Gestão Pública No Século Xxi: As Reformas Pendentes

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GESTO PBLICA NO SCULO XXI:

AS REFORMAS PENDENTES
Ricardo Carneiro
Telma Maria Gonalves Menicucci
I SSN 1415 - 4765
9 771415 476001
47
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TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, dezembro de 2011
GESTO PBLICA NO SCULO XXI: AS REFORMAS PENDENTES

Ricardo Carneiro*
Telma Maria Gonalves Menicucci**
* Professor da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro (FJP).
** Professora Adjunta do Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Governo Federal
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e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
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Texto para
Discusso
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direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
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ISSN 1415-4765
JEL: Y90
SUMRIO
SINOPSE
APRESENTAO..................................................................................................................... 7
1 INTRODUO...................................................................................................................... 8
2 DA ADMINISTRAO BUROCRTICA NPM...................................................................... 13
3 CRTICAS, PROPOSTAS E DESAFIOS: A LITERATURA PS A HEGEMONIA DA NPM ........... 34
4 CONSIDERAES FINAIS................................................................................................... 65
REFERNCIAS ...................................................................................................................... 70
SINOPSE
O artigo procede inicialmente a uma descrio do surgimento, das caractersticas e bases
tericas da perspectiva que, sob o rtulo de New Public Management (NPM), tornouse hegemnica no debate terico e poltico sobre gesto pblica nas ltimas dcadas,
contrapondo-a ao modelo convencional de administrao pblica, fundado na burocracia
weberiana. Em seguida, faz uma reviso no exaustiva da literatura mais recente acerca
da temtica da reforma do Estado, na perspectiva de assinalar as principais tendncias
no campo da gesto pblica. Desta reviso resultam duas constataes mais gerais, de
natureza complementar. A primeira seria o relativo esgotamento do reformismo da
NPM, ainda que alguns de seus princpios e prticas aparentem ter vindo para ficar.
Tal esgotamento espelha certo consenso na literatura, gerado a partir de pesquisas crossnational, sobre o relativo fracasso das reformas levadas a cabo em diferentes contextos
nacionais sob a influncia das ideias associadas NPM, tanto por no produzirem os
resultados perseguidos ou apregoados quanto por suscitarem uma srie de consequncias
no pretendidas e efeitos paradoxais. A segunda constatao tem a ver com a reafirmao
do papel do Estado e, com ela, a reafirmao da burocracia em moldes weberianos,
junto com a revalorizao dos princpios da democracia no tocante relao Estado e
sociedade. s competncias tradicionais da burocracia se alia a necessidade de ampliao
de sua capacidade poltica, para fazer bem a poltica e/ou ampliar de forma renovada as
relaes com a sociedade. Por esta via, reafirma-se o carter indissocivel entre poltica e
administrao e entre reforma do Estado e reforma da gesto pblica.
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Discusso
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Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes
APRESENTAO
A Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
do Ipea tem a satisfao de apresentar ao leitor o presente Texto para Discusso, intitulado Gesto pblica no sculo XXI: as reformas pendentes, de autoria de Ricardo Carneiro
e Telma Menicucci. Este texto inaugura na Diest uma discusso sobre os novos rumos
da gesto pblica no Brasil e abre uma agenda de pesquisa a ser desenvolvida nos prximos anos. Com isso, o Ipea pretende se colocar no debate nacional como produtor
de conhecimento aplicado sobre o tema da organizao e funcionamento do Estado e
de suas instituies.
Este texto foi elaborado no contexto do Projeto Sade Brasil 20222030, coordenado pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE) e pelo Ministrio da Sade (MS). No mbito deste
projeto, o Ipea contribuiu como parceiro por meio do aporte tcnico de seus pesquisadores e pesquisadoras na superviso e/ou elaborao direta de textos-base e subsdios
para o documento final do projeto.
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia do Ipea
1 INTRODUO
Nas ltimas trs dcadas, o termo gesto pblica tem sido utilizado de forma intensa em
substituio a administrao pblica, mas, apesar disso, ou por causa disso, tornou-se um
termo polissmico. Para alguns, confunde-se com administrao pblica, para outros,
marca o rompimento com a administrao pblica tradicional e a adoo de ferramentas
da gesto do mundo dos negcios, ou, ainda, para outros, tem significado mais amplo.
De forma genrica, Druker (1993), que diagnosticou uma revoluo da gesto a partir
dos anos 1950, considera que gesto no se refere hierarquia organizativa de uma administrao clssica, mas capacidade de promover a inovao sistemtica do saber e tirar
dela o mximo rendimento na sua aplicao produo. Para Metcalfe e Richards (1987
apud BRUGU e SUBIRATS, 1996), gerir significa assumir a responsabilidade sobre
a ao de um sistema, o que remete noo de um espao onde se articulam relaes e
negociaes. O foco desta definio est em processos que so inerentes ao setor pblico
e se referem gesto de um conjunto de organizaes e no a apenas uma , e necessidade de se ajustar ao sistema completo da governana pblica.
