Ra Ximhai

Revista de Sociedad, Cultura y Desarrollo

Sustentable

Ra Ximhai
Universidad Autnoma Indgena de Mxico
ISSN: 1665-0441
Mxico

2008
UNA ESTRATEGIA DE INNOVACIN POLTICA EN VENEZUELA: LOS
CONSEJOS COMUNALES
Mirtha Lpez Valladares
Ra Ximhai, septiembre-diciembre, ao/Vol.4, Nmero 3
Universidad Autnoma Indgena de Mxico
Mochicahui, El Fuerte, Sinaloa. pp. 559-579

Ra Ximhai Vol. 4. Nmero 3, septiembre diciembre 2008, pp. 559-579.

UNA ESTRATEGIA DE INNOVACIN POLTICA EN VENEZUELA: LOS

CONSEJOS COMUNALES1
AN STRATEGY OF POLITIC INNOVATIONS IN VENEZUELA: COMMUNITY
BOARDS
Mirtha Lpez-Valladares
Gerencia, de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad del Zulia. Profesora Titular e Investigadora del Centro de
Estudios de la Empresa de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad del Zulia. Acreditada por el Programa de
Promocin al Investigador (PPI) del FONACIT. Correo electrnico: lopez_mirtha@yahoo.com

RESUMEN
Desde la dcada de los 80 en Amrica Latina, se han venido desarrollando serios debates acerca del tema de la
participacin ciudadana y el rol del Estado, para promoverla. Los planteamientos que justificaron las propuestas de
Reforma del Estado se enmarcaron en la definicin de polticas pblicas orientadas a la rearticulacin de las relaciones
entre el Estado y la sociedad civil, en la cual la participacin ciudadana se concibe como un medio para profundizar la
democracia. En Venezuela dicho proceso, en la prctica no logro concretar una real participacin de los ciudadanos en la
toma de decisin sino su colaboracin en la ejecucin de algunas tareas o la prestacin de un servicio. Este panorama
comienza a cambiar con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999), en la cual se fundan las
polticas pblicas sobre la participacin ciudadana en la gestin pblica, con un rol preponderante del gobierno nacional
para su promocin. El propsito del trabajo es describir la participacin ciudadana formal en los Consejos Comunales
(CC); en base a los aportes conceptuales, el marco institucional y algunas referencias empricas. Los resultados
preliminares revelan: 1) Aprobacin de instrumentos institucionales sobre la organizacin y participacin ciudadana en los
asuntos pblicos. 2) Promocin de la organizacin de las comunidades para la toma de decisin, ejecucin y control de
proyectos, por parte del ejecutivo nacional. 3) Avances en la instalacin formal de los CC en el pas. 4) En la prctica, se
evidencia la consolidacin de proyectos de inversin en reas como vivienda, salud, educacin, agua, entre otros, por
parte de los CC; sin embargo persisten algunas influencias personales y partidistas. 5) Apoyo de instituciones nacionales
en cuanto a la capacitacin de las comunidades para su participacin directa en dichos Consejos. Se concluye que, en el
marco de la democracia participativa aparecen los CC como una estrategia de innovacin poltica para la inclusin social
en las decisiones de inters pblico, promovida por el gobierno nacional.
Palabras clave: Participacin, Comunidad organizada, Toma de decisin, Control.
SUMMARY
Since the 80s in Latin America, have been carrying out serious discussions on the theme of citizen participation and the
role of the state, to promote it. The approaches that justified the proposals for reform of the state is framed within the
definition of public policies oriented to the rearticulation of relations between state and civil society, in which citizen
participation is conceived as a means to deepen democracy. In Venezuela this process, in practice can not realize a real
participation of citizens in decision making but their collaboration in implementing some tasks or providing a service.
This picture begins to change to the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (1999), in which public policies
are based on citizen participation in governance, with a preponderant role of the national government for its promotion.
The purpose of the study is to describe the formal citizen participation in the Commune Councils (CC), based on the
conceptual contributions, institutional framework and some empirical references. Preliminary results reveal: 1) Approval
of institutional instruments on the organization and citizen participation in public affairs. 2) Promotion of community
organization for decision-making, implementation and monitoring of projects by the national executive. 3) Advances in
the formal installation of the CC in the country. 4) In practice, there are the consolidation of investment projects in areas
such as housing, health, education, water, among others, by the CC, however, some personal and partisan influences. 5)
Support for national institutions regarding the training of communities to their direct participation in these councils. We
conclude that in the context of participatory democracy appear CC as a strategy of innovation policy for social inclusion
in the decisions of public interest, promoted by the national government.
Keywords: Participation, Community organizations, Decision making, Control.
Recibido: 13 de mayo de 2008. Aceptado: 15 de noviembre de 2008.
Publicado como ARTCULO CIENTFICO en Ra Ximhai 4 (3): 559-579.

Constituye un avance del programa de Investigacin Poltica y Gestin Pblica en Venezuela, financiado por el Consejo
de Desarrollo Cientfico y Humanstico de la Universidad del Zulia. Trabajo presentado en el XIII Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Argentina, noviembre 2008.

