INFORME DE INVESTIGACIN DE OXFAM

LA CORRUPCIN
Sus caminos, su impacto en la sociedad
y una agenda para su eliminacin

Informes de Investigacin de Oxfam

Los Informes de Investigacin de Oxfam se elaboran para compartir los resultados de las investigaciones,
contribuir al debate pblico y suscitar intercambios de ideas sobre polticas y prcticas humanitarias y de
desarrollo. No reejan necesariamente la postura poltica de Oxfam. Las opiniones expresadas son las
del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales y no necesariamente las de Oxfam Internacional en
Guatemala.
Para ms informacin o realizar comentarios sobre este informe, pngase en contacto con info@ice.org.
Oxfam Internacional, agosto 2015
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poltica y campaas, as como en el mbito de la educacin y de la investigacin, siempre y cuando se
indique la fuente de forma completa. El titular del copyright solicita que cualquier uso de su obra le sea
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OXFAM
Oxfam es una confederacin internacional de 17 organizaciones que trabajan juntas en 94 pases, como
parte de un movimiento global a favor del cambio, para construir un futuro libre de la injusticia que supone
la pobreza.

ICEFI
El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales Ice es un centro de pensamiento independiente a
gobiernos, partidos polticos o cualquier otra organizacin de la sociedad civil, que elabora investigaciones
y anlisis tcnicos en materia scal en Amrica Central. Adems, brinda informacin, asesora y
capacitacin sobre estos temas, especialmente a los poderes legislativos, autoridades locales y
organizaciones sociales y polticas. Con una visin integral y de largo plazo, el Ice promueve la discusin
y reexin de los temas scales para buscar consensos y acuerdos que contribuyan a la edicacin de
sociedades y Estados equitativos, democrticos y prsperos.

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Agosto 2015

INFORME DE INVESTIGACIN DE OXFAM

Agosto 2015

LA CORRUPCIN
Sus caminos, su impacto en la sociedad
y una agenda para su eliminacin

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ESTUDIOS FISCALES

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LA CORRUPCIN
Sus caminos, su impacto en la sociedad y una agenda para su eliminacin
Supervisin:
Jonathan Menkos Zeissig - Director Ejecutivo, Ice
Investigacin y redaccin:
Carlos Melgar - Investigador, Ice
Colaboracin:
Alejandra Contreras - Economista snior, Ice
Jos Monzn - Asistente de investigacin, Ice
Revisin:
Ricardo Barrientos - Economista snior, Ice
Fotografa de portada:
Luis Ochoa Fuentes - Ocial de Comunicacin, Oxfam Guatemala
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
12 avenida 14-41 zona 10, Colonia Oakland, Ciudad de Guatemala
PBX: (502) 2505-6363
Oxfam Guatemala
15 calle 1-95 zona 10, Ciudad de Guatemala
Tel.: (502) 2205-5250

ndice
Siglas y acrnimos ....................................................................................................................................... 5
Presentacin................................................................................................................................................. 7
1. La corrupcin en el mundo .................................................................................................................... 9
2. Los principales caminos que llevan a la corrupcin en Guatemala ..................................................... 13
2.1 Legislacin desactualizada............................................................................................................ 13
2.2 Institucionalidad dbil .................................................................................................................... 14
2.3 Acceso deciente a la informacin pblica.................................................................................... 15
2.4 Participacin ciudadana escasa .................................................................................................... 16
2.5 Conictos de intereses ................................................................................................................. 17
2.6 Impunidad ...................................................................................................................................... 18
3. Hagamos nmeros de la corrupcin en Guatemala ........................................................................... 19
3.1 Los montos del presupuesto que pueden ser presa fcil de la corrupcin ................................... 20
3.1.1 Los gastos de capital: el listado geogrco de obras .......................................................... 20
3.1.2 Rubros vulnerables en las adquisiciones pblicas .............................................................. 21
3.1.3 El gasto pblico a travs de deicomisos ........................................................................... 22
3.2 Algunas comparaciones con educacin, salud, nutricin, seguridad y justicia ............................. 23
4. Propuestas iniciales para luchar contra la corrupcin en Guatemala .................................................. 25
4.1 Ejes de trabajo a considerar .......................................................................................................... 25
4.1.1 Legislacin ........................................................................................................................... 25
4.1.2 Institucionalidad ................................................................................................................... 26
4.1.3 Acceso a la informacin pblica .......................................................................................... 26
4.1.4 Participacin ciudadana....................................................................................................... 27
4.2 Objetivos y agenda preliminar ....................................................................................................... 28
5. Los ofrecimientos de los partidos polticos para luchar contra la corrupcin ...................................... 35
6. Bibliografa ........................................................................................................................................... 39

Siglas y acrnimos
AGA
Arena
CICIG
Cicc
CIV
CGC
CNUCC
CEH
CoST
Covial
CFPM
EITI
FIV
Fodigua
Fonacon
Fonacyt
Fonades
Fonagro
Guatecompras
Ice
IPC
LAIP
Mesisic
OCDE
OEA
ONU
ONUDD
PDH
PIB
PIP
PNUD
SAT
SIB
SIAF
Sicoin
Siges
Snip
TI
Wola

Alianza para el Gobierno Abierto

Alianza Republicana Nacionalista
Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala
Convencin Interamericana contra la Corrupcin
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Contralora General de Cuentas
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
Comisin de Esclarecimiento Histrico
Iniciativa de Transparencia en el Sector de Construccin, por sus siglas en ingls
(Construction Sector Transparency Initiative)
Unidad Ejecutora de Conservacin Vial
Comisin de Finanzas Pblicas y Moneda
Iniciativa de Transparencia en las Industrias Extractivas, por sus siglas en ingls
(Extractive Industries Transparency Initiative)
Fideicomiso de inversin para la vivienda
Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco
Fondo Nacional para la Conservacin de la Naturaleza
Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa
Fondo Nacional de Desarrollo
Fondo nacional para la reactivacin y modernizacin de la actividad agropecuaria
Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
ndice de Percepcin de Corrupcin
Ley de Acceso a la Informacin Pblica
Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
Organizacin de los Estados Americanos
Organizacin de las Naciones Unidas
Ocina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
Procuradura de los Derechos Humanos
Producto Interno Bruto
Plan de Inversiones Pblicas
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Superintendencia de Administracin Tributaria
Superintendencia de Bancos
Sistema Integrado de Administracin Financiera
Sistema de Contabilidad Integrada
Sistema de Gestin
Sistema Nacional de Inversin Pblica
Transparencia Internacional
Ocina en Washington para asuntos Latinoamericanos

Presentacin
Las sociedades siguen enfrentando en la corrupcin un grave obstculo para avanzar en la
consolidacin de los sistemas democrticos, del pleno ejercicio y disfrute de los derechos humanos,
y de niveles satisfactorios de gobernabilidad que permitan el desarrollo sostenible de los Estados.
Como consecuencia, se afectan las condiciones polticas, sociales y econmicas que permitiran la
implementacin de polticas pblicas que resuelvan con ecacia las principales necesidades sociales,
como la disminucin de la pobreza y la desigualdad, as como asegurar la realizacin del bien comn.
En Guatemala, la corrupcin en la gestin pblica es uno de los rasgos que ha estado presente
como una constante en el ejercicio del poder de los gobiernos, en complicidad con actores privados,
estructurando y armando un sistema de privilegios y benecios para el aprovechamiento privado de la
gestin pblica. La preocupacin aumenta cuando la corrupcin ataca las nanzas pblicas, es decir,
la administracin de la recaudacin y uso de los recursos pblicos, principalmente provenientes de los
impuestos.
La mayora de poblacin, por su parte, ha llegado a considerar como normal esa presencia frecuente
de los hechos de corrupcin, sin cuestionarse ni hacer lo suciente para sealar y modicar esos
patrones de conducta que causan mltiples efectos nocivos a toda la sociedad.
No obstante, 2015 es un ao en el que se registra un cambio en esta perspectiva de tolerancia a la
corrupcin, cuando en abril la Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)1 y
la Fiscala Especial contra la Impunidad del Ministerio Pblico (MP) desmantelaron una estructura
criminal de defraudacin aduanera y corrupcin supuestamente dirigida por el secretario privado de la
Vicepresidencia e integrada por un amplio grupo de altos funcionarios, empleados pblicos y particulares.
Desde entonces, la sociedad guatemalteca ha expresado un rechazo enrgico contra la corrupcin y
ha demandado cambios profundos para garantizar una gestin pblica transparente. Por esa razn,
el Ice considera que un indicador del compromiso que tienen los partidos polticos para atender esas
demandas sociales est constituido por las ofertas electorales que estn incorporando en sus planes de
gobierno, y en particular, los compromisos en materia de transparencia y combate a la corrupcin.
En ese orden de ideas, el presente documento busca ofrecer una revisin y lectura analtica de esos
compromisos contenidos en los planes de gobierno. Para el efecto, la primera parte contiene una revisin
general sobre el concepto de corrupcin, los actores que intervienen en esta clase de actos y una
revisin del impacto que este fenmeno tiene en el mundo, as como en las regiones latinoamericana
y centroamericana. En la segunda parte se examinan los principales caminos que, a criterio del Ice,
conducen a la corrupcin en Guatemala, y que abarcan aspectos tales como legislacin desactualizada,
institucionalidad dbil, acceso deciente a la informacin pblica, participacin ciudadana escasa, la
existencia de conictos de intereses y la impunidad.
En la tercera parte se propone una revisin de algunos montos del presupuesto del Estado de
Guatemala que se encuentran expuestos a los actos de corrupcin, como los gastos para obras pblicas,
para adquisiciones pblicas y aquellos que se ejecutan a travs de deicomisos pblicos. A partir de
esos montos, se muestra un ejercicio que reeja la prdida o dao social que signicara si el 20% de

La CICIG es un rgano independiente cuyo mandato se origina en un acuerdo entre el Gobierno de Guatemala y la
Organizacin de las Naciones Unidas. Su nalidad es apoyar al Ministerio Pblico, la Polica Nacional Civil y otras instituciones
del Estado tanto en la investigacin de los delitos cometidos por integrantes de los cuerpos ilegales de seguridad y aparatos
clandestinos de seguridad, como en general en las acciones que tiendan al desmantelamiento de estos grupos.

esos recursos pblicos fueran desviados para actos de corrupcin, con la idea de representar su impacto
econmico en reas de educacin, salud y nutricin, proteccin social y seguridad.
En la cuarta parte se exponen algunas propuestas iniciales para luchar contra la corrupcin en
Guatemala, incluyendo ejes de trabajo a considerar, as como los objetivos y agenda mnima que se
deberan abordar en la gestin presidencial que comenzar en enero de 2016. En la quinta y ltima
parte, se incluye un anlisis de los compromisos en materia de transparencia y combate a la corrupcin
contenidos en los planes de gobierno disponibles al 20 de julio.

1. La corrupcin en el mundo
La corrupcin sigue constituyendo una amenaza real frente al propsito de construir Estados fuertes
que, por un lado, logren una verdadera legitimidad social y, por el otro, cuenten con los recursos pblicos
sucientes para que los objetivos denidos por las sociedades (en particular, la realizacin del bien
comn), no queden en aspiraciones, sino se vuelvan proyectos con posibilidades reales de aplicacin.
Por esta razn, persiste la necesidad de redoblar los esfuerzos para fortalecer los Estados, con el
propsito de promover la consolidacin de la democracia y el impulso efectivo de polticas pblicas para
la reduccin de la pobreza y la desigualdad.
El concepto ms aceptado de corrupcin indica que se trata del abuso del poder para benecio propio
(Transparencia Internacional: 2009). Implica el desvo en el uso o ejercicio de un poder conferido, sea
en el mbito pblico o privado, con el propsito de lograr un benecio personal o de ciertos grupos,
afectando el inters o bien comn. Hasta hace pocos aos, la corrupcin se asociaba con nfasis
exclusivo al Gobierno y los funcionarios pblicos, pero esta perspectiva se modic de manera
signicativa en las dos ltimas dcadas, al tomar conciencia del papel protagnico que las empresas
(nacionales y transnacionales) o actores privados pueden jugar en la corrupcin.
El concepto anotado se convierte en un punto de partida para comprender el signicado y alcance
de la corrupcin. Al no existir una denicin universal consensuada (ni siquiera en las convenciones
internacionales), prevalece el criterio de que la corrupcin cambia de acuerdo con el lugar, el tiempo
y la sociedad: se trata de un fenmeno universal con manifestaciones particulares en cada poca y
en cada nacin (Gonzlez Llaca: 2005). De acuerdo con Klitgaard (1984: 13), cada pas posee una
poltica, cultura e historia que afectan tanto la forma de corrupcin como las maneras de combatir
esa corrupcin. En otras palabras, pese a que la corrupcin es un fenmeno que ha existido siempre
(Tortosa: 1994), la diferencia se encuentra en la forma en que los Estados reaccionan para contrarrestar
sus efectos nocivos.
La mayora de personas asocian la corrupcin nicamente al pago de sobornos, sin embargo, es
propicio aclarar que ms bien representa un trmino genrico que engloba varias conductas reguladas
habitualmente en los cdigos penales de los pases, a travs de guras delictivas tales como: cohecho (o
soborno), peculado, malversacin, nepotismo, trco de inuencias, fraude, cobro ilegal de comisiones,
enriquecimiento ilcito, enriquecimiento ilcito de particulares, testaferrato, etctera. La prevalencia
de estas conductas vara de un contexto a otro, en funcin de los actores, procesos, instituciones e
incentivos involucrados en cada caso.
La regulacin penal de los actos de corrupcin (cuando existe), orilla a que su realizacin ocurra en la
clandestinidad. De esa manera, factores como el costo de oportunidad, la probabilidad de deteccin, la
severidad de la pena o de la sancin social, tambin contribuyen a determinar en cada pas el alcance
y la forma en que la corrupcin se maniesta. Adicionalmente, hay conductas que algunos pases
consideran delictivas, mientras otros las calican como legales y se encuentran reglamentadas (por
ejemplo, ciertas disposiciones en el mbito del nanciamiento de partidos polticos y de las campaas
electorales), de manera que las estrategias para combatir la corrupcin siguen siendo un desafo para la
ingeniera institucional y las legislaciones.
Para identicar la magnitud de la corrupcin, suele efectuarse una distincin entre pequea
corrupcin, mediana corrupcin y gran corrupcin (Buscaglia & van Dijk: 2003). De acuerdo con
la Ocina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ONUDD (2004), la primera implica
el intercambio de pequeas cantidades de dinero, la concesin de pequeos favores en posiciones