Perry e Kraemer (1983) buscam fugir da polarizao que coloca em extremos
de um contnuo, por um lado, a defesa da especificidade da administrao pblica
e, por outro, a ideia de que gesto um conceito genrico que aproxima os setores
pblico e privado. Na busca de uma definio integradora, consideram que a gesto
pblica seja uma fuso da orientao normativa da administrao pblica tradicional e
da orientao instrumental da gesto em um sentido genrico. No primeiro aspecto, a
gesto pblica incorpora temas como democracia e responsabilidade, alm de valores
como equidade, igualdade e probidade; e, da orientao instrumental, aceita que o
setor pblico compartilhe com o setor privado a necessidade de alcanar seus objetivos
de forma mais econmica e mais eficiente.
Outra concepo mais ampla e no restrita a processos a de Pierre (1995), que
define administrao pblica e no usa o termo gesto pblica, como de modo geral
o fazem os franceses como o principal resultado da ligao entre Estado e sociedade
civil, a qual se caracteriza por ser de mo dupla: inclui, de um lado, a implementao
de polticas pblicas e, de outro, as demandas dos atores privados sobre os decisores.
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Assim como o termo pode assumir diferentes significados, a gesto pblica no

ainda uma disciplina acadmica consolidada e no dispe de um corpo terico bem
delimitado. Sob esta rubrica, colocam-se diferentes enfoques e preocupaes, desde
uma perspectiva mais ampla de entender o formato da relao Estado-sociedade e os
mecanismos de definio dos objetivos do governo, at preocupaes mais instrumentais. Alm disso, configura-se como uma mescla de preocupaes polticas e tericas,
tornando-se difcil distinguir onde acaba seu carter instrumental e onde comea sua
dimenso analtica. , ao mesmo tempo, um espao de reflexo sobre a administrao
pblica e um marco para o desenvolvimento de ferramentas que permitam melhorar
ou facilitar o dia a dia da ao governamental (BRUGU e SUBIRATS, 1996, p. 17).
Assume-se aqui a concepo de que gesto um ato complexo que nos aproxima
do mundo da poltica (BRUGU e SUBIRATS, 1996). Diferentemente da gesto privada, a gesto pblica deve permitir a expresso de valores que no so apenas instrumentais, mas polticos. Neste sentido, no se limita aos meios, mas incorpora tambm
os objetivos, sua definio e sua articulao operativa, orientando-se a partir de valores
sociais. Remete necessidade de articular a concorrncia entre objetivos alternativos e a
necessidade de gerir a interdependncia e a cooperao organizativa para o alcance dos
objetivos polticos. Dentro da lgica poltica, a gesto pblica deve facilitar a expresso
de vontades, fazer a mediao entre elas e encontrar valores para conduzir as aes.
Nesta perspectiva, a anlise da gesto pblica indissocivel da anlise do Estado e sua
configurao, o que remete ao papel por ele assumido historicamente em diferentes
contextos. Pensar a evoluo histrica da gesto pblica bem como, de forma prospectiva, as tendncias ou possibilidades de seu desenvolvimento futuro, remete a uma
reflexo sobre o papel esperado do Estado no momento atual.
No h dvidas de que, desde os anos 1970, tm havido transformaes na ao
de governar que afetam tanto as estruturas estatais e o processo de governo como a
relao entre o Estado e a sociedade civil, embora estas mudanas afetem de forma
diferente os diferentes pases, diferentes segmentos sociais, em momentos temporais
distintos e de maneiras tambm distintas. Entretanto, a discusso sobre este processo
se deu mais no contexto do novo gerencialismo (PETERS, 1996), sendo verificada
a partir dos anos 1980 uma mudana de estilo dos estudos sobre a administrao
pblica com uma linguagem gerencialista exagerada e a introduo do racionalismo
econmico, que passou a caracterizar o desenho organizativo dos servios pblicos.
Na expresso de Hood (1996), a chamada era progressiva da administrao pblica1

parecia caminhar para a tumba dos dinossauros pela mo da chamada new public
management (NPM). Este foi o rtulo dado por consultores para definir as reformas
do setor pblico de modo a enfatizar os elementos comuns e cujo modelo atacava o
ncleo das doutrinas bsicas da administrao pblica progressiva, particularmente
substituindo a nfase em regras gerais pela nfase em resultados.
Essas transformaes esto vinculadas ao movimento poltico e ideolgico,
com razes tambm econmicas, de propostas e aes no sentido de uma reforma do
Estado. Este tema entra na agenda dos debates polticos e institucionais da comunidade internacional no rastro da crise que acomete as principais economias capitalistas
ao longo da dcada 1970. Na viso que vai se tornar dominante poca, os problemas defrontados pelo capitalismo so percebidos como manifestao do excesso de
intervencionismo estatal na vida econmica e nas relaes societais em sentido amplo.