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

INTRODUCCIN
En Venezuela producto de la aprobacin de una nueva Constitucin (1999), se aprueban un
conjunto de normativas, las cuales establecen lineamientos sobre la gestin pblica y, el rol
de los ciudadanos en la misma y en su quehacer cotidiano. En tal sentido, aparece la
participacin ciudadana como requisito explicito en la formulacin, ejecucin, control y
evaluacin de la poltica pblica a fin de crear las condiciones necesarias para un verdadero
ejercicio democrtico.

Desde esta perspectiva, tomando como referencia lo expresado por Lahera (2000:13), se
puede afirmar que la participacin del ciudadano en los asuntos pblicos expresa el origen
del poder democrtico, que se ejerce legtimamente en el terreno de las polticas pblicas,
en tanto las personas se interesan y participan en la solucin de sus inquietudes, bien sea a
nivel nacional, regional o municipal.

Es el municipio, el mbito territorial con mayor posibilidad para la rearticulacin de las

relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos municipales, as como para la organizacin
e integracin de las comunidades, lo cual facilita una nueva dinmica entre el poder pblico
y la sociedad y, por consiguiente de la construccin de un nuevo modelo de gestin pblica
que busca proporcionar mejores condiciones de vida a la sociedad.

En este contexto, se puede ubicar la concepcin formal venezolana acerca de la

intervencin del pueblo en los asuntos pblicos (ANC, 1999: Art. 168; AN, 2006: Art. 2),
en pro del desarrollo de una democracia participativa. Esto se evidencia con la creacin
institucional y puesta en prctica de mecanismos y medios de participacin ciudadana como
son los Consejos Comunales a travs de la organizacin de las comunidades, quienes son
los conocedores directos de sus necesidades y por lo tanto, las mas calificadas para decidir
al respecto; apoyados en un proceso de educacin ciudadana o pedagoga social y
asignacin de recursos econmicos.

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La intencin de este trabajo es describir la participacin ciudadana formal en los Consejos

Comunales (CC), considerando dos aspectos claves la toma de decisin y el control; en
base a los aportes conceptuales, el marco institucional y algunas referencias empricas.
Aspectos que sustentan la participacin ciudadana en la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (1999)

Producto del comportamiento que los grupos de poder econmico asumieron con respecto a
la poltica y a la gestin pblica desde el inicio de la democracia en los cincuenta y, que
posteriormente se afianz con los cambios no estructurales de los ochenta, surgen otras
demandas sociales sobre nuevos mecanismos de participacin ciudadana que permitan la
reconstitucin y la ampliacin del espacio pblico como mbito de deliberacin ciudadana.

Es con la aprobacin del llamado a la creacin de la Asamblea Nacional Constituyente, por

propuesta del presidente electo en 1998, Hugo Chvez, se entroniza un discurso sobre la
necesidad de una transformacin estructural del Estado venezolano, objetivado por la
incorporacin por primera vez de un referndum, donde los ciudadanos autorizaban la
creacin de un proyecto constitucional que recogiera principios y valores no considerados
constitucionalmente hasta el momento. Documento que posterior a su revisin y discusin
en diferentes escenarios pblicos y privados, se aprueba por referndum aprobatorio,
dando paso a nuevos mecanismos de participacin ciudadana.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) desde el prembulo

consagra el carcter participativo a considerarse en las prcticas gubernamentales,
destacando como "fin supremo, refundar la Repblica para establecer una sociedad
democrtica, participativa y protagnica, multitnica y pluricultural, en un Estado de
justicia, federal y descentralizado". Igualmente prev como fines esenciales del Estado "la
defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de
la voluntad popular ..." (ANC, 1999: Art. 3).

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

El alcance formal de la intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, se precisa

en trminos de su corresponsabilidad en el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin
de las polticas pblicas por parte de los diferentes niveles de gobierno, a travs de la
creacin de mecanismos abiertos y flexibles, que ameritan de la organizacin y educacin
de las comunidades, a fin de que stas tengan las herramientas polticas y tcnicas que les
permitan involucrarse en la construccin de una democracia participativa y protagnica,
cuyo eje es que la soberana resida intransferiblemente en el pueblo (sufragio). De tal
manera, de sentar las bases para un proceso de descentralizacin de competencias y
servicios de los gobiernos a las comunidades organizadas, bajo los principios de equidad y
justicia social y, participacin ciudadana (ANC,1999: Arts: 3, 5, 184).

En la bsqueda de viabilizar los procesos de descentralizacin y participacin en la gestin

pblica, fundamentados en los principios de integridad territorial, cooperacin,
solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (ANC, 1999: Art. 4), se crean
constitucionalmente espacios institucionales vinculados con los diferentes niveles de
gobierno para su implementacin, a saber: el Consejo Federal de Gobierno (nacional), el
Consejo de Planificacin y Coordinacin de Poltica Pblica (regional) y el Consejo Local
de Planificacin Pblica (municipal), que se describen a continuacin:

Consejo Federal de Gobierno (CFG): instancia de carcter democrtico, ubicada en el

nivel nacional a fin de abrir un espacio para la organizacin y participacin de los distintos
actores polticos y de la sociedad en general, responsable de la planificacin y
coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y
transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios (ANC, 1999:
Art. 185).

