Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Economia

REPENSANDO A DEPENDNCIA
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Ldia Goldenstein

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Orientador: Prof. Joo Manuel Cardoso de Mello

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Tese apresentada ao Instituto de Economia

da Universidade Estadual de Campinas

para obteno do ttulo de doutor
Campinas, maio 1994
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NDICE

INTRODUO ........................................................................................... 3
CAPTULO I- DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO ...................................... ?

O Debate na Amrica Latina: O Surgimento da CEPAL. .................................. 8

A Influncia do Partido Comunista........................................................... 11
O Debate nos Anos 60 .......................................................................... 13
O Estagnacionismo .. ........................................................................... . 17
Os Dependentistas...... ....................................................................... .. 20
O Debate nos Anos 70 .......................................................................... 24
O Debate da Poltica Econmca na Segunda Metade dos Anos 70 ... .................. .29
CAPTULO 11- A ILUSO DA AUTONOMIA ................................................... 36
A Gnese de u1n Padro ........................................................................40
PAEG: A Iluso de um Novo Padro ....................................................... .44
O 11 PND e os Limites do Padro ............................................................ 51
A Ruptura do Padro ........................................................................... 66

CAPTULO I1I- REDESCOBRINDO A DEPENDNCIA ....................................... 70

A Nova Dinmica Internacional .............................................................. 71

Brasil: As Dificuldades do Ajuste ............................................................ 90
CAPTULO IV- OS CAMINHOS DA DEPENDNCIA E DA AUTONOMIA:
BRASIL E CORIA ............................................................. 100
CONCLUSO .......................................................................................... l25
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................... 128

AGRADECIMENTOS

Este trabalho insere-se em um processo de discusso que vem sendo realizado entre diversas
pessoas, em diferentes instituies, especialmente no ebrap e no Instituto de Economia da
Unicamp. Seu mrito, se algum o tem, o de tentar consolidar e avanar estas discusses
visando a compreenso da difcil realidade dos pases perifricos dependentes, do Brasil em
particular.
Na sua elaborao tive o privilgio de contar com vrios apoios, acadmicos e pessoais~ que
foram essenciais para a sua realizao.
Joo Manuel Cardoso de Mello foi de uma generosidade mpar, ajudando-me em todas as
fases do trabalho. Da estruturao do tema reviso final, estimulou, criticou, cobrou,
a.oolheut leu e releu. Foi de nossas inmeras discusses que saiu esta tese.
Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo permitiu-me desfrutar sua erudio e acuidade, contribuindo

decisivamente para resolver vrios de meus impasses.

Paulo Davidoff Cruz, com quem venho partilhando no decorrer de anos minhas idias e
meus trabalhos, fez, com seu rigor intelectual, crticas e sugestes fundamentais que me
levaram a rever e aprofundar importantes questes.
A Alain Lipietz, Francisco de Oliveira, Guillermo O'Donnell, Jos Roberto Mendona de
Barros, La Goldenstein, Luciano Martins, Maria Carolina Leme, Monica Baer, Paulo
Renato de Souza e Pedro Paulo Poppovic dev"o ainda um especial agradecimento pela
discusso que com eles tive de parte ou da ntegra da tese em diferentes ocasies e estgios de

sua elaborao. De todos. cada um a seu modo, recebi contribuies enriquecedoras.

O!aclio Nunes fez a cuidadosa edio do trabalho. Mar!eida T. Borges Fischetti colaborou na
diagramao e Mrcia Leito deu conta de todos os tr".unites institucionais.
O apoio moral e operacionai de Adolfo Leirner, Ua Goldenstein, Catarina Koltai e Leila
Tendrih foi da maior importncia.

INTRODUO

As elevadas taxas de crescimento por que passou a economia brasileira de fins dos anos 60

at fins da dcada de 70 levaram interrupo do debate que at entD constitua o cerne de

qualquer anlise menos conservadora sobre o pas. Periferia e subdesenvolvimento so
realidades indissociveis? Qual a viabilidade do desenvolvimento capitalista nos pases
perifricos? Subdesenvolvimento uma fase pela qual passam certos pases, uma etapa
passageira rumo ao desenvolvimento, ou o resultado de uma diviso internacional do trabalho
que condena a periferia inexoravelmente ao atraso? Que relaes existem entre os pases
centrais e os perifricos? Em sendo possvel o desenvolvimento, qual o tipo de desenho

capitalista? Teria o Estado um papel ativo no caminho rumo ao desenvolvimento? Quais so

os limites de atuao da poltica econmica? Imperialismo, dependncia, periferia,
subdesenvolvimento, troca desigual. estagnao, so conceitos e teorias que deixaram de ser

utilizados para explicar a realidade brasileira.

Sem dvida, muitas destas questes foram aparentemente respondidas pela Histria. O
vigoroso crescimento desqualificou os que ainda duvidavam do avano definitivo do
capitalismo no pas. Porm, ao mesmo tempo, tambm amorteceu, se no

silendou. o

debate sobre as dificuldades deste capitalismo e sua interao problemtica com o capitalismo
internacional.
Contra o "milagre~'. intil gastar argumentos. Lembrem-se que ningum segurava este pasl.
Anos sucessivos de taxas de crescimento especialmente elevadas, mesmo para padres
internacionais, criaram a iluso de que a trajetria de crescimento era uma conquista
definitiva~

independentemente de eventuais percalos no caminho. Esta iluso, decorrente do

desempenho econmico do pas. era reforada pelo regime poltico que, ao menos poca,

dava a aparncia de ampliar indefinidamente o poder de atuao do Estado e sua capacidade

de arbtrio. Os percalos podiam ser superados atravs da ao governamental cujos limites
eram dados apenas pela lucidez da autoridade de planto bem assessorada por um bom
economista.
1

~Ningum

seJ;Urn este- pas", frase smbolo da propaganda governamental duranJ.e a ditadura militar, veiculada
intenllllmCnte atravs da telcvisio e de adesivos plsticos fartamente distribudos e colados nos automves, outro
smbolo do ~milagre brasileiro"-

No se podia mais acusar nem o imperialismo nem os setores internos ~atrasados" em

aliana com o imperialismo de impedir o desenvolvimento do pas. Afinal, no s estvamos
crescendo como estvamos crescendo com emprstimos estrangeiros. O debate ficou

circunscrito s desigualdades deste crescimento, que eram irrefutveis, e crtica do Estado

autoritrio. Na primeira metade dos anos 70, o grande tema passou a ser a distribuio de
renda, cujos indicadores mostravam uma concentrao crescente2. De um lado, os
conservadores justificando, defendendo a necessidade de primeiro o "bolo" crescer para
depois reparti-lo. De outro, os crticos deste modelo excludente, associando-o ao regime
autoritrio e negando sua necessidade para a dinmica capitalista do pas.

Confrontando-se com os idelogos do regime militar, sobrava aos economistas no dispostos

a cumprlr este papel, honrosas excees, o difcil espao da oposio, no qual a luta poltica
imediata, com sua relevncia e urgncia fundamentais. elimina as nuances, obriga s
generalizaes e, infelizmente, no se pode negar, muitas vezes empobrece o debate.
Quando, na segunda metade dos anos 70, so retomados certos temas

~~estruturais",

com a

discusso da dvida externa e do I! PND, o so fortemente influenciados pelo passado

recente, no qual o Brasil aparentava ter superado alguns problemas bsicos, tendo se tornado
irreversivelmente uma economia industrial integrada com uma sociedade urbana de massas,
cujos limites de desenvolvimento no eram mais questionados.
Dava-se como estvel nossa insero internacional e dependia de ns a escolha de como
melhor usufru-la.
Conservadores e progressistas uniam-se nesta iluso de autonomia. Por exemplo, em relao
ao endividamento eKtemo, ambos o analisavam, quer para enaltec-lo, quer para critic-lo,
como se dependesse unicamente de uma deciso autnoma do pas. Os primeiros
considerando que o afluxo de recursos externos dependia apenas da deciso nacional de
atra-los atravs da utilizao dos instrumentos de poltica econmica "corretos". Os ltimos,
dividindo-se entre os que consideravam que dele podamos prescindir por ser o capital
externo desnecessrio ao nosso desenvolvimento e os que pensavam poder control-lo
direcionando-o. Em comum) a iluso da autonomia, a percepo equivocada do movimento
do capital internacional e de nossa subordinao a ele.

Ver Hirschmao, AlbertO, 'lhe rise and decline of developmenl economics~. In: Essays on trespassing econmnics to
poiilcs and beyorni. Cambridge, 1981.

5
Da mesma forma com relao ao II PND. Mesmo os mais ferozes crticos ressaltavam que

seu diagnstico era correto, faltando apenas completar nossa matriz industrial. Os
questionamentos referiam-se somente a como faz-lo, supondo-se, aqui tambm~ autonomia
total na deciso.
Quando, nos anos 80, a crise eclode, a anlise sobre os caminhos e descaminhos da economia

brasileira fica circunscrita ao curtssimo prazo, s polticas econmicas do dia-a-dia,

suficientes apenas para evitar urna exploso hiperinflacionria e/ou uma crise cambial mais
forte. A discusso passa a girar em tomo de qual taXa de juros a mais "correta", qual o
grau de ortodoxia ou heterodoxia dos "pacotes" econmicos, enfim, qual a receita ideal para

o combate inflao.
As questes estruturais 1 como o dficit pblico e a abertura da economia, quando surgiam,
eram vistas estritamente do ngulo da conjuntura, como instrumentos de poJitica
antiinflacionria. A anlise resumiu-se crtica da poltica econmica.
A perspectiva de longo prazo, a insero do pas na economia internacional, as dificuldades
intrnsecas de um pas perifrico, retardatrio e dependente foram esquecidas.
Quando, em fins da dcada de 80, as questes estruturais so retomadas, elas o so pelos
setores mais conservadores que. com um diagnstico neoliberal, imputam ao Estado todas as
mazelas do pas, propondo sua reduo radical. Enquanto isso, a "esquerda" perplexa oscila
entre a defesa de velhos dogmas e a tentativa de modernizar-se.

tamanho o empobrecimento do debate que os conservadores se arvoram o direito de

anunciar "um novo consenso sobre poltica econmica e reforma estrutural" 3 No existiriam
mais dvidas, os problemas dos pases perifricos dependentes estariam solucionados. A
"receita~

seria fcil e o resultado inequvoco: bastaria obter disciplina fiscal, abrir o comrcio

internacional, liberalizar o sistema financeiro e privatizar as empresas estatais e o servio

pblico. O nico requisito essencial seria a estabilidade macroecnomica (sicl).
Apesar de retomar alguns temas estruturais~ colocado nestes termos o debate volta a se
restringir maor ou menor eticcia das poJiticas econmicas, sem levar em conta as
mudanas no cenrio internacional que alteraram a posio dos pases subdesenvolvidos.

Banco MundiaL Am<frica Lmina y el Carbe. Diez. aiios despus de la crise de Ia dew:ia. Washington: BilllcO Mundial,

1993.

6
Nossa proposta sair da discusso sobre o sobe e desce das taxas de juros, sobre o
emaranhado do dficit pblico e da divida externa e tentar retomar certas. questes estruturais
abandonadas desde h muito tempo, revendo velhas posies sem cair no ridculo, pelo seu

primarismo, de assumir novas bandeiras qual o cristo novo com necessidade de mostrar-se
mais realista que o rei.
No se quer com isso negar a importancia das taxas de juros e do dficit pblico, nem de
tantos outros problemas que vm sendo recorrentemente estudados e aprofundados nos

ltimos anos. No se quer tambm negar a discusso da pauta colocada pelo chamado
"consenso de Washington"4.
Porm, consideramos que estes problemas isolados de uma discusso estrutural acabam

perdendo sua devida perspectiva. Assumem um carter "tcnico", despolitizado, sendo

apresentados como mera questo de "bom senso", de "racionalidade" quando, na verdade,
so problemas absolutamente dependentes, subordinados s determinaes estruturais mais
profundas.

No estamos pois propondo fugir dos temas da moda. Nossa preocupao to-somente
lastre-los de forma a no cairmos em novas iluses. com esta perpectiva que este trabalho
se props a desenvolver dois pontos fundamentais que tm sido esquecidos no debate atual.
O primeiro diz respeito crise da dvida externa e anlise errnea que dela se faz, na
medida em que no foi perc.ebda como o esgotamento de uma certa estruturao do
capitalismo, com profundas implicaes para os pases perifricos dependentes.
O segundo ponto diz respeito confuso entre padro de financiamento e sistema financeiro

que tem levado iluso de que basta uma reforma no ltimo para a retomada das condies
de financiamento da economia. Nossa tese de que a inexistncia de um padro de
financiamento prprio resultou em uma especial vulnembilidade do Brasil frente ao novo
cenrio internacional.

Ibidem; ver tambtSm Frenke!, Roberto; Rmelli, Jos Maria e Rozenwurcd, Guille:nno. Growth arui structural rl'form in
La! in AtMrica: 'Where we stand. Texto prepando para UNCT AD. Buenos Aires: CEDES, 1990.

CAPTULO I
DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO

O debate sobre o processo de desenvolvimento dos pases perifricos antigo, muito anterior
ao surgimento da "teoria da dependncia 1' 1
Temtica. secundria para os analistas conservadores, a expanso do capitalismo para a
periferia foi intensamente discutida principalmente pelos marxstas2
Comeando com Marx, para quem o capitalismo iria do centro para a periferia que se
transformaria ento em urna nova sociedade capitalista, com desenvolvimento similar ao dos
pases desenvolvidos. Ou seja, uma vez implantado, o capitalismo levaria ao desenvolvimento

que, inexoravelmente, desembocaria em uma forma superior de organizao.

Posteriormente, dentro da tradio marxista, surgem diferentes interpretaes sobre o
desenvolvimento do capitalismo nos pases perifricos e as relaes destes com os pases
capitalistas avanados. Todas, porm, partem da idia da existncia de urna relao
"imperialista", de explorao, desigual, entre os pases capitalistas desenvolvidos e os
perifricos.
Sem entrar nos pormenores do debate poltico entre os marxistas -- entre os quais se
destacaram Lenin3 , Rosa Luxemburg4, Hilferding5 --, nem nas mudanas de posio que
ocorreram com o desenrolar dos acontecimentos, o importante lembrar -- dadas as
concluses e propostas polticas da decorrentes -- que tomou-se predominante a viso de que
o imperialismo tentava impedir o desenvolvimento industriaL Justificava-se assim uma luta

'
3
4

'

Fernando Henrique Cardoso, considerndo o "pai" da ~teoria da dependncia", em uma srie de artigos nos quais
rWisculiu o percurso terico que o levou a formul-la, diz evitar o ttulo de teoria, que e-onsidera pretensioso. Ver
Cardoso, Fernando Henrique. As idias e se-u Lugar - Ensaios sobre as te-oria. do desenl/Olvimemo. Petrpols:
Vov:s, 1993.
Uma OOa resenha do debate feta em Palma, Gabriel. ~oependcncy: A fonnal ilieory of underdevelopmeut or a
methodology for the analyss of concrete situations of underdevelopment?" World Drffve:Wpmerll, vol. 6, Pergamoo
Press, 1978..
Lenin, Wladimir Illitch.. O desenvolvimemo do capitalismo na Rssia. O processo de formcu;ilo do mercado interno
para a grtmde indstria. So Paulo: Abril Cultuml, l9S2 (Coleo Os Economistas).
Ver Luxemburg, Rosa. A acumulao de capiJal. Comribuio ao estudo econmico da imperialismo. Siio Paulo:
Abril Cultural, 1985 (Coleo Os Economistas).
Hilferding, Rudolf. O capiJalfinanceiro. So Paulo: Nova Cultur.il, 1985 (Coleiio Os Economistas).

8
antiirnperialista, na medida em que o corolrio desta anlise era que bastava romper os laos
coloniais e os pases perifricos teriam as condies de se industrialzar. transformando-se em
pases capitalistas avan~--ados para rapidamente atingir fases superiores de organizao
produtiva.
Nos anos 20 esta anlise foi acrescida da anlise quanto ao papel das velhas elites dominantes
nternas nos pases perifricos. Elas seriam as aliadas internas: naturais do imperialismo na

tentativa de obstruir o desenvolvimento. Decorreria da a necessidade de aliana entre os

setores capitalistas e o proletariado para garantir o triunfo do desenvolvimento capitalista,

passagem para o socialismo.

O DEBATE NA AMRICA LATiNA: O SURGIMENTO DA CEPAL

Na Amrica Latina o tema do desenvolvimento ganha fora em fins da dcada de 40'. Mais
precisamente, em 1949, quando, contrariando toda a "boa" teoria econmica em voga at
ento nos crculos no marxistasi, Ral Prebisch inicia o que ficou conhecido como "teoria
do

subdesenvolvimento~~

com um artigo no qual discute os problemas econmicos latino-

americanos imputando-os diviso internacional do trabalho que, segundo ele 1 concentrava a

produo industrial nos pases que denominava de centrais e a inibia nos que denominava de
perifricos.

Para uma anlise critica da visiio cepalina ver: Cardoso de Mello, Joo Manuel. O capitalismo tario. So Paulo:
Brasliense, 1982; Rodrig1.1ez, Octvio. Tearia do subdesenvoivimelllo da CEPAL. Rio de Janeiro: Forense
Unversitria, 1981 ( a mellior e maU; oompleta sistematizao dos trabalhos da Cepa!); BieL~chowsky, Ricardo.
Pensamento econmico brasileiro - O dclo ideolgico do desenvolvimento. Rio de Janeiro: PNPE/ IPEA, 1988. Para
uma viso do debate econmico da ~ca ver Cruz, Paulo Roberto Davidoff Chagas. Igncio Rangel, um pioneiro. O
debate econmico no incio dos anos 60. Dissertao de meslmdo, Campinas: Instituto de Economia da Unicamp,
1980, mimeo,
O pensamento econmico dominante de ento fundava sua antise. na "teoria das vantagens comparJ.tivas" cuja
premissa bsica era a de que os frutos do progresso tcnico seriam repartidos igualmente entre os pases atravs da
queda dos preos dos bens em cuja produo houvesse ncorporao de novas tecnologias. O corolrio d~ta tese er-.1
que os pases produtores de bens primrios no s no precisavam como no deviam industrializar-se pois
produziriam com menor e!kin~;a e perderiam as vantagens. que o eomreio lhes dava, Ver: Prebisch, Ral. "O
desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas"< Revista Brasileira de Economia, Rio de
Janeiro, ano 3, n" 3, setembm, 1949; idem. Prohkmas tericos y practica.s del crecimit:nto emnmico. Santiago:
Naes Unidas, 1973 (publiCJ.to oomemorativa do XXV aniversrio da CEPAL} [1 verso 1951]; Hirschman,
Albert O, ~ideologies o f eco no mie devdopmcnt in Latin Amer:i(,-a ". In: A bia.s for hope - &.says on deveinpment aM
La!in Amuica. Vale University Press, 1971; Cardoso, Fernando Henrique e Faletto, En:w. "Repensando dependncia
c desenvolvimento na Amrica Latina". In: Cardoso, Fernando Henrique el: ai. Ecanoma e movimentos .sociais na
Amirical..atina, So Paulo: Bra~iliensc, 1985.

9
Inaugurava-se assim uma nova corrente de pensamento econmco, com marcante influncia

na Amrica Latina, associada diretamente aos estudos e propostas da CEPAL (Comisso

Econmica para a Amrica Latina), onde as idias de Prebis.ch foram desenvolvidas.
A

CEPAL~

como conta Celso Furtado em suas memrias, havia sido criada recentemente

pelas Naes Unidas e, instalada em Santiago do Chile, contava com forte oposio, sendo

considerada nos meios conservadores como mais uma entre vrias "organizaes
especializadas que estavam proliferando em torno das Naes Unidas" 8 Ao contrrio do que
imaginavam seus opositores, no s teve vida longa como contribuiu decisivamente para o
avano na compreenso da problemtica dos pases perifricos.
Introduzindo pela primeira vez os conceitos de centro e periferia, Prebisch os define a partir
da noo de desenvolvimento econmco,' vnculada ao progresso tcnico. Do centro fariam

parte as economias nas quais no s as tcnicas capitalistas de produo penetraram primeiro

como se difundiram homogeneamente para todos os setores produtivos, e da periferia, as
economias que ainda usavam tcnicas atrasadas de produo.

Alm de diferentes

originariamente, centro e periferia manter-se-iam enquanto tais devido ao fraco dinamismo de

seu setor exportador que inviabilizaria elevadas taxas de crescimento e, mais ainda, devido s
relaes estabelecidas entre estes dois plos, definidas por uma "deteriorao dos termos de
troca" que. atravs da alta dos preos dos produtos manufaturados e baixa dos primrios
permitiria aos pases centrais no s reterem o fruto de suas inovaes tecnolgicas como
ainda captarem parte do gerado na periferia.
Em oposio tese das vantagens comparativas, Prebisch desenvolve a da "deteriorao dos
termos de troca", tentando provar que

os mercados oligopolizados dos pases centrais

juntamente com sua estrutura de mercado de trabalho e o sindicalismo organizado impediriam

que os ganhos de produtividade decorrentes de inovaes tecnolgicas fossem repassados para
os preos de seus produtos. Ao contrrio, dada a defesa dos salrios promovida pelos
sindicatos e o poder dos empresrios o1igopolizados dos pafses centrais, na minguante dos
ciclos econmicos manter-se-iam os preos dos produtos manufaturados por eles produzidos,
enquanto existiria uma presso baixista sobre o preo dos produtos primrios, obrigando a

periferia a transferir os seus ganhos de produtividade para as regies desenvolvidas em

proporo maior do que a que eventualmente a beneficiasse na fase ascendente dos ciclos
econmicos.

Celso Furtado, em :;.eu lvro A fantasia orgat~kada (Paz e Terra, 1985), faz uma descrio pellsoal e muito bonita do
surgimeoto da CEPAL e suas dificuldades.

10
Com a produo restrita a produtos primrios -- cuja demanda no mercado mundial tenderia a
ser pouco dinmica devido tanto limitada capacidade de absoro de produtos agrcolas e

matrias-primas dos pases centrais

quanto ao progresso tecnolgico, que permitiria a

substituio destas por produtos sintticos--, a periferia estaria submetida deteriorao dos

termos de troca, portanto impossibilitada de alcanar uma maior acumulao captalista e,

consequentemente, fadada a permanecer nesta condio.

Porm 1 apesar de enfatizar a singularidade das economias perifricas em relao s centrais,

sua grande dificuldade de acumulao e absoro do progresso tcnico com graves
consequncias sobre sua produtividade, os trabalhos da CEP AL tambm acabavam sendo
otimistas, pois

consideravam que uma poltica deliberada e correta de industrializao

reverteria este quadro, permitindo periferia "captar uma parte do fruto do progresso tcnico
e elevar progressivamente o nvel de vida das massas"9, escapando assim "da maldio da
degradao das relaes de troca" lO,
Apesar da dificuldade de explicitar cenos 'assuntos decorrente do fato de ser ela um
organismo internacional, a proposta da CEPAL clara; uma poltica de industrializao

deveria ser implementada pelo Estado juntamente com a burguesia industrial contra os setores
aliados dos pases centrais, os exportadores tradicionais e os latifundirios, no que teriam
apoio dos trabalhadores.

Como ressalta Octvio Rodriguezll, est implCita nesta proposta a suposio de que o Estado
possui um alto grau de autonomia em relao aos diferentes grupos sociais e que a burguesia
industrial nacional tem uma liderana sobre os:demais grupos sociais. Mas ainda~

"[ ... ] pode ser dito que eles concebem o Estado como uma entidade externa ao
sistema scio-econmico, capaz de apreend-lo de uma forrna consciente e de atuar
sobre ele, imprimindo-lhe uma racionalidade que~ por si s, ele no possui e
conduzindo-o a resultados que, de outra maneira, seria impossvel atingir. [ .. ] sob
sua tutela factvel a consolidao das relaes sociais capitalistas e sua fluida
expanso) nas reas chamadas de perifricas ou subdesenvolvidas" 12

9
lO

11
12

Pn.:bisch, Ra!, "O desenvolvimentu eronmico da Amrica Latina~, op. cit.

Coutrot, Thomas. "Dependncia e informalidade~, NovOs Estudos. So Paulo: Cebrap, n" 29, maro 199L E.~te artigo
contm uma rc.senha nteressante do debate, porm, a proposta de interpretao do autor completamente tautolgica.
Rodriguez, Octvio, Teora do subde.wmvolvimento da CEPAL, op. cit.
Idem.

11

A INFLUNCL4. DO PARTIDO COMUNISTA

Apesar da linguagem e da nfase bastante diferentes (no se fala em luta de classes nem em
imperialismo), esta concepo da CEPAL assemelha-se de certos setores da esquerda que se
destaavam no debate pom.
O Partido Comunista Brasileiro, por exemplo, defendia a tese de que, antes do socialismo,
era imprescindvel que os pases perifricos passassem por uma revoluo democrticoburguesa que romperia a opresso imperialista e permitiria o desenvolvimento das foras:
produtivas. Neste processo. a burguesia nacional seria uma aliada estratgica. Sob sua

hegemonia poder-se-iam L"Umprir as etapas clssicas percorridas pelas economias capitalistas

avanadas, superando a fase "semifeudal" em que se encontravam. Em aliana com a classe
trabalhadora romperiam os laos de dependncia, internalizando as decises, realizariam a
reforma agrria, ampliando o mercado interno e barateando a produo de alimentos.
viabilizando, assim, a ndustrializaol 3
Com forte influncia entre os meios intelectuais de esquerda da poca, influncia esta que
transbordava os limites de seus quadros, o Partido Comunista Brasileiro, com estas teses,
"inspirava todo o pensamento poltico renovador brasileiro"1 4
Foi Caio Prado Jnior o primeiro autor, esquerda, que ousou refutar estas teses do Partido

Comunista. Para ele, ter-se-ia partido da

"presuno, admtida a priori, de que os fatos histricos ocorridos na Europa
constituam um modelo universal que necessariamente haveria de se reproduzir em
quaisquer outros lugares e, portanto, no Brasil tambm" 15.

Com uma contundncia impressionante, acusa os tercos do partido de terem se baseado em

"conceitos rgidos e dogmaticamente estabelecdos, isto , decalcados nos textos
clssicos e adotados a priori sem maior crtica e confronto com a nossa realidade, a
fim de nesses conceitos petrificados e hierticos ajustar os fatos observados"l6.
Ver Serra, Jos e Cardoso, Fernando Henrique. As desventuras da dialitica da deperuincia. Princeton: Institute for
Advanced Study, 1978.
14 As propostas do Partido Comunista eram meras aplicaes das teses relt:rendada:! na 1I1 Internacional para os pases
considerados coloniais. Estas teses eram adaptaes Jas anlises de Lenin paro a Rssia czarista e de sua proposta de
revoluo democrtico-burguesa para. aquele pas.
15 Prado Jnior, Caio. A revoluiio brasileira. 2a ed. So Paulo; Bmsilicnse, 1966.
16 lbidl:m.
13

12

Para Caio Prado, nada poderia justificar a presuno de que

"[ ... ] a humanidade em geral e cada pas em particular -- o Brasil naturalmente
includo -- haveriam necessariamente que passar atravs de estados ou estgios
sucessivos de que as etapas a cons.ider.ll', e anteriores ao socialismo, seriam o

feudalismo e o capitalismo"!?.

A generalizao do caso europeu estudado por Marx e Engels era, para Caio Prado, a grande
fonte de equivocas sobre a realidade brasileira que, segundo ele, se ajustava mal no esquema
terico que se lhe impunha. Ao erigir-se a experincia europia
"[ ... ] em lei geral da moderna fase evolutiva de todas e quaisquer sociedades
humanas [ ... ], transportou-se para c, encaixando arbitrariamente e sem nenhum

esprito crtico na evoluo histrica brasilera, a situao da Europa egressa da

Idade Mdia e do feudalismo cuja economia agrria, to distinta da nossa, se
caracterizava essencialmente pela presena de uma economia e classe camponesa,
isto , uma estrutura econmica e social de pequenos produtores individuais
constituda de unidades familiares voltadas essencialmente para a produo de
subsistncia e onde o mercado representava papel secundrio e subsidirio"l&

e. a partir dai, concluiu-se que

"a conjuntura atual do processo histrico-social brasileiro reflete a transio de uma
fase feudal ou semifeuda1 para a democracia burguesa e o capitalismo [ ... ]".

Para Caio Prado, nada mais equivocado do que estas concluses. A formao histrica
brasileira teria sido completamente distinta da europia, estruturando-se com base na grande
explorao agrria voltada para o mercado e no na base da produo individual ou famliar.

No teria sentido, portanto, falar na existncia de restos feudais que teriam que ser
erradicados com uma revoluo antifeuda1 e democrtico-burguesa.
O Brasil estaria em trnsito, no do feudalismo para o capitalismo, mas sim de colnia para
nao. Apesar dos passos significativos nesta direo dados com a Independncia em 1808,
17
18

Ibidem.
Ibidem.

13

com o trmino do trfico africano em 1850, com a abolio da escravatura em 1888 e com
estmulo imigrao europia, Caio Prado considera que o pas

"no logrou superar algumas de suas principais debilidades originrias, e libertar-se

de sua dependncia e subordinao no que respeita ao sistema econmico e

financeiro internacional de que participa e em que figura em posio perifrica e
marginaL Numa palavra, no conseguiu integrar-se nacionalrnente"I9.

O sistema colonial teria evoludo, se transformado~ porm, em sua essncia se mantido,

aparecendo sob novas formas. Agora as contradies seriam de natureza diferente e se
manifestariam na tendncia ao agravamento das contas externas do pas. Os interesses
internacionais, mais precisamente, a ao imperialista seria a responsvel pela manuteno de
nossa economia em um status marginal e perifrico, perturbando seu funcionamento.

O DEBATE NOS ANOS 60

O pessimismo quanto s possibilidades de desenvolvimento do capitalismo na Amrica

Latina vai surgir em fins dos anos 50 com a crise econmica que ento se inicia. Apesar das
diferenas importantes em seu instrumental terico, muitos analistas passaram a considerar
que pases peritericos como o Brasil estavam fadados estagnao. A relao que tnhamos
com o capitalismo central comprometia definitivamente nossa capacidade de superao dos
entraves a uma retomada sustentada do crescimento.

A discusso sobre as relaes entre os pases perifricos e os avanados e as possibilidades de

desenvolvimento dos primeiros se intensifica. Alguns analistas atribuem aos marxistas
americanos (Baran, Sweezy e Gunder Frank20) uma influncia decisiva neste debate. Para
Palma, por exemplo, Baran seria o mentor intelectual do tipo de anlise que ficou conhecida

como "problemtica da dependncia". J Fernando Henrique Cardoso, em artigo no qual

historia a teoria da dependncia21, discorda veementemente do papel que se atribui corrente
marxista americana. minimizando sua eventual "influncia renovadora".
19

20

21

IbiJenL
Barnn, Paul A. The poli1ical ecorwmy of growth. New York: Mont.hly Review Press, 1957; Sweezy, Paul. Teoria do
desenvolvimento capitalista. Rio de Janeiro: Zahar, 1967; Gunder Frank, Andr. ~A agricultura Brasilca:
Capitalismo e o mito do fuodalismo~. Revista Brasiliense. So Paulo: Brasiliense, jan/fev 1964.
~o consumo da teoria da dependncia nos EUA~, in As idias e seu lugar, op. cit.

14
Mas, mesmo Cardoso, apesar de critic-lo contundentemente, destaca a repercusso dos
trabalhos de Andr Gunder Frank, atribuindo-a ao que considera uma in verdade. Qual seja, a

de que ele teria inovado ao negar o carter feudal do Brasil colnia22.

Frank23

considera que a Amrica Latina e outros pases da periferia haviam sido

incorporados economia mundial desde os primrdios do seu perodo colonial, estabelecendo
relaes de produo mercantis. Organizados segundo os interesses do capitalismo mercantil

dos pases centrais) os pases perifricos comporiam com eles um sistema capitalista mundial
similar a uma constelao na qual os pases perifricos gravitariam em tomo dos centros

desenvolvidos que lhes absorveriam o excedente. Estabelecer-se-iam assim relaes

metrpoles-satlites que, criando condies de desenvolvimento das primeiras~ condenaria os
ltimos situao de subdesenvolvimento.
Este processo dar-se-ia atravs da aliana entre os pases desenvolvidos e as elites "pr-

capitalistas" dos perifricos, as quais tambm no teriam interesse no desenvolvimento.

Impedindo o desenvolvimento dos pases dependentesf os pases avanados juntamente com
as velhas elites garantiriam tanto a extrao do excedente atravs dos mecanismos
tradicionais, como sua apropriao, remetendo-o em parte para o exterior, e em parte
gastando-o em consumo de luxo, pouco restando para investimento.
Neste raciocnio, dentro do sistema capitalista no haveria alternativa para os pases
subdesenvolvidos, restando como nica soluo uma revoluo de carter socialista
imediato24
Apesar de criticar a posio de setores da esquerda latino-americana que enxergavam a sada
em uma revoluo democrtico burguesa, Frank utiliza o mesmo marco analtico ao partir de
uma viso mecanicista da determnao das estruturas internas pelas externas.

Para Cardoso "Bagu, Caio Prado, Simonsen, Cebo Furtado, Florestan Fernandes, Alonso Aguilar e muitos outros
IDlii.ll j haviam e~crito trobalhos sobre o perodo colonial ou 50bre a estrutura agro-exportadora ba.~en.ndo suas anlises
em teses hem mais complexas que a dualidade simples entre feudalismo e capitalismo". Ibidem.
23 V em Mantega, Guido. A emnomia politica brasileira. So Paulo/Petrpolis: Poli.'.IIVozes, 1984 uma boa anlise das
idias de Gundcr Frank.
24 Pua Can:;loso, Gunder Frank ~simplificou o ddJate, desdenhou a especificidade da situao (procedimento que
contrrio aos 'depcndentistru:') e no tentou estabelecer qualquer representao terica de tipo dialtico que unisse
rwm todo especilico o geral e o particular". Ver cardoso, Fernando Henrique, ~o consumo da teoria da dependnca
nos E:!tados Unidos", op. cit.
22

15
Curioso notar que o socilogo brasileiro Theotonio dos Santos2S, mesmo criticando Frank e
os autores da teoria do imperialismo (Lenin, Bukarin, Rosa Luxemburgo), a quem atribui

falta de percepo da ocorrncia de processos histricos especficos a cada economia com

consequente generalizao indevida. acaba definindo a dependncia de uma forma parecida,
na medida em que tambm privilega a estrutura externa como determinante dos processos.

Para Santos,

"Dependncia uma situao condicionante na qual as economias de um grupo de

pases &'io condicionadas pelo desenvolvimento e expanso de outros. Uma relao
de interdependncia entre duas ou mais economias ou entre estas economias e o
sistema de comrcio mundial toma-se uma relao dependente quando alguns pases
podem se expandir atravs de auto-impulso enquanto outros, estando em uma
posio de dependncia, s podem expandir como um re1exo dos pases dominantes,
que podem ter efeitos positivos ou negativos no seu desenvolvimento imediato"2ti.

Tambm catastrfico, tambm estagnacionista, Theotonio dos Santos conclui igualmente pela
necessidade de uma revoluo socialista como nica forma de estabelecer a soberania
nacional e permitir o desenvolvimento das foras produtivas.
Rui Mauro Marini continua na mesma linha tentando provar que~ nos marcos do capitalismo,
estvamos fadados ao "desenvolvimento do subdesenvolvimento". Para ele, referindo-se ao
perodo aberto pela primeira Revoluo Industrial:

" a partir deste momento que as relaes da Amrica Latina com os centros
capitalistas europeus se inserem em uma estrutura definida: a diviso intemacional
do trabalho, que determinar o curso do desenvolvimento posterior da regio. Em
outros termos, a partir de ento que se configura a dependncia, entendida como
relao de subordinao entre naes formalmente independentes, em cujo marco as
relaes de produo das naes subordinadas so modificadas ou recriadas para
assegurar a reproduo ampliada da dependncia. O fruto da dependncia no pode
ser por Isso seno mais dependncia, e sua liquidao supe necessariamente a
supresso das relaes de produo que ela involucra. Neste sentido, a conhecida
frmula de Andr Gunder Frank sobre o "desenvolvimento do subdesenvolvimento''
impecvel, como impecveis so as concluses politicas a que ela conduz" 27

25
l6
T!

Santos, Theotonio dos. "Dependencia y cambio social". Cuadernos de Estudios Scio Econmcos. 2" ed. Santiago:
Univendad de Chile, 1970.
Theotonia dos Santos apud Palma, GabrieL "Dependency: A fonnal theory ... H, op. ciL
Marini, Rui Mauro. DiaMlica da dependimda. Mxiro: Ed. Era, 1977.

16

Como se v, juntamente com Frank e Santos, Marini considera que o capitalismo dependente
tende inexoravelmente estagnao, com o aprofundamento do subdesenvolvmento.

Sua anlise baseia-se na idia de que o imperialismo se apropria de parte da mais-valia

produzida na Amrica Latina levando, como compensao, tanto a burguesia agromercantil
quanto a burguesia industrial latino-americanas a superexplorarem seus trabalhadores. A
burguesia industrial superexploraria seus trabalhadores tambm como forma de compensar a

baixa escala de produo e a capacidade ociosa de suas indstrias, construdas com tecnologia
importada poupadora de mo-de-obra e limitante dos mercados consumidores.

Esta superexplorao dos trabalhadores, tanto da cidade como do campo, obrigaria a uma
militarizao nestes pases e impediria a ampliao de um mercado interno, provocando um
problema grave de demanda que resultaria em um subimperialismo, na medida em que a
burguesia tentaria exportar para os pases menos industrializados da regio em condies

vantajosas.

Serra e Cardoso assim resumem a proposta de Marini:

"props ambiciosa teoria para explicar a dialtica da dependncia pela necessria
superexplorao do trabalho na periferia -- fonte, para ele, do intercmbio desigual -, ligou tal teoria s idias relativas ao esgotamento do mercado interno e
estagnao provocada pelo estilo de desenvolvimento em curso; sugeriu qual era a
alternativa burguesa para sair do impasse -- o subimperialsmo -- e, por implicao,
mostrou que o dilema fascismo ou socialismo (colocado por Teothonio dos Santos
entre outros) era teoricamente sustentvel, na medida em que a superexplorao
requer a represso e condiciona o desenvolvimento capitalista nos moldes
socialmente restritivos, os quais s poderiam ser rompidos atravs da revoluo
socialista. Assim a aurora revolucionria teria como incubadeira o acicate da

estagnao e da crise "23.