Um liberalismo renovado, com forte sustentao na teoria econmica neoclssica, desloca o consenso keynesiano construdo no ps-Guerra, argumentando que o Estado
havia se tornado muito grande e a administrao pblica ineficiente ou pouco eficaz
(BRESSER-PEREIRA, MARAVALL e Przeworski, 1996; BRESSER-PEREIRA,
1998; FERLIE et al., 1999; REZENDE, 2002; PAULA, 2005; OLIVEIRA, 2009;
PACHECO, 2010).
Na interpretao do novo pensamento hegemnico, convencionalmente chamado
de neoliberalismo, a crise da economia se transmuta em crise do Estado, cuja face mais
visvel seria a crescente necessidade de financiamento de um dficit pblico incontrolvel, apontando para uma rota explosiva do estoque da dvida e, com ela, para o comprometimento das condies de governabilidade. O estrangulamento dos mecanismos de
financiamento assinalado originalmente por OConnor (1967), que ressalta o excesso
de encargos advindo das funes desempenhadas pelo Estado no tocante a garantir a
reproduo da dominao de classes a longo prazo: as de acumulao e legitimao
(OLIVEIRA, 2009, p. 64). No rastro desta linha de interpretao, focada na dimenso
fiscal, emergem explicaes para o gigantismo do setor pblico centradas nos limites da
1. Por administrao progressiva se entende um conjunto de ideias sobre a administrao pblica que floresceram do final
do sculo XIX a princpios do XX e cujo tema central era como limitar a corrupo e a incompetncia associadas a ela e,
ento, limitar o poder discricionrio de polticos e ocupantes de altos cargos pblicos por meio de uma estrutura de instituies quase independentes e por regras procedimentais, as quais incluam o controle popular e o referendum, estatutos
do servio pblico e normas gerais de procedimento.
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democracia liberal em assegurar um controle mais efetivo da sociedade sobre o Estado.

O crescimento desordenado dos gastos pblicos seria um sintoma da fragilidade dos
mecanismos de controle democrtico em garantir a prevalncia dos interesses da coletividade no processo decisrio da poltica, erodindo as bases de legitimao do Estado.
A crtica poltica mais influente associada nova direita, que sintetiza, na ideia de
hipertrofia do Estado, a presso no sentido do incremento da extrao de recursos da
sociedade e, por extenso, do circuito do mercado, para atender no s a interesses
especficos de determinados entes privados com capacidade poltica para influenciar
as decises de governo, mas tambm a interesses internos ao prprio aparato estatal
(DUNLEAVY e OLEARY, 1987; HELD, 1987; HOOD, 1995).
A consolidao e prevalncia do neoliberalismo leva formulao e implementao de uma agenda reformista, de orientao pr-mercado, focada na reduo do
escopo da interveno do estado na economia e na concomitante reestruturao de seu
aparato organizacional e dos mecanismos de que dispe para governar. Assim, desde os
anos 1980, praticamente todos os governos tm empreendido esforos para modernizar e agilizar a administrao pblica (KETTL, 2005, p. 75), com desdobramentos em
dois eixos principais: reduzir o alcance do governo e faz-lo funcionar melhor.
No tocante redefinio das funes que o Estado desempenha, a agenda neoliberal
preconiza uma transio de um papel intervencionista e dirigista para um papel regulador, adquirindo materialidade nos projetos polticos de Thatcher, na Inglaterra, e Reagan,
nos Estados Unidos (KETTL, 2005; SPINK, 2005; PAULA, 2005; PIERRE, 2009).
O conjunto bsico de medidas propostas inclui desregulamentao e menor interferncia
estatal nas relaes que se estabelecem entre os agentes privados, privatizaes e cortes na
proviso de servios pelo poder pblico. A desregulamentao apresentada como instrumento essencial para a promoo de melhorias sustentadas no desempenho do sistema
produtivo, ao reduzir os constrangimentos que se interpem autonomia decisria dos
agentes econmicos, favorecendo a competio de interesses sobre a qual repousa a presumida eficincia da ao coordenadora do mercado. J a privatizao procura retirar da
alada do Estado e transferir para a rbita do mercado tudo aquilo que pode ser retirado,
com destaque para a produo de mercadorias. Em simultneo, h um esforo de reorganizar a forma de funcionamento das atividades de natureza finalstica que persistem sob
a responsabilidade do Estado, envolvendo diferentes arranjos entre organizaes pblicas
e privadas e a proliferao de formas hbridas de organizao, como as denominadas
parcerias pblico-privadas. O que se busca no apenas a ampliao das oportunidades
11
para a valorizao do capital, como tambm a reduo da necessidade de financiamento

pblico e, consequentemente, da concorrncia pela utilizao dos recursos produtivos da
sociedade. s aes de desregulamentao e privatizao vm se somar iniciativas focadas
na recuperao do equilbrio fiscal por meio do corte de gastos pblicos e maior controle
sobre sua expanso, que incidem, sobretudo, nas intervenes e polticas no campo social
(KETTL, 2005; PIERRE, 2009).