Desde su concepcin formal este Consejo, prev la concurrencia e intervencin de las

distintas autoridades del gobierno nacional, regional y local, as como de representantes de
la sociedad para la definicin de las polticas pblicas de alcance nacional; especial
atencin es lo referente a la descentralizacin en la gestin pblica (ANC, 1999: Art.
158,185), es decir, constituye un rgano de carcter interterritorial para la planificacin y

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coordinacin de polticas que contribuyan a la discusin y ejecucin de temas de alcance

general. Su normativa de creacin y funcionamiento fue aprobada en el 2005, titulada como
Ley del Consejo Federal de Gobierno.

Consejo de Planificacin y Coordinacin de Poltica Pblica (CPCPP): instancia

ubicada en el nivel regional, la cual prev la vinculacin de las autoridades ejecutivas
regionales, locales y nacionales; representantes de autoridades legislativas de los distintos
niveles de gobierno y de las comunidades organizadas, incluyendo las indgenas. Su
normativa de creacin y funcionamiento fue aprobada en el 2002, titulada como Ley de
los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas.

Estos Consejos Estadales, se pueden categorizar como instancias para el control de las
acciones del gobierno regional, en el entendido de lo establecido constitucionalmente sobre
la responsabilidad que tiene la autoridad ejecutiva regional (gobernador o gobernadora), de
presentar anual y pblicamente la cuenta de su gestin ante la Contralora del Estado y,
presentarla en un informe ante el Consejo Legislativo y los CPCPP (ANC, 1999: Art. 161).
En referencia a lo mencionado, Lpez y Garca (2003: 39, 40) sealan que esta dinmica de
la gestin pblica

muestra la relacin estrecha que debe existir entre el municipio-

comunidad con el poder pblico estadal, a su vez que evidencia su corresponsabilidad en el

proceso de planificacin y control de la accin regional.

Consejo Local de Planificacin Pblica (CLPP): instancia ubicada en el nivel local,

responsable de realizar la planificacin integral del gobierno local con las comunidades
organizadas y grupos vecinales, en el marco de una poltica de desarrollo sustentable
promovida por el Estado, que busca el protagonismo del pueblo mediante su participacin
en la gestin pblica.

Esta Consejo lo integran la autoridad ejecutiva local (alcalde o alcaldesa), las legislativas
locales (concejales o concejalas), presidentes o presidentas de las Juntas Parroquiales y
representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada (ANC, 1999:

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

Art. 182). Su normativa de creacin y funcionamiento fue aprobada el 12 de junio del 2002
como la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica.

Dicha ley establece como propsito lograr la integracin de las comunidades organizadas
y grupos vecinales mediante la participacin y el protagonismo dentro de una poltica
general de Estado, descentralizacin y desconcentracin de competencias y recursos, de
conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela (AN, 2002: Art. 2). En tal sentido, cada municipio venezolano debe elaborar
una Ordenanza para la creacin e implementacin de los CLPP en su localidad, que
responda a sus condiciones de poblacin, nivel de progreso econmico, capacidad para
generar ingresos fiscales propios, situacin geogrfica, elementos histricos, culturales y
otros factores relevantes.

Los mencionados espacios institucionales para la participacin ciudadana, tambin

constituyen instancias para la construccin del sistema nacional de planificacin en
Venezuela, cuyo eje central es la vinculacin de los distintos niveles de gobierno con la
sociedad organizada, prevista a partir de la aprobacin de la Ley Orgnica de Planificacin
(2001), como respuesta al desarrollo de los principios constitucionales en esta materia.

Dicho sistema tiene como propsito la planificacin y coordinacin de las polticas pblicas
a travs del consenso de los diferentes actores, es decir, de arriba hacia abajo y de abajo
hacia arriba, de tal manera, que el Plan de Desarrollo Nacional recoja las diversas
inquietudes y demandas de los estados y sus municipios para una solucin ms efectiva;
esto en correspondencia con el Articulo 299 de la CRBV, que establece que el rgimen
socioeconmico del pas se fundamenta en los principios de justicia social,
democratizacin... garantizar una justa distribucin de la riqueza mediante una
planificacin estratgica democrtica, participativa y de consulta abierta.

La intervencin en la toma de decisin y el control de los ciudadanos, en el proceso de

creacin y funcionamiento de estos Consejos, se considera como un medio para evitar la
manipulacin que tradicionalmente se ha presentado en los procesos de decisiones pblicas,

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por parte de los partidos polticos, grupos con intereses particulares, entre otros; de tal
manera que los recursos se inviertan en proyectos que respondan a las necesidades y
demandas de las comunidades

En sntesis, la CRBV reconoce el derecho del pueblo a participar en la gestin pblica,

fundamentada en los principios de participacin, transparencia, rendicin de cuentas (...) y,
en especial en la vida poltica, civil y comunitaria como medio necesario para lograr su
protagonismo y garantizar el desarrollo individual y colectivo. Para tal fin, se establece la
obligacin del gobierno regional y municipal de crear mecanismos abiertos y flexibles a fin
de descentralizar y transferir servicios (salud, educacin, vivienda, otros)

a las

comunidades organizadas, previa la demostracin de sus capacidades para tal fin (ANC,
1999: 62, 132, 141,184).

