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OEI - Revista Iberoamericana de Educacin - Revista Iberoamericana de Educacin 1 -

Organizacin
de Estados
Iberoamericanos
Para la Educacin,
la Ciencia
y la Cultura

Revista Iberoamericana de Educacin

Nmero 1 - Estado y Educacin
Enero - Abril 1993

Estado y Educacin en Amrica Latina a partir de su

independencia (siglos XIX y XX)
Gabriela Ossenbach Sauter (*)

El modelo de Estado que surge en Iberoamrica tras el acceso

a la independencia, asume pronto las competencias educativas,
en detrimento de la Iglesia. Desde esta plataforma, la sociedad
se seculariza, se afirma el concepto de nacin y aparece una
clase media que encuentra en la educacin un factor de
ascenso social. Al mismo tiempo, aunque indirectamente,
tambin contribuye al progreso econmico, a medida que se
inician los procesos de industrializacin y diversificacin
productiva. Sin embargo, segn la autora, en el momento
presente la educacin pblica sufre un progresivo deterioro
como consecuencia de la crisis econmica. Esta circunstancia
genera problemas de integracin poltica y social, retroceso de
las clases medias y falta de cualificacin de la fuerza de trabajo,
que lastra las posibilidades de desarrollo econmico.

1. El transplante del concepto europeo de "Estado liberal" a

Iberoamrica a principios del siglo XIX

A finales del siglo XVIII se produjo en Europa una ruptura del

llamado "Antiguo Rgimen", la cual otorg a la sociedad su
emancipacin respecto del estado absolutista y fij lmites a la
accin del Estado. Por otra parte, el Estado, que desde el siglo
XVII haba procurado fundamentarse sobre criterios racionales y
no teolgicos, empez a garantizar la libertad religiosa e impuso
a la Iglesia su definicin como asociacin social separada del
Estado y en ningn caso investida de atribuciones generales
para la sociedad. Con esta ruptura fue la burguesa (opuesta a
los privilegios de la aristocracia y el clero) la clase social que
accedi al poder. El nuevo Estado liberal se erigi sobre
sociedades definidas como naciones. Este concepto
de nacin que empez a utilizarse a partir de ahora alude a
ciertos elementos comunes de la sociedad, tales como la
comunidad territorial, de lengua y de cultura, pero no se defini
su carcter clasista, sino que se concibi en principio como una
unidad indivisible integrada por una suma de individualidades de
carcter homogneo e igualitario.
A pesar de que el liberalismo europeo en boga a principios del
siglo XIX procur que el Estado se abstuviera de intervenir en
los asuntos sociales, desde un principio las necesidades de
construccin nacional propiciaron una serie de medidas
estatales, entre ellas las medidas de poltica educativa, a las
que se asign un papel integrador. Igualmente se llevaron a
cabo diversas polticas sectoriales destinadas a mejorar las
condiciones de vida de la sociedad o para el fomento y defensa
de ciertas actividades econmicas, sobre todo en aquellos
pases de mayor retraso industrial.
El pensamiento socialista critic muy pronto este concepto de
Estado liberal, al que defini como instrumento de la clase
dominante para ejercer un poder sobre las dems clases
sociales. No obstante, la perspectiva socialdemcrata concedi
al Estado cierta capacidad para conseguir constantes mejoras
para las clases trabajadoras. Por su parte, el pensamiento
neomarxista iniciado ya en el siglo XX a partir de Gramsci,
concedi al Estado la posibilidad de representar intereses
nacionales y cohesionar a distintos grupos sociales en torno a
un proyecto poltico.

Desde todas estas perspectivas, la funcin que el Estado

cumple en el campo de la educacin tiene un significado muy
importante. A la educacin se le atribuyen funciones tales como
las de integracin de los distintos grupos sociales, culturales y
tnicos, la creacin de una identidad nacional y la legitimacin
del poder del Estado. Se trata, en definitiva, de conseguir el
consenso, de manera que el Estado no se reduzca a ser un
aparato de mando e incluso de represin, sino que, mediante
una compleja red de funciones que llevan a efecto la direccin
cultural e ideolgica de la sociedad, consiga el consenso entre
los diversos sectores de la sociedad. La educacin adquiere en
ese sentido una significacin relevante, dado su carcter de
rgano ptimo para la generacin del consenso. Junto a ello, los
procesos de secularizacin del Estado, que se discutieron
ardientemente en relacin a la escuela laica y los problema de la
libertad de enseanza, forman tambin parte de esta lucha
hacia el consenso. El Estado como representante de lo general
rompe el monopolio ejercido por la Iglesia en materia educativa.
La secularizacin de la poltica se presenta como requisito para
una nacin unitaria y un poder estatal indiscutido.
Adems de estas funciones ms estrictamente polticas, el
Estado busca tambin a travs de la educacin facilitar la
movilidad social y formar adecuadamente a los ciudadanos para
realizar un trabajo dentro de la estructura productiva de la
sociedad, ya sea en la industria, la agricultura, el comercio, las
profesiones liberales o los propios cuadros burocrticos que
sostienen al Estado. Estas funciones de tipo social y econmico
fueron adquiriendo mayor relevancia segn avanz el proceso
de industrializacin a lo largo del siglo XIX y conforme la
sociedad se fue complejizando. En un principio, cuando se
gestaron los sistemas educativos nacionales, el nuevo Estado
constitucional tena como fundamento la creencia en que todos
los hombres, independientemente de su proveniencia, eran
capaces de un mismo desarrollo de la razn y, por tanto, deban
considerarse jurdicamente iguales en los poltico. La educacin
nacional fue as un componente necesario del nuevo orden
poltico. Como hemos dicho, los grupos sociales an no se
definan en sentido estricto como clases, y por ello la escuela,
con su proyecto social y moral universal, ocup una posicin
eminentemente simblica: se dedic a jugar el papel de factor
de unificacin moral y de centro de irradiacin de la conciliacin
nacional.