No tocante reforma da administrao pblica, o neoliberalismo desemboca na
NPM, traduzindo formalmente a preocupao com a melhoria da eficincia gerencial na
proviso de bens e servios populao (DUNLEAVY e HOOD, 1994; ABRUCIO, 2005;
MANNING et al., 2009; PIERRE, 2009). O processo envolve o redesenho da estrutura,
procedimentos e prticas das organizaes do setor pblico, incorporando mudanas de
grande magnitude na dimenso institucional, em que se incluem questes atinentes aos
princpios e valores que informam a relao de tais organizaes com a sociedade e o mercado (FERLIE et al., 1999; ORMOND e LOFFLER, 1999; HERNES, 2005). A prpria
avaliao do sucesso ou fracasso da administrao pblica se altera, passando a ser balizada
por critrios prximos queles utilizados pela administrao privada. De uma orientao
inicial voltada busca de eficincia e reduo do gasto pblico, o reformismo associado
NPM avana em direo a questes como: i) o foco em resultados; ii) a qualidade dos servios prestados; iii) o empoderamento do cidado por meio de oportunidades para escolher
entre diferentes provedores de servio e para expressar seu grau de satisfao como usurio
(PACHECO, 2010, p. 189); iv) a accountability; e v) a transparncia.
Contudo, desde os anos 1990, redefinem-se, em certa medida, os termos dos debates acerca do papel do Estado, a partir dos questionamentos vigorosos da concepo neoliberal (EVANS, 1998), o que se faz acompanhar da problematizao dos fundamentos
e premissas da NPM, bem como de seus resultados. Nesta direo, emergem modelos
alternativos, como a public service orientation, entre outras propostas reformistas com
nfase em premissas democratizantes (SANTOS, 1998; FUNG, 2004a). No perodo
mais recente, o debate em torno da reforma da administrao pblica passa a ser crescentemente interpenetrado pela ideia de governana democrtica ou outras denominaes
para processos que valorizam a ampliao da participao dos membros da sociedade nas
escolhas sociais e ou na gesto pblica, no como consumidores de servios, mas como
cidados (SECCHI, 2009; PIERRE, 2009). Da mesma forma como no surgimento da
NPM, estes questionamentos esto associados a constantes movimentos por reformas do
Estado, desta vez com revalorizao do seu papel, particularmente enquanto propulsor do
desenvolvimento com incluso e reduo das desigualdades.
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Este texto tem como objetivos, em primeiro lugar, fazer uma descrio do surgimento, das caractersticas e bases tericas da perspectiva que se tornou hegemnica no
debate terico e poltico sobre gesto pblica nas ltimas dcadas que ganhou o rtulo
mais conhecido de new public manegement , contrapondo-a ao modelo convencional de
administrao pblica, fundado na burocracia weberiana e associado ao contexto de uma
especfica proposta de reforma do Estado. Em segundo lugar, pretende fazer uma reviso,
no exaustiva, da discusso mais analtica e recente da NPM, na perspectiva de uma crtica
leitura econmica e gerencial da reforma do Estado e da administrao pblica, baseada em estudos e avaliaes que tm apontado os efeitos perversos e distores causados
pela introduo das reformas gerencialistas. Esta reviso envolve, ainda, paralelamente
crtica, o apontamento das direes e alternativas emergentes na literatura e na prtica
contemporneas sobre gesto pblica, e a contraproposta de reformar o Estado e suas
instituies no sentido de capacit-lo a fazer bem a poltica, tanto por razes de democracia e equidade quanto por razes de eficincia econmica, buscando realizar o interesse
pblico. Particularmente nos pases do Sul, a necessidade de reforma est articulada com
o desafio de promover o desenvolvimento sustentvel e com incluso social, para o que o
papel do Estado e de sua burocracia assume importncia crucial.
2 DA ADMINISTRAO BUROCRTICA NPM

Como j mencionado, desde os anos 1980, assiste-se a um movimento crescente no sentido
da adoo da reforma do aparelho administrativo do Estado, em busca de tcnicas mais
modernas e eficientes de gesto, capazes de proporcionar melhorias na proviso de servios
pblicos sociedade (KETTL, 2005; PAULA, 2005; MANNING et al., 2009). A partir
dos empreendimentos reformistas postos em prtica pelo Reino Unido, Estados Unidos,
Nova Zelndia e Austrlia, o processo se difunde por uma ampla constelao de pases
com destaque para os membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE) , alcanando o Brasil em meados dos anos 1990.