Siguiendo lo expresado en el Artculo 184 de la CRBV, los mencionados gobiernos les

corresponde promover la participacin en: formulacin de propuestas de inversin,
procesos econmicos (cooperativas, cajas de ahorro, otros), la gestin de las empresas
pblicas (autogestin y cogestin), creacin de organizaciones, cooperativas, empresas
comunales de servicios (generadoras de empleo y bienestar social), creacin de nuevos
sujetos de descentralizacin (nivel parroquial, comunidades, barrios, otros), y en las
actividades penales.

Cabe destacar lo relativo al gobierno nacional por su cercana con las comunidades, en este
sentido, constitucionalmente se establece la incorporacin de la participacin ciudadana en
el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas; as mismo se
ratifica al municipio como el ente gubernamental ms prximo a la ciudadana con
independencia en sus decisiones y acciones, pero con mayor necesidad de trabajar en
corresponsabilidad con las comunidades organizadas (ANC, 1999: Art.168,173,178).

En funcin de lo expresado, se asume que el gobierno municipal juega un papel

fundamental para promover la participacin activa de las organizaciones de base, en el
diseo y ejecucin de polticas pblicas que respondan a los requerimientos de sus

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

comunidades, y facilite el proceso de control social en la bsqueda de una gestin

transparente.

De all, que una de la tarea fundamental del municipio venezolano en las nuevas
condiciones socioeconmicas y polticas del pas, es repensar su insercin en una trama
compleja de actores institucionales y sociales con diferente capacidad de influencia, entre
los cuales se pueden mencionar: el gobierno nacional y regional, diversas organizaciones de
los sectores populares, los grupos econmicos, empresarios locales, sindicatos y gremios.

Constitucionalmente se establecen mecanismos para la participacin ciudadana, los cuales

clasificamos en este trabajo en dos categorias (Art. 70): 1) Poltico: la eleccin de cargos
pblicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa
legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos
cuyas decisiones son de carcter vinculante, entre otros; 2) Social y econmico: las
instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus
formas incluyendo las de carcter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y
dems formas asociativas guiadas por los valores de mutua cooperacin y solidaridad.

Con respecto a los mecanismos en lo poltico se seala:

1) Consulta Popular, este mecanismo se evidencia en forma explicita en el mbito

local, en lo referente a la creacin de los Distritos Metropolitanos, el carcter
democrtico y participativo de su gobierno, y la definicin de sus lmites y
organizacin. As mismo, se evidencia la potestad de la Asamblea Nacional
para consultar a los ciudadanos y la comunidad organizada sobre proyectos de
leyes (ANC, 1999: Art. 171, 172, 211).

2) Revocatoria del Mandato, esta previsto para a todos los cargos y magistraturas
de eleccin popular, y establece como condiciones mnimas para su aplicacin:
haber transcurrido la mitad del perodo electo; previa solicitud del 20% de
electores inscritos en el registro civil y electoral; y un total de votos a favor de la

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revocacin, mayor o igual al nmero de quienes lo eligieron (ANC, 1999: Art.

72, 233). Independientemente que stas puedan considerarse como restrictivas,
estas condiciones, colocan la decisin revocatoria en manos de los electores y
no la sujetan a la aprobacin de la memoria y cuenta por parte del rgano
legislativo correspondiente.

3) El referendo comprende: a) Referendo Consultivo, para algunas materias de

especial trascendencia a nivel nacional, estadal, municipal y parroquial, as
como los tratados y convenios internacionales; b) Referendo Aprobatorio,
referido a los proyectos de ley en discusin por parte de la Asamblea Nacional
y, c) Referendo Abrogatorio, para derogar total o parcialmente leyes o decretos
presidenciales, exceptuando las leyes de presupuesto y las que establecen o
modifican impuestos, crdito pblico, amnista, derechos humanos y tratados
internacionales (ANC, 1999: Arts. 71, 73, 74, 205).

4) Iniciativas legislativas, constitucional y constituyente, se ampla el alcance del

derecho a promover la formulacin de instrumentos legales al incluir la
enmienda y la reforma constitucional, as como la iniciativa para convocar una
Asamblea Nacional Constituyente, a solicitud de un 15% de los electores
inscritos en el registro civil y electoral, en cada caso; se destaca la pertinencia de
la definicin de las condiciones para desarrollar estos medios a travs de la ley
respectiva (ANC, 1999: Arts. 70,341,342,348).

Es pertinente destacar, que la posibilidad de las personas de participar en la

formulacin de leyes o decretos se incluy desde comienzos de la democracia en
la Constitucin venezolana, pero sin carcter vinculante y sin prever la
obligacin del Parlamento de considerarla en un plazo determinado (Congreso
de la Repblica de Venezuela, 1961: Art. 165). Una experiencia en esta materia,
se refiere a la iniciativa impulsada a mediados de los noventa por los
gobernadores y alcaldes de los estados mineros y petroleros, gracias a la cual
lograron la aprobacin de la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales, con

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

el respaldo de milln y medio de firmas. Sin embargo, no se conocen

experiencias de iniciativa legislativa municipal.