menores; la segunda, est asociada a funcionarios medios, administrativos, logstica, abastecimiento,

pero no tomadores de decisiones; y la tercera, es la que impregna los ms altos niveles de un
Gobierno, implica la distorsin o perversin de las funciones centrales de la administracin pblica y
conduce a una amplia erosin de la conanza en el Estado de Derecho y la estabilidad econmica. La
pequea corrupcin, a diferencia de las dems, no implica complejidad o prcticas estructuradas, pues
se concentra en transacciones individuales.
Existe un consenso unnime en la identicacin de los efectos que tiene la corrupcin,
inequvocamente negativos para cualquier sociedad porque amenaza la estabilidad poltica
y la seguridad de las sociedades al impactar en la prdida de credibilidad en el Gobierno y la
administracin pblica; agudiza la crisis de legitimidad del sistema poltico; interere en los
mecanismos para la adecuada asignacin y administracin de los recursos pblicos; y, acenta
las desigualdades sociales al anular las polticas gubernamentales orientadas a combatirlas,
comprometiendo el desarrollo sostenible y el imperio de la ley (Arcila Nio: 2000). En la actualidad
preocupan los costos sociales que derivan de este problema, de ah la elaboracin de estudios que
tratan de vincular las estrategias anticorrupcin con los derechos humanos.
Por otra parte, preocupa la relacin que existe entre la corrupcin y otras formas de delincuencia, en
particular la organizada y la econmica, incluidos el blanqueo de dinero, el nanciamiento al terrorismo,
as como los mecanismos para la elusin y evasin scal. El contexto de la globalizacin muestra que
este agelo ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenmeno transnacional que
afecta a todas las sociedades y economas, lo que hace esencial la cooperacin internacional para
prevenirlo y luchar contra l, desde un enfoque amplio y multidisciplinario.
Los esfuerzos para medir la corrupcin demuestran que es una prctica extendida en pases ricos y
pobres, sin importar su nivel de desarrollo, no obstante que algunos estudios han demostrado que es
mayor el impacto negativo en los ltimos. De acuerdo con los resultados de la edicin 2014 del ndice
de Percepcin de la Corrupcin (IPC) que anualmente elabora Transparencia Internacional (TI), ms de
dos tercios de los 175 pases incluidos en el IPC obtuvieron una puntuacin inferior a 50, en una escala
de 0 (percepcin de altos niveles de corrupcin) a 100 (percepcin de bajos niveles de corrupcin). En
el mundo, Dinamarca se situ en la primera posicin con una puntuacin de 92, mientras que Corea
del Norte y Somalia compartieron el ltimo lugar, con apenas 8 puntos. En Amrica Latina y el Caribe,
Barbados (74) y Chile (73) aparecen como los pases con menor percepcin de corrupcin, mientras que
en el otro extremo, Hait y Venezuela tienen una alta percepcin de corrupcin al obtener 19 puntos.
Los resultados para Amrica Latina y el Caribe en el IPC 2014 expresan que aunque los contextos y
efectos particulares que tiene la corrupcin en cada pas son diferentes, permanece una alarmante
percepcin de que las acciones desarrolladas hasta ahora para su combate no estn rindiendo los
resultados esperados. Idntica interpretacin surge al analizar los resultados que obtuvieron los pases
de Centroamrica (ver Tabla 1): con excepcin de Nicaragua, que mantiene la misma puntuacin del
2013, el resto de pases reeja un leve aumento en su calicacin. Costa Rica y El Salvador aumentaron
su nota en un punto, Panam en dos, mientras que Guatemala y Honduras lo hicieron con tres.

10

Tabla 1
Puntuacin obtenida por los pases de Centroamrica
ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional
2012-2014
2012
Costa Rica
El Salvador
Panam
Guatemala
Nicaragua
Honduras

54
38
38
33
29
28

Puesto Global
(de 176 pases)
48
83
83
113
130
133

2013
53
38
35
29
28
26

Puesto Global
(de 177 pases)
49
83
102
123
127
140

2014
54
39
37
32
28
29

Puesto Global
(de 175 pases)
47
80
94
115
133
126

Fuente: elaborado por el Ice con base a informacin de Transparencia Internacional

Las calicaciones, lejos de constituir una esperanza sobre cambios efectivos como consecuencia de
los esfuerzos anticorrupcin, denotan un estancamiento en el progreso de los Estados de la regin en
esta materia. Adems, los resultados reejan un contexto en el que persiste la cultura de opacidad,
y en donde los escndalos que involucran a personas vinculadas a las altas esferas del poder en los
gobiernos siguen siendo muy frecuentes (ver Tabla 2). Como se mencion al inicio, pese a que hay una
tendencia a concentrarse en el carcter pblico-estatal de la corrupcin, existe una mayor conciencia
acerca del rol de los actores privados y su disposicin para favorecer esta clase de actos.
Al respecto, estudios como el ndice de Fuentes de Soborno elaborado por Transparencia Internacional,
evidencian que si bien algunos pases desarrollados reciben buenas calicaciones en el IPC respecto
a percepcin de corrupcin hacia lo interno de sus sociedades, cuentan con empresas que de manera
habitual estn dispuestas a pagar sobornos a funcionarios pblicos durante el transcurso de actividades
comerciales en el extranjero. Es decir, las economas ms inuyentes del mundo contribuyen a exportar
la corrupcin, consintiendo que sus empresas acten de forma indebida para conseguir la adjudicacin
de licitaciones pblicas, evitar el cumplimiento de reglamentaciones, agilizar procesos gubernamentales
o inuir en la determinacin de polticas que puedan favorecer sus negocios.

11

Tabla 2
Amrica Latina: Casos de corrupcin de impacto en la opinin pblica 2014 y 2015
Brasil

El caso Petrobras involucra el pago de sobornos para la obtencin fraudulenta de contratos

millonarios en la principal compaa petrolera nacional, as como el nanciamiento de campaas
a partidos polticos.

Chile

El caso Penta involucra esquemas para alterar la contabilidad de algunas empresas, evadir
impuestos y nanciar de manera irregular campaas de partidos polticos, y el caso Caval
referido a un supuesto trco de inuencias ejercido por el hijo de la presidenta Michelle
Bachelet.
En el caso conocido como la Casa Blanca, referido a una mansin que pertenece a la
esposa del presidente Pea Nieto pero que fue construida por un contratista del gobierno, se
cuestion un probable conicto de inters por los vnculos que puedan existir entre proveedores y
autoridades gubernamentales.
El caso Hotesur involucra la denuncia de una compleja red de millonarios pagos a empresas
que administran hoteles de la presidenta Cristina Kirchner por parte de un contratista. En este
caso se investiga si hubo un incumplimiento en los registros de las referidas empresas y si existi
lavado de dinero.
En el caso de la Yidispoltica, se emitieron sentencias condenatorias contra dos exministros
del gobierno de lvaro Uribe, quienes pagaron sobornos a parlamentarios para que apoyaran la
reforma constitucional que permiti la reeleccin del expresidente Uribe en el 2006.

Mxico

Argentina

Colombia

El Salvador La denuncia contra el expresidente Francisco Flores (1999-2004), acusado por la apropiacin de
donaciones que realiz el gobierno de Taiwn a El Salvador, luego de los terremotos de 2001,
y que presumiblemente fueron a parar a las cuentas del partido poltico Alianza Republicana
Nacionalista ARENA.
Panam
Las denuncias contra el expresidente Ricardo Martinelli (2009-2014), que incluyen presuntas
irregularidades y supuestos sobrecostos en el manejo de varios millones de dlares en contratos
de un programa estatal de asistencia alimentaria a centros educativos pblicos.
Guatemala En el caso La Lnea, la CICIG y el MP desmantelaron una estructura criminal creada para
evadir el pago de impuestos en las aduanas guatemaltecas y en la que aparecen vinculados
el exsecretario privado de la Vicepresidencia, exsuperintendentes de administracin tributaria,
empresarios, y otros funcionarios de medio y alto rango.
Fuente: elaborado por el Ice con base en notas de prensa.

Un estudio reciente,2 a partir del anlisis de un archivo de 149 investigaciones periodsticas de casos de
mediana y gran corrupcin ocurridos en 18 pases de Amrica Latina entre el 2000 y 2013, expone la
presencia sistemtica de actores privados involucrados directamente en el 80% de los casos analizados
(sobre todo en sectores relacionados a la construccin e infraestructura y energa e hidrocarburos).
Adems, permite identicar la presencia de intermediarios (facilitadores, gestores de intereses,
intermediarios de negocios, actores asociados a la administracin del dinero ilcito, etc.), y sugieren la
idea de lgicas de tercerizacin de la gestin de la corrupcin y la posibilidad de profesionalizacin de
este tipo de prcticas.3
2

Mujica, Jaris (2015) Actores privados e intermediarios de la corrupcin. Un estudio en base a las investigaciones periodsticas
en casos de gran y mediana corrupcin en Amrica Latina. Citar documento de TI. Ponticia Universidad Catlica del Per:
Laboratorio de Criminologa Social y Estudios sobre la Violencia. Per

Los investigadores tuvieron acceso a la base de datos del Premio Latinoamericano de Periodismo de Investigacin, que
incluye ms de 300 casos de corrupcin de 18 pases de Amrica Latina publicados entre 2000 y 2013. De la totalidad de
casos disponibles, el equipo seleccion 149 que se ajustaban a los criterios del estudio: datos sobre el tipo de ilcito, de los
actores y de la modalidad del acto de corrupcin.

12

Los ejemplos enumerados, tanto del mbito pblico como del privado, sirven para ejemplicar la
magnitud de los retos y desafos que tienen los Estados para mejorar el control y sancin de la
corrupcin, complementados con el diseo de medidas y mecanismos de prevencin, que ayuden
a crear el soporte institucional, poltico y social que inuya de manera decisiva para disminuir la
probabilidad de que se repitan ms actos de corrupcin. Por ello, se requieren reformas que permitan
avanzar hacia sistemas de transparencia, acceso a la informacin, rendicin de cuentas y participacin
ciudadana, que no solo aseguren la probidad en la administracin y ejecucin del gasto pblico, sino
tambin su eciencia y concordancia con el inters general de cada sociedad.

2. Los principales caminos que llevan a la

corrupcin en Guatemala
El debate sobre las causas o factores que contribuyen a crear las condiciones para cometer actos de
corrupcin, desemboca en las particularidades del lugar, el tiempo y la sociedad concreta que se analice.
Aunque no pretende constituirse en una lista denitiva, el Ice considera que en el contexto guatemalteco
es posible identicar seis caminos que conducen a la corrupcin: a) legislacin desactualizada; b)
institucionalidad dbil; c) acceso deciente a la informacin pblica; d) participacin ciudadana escasa; e)
existencia de conictos de inters; y, f) la impunidad.

2.1 Legislacin desactualizada

La falta de actualizacin del marco normativo necesario para combatir la corrupcin constituye un
primer factor a considerar, e incluye varias particularidades. Primero, la falta de revisin constante de
las disposiciones que coneren altos niveles de discrecionalidad a los tomadores de decisin o a los
servidores pblicos que tienen contacto con los usuarios de servicios administrativos. En este caso, el
problema no radica en la discrecionalidad misma, como potestad conferida por ley o por disposiciones
de inferior jerarqua (por ejemplo, reglamentos); sino el abuso en su ejercicio o aplicacin, que puede
originar actos de corrupcin.
Es el caso de la normativa aplicable en todas las reas de trabajo de la Superintendencia de
Administracin Tributaria (SAT), que establece grados de discrecionalidad en varios mbitos. Por
ejemplo, la participacin de una diversidad de instituciones en el proceso de despacho aduanero y
la poca coordinacin existente entre ellas, produce muchos puntos de discrecionalidad que pueden
reejarse en el ingreso de contenedores no manifestados, la administracin irregular de los parqueos, la
falta de control de las puertas de salida de los recintos portuarios, el funcionamiento de las rampas de
revisin, el papel de los agentes aduaneros y sus auxiliares, entre otros.
En otro ejemplo, la negociacin desordenada de los aranceles especiales que se aplican a las canastas
de productos de convenios comerciales, ha creado una diversidad excesiva de tasas arancelarias a la
importacin, y con ello discrecionalidad de las autoridades aduaneras y los empresarios importadores
para elegir, legal o ilegalmente, la tasa arancelaria ms conveniente a sus intereses. En este escenario,
el importador se benecia logrando que los productos se clasiquen en la categora con el arancel
ms bajo, mientras que el tcnico aduanero puede buscar el pago de un soborno para acceder a la
clasicacin espuria. En ambos casos, se afecta la capacidad recaudatoria del Estado.