O carter abrangente das iniciativas reformistas direcionadas melhoria na gesto
governamental permitiu trat-las como a ascenso de um novo paradigma organizacional,
de cunho gerencial, consubstanciado na NPM. O uso recorrente do termo em diferentes
pases sugere a existncia de uma tendncia geral na direo de um padro comum de
reforma administrativa aplicada ao setor pblico, mas pouco esclarece acerca da configurao objetiva das mudanas em questo. Avanar nesta direo, por sua vez, no constitui
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tarefa trivial, at porque, como salientam Ormond e Lffler (1999, p. 67), as reformas
na gerncia pblica se do mediante uma ampla variedade de formas e em diversos
contextos envolvendo preocupaes e necessidades nacionais completamente diferentes.
A pluralidade de formas e significados atribudos NPM reafirmada por Hernes (2005,
p. 5), segundo o qual tal movimento reformista expressa um conjunto de ideias e mtodos
de escopo to variado que no h nenhuma definio unvoca sobre o que so realmente
estas ideias e mtodos. Ferlie et al. (1999, p. 26) agudizam esta linha de argumentao
afirmando que algumas vezes, a nova gesto pblica parece uma tela vazia: pode-se pintar
o que quiser nela. E complementam que, h no apenas controvrsia acerca do que [a
nova gesto pblica] ou do que est a caminho de se tornar, mas tambm do que deveria
ser, entrelaando anlise positiva e normativa.
Registrada a dificuldade de se acomodar, numa definio abrangente, os variados
significados que se insinuam nos esforos mudancistas identificados NPM, possvel buscar uma viso compreensiva da lgica que informa tal movimento reformista
a partir de sua contraposio ao paradigma convencional da administrao pblica,
ou administrao pblica progressiva (HOOD, 1995), do qual pretende se distanciar.
A referncia aqui ao modelo organizacional do Estado, que preconiza a separao
entre a poltica a tomada de decises relativas s prioridades e diretrizes gerais para o
desenvolvimento da atividade governativa , e a administrao propriamente dita o
encaminhamento de aes com vistas a conferir materialidade aos objetivos de poltica
propostos, da forma mais racional e eficiente possvel (HOOD, 1995; BEHN, 1998;
BRESSER-PEREIRA, 1999). Neste modelo, a administrao pblica subordina-se ao
poder poltico, legitimado pelo voto, e fica incumbida de implementar as polticas que
compem a agenda de governo, ancorando-se no conhecimento tcnico ou expertise.
2.1 Emergncia e consolidao da burocracia pblica
A conformao do paradigma da administrao pblica que preconiza a separao entre
poltica e administrao emerge na transio dos sculos XIX e XX (HOOD, 1995).
O que move sua adoo a preocupao com o controle poltico da corrupo e da
incompetncia e o desperdcio de recursos pblicos que a acompanha. Tal questo transparece com nitidez no ensaio clssico de Woodrow Wilson2 acerca da reforma do servio
2. A referncia ao trabalho The study of administration, publicado originalmente em 1887 pela Political Social Quaterly
(v. 2, n. 2, p. 197-222, Jun. 1887 Disponvel em: <http://www.jstor.org/stable/2139277?origin=JSTOR-pdf>) e republicado em 1941. No Brasil, a traduo foi publicada pela Revista do Servio Pblico, em 1946, reeditada em 2005.
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civil americano (BEHN, 1998). O que est no cerne do argumento de Wilson o fato de
as decises polticas e administrativas apresentarem naturezas distintas, tornando possvel
separ-las (OLIVA, 2006). Esta separao seria no apenas possvel, mas recomendvel,
medida que daria suporte racionalizao da atividade administrativa, libertando-a
da confuso e do alto preo da experincia emprica (WILSON, 2005, p. 358), para
alicer-la sobre bases tcnicas mais slidas informadas pela cincia da administrao.
Assim que as decises referentes s prioridades e diretrizes para a atuao do Estado fossem tomadas na esfera da atividade poltica, caberia ao ncleo responsvel pela atividade
administrativa identificar as respostas corretas para os problemas que demandam soluo,
implementando-as da melhor forma possvel (BEHN, 1998; OLIVA, 2006).
A racionalizao dos processos administrativos, advinda da aplicao do mtodo
cientfico, movida pela busca da eficincia, converge para o modelo de administrao
burocrtica weberiano. Para Weber (1999, p. 145), a administrao burocrtica revelase a forma mais eficaz de exerccio da autoridade nas organizaes, medida que, por
meio dela, possvel alcanar tecnicamente o mximo de rendimento [do trabalho],
em virtude da preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade na execuo dos
programas de ao da organizao. Sua superioridade em comparao a outros modelos
organizacionais decorre do fato de instrumentalizar uma execuo objetiva e racional
daquilo que deve ser feito, assegurando previsibilidade s aes desenvolvidas, independentemente das pessoas encarregadas de faz-lo (FRIEDBERG, 1995). Este resultado
decorre de caractersticas distintivas da burocracia, que podem ser agrupadas, para fins
analticos, em trs conjuntos principais, conforme sistematizao feita por Perrow (1993).