Em seu artigo "As desventuras da dialtica da dependncia" Serra e Cardoso fazem uma
crtica arrasadora e definitiva s posies de Marini. Alm de mostrarem as inconsistncias
tericas de sua "dialtica da dependncia", as confuses com os conceitos marxistas e de
desnudarem seu economicismo e voluntarismo. revelam o perigo da prtica poltica pautada
por este tipo de interpretao fantasiosa da realidade brasileira.

28

Serra, Jos e Cardoso, Fernando Henrique, As desventuras da dia!itica da dependncia, op. cit

17

A crtica de Palma a estas anlises tambm bastante interessante, principalmente porque ele
aponta o vis dado pela premncia dos autores em justificar determinado tipo de atuao

poltica. Utilizando-se de dados de meados dos anos 50 a meados dos 60, periodo de recesso
na Amrica latina, e projet..'l!ldo estes dados como se fossem caractersticas permanentes do

capitalismo, estes autores concluem que o desenvolvimento do capitalismo na periferia

impossvel e que, consequentemente, uma revoluo socialista a nica soluo. Fosse outra
a concluso. a necessidade da revoluo imediata seria questionvel, comprometendo a
posio ideolgica e a prtica poltica dos diferentes grupos que se pautavam por estas
anlises.

O ESTAGNACIONISMO

O pessimismo quanto s possibilidades de desenvolvimento da Amrica Latina tambm tornou

conta das anlises da CEPAL.
Com a constatao de que as polticas propostas pela instituio no haviam sido suficientes

para equacionar o problema do subdesenvolvimento, os estudos da CEPAL comeam a ser

reformulados e passam a aderir ao pessimismo geral reinante nas anlises quanto ao futuro da
Amrica Latina.

Entre os economistas ligados CEPAL que aderiram viso estagnacionista destaca-se Celso
Furtado29 que vai construir uma "teoria do subdesenvolvimento" a partir de

sua

interpretao do processo brasileiro e latino-americano.

Contrapondo-se s teorias de W.W. Rostow. para quem o processo de desenvolvimento
poderia ser orientado de fora para dentro, cumprindo fases at alcanar o "desenvolvimento
auto-sustentado" 1 Furtado parte da idia de que
"O subdesenvolvimento deve ser compreendido como um fenmeno da histria
moderna, coetneo do desenvolvimento, como um dos aspectos da propagao da.
revoluo industrial. Desta forma, o seu estudo no pode realizar-se isoladamente)
como uma 'fase 1 do processo de desenvolvimento, fase essa que seria
necessariamente superada sempre que atuassem conjuntamente certos fatores, Pelo
fato mesmo de que so coetneos das economias desenvolvidas, isto , das
economias que provocaram e lideraram o processo de formao de um sistema
l9

Ver Oliveira, Francisco de. Cso Furtado. So Paulo: tica, 1983 (Coleo Grnndes Cientistas Sociais).

18
econmico de base mundial. os atuais pases subdesenvolvidos no podem repetir a

experincia dessas economias"Jo,

Para Furtado, tendo seu desenvolvimento induzido pela revoluo industrial na Europa e nos

Estados Unidos. a Amrica Latina teria passado por um processo de subi>'tituio de

importaes o qual teria sido
11

suficiente para transformar parte dos sistemas econmicos herdados da poca

colonial, mas totalmente insuficiente para criar sistemas autnomos, capacitados para
autogerar o crescimento"31,

Assim,

partindo

da

idia bsica de

que

subdesenvolvimento

caracterizado

fundamentalmente pela incapacidade de uma economia "endogeneizar seu crescimento'\

Furtado analisa o processo de substituio de importaes pelo qual passaram as economias

latino-arnericanasj especialmente o Brasil~ atribuindo-lhe caractersticas que
no s
impediriam estes pases de alcanarem um desenvolvimento autnomo,

tornando-os

dependentes, como os levaria1 inexoravelmente, estagnao32.

O ponto de partida de toda a anlise de Furtado a demanda dos pases perifricos que,
determinada por uma renda altamente concentrada, herdada da economia primrioexportadora, teria um perfil similar ao dos pases desenvolvidos, condicionando todo o
processo de industrializao destes pases. A primera manifestao do fenmeno da
dependncia, para Furtadoj seria exatamente esta mposo externa de padres de consumo.

Enquanto nos pases desenvolvidos as transformaes das tcnicas produtivas se dariam pari
passu s modific.:1.es nos padres de consumo, nos pases subdesen~olvidos, ainda enquanto
primrio-exportadores.
adotavam-se padres de consumo sofisticados, num processo
imitativo dos padres de consumo dos pases desenvolvidos, "sem o correspondente processo
30

31
32

Furtado, Celso. Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica l.aiina. R1o de Jruteiro: CiviliT.ru;o Brasileira, l96S.
Idem, ibidem.
Em sua extensa obra Furtado n.em 8empre define com preciso os divernos conceitos que utiliza. Ver Furtado, Celso.
~oependencia externa y teora econmica". El Trimestre &onmico. Mxioo: Pondo de Cultura Econmica, vo!.
XXXVIll {2), n" 150, abril-junio, 1971; Teoria e polJica do desenvolvimento econOmico. Rio de Janeiro: Cia.
Editora Nacional, 1971; Cu/Jura e de.wwolvim.ellio em poca de crse. So Paulo: Paz e Terra, 1984; Um projeto
para o BrasiL Rio de Janeiro: Suga, 1968; Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura,
t96l. No seu livro O mito do desenvolvimemo econmca (So Paulo: Paz e Terra, 1974), Furtado considera que ~o
fenmeno que chamamos. d~ ckpendnciu - mas geral do que o subde~envolvimento. Toda economa subdesenvolvida
necessariamente dependente, pois o subdesenvolvimento umu criao da sitllli..o de dependncia."

19
de acumulao de capital e progresso nos mtodos produtivos" 33 Assim, no momento em
que um estrangulamento externo levava ao processo de substituio de importaes.

baixo

volume de demanda e o seu alto nvel de sofisticao levavam implantao de indstrias

de bens de consumo durvel de maior valor unitrio e de bens de capital cujas demandas

encontravam-se reprimidas.
Ou seja, a indstria dos pases subdesenvolvidos nasceria de tal forma condicionada pela
demanda preexistente. que a tecnologia incorporada atravs da importao de equipamentos

no se relacionaria com o nvel de acumulao de capital do pais, mas com o pertil da

demanda (o grau de diversificao de consumo) do setor modernizado da sociedade''.
Criar-se-ia, assim, um processo que levaria permanentemente ao aprofundamento da situao
de dependncia. Nas economas perifricas, dada a existncia de um excedente estrutural de
mo-de-obra e a adoo de tcnicas produtivas poupadoras de mo-de-obra,

os salrios

fixar-se-iam em nveis baixos, e os incrementos de produtividade decorrentes do progresso

tcnico e das economas de escala concorreriam para concentrar ainda mais a renda e reforar
a tendncia sofisticao do consumo, levando introduo de novos produtos, num
processo de diversificao que 1 para Furtado. tenderia a repercutir negativamente nas taxas
de crescimento, na medida em que provocaria a compartimentao do mercado cujas
dimenses j eram insuficientes desde seu incio. A diversificao do consumo dos grupos
privilegiados levaria implantao de indstrias no setor de bens de consumo durvel que.
dadas suas economias de escala, teriam unidades produtivas de dimenses inadequadas para o
tamanho do mercado, provocando altos custos unitrios. Esta tendncia, intrnseca

industrializao dos pases subdesenvolvidos, seria agravada com a oligopolizao dos

mercados, que, ao permitir a administrao dos preos por algumas indstrias, impediria que
os aumentos de produtividade fossem transferidos para os consumidores via queda dos

preos.
Existiria assim, uma "incompatibilidade entre o projeto de desenvolvimento dos grupos
dirigentes, visando a reproduzir dinamicamente os padres de consumo dos pases centrais, e

o grau de acumulao de capital alcanado pelo pas" 35 , o que acarretaria uma reduo nas
taxas de crescimento e eventual estagnao.

33

Furtado Celso, O mito do desenvolvimeiiJO econmico, op. cit.

34

Ibidem.

35

Ibidem.

20
Assim, para Furtado 1 a diferena fundamental entre os pases desenvolvidos e os
subdesenvolvidos que nos primeiros o progresso tecnolgico a fonte do desenvolvimento
que levaria acumulao de capital, enquanto nos segundos o elemento dinmico seria o

perfil de demanda que, "ao entorpecer o processo de difuso em benefcio do de

diversificao 1136 , repercutiria negativamente na taxa de crescimento. Formar-se-ia um
sistema industrial com elevado grau de integrao porm no se alcanaria um
desenvolvimento auto-sustentado. Ao contrrio, ao se completar o processo de integrao o

sistema perderia seu dinamismo -- o baixo fluxo de renda com crescente concentrao
perderia seu efeito multiplicador -- e a tendncia seria de estagnao.
OS DEPEJ'.'DENTISTAS

Em seu livro Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina, Fernando Henrique

Cardoso e Enzo Faletto propuseram uma metodologia que, sem dvida, significou um avano
em relao concepo cepalina que at ento dominava o debate. Em primeiro lugar

reivindicaram a anlise concreta de cada situao especfica, recusando-se a tomar a Amrica

Latina como um todo nico 1 indivisvel, cuja performance seria sempre, necessariamente,
resultado de um mesmo movrnento cuja determinao partiria dos centros econmica e
politicamente dominantes, dos pases centrais.
Propuseram a anlise de cada caso separadamente. por considerar que a configurao interna
de cada pas era fundamental para compreender a prpria relao de dependncia na medida
em que esta deixa de ser vista como urna ,.varivel externa". Ao contrrio, propem que a
anlise da dependncia passe a ser feita
"a partir da configurao do sistema de relaes entre as diferentes classes sociais no
mbito mesmo das naes dependentes",

isto porque consideram que

"se a nova forma de dependncia tem explicaes exteriores nao, por outra parte
a relao interna entre as classes no lhe alheia; ao contrrio, a relao interna
entre as clao;ses que toma possvel e d fisionomia prpria dependncia"37.
36
37

Furtado, Celso. Anlise do modeW brasileiro. Rio de Janeiro; Civilizu.o Brnsileim, 1972.
Cardoso, Femando Henrique e Faietto, Enzo. Depend11cia e desenvolvimemo na Amrica Lalina. Rio de Janeiro:
Zahar Editores, 1970.

21

Da a necessidade de se pensar cada caso concreto 1 em funo das manifestaes especficas

de luta poltica que se desenvolvem em cada pas permitindo diferentes interaes e relaes
de dependncia.

Alm de recusarem~se, mesmo para efeitos analticos, a separar os fatores denominados

"externos" dos considerados "internos" e, por isso mesmo, ressaltarem a necessidade de

estudos de casos concretos, sem generalizaes no s inteis como perigosas, Cardoso e

Faletto avanam ao afirmar a inexistncia de um nexo mediato entre a diferenciao do
sistema econmico e a formao de centros autnomos de decso. Refutam desta forma o
"evolucionismo" que decorre das interpretaes cepalinas e consideram a possibilidade de
existir diferenciao econmica dentro de uma relao de dependncia. Superam assim a
velha identidade que associava o subdesenvolvimento a um sistema econmico

"com predomnio do setor primrio, forte concentrao de renda, pouca

diferenciao do sistema produtvo e, sobretudo, predomnio do mercado externo
sobre o intemo"38.

A diferenciao entre subdesenvolvimento, periferia e dependncia decorrente desta proposta

metodolgica clara:
"A noo de dependncia alude diretamente s condies de existncia e
funcionamento do sistema econmico e do sistema poltico, mostrando a vinculao
entre ambos, tanto no que se refere ao plano interno dos pases quanto ao externo. A
noo de subdesenvolvimento c..aracteriza um estado ou grau de diferenciao do

sistema produtivo -- apesar de que, como vimos, isso implique algumas

'consequncias' sociais -- sem acentuar as pautas de controle das decises de
produo e consumo, seja internamente (socialismo, capitalismo etc.) ou
externamente (colonialismo, periferia do mercado mundlal etc.). As noes de
1
centro' e 'periferia', por seu lado, destacam as funes que cabem s economias
subdesenvolvidas no mercado mundial sem levar em conta os fatores polticos-sociais
implicados na situao de dependncia" 39

38

Ibidem.

39

Ibidem.

22
A partir destas referncias metodolgicas Cardoso e Faletto analisam o processo de

industrializao brasileiro concluindo que com o auge do processo de substituio de

importaes assiste-se a uma nova situao de desenvolvimento na qual

"Existet pois, uma coincidncia transitria entre os interesses polticos e econmicos

que permite conciliar os objetivos protecionistas, a presso das massas e os

investimentos estrangeiros [ ... ]. Desse modo refora-se o setor industrial e define-se
uma pauta peculiar de industrializao: uma industrializao baseada em um
mercado urbano restringido, mas suficientemente importante, em termos de renda

gerada, para permitir uma 'indstria moderna'. Evidentemente, esse tipo de

industrializao vai intensificar o padro de sistema social excludente que caracteriza
o capitalismo nas economias perifricas, mas nem por isso deixar de converter-se
em uma possibilidade de desenvolvimento, ou seja, um desenvolvimento em termos
de acumulao e transformao da estrutura produtiva para nveis de complexidade
crescente. Esta simplesmente a forma que o capitalismo industrial adota no
contexto de uma situao de dependncia" 40

A principal caracterstica desta "nova situao de desenvolvimento~~ seria dada pela sua
integrao com o mercado intemacionalt distinta da das economias agro-exportadoras. Alm
do sistema de importao-exportao, os investimentos industriais diretos das economias
centrais nos novos mercados nacionais passam a ter relevncia e, apesar de estarem
vinculados a decises externas,
"tm uma forte tendncia ao reinvestimento local, o que, em certo sentido, solidariza
os investimentos industriais estrangeiros c.:om a expanso econmica do mercado
intemo" 41

A partir deste quadro, Cardoso e Faletto consideram que passa a existir uma dependncia de
outra ndole, que no implica empecilhos ao desenvolvimento mas, ao contrrio,
possibilidade de desenvolvimento, ainda que parcial -- da qualificarem de "pases
perifricos, industrializados, dependentes" os pases que passam por este processo. Os
vnculos com o mercado internacional deixam de ser diretamente polticos e apenas relexo
interno de decises tomadas no mercado mundial:

40
4t

lbdtm.
Ibide:et..

23
"Pelo contrrio, pareceria que a relao entre a economia nacional e os centros

dinmicos das economias centrais estabelece-se no prprio mercado internolt42.

Apesar disso,
"o desenvolvimento do setor industrial contnua dependendo da capacidade de
importao de bens de capital e de matrias-primas complementares para o novo tipo
de diferenciao do sistema produtivo (o que conduz a laos estmitos de dependncia
financeira), e adernais essa forma de desenvolvimento supe a internacionalizao do
mercado nterno"43.

Mas, ainda segundo Cardoso e Faletto, o problema da existncia de uma capacidade para
importar seria um 11 0bstculo transitrio 11 na medida em que dimnui com a formao de um
setor interno de produo de bens de capital, permitindo que a partir da os vnculos com o
mercado internacional passem a ser

~do

tipo normal nas economias modernas, nas quais

sempre h interdependncia."
Cardoso e Paletto finalizam sua anlise com uma concluso bastante otimista. ao
considerarem que, dada a diferenciao alcanada pelo sistema econmico,
"a superao ou manuteno das 'barreiras estruturais' ao desenvolvimento e a
dependncia dependem) mais que de condies econmicas tornadas isoladamente,
do jogo de poder que permitir a utilizao em sentido varivel dessas 'condies
econmicas'" 44

Reconhecendo a possibilidade de um processo de industrializao, apesar da manuteno de

laos de dependncia e excluso de certos setores sociais, esta nova proposta de interpretao
dos processos latino-americanos permite um avano em relao s interpretaes precedentes.

A relao entre os pases centrais e a perferia deixa de ser vista corno necessariamente uma
relao entre pases primrio-exportadores e pases industrializados e passa a abarcar a
possibilidade de uma relao entre pafses com graus diferentes de industrializao. A antiga
dcotornia estabelecida pela CEPAL entre industrializao nacional ou dependncia
superada. A industrializao, pelo menos no Brasil, j era uma realidade e no
42 Ibidem.
43 Ibidem.,
44 Ibidem.

24
necessariamente nacional) pelo contrrio, os investimentos estrangeiros representavam cada
vez mais um elemento de dinamismo para o pas.

O DEBATE NOS ANOS 70

J no incio da dcada de 70, perodo conhecido como

mi1agre brasileiro", o
reconhecimento irrefutvel do retomo a elevadas taxas de crescimento, viabilizadas pelas
reformas fiscal e financeira implementadas aps o golpe militar de 194, leva alguns
analistas a avanar na discusso, criticando duramente a viso estagnacionista. Pioneiros
entre os analistas crticos do regime milit.ar45 a reconhecerem que o pas havia sado da crise,
11

Tavares e Serra46 consideram que a crise dos anos 60 fruto do esgotamento do dinamismo
da industrializao apoiada na substituio de importaes, o que no significaria estagnao

mas uma situao de transio para um novo esquema de desenvolvimento capitalista.

Sem negar a crise, porm sem confundi-la com estagnao, Tavares e Serra criticam
duramente Celso Furtado~ demonstrando que
"no caso do Brasil a crise que acompanhou o processo substitutivo est mais
relacionada com a reduo da taxa de investimento e com os fatores responsveis por
isso que com um eventual declnio da relao produto-capital [que um] parmetro
tecnolgico em termos fsicos e um resultado em termos de valor para cada setor ou
atividade em operao" 47

Aps o Plano de Metas implementado por Juscelino Kubitschek na dcada de 50, a economia
necessitaria de um novo pacote de investimentos que, entretanto, estava comprometido tanto
pela falta de recursos para financi-1o 1 como pela carncia de demanda que o tornasse
rentvel. Mas, segundo estes autores,

4S

46
47

A polarizao ideolgica provocada pela ditadura miltu.r acarretou um empobrecimento do debate sobre a economia
brasileira. De um lado aglutinavam-~~ os defensores incondicionais, enaltecendo as conquistas da ~revoluo~, de
outro os opositores que, confundindo a critica ditadura rom a da pcrfonnanoo da economia, nx::usavam-:se a
enxergar o seu movimento concreto.
Tavares, Maria da Conceio e Serra, Jos. ~Alm da estagnao~. In: Tavares, Maria da Conceio. Da substituido
de i'mportaes ao capiJalismo financeiro. sa ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1976 (Ensaios sobre Economia Brasileira).
Para uma critica mais completa ao modelo de Celso Furtado ver ibidem.

25
"o captalsmo brasileiro tinha condies para passar a um esquema de expanso

cujos estmulos emanavam do prprio sistema (sem que isto significasse o

enfraquecimento dos laos de dependncia externa, tomando-os, pelo contrrio, mais
estreitos). Dadas as condies materiais~ este novo esquema impunha, ao nvel
econmico, reajustes pelo lado da estrutura de demanda, maior acumulao de
recursos para investimento, definio de projetos rentveis e complementares
capacidade produtiva preexistente) bem como algumas 'correes' da estrutura
produtiva atravs da eliminao de atividades sob a proteo da inflao e que no
faziam sentido para o novo esquema de expanso. Esse quadro de solues s

poderia ser vivel a partir de uma reordenao da poltica econmica pblica no que
diz respeito a financiamento, distribuio de renda, orientao dos gastos e
assignao de recursos~ exigindo, ainda, urna rearticulao do sistema rnonetriotinanceiro em outras bases" 4S.

com as reformas fiscal e financeira implementadas entre 1964 e 1967, juntamente com as
mudanas de polticas salarial, cambial e de atrao do capital estrangeiro, que o Brasil teria

se preparado
11

no para uma nova economia mas para um novo estilo de desenvolvimento

capitalista que supe, dada a existncia de uma base produtiva adequada, um novo
esquema de concentrao do poder e da renda, bem como novos mecanismos de
estmulo, adequados a outra etapa de integrao com o capitalismo intemaciona149 ".

Ao mostrar corno pases como Mxico e Brasil, tendo

"conseguido superar as suas eventuais contradies internas (a nvel das diferentes
classes e setores ou subsetores), alcanou-se uma adaptao flexvel ao esquema da

'nova' dependncia, podendo expandir-se e crescer nrzoavelmente [... ]apoiados em

seus mercados internos, de dimenses absolutas superiores aos demais da Amrica
Latina50 ,

Tavares e Serra defendem a idia de que

48
49
50

Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.

26
"um dos fatores chaves que determina as possibilidades de expanso dos pases da

Amrica Latina foi o grau maior ou menor de solidariedade de suas economias com
o capitalismo intemacional"Sl.

No Brasil, existiria uma

"maior solidark-dade orgnca entre Estado e capitalismo internacional, na medida

em que ambos participam de modo predominante na inverso e produo dos

principais setores dinmicos sem que haja entre eles contradies importantes no

plano da tomada de decises".

Mais do que isto,
"o peso da participao dos setores dinmicos controlados pelo Estado e o capital
estrangeiro foram aumentando na economia e constituindo um ncleo integrado de

expanso"53.
Em sntese, para Tavares e Serra a sada da crise teria passado por um aprofundamento da
solidariedade com o capital estrangeiro, numa adaptao ao que chamam, sem explicar, de
novas formas de dependncia tecnolgica e financeira".
Tavares e Serra inovam tambm levantando a hiptese da existncia de uma instabilidade
crnica decorrente da ncapacdade do Brasil para gerar e controlar endogenamente suas
formas de incorporao do progresso tcnico. Porm, apesar da lucdez de seus argumentos -

- e talvez devido impossibilidade de preverem transformaes que s ocorreriam muito

mais tarde --, no avanam na anlise do problema da incorporao e difuso do progresso
tcnico dentro do pas! no levando em conta transformaes em nvel nternacional que
poderiam obrigar a uma redefinio da diviso internacional do trabalho e tomar mais
complexa a dnmica capitalista no pas, questionando nossa capacidade
"atravs de estmulos imanentes do prprio sistema

de expanso

11

Igualmente em relao aos problemas da acumulao financeira, Tavares e Serra apontam o

problema sem elucid-lo, jogando a soluo nos conglomerados que, supem. seriam o

caminho para compatibilizar a formao real do capital com a acumulao financeira54.

51
52

SJ.
54

Ibidem.
Ibidem..
Ibidem.
Setrn, Jos. "O desenvolvimento da Amrica Latina". In: Serra, J. (coord.). Amrica Latina - En.saios de
imerpremo econmica. So Paulo: Paz e Terra, 1976; MO desenvolvimento recente do sistema fmanceiro da

27
J em meados dos anos 70, em seu livro O capitalismo tardio, Joo Manuel Cardoso de
Mello tenta avanar o debate pelo ngulo histrico propondo-se a estudar
1

'o processo de desenvolvimento econmico brasileiro como formao e

desenvolvimento de um certo capitalismo, quer dizer, de um capitalismo que nasceu
tardiamente"%,

Apesar de considerar que Cardoso e Falctto j haviam avanado ao tentarem mudar o eixo da
CEPAL e investigarem o desenvolvimento brasileiro como

11

a problemtica da formao e

do desenvolvimento do modo de produo capitalista", Cardoso de Mello aponta a

dificuldade destes autores em enxergar a especificidade deste capitalismo na medida em que
mantm "o critrio cepallno de periodizao histrica 11 e as "explicaes cepalinas para a
passagem econmica de uma etapa a outra, de um perodo a outro."
Prope ento a construo de uma nova periodizao do processo histrico e a "produo de
conceitos capazes de estrutur-lo em cada perodo", tarefa qual se lana a partir do que

considera a contribuio fundamental de Cardoso e Faletto:

~~a

idia de que a dinmica social latino-americana determinada, em primeira

instncia, por 'fatores internos', e, em ltima instncia, por 'fatores exte.mos', a
partir do momento em que se estabelece o Estado Nacional 1156

Aps repensar atravs deste prisma todo o processo brasileiro desde os tempos coloniais,
Cardoso de Mello chega a uma nova periodizao: economia colonial, economia mercantil
escravista nacional e economia exportadora capitalista retardatria. Esta. 'ltima com trs
fases: nascimento e consoldao da grande indstria, "industrializao restringida"

"industrializao pesada "57

A "industrializao restringida", entre 1930 e

1955~

seria caracterizada por um movimento

endgeno de acumulao, cuja dinmica seria dada pela acumulao industrial com a

reproduo da fora de trabalho e parte crescente do capital constante, porm, sem as bases
Amrica Latina"- In: s~rm, L (coord.). AmricQ Ltuilla- Ensaios de imerpretao econmica. So Paulo: Paz e
Tem, 1976.
55 C.udww de Mello, Joo Manu~L O capitalismo tardio, op. cit.
56 Ibidem.
51 Fe:rnanda Novais trabalhou o mesmo tema em Portugal e o Brasil na crise do antigo sistema colonial 1777-1808. 3"
ed. So Paulo: Hucitec, 19&5 (Coleo Estudos Histricu:s).

28
tcnicas e financeiras suficientes "para que se implantem de um s golpe o ncleo

fundamental da indstria de bens de produo que permitilia capacidade produtiva crescer

frente da demanda". A 11 industrializao pesada" seria introduzida por um bloco de
investimentos concentrados, entre 1955 e 1961, que teria alterado a estrutura do sistema
produtivo, conformando um novo padro de acumulao caracterizado pelo crescimento
acelerado, frente de seus mercados, dos setores de bens de produo e durveis de

consumo.
Assim, nossa industrializao j deixara de ser "restringida", tendo-se completado com a

internalizao do eixo dinmico de acumulao ainda na dcada de 50.

"O capitalismo monopolista de Estado se instaura no Brasil ao trmino do perodo
Juscelino~ que marca a ltima fase da industrialzao. Isto porque s ento so
constitudas integralmente as bases tcnicas necessrias para a autodeterminao do
capital, cristalizadas no estabelecimento de relaes entre os departamentos de bens
de produo, bens de consumo assalariado e bens de consumo capitalista. o que
impe uma dinmica especificamente capitalista ao processo de acumulao. A partir
da. ento, a acumulao de capital s encontra as barreiras colocadas por eia
mesma"5 3.

Sem dvida esta periodizao avana na compreenso da realidade brasileira. No se trata,

bvio, de simplesmente estabelecer urna nova conceituao. Esta periodizao decorreu de
uma anlise detalhada dos processos a cada momento que permitiu resgatar certos

movimentos internos da economia, antes ignorados.

Entretanto, contradtoriamente, ao mesmo tempo que avanou na anlise, a preocupao
com a "dinmica interna" acabou eclipsando a ,,dinmica externa" e comprometeu as
concluses. A anlise do movimento do capital ntemacional fo relegada a um plano
secundrio e a estrutura industrial dos pases avanados tomada como paradigma, um
modelo esttico a ser alcanado. Criou-se assim uma iluso sobre os limites da nossa

industrializao.

5!!

Cardoso de Mell<l, Joo Manuel e Belluzzo, Luiz Gonzaga, "Refle-xes sobre: a crise atual~, Escrita {Ensaio).
Publicao trimestre[ da revista Escrita. So Paulo, ano 1, n" 2, 1977.

29

O DEBATE DA POLTICA ECONMICA NA SEGUNDA METADE DOS ANOS 70

A peiformance da economia brasileira dava espao para a iluso de que a relao do pas com
o capitalismo internacional restringia-se a uma questo de gesto quase contbil do balano

de pagamentos, sem conexes outras mais relevantes com a acumulao de capital.

Mais ainda, aps o li PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), implementado pelo
governo Geisel em meados da dcada de 70, alguns analistas chegaram a anunciar que o
Brasil tinha conseguido completar a sua estrutura industrial, introduzindo os setores que
faltavam principalmente nas reas de insumos bsicos e bens de capital e que, portanto,

tnhamos condies de igualdade com os pases do Primeiro Mundo, podendo at negociar e

pagar com tranqullidade nossa dvida extema5 9.
A crise da dvida externa era vista como passageira tanto para os analistas mais conservadores
quanto para os mais esquerda. Para os primeiros porque seria prontamente superada se o
pas fizesse um ajuste fiscal tradicional, nos moldes propostos pelos organismos
internacionais como FMI e BIRD. Os outros, seguindo um esquema terico marxista e/ou um
esquema keynesiano mal digerido, desconsideravam as implicaes do problema da dvida
externa para o financiamento da economia. Partiam da idia de que bastava que o pas
exercesse sua soberania, declarando a moratria, para que automaticamente o problema da

divida externa fosse resolvido sem maiores implicaes de qualquer outra natureza, e o pas
no teria qualquer outra restrio para a retomada do seu crescimento. A concepo
keynesiano-kaleckiana de que o investimento cria sua prpria poupana, tomada ao p da
letra, levava iluso de que, findo o problema da dvida externa, a retomada dos
investimentos no passaria por nenhum constrangimento de natureza financeira.
O problema agora ficava restrito a opes de poltica econmica. Bastaria aplicar a poltica
correta para que o pas voltasse sua rota de crescimento. A problemtica da dinmica do
desenvolvimento do capitalismo na periferia ficava assim reduzida a uma questo de bom
senso.

59

Ver Castro, Antnio Barros e Souz.a, Fnmcisoo Eduardo Pires de. A tconomia brarileira em marchaforadr.l, Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1985.

30
Enqtumto isso o mundo iniciava um processo que o levaria a uma brutal transformao, uma
terceira revoluo tecnolgica acoplada a uma globalizao financeira, que modificava no s
as relaes intra capitalismos centrais como, obviamente, entre estes e os pases perifricos.
somente em fins da dcada de 80, aps dez anos de crise profunda e o framsso de
diferentes tentativas de estabilizao, com o pas beira da hperinflao, que o debate
iniciado em fins da dcada de 50 comea a ser retomado,
Afinal, o crescimento deixou de ser, ou nunca foi, inexorvel ou apenas estamos passando
por uma fase difcil'? Ser que a Histria preparou outra armadilha para os pessimistas, igual
quela que Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto denunciaram6o, e novamente estamos
confundindo recesso com estagnao, esquecendo a natureza cclica do capitalismo? Ou ser
que estamos tomando conscincia de que os anos de crescimento criaram uma iluso de que a
dependncia no era mais uma questo, e que, na verdade, ela encontra-se mais que nunca na
ordem do dia e necessita urgentemente ser ressuscitada? O que centro e o que periferia?
Qual a relao do centro com a periferia'! Qual o nvel de endogeneidarle possvel no
desenvolvmento capitalista perifrico? Existe algum'? Mudou o mundo ou nossa compreenso

dele que estava falha?

As profundas transformaes que vm ocorrendo no mbito do capitalismo internacional,
provocando uma nova diviso internacional do trabalho, explicitam o peso dos condicionantes

externos, obrigando~nos no s a repensar a insero brasileira futura em um capitalismo

que no mais o mesmo, mas a reavaliar o passado.

A compreenso da atual crise impe a rediscusso do processo de desenvolvimento capitalsta

brasileiro. preciso em primeiro lugar compreender quais as caractersticas prprias desse
processo, alm das elevadas taxas de crescimento, que levaram a uma avaliao incorreta da
dinmica capitalista, atribuindo-lhe uma autonomia que tem se revelado falsa.
Acredito que mais do que nunca esse trabalho passa pelo resgate da discusso dos laos de
dependncia, entendidos como uma relao de ordenao-subordinao fundamental na
determinao da dinmica capitalista brasileira.
Apesar de suas especificidades, seria ingenuidade considerar apenas uma coincidncia o fato
de o processo de desarticulao nacional e marginalizao internacional estar ocorrendo
simultaneamente em vrios pases da Amrica Latina. Ou, de outro ngulo, enaltecer os
60

Cardoso, Fernando Henrique e Faletto, Enm. D<!pe!ldihtcia e desenvolvimento na Amrica Latina, op. cit.

31
"ajustes"

implement.1.dos em certos pases. como Chile e Coria por

exemplo~

desconsiderando que, ao contrrio do que a idia de ajuste deixa transparecer -- correes

pontuais eficientes --, estes paises passaram por processos internos muito especficos e
profundos 1 que no podem ser compreendidos fora do contexto internacional e que, longe de

lev-los ao nirvana, transformando-os em capitalismos autnomos, aprofundaram seus

vnculos com o sistema internacional, ainda que de formas bastante diferentes.

As estratgias implementadas por estes pases no foram opes independentes de poltica

econmica, muito pelo contrrio. foram processos de confrontaoconformao s condies

e interesses internacionais que criaram vnculos especficos que no podem ser reproduzidos
em qualquer pas por sua livre e espontnea vontade. Dependeram e dependem de interesses e
movimentos claros, objetivos e especficos do capital internacional, obviamente que

articulados com interesses e movimentos internos especficos.

Ou seja, no existe espao no mundo atual para a velha iluso cepalina de que basta um bom

projeto, urna boa burguesia e um bom grupo de tecnocratas conscientes para se fazer um belo
pas dinmico e independente.
fundamental retomar a discusso} porm, sem cair em velhos esquemas que procuravam

uma teoria mecnica formal da dependncia. Mas, como faz-lo? Com que repertrio terico,
com quais instrumentos?

Apesar dos avanos tericos e das crticas CEPAL, Cardoso e Faletto acabaram caindo em
uma outra armadilha com sua concluso um tanto quanto otimsta. A possibilidade de uma

integrao dinmica com os pases centrais abriria o caminho para um desenvolvimento cuja
nica barreim possvel seria de natureza poltica. As "condies econmicas" estariam dadas.
Infelizmente a histria tem mostrado que o caminho no seria to fcil61 , que, apesar do
crescimento com profunda diversificao ocorrido em vrios dos pases perifricos nas
dcadas de 60 e 70, especialmente no Brasil, no se garantiu a continuidade deste processo,

que em muitos pa.':o'eS encontra-se agora ameaado. Ao contrrio do que imaginavam, os

reinvestimentos estrangeiros no foram suficientes para solidarizar os investimentos
industriais com a expanso econmica do mercado interno.

61

O prprio Fernando Henrique Cardoso diz que " preciso admitir que, por sorte, por mais que os <Jientistas sociais se
empeilim em eneerr..lr em esquemas as possibilidades ~truturas da histria, esta nos toma, a cada momento, dupe!i
de nous-mme5, e nos surpreende com desdobramentos inesperados". "O consumo da teoria da dependncia nos
Estados. Unidos", in As idias e seu lugar, op. ;;:it.

32
Ao alar a luta de classes condio de frum precpuo no qual as estruturas seriam definidas
e, ao mesmo tempo, transformadas, Cardoso e Faletto criticaram corretamente as concepes

baseadas numa j'lgica nelutvel do capitalismo"~ porm perderam de vista uma anlise do
movimento geral do capital internaconal. No Brasil, o condicionamento deste tem se
revelado mais geral e abstrato do que supunham, como consequncia mesmo dos rumos
tomados pela luta de classes.
Nossa hiptese62 que, exatamente em funo de uma especfica relao interna entre e intra
as classes, houve no Brasil um aprofundamento dos laos de dependncia que permitiu um

desenvolvimento

acelerado

durante

algumas

dcadas.

Porm,

viabilizao

do

desenvolvimento apesar da no-resoluo de contradies internas s ocorreu graas a uma

dinmica extremamente favorvel do capitalismo internacional que permitia, via entrada de

capital estrangeiro, amortecer os conflitos internos os quais, sem ele, bloqueariam o processo
de acumulao.

Sem dvida a entrada do capital estrdrlgeiro, quer de emprstimo. quer de investimentos,

ocorreu no Brasil e no no Paraguai ou na Biafra, o que referenda as idias de Cardoso e
Faletto sobre a necessidade de se observarem as relaes interno/externo luz do processo
"de constituio das formaes sociais" . Porm, as transformaes que vm ocorrendo no
mbito do capitalismo internacional -- a terceira revoluo tecnolgica e a globalizao
financeira -- tm apontado para um movimento do capital internacional que passa ao largo
dos processos produtivos de certas economias perifricas, levando-o portanto a deixar de
funcionar como amortecedor dos cont1itos internos que passam a emergir ameaando os
padres de desenvolvimento.
A atual dinmica do capital internacional inviabilizaria o esquema que permitiu anos de

crescimento da economia brasileira, explicitando problemas que at ento puderam ser

contemporizados pelas altas taxas de crescimento, e revelaria a iluso das anlises que
supunham garantida uma interao dinmica positiva entre as economias centrais e as
perifricas.

A relao interna entre as classes tornou possvel e deu fisionomia prpria dependncia,
como dizem Cardoso e Falett.o, porm apenas enquanto sintonizada com o movimento do
capital internacional. No momento em que ele toma outro rumo a crise emerge no Brasil.

62

Ver Uqmulo IL

Cardoso de Mello escapou dos limites da anlise cepalina, porm caiu na mesma armadilha

que Cardoso e Faletto ao supor que a conexo externa era estvel e garantia o dinamismo.
Partindo desta suposio, constri sua periodizao com a preocupao de provar que
tnhamos autonomia de decises e, portanto, os problemas existentes eram erros de poltica
econmica, frutos de um Estado autoritrio, Tratava-se, portanto) de uma questo poltica.
Todo o esforo devia ento ser dirigido, como de fato o foi, presso no sentido de se
modificar a poltica econmica63 ,
A

crise brasileira e as profundas transformaes ocorridas no capitalismo internacional

tambm nos obrigam a repensar a dinmica atribuda ao que seria o ltimo estgio do

processo de industrializaoj a "industrializao pesadalt, momento no qual, completada

nossa estrutura industrial, estaria assegurada a autodeterminao do capital. A idia de "fim
do processo de industrializao" tem embutida uma percepo da estrutum industrial dos

pases capitalistas avanados que revelou-se irreal. A terceira revoluo tecnolgica pela qual
o mundo est passando bem como as transformaes de natureza financeira so novidades
que dificilmente podam ser previstas mas, uma vez presentes, nos obrigam a repensar a
dinmica dos pases retardatrios cujas indstrias de fato se

completaram~

porm, de acordo

com uma estrutura ultrapassada e com uma base de financiamento que revelou-se altamente
instvel.
Tanto a vinda das empresas multinacionais e seus reinvestimentos como o endividamento
externo revelaram-se insuficientes enquanto mecanismos de financiamento de longo prazo.