Hacemos estas consideraciones sobre el origen del Estado

nacional en Europa y sus atribuciones en el terreno de la
educacin, pues es necesario tenerlas presentes para
comprender adecuadamente la especificidad de este mismo
fenmeno en Iberoamrica. El nuevo concepto de Estado
liberal o nacional se extendi, a causa de la generalizada
influencia de los textos constitucionales europeos, en otros
contextos como el iberoamericano. Estos conceptos fueron
adoptados para la organizacin de los nuevos Estados que
surgieron a partir de la Independencia, pero su adopcin se hizo
sobre unos contextos sensiblemente distintos a los que en
Europa haban conducido a la configuracin de la nueva
organizacin social y poltica. Los nuevos Estados americanos
iniciaban procesos muy acelerados de modernizacin, en los
que el Estado adquiri un protagonismo muy destacado que
pareca ser la nica posibilidad de crear un orden nuevo. Si en
Europa el liberalismo proclam en muchos sectores la
necesidad de que el Estado se abstuviera de intervenir en la
sociedad, en Iberoamrica el factor poltico tuvo un peso ms
significativo que en otras regiones, porque aqu la consolidacin
del Estado constitua un prerrequisito esencial. La intervencin
del Estado no se limit nicamente a medidas de fomento
econmico, sino que fue primordialmente una bsqueda de
unidad nacional y homogeneidad del espacio econmico
acotado nacionalmente. Estas tareas polticas deba asumirlas
de forma prioritaria el emergente Estado latinoamericano, a
diferencia del Estado en los pases ms avanzados de Europa,
en los cuales el Estado liberal se consolid en el momento en
que la burguesa se afianz como fuerza social dominante y en
sociedades que haban adquirido ya una mayor cohesin
nacional y una articulacin econmica.
Con frecuencia se ha olvidado en el estudio de la historia de
Iberoamrica del siglo XIX tomar en consideracin estos
factores polticos que posibilitaron la organizacin de los nuevos
Estados nacionales. Se ha buscado ms bien la explicacin del
desarrollo histrico nicamente en la dependencia econmica
de los pases iberoamericanos respecto de los mercados de los
pases industrializados de Europa en calidad de abastecedores
de materias primas. Estas relaciones econmicas posibilitaron
efectivamente una favorable coyuntura econmica que permiti
el desarrollo y las posibilidades de emprender procesos de
modernizacin. Pero la existencia de este mercado mundial en
el que Iberoamrica se insert facilit no tanto la generalizacin
de las formas productivas del capitalismo como la repeticin de

sus formas polticas, es decir, la generalizacin de la forma

nacional-estatal, que, segn E. Torres Rivas, se implanta como
experiencia exitosa por parte de los pueblos atrasados cuando
existen algunas condiciones para que el traslado tenga alguna
viabilidad histrica y aun antes de que su burguesa acabe de
formarse nacionalmente. El anlisis de la dependencia
econmica no debe dejar de explicar cmo, internamente, la
vinculacin con el exterior se hacia posible. La dinmica de las
sociedades dependientes se encuentra en las relaciones de
grupos y clases que luchan por el poder. Es preciso,
definitivamente, segn ha insistido E. Faletto, matizar
explicaciones puramente externas del desarrollo de la historia
de las sociedades dependientes como las latinoamericanas,
intentando ligar lo externo y lo interno y precisando el
significado nacional de las polticas estatales (entre ellas la
poltica educativa).
S. Zermeo ha explicado cmo en los pases europeos (pases
de desarrollo originario) fueron menores las funciones
emergentes del Estado, pues la dinmica social y la economa
pudieron desenvolverse por s mismas, relativamente hablando,
sin exigir durante un largusimo perodo una intervencin
extraordinaria del actor estatal. Se trat de sociedades en las
que un agente nacional, la burguesa, actu como fuerza
dirigente del desarrollo. En el capitalismo tardo que se
desenvuelve en Amrica Latina, por el contrario, slo desde la
esfera estatal pareca posible cohesionar los profundos
desgarramientos del tejido social. Desde el inicio del perodo
independiente se debi encarar el fenmeno de la coexistencia
de varias sociedades en el interior de un pas, y ante tal
fragmentacin y disgregacin socioeconmica el Estado deba
asegurar no slo la unidad territorial-administrativa, sino
procurar igualmente la dinmica econmica, la representacin
poltica y el "cemento" ideolgico que vincula y reune las fuerzas
centrfugas.
Este protagonismo del Estado, sin embargo, no se puede
deducir exclusiva y simplemente de la nueva coyuntura poltica
independiente ni de la incorporacin de Amrica Latina al
capitalismo internacional en el siglo XIX. Razones histricas de
ms larga tradicin o duracin contribuyeron sin lugar a dudas a
afianzar el protagonismo del Estado en esta regin. Segn ha
sealado C. Vliz, las sociedades iberoamericanas tenan una
tradicin colonial burocrtica de racionalizacin y una cultura
urbanapreindustriales, dentro de las cuales se haba

desarrollado un vasto sector terciario ntimamente relacionado

con las instituciones y hbitos burocrticos.
2. El proceso de consolidacin del "Estado oligrquico" en
Iberoamrica

2.1. Configuracin histrica del Estado oligrquico y su

conceptualizacin
A partir de 1850 aproximadamente empieza a percibirse en
Hispanoamrica una paulatina reabsorcin de las
contradicciones desencadenadas a partir de la Independencia.
Es, como seala M. Carmagnani, "la fase inicial de la
hegemona oligrquica, es decir, de una clase cuyos orgenes
son coloniales, que basa su poder en el control de los factores
productivos y que utiliza directamente el poder poltico para
aumentar su dominacin sobre las restantes capas sociales". Ya
hacia 1880 estos grupos dominantes han consolidado su
posicin apoyados por los beneficios del comercio exterior y por
la fuerza que han adquirido las inversiones extranjeras, inglesas
sobre todo.
Despus de la Independencia en la mayora de los pases
iberoamericanos el nuevo poder poltico naci casi
exclusivamente del poder militar. La primera mitad del siglo XIX
fue un perodo de gran inestabilidad y de desintegracin social,
geogrfica y poltica. La lucha por la estabilidad fue por todas
partes una lucha entre intereses locales, muchos de ellos viejos
intereses coloniales que lograron imponerse a travs del mismo
movimiento de Independencia. Para la consolidacin de los
Estados nacionales la mayora de los pases latinoamericanos
debi esperar a que en su seno se desarrollaran y fortalecieran
grupos de intereses lo suficientemente amplios, complejos y
emprendedores como para que se convirtieran en factores de
unificacin nacional e impusieran esos intereses a los dems
grupos sociales; en otros trminos, era indispensable que en
cada mbito nacional el desarrollo econmico procurara las
condiciones para la formacin de los sistemas nacionales de
clases, por lo menos lo bastante como para dar sustento real a
un verdadero sistema poltico nacional. Este proceso se llev a
cabo mediante luchas que fueron delineando los mercados
nacionales, as como los lmites territoriales donde se afirm la
legitimidad del nuevo orden poltico. En este sentido, la
organizacin de una administracin y de un ejrcito nacional, no
local o caudillesco, fue decisiva para estructurar el aparato

