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再版序
時下「公共政策」一詞被相當嚴重地濫用。翻開報紙,某些政治人物
出口「公共政策」,閉口「公共政策」;某些新聞記者,東報導「公共政
策」,西報導「公共政策」,已達到言必稱「公共政策」,濫用「公共政
策」的現象。其實,他們在誤導、污染、破壞「公共政策」一詞。
公共政策在解決公共問題。解決的方式,有透過權力的「科層體制」
(hierarchy)、有透過供需法則的「市場機制」(market)、有透過協力
關係的「網絡體制」(network)。科層體制在解決公共問題的份量上已
逐漸減弱,市場機制、網絡體制的份量逐漸增加。這是人類歷史進步的一
種象徵。
一種潛在的力量,即以知識為主流的力量正在興起。解決公共問題,
不在公權力,亦不在民粹民意,而是在智慧的真知灼見。於是「知識經濟
時代」崛起,以知識的創新,推動社會的進步,創造財富,提升國民的生
活品質與幸福。本書的編寫正是頂著「知識的責任感,道德的勇氣」的旨
趣進行。「公共政策」一詞目前很盛行,但其實真正的「公共政策分析」
並未受重視,「公共政策」只是被濫用。
由於「公共政策」一詞被濫用,因此作者只得趕緊撰寫通俗易懂、
具體、明確、清晰的著作,要給人們更寬廣的視野、更能夠慎思明辨的思
索、更和衷共濟的心胸,以與有志於公共政策之學習者、研究者、致用者
分享。但是,由於個人時間有限,浩大工程必然拖延而無濟於事。因此才
會立下編寫要旨,再求貫徹。編寫要旨為:
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一、資料要最新:必須參考行政院研考會所編印《二○一○臺灣》、《政
府改造》、《政府績效評估》、《電子化政府》及《知識型政府》五
書,以及《國家政策季刊》(行政院研考會出刊)。
二、資料要具體:必須引用政府最新統計數字、法令規章條文,或新聞所
報導最新具體事件。
三、邏輯要嚴謹:將William Dunn的觀念清楚地耙梳,加以補強,或增
補。取其思考脈絡,作為每一節、項目之參考。
四、文字要通暢:文字不可表現抄襲翻譯,字句越簡潔明瞭越好。
五、論證要明瞭:表現觀念、事實、學理要清楚明白。呈現出:是什麼
(what)、要如何處理(how)、為什麼(why),要有說服力。
六、規格要正確:符合學術論文撰寫規格,採用夾註、圖、表、參考書
目。
七、撰寫要簡明:要符合知識經濟時代的要求,每段不要太多行,每句文
字不要太長。儘量用圖、表、數字表現,讓讀者一目瞭然,簡明扼
要,清楚明白。
八、舉例要好例:舉例要正確,要本土例子,很重要例子,大家都應該知
道的例子。
以前作者寫書,就好像一個自耕農或是一個診所,一切雜務均由這個
自耕農或醫師承擔,生產力很有限。現在採「群聚」(cluster)的觀點,
是一個農場或是一間醫院。農場與醫院都有很多人一起工作,大家分工合
作,相互配合,生產力極大,競爭力很高。診所與綜合醫院的區別,這裡
提出兩個景象,可以供讀者比較。一個是獨門獨戶的診所,連一個助手都
沒有,自己買藥、自己診斷、自己開藥方、自己整理儀器;其治病的生產
力很少又很累。另一景象是大綜合醫院,在開刀手術房一切準備就緒,有
不同等級的醫療人員,護士布置手術房、整理好手術儀器,把病人推進手
術房,有麻醉師麻醉病人……等。時間一到,醫生進手術房進行開刀手
術。半個小時後,醫生走出手術房,手術已完成。現在研究要走向「群
聚」的觀點才有生產力、競爭力。本書的完成要感謝臺北大學92年級碩專
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班班代表沙信輝領導30位碩士研究生共同參與,以及汪家源碩士研究生的
打字、整理、彙編工作,並於2009年加以校正。
《天下雜誌》86年5月號回應波特的論點,史欽泰、司徒達賢、許祿
宗等諸位專家學者皆認為臺灣產品的品質不高,是被顧客寵壞了,原因
就是缺乏高挑剔的顧客(波特解讀波特,輕鬆與大師對話。臺北:天下雜
誌,1998,頁59-60)。本書旨在提升「公共政策」的品質,與國家競爭
力。競爭力不是「壓力」,亦不是「勤能補拙」,亦不是「過勞死」,更
不是「蠟燭兩頭燒」,而是「升級」,而是「快樂」,而是「智慧」,而
是「創造價值」。本書是否能夠提升公共政策解決問題的能力?是否能夠
創造實質價值?是否給予讀者真知灼見?敬請讀者多多指教,為共同提升
我國公共政策施政的品質、生產力、競爭力,開創更美好的明天而努力!
張世賢
謹誌於中國文化大學行政管理學系
2009年8月1日
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前 言
壹、速度優於品質與創新
在21世紀的今日,任何事務著重品質、創新與速度。缺乏良好的品
質,無法行銷;缺乏創新,難有吸引力;缺乏速度,難以及時受用。可
是,對於這三者的評比,速度的份量要占多一些。因為如果速度太慢,未
能即時趕上受用的時刻,縱使品質優良,創新美好,亦只好令別人捷足先
登,好產品擺在一旁滯銷。其情形有如一群登山客,下了山,又餓又累,
在小餐廳點菜,比較粗糙的菜炒得很快,馬上就端上來,大家餓得很,立
即狼吞虎嚥,吃得津津有味。等到真正精緻的好菜,慢工出細活,色香味
俱全地端上來,大家胃口已缺缺,只能吃一些些就吃不下了。所以速度優
於品質與創新。
再有一例子。一位喜歡漂亮的小姐等一小時一班的公車。由於她求美
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心切,出門時還是覺得自己不夠漂亮,於是再補一下妝,再換另一套漂亮
的衣服。小姐還未來得及到公車站時,公車已抵站,於是小姐只好眼巴巴
目送公車離開,而下一班公車還要再等一個小時。如果這位小姐不必苛求
高品質,覺得還不錯就可以,把握時間,以趕上公車到站的時間為優先,
速度優於品質與創新,一定可以趕上這班公車。
公共問題的解決亦然。政治分析人員思索問題如何建構、如何解決,
慢條斯理,等到想好。問題已改變了,已非原來的問題。費心想出的政策
方案已無用了。本書在編寫上,亦秉持著這種思維,抓緊時間,趕快出
書,以與讀者分享心得。
貳、抓重點勝於一網打盡
抓重點是著重在「點」,一網打盡是著重在「面」。點比面「快」亦
「容易」掌握。例如,治安問題,刑警要抓一幫歹徒,只要鎖定其首領,
將其逮捕,其他歹徒即自然紛紛落網。如果採用一網打盡的方式,刑警要
去偵察、布眼線、埋伏,以守株待兔的方式等到一群歹徒聚會時,才一網
打盡,是耗時費力的,並且難以奏功,還不如抓重點。
對於公共問題的解決亦然。一定要抓重點,採用波特(Michael
Porter)競爭優勢的觀點,只要每一作為都比其他作為更能產生較多附加
價值,就有競爭力。抓重點,既然稱為「重」點,表示此點與其他點,以
及下一個重點都有系統的相關連關係,以及較重的優勢,而不是孤獨的一
個點。
因此,本書在編排上,以抓重點的方式使讀者一目瞭然,即學即用,
而不會像其他書籍,白紙黑字寫了一大堆,卻令讀者不知所云。
參、實用強於空談理論
公共政策從五千年前,「策」的要求,即是針對時弊,提出策論,解
決問題,有助於時艱。因此,公共政策是在經世濟民,是濟世之學,不是
空洞的學問。在春秋戰國時代,各國的問題很多,各國君王都要實用的政
策,沒有耐心去聽一些迂腐的論調。孔子、孟子都是很偉大的思想家,但
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如果從公共政策的觀點來看,他們的論調都太過於長遠而不切實際,周遊
列國的結果,無一政策受到採用,只好回家,寫他們的人格教育的著作。
倒是縱橫家、法家、兵學的學問,比較實用,其中有些政策方案以現在的
眼光來看,是有如發明了原子彈,威力大得不得了,國君只得重視,畀予
重責大任。例如范睢的「遠交近攻」的政策。秦國早年對於列強的關係有
「友善的國家關係」及「敵對的國家關係」。秦國總是聯合友善的國家,
派軍隊去老遠的地方,打不友善的國家。雖然,秦國在打贏時得到了很多
土地及人民,但這些的土地及人民都離秦國的距離太遠,因此不易看管,
不久之後又被他國併吞。所以,以前的戰爭變成了白打,而秦國的土地及
人民並沒有擴增,這個問題十分嚴重。范睢提出了「遠交近攻」的政策,
既然是要兼併各國,統一天下,就沒有敵友之分。各國對秦國而言,通通
是敵國;只是今日之敵、明日之敵的分別而已。於是地理位置近的國家是
今日之敵,遠的國家是明日之敵。聯合遠的國家,攻打近的國家。打勝
了,近的國家滅亡、被瓜分,遠的國家亦成為近的國家,於是又聯合更遠
的國家,攻打這個新的近的國家,逐一滅掉各國,又可累積戰勝的成果,
輕而易舉,便很快統一天下。
公共政策是實用強於空談理論,著重公共政策方案的可行性與效用
性。不可行的政策方案不必提出來,沒有效的政策方案立即丟棄。讀者
如果發現本書是沒有用的,不能幫忙你思考如何解決公共問題,請立即丟
棄,省得你浪費時間。
肆、新思維重於舊包袱
杜拉克(Peter Druck)說21世紀是以「變」為常態,「不變」為非常
態。因此以前種種不符合時宜的,均成了包袱,要趕緊丟掉或處理。否
則,妨害當今公共問題的有效解決。漢朝初年文景之治,採用黃老無為而
治的觀點做為解決公共問題的政策制定準繩,到了漢武帝時,要撻伐匈
奴,積極作為,一些舊的人事包袱,所謂老臣持重保守的,一個一個免官
歸故里。另新起一批後起之秀,才可能解決北方國防的威脅。
知識在當今知識經濟的時代,不斷在推陳出新,不可能一本教科書
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(歷史等除外)可以用上五年,頂多兩年就要換新。知識就好像食品、藥
品,有保存期限,超過期限者就要丟棄,否則不僅無益,反而有害。而一
般著書者亦缺乏責任感、缺乏售後服務,並未標明本書的使用年限,亦未
附上電子郵件網址,以便讓讀者提出質詢。現在歐美先進國家的作者都在
新書中寫上電子郵件網址,提供讀者質疑的管道。
本書採用新思維,公共政策分析要有新思維,研習者要不斷看新書。
看新書並不是喜新厭舊,而是「新學涵養舊知識」。新書當中,自然亦保
留一部分有用的舊知識,就像黃河、長江的水雖然往前流,但每一處流域
都不會是全新的水,交會之後,舊的部分亦不是原來的面貌,而有新的內
涵。
在公共政策分析上,新思維決定了一切。新思維、新典範
(Paradigm),在思維上,就好像是波特的升級。思維如果沒有升級,仍
然在舊的框框裡打轉,遲早要被淘汰的。本書有些新思維,讀者可以發
現:在知識經濟時代,著作的表達方式比以前更簡要,少長篇大論;更多
圖表使讀者一目瞭然,知道裡面在講些什麼,不必像以前逐句逐段閱讀;
更多的標題,看標題即可猜出裡面是在談什麼;是較多的啟發,而不是推
論;一本書不企求讀者從第一頁讀到最後一頁,而是可以隨讀者興趣在那
一章節,便直接去看那一章節,因此章節連貫的起承之處或說明之處所占
的文字表達會比以前多。簡言之,知識亦要經濟,在有限的時間可以立即
獲得讀者所要的知識,而不會花很多時間才獲得到。因此在寫作技巧上,
作者要立即呈現讀者所要的知識,讓讀者有「踏破鐵靴無覓處,得來全不
費功夫」的喜悅。因此,本書的撰寫方式,在求知上有如祕笈,抓住經典
要害;在實用上,有如手冊,錦囊妙計,即學即用。
伍、過程重於內容
在餐館中吃到一道美味的佳餚,吃了讚不絕口。亦要認清楚了裡面
有哪些食材,於是回家買了這些材料,炒一炒,煮一煮,但嘗起來的味道
就是比館子的菜餚差太多了。問題就是出在如何產生佳餚的這個過程。只
要有一本食譜,告訴我們要做的那一道菜,菜的內容是什麼,烹調的過
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程、方法、技巧、注意事項是什麼。再經過大師的指導、實習,及自我的
反覆練習,下次你亦可以做出如此美味的菜出來。同樣的,我們常驚嘆別
人為什麼能夠提出這樣好的政策方案,我們為什麼不能?不能是當然的。
因為,一個好的政策設計者,成就了其政策方案,如同蘇秦經過了「懸
樑錐股」的苦讀、思索、揣摩,「非經一番寒澈骨,焉得梅花撲鼻香」?