13

En segundo lugar, destaca la existencia de leyes desactualizadas o parchadas. Implica la existencia

de normativas que no han sido revisadas desde hace mucho tiempo y que afectan el establecimiento de
mecanismos modernos o innovadores para asegurar una gestin pblica capaz de prevenir y combatir
la corrupcin. El ejemplo paradigmtico de normas desactualizadas es la Ley de Servicio Civil (Decreto
Nmero 1748 del Congreso de la Repblica), aprobada en 1968, resultando obsoleta para las exigencias
actuales en materia de administracin de recursos humanos y para garantizar la carrera administrativa de
los servidores pblicos, en funcin de la eciencia y ecacia que se espera de la administracin pblica. En
cuanto a leyes parchadas sobresale la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57-92 del Congreso
de la Repblica), que ha sido objeto de mltiples reformas que no han logrado garantizar la transparencia
y certeza jurdica en los procesos de adquisiciones que realizan las entidades pblicas, incorporando
nicamente paliativos que al cabo de un tiempo resultan insucientes y requieren de nuevas reformas.
Como tercer aspecto, atendiendo al compromiso que tiene el Estado de Guatemala como suscriptor
de instrumentos jurdicos internacionales en materia de combate a la corrupcin (especialmente
las convenciones internacionales de la Organizacin de los Estados Americanos OEA , y de la
Organizacin de Naciones Unidas ONU), se ha constatado que las reformas legales aprobadas
o nuevas leyes emitidas, no reejan plenamente la adopcin de los estndares internacionales
anticorrupcin sugeridos al pas. Como ejemplo resalta la falta de voluntad de incorporar en la Ley
de Probidad y de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Pblicos (Decreto 89-2002 del
Congreso de la Repblica), la regulacin que asegure la publicidad de las declaraciones patrimoniales,
sugerida desde 2005 en los informes del Comit de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la
Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (MESISIC).

2.2 Institucionalidad dbil

Para promover la transparencia y combatir ecazmente la corrupcin, se hace necesario contar con
dependencias pblicas con funciones supervisoras (ocinas de auditora interna) y rganos de control
externo (principalmente la Contralora General de Cuentas CGC y el MP) que cumplan de manera
efectiva con sus atribuciones legales. Sin embargo, en el contexto guatemalteco ha prevalecido la
inefectividad e inoperancia de las acciones para prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupcin.
La CGC, como la entidad gubernamental encargada del control sobre la correcta gestin de los recursos
del Estado y sobre el actuar de los funcionarios pblicos, ha estado muy lejos de garantizar una evaluacin
efectiva sobre la ejecucin y calidad del gasto pblico. La principal carencia deviene del patrn histrico
de sustentar sus acciones en un modelo reactivo o ex post, es decir, que implica una intervencin cuando
ya se ha consumado el uso indebido de los recursos pblicos. A ello se agregan limitaciones legales,
institucionales, presupuestarias y de capital humano para el cumplimiento de sus atribuciones.
El MP, como titular de la accin penal y entidad responsable de llevar a cabo las investigaciones de los
delitos econmicos y relacionados con la corrupcin, tampoco ha logrado los resultados esperados.
Pese a que desde comienzos del presente siglo se han efectuado mltiples reestructuraciones a la
Fiscala contra la Corrupcin, esta entidad reporta exiguos resultados frente a la expectativa que tiene la
ciudadana para que los actos de esta naturaleza (especialmente aquellos que impactan sensiblemente
en la opinin pblica), no se queden sin castigo.
Otro factor es la falta de coordinacin entre entidades que deben desarrollar operaciones conjuntas
en casos de corrupcin. En muchos casos, los informes y denuncias que provee la CGC al MP suelen
ser decientes debido a la inobservancia de Normas de Auditora Gubernamental, en virtud de que los
auditores no obtienen la evidencia suciente, competente y pertinente que respalde documentalmente

14

los hallazgos detectados, y por entregar denuncias con datos ambiguos, imprecisos o incorrectos que
generan atraso a la investigacin penal (Castillo Castellanos: 2012). A ello se agrega la lentitud en la
recepcin de informes que deben proveer las entidades que por mandato legal deben colaborar en la
investigacin, como la SAT o la Intendencia de Vericacin Especial de la Superintendencia de Bancos
(SIB), de manera que el MP se debe adecuar al ritmo de trabajo que dichas dependencias asumen.
En otra esfera de seguimiento, destaca la inefectividad de las unidades de auditora interna, como
dependencias responsables de evaluar permanentemente todo el mbito operacional (sistemas,
procesos y actividades) de las instituciones. El problema radica en que no brindan la seguridad razonable
para garantizar la consecucin de los objetivos de las entidades pblicas, relativos a la abilidad de
la informacin nanciera, la ecacia y eciencia de las operaciones, as como al cumplimiento de
disposiciones legales y reglamentarias aplicables para el control interno.
Otro mecanismo institucional caduco, opaco, cuestionable y con escasos resultados es el que se reere
a la intervencin administrativa. De acuerdo con el espritu de los artculos 120 de la Constitucin
Poltica de la Repblica y 31 del Cdigo Civil, el Presidente de la Repblica tiene la facultad para
intervenir empresas que prestan servicios pblicos esenciales as como instituciones del Estado que
prestan dichos servicios, aun cuando ostenten autonoma tcnica. Si bien el objetivo de una intervencin
es mantener la continuidad de un servicio pblico esencial, cuando lo que pueda considerarse un
normal funcionamiento del ente objeto de intervencin sea el que obstaculice la prestacin de aqul, la
prctica demostr que contribuyen a crear condiciones para la administracin discrecional de recursos y
comisin de actos de corrupcin.
Este fue el caso de las intervenciones de la Direccin General de Aeronutica Civil del Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, de la Empresa Portuaria Quetzal, as como de la Empresa
Portuaria Nacional Santo Tomas de Castilla, efectuadas desde 2009, 2011 y 2012, respectivamente,
y concluidas en junio de 2015. Lejos de haber alcanzado el objetivo primordial de normalizar y tornar
eciente el funcionamiento de los entes objeto de intervencin, durante su vigencia se caracterizaron
por decisiones controversiales en materia de adquisiciones pblicas o concesiones avaladas por los
interventores y que involucraron cantidades millonarias. A la fecha permanece vigente la intervencin
de la Direccin General de Migracin del Ministerio de Gobernacin, tampoco exenta de denuncias por
adquisiciones irregulares.

2.3 Acceso deciente a la informacin pblica

La aprobacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica LAIP (Decreto 57-2008 del Congreso de la
Repblica) constituy un hito para la promocin de la transparencia en el contexto guatemalteco, porque
otorga la posibilidad de ejercer el derecho de las personas a conocer la informacin y documentos
en poder del Estado. Su importancia radica en que este instrumento jurdico facilita la scalizacin
de las actuaciones de los funcionarios y empleados pblicos, en especial de aquellos que tienen la
responsabilidad de administrar recursos pblicos.
Sin embargo, luego de los primeros cinco aos de su vigencia prevalecen acciones destinadas a
bloquear el ejercicio de este derecho humano, evidenciando resistencia de los sujetos obligados a
entregar o actualizar informacin pblica. En los informes anuales de monitoreo que desde 2010 elabora
la Procuradura de los Derechos Humanos PDH, como autoridad designada por mandato legal
para proteger el acceso a la informacin pblica, se hace una descripcin de las principales acciones
mediante las cuales se maniesta el incumplimiento de esa normativa.

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Se ha reiterado la escasa difusin que se hace de la LAIP, lo que repercute en la todava pequea
cantidad de personas que acuden a solicitar informacin pblica. Otro hallazgo seala que no todos
los sujetos obligados tienen un rgano interno, funcionario o empleado para que funja como Unidad de
Informacin Pblica (en especial en el mbito municipal y algunas entidades descentralizadas), creando
confusin en las personas acerca de quin tiene la responsabilidad de recibir, dar trmite y entregar la
respuesta a las solicitudes que son formuladas.
De manera deliberada, tambin se promueve la falta de certeza jurdica en el procesamiento de
las solicitudes de informacin a travs de varias formas. Por ejemplo: se emiten respuestas a las
solicitudes en un promedio mayor al plazo mximo de diez das regulado en la ley; se omite la entrega
de las resoluciones escritas que resuelven las solicitudes, cualquiera que sea su sentido; se emiten
resoluciones negativas por considerar que se trata de informacin clasicada como condencial o
reservada, pero incumpliendo las formalidades que exige la ley (por ejemplo, publicar en el Diario de
Centro Amrica la resolucin que concreta la reserva de informacin).
En cuanto a la informacin de ocio, pese a que la ley establece que debe estar disponible sin necesidad
de requerimiento alguno, la PDH ha expresado que muchos sujetos obligados no la publican en sus
portales electrnicos y en ocasiones tampoco la tienen disponible de forma fsica en la sede de las
unidades de informacin. Cuando la informacin de ocio s est disponible, los hallazgos frecuentes se
relacionan con su falta de actualizacin, as como la presentacin de los reportes en forma desordenada
y con un contenido incomprensible o incompleto. Las entidades que evidencian mayores deciencias
en este mbito son las municipalidades, las gobernaciones departamentales, las entidades del sector
deporte (federaciones y asociaciones), as como algunas entidades descentralizadas y privadas que
administran recursos pblicos.
Por ltimo, desde 2009 el Congreso de la Repblica y el Ministerio de Finanzas Pblicas (Minn)
incumplen lo prescrito en el artculo 69 de la LAIP, respecto a incluir una partida especca adicional
en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para que la PDH pueda cumplir con las
atribuciones que le asigna ese cuerpo normativo. En general, la ausencia de una entidad especializada
para sancionar el incumplimiento de la ley (que incluso tenga facultades para ordenar la entrega de la
informacin), o falta de fortalecimiento de las tareas de vigilancia asignadas a la autoridad reguladora
actual, repercuten en la fragilidad del ejercicio del derecho de acceso a la informacin en Guatemala.

2.4 Participacin ciudadana escasa

Con el propsito de mejorar la calidad y legitimidad de las instituciones representativas, pero adems
fortalecer la gobernabilidad en los sistemas democrticos, se ha expresado la necesidad de ampliar los
espacios de participacin de las personas en el diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. Es
el desafo de agrandar la poltica, es decir, someter a debate y decisin colectiva todas las materias que
afectan el destino colectivo (PNUD: 2004). Sin embargo, a pesar del empoderamiento que comienza
a expandirse en la sociedad guatemalteca, siguen predominando esquemas limitados de participacin
ciudadana, incluso susceptibles de intervencin poltica.
Si bien existe una estructura jurdica que garantiza el derecho de participacin de la ciudadana en los
procesos de creacin de polticas pblicas en los diferentes estamentos gubernamentales (nacionales,
regionales, departamentales y municipales),4 todava existen limitaciones para concretar la incorporacin
4

16

Esa estructura bsica est compuesta por la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002
del Congreso de la Repblica), Cdigo Municipal (Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica) y Ley General de
Descentralizacin (Decreto 14-2002 del Congreso de la Repblica).

de la opinin pblica en los procesos de toma de decisiones. Esta situacin obedece a que no se
fomentan las condiciones de conanza para dotar de efectividad a los canales de comunicacin
existentes: las autoridades preeren adoptar la posicin cmoda de informar y eventualmente
manifestar su apertura para recibir opiniones o comentarios, sin comprometerse a modicar sus
decisiones a partir de esos procesos de expresin.
Existe conciencia de que los mecanismos de participacin ciudadana no pretenden sustituir los
mecanismos de representacin poltica sino ampliar y abrir nuevos espacios en donde la ciudadana
pueda intervenir en la elaboracin y diseo de las polticas pblicas. Los rganos competentes
y autoridades, aunque no estn obligados a considerar las recomendaciones y sugerencias que
formalmente se entregan y originan de los espacios de participacin, deben considerarlas y explicar las
razones en virtud de las cuales las adoptan o desechan. Al no alcanzar este mnimo formal, la realidad
muestra la decepcin, desencanto y agotamiento de los incipientes espacios o canales de participacin.
La lucha de intereses entre actores polticos tambin lleva muchas veces a desvirtuar la participacin
de la comunidad. Es el caso del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que pretende
ser un espacio de coordinacin interinstitucional, integrado y articulado en sus diferentes niveles para
la planicacin coordinada (entre el sector pblico y la sociedad civil) de la administracin pblica.
Para el efecto, promueve el diagnstico, priorizacin y diseo de polticas de desarrollo y programas
presupuestarios, desde las comunidades hasta el nivel nacional. El propsito es que el Organismo
Ejecutivo pueda formular una mejor y ms adecuada poltica de desarrollo, teniendo en cuenta las
prioridades y necesidades priorizadas en los distintos mbitos de la organizacin del sistema.
Sin embargo, de acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD (2010),
como resultado de ltros tcnicos, econmicos y polticos, de las negociaciones y decisiones que se
toman en los mbitos formales e informales en los distintos niveles, anualmente, un porcentaje relevante
de los proyectos que nalmente aprueba el Congreso no son los que las comunidades priorizaron. A esto
se suma que las reasignaciones presupuestarias que en ocasiones se realizan, permiten a los actores
que intervienen en el sistema modicar las prioridades de las comunidades. En sntesis, el complejo y
burocrtico proceso de planicacin participativa del presupuesto es truncado: se ejecuta solamente un
porcentaje muy reducido de los proyectos priorizados por los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
Adems de los mecanismos que deben contrarrestar la apata, desconanza y desinters de la
ciudadana por lo que acontece en el sector pblico, actualmente la comunidad internacional promueve
la implementacin de mecanismos o iniciativas especializadas que contemplan como eje bsico la
intervencin de la sociedad civil. Dentro de estos esfuerzos resaltan la Iniciativa de Transparencia en el
sector de la Construccin (CoST), la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI)
y la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), que representa la creacin de mayores oportunidades de
participacin ciudadana y control social.