No momento em que se encerram estes mecanismos de financiamento internacional. com a

interrupo do crdito bancrio e dos fluxos de investimento produtivo direto por parte das

empresas multinacionais, o pas entra em uma crise financeira sem precedentes que o leva
hiperinflao e estagnao econmica.
A idia que tnhamos de que ao se "completar" a estrutura industrial passvamos a ter um
tipo de integrao com o capitalismo internacional que, apesar de ainda dependente, era
dinmica

e~

portanto, garantria nosso desenvolvimento, revelou-se perigosa. A experincia

recente, dos anos 80, nos obriga a repensar nossa insero internacional.
Alm da consolidao de um novo paradigma tecnolgico, com profundas repercusses na
estrutura produtiva dos pases centrais, os anos 80 assistiram a um conjunto de
63

Em ;;eu a1tigo "As consequncias do neoliberalismo" (Economia e Sociedade. Campinas: Instituto de Economia da
Unicamp, n"' I, agosto 1992) Joo Manuel Cardo-so de Mello aponta mutos dos problemas aqui discutidos,
especialmente as dificuldades Uupostas pelas mudanas internacionais.

34
transformaes, tanto na rea financeira, quanto na comercial. que podem ser consideradas

verdadeiras revolues, dadas as magnitudes de seus impactos, em relao aos padres

vigentes at ento. Estas transformaes -- produtivas, tecnolgicas, comerciais e financeiras

--, obviamente interligadas, reforando umas s outras, vm revolucionando no s os pases
centrais como suas relaes com os pases perifricos.

O sonho acabou. A iluso de que estvamos

~~colados"

ao sistema capitalista internacional-- e

que portanto, mesmo aos "tra.ncos e barrancos", apesar das crises ccllcas inerentes ao

capitalismo, apesar dos problemas de distribuio de renda, apesar das desigualdades

regionais, a tendncia era de crescimento e, consequentemente, de diluio destes problemas

-- perdurou at meados dos anos 80 quando, aps algumas tentativas fracassadas de
estabilizao, comeou-se a ter conscincia da envergadura das transformaes mundiais e de

seu impacto no Brasil.

Nossa estrutura industrial incapaz de garantir o dinamismo da economia e nosso padr.io de
financiamento incapaz de financiar uma transformao desta estrutura industrial suficiente

para garantir um dinamismo.

Na verdade, as mudanas internacionais a que temos assistido apenas explicitaram uma
realidade escondida durante dcadas pela performance bastante satisfatria da economia

brasileira. Temos que reconhecer que estvamos longe de compreender a verdadeira

dinmica da economia brasileira, que tipo de interao tnhamos com o capitalismo
internacional. No verdade que estivesse assegurada uma interao dinmica. Os processos
internacionais tm uma "autonomia" no seu impacto sobre as regies perifricas maior do
que supnhamos. Assim como as reges perifricas tm menos "autonoma" em suas

decises do que supnhamos.

As '*velhas" discusses: dos anos 50 sobre dependncia, imperialismo, importncia dos

"fatores externos", as possibilidades de autonoma do crescimento,

que haviam sido

desqualificadas, voltam ordem do dia} so, mais do que nunca, pertinentes.

Desta constatao no deve derivar a reedio das antigas teorias conspiratrias que
acabavam por associar a diviso internacional do trtl.balho "besta do apocallpse"64 que teria
o poder de distribuir funes s naes e, consequentemente, era responsablizada pelas
mazelas do Terceiro Mundo. Porm, ela nos obriga a retomar a reflexo sobre os
64 Expresso cunhada por A!ain Lipietz em seu livro Miragens e milagres. Problema:; da imiustrializ.aiia
Mundo. So Puu.lo: Nobel, 1988,

IW

Terceiro

35
determinantes do desenvolvimento do capitalismo nos pases perifricos cuja dependncia,
principalmente tecnolgica e financeira, salta aos olhos neste momento de inflexo em nvel

internacional.
Sem cair no determinismo do velho imperialismo, preciso repensar as possibilidades do

desenvolvimento capitalista interno, sua relao com o movimento do capital em nvel

internacional. Repensar as "condies ntemas", as condies externas e suas interaes.
No existem formas de previso. O capitalismo mudou. Ver o passado e dele tirar modelos

ou tomar processos como referncia no suficiente.

CAPTULO li
A ILUSO DA AUTONOMIA:
ASCENS,\0 E QUEDA DE UM PADRO DE FINANCIAMENTO

Aps anos de discusso, cinco planos econmicos de estabilizao fracassados e a queda do

muro de Berlim -- que, simbolizando as grandes mudanas que vm ocorrendo no antigo
mundo socialista 1 obrigou os analistas " esquerda" a repensarem seus modelos, valores e
teorias --. existe hoje um aparente consenso sobre o principal diagnstico da profunda crise
por que passa o Brasil j h mais de dez anos: impossvel contnuar crescendo nos moldes

em que crescemos durante dcadas.

Dificilmente algum, de qualquer posio

terica~

mais "esquerda" ou mais "direita",

negaria a idia de que o cerne da crise encontra-se na

estrutura de financiamento da

economia brasilera 1 Porm, apesar de o processo de desestruturao do padro de

financiamento da economia brasileira j ter sido analisado por inmeros trabalhos, teses,
artigos e debates feitos nos ltimos anos, ainda no se alcanou uma compreenso cabal de
por que um padro de financiamento que permitiu que durante dcadas o pas crescesse a
internacionais, no s perde a sua
taxas surpreendentes, mesmo em comparaes
funcionalidade como leva o pas a uma perigosa crise que compromete seu dinamismo2.
Na verdade 1 apesar da existncia de um consenso genrico sobre a crise, uma anlise mais
profunda revela que nem sempre a discusso parte de um mesmo arcabouo terico. Sistema
financeiro e padro de financiamento so, muitas vezes,

usados equivocadamente corno

sinnimos, permitindo um falso consenso sobre os determinantes e a profundidade da atual

crise por que passa o Brasil.

Para uma discmmo da crise do Estado brasileiro ver Bresser Pereira, Luiz Carlos. "Uma interpretao da Amrica
Latina: A crise do Estado"'. Novos E:midos. So Paulo; Cebrap, n" 37, novembro 1993; e HEconomic refom1s and
cydes of state intervention". World Development. VoL 21, n" 8, 1993.
Na bibliografia, em anexo, eneontram~se citados alguns destes trabalhos que oobrem desde a reforma fiscal e
fmanceira de 1964/67, que implantou uma estrutura bsica de fmanciamento, passando pelo I>erodo denominado de
~milagre brasileiro", pela subsequente implantao do li PND com todas as interligaes entre endividamento externo,
endividamento interno, dficit ptblico, tarifas pblicas, incentivos, subsdios, poltca monetria, poltica fiscal,
poltica 1,-ambial e cil11J1da financeira. Dada a abrangncia do tema e. a quantidade de trabalhos srios publicados, seria
impossvel cit-los todo~.

37
Antes de mais nada preciso definir o que se entende por padro de tinanciarnento de uma
economia.
Um padro de financiamento definido pela forma pela qual os recursos so mobilizados em

uma economia capitalista. Depende, portanto, de como se d a articulao do conjunto de

agentes responsveis pela mobilizao dos fundos. Ou seja, resulta, antes de mas nada. das
relaes de poder existentes entre o Estado e o setor privado nacional, o Estado e o resto do

mundo, o setor privado nacional com o resto do mundo, e entre os diferentes segmentos do
setor privado domstico entre si-- setor produtivo, setor bancrio e setor agrrio--, alm das

relaes entre estes trs agentes -- Estado, capital nacional e capital internacional -- e os
diferentes segmentos da classe trabalhadora.
O tipo de vnculo da burguesia nacional com o Estado3 , sua ligao com o exterior e as
condies no cenrio internacional decorrentes do movimento do capital internacional so,
pois, fundamentais na definio de um padro de tinanciamento, conformando um conjunto
de relaes poltico-econmicas, tanto internas quanto externas, que perfazem a capacidade e
a qualidade de acumulao e inverso de capital de uma economia.
So estas articulaes que vo definir as fontes de recursos, as formas de mobiliz-los (os
instrumentos e as instituies) e a sua utilizao, construindo o que pode ser definido como o
cerne da interveno do Estado em uma economia capitalista.
A estrutura das poupanas pblica, privada e externa, a organizao da empresa capitalista, o
sistema tributrio, o sistema de crdito pblico, a estrutura de gastos pblicos, o sistema

financeiro, resultam deste conjunto de relaes e definem a capacidade do Estado de intervir

na economia! facilitando ou dificultando o acesso de grupos e/ou setores aos seus diferentes
canais de transferncia de recursos.

Um padro de financiamento no pode se.r dissociado das caracterstcas especficas com que
se desenvolve e consolida um determinado padro industrial no pas, o qual definido por
um paradigma tecnolgico que, por sua vez, traz embutidas relaes de trabalho e
determinados requisitos de acumulao de capital que vo alm do problema quantitativo. O
padro industrial estabelece horizontes de inverso e requisitos financeiros bsicos aos quais o
padro de financamento obrigado a responder sob pena de, caso no o faa, colapsar.

'

Ver Mmins, Luciano< buiustri!Jlkaiio, burguesia rwcional e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Saga, 1968; Cardoso,
Fe~ Henrique. DesenvolvinenJo econmico e empresrio indw;trial. So Paulo: Difel, 1964; Drnibe, Snia.
RlmWS e meramorfoses. Rio de Janeiro: Paz e Tem, 1985.

38
A forma pela qual um determinado padro de financiamento responde s necessidades do

padro industrial depende, corno j dissemos, da interao de vrios fatores. A construo de

um padro de financiamento de uma economia "confunde-se'1 com o seu processo de
desenvolvimento capitalista, sendo, portanto, historicamente determinada em um processo
complexo~ que no

reversvel simplesmente por decises de poltica econmica, por mais

brilhantes que elas sejam e por mais impacto que elas tenham. Mudar um padro de
financiamento implica rupturas difceis na medida em que passam, necessariamente, por
reordenaes na estrutura capitalista privada e no papel do Estado, consequentemente, nos

esquemas de poder vgentes. Ou

seja~

pode implicar

redefinies tanto na rbita das

relaes internas -- ntracapitalistas, entre capital e trabalho, entre setor pblico e setor

privado -- como na relao da economia nacional com o sistema internacional.

J mudanas no sistema financeiro, apesar de nem sempre serem facilmente levadas prtica,
podem ocorrer em diferentes momentos histricos sem representarem rupturas.
Crise do sistema financeiro muito diferente de crise de um padro de financiamento. O
sistema financeiro de um pais uma das peas de seu padro de financiamento, apenas um
entre seus vrios elementos constitutivos com os quais no deve ser confundido.
Sem a menor dvida, o sistema financeiro de um pas de extrema relevncia, cumprindo
um papel que pode ser decisivo tanto nas fases de crescimento, atravs de uma intermediao
financeira pr-cfclica 1 como nas fases de criset tomando-se um locus privilegiado de

especulao financeira

que~

competindo com o setor produtivo, atrai capitais outrora no

especulativos, aprofundando a fase descendente do ciclo. Porm, apesar de sua relevncia,

no se pode ter a iluso, alis muito difundida, de que na rbita do sistema financeiro que
se criam as bases de financiamento da expanso capitalista. Estas so criadas pelo padro de
financiamento da economia que, por sua vez, como j dissemos, definida pelas relaes de
propriedade do capital, pelas relaes dos capitalistas com o Estado e pelas relaes de ambos
com o capitalismo internacional. O sistema financeiro, quando muito, pode estar a servio da
acumulao capitalista, cujas bases, entretanto, so definidas em outros nveis4.
Partindo deste conceito de padro de financiamento para compreender a atual crise brasileira,
entendida como 11 crise de um padro de financiamento'', o primeiro passo fundamental
entender que padro este, o que s pode ser feito a partir de sua gnese. Como o padro de
financiamento se estruturou? Quais so suas caractersticas bscas? Seus mecanismos de
4

Ver Zy~man, John. Goverrune/'lls, markets and growth - Financiai systems and the poliJics of industrial ciuJnge.
Cumell University P=, 1983.

39
reproduo? Por que durante dcadas ele permitiu o desenvolvimento da economia Orasileira
e na d<:ada de 80 perde sua funcionalidade? At que ponto este padro estava comprometido

desde a sua gnese ou, colocado de outra forma, qual era seu alcance?
Considerando 1964 como um momento de ruptura, a partir do qual um novo padro de
financiamento implantado atravs das reformas tiscal e financeira propostas pelo PAEG

(Plano de Ao Econmica do Governo), a grande maioria dos analistas ignora que os

alicerces fundamentais deste padro vinham sendo

definidos havia muito tempo, com o

delineamento da relao bsca entre o grande capital naconal, o C.:'lpital estrangeiro e o

Estado. As reformas de 1964 foram apenas um "aprimoramento", uma "correo" e no uma

definio de algo novo.
Portanto, apesar da importncia de se compreenderem as reformas de 1964167 e todo o
processo posterior, o fundamental, o verdadeiro avano s ocorrer quando se conseguir
destrinchar os determinantes do processo de implantao do padro de financiamento.

neste momento, o de sua criao1 que se encontra uma dsfuno gentica que o incapacita a
criar formas de financiamento de longo prazo que no passassem pelo Estado, que, por sua

vez, no conseguiu criar formas de financiamento independentes do setor externo.

At agora, os analistas "progressistas~~ atribuam ao Estado um papel no desenvolvimento
capitalista brasileiro que supunha um alto grau de autonomia. O Estado brasileiro~ por
caractersticas prprias das condies de implantao e desenvolvimento do capitalismo no

pas, teria sempre liderado e, mais do que isso, financiado o desenvolvimento, quer
diretamente, quer atravs da intermediao de recursos externos.
A crise atual seria explicada pela perda desta capacidade que teria levado

o pas a um

processo de estagflao.
A anlise do padro de financiamento da economia brasileira e a rediscusso dos laos de
dependncia nos levaram a crer que o Estado no cumpriu o papel que lhe atribuem, ou, se
cumpriu, o fez com um nvel de autonomia muito inferior ao imaginado. No s a
dependnca financeira do exterior era muito maior do que se supunha, como as
oonsequncias perversas deste fato foram subestimadas. A idia de uma "exitosa" integrao
dependente da economia passa a ser questionada.
Dentro de que limites

continuar a cumpri-lo?

o Estado cumpriu este papel e por que perdeu a capacidade de

40
Estas trs questes, o papel do Estado, o financiamento de longo prazo e a dependncia

financeira do exterior, so de tal forma interdependentes que no podem ser compreendidas

separadamente. Sua anlise tem que ser conjunta e fundamental para compreender a crise
atual e suas possveis sadas.

A GZ'IESE DE UJ\ci PADRO

A estrutura bsica do padro de financiamento da economia, que durante dcadas sustentou e

modelou o capitalsmo brasileiro, comeou a ser definida na dcada de 30, tomou seus
contornos essenciais durante a industrializao pesada com o Plano de Metas, e nunca se

rompeu, nfuncionando" at entrar em colapso na dcada de 80.

Este padro de financiamento "resolveu" de determinarla maneira os problemas colocados
pela industrializao brasileira~ cuja caracterstica bsica ter sido tardias.
As industrializaes tardias se inicam quando, historicamente, o capitalismo mundial j se

encontra em determinado estgio de desenvolvimento no qual um dado padro tecnolgico e

uma escala mnima de produo esto consolidados, tendo se tomado requ..itos bsicos
mnimos.
O problema das industrializaes tardias o de copiar uma estrutura produtiva resultante da
"segunda revoluo industrial", que tem como base a indstria pesada que no pode ser

implantada passo a passo, como o foi no caso das indstrias leves. A indstria pesada tem de
ser implantada em bloco, com uma escala mnima e um determinado padro tecnolgico,
obrigando realizao de vultosos investimentos simultneos.
Esta interdependncia dos investimentos, alm do problema da escala mnima e da
concentrao de capitais requeridas, gera um grau de incerteza dificilmente bancado pelo
clculo privado. Decorre da a necessidade de atuao do Estado, sem a qual o processo de
industrializao dos pases retardatrios seria invivel.
O padro tecnolgico e de produo definido escala do capitalismo internacional implicou

necessidades de financiamento desproporcionais concentrao e centralzao de capitais

existentes nos pases retardatrios. Em outras palavras, o empresariado era "fraco" para,

'

Pata uma discusso do capitalismo tardio" ver Cardos-o de Mello, Joo Manuel, O capitalismo tardio, op, ct.

41

sozinho, liderar o processo de industrializao do pas. O Estado tem que no s coordenar 0

conjunto de investimentos como financi-los, neutralizando as incertezas e 1 assim, atraindo 0
setor privado.
No caso brasileirot alm de assumir o financiamento, o Estado implanta o ncleo bsico da
ndstria pesada (siderurgia, energia, petrleo).

O Estado assume estas tarefas -- implantao dos pr-requisitos industriais bsicos e

financiamento do setor privado --, porm 1 diferentemente de outras experincias de pases

retardatrios, sem tocar nas relaes de propriedade existentes, preservando todos os

interesses domnantes6, perpetuando a relao (ou a falta de) entre os setores agrrio,
industrial e bancrio7.

pois neste momento, de ncio da industrializao pesada, que se definem mutuamente um

perfil do Estado e seu padro de relao com os diferentes segmentos da sociedade, que no

caso brasileiro, ao preservar as estruturas de poder existentes, rigidifica-se cada vez mais,
impedindo qualquer rearranjo das relaes capitalistas que implicasse algum rompimento.
Este permitiria, a um s tempo) eliminar os setores atrasados do ponto de vista da dinmica
do capitalismo e criar as condies para a centralizao tinanceira suficiente para a
construo de uma estrutura. slida de financiamento de longo prazo.
A no-implantao de um sistema tributrio avanado, com alta carga, que criasse bases
slidas

para

financiamento

da

economia um

reflexo

desta

dificuldade.

Excetuando-se o comrcio exterior, que era taxado atravs da poltica cambial, no se

consegue cobrar impostos da terra nem dos setores urbanos modernos.

Outro exemplo do peso da preservao das e,struturas vigentes na montagem do padro de
financiamento da economia a intocabilidade do sistema bancrio. A continuidade de seu
papel puramente mercantil impediu a concentrao bancria e o estabelecimento de algum

tipo de relao mais orgnica com a indstria que permitisse seu financiamento.

Feder-se-ia alegar que o setor cafeeiro foi uma exceo, porm, na verdade, tambm este setor foi poupado porque,
ape.~ar do "confisco" das divisas por ele geradas, a poltica de sustentlliio do~ preos do caf significava, como bem
definiu Celso Furtado, uma ~socializao das perdas".
Jos Luis Flori vem desenvolvendo e~tas i&.-,;as j faz alguns ano~. Muito da discusso aqui presente inspirada em
seus artigos: ver Fiori, Jos Luis. Instabilidade e crise do E~tado na industrializao brasileira. Tese de Professor
Titular. Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1988, mimoo; Para uma economia politica do Estado brasileiro. Rio
de Janeiro: Instituto de Economia Industrial da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1993 (Textos para
Discusso); Ajuste, traruidon y gobernabilidad- E/ enigma brasileiio. Washington, D. C.; Banco Internmericmw de
Desenvolvimento, maro, 1993.

42
Da mesma forma, o sistema tinanceiro pblico descentralizado no tem alavancagem
suficiente para financiar a industrializao, e, sujeito manipulao poltica) referenda os
esquemas de poder existentes, contribuindo para "salvar" certos setores e impedindo assim a

concentrao empresarial necessria para uma acumulao capitalista mais dinmica.

Fiori 8 , em diversos artigos, analisa o que chama de "Estado desenvolvimentista brasileiro",

mostrando que seu "pacto fundacional 11 , conservador por excelncia,

"entre mltiplas foras econmicas e socialmente heterogneas, mas politicamente
equipotentes, empurrou para frente o Estado como agente propulsor de um

crescimento e de uma industrializao que, paradoxalmente, protegeu e permitiu a

sobrevivncia de fraes e rbitas financeiras e mercantis especulativas, assim como
fraes industriais e agrrias de baixa produtividade"9.

"logrou preservar a intocabilidade dos seus vrios interesses setoriais, corporativos e

regionais, e vetar qualquer alternativa de reforma fiscal ou centralizao financeira
que viabilizasse um outro padro de financiamento do nosso projeto de
industrializao menos dependente do grande capital financeiro internacional"lo.

Ao contrrio de outros pases

retardatrios~

como Japo e Coria, que a panir de

rompimentos profundos rearrJJljaram suas relaes de propriedade e conseguiram consolidar

um padro de financiamento compatvel com um desenvolvimento capitalista sustentado, no

Brasil preservou-se a velha estrutura, o que, de tempos em tempos, levou a impasses no
processo de industrializao s superados com o aprofundamento dos laos de dependncia

externa.
O Estado cumpriu as funes que cumpriu devido a relaes especficas com o capitalismo

internacional constitutivas de sua prpria natureza que resulta do embate das foras polticas
internas e destas com o sistema internacional. Apesar de sua fraqueza, consegue durante
algumas dcadas coordenar o processo de desenvolvimento industrial do pas justamente
8

'!O

Fiori, Jos Luis. A crise do Estado desenvolvimmtisla no Brasil- Uma hiptese preliminar. Rio de Janeiro: Instituto
de Economia lndustral da Universidade Federa! do Rio de Janeiro, fevereiro, 1986; Rifonna ou sucata - O dilema
estraJigiLo do setor pblico bra.Yikiro. So P:wlo: Instituto de Economia do Setor Pblico-Fundap, Texto;~ para
Discusso, ano 6, n" 4, novembro, 1991; Para uma economia pollica do Estado brasileiro, op. cit.
Idem, A crise do &lado desenvolvimentista no BrtMil, op. cit.
Idem, Reforma ou sucata, op. clt.

43
porque, contando com um cenrio internacional especialmente favorvel, recorre ao capital
externo para amortecer os conflitos internos que no consegue arbitrar. Ou seja, sua liderana
foi bastante frgil. Uma verdadeira liderana suporia uma autonomia que o Estado brasileiro

jamais teve. Sob a aparncia de liderana forte encontrava-se um Estado preso a interesses
internos e externos que limitavam e dirigiam sua atuao.
No Brasil, diferentemente das experincias dos paises asiticos, o capital externo veto
aprofundando os laos de dependncia 11 A prova de que o "arranjo" de foras estabeleddo

era precrio para permitir a consolidao de um processo de industrializao sustentado est

na srie de impasses que, de tempos em tempos, ameaa sua continuidade.

O grande impasse no processo de industrializao brasileiro d-se no segundo governo de
Getlio Vargas e vai ser "resolvido" com o Plano de Metas, no governo de Juscelino
Kubitschek, quando definida a articulao entre a grande empresa estrangeira, a empresa

privada nacional e a empresa pblica -- o trip que, juntamente com a preservao do velho
sistema bancrio nacional, cindido do captal industrialj vai definir as bases da acumulao

capitalista brasileira.
A preservao dos mais diferentes setores da velha estrutura -- bancos, grupos agrriomercantis e setores industriais bast.1.I1te heterogneos -- impossibilitou a constituio de urna
base financeira nacional, na medida em que no s no permitia a centralizao de capital
necessria como implicava "desvio" de recursos para a sustentao dos setores atrasados,
pouco dinmicos e, consequentemente, pouco eficentes do ponto de vista da acumulao
capitalista.

assim que, contraditoriamente, o Estado brasileiro assume um

papel de aparente

autonomia na liderana do processo de acumulao capitalista, produzindo, financiando e

sinalizando para o setor privado, dando a impresso de um Estado forte, quando, na essncia,

extremamente fraco, incapaz de romper quer com os setores atrasados, quer com os
"modernos", os quais obrigado a financiar, comprometendo sua capacidade de centralizao

e concentrao de capital nos montantes suficientes parJ. criar uma base de financiamento
para uma acumulao capitalista sustentada.

11

O porqu dt..'Stu dferena 1!-'rtl que ser analisado no mbito do movimento do capital internacional e sua relao com as
foras polticas inte111as. Ver dscussiio sobre a Coria no Capftu!o IV, onde as diferenas so ;m;1!isadas.

44
Ao contrrio de outras experincias de pases retardatrios, principalmente na sia, no
Brasil, apesar de o Estado tambm ter sido o pilar do processo de industrializao, ele o
segundo um padro muito especficot que limita sobremaneira sua atuao.
O Estado distribui apoio na fonna de subsdios, incentivos fiscais, proteo de mercado,
preos e tarifas especiais de produtos e servios pblicos, alm de infra-estrutura e
investimentos em setores bsicos para os mais diferentes setores. Teoricamente um suporte
inicial necessrio devido ao carter retardatrio do capitalismo brasileiro, estes apoios so
base de sobrevivncia para os setores atrasados e fonte de lucros extraordinrios para os
setores mais dinmicos. Tomando-se um direito adqurido, jamais so retirados.
O Estado cumpre seu papel tpico em uma economia tardia, distribuindo subsdios e
protegendo mercados, porm o faz de fonna radicalmente distinta da que ocorreu nas
economias orientais, nas quais a profundidade da interveno do Estado muito maior. Ao
contrrio, um rfem do setor privado, tanto nacional como internacional, com quem
mantm relaes altamente privilegiadas, distribuindo recursos indisciplinadamente e sem
nenhum controle.
Sem uma base de acumulao prpria suficiente para manter este

esquema-~

via arrecadao

fiscal ou gerao de lucros de suas empresas -, o Estado recorre ao financiamento externo

atravs do qual cria a "fora" que no possui. assim que, nos momentos de farta liquidez
internacional, o Estado brasileiro, aprofundando os laos de dependncia, aparece como
Estado todo-poderoso, que distribui recursos para todos os setores capitalistas. Sua verdadeira
fragilidade s vem tona nos momentos de restrio de liquidez internacional, quando se
aprofunda a disputa interna por recursos e ele se revela incapaz de arbitrar ganhadores e
perdedores, mantendo as transferncias de recursos, os quais no possui, J; custas do
comprometimento da capacidade de acumulao de longo prazo.

PAEG: A ILUSO DE UM NOVO PADRO

Um novo grande impasse no processo de industrializao brasileiro ocorre em fins da dcada

de 50, incio dos anos 60. Vai ser superado abrindo-se espao dentro da estrutura existente e,
mais uma vez, com a entrada de capital externo que, como no Plano de Metas, vai dar mais
um flego ao velho padro de financiamento da economia. O PAEG. atravs das reformas

45
fiscal e financeira. como uma "modernizao conservadora". amplia ao mximo a.s_
possibilidades do arranjo preexistente. mantendo as caracterfsticas bsicas de relacionamentQ
entre o Estado. o capital nacional e o capital internacional.

A estrutura do sistema financeiro delineada pela reforma de 1964/67 baseava-se no modelo

americano, prevendo uma compartimentalizao das instituies, que passariam a ser capazes
de, cada uma na sua especializao, mobilizar recursos e prover os diferentes tipos de crdito
necessrios para dar o suporte financeiro indispensvel ao bom funcionamento de um pais
capitalista desenvolvido".
Nesta perspectiva definiu-se que o financamento de longo prazo para acumulao de capital

seria realizado atravs dos Bancos de Investimento e que o mercado acionrio seria
incentivado como forma de viabilizar a liquidez dos ativoS para poder concentr-los e
direcion-los para a capitalizao das empresas. Entre outros, os Fundos de Investimento,

formados com dedues do Imposto de Renda, seriam um dos instrumentos que deveriam
contribuir para impulsionar o mercado de aes. As Financeiras ficariam responsveis pelo
financiamento dos bens de consumo durveis, os Bancos Comerciais pelo financiamento do

capital de giro das empresas e o Sistema Financeiro de Habitao pelo estimulo ao setor de
construo civil. Garantia-se tambm o financiamento externo com a Resoluo 63 e a Lei
413!13 e o financiamento pblico, com a emisso de um novo titulo, as OR1Nsi4. A LTNts,
ttulo tambm criado poca, seria utilizada apenas para a poltica monetria de curto

prazo~

no enxugamento ou expanso da liquidez, no servindo para o financiamento do dficit

pblico.
Um dos pressupostos para o funcionamento deste sistema era a manuteno de taxas de juros
positivas, o que, dado o quadro inflacionrio existente at ento, no era garantido. Para
contornar este problema 1 foi criada a correo monetria~ mecanismo que, teoricamente,
garantiria a defesa das aplicaes financeiras contra a inflao na medida em que
12

l3

14
15

Ver Silva, Adroaldo Moura da. I111ermediaW financeira 1W Brasil (Origens, estrutura e problemas). So Paulo: FEAUSP, 1979, mimeo; Gomes de Almeida, Jlio Srgio. As financeiras na reforma do mercado de capitais: O
descaminho do projeto liberaL Dissertao de Mestrado. Campinas: Universidade Estadual de Campinas, 1980; Zinl
Jnior, lvaro. Uma avaliao do sistema financeiro no Brasil: Da reforma de 1964-65 crise dos anos oitenta. Tm;e
de Mestrado. Campinas: Instituto de Economia da Unicamp, 1982, mimoo.
A Reooluo 63 regulava a captao de emprstimos externos por instituies financeiras localizadas no Brasil e o
repasse parcelado a empresas estabelecidas no pas, Ou seja, atrav6! da Resoluo 63, os Bancos Comerciais aqui
instalados captavam rooursos no menmdo fmanceiro internacional e os repassavam a empresas de mdio e pequeno
porte que no podiam faz-lo d.retll.mente. A Lei 4131 regulava a contratao direta de emprstimos externos pelas
empresas estabelecidas no pas.
ORTN- Obrigao Reajustve! do Tesouro Nacional,
L TN -Letra do Tesouro NacionaL

46
institucionalizava no mercado financeiro formal o contrato financeiro indexado, desde que
para prazos superiores a um ano. A indexao passou a ser feita atravs da ORTN, moeda de
referncia legal cujo valor mensal variava de acordo com a inflao calculada pela Fundao
Getlio Vargas".
importante lembrar que tambm neste momento que a possibilidade de indexao ao dlar

introduzida com a opo dada aos compradores de ttulos pblicos 17 de decidirem, na hora
de vencimento do ttulo, por sua correo segundo a ORTN ou segundo a variao cambial

do perodo. Alm disso, os contratos de emprstimos externos, tanto pela Lei 4131, quanto
pela Resoluo 63, passavam a ser indexados ao dlar, cuja desvalorizao passou a seguir
uma regra formal como garantia de alguma estabilidade para os tomadores de recursos

externos: a cada vinte dias decretava-se uma mindesvalorizao de acordo com a diferena
entre a inflao brasileira e a americana.
Teoricamente estavam implementadas as instituies necessrias para a mobilizao de
recursos de forma a garantir a consolidao de um sistema financeiro "slido e compatvel
com as necessidades do desenvolvimento capitalista do pas". Na prtica a realidade mostrouse muito mais complexa, revelando as dificuldades, ou at mesmo a impossibilidade, de se
implementar uma estrutura como a idealzada teoricamente. A existncia de taxas de juros
positivas e a definio de diferentes papis para diferentes instituies eram condies
necessrias porm insuficientes.
Apesar da diversificao e ampliao da intermediao fmanceira que ocorreu no pals aps
esta reforma-- que propiciou uma formidvel expanso do setor de bens de consumo durvel,
especialmente a indstria automobilstica e a construo civl --, nunca se conseguiu
viabilizar uma estrutura privada de fmanciamento de longo prazo que garantisse a captao e
os emprstimos no montante necessrio aos empreendimentos de maior escala e prazos de
maturao. Este papel continuou sendo cumprido pelo Estado, quer diretamente, quer atravs
de suas agncias financeiras.
Ou seja, a anlise da reforma financeira de 1964167 pode ser vista de dois ngulos diferentes.
Sob a tica estrita da comparao entre o enunciado nos decretos e a peifonnance das
instituies~ principalmente no que se refere criao de instituies privadas financiadoras
da formao de capital das empresas, pode-se dizer que a reforma fracassou.
16 A Fundao Getlio Vargas calculava um fndice Geral de Preos (JGP) cuja taxa corrigia mensalmente- a ORTN.
11 A sigla ORTN era usada tanto paro os tAulos pblicos (Obrigaes Reajusiveis do Tesouro Nacional) como para a
moeda de referncia para o clculo da correo monetria,

47
Os Bancos de Investimento, aos quais teoricamente corresponderia esta funo, revelaram-se
incapazesj tornando-se mais uma fonte de fornecimento de captal de giro para as empresas

Gunto com os Bancos Comerciais), merus repassadores de !lindos pblicos ou intermedirios

de recursos externos.
As interpretaes correntes atribuem esta "incapacidade" dos bancos de investimento a uma

fuga dos riscos da captao macia de recursos para empreendimentos de maior escala e
prazo de maturao em uma economia cronicamente inflacionria, funo na qual teriam sido
substitudos pelo Estado, que -- atravs de suas agncias financeiras, manejando os fundos
institucionais de incidncia compulsria sobre a folha de salrios e a massa de lucro das

empresas 1s, e utilizando os recursos externos, fartamente disponveis no euromercado -mobilizou e centralizou os capitais necessrios.

O Banco Nacional de Habitao (BNH) tambm desviou-se dos propsitos a ele inicialmente
atribudos, de financiamento em ampla escala de habitao popular. Tendo como fonte inicial
de financiamento o FGTSl 9 e, posteriormente, as cadernetas de poupana20, o BNH no
.Poderia aplicar estes recursos em programas de habitao popular cujo retorno seria

significativamente inferior correo monetria mais 3% e 6% que teria que pagar ao FGTS
e s cadernetas de poupana, respectivamente. A opo foi pelo financiamento de imveis
comerciais ou residenciais para a classe mdia e de luxo com retomo teoricamente compatvel
com a gerncia financeira do FGTS e das cadernetas de poupana. Teoricamente, porque na
prtica estes passivos tambm se revelaram incobrveis, tomando, com os anos, o Sistema

Financeiro de Habitao uma fonte de instabilidade financeira permanente. O Estado,

pressionado pela classe

mdia~

realizou macias transferncias de recursos que -- apesar de

evitarem a quebra generalizada do sistema -- o inviabilizaram.

18

19

20

O PIS e o PASEP, fundos de poupana compulsria, concebidos como instrumentos de distribuio de renda, foram
inicialmente administrados pela Caixa Econmica Federal e pelo Banco do Brasil, respectivamente. Aps 1974
passarum a ser administntdos pelo BNDES e utilizados para financiar a expanso da capacidade produtiva do setor
industrial.
O FGTS (Fundo de-, Gamntia por Tempo de Servio) substituiu a estabilidade no trabalho por tempo de servio e a
indenizao a que o trabalhador despedido antes de dez anos de servio tinha direito, correspondente a tantos meses
de- salrio quantos fossem os anos de pennanncia nP emprego. Antes da implantao do FGTS, aps dez anos de
trabalho o trabalhador s poderia ser desligado por falta grave defmida na Justia, por fechamento da empresa ou com
indenizao de dois salrios para cada ano l.rd.balhado. O FGTS, alm de cumprir o papel de poupana compulsria
{uma porcentagem do salrio}, cumpria importante papel na rea trabalhista, facilitando as dispensas tanto por motivos
politicoo quanto econmicos.
As cademctas de poupana foram criadas em 1968, quando sua remunera-o foi ftxada em 6% a.a. mais correo
monetria a posteriori.

48
Mas, mesmo os Bancos de Investimento e o BNH tendo se desviado dos propsitos a eles
sua
originalmente atribudos, analisando-se a reforma de uma tica mais ampla,
funcionalidade para a manuteno e mesmo ampliao dos esquemas de acumulao
implantados na dcada de 50 nos obriga a pens-la de forma diferente.
o que faz Davidoff2 1, lembrando que as reformas institucionais implementadas pelo
governo militar visavam to-somente criar condies para o bom desempenho do padro
industrial gestado na segunda metade dos anos 50, sem jamais question-lo. Pelo contrrio,
"No momento das reformas, tal padro esteve longe de ser contestado em suas
caractersticas essenciais, seja em relao aos setores lderes seja no tocante
organizao dos mercados e propriedade de capital das empresas. Nesse sentido, as
mudanas visaram eliminar obstculos que se antepunham ao livre curso da
acumulao de capital, respeitados os marcos estruturais definidos na dcada
anteriorl' 21

Assim, ainda segundo Davidoff,

"Vistas por essa tica, as reformas financeiras foram plenamente exitosas, de vez
que resolveram as duas questes prementes postas pelas transformaes ocorridas no
perodo anterior. Por um lado as reformas recompuseram as condies de
financiamento do setor pblico, exauridas pela acelerao inflacionria do incio da
dcada 1 e, por outro, atenderam quilo que efetivamente era exigido pelos capitais
privados, a saber: o alargamento do crdito ao consumo"2J,

Sem dvida, os Bancos de Investimento no se tornaram financiadores do capital fixo das

empresas, mas no o fizeram simplesmente porque

"criados por decreto, na ausncia de demandas especficas por parte do grande
capital privado industrial e favorecidos por uma regulamentao complacente, os
Bancos de Investimento trataram} desde logo, de concentrar suas atividades em
operaes que combinavam elevada lucratividade e mnimo risco".

Cruz, Paulo Roberto Davdoff Chagas. Dfvida externa e financiamemo de Wngo prazo na economia brasileira do p:;guerra. Campinas: Universidade de Campinas, agosto de 1993, mimeo.
22 Ibidem.
23 Thidem.
21

49
A inexistncia de uma presso do mercado para o funcionamento dos .Bancos de Investimento
enquanto tal assim explicada por Davidoff:
"De um lado~ atuavam razes conjunturais, uma vez que a generalizao de
capacidade ociosa no planejada) que se seguiu ao boom de inverses nos anos 50 e
crise do inco dos 60, inibia os investimentos em capital fixo. De outro, e aqui a
razo de fundo, medida que era chancelado o padro industrial anterior,

reproduziam-se fOrmas de financiamento que, no limite, prescindiam de um mercado

de capitais domstico"24.