estatal y permitir la transformacin de un poder de facto en una

dominacin de jure. El fundamento econmico de tal proceso, ya
que el componente idealista y nacionalista de la Independencia
se haba mostrado insuficiente para el logro de la estabilidad,
fue constituido por las oportunidades ofrecidas por el mercado
internacional, que dio pie a alianzas de intereses en torno a la
produccin y circulacin de mercancias para la exportacin.
Estas oportunidades, sin embargo, no coincidieron
temporalmente en todos los pases, debido a que el inters por
los diversos recursos naturales americanos no fue simultneo
en los pases importadores europeos.
Amrica Latina permaneci anclada en la exportacin de sus
productos agrarios y mineros y en la importacin de productos
industriales europeos, con balanza comercial favorable, pero
con unas constantes necesidades de capital para mejorar la
explotacin, transporte y comercializacin de sus productos
(bancos, ferrocarriles, puertos, innovaciones tcnicas, etc.).
Todas estas innovaciones no se introdujeron por medio de una
autofinanciacin de los grupos econmicos nacionales, sino
prioritariamente por la inversin directa de capitales extranjeros
o mediante emprstitos contratados por el Estado. Los capitales
nacionales se dirigieron ms a la adquisicin de tierra y
propiedades urbanas, mientras que la importacin de objetos de
consumo europeos no favoreci la creacin de industrias
autctonas. Por el contrario, las lites nacionales adoptaron
hbitos de consumo y formas de vida urbana europeas, que
pudieron ser financiadas por la bonanza de las exportaciones.
La coyuntura econmica es excepcionalmente favorable para
los grupos hegemnicos vinculados a la exportacin durante el
ltimo cuarto del pasado siglo.
Hacia mediados del siglo XIX el Estado nacional fue
considerado por los sectores dominantes como la nica
institucin capaz de movilizar recursos y crear condiciones para
superar el desorden y el retraso imperantes. Esta prioridad
atribuida a la creacin del Estado obligaba, por una parte, a la
mencionada constitucin de ejrcitos nacionales frente a la
influencia de los caudillos locales, as como a la consolidacin
de los lmites territoriales y, por otra parte, a la exclusin de las
masas populares de las decisiones polticas. El instrumento
jurdico encargado de dar una configuracin a esta organizacin
que se persegua fue la Constitucin. La lucha de intereses y la
indefinicin en la formacin de los grupos hegemnicos produjo
una verdadera avalancha de Constituciones que deban

conseguir el ansiado equilibrio. Adems, se llev a cabo un gran

esfuerzo de codificacin en todos los pases latinoamericanos,
que se tradujo en nuevos cdigos civiles, penales, comerciales,
mineros, etctera, que representan una innovacin substancial,
ya que tras la independencia haba continuado estando en vigor
el sistema jurdico de las potencia colonizadoras.
El modelo de Estado que se organiza en Amrica Latina, por los
fenmenos que hemos sealado y a diferencia del Estado
liberal-nacional europeo, se define como "Estado oligrquico",
es decir, como una forma de organizacin en la cual la sociedad
poltica en este perodo no transcurri por los cauces autnticos
de la democracia y se caracteriz ms bien por una muy
limitada representatividad poltica y una reducida base social de
apoyo. El Estado oligrquico fue posible gracias a la
interdependencia entre los propietarios de la tierra y la accin de
la burguesa urbana, que mantena contactos con el mundo
exterior y busc las posibilidades para la expansin del
comercio internacional. El grupo urbano se fue consolidando y
fue creando, mediante la integracin con los grupos rurales
(muchas veces absentistas de sus posesiones), las condiciones
para la estructuracin de un efectivo sistema de poder. Las
fuentes de este poder econmico de la oligarqua, sin embargo,
se basaron en la produccin y exportacin de productos
primarios, es decir, se trataba de fuentes rurales de poder. No
obstante, el campesinado fue el elemento social que se mantuvo
ms al margen de la idea nacional y fue la ciudad la que se
erigi en centro y base del Estado nacional.
Este tipo de Estado pudo fortalecerse porque consigui un
poder de arbitraje frente a las distintas facciones de la
oligarqua, mediante un rgimen marcadamente presidencialista.
La competencia poltica tena ms bien la caracterstica de
reflejar la lucha fraccional de los diversos grupos oligrquicos. Al
acuerdo entre estos grupos contribuira la neutralizacin de los
conflictos que haban surgido entre la Iglesia y el Estado en las
primeras dcadas del perodo independiente. No obstante, este
Estado se eriga sobre hondos desajustes en la estructura
interna de los pases latinoamericanos, por el escaso desarrollo
de los mercados nacionales y por la pervivencia y extensin del
latifundio como base de la produccin. La ausencia de un
proceso de formacin de mercados nacionales contribuy a que
el latifundio ocupara el centro de la vida econmica, y facilit,
por consiguiente, la concentracin de los beneficios originados
por la expansin productiva en las manos de las clase