2.5 Conictos de intereses

De acuerdo con las deniciones ms aceptadas, un conicto de intereses ocurre cuando el inters personal
de quien ejerce una funcin pblica colisiona con los deberes y obligaciones del cargo que desempea
(Cooper: 1982). Implica una confrontacin entre el deber pblico y los intereses privados del funcionario
o empleado pblico (OCDE: 2003). Su presencia constituye una amenaza a los principios de equidad
e imparcialidad que debe regir el actuar de los servidores pblicos, y que operan como una garanta
para evitar que se adopten decisiones arbitrarias en las que prevalezca un inters privado (el del propio
funcionario o de un tercero vinculado familiares, amigos, socios, partidos polticos, grupos empresariales,
etc.), por sobre el inters pblico (aquel que busca la promocin y proteccin del bien comn).

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A diferencia de la corrupcin, que requiere un acuerdo de al menos dos actores, un conicto de intereses
surge cuando una persona puede tener la oportunidad de anteponer sus intereses privados a sus
deberes profesionales. Dependiendo de su naturaleza, pueden identicarse de manera objetiva por
existir un benecio concreto econmico o nanciero para el funcionario involucrado o bien, hay casos
en que no puede precisarse un benecio pero existen dudas razonables acerca de la imparcialidad del
funcionario frente a una decisin concreta. En ocasiones, su comisin se conecta con algunas conductas
constitutivas de actos de corrupcin como el trco de inuencias, el cohecho en sus diversas
modalidades o el abuso de autoridad.
Como la existencia de conictos de intereses contribuye a minar la conanza de la poblacin en la
legitimidad de las decisiones pblicas y de quienes las toman, se ha incorporado su anlisis en los
estndares internacionales que se promueven para luchar contra la corrupcin, correspondiendo a
cada pas la responsabilidad de congurar su regulacin en sus respectivos ordenamientos jurdicos.
Este proceso implica denir los mecanismos para su prevencin, deteccin, gestin y sancin. Y es
aqu en donde radica el principal problema del abordaje de los conictos de intereses en el contexto
guatemalteco: la regulacin todava es escasa, dbil y dispersa.
Aunque la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Pblicos contiene ciertas
previsiones en esta materia, resultan insucientes. Destaca la ausencia de normas para especicar, con
alcance para la generalidad de todos los servidores pblicos, ciertas eventualidades que podran dar
lugar a conictos de intereses; asegurar la presentacin de una declaracin de ausencia de conicto
de intereses; prevenir conictos de intereses con posterioridad al desempeo de funciones pblicas;
resolver consultas de los servidores pblicos sobre casos de conictos de intereses; y, para adoptar
medidas que permitan remediar los conictos de intereses detectados.
En el pas, algunas decisiones pblicas de trascendencia social han puesto en evidencia la existencia
de conictos de intereses: en el mbito de las adquisiciones pblicas (comprendiendo a los actores que
intervienen en todo el ciclo); en la promocin de leyes que favorecen a un grupo o sector especco; en
la promocin o adopcin de polticas pblicas por el Organismo Ejecutivo que favorecen a un grupo o
determinado sector; en la integracin y funcionamiento de las comisiones de postulacin para nominar
candidatos a puestos estratgicos del sector pblico; en el funcionamiento y toma de decisiones en
rganos colegiados que presiden entidades descentralizadas (por ejemplo, el Directorio de la SAT) o
que tienen a su cargo decidir sobre el uso de recursos pblicos (por ejemplo, los comits tcnicos de
deicomisos pblicos), entre otros.
La falta de regulacin sobre conictos de intereses que resulte aplicable a todos los servidores
pblicos ha provocado que en casos notorios, expuestos a la opinin pblica a travs de los medios de
comunicacin, las decisiones pblicas se cuestionen pero no se puedan revertir y que los funcionarios
pblicos se limiten a minimizar o desmentir que sus actuaciones constituyan este tipo de actos.

2.6 Impunidad
La impunidad constituye una grave infraccin al deber que tienen los Estados de proteger el derecho a
la vida e integridad de todos los habitantes del pas, y de proporcionar una proteccin judicial efectiva.
Representa la posibilidad de que una persona pueda cometer un delito (de cualquier naturaleza,
incluyendo aquellos relacionados con actos de corrupcin) y quedar sin castigo. En este caso se elude
la investigacin, persecucin, captura, enjuiciamiento y condena que el caso amerite. Como resultado,
conduce a la prdida de conanza de la ciudadana en las instituciones democrticas del pas.

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De acuerdo con un informe de la Ocina en Washington para asuntos Latinoamericanos WOLA, por sus
siglas en ingls (2014), Centroamrica es un buen ejemplo de una regin en donde la debilidad de las
instituciones de seguridad y justicia y su corrupcin por actores criminales y polticos ha dejado al Estado
sin la capacidad para responder a la violencia y criminalidad o atender los factores estructurales que
estn detrs de la violencia.
En Guatemala, la impunidad ha sido producto del contexto histrico y de condiciones estructurales,
econmicas, polticas, culturales y sociales que la han favorecido. El informe nal de la Comisin de
Esclarecimiento Histrico (CEH), Guatemala: Memoria del Silencio, seal que durante el conicto
armado interno los rganos de justicia se volvieron inoperantes en una de sus funciones fundamentales
de proteccin del individuo frente al Estado y perdieron toda credibilidad como garantes de la legalidad
vigente. Permitieron que la impunidad se convirtiera en uno de los ms importantes mecanismos para
generar y mantener el clima de terror.
Con la rma de los Acuerdos de Paz se adquiri conciencia sobre la necesidad de impulsar reformas
para buscar un ptimo funcionamiento del sistema de justicia, incluso para evitar la aplicacin de la
ley por la ciudadana (concretada en los linchamientos) y desenterrar la idea de la impunidad como un
conicto y juego de poderes de quienes se creen intocables ante los tribunales de justicia, es decir, de
quienes creen estar por encima de la ley. Sin embargo, tambin demanda un esfuerzo para favorecer la
cultura de la legalidad a efecto de entender que cada persona tiene la responsabilidad individual de
ayudar a construir y mantener una sociedad con un Estado de derecho.
A pesar de los avances que se pueden registrar en los ltimos diecinueve aos, se ha expresado que en el
pas no existen indicadores consensuados sobre impunidad, lo cual plantea una limitante importante para
la toma de decisiones sobre cmo reducirla y contrarrestarla. En consonancia con lo anterior, no se puede
abordar seriamente la justicia en trminos de lucha contra la impunidad en el pas, sin un trabajo orientado
a denir, medir y sistematizar esos indicadores, tanto en el sistema de justicia, como en relacin con los
componentes sociales y estructurales que permiten la impunidad (PDH: 2014). El trabajo que actualmente
desarrolla la CICIG podra aportar criterios para la construccin y denicin de esos indicadores.

3. Hagamos nmeros de la corrupcin

en Guatemala
Uno de los debates acerca del estudio de la corrupcin gravita alrededor de las metodologas o frmulas
que podran ser utilizadas para estimar su costo econmico. En la prctica resulta una tarea difcil, si no
imposible, porque se podra conceptualizar dicho costo como el valor monetario de los fondos que no
llegaron a su objetivo pblico o de desarrollo, o como el dao causado a instituciones clave que facilitan
la estabilidad y la inversin. Tambin ha surgido un creciente consenso acerca del impacto negativo que
tiene sobre la inversin privada y, en consecuencia, el crecimiento econmico. Es decir, unos niveles
ms altos de corrupcin corresponden a menor inversin y crecimiento (Quiroz: 2013).
En varios pases de la regin se ha intentado cuanticar ese costo econmico. En 2011, la Procuradura
General de la Nacin de Colombia estim un costo aplicando al presupuesto de inversin del sector
central y las entidades territoriales el porcentaje promedio estimado (12.9%) que se debe pagar para
ser adjudicatario de un contrato estatal. En 2012, Transparencia por Colombia, captulo colombiano de
Transparencia Internacional, estableci un monto a partir de una encuesta que abord la percepcin
de los empresarios sobre el valor que tendran que pagar para ganar la adjudicacin de un contrato.

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En Mxico, a comienzos de 2015 fue publicado el reporte Semforo Econmico Nacional, 2014,
que incluy una estimacin del costo de corrupcin a travs de un indicador del Fondo Monetario
Internacional segn el cual, un aumento en el porcentaje de percepcin de corrupcin genera una
prdida de 2% en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB). En este ltimo caso, se aclar que el
valor estimado no implicaba el costo total de los actos de corrupcin que se cometen en un pas.
Con los ejemplos citados y la diversidad de metodologas que podran ser tiles para el esfuerzo de
cuanticacin, queda claro que no existe una frmula exacta para calcular el costo econmico de
la corrupcin. A ello se agrega el carcter oculto de este agelo social y a los mltiples actos que
involucra, segn la cantidad de tipos penales o delitos que se contemplan en cada pas (cohecho,
malversacin, peculado, etc.). Precisamente porque no se conoce la cantidad exacta de actos de
corrupcin que ocurren en un pas, no se denuncia y castiga plenamente.
Desde esta perspectiva, el siguiente anlisis intenta ms bien identicar algunos valores o montos
del presupuesto estatal guatemalteco aprobado para el 2015 que se encuentran expuestos a la
corrupcin, es decir, que podran no alcanzar los objetivos previstos debido a este agelo. Adems, se
reexiona sobre la prdida si se supone que al menos el 20% de las cantidades evaluadas no alcancen
su propsito por causa de la corrupcin.

3.1 Los montos del presupuesto que pueden ser presa fcil
de la corrupcin
3.1.1 Los gastos de capital: el listado geogrco de obras
El presupuesto general de ingresos y egresos del Estado aprobado para 2015 contempla en el rubro de
gastos de capital un monto de Q 13,900 millones, que representa el 19.7% del presupuesto total y 2.9%
del PIB. Se trata del gasto destinado a la adquisicin o produccin de bienes materiales (construccin de
carreteras, edicios, equipo tecnolgico, etc.) e inmateriales y a inversin nanciera, que incrementan el
activo del Estado y sirven de base para la produccin de bienes y servicios.
Del monto sealado, el 24% (Q 3,364 millones) qued asignado a la Administracin Central,
especcamente al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) y a otros ministerios
y secretaras. El restante 76% (equivalente a Q 10,536 millones) est catalogado como transferencias
de capital, es decir, constituido como desembolsos nancieros destinados a la formacin de capital,
bajo responsabilidad de municipalidades, Consejos Departamentales de Desarrollo y entes fuera del
sector privado.
Del monto que corresponde a la Administracin Central, el CIV dispone de Q 3,072 millones que son
administrados por la Direccin General de Caminos y la Unidad Ejecutora de Conservacin Vial (Covial).
De ese presupuesto se utiliza el 87% (Q 2,929 millones) para la formacin bruta de capital, es decir, para
la construccin de carreteras y cualquier otra clase de obras que se programen para el ao. El 13%
(Q 435 millones) es invertido en equipamiento.
Del monto de transferencias de capital, se asign a las municipalidades un total de Q 6,391 millones
(46%) y a los Consejos Departamentales de Desarrollo la cantidad de Q 2,051 millones (15%). El
restante 15% corresponde a entes fuera del sector pblico.
El problema radica en que los gastos de capital quedan establecidos en el Programa de Inversin Fsica,
Transferencias de Capital e Inversin Financiera, conocido coloquialmente como Listado Geogrco

20

de Obras, cuya elaboracin contempla dos etapas: a) la tcnica, a cargo de la Secretara General de
Planicacin y Programacin de la Presidencia, que incluye las obras para un ejercicio scal en funcin
de las prioridades del Plan de Inversiones Pblicas (PIP); y, b) la poltica, que corresponde a la Comisin
de Finanzas Pblicas y Moneda (CFPM) del Congreso de la Repblica, rgano que ejerce las facultades
conferidas por la legislacin para dictaminar y modicar el listado, quien posteriormente lo remite al Pleno
para su aprobacin.
La exposicin de los recursos pblicos a la corrupcin se da principalmente en la fase poltica, toda vez
que los cambios que realizan los diputados que integran la CFPM ocurren en reuniones celebradas
a puerta cerrada y con una opacidad enorme. Es el momento en que conuyen los intereses de los
legisladores para obtener una mayor porcin de recursos para sus distritos, pero tambin para obtener
benecios ilegtimos a travs de la concesin de obras para sus empresas o de sus allegados (familiares,
nancistas, socios, etc.). Solo los montos que en su conjunto administran el CIV, las municipalidades y
los Consejos Departamentales de Desarrollo (Q 11,514 millones), representan una considerable cantidad
de recursos pblicos que pueden ser blanco de actos de corrupcin.