A concepo da reforma baseava-se no falso pressuposto de que, uma vez criados

institucionalmente. o mercado induziria o desenvolvimento dos Bancos de Investimento.
Davidoff mostra que, uma vez que foram mantidas a estrutura de mercado oligoplica nos
principais setores da indtsstria de transforma<;o e a distribuio de propriedade de capital

com forte predomnio do capital estrangeiro nos setores mais dinmicos da economia, as

empresas que lideraram o crescimento contavam com autofinanciamento e/ou capitais vindos
do exterior, prescindindo de instituies e de instrumentos para o financiamento do capital
ftxo25

Entre 1968 e 1973, esta estrutura do Sistema Financeiro permitiu uma intermediao
financeira pr-cclica, alavancando as altas taxas de crescimento. Alm dos recursos externos
-- principalmente devido extraordinria liquidez internacional e aos mecanismos de
intemalizao destes recursos implementados poca (Resoluo 63, Lei 4131 e
minidesvalorizaes) --, o ciclo expansivo contou com outras fontes de liquidez decorrentes
da elevao do gasto corrente e, especialmente, do gasto pblico tanto direto como indireto,
atravs das empresas estatais.
A Reforma Fiscal de 1967 e a possibilidade de endividamento pblico interno atravs da

emisso de ttulos (ORTNs e LTNs) permitiram que o governo contasse com recursos que
foram transferidos
24
25

para o setor privado, principalmente para os setores ou regies

Ibidem.
Davidoff desenvolve o argumento, dlscutindc o papel da estrutura de mercado, da propriedade de capital e da inflao
na "confonnao dos esquemas de financiamento". A estrutura de mercado oligoplica somada poltica de reserva
de mercado permitiu um "mark up mdio tm indstria de transformao muito superior ao da mdia da indstria dos
pases capitalistas centrais" e, consequentemente, a formao de "margens expressivas de poupana interna . Alm
disso, as: empresas ;;ontaram com a inflao e todo o tipo de benesses governamentais, via poltica.i cambia!, fasca!,
tarifria e creditcia, alm de subsdios diretos. Quanto ~utilizao de recursos externos pelas filiais de empresas
internacionais, 6 dctenninada tanto pelas C~Jtmtgias globais das matrizes como pelas condies internas de
concorrncia e de valorizao dos capitais~. Ibidem.

50
considerados prioritrios26 e para o setor pblico, principalmente para as empresas estatas1

cujos gastos com investimentos foram decisivos para a retomada da economia e,

posteriormente, para a manuteno do ciclo.

As famlias contavam com as financeiras e o Sistema Financeiro de Habitao,
sobreendividando-se e, assim, garantindo o crescimento do consumo corrente, principalmente
de bens durveis, que, juntamente com o gasto pblico, "puxaram" a retomada da economia.
Do lado das empresas privadas, apesar da existncia de um corte ntido entre as lderes e as
empresas localizadas em setores mais atrasados, observa-se uma coincidncia entre ambas.
As empresas "lderes 1' , que do a dinmica do crescimento industrial, so oligoplios, filiais
de empresas estrangeiras, que, dada sua forma de organizao de mercado, tm um pequeno
grau de endividamento, autofinanciando-se com os lucros brutais que auferem graas sua

especial insero no mercado ou via aporte de recursos externos liberados por suas matrizes.
A grande empresa de capital nacional e os setores atrasados, por sua vez, muitas vezes

contavam com a proteo do Estado 1 tanto atravs de subsdios diretos quanto atravs de todo
tipo de proteo de mercado. Todos dispunham de uma liquidez aparentemente inesgotvel e
cresciam a taxas bastante elevadas, prescindndo de uma estrutura de financiamento privada

de longo prazo.
O "controle" da int1ao neste perodo tornava a possibilidade de indexao ORTN um
guarda-chuva pouco utilizado. A dvda pblica era basicamente fundeada em LTNs, ttulos
cujos contratos tinham juros nominais prefixados. O ttulo Obrigao Reajustvel Do Tesouro
Nacional, que como o prprio nome indica era indexado ORTN, tinha uma demanda cativa
dos Bancos Comerciais e Cias. Seguradoras, compulsoriamente obrigados a compr-]o27.
J a indexao pelo dlar comea a se difundir principalmente atravs das operaes de
endividamento externo incentivadas tanto pelos mecanismos acima assinalados como pela
poltica cambial, que, apesar da sistemtica de mindesvalorizaes, no acompanhou a
inflao interna.

16

27

Os setores considerndo~ prioritrios eram: exporta~ de manufaturados., equipamentos industriais, reflore!ltamento,

pesca e turismo. Para as regie~ foram definidos os seguintes programas: Sudene, Sudam, Polam.aznia., P!N
(Programa de Integrao Nacional) e Polocentro, entre outros. Estes programas, em sua maior parte, revelaram-se
verdadeiros fracasso\! e mecunsmos de transferncias brutais de recursos do setor pblico para certos setores privados
que deles se beneficiavam em nome de um trabalho regonal ciou setorial que no realizavam.
Para uma retrospectiva cuidadosa do processo de indexao brasileiro ver Mendona de Barros, Luiz Car!o~. "A
moeda indexada, uma experincia brasildra~. Economia e Sociedade, Campinas: Instituto de Economia da Unicamp,
n" 2, agosto 1993,

51

A nova estrutura do sistema financeiro, a farta liquidez que a acompanhava, o "controle" da

int1ao e o "mlagre" econmico somavam-se na contribuio para a iluso geral de que
PAEG havia montado um "padro de financiamento novo e eticienteu.

a partir de 1974, quando a economia brasileira comea a dar os primeiros sinais de

reverso do ciclo expansivo, a inflao retoma seu movimento ascendente e o sistema

financeiro montado em 1964 comea a perder sua funcionalidade, que se podem vislumbrar
os problemas que mais t...1.rde revelar-se-iam em toda a sua magnitude.
Infelizmente, em termos da compreenso geral do capitalismo brasileiro, se ainda agora a

percepo de sua problemtica confusa, poca acreditava-se que os problemas eram de

curto prazo e passveis de resoluo com o reordenamento institucionaL

O H P!',l) E OS LIMITES DO PADRO

Com o ll Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), o Estado se prope a dar um salto,

completando a matriz de relaes industriais. Neste momento, fica explcito que a estrutura
montada na dcada de 50, o famoso trip composto pela empresa estatal, a grande
multinacional e a privada nacional, tinha uma lgica dada por um padro de financiamento
que supunha, necessariamente, determinada conexo externa que no comportava grandes
vos como o pretendido pelo ll PND.
Ao assumir um esforo de investimento muito superior sua capacidade de arrecadao fiscal
e sua disponibilidade de recursos prprios, o Estado rompe a lgica que norteava o
capitalismo brasileiro at ento, sobreendividando-se em condies financeiras de alto risco e
sem criar a correspondente capacidade de gerao de divisas, que implicaria "outra" conexo
externa.
Neste momento os Emites da nossa autonomia do ponto de vista financeiro revelam que a
questo da dependncia, ao contn:rio do que supnhamos, poderia comprometer nossa
capacidade de continuar crescendo.
A anlise do H PND altamente esclarecedora dos limites dados pelo padro de
tinanciamento autonomia do capitalismo brasileiro.

52
Com o passar dos anos, fica cada vez mais clara a importncia do II PND na histria
econmica brasileira. Diferentemente de outros inmeros planos, implementados com mais

ou menos "eficincia" e/ou sucesso, o H PND destaca-se com uma fora que, na nossa
histria, s igualvel ao Plano de Metas mplementado na dtscada de 50. Esta importncia

decorre no s do teor de suas propostas, como do momento em que foram apresentadas, dos
caminhos e descaminhos percorridos, dos instrumentos utilizados na tentativa de sua
implementao, assim como do seu sucesso e, ao mesmo tempo, contraditoriamente, do seu

fraca.so. O Brasil de hoje resultado das decises tomadas no ll PND.

O ll PND marcou de forma indelvel o Brasil, obrigando qualquer anlise que pretenda
compreender os passos que levaram o pas maior crise de sua histria a destrinch-lo. Ele
levou ao limite da ruptura a utilizao de um determinado padro de financiamento.

Iniciado oficialmente em 1974, declarado letra morta em 1976 por alguns analistas
econmicos opositores do regime, o Plano retoma ao centro do debate sobre a situao
econmica brasileira em meados da dcada de 80, quando reavaliado por alguns que passam
a consider-lo responsvel pelo bom desempenho que o pas passa a ter no seu comrcio
exterior. Ressuscitado, ao menos no nvel do debate, o U PND est sendo desnudado aos

poucos, medida que seus resultados aparecem, que o emaranhado da poltica econmica do
perodo decifrado e que um novo cenrio internacional se descortina, obrigando a uma
reavaliao das decises tomadas h j quase duas dcadas, em condies internacionais
bastante distintas.

Reflexo de um regime ditatorial no qual a falta de transparncia era um instrumento de

poder, o verdadeiro caos em que caram as contas pblcas brasileiras dificultou

sobremaneira, se no impediu,
PND.

este trabalho de compreenso do verdadeiro papel do ll

Emblemtico das dificuldades muitas vezes intransponveis de um pas retardatrio,

dependente e perifrico assumir camnhos prprios que lhe permitam superar sua situao de
dependncia, o II PND exige que sua anlise seja refeita com um distanciamento que a
"ideologizao" do debate at agora no permitiu. Apesar de existirem excelentes trabalhos
sobre esse perodo28, cada um deles enfatizou um aspecto do Plano, restringindo-se
28

Os principais trabalhos so: Lessa, carlos. A estmtgia do desenvolvimento 1974n6: Sonho e fracru;so. Tese de
Professor Titul11r. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1978, mimeo; Castro, Antno Barros e
Souza, Francisco Eduardo Pires de. A economia brasileira em marcha forada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985;
Schwarts.man, Alexandre. Auge e declnio do Lcviathan - Mudana estrutura! e crise da economia brasileira.
Dissertao de Mestrado. So Pau!o: Universidade de Slio Paulo, outubro 1989, mimeo; Carneiro, RiCJ.trdo de

53
discusso em termos de acertos e desacertos da poltica econmica, sem se dar conta das
sobredeterminaes que, muitas vezes1 transcendiam as decises de poltica econmica.

Especificamente, ignoram o padro de financiamento da economia, cujo flego para manter 0

processo de acumulao de capital estava comeando a arrefecer.
O primeiro grande estudo sobre o !I PND foi realizado em l978, por Lessa, que o
considerou
"o mais importante e concentrado esforo do Estado desde o Plano de Metas, no

sentido de promover profundas mudanas estruturais na economa" 29.

Apesar de o considerar extremamente ambicioso, atingindo o irrealismo, Lessa reputava seu

diagnstico sobre os problemas de economa brasileira como uma identificao razoavelmente
correta: estvamos atrasados nos setores de bens de produo e alimentos; tnhamos forte
dependncia de petrleo e uma tendncia a um elevado desequilbrio externo.

A crtica, portanto 1 no era quanto ao diagnstico mas quanto factibilidade do Plano, que se
propunha a enfrentar todas estas questes simultaneamente, corrigindo os desnveis gerados
pela expanso industrial anterior atravs da alterao das prioridades da indstria brasileira,
que passaria a crescer puxada fundamentalmente pelo setor produtor de meios de produo.
Ou seja, alm de se propor a realizar mudanas: radicais, o Plano se propunha,
concomitantemente, a manter elevadas taxas de expanso do produto agregado. Da, segundo
Lessa, seu irrealismo.

Ainda segundo este autor, entre l974 e incio de !975 o Plano foi respeitado com bastante

coerncia1 mediante a implementao de diversas medidas.

Entretanto, apesar da coerncia das medidas adotadas, o Plano padecia de srias
inconsistncias genticas que o comprometiam inexoravelmente. Lessa chama a estas
inconsistncias de "barreiras fundamentais ao H PND", destacando quatro.
A primeira barreira fundamental ao H PND era a desacelerao que vinha ocorrendo na

economia internacional, acompanhada de transformaes no mercado financeiro. O Plano

pressupunha a manuteno de taxas de crescimento internas elevadas, a continuao do

29

Medeiros, Crise, estagnao e hiperinflao - A l%lonomia brasileira nos anos 80, Tese de Doutorado, Campinas;
Universidade de Campnas, 1991, mimeo.
Le:!sa, Carlos. A estratgia do desenvolvimento 1974/76, op. cit.

54

"milagre", que, na verdade, dependia de um quadro internacional favorvel cuja existncia

estava comprometida.
A segunda barreira era de natureza poltica. A proposta de frear a expanso de certos setores
que at ento lideravam as taxas de expansoj substituindo-os pelo setor de insumos bsicos e

pela indstria de bens de capital, implicava mudana radical da sociedade, uma reordenao
do peso poltico dos diversos setores, sem estar apoiado, segundo Lessa, "seno na

autoridade de sua prpria proposta".

A terceira barreira tambm era de natureza poltica 1 resultante dos conflitos que o Plano
criava, na medida em que mplicava uma reordenao espacial da economia brasileira ao

privilegiar regies at ento perifricas, tornando-as centrais no novo projeto de expanso da

economia.
A quarta barrera, considerada a principal por Lessa, era a impossibilidade de se mudar um
padro de desenvolvimento industrial e concomitantemente manter taxas de crescimento
elevadas num momento em que as taxas de inflao j se encontravam em nveis explosivos e
os desequilbrios externos comeavam a ter dimenso assustadora.

Do ponto de vista do financiamento o Plano tambm teria apresentado inconsistncias, dado

que a inteno de canalizar poupana privada volunt.:1ria para financiar investimentos no se
realizou~ restando como opes as fontes internacionais e o crdito estatal subsidiado, que,
com o tempo, revelaram-se extremamente problemticas, transformando-se num dos
principais focos de instabilidade da economia~
Quanto ao sucesso no cumprimento das metas estabelecidas pelo Plano, .Lessa tambm
bastante crtico. As mais afetadas pelos cortes de dispndio teriam sido as relativas aos
setores de transporte e telecomunicao. Mas, segundo sua avaliao, a agricultura, o
programa energtico e os grandes projetos de exportao tambm foram afetados.
Como todo o Plano era fundado em uma superestimao do crescimento da economia e na
certeza da transitoriedade dos problemas mundiais, os projetos eram,

em geral,

superdimensionados. Em decorrncia disto, quando no foram abandonados por falta de

recursos e/ou parceiros internacionais,
foram sendo retardados, o que os encarecia
sobremaneira.
planejada.

OU 1

quando concludos, resultaram no surgimento de capacidade ociosa no

55
Projetos superdimensionados, alm de implicarem o surgimento de capacidade ociosa,
significavam desvio de recursos que poderiam estar sendo investidos em outras reas que
representavam pontos de estrangulamento, como por exemplo energia. transporte e
agricultura, e, consequentemente, realimentavam a Inflao.
Quanto ao desempenho do setor de bens de capital, um dos privlegiados pelo I! PND, Lessa

igualmente bastante crtico. Segundo este autor, teria havdo um excesso de instalao de
empresas em algumas linhas de produo em decorrncia da entrada de empresas

estrangeiras, atradas pelos incentivos, e na tentativa de contornar as barreiras importao

existentes~ em reas j atendidas pela produo domstica. Teria havido tambm casos de
subsetores onde se formou enorme ociosidade devido a investimentos vultosos feitos para
atender a uma demanda projetada que nunca teria se materializado.
Agravando o quadro do setor de bens de capital, Lessa aponta ainda o fato de os grandes
projetos (Tubaroj Aominas, Tucuru, Ferrovia do Ao, Usinas Nucleares) terem uma

participao nacional no fornecimento de equipamentos muito menor do que poderia ser. Este
fato decorreria da necessidade de se ajustar o Balano de Pagamentos. Dadas as facilidades

existentes para a obteno de financiamento externo por parte dos importadores, estas
operaes eram incentivadas como forma de atrair crdito externo que, entretanto, entrava
vinculado compra de bens estrangeiros, competindo com a indstria domstica. Diante
deste quadro, a indstria de bens de capital, merc de um mercado altamente instvel, viase obrigada a diversificar~se na tentativa de reduzir risco e otimizar seu nvel de ocupao de
capacidade instalada. Com isso reduzia-se a especializao tcnica e produzia-se um efeito
perverso de estmulo importao de tecnologia,
Como balano final Lessa conclui que o programa foi parcialmente desativado j em meados
de !976, devido opo por uma poltica antiinflacionria baseada na conteno da expanso

da demanda agregada.
Apesar da diferena de nfase com que o fazem, Castro e Pires30 , assim como Lessa,
consideram que o li PND baseava-se em uma avaliao correta da economia brasileira ao

imputar atrofia dos setores de bens de capital e insumos bsicos o seu principal problema.
Concordam tambm que o Plano estava centrado na proposta de tornar estes setores lderes
do processo de crescmento, em substituio ao setor de bens de consumo durvel que

cumpria este papel desde os anos 50, o que consideram de extrema ousadia, dada a exigncia
30

OWtro, Antnio Barros e Pires Souz.a, Francisco Eduardo Pire.~ de . .4 economia brasileira em mardw. forada, op.
cit.

56
de grandes investimentos em mem a uma situao econmica internacional recessiva e
reverso cclica em que se encontrava a economia nacionaL Mas, ao contrrio de Lessa
'
chegam a uma concluso radicalmente diferente, acreditando que o Plano "conformava uma
estratgia econmica oportuna e promissora" ao propor a consolidao de uma economia
moderna, integrada nacionalmente, ajustada s novas realidades da economia mundiaL

Castro e Pires defendem que o Plano conseguiu fugir das solues convencionais
financiamento ou ajustamentoJl --propondo-se a, e conseguindo, implementar
"uma autntica transfOrmao da economa e do seu relacionamento com o exterior,
[ ... ]agindo direta e preferencialmente sobre a formao de capital 11 32.

Tambm ao contrrio de Lessa, que v1a na tentativa de se continuar o "milagre" e

simultaneamente transformar a estrutura produtiva uma megalomania invivel, Castro e Pires
consideram que o bloco de investimentos do H PND permitiu sustentar uma srie de

investimentos decididos na fase de auge do "milagre~~, antes, portanto) do choque do

petrleo, e na expectativa de continuidade do crescimento. Mais ainda, acreditam que a
manuteno destes investimentos foi fundamental para a possibilidade de sucesso dos
investimentos novos, resultantes do II PND, pois impediram que se formassem expectativas
pessimistas por parte dos empresrios que comprometeriam estes novos investimentos.
O balano final destes ltimos autores extremamente positivo. O II PND teria sido uma
opo lcida de reestruturao interna para enfrentar os estrangulamentos externos. Teria sido

uma verdadeira poltica de ajuste cujos resultados finais demoraram a aparecer, dando a

impresso de ter sido abandonada, em consequncia dos prazos tecnicamente necessrios para
a maturao dos grandes investimentos. Portanto, aps 1976, quando os investimentos
privados arrefecem, os efeitos do Plano teriam continuado, provocando transformaes que
consideram irreversveis no mbto da estrutura produtiva, que s apareceriam em 1983/84t
permitindo um forte alvio na vulnerabilidade externa do pas e, consequentemente, na
dependncia externa.
A economia que emerge ps li PND teria, para Castro e Pires, uma estrutura integrada, seria

crescentemente competitiva e contaria com criatividade e experincia no mercado externo.

Financiamento definido pelos autores quando a situao vista como passageira e existe dinheiro ntemadona!;
aju~'tamcnto definido por uma poltica fiscal e monetria pam desu.quecer a economia.
32 Castro, Antnio Barros e Souza, Francisco Eduardo Pires de, A economia brasileira em marcha forada, op. cit
31

57
Diferentemente da dcada de 50, quando a substituio de importaes provocava a
necessidade de mais importaes, o PND teria garantido uma substituio de importaes e
um ganho de divisas definitivos. O processo de substituio de importaes estaria, agora,
completo.

Roberto Campos e Carlos Langoni partem de uma anlise dian1etra!mente oposta,

desqualificando peremptoriamente o ll PND ao lhe atriburem um papel de mera fachada para
justificar a entrada de recursos externos. Consideram que a opo feita foi de financiar os

desequilbrios da economia e no atac-los frontalmente, atravs de um ajuste. Castro atribui

a estes autores o que chama de "sabedoria convencional", que associaria qualquer poltica
econmica gesto da demanda agregada.
Schwartsman3l, em estudo mais recente que, teoricamente, alm de lhe permitir um certo
distanciamento que os outros autores no poderiam ter, pde contar com dados novos, avana

pouco na compreenso do papel do I! PND, apesar de fazer um excelente trabalho de

sistematizao de todo o farto material desenvolvido nos ltimos anos sobre a problemtica
financeira resultante da tentativa de se implementar o Plano. Este autor aceita a avaliao de
Castro e Pires 1 de que, apesar dos fracassos marginais e dos atrasos, o Il PND foi um
sucesso, resultando em uma nova estrutura produtiva industrial e energtica, com a
uimplantao definitiva da indstria bsica conduzindo finalmente ao fechamento quase total
da matriz de relaes interindustriais" e a criao de capacidade competitiva internacional em
tradeables e outros setores de menor capacidade tecnolgica..

Feito um mapeamento das principais anlises existentes sobre o II PND, ficam alguns pontos
fundamentais a esclarecer.
O primeiro deles, base para qualquer anlise, sobre as reais intenes do Plano. A maior
parte dos autores citados, com exceo de Langoni e Campos) concorda que o Plano
propunha uma alterao da estrutura produtiva brasileira, privilegiando o setor de bens de
produo, em detrimento do setor de bens de consumo durvel, carro chefe da economia at
ento. Mas, o que isto quer dizer de fato? Alterao radical do padro de industrializao que
vigorava no pas desde o ps-guerra ou "fechamento quase total da matriz de relaes
lnterindustriais"? Urna coisa mudar um padro de industrializao, o que implica substituir
sua matriz de relaes interindustriais e, consequentemente 1 romper com o paradigma
tecnolgico que a determina. Outra coisa~ bastante diferente, completar a matriz j

33

Sdtwartsman, Alexandre. Auge e declnio do Leviat!um, op. ct.

58
existente, intemalizando setores que faltavam, mantendo-se porm o alinhamento com
paradigma tecnolgico vigente at ento.

A t-'Omplementao da matriz de relaes interindustriais tem um impacto da maior

relevncia, que, entretanto, incomparvel a, uma alterao da matriz de relaes

interindustriais. Alm de terem impactos diferentes sobre a dinmica econmica, afetam de
forma diferenciada os interesses consolidados at ento.
Sem a menor dvida, uma alterao da matriz de relaes interindustriais provoca uma

alterao radical na hierarquia de setores, inclusive com o surgimento de novos e a

eliminao dos que se tornaram obsoletos. Fruto de uma substituio do paradigma

tecnolgico existente. resulta em uma verdadeira revoluo no s na hierarquia dos setores,

como nas formas de

produo~

nas relaes de produo e, consequentemente, em todo o

processo econmico.
No caso da complementao da matriz tambm existe uma alterao das herarquias, com
alguns setores passando a assumir, momentnea ou definitivamente, a liderana no processo
de crescimento da economia. Porm nenhum setor ameaado de extino.

Um processo bem-sucedido de complementao da matriz interindustrial provoca alteraes

nas relaes externas da economia, que so afetadas na medida em que se intemalizarn certos
setores, antes dependentes de importaes. Alguns setores podem passar a assumir a
liderana do processo de crescimento no lugar de outros, que no so eliminados nem
necessariamente encolhem. Pelo contrrio, podem manter-se ou at mesmo crescer, puxados
agora por outros setores cujas lideranas podem levar a um maior dinamismo global da

economia.
No caso do H PND. obviamente no se tratava de um rompimento com o padro de
industrializao anterior, mas de sua complementao. A proposta era terminar o proce."::SO de
substituio de importaes com a intemalizao de alguns setores de insumos bsicos e de
bens de capital que eliminariam, desta vez "definitivamente", a necessidade de novas
importaes que sempre surgiam nas fases anteriores de substituio de importaes.
Portanto 1 quando se diz que o H PND propunha-se a implementar importantes transformaes
na estrutura produtiva do pais, no se deve perder a perspectiva de que estas mudanas no
ameaavam a matriz de relaes interindustriais e, consequentemente, o alinhamento com
determinado paradigma tecnolgco dado e datado internacionalmente.

59
Ou seja, o li PND, sem querer diminuir sua importncia, visava apenas completar a colagem
da economia brasileira economia internacional que, pensava-se, havia sido definida com 0
Plano de Metas na dcada de 50, e consolidada com as reformas ps-1964. Neste sentido,
no ameaava a exstncia dos setores que at ento haviam comandado o crescimento da
economia, em especial o setor de bens de consumo durveL Podia, quando muito, no curto

prazo, incomodar, na medida em que desviava crdto governamental e certo tipo de benesses
que eram "patrimnio" destes setores. O que ocorreu com o incio da implantao do H PND
foi, no mximo, uma perda de espao momentnea, que deveria ser recuperada com a

implantao definitiva do Plano, que levaria a uma nova dinmica, na qual o setor de bens de
produo assumiria a liderana. sem contudo comprometer, pelo contrrio 1 o espao de
crescimento do setor de bens de consumo durvel e at do de bens de consumo assalariado,
que passariam a ter uma fonte de dinamismo muito maior que a dos seus prprios mercados,

com a internalizao completa do setor de bens de produo.

Isto posto, fica difcil aceitar .interpretaes como a de Lessa, para quem o li PND teria
ltsido abortado j em 1976 em virtude dos limites polticos e econmicos que se
opunham consecuo de suas metas 11

Ou mesmo interpretaes antagnicas, como a de Schwartsman, que, opondo-se a Lessa e

ao que chama de "determinismo cclico", considera que a reverso cclica que ocorre aps
1974 no resultado de qualquer movimento endgeno da economia, mas

"provocada pela dificuldade de acomodao de interesses dos pactos tradicionais com

os interesses ligados ao H PND"3 4

Sem dvida pode-se argumentar que as resistncias ao II PND existiram, apesar de ele no
"ameaar de forma definitiva" certos setores, comprometendo sua existncia. Pode-se
argumentar tambm, corretamente, que os setores que mais se envolveram na disputa pelos
recursos, os interesses mais contrariados pelo Plano, estavam fora do setor industrial35 ou,
dentro dele. entre os segmentos mais atrasados ou tradicionais. Porm, talvez mais do que
34
35

Para Schwartsman os conflitos gerados pelo Plano teriam apenas atrasado a sua implementao, sem contudo
wmpromet-!o.
Como, por exemplo, o setor de construo, dependente de obras pblicas convencionais, diretamente vinculadas aos
capitais especulativos urhanos, com forte expresso poltica, que vam no !I PND uma perda de espao para as
empreiteiras ligudu5 s gmndcs obras governamentais.

60
em qualquer outro momento de nossa histria, a experincia do ll PND mostra a dificuldade
do Estado brasileiro de arbitrar perdas, ctisciplnaru o processo de acumulao de capital

rompendo com interesses estabelecidos. As resistncias ao Plano foram abortadas (e no o

Plano, como quer Lessa) atravs dos velhos mecanismos de sempre: o Estado mantm as
transferncias de recursos e os mecanismos de proteo aos velhos setores at ento
privilegados, assumindo os custos para evitar rupturds de acordo com a caracterstica bsica
do padro de acumulao brasileiro.

Assumindo-se portanto que o ll PND propunha-se a completar um processo de

industrializao que vinha ocorrendo desde a dcada de 50, com o Plano de Metas, e no
romper com este processo. a pergunta que se coloca se ele foi bem-sucedido.
Decorridos quase dezoito anos do incio de sua implementao, e clariticadas certas anlises

envoltas em bmmas em decorrncia do debate ideolgico, no d para negar que o H PND

conseguiu a implantao de certos segmentos do setor de bens de produo, at ento com
pequena produo ou at inexistentes no pas.. Castro faz um bom levantamento, mostrando
alguns dados irrefutveis de produo e exportao de insumos bsicos e do processo de

substituio de importaes de bens de capital, principalmente sob encomenda, que

permitiram um aumento significativo dos ndices de nacionalizao e de exportao.

Entretanto, da a considerar que o II PND conseguiu atingir seu objetivo de superar o hiato
de estrutura produtiva do pas, permitindo-lhe igualar-se a uma economia plenamente
desenvolvida, com um crescimento auto-sustentado graas a um D 1 suficientemente maduro
para transformar-se no novo centro dinmico da economia, um grande passo. To grande
quanto fantasioso) asssim como o a suposio de que o pas teria tambm superado sua

vulnerabilidade congnita do Balano de Pagamentos a partir dos supervits comerciais que

indubitavelmente passaram a surgir a partir do li PND. Como se os supervits fossem
estruturais, como quer Castro, e, mais ainda, como se a vulnerabilidade do Balano de
Pagamentos pudesse ser reduzida ao problema das contas comerciais.
Os anos de estagnao econmica aos quais o pas est submetido permitem constatar que a

maturao dos investimentos do

n PND

no foi suficiente para tomar o crescimento auto-

sustentado, e muito menos para romper os laos de dependncia do pas.

Schwartsman tenta justificar o descompasso entre a idia de sucesso do II PND e a realidade
de dez anos consecutivos de estagnao por que passa o pas argumentando que o problema
no est no Plano mas na forma como foi financiado, restringindo toda a problemtica

61
questo do sistema financeiro. Fazendo uma boa sntese dos principais trabalhos que, nos
ltimos anos, destrincharam a problemtica financeira do pas, tenta provar que "o aparelho
de intermediao financeira nstlllado era inadequado consecuo do li PND" dada sua

incapacidade de mobilizar recursos de longo prazo e os seus efeitos depressores sobre o

investimento privado 1 na medida em que incentivava a especulao.
Remontando ao PAEG, ao qual atribui a montagem do sistema de financiamento vigente at
os anos 80, Schwansm:m apia-se nos trabalhos de Moura da Silva para mostrar as principais

caractersticas do sistema de intermediao financeira do Brasil e concluir que as duas

principais limitaes do sistema financeiro nacional so a fraqueza do mercado acionrio e a
inexistncia de um sistema privado de crdito a longo prazo,

que~

"associadas persistncia do processo inflacionrio e recusa do setor financeiro

privado em assumir dbitos expressos em termos reais [obrigou] o sistema de crdito
oficial a operar a rea de crdito de longo prazo [ ... ], [que] foi suprida pelo afluxo
de capital externo de emprstimo na forma de emprstimo externo e 'suppliers
credits' associados importao de mquinas e equipamentos" 36

Apesar da compreenso que demonstra ter das limitaes do sistema fmanceiro brasileiro,
Schwartsman, assim como os diversos autores que cita, acaba reduzindo o problema a seu
aspecto fiscal-financeiro, deixando a impresso de que, resolvido este problema, as condies

para o pas voltar a crescer estariam dadas. Bastaria, portanto, uma nova reforma fiscal
financeira "bem feita", la PAEG, e teramos um novo padro de financiamento que
garantiria a retomada dos investimentos.
O grande problema, ignorado praticamente por todas as anlises, que padro de
financiamento e sistema financeiro no podem ser confundidos. O padro de financiamento
existente muito anterior ao PAEG, que, ao implementar urna reorganizao institucional de
grande

envergadura,

apenas

atuou

sobre

sistema

financeiro,

dando-lhe

uma

institucionalidade mais eficaz do ponto de vista dos interesses aos quais servia, sem romper

com as caractersticas fundamentais do padro de financiamento: as relaes de propriedade

do capital. as articulaes entre os diferentes capitais naconais, o capital internacional e o
Estado e, princpalmente, o que viria a se revelar um dos estrangulamentos fundamentas
para o desenvolvimento capitalista brasileiro, a dependncia financeira.

36

Schwartsman, Alexandre. Auge e decHnio do Leviathau, op. dt.

62
Como o li PND se propunha a complementar uma estrutura que j estava predeterminada, a
forma de financiamento com que contava no podia ser outra, seno aquela desenvolvida em
simbiose com aquela estrutura. Qualquer alternativa equivaleria a uma ruptura no equlibro
de foras existente at ento e, a sim, provocaria a 10 resistncia dos grupos sociais forjados

no padro anterior"37.
No existe uma gama de padres de financiamento que podem ser substitudas por opo
e/ou decises de poltica econmica. Os padres de financiamento vo se constituindo no
decorrer dos processos de desenvolvimento, resultado do embate das foras econmicas e
sociais que disputam espao no s no nvel nacional como no internacional. O prprio

PAEG a prova mais cabal disso.

A confuso entre sistema financeiro e padro de financiamento tem levado a um grande
equvoco na anlise da atual crise brasileira, na medida em que induz a situar o n do
problema na sua manifestao aparente -- o sistema financeiro e sua incapacidade de

financiamento de longo prazo --, ignorando as relaes de propriedade e de poder que

constituem a verdadeira essncia do problema"
Esta confuso resulta do papel do sistema financeiro no padro de financiamento. Como um
dos elementos constitutivos de um padro de tinanciamento, o sistema financeiro acaba
cumprindo um papel da maior relevncia, tanto no desenvolvmento como na ruptura do
padro de financiamento. Uma anlise superficial do problema permite ento a concluso de
que basta rearranjar o sistema financeiro para superar a crise.
A confuso/iluso quanto ao papel do sistema financeiro inicia-se com a implantao da

reforma fiscal e financeira de !964167 qual atribuda a criao das condies para a
economia responder com um crescimento acelerado.
Na verdade, o PAEG permite um reordenamento institucional que, reforando o velho padro
de financiamento da economia brasileira, aprofunda a dependncia financeira, criando as

condies para o crescimento acelerado. So a excepcional liquidez internacional e a forma

como o Estado brasileiro a utiliza, financando os mais diferentes setores, que definem o

"milagre".
O sistema financeiro. moldado pelo PAEG, foi fundamental para este esquema de

acumulao, porm no o define. Ele "serve" ao padro de financiamento, reforando suas

37

Schwartsman usa este argumento em relao ao prprio H PND.

63
caractersticas bsicas ao intermediar a liquidez que, vinda de fora, foi distribuda fartamente
aos mais diferentes setores, referendando a relao bsica existente entre os vrios segmentos

do capital privado nacional, o capital internacional e o Estado. A distribuio no s foi

farta, como mut<lS vezes subsidiada ou at mesmo gratuita, com o custo sendo bancado pelo

Estado, numa conta que s ficaria transparente muitos anos depois38.

Durante o H PND a iluso quanto ao papel do sistema financeiro va ser reforada, agora
pelo seu lado negativo. Nesta fase, o circuito financeiro torna-se crescentemente um locus
privilegiado de valorizao da riqueza, atraindo recursos da esfera produtiva para a financeira

especulativa. A exacerbao do

movimento altamente especulativo que ficou conhecido

como "ciranda financeira" permtiu a atribuio de todos os problemas da economia a este

movimento, dficultando a compreenso de sua funcionalidade na manuteno do velho

padro de financiamento.

Neste perodo a necessidade de recursos externos

cresce~

tanto devido

necessidade de

importaes ampliada pelo !I PND, a problemas na balana comercial decorrentes do choque

do petrleo e da deteriorao das relaes de troca, como devido ao incremento dos custos
financeiros do endividamento do perodo anterior. Mas, exatamente neste momento, os
eventuais tomadores de recursos externos se retraem, apesar da continuidade das polticas de
incentivo, obrigando as autoridades econmicas a usar crescentemente as empresas estatais
como lnstrumento de captao de recursos externos. A retrao dos tomadores de recursos
externos reflexo tanto da piora das condies de crdito internacional quanto da
desacelerao da economia brasileira, que afeta a demanda de crdito em geral.
Paralelamente, com a queda no ritmo de crescimento da economia3 9, o consequente declnio

das expectativas de investimento e a acelerao da inflao, as massas de lucros das grandes

empresas, at ento dirigidas para o autofinanc.iamento, comeam a dirigir-se para aplicaes
de prazos cada vez mais curtos e indexadas correo monetria (ORTN), que at ento
havia acompanhado perfeitamente a inflao.
38

39

A ~cparaiio entre Oramento Monetrio e Orame11to Fiscal, a conta movimento entre o Banco do Brasil e o Banco
Central, os resduos das conw.s de fmanciamento da casa prpria do SFH, os fmanciamentos do BNDE a juros
altamente negativos, siio alguns dos mooanismns atrnvs dos quais tmnsferiam-se recursos estatais para o setor
privado, muitas vezes com a intennediaiio do sistema fmanceiro, que se apropriava de parte deles.
Para uma dscusso da reverso cclica ps~l974 ver Serra, Jos "Ciclos e mudanas estrutun1is na economia". In:
Belluzw, Luiz Gonzaga de Mello e Coutinho, Renata. Desenvolvimento do l'.'tl{Jitaiismo no Brru11, vot 1., 1983;
Tavares, Maria da Conceio. Ciclo e cti.~e: O movimento recente da industrializao brasileira, Tese de Professor
Titular. Rio de Janeiro: UFRJ, 1978, mimeo. Para a di.<>cusso aqui presente importante =altar a diferena,
fi.mdamental, entre a reverso cclica que ocorre aps 1974, dentro do padro de fmanciamento, e o esgotamento do
padro, que s vai revelar-se na dcada de &0.

64
assim que os ttulos pblicos, com risco nulo e a proteo da correo monetria contra a
inflao, tomam-se um ativo financeiro de primeira, regulando a taxa de rentabilidade para
toda.;;

as aplicaes financeiras da economia.

Preocupado em fomentar a captao de recursos externos, o governo usa seus ttulos para
elevar o patamar geral de juros da economia, criando, desta forma, um circuito especulativo

cujas consequnciao;; seriam dramticas. Alm de tornar-se um mecanismo de propagao

inflacionria, este circuito especulativo minava a, ainda que precria, estrutura de

intermediao financeira existente no pas. Inviabilizavam-se as raras linhas de crdito, ainda

que de curto prazo, que existiam na estrutura privada e sobrecarregava-se a pblica,
fragilizando o Estado, cuja capacidade de continuar cumprindo o papel de financiador da

economia v-se cada vez mais comprometida.