propietaria de las grandes unidades productivas. El Estado

oligrquico era ms fcilmente compatible con el modelo
econmico dependiente que un modelo de mercados nacionales
y desarrollo interno, que hubiese exigido una democratizacin
ms profunda.
Despus del largo perodo de inestabilidad que sigui a la
Independencia, a finales del siglo el Estado oligrquico, que as
se consolidaba centr su atencin y sus recursos en el objetivo
de "orden", siendo el objetivo del "progreso" su natural corolario.
Por ello, y a pesar de la reducida base social de participacin y
apoyo poltico, los grupos oligrquicos emprendieron medidas
sociales modernizadoras, entre las que se cuenta el desarrollo y
fomento de los sistemas de instruccin pblica nacionales.
2.2. Diferencias en el desarrollo del Estado en los diferentes
pases iberoamericanos
Los fenmenos histricos que venimos describiendo no se
produjeron de forma uniforme en todo el mbito latinoamericano,
sino que algunos factores afectaron de forma distinta a la
consolidacin del Estado en cada uno de los pases y dieron
lugar a importantes caractersticas diferenciales, algunas de las
cuales sealaremos a continuacin.
a) S. Zermeo hace una interesante distincin entre aquellos
pases que nacieron realmente en el siglo XIX, es decir, que
fueron marcados apenas perifricamente por la etapa colonial, y
los pases portadores de grandes difracciones sociopolticas
desde la poca colonial. En los primeros, que Zermeo
denomina "pases de modernizacin temprana" (Argentina,
Uruguay, Venezuela), se da una mayor integracin sociocultural,
mientras que los segundos se caracterizan por su dbil herencia
democrtico-burguesa (Mxico, Per).
A su vez, en la consolidacin del Estado influyeron otros
factores relativos a la homogeneidad social y cultural, que se
concretan por una parte en la integracin de la poblacin
indgena y, por otra, en la asimilacin de los grupos de
inmigrantes europeos que se produjo en algunas sociedades
durante la segunda mitad del siglo XIX (Argentina, Chile y
Uruguay, sobre todo). Se trata de lo que E. Torres Rivas define
como diferentes "condiciones nacionalitarias bsicas". En
algunas sociedades iberoamericanas la integracin se vio
obstaculizada por la presencia de poblaciones indgenas, sobre

las que se mantuvieron relaciones de saber colonial que los

grupos dominantes fueron incapaces de transformar. Otros
pases, aunque no tuvieron que enfrentar el problema de la
asimilacin de los grupos indgenas, debido a su poltica de
atraccin de inmigrantes europeos hubieron de plantearse
tambin respecto a estos grupos medidas de integracin
nacional. Las relaciones con estos grupos sociales, sin
embargo, no fueron de tipo arcaizante como lo fueran respecto
de los grupos indgenas en otros pases, sino que la
incorporacin de la inmigracin fue probablemente causa de una
mayor fuerza, homogeneidad e independencia de las clases
medias en los pases receptores, sobre todo en Argentina y
Uruguay.
b) A la homogeneidad sociopoltica y cultural se aade el
problema de la uniformidad del desarrollo econmico y, por
tanto, de los grupos hegemnicos. Esta uniformidad fue ms
acusada en los pases de "modernizacin temprana", donde el
crecimiento por las exportaciones fue mucho ms fuerte y dio
lugar a una potente oligarqua nacional. Sin embargo, los niveles
de representacin poltica y el juego de las corrientes
ideolgicas fueron mayores, dando pie a una temprana
emergencia de las clases medias. De lo contrario, el consenso
necesit de mayor apoyo poltico y, por tanto, de una mayor
presencia del Estado como agente hegemnico.
Es preciso considerar, adems, la especializacin productiva de
las diversas reas latinoamericanas que se empieza a perfilar
hacia 1870 y se consolida a partir de 1880. As, pueden
establecerse tres grupos de pases dedicados respectivamente
a la produccin y exportacin de productos agrcolas de clima
templado (aqu se sitan, por ejemplo, el Uruguay y Argentina),
de clima tropical (Ecuador) y de productos mineros (Chile,
Bolivia). La expansin econmica se dio con mayor intensidad
en las reas exportadoras de productos agrcolas de clima
templado, los cuales, por las peculiaridades de su cultivo,
propiciaron en mayor medida la estructuracin de un importante
sistema de transportes y la incorporacin de avances
tecnolgicos. Estos factores se desarrollaron menos en las
regiones de agricultura tropical, los cuales, adems, se vieron
afectados por el hecho de que los precios de este tipo de
productos permanecieron bajo la influencia de los reducidos
salarios de otras reas coloniales que tambin los producan.

En los pases productores de minerales, la produccin minera

pas en su mayor parte a manos de compaas extranjeras de
gran poder financiero y capacidad tecnolgica, que
constituyeron verdaderas "economas de enclave". Estos
enclaves, que tendieron a comportarse como sistemas
econmicos separados del sistema productivo nacional, se
dieron tambin en cierto tipo de plantaciones explotadas por
organizaciones extranjeras, sobre todo de productos tropicales.
Este tipo de economa de enclave se utiliza como criterio para
tipificar a algunos pases frente a aquellos en los cuales se
ejerci un control nacional sobre el sistema productivo y, por
tanto, se dieron otros patrones de integracin social y distintos
tipo se movimientos sociales.
c) Podemos establecer tambin diferencias entre algunos
pases tomando en cuenta las dificultades u obstculos que en
cada uno tuvo el Estado para ir afianzndose de forma
completa. En un pas con un Estado ms consolidado las
reformas impactan de manera prioritaria el plano de la
institucional y no imponen grandes demandas de represin ni de
coaccin por parte del Estado. La poltica educativa es utilizada
en ese caso como mecanismo generador de consenso y la
conformacin de un verdadero sistema educativo se relaciona
ntimamente con el grado de poder poltico y material asumido
por el Estado. En pases como Argentina, Uruguay o Costa Rica
la pronta estabilidad del Estado dio lugar a la creacin de un
slido sistema educativo. Por el contrario, en Estados menos
consolidados el proyecto de gestin poltica debi apoyarse ms
en el ejrcito y otros rganos represivos que en la educacin.
Este fue el caso de pases como Guatemala o el Ecuador.
d) Finalmente destacamos, como elemento que caracteriza a
determinados pases iberoamericanos en el siglo XIX, el
problema de la influencia de la Iglesia en la sociedad y el
Estado, tema que tendr una decisiva implicacin en la poltica
educativa. En algunas zonas de Amrica Latina la Iglesia
mantuvo, a pesar del empobrecimiento y subordinacin al poder
poltico sufrido con la Independencia, un prestigio popular
mucho ms grande y decisivo que en otras. Esto sucedi sobre
todo en Mxico, Guatemala, Colombia y el Ecuador.
La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo el
mbito latinoamericano y fue elemento de discordia entre los
grupos oligrquicos. No obstante, estos conflictos no
desembocaron en guerras civiles sino en pases como Mxico y