3.1.2 Rubros vulnerables en las adquisiciones pblicas

El presupuesto contempla varios rubros vulnerables a la corrupcin en el gasto destinado a las
adquisiciones de la Administracin Central, que se encuentran bajo la responsabilidad de los ministerios
y secretaras de Estado. Se pueden identicar ocho rubros que en el presupuesto vigente de 2015
representan Q 4,457 millones.5 El primero, alimentos para personas con un monto de Q 1,817 millones
destinado a personal civil, militar, particulares y colectividades, en instituciones tales como hospitales,
internados de estudiantes, detenidos en crceles y prisiones, ocinas pblicas cuando se realicen
trabajos durante el perodo de almuerzo o excedan de la jornada ordinaria, etctera.
El segundo, productos farmacuticos, con una asignacin presupuestaria en 2015 de Q 821 millones,
y que comprende el suministro de productos como preparados medicinales, medicinas patentadas,
vitaminas y minerales, etc., proporcionados directamente por los mdicos, dentistas y paramdicos a los
pacientes que acuden a consultas externas o por los hospitales y otros centros parecidos a los pacientes
que estn ingresados, estn incluidos en servicios de consulta externa o en servicios hospitalarios.
El tercer lugar los arrendamientos de edicios, terrenos, maquinaria y equipos, as como el pago de
derechos sobre bienes intangibles, cuyo rubro asciende a Q 414 millones.
En cuarto lugar, divulgacin, impresin y encuadernacin, que tiene asignado para 2015 un
total de Q 385 millones y comprende gastos realizados para difundir informacin ocial a travs
de distintos medios de comunicacin (radiodifusoras, televisin, cines, teatro, peridicos, revistas,
folletos, carteles, vallas, aches, etc.), as como la impresin, encuadernacin y reproduccin de
publicaciones ociales, tales como libros, folletos, entre otros. Un rubro sensible para el sector pblico
(por ejemplo, para las patrullas de la Polica Nacional Civil) es el de adquisicin de combustibles, que
en 2015 cuenta con una asignacin de Q 370 millones, e incluye la compra de productos derivados del
petrleo, como gasolina, aceites ligeros usados como carburantes, kerosene, aceite disel y grasas
lubricantes, entre otros.
Para la adquisicin de abonos y fertilizantes en 2015 se presupuest un gasto por Q 243 millones,
correspondiendo a uno de los principales programas del Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Alimentacin. Tambin destaca el rubro tiles menores mdico quirrgicos y de laboratorio que
comprende gastos por compra de jeringas, agujas, gasas, vendajes, material de sutura, guantes para
5

Al 22 de mayo de 2015.

21

cirujanos, esparadrapo, alambiques, pipetas, vasos de precipitacin, etctera, todos insumos tiles para
el sistema hospitalario estatal, y que en 2015 tiene una asignacin presupuestaria de Q 240 millones.
Finalmente, destaca el caso del equipo militar y de seguridad, que en 2015 tiene un presupuesto de
Q 167 millones para los gastos por compra de equipos, accesorios y repuestos destinados a la defensa
nacional y al mantenimiento del orden pblico.
El propsito de citar estos ejemplos es mostrar rubros presupuestarios que la experiencia reciente ha
demostrado que son susceptibles de procedimientos irregulares por parte las unidades ejecutoras,
al momento de realizar o desarrollar las adquisiciones previstas para el presente ejercicio scal. A
pesar de la relevancia que podran tener estos recursos e insumos para el funcionamiento diario de
algunas instituciones o para la implementacin de polticas pblicas, ha trascendido a la opinin pblica
denuncias que ponen de maniesto que en algunos casos las compras se han efectuado mediante
contravencin a lo dispuesto en la Ley de Contrataciones del Estado, y no necesariamente se cumplen
los propsitos o resultados legtimos que motivan estos gastos.
Otro ejemplo relevante, siempre en el rea de adquisiciones, est constituido por la adquisicin pblica
de medicamentos, productos farmacuticos y otros insumos hospitalarios, mediante la modalidad de
concurso por contrato abierto. El objeto del contrato abierto es seleccionar proveedores de bienes,
suministros y servicios de uso general, constante y de alta demanda, por medio de un concurso pblico
para la calicacin y adjudicacin de los productos a precios jos durante un perodo de tiempo,
facilitando as compras por volumen. Busca obtener mejores precios y estandarizacin de los productos
que hacen ms econmica y prctica la adquisicin. Las entidades que han requerido esta modalidad
son el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y, en
cuantas menores, el Ministerio de la Defensa Nacional para el Centro Mdico Militar.
A mayo de 2015 se registraba en el Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del Estado de Guatemala
(Guatecompras) un gasto de Q 1,434 millones para la adquisicin de medicamentos e insumos
hospitalarios por contrato abierto. La polmica y cuestionamientos que acompaan este proceso
devienen de los intereses que tienen algunas empresas para mantener la hegemona y control en estas
compras, as como el involucramiento de esas empresas con el nanciamiento de partidos polticos,
segn las conclusiones de diversas investigaciones periodsticas y del informe temtico de CICIG sobre
el nanciamiento de los partidos guatemaltecos.6 Resalta el dato de que a la fecha, los contratos abiertos
de medicamentos acumulan 80 proveedores vigentes (con al menos una adjudicacin), pero tres de ellos
acumulan un total de Q 770 millones, es decir, ms del 50% del monto total que aparece registrado en
Guatecompras.

3.1.3 El gasto pblico a travs de deicomisos

Los deicomisos pblicos han sido denidos por el Minn como los instrumentos jurdicos creados
por la administracin pblica para cumplir con una nalidad lcita y determinada, a efecto de fomentar
el desarrollo econmico y social a travs del manejo de los recursos pblicos administrados por una
institucin duciaria. Asimismo, mediante el contrato de deicomiso se da seguimiento a diversos
programas y proyectos estatales que persiguen el bien comn.
Representan un rubro considerable del gasto pblico, sin embargo, su situacin legal irregular (dependen
de disposiciones contenidas en varios cuerpos legales, y en general, de normas pertenecientes al
derecho privado) ha moldeado sus condiciones de funcionamiento bajo criterios de opacidad. En cuanto
a montos expuestos o vulnerables a corrupcin, cabe indicar que diez deicomisos ejecutados por la
6

22

Disponible al pblico en: http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=616&cntnt01returnid=67

Administracin Central representan un total de asignacin presupuestaria para 2015 por un total de
Q 3,409 millones.7 Corresponden a: Fondo nacional para la conservacin de la naturaleza (FONACON);
Fondo vial, Inversin para la vivienda (FIV), y Fondo Social de Solidaridad, del CIV; Fondo nacional para
la reactivacin y modernizacin de la actividad agropecuaria (FONAGRO) y Fondo nacional de desarrollo
(FONADES), del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA); Fondo de proteccin
social, as como Desarrollo Social, del Ministerio de Desarrollo Social; Fondo de desarrollo indgena
guatemalteco (FODIGUA); y, Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FONACYT).
De los deicomisos pblicos indicados, cinco acumulan el 94% del presupuesto asignado para este
mecanismo de ejecucin del gasto pblico (Q 3,211 millones). Estas asignaciones de gasto pblico
se consideran gravemente expuestas a la corrupcin debido a que actualmente los deicomisos
se caracterizan por una deciente o nula rendicin de cuentas; las dicultades para su control y
scalizacin; las decisiones las toman los comits tcnicos y guras similares, integrados con actores
privados con responsabilidad y cuentadancia muy limitadas; las condiciones del contrato de deicomiso
pueden cambiar sin control; se incumplen normas nancieras y en materia de adquisiciones pblicas,
entre otras.

3.2 Algunas comparaciones con educacin, salud, nutricin,

seguridad y justicia
El anlisis de los efectos nocivos de la corrupcin permite reconocer que este agelo distorsiona la
distribucin de los recursos pblicos, lo que ocasiona que su administracin se vuelva discriminatoria
y arbitraria. Como consecuencia, la corrupcin impacta las vidas de las personas vulnerables y en
condiciones de desventaja y socava sus derechos humanos porque se pueden quedar sin acceso a un
servicio esencial (salud, educacin, nutricin, etc.), porque no pueden o se rehsan a pagar un soborno o
no pertenecen a una red clientelar. En los casos ms graves, como recientemente qued en evidencia, la
corrupcin tambin puede ocasionar muertes. 8
Bajo esa premisa, a continuacin se detalla una comparacin de bienes o servicios pblicos cuyo
costo scal equivale al 20% de los presupuestos que en la seccin anterior se consideran vulnerables
o expuestos a la corrupcin. Este es un porcentaje indicativo, que se utiliza con nes de anlisis
comparativo, y cuyo uso se estima relevante para brindar una idea de los costos sociales y econmicos
de la corrupcin. Para construir esta comparacin se tom como referencia el presupuesto de ingresos
y egresos del Estado aprobado para el ejercicio scal 2015, en especial lo concerniente a los ministerios
de Salud Pblica y Asistencia Social, Gobernacin, de Cultura y Deportes, de Desarrollo Social, de
Educacin, y de Trabajo y Previsin Social.
El 20% de los Q 11,514 millones que administran el CIV, las municipalidades y los Consejos
Departamentales de Desarrollo, efectivamente, vulnerables o que estn expuestos a la corrupcin,
equivalen a daos sociales como los siguientes:

En materia de educacin: que 2.6 millones de nios y nias de los niveles preprimario y primario no
reciban atencin en alimentacin escolar, ni reciban los tiles escolares.

Al 22 de mayo de 2015.

Se hace referencia a la investigacin realizada por la Cicig y el MP en el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social para la
contratacin de una empresa que prestara servicios especializados de hemodilisis para pacientes renales. Por las graves
anomalas y la corrupcin en este contrato se han registrado ms de una veintena de muertes de pacientes renales, en
tanto que todos los integrantes de la junta directiva del seguro social guardan prisin preventiva, acusados de la comisin
de delitos diversos.

23

En materia de proteccin social: que se dejen de entregar 1.2 millones aportes econmicos a los
adultos mayores, y 2.9 millones aportes econmicos a familias con nios y nias menores de 5 aos,
mujeres embarazadas o en perodo de lactancia, por concepto del bono seguro de salud.

En materia de salud y nutricin: que ms de cuatrocientos mil nios y nias de 1 a 5 aos no reciban
los refuerzos de vacunacin; que 1.4 millones de nios y nias menores de 5 aos no reciban el
monitoreo de crecimiento; que 1.2 millones nios y nias menores de 5 aos no reciban atencin
mdica por causa de infeccin respiratoria aguda; y, que 1.2 millones de personas no reciban
atencin mdica por accidentes y violencia.

En el segundo caso, el 20% de Q 5,891 millones correspondientes a los rubros vulnerables a la

corrupcin en las adquisiciones pblicas y el contrato abierto de medicamentos, equivalen a los daos
sociales siguientes:

En materia de educacin: que veintids mil estudiantes de nivel diversicado con formacin para
maestros dejen de ser atendidos por el sistema educativo, y que cerca de un milln de estudiantes
del nivel preprimario no reciban la dotacin de cuadernos de trabajo para el ao escolar.

En materia de salud y nutricin: que ms de quinientas mil mujeres no reciban atencin prenatal
oportuna; que ms de trescientas mil mujeres dejen de recibir atencin del parto por personal
calicado; que cerca de veinte mil nios y nias menores de cinco aos no reciban el diagnstico y
tratamiento por la desnutricin aguda; que 1.2 millones de nias y nios menores de cinco aos no
reciban suplementos de micronutrientes; que se deje de brindar alimentacin complementaria de
vitacereal a ms de setecientos mil nios y nias mayores de 6 meses pero menores de 24, madres
lactantes y mujeres embarazadas; y, que ms de setecientos mil nios y nias mayores de dos aos
pero menores de cinco, no reciban tratamientos para desparasitacin. Tambin, que 7.9 millones de
personas dejen de ser beneciadas con acciones de prevencin, control y vigilancia de la malaria y
del dengue.

En materia de proteccin social: que se dejen de entregar ms de cinco mil becas de educacin
media destinadas para adolescentes y jvenes (hombres y mujeres) en situacin de riesgo y
vulnerabilidad social; que se dejen de brindar talleres y eventos de educacin no formal a cincuenta
mil adolescentes y jvenes en situacin de riesgo y vulnerabilidad social; que se dejen de entregar
cerca de un milln de bolsas de alimentos (bolsas seguras) a familias que viven en pobreza y
pobreza extrema o sufren de emergencia, crisis o conictos sociales; que se dejen de entregar
1.7 millones de aportes por concepto de bono seguro de educacin (bono escolar) a familias con
nios, nias y adolescentes de 6 a 15 aos; y, que se deje de brindar atencin integral en Hogares
Comunitarios a diecisiete mil nios y nias de 0 a 6 aos en situacin de pobreza y pobreza extrema.

En materia de cultura y deportes: que 11.2 millones de personas dejen de ser beneciadas con
actividades deportivas no escolares, no federadas y de recreacin.

Por ltimo, el 20% de los Q 3,409 millones que se prevn ejecutar mediante deicomisos pblicos en el
ejercicio scal 2015 equivalen a los daos sociales siguientes:

En materia de educacin: que se dejen de producir y entregar cerca de trescientos mil libros
escolares para el nivel de educacin primaria bilinge intercultural; que ms de cien mil estudiantes
del ciclo bsico telesecundaria dejen de ser atendidos por el sistema escolar; y, que ms de cien mil
docentes de los niveles pre-primario y primario dejen de recibir la valija didctica.

En materia de proteccin social: que ms de tres mil adolescentes y jvenes dejen de recibir el
benecio de becas de educacin superior, de empleo y de artesano.

24

En materia de salud y nutricin: que se deje de vacunar a ms de un milln de nios y nias

de 0 a 1 ao, de acuerdo con su edad y el esquema de vacunacin vigente; que se dejen de
brindar consejera sobre prcticas para el cuidado infantil a 1.3 millones de madres de nios y
nias menores de 5 aos; y, que 1.2 millones de personas dejen de tener acceso a mtodos de
planicacin familiar.

En materia de seguridad: que ms de ochenta mil jvenes dejen de participar en actividades de

prevencin de la violencia, y que ms de nueve mil policas dejen de recibir actividades de formacin
y especializacin.