因此本書著重過程、方法、技術,而不是政策所呈現出來的內容。從是
什麼(what)界定每一個專有名詞的定義、涵義、內容、特徵,到為什麼
(why),為什麼是這樣,有何優勢?是否較周全,符合事實的驗證以及
邏輯的系統性,再到如何(how),產生的架構、模式、途徑、方法、步
驟。
本書探討公共政策分析,分析就要熟悉政策調查、制定、溝通的過
程;並要有嚴謹的方法論,方法論便是從歷史脈絡、分析架構,以及政
策論證而來。由此方法論所產生的方法,才能踏實、實用,而又嚴謹、可
行、有效。至於方法則為政策問題的建構方法、政策未來的預測方法、政
策方案的設計方法、政策行動的行銷方法、政策執行的監測方法,以及政
策績效的評估方法。
本書舊稿陸續撰寫,累積二十年,已汗牛充棟,未及修正出版。可
是,知識進步得太快了,這些舊稿的觀念已經有人發表了。方知夢醒。這
時真正體會到什麼叫做「速度優於品質與創新」。許多的創造及發明,真
是英雄所見略同,只要有人先發表,卡位成功,後來發表者雖亦是經嘔心
瀝血,亦是頓有所失,落得書空咄咄。真正嘗到古人作詩,索盡枯腸,熬
成佳句,未及時出版,後來才發現他人已說過,真是大嘆「恨不早他一分
鐘,趁他未說我先說」,著作的時間點是非常重要的。奉勸各位讀者如有
新觀念、新看法,要著新書得趕緊出版發表,以免時不我與,而徒呼負
負。
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目
錄
再版序
前 言
第一章 導論 1
第一節 政策調查的過程/蔡志和 1
第二節 政策制定的過程/劉筱慧 16
第三節 政策溝通的過程/張淑珠 31
第一篇 政策分析的方法論
第二章 政策分析的歷史 45
第一節 20世紀以前的政策分析/黃信勝 46
第二節 20世紀的公共政策分析/洪興助 57
第三節 知識經濟時代的政策分析/邱幼媚 76
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第三章 政策分析的架構 91
第一節 政策分析的涵義/邱紀碩 91
第二節 政策分析的架構/方芷芬 101
第三節 政策分析的形式/林俊坤 109
第四章 政策分析的論證 119
第一節 政策分析的可用知識/陳金鳳 119
第二節 政策論證的模式/詹桂香 131
第三節 政策論證的價值問題/沙信輝 148
第二篇 政策分析的方法
第五章 政策問題的建構 159
第一節 政策問題的本質/葉郁菁 159
第二節 政策問題的建構過程/歸國光 169
第三節 政策問題的建構模式/曾希若 175
第四節 政策問題建構的方法/高銘釜 191
第六章 政策未來的預測 211
第一節 政策預測的涵義/黃甘杏 211
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第二節 政策未來的外推預測/陳淑蘭 227
第三節 政策未來的理論預測/武昌隆 243
第四節 政策未來的判斷預測/劉枝蓮 254
第七章 政策方案的設計 269
第一節 政策設計的涵義/張世賢 269
第二節 政策設計的方法/張世賢 278
第三節 政策工具的選用/張世賢 292
第八章 政策行動的行銷 299
第一節 政策行銷的涵義/賴祐誠 299
第二節 政策行銷的途徑/戴正道 312
第三節 政策行銷的方法/郭進雄 331
第九章 政策執行的監測 347
第一節 政策監測的涵義/蘇慶豐 347
第二節 政策監測的途徑/陳錦文 356
第三節 政策監測的技術/曾俊哲 375
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第十章 政策績效的評估 387
第一節 政策評估的涵義/吳琇芳 387
第二節 政策評估的途徑/黃玉蓮 397
第三節 政策評估的技術/江金龍 411
第十一章 結論 427
第一節 政策學科的基礎與應用/張世賢 427
第二節 公共政策分析核對表/張世賢 428
第三節 公共政策分析報告內容/張世賢 430
參考書目/汪家源 435
索引/柯靜宜 445
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表
目
次
表1-1 政策制定過程的階段 17
表2-1 我國歷史中對公共政策的闡述 49
表2-2 實證研究的發展 55
表2-4 政策分析人員的三種不同角色 74
表3-1 政策分析的三種取向 92
表3-2 政策分析階段:以人口與家庭政策作為說明範例 106
表3-4 政策分析人員回溯分析風格比較表 113
表4-1 麥若尼的說服證據模式 120
表4-2 知識主張的類型 124
表4-3 政策論證結構模式與標準式政策分析比較表 128
表4-4 論證結構模式與標準式政策分析對照表 129
表4-5 政策論證模式的實施方式 138
表4-6 價值溝通的系絡與形式 152
表4-7 價值的基礎與立場比較表 155
表4-8 澎湖地區設置觀光賭場正反立論理由綜合評估表 156
表5-1 三種類型的錯誤 163
表5-2 三種政策問題結構之間的差異 166
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表5-3 囚犯的困境(兩名囚犯面對風險的情境) 167
表5-4 政策問題建構模式 176
表5-5 美國收入低於貧窮線的家庭數(1965-1972)* 196
表5-3 問題建構的方法 212
表6-1 研究機構的經濟成長預測 212
表6-2 臺電預測未來配電線路擴建計畫 213
表6-3 美國前十大企業的變化 214
表6-4 政策預測的目標與目的之區別 217
表6-5 預測的類型表 225
表6-6 線性迴歸的應用:美國能源消費量時間系列資料
(1970∼1976) 233
表6-7 時間系列的直線迴歸與對數的轉換表 234
表6-8 政策德菲法問卷的尺度與項目(舉例) 258
表6-9 政策德菲法第一回合回收統計表 259
表6-10 交叉影響矩陣:說明汽車大量生產的結果 261
表6-11 交叉影響矩陣(舉例) 263
表6-12 某市財政方案的可行性分析 267
表7-1 政策設計的層次(以環保政策設計為例) 272
表7-2 政策設計層次內涵表 272
表7-3 檢查政策問題建構 279
表7-4 老人問題建構的檢查 280
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表8-1 政策行銷定義比較表 302
表8-2 政策行銷與企業行銷的比較表 312
表8-3 政策行銷管理與企業行銷管理的比較表 313
表8-4 政策行銷的方法表 332
表9-1 政策行動與政策結果的類型(舉例) 354
表9-2 監測途徑比較表 358
表9-3 社會指標(舉例) 361
表9-4 個案編碼表:舉例指標與編碼範疇 372
表9-5 研究調查法的樣本 373
表9-6 研究調查的格式 374
表9-7 監測途徑與技術表 376
表9-8 表列法(舉例1) 377
表9-9 警政署交通事故統計表(臺北市、高雄市,1991-2000) 377
表9-10 臺灣查獲大陸偷渡犯時其來臺期間統計表 378
表9-11 臺灣查獲大陸偷渡犯之地點統計表 378
表10-1 評估的標準 390
表10-2 原住民的就業與經濟困難之比較 393
表10-3 政策評估研究演進表 396
表10-4 三種評估途徑 397
表10-5 正式評估的類型 400
表10-6 各方案效用分數乘以標準化權數橫向加總 409
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表10-7 給予各方案最高分數同學人數加總 409
表10-8 給予各方案第二高分數同學人數加總 410
表10-9 給予各方案第三高分數同學人數加總 410
表10-10 給予各方案第四高分數同學人數加總 410
表10-11 給予各方案第五高分數同學人數加總 410
表10-12 給予各方案最低分數同學人數加總 410
表10-13 給予各準則最高權數同學人數加總 410
表10-14 評估途徑與技術 412
表10-15 使用者調查分析的訪談問卷 422
表11-1 政策學科的類別 428
表11-2 公共政策分析核對表 429
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圖
目
次
圖1-1 決策研究圖 7
圖1-2 政策制定的過程 16
圖1-3 政策制定各階段的政策分析 19
圖1-4 政策溝通過程 33
圖1-5 電子化政策推動措施矩陣式架構圖 35
圖1-6 2003年主計處統計表 36
圖3-1 政策論證的要素 95
圖3-2 政策體系的三個要素 101
圖3-3 本文政策分析的架構 102
圖3-4 政策分析方法與政策資訊 105
圖3-5 政策分析的形式 110
圖3-6 政策分析資訊的複雜性 117
圖4-1 政策主張的類型 125
圖4-3 政策論證的權威方式結構 140
圖4-4 政策論證的統計方式結構 141
圖4-5 政策論證的類別方式結構 142
圖4-6 政策論證的直覺方式結構 143
圖4-7 政策論證的分析方式結構 144
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圖4-8 政策論證的解釋方式結構 145
圖4-9 政策論證的實用方式結構 146
圖4-10 政策論證的價值批判方式結構 147
圖4-11 價值系統由主體、客體、情境與評價過程所構成 149
圖4-12 價值批判論證 154
圖5-1 政策分析的問題建構優先性 161
圖5-2 政策問題建構程序 171
圖5-3 複利效益 182
圖5-4 線性方程式 183
圖5-5 X對Y所造成的假設性結果 184
圖5-6 決策樹 186
圖5-7 九個點問題 190
圖5-8 「九個點問題」的解答 190
圖5-9 「臺汽客運民營化問題的分析」後設問題的範圍 193
圖5-10 家庭分類一覽表 196
圖5-11 貧窮原因的層級分析 198
圖5-12 「立論理由」的重要性與似真性的分布情形 208
圖6-1 外推預測的邏輯:歸納理性 222
圖6-2 理論預測的邏輯:演繹理性 223
圖6-3 判斷預測的邏輯:回溯理性 224
圖6-4 長久趨勢:芝加哥地區每仟人的逮捕數(1940∼1970) 229
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圖6-5 循環性變動:芝加哥地區每仟人的逮捕數(1868-1970) 230
圖6-6 線性迴歸的兩項特質 232
圖6-7 颱風路徑迴歸圖 235