Colombia, donde estas luchas adquirieron adems una

dimensin popular. Podemos observar cmo los
enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado son proporcionales
al grado de consolidacin adquirido por el Estado, en la medida
en que ste est ya en capacidad de asumir las principales
funciones sociales que ejerca la Iglesia, entre ellas la
educacin. Los enfrentamientos entre los grupos oligrquicos,
que se perfilan muy claramente en torno al tema de las
relaciones entre Estado e Iglesia, se confirmaron como litigios
fundamentalmente de ndole ideolgica y, por ello, susceptibles
de desaparecer a medio plazo. Conforme al Estado oligrquico
se fue consolidando con la participacin de los grupos
conservadores defensores de las atribuciones eclesisticas,
stos dejaran de representar una oposicin a ultranza. En
pases donde esa consolidacin poltica se consigui muy
tempranamente, como Chile, Uruguay o Argentina, el conflicto
entre Iglesia y Estado no culmin en guerras ni en
confiscaciones de bienes eclesisticos.
3. La educacin como poltica modernizadora emprendida por
el Estado en Iberoamrica

A pesar de la profunda inestabilidad poltica que sigui a la

Independencia de Amrica Latina, desde el comienzo de la
gestacin de las nuevas repblicas la educacin pblica fue un
campo propicio para las manifestaciones unitarias, y su
implantacin se inici aunque de forma intermitente y poco
sistemtica, con escasos resultados prcticos. La legislacin
sobre materia educativa fue muy abundante e intensa a lo largo
de todo el siglo XIX, y el principio del "Estado docente" se
introdujo desde el inicio en las nuevas constituciones polticas.
El Estado se atribuy sin vacilaciones la funcin educadora.
La existencia de aquellos factores prioritarios para la creacin
del Estado que antes hemos analizado, as como la necesidad
de conseguir una coyuntura econmica favorable, retrasaron
necesariamente hasta el ltimo cuarto del siglo XIX el desarrollo
de los sistemas educativos ya previstos en las primeras
Constituciones iberoamericanas. La incorporacin de la
educacin a la esfera de la actuacin poltica la convirti sin
duda en un elemento integrante del proceso de consolidacin
del Estado y su anlisis contribuye a identificar ciertos modos
especficos del proceso interno de formacin estatal. Lo que nos
interesa destacar es que a pesar de las limitaciones evidentes
del llamado "Estado oligrquico", a finales del siglo XIX la

poltica educativa constituy una medida modernizadora

constructiva. Si la integracin nacional no pudo alcanzarse a
travs de la propiedad o del derecho al voto, sensiblemente
recortado para numerosos grupos sociales, la educacin hizo
importantes aportaciones para la construccin de la
nacionalidad. Por otra parte, se produjo cierta democratizacin
de la cultura, aunque restringida, si se tiene en cuenta que la
vida cultural en la poca colonial haba sido bastante limitada.
Asimismo, la educacin pblica contribuy decididamente a la
secularizacin de la sociedad. Finalmente, si bien es cierto que
las clases sociales inferiores, sobre todo la gran mayora
campesina, se vieron muy escasamente afectadas por las
medidas educativas, el desarrollo educativo tuvo sin embargo
importantes implicaciones en la emergencia y ampliacin de las
clases medias.
Como puede observarse, son diversos los aspectos del
desarrollo poltico y social iberoamericano en los cuales el
sistema de instruccin pblica tendra una incidencia destacada.
Nos detendremos en el anlisis de tres de esos aspectos, que
creemos son de la mayor relevancia, y analizaremos en lo
posible las transformaciones de estas funciones del sistema
educativo a lo largo del siglo XX.
3.1. La educacin en el proceso de formacin de la nacin
El concepto europeo de Nacin como uno de los ms
controvertidos a la hora de intentar aplicarlo a la realidad de los
pases iberoamericanos en el siglo XIX. Dado que en Amrica
Latina la unidad nacional consistira prcticamente solo en la
centralizacin del aparato estatal y en una instancia simblica, y
no en el acceso ms o menos generalizado a la propiedad o ala
participacin poltica, el anlisis de la poltica educativa cobra
una enorme relevancia como medio para la generacin del
consenso.
En la coyuntura de las guerras de emancipacin la conciliacin
de las contradicciones sociales internas deba ceder al objetivo
prioritario de erigir el Estado liberado de las ataduras con la
metrpoli. En un primer momento, pues, los esfuerzos de los
incipientes Estados se dirigieron hacia la eliminacin de toda
oposicin y a extender su autoridad a todas las partes del
territorio sobre el cual reclamaban soberana en nombre de
supremos intereses. Son esos factores los que definen en ese
momento el carcter nacional de estos Estados. Este carcter

