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administrativo en
Colombia:
Diego Pea
Contenido
EL TRASEGAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA:
ENTRE EL RETRATO Y LA CONVENIENCIA Diego Pea................................................................................... 3
Resumen
Summary
El centenario del principio de legalidad en Colombia ............................................................... 4
El nacimiento del acto administrativo................................................................................................................ 8
La consolidacin: el acto administrativo entre los
aos del Frente Nacional y la dcada de los 80........................................................................... 12
Reflexiones finales
Junio
de
2006 Universidad
de los
Andes Facultad
de
Derecho Revista
de
Derecho Pblico 1
...Si lo jurdico, por fin, es casi por entero un saber polmico, el discurso del combate perpetuo
que estructura, desestructura y reestructura el
orden entre los hombres, vale la pena conceder
ms atencin reflexiva e investigativa a los anlisis de contenido ideolgico, las historias intelectuales, las arqueologas y genealogas y otras
metodologas de idntica estirpe que esclarezca
el lugar y el carcter de las luchas legales en el
contexto socioeconmico y poltico en el nos ha
tocado vivir...*
Diego Pea
Resumen
Summary
Dentro de la perspectiva de anlisis tradicional del derecho administrativo existe la tendencia a ubicar el origen
y las causas del desarrollo de instituciones fundamentales como el acto administrativo en el impacto que las
doctrinas francesas habran tenido sobre el sistema jurdico local. Este modelo de estudio conduce usualmente
a los doctrinantes a ubicar los orgenes del acto administrativo en los antecedentes remotos que tendra en el
derecho francs y, en ciertas ocasiones, en otro tipo de
figuras provenientes del derecho romano, griego, medieval, entre otros. Esa perspectiva, adems, tiende a descuidar el anlisis de la doctrina, la jurisprudencia y la
ley colombianas y suele ser indiferente al anlisis de la
influencia que otros campos sociales como la poltica y
la economa tendran sobre el derecho administrativo. El
presente artculo pretende, por una parte, presentar una
exploracin del origen y la construccin del concepto de
acto administrativo en Colombia, y por otra, introducir el
anlisis de algunos elementos de tipo histrico y poltico
que pudieron haber participado como determinantes del
desarrollo de esta institucin y, en general, del derecho
administrativo colombiano.
Palabras clave: Derecho administrativo, acto administrativo, historia del derecho pblico, derecho pblico en
Colombia.
Key words: Administrative law, administrative act, history of public law, Colombian public law.
VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de batalla. Ed. Universidad Nacional de Colombia, CEREC. Bogot, 1987. Pg. 32.
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Diego Pea
Los argumentos y los datos centrales de este ensayo provienen de una investigacin que estuvo acompaada por
las ideas del profesor Diego Lpez Medina. Este trabajo
se publicar prximamente bajo el ttulo La construccin del derecho administrativo colombiano: hacia una
nueva historia de sus categoras bsicas.
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Al respecto, FIORAVANTI, Mauricio. Los derechos fundamentales. Editorial Trotta. Madrid, 1996. Pg. 110.
ria Samper, constituyente delegatario por el Estado de Bolvar en la Reforma del ao 1886:
La ley es, por excelencia, la expresin de la
soberana, porque soberana quiere decir supremo poder o autoridad; y no hay ms alto
poder, no hay en cosa alguna mayor autoridad que la del que fija reglas para todas las
operaciones (...). Si esto es as, es evidente que
en un orden de cosas polticas en que no hay
sino un solo soberano, no puede haber sino
un legislador y un solo orden de leyes. Por lo
tanto, si Colombia es la presente repblica
unitaria, con unidad de soberana, ha de tener
unidad de Legislatura y de Legislacin. (...)
Con ello, era la ley la que apareca como texto
normativo fundamental sin deber alguno de sometimiento a los preceptos de la Constitucin e,
incluso, como un paso necesario para positivizar
los preceptos constitucionales. En este mismo
sentido sealaba Tulio Tascn:
El
El estatuto de 1886 no solamente no estableci recurso alguno contra las leyes inconstitucionales, sino que la Ley 153 de 1887
consagr el principio de que toda ley se reputaba constitucional y se aplicaba aun cuando pareciera contraria a la Constitucin... De
esta manera la Constitucin dejo de ser la
sper ley, y las disposiciones constitucionales que consagraron los derechos y garantas
civiles vinieron a ser textos muertos.