圖6-8 非線性時間系列圖 236
圖6-9 美國聯邦政府組織的成長圖(1789∼1973) 238
圖6-10 線性趨勢與成長趨勢 239
圖6-11 因果式論證的四種形式 244
圖6-12 路徑圖:公共選擇理論(舉例) 247
圖6-13 分布圖:迴歸分析變數與趨勢間的關係模式 250
圖6-14 古典時間序列法預測台灣未來外匯存底 252
圖6-15 某汽車銷售公司銷售額與廣告支出相關分析圖 253
圖7-1 政策設計分類圖 276
圖7-2 老人照顧的問題建構 281
圖7-3 政策設計原則的架構 285
圖7-4 政策設計的結構邏輯與聯結圖 287
圖8-1 公部門行銷圖 303
圖8-2 策略行銷規劃過程 324
圖8-3 Snavely的政策行銷模式 327
圖8-5 目的樹:設立馬告國家公園為例 333
圖8-6 價值分類─設立馬告國家公園為例 335
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圖8-7 成本要素建構 336
圖8-8 簡化投資成本估計模式 337
圖8-9 限制樹:設立馬告國家公園為例之限制圖 341
圖8-10 敏感性分析─油價上漲對計畫成本的影響 342
圖8-11 美國高速公路最高限速的爭論 343
圖9-1 政策分析方法相關圖 348
圖9-2 政策行動的類別 352
圖9-3 監測的分析架構 359
圖9-4 所羅門四組設計圖 368
圖9-5 臺閩地區機動車輛分布圖 380
圖9-6 全球知識密集服務業產值(2004) 381
圖9-7 全球知識密集服務業產值 381
圖9-8 臺閩地區機動車輛數 382
圖9-9 臺灣第二季製造業與服務業之關係(2001-2004) 383
圖9-10 勞倫斯曲線圖 384
圖9-11 對消防的虛偽詮釋以及似真性詮釋 394
圖9-12 臺灣GNP走勢 385
圖9-13 臺北、臺中、高雄犯罪率(1998-2002) 386
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第一章 導 論
公共政策分析的導論,應該從(1)政策調查的過程;(2)政策制定的過
程;(3)政策溝通的過程,引導出來,以備探討第一篇的方法論、第二篇的
方法。
第一節 政策調查的過程(蔡志和)
政策過程中的政策分析,有三種過程:政策調查的過程、政策制定的
過程、政策溝通的過程。本節探討政策的調查過程,分政策調查過程的必
要性、方法論的意涵探討,並舉實例以明之。
壹、政策調查過程的必要性
德國哲學家黑格爾嘗說:「人類從歷史中學到最大的教訓,就是人類
沒有從歷史中學到教訓。」歷史是一部鮮活記事,完整或片斷的登錄過往
細微枝節。某事;熟以致之,何案;因而致此。其過程、緣由雖各有不同
複雜背景,然判斷、決定、執行等流程如有粗糙和鬆散等瑕疵,則結局與
想像中的完美落差甚大。
曾流傳於坊間某西方偉人童年時一段記事:父親要他在回家途中,選
取一顆最大、最圓的礫石,然後將依比率予以獎賞,礫石愈大;獎項愈豐
盛,唯一的規則是不能回頭擷取。利基趨使下,遂展開一場富企圖心的豐
盛尋覓之旅。前行中雖見諸多巨石惟皆不甚滿意,心中期待在那下個轉彎
處,或許將會有更完美的呈現在前。前行復行之,卻赫然發現眼前巨石均
已不再,目光所及皆是先前睥睨捨棄的小礫石,回頭看;心中那完美的目
標,竟然皆無言矗立在身影背後,茫茫然空手而回雖不捨又無奈。
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2 公共政策分析
這個故事的啟示,已透露出歷史周遭雖時時上演著不同運轉流程,但
卻均淪於同樣是茫茫然不知所措的結局。何時決定?如何選擇?適用何方
式?哪些才是最佳利基?這些均是決策的手段,但如何方能演進至此一階
段,再形成具體可行方案,則需有詳盡調查過程,或許上述尋覓礫石的經
驗已經給我們一些答案,應該有詳盡的路線資訊,何時轉彎、何處可能有
最佳目標、且何處為捷徑,這些均是前置作業的準備進程,欠缺則失敗接
踵而至,還是無法跳脫從歷史中得到教訓的宿命,政策調查過程的重要性
自不待言。
人類社會從早期由農業創造財富,歷經三次工業革命,其演化軌跡是
逐漸由有形資產,轉變到無形資產之競爭,而隨著電子化與網絡資訊的發
達,政府的政策制定過程亦產生劃時代的變化。在知識經濟時代,政府的
政策制定過程勢必導入「知識管理」概念,以符合政策制定過程的最新型
態。否則將無法使社會往上提升,甚至逐漸沈淪,進而瓦解,蓋時代潮流
係往前滾動的,順應趨勢是絕對的必然。
從劃時代的宏觀角度論述,對政策分析的衝擊,有國際影響層面,以
及政治參與層面、需求回應層面和政治責任層面(張世賢,2001)。
一、國際影響層面
(一)國際體系凌駕在國家之上
在全球化浪潮推波助瀾下,國際經濟體系已逐漸取代本土化,各國資
本在世界各地來去自如,大量流通,侵蝕了國家的經濟主權對於非法移民
與難民亦然,沒有人相信政府能夠阻絕非法移民與難民,數百萬人進出國
界,隨其來去自如,國家幾乎等於不存在。而在全球化的概念下,國家對
於經濟活動的控制能力已經大幅降低,所以公共政策制定的調查過程,必
須考慮到國際體系的因素(張世賢,1994:25)。
(二)電腦資訊的流通,無國界限制
在電腦資訊日益精進的E世代,各國已難以限制國際間資訊的快速穿
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第一章 導論 3
透,全球各地不論身在何處,只要透過電腦網路介面,就可直接接收來自
各地區不同形式的資訊,包括影像、動畫、圖片、聲音等,使國家間的疆
界變得毫無意義。政府制定政策的調查過程,每日均受到相關資訊的衝
擊,但卻無法阻擋或加以限制,如時下猖獗的色情網站、蟑螂網站和垃圾
郵件,其破壞力無與倫比,而這些資訊仍可合理傳輸,和民間自發性捍衛
道德行動相較下,政府角色竟淪為無效率和毫無對策。
(三)國際民間社團的直、間接參與
「全球村」的世界宏觀視野,不但縮短人與人、國家與國家間的距
離,民間日趨旺盛的非營利組織亦在此範疇下生根、擴散,且影響力不容
忽視,諸如國際綠色環保組織、國際獅子會、同濟會、國際紅十字會、我
國的慈濟功德會等,其在各國間的直、間接影響力已跨越道德和宗教的藩
籬,政策制定的調查過程不能不重視這些團體的意見和負面反制動能。
二、政治參與層面
(一)政府滿足人民知的權利
民主貴在參與,而其前提是要先讓人民瞭解如何參與?如何表達個人
或群體意見?政府的角色是要教導民眾「如何」的過程,然後才能擴大參
與面,否則各自表述的管道,必淪為暴民肢體衝突,其下場將是體制外的
制衡,此自非民主之福。在資訊化的今日,焉能任意控制大眾耳目,能滿
足人民「知」的權利,故瞭解政策調查過程是絕對必要的。
(二)政府應鼓勵人民參與政治
鼓勵之前提,是要有積極條件配套,除予以「知」的便利外,更要有
易於達到目的之方法和手段,而這些均是在「法律保留」原則下予以最大
化的適用,有此基本概念,加上流行之電腦網路資訊功能,或許在不久將
來,透過民意代表的「間接民主」傳統運作生態,將受到衝擊,直接由民
眾參與的民主社會也許將是未來主流趨勢,政策制定的調查過程豈能忽略
此一流程。
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4 公共政策分析
(三)民眾需有直接參與之意願和能力
民眾有「知」的能力和便捷獲得「知」的管道後,知識水準提高,自
我意識和自主意識自然增強,「我」的位階提升後,更能積極主導、爭取
個人自身權利,在此風氣下,政策調查的流程更可能呈現導引的作用。
三、需求回應層面
(一)民眾勇於向政府表達各方面的需求
公共政策問題來自於政治理念、社會大眾生活經驗、期許與周遭環境
變遷等。在電子化的社會,民眾擁有充分之電腦工具,容易表述個人欲望
與傾訴不滿,藉由電子信箱、電子郵件、申訴電話等管道向政府表達需
求,並對各類公共政策議題表示不同的觀點和建言,而政府各部門則有責
任予以診斷、分析、確認這些需求,凡此;均是政策調查過程必備之正當
程序。
(二)政府對民眾的需求有高度的敏感性
在極度快速變遷的現代化社會,政府對民眾的需求,和公共政策問
題,要有高度的敏銳感和及時掌握事實的能耐,要認清問題表徵,瞭解什
麼是潛在性的問題、問題的核心何在?和其他相關層面等,方能在政策調
查過程中作出理性和有魄力之前瞻規劃。
(三)政府對民眾的需求要能夠前瞻預為反應
政府施政要力求高瞻遠矚並具有責任意識,民眾的需求不僅要能迅速
反應,更要求能預為反應,尤其不能被需求所顯現的表徵或假象所蒙蔽,
致忽略潛在性盲點,甚或不知問題核心與癥結。須知單一問題可能衍生諸
多缺失,而負責任的政府對提供良策與解決是無法規避的良心責任,勇於
面對問題,提出前瞻意見和具體有效措施,而不是事後緩慢處理的虛應故
事。
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第一章 導論 5
四、政治責任層面
(一)增加公共政策調查過程的透明度俾易於釐清政治責任
隨著政府資訊的公開化,公共政策的各項議題,以及政府機關內部的
動態,將會愈趨透明,隨時受到不同程度的檢視,各項政治責任更形明
確,而民眾對政府施政滿意度,將順著此指標予以批判,在此情況下政府
內各部當不致互為推諉或敷衍了事。
(二)強化全面監測指標以提升效能
資訊時代,各項監測系統和政策指標相當繁多,公共政策所作所為,
幾無所遁形的受到全面檢測,其得失、利弊如影隨形不易遭受扭曲或含糊
不清,而各種社會統計的數據所呈現的政策指標,亦表現政策的實際狀況
任何人均不能以違心之論欺騙民眾。總之;在開放社會中,各項施政作
為,均已攤開在陽光下,隨時隨地受到檢視,在政策制定過程中應有此基
本之體認。
(三)提振政府執行的效能和學習動機
在課責政府公部門執行能力方面,最令人詬病者為「追求美好,規避
責難」(Look good, avoid blame)效應。此效應在針對非營利組織課責方
面同樣呈現,政府部門可藉由各項業務推演的過程中,學習全新的智能而
排除規避「課責」陋習;換言之,由理性過程,求得最佳動機和解決模
式。
貳、政策調查過程中分析方法論的意涵
政策分析是一種創造「政策制定過程『的』知識」(knowledge
of the policy making process)以及「政策制定過程『內部的』知識」
(knowledge in the policy making process)的活動。在創造政策制定過程
「的」知識方面,政策分析,將針對公共政策與方案的原因、結果以及執
行績效進行調查。然而,除非分析結果能被政策制定者所使用,或者成為
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6 公共政策分析