nacional se afirma desde dentro por la va poltico-militar y con

base en las ciudades. Pero tambin desde fuera las fronteras
fueron objeto de negociacin y enfrentamientos blicos que
contribuyeron a fortalecer esa incipiente identidad nacional. El
idioma, la religin comn y la larga tradicin colonial eran
factores que estaban ah, dados, como elementos nacionales a
la espera de un Estado "coagulante".
Definitivamente, ante el imperativo de afirmar el Estado, se
perfil desde un principio la tendencia a supeditar toda
consideracin social a la organizacin estatal: se trataba de
fortalecer al Estado a despecho de la incoherencia del tejido
social, mantenindose la preocupacin por el igualitarismo casi
exclusivamente en el terreno de las ideas. C. Vliz define por
ello al centralismo hispanoamericano como "centralismo no
igualitario" de carcter preindustrial, contraponindolo a otros
centralismos resultantes de las Revoluciones Industrial y
Francesa, ligados ms bien al igualitarismo y al industrialismo.
Adems, la prioridad de la organizacin poltica implic serios
problemas para la consolidacin de la nacin porque, aunque la
funcin organizadora del Estado se mantena nacional en lo
poltico, la exclusiva vinculacin de la economa al contexto
internacional impidi la coincidencia de las formas materiales e
ideolgicas de la nacin. La organizacin de los Estados
iberoamericanos se produce sobre una estructura interna
profundamente desigual y heterognea. En ese proceso, como
apuntamos anteriormente, los pases que lograron antes
consolidar Estados relativamente estables y homogneos fueron
los que ingresaron a la vida independiente con menos
lastres precapitalistas(Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica),
mientras que en otros donde esos elementos tenan ms races
y las fracturas de la sociedad haban sido ms profundas
(Ecuador, Per, Bolivia), la fase de anarqua posterior a la
Independencia se prolong por un perodo mucho ms largo.
El Estado nacional que encontramos ya relativamente
configurado en la segunda mitad del siglo XIX no se perfil
como Estado "supraclasista". La unidad nacional fue la
conciliacin de varios intereses oligrquicos, conciliacin de la
cual quedaron excluidos el campesinado, los obreros y
artesanos y la baja clase media.
En definitiva, la formacin de la nacin no se vio propiciada por
una amplia participacin poltica ni por factores econmicos, ya
que se desarrollaron escasamente los mercados nacionales. Por

ello habremos de analizar otros factores de ndole poltica e

ideolgica que dieron pie a un peculiar tipo de naciones y
permitieron al Estado erigirse en "sntesis de la sociedad
dividida", asegurando su cohesin y su continuidad. La
autoridad del Estado se convirti en homogeneizadora mediante
la invocacin al inters general de la sociedad y por la
transformacin de los valores de los grupos oligrquicos en lo
que E. Torres Rivas denomina "tradicin histrica fundante de la
nacin".
La transmisin de estos valores integrantes de la identidad
nacional se llev a cabo en gran medida a travs de la
instruccin pblica. Las enseanzas de corte patritico y cvico
jugaron precisamente el papel de apoyar la construccin de una
legitimidad y la cristalizacin de fermentos de identidad
colectiva. De especial inters es este contexto la formulacin del
concepto de patria, que en ltima instancia se identific con la
nacin. Para construir una legitimidad y un sentido heroico se
utiliz el pasado reciente constituido por las revoluciones de
Independencia. Igualmente se utilizaron los conflictos limtrofes
con otras Repblicas como elementos para fomentar el espritu
nacionalista. El patriotismo lleg a convertirse en verdadero
proyecto nacional. Tal fue su arraigo que incluso en muchos
pases los grupos medios, en el transcurso de su marcha hacia
el poder, lo fueron elevando al nivel de una ideologa poltica
superior. Como muestra del papel que cumpli la escuela
pblica en la transmisin de estos valores, es significativo lo que
en torno a 1908 afirmaba un observador extranjero tras un viaje
por Amrica del Sur: "El valor educativo de la msica es bien
entendido y el canto de canciones patriticas, en especial, forma
parte del horario escolar". Tambin resulta ilustrativo en ese
sentido el anlisis del contenido nacionalista y patritico de los
libros de texto escolares de todo el perodo independiente.
El establecimiento de los sistemas educativos nacionales
contribuy igualmente a otros aspectos de la integracin
nacional, ya que la administracin educativa que hubo de
organizarse contribuy a reformar el papel del Estado en todo el
territorio, as como a integrar mediante la educacin a regiones
marginales.
Sin embargo, un factor de ndole diferente y de mayor
importancia para la integracin nacional fue la consideracin de
la educacin como medio de homogeneizacin social y cultura.
Todos los pases con altos contingentes de poblacin indgena

se plantearon medidas para su integracin a travs del sistema

educativo. Prcticamente nada se alcanz a este respecto en el
ltimo cuarto del siglo XIX y hasta la actualidad los logros en
este terreno son deficientes. No obstante, la educacin pblica
sigue siendo uno de los factores que ms deben contribuir para
integrar a estos amplios sectores marginados a los beneficios de
la nacionalidad.
A diferencia de lo que sucedi con los grupos indgenas, a
finales del pasado siglo revisti una gran importancia la
extensin de la educacin para la integracin a la nacionalidad
de los inmigrantes europeos, cuyo volumen fue sobre todo
significativo en Uruguay y Argentina. En estos dos ltimos
pases la incorporacin de la inmigracin fue probablemente
causa de una mayor fuerza, homogeneidad e independencia de
la clase media.
Tambin es preciso mencionar en relacin con el fortalecimiento
de la nacin, el proceso de secularizacin del Estado, en el cual
estara enormemente implicada la educacin. La instauracin de
la enseanza laica en muchos pases y, en general, la atribucin
al Estado de la funcin educadora frene a las pretensiones de la
Iglesia contribuira de forma decisiva a la secularizacin de la
sociedad y al proceso de institucionalizacin poltica. La base
religiosa comn del catolicismo en toda Iberoamrica no sera
cuestionada, ms bien cumplira, de cara a la formacin de la
nacin, una funcin unificadora. Slo en los pases que atrajeron
a grandes contingentes de inmigrantes europeos la
secularizacin se plante como un problema de tolerancia
religiosa. La importancia bsica de este fenmeno estribaba en
la necesidad de fortalecer al Estado como institucin y tendra
por ello efectos integradores. Este proceso era inseparable de la
necesidad de conseguir un acuerdo bsico y una cohesin entre
los grupos oligrquicos, cuyo principal enfrentamiento desde la
Independencia haba sido precisamente la cuestin de las
relaciones entre Estado e Iglesia.
3.2. Implicaciones del desarrollo educativo en el
surgimiento y desarrollo de las clases medias
A finales del siglo XIX los ncleos urbanos crecieron
considerablemente en Iberoamrica como consecuencia de los
servicios que requeran el comercio exterior y la burocracia
estatal. Ello dio lugar a un significativo crecimiento cuantitativo
de ciertas capas medias que vinieron a engrosar a los grupos