5) Cabildo Abierto, es otra figura de participacin que aunque es de vieja data,

herencia de la Colonia, consagrada en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal
de 1978, se convierte en un derecho constitucional a partir de la CRBV en el
Art. 70, previsto con la intencin de contribuir a la transparencia de la gestin
pblica, las decisiones tomadas son de carcter vinculante.

6) Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas,

las decisiones son de carcter

vinculante (ANC, 1999: Art. 70). Cabe sealar que mientras no se regule el
funcionamiento de dicha Asamblea, no resulta clara su constitucin, por lo cual
es prematuro anticipar apreciaciones. Sin embargo, potencialmente abre
oportunidades de participacin.

En esta concepcin de la participacin poltica, es necesario destacar que en la bsqueda de

la profundizacin de la participacin ciudadana, la CRBV plantea la democratizacin
interna de los partidos polticos y otras organizaciones intermedias, la cual contempla en su
Art. 67: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines
polticos, mediante mtodos democrticos de organizacin, funcionamiento y direccin.
Sus organismos de direccin y sus candidatos o candidatas a cargos de eleccin popular
sern seleccionados en elecciones internas, con la participacin de sus integrantes ....

Otro aspecto innovador en esta materia es el reconocimiento que le hace el Estado

venezolano por primera vez en la historia, a los pueblos indgenas, referido a su
incorporacin de manera activa en la esfera poltica, especficamente en los rganos
deliberantes, el nacional (asamblea nacional) y subnacionales, y en el CPCPP; econmica
con el desarrollo de prcticas bajo los principios de solidaridad y el intercambio, propiedad
colectiva de sus tierras, aprovechamiento de recursos naturales.

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Para ello, el Estado venezolano a travs de sus instituciones tiene la obligacin de

garantizar los servicios profesionales de formacin y programas de asistencia tcnica, as
como su participacin en la gestin de programas de capacitacin; centrando su atencin en
la educacin de los pueblos indgenas de carcter intercultural y bilinge, de acuerdo a sus
particularidades socioculturales, valores y tradiciones (ANC, 1999: Arts. 119, 120, 121,
123, 125, 166, 186).

Con respecto a los mecanismos en lo socia y econmico, se establece la responsabilidad del

Estado de promover el desarrollo de la economa social a travs del rgimen
socioeconmico. As mismo los lineamientos para brindar los servicios de capacitacin y,
la asistencia tcnica y financiera para la actividad agrcola que garantice a la poblacin
campesina, condiciones favorables al desarrollo rural integral; la promocin de pequeas y
medias empresas, cooperativas, empresas familiares, y otras asociaciones comunitarias, con
el propsito de fortalecer el progreso econmico sustentndolo en la iniciativa popular o
promovida desde el Estado (ANC, 1999: Arts. 184, 299, 306,307,308, 309).

En relacin con la participacin vinculada a aspectos sociales, se evidencia con el rango

constitucional que se le asigna a la figura de Justicia de Paz en las comunidades, bajo la
responsabilidad de personas elegidas (jueces de paz) por votacin directa y secretas de las
comunidades que viven en una determinada jurisdiccin; sto en relacin con los gobiernos
locales, dada su competencia en esta materia (ANC, 1999: Arts. 178, 258).

Cabe destacar, el carcter vinculante que tienen los distintos niveles de gobierno y de las
instancias legislativas, judiciales y electorales de promover e implementar la participacin
ciudadana en sus gestiones, en especial en dos sectores pilares en el desarrollo del pas
como son la salud y la educacin. As como la participacin en el sistema de seguridad
social, en los programas de Prevencin, Seguridad Ciudadana y Administracin de
emergencias; la participacin de la familia y la sociedad en el desarrollo de los jvenes, la
atencin integral de los ancianos, la persona con discapacidad o necesidades especiales, y la
garanta de un ambiente libre de contaminacin (AN, 1999: Arts. 6, 55, 79, 80, 81, 84, 86,
102, 127, 168, 178, 187, 255, 294).

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

Lo expuesto, evidencia la relevancia que la CRBV le confiere a la participacin ciudadana

como condicin para la profundizacin de la democracia y el desarrollo econmico, social
y cultural del pas. En este sentido, el Estado venezolano propone un conjunto de
mecanismos institucionales a partir de los cuales puede hacerse efectiva la participacin
individual o colectiva. No obstante, la capacitacin o educacin ciudadana que estimule
cambios en los esquemas culturales del venezolano constituyen elementos fundamentales
para avanzar o retroceder en la transformacin de la gestin pblica; dejando a un lado las
prcticas tradicionales como el partidismo, el clientelismo poltico, entre otros.
La Participacin Ciudadana en los Consejos Comunales

En Venezuela desde el 2002 se han venido dado avances en la creacin de espacios y

mecanismos para la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos2, siendo el mas
reciente la aprobacin (2006) de los Consejos Comunales, los cuales siguiendo a El Troudi,
Harnecker y Bonilla (2005:49), constituyen la expresin organizativa de las asambleas de
ciudadanos en el mbito de una pequea comunidad. En consecuencia, mediante su
promocin y fortalecimiento se estara contribuyendo con la edificacin de la democracia
participativa y protagnica.