公眾所遵從的對象,否則這樣的知識仍屬不完整。只有當政策制定過程
「的」與「內部的」知識相互連結時,立法者、行政官員、司法體系及與
公共決策利害相關的公民才能利用政策分析的結果,藉以改善政策制定過
程以及政策施行情形。由於政策制定的效能高低,端賴決策者是否可以接
近取得知識的門路;所以,政策分析的使用與傳播將成為政策制定實務與
理論的中心議題。
政策分析過程的方法論(methodology)為極其重要之立論基礎。
「方法論」意指一種用以創造、批判地評量,以及傳播政策相關知識的標
準、規則、程序系統。在此意義下,方法論與杜威(John Dewey)稱之為
「調查的邏輯」(logic of inquiry)的知識與實務的活動息息相關;調查
邏輯就是:「人類智力在問題解決過程中的運作」。誠然,問題解答是政
策分析方法論的關鍵要素;但是,同樣重要地,政策分析也是一種將規劃
問題視為部分解答過程的方法論。若我們可以提出一個「正確」的質疑,
則某個先前看似無解的問題將可能被重新建構;甚至,先前未被發覺的解
答也將變得清晰可見。當此種情形發生時,「沒有答案就沒有問題」(No
solution, no problem)這句格言,可能將被它的相反句所取代:「一個建
構良好的問題意味著問題已解決了一半」(A problem well formulated is a
problem half solved)。
在經驗的世界中,一個可能想像的決策場合,必發生於一種特定的時
空中。此一場合由三個部分所構成:第一是決策者(個人或個人所組成的
團體),第二是圍繞決策者的某特定環境(包括自然的、文化的以及行為
交互影響所形成的狀況),第三是決策者懷有一個主觀的目的,並企圖從
克服環境或利用環境而加以實現。不過,此一場合只是決策發生的必要條
件而非充足條件,無此場合,沒有決策行為,有此場合不一定即有決策行
為之發生。最重要是決策者在決策場合中,為實現主觀上的願望或目的,
根據其特殊環境的限制,從事一個行動計畫的選擇。此一選擇的過程即是
決策行為的過程。沒有選擇的行為,即沒有決策的行為;而且此種選擇必
是行動計畫的選擇,非行動計畫的選擇即非決策的行為。決策者根據他所
面臨的問題,從事解決問題的行動計畫之選擇,有時比較簡單,有時卻非
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第一章 導論 7
常複雜,不論簡單的決策或複雜的決策,在做決定的過程中,絕對脫離不
了三個方面的判斷:即是價值判斷,事實判斷與後果判斷。這三個方面,
在決策者做決定的過程中,是彼此關聯,並互為條件的。無論任何偉大的
決策或渺小的決策,其理想的狀態必然是憑藉此三種判斷的一種選擇行
為,必然是此三種判斷通過決策者的心智而產生的。而任何決策,都牽
涉到人格內外在的、複雜的、變動的及交互影響的因素。嘗試以「決策場
合」、「決策者」、「三種判斷」之間的關係,以圖1-1表現決策模型:
S代表特定時空的決策場合,D代表決策者,V代表價值判斷,F代表
事實判斷,C代表後果判斷。VF、CF、CV代表各種判斷之間的關聯性。
DF代表決策者對已現的環境因素之判斷,比較容易得到經驗上的印證,
所以用「──」來表示。DV代表決策者主體的願望傾向,難作客觀的衡
量,所以用「﹏﹏」來表示。DC代表決策者對未現的可能發展之推測,
難於準確,所以用「......」來表示。(易君博,2003:89)
V F
資料來源:易君博,2003:89。
圖1-1 決策研究圖
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8 公共政策分析
這一決策模型的中心所在,是決策者必須通過價值判斷、事實判斷及
後果判斷的過程,才可能從事行動計畫的選擇。並且表示任何類型的決
策,小而至於個人的計畫,大而至於政府的政策,其選擇都脫離不了同時
作「三種判斷」的過程。
誠如賽蒙(H. A. Simon)所說:「大部分的行為,尤其是行政組織中
的個人行為,都是有目的的,其行為指向著各種目標。目的帶來行為模式
的整合,沒有目的的存在,其行為的本身即等於沒有意義。」由於目的多
出於主觀的願望。因此,在相同的決策場合中,不同的決策者常會作不同
的價值判斷。為了同一政策的制定,一個政客的價值判斷與一個政治家的
價值判斷,也可能是相去很遠的。所以任何時代或地區的政治,必永遠處
於爭論的狀態中。
民主政治是將爭論制度化及表面化,而獨裁政治則把反對意見壓縮到
看不見的革命情緒中,合理的權威性決策,決策者必須隨時隨地的去瞭解
什麼是公眾利益之所在,或什麼是全民之所惡,並用全國多數人的價值判
斷來代替自己的價值判斷,政策調查的過程,需要的即是此種思維邏輯和
程序。(易君博,2003:84-109)
政策分析的方法論是由多元學科的原理所導引、整合得出,包括:政
治學、社會學、心理學、經濟學及哲學。部分政策分析屬於敘述性質,承
襲自傳統學科(例如:政治學),目的在探求公共政策的始因與結果;但
是,政策分析同時也是規範性的,其另一項目標在於,對過去、現在以及
未來世代,有關政策價值的知識主張進行創造與批判。一旦我們發現政策
相關知識涉及某種依變項(結果)與自變項(手段)之間的動態過程──
並且,此種動態過程具有可評估的──則政策分析的規範性、價值批判性
(value-critical)面向將變得不言自明。選取一個變項通常等同於在眾多
相同相互競爭的價值中進行選擇,例如:健康、財富、安全、和平、正
義、平等、自由等。進行選擇或將優先地位賦予任何一項價值,這些作為
不僅以某種技術性判斷作為基礎,同時也是一種以道德理性為基礎的判
斷。基於此種理由,我們將可以宣稱:政策分析其實代表某種應用倫理
(applied ethic)。因此政策分析的目的在於創造出一種知識──此種知識
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第一章 導論 9
可以提升方案政策的選擇效率;例如,提供可負擔的健保服務、對窮人收
入進行重分配、清除職場的性別與種族歧視、提升國際經濟競爭力,以及
維持國防安全等替選方案。
政策分析的方法論,目的在創造、批判性地評量,以及傳播政策相關
知識。在此情形,知識屬於一種「似真信念」(plausibly true belief),與
確信為真的信念,或者以某種統計上的可能性作為基礎的真實性都不相
同。事實上,政策建構與執行過程的複雜性,說明了:建立一項具有確定
的知識主張所必須具備的條件,在現實生活中是很難發生的,有時,甚至
連一個可勉強接受的條件都很難尋得。
雖然,當前的政策分析尚無法製造出資訊充足內容充分的分析,但
是,政治過程卻無法取代政策分析。事實上,政策分析已經變成一種「在
面對複雜情境時,用以解決問題的系統性方法論」;並且,它與下列論述
是對立的:政策制定是政治、經濟及組織的「理性」,行動者精密計算所
得出的結果,這些行動者希望對政治策過程進行操控,藉以達成其經濟效
用、政治權力、組織效能的最大化。
過去四十年中,社會問題研究與分析的特徵在於:分析人員日漸意識
到複雜性的重要。這項歷史發展伴隨著多元觀點、理論、技術的使用;至
於在政策相關知識的創造、批判性地評量以及傳播過程中,則涉入了多
元的利益相關人。廣義上來說,政策分析方法論的核心,可以被視為一
種批判性多元主義(critical multiplism)。批判性多元主義的基本方法論
(methodological injunction)是「三角論證法」(triangulation),所謂的
三角論證法意指:若分析人員企圖提升政策相關知識的品質,則他們應該
運用多元的觀點、技術、測量方法、資料來源,以及傳播媒介。多元主義
相較於基他方法具有重要的方法論優勢:「利用批判性的三角論證過程對
各種已知以及值得探知的觀點進行論證,藉以逼近無窮未知的真理」。
嚴格說來,與其說多元主義是一種新的方法論,不如將其認定為一種
創造性的綜合體,是由政策科學社群中,各種研究與分析的實務活動所構
成。對批判性多元主義而言,用以界定知識特質以及評斷政策調查成敗的
主要判準是「歸納的似真性」(inductive plausibility),而非確定性。歸
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10 公共政策分析
納的似真性並非運用列舉個案的方式,藉以支持或增加結論的可信度;相
反地,歸納的似真性將各種對立的理論、觀點、假設進行認定、評估、
排除或綜合,藉以對分析者的結論提出挑戰。「政策相關性」(policy
relevant)也是批判性多元主義的主要判準之一,該項判準將決定、分析
被實務界所運用的情形。因此,政策相關知識是一種用以協助建構與解決
問題的知識;當這些問題被政策制定者或受政策影響的公民們──包括:
在民主政治系統中,尚未瞭解自身權利或機會,以及權利或機會受到傷
害、剝奪的公民,就是政策相關知識派上用場的時候。
批評性多元主義的方法論規範,代表一種政策調查的原則性指引;其
目的,並非為政策研究或分析的處理方式設定某種特殊規定。這些用以創
造、批判性的評量,以及傳播政策相關知識的指標,跨越了政策分析中幾
個重要領域:
一、多元運作化主義
政策建構(policy constructs)與變項的多元測量。如同Campbell
(1988)所適切的指出,多元運作化主義(Multiple Operationism)
是一種「單獨不完備的多元測量」(multiple measures of independent
imperfection)亦即利用三角測量法的方式,對同一主題進行二次、甚至多
次的計量檢驗,藉以增加知識主張的似真性。例如,同時使用兩組對照組
與強制選擇尺度(forced-choice scales);或者,以消費者支出(所表現出
的偏好)與多元屬性尺度作為基礎的成本利益測量。多元運作主義避免了
邏輯實證論的單一運作化定義所可能帶來的偏見。
二、多元方法研究
應用多元方法對政策過程與結果進行觀察,例如:組織記錄
(organizational records)、郵寄問卷、民族誌訪談(ethnographic
interview)等。多元方法研究(Multimethod Research)利用(以上)研究
工具所得來的資料,對同一主題進行三角論證,藉以提升知識主張的似真
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第一章 導論 11
性。多元技術研究是超越邏輯實證論的,因為該途徑拒斥了量化的理想,
進而系統性地對量化測量進行整合。
三、多元分析綜合
對相近的政策與計畫,例如:為低收入家庭學童提供學前教育的啟智
(Head Start)計畫或者為失業者提供就職訓練的「職業訓練暨夥伴法」