profesionales liberales, clero secular y grados medios del

ejrcito, entre otros, que constituan las llamadas "viejas clases
medias". Poco a poco empezara a partir de entonces a
flexibilizarse el Estado oligrquico y a abrirse un espacio
reducido a estos sectores medios surgidos a la sombra de la
economa exportadora. Se trat fundamentalmente de
empleados asalariados que, al tener reconocido el derecho de
ciudadana, se sintieron parte integrante del sistema oligrquico
y se identificaron con su modelo cultural. El derecho de
ciudadana se adquira precisamente por la educacin, que les
daba acceso al disfrute pleno de los derechos polticos, y a
travs de la educacin asumieron igualmente el sistema de
valores imperante. Fue ciertamente esta clase social la principal
beneficiaria de la expansin de los sistemas pblicos de
enseanza, y la educacin se convirti en un factor que le
permiti ampliar sus bases, a la vez que crear un talante ms
racional y abierto y una mentalidad secularizada entre sus
miembros.
El tipo de crecimiento econmico de los pases latinoamericanos
imposibilit que esta incipiente clase media pudiera dotarse de
una base econmica propia y convertirse en una clase
productiva. Sin embargo, a partir de 1900 continu aumentando
e incorporando a ciertos sectores comerciales e industriales.
Con ello, las clases medias empezaron a constituirse en fuerzas
incompatibles con la estructura poltica excluyente del Estado
oligrquico y se vieron afectadas por las crisis econmicas
iniciadas con la Primera Guerra Mundial. Ello les hizo ganar
cierta autonoma poltica y reivindicaron reformas sociales que
paulatinamente debieron ser asumidas por los partidos polticos
hegemnicos tradicionales. En pocos pases, como en la
Argentina ya en 1892, la clase media consigui en el primer
tercio del siglo XX constituir partidos propios que le
representaran polticamente. Sin embargo, esta clase ira
aumentando su presencia en el sistema educativo, sobre todo a
partir del impulso que supuso para todo el continente el
Movimiento Universitario de Crdoba (Argentina) en 1918.
En general, la importancia cuantitativa del analfabetismo haca
que la educacin se convirtiera en importante factor de ascenso
social. A partir de la Revolucin Mexicana y con la implantacin
de algunos gobiernos de signo populista en pases como
Argentina y Uruguay, empez a formularse el concepto de
Estado Social de Derecho, reconocindose en las
Constituciones los derechos sociales, adems de los derechos

individuales defendidos por el liberalismo decimonnico. Un

derecho social bsico sera el derecho a la educacin. Ello dara
respaldo al acceso de la poblacin a los beneficios de la
educacin y al consiguiente engrosamiento de las clases
medias. El Estado moderno construido despus de la Segunda
Guerra Mundial en muchos pases fue, asimismo, reconociendo
ampliamente las garantas sociales (educacin, salud, seguridad
social, etc.) y ampli significativamente el acceso a la educacin
pblica, potenciando con ello las posibilidades de participacin
de la clase media en la vida poltica.
3.3. Contribucin de la educacin pblica al desarrollo
econmico
La contribucin de la instruccin pblica a la favorable coyuntura
econmica del ltimo tercio del siglo XIX fue en realidad escasa.
Las medidas que entonces se tomaron en Iberoamrica para
fomentar la economa se centraron prioritariamente en la
agricultura y el comercio, y en algunos pases como Bolivia,
Chile y Mxico tambin en la minera. Este modelo econmico
no necesit de una mano de obra especialmente cualificada. Por
tanto, fue mnimo el efecto de la extensin de la educacin
elemental -o del analfabetismo existente- sobre una economa
de base prioritariamente agrcola. La contribucin de la
educacin a la economa sera ms bien indirecta, a travs de la
formacin de las burocracias y el sector de los servicios que se
desarrollaron como requisito para el auge de este modelo
econmico, afectando, como hemos visto, a la clase media.
Aunque en Amrica Latina fue frecuente en esta poca la
implantacin en el nivel secundario de especialidades
comerciales y de la enseanza de idiomas modernos, as como
la creacin de estudios superiores de Agronoma, Veterinaria y
Economa, entre otros, estas modalidades de enseanza
tuvieron poca afluencia de alumnos y la educacin secundaria
se estructur prioritariamente como un camino a la Universidad.
Los estudios jurdicos, de gran tradicin en todo el mundo
ibrico, siguieron teniendo la mayor afluencia de alumnos. Ya
que la clase media incipiente no surgi vinculada directamente a
los procesos de produccin, pudo crecer en la medida en que se
difundi esta educacin pblica desvinculada de la economa.
En este contexto no puede pasar desapercibido el problema de
la importacin de tecnologa, que resulta a la vez determinante
para entender el problema de la dependencia. Es preciso tener
en cuenta el problema del impacto tecnolgico de la Revolucin