De um lado, as autoridades econmicas elevam as taxas de juros tentando "empurrar"
empresas e bancos para o mercado tlnanceiro intemaconal. De outro, preocupadas com a
inflao e, ao mesmo tempo1 para garantir as taxas de juros internas elevadas, absorvem a
liquidez decorrente da entrada de recursos externos vendendo ttulos pblicos s taxas por
elas elevadas, aumentando o volume de ttulos em circulao e, consequentemente, seu custo

de financiamento.
Some-se a isto a necessidade de vender ttulos para financiar todo tipo de incentivos fiscais,
isenes, reserva de mercado, insumos e tarifas pblicas com preos defasados, alm de
crditos altamente subsidiados dados pelo subsistema tinanceiro pblico (BNDE, BNH, BB e

outros) a alguns setores privilegiados (agricultum e exportao, entre outros) e ficar clara a
perversidade do mecanismo criado: elevavam-se deliberadamente as taxas internas de juros
para tomar mais atrativo o endividamento externo que, ao entrar, expandia a liquidez da
economia, que deveria ser enxugada para garantir as taxas elevadas. Ao mesmo tempo,
contraditoriamente, a liquidez era ampliada atravs dos subsdios fartamente distribudos .aos
setores mais carentes ou com fora poltica para pressionar, o que obrigava venda de mais
ttulos pblicos para financar este esquema. Ou seja, o governo comprava dnheiro caro para

emprestar

barato~

iniciando o processo de endivdamento do setor pblico que levaria sua

falncia juntamente com a ruptura do padro de financiamento nacional.

Enquanto isso, alguns setores encontravam na ciranda financeira uma garantia de valorizao
de seu capital. O sistema financeiro cumpria um papel historicamente similar poltica de

valorizao do caf, a qual tambm implicou "socalizao das perdas" ou transferncia de

recursos da sociedade para determinados setores privilegados, mas que, ao faz-lo, manteve

65
a renda agregada em elevao, dando sustentao ao crescimento da economia atravs de
alguns setores e permitindo o ajustamento de outros setores, que de devedores passam a
credores. Assiste-se a uma enorme concentrao financeira que, alm de ter permitido uma

sustentao da economia, ao dar suporte a alguns setores mais atrasados 1 impede o

rompimento poltico que sustentava o padro de acumulao do pas.

O resultado deste processo foi uma forte dolarizao da estrutura passiva e ativa dos agentes

econmicos. De um lado, as empresas privadas produtivas nacionais e

estrangeiras~

especialmente o setor pblico 1 tomaram-se altamente endividados em dlar. De outro, a

existncia de um ttulo pblico com clusula de correo cambial (ORTN cambial) permitia
aos agentes econmicos lquidos aplicaes seguras e lquidas tambm em dlar.

Este processo, inicialmente lento, acelerado em 1977 quando o governo, tentando controlar
a inflao, muda a forma de clculo da correo monetria (ORTN), que at ento gozava de
grande credibilidade. A correo monetria oficial deixa de estar totalmente atrelada ao
ndice Geral de Preos calculado pela Fundao Getlio Vargas e passa a ter um componente
(20% do total) arbitrado pelo governo.
Como ressalta Mendona de Barros40 1 este foi o primeiro golpe mortal na credibilidade das

ORTNs como indexador contiveL A este seguir-se-iam outros) dados pelo ministro Delfim
Netto com os "expurgos" na correo monetria, que levaram sua substituio pela taxa de
juros do Overnght na maioria dos contratos financeiros indexados. A esta altura, com
sucessivos abalos na credibilidade dos mecanismos de indexao e com a inflao ascendente,

vai se generalzandol at chegar s pessoas fsicas, a prtica de se aplicarem os recursos

lquidos no Open Market, criando-se a iluso de que a expanso monetria estava controlada

quando, na verdade, a moeda estava sendo crescentemente "escondida" sob a forma de quasemoeda, no Open Market, com total liquidez e, ainda por cima, remunerao a taxas de juros
positivas. Generalizados os mecanismos de indexao alternativos correo monetria
oficial, a taxa do Over e a taxa de cmbio, sobravam com os cruzeiros apenas os agentes
econmicos sem poder de barganha na luta de defesa contra a inflao.

40

Mendona de Barros, Luiz Carlos. "A moeda indexada, uma experincia brasileira", op. cit.

66
A RUPTURA DO PADRO

O li PND explicita os limites do padro de financiamento brasileiro. Sem inteno de mudar

o padro de industrializao e muito menos a forma de organizao capitalista do pas,

prope-se a completar a estrutura preexistente, mantendo os esquemas de acumulao dos

grandes capitais baseados fundamentalmente em recursos pblicos e/ou externos. O grande

problema que tanto uma fonte como outra comearam a apresentar problemas, at
atingirem, ambas, seus limites. Alm disso, no se propunha a eliminar os setores capitalistas:
atrasados os quais tambm sobreviviam s custas do Estado, pelo contrrio, manteve todos
os

interesses

existentes,

sobrecarregando

Estado

financeiramente,

aumentando

espetacularmente seus limites de atuao e provocando uma concentrao de renda e de

riqueza cada vez maior, mas dentro das estruturas preexistentes. Ou seja, sem viabilizar a
construo de um novo padro de financiamento.
Portanto, a tentativa de avaliar o li PND separadamente de sua forma de financiamento
metodologicamente incorreta. O li PND implantado em cima de uma estrutura com limites
impostos desde seu nascimento, fadada portanto a crises na medida em que insuficiente
para responder s necessidades de um processo de industrializao capitalista acoplrulo ao

movimento internaconal.
A grande questo por que no se conseguiu montar uma estrutura de financiamento
diferente, que garantisse a acumulao de capital mais estvel no longo prazo. Esta questo,
obviamente, inseparvel da discusso sobre a gnese do padro de financiamento, na
medida em que, como dissemos, seu processo de constituio e consolidao resulta, entre
outros fatores, da forma de organizao capitalista, do papel do Estado e do cenrio
internacional, que constituem-se mutuamente no processo de implantao de um determinado

padro de industrializao.
Em geral atribui-se a incapacidade da economia brasileira de alavancar seu financiamento de
longo prazo inflao e/ou insuficincia de poupana interna do pas. Quanto ao hiato de
poupana, estudos de Davidoff e mesmo o de Schwartsman41 comprovam que este um
argumento falacioso~ que grande parte de nosso endividamento externo foi especulativo,
determinado muito mais pelas condies de oferta do que pela demanda por crdito. No que
isto seja uma verdade universal, que o pais nunca ter necessidade de recursos externos para
41

Cruz, Paulo Robe,rto Davldoff Chagas, Dvida exJerna e finam/imnen.to de longo pra;;o na economia brasileira do p6s~
guerra, op, ciL

67
suprir um hiato de poupana. Trata-se aqui de uma anlise do passado, no qual

endividamento resultou muito mais de necessidades financeiras do que de carncia de

poupana intema.
Quanto ao papel da int1a.o no impedimento da formao de uma estrutura de financiamento

de longo prazo, no se pode esquecer que, mesmo quando a inflao estava descendente, a
correo monetria ainda era um mecanismo de seguro confivel e o pas crescia a taxas

elevadas, criando um clima de confiana generalizado, no se conseguiu que o setor privado

assumisse os riscos intrnsecos a qualquer crdito de longo prazo. Sempre, na histria

econmica do pas, este risco foi assumido pelo Estado, at chegar ao limite de sua

desintegrao.
Na verdade, a incapacidade de mobilizao de recursos de longo prazo decorre de um
problema poltico

institucional~

da forma de articulao do nosso grande capital, de seu

compromisso, ou falta de, com o pais, dos vnculos de nossa burguesia com o exterior, cuja

especificidade decorre do carter dependende e perifrico da e,;onomia. Num processo que s

se aprofundou com as transformaes que vm ocorrendo no mercado financeiro
internacional, desde sempre a fragilidade da moeda nacional imprimiu uma dinmica s
relaes dos detentores de capital com a economia nacional que pode ser considerada, no
mnimo, como de "distanciamento crtico".
O padro de financiamento expresso da forma de organizao capitalista, cuja
constituio, no caso brasileiro, impossibilitou a formao de uma base financeira nacional,
resultando uma carncia crnica de financiamento de longo prazo e um inchao especulativo
do mercado financeiro.
O movimento de transnacionalizao produtiva dos anos 50 e 60 e a farta liquidez
internacional dos anos 70 criaram a iluso de que a conexo internacional estabelecida pelo

pas juntamente com o Estado "moderno" que possuamos havam resolvido o problema de
financiamento que, nos anos 80, revelou-se o principal problema do pas. No momento em
que as condies internacionais favorveis se reverteram. o Estado perdeu a capaddade de
amortecer os conflitos intracapitais e a crise eclodiu. Neste momento. o peso dos setores
atrasados - at ento sustentados pelo Estado, com um perverso mecanismo de socializao
de custos que acabou transformando o Brasil em um dos pases com pior distribuio de
renda do mundo -- toma-se insustentvel. Tambm neste momento explicita-se a fragilidade
do vnculo do grande capital, quer nacional, quer internacional) com o pas. A relao
sanguessuga estabelecida por estes setores com o Estado~ somada dificuldade em se romper

68
com velhos setores obsoletos que s sobrevivem s custas de transferncias de recursos
estatais, fragitiza-o ao ponto de mptura, impossibilitando-o de qualquer atuao consistente e

efetiva que permita a estabilizao do processo inflacionrio e, muito menos, a retomada de

um crescimento sustentado.

interessante a comparao deste processo brasileiro com o de outros pases retardatrios,

como por exemplo Japo e Alemanha. A diferena radical. Nestes pases os grandes

conglomerados financeirost juntamente com a Sociedades Annimas e o Estado, foram

fundamentais para a centralizao financeira na magnitude necessria, dadas as escalas

mnima<; impostas pelo padro tecnolgico que se impunha em escala mundiaL No Brasil

nunca se viabilizararn estes mecanismos de centralizao financeira, apesar da tentativa do

Estado de cumprir este papel como tambm o de coordenador e empresrio. O tipo de

organizao capitalista que decorre deste fenmeno especfico, completamente diferente do

de outros pases corno Japo ou Alemanha, ou mesmo de pases como a Coria, cujo papel

do Estado tambm se destaca, porm na criao de condies para o fortalecimento do setor

privado~

na forma de conglomerados. No Brasil emerge um modelo tripartite: empresa

privada nacional~ internacional e estatal, todas sustentadas ou subvencionadas em larga escala

pelo Estado~ na medida em que a empresa privada nacional familiar, unissetorial. sem
articulao com os bancos e, consequenternente, sem capacidade de alavancagem financera.
A empresa capitalista nacional organiza-se fragilmente. Sem conseguir condensar as
dimenses produtiva, financeira e mercantil -- de forma a garantir capacidade de
enfrentamento da concorrncia e autonomia, nos moldes dos conglomerados japons e alemo
--,abre espao para a estatizao e a internacionalizao.

Mais ainda, tambm diferentemente do de outros pases, o processo de industrializao

brasileiro se d sem rupturas graves, com o acomodamento de diferentes interesses atravs da
atuao do Estado. A sustentao dos setores atrasados, eliminados sumariamente em outros
pases, s foi possvel graas a um momento de expanso do capitalismo

internacional

especialmente favorvel, e teve um limite claro no momento de inverso da conjuntura

internacionaL
Por ltimo, mas como sempre no menos importante, preciso ressaltar que os analistas que

atribuem o sucesso do II PND complementao do setor de bens de produo com

consequente fechamento da matriz de relaes interindustriais gnoram que a implantao
destes setores e mesmo os supervits comerciais dela decorrentes no foram suficientes para
dar dinamismo a esta economia. Alm do impasse fiscal-financeiro em que nos encontramos,

69
a verdadeira revoluo tecnolgica, produtiva e tinanceira por que tem passado o sistema
internaconal42 tornou nosso padro de industrializao obsoleto e, o que pior, sem
nenhuma condio de reverter este quadro a partir "de suas prprias pernas". O II PND
cristalizou a posio tecnolgica atrasada do Brasil.

Hoje, talvez mais do que nunca, a nossa situao perifrica dependente se manifesta.
Infelizmente o li PND no s no rompeu com estes laos como talvez os tenha aprofundado.

42

Ver Captulo UI.

CAPTULOITI
REDESCOBRINDO A DEPENDNCIA

A dcada de 80 diferencia-se pela profundidade das transformaes por que passou o

capitalismo internacional, uma verdadeira revoluo na medida em que suas bases

tecnolgica, produtiva, comercial e financeira sofreram mudanas radicais. Este processo,
que vem sendo chamado de globalizao, tem levado integrao dos mercados de bens, de
servios e de capital.
Gestadas nos anos 60 e 70, somente nos anos 80 revelou-se o alcance destas transformaes.
Porm, como ainda esto em curso, uma avaliao conclusiva de seu impacto impossvel.
De concreto, pode-se afirmar que levaram a uma crescente interdependnca das economias

nacionais, criando uma verdadeira "unificao macroeconmica".

cada vez mais pertinente a dvida sobre a capacidade do Estado moderno -- sujeito poltico
gestor da moeda e das economias nacionais --, de implementar polticas compensatrias com
o mnimo de eficincia.
A integrao, especialmente financeira, um fato. Mas, at que ponto a dinmica interna de
cada pas mantm alguma autonomia? Ser que esta nova realidade igual para todos os

pases? Este aumento da integrao significa uma interdependncia em escala mundial ou uma
interdependncia para alguns e maior dependncia para outros'?
Longe de estar imune ao processo de globalizao, a conexo da economia brasileira com o
capitalismo internaconal -- conexo que viabi1izou seu crescimento durante algumas dcadas,
fundada na condio da manuteno de determinadas bases, tecnolgicas, produtivas,
comerciais e tinanceiras -- perde sua sustentao.
O novo cenrio que vem emergindo fruto da reconstruo das economias europia e
japonesa e do novo padro de relao centro-periferia que se estabelece com alguns novos
pases industrializados, principalmente da sia. Como lembra Belluzzo,

71

uo fato que o conjunto das relaes comerciaiS, produtivas, tecnolgicas e

financeiras que nasceu do acordo de Bretton Woods e prosperou sob a liderana
americana no resistiu ao prprio sucesso"!.

Principalmente Japo e Alemanha, mas tambm alguns pases da periferia, na sia, que se
conectaram com o capitalismo internacional de forma diferenciada -- pelo menos em relao
ao padro tradicional de relaes centro-periferia vigente at ento --, mudam de status na
diviso internacional do trabalho,

passando,

como diz Belluzzo,

" condio de

parceiros/competidores", com uma participao mais significativa no comrcio internacional

de produtos industrializados. Como resultado, os dficits comerciais crescentes dos Estados
Unidos inundam o mundo com dlares, enfraquecendo sua prpria posio de emissor da
moeda-padro, mudando radi<.-almente
.
o cenrio do mercado financeiro internacional.
O contraponto entre o dinamismo das transformaes que ocorreram em nvel internacional e

as dificuldades brasileiras gritante, principalmente por serem faces de um mesmo processo.

No que o sistema internacional no sofresse percalos ou que tivesse um desempenho
brilhante. Muito pelo contrrio. Instabilidade financeira,

volatilidade das taxas de juros~

alternncia de taxas de crescimento positivas com recesses (ainda que suaves), presses
inflaconrias e desemprego passaram a fazer parte do cotidiano internacional, compondo o
cenrio que surge com o fim da hegemonia americana nas bases

acordadas em

Bretton

Woods. Porm, um cenrio em mutao, com novos desafios) novos atores. Ao contrrio
do Brasil, engessado pelas velhas estruturas que o impedem, por enquanto, sequer de
estabilizar sua economia, quanto mais de construir uma nova conexo internacional dinmica,
se que possvel separar os dois processos.

A NOVA DINMICA INTERNACIONAL

A profundidade e velocidade com que vm ocorrendo transformaes no sistema capitalista

internacional tm dificultado a compreenso de seus novos contornos2. Que o sistema

capitalista movido por inovaes no novidade. A novidade decorre justamente da

Ver ~Apresentao" de Luz Gon:r..aga de Mello Belluzzo in Baer, Monica. O rumo perdido. A crise financeira do
&tado bra.~ileiro. So Paulo: Paz e Terra, 1993.
Tavares, Maria da Conceio e Fiori, Jos Lu~. Desajuste global e modern;:,ao conservadora. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1993.

72
velocidade e profundidade com que estas vm ocorrendo. Assiste-se a uma verdadeira
revoluo tecnolgica que inaugurou um novo estilo de desenvolvimento, baseado em novas
formas de produo e administrao, no qual

"o motor da acumulao esta centrado na inovao sistmica e no mais no

lanamento de novos blocos de investimento" 3

Trata-se agora da difuso acelerada e simultnea de inovaes tcnicas, organizacionais e

financeiras que perpassam todos os meandros do sistema, se auto-estimulando e reforando
mutuamente sob a influncia de um novo paradigma tecnolgico baseado na aplicao da
microeletrnica nos mais diferentes ramos, segmentos e setores, da indstria e dos servios,

levando a uma reestruturao das estruturas produtivas e da diviso internacional do trabalho

com consequncias brutais, porm ainda no bvias, tanto para as relaes entre os pases

que esto no centro destas transformaes como entre estes e os pases da "velha" periferia.
Em menos de vinte anos as bases materiais do mundo se transformaram. Isto s foi possvel
pela infra-estrutura fornecida pelo desenvolvimento de tecnologias de informao
(microeletrnica, informtica, telecomunicaes) em torno das quais uma enorme gama de
descobertas e aplicaes foram surgindo (biotecnologia, novos materiais, laser, energias
renovveis etc.), permitindo a transformao da economia mundial em um espao nico de
produo e troca.
Vem surgindo uma nova economia, a qual Castells4 chama de "economia da informao", e
cuja fonte de produtividade e de crescimento econmico cada vez mais dependente de

aplicaes de cincia e tecnologia e da qualidade de informao e gerncia no processo de

produo, consumo, distribuio e comrcio. Quanto mais complexa e produtiva uma
economia, maior o papel de novos conhecimentos e informaes aplicados produo no
crescimento da produtividade vis--vis a pura adio de capital e trabalho. A qualdade da
informao e a eficincia em adquiri-la e process-la tornaram-se fatores estratgicos para a
competitividade e produtividade tanto das firmas quanto das regies e pases.
3
4

Coutinho, Luciano G. e Suzigan, Wilson (coords.), Relatrio sntese do projeto "Desenvolvimento Tecnolgico da
Indstria e a Constituio de um Sistema Nacional de Inovao Tecnolgica". Campinas: IEJUnicamp, 1991.
CU{eils, Manuel. "The infomJational economy, thc ncw intemational division of labour and the sociallst project".
Texto apresentado no Seminrio sobre Socialismo e a Economia, organizado pela rovi~ta internacional Socialism ofthe
Hz~u.re, Sevilla, 14-16 de dezembro de 1990; ver tambm Druckcr, Petcr F. "As mudanas na economia mundial~.
PIJiitica ExJerna. So Paulo: Paz e Terra, voL 1, n 3, dezembro/janeiro/fevereiro, 1992193; World Bank. Global
eronomic prospec/s aw:i the dew:loprtg cmmtries. Washington, D. C.: World &nk, May 1991.

73
A organizao da atividade econmica se baseia crescentemente no processamento de grande
quantidade de informao que permite a superao de obstculos ao crescimento da
produtividade do trabalho. Existe um movimento da produo material para processos de
informao, cujas atividades esto crescendo enquanto proporo do PIB, assim como a
proporo da populao empregada nestas atividades. A lucratividade e o dinamismo dos
sistemas industriais avanados passam a estar diretamente vinculadas diversificao e ao

grau de integrao do complexo eletrnico dentro da estrutura industrial que permite uma

maior
"ntemalizao de relaes interativas de insumo-produto com elevado impacto
dnamizador endgeno".

Mais ainda,

"a crescente aproximao da base tcnica do sistema de bens de capital base

mcroeletrnica do complexo eletrnico tende a fundr estes dois relevantes
complexos num grande complexo eletrnico-mecatrnico 115

Esta nova economia uma economia global, na qual capital, produo, gerncia, mercados
de trabalho, informao e tecnologia esto organizados transversalmente s fronteiras
nacionais. As unidades de contabilidade econmica e os marcos de referncia para estratgias
no podem mais ser as economias nacionais. Multiplicam-se as firmas "globais" que definem,
a partir da estruturao de sofisticadas redes

informatizadas escala planetria, suas

estratgias de investimento, a gesto de seus meios de produo, a concepo e

comercializao de seus produtos. Com isso, em alguns setores -- como, por exemplo
automobilstico, farmacutico, informtica, eletrnica de consumo e cosmticos, alm de
aeronutica e alguns segmentos de bens de capital de reduzido mercado mundial--, assiste-se
a um processo de concentrao da concorrncia mundial em poucas empresas6 .
A competio global e no s para as grandes corporaes multinacionais) mas tambm
para as pequenas e mdias empresas que se conectam direta ou indiretamente ao mercado
mundial atravs de suas ligaes com as redes que as relacionam com as grandes firmas.
5
6

Coutinho, Luciano G. e Suzigan, Wilson (coords.). Rdat6rio sntese do projeto "Desenvolvimento Tecnolgico da
Indstria... \ op. cit.
Castells, ManueL "The infonnational economy, the new international division of Jabour and the socialist project", op.
cit.

74
Mais que internacionalizao, processo j antigo, o movimento atual de globalizao, com
interpenetrao das atividades econmicas e economias nacionais a tal ponto que a lgica
territorial dos Estados se encontra desestabilizada e alguns de seus instrumentos de ao

tradicionais tornaram-se obsoletos.

No mbito dos processos de produo os impactos da nova onda tecnolgica tambm so
enormes. A difuso generalizada de mecanismos digitalizados (dirigidos por computadores
dedicados), capazes de programar o processo de automao ou parte dele, um avano em
relao automao repetitiva e no programvel, permitindo a otimizao dos fluxos de
produo tanto nos processos contnuos de produo quanto nos processos de automao
fragmentada e nos processos de produo manufatureira artesanal. Como resultado surge uma
crescente flexibilidade da produo que, desta forma, pode responder necessidade dos
oligoplios de competir melhorando e diferenciando seus produtos. A flexibilizao permite a
produo sob encomenda sem perda de economias de escala ou seja, viabliza uma maior
nterao entre usurios e produtores.
De uma produo estandardiz.ada em

massa~

passa-se para uma produo sob encomenda,

flexvel, e de grandes organizaes verticalmente integradas, para uma desintegrao vertical

com formao de redes horizontais entre unidades econmicas. Como reala Castells, esta
transformao organizacional vai alm do tamanho da firma e "no contradiz a tendncia
fundamental em direo concentrao do poder econmico em poucos conglomerados". O
novo lema "descentralizao e flexibilidade", tanto em termos da estrutura interna das
grandes corporaes quanto em sua relao com uma rede de firmas auxiliares.
No mbito dos processos de trabalho as transformaes7 no so menores, na medida em que
"a introduo da programao flexvel em lugar da rgida exige a participao direta
da fora de trabalho na conduo do processo para operar e reprogramar os
ajustamentos necessrios do equipamento" 8

Passa a ser fundamental uma compreenso global do processo produtivo,

um nvel de

qualificao

'

Lipietz, AJain. "lu relaes capitaliLrabalho no limiar do sculo XXI". Ensaios FEE. Porto Alegre: Fundao de
Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heusen, ano 12, n 1, 1991.
Coutinho, Luciano G. t.: Suz.gan, Wlson (coords.)., Relatrio sntese do projeto "Desenvolvimento Tecnolgico da
Indstria ... ", op. cit.

75
"amplo e polivalente [ ... ] com conhecimentos tcitos no codificveis e um mnimo

de raciocnio abstrato"'.

Ou seja, aumenta significativamente a necessidade de se investir em treinamento e

qualificao. Mais ainda, os novos processos de trabalho implicam
"menor distncia hierrquica entre a gerncia, os operrios e a engenharia"

provocando um afastamento
"do paradigma taylorista-fordista no qual a diviso banalizada, fragmentria e
repetitiva de tarefas levada ao limite em direo a um processo em que a fora de
trabalho interage de forma criativa" lO.

Alm da necessidade de a engenharia interagir com a fora de trabalho, a capacidade de

coordenao entre o fluxo do processo fabril, o marketing, a comercializao, as finanas, o

desenho e desenvolvimento passa a ser decisiva, assim como necessra maior interao

entre fornecedores e redes de distribuio.

As novas formas flexveis de produo impem transformaes nas estruturas e estratgias
empresariais. O desenvolvimento das telecomunicaes possibilita a formao de redes
internas para informar e controlar reduzindo as deseconomias de tamanho organizacional. A
possibilidade de montar redes internas computadorizadas para centralizar a gesto, vendas,
compras, estoques, tinanas, produo, tudo em tempo real, permite e/ou exige o

estabelecimento de novas relaes com fornecedores, clientes, prestadores de servios,

institutos de pesquisa, universidades e concorrentes, levando a novos arranjos que implicam
descentralizao regional e, ao mesmo tempo, a criao de centros globais para finanas,
pesquisa e desenvolvimento, processamento de dados etc.

Emergem deste processo novas bases de competitividade cada vez mais calcadas em relaes
sistmicas.
"[ ... ] inovao privada flui com maior dinamismo nas economias onde existe
interao entre empresa privada e instituies pblicas de cincia e pesquisa aplicada
e entre centros das empresas entre si [... ] competitividade depende cada vez mais de
9
10

Ibidem.
Ibidem.

76
estratgias deliberadas privadas e pblicas de investimento em inovao e no de

fatores e recursos" 1J.

As vantagens comparativas

passaram a depender da capacidade de inovar produtos e

processos, para o que fundamental a interao entre empresas e entre elas e centros de
pesquisa.
Mais ainda, a atual revoluo tecnolgica vem acarretando custos crescentes, com riscos cada
vez maiores, o que tem provocado mudanas tambm nas formas de organizao e
concorrncia oligopolista, com a formao de alianas tecnolgicas entre empresas e entre

pases.
A atual complexidade e intensidade das cincias acarretam a necessidade de investimentos
macios tanto em recursos humanos como em pesquisa e desenvolvimento, atingindo, em
muitos casos, tal monta, que tornaram-se inviveis at para as grandes companhias. So
atualmente uma das grandes barreiras entrada, o "epicentro da competio", como diz
Emst1 2 ,

juntamente

com

outras

formas

de

investimento

intangvel

{pesquisa

desenvolvimento, educao, treinamento, manuteno e desenvolvmento de sqftware) e o

acesso s redes internacionais de produtores, fornecedores e consumidores.
Surge assim um novo cenrio de competio, no qual, para os servios de suporte bsico
(pesquisa e desenvolvimento) e para os insumos intermedirios proliferam os acordos de
cooperao, os projetos conjuntos, os consrcios de pesquisa, as joint-ventures, enquanto
para o estgio final do produto a disputa se acirra. Formam-se redes de tecnologia entre as

grandes corporaes cujo acesso restrito. So, segundo Emst, estas redes internacionais
privadas de tecnologia a caracterstica mais importante do atual processo de globalzao.
Altamente concentradas espacialmente, com 90% dos seus arranjos realizados entre
companhias cujas bases so os cinco maiores. pases desenvolvidos, elas relacionam-se com a
aquisio e o compartilhamento do desenh-o de produto, da produo de tecnologia, do
conhecimento cientfico e da competncia organizacional 13 .

ll
12

13

Ibidem.
Ernst, Dieter. The new ''011Ipetilive enviromne/11 and lhe il11ernationaltechnology system ~ The clw.Uenge for the
ndustriallatecomers. Scnior Research Associate. LAREA/CEREM, Universit Paris-X e Consultor da UNCTAD,
Geneva, mimoo.
Ibidem.

77
As implicaes desta nova dinmica intemacional para os pases em desenvolvimento so

dramticas.
Assumindo que o percurso percorrido pelos pases capitalistas centrais em seu processo de
industrializao lhes era impossvel. acreditou-se at h muito pouco tempo que a alternativa

em o processo de substituio de importaes que havia permitido a industrializao de vrios

pases da Amrica Latina e, supunha-se, se aprofundado, lhes garantiria a continuidade da

dinmca de crescimento.
Nos anos 80, quando a Amrica Latina em peso entrou em crise, imputou-se a int1exo das

taxas de crescimento crise da dvida externa e continuou-se acreditando na irreversibilidade

do processo de industrializao atravs da substituio de importaes.
O grande erro de diagnstico -- que levou iluso de que o processo de substituio de
importaes era, apesar de eventuais percalos, um processo dinmico que os levaria a
alcanar os pases desenvolvidos

~-,

foi a inobservncia da especificidade e, mais do que

tudo, do dinmsmo das relaes internacionais nas quais se assentavam as bases do processo.

O processo de substituio de importaes iniciado na Amrica Latina nos anos 50 viabilizouse atravs da transferncia de investimentos e de tecnologia. O grande veculo desta
transferncia foram as empresas multinacionais que, tendo consolidado sua expanso nos
pases centrais, desdobraram-se em direo periferia, deslocando, atravs de investimentos
diretos,

rplicas de suas plantas industriais para os pases ento chamados de

subdesenvolvidos14.
Com grandes volumes de cap1tals acumulados, pressionadas pela concorrncia interna e
contando com uma estabilidade atualmente inimaginvel das instituies financeiras
internacionais, as empresas nada mais faziam do que atuar segundo o padro de competio
adequado ao paradigma tecnolgico em vigor e historicamente determinado por um conjunto
de fatores, de ordem financeira e monetria e relacionados com as estruturas de oferta e
produo 15.

14

15

Fajnzylbcr, Fernando. La ndusiriali;:acin trunca de Amerca Latina. Mxico: Editorial Nucva lmagen, 1983; "A
empresa internacional na industrialiuu;o d.\ AnWrica Latina". In: Scrnt., Jos (coord.). Amrica Latirw- Ensaios de
imerpretailo eonmit:a. So Paulo: Paz e Tern.t, 1976.
Chesnais, Franois. "!nternational patterns of foreign direct investment in the 1990's: Under!ying causes and
implications for deve!oping countrie5 ". Texto preparado par.J. a conferncia sobre "Dynamics o f lntemalional Markets
and Trade Policy for Devclopment", patrocinada por lCI/UNCTAD/CEPAL, Cidade do Mxico, julho de 1991.

78
Do ponto de vista monetrio-financeiro, o cenrio internacional caracterizava-se pelo arranjo
institucional recm-criado pelo acordo de Bretton Woods em 1944. Com taxas de cmbio

fixas, o risco de cmbio era neutralizado,

permitindo ao dlar reinar como meio de

pagamento internacional e "forma superior de liquidez". A imprevisibildade provocada por

substituies bruscas de ativos financeiros

expressos em diferentes divisas ainda no

ameaava a estabilidade financeira internacional nem distorcia a alocao microeconmlca de

recursos 16.
As armadilhas e arnbiguidades do sistema montado em Bretton Woods ainda estavam por
aparecer. Enquanto isso, as reservas em ouro acumuladas nos Estados Unidos garantiam o
poder discricionrio deste pas de regular a oferta de reservas internacionais e, mais do que
tudo, garantia o papel do dlar como 11 moeda chave" que possua uma
"capacidade reguladora ao desenvolver esquema de diviso internacional de trabalho
no qual ela adquire seu estatuto hegemnico, por difundir o modo de crescimento do
pas emissor enquanto ele dispe de condies tcnicas e sociais de produo mais
avanadas que outros"l7.

Era um mundo no qual o movimento internacional de capitais restringia-se quase que

exclusivamente ao financiamento dos balanos de pagamentos, controlados estritamente pelas
autoridades monetrias atravs das reservas oficiais. Com uma capacidade de criao de
liquidez restrita, o sistema bancrio permanecia coadjuvante da atividade industrial e longe
dos movimentos especulativos de curto prazo que agora caracterizam o mercado financeiro
internacional.
Motor da industrializao e internaconalizao

nos anos 50, os investimentos externos

diretos, no incio, eram realizados fundamentalmente pelas corporaes americanas que

encontravam no investmento realizado no estrangero "solues" para a sua prpria
concorrncia interna. Como ressalta Chesnais:,
"Neste perodo, a orientao geogrfica e industrial dos investimentos diretos era
moldada por padres de comportamento das empresas que s podem ser entendidos
no contexto das estruturas internas de oferta e de mercado americanas, representando
basicamente a extenso internacional da rivalidade oligopolista interna americana" 18

16
17

l8

Aglietta, M. Lajin de de vises dis. Paris: ditions La Decouverte, 1986.

Ibidem.
Chesnais, Franois. "lntematiomll pattems o f foreign dircct investment in tl1c 1990's", op. cit.

79

Tratava-se da exportao do "paradigma fordista", cujas caractersticas principais -- altos

nveis de mecanizao, grande diviso de trabalho entre e dentro das firmas, especializao
do trabalho, simplificao de funes permitindo a utilizao de mo-de-obra pouco ou nada
especializada, lucratividade garantida em produo de alta escala e produtos estandardizados,

dependncia de mercados grandes, estveis e crescentes 19

--

tomavam-no facilmente

transfervel e, mais ainda, empurravam-no para os paises perifricos nos quais a existncia de
mo-de-obra barata abundante era simultnea a um mercado consumidor diferenciado, de alta

renda.
Enquanto no pr-li Guerra Mundial os investimentos diretos estrangeiros dirigiam-se
fundamentalmente para minerao, agricultura e, em menor grau, para bens pblicos, nos
anos 50 e 60, os investimentos foram para manufaturados, nos pases grandes nos quais
existia farta matria-prima e mercados internos bem protegidos. Investimento direto e
transferncia tecnolgica caminhavam juntos.
Agora, com o surgimento e expanso de um novo paradigma tecnolgico, de organizao
industrial e de gerncia do trabalho, a difuso de tecnologia no novo cenrio mundial
encontra barreiras que amplificam as dificuldades para os pases atrasados. E, piorando o
quadro, mudaram tanto as condies de comrcio, com aumento do protecionismo, quanto as
dos fluxos financeiros internacionais.
As inovaes tecnolgicas tornaram-se armas poderosas de competio e, consequentemente,
sua disponibilidade para aquisio est restrita. A alternativa, o desenvolvimento de
tecnologia prpria, ainda mais difcil. Alm do alto custo, depende de condies sistmicas
inexistentes nos pases perifricos. O que era antes um atrativo -- grande desigualdade na
distribuio de renda e baixo nvel de educao, que garantiam uma mo-de-obra farta,
barata e desorganizada -- passou a ser um empecilho. Com as novas tecnologias,
principalmente a automao, a mo-de-obra barata deixou de ser uma vantagem comparativa.
Pelo contrrio, agora necessita-se de uma mo-de-obra qualificada, crebros e uma estrutura
organizacional dificilmente encontrveis na maior parte dos pases.
19

Ibidem. AJm destas ca.ract~;rslicas Chesnais destaca outros traos do fordis1no: a concentrao e centralizao de
capital com emergncia de grandes finnas e situaes confortveis de oligoplios domsticos; um prmio para a
integrao vertical, e mais tarde para a horizontal, atravs de aquise:; e fuses, ou ~eja, para imensas hierarquias;
polticas agressivas das grandes finnas em relao aos fornecedores e subcontratados; costume de ter grandes estoques
de matrias-primas, componentes e partes (contra greves e defeitos) e, em quantidade menor, bens fmais; um prmio
para P&D e tecnologia desenvolvidas internamente; propenso para inovaes de produto em gera! superficiais,
apoiadas por grandes gastos em propaganda.

80
"A mudana no paradigma tecnolgico modificou os parmetros de transferncia de

tecnologia internacional e tornou o crescimento industrial endgeno dependente em

um nvei muito mais alto do que no perodo anterior (1960/1975) de fatores que o
capital estrangeiro no pode e no vai trazer ou construir em outros pases e que
precisam ser criados/construdos internamente"20.

No novo cenrio internacional, investimentos externos diretos e transferncia de tecnologia

continuam umbilicalmente ligados. O investimento externo direto realzado pelas grandes

empresas ainda um dos canais mais importantes

de transferncia internacional de

tecnologia, cuja gerao, em grande medida, tambm realizada por elas. Porm, no s a
gerao como tambm a difuso desta tecnologia atravs dos investimentos diretos do-se

com padres de comportamento completamente diferentes dos das dcadas de 50 e 60,

quando viabilizaram o processo de industrializao de vrios pases da periferia.
Dada a importncia dos investimentos externos diretos na dinmica capitalista internacional,
sua anlise reveladora de certas tendncias intemacionais2I. O relatrio das Naes Unidas
sobre investimento externo direto extremamente esclarecedor quanto a estas tendncias,
especialmente com relao nova diviso internacional do trabalho que vem se gestando e
seu impacto sobre os pases em desenvolvimento22.
O crescimento dos fluxos de investimento direto tem sido colossal. Os nmeros mostram que
no s houve uma retomada como seu papel nas relaes econmicas internacionais
ntensificou-se: cresceram 29% ao ano em mdia desde 1983, trs vezes mais do que as
exportaes e quatro vezes mais que o produto mundial.
Juntamente com seu crescimento, atualmente uma das caractersticas mais importantes dos
investimentos diretos externos a mudana na direo de seus fluxos. A direo mudou da
Amrica Latina para a sia e os pases desenvolvidos. Os dados so eloquentes: os
investimentos diretos para pases desenvolvidos cresceram a uma taxa anual de 46% entre

1985 e 1989, passando a fatia dos desenvolvidos nos fluxos mundiais de 75% em 1980/!984

20
21

22

Ibidem.
Fritsch, Winston. Latin Amerlca in a }wnging global environment. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da
Pontifcia Univen:idu.de Cutlka-RJ, fi..>vereiro 1991 (Texto para Discusso n" 256); Idem e Franco, Gustavo H. B.
Investimento direw: Tendncias gfobais e perspecliva.s para o Bra.~il. Rio de Janeiro: Departamento de Economia da
Pontifcia Universidade Catlica-RJ, Texto para Discusso, n 195. junho 1988; United Nations. The triad in foreign
direct investment. World lnv~<stment Report1991. Ncw York: United Nations. July 1991.
Dados de Unitcd Nutions. World ]nve.stment Reporz1991, op. cit.

81
para 81% em 1985/1989; os cinco pases mais ricos (com exceo do Japo) esto entre os
que mais receberam (57%) nos anos 80.

ntida a queda da participao dos pases em desenvolvimento na diviso destes recursos.