O primeiro conjunto de caractersticas se relaciona com a estrutura e funes
da organizao. Na burocracia weberiana, as atividades so integradas ou articuladas
sob uma perspectiva centralizada, envolvendo uma clara especificao de competncias e responsabilidades, associadas a cargos, que se estruturam de forma hierrquica.
As funes e responsabilidades inerentes aos cargos so atribudas a indivduos capacitados para seu desempenho, consoante a ideia de profissionalizao e meritocracia.
Para tanto, o recrutamento e o acesso organizao se fazem com base em critrios de
seleo objetivos, lastreados em premissas tcnicas, de forma a assegurar a impessoalidade na concorrncia pelo cargo, provendo meios para a especializao e a expertise
(PERROW, 1993, p. 47). Por sua vez, a execuo das atividades governada por regras
escritas (...) e por registros escritos dos atos e decises anteriormente tomados (p. 47),
com despersonalizao das condutas, tendo em vista a objetividade e a imparcialidade.
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O segundo tem a ver com as formas de retribuir o trabalho dos membros da organizao.
A burocracia weberiana supe uma profissionalizao que se fundamente na dedicao
integral s responsabilidades do cargo ocupado, numa perspectiva de emprego de longo
prazo, organizado sob a forma de carreiras. A remunerao se faz por meio de salrios
e penses, definidos com base em critrios de educao formal, mrito e efetivo exerccio do cargo (PERROW, 1993; OLSEN, 2005). A carreira aponta para estabilidade e
segurana, expressando um requisito para decises de longo prazo no tocante a investimentos pessoais em qualificao e aprimoramento profissional. O terceiro e ltimo
refere-se preocupao em assegurar proteo formal ao membro da organizao no
desempenho das atribuies e no cumprimento das responsabilidades do cargo que
ocupa. Tal proteo cumpre um duplo objetivo, que conflui para a impessoalidade na
dinmica da vida organizacional. Por um lado, prov uma fonte de poder pessoal a todo
e qualquer membro da organizao compatvel com o efetivo exerccio do cargo que
este ocupa. Por outro, bloqueia ou, pelo menos, limita a vulnerabilidade em funo do
uso arbitrrio do poder por parte de ocupante de cargo hierarquicamente superior, com
o intuito de promover objetivos ou interesses que no correspondam organizao.
Na concepo terica formulada por Weber (1982), a burocracia pode ser entendida, portanto, como um arranjo organizacional caracterizado pelo exerccio hierrquico da autoridade, onde trabalham pessoas dotadas de credenciais e especialidades,
s quais so atribudas obrigaes regulares e oficiais, que elas se encarregam de executar
como se fossem curadores, aplicando regras racionais de forma impessoal, sobre uma
jurisdio especfica (BEHN, 1998, p. 13). Trata-se de regras formais, de natureza processual ou procedimental, que asseguram a padronizao e a razoabilidade tcnica no
desenvolvimento das atividades organizacionais, de um lado, e do suporte ao exerccio
de um poder ou autoridade revestida de legalidade, logo, de legitimidade, de outro.
Da maior eficcia da burocracia, Weber deduz uma tendncia inexorvel sua adoo
pelas organizaes da sociedade moderna, englobando tanto as grandes corporaes
privadas quanto os rgos da administrao estatal. A razo crucial consolidao da
burocracia tem a ver com a crescente complexidade no desempenho das funes de
coordenao e controle das atividades organizacionais, decorrentes das transformaes
econmicas e sociais impulsionadas pelo avano da sociedade capitalista, conferindo
maior salincia s vantagens tcnicas do modelo em face das formas alternativas de
desenvolvimento das atividades administrativas da organizao. Portadora de vantagens
tcnicas, a burocracia desfruta de notvel disseminao nas administraes pblicas
durante o sculo XX em todo o mundo (SECCHI, 2009, p. 350).
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Aplicado ao poder pblico, o modelo burocrtico denota uma reao arbitrariedade, ao nepotismo, ao clientelismo e ao patrimonialismo por parte de quem controla
o governo, introduzindo um elemento de previsibilidade e estabilidade na implementao das atividades estatais, ao mesmo tempo em que instrumentaliza seu controle.
Trata-se de aspectos que se relacionam positivamente tanto com a dinmica capitalista
quanto com a expanso dos direitos de cidadania e a institucionalidade democrtica.
Estudo realizado por Evans e Rauch (1999)3 mostra que a aderncia burocracia weberiana contribui positivamente para a promoo do crescimento da economia nacional.
Ao lado disso, Olsen (2005) retoma o argumento de Rothstein (2003) acerca do papel
desempenhado pela aplicao impessoal de regras gerais na criao de confiana no
aparato governamental e entre os cidados, ressaltando sua contribuio para o compromisso com os valores primrios da democracia e o desiderato da equidade social.