(Job Training and Partnership Act),進行綜合與批判的評量。多元分析綜
合對不同標的人口的政策效果進行檢測,藉以強化知識主張的似真性。多
元分析綜合(Multiple Analysis Synthesis),例如:廣為人知的研究綜合
法(research synthesis)、整合性研究回顧(integrative research review),
以及後設分析(meta analysis)等,強調政策相關知識的集體性本質
(collective nature),藉以對單一、權威的分析意圖提出挑戰。
四、多元變項分析
將多元變項引進到政策分析的模式中,例如:以路徑分析(path
study)作為基礎的因果模型,或者,以多元證據來源作為基礎的個案研究
分析。多變項分析對外在政策變項(extra policy varialbles)進行系統性地
檢測與排除,藉以強化政策主張的似真性。多元變項分析(Multivariable
Analysis)也將對各種對立的政策過程理論,例如:各種對立的政策執行
理論,或者,政策制定者對政策相關知識的不同使用情形,進行比較與檢
測。
五、多元利害相關人分析
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12 公共政策分析
知識主張的似真性。多元利害相關人分析將注意力置於參與政策制定、建
構以及執行的個人、團體,並且將他們視為政策相關知識的來源。同時,
多元利害相關人分析也意識到「公共利益」的重要性;要求分析者不僅須
為「官方」提供服務,更應該為「公眾」──包括政治上的邊緣與弱勢團
體──提供照護。
六、多元觀點分析
將多元觀點,包括:倫理性、政治性、組織性、經濟性、社會性、文
化性、心理性,以及技術性等,進行統合的政策分析方法。多元觀點分析
(Multiple Perspective Analysis)針對各種相互競爭的問題與解答進行三角
論證,藉以提升知識主張的似真性。在真實世界的政策制定過程中,多元
觀點分析通常將對利益相關人分析的趣向進行預設。在「以學術或學科基
礎觀點作為主要關懷對象」的政策設定中──包括正式理論與模型,多元
觀點分析在不依靠利益相關人分析的情形下,仍可獨立完成。然而,這並
不保證正式理論與模型可以為影響政策利益相關人判斷與行為的參考架
構,或心理圖像(mental maps)提供適當的再現。
七、多元媒介傳播
多元傳播媒介(Multimedia Communication)的使用,可以確保知識
具有「政策相關性」,亦即:該項知識確實被政策制定者或其他受益者所
使用。最常被學院派政策分析人員使用的傳播媒介為學術著作或書籍。但
是,此種媒介對習慣於政策議題報告(policy issue paper)、政策備忘錄
(policy memoranda)、行政摘要(executive summaries)、新聞稿(news
releases),以及報紙的政策制定者來說並不實用。因為,對多數的政策
制定者而言,閱讀時間通常十分有限,所以他們對互動式的傳播媒介,例
如:一對一的對談、電話交談、協調會、簡報,以及公聽會等,具有強烈
的偏好。最後,不同形式的媒體或文件,將對不同政策利益相關人產生不
同的效果。因此,被某些團體(專家)所廣泛使用的專門性修辭或方法,
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第一章 導論 13
在獲致延伸地應用之前,必須先行被轉譯為其他團體(平常人、非專家)
所使用的日常語言。利用多元傳播媒體以及各種知識轉化策略(alternative
knowledge transfer strategies)進行三角論證,將有助於提升知識的政策
相關性(policy relevant of knowledge)以及被使用的可能性(Dunn, 1994:
1-15)。
參、實例說明
一、鑑於國內酒後駕車案件,未因政府相關部門採重罰措施而減少,
反有愈來愈多趨勢,為有效遏阻此歪風,主管交通執法之警政單位研擬修
改道路交通管理處罰條例,有意對提供酒類之餐飲業者,考慮共同處罰,
此一政策本意良善,且屬尚在醞釀階段未成氣候,然經媒體大肆負面報
導,甚至訪問該政策之利害相關人(餐飲業者),認為政府制定相關法規
未探詢民意,有違民主國家立法精神,而立法院在反對民意壓力下,亦針
對本案質詢相關警政官員,要求不得有類似之修法提案,本項政策因而宣
告結束。蓋因政策制定的先行程序──政策調查,未能針對利害相關人、
立法部門、社會大眾等之資訊,作適度研析,或提供有效說帖和立論依
據,致以訛傳訛,導致無效結局。
二、1993年4月15日,經交通部邀集學者、專家及相關單位召開會議
後,正式核定調整高速公路各路段提高速限,其中中山高速公路(國道一
號)全線調整為每小時一百公里,第二高速公路(國道三號)調整為每小
時一百一十公里,此一政策已研議甚久,而民意亦迭有反映。但因影響層
面太大,交通部經過長時間審慎討論後,終於作出開放速限措施。但囿於
各國道設計速率不盡相同,經檢討調整後,仍有部分路段速限不同,仍應
遵循各該道路速限標誌指示行駛。故行駛其間仍應注意各不同之速限,否
則仍有超速之嫌,極易落入陷阱,而同樣高速公路不同速限亦造成警方執
法困擾。根據國道公路警察局歷年交通事故死亡人數與違規件數統計資
料:1992年計取締交通違規2,177,099件、死亡71件。1993年計取締違規
1,444,879件、死亡107件,開放速限前、後兩年間數據顯示:取締件數減
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14 公共政策分析
少,而死亡交通事故增加,單純數據似乎未能顯現良好期待;換言之,開
放速限後造成違規取締不易,故件數減少,但相對卻增加死亡事故,雖肇
因不全然與超速有關,但仍為考量因素之一。本項政策係經由長期研擬而
成,調查過程或許應考量國人守法習性、對駕駛規則之認知、道路狀況、
宣傳效果、南北城鄉生活圈差距等諸多因素。
三、民間機構調查亦然。香港大眾傳媒黎智英先生繼《壹週刊》大舉
登臺後,更以大手筆方式宣傳旗下的子媒體《蘋果日報》在臺創刊,其以
迴異於傳統報紙文字敘述方式,代之以大量彩色圖片為敘述主題,的確令
人耳目一新,雖仍有衛道之士批評,謂之不入流。但在發行初期已有相當
績效卻是不爭事實。1994年春節,該報更宣布年假期間,報紙不打烊,張
數照舊,訂閱該報訂戶仍會收到「蘋果日報」,此舉對本土報業無異是一
項重創。蓋春節年假,依傳統各行業皆公休至大年初五,出刊張數僅一
張,各報社雖仍有少數留守人員編輯、排版、印刷但因送報通路亦因公休
無法配合,故年節假期無報可看,篇幅縮水已被視為正常。「蘋果日報」
此舉無異打破傳統運作生態,除備感威脅外已有業者亦打算跟進,企求穩
住既有江山。大眾傳媒生存之道是瞭解讀者口味,更有甚者製造新鮮感,
一波波侵襲大眾感官。「壹週刊」和「蘋果日報」深諳此經營之道,熟知
本土民眾對八卦新聞的狂熱,和各報基本運作型態、市場需求等因素。對
各項調查的正、負面評估早已成竹在胸,故能有異於往常的政策決定。在
以市場占有之大小論輸贏的現實社會,政策決定前的調查過程往往是成敗
關鍵。
肆、結語
政策調查是公共政策分析的「首部曲」,前置作業完善,則接下來之
各步驟應可順理成章依序完成。如果說一個良好的公共政策與有無具備
「完美的」政策調查過程有相當因果關係應不為過。時下政治人物喜以
「民粹主義」為師,口不離「愛臺灣」、「打拚為臺灣」等口號,更動輒
制定看似無效,卻又討喜之政策,且又大言不慚曰:「順應民意」此舉措
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第一章 導論 15
無異是「政客」行徑,可悲至極。蓋錯誤的政策比貪污更可怕,為政者不
應一味討好百姓,應有為萬世立千秋大業的偉大胸襟,一言一行當思之天
下蒼生疾苦,能如是則百姓幸甚、國家幸甚。
時值知識經濟時代,政府要利用知識來管理、決策、服務、組織、建
立文化和規劃公務員新型態的政府,透過知識的系統化、社群化,在決策
方面提升政策品質,在服務方面提供整合性的服務,在組織設計方面使其
更公開透明化。而政府的角色和職能也必須有所轉變,亦即政府應成為知
識經濟的促發者、學習型社會的領航者、國家創新系統的擘畫者、研發創
新的推動者及知識交換機制的規範者。簡言之,政府必須徹底知識化、智
慧化與創意化。(林嘉誠編,2004a)
在邁向21世紀的全球知識經濟時代,知識型政府的主要任務將從公共
管理轉型為利用知識創新,為社會創造公共價值的最大化──社會的互
信、政策的創新、智慧型的服務、知識導向的決策,洞燭機先的策略能力
及時間價值的創造等公共價值。(林嘉誠編,2004a:488)
國家治理如同船長領航,就何方向?泊於何岸?如何率領全員同心協
力航向目的地等諸多細節無考驗主政者的智慧,但領導者亦是凡人,有盲
點、有喜怒哀樂、和優先順序的抉擇,何故因而致此?何事熟以致之?則
應有系列之思維脈絡和各面向的參據因素,單向意見是獨裁,容納各方真
知卓見才是真正民主的意涵,所謂良善的政策應是在此環境下產出。政策
調查的過程是整個公共政策分析學問環節中的一小部分,但卻不容忽視,
因為無門票進不了戲院,少了此階段或許將付出相當代價,政策制定者當
深思之。
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16 公共政策分析
第二節 政策制定的過程(劉筱慧)
壹、政策制定過程與政策分析程序
如上節所述,政策分析過程是由一系列「知識活動」(intellectual
activities)所構成,但知識活動卻實現於政治活動的系絡中。這些政治
活動通常被稱之為「政策制定過程」(policy-making process),至於
在時間序列上,則被視為一系列相互獨立的階段(phases):議程設定
(agenda setting)、政策規劃(policy formulation)、政策採納(policy
adoption)、政策執行(policy implementation),以及政策評量(policy
assessment)(見圖1-2及表1-1)。政策制定過程,本書採用廣義的範圍。
狹義的政策制定過程是指從議程設定、政策規劃、政策合法化,到政策產
生為止,不包括政策執行、政策評量。但實際上,政策執行、政策評量亦
都在具體地產生政策。為避免廣義、狹義之爭,有些學者用「政策過程」
(policy process)取代廣義的政策制定過程(吳定,2003:194)。政策分
析可以製造出與一個、數個,甚至與全部政策制定過程階段有關的資訊,
端視政策分析人員所面臨的問題形式而定。
議程設定
政策規劃
政策採納
政策執行
政策評量
問題如何進入議程?