Sin pretender defender el rigor del supuesto del 20%, este ejercicio muestra con claridad que los
costos scales de la corrupcin equivalen a un golpe enorme para los grupos sociales ms vulnerables
y para garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. El reto es que los partidos polticos
comiencen a delinear propuestas ms profundas y de largo plazo para lograr resultados efectivos en la
lucha contra la corrupcin.

4. Propuestas iniciales para luchar contra

la corrupcin en Guatemala
A criterio del Ice, para promover la transparencia y la lucha contra la corrupcin en Guatemala se debe
considerar al menos cuatro perspectivas de anlisis: legislacin, institucionalidad, acceso a la informacin
pblica y participacin ciudadana. Estos cuatro elementos, sin embargo, deben abordarse de manera
integral, ya que las debilidades o falencias de uno de ellos pueden afectar en la efectividad de los dems.

4.1 Ejes de trabajo a considerar

4.1.1 Legislacin
Mediante la emisin, modicacin o derogacin de leyes se interpreta y da sentido a las normas
constitucionales; adems, se actualiza el ordenamiento jurdico ante una realidad que cambia de manera
permanente. Para el ejercicio de esta funcin, los legisladores no tienen ms lmites que los textos
constitucionales y los tratados internacionales (Sols Fallas: 1995). En ese contexto dinmico, durante los
ltimos aos se increment la demanda ciudadana para que la legislacin nacional incluya disposiciones
que garanticen una gestin transparente y adecuada de los recursos pblicos, pero que adems
permitan el acceso a la informacin pblica y el ejercicio de la auditora social.
Los estndares internacionales asumidos por Guatemala al raticar su incorporacin como Estados Parte
en diversos instrumentos legales (en especial la Convencin Interamericana contra la Corrupcin CICC
y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin CNUCC), o al formalizar de manera
voluntaria su adhesin a iniciativas multilaterales en materia de transparencia y combate a la corrupcin
(por ejemplo, la AGA), deben reejarse en el marco legal interno. Naturalmente, este proceso conlleva la
necesidad de mantener consistencia y concordancia con la constitucin y la realidad jurdica del pas.
Desde esta perspectiva, los principales protagonistas son los legisladores, quienes deben evidenciar
su voluntad poltica emitiendo nuevas leyes o aprobando las reformas a la legislacin existente para
adaptarla a estndares y buenas prcticas de transparencia. En este esfuerzo legislativo se necesita

25

asegurar que se respeten plenamente los propsitos originales de los instrumentos internacionales, o
que al menos garanticen su equivalencia en la bsqueda del cumplimiento de las nalidades y objetivos
de cada compromiso internacional suscrito.
En la prctica, presupone tambin una oportunidad para la ciudadana y dems actores clave de la
sociedad, en el sentido de contar con una agenda de transparencia que se encuentre en sintona con las
prioridades del pas en este mbito, acompaada de acciones efectivas de presin e incidencia ante los
tomadores de decisin, de manera que permitan avanzar de forma progresiva en cada uno de los tpicos
identicados. Este ltimo punto resulta crucial, porque aquellos que se benecian de la opacidad resultan
ser actores poltica y econmicamente poderosos, que buscan bloquear la adopcin de decisiones en pro
de la transparencia.

4.1.2 Institucionalidad
El segundo factor de importancia est constituido por la ecacia de las instituciones responsables de
aplicar el marco legal vigente a travs de: la ejecucin del gasto pblico (el Minn); el control de los
ingresos pblicos (la SAT); la promocin de la transparencia en particular las entidades especializadas
del Organismo Ejecutivo y del Organismo Legislativo; as como la auditora y evaluacin del gasto
pblico para determinar si los recursos estatales son invertidos de forma eciente y ecaz las entidades
scalizadoras superiores. Tambin incluye al sistema de administracin de justicia en especial, el
Organismo Judicial y el MP para asegurar la persecucin penal y sancin de los responsables de actos
de corrupcin.
En el caso de la entidad scalizadora superior, el caso de la CGC el reto es superlativo porque su
legislacin orgnica debe estar diseada estratgicamente para evitar la inuencia de intereses polticos,
econmicos, o de naturaleza corporativa que puedan desnaturalizar su quehacer. De esa cuenta, su
cuerpo normativo debe garantizar que las autoridades superiores sean electas por mrito, capacidad
tcnica y experiencia, de acuerdo con procedimientos de seleccin transparentes y abiertos al escrutinio
ciudadano; independencia presupuestaria y funcional; personal de apoyo idneo que asegure una
carrera administrativa; cooperacin interinstitucional; y, rendicin de cuentas.
En cuanto a la institucin especializada en la promocin de la transparencia dentro del Organismo
Ejecutivo (sea unipersonal o colegiada), el reto consiste en: primero, asegurar su incorporacin
en la Ley del Organismo Ejecutivo, para terminar con la prctica que comenz en el ao 2000 de
concederles vigencia temporal, al prever su regulacin mediante acuerdos gubernativos y con ello
limitar la continuidad de las polticas anticorrupcin ms all de cada gestin gubernamental; adems,
debe contemplar las facultades legales y el poder poltico para obligar a otras entidades del Ejecutivo a
seguir instrucciones y cooperar en los esfuerzos que se impulsen. En segundo lugar, se deben concretar
funciones que abarquen formular, coordinar y supervisar la implementacin de polticas anticorrupcin,
con nfasis en labores de prevencin.

4.1.3 Acceso a la informacin pblica

Es importante que la arquitectura legal atienda los principios democrticos que garantizan un rgimen de
acceso a la informacin adecuado y efectivo, especcamente aquellos que sugieren los instrumentos
emitidos por diversos rganos de la OEA, entre los cuales destacan los Principios sobre el Derecho de

26

Acceso a la Informacin9 y la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informacin Pblica.10 Al

respecto, el debate debera incluir: el fortalecimiento de la proteccin de este derecho humano; emisin
de leyes complementarias, (archivos y proteccin de datos personales); promocin de criterios para
mejorar la calidad del acceso a la informacin, en la informacin de ocio y la gestin de las solicitudes;
reforzar el entrenamiento y capacitacin de los funcionarios pblicos en esta materia; realizar campaas
para divulgar entre la poblacin la existencia y los modos de poner en prctica el ejercicio del derecho de
acceso a la informacin.
En el mbito de las nanzas pblicas, el anlisis desde esta perspectiva radica en determinar las
facilidades con que la ciudadana cuenta para acceder a informacin nanciera y contable, as como
aquella relacionada con el ciclo presupuestario (formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin). Por
otra parte, las autoridades gubernamentales deben comunicar los objetivos que se proponen alcanzar
y los productos que generan con los recursos que se les confan, as como esforzarse por evaluar y
divulgar los resultados esperados en materia social, econmica y ambiental.
Tambin comprende la obligacin de innovar y fortalecer la disponibilidad de reportes a travs de
portales de transparencia scal y herramientas o sistemas de informacin nanciera (como es el caso de
Sistema de Contabilidad Integrada Sicoin, Sistema de Gestin Siges. Sistema Nacional de Inversin
Pblica SNIP, Portal de Gobiernos Locales, Guatecompras, etc.) que forman parte del Sistema
Integrado de Administracin Financiera (Siaf) adoptado por la administracin pblica guatemalteca.11
Tambin se debe asegurar la divulgacin de los ocho informes que las buenas prcticas recomiendan
que los gobiernos hagan pblicos en los diferentes momentos del ciclo presupuestario.

4.1.4 Participacin ciudadana

La ecuacin de la transparencia scal se valida con la creacin de mecanismos que estimulen y faciliten
la participacin de la ciudadana en los asuntos relacionados con la gestin pblica, especialmente los
que inuyen en la calidad de vida de las personas. Esto incluye la obligacin del Estado de disear y
poner en marcha canales para que las personas puedan participar antes, durante y despus de la toma
de decisiones. Este desafo se torna muy complejo en sociedades con un pasado reciente de guerra,
violencia y represin por parte de las fuerzas de seguridad del Estado.
Segn Cunill (2006), una ciudadana crtica y activa, conjuntamente con un gobierno abierto y receptivo,
son las dos caras de la moneda que hacen de la transparencia un medio til para mejores decisiones y
servicios pblicos. Aunque el Gobierno tenga una inclinacin por la transparencia y la apertura hacia la
ciudadana, transitar de una ciudadana aptica, desconada y desinteresada a una ciudadana activa,
protagnica, crtica y participativa requiere tiempo pero, sobre todo, un cambio cultural.
En la actualidad, las organizaciones de la sociedad civil continan con la realizacin de acciones para
favorecer el diseo, construccin y aprobacin de presupuestos participativos (con mayor nfasis en
el mbito subnacional). Tambin destacan los esfuerzos de participacin activa en los mecanismos
de seguimiento a las convenciones internacionales anticorrupcin, as como en los procesos para la
elaboracin y seguimiento de los planes de accin que cada Estado que forma parte de la AGA se
9

Comit Jurdico Interamericano (2008). Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre el derecho de
acceso a la informacin. 7 de agosto de 2008. Punto resolutivo 1. Disponible en lnea en: http://www.oas.org/cji/CJI-RES_147_
LXXII-O-08_esp.pdf.

10

OEA, Asamblea General (2010). AG/RES. 2607 (XL-O/10), a travs de la cual aprueba una Ley modelo interamericana sobre
acceso a la informacin. 8 de junio de 2010. Disponible en lnea en: http://www.oas.org/dil/esp/AG-RES_2607-2010.pdf.

11

Un informe publicado por CEPAL en 2014 expone algunos casos relevantes de portales de transparencia scal. El documento
est disponible en: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/52060/Experienciasinternacionales.pdf.

27

compromete a implementar. Adems, ha existido continuidad con otras iniciativas especializadas, por
ejemplo, en el mbito de la construccin y de las industrias extractivas.
De estas experiencias se pueden extraer lecciones aprendidas para que las organizaciones sociales
puedan inuir de manera ms efectiva y exigir que el Gobierno cumpla plenamente con sus compromisos
en materia de transparencia. A su vez, este anlisis puede contribuir a minimizar los riesgos que pueden
devenir de prcticas gubernamentales cuestionables, mediante las cuales se establecen canales
restringidos de participacin, nicamente para aparentar el cumplimiento formal de compromisos
internacionales, limitados en algunos casos a una funcin informativa, pero sin favorecer una genuina
consulta, retroalimentacin e intercambio de visiones con la sociedad civil.

4.2 Objetivos y agenda preliminar

En concordancia con los cuatro ejes descritos, el Ice considera que las autoridades que resulten electas
y asuman cargos pblicos a partir de 2016 debern considerar, como mnimo, los siguientes objetivos y
agendas preliminares para la promocin de la transparencia y el combate a la corrupcin:
Objetivo 1. Garantizar el uso eciente y transparente de los recursos pblicos para incrementar la calidad
de vida de los guatemaltecos.
Agenda preliminar.
1) Transparentar la gestin presupuestaria, en especial aquellas fases que corresponden al Organismo
Ejecutivo, con el propsito de congurar un efectivo sistema de informacin que permita a la
ciudadana conocer quines y cmo se toman las decisiones ms importantes en este mbito, pero
adems monitorear y comprender cmo se administran los recursos pblicos.
2) Fortalecer y transparentar el rgimen de adquisiciones del Estado, especialmente en reas
estratgicas (sector construccin, medicamentos, insumos educativos, contratos abiertos, etc.), a
efecto de invertir de manera eciente los recursos pblicos contemplados para adquirir bienes, obras
y servicios que deben producir un benecio social.
3) Fortalecer las herramientas y subsistemas que conforman el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Sicoin, Guatecompras, Siges, SNIP, etc.), para garantizar la disponibilidad de informacin
estratgica y actualizada sobre la gestin y uso de los recursos pblicos.
4) Disminuir el uso de mecanismos paralelos de ejecucin de gasto pblico, como el caso de
ejecucin a travs de organizaciones no gubernamentales, asociaciones y deicomisos
constituidos con fondos pblicos.
Objetivo 2. Asegurar la probidad de los funcionarios y empleados pblicos, as como una cultura de
rendicin de cuentas y gobierno abierto.
Agenda preliminar:
1) Modernizar el rgimen de servicio civil, con el propsito de actualizar la estructura del sistema de
carrera administrativa, incorporando criterios de capacidad y mrito para la contratacin, promocin,
permanencia y egreso de la funcin pblica, que reduzcan los riesgos de arbitrariedad, nepotismo o
clientelismo en estos procesos.
2) Promover la implementacin de mecanismos para el manejo de conictos de inters, incluyendo
la presentacin de las declaraciones de ausencia de conicto de intereses, medios para resolver
consultas de los servidores pblicos en esta materia, y aplicacin prctica de medidas para remediar
los conictos de intereses detectados.