SAMPER, Jos Mara. Derecho pblico interno colombiano. TOMO 1. Biblioteca Banco Popular, Bogot, 1874.
Pg. 396. Frente a este autor vale la pena recordar que
buena parte de su formacin proviene de sus estudios
realizados en Francia.
TASCN, Tulio. Historia del Derecho Constitucional colombiano. Editorial Minerva Ltda. Bogot, 1953. Pag.
183. Un comentario sugestivo frente a este articulo lo
presenta Valencia Villa, En el proyecto de Nez y Caro,
sin embargo, el artculo 52 cumple una funcin vital:
establece una relacin de dependencia entre la Constitucin y el Cdigo Civil..., segn el cual el ltimo es la
verdadera ley suprema del territorio. Bajo un rgimen
liberal, que administra una economa capitalista y reproduce una sociedad de clases, no podra ser de otra mane-
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Por esta misma razn, es a partir de la Constitucin de 1886 cuando la institucin del Consejo
de Estado regresa al texto constitucional fruto
de la influencia centralista que tuvo sobre ste
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Este tipo de concepciones se puede encontrar en algunos textos de la doctrina colombiana. Al respecto,
PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Librera
profesional. 2001 (Sptima edicin). Pg. 3,4; SANCHEZ, Carlos Ariel. Teora General del Acto Administrativo. Ed. Biblioteca Jurdica, DIKE, 1995. Pg. 18.
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El proyecto de Lpez Pumarejo tiene como eje central la reforma constitucional de 1936, en la cual se
introducen aspectos tales como la modificacin al
sistema de educacin, la consagracin del trabajo
como una obligacin social con proteccin del Estado, la garanta del derecho de huelga, etc.18
En materia jurdica, como sucedi en los aos
posteriores a la expedicin de la Constitucin de
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La perspectiva que se propone aqu no es un planteamiento nuevo. En los ltimos aos han surgido iniciativas
dirigidas a fundamentarla en trabajos muy interesantes
relativos a la teora del derecho y el derecho privado que
han servido como inspiracin a investigaciones como la
que se presenta aqu. En tal sentido es imposible omitir
la referencia al trabajo de Diego Eduardo Lpez Medina.
Al respecto, LPEZ MEDINA, Diego. Teora Impura del
Derecho. Universidad de los Andes, Legis, Universidad
Nacional. 2004.
Al respecto, PALACIOS, Marco. Op cit. Pg. 150; OCAMPO, Javier. Historia Bsica de Colombia. Editorial Plaza &
Janes, Bogot, 1994. Pg. 294; BUSHNELL, David. Colombia una nacin a pesar de s misma. Opcit. Pg. 258.
En este sentido, OCAMPO, Javier. Historia Bsica de Colombia. Opcit. Pg. 296; BUSHNELL, David. Colombia una
nacin a pesar de s misma. Opcit. Pg. 261.
El
Al respecto, DUGUIT, Len. La transformacin del Estado. (Traduccin de Adolfo Posada). Librera espaola y
extranjera, Madrid. (segunda edicin )
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DUGUIT, Leon. Manual de derecho constitucional. Librera Espaola y Extranjera. Madrid, 1926. Pg. 20, 22.
Al respecto, DUGUIT, Len. La transformacin del Estado.
Op cit.
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La consolidacin: el acto
administrativo entre los aos
del Frente Nacional y la
dcada de los 80
Otros de los momentos importantes del desarrollo del acto administrativo se producen a comienzos de la dcada del 60 e inicios de los 80. A
pesar de que la teora del acto y la forma en que
sta se desarrollaba en los diferentes escenarios
jurdicos continu por la misma senda de los 30s
y 40s hubo algunos hechos que marcaron la diferencia en esta nueva poca.
En primer lugar, en 1959 se expide el decreto 2377,
del cual resalta la consagracin de principios de
inspiracin privatista como el de la intangibilidad
de las situaciones individuales y la mutabilidad de
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En este sentido, VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo General. Opcit. Pg. 358.