圖1-2 政策制定的過程
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第一章 導論 17
表1-1 政策制定過程的階段
階 段 特 性 說 明
民選的或官派的官員將問 例如在20年前,前民進黨籍立委林正
題置於公共議程上。有些 杰即提出政治獻金法草案,要求予以
問題根本完全未被處理, 完成立法,用來規範政治獻金。然
有些則長期受到滯延。 而,無論輿論、學者透過文章或口頭
呼籲催生政治獻金法等陽光法案,且
朝野政黨都對外公開肯定政治獻金法
議程設定 的必要性與迫切性,並信誓旦旦以盡
快完成立法為職志。然而外國視為民
主政治與政黨政治發展基石的陽光法
案,在我國卻一直難產,直至2002年
底才於立法院內政委員會完成草案初
審階段,並終於在2004年3月18日於
立法院三讀通過。
官員們規劃了一些政策方 隨著國際經濟情勢改變,以及不具競
案,藉以處理這些問題。 爭力的產業逐年外移影響,使2001年
政策方案的範圍涵蓋了立 經濟成長率首次出現負成長,失業率
法法案、行政命令,以及 屢創歷史新高,成為政府重要經濟、
法院判決。 社會問題,為加速調整產業結構,改
善企業營運環境,刺激國內景氣復甦
政策規劃
以解決經濟及失業等問題,政府先後
推動「投資臺灣優先具體方案」、
「挑戰2008:國家發展重點計畫」等
政策,希望藉由加速公共投資提振經
濟,增加就業機會,解決循環性失業
問題。
政策方案經過推介、合法 2003年3月開始爆發之嚴重急性呼吸
化、接受的程序,而受到 道症候群(SARS),對亞洲企業及
採行。由於獲得議會多數 經濟成長帶來嚴重的衝擊,臺灣亦不
支持、多數行政機關同 例外。政府除立即成立「SARS應變
意,以及法院認定合法、 處理委員會」,並依立法院迅速通過
民眾接受,某項政策方案 之「嚴重急性呼吸道症侯群防治及紓
政策採納 將受到採行。 困暫行條例」第二條規定,編列500
億元「行政院嚴重急性呼吸道症侯群
防治特別預算」,供防疫、檢驗、治
療及相關支出,並提供受影響產業減
免稅費、融資、利息補貼、信用保證
及員工必要之協助等,以降低SARS
對國內經濟、社會之衝擊。
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18 公共政策分析
表1-1 政策制定過程的階段(續)
階 段 特 性 說 明
受採納的政策,藉由主管 鑒於2002年度中央政府總預算中經濟
機關的動員、預算的編 發展支出偏低,將難以達成「挑戰
列,以及人力資源的配合 2008:國家發展重點計畫」目標,影
而得以實現。 響國家經濟建設與長遠發展,總統乃
於2002年11月主持「失業問題及相關
經濟議題」高層會議指示:「為促進
經濟穩定成長,應擴大公共建設,不
政策執行
但可加強國家基礎建設,改善投資環
境,提高國人生活品質,特別是景氣
趨緩期間,亦可有促進就業之效果。
請行政部門協調立法院推動修正「公
共債務法」,將擴大公共建設所需經
費排除於舉債上限之外,以籌措公共
建設所需經費。」。
政府中的審計與會計單位 為瞭解擴大公共投資所產生的經濟效
對行政機構、議會以及法 益,投資內容重點及財源規劃等是否
院進行督察,藉以檢測上 均符合方案規劃目標,「擴大公共建
政策評量
述機構是否確實遵守預算 設方案」之公共建設具體計畫提案及
法規定,以及是否確實達 審核作業,由行政院相關部會組成跨
成政策目標。 部會審議小組辦理。
資料來源:參考Dunn, 1994: 16.
政策分析的目的是:在一個或多個政策制定過程的階段中,對政策相
關知識進行創造、批判地評量,以及傳播。這些階段代表時間序列中正在
發生的活動。每個階段都與下一個階段有所關連,最後一個階段(政策評
量)則與第一個階段(議題設定)相互連結。介於兩者之間的各個階段也
是一樣,它們之間的連結呈現出非線性(non-linear)或圓形狀況。
政策分析程序的運用可能將產生出政策相關知識,這些政策相關知識
將對某個階段中的假定(assumption)、判斷以及活動造成直接地影響。
前一個政策制定階段的政策相關知識所造成的影響,將間接地對下一個階
段的績效造成影響。圖1-3顯示出各個政策制定階段所適用的政策分析程
序(矩形代表政策制定階段,打陰影的橢圓形代表政策分析程序)。運用
政策分析方法將有助於改善政策制定過程,以及提升政策績效。
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第一章 導論 19
議程設定 問題建構
政策規劃 預 測
設 計
政策採納 行 銷
政策執行 監 測
政策評量 評 估
圖1-3 政策制定各階段的政策分析
貳、政策制定過程階段模式
公共政策為政府部門或人員處理大眾關心的問題或事件,所採取的
有目的的行動方案,包括不作為的決策。具有以下的特點:1.政策網絡
複雜;2.政策並非單一的決定所能表達;3.政策始終必然會改變;4.許多
政策決定過程的發展很難產生所謂的政策終結(policy termination)的現
象,而充斥著政策賡續(policy succession)的作用;5.政策的研究除了考
量積極的回應外,亦應重視非決策(non-decision)的檢視;6.政策應深入
有行動卻無決策的領域(action without decision),尤其是第一線或基層
的行政人員(street-level bureaucrats)的執行態度或行動,更是影響政策
制定的執行的成敗關鍵,欠缺有效的分析,將無法透徹地瞭解政策制定過
程的底蘊(參見林鍾沂,2002:353-354)。
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20 公共政策分析
本節修正唐恩(W. Dunn)所建構的「以問題為中心的政策分析模
式」導引到政策制定的過程,看到六種政策分析方法交錯包括在五種政策
資訊當中,它們分別是:
一、問題建構
問題建構可以提供政策相關知識,藉以對潛藏於問題界定中的基本假
定提出挑戰。問題建構的發生場域,通常是政策制定過程中的議程設定階
段。問題建構可以協助分析人員發現隱含的假定,診斷問題的原因,指引
可能的決策方向(目標),綜合各種衝突的觀點,以及設計出新的政策選
案。
例如:自2001年起國內就業市場供需失調,失業率屢創新高,政府為
解決國內日益嚴重的失業問題,召開多次會議討論,研究失業問題發生的
原因以及因應對策。問題建構是為政策制定過程中最重要的階段,避免因
問題建構錯誤使產生用正確的對策解決錯誤的問題,Dunn認為政策問題
若發生錯誤或偏頗的認知,即有可能造成政策的全部失敗。例如:我國自
2001年起失業率提高,究竟是國際經濟不景氣?或因教育政策的錯誤?或
因傳統產業的外移?還是會因福利政策的推行導致人民工作意願降低?若
因問題建構為國內失業率的升高,係因為社會福利政策推行良好,使人
民工作意願降低,進而檢討社會福利政策,將使失業者情況雪上加霜。
因此,經過多次會議研商,瞭解失業問題乃受到國際景氣趨緩與國內產業
結構調整的影響,故對策必須標本兼治;治本方面,除需加速調整產業結
構,改善企業營運環境,刺激國內景氣復甦,帶動出口增加外,且需積極
的鬆綁勞動法規、提升勞動者就業能力。故政府除積極落實推動「投資臺
灣優先具體方案」、「挑戰2008:國家發展重點計畫」等政策,希望藉由
加速公共投資提振經濟,增加就業機會,解決循環性失業等根本問題外。
治標方面,由於景氣尚未穩定復甦,為解決短期間(含中高齡)失業問
題,政府積極推動各項短期促進就業措施(例如:擴大公共建設方案、永
續就業工程計畫、公共服務擴大就業計畫等)。
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第一章 導論 21
二、預測
預測可以提供有關未來政策狀態的政策相關知識。這些狀態可能是採
行某種政策選案─包括不作為─所導致的結果。預測通常發生於政策
規劃階段。預測可以對似真、潛在以及規範價值的未來狀態進行檢測,對
現行的、被提議的政策所可能造成的結果進行估計,對達成某項政策目標
所可能遭遇的限制進行詳述,以及對不同意見的政治可行性(贊成及反
對)進行評估。
例如:政府為減緩國內外需求降低對經濟成長之衝擊,政府曾多次採
取推動重大公共工程的興建,以達到擴大內需帶動景氣之因應措施,惟為
瞭解政府推動公共工程對整體經濟帶來的效益到底如何?政府單位乃先進
行評估,並作為此政策推動是否可行的依據。因瞭解國內重大公共工程的
投資興建,連帶的可帶動其他產業的需求及生產,因此可創造出所得及就
業效果。故若以政府92年追加預算推動557億元(不包括對進口品的需求
及對土地的購買)的擴大公共工程為例,透過產業關聯模型分析,當在其
他條件不變的情況下,透過產業關聯的效果,推估出動工後因帶動各產業
的生產所創造之附加價值約達431餘億元,對經濟成長之貢獻約達0.47的
百分點,建設期間平均可增加約4萬個就業機會。此經濟效益可作為政府
推動公共工程政策獲得立法院支持之有利依據。
三、設計
在政策規劃階段;政策分析的方法,Dunn只提及預測,而未提及設
計。設計是政策規劃中很重要的一項分析活動。如果政策規劃,沒有政策
方案設計,則政策規劃便會落空。我國行政院發展考核委員會有許多政策
方案設計的規定,例如:「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」。
四、行銷
行銷可以製造有關政策方案的行動,以及其成本利益的政策相關知
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22 公共政策分析
識。這些以預測結果作為基礎的知識,將有助政策制定者在政策採納階段
從事決策行為。行銷可以針對風險與不確定性的程度進行測量,對外部性
與外溢效果進行確認,詳述選擇標準,以及為政策執行分派行政責任。