Los Consejos Comunales, formalmente son instancias de participacin, articulacin e

integracin entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los
ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestin
de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones
de las comunidades en la construccin de una sociedad de equidad y justicia social (AN,
2006: Art. 6).

Estos Consejos han sido promovidos activamente por el gobierno nacional, con la
articulacin de instancias nacionales, quienes han coordinado acciones orientadas a la
2

Situacin similar se han dado en Amrica Latina especficamente en Brasil, desde mediados de los ochenta como es el
caso de los Presupuestos Participativos en Porto Alegre y, en materia de salud con el Proyecto Salud Mental de Belo
Horizonte (Araujo, 2001), como espacios pblicos que hacen posible el encuentro de las autoridades con la sociedad, a fin
de que sus ciudadanos se incorporen en la formulacin de propuestas y programas de inversin, en beneficio de sus
comunidades.

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organizacin, capacitacin y financiamiento, para la efectiva conformacin de estas

instancias de participacin popular. Entre ellas se destacan: Ministerio de Participacin y
Proteccin Social (MPS), la Fundacin para el Desarrollo Comunal (FUNDACOMUNAL),
la Guardia Nacional, PDVSA, Universidad Bolivariana, Ministerio de la Economa Popular
(MINEP), el Instituto Nacional de Capacitacin y Educacin Socialista (INCES), Fondo de
Desarrollo

Microfinanciero

(FONDEMI),

Fondo

nico

Social

(FUS),

Fondo

Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), entre otros.

Desde esta perspectiva, los Consejos Comunales se crean con la finalidad de que la
formulacin de las polticas pblicas se concreten desde la base de la sociedad, es decir,
que las comunidades organizadas puedan decidir sobre diferentes opciones cual es la
solucin a sus demandas sociales. Esto es posible en la prctica, dado que estos Consejos
reciben asignaciones directas de recursos por parte del gobierno nacional a travs de
distintos fondos de financiamiento.

En tal sentido, las comunidades organizadas deben convertirse en sujetos corresponsables

en dar respuestas a la problemtica de su realidad, a travs de su intervencin directa en la
definicin, ejecucin y control de los recursos pblicos. Vista as, la participacin de los
ciudadanos en los Consejos Comunales puede definirse siguiendo la posicin terica de
Pontual (2002: 18), como la participacin de la poblacin en la elaboracin y fiscalizacin
de la ejecucin del presupuesto municipal (...) constituyendo un importante instrumento
para generar posibilidades efectivas de distribucin del poder y de intervencin directa de
la poblacin organizada en la formulacin de polticas pblicas municipales.

Para la conformacin de los Consejos Comunales se consideran diferentes criterios tcnicos

y sociolgicos, en tanto se define a la comunidad como un conglomerado social de
familias, ciudadanos y ciudadanas que habitan en un rea geogrfica determinada, que
comparten una historia e intereses comunes, se conocen y relacionan entre s, usan los
mismos servicios pblicos y comparten necesidades y potencialidades similares:
econmicas, sociales, urbansticas y de otra ndole (AN, 2006b: Art. 4). Por lo tanto, se

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

prevee que los CC deben ser instalados en comunidades urbanas de 200 a 400 familias, a
partir de 20 en reas rurales y a partir de 10 en comunidades indgenas.

Desde la aprobacin en el 2006 de la ley que regula los Consejos Comunales, varias
ciudades del pas han avanzado en su conformacin. A manera de referencia se ubica el
caso del estado Zulia que segn One Soto (2008), Director de FUNDACOMUNAL
actualmente existen 3000 Consejos Comunales y la meta para este ao es crear 6000
nuevos Consejos; situacin que se evidencia en la gestin por parte de las comunidades
organizadas de programas y proyectos de inversin relativos a diferentes servicios y obras
de desarrollo: vivienda, agricultura, ambiente, mdulos de salud, rehabilitacin de escuelas,
transporte comunitario, entre otras.

A continuacin se describe la participacin ciudadana en los Consejos Comunales

considerando dos aspectos claves: la toma de decisin y el control.
A) Toma de decisin

Antes de abordar el estudio de la toma de decisin como proceso clave en la dinmica

poltica y administrativa de los Consejos Comunales, se considera pertinente definir a qu
da cuenta este concepto.

Segn Olmo (2002: 197), la toma de decisin puede definirse como la accin de
seleccionar, bajo ciertos criterios, entre dos o ms alternativas, para dar solucin a un
problema o encrucijada. En tanto, comprende las siguientes etapas: a) Reconocimiento del
problema; b) Determinacin de las posibles alternativas de solucin; c) Recoleccin y
anlisis de los hechos, que conducen a aclarar el problema y, d) Decisin que contiene la
solucin.

Otra posicin al respecto es la expuesta por lvarez (1992), quien en su anlisis sobre las
polticas pblicas, destaca la relevancia del proceso de toma de decisin como un aspecto
clave para la formacin de la agenda pblica, en el cual participan diferentes actores con

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cuotas de poder variable, responsables de escoger los temas o cuestiones pblicas y la

definicin del modo en que van a ser considerados.