El
las generales.27 Es un decreto que lleva a la legislacin una clasificacin que vena de aos atrs
en la jurisprudencia y que consista en separar los
actos de carcter general de los actos de carcter
individual. En nuestro pas, aquella divisin tuvo
un alcance doctrinal diferente al francs, alcance
que curiosamente termin filtrndose en la jurisprudencia y la legislacin antes que muchos otros
elementos de la teora.
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En ese contexto, se opta por un modelo moderado de intervencin del Estado en la economa
enmarcado en un sistema formalmente democrtico. Ese modelo provena, entre otras cosas,
de la influencia de la poltica de intervencin
economica sugerida por los Estados Unidos a los
pases en desarrollo la alianza para el progreso-. Sin embargo y curiosamente, la va jurdica
para introducir este tipo de esquemas en Colombia, al menos en lo relativo al derecho administrativo, no se bas en las categoras jurdicas del
derecho nortamericano. Mantuvo su fidelidad a
la influencia francesa, dentro del cual haba material suficiente de donde sacar provecho.
El
Reflexiones finales
Como se indic al inicio de este escrito, su propsito no consiste en describir en detalle la evolucin
del acto administrativo desde la instauracin de la
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jurisdiccin contencioso administrativa en Colombia. Existen otra serie de aspectos interesantes que
han rodeado esta historia y que, por diversas razones, no vale la pena se abordan aqu.
Tampoco ha sido su objetivo, como se podr
deducir del tipo de exposicin presentada, presentar una explicacin tcnico-dogmtica de
la teora general del acto administrativo. Por el
contrario, y tal vez es esa la esencia de lo que se
ha querido transmitir en estas lneas, se ha hecho referencia al acto administrativo desde una
perspectiva que pretende ser ms amplia que los
anlisis de la doctrina tradicional.
Esa perspectiva renuncia a la pretencin de resolver a profundidad las operaciones cuasi-aritmticas que hacen parte hoy de la vida diaria
de los abogados dedicados a esta disciplina. Ms
bien, busca abrir espacios de reflexin en torno
a la forma de produccin de estos esquemas jurdicos en nuestro pas.
Desde este enfoque ha sido posible encontrar
en el derecho administrativo colombiano un
rea que para efectos de construir sus categoras esenciales ha recurrido fundamentalmente
a la doctrina y la jurisprudencia y ha dejado en
un papel secundario a la ley, fuente principal
del derecho en Colombia. La construccin de la
figura del acto administrativo surgida hacia los
aos 30, es una buena muestra de ello, lo que
se ratifica aun en la actualidad al observar la
ausencia de los elementos centrales de la teora
general del acto en el Cdigo Contencisoso Administrativo y el dominio que conservan sobre la
misma los jueces y doctrinantes esencialmente.
Parte de las razones que pueden estar detrs
de este modelo se remiten al hecho de que la
concepcin del derecho administrativo en el pas
desde aquellos aos, y an hoy, esta anclada en
esa idea de universalidad del derecho occidental transmitida desde los pases centrales. Los
operadores jurdicos nacionales han hecho eco
a estas ideas a travs del tratamiento que dan a
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la teora del derecho administrativo. Desde dcadas se han dedicado a simular una replica de
los anlisis dogmticos forneos, especialmente los franceses, lo que da como resultado una
dogmtica por momentos densa, poco creativa
y, como el recuerdo de sus autores, pasajera.
En ese marco, las posibilidades de aporte terico
y dogmtico de nuestros pases en el terreno del
derecho administrativo, de forma similar a como
lo ha sealado Diego Lpez al referirse al tratamiento de la teora jurdica en Amrica Latina, se
ven seriamente reducidas33.
Tal tendencia obedece a toda una forma de entender el derecho que encuentra sus racez en
la influencia del derecho francs, pero que no
debe su desarrollo nicamente a ello. El proceso
de rplica de las instituciones fonreas slo ingenuamente podra entenderse como un fenmeno burdo de copia hacia nuestros pases. Una
serie de acontecimientos polticos, econmicos y
sociales que no son ajenos a los operadores del
derecho soportan las decisiones en favor de la
implantacin de una u otra teora como se puede comprobar al estudiar el desarrollo del acto
administrativo en nuestro contexto.
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