28

3) Fortalecer el sistema de declaraciones juradas patrimoniales, asegurando su publicidad

y garantizando mecanismos efectivos que permitan a la CGC vericar el contenido de las
declaraciones a n de establecer si existe o no enriquecimiento ilcito u otro acto constitutivo de
responsabilidad penal.
4) Asegurar el cumplimiento de las normas de rendicin de cuentas previstas en la Ley Orgnica del
Presupuesto, estableciendo los manuales, lineamientos y otras disposiciones tcnicas que aseguren
la publicacin de reportes comprensibles, ordenados y de fcil acceso para ejercer actividades de
auditora social.
Objetivo 3. Garantizar el acceso a la informacin pblica, incluyendo polticas de datos abiertos y
proteccin de datos personales.
Agenda preliminar:
1) Asegurar la publicacin de los documentos presupuestarios clave que recomiendan las buenas
prcticas internacionales, como el documento preliminar, la propuesta de presupuesto del Ejecutivo,
el presupuesto aprobado, el presupuesto ciudadano y el informe de medio ao, entre otros.
2) Aprovechar el uso de la tecnologa para potenciar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin,
incluyendo la innovacin de portales y mdulos electrnicos que contribuyan a difundir informacin
socialmente til para la poblacin (en materia scal; sobre trmites y servicios administrativos; sobre
estadsticas; etc.).
3) Consolidar una poltica pblica de datos abiertos, para que la ciudadana pueda acceder a
informacin pblica gubernamental en formatos tcnicos y legales que permitan su uso, reutilizacin
y redistribucin para cualquier n legal que se desee.
4) Vigilar y alentar al estricto cumplimiento de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, corrigiendo los
obstculos administrativos y criterios adoptados en la prctica para bloquear o restringir el acceso a
la informacin pblica, as como renovar la voluntad poltica para publicar y actualizar la informacin
de ocio establecida por ley. Requiere tambin un esfuerzo de coordinacin entre la entidad
encargada de promover la transparencia en el Ejecutivo y la autoridad reguladora que dene la LAIP.
5) Promover la aprobacin de leyes complementarias a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,
referidas al sistema de archivos pblicos y proteccin de datos personales, que contribuyan a
garantizar la ecacia de un rgimen efectivo para la proteccin del derecho humano de acceso a la
informacin pblica en el pas.
Objetivo 4. Facilitar participacin ciudadana, mediante el impulso de espacios de colaboracin entre
administracin pblica y sociedad civil.
Agenda preliminar:
1) Promover mecanismos abiertos e incluyentes para la participacin de la sociedad civil en el diseo,
seguimiento y monitoreo de polticas pblicas, en especial aquellas relacionadas con la prevencin
de la corrupcin. Conlleva la creacin de un entorno y condiciones de conanza para estimular la
participacin de la ciudadana en el seguimiento de la gestin pblica, ya sea antes (mecanismos
informativos y de consulta), durante (mecanismos de colaboracin y participacin directa) o despus
(mecanismos de auditora o control social) de la toma de decisiones.
2) Creacin y fomento de mecanismos innovadores de participacin ciudadana en reas sensibles de
la gestin de las nanzas pblicas, como en el proceso de formulacin presupuestaria, en el diseo,

29

evaluacin y mejora de trmites y servicios pblicos, o en procesos estratgicos de las adquisiciones

pblicas, entre otros.
3) Brindar continuidad a las iniciativas especializadas de transparencia en las que se posibilita la
colaboracin entre actores gubernamentales y de sociedad civil, que incluyen la AGA, CoST, EITI y el
seguimiento a las convenciones anticorrupcin de la OEA y de la ONU.
4) Renovar los esfuerzos para retomar la funcionalidad del sistema de consejos de desarrollo urbano
y rural, en donde el proceso de formulacin de polticas parta de la base del sistema hasta el nivel
nacional, y del nivel nacional hacia la base, tomando en cuenta las prioridades de las comunidades
y las lneas y orientaciones generales de las polticas pblicas de largo alcance (PNUD: 2010).
Adems, reforzar los mecanismos de control y scalizacin de la inversin pblica efectuada a travs
del sistema.
5) Fortalecer mecanismos para la atencin, gestin y resolucin de peticiones, denuncias, quejas,
sugerencias y reclamos de la ciudadana, para efectos de evaluar acciones correctivas en los
servicios y trmites que brinda la administracin pblica, as como para poner en conocimiento
de las autoridades correspondientes la probable comisin de actos de corrupcin, para facilitar su
persecucin y sancin.
Objetivo 5. Lograr un marco legal actualizado, acorde con las buenas prcticas y estndares
internacionales en materia de transparencia.
Agenda preliminar:
1) Impulsar una agenda legislativa para la promocin de la transparencia y el combate a la corrupcin,
que atienda los estndares internacionales y recomendaciones formuladas por los mecanismos de
seguimiento a instrumentos jurdicos anticorrupcin (en especial, las convenciones de la OEA y de
la ONU), y las que provienen de esfuerzos multilaterales de transparencia en los que participe el
Estado de Guatemala, como es el caso de la Alianza para el Gobierno Abierto. Esta agenda debera
considerar la revisin de las siguientes normas o temas:

30

Ley / Tema

Objetivo de la legislacin

Ley de Servicio Civil (Decreto

nmero 1748 del Congreso
de la Repblica)

Actualizar la normativa fundamental de servicio civil para equipararla a

los derechos consagrados en la Constitucin Poltica de la Repblica
vigente, los instrumentos internacionales raticados por el Estado
guatemalteco en materia del Derecho de Trabajo y las buenas
prcticas internacionales que promueven la modernizacin de la
funcin pblica.

Ley de Contrataciones del

Estado (Decreto nmero
57-92 del Congreso de la
Repblica)

Incorporar reformas integrales y estratgicas para la transparencia

scal y el combate a la corrupcin en el mbito de las adquisiciones
pblicas. Debe apuntar a cerrar las brechas legales que posibilitan
el abuso de potestades discrecionales asignadas a los funcionarios
responsables de realizar las compras y que han permitido o consentido
prcticas para defraudar al Estado.

Ley de Fideicomisos Pblicos

Adoptar una ley especca para regular una gura legal (proveniente
del mbito mercantil) que las entidades estatales comenzaron a
utilizar desde hace algunos aos como mecanismo paralelo de gasto
pblico. El propsito es incluir normas que brinden certeza sobre su
denicin y duracin, el contenido de la escritura de constitucin, las
responsabilidades y obligaciones de los sujetos que intervienen, el
rgimen de contrataciones y adquisiciones, as como las disposiciones
que aseguren su control y scalizacin por la CGC, entre otras.

Ley de Probidad y
Responsabilidad de
Funcionarios y Empleados
Pblicos (Decreto nmero
89-2002 del Congreso
de la Repblica)

Fortalecer el sistema de declaraciones juradas patrimoniales y hacerlo

consistente y coherente con normas previas que han sido aprobadas
por el Congreso de la Repblica (el caso ms reciente, la Ley contra
la Corrupcin). La revisin debera orientarse a: revisar el contenido a
incluir en las declaraciones patrimoniales para alcanzar los objetivos de
su presentacin y revisin (detectar enriquecimiento ilcito); garantizar
su publicidad; reforzar las facultades de vericacin a cargo de la CGC
y la colaboracin que deben proveer otras entidades pblicas para
el cumplimiento de esa tarea. Tambin esta revisin debera servir
para incorporar el rgimen general sobre conictos de inters en el
sector pblico, incluyendo la obligacin de presentar la declaracin de
ausencia de conictos de inters, entre otras medidas.

Ley Orgnica del Presupuesto Reforzar los controles de transparencia presupuestaria en funcin de los
(Decreto nmero 101-97 del
resultados obtenidos a la fecha con la aplicacin prctica de las reformas
Congreso de la Repblica)
aprobadas en octubre de 2013 y febrero de 2014, incluyendo nuevas
medidas relacionadas con la apertura y aprobacin del presupuesto del
Estado, as como el control en la ejecucin presupuestaria.

31

Ley / Tema

Objetivo de la legislacin

Leyes orgnicas de entes

contralores o scalizadores

Fortalecer la regulacin de las entidades que cumplen labores

de control o scalizacin en el mbito penal (MP y Organismo
Judicial), de seguimiento al gasto pblico (CGC), del control de los
ingresos pblicos (Superintendencia de Administracin Tributaria),
supervisin nanciera (Superintendencia de Bancos), entre otras.
Atendiendo a su carcter autnomo o descentralizado, la idea es
revisar constantemente aquellas disposiciones que son clave para
evitar la inuencia de intereses polticos, econmicos, o de naturaleza
corporativa que puedan desnaturalizar su quehacer, y asegurar
su efectivo funcionamiento: eleccin de autoridades superiores;
independencia presupuestaria y funcional; carrera administrativa
del personal de apoyo; coordinacin interinstitucional; rendicin de
cuentas, entre otras.

Disposiciones para
fortalecimiento del sistema de
planicacin y vinculacin con
el presupuesto por resultados

Revisar las normas legales que conguran el marco general del

sistema de planicacin, partiendo de la premisa fundamental de que
fortalecer los nexos entre el presupuesto y la planicacin estratgica
contribuye a mejorar la administracin de los recursos. Tambin
dota al sector pblico de una herramienta de gestin que facilita el
seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas (a partir de los
resultados e impactos de la ejecucin de programas presupuestarios y
de la aplicacin de recursos asignados a stos).

Disposiciones sobre
transparencia tributaria y
contra la evasin scal

Incorporar a la legislacin nacional los estndares y recomendaciones

de instancias como el Foro Global de Transparencia Fiscal e
Intercambio de Informacin Tributaria de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos OCDE, especialmente para
recongurar el secreto bancario, desde la perspectiva de facilitar el
acceso a informacin bancaria para nes de control tributario. Tambin
comprende la aprobacin de los acuerdos que ha suscrito el Estado y
que autorizan el intercambio de informacin con otras administraciones
tributarias, como medida para combatir la evasin scal.

Disposiciones sobre lavado

de dinero y otros activos

Complementar el marco legal existente para prevenir el lavado de

activos e incorporar el andamiaje jurdico necesario para apoyar el
combate de los ujos nancieros ilcitos, especialmente aquellos que
provienen de la comisin de actos de corrupcin y de la evasin scal.
Implica reforzar la regulacin de guras como los deicomisos, y el
beneciario nal, entre otros mecanismos.

Disposiciones sobre
nanciamiento de los partidos
polticos

Complementar los esfuerzos impulsados para reformar la Ley Electoral

y de Partidos Polticos, pero desde la perspectiva de quienes hacen
negocios con el Estado. Por ejemplo, se precisa romper los nexos
entre el nanciamiento de partidos polticos y quienes realizan
contratos con el Estado.

32

Ley / Tema
Disposiciones sobre
transparencia en el sector
privado

Objetivo de la legislacin
Incorporar normas que prevn las convenciones internacionales sobre
la responsabilidad del sector privado en el combate a la corrupcin. Por
ejemplo, regular mecanismos de cooperacin entre el sector privado
y los organismos encargados de hacer cumplir la ley como factor
preventivo y disuasivo de la comisin de actos de corrupcin; promover
medidas relativas a la identidad de las personas jurdicas y naturales
involucradas en el establecimiento y la gestin de empresas; prevenir
los conictos de intereses imponiendo restricciones apropiadas,
durante un perodo razonable, a las actividades profesionales de ex
funcionarios pblicos o a la contratacin de funcionarios pblicos en
el sector privado tras su renuncia o jubilacin cuando esas actividades
o esa contratacin estn directamente relacionadas con las funciones
desempeadas o supervisadas por esos funcionarios pblicos durante
su permanencia en el cargo; velar por que las empresas privadas,
teniendo en cuenta su estructura y tamao, dispongan de sucientes
controles contables internos para ayudar a prevenir y detectar los
actos de corrupcin y porque las cuentas y los estados nancieros
requeridos de esas empresas privadas estn sujetos a procedimientos
apropiados de auditora y certicacin.

2) Impulsar acciones para generar conciencia social sobre la importancia de la cultura de legalidad,
entendida como el conjunto de valores, percepciones y actitudes que el individuo tiene hacia las
leyes y las instituciones, para reforzar la idea sobre la responsabilidad compartida que debemos
tener de respetar el Estado de Derecho.
Objetivo 6. Establecer una institucionalidad pblica moderna encargada de promover la transparencia y
el combate a la corrupcin.
Agenda preliminar:
1) Incorporar la dependencia presidencial de transparencia (unipersonal o colegiada) en la Ley del
Organismo Ejecutivo, jando sus atribuciones desde una perspectiva de prevencin de la corrupcin
y sujetarla a mecanismos de auditora social. El propsito es romper la inercia de duracin temporal
(no ms de 4 aos) y de su vulnerabilidad normativa, al ser regulada desde el 2000 mediante
Acuerdos Gubernativos.
2) Asegurar los mecanismos idneos y efectivos para desarrollar acciones de coordinacin
interinstitucional en esfuerzos anticorrupcin y de promocin de la transparencia, en especial con las
entidades de control o scalizadoras que contribuyen a la deteccin y persecucin de la corrupcin,
as como la autoridad reguladora en materia de acceso a la informacin.
3) Fortalecer el rol de las unidades de auditora interna, como dependencias que pueden tener un papel
protagnico en la prevencin de los actos de corrupcin, y para superar la debilidad en las tareas de
formacin y capacitacin de los responsables de estas dependencias.

33

Objetivo 7. Incorporar el anlisis de la responsabilidad del sector privado en los esfuerzos de la lucha
contra la corrupcin.
Agenda preliminar:
1) Impulsar la regulacin del secreto bancario para nes de control tributario, de conformidad con los
compromisos que asumi el Estado de Guatemala ante el Foro Global de Transparencia Fiscal
e Intercambio de Informacin Tributaria de la OCDE, en el marco de la lucha contra la evasin y
elusin scal.
2) Promover el debate sobre la responsabilidad del sector privado en la lucha contra la corrupcin,
incluyendo la necesidad de promocin de la tica en los negocios como elemento de la
responsabilidad social empresarial, as como otros elementos sugeridos por la convencin
anticorrupcin de la ONU.
Objetivo 8. Promover la elaboracin, discusin, aprobacin e implementacin de la poltica nacional de
transparencia, combate a la corrupcin y gobierno abierto.
Agenda preliminar:
1) Asegurar un proceso participativo para elaborar durante el primer ao de gobierno la poltica
nacional de transparencia, combate a la corrupcin y gobierno abierto, que permita planicar y
articular las estrategias priorizadas en esta materia durante un plazo denido, pero adems que
asigne responsables, dena metas, indicadores y medios de vericacin, as como una estimacin
presupuestaria para alcanzar los objetivos propuestos.
Aunque no existe un modelo estndar para la elaboracin de una poltica nacional de transparencia,
la experiencia comparada permite identicar una estructura de contenido en la siguiente lnea:
a. Diagnstico (para identicar el conjunto sistemtico de situaciones espacios, procedimientos
o procesos que por sus caractersticas pueden originar prcticas de corrupcin, as como una
aproximacin al conjunto de actividades para evitar y reducir sus efectos).
b. Objetivos (general y especcos), estrategias (directrices que ayudan a elegir las acciones
adecuadas para alcanzar las metas que se formulen) y acciones (medidas concretas planteadas
en respuesta a los riesgos y problemas identicados en el diagnstico).
c.