Siguiendo estas posiciones, se destacan a continuacin las caractersticas que adopta la

toma de decisin en la gestin de los Consejos Comunales y, su incidencia en la
participacin de los ciudadanos en dicha gestin.

En Venezuela, se ha avanzado considerablemente en la creacin de condiciones normativas

para la participacin de los ciudadanos en la formacin de las polticas pblicas, cuya
relevancia se ubica desde la Constitucin en al menos 69 artculos, as como, en otras
normativas creadas.

En tal sentido, como se mencion anteriormente el articulo 70 del texto constitucional se

prev algunos mecanismos de participacin ciudadana en las decisiones pblicas tales
como: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del
mandato, las iniciativas legislativas, el cabildo abierto y las asambleas de ciudadanos; estos
ltimos son considerados por Ochoa y Fuenmayor (2006: 166), como estrategias de
intervencin ciudadana a nivel local, que permite a los ciudadanos decidir y opinar sobre la
escogencia y mantenimiento de los gobernantes y tomar iniciativa en la formulacin de
polticas expresadas en las leyes.

Por otra parte, se promueven la creacin formal de formas organizativas que incorporan el
derecho a la participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas, a saber: mesas
tcnicas, comits y consejos comunitarios, los cuales abarcan diferentes reas de inters
social vinculadas mayormente con la gestin de los servicios pblicos tales como agua,
salud, educacin, vivienda, entre otros. En tanto, comprenden decisiones que tienen mayor
incidencia en el mbito local, que si bien no tienen gran impacto en materias o asuntos de
alcance nacional, favorece la organizacin comunitaria y con ello un cambio de cultura en
los ciudadanos hacia una mayor participacin en los asuntos pblicos.

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

Al respecto, Romero (2007), seala que en Venezuela se han venido desarrollando otras
formas de asociacin comunitaria distintas a las organizaciones de partido, en tanto,
promueven un protagonismo directo del ciudadano como es el caso del modelo de los
Consejos Comunales.

Otros mecanismos formales de participacin ciudadana en la formulacin de la agenda

pblica, son los Consejos Locales de Planificacin Pblica y los Consejos de Coordinacin
y Polticas Pblicas -antes descritos-, en los cuales los voceros de las comunidades
organizadas pueden participar en las decisiones emanadas de estos consejos. No obstante,
en la prctica su dinmica se ha visto afectada por intereses partidistas y la falta de apoyo
de algunas autoridades locales y regionales.

Tal situacin segn Lpez y Aez (2005: 133), se ha evidenciado en la mediacin de

grupos de inters, especficamente de los partidos polticos en los procesos de eleccin de
los procesos de eleccin de los representantes de las comunidades, esto para conservar las
cuotas de poder propias de las viejas estructuras polticas.

En este marco de ideas, la Ley de los Consejos Comunales (2006), formalmente establece a
la Asamblea de Ciudadanos como la mxima instancia para la toma de decisin de las
comunidades; integrada por los habitantes de las comunidades mayores de 15 aos.

La toma de decisin en los Consejos Comunales se ubica en diferentes reas, vinculadas

con: las normas de convivencia de la comunidad; los estatutos y acta constitutiva de los
CC; el plan de desarrollo de la comunidad; eleccin y revocacin del mandato de los
integrantes de las comisiones promotoras, electoral, rgano ejecutivo, unidad de gestin
financiera; evaluacin y aprobacin de la gestin financiera y, en general la definicin y
aprobacin de los mecanismos necesarios para el funcionamiento de los mismos (AN,
2006: Art. 6).

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La participacin ciudadana se considera un proceso clave en las decisiones sobre los

asuntos de inters para la comunidad, las cuales son de carcter vinculante para el Consejo
Comunal en todos sus mbitos: ejecutivo, financiero y de control.

El rgano Ejecutivo del Consejo, responsable de la promocin y articulacin de la

participacin de los ciudadanos, grupos sociales y organizaciones comunitarias en comits
de trabajo de acuerdo a las necesidades de las comunidades (salud, educacin, vivienda,
seguridad, alimentacin, servicios, entre otros); formalmente se considera la eleccin en
Asamblea de Ciudadanos de voceros o voceras comunitarios por cada comit de trabajo,
quienes duran dos aos en sus funciones su ejercicio es ad honorem.

Los voceros tienen la responsabilidad de coordinar todo lo relacionado con el

funcionamiento del Consejo Comunal, la instrumentacin de sus decisiones y la
comunicacin de las mismas ante las instancias correspondientes (AN, 2006: Arts. 9, 4).
Esta conformacin interna de los Consejos Comunales, de alguna manera siguiendo a
Romero (2007: 1-4), busca superar el control que pretende ser establecido por los
partidos.