例如:目前勞基法所規定之退休制度,使除公營或少數大型企業勞工
外,甚少勞工能夠因符合勞基法規定享有勞工退休金保障。故政府研擬修
改「勞工退休金條例」(草案),草案修改之前政府單位先就社會保險
制、可攜式的個人帳戶制及年金制並存等制度進行評估,比較其優缺點。
鑒於採取社會保險制,其提存準備之財務制度不能比照勞保設計,費率必
較勞保為高,勞工恐難接受,且因受社會保險合格年資之限制,高齡者無
法參加,故實施問題較多而且複雜,需耗時程較久。而可攜式退休制採個
人帳戶制及年金制並存,制度單純,開辦時,不論年齡均可加入,勞工年
資隨個人工作轉換而移轉不會造成損失,且不增加政府財政負擔等優點,
故經最後評定行銷「勞工退休金條例」草案採可攜帶式退休制度,該草案
於立法院審議中。
五、監測
監測提供有關先前政策其結果的政策相關知識,此種政策相關知識
可以在政策執行中協助政策制定的進行。許多機構都會定期運用不同領
域的政策指標(policy indicators)─例如:健康、教育、住宅、福利、
犯罪以及科技等─藉以對政策的結果與影響進行監測。監測可以對順服
(compliance)程度進行評估,揭露各種不預期的政策、方案結果,確認
各種執行上的障礙與限制,以及確立責任的歸屬。
例如:為達到提振景氣、增加就業機會、促進經濟成長等目標,政府
先後推動「挑戰2008國家發展計畫」、「擴大公共投資提振景氣方案」、
「新世紀人力發展方案」、「投資臺灣優先具體方案」、「我國策略性服
務業發展方案」、「照顧服務福利及產業發展方案」、「國家矽導計畫暨
專案擴增大學資訊、電子、電機、光電與電信等科技系所招生名額培訓計
畫」、「全球運籌發展計畫」,修正勞工退休金條例(立法院審議中)、
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第一章 導論 23
勞動派遣法、勞動基準法有關定期契約之修正等政策、為瞭解所推動的各
項政策是否順利推行?以及推行後的效果如何?政府乃於每項政策推動當
時,均建立作業流程以及管考機制,採按雙週、按月或按季管考政策推動
狀況,以及目標及績效指標達成率等情形,以確認責任歸屬。若以2003
年國內整體經濟表現狀況來看,2003年以當期價格計算之國內生產毛額
(GDP)為9兆8,475.5億元,較2002年之9兆7,488.1億元增加987.4億元,
經濟成長率成長3.24%,92年國內就業人數為957.3萬人,較2002年的945.4
萬人增加11.9萬人,失業率由5.17%降至4.99%,可看出政府推動的各項政
策逐漸產生效應。
六、評估
評估產生有關期望與實際政策績效之間的政策相關知識,此種知識可
以在政策評量階段對政策制定者有所助益。評估不僅可以回答下述問題:
問題在多大的程度上獲得解決?同時,也可以對各種分歧的政策價值進行
澄清與批判,藉以協助政策的調整或重建構,以及為問題重建構與調整提
供一個可信的基礎。
例如:為落實公務人員休假制度,鼓勵公務人員於離峰時間從事國內
休假,以刺激國內消費,提振經濟景氣,自2001年6月1日起,行政院暨所
屬各機關公務人員強制休假天數由7日增加為14日,並規定休假補助,應
檢附週一至週五休假期間交通工具、住宿、餐飲或採購物品之單據核銷,
全年最高以補助新臺幣16,000元為限,未檢據者,則不予補助。然此政策
推行後發現,許多公務人員為將休假補助作為另一項所得收入的來源,故
採取雖休假但並不外出消費,卻藉用購買發票,或借用他人購物發票作為
消費報帳依據。此種假消費真領補助之方式,使原先政府為鼓勵公務人員
增加休閒娛樂有益健康外,並希望藉由公務人員外出消費帶動休閒娛樂產
業發展,並因關聯效應得以創造之經濟效益的美意喪失。有鑑於此,政府
乃對休假補助政策重新加以檢討,並決定自2003年元月起,公務人員強制
休假補助費將全額改發「國民旅遊卡」方式辦理。
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24 公共政策分析
此種以在強制休假補助額度內,以「異地、隔夜」、「實報實銷」方
式,選定「國民旅遊卡」特約商店且在非例假日之離峰時間休假消費才可
領取補助之規定,因整個作業全在網路線上進行,可免除未實際消費卻因
有購物發票使可請領補助款的情況發生外,並可使因SARS疫情及國內經
濟不景氣而受損嚴重的觀光休閒產業帶來振興的效果。以2003年的國民
旅遊卡消費為例,2003年全年公務人員持國民旅遊卡刷卡總筆數為494萬
筆,刷卡總金額約為150億元。其中,除了符合「國民旅遊卡」制度促使
公務人員依規定可申請休假旅遊補助82億元外,亦額外消費68億元,對觀
光相關產業乃至其他行業都創造了極大的商機。故此政策的推行,除了對
2003年之經濟成長貢獻達0.07至0.12個百分點外,並提供了7,637至13,866
個就業機會,對減少財政負擔、增加國民所得、創造就業機會等績效而
言,國民旅遊卡政策可說是一成功的政策。
參、政策制定過程的不確定性
一、問題建構的因緣際會性
問題建構為政策制定過程中的最重要階段,理論上,當政策領控者發
現問題,並依據政策制定階段循序漸進制定政策。然而,事實上發現,政
府要面對的問題百千萬種,卻並非所有問題均能進入政策議程中並訂定政
策。根據金敦(Kingdon, 1984)所認為的,政策制定過程中當問題流程、
政策流程、與政治流程等三個流程關鍵時刻連結在一起時,議題就容易進
入政策議程,他把這個關鍵時刻稱為政策櫥窗(policy windows)。政策
櫥窗是稍縱即逝的短暫機會,經常是被政治流程內的重大事件所揭開,在
櫥窗內,各種不同的建議方案紛紛出籠,爭相提出解決問題的方案。當政
策櫥窗開啟時,願意投資自己時間、精力、名譽、金錢於特定法案問題上
的政策企業家(policy entrepreneurs)必須立刻抓緊政策櫥窗的機會,積
極參與。否則一旦失去,就必須等待下一次機會。因此,議題是否能夠進
入議程,端賴問題、政策與政治三者流程的連接時刻時機是否恰當(丘昌
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第一章 導論 25
泰,2000:147-148)。
例如:國人引領企盼、立法院多次闖關不成的政治獻金法案,卻因
2004年總統大選選情緊繃,且因陳由豪的政治獻金案使執政黨及在野黨互
相攻詰的情況下,朝野政黨均不敢以各種手段阻擋,才讓政治獻金法得以
撥雲見日,終於在2004年3月18日總統大選前經立法院三讀通過,此議案
通過,更能印證:議題是否能夠進入議程,端賴問題、政策與政治三者流
程的連接時刻時機是否恰當而定。
二、政策效益難以評估
政策制定過程中,通常以對未來狀態進行檢測,對現行的、被提議的
政策所可能造成的結果進行估計,對達成某項政策目標所可能遭遇的限制
進行詳述,以及,對不同意見的政治可行性(贊成及反對)進行評估,作
為最後是否政策採行的依據。然而雖然公共政策不能規避價值問題的探
討,而價值探討除了成本效益評估外,亦牽涉及人的主觀好惡喜厭觀念
(諸如:統獨問題、治安問題、貧窮問題、環境污染問題、失業問題、平
權問題),故其政策預測及其採納後效益難以衡量評估。
例如:從2000年總統大選提出兩岸直航主張,延至今日尚無法定奪。
事實上,兩岸直航牽涉的不僅是經貿問題、還牽涉到兩岸主權、國防安
全、政治安全、國際關係、社會安全、經濟安全等問題。其中,在經貿議
題方面,或許從簡單的經濟分析來看,「直航」使運輸距離及時間縮短,
成本減少,可以裨益企業經營及總體資源運用效率,符合自由市場運作法
則,對經濟應屬正面影響。但是,兩岸經濟問題因大陸與臺灣在制度上的
差異、經濟規模的差距,以及中共政策干預等等因素,故存在各種失衡現
象及不確定因素,不能適用簡單的市場運作法則及一般經濟評估。在開放
「直航」及相關的經貿往來後,若不能矯正失衡問題及排除變數,則很可
能擴大對國內產業衝擊,加速資金、技術、人才流向大陸,並導致經濟成
長減緩及失業問題的惡化。至於其他議題可能造成的結果,更難以數量化
評估,此亦為兩岸直航政策至今無法定奪之因。
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26 公共政策分析
三、偏差動員主導政治遊戲
政策網絡是目前人們最熟悉的一種治理型態。網絡是由廣泛而多樣
的行動者,如政府機關、利益關係團體等組合成特定的政策陣線(policy
sector)。政府的政策將會被網絡中以自我利益為考量的行動者所形塑,
而不是以最大多數人的利益來決定;再者,當國家在政策制定過程中,想
要變更政策方案時,網絡會加以干預,以杜絕政策陣線被攻陷的機會,使
既有的控制機制被抽離。當權利的第二面向當道時,及當某團體將所關心
的議題排除於政策議題之外。換言之,當某團體將不利於自己的問題排除
於政策議題之外,僅將權力集中於「安全議題」的分析與解決上,即是所
謂的非決策制定(non-decision-making)。
例如:因為安隆事件,使社會大眾對於上市(櫃)公司內部監控制度
更加殷切,故經過與產、官、學界多次研討後,財政部和證期會研擬完成
「證交法」修正草案,希望增加公司聘請獨立董監和設置審計等各類委員
會的法源基礎,規定除非主管機關核准得不聘請獨立董監事者外,上市上
櫃等公開發行公司應有一定比例或人數擔任獨立董監事。草案中還規定,
已設置審計委員會者,可自行決定是否再設置監察人,亦即允許以審計委
員會制度取代監察人。不過,這項被證期會視為彈性規劃的作法卻遭到外
界(尤其是家族企業經營者,不希望由外人進入該公司擔任獨立董監事)
和法界人士強烈質疑,認為這樣的作法將造成獨立董監事與監察人權責不
清,運作亦太過複雜。故行政院將證券交易法修正草案退回財政部重新研
擬,並指示財政部廣徵各界意見,待有共識後再送政院審議。行政院這項
決議意味著公司治理修法方向可能出現重大轉折,亦即由原本採部分強制