Metas (establecimiento de la magnitud o grado de realizacin de un objetivo, en un plazo

determinado, incluyendo responsables y recursos tcnicos, humanos y nancieros), indicadores
(instrumentos que permiten evaluar de forma cuantitativa o cualitativa la implementacin de
procesos) y medios de vericacin.

d. Seguimiento, monitoreo y evaluacin (para identicar el desempeo de las entidades

responsables de cumplir la poltica, retroalimentar el proceso de planicacin y adoptar
decisiones estratgicas y operativas encaminadas a asegurar el logro efectivo de los objetivos
y metas).
2) Divulgar e informar peridicamente sobre los avances en el cumplimiento de la poltica nacional de
poltica nacional de transparencia, combate a la corrupcin y gobierno abierto.

34

5. Los ofrecimientos de los partidos polticos

para luchar contra la corrupcin
En el contexto de los procesos electorales, los partidos polticos suelen hacer promesas de campaa
como sinnimo de los planes de trabajo que implementarn en caso de resultar electos, pero es
cuestionable lo poco que dicen sobre cmo dichas propuestas se convertirn en polticas pblicas o
legislacin. El proceso de consolidacin democrtica y de madurez de la ciudadana, ha obligado a que
los partidos polticos intenten dar respuesta a este cuestionamiento a travs de la presentacin de planes
de gobierno. Estos documentos deben aportar alguna idea sobre las prioridades programticas de los
partidos y, en el mejor de los casos, sobre cmo se llevarn a la prctica.
En el proceso electoral 2015 en Guatemala, el Ice ha decidido implementar una estrategia de accin
e incidencia ciudadana, con el objetivo de contribuir a la creacin de espacios de dilogo y debate
sobre la scalidad pblica como una forma de evaluar y calicar la oferta electoral. Para el efecto, se ha
desarrollado un proceso para recopilar y analizar los programas de gobierno disponibles, que al 20 de
julio de 2015 son los siguientes:

Plan Nacional del Pueblo 2016-2020 de Libertad Democrtica Renovada (Lder)

ABC de la Dignidad del Partido Republicano Institucional (PRI)

Plan de Gobierno: Cambiemos Guatemala YA! del Partido Todos; y,

Programa poltico de Frente Amplio de los partidos Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG-Maz) y el Movimiento poltico Winaq.

A criterio del Ice, la transparencia constituye un elemento esencial de la poltica scal, toda vez que
la poblacin necesita garantas de que los recursos pblicos que provee a travs del pago de sus
impuestos, sern administrados de forma correcta para alcanzar los objetivos del Estado, especialmente
la consecucin del bien comn. En atencin a las circunstancias sociales y polticas que atraviesa
Guatemala, la demanda por transparencia se ha convertido en un tema central de la campaa poltica y
de quienes aspiran a cargos de eleccin popular.
Es frecuente en este periodo escuchar a los candidatos prometiendo administraciones transparentes en
caso de que obtengan el voto favorable de la poblacin, y asegurar que su gestin se caracterizar por la
lucha frontal contra la corrupcin. Bajo esta premisa, se han analizado los planes de gobierno disponibles
a la fecha, con la idea de identicar los compromisos concretos que en materia de transparencia estn
expresando los partidos polticos en contienda dentro de su plataforma programtica.
Algunas particularidades sobre la temtica de transparencia y combate a la corrupcin contenidos en los
cuatro planes de trabajo analizados son:
Plan Nacional del Pueblo 2016-2020 de Libertad Democrtica Renovada (Lider)

Se aborda de manera expresa en dos reas: en el de seguridad econmica, nanciera y geopoltica

(poltica scal), as como en el de seguridad democrtica, justicia y Estado (poltica de seguridad
y justicia).

La propuesta de poltica scal incorpora una estrategia de transparencia y combate a la corrupcin

con dos objetivos: apuntar a una utilizacin honesta, responsable y apropiada de los recursos
pblicos, y garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica.

35

Dentro de las acciones se incluyen medidas preventivas y correctivas. En las primeras destaca el
compromiso de reforzar los controles internos de las instituciones pblicas y la creacin del instituto
de auditores internos. En las acciones correctivas expresan que ser reforzada la dependencia de
transparencia en la Vicepresidencia de la Repblica y que conformarn cinco equipos de trabajo
interinstitucionales.

La poltica de seguridad y justicia contempla una estrategia de transparencia y anticorrupcin,

dentro de las que destacan acciones para fomentar la cultura de participacin ciudadana, e incluye la
promocin de un cdigo de tica para funcionarios.

Algunos elementos de transparencia scal estn incluidos en el componente de poltica scal, pero
de manera dispersa, enfocados en promover una ejecucin transparente en materia presupuestaria
(gestin por resultados; que todo gasto est justicado y documentado; propiciar uso racional del
gasto; impulsar cambios legales necesarios para estos objetivos).

ABC de la Dignidad del Partido Republicano Institucional (PRI)

Se limita a expresar el deseo de instalar un gobierno no solamente probo, sino transparente y

ecaz. Tambin se arma que el candidato est rmemente decidido a establecer la obligacin de
todos los funcionarios de entregar cuentas transparentes.

En materia institucional, se limita a expresar que la CGC y el MP sern vigiladas para que
cumplan con sus obligaciones, pese a que ambas son entidades que gozan de autonoma como los
principales rganos de control.

En materia de legislacin, de forma aislada se indica que para lograr que se practique la
transparencia es indispensable establecer una Ley del Servicio Civil, pero no profundiza ni
complementa esta idea.

Plan de Gobierno: Cambiemos Guatemala YA! del Partido Todos

El eje la reforma del Estado para rescatar las instituciones incluye un apartado de reforma contra
la corrupcin que contempla modicaciones al marco normativo tendientes a mejorar la eciencia
en los procesos de contratacin pblica; reformar el sistema de declaraciones patrimoniales y
prevenir conictos de inters de los funcionarios pblicos; y, regular los deicomisos pblicos y
fondos sociales.

El eje de un gobierno al servicio de la gente contempla promover una gestin pblica proba
a partir de dos pilares: aplicar una poltica de tolerancia cero y lucha frontal contra la corrupcin,
y priorizar el uso eciente de los recursos estatales. Para el efecto proponen crear una Secretara
Nacional contra la Corrupcin; el rescate institucional de la SAT; el control en puertos, aeropuertos y
pasos fronterizos; la scalizacin de deicomisos y organizaciones no gubernamentales que ejecuten
fondos pblicos.

Tambin prevn esfuerzos para recuperar la gobernabilidad presupuestaria a travs de: priorizar
el gasto pblico; eliminar gradualmente los ingresos con destino especco; monitorear los pasivos
contingentes y las deudas por pagar de las instituciones; evitar los incrementos injusticados del
costo de la planilla del sector pblico; reencauzar programas asistencialistas que no han demostrado
ser efectivos; impulsar la gestin por resultados; adems, impulsar reformas que restrinjan el uso y
contratacin de nueva deuda pblica.

En materia de participacin ciudadana, plantean utilizar mecanismos centrados en tres mbitos:

primero, el mbito de institucionalizacin del dilogo; segundo, el mbito del Sistema de Consejos

36

de Desarrollo Urbano y Rural; y, tercero, el mbito de la auditora social en el combate contra

la corrupcin. Sealan que abarca un esfuerzo para facilitar a la sociedad civil las herramientas
necesarias para que esta ejerza su rol de auditora social.

En cuanto a coordinacin interinstitucional, contemplan acopiar la informacin que surja de las

actividades de auditora social; vigilar y estandarizar los mecanismos de cumplimiento de la LAIP
por parte de las instituciones del Estado; y, trasladar los hallazgos y denuncias pertinentes a las
entidades de control (CGC y MP), as como darle seguimiento a las mismas.

Programa poltico de Frente Amplio de los partidos Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG-Maz) y el Movimiento poltico Winaq

En el eje La seguridad democrtica constituye un eje fundamental de la Plataforma poltica.

Seguridad democrtica como esfuerzo de todos, se asume el compromiso de apoyar con todos
los recursos al Ministerio Pblico, as como a la labor de la Cicig, tomando en cuenta la importancia
que reviste el papel que juega en la lucha contra la impunidad y la corrupcin. Se habla tambin de
impulsar una estrategia coordinada para la identicacin y persecucin de la riqueza ilcita, a travs
de la Intendencia de Vericacin Especial y de la SAT.

En el eje Construccin de territorios democrticos y sustentables de soberana como lugar de vida,

productividad y manejo de los bienes naturales, hablan de impulsar la nueva poltica integral de
descentralizacin participativa y de desarrollo comunitario y municipal orientada hacia el bienestar de
la poblacin, deniendo en cada territorio las polticas pblicas y sociales producto de la participacin
social y comunitaria.

En el eje Poltica Fiscal como fuente econmica para el desarrollo humano y social se
comprometen a promover la racionalizacin en el uso de los recursos pblicos, garantizando con ello
la eciencia, productividad y calidad del gasto pblico.

En trminos globales, los partidos polticos TODOS y LIDER muestran un mayor desarrollo explicativo
en cuanto a: garantizar el uso eciente y transparente de los recursos pblicos, asegurar la probidad
de los funcionarios y empleados pblicos, y rendicin de cuentas, garantizar y promover el acceso a la
informacin pblica, facilitar la participacin ciudadana para contribuir a prevenir la corrupcin, lograr
un marco legal acorde con estndares internacionales de transparencia y establecer institucionalidad
pblica moderna para promover la transparencia.
En materia institucional para la promocin de la transparencia en el Organismo Ejecutivo, Lider indica
que se reforzar la dependencia que actualmente existe en la Vicepresidencia de la Repblica (hoy
la Comisin Presidencial de Transparencia y Gobierno Electrnico COPRET) y la conformacin de
cinco equipos de trabajo interinstitucionales. Por su parte, TODOS plantea establecer un Consejo y la
Secretara Nacional de Combate a la Corrupcin. Los planes de gobierno del PRI y del Frente Amplio no
mencionan nada al respecto.
Por su parte, las propuestas programticas del PRI y del Frente Amplio son las ms dbiles porque
nicamente expresan algunos objetivos, mediante enunciados ampliamente generales, pero no incluyen
ni propuestas ni metas. En lo que s coinciden los cuatro planes analizados es que no incorporan ninguna
mencin sobre la responsabilidad del sector privado en la lucha contra la corrupcin, ni un compromiso
concreto para promover una poltica nacional de transparencia y combate a la corrupcin.
Como se aprecia en el cuadro siguiente, los resultados hasta el momento no resultan alentadores:
prevalecen los compromisos retricos a favor de la transparencia; identican algunos temas que
interesan a la poblacin (a modo de lineamientos estratgicos), pero no profundizan sobre cmo

37

Promover poltica nacional de transparencia,

combate a la corrupcin y gobierno abierto

Incorporar la responsabilidad del sector

privado en la lucha contra la corrupcin

Establecer institucionalidad pblica moderna

para promover la transparencia

Lograr un marco legal acorde con estndares

internacionales de transparencia

Facilitar la participacin ciudadana para

contribuir a prevenir la corrupcin

Garantizar y promover el acceso a la

informacin pblica

Asegurar la probidad de los funcionarios y

empleados pblicos, y la rendicin de cuentas

Garantizar el uso eciente y transparente de

los recursos pblicos

Descripcin de objetivos

Present propuesta?

Present propuesta?

Se menciona?

TODOS
Present propuesta?

PRI

FRENTE
AMPLIO
Present propuesta?

LIDER

enfrentarn esta tarea; adems, evaden la inclusin de metas, actividades e indicadores que
permitiran contrastar en el tiempo si los compromisos expuestos por el partido poltico
se alcanzarn o no.

Al considerar que probablemente participen catorce binomios presidenciales, causa preocupacin que a
la fecha solo estn disponibles cuatro planes de gobierno. La expectativa sera que durante las prximas
semanas se conozcan las dems ofertas programticas, con el objeto de permitir a la ciudadana analizar
y valorar cada una de ellas para emitir un voto consciente e informado.
Especic metas?

Se menciona?

Especic metas?

Se menciona?

Especic metas?

Se menciona?

Especic metas?

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41

INFORME DE INVESTIGACIN DE OXFAM

LA CORRUPCIN
Sus caminos, su impacto en la sociedad
y una agenda para su eliminacin

Informes de Investigacin de Oxfam

Los Informes de Investigacin de Oxfam se elaboran para compartir los resultados de las investigaciones,
contribuir al debate pblico y suscitar intercambios de ideas sobre polticas y prcticas humanitarias y de
desarrollo. No reejan necesariamente la postura poltica de Oxfam. Las opiniones expresadas son las
del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales y no necesariamente las de Oxfam Internacional en
Guatemala.
Para ms informacin o realizar comentarios sobre este informe, pngase en contacto con info@ice.org.
Oxfam Internacional, agosto 2015
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