Industrial sobre Amrica Latina. A finales del pasado siglo, la

importacin de tecnologa extranjera en Iberoamrica tendra
importantes consecuencias para las posibilidades de
contribucin del sistema educativo al desarrollo econmico. La
instruccin pblica no necesit involucrarse realmente en la
industria ni en la modernizacin agrcola. La agricultura pudo
crecer con el aumento de la superficie cultivada y mano de obra
poco cualificada e incluso analfabeta, mientras que para ciertos
adelantos en la agricultura y en la minera, as como en la
construccin de ferrocarriles, se utiliz mayoritariamente
tecnologa extranjera.
Segn fue avanzando el siglo XX en algunos pases se iniciaron
procesos de industrializacin y diversificacin de la economa.
La educacin fue adquiriendo entonces mayor importancia por
su contribucin ala formacin de la fuerza de trabajo. En las
dcadas de los aos 50 a 70 los Estados latinoamericanos
adoptaron de forma muy generalizada y amparados por
organismos como la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica
Latina, de las Naciones Unidas) desarrollista, que haca del
Estado el sujeto del desarrollo econmico y social. Mediante una
estrategia de planificacin, este enfoque desarrollista foment el
intervencionismo estatal a falta de una burguesa nacional,
considerando como ejes bsicos el desarrollo econmico y la
democracia poltica. Dentro de esta nueva concepcin de la
poltica, las decisiones educativas fueron entendidas como
decisiones de inversin de capital (teora del capital humano).
Ello trajo consigo un creciente inters por la extensin de la
educacin, no slo la educacin profesional ms directamente
relacionada con las cualificaciones requeridas por el mercado de
trabajo, sino tambin un incremento general de la educacin
primaria, as como importantes medidas para la erradicacin del
analfabetismo.
Esta nueva concepcin del Estado, claramente intervencionista,
le aboc a incursionar en muchas actividades empresariales y a
crecer de manera muy considerable en los ltimos cuarenta
aos. El Estado se convirti en un importante empleador y sus
presupuestos se dedicaron en un alto porcentaje el pago de
burocracia. Todo ello ha dado pie a los tan conocidos y
alarmantes problemas de dficit pblico y deuda externa de
todos estos pases, con el consiguiente deterioro del nivel de
vida de su poblacin. Es esta la situacin que impone
actualmente ajustes a la estabilizacin desaforada de las
dcadas anteriores y que ha dado pie a importantes polticas de

privatizacin y de reduccin de presupuestos en numerosas

instituciones estatales, incluidos algunos sectores de las
instituciones sociales como la educacin.
4. Observaciones sobre las funciones actuales del Estado en
el sector educativo

La crisis econmica que ha afectado a Amrica Latina en la

ltima dcada ha tenido hondas repercusiones en la educacin
pblica, que ha sufrido un considerable deterioro, junto a otros
servicios sociales. El gasto pblico destinado a educacin ha
sufrido un gran retroceso y como adems el peso de la recesin
ha caido desproporcionadamente sobre los sectores medios y
bajos de la poblacin, ha disminuido la capacidad de las familias
para costearse la educacin privada. Segn ha sealado J.C.
Tedesco, se ha producido una interrupcin del proceso de
incorporacin de los hijos de familias de sectores populares a
los niveles post-bsicos del sistema educativo y, en trminos
generales, el sector educativo pblico ha adoptado
caractersticas cada vez ms masivas y el sector privado
caractersticas cada vez ms elitistas. Lgicamente se ha
producido tambin un deterioro de la calidad de la educacin.
Resulta preocupante el hecho de que la ausencia de
posibilidades de aplicar polticas de mejoramiento de la calidad
en momentos de tan intenso cambio cientfico-tecnolgico como
el actual, implique aumentar sustancialmente el grado de
obsolescencia, de aislamiento y de distancia entre los
aprendizajes que tienen lugar en la escuela y los aprendizajes
socialmente significativos imprescindibles para la participacin
social.
Estos y muchos otros problemas en el mbito de la educacin
pblica se producen por el abandono por parte de un Estado en
crisis de ciertas funciones que, aunque se pretende que sean
realizadas al menos parcialmente por la iniciativa privada,
constituyen un cometido especfico del sector pblico y nadie
est en condiciones de asumirlas.
En primer lugar, es preciso reconocer que muchos pases de
Amrica Latina siguen careciendo de una verdadera burguesa
nacional, de una clase dirigente identificada con los intereses de
la totalidad. Las elevadas cifras de exportacin de capitales de
toda la regin evidencian esa falta de participacin de los grupos
sociales ms poderosos en la integracin nacional. Ante la
carencia de una clase social capaz de asumir los intereses

generales, el Estado sigue teniendo que asumir un destacado

protagonismo en muchos aspectos de la vida nacional.
En segundo lugar, las funciones que asumi el Estado en el
terreno de la educacin desde el origen de los sistemas de
educacin pblica nacionales a finales del siglo XIX siguen
estando vigentes, pues los problemas a los que estaban
respondiendo no han sido resueltos totalmente o vuelven a
presentarse de nuevo en un perodo de crisis como el que se
vive actualmente.
a. La integracin poltica y social de los pases latinoamericanos sigue siendo un
problema de primera magnitud. Obviamente ya no se trata en la actualidad de infundir
un espritu nacionalista y patritico a la sociedad en su conjunto, pero los procesos de
democratizacin poltica que se estn viviendo requieren la creacin de una nueva
conciencia colectiva basada en el respeto a los derechos humanos, la reconciliacin
nacional, la paz, la democracia participativa, etc. Por otra parte, la integracin de la
poblacin indgena y otros grupos marginados, entre otros muchos aspectos de la
integracin social, siguen generando fuertes demandas sobre la educacin pblica.
b. Es preciso continuar con la poltica de expansin de las clases medias, a cuyo nivel de
vida toda sociedad debe aspirar masivamente. Las clases medias son las que
suministran estabilidad al Estado, en parte evidentemente por su relacin directa con la
realizacin de las tareas encomendadas al Estado. La educacin pblica debe ofrecer
oportunidades educativas que permitan la movilidad laboral y social y que posibiliten el
engrosamiento de las clases medias.
c. La economa de Amrica Latina requiere una educacin que incida adecuada y
oportunamente sobre la cualificacin de la fuerza de trabajo. No obstante, los
problemas de integracin que acabamos de mencionar, que siguen sin resolverse
desde que se consolidaron los Estados nacionales o se han agravado por la crisis de
los ltimos aos, no permiten reducir la educacin a una cuestin de meras
necesidades de cualificacin que podran ser fcilmente asumidas por entidades
privadas. Las necesidades de integracin social y de reforzamiento de la conciencia de
la identidad nacional son tareas que entendemos como eminentemente pblicas y que,
como hemos intentado demostrar, tienen una fuerte tradicin estatal. La integracin de
los pases latinoamericanos en mercados ms amplios, que es una de las soluciones
que se plantean para la solucin de la actual crisis, debe pasar necesariamente por la
integracin interna de unas sociedades an profundamente desarticuladas.

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