設置獨立董監事的折衷方案,改為自願式;因該草案提出時刻在總統大選
之前,未避免增添不必要的爭議,行政院也未限定財政部完成修法時間
表,使這項法案延至選後方繼續進行。
四、忽略國家在處裡政策問題上特有的立場和價值理念
當Dunn致力於以「政策問題」為核心的「政策分析」建構時,卻
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第一章 導論 27
未對關係政策推動的國家角色給予適當的處置或分析。雖然在討論問題
建構時,Dunn不時強調問題意識(problem sensing)對問題解決的重要
性,卻忽略了國家在處理政策問題上特有的立場和價值理念。因為國家的
基本價值及意識,尤其是政府官員的決策理念與風格,著實關係著問題
能否成為政策的議程設定及其日後政策成敗的評估等(林鍾沂,2002:
380-381)。
例如:繼國人娶大陸新娘需財力證明,以及政府計畫以「總量管制」
方式抑制婚姻移民等政策。理由不外乎是:外籍(大陸)配偶人口素質太
差;臺灣地狹人稠,新移民會占用有限的資源,特別是經濟弱勢移民來臺
後會造成社會福利的負擔。至於管制方式,行政院表示參照美國等先進國
家模式。然依據觀察研究顯示,外籍(大陸)配偶來臺後,並非不事生
產,相反地,由於她們的臺灣先生多為農工階級,或者身心殘障等弱勢族
群,因此大多需要,甚至依賴她們工作養家。且除了經濟上的龐大壓力
外,新女性移民更是家庭主要的照顧者,不僅須負擔家務,且照顧和陪伴
孩子亦是她們的主責。故外籍(大陸)配偶除了提供的無償家務勞動及生
育外,並為國內新增廉價勞動力的來源。然而政府除了忽視臺灣長期以來
社會福利的不足,卻以「占用社會資源/福利」為由,來支撐配額管制婚
姻移民的理由,事實上並不能成立。故可瞭解,尤其是政府官員的決策理
念與風格,著實關係著問題能否成為政策的議程設定及其日後政策成敗的
評估等。
五、政策執行的不確定性
政策制定過程可分為「由上而下」或「由下而上」二主要的理論學
派,其中,「由上而下」理論認為政策設計者是最主要的參與者,以及他
們的焦點是著重在握有操縱權者。「由下而上」理論強調目標小組和服務
的遞送人,以基層層次構成辯論策略。然而,由上而下的決策將造成政策
制定過程的僵化及不夠彈性,決策者將政策制定過程中當成是一個純粹行
政的過程,忽視政治方面的問題或者盡力排除他們,然而,由下而上者卻
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28 公共政策分析
無法真正瞭解國家目標。故政策制定過程究竟係由「由上而下」或由「由
下而上」方式,將對政策目標的達成造成影響。
六、跨時代政府角色的轉變
從20世紀至今,政府在社會中所扮演的角色,從最初的民主式政府、
第二次世界大戰結束後初期的大有為政府、柴契爾夫人執政時小而美政府
至今,面對全球化的現象,全球經濟取代國家經濟,國際體系凌駕在國家
之上。跨國性組織的出現將伴隨全球化的牽引力擴增其影響力的當而,政
府將市場機能引進政策制定階段,因此,政府所提供的所有政策必須符合
民意,而並非依傳統教課書模式關起門來自訂政策。
例如:以臺灣第一次辦理之公投是否合法,以及2004年總統大選與公
投投票合併作業等整個政策制定的過程為例,由國際輿論的反應、美國、
歐盟及日本等國私下及公開的質疑,國內產、官、學者的質疑與反對,國
內重要媒體一再討論等,均使大選投票作業一變再變,從最初總統及公投
票一起領→總統及公投選票分開領→U字行投票→二者一起開票→二者分
開開票→投錯票匭算有效票→投錯票匭算無效票等,均可看到在知識經濟
時代,政策制定型態迥異於以前的時代。政府對政策的制定過程,除了要
不斷利用知識創新,更要有滿足民眾需求及回應的動力。
七、科層體制中之自利心態
政府目前方案的執行,原則上從規劃到執行機關皆有一制式的過程,
惟方案執行的成功與否,與政策制定過程中執行人員的心態有絕對的關
係。然而公共政策的規劃,由於時間、成本及智能的限制,以及政策制定
者無法估算政策效益,故常就過去行動的延續,僅做小幅度的修改提出政
策,缺少創新概念。且當公務員的永業保障制度及官僚體系不須面對直接
的競爭的緣故,使公務運作不以效率為考量,最後官僚體系反倒利用所授
與的裁量權,將上級命令轉換為符合自己利益考量,除了造成資源浪費以
外,更不會主動更新,爭取政府機關最大的福利。
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第一章 導論 29
例如:為減輕政府財政負擔,考試院除積極規劃修正公務人員退撫制
度,推動展期年金新制外,也有意取消現行公務人員55歲退休可加發5個
基數退休金的措施。考試院也擬和教育部進行協商,將全國各級公立學校
總計約17至18萬的教師也納入逐年延後請領月退俸年齡至60歲的「展期年
金」新制構想適用範圍。然而,此制度的推動者與此政策利害關係人角色
混淆,亦是此政策能否順利推動的因素之一。
八、隨機碰撞的政策制定過程
政策的制定,常常會因在政策制定過程中,參與者來去自如,其偏好
組合無法預期且可能在隨時改變的過程中形成。如同垃圾桶決策模式觀
點,垃圾桶決策模式的代表人物為柯漢(Michael Cohen)、馬區(James
G. March)以及歐爾森(Johan Olsen)三人於1972年發表的〈組織選擇的
垃圾桶模式〉(A Garbage Can Model of Organizational Choice)一文中,
提出了有別於理性分析的決策模式。此一模式的基本理念在於:組織中之
決策過程通常無法如理性決策途徑所研究確定的情境下運作。由於決策參
與者可能不只一人,每一決策者之偏好、能力又各有差異,使得所提出的
解決方案總是百家爭鳴、爭鞭競秀。亦即問題、解決方案、參與者和選擇
機會。這四股力量時而互相獨立,卻又彼此依賴。使解決方案的出現,並
不必然是為了解決問題的全部,也有可能是基於維護參與者本身之利益,
使基於自己的偏好與能力提出其問題認知與解決答案。
依此,組織中之決策,宛如決策參與者、問題、解決方案與解決機
會,偶然於垃圾桶中隨機碰撞下的結果。在這個垃圾桶中會產生什麼樣
的決策,端賴問題是否碰上解決方案,解決方案是否符合參與者之自我
利益,以及決策者是否有機會同時發現問題與解決方案而定(林鍾沂,
2002:307-308)。亦即政策在決策過程中相互運作和嘗試錯誤中形成。
一般而言,經由垃圾桶決策模式決定的政策,通常是具有目標多元、模糊
且相互衝突的特性(如:非核家園、經濟成長、廉價、清潔且穩定供電、
核廢料的處理),且小組成員對於多元的政策議題,卻囿於各自的專業技
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30 公共政策分析
術對於達到多元目標的方法完全不瞭解,且因為參與決策者均為政府重要
的官僚,故常常因為時間因素使無法完全參予並充分且瞭解問題,使其決
策的制定過程並非依傳統政策規劃模式,而係屬垃圾桶決策模式。
例如:有關臺灣核廢料的處理問題,雖然政府訂出政策,如2002年5
月,經濟部長林義夫和蘭嶼達悟族就蘭嶼核廢料貯存場問題簽下之議定
書,內容包括政府應於一個月內籌組完成遷廠推動委員會等,卻依舊無法
解決一直存在的問題,包括核廢料的最終處理,以及無法就如何提供穩
定、清潔且廉價的電力提出最佳方案。
九、日益茁大的媒體權力之影響
假設當整個國家可分為個人、政府、企業與媒體四大區塊,且當政府
追求政策的可行性及社會福利的最大化,企業追求組織利潤最大化的當
而,理論上,當媒體權力日益茁大時,媒體可利用資訊傳遞的管道,將所
有公眾的權力充分透明化,並對所有權力的取得、移轉與執行,進行觀
察、批評與質疑,代理社會大眾追求社會絕對的公平、正義與真理。使關
係到公眾權力之議題,均能透過媒體的持續關注而能被充分的討論後,授
權予政府訂定或修正政策。
例如:政府一為財政困難,二為抑制車輛超速所造成的社會成本,於
是廣設監視錄影器,俾便對車速過快者施以重罰以抑制開車超速。然而,
其中之一架設於中山高速公路南下重慶北路交流道的監視錄影器,因設置
之地點不顯著,使南下高速公路而採原速駕駛者易因未見該臺監視錄影機
以致未減速而遭重罰。雖然該臺監視錄影照相機每年替國家收到上億罰款
金額,卻也因設置地點有爭議招致民怨而引起媒體重視並持續報導,並引
致大眾聚焦論討政府政策心態。也因媒體持續追蹤報導,迫使政府回應民
意將該根監視錄影照相機移至較明顯處,並於所有設置監視錄影機地點之
前加設「前有測速照相」告示牌,可見媒體權力對政府政策之影響力。
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公共政策分析/張世賢編. --二版.--臺
北市:五南, 2009.10
面; 公分
參考書目:面
含索引
ISBN 978-957-11-5508-1 (平裝)
1.公共政策 2.行政決策
572.9 97024969
1PL2
公共政策分析
編 者 ─ 張世賢
發 行 人 ─ 楊榮川
總 編 輯 ─ 龐君豪
主 編 ─ 劉靜芬 林振煌
責任編輯 ─ 李奇蓁 蔡卓錦 程于倩
封面設計 ─ P.Design視覺企劃
出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司
地 址:106台 北 市 大 安 區 和 平 東 路 二 段 3 3 9 號 4 樓
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法律顧問 元貞聯合法律事務所 張澤平律師
出版日期 2 0 0 5 年 2 月初 版 一 刷
2 0 0 7 年10月初 版 三 刷
2 0 0 9 年10月二版 一 刷
定 價 新 臺 幣 5 2 0 元
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