O investimento direto para fora dos desenvolvidos cresceu a uma taxa menor, de 38% ao ano
entre 1985/1989, implcando uma queda de sua partcipao no total mundial de 25% para
19% entre 1980/84 e 1985189. Alm de marginalizados, com a queda de sua partcipao no
total, os pases em desenvolvimento sofrem os efeitos da concentrao dos investimentos
diretos em apenas dez pases os quais receberam trs quartos do total que coube a esses
pases.
Na sia o crescimento foi de 37% ao ano entre 1985189, tendo pela primeira vez

ultrapassado a Amrica Latina e o Caribe como a regio que mais recebe dentre as em
desenvolvimento, passando de 37% para 48% e chegando a receber em 1988/89 mais da
metade de todo o fluxo de investimento direto para pases em desenvolvimento.
A Amrica Latina caiu de 12% para 7% no total mundial e de 49% para 38% dentre os em
desenvolvimento. A participao do investimento direto na formao bruta de capital
declinou para a metade entre 1985 e 1987".
Esta guinada na direo dos investimentos diretos reflete as novas estratgias de crescimento
das empresas transnacionais, resultantes de seus novos padres de competio. Os
investimentos tm sido realizados "intra trade ou seja, entre Japo, EUA e Comunidade
Econmica Europia, pases que no tim da dcada de 80 receberam 80% tanto dos fluxos
como dos estoques de investimento direto.
O desempenho japons, primeiro como exportador e, na dcada de 80, emergindo corno um
grande investidor externo, tem um papel importante na explicao destes processos24
Chesnas atribui a emergncia do oligoplio global entrada triunfal das grandes empresas
japonesas como principais atores, atacando o que ele chama de "convenes no escritas da
fase prvia de expanso oligoplica internacional", obrigando as empresas europias e
americanas a contra-atacar. As prioridades de investimento das empresas transnacionais
teriam passado a ser moldadas pela necessidade de competir com as firmas japonesas,
obrigando-as a se adaptarem s novas formas de organizao industrial e gerncia do trabalho

23
24

Idem.
As empresas transnucionais japonesas aumcnt.uram em 62% ao ano seus investmentos externos entre 1985 e 1989.

82
por elas introduzidas, somada necessidade de adaptao s novas tecnologias que,
coincidentemente, surgiam na mesma poca.
Tanto uma como a outra -- adaptao s novas formas de organizao industrial e do trabalho
e desenvolvimento e adaptao s novas tecnologias -- estariam, para Chesnais, levando

concentrao dos recursos das empresas nos pases capitalistas avanados. Sua idia
corroborada pelos dados das Naes Unidas que mostram que uma parte importante dos
investimentos ntra trade referem-se a fuses e aquisies, realizadas pelas empresas
transnacionas para ter acesso tecnologia desenvolvida por outras firmas, como forma de

amortizar o brutal aumento do custo da pesquisa tecnolgica.

O crescimento dos investimentos externos diretos na sia explicado, em parte, pela entrada
de Singapura, Hong Kong e Taiwan no grupo dos investidores, alm, obviamente, do Japo.
Seus supervits comerciais assocados valorizao de suas moedas, ao aumento nos seus
custos de produo ntemos e ao protecionismo crescente em seus mercados de exportao
levaram-nos a tornarem-se investidores.
Mais do que tudo, a entrada do Japo e alguns NICs asiticos no clube dos investidores
externos revela uma das importantes tendncias atuais, a regionalizao da economia
mundial, com a construo de redes regionais de empresas transnacionais atravs do
investimento externo intra-regionaL Estas redes regionais servem ao mercado local e regional
e ainda, alm de vender para a Europa e Estados Unidos, so fornecedoras a baixo custo para
outras filiais na trade.
Analisando esta tendncia, o relatrio das Naes Unidas conclu:

"A interao de muitas variveis -- emergncia da Comunidade Europia e Japo

como membros-chave da trade, abertura da Europa Central e do Leste para o
investimento estrangeiro, esforos das transnacionais de alcanar fatias globais de
mercado, polticas de integrao regional -- parece levar a um inodelo no qual elos
geogrficos e polticos com os pases-sede, mais vantagens locacionais do pas
hospedeiro, esto emergindo como os determnantes-chave na diviso global do
investimento direto "25.

Ou sEja, como o prprio relatrio explicita mais frente, a capacidade dos governos
nacionais de implementarem polticas para atrair novos investimentos diretos muito
25

United Nations. World In.veslmenl Report 1991, op. cit.

83
limitada. Ou existem uma proximidade geogrfica reforada por laos histricos e culturais e

condies econmicas especiais, como por exemplo um mercado interno e/ou regional
significativo) ou o pas simplesmente no de interesse e ficar marginalizado dos fluxos de
investimento dreto, como crescentemente tem ocorrido com a Amrica Latina.
No caso dos principais NICs asiticos, Coria e Taiwan, sua grande virada, que criou as
condies para tornarem-se atrativos, deu-se antes da dcada de 80, quando a estrutura bsica

do paradigma tecnolgico e organizacional permaneceu constante e o sistema tecnolgico

internacional permitia a compra de tecnologia estrangeira. Mais ainda, estes pases contaram
com um acesso poupana e investimento externo e defrontaram-se com um comrcio
internacional ainda

aberto

suficiente

para

permitir

que

exportassem

produtos

industrializados para mercados-chave da OCDE26,

Assim, apesar de sua industrializao tardia, quando nos anos 80 emerge o novo paradigma
tecnolgico-organizacional, estes pases j possuam tanto uma estrutura interna como
relaes privilegiadas com o sistema internacional que lhes permitiram inserir-se
dinamicamente no novo cenrio27,
Agora, com as novas tecnologias e as novas formas de competio que delas derivam,
extremamente difcil reproduzir as experincias dos NICs asiticos.
Sem contar com os investimentos externos diretos das empresas transnacionais e sem bases de
acumulao de capital prprias suficientes, os pases em desenvolvimento teriam como
alternativa recorrer ao mercado creditcio internacional para o financiamento dos
investimentos de longo prazo de que necessitam para voltarem a tornar-se atrativos.
Assim como os investimentos externos diretos foram a grande fonte de financiamento da
Amrica Latina nos anos 50 e 60 Quntamente, nos anos 60, com os crditos de organismos
oficiais de ajuda, prncipalmente americanos), na dcada de 70 o grosso do financiamento
deu-se atravs de emprstimos realizados por grandes bancos internacionais.
Entretanto, esta possibilidade tambm est altamente limitada, dadas as transfOrmaes que
ocorreram no sistema financeiro internacional na dcada de 80, to profundas ou mais que
nos padres de investimento direto externo. Tanto um como outro -- investimento direto e
emprstimos de longo prazo -- ocorreram em determinados contextos histricos do

26
27

Emst, Dieter. 7111! new competitive envirmunent and lhe inlernatianal teclmology system, op. cit.
Ver Captulo IV.

84
desenvolvimento capitalista internacional e, a menos que novas transformaes ocorram,
deixaram de ser alternativas.
A partir de meados da dcada de 60. vrios fatores estimularam um processo de
internacionalizao das transaes financeiras, com o aumento do nmero de instituies

operando em escala mundial e em eurornoedas2s.

Graas s polticas restritivas ao fluxo de capital para o exterior adotadas pelo governo
americano com a inteno de reduzir seu dficit do Balano de Pagamentos, os bancos
americanos incrementaram suas operaes com este mercado atravs de suas agncias no

exterior, obrigando os bancos japoneses e europeus a segui-los.

Assim, a forte concorrncia bancria internacional, o crescimento do comrcio e dos

investimentos diretos das empresas multinacionais, os avanos nas possibilidades de
transporte e comuncao e, talvez mais do que tudo, a prpria dinmica do euromercado
que, num processo contnuo e autocumulativo, foi criando inovaes financeiras e
diversificando as possibilidades de servios bancrios, levaram a um rpido e intenso
desenvolvimento das atividades bancrias internacionais.
Na dcada de 70 o sistema financeiro internacional passa por um novo impulso com a
incorporao dos pases em desenvolvimento aos fluxos de crdito privado. Mais do que
incorporados, esses pases passam a ser os. principais receptores destes crditos que os
financiam abundantemente.
Ao contrrio do que se supe, esta fartura de crdito internacional que inundou os pases em
desenvolvimento na dcada de 70 no pode ser atribuda alta dos preos do petrleo29. Os
supervits da OPEP no provocaram um aumento da liquidez internacional mas sim uma
redistribuio desta liquidez. Como lembra Lara Resende,
"a existncia de supervits da OPEP no garante que os fundos sejam canalizados
para os pases deficitrios. [... ] Como o financiamento dos pases deficitrios no
feito diretamente pelos pases superavitrios, a condio necessria e suficiente para
garantir a disponibilidade de crdito que os grandes bancos do sistema financeiro

28

29

Para uma descriiio dew.!hada deste Jlrocesso e seus imtrument.os e mecanismos ver Leal Ferreira, Carlos Kawa!l e
Penido de Freitas, Maria Cristina. Mercado imernar.:Umal de r.:ridilo e inovaes financeiras. So Paulo: IESP~
Fundap. Estudos de Economia do Setor Pblico; c Ba-l.'r, Monica. "Mudanas e tendncias dos mercados fmaneeiros
internacionais na dcada de &O". Pensamiento lberomnuicano. Madrid, n" 18, jul/dez 1990.
Watkins, Alfred J. "Perspectivas latinoamcricanas en los mercados financieros". Revista de la Cepal. Santiago de
Chile, n" 37, abril 1989.

., ,'.

85
internacional sejam capazes de atrair os fundos e estejam dispostos a aumentar os

crditos nternaconais em suas carteiras30

Tambm ao contrrio do que se supe, no foram os atrativos dos pases em desenvolvimento

(naturais ou resultantes de polticas especficas) que condicionaram os fluxos de crdito

internacional para estes pases. Como lembra Monica Baer:

"independentemente dos motivos internos que levaram cada um dos pases em
desenvolvimento a captar recursos externos nos anos 70, o acesso relativamente
fcil ao mercado financeiro internacional privado foi um condicionante externo
bsico e comum a todos eles e que no pode ser dissociado da crse e reestruturao

produtiva dos pases centrais 11 31,

Foi a queda na demanda de crdito por parte dos pases desenvolvidos aps 1973 o fator
determinante na facilidade com que os pases em desenvolvimento tiveram acesso ao crdito
internacional. Preocupados com sua prpria reestruturao, os pases centrais implementam
polticas voltadas para a racionalizao de sua produo, diminuindo sua necessidade de
recursos para nvestimento 32 . Sem tomadores nos pases desenvolvidos, a falta de opes de
rentabilidade e risco melhores levou os grandes bancos internacionais a canalizarem seus
crditos para os pases em desenvolvimento3 3
Estas duas idias errneas permearam durante muito tempo as anlises sobre o endividamento
externo dos pases em desenvolvimento e a falta de sua compreenso continua contribuindo
para a iluso de que o retorno ao crdito privado internacional uma opo para estes pases,
bastando para isso que adotem as polticas "certas" para atrair novamente o capital
internacional na forma de emprstimos de longo prazo.
A ruptura deste mercado internacional de crdito no incio da dcada de 80 uma histria
conhecida. Os mecanismos financeiros desenvolvidos na dcada de 70, considerados como a
primeira fase do processo de globalizao financeira que se completar na dcada de 80,
30
31
32

33

Resende, Andr Lara. #A ruptura do mercado internacional de crdito"_ In: Arida, Prsia (org.). Divida externa,
recesso e ajuste estruturaL O Brasil diarae da crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982.
V Baer, Moni<.J:L O rumo perdido, op. cit.
Frbel, Folker. "Poltica econmica en la crisis - Algunas observaciones desde la perspectiva de los pases
industrializados". In: Mini:m, Jsaac (cd.). Transnacionalizacin Y periferia semimlustrializada I. Libros del C!DE,
1983.
&er, Monica, O rumo perdido, op. cit.

86
permitiram a sustentao da demanda global e, com isso, o crescimento da economia
mundial. Junto com o crescimento, entretanto, assistiu-se a um aumento dos preos das
matrias-primas e a uma desvalorizao do dlar com consequente elevao da nflao nos
EUA, combatida pelo governo americano com uma poltica fortemente recessiva.
Preocupado apenas com o controle da oferta de moeda, e com um dficit oramentrio
crescente para financiar,

o governo norte-americano passa a vender seus ttulos

agressivamente, sem preocupao com suas taxas de juros que elevam-se puxando todas as
demais, tanto as privadas internas quanto a dos pases europeus, cujos bancos centrais vemse obrigados a seguir a poltica restritiva americana, sob pena de, caso no o fizessem,
assistirem desvalorizao de suas moedas frente ao dlar devido ao fluxo de capitais que se

dirigiria para os EU A.
Suas consequncias, entretanto, foram rumores do que se supe. No caso brasileiro, e de
muitos outros pases da Amrica Latina, muito mais dramtico do que os dez anos que o pas
ficou estagnado, beirando um processo hiperntlacionrio, o padro de conexo
internacional que foi se estabelecendo nesse perodo, de uma perversidade dolorosa34 Sem
dvida, os anos de negociao da dvida externa foram extremamente difceis para estas
economias em geral, para no dizer terrveis do ponto de vista social. Porm, existiu durante
o tempo todo a iluso de que, resolvido este problema -- quer, para alguns, atravs de urna
renegociao da dvida externa ou, para outros, atravs de uma moratria unilateral--, o pais
voltaria a crescer3s.
O ponto nevrlgico, poucas vezes reconhecido, que a mudana no sistema financeiro
internacional nesse perodo foi radical -- cresceu, intensificou suas relaes, sofreu um
processo de desregulamentao e globalizao e amplificou sua capacidade de criao de
novos instrumentos financeiros --, no estando disponveis nesta nova dinmica fonnas de
financiamento compatveis com as necessidades brasileiras e de vrios outros pases em
desenvolvimento em situao semelhante. No que no existam fluxos de capital se dirigindo
para estes pases. Pelo contrrio, vrios pases da Amrica Latina tm recebido fluxos
importantes de capital. O problema que capital esse. para onde se dirige. qual a sua
dinmica e. fundamentalmente. qual o seu impacto nas economias destes pases.
As transformaes ocorridas no sistema financeiro internacional durante a dcada de 80
resultaram de uma conjuno de mltiplos fatores entre os quais se destaca a j referida
34
35

Kurz, Robert.. O colapso da modernizao (da derrocada do socialismo de caserna crise econmica mundial). Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1992.
Belluzzo, Luiz Gonzaga de Mello. O senhor e o unicrnio- A economia dos anos 80. So Paulo: Brru;iliense, 1984.

87
poltica recessiva implementada pelo governo amencano em l98l/l982, que, alm de
provocar a intensificao das t1utuaes das taxas de juros e cmbio, aumentando a
instabilidade geral do sistema, abalou os bancos comerciais privados americanos, grandes
responsveis pelas correntes internacionais de capital nos anos 70.

Fragilizados -- com seus prncipais clientes em dificuldades devido elevao das taxas de
juros, e os seus grandes depositantes, preocupados com o impacto da crise dos pases em
desenvolvimento sobre os ativos bancrios, procurando outras opes para suas aplicaes --,

os bancos comerciais americanos aumentam seus spreads, alm de serem obrigados pelo
Federal Reserve a cumprir normas mais estritas sobre capital prprio mnimo e reservas de
contingncia. Inicia-se assim, em resposta a este aumento nos custos dos recursos do sistema
bancrio, um processo de desintermediao financeira e procura de novos instrumentos
financeiros, estimulados alm do mais pela instabilidade decorrente das flutuaes nas taxas
de cmbio e juros e pela poltica de desregulamentao bancria36, principalmente nos EUA.
A principal tendncia de securirizao, com a substituio de ttulos no negociveis por
ttulos negociveis, em operaes fora dos balanos, dificilmente controlveis pelas
autoridades monetrias, que facilitam as transferncias de risco de preo e reduzem os riscos
de crdito, fundamentalmente encurtando prazos e agilizando os mercados secundrios.
Tambm os agentes privados teriam contribudo para a generalizao do processo de
securitizao. Desconfiados com a proporo de crditos duvidosos nas carteiras dos bancos
comerciais e tentando minimizar os riscos de liquidez, cmbio e juros, os agentes produtivos
com poder de mercado suficiente passam a emitir ttulos prprios utilizando as instituies
financeiras como meros agentes operacionais.
Muda assim o perfil do mercado financeiro. Os bancos de investimento emergem como o
segmento do mercado mais dinmico em detrimento dos bancos comerciais que tiveram seu
auge na dcada de 70. Acirra-se a concorrncia entre as diferentes instituies financeiras que
lutam para desenvolver novas tcnicas de transferncia de risco e novos mtodos de
financiamento que garantam maior liquidez. , como diz Aglietta, o triunfo da arbitragem
generalizada, no qual a distino entre intermediao financeira e mercado de capitais deixa
de existir.

36

Abolio de U:tos para taxas de captao e aplicao; revogao de barreiras entre institues bancrias e no
bancrias; Jibemliz.u.iio das operaes com no residentes, dos controles de fluxo de capital e reduo dos impostos.
Ver Leal Ferreira, Carlos Kawall e Penido de Freitas, Maria Cristina. Mercado internacional de crdito e inovaes
financeiras, op. cit.

88
Paralelamente, duas outras tendncias corroboram as mudanas que ocorrem no sistema

financeiro, principalmente atravs do seu incentivo concorrncia entre as instituies

bancrias e no bancrias e entre os diferentes sistemas financeiros nacionais. Uma o
desenvolvimento tecnolgico nas telecomunicaes e na informtica que, alm de reduzir o
custo da intermediao, permite agilizar velhos instrumentos financeiros, introduzir novos e
melhorar a administrao dos portflios e exposure dos agentes. Outra decorre de mudanas
no comportamento das familias com relao s suas poupanas.

Aglietta37 enfatiza este ltimo aspecto

ao considerar que o desenvolvimento do sistema

financeiro depende grandemente das tendncias de longo prazo na poupana das famlias. O
envelhecimento da populao nos pases industrializados teria reduzido sua preocupao com
habitao e, em contrapartida, aumentado sua preocupao com a poupana financera
destinada a financiar o ciclo de vida. Decorreria da o aumento dos recursos destinados aos
chamados investidores institucionais, companhias de seguro e caixas de aposentadoria, em
detrimento dos bancos comerciais.
Como, segundo Aglietta, estes investidores institucionais gerem seus recursos diferentemente
dos bancos -- "trocando o risco industrial que geralmente acompanha o crdito bancrio por
um comportamento de portflio que privilegia os ttulos seguros e aqueles que prometem uma
valorizao financeira de curto prazo" --, a concentrao de recursos em suas mos teria
impactado todo o comportamento do sistema financeiro, levando preponderncia dos
mercados de ttulos, baseados em dreitos de propriedade dominados por mercados
secundrios, cuja oferta limitada leva a uma grande variabilidade de seus rendimentos e,
consequentemente, a grandes movimentos especulativos.
Inicialmente o mercado de ttulos

tmido~

constitudo basicamente por ttulos da dvida

externa dos pases em desenvolvimento em dificuldades. Na segunda metade da dcada de

80, com a retomada do crescimento dos pases desenvolvidos, este mercado explode, com os
bnus passando de apenas um quarto do endividamento global do sstema em 1981 (contra

trs quartos de emprstimos sindicados) para 90% do endividamento global j em 1985. Com
esta exploso aumentam a fora e a interdependncia dos mercados financeiros e, junto com

elas, as dificuldades das autoridades monetrias em controlar estes mercados. A mobilidade

internacional dos capitais obriga equalizao dos mercados domsticos aos euromercados,

37 Aglietta, M. La glohalisaon fin.aw.:ii!re el les perspecrives de croissance. Texto apresentado no Seminrio "A Insero
Intemacional do Brasil nos anos 90", So Paulo. 26--30 de maro de 1990.

89
sob pena de discrepncias, persistentes e/ou profundas, provocarem flutuaes bruscas nas
taxas de cmbio e juros e fugas de capital desestabilizadorasJs.

Tendo corno pano de fundo o dficit americano em transaes correntes e os supervits

japons e alemo, este novo cenrio do sistema financeiro internacional de uma
perversidade mpar para os pases em desenvolvimento. Com o grosso dos capitais dirigindo-

se para os EUA, onde o crescimento da dvda pblica tem sido financiado por capitais
externos, ou para o financiamento dos pases industrializados, cujas reestruturaes
ndustriais tm absorvido montantes significativos de recursos, sobram, para os pases em
desenvolvimento, fluxos de capitais que passam ao largo de suas necessidades de

reestruturao, porm com um potencial altamente diruptivo. Capitais de curto prazo,

altamente especulativos, impem srias restries s polticas monetria e cambial internas,
e, fundamentalmente, no criam condies para o financiamento destas economias39. Pelo
contrrio, ao injetarem uma liquidez perigosamente alta nestes pases, obrigam as autoridades
monetrias a esteriliz-los atravs de uma poltica agressiva de venda de ttulos pblicos que,
dados os mecanismos de indexao existentes, acabam contribuindo para a acelerao do
processo inflacionrio, o qual, obviamente, afasta os eventuais investidores de longo prazo40.
merc destes capitais especulativos, que entram e saem dos pases conforme seus clculos

sobre alternativas de rentabilidade e risco no curtssimo prazo, os Estados Nacionais no tm

sequer a alternativa de fechar-se, impedindo sua entrada. O avano do processo de
internacionalizao do capital com globalizao dos sistemas financeiros passa,
necessariamente, pela dolarizao das economias perifricas. Isto quer dizer, inclusive, que
os clculos econmicos passaram a ser feitos em moeda forte e o bloqueio de seu acesso
convertibilidade gera movimentos especulativos to ou mais diruptores que os decorrentes da
livre entrada de capitais.
Estamos longe do cenrio no qual os primeiros passos da industrializao dos pases
perifricos foram dados, quando era possvel ao Estado controlar cmbio e fluxos de capitais.
38

39
40

Para uma aml.lise das trnnsformo.cs no sistema financeiro internacional ver Aglictta, M.; Brender, Anton e Coudert,
Virginie. GlobalisaJion jinandire: L'aventure oblige. Paris: Cepii, Ed. Economica, 1990; Braga, Jos Carlos. A
finam:efriz.ao dt: rique;:_a - A macroestrumra financeira e a nova dinmica dos capitalismos cen.trais. Texto para
Discusso, ano 6, n" 3. So Paulo: Instituto de Economia do Setor Pblico, Fundap; Miranda, Jos Carlos. Cmbio,
juros e fisoo: A experincia internacional. Tese de Doutorado. Campinas: Instituto de Economia da Uncamp, 1992,
Mxico e Chile tm recebido ~.--apitais de mais longo prazo, o que, no entanto, no os salvaguarda dos movimentos
Clipe<:ulativos de curto prazo.
Bacha, Edmar L. Latin America 's reemry inlo privat.e financial markets: Dom estie and international issues. Rio de
Janeiro: Pontifcia Universidade Catlica, ft.l"Verdro 1993; Se/ected inlernalional policy issues on private market
financingfor developin.g cmmtries, Rio de Janeiro: PUC-RJ, fevereiro 1993, mimeo.

90

BRASIL: AS DIFICULDADES DO AJUSTE

A anlise do II PND4 l revela que o plano, por si s, j continha suficientes elementos

desestabilizadores. Sua proposta trazia implcito um novo equilbrio entre o Estado, o capital

privado nacional e o capital privado estrangeiro incompatvel com o padro de financiamento

existente. A conexo montada nos anos 50 -- na qual as empresas estatais financiavam-se com
capital prprio e fundos pblicos, o capital estrangeiro entrava como investimento direto nos
setores lderes assegurando elevados nveis posteriores de autoinancamento e o capital

privado nacional contava tanto com autofinanciamento como com benesses governamentais -rornpera-se42. A nova proposta no se sustentava pois no podia mais contar com a conexo
externa para suprir as dificuldades internas de construo de um padro de financiamento que
desse conta das necessidades de acumulao de capital de longo prazo. O resultado foi um
sobreendividamento do Estado que comprometeu sua capacidade de liderar o processo de
acumulao e amortecer os conflitos intracapital, como fazia desde os anos 30, tanto
nassegurando a sobrevivncia de setores de menor produtividade e rentabilidade rea1" 43
quanto

um

11

sobrelucro" para os capitais externos e alguns setores do capital privado

nacional. Ou seja, inviabilizou-se o esquema que vigorava desde os anos 30 e criou-se um

impasse.
A crise do sistema financeiro internacional e as subsequentes transformaes que ocorreram
tanto na rbita financeira quanto na produtiva acabaram por implodir os mecanismos que at

ento viabilizavam o desenvolvimento brasileiro.

A perda da capacidade do Estado de bancar, via uma especial conexo com o sistema

internacional, as altas taxas de lucratividade do "mais amplo e heterogneo espectro de

capitaisn 44 resultou numa disputa sem limites entre eles: na tentativa de manter suas taxas de
valorizao, e de se defenderem do processo inflacionrio por eles prprios provocado,
levaram o pas ao limiar da hiperinf1ao.

41

Ver Captulo lL

42

Ver Cruz, Paulo Roberto Davidoff Chaga:::. Dfvida o:urna ejinanciamemo de longo pra:.o na economia brasileira do
ps-guerra, op. cit.
Fiori, Jos Luis. A crise do Estado desenvolvimenlista no Brasil, op. cit.
Idem. Por wna economa po/ili.ca do Estado brasileiro, op. cit.

43
44

91
procura de mecanismos de defesa contra a inflao, os grandes capitais passam a abrigar-se
em aplicaes cada vez mais curtas e/ou em ativos reais. Na verdade, assiste-se aqui a um

processo curioso, no qual a fragildade da economia brasileira leva os agentes superavitrios a

atuar defensivamente\ o que frugiliza ainda mais o sistema como um todo, levando-o ao
limiar da hiperinflao.
Nesta fase a interao entre dficit, sistema financeiro e hiperinflao atinge seu auge.

Estado perde sua capacidade de fazer poltica econmica, restando-lhe como alternativa
apenas a inglria tentativa de fazer poltica monetria, que, entreianto, se no curto prazo
consegue

evitar

hiperinflao,

contribui

para

acentuar

dficit

pblico

e,

consequentemente, porar as expectativas quanto possibilidade de sua ocorrncia.

nesta fase que se generaliza a substituio da moeda pela "moeda indexada 11 : os ttulos
pblicos, com total liquidez, passam a ser crescentemente utilizados no s como reserva de
valor mas como padro de preos, restando moeda apenas o papel de meio de circulao.
Cria-se ento uma cumplicidade de interesses perversos: de um lado, os setores lquidos da
sociedade, vidos para proteger seus recursos da deteriorao inerente a um processo
inflacionrio e, de outro, o Estado, com um dficit crescente e uma capacidade de
financiamento decrescente, baseada fundamentalmente na emisso de "moeda indexada" 45.
Aparentemente uma forma barata e no inflacionria, os tftulos pblicos, no caso brasileiro,
ao funcionarem como "moeda indexada" no s chegaram a ter custos extremamente
elevados, dependendo da autoridade monetria de planto46 , como tornaram-se um foco de
tenso extremamente

grave,

partir

do

qual

poder~se~ia

detonar

um

processo

hiperinflacionrio.
Acumula-se um monumental passivo nas mos do Estado, cuja administrao a partir de um
determinado momento o fragiliza a tal ponto que acaba por impedi-lo de continuar cumprindo
seu papel, sob o risco de, ao faz-lo, provocar uma hiperinflao, que seria o coroamento de
forma dramtica do processo de esgotamento do padro de fmanciamento da economia.
Na medida em que o padro de industrializao assentava em um esquema de propriedade do
capital que supunha, necessariamente, que o Estado sustentasse os setores mais atrasados e
45
~

Ver Bclluzzo, Luz Gonzaga Je Mello c Gomes de Almeida, Jlio Srgio. "Crise e refonna monetria no Brasil", So
Paulo em Perspectiva. Siio Paulo: Fundao Seade, voL 4, n" l, jan/mar 1990,
Os momentos mais absurdos do ponto de vista de pu!ftica monetria na histria recente do pas devem-se aos ministros
Marcilio Marques Moreira c Mo.ilion da Nbrega, cujas polticas de juros altos resultamm em altssimos custos para o
Tesouro sem qw.~.lqucr resultado do ponto de vista. de combate inflao.

92
garantisse um sobrelucro aos setores mais "modernoslt, a perda da capacidade do Estado de

cumprir este papel inviabiliza o padro. Comprometido o padro de financiamento da

economia, inviablizaMse o padro de industrializao que dele dependia.

A anlise da dcada de 80 revela uma sucesso de tentativas vs de contornar a cnse
decorrente desta imploson.
A primeira tentativa ocorreu em dezembro de 1979, quando o ento ministro Delfim Netto,
tentando provocar um ajuste macroeconmico que permitisse a um s tempo uma

reordenao

fiscal

uma

melhora

no

Balano

de

Pagamentos,

decreta

urna

maxidesvalorizao da moeda nacional em 30% cujo impacto acabou revelando-se altamente

desestabilizador. Alm do choque brutal de custos e consequentemente de preos que

provocou -- principalmente nas empresas estatais, responsveis j poca por grande parte do
endividamento externo4ll

--,

a maxidesvalorizao teve como resultado o rompimento de uma

regra cambial (as minidesvalorizaes

abaixo

da inflao interna), cuja estabilidade era

pedra fundamental do sistema de indexao. fnstaurou-se uma desconfiana de tal ordem que

comprometeu irreversivelmente as expectativas futuras. A tentativa posterior de readquirir

confiana prefixando irrealisticamente o cmbio durante 1980 s agravou ainda rnas a
situao, assim como as novas maxdesvalorzaes decretadas em 1981 e 198349.

A partir de ento, os devedores passam a evitar a correo cambial corno indexador,

enquanto os credores a procuram especulativamente. As empresas privadas fogem do
endividamento externo, tanto por medo de uma nova maxidesvalorizao, como devido
dramtica elevao de seu custo em decorrncia da subida das taxas de juros internacionais.
Neste processo contam com a Resoluo 432, atravs da qual transferem suas dvidas em
dlar para o Banco Central, que passa a arcar com os custos Guros, desvalorizao,

comisses e amortizaes). Desta forma o governo estatiza a dvida externa do setor privado,
elevando assim o dficit pblico e sua necessidade de financiamento. As empresas estatais e

47
48

49

Frcnkd, Roberto; Fanclli, Jos Maria e Rozenwurcel, Guillermo. Growth and structural reform in Latn America:
\.V'here we sland. Texto prc:paro.do para UNCTAD. Buenos Aires: CEDES, 1990.
No ~ endividadas extemamcnte, e portanto sofrendo uma presso de custos decorrente da elevao das taxas de
juros internacionais e da mn.x.lesvalor:r.ao, as l...iUpre~>-as estatais vinham sendo utilizadas como instrumento na
poltica inflacionria, atravs da conteno de suas tarifas. A conjuno de aumento de custos com defasagem das
tarifas descapitalizava as empresas, obrigando o Tesouro Nacional a supri-las de recursos, contribuindo para o
processo de fragilizao financeira geral do setor pblico brasileiro.
Para uma amilise das polticas "heterodoxas" e "ortodoxas" implementadas por Delfim Netto ver Goldenstein, Lda.
Da heterodoxia ao FMI- A poltica econmica de 1979 a 1982. Dissertao de Mestrado. Campinas: Instituto de
Economia da Unicamp, 1985.

93

o setor pblico em geral so "empurrados" para o mercado financeiro internacional para

conseguir os dlares necessrios para fechar o Balano de Pagamentos.

Neste quadro, o governo obrigado a aumentar crescentemente sua dvida interna, tanto para
financiar o custo da dvida passada, quanto para emitir nova dvida de forma a manter um
diferencial de juros entre as taxas internas e externas, na v tentativa de estimular o
endividamento externo que dependia perigosamente do setor pblicoso. Aumenta tambm a

necessidade de recursos por parte do governo para financiar os projetos de investimento em

curso e multiplicam-se as transferncias por presso de inmeros setores privados.
assim que surge uma fantstica simbiose entre os setores lquidos da economia -- aqueles
que se qjustaram em funo da desacelerao econmica e dos riscos e custos embutidos no
endividamento externo e os beneficirios das transferncias governamentais --, vidos por
encontrar alguma forma segura no s de reserva como tambm de valorizao de seu
patrimnio financeiro, e as autoridades econmicas, necessitadas de recursos para financiar o
dficit pblico crescente.
O setor privado comea fugindo do endividamento externo, repassando suas dvidas
dolarizadas para o Banco Central, consegue ajustar-se a ponto de tornar-se lquido e
prescindir at de crdito interno e passa a financiar o governo que, em um caminho inverso,
assume a dvida externa do setor privado, continua aumentando o seu endividamento externo
para conseguir fechar o Balano de Pagamentos -- cujo rombo cresce com a elevao das
taxas de juros internacionais e a deteriorao dos termos de troca -- e, alm disso, obrigado
a aumentar seu endividamento intemo, atravs da dvida pblica, tornando-se o grande
tomador de recursos do sistema.

esta solidariedade entre o setor privado e o pblico que explica a velocidade e intensidade
com que a poupana financeira do pas acabou acorrendo, quase integralmente, para as
operaes de Overnight. Mais ainda, no s os recursos dirigiam-se para o Over como o
faziam em condies muito especiais, que davam a estes recursos caractersticas de moeda-reserva de valor, unidade de conta e, dada a sua
50
51

conversibilidade imediata5 1, meio de

O aumento das taXllll de juros internas cumpria tambm o papel de impedir um incremento na fuga de capital na
medida em que tornava as aplicaes etn ttulos pblicos mais rentvei.\1 que as aplicaes no mercado internacional.
A conversibilidade total ll imediata dos recursos aplicados no Ovemight em moeda com poder liberatrio decorre de
~pecifir.:idades operacionais da eslrutura do mercado financeiro brasileiro. Segundo Mendona de Barros, "Os ttulos
pblicos transformaram-se ao longo dos anos 80 em mero mecanismo formal de obteno de recursos de curtissimo
prazo para o Tesouro. Os nicos compradores das ORTNs e LTNs eram as instituies financeiras que as utili:w.vam
para captar recursos junto ao pblico em opcracs de um dia~. Alm disso, no s o Banco Central assegurava
rcdesconto para. estes papis, caso no houvesse !iquidez no mercado, como garantia que as taxas de juros cobririam
H

94
pagamento

~-,

alm de renderem juros reais positivos, tornando-se uma fonte de valorizao

da riqueza mais segura e eficiente que qualquer aplicao real.

Com os anos, a acelerao inflacionria foi "educando" os mms diferentes setores da

sociedade que, quer defensivamente, quer especulativamente, passavam a aplicar seus
recursos

ociosos no Overnight, usufruindo as vantagens da moeda indexada. Mas, por mais

que se tenha generalizado esta prtica, a grande maioria da populao no tinha acesso a ela,

simplesmente por no ter liquidez suficiente, vivendo de um salro desindexado, corrodo

pela nflao ascendente, que acabava muito antes de se completar o ms. Ou seja, a moeda
ndexada no s era um mecanismo profundamente desigual contra a inflao, como
aumentava as desigualdades existentes na medida em que remunerava, algumas vezes
regiamente, dependendo do funcionrio de planto no Banco Central, os recursos nela
convertidos. Atravs da moeda indexada promovia-se urna violenta transferncia de riqueza.
O mecanismo de indexao desenvolvido no Brasil passou a ser mais uma fonte de
concentrao de renda, entre as inmeras existentes no pas.
Exatamente por isso, a moeda indexada cumpriu o papel de evitar a hiperint1ao ao mesmo
tempo que, contraditoriamente, tornava o risco de um processo hiperinflacionrio cada vez
mais prximo. Na verdade, pode-se enxergar a moeda indexada como fruto de um verdadeiro
conluio entre os detentores de capital e o governo, que, atravs dela, garantia seu
financiamento da forma politicamente mais fcl, evitando a arbitragem inerente a qualquer
outra alternativa de financiamento e/ou corte de gastos. Casava-se assim a impotncia de um
governo fraco, incapaz de impor perdas s elites dominantes do pas, e esta elite, sem
projeto para o pas, interessada na valorizao fcil de sua riqueza potencializada pela ciranda
fmanceira52.
A moeda indexada evitou a hiperinflao ao minimizar a fuga de capital quer para dlar, quer
para ativos reais. Ao tornar-se uma alternativa altamente atrativa, a moeda indexada
mantinha a capacidade de financiamento do governo ao mesmo tempo que saciava a nsia de
valorizao do grande capital.

Usufruindo estes ganhos propiciados pela generalizao da ciranda financeira, parte da classe
mdia alta se torna rentista, integrando este verdadeiro pacto de solidariedade perversa.

52

a inflao corrente estim.1da e mais um juro real'". Para uma discusso dest.:::~ mecanismos ver: Mendona de Barros,
Luiz Carlos. "A moeda indexada, uma experincia brasileira", op. cit.; Goldenstcin, Ldia. Alguru aspectos do
sisumafinanceiro lm~-.~leiro pr e ps o Plano Cruzado. So Paulo: Ccbrap, 1987, mimeo.
Fajnzylber, Fernando, "lndu~tria!izayii:o na Amrica Latina: Da 'caixa negra' 'caixa postal' vazia". Revista de
Economia Poltica. Slio Paulo: Bmsilicnse, vo! 12. n" 4 (48), outubro-dc7..:::mbro, 1992.

95
Contribuiu ainda neste processo o poder inacreditavelmente elevado que a indexao tem de
iludir diferentes setores da sociedade. Com a generalizao de reajustes mensais, semanais e
s vezes dirios, sempre tendo a moeda indexada como referncia, e atingindo magnitudes
extremamente altas em termos nominais, a explicitao das perdas ficava camuflada e a
iluso de ganhos prevaleca. Quem aplicava no Over -- mesmo quantias pequenas que no

recebiam remunerao equivalente dos grandes aplicadores e, consequentemente, perdiam

da inflao-- achava-se "esperto" quando via suas aplicaes "crescerem" 20%, 50% em um
ms. A diferena entre ganho real e reajuste nominal era percebida por poucos. Mesmo
alguns setores privilegiados entre os assalariados, que conseguiam fugir da polftca salarial,
ainda que sem condies para aplicar no Over, tinham a iluso de salrios crescentes em
funo dos elevados reajustes nominais, que, entretanto, por definio no podiam
acompanhar a inflao, j que os reajustes, por mais frequentes que fossem, eram sempre
em

fun~'io

da int1ao passada, enquanto os gastos eram correntes. Com isso, at parte dos

setores mais prejudicados pelo processo inflacionrio era cooptada, tornando-se cmplice de
um esquema que os atingia mais que a todos53.
Isso explica como um processo to perverso pde durar tanto tempo sem que alguma ruptura
o fizesse implodir.
As perguntas que se colocam so: at quando? e a que custo? quais os limites para o
crescimento da moeda indexada? qual seu impacto sobre o crescimento econmico?
A primeira pergunta -- at quando? -- impossvel de ser respondida. Os mais diferentes
analistas econmicos que "previram" alguma data ou perodo para a detonao do processo
hiperinflacionrio viram-se frustrados em suas anlises. O poder da moeda indexada de evitar

a hiperinflao est diretamente associado sua aceitao enquanto substituta da moeda,

enquanto mecanismo de proteo. A hiperinflao o momento no qual a vontade de mudar
de ativos, de fugr, maior que a "sensao" de proteo dada pela moeda indexada. Em que
momento se d esta ruptura, por que ela se d so questes irrespondves pela anlise
econmica, estando muito mais prximas da rbita poltica e da psicologia social.
Quanto ao custo de se evitar a hiperinflao atravs da moeda indexada, ele, sem a menor
sombra de dvida, tem sido muito alto. Alm do custo monetrio em si, correspondente
transferncia de recursos feita pelo governo atravs do mercado financeiro para sustentar a
53

A pol.itica salarial variou muito no perodo. Em geral determinava uma indexao bastante imperfeita para os salrios,
erodindo-Ds. Alguns setores "privilegiado~'" oon~~.--guiam uma indexao plena que, como de:tcrto acima, com a
acelerao da infiailo no conseguia manter o valor real dos salrios.