Con respecto a las decisiones vinculadas al manejo de los recursos financieros bajo la
responsabilidad de la Unidad de Gestin Financiera (Banco Comunal), integrado por cinco
habitantes de las comunidades, funciona como ente de ejecucin financiera para administrar
los recursos financieros y no financieros del consejo, puede funcionar en mancomunidad
con otros consejos comunales.
B) Control
Siguiendo los planteamientos de Ochoa y Col (1996: 50), el trmino control da cuenta al
proceso de seguimiento de polticas objetivos y metas, plasmados en leyes, reglamentos,
decretos, planes, programas y proyectos. Esta definicin, se asocia a la organizacin
racional de los recursos con el fin de alcanzar las condiciones mas optimas de un objetivo
determinado, lo cual permite evaluar las posibles desviaciones de lo previsto. De all, que la

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

participacin ciudadana en el control es la que involucra a los sujetos en el seguimiento del

cumplimiento de las decisiones.

En lo que respecta la gestin de los Consejos Comunales, el proceso de control social se

considera como uno de los principios de su organizacin y funcionamiento, fundamentado
en otros como: la corresponsabilidad, cooperacin, solidaridad, transparencia, rendicin de
cuentas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad social, equidad, justicia e igualdad
social y de gnero (AN, 2006: Art. 3).

Desde esta concepcin, se perfila la conformacin de la Unidad de Contralora Social, la

cual constituye un rgano conformado por cinco (5) habitantes de la comunidad, electos o
electas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas para realizar la contralora social y la
fiscalizacin, control y supervisin del manejo de los recursos asignados, recibidos o
generados por el consejo comunal, as como sobre los programas y proyectos de inversin
publica presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal (AN,
2006: Art. 11).

Segn el articulo 23 de la referida Ley, son funciones del rgano de control: Dar
seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento ordinario del Consejo
Comunal en su conjunto; ejercer la coordinacin en materia de contralora social
comunitaria; ejercer el control, fiscalizacin y vigilancia de la ejecucin del plan de
desarrollo comunitario; ejercer el control, fiscalizacin y vigilancia del proceso de consulta,
planificacin, desarrollo, ejecucin y seguimiento de los proyectos comunitarios y, rendir
cuenta pblica de manera peridica.

La prctica del control de los ciudadanos en los Consejos Comunales, se puede asociar
siguiendo a O Donnell (2001), con el Control Social a travs del cual los ciudadanos
vigilan la formulacin de polticas y su implementacin, en funcin de sus necesidades y
de los planes, programas y proyectos aprobados. De all, que sea un proceso trascendental
para la que los ciudadanos vigilen el cumplimiento de las leyes, programas y proyectos,

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entre otras reas; lo cual requiere promoverlo a travs de diferentes espacios siendo uno de
ellos los Consejos Comunales.
CONCLUSIONES

Constitucionalmente en Venezuela, se evidencian avances en materia de participacin a

travs de diferentes espacios y mecanismos en lo poltico, social y econmico, promovidos
en su mayora por el gobierno nacional, con el propsito de llevar a la prctica polticas
pblicas que hagan partcipe a los ciudadanos en la gestin pblica y en general en los
asuntos de su inters.

En el 2006 se crean espacios de participacin como son los Consejos Comunales, en los
cuales las comunidades organizadas se convierten en sujeto de gestin clave en los
procesos de transformacin poltico, econmico y social del pas. En tal sentido, los
Consejos Comunales constituyen una estrategia poltica innovadora de gestin participativa
de las comunidades organizadas en los asuntos pblicos

Rasgos fundamentales de los Consejos Comunales:

Toma de decisin: Asamblea de Ciudadanos

Posibilidad real de identificar las necesidades ms sentidas por la comunidad

Satisfaccin de necesidades y demandas de acuerdo a las propuestas comunitarias.

Intervencin plena de la comunidad en todas las fases de las polticas pblicas:

formulacin, ejecucin, control y evaluacin.

Relacin efectiva entre la comunidad y las instancias gubernamentales responsables

de apoyar con capacitacin y recursos los proyectos comunitarios.

Interrelacin entre comunidades para el desarrollo de proyectos conjuntos, que

obliga a negociacin y desarrollo de la conciencia.

Ejecucin de obras y la prestacin de servicios.

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Una estrategia de innovacin poltica en Venezuela: los consejos comunales

Control:

Supervisin, seguimiento y evaluacin por parte de la comunidad y, en especial de

la Unidad de Contralora Social sobre los proyectos de obras y servicios, lo cual
redunda en beneficio de la calidad y la eficiencia en su ejecucin.

Posibilidad de mayor incidencia de la comunidad para exigir rendicin de cuentas

de la gestin de los proyectos.

Intervencin plena de la comunidad en todas las fases del control de las polticas
pblicas.
LITERATURA CITADA

lvarez, ngel. 1992. Anlisis de Polticas Pblicas. Series de Temas de Coyuntura en

Gestin Pblica. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD). Venezuela.
Asamblea Nacional Constituyente (ANC). 1999. Constitucin de la Repblica
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Romero, Juan. 2007. La reforma poltica. Diario Panorama. 03 de mayo de 2007.

Mirtha Lpez Valladares

Magster en Gerencia Pblica. Candidata del Doctorado en Ciencias Sociales, Mencin:
Gerencia, de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad del Zulia.
Profesora Titular e Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa de la Facultad de
Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad del Zulia. Acreditada por el Programa de
Promocin
al
Investigador
(PPI)
del
FONACIT.
Correo
electrnico:
lopez_mirtha@yahoo.com

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