O Brasil segue a trilha das principais naes desenvolvidas e d os primeiros passos
na direo da implantao da administrao burocrtica na dcada de 1930, com a
ascenso ao poder de Getlio Vargas, que demarca a emergncia de uma nova ordem
poltica no pas. Conforme mostra a literatura,4 toma forma ento um processo de
centralizao poltica, conjugada racionalizao e modernizao administrativa, que
incorpora instrumentos tpicos da administrao racional-legal consoante os preceitos
weberianos.5 Com a organizao do Departamento da Administrao do Servio Pblico
Civil (DASP), em 1938, so definidas normas e regras de admisso e recrutamento de
pessoal para o servio pblico baseado no sistema de mrito e na realizao de concursos
pblicos competitivos e obrigatrios. No entanto, a ao do DASP, como observa Draibe
(1985, p. 86) no deixou de ser limitada, incapaz de impedir o favoritismo poltico, a
patronagem e o clientelismo. Nas dcadas subsequentes, assiste-se reafirmao poltica do compromisso com a profissionalizao e a meritocracia no servio pblico brasileiro, como recorrentemente ocorre nos textos constitucionais promulgados ao longo
do percurso.6 Algo similar ocorre com a Constituio Federal de 1988, que prescreve a
adoo de concurso pblico para o recrutamento de todo e qualquer servidor pblico,
mas o faz criando condies favorveis efetivao dos servidores que se encontravam
em atividade, independentemente de sua forma de recrutamento. As implicaes no
3. Tal estudo contempla um conjunto de 35 pases desenvolvidos, compreendendo o perodo 1970-1990.
4. Ver Draibe (1985), Nunes (1997), Lima Jnior (1998), Bresser-Pereira (1999) e Abrcio, Pedroti e P (2010).
5. O foco principal desse movimento so temticas clssicas e estruturantes da administrao pblica, como a administrao de materiais, financeira e de pessoal.
6. A referncia so as Constituies Federais de 1946 e de 1967-1969.
17
poderiam ser diferentes da sntese conclusiva de Lima Jnior (1998, p. 28), segundo
o qual a nao brasileira nunca logrou implantar uma burocracia do tipo weberiano.
At porque, os textos legais que mais se aproximaram desse ideal abriam brechas que
se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal. Esta construo inconclusa
da administrao burocrtica persiste nos dias atuais, assumindo conotao mais aguda
nos governos subnacionais, com destaque para as municipalidades (MARCONI, 2010).
2.2 De soluo a problema: as crticas ao modelo burocrtico
Em paralelo difuso de formas burocrticas de organizao na sociedade moderna,
o modelo burocrtico torna-se objeto de crticas variadas, apontando para os limites
de sua aplicao no contexto institucional contemporneo. Um primeiro conjunto de
crticas comea a se estruturar ainda na dcada de 1930, no mbito da sociologia das
organizaes, sendo endereadas ao funcionamento das organizaes em geral, pblicas
ou privadas. Um segundo conjunto de crticas ganha fora nos anos 1980, sob o rtulo
da public choice theory, caracterizando-se por aplicar pressupostos analticos da economia poltica, o que inclui o comportamento decisrio da burocracia pblica.
As crticas derivadas da anlise da sociologia das organizaes deram destaque
manifestao das denominadas disfunes da burocracia,7 que atuariam no sentido de
corroer e, no extremo, comprometer sua presumida eficincia operacional. Tais estudos trouxeram evidncias de que as organizaes burocrticas, longe de serem sempre
eficazes, tinham um funcionamento pesado, induzindo a comportamentos rgidos
e ritualistas entre seus membros (FRIEDBERG, 1995, p. 400), na linha das contribuies de Merton (1940), Blau (1955) e Blau e Scott (1966). Entre os problemas
apontados, destacam-se a adeso literal s regras e normas de conduta prescritas e o
condicionamento disciplina, que se expressa no cumprimento acrtico de ordens,
independentemente de sua razoabilidade ou dos efeitos adversos que potencializam.8
As organizaes burocrticas enfrentariam tambm problemas relacionados fragmentao e compartimentao de suas estruturas geradas pela especializao, com a
7. Por disfuno, entende-se o feixe de consequncias secundrias inesperadas [ou no pretendidas] que acompanham
sempre um plano de ao racional e que freiam ou impedem que se atinjam as metas que so fixadas pelos dirigentes
(Sainsaulieu e Kirschner, 2006, p. 135).
8. Esse tipo de crtica aprofundado por Crozier (1993), que chama a ateno para o fato de a impessoalidade das regras
levar a uma espcie de esvaziamento das relaes intraorganizacionais, com a concomitante eliminao de presses relacionadas a um maior envolvimento no desempenho das aes, restando basicamente a fiscalizao da observncia destas
mesmas regras como instrumento de controle da atuao dos membros da organizao.