96

moeda indexada, muito mais importante o custo em termos dos impactos macroeconmicos
mais amplos.

A valorizao fcil encontrada na especulao financeira somada s incertezas quanto ao

desempenho econmico, que tomam conta do pas em decorrncia justamente deste processo,
aprofundam a estagnao econmica que, num crculo vicioso,

comprometendo 0
crescimento, contribu para o processo inflacionrio e, consequentemente, para o reforo do
processo de especulao financeira, elminando qualquer possibilidade de financiamento das

atividades produtivas. A possibilidade de se reestruturar o padro de financiamento da

economia e, com isso, criar condies para uma retomada sustentada do crescimento, fica
cada vez mais distante.
Apesar dos ganhos que interferem neste processo, os agentes econmicos com poder de
deciso e capital tm conscinca, ainda que muitos deles intuitivamente, da explosividade
intrnseca a esta situao. Isto refora seu poder sobre as autoridades econmicas na medida
em que ameaam permanentemente, mesmo que nem sempre de forma explcita, uma fuga da
moeda indexada para outros ativos. Sem opes no quadro poltico institucional vigente, as
autoridades econmicas "compram" a permanncia dos recursos no Over com o aumento das
taxas de juros, ou seja, com a amplificao de todo o processo.
Os vrios planos econmicos implementados na economia brasileira desde 1986 -heterodoxos, ortodoxos, semi-heterodoxos ou semi-ortodoxos -- falharam todos na tentativa
de estancar o processo in1acionrio54. Mesmo os que se propuseram, corno o primeiro deles,
o Plano Cruzado, a desindexar a economia, acabar com a moeda indexada e, desta forma,
separar a moeda da poupana financeira, foram suplantados pela realidade, que se revelou

mais forte. Assistiu-se a um rpido retorno da inflao que obrigou a uma reindexao da
economia e acarretou o retomo da moeda indexada de uma forma ainda mais generalizada.

Ap.'i o Plano Cruzado, os planos Bresser e Vero mantiveram os mecanismos de indexao e

tentaram combater o processo inflacionrio por meios diferentes, heterodoxos e ortodoxos
respectivamente, o que no evitou uma exploso inflacionria. Ao contrrio, assistiu-se a
uma exacerbao das expectativas negativas que magnificou a procura por mecanismos de
defesa por parte dos mais diferentes agentes econmicos, levando-os a generalizar e
54

Sobre os planos implementados no Brasil ver, entre outros: Arida, Persio (org. ). Inflao zero. Brasil Argentina IsraeL
So Paulo: Paz e Terra, 1986; Bicr, Amauri G.; Pau!ani, Leda e Messcnberg, Roberto. O hcJerodoxo e o p6smoderoo. So Paulo: Paz "'Terra, 1987; Bresser Pereira, Luiz Carlos. "Brazll in the potical ~nomy of policy
reform". In; WiUiamson, John (cd.). Wa~hinb--ton, D.C.: In.~titute for lntcrnational Economics, 1994; Lopes,
Francisco. O dwque hetuodoxo. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1986.

97
aprofundar os mecanismos de indexao e, com eles, a intensidade e
processo e o perigo de uma hiperin1aos5.

perversidade do

O Plano Collor I tambm no proibiu os instrumentos de indexao. A concepo bsica do

Plano fundava-se na percepo da existncia de uma riqueza financeira, sob a forma de
moeda indexada, de enormes magnitude e liqudez que, segundo seus autores, impedia

sucesso de qualquer plano de estabilizao. Bloqueando esta riqueza esperava-se impedir seu
deslocamento para consumo e/ou mercados especulativos e, desta forma, evitar as presses

inflacionrlas que decorreriam deste deslocamento. Acreditava-se que assim o principal

"furo" do Plano Cruzado seria evitado: com o congelamento, o efeito riqueza decorrente da
queda repentina da inflao provocara uma exacerbao do consumo e a corrida para ativos
especulativos. Pior ainda, dado o fracasso de vrios planos, o aprendizado dos agentes
econmicos os levaria a movimentos especulativos no s em decorrncia do efeito riqueza
mas tambm, e mais do que tudo, em funo das expectativas negativas quanto ao sucesso de
qualquer plano no combate inflao. Esperava-se portanto congelar a riqueza financeira e
deixar um volume de liquidez apertado que impedisse a inflao, porm suficiente para a
economia operar.
Apesar de a recomposio da liquidez ter sido maior do que prevmm e/ou quenam os
formuladores do Plano Collor, no se pode negar que conseguiu-se atuar sobre a riqueza
financeira que pairava autnoma, sem nenhuma forma de controle por parte das autoridades
econmicas. No s conseguiu-se ret-la por dezoito meses como desvaloriz-la atravs de

inmeras medidas como: a imposio de um Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) para
todos os valores bloqueados; a correo bastante inferior inflao no ms da decretao do
plano; a subestimao da correo monetria devido prefixao do item aluguel por trs
meses a partir de junho de 1990, entre outras5 6
Apesar de o mpacto do Plano Collor I sobre os haveres financeiros no ter sido pequenos7, o
retomo do processo inflacionrio obrigou formulao de um novo plano, denominado Plano
55

56

57

A generaliw.o e aprofund::ut1ento do processo de indexao podem ser avaliados pelo encurtamento crescente dos
prazos de reajuste dos m:tis di:rcnte~ preo~ da ~onomia, assim como pelo fudice de reajuste utilizado. Reajustes
dirios pela taxa do Over passaram a ser a opiio dos setores mas poderosos.
Existe uma enom1e dificuldade de se fazer uma avaliao precisa da reduo da riqueza financeira provocada pelo
Plano Collor. A avaliao mais sria e confivel foi realizada por Mendona de Barros, Jos Roberto; Mendona de
Barros, Luiz Carlos; Pinotti. Maria Cristina c Barros de Mello, Maria Cristina. Perdas de capital de giro do setor
privado desde maro de 1990. So Paulo, MBE, 1991, mimeo. Nesse trabalho estima~St~ que ela pode alcanar cerca
de US$ 38 bilhe.~, dos quais 85% implicariam reduo da dvida pblica.
Assistiu-se a uma reduo tle M4 de 25,53% do PIB em dezembro de 1989 para algo em tonto de 12,5% aps o plano,
Os tilu.los pblicos f!XIcmis em poder do pblico caram de 13,21% do PIB em dezembro de 1989 para 2,69% em
dezembro de 1990. As cadernetas de poupana, no mesmo perodo, caram de 6,3% para 3,31% do PIB.

98
Collor li, que teve como principal objetivo a desindexao da economia acompanhada de
uma reforma na sistemtica das operaes realizadas no sistema financeiro. Esperava-se que

assim completar-se-ia o Plano Collor I: o estoque de riqueza j tinha sido bloqueado e

desvalorizado, agora impedia-se sua liquidez e indexao inflao.
O novo plano tambm fracassou. Tanto a desvalorizao da riqueza financeira alcanada com
o Plano Collor I como as dificuldades impostas utilizao da moeda indexada
implementadas com o Plano Collor II no conseguiram evitar o retorno do processo

inflacionrio.
O fracasso dos planos Collor I e li comprovou o equvoco de qualquer viso quantitativista
que atribua o processo in1acionrio ao volume e liquidez da dvida pblica. A reduo do
volume e da lquidez resultantes do plano, apesar de necessria, no foi suficiente para
estancar a inflao.
Aps cinco planos de estabilizao, com o pas vivendo a mais brutal recesso de sua
histria, a inflao

continua a taxas mensais elevadssimas, sem nenhuma garantia

de

estabilizao. Nenhum dos planos conseguiu recuperar a credibilidade da moeda, sem o que a
moeda indexada torna-se imprescindvel como alternativa de fuga para os agentes detentores
de lquidez. Entra-se ento em um crculo vicioso, no qual a moeda indexada, ao mesmo
tempo que evita uma hiperinflao no curto e at mesmo mdio prazo, cria as condies para
sua detonao no longo prazo.
A experincia brasileira de cinco planos de estabilizao em seis anos mostra a fragilidade da
moeda indexada como soluo permanente

e~

ao mesmo tempo, a insuticincia destes planos

para se atingir o ponto fundamental; a reconquista da confiana na moeda nacional, se que

isto ainda possvel em um pas perifrico, sem moeda conversvel, altamente dependente de
uma articulao internacional, quer financeramente, quer tecnologicamente, num

mundo

altamente competitivo, cujo processo crescente de internacionalizao financeira obriga-o a

remunerar suas moedas.
Instabilidade da moeda e indefinio da insero do pas na nova diviso internacional do
trabalho que vem se gestando so uma s realidade.
Por enquanto, num primeiro momento de redistribuio de papis, o Brasl, qual na dana
das cadeiras, ficou sem lugar para sentar-se. Suas caractersticas estruturais, que at h pouco
tempo eram um trunfo, tornaram-se um fardo. A diversificao de sua estrutura industrial,
perseguida corno meta de poltica econmica nas ltimas dcadas, ao contrrio do que se

99

imagina, dificulta seu ajuste ao novo paradigma tecnolgico, organizacional e produtivo que
tem a especializao como uma de suas caractersticas bsicas.

Especializar-se, agora, alm de depender de um imenso volume de capitais e condies

sistmicas no disponveis, implicaria o desaparecimento e/ou enfraquecimento de setores

inteiros de capitais, os quais, dado seu peso econmico e poltico, tm resistido

energicamente desvalorizao de seu patrimnio.
A inflao , entre outras coisas, a expresso desta luta que vem se travando entre os
diferentes segmentos de capitais na detinio do papel que caber ao pas na nova diviso
internacional do trabalho. Sem esta definio, abortam-se novos investimentos e a busca de
uma valorizao financeira passa a ser o caminho natural para os capitais lquidos.

CAPTULO IV
OS CAMINHOS DA DEPENDNCIA E DA AUTONOMIA:
BRASIL E CORIA

No Brasil, em geral, mesmo nos meios acadmicos, grande o desconhecimento dos

processos de industrializao ocorridos em outros pases, principalmente os do Leste

Asitico. A retomada recente do tema trazida pela crise tem sido realizada muito mais na
base da mistificao de outras experincias do que na realidade dos fatos.
Um dos chaves mais utilizados nas discusses o de que, se o Brasil tivesse optado por uma
poltica voltada para as exportaes e no tivesse protegido tanto seu mercado nem permitido
uma interveno estatal to grande, poderamos, como os NlCs asiticos, estar agora em uma
situao econmica bem mais confortvel, como esto aqueles pases.
Nada mais revelador da ignorncia sobre a realidade do Leste Asitico do que esta afirmao.
A industrializao nos pases dessa regio foi muito diferente do que se imagina. Sua
compreenso obviamente no fornecer receitas prontas para a discusso do caso brasileiro
mas, sem dvida, pode ajudar a entend-lo um pouco mais.
O caso da Coria emblemtico, alm de extremamente til, comparativamente, para a
compreenso do processo brasileiro. Afinal, trata-se de um pas com todas as caractersticas
para ser enquadrado no bloco dos perifricos, dependentes, que, surpreendentemente, em
apenas trs dcadas, consegue dar um salto e, se que no rompe, pelo menos modifica
substancialmente os tradicionais laos de dependncia atingindo uma interao dinmica com
os pases avanados.
Existem interpretaes bastante dspares quanto ao processo coreano. At h pouco tempo
predominavam as anlises conservadoras que atribuam seu sucesso a uma poltica "correta",
por elas entendida como uma poltica liberal:
"liberalizao das importaes, adoo de taxas de cmbio 'realistas' e proviso de
incentivos exportao; acima de tudo teriam conseguido estabelecer os preos
corretos para os fatores de produo, de modo a que suas economias pudessem
crescer alinhadas com sua vantagem comparativa; confiana nas foras de mercado e

101

integrao economia mundial gerariam resultados superiores proteo e

dissociao da economia mundial" 1

Nessa tica, a Coria teria optado por um ajuste que, reduzindo as distores de preos, teria

aberto espao para o livre funcionamento do mercado e, atravs dele, a obteno de uma
alocao eficiente dos recursos e o rpido crescimento econmico, os quais, por sua vez,
teriam permitido a promoo de suas exportaes. Ou seja, to simples como nos livrostexto, teria bastado a unificao das taxas de cmbio, juntamente com a elevao das taxas de
juros e a liberalizao comercial, para estimular a poupana e eliminar o vis antiexportao, permitindo a extroverso da economia.

A partir da, milagrosamente, tudo o

mais estaria garantido: elevadas taxas de crescimento, supervits comerciais e uma

"tranquila" insero internacional que afastaria a Coria da lista dos pases perifricos

dependentes.
Entretanto, estudos mais recentes e menos comprometidos com a necessidade de comprovar a
eficcia do receiturio liberal revelam que o processo de "passagem" coreano est muito
distante deste receituro. Se depender da Coria, a utopia liberal ainda est para ser
provada2.
No se quer aqui negar o xito coreano, principalmente o da ltima dcada. No existe a
menor dvida que a atual insero da Coria no sistema capitalista mundial, ao contrrio do
caso brasileiro, reflete uma interao dinmica, que se traduz em um desempenho econmico
diferenciado, com elevadas taxas internas de crescimento, um excelente fluxo de comrcio
internacional que garante supervits expressivos, altos nveis de entrada de capital estrangeiro
e, num movimento mais profundo, na transformao dos laos tradicionais de dependncia
que, aparentemente, se no caminharem para uma relao mais prxima da interdependncia
com relao aos pases avanados, pelo menos rompem com todos os esteretpos das

Schmitz, H. "lndustrialization strateges in iess developed countries: Some lessons of historical experience". 77u
jourrwl of devdopmen! sllldies, vol. 21, out. 1984, apud Santos Filho, Otaviano Canuto dos. Processos de
ndustrializaiio tardia - O paradigma da Coria do SuL Tese de Doutorado. Campinas: Instituto de Economia da
Universidade de Campinas, 1991, mimeo.
O relatrio do World Bank "The East Asian mirac!e - Economic growlh and public policy". (World Ballk Polky
Research Repor/. New York: Oxford Unversity Press, Septcmber 1993) extremamente significativo da dificuldade
de alguns setores e unali~tas mais conservadores aceitarem os limites de suas teorias para a compreenso da realidade
dos pases em desenvolvimento. Em quase quatrocentas pginas, nas quai__q as polticas econmicas de oito pases
asiticos so detalhadas, evidencia-se a importncia da interveno estatal no pro<!esso de desenvolvimento destes
pases. Entretanto, em muitas passagens, os autores sentem-se na obrigao de fazer um "saludo a la bandera"
questionando a correlao positiva por eles mesmo mostrada entre as polticas implementadas e os resultados em
tennos de dinmica econmica, e afmn:mdo que o mximo que se pode concluir que as polticas no atrapalharam.

102
tradicionais relaes "centro-periferia", garantindo uma insero dinmica do pas no

capitalismo internacional.
Pelo contrrio, antes de mais nada, a experincia coreana derruba o velho mito da
nexorabilidade da (uma vez existente) perpetuao dos laos tradicionais de dependncia.
Mas, ao mesmo

tempo~

no s corrobora nossa tese quanto importncia do papel dos

fatores externos na determinao do desempenho dos pases perifricos, at mesmo no

momento de superao desta condio, como reafirma o papel central do Estado neste

processo.
Entre os que tentaram fazer a crtica interpretao conservadora destaca-se Alice Amsden,
cujos trabalhos sobre a Coria j se tornaram clsscos3 Em artigos mais recentes, a autora
tenta a construo de um modelo mais geral para as industrializaes tardias4
Amsden comea lembrando que a primeira revoluo industrial na Gr-Bretanha foi
impulsionada por uma srie de mudanas tecnolgicas, assim como as industrializaes da
Alemanha e dos Estados Unidos contaram com uma nova onda de inovaes, e no com
baixos salrios corno agradaria teoria dos preos. J as industrializaes tardias do sculo
XX dependeram inteiramente de um processo de "aprendizagem", no contando com
produtos e/ou processos pioneiros.
A explicao de como os paises de industrializao tardia, que no contavam com novas
tecnologias, puderam entrar em competio com os pases que primeiro se industrializaram
tambm no poderia ser encontrada nos baixos salrios. Estes no eram condio suficiente,
como provam estudos empricos por ela citados. Da mesma forma, a existncia de recursos
naturais descartada como explicao, podendo apenas ser considerada "uma fonte
suplementar de acumulao de capital e um motor alternativo de crescimento".
A explicao estaria nos subsdios, concedidos em escala muito superior aos dos paises que se
industrializaram na segunda revoluo industrial, e
~'deliberadamente

utilizados para conseguir preos 'errados', de maneira a estimular

o investimento e o comrcio"5.

'
4

Amsden, Atice H. Asia 's next gianl - Somll Korea and lare industria/it:aJion. New York/Oxford: Oxford Universty
Press., 1989.
Idem. "A difuso do desenvolvimento: O modelo de industrializao tardia e a Grande sia Oriental". Revista de
Economia Politiw. Siio Paulo: Brasiliense, vo!. 12, n" 1 (45), janeiro-maro 1992.
Ibidem.

103

Alm da escala! o que caracterizaria os subsdios nas regies de industrializao tardia bemsucedidas e as diferenciaria de regies de industrlalizao tardia, porm de crescimento mais
lento, seria a forma como foram distribudos. Enquanto nas primeiras existiria uma poltica
de distribuio, baseada no

"princpio da reciprocidade, em troca de padres concretos de desempenho no

tocante produo, exportao e at P&D" 6 ,

nas ltimas a distribuio de subsdios teria sido feita de forma indiscriminada, "de graa

para todos".
O "princpio de reciprocidade" significa, na realidade, a existncia de mecanismos de
controle sobre o capital ("tetos de preos, controles sobre fuga de capital, incentivos que
contigenciam a diversificao de novas indstrias ao bom desempenho das que j esto sendo

exploradas"), atravs da interveno do governo.

Como ressalta Amsden:
"Uma vez que a vantagem representada por baixos salrios no capaz de
compensar a vantagem representada pela alta produtividade num nmero de
indstrias suficiente para estimular o crescimento, a interveno do governo um
mal necessrio. Quanto mas disciplinada e monitorada for a alocao de subsdios,
mais rpido ser o crescimento" 7 .

A questo que se coloca, frisada por Amsden, o problema poltico de

"como garantir que aps ter sido subsidiada por perodos possivelmente longos, essa
indstria atinja nveis mundiais de competitvidade em termos de produtividade e
qualidade"'

6
7
8

Ibidem.
lbdem.
Ibidem.

104
No caso da sia oriental, Amsden acredita que tenha-se conseguido atingir esta
microeficincia atuando tanto no mbito da fbrica como no do Estado.

",As foras do mercado e o Estado tm dividido a tarefa de disciplinar os negcios na

Asia oriental. Durante uma fase de industrializao por substituio de importaes,
o Estado tipicamente o disciplinador, ao passo que durante sua fase inicial de
desenvolvimento das exportaes esse papel recai sobre o mercado. Ento, durante

uma 'nova fase de industrializao por substituio de importaes', quando passam

a fazer parte da agenda o subsidiamento da P&D e a mudana para um segmento de
mercado de maior qualidade, o papel predominante do Estado retomado -- corno

evidenciado no tina! dos anos 80 em Tillwan, Coria do Sul, Cngapura e at mesmo

Hong Kong" 9

Amsden conclui que a realidade dos pases que se industrializaram tardiamente bastante
diferente tanto dos que se industrializaram na primeira revoluo industrial como dos que se
industrializaram na segunda. Na primeira, diz a autora, o disciplnador da atividade industrial
era a estrutura de mercado competitva, na segunda 11 esse papel passou a ser desempenhado
pelos ventos schumpeterianos de mudana tecnolgica", e nos pases de industrializao
tardia, "por uma interao entre as foras de mercado e a interveno estatal 11
A partir da, prope que
~'Aps

especificar o modelo geral e definir sob quais condies tal modelo poder ser
aplicado, a meta final consiste em determinar por que tais condies esto presentes
em alguns pases e no em outros. Essa tarefa provavelmente a mais difcil, sendo
analiticamente anloga tarefa de identificar com preciso por que algumas
companhias so bem-sucedidas e outras no"IO.

Mas, quando se tenta seguir a proposta da autora e verificar quais as qualidades intrnsecas da
sia oriental que permitiram que o Estado cumprisse o papel de disciplinador dos negcios,
percebe-se que seu modelo geral equivocado.
Amsden praticamente elimina de seu modelo de industrializao tardia qualquer peso que
eventuais extemalidades positivas possam ter tido, ressaltando a necessidade de consider-las
desde que "inseridas num contexto analtico mais amplo", e elege o Estado como o pilar dos
processos de industrializao tardia, assumindo um papel mais ativo que nas primeiras
9

lO

Ibidem.
Idem, "A difuso do desenvolvimento: O modelo de industrializao tnrdia e a Grande sia Oriental". op. ct.

105
industrializaes. Estranha ressalva. claro que qualquer fator considerado fora de sua
insero "num contexto analtico mais amplo" perde sua fora explicativa.
Amsden credita o sucesso coreano ao papel disciplinador de seu Estado porm no discute o

porqu de esse Estado ter esta capacidade de interveno.

A tentativa de se determinar por que em alguns pases o Estado teve as condies para
cumprir o papel de "disciplinador" do capital passa, necessariamente, pela discusso da
constituio desse Estado. Constituio esta que, por sua vez, depende umbilicalmente do

tipo de articulao com o capital internacional e com a burguesia local, do embate das foras
poltcas internas e da situao geopoltica do pas.
A importncia -- ao contrrio do que pensa Amsden -- das relaes externas inequvoca.
Tanto no caso dos pases asiticos, como no caso brasileiro, o Estado s cumpriu as funes
que cumpriu devido a relaes especficas com o capitalismo internacional constitutivas de
sua prpria natureza.

So os processos de constituio -- o embate das foras polticas internas e destas com o

sistema internacional -- que determinam a natureza de um Estado, definindo, em funo dela,

o seu padro de interveno.

Na Coria o Estado no s definiu rumos e metas como interveio em todo o processo,
financiando, dirigindo, controlando e intervindo no setor privado em um nvel tal somente
comparvel a economias centralizadas e com uma "eficincia" intintamente superior.
Porm, a fora dos condicionantes externos no processo coreano pode ser avaliada pela

prpria possibilidade de o Estado ter cumprido este papel. A diviso do pas ao meio, com o
Norte tornando-se um regime comunista, a proximidade geogrfica com outras reas de
nfluncia de regimes comunistas e a proximidade com o Japo tomaram a Coria um pas
de extrema relevncia na geopoltica americana, moldando o especial interesse americano na
regio no ps-guerra. Obviamente, o interesse americano, definido por seus grupos e classes
sociais) interagiu com os grupos e classes sociais coreanos moldando o seu desenvolvimento
capitalista! 1

11

Ou seja, preciso assumir a proposta de Cardoso e Falletto e utilizar o mtodo histrico estrutural para compreender
o processo na Coria (ou de qualquur outro pais). sem generalizaes simplificadoras que pouco avanam para a
compreenso c, fundamentalmente, sem perder de vista que o dinamismo do capitalismo nos obriga a constantes
reavalaes.

106
Graas Guerra Fria, o pas Guntamente com Taiwan) recebeu uma ajuda per capita maior

que de qualquer outro pas em desenvolvimento no mundo. Nos anos 50 esta ajuda foi
equivalente a cinco sextos das importaes coreanas, e entre 1953 e 1962 estimada em 80%

da formao bruta de capital fixo do pas". Entre 1956 e 1958, a ajuda externa americana
atingiu uma mdia anual deUS$ 325 milhes, entre 1959 e 1961 a mdia foi deUS$ 222
milhes, e entre 1962 e 1964 deUS$ 199 milhes, representando respectivamente em torno
de 14%, 8% e 6% do PNB coreano, sendo uma parcela para gastos militares e outra em
excedentes agricolas americanos (li% em 1959/61 e 38% em 1962/64)1'. A importncia
desta ajuda foi fundamental para o financiamento do dficit produzido pelas importaes

coreanas, que, nos anos 50, atingiam um nvel dez vezes maior que as exportaes.
Alm da ajuda direta, com recursos, os Estados Unidos tiveram uma interferncia tambm
dreta na reorganizao do pas, com profundos impactos polticos que, mais tarde, sero
fundamentais para explicar a atuao do Estado no sentido de orientar e interferir no processo
econmico.
Segundo anlise de Evans 14,
11

contexto geopoltico da ajuda americana combinado com a falta de laos prvios

com as elites tradicionais tambm significou que a alavancagem poltica da ajuda foi
usada no para suportar elites rurais tradicionais mas para uma reforma agrria
radical".
0

Sem dvida, como o prprio Evans ressalta, os Estados Unidos jamais poderiam ter feito
uma reforma agrria sem que houvesse condies internas sociais para tanto. Parte das terras
estava nas mos dos japoneses e parte era de propriedade de agricultores locais que haviam
apoiado os japoneses. Assim, expulsos os japoneses e expropriados os colaboracionistas,
viabilizou-se a reforma agrria que, para as foras de ocupao americanas, era a garantia da
criao de um campesinato de "centro". Eliminava-se assim a possibilidade do surgimento no

campo de uma ameaa esquerda ao regime,

ao mesmo tempo que se reduzia a fora

poltica dos proprietrios de terra.

12
13
14

Evans, Peter. C!ass, state and dependence n East Asia- Lessons for Latin Aml!ricanists. De;;ember 1984, mimoo.
Dados de Otaviano Cnuto dos Santos Filho in Proccl;sos de industrializao tardia - O paradigma da Coria do Sul,
op. cit.
Ibidem.

107
No s os proprietrios de terra eram politicamente fracos como inexistia uma burguesia
local econmica e politicamente significativa. At ento o Japo havia utilizado o pas como

fonte de matria-prima, impedindo o desenvolvimento da indstria. A reduzida indstria

existente era controlada pelos japoneses que, quando se retiraram do pas, a deixaram nas

mos do Estado.
Ou seja, a eiiminao da elite rural, a existncia de uma burguesia fraca e a ajuda americana

permitiram o fortalecimento do Estado -- cuja tradio interventora j vinha desde as leis

coloniais japonesas--, abrindo caminho para o que Evans chama de "capitalismo burocrtico"

no qual
"o aparato estatal uma arena central na qual os ganhos e perdas do capital privado
so deciddos"l5.

Saber qual teria sido o desenvolvimento coreano sem a ajuda americana um exerccio de
"passadologia" intil na medida em que sempre ser passvel de questionamentos. De
concreto, e o que diferencia o processo coreano das experincias latino-americanas, sabe-se
que a ajuda americana teve um papel decisivo no fortalecimento do Estado vis--vis

burguesia local, e na promoo e fnanciamento da refonna agrria, obrigando, segundo

Evans, o capital privado a atuar com e atravs do Estado para poder participar da atividade
econmica criada pelo tluxo de ajuda.

Mesmo com relao ao capital estrangeiro estabelece-se uma relao bastante diferente da
existente na Amrica Latina, onde os investimentos diretos foram decisivos no processo de

industrializao elevando o grau de controle externo sobre o aparato produtivo interno 1'. Na
sia oriental em geral, e na Coria em particular, os investimentos diretos no foram
significativos e, quando ocorreram, foram controlados para impedir que subsidirias fossem
de propriedade integralmente estrangeira. No momento em que as empresas transnacionais
passam a ter interesse em investir, defrontam-se com um Estado burocrtico bem organizado
que, ainda segundo Evans, tinha um projeto explcito de fomentar a acumulao de capital e,
portanto, precedia e moldava o carter do envolvimento dos capitais internacionas. Ou seja,
o Estado estava em uma situao "melhor" para determinar o papel do capital transnacional.
Evans enftico:
15 Evans, Peter. Class, stau arnl dependence it1 Etut Asia, op. cit
16 Peter Evuns faz e~ta di5cusso.

108
"a extenso na qual o Estado dominou a histria da aliana trplice na maior parte
dos N!Cs asiticos d uma explicao plausvel para a maior habilidade destes pases
em construir novas bases de vantagem comparativa e explorar novas aberturas nos

mercados internacionais"l7.

Corroborando as teses de Evans, Otaviano 18 analisa o processo coreano em detalhe,

ressaltando as dificuldades dos processos de industrializao tardia, cujas circunstncias
histricas foram marcadas por um estgio j alt.1mente internacionalizado da concorrncia

capitalista e

por fortes descontinuidades tecnolgicas e financeiras, e mostra quais as

condies que permitiram Coria superar estes obstculos, diferentemente de outros pases
perifricos, principalmente da Amrica Latina.
Otaviano sublinha a necessidade que os pases retardatrios tiveram de algum projeto estatal
como pr-requisito para a industrializao, imposto pela fraca probabilidade de processos
locais (ou no exterior) de acumulao de capital gerarem sozinhos as condies para o
enfrentamento dos desafios das desvantagens concorrenciais e das necessidades de
centralizao de capital. Porm no se ilude. Considera, justamente, a existncia de um
projeto estatal corno condio necessria porm insuficiente. Alm da capacidade de aglutinar
e dirigir a acumulao de capital, que o Estado pode assumir, impem-se duas outras

problemticas, de no menor relevncia -- disponibilidade de tecnologia e de financiamento

--, cuja superao passa, necessariamente, pelas relaes que se consiga estabelecer em nvel
internacional. Como diz Otaviano,
"Independentemente de sua capacidade de aglutinar e dirigir a acumulao de capital
local, [o Estado] defronta-se com os constrangimentos externos quanto tecnologia e
ao financiamento que so superveis apenas na intensidade e nas fonnas permitidas
pelos eventuais circuitos internacionalzados de capital e de tecnologia concernente
indstria pesada, aos quais possa ter acesso"I9.

17
18

19

Evans, Peter, Class, s1ate mui dependence x East Asa, op. ct

Santos F'dho, Otaviano Canuto dos, Processos de industrializao tardia - O paradigma da Coria do Sul, op. cit.;
AjustawumJo estrutural e orientaflo exportadora: Sobre as lies da Coria do Sul e do Mxico. Campinas: Instituto
de Ecooomia da Unicamp, outubro de 1992 {Texto para Discusso n" 12). Ver tambm Torres Filho, Ernani Teixeira.
Coria do Sul; Um paradigma da. industrializaJo retardatria. Rio de Janeiro: Instituto de Economia Industrial da
Univemdade F~cru! do Rio Janeiro (S6rie Documentos, n" 4).
Santos FUho, Otaviano Canuto dos, Processos de industrializao tardia- O paradigma da Coria do Sul, op. cit.

109
A disponibilidade e as formas de capital e tecnologia condicionam as possibilidades e o perfil
das industrializaes retardatrias. Como lembra Otaviano, uma coisa industrializar-se
durante a primeira revoluo industrial, como a Inglaterra, que no s comeou com
indstrias leves, como dispunha dos mercados mundiais, ou como os pases que
industrializaram-se logo aps a Inglaterra, mas que ainda conseguiram, atravs da construo
ferroviria e da segunda revoluo industrial, impulsionar suas prprias indstrias leves,
conformando parques industriais integrados em processos tipicamente nacionais. Outra coisa

passar de uma insero internacional primrio-exportadora para uma industrializao

dnmca, em um momento no qual a tecnologia no s no est mais dispon(vel, como

depende de uma acumulao de fundos de fmanciamento cuja magnitude de tal ordem que
s so encontrveis nos pases j industrializados.

"A peculiaridade da industrializao tardia reside na posio crucial que ocupam as

possibilidades e os limites de transferncia de tecnologia desenvolvida e apropriada

no exterior. Existe uma grande vulnerabilidade (dependncia) em relao s

estratgias tecnolgicas e de ocupao de mercados pelos agentes externos que detm
ativos tecnolgicos. Tais estratgias externas sero diferentes por setor, por perodo

e por pas posto que se inscrevem na evoluo de processos concorrenciais onde so

dstintos os caracteres setoriais e as vantagens de localizao dos diversos pases.
dentro de tas condicionantes que se podem estabelecer as estratgias dos agentes

locais. 20 "

Na verdade mais do que isso, do equacionamento de trs questes fundamentais e

correlatas -- papel do Estado, formas de financiamento e aprendizado tecnolgico -- que, por
sua vez, em menor ou maior grau, dependem de movimentos internacionais, que conforma-se
a dinmca e o flego da industrializao dos pases perifricos.
No caso coreano, j foi ressaltada a extenso da atuao do Estado. Foram implementados
cinco planos quinquenais que, independentemente de alguns desvios de rota, foram aplicados
rigidamente. O Estado no s estabelecia metas como financiava, controlava, punia e
premiava. Cabia ao Estado a concesso de licenas e subsdios, a definio de quem produzia
o qu e quanto e at mesmo a estruturao patrimonial das empresas. As polticas fiscal,
financeira, salarial e cambial eram coerentes com a poltica industrial que, dada a sintonia

20

Ibidem.

110
fina com que era acompanhada, era sensvel superao de fases e flexvel na determinao
de novas metas, as quais eram rigidamente perseguidas e controladas.
Atravs desse dirigisrno conseguiu-se dinamizar a economia coreana. Porm ele s foi
possvel porque existia uma peculiar estrutura produtiva altamente concentrada desde seu

ncio e com reduzida internacionalizao que permitia esse padro de nterveno.

Os chaebols -- enormes conglomerados que, ao permitirem economias de escala, reforavam
a posio competitiva da indstria coreana -- praticamente foram criados pelo Estado, que os
mantinha sob controle estrito2l.
Segundo Amsden22, as grandes empresas consolidaram seu poder em resposta aos incentivos
governamentais que, entretanto, diferentemente da experincia brasileira e de outros pases
latino-americanos, eram distribudos em funo do cumprimento de metas rgidas de
desempenho. Em troca de excelente desempenho nas reas de exportao, pesquisa e
desenvolvimento ou introduo de novos produtos, as firmas lderes eram premiadas com
mais licenas para se expandirem. Em troca da entrada em setores de risco, as fim1as
obtinham lcenas para a entrada em setores mais lucrativos. Alm de premiarem-se as frrrnas
com bom desempenho, puniam-se as mal administradas at o limite da sua entrega para
incorporao por outros grupos. Selecionando e promovendo as firmas, o governo
incentivava uma grande concorrncia entre elas, garantindo acesso privilegiado a subsdios e
crdito barato quelas cujo desempenho, em geral medido pelas exportaes, se destacasse.
As tirrnas estavam sujeitas a vrios outros controles gerais em troca do apoio governamental:
. com a propriedade e/ou controle de todos bancos comerciais e controle da bolsa de valores,
o governo ajudou a orientar os chaebols em direo acumulao de capital em lugar de
procurar aplicaes financeiras2J;

. para manter a atratividade de novos setores industriais, o governo limitava a entrada a duas

firmas, garantindo econornas de escala e o crescimento de grupos gigantescos24;

21
22

23

24

Na d.:cada de 70 apenas nove indstrias respondiam por 50,5% das exportaes coreanas.
Amsden, Alice H. Asia 's ne.xt gianJ- South Korea and late industrialt.ation, op. cit.
Nos anos 80 presses levaram privntiza:~iio dos bancos comerciais porm o governo manteve seu controle.
Amsdcn mostra como nos anos 80, apesar de ter liberalizado o licenciamento, o governo continuou exeroendo controle
sobre quem podia entmr em velhas ou novas indstrias ou expandir capacidade atravs das seguintes medidas: lei
antitruste - pam controlar expanso e diversificao dos chaebols; controle creditdo; interdio de entrada de
grandes firmas em indstri:IS designadas para pequenas e mdias; interdio de entrada de grandes finnas em
indstrias fornecedoras de grandes firmas; e interdio de eJ>panso ou entrada em indstrias sujeitas
"mcionaliz.aiio" do governo. Amsden, Alice H. Asia's next ginnt- Sourh Korea and late indu.striali:zation, op. cit.

lll

. controle de preos negociados anualmente";

. controle de fuga de capital para o exterior26.
As empresas pblicas tiveram participao decisiva, entrando em setores de menor interesse
para o setor privado, principalmente na instalao das indstrias pesada e qumica. Os
investimentos pblicos, no incio dos anos 80, chegavam a 25% do total, enquanto no Brasil

atingiam 22%, na Argentina 20% e no Japo apenas 10%27.

Essas caractersticas da estrutura industrial coreana transformaram-na em urna das economias
mais concentradas do mundo, superando, em mdia, inclusive o Japo.
Quanto ao capital externo, conforme j ressaltado, seja enquanto tecnologia seja enquanto
fluxos de investimento, o Estado coreano o submeteu a um controle
"muito mais detalhado, extensivo e restritivo, em termos de acesso ao mercado
local, composio acionria, transferncia de tecnologia etc., que a Amrica
Latina" 28 .

A propriedade majoritria de estrangeiros foi proibida, com raras excees, de forma que

somente 6% das empresas multinacionais possuem a ntegra do capital prprio, enquanto no

Brasil elas chegam a 60% e no Mxico a 50%. Ou seja, diferentemente das experincias
latino-americanas, a Coria no incentivou os investimentos diretos estrangeiros, preferindo
comprar tecnologia e bens de capta129 . o que Otaviano chama de uma "orientao para
formas externalizadas de entrada de tecnologia" 30 que teria preponderado na fase substitutiva

25

16

27

2&
29
30

Em fins de 1986, ~egundo Amsden, cerca de 110 cmwnodiJies tinham seus preos controlados, entre elas farinha,
atlcar, caf, pimenta vennelha, elctricidude, gs, ao, qumicos, fibras sintticas, pape!, fannaculicos, meias de
nilon, automveis e televisores. Ibidem.
Amsden diz, e o prprio relatrio do Banco Mundial ("The Erust Asian miracle, op. cit.) reconhece, que a legislaio
e3iremamente rigorosa quanto a fuga de capitnl, se no a impediu, pelo menos intimidou, reduzindo seu montante.
l:i em 1960, lt legislao estipulava que qualquer transferncia acima de USS 1 milho era punvel com uma sentena
mnima de dez anos de priso ou mcixima de pena de morte.
D.ill'acqua, Fernando M., Folha de S. Paulo, 26 de novembro de 1989. Ver do mesmo autor "Crescimento e
es.tabili1.aiio na Coria 1950-86". Revista Brasileira de Economia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, vol. 45,
n 1, jan/mar 1991.
Saatos Filho, Otaviano Canuto dos, Pn.)eessos de industrializao tardia- O paradigma da Coria do Sul, op. eit.
Squndo dados de Otaviano Canuto, o estoque de investimento externo direto em relao ao PIB metade do do
IkasiL
Otaviano Canuto define modo externaliza.do como aquisio de tecnologias colocadas em disponibilidade por firmas
estrangeiras para repasse comerciai, com o E~tado e/ou empresas privadas nacionais constituindo a propriedade dos
!VOs investimentos e dos novos passivos externos deles decorrentes; c modo intemalizado como investimento externo

112

de importaes da industrializao coreana. J na produo para exportao teria havido

maior flexibilidade na poltica de ingresso de capital.

A principal fonte de tecnologia utilizada pela Coria foi o Japo, com quem foi feita a

maioria (55%) dos contratos tecnolgicos nos anos !962/1984. Os EUA tambm venderam

tecnologia, porm com menor participao (23% ). A utilizao de tecnologia de outros pases
recente e resultante da crescente relutncia japonesa em repassar tecnologia para as
empresas coreanas, na medida em que estas comearam a competir em mercados
internacionais nos quais firmas japonesas tinham interesse de vender tecnologia de modo
internalzado. Esta concorrncia, segundo Otavano, induziu as firmas coreanas a dispender

esforos em P&D e a buscar novas fontes de tecnologia, na Europa e nos EUA.

Porm, apesar destas mudanas recentes, a disponibilidade da tecnologia japonesa foi uma
vantagem coreana em relao a outros processos de industrializao tardia. Alm da
possibilidade de incorporao do contedo tecnolgico japons em equipamentos, plantas,
partes e componentes, a Coria
"usufruiu de externalidades, participando do aprendizado coletivo japons em funo
da proximidade geogrfica e do conhecimento lingustico [... ], contando com o
translado de empregados qualificados de firmas japonesas em fins de semana etc. "31,

A especificidade coreana de utilizao de tecnologia fundamentalmente japonesa e de modo

extemalizado deve-se, a um s tempo, s polticas implementadas pelas autoridades coreanas

e s caractersticas do processo japons.
Quanto s polticas coreanas, j nos referimos ao grau de interveno estatal em todos os
nveis do seu processo de industrializao. No tocante transferncia de tecnologia, no foi
menor:
"O Estado partlctpava nos diversos estgios de negocmao de tecnologia e na
verificao do cumprimento dos termos contratualmente estabelecidos em favor do
receptor. [... ] As operaes setoriais tambm estavam sujeitas ao licenciamento
governamental: minimizao do nmero de empresas e/ou maximizao da
especializao em segmentos de modo a minimizar os problemas de escala tpicos de
industrializao tardia "32.

31
32

integral ou majoritrio por firmas estrangeiras, solucionando-se simultaneamente as questes tecnolgicas e

financeiras, mediante furuiing e repasse de tecnologia.
Santos Filho, Otaviano Canuto dos, Processos de industrializao tardia- O paradigma da Coria do Sul, op. cit.
Ibidem.

113

Alm disso, o Estado coreano aproveitou com maestria a disputa entre Japo e EUA,
aproveitando-se dos espaos abertos por ela.
Quanto s caractersticas do processo japons que facilitaram o acesso coreano sua

tecnologia, Otaviano destaca a internacionalizao tardia das suas firmas, o que implicou seu
interesse em vender tecnologia em vez de montar plantas no exterior, e em 1nanciar e
fornecer tecnologia para que tanto as firmas poluentes como as dependentes de matriasprimas que no possua fossem implantadas em outros pases de forma a lhe garantir
suprimento.
Contando com a tecnologia japonesa e suporte governamental, a Coria tinha condies

comparativamente bastante melhores para superar as desvantagens estruturais que qualquer

pais enfrenta ao tentar entrar em mercados j desenvolvidos internacionalmente. Some-se a
isto as condies geopolticas iniciais que garantiram acesso ao mercado domstico
americano, amplificadas mais tarde pelo dficit comercial da economia americana que
pennitiu no s a manuteno como a ampliao do escoamento da produo coreana, e j se
poderia compreender o excelente desempenho coreano. Falta, entretanto, um ponto
fundamental para a compreenso: o padro de financiamento.
Decsiva em qualquer economia, a questo do financiamento especialmente delicada em
pases retardatrios, nos quais a acumulao de capital insuficiente frente s necessidades
impostas por um padro tecnolgico internacional, fora do qual sua indstria nascente estaria

fadada ao fracasso.
No caso coreano, sem a menor dvida, um dos aspectos que o diferencia das experincias
latino-americanas, especialmente a brasileira, o padro de financiamento existente desde o
incio de seu processo de industrializao.
Nos anos 50 a questo do financiamento foi equacionada, corno j foi visto, pelos aportes de
recursos macios provenientes dos EUA. A partir de 1961, o sistema bancrio coreano foi
estatizado e assim permaneceu at 1981/1983, quando uma nova reforma financeira o
reprivatizou, mantendo, entretanto, o arbtrio estatal no s sobre as taxas de depsito e
emprstimo, mantidas especialmente baixas, como sobre suas taxas de expanso. Segundo um
relatrio do Banco MundiaP3, apesar das restries entrada, que gerariam uma proteo
33 World Bank. "The East Asian miracle - Economic gro-wth and public policy'', op. cit.

114
contra a competio, os bancos tm suas rendas limitadas graas a este controle dos spreads.
Porm, ainda assim, os bancos coreanos so mais eficientes se comparados com os de pases
de baixa e mdia renda".
Os vinte anos de estatizao do sistema bancrio coreano so uma pea chave na explicao
do seu bem-sucedido processo de industrializao. Neste perodo, o Estado teve comando
quase absoluto sobre o crdito tanto interno quanto externo, controlando, atravs de cinco
bancos comerciais de sua propriedade que centralizavam os fundos de investimento, mais de
dois teros dos recursos investidos no pas, decidindo para que setores iam os recursos e,
dentro dos setores, para que produtos, em quais grupos e a que taxas.
Alm desses cinco bancos comerciais estatais existiam apenas algumas instituies financeiras
no regulamentadas, semilegais, com pequeno poder de fogo, cujos emprstimos, a taxas

mais elevadas, nunca ultrapassaram 30% do total nos anos 70 e eram destinados aos setores
no definidos como estratgicos pela poltica governamental.

O Korean Development Bank concentrou sozinho, nos anos 70, uma mdia de um tero de
todos os emprstimos. Junto com os bancos comerciais e os outros bancos de investimento,

se diferencia pela capacidade de avaliar e monitorar os projetos que financiavam, mantendo

critrios comerciais mesmo quando se tratava de projetos prioritrios do governo, o que
permitia um alto nvel de repagamentos e, consequentemente, um baixo nvel de perdas35.
Ao contrrio dos preceitos neoclssicos, a poltica foi de emprstimos altamente subsidiados
para os setores definidos como estratgicos, principalmente os de exportao.
A existncia de altas taxas de poupana das famlias, apesar das baixas taxas de juros,

explicada por uma srie de fatores que vo desde a rpida transio demogrfica por que
passou a Coria; a distribuo de renda em nveis extremamente mais igualitrios, se
comparada com a do Brasil e de qualquer outro pas latino-americano; os incentivos s
pequenas poupanas via correo e poupana rural, esta ltima s possvel graas reforma
agrria; as altas taxas de juros para emprstimos para consumo em geral e bens de luxo em
especal; a regulao das instituies e proteo dos depsitos; at as altas taxas de
crescimento e as baixas taxas de inflao.

34
35

Obviamente a comparao niio pode ser feita com os bancos brasileiros, cujos ganhos com a inflao e todo o sistema
de indexao so monumentais, tomando-se um caso nico e aberrante. Ver Captulo lll.
World Bank. "Tbc East Asian mrode- Economic growth and public policy", op. ct.

115
Como as baixas taxas de captao dos bancos eram repassadas aos tomadores, existia uma

transferncia de rendas das famlias para as firmas sem urna apropriao desproporcional,
como no caso brasileiro, por parte do sistema financeiro.

Esta poltica de controle das taxas de juros permitiu a elevao tanto do investimento
agregado como da rentabilidade das empresas ao transferir renda dos depositantes para os
tomadores a um custo baixo. Porm, como reconhece o prprio relatrio do Banco Mundial,

isto s foi possvel porque existia estrito controle dos mercados de capitais -- especialmente
controle sobre a fuga de capital --, uma burocracia forte e um clima geral de cooperao

entre governo e setor privado36

Concomitantemente fartura do crdito barato, existia toda uma srie de polticas de
incentivo aos investimentos. Protegeu-se a indstria nacional tanto de importaes quanto de
investimentos diretos externos, porm subsidiou-se a importao de bens de capital e insumos
e compensaram-se os investimentos diretos adquirindo tecnologia externa, atravs de licenas
e outros mecanismos j referidos. Segundo comparao feita pelo Banco Mundial, os preos
relativos dos bens de investimento ticaram mais baixos do que em outras economias em
desenvolvimento nos anos 70 e no perodo de ajuste nos anos 80. O Estado tambm atuou
agressivamente promovendo as exportaes, garantindo a este setor acesso a importaes a
preos internacionais, acesso a financiamento de curto e longo prazo em geral subsidiado,
assistnda para penetrar nos novos mercados e, como sempre, flexibilidade na
implementao das polticas. s pequenas e mdias empresas foram oferecidos crditos
preferenciais e servios de suporte especiais37
A poltica tributria tambm foi utilizada para encorajar e dirigir os investimentos, sendo,

como em geral todas as polticas implementadas, constantemente revista: entre 1953 e 1986
foram feitas nove grandes reformas tributrias38.
Quanto aos emprstimos externos, tambm eram totalmente regulados pelo governo, cujas
instituies financeiras davam as garantias necessrias s firmas coreanas interessadas em
obt-los, sem o que seu acesso ao mercado externo de crdito ficava interditado. Desta
forma, regulando o acesso ao mercado financeiro externo, o Estado tinha mais um
36

37

38

Obviamente, como discutem tanto Amsdcn como o relatrio do Banco Mundial, as condies internacionais para uma
economia em desenvolvimento fechar seu mercado financeiro eram completamente diferentes nas dcadas de 60 e 70
do que o so agora.
Apem1r de os conglomerados terem guiado a expanso, as pequenas e mdias empresas no foram esquecidas e,
segundo o relatrio do Banco Mundial, j no incio do.s anos S.O comearam a crescer.
Com relao s pohticas tributrias fica claro o vis ideolgico do relatrio do Banco Mundial, que- aps descrevlas e mostrar seu papel positivo no incentivo e direcionamento dos investimentos - no as recomenda.

116
instrumento, extremamente eficaz, de controle da destinao dos recursos e dos projetos de
investimento. Mais ainda, alm de controlar o acesso ao endividamento externo, o governo

obrigava, na maioria dos projetos, a que uma parte do financiamento fosse realizada com
recursos domsticos, por ele cedidos, de maneira a aumentar seu poder de controle.
A poltica cambial, coerente com a industrial e a monetrio-financera, e respaldada pelos

recursos americanos internalizados, mantinha a valorizao do cmbio e, desta forma,

rebaixava o custo dos emprstimos externos a ponto de as taxas de juros terem se mantido
negatvas at incio dos anos 80.
A poltica comercial no foi menos heterodoxa, com a criao de uma estrutura dual na qual
as importaes de bens de capital e produtos intermedirios para a produo de futuros bens
exportveis eram isentas de tarifas e sem limites quantitativos, e as importaes para o
mercado interno eram sujeitas a tarifas e controles quantitativos.
Tambm aqui percebe*se o grau de sintonia fina com que as polticas foram implementadas
na Coria. A lista de bens de capital e produtos intermedirios liberados para importao
pelos exportadores ia sendo frequentemente alterada medida que a produo interna destes
produtos suprisse as necessidades das atividades de exportao.
Como resultado dessas polticas, e das especificidades de sua interao tanto com o Japo
quanto com os EUA, a Coria e alguns outros NICs asiticos conseguiram, na segunda
metade dos anos 60 e meados dos anos 70, tornar-se plataformas de exportao com base em
atividades intensivas em mo-de-obra no qualificada e, a partir de 1973, trilhar caminhos
rumo industrializao pesada, alterando sua insero na diviso internacional do trabalho.

dentro deste quadro, radical e estruturalmente diferente das economias latino-americanas,

que a Coria vai enfrentar as transformaes que ocorreram no sistema capitalista mundial
nos anos 80.
Sem a menor dvida, a Coria no passou inclume pela forte e abrupta guinada no sistema
financeiro internacional. Mas, apesar do impacto sobre seus passivos externos, o pas
consegue reorientar-se, reagindo ao esgotamento do padro anterior de financiamento
externo.
As respostas para as perguntas de por que e como a Coria conseguiu fazer um ajuste,
continuar crescendo e, mais do que isto, encontrar uma interao dinmica com o sistema
internacional -- que, aparentemente, est lhe permitindo romper os laos tradicionais de

117

dependncia e encontrar uma insero especial na nova diviso internacional do trabalho que
se delineia -- so, em grande parte, encontradas nos mesmos mecanismos que permitiram o
extraordinrio desempenho do pas j nas dcadas de 60 e 70.

Ao contrrio da Amrica Latina, a Coria manteve desde o incio da dcada de 80 um

elevado nvel de investimento interno, conseguindo implementar uma transformao de sua
estrutura industrial ao mesmo tempo em que mantinha um volume significativo de
exportaes, suficiente no s para ir eliminando seus dficits comercial, de bens e servios e
de conta corrente como para r reduzindo em termos absolutos sua divida externa.

Este desempenho de sucesso decorre de especificidades coreanas que, como j frisado

repetidamente, esto relacionadas ao papel do Estado, sua interao especfica nos circuitos
internacionais de financiamento e de tecnologia e s especificidades de suas relaes internas.
Foi atravs dos programas estatais de reconverso industrial, visando um desenvolvimento
das indstrias automobilstica, eletrnica e naval, que se garantiu o crescimento das
exportaes. Porm, isto s foi possvel dada a existncia de fontes de financiamento e de
tecnologia que continuaram disponveis apesar do dficit comercial, do crescimento do
servio da dvida e da ruptura do mercado internacional de crdito.
A reverso dos fluxos de recursos americanos39 foi compensada pela entrada de recursos de

bancos japoneses e pelo acesso a novos instrumentos financeiros de captao cujo

desenvolvimento acelerou-se na dcada de 80, principalmente a securitizao40. Segundo
dados pesquisados por Otaviano, a parcela de financiamento via titulas de dvida cresceu
21% em 1981 e 52% em 1985, levando os bnus e ttulos a uma participao crescente na
composio do crdito externo coreano (1,6% em 1977/1981, 10% em 1982 e 25,3% em
1984). A situao privilegiada da Coria fica explcita quando se analisam os dados globais
de emprstimo bancrio para os pases em desenvolvimento, constatando-se que eles caram
de U$$ 53 bilhes em 1981 para U$$ 14 bilhes em 1985, enquanto a emisso bruta de
ttulos expandia-se deU$$ 4 bilhes para U$$ 10 bilhes, com os recursos dirigindo-se quase
exclusivamente para aquele pas.

39

40

Os emprstimos lquidos pelos grandes bancos americanos caram deU$$ 2,3 bilhes em 1981 para U$$ 0,7 bilho em
1983, e em 1984/1985 a Coria fez pagamentos lquidos que atingiram U$$ 2,5 bilhes. Cf. Santos Filho, Otaviano
Canuto dos, Processos de industrializao tardia - O parJ.digma da Coria do Sul, op. cit.
Ver CAptulo UI.

118
Mas, a pergunta que se coloca por que a Coria conseguiu manter estas fontes de
financiamento enquanto outros pases tinham seu acesso ao mercado internacional de crdito

totalmente barrado.
Ao contrrio do que gostariam e propagam as anlises ortodoxas, no se pode atribuir o
sucesso do ajuste a uma adeso aos princpios neoclssicos.
Antes de mais nada, a ruptura do mercado financeiro de crdito internacional predominante
nas dcadas de 60 e 70 e as transformaes internacionais tanto tecnolgicas e produtivas
quanto comerciais atingiram a Coria em um momento radicalmente diferente daquele em

que se encontravam as economias latino-americanas41.

Sua estrutura industrial havia passado por trs fases bem distintas. Aps urna fase, entre 1962
e 1972, na qual concentrou-se no esforo de exportao de produtos de baixa densidade
tecnolgica, alargando a base industrial j existente, entre 1973 e 1979 a poltica foi de
ampliao e implantao da indstria pesada, com a intemalizao de segmentos de maior
densidade tecnolgica. Data de ento a liderana do segmento de mquinas e equipamentos
no processo de industrializao, aproximando o perfil setorial da indstria ao dos pases
desenvolvidos.

Aps 1979, o esforo concentrou-se em um grande processo de

reestruturao, com a preocupao voltada para a exportao de produtos mais dinmicos.

Assim, a Coria foi "pega" em meio a um projeto de desenvolvimento de sua estrutura
industrial que, ao contrrio do caso brasileiro, com o II PND 42 , permitia uma insero
internacional dinmica, garantindo um fluxo comercial no s maior em termos de volume
como bem mais estvel, na medida em que passou a ser baseado em produtos cujos tennos de
troca melhoraram aps o segundo choque do petrleo, ficando, portanto, bem menos
suscetvel s oscilaes do comrcio internacional. O fato de a Coria j ter iniciado esse
processo de aprofundamento da estrutura industrial quando do incio da crise no
irrelevante, nem secundrio. Pelo contrrio, foi decisivo para o result..1.do do processo.
Quando a crise explode, em 1982, com a moratria mexicana, a Coria j havia realizado
uma srie de ajustes tanto na sua estrutura produtiva quanto na financeira e,
consequentemente, no s pde ocupar espaos no mercado internacional, como,
principalmente depois de 1985, atraiu capitais do sistema financeiro internacional que,
atravs de inovaes financeiras, estavam em busca de valorizao, fugindo dos pases
41
41

Collins, Susan M. e Park, Won-Am. "Externa] debt and macrocconomic performance in South Korca". In: Sachs,
Jcffrey (ed.) Dewloping country debt and lhe world economy. NBER-Unversity o f Chicago Press, 1989.
Ver anlise do 11 PND no Captulo U.

119
endividados da Amrica Latina cujas dvidas possuam um perfil completamente diferente da

coreana.
Alm de ter comeado um processo de ajuste antes, o ajuste era o de uma estrutura, tanto
financeira quanto produtiva, muito menos comprometida que a da maior parte dos pases
endividados do Terceiro Mundo.

A dvida externa coreana, apesar de garantida pelo governo em cerca de 80%, no era
estatal43. O nvel de ajuste a que o Estado coreano teve que se submeter foi

incomparavelmente menor que o necessrio em outras economias. Bastou a eliminao de

alguns subsdios para que se conseguisse a reduo do dficit fiscal.

O padro de

financiamento da economia no havia sido corrodo no processo. A capacidade de poupana

interna e os diferentes mecanismos de canalizao para investimento no s continuaram em
funcionamento como foram aprimorados. Isto significou uma enorme diferena, na medida
em que a capacidade financeira do Estado ficou preservada e, consequentemente, ele pde
manter seu papel no comando da economia.
Entre 1979 e 1982, implementado um programa de ajuste fortemente recessivo, que contou
com um emprstimo stand by do FMI: poltica fiscal e monetria fortemente contracionista,
corte do gasto e investimento pblico, conteno de crescimento real do crdito bancrio.
Porm, um "pequeno" detalhe em geral omitido pelas anlises conservadoras que a taxa de
cmbio foi mantida, chegando at mesmo a valorizar-se em 7,0% em 1979, o que s foi
possvel porque o ajustamento foi iniciado neste ano, antes portanto de os emprstimos
externos voluntrios terem cessado em 1982 -- o que permitiu evitar os problemas cambiais,
to decisivamente traumticos no caso latino-americano --, e antes das transformaes que
ocorreram no mercado financeiro internacional durante a dcada de 80, globalizando-o
definitivamente e intensificando os movimentos especulativos contra as moedas nacionais.
O quinto plano quinquenal, iniciado em 1982, propunha uma profunda mudana no modelo
coreano, priorizando as indstrias intensivas em tecnologia (maquinria de preciso,
eletrnica sofisticada, comunicaes e informtica). Esta nova proposta estratgica industrial
veio acompanhada de uma nova estrutura financeira, compatvel com a natureza dos
investimentos que passaram a ser privilegiados, permitindo economia coreana enfrentar as

43

nNo Br.tsil, a participao direta do setor pblico na dvida extema total ascendeu de 52% em 1973 para 63% em
1978, 76% em 1984", Santos Filho, Ot:tviano CAnuto dos, Processos de industrializao tardia- O paradigma da
Coria do Sul, op. ciL

120
transformaes internacionais com muito menos turbulncia que as economias latino-

amencanas.
Entre 1981 e 1982 os cinco bancos comerciais estatais foram privatizados e autorizou-se a
criao de dois novos bancos em joint-venture com bancos estrangeiros. As instituies

financeiras no bancrias (companhias de seguro, intermedirias de securities, financeiras de

curto prazo etc.) foram desregulamentadas.
Como foram as grandes firmas coreanas que assumuam o controle acionrio dos bancos

privatzados, e eram elas as devedoras,

npara os bancos japoneses e os compradores internacionais de securities tratava-se de

lnanciar estruturas patrimoniais de blocos de capital internacionalizados cujos
passivos em divisas tinham como contrapartida receitas regulares de exportao"44.

O Estado, cujo poder de atuao continuava intacto, sem ter sido fragilizado financeiramente

como os latino-americanos, passava agora a investir em pesquisa, prevalecendo para as

empresas o autofinanciarnento.
Finalmente, este relato da experincia coreana no poderia deixar de ressaltar um aspecto de
fundamental importncia, j mencionado apenas marginalmente, a reforma agrria
implementada ainda na dcada de 50. A reforma agrria foi um dos pilares de sustentao de
uma melhor distribuio de renda que, por sua vez, viabilizou a qualificao de sua mo-deobra, sem o que o desenvolvimento da indstria com base em alta tecnologia teria sido
impossvel. Esta qualificao, resultante de investimentos macios, teve como pr-requisito
uma mnima distribuio de renda inicial -- fruto da reforma agrria implementada na dcada
de 50 -- condio sine qua non para qualquer tentativa de educao da rno-de-obra45.
Mais ainda, o papel da reforma agrria tambm foi definitivo na manuteno da populao no
campo, o que, consequememente, permitiu o retardo na difuso do consumo interno,
viabilizando as altas taxas de poupana internas.

44
45

Ibidem.
Os dados quantitativos c qualitativos sobre educao na Coria so impressionantes, mesmo se comparados aos de
vrias economias desenvolvidas. Em 1965 j havia sido implantada educao primria universal e em 1987 passaram
de 35% para 88% da populao com idn.de correspondente ao secundrio as inscries para este nveL Infonnaes
detalhadas sobre a educ::11;;:To e uma boa discu~so sobre .~eu impacto no processo de del!envolvimento do pas
encontram-se no relatrio do Banco Mundial.

121

No Brasil, ao contrrio, a psstma distribuio de renda um dos fatores que empurram para
a diferenciao do consumo, com profundas implicaes na alocao de recursos em geral e

no gasto pblico em particular.

A anlise da experincia coreana mostra como a interao de uma especial localizao

geogrfica com impactos geopolticos permitiram uma determinada insero internacional e

urna especial configurao interna de interesses hegemnicos, resultando em um processo

significativamente diferente do de outros pases do Terceiro Mundo, cujas dificuldades atuais

cnm evidenciad.'ls quando seus processos so comparados com o coreano.
Obviamente o papel desempenhado pelo Estado coreano s pode ser entendido quando se
destaca seu carter ditatorial. Porm, este aspecto sozinho no explica nada. Vrios paises
latino~americanos passaram anos sob o jugo de ditaduras ferozes, e nem por isso conseguiram
modificar sua insero internacional e romper os laos tradicionas de dependncia.
A experncia brasileira mostra claramente como, mesmo durante o regime ditatorial,
paradoxalmente, o Estado no podia ser considerado forte assumindo-se que
"A distino entre Estados fortes e fracos no pode ser confundida com diferenas
em tipo de regime. Estados democrticos exibem graus variveis de autonomia (ex.
Japo e EUA), enquanto regimes autoritrios podem ser penetrados por classes
sociais dominantes, ou fracos em sua habilidade para implementar polticas. [ ... ]Um
Estado pode ser considerado forte na medida em que as elites decisrias so capazes
de se isolar 'organizacionalmente' de presses da sociedade, controlando canas de
representao de interesses e definindo autonomamente tarefas nacionais. [ ... ] A
fora do Estado pode ser medida pela capacidade de extrair recursos e implementar
polticas que mudem o comportamento dos atores privados e que podem, em ltima
instncia, levar a mudanas na prpria estrutura social "46

No Brasil, a "fora" do Estado foi largamente utilizada, e com sucesso, para arbitrar os
con1itos entre o capital e o trabalho em favor do primeiron. Mas, apesar dos longos
perodos ditatoriais na sua histria, o Estado brasileiro no conseguiu arbitrar os diferentes
interesses intra burguesia.
46

47

Haggard, Sl~pban e Moon, Chung~[n. "The South Korean state in lhe international economy: Liberal, dependent or
mere<~ntile'l" In: Ruggie, John G~rard (ed.). 111e antinomies of inurdependence nalional welfare anti the internmiona.l
division of labour. Ncw York: Columbia. University Press, 1983.
Na Coria, assim como no Brasil, a represso poltica organizao ~indica! foi um marco da atuao do Estudo. A
grande diferena que na Coria a melhor distribuio de renda juntnmente com uma poltica deliberada de
investimento em educ;;::lu lom:ml.tn sua mo-de-obra espt:eialmente produtiva, pennitindo altas taxas de crescimento
do salrio real.

122
Assim como na Coria, foram dados todos os tipos de subsdios (crditos diretos, isenes
fiscais, tarifas e preos de servios e produtos estatais reduzidos etc.), tambm protegeu-se a
indstria nacional da concorrncia estrMgeira, tambm foram definidas reas prioritrias e
traados inmeros planos econmicos. A grande diferena que no Brasil no se construiu
urna base slida ele financamento que sustentasse esta atuao do Estado, que s foi

viabilzada graas conexo internacional estabelecda. Usufruiu-se do movimento do capital

internacional primeiro em sua fase de expanso atravs

das grandes corporaes

multinacionais, e depois, nos anos 70, atravs dos emprstimos bancrios. Aprofundaram-se
os laos de dependncia externa na medida em que estes recursos no eram utilizados para
mudar as estruturas preexistentes, muito pelo contrrio, eram utilizados para sancion-las.
Ao contrro do que houve na Coria, a distribuio de subsdios foi feita sem a contrapartida
de uma cobrana de desempenho; os planos econmicos, quando implementados, jamais
tiveram um acompanhamento de "sintonia tina 11 ; as protees a setores eleitos corno
prioritrios raramente eram retiradas, tornando-se direito adquirido mesmo quando as
prioridades eram revistas; os ''lobbies" e favores especiais para polticos ou grupos
econmicos chegaram a tal monta que passamm a minar as decises de longo prazo e corroer
a capacidade de financiamento da economia. Apesar de a interveno estatal ter sido ampla,
o carter desta interveno foi radicalmente dferente.
As tentativas de definir e implementar uma determinada orientao de desenvolvimento,
como no Plano de Metas ou no II PND, apesar de terem sido levadas adiante, s o foram s
custas do comprometimento da capacidade financeira do Estado. O setor privado jamais
assumiu riscos, jamais teve seu desempenho cobrado, e, sobretudo, jamais permitiu que o
arbtrio do Estado comprometesse sua capacidade de acumulao. Novos planos e/ou a
reviso de velhas polticas s puderam ser implantados na medida em que no perturbaram
velhos interesses. Caso contrrio, foram sorrateira porm eficientemente solapados.
Sem conseguir imputar perdas, o Estado amortecia os eventuais contltos intra capital atravs
da distribuio de benesses que acabaram corroendo sua j frgil capacidade de alavancar o
financiamento da economia.
Vrios analistas creditam esta fraqueza do Estado brasileiro impossibilidade de os
tecnocratas formularem e implementarem polticas revelia das mais diferentes presses
polticas4a. A Coria, ao contrrio, teria uma tradio de independncia da poltica
48

Para uma discusso do papd do. burocracia no Brasil, Martins, Luciano. Estado wpitali:sta e burocracia no Brasilps64. Rio de lanero: Paz e T.-:rra, 1985.

123
econmica dada pela existncia de uma burocracia altamente competente, pouco corrupta e

com um "sentido de Estado" que lhe daria as condies de "conduzir um projeto

desenvolvimentista coerente 11
Sem dvida, no se pode negar o papel da tradio burocrtica coreana -- coerente e
competente --, porm, da, como querem alguns, a associar unicamente existncia dessa
burocracia, especialmente sua capacidade de isolamento das presses, a capacidade do
Estado de liderar o processo de desenvolvimento coreano , no mnimo, uma simplificao

perigosa. Corre-se o risco de receitar a formao de "burocracias honestas e respeitveis"

com a mesma facilidade com que se receita um remdio, como se estas burocracias fossem
fabricveis a partir de uma deciso terica e no, elas mesmas, resultado de um longo
processo do qual so a um s tempo sujeito e objeto.
O relatrio do Banco Mundial j citado incorre neste erro. Sua anlise sobre o processo

coreano privilegia a existncia desta burocracia como explicao para seu sucesso e chega a
dar uma "receita": seu recrutamento e promoo precisam ser por mrito e altamente
competitivos; necessrio que seus participantes tenham compensao total, atravs de
pagamentos elevados, competitivos com o setor privado, prestgio e garbo; deve-se premilos amplamente.
Evam;49 critica a tendncia de se equiparar a capacidade de um Estado de implementar urna
poltica desenvolvimentista coerente com sua capacidade de isolamento. Prope a utilizao
de um novo conceito por ele desenvolvido, o de "autonomia inserida":
"A 'autonomia inserida' o inverso da dominao absolutista incoerente do Estado
predatrio e constitui a chave organizacional para a eficcia do Estado
desenvolvimentista. Esta autonomia depende de uma combinao aparentemente
contraditria entre isolamento burocrtico weberiano e insero intensa na estrutura
social circundante. A forma de se obter tal combinao contraditria depende,
claro, tanto do carter historicamente determinado do aparelho de Estado como da
estrutura social na qual est inserido, como ilustra uma comparao entre o Japo e
os NICs do Leste Asitico"5.

Evans claro:

49
50

Evans. Petcr. "O Estado como problema e solu:1o". Lua Nova. Silo Paulo: Cedec/Marco Zero, n :!8129, 1993.
Ibidem.

124
"A tim de compreender como surgiu essa feliz combinao de autonomia e insero,

necessrio colocar o Estado desenvolvirnentista no contexto de uma conjuntura de

fatores nacionais e intemacionais" 51

Retoma-se assim ao nosso ponto de partida. As dificuldades que impediram o Estado

brasileiro de implementar uma poltica de desenvolvimento que transformasse sua estrutura
industrial e modificasse sua insero internacional so de natureza gentica. na sua
constituio que foram gerados os entraves, amortecidos enquanto o cenrio internacional nos

favoreceu.
Agora, com o novo quadro internacional, as dificuldades s se agudizaram.

51

Ibidem.

CONCLUSO

O debate sobre os limites do desenvolvimento capitalista dos pases perifricos empobreceu

muito desde os anos 60! se que no foi praticamente abandonado.

O "desinteresse" pelo tema no resultou de fenmenos esotricos mas de uma realidade muto
objetiva. A expanso do regime fordista e a articulao "keynesiana" de Bretton Woods sob
a hegemonia americana a partir da Segunda Guerra Mundial resultaram em urna especial

conjuntura internacional. Amortecendo as tenses do sistema, funcionando como gerador de

demanda efetiva e "emprestador de ltima instncia", os Estados Unidos viablizaram um
grande perodo de expanso do capitalismo que vai desde fins da Segunda Guerra at fins dos
anos 70. Neste momento, sob estas condies especficas, criou-se um e~pao de expanso
para alguns pases perifricos, os quais, em muitos casos, como por exemplo o Brasil,
conseguiram desenvolver-se a um ritmo e em uma profundidade nunca antes imaginada.
A partir dos anos 50, consolida-se uma nova dinmica no capitalismo internacional
culminando com uma nova diviso internacional do trabalho que traz em seu bojo a
possibilidade da

internacionalizao do mercado interno de vrias economias perifricas,

garantindo o seu desenvolvimento.

Naquele momento o que era uma realidade muito particular, resultante de um arranjo
especfico do capitalismo internacional, foi entendido como uma dinmica intrnseca ao
sistema e tomado como realidade definitiva.

neste contexto que as teses estagnacionistas sobre os pases perifricos so veementemente

questionadas e substitudas pela "teoria da dependncia", que passa a ser a matriz terca na
qual fundar-se-o a partir de ento as anlises "progressistas" sobre os caminhos e
descaminhos dos pases perifricos dependentes.
Dependncia e desenvolvimento passam a ser vistos como processos simultneos e no
excludentes. Sem dvida, o desenvolvimento ocorreu. O Brasil tornou-se uma economia
industrial integrada, uma sociedade urbana de massas. A realidade calou os que supunham

126

impossvel a industrializao sem o rompimento com o capitalismo internacional e deu razo

aos "dependentistas" mais sofisticados. No s nos industrializamos como o fizemos sob a
liderana da grande empresa multinacional.
Apesar de o dinamismo do setor produtor de bens de capital e a gerao de novas tecnologias

continuarem localizados nos pases centrais, apesar da continuidade do endividamento externo

dos pases dependentes, ou seja, apesar do fosso que permanecia entre as economias centrais
e as dependentes, existia dinamismo.

A questo, ento, passou a ser a da igualdade. Garantida a acumulao, ainda que

dependente~associada", a preocupao voltava-se para o processo poltico, arena na qual os
interesses dos 11 trabalhadores e do povo" seriam resgatados, impondo a reviso do estilo de
desenvolvimento capitalista e, no limite, o socialismo.
11

As profundas transformaes que ocorreram no capitalismo internacional a partir de fins da

dcada de 70 e especialmente nos anos 80 revelaram um quadro mais complicado. A
institucionalidade criada no ps-guerra perdeu sua funcionalidade, as mudanas tecnolgicas,
financeiras e produtivas imprimiram uma nova dinmica ao capitalismo internacional e as
condies que garantiram dinamismo a vrios pases perifricos dependentes deixaram de
existir.
Diante deste quadro, uma concluso apressada poderia levar ao erro de voltarmos s velhas
teses estagnacionistas_
Sem dvida ramos muito mais dependentes do que imaginramos, e as mudanas ocorridas
no cenrio internacional s aumentaram esta dependncia. Entretanto, a crtica ao otimismo
excessivo quanto aos rumos dos pases perifricos dependentes, decorrente do clima mundial
de crescimento instaurado com a pax americana, no deve ser substituda pelo catastrofismo.
Nem otimismo, nem catastrofismo. No repitamos o pessimismo dos estagnacionistas, nem o
otimismo dos dependentistas mais sofisticados. Tanto um como outro resultam de uma
avaliao errada do funcionamento do capitalismo. Ambos basearam-se na iluso de que o
cenrio internacional era imutvel. Enquanto os estagnacionistas no perceberam o
transbordamento para os pases perifricos dos frutos dos anos dourados do capitalismo no
ps-guerra, os tericos da dependncia o tomaram como definitivo, como se a
institucionalidade criada sob o regime de Bretton Woods no fosse um perodo muito
especfico da histria do capitalismo.

127

De concreto, sabe~se agora que, ao contrrio do que imaginramos, o dinamismo dos pases
perifricos dependentes no est garantido. A histria j mostrou que a possibilidade de um

processo de desindustralizao no urna fantasia catastrofista nem uma figura de retrica.

Isto tambm no quer dizer que a desindustrializao uma nova lei geral que
sobredeterminar todos os processos dos pases em desenvolvimento.
O capitalismo j provou ser muito mais dinmico e flexvel do que se imaginara,
impossibilitando a construo de modelos fechados sobre o seu funcionamento. Obviamente
ocorrero novos movimentos de expanso. A dificuldade prever estes movimentos e seus

impactos sobre os pases perifricos.

Por enquanto, a tendncia da nova diviso internacional do trabalho tem sido em direo a
uma maior diferenciao dos espaos, ao contrrio da tendncia hornogeneiz.:Lo decorrente
do padro fordista. Isto quer dizer que, ao contrrio do ciclo de expanso do ps-guerra, a
forma como se dar o "engate" entre as periferias e os pases centrais tem um amplo espectro

de possibilidades.
Assim, a grande questo que se coloca para os pases perifricos dependentes a de qual a
melhor estratgia para se preservar o

dinamismo e

garantir a continuidade do

desenvolvimento nacional com democracia sociaL

Seria de extrema ingenuidade acreditar na possibilidade de uma espera passiva por um novo
movimento de expanso do capitalismo industrial que transborde para a periferia. A
viabilidade de algum engate futuro que garanta o dinamismo depende das polticas adotadas
no presente, ainda que defensivas.
Uma espera passiva bem como certas opes de poltica econmica podem levar
desindustrializao e ao aprofundamento das desigualdades sociais. Outras opes podem
garantir o dinamismo de alguns setores, porm s custas da marginalizao de outros e,

principalmente, de grande parte da populao.

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