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emergncia de suborganizaes dentro da organizao (SELZNICK, 1957), trazendo

consequncias disfuncionais, o que se traduz em maior complexidade no processo
de coordenao sistmica de suas atividades. Outro problema assinalado seriam as
dificuldades na incorporao de inovaes, refletindo uma deformao profissional,
explicitada na apatia ou inrcia no desenvolvimento das aes, para a qual contribui a
j mencionada supresso do arbtrio e da possibilidade de presso sobre os membros
da organizao. Alm disso, Crozier (1993) afirma que a burocracia leva a uma centralizao conjugada rigidez no processo decisrio, onde quem decide no conhece
efetivamente os problemas a serem resolvidos e quem os conhece no decide.
Refletindo essa pluralidade de crticas que se fazem burocracia, a viso mais
convencional do termo, segundo Perrow (1976, p. 73), j vem impregnada de
forte conotao negativa. Reproduzindo o autor, burocracia um palavra que soa
mal, tanto para o homem comum como para muitos especialistas em organizao.
Sugere regulamentos e leis rgidos, (...) impessoalidade, resistncia a inovaes, entre
outros problemas que se interpem a qualquer interesse em promover melhorias no
funcionamento da organizao. Assim, dedicao e integridade, que respondem inteno de evitar favorecimentos e arbitrariedade, assegurando igualdade de tratamento, se
reduziriam a uma impessoalidade formalista, denotando falta de afeio ou entusiasmo
na relao com o pblico externo da organizao. Regulamentos e normas de conduta,
definidos com o intuito de racionalizar e ordenar o desenvolvimento das atividades, e
que favorecem as aes de coordenao e controle, seriam seguidos com tal fidelidade
que se confundem com resistncia a inovaes, inrcia ou letargia decisria. A diviso
do trabalho e a especializao, que fundamentam a eficcia operacional, acabariam por
instrumentalizar a ineficincia na performance organizacional. Ainda que direcionado
ao arqutipo da administrao burocrtica em geral, tal criticismo remete principalmente s organizaes do setor pblico, em que os problemas tendem a se evidenciar
com maior nitidez aos olhos dos usurios dos servios provisionados pela organizao.
Estes no tm a opo de sada, configurando-se como consumidores cativos de atividades desenvolvidas em condies monopolistas, sem a concorrncia que, em tese,
caracteriza a dinmica de mercado.
No perodo mais recente, a percepo de que o aparelho administrativo estatal,
dotado de uma especial capacidade tcnica, escaparia ao controle da poltica impulsiona uma nova onda de crticas burocracia pblica, sustentada principalmente nas
19
contribuies advindas da public choice theory.9 A preocupao central dos autores afiliados
a esta vertente terica consiste em demonstrar como e por que os produtos das decises
e das condutas adotadas pelos burocratas so perdulrios e ineficientes. O que est em
considerao, na construo do argumento, so as relaes que se estabelecem no apenas
no interior da burocracia (the bureau of government), mas entre a burocracia e os grupos de
interesse e a burocracia e os polticos, mais especificamente, o poder legislativo. Em todos
os casos, o foco interpretativo radica nos problemas atinentes obteno de informaes
confiveis relativas aos custos e avaliao dos produtos da burocracia. Sem informaes
slidas o suficiente para dominar a complexidade crescente da gesto pblica, os polticos
no conseguiriam bloquear a conduta dos burocratas pautada pela busca da maximizao
do interesse prprio, com implicaes perversas para a promoo do bem-estar social
(OLSEN, 2005; MERCURO e MEDEMA, 1999; FUKUYAMA, 2005).
Vrios modelos analticos da burocracia que adotam a perspectiva analtica da
public choice postulam que elementos como poder, prestgio, tamanho do oramento,
segurana no emprego, gratificao, salrio futuro e condies de trabalho entram
na funo de utilidade dos burocratas (MERCURO e MEDEMA, 1999, p. 93).
Como a promoo destas metas vai de encontro promoo do bem-estar social, a tendncia que o interesse coletivo, em torno do qual se articulam as aes patrocinadas
pelo Estado, seja sistematicamente prejudicado ou sacrificado. O argumento analtico
da public choice afirma, adicionalmente, que a ao dos polticos, com destaque para o
poder legislativo, a quem caberia, numa institucionalidade democrtica, o papel precpuo de controlar o desempenho perdulrio e ineficiente da burocracia estatal, tambm
no eficaz no cumprimento de suas atribuies, o que se deve a fatores de escopo
variado (MERCURO e MEDEMA, 1999). Tais fatores vo desde a ausncia de indicadores de performance facilmente identificveis para os diversos rgos de governo,
capazes de subsidiar ou permitir a avaliao externa de sua atuao, at o fato de as
informaes referentes performance serem normalmente obtidas junto aos prprios
rgos governamentais que se quer controlar, tornando-as mais suscetveis ao risco de
distores ou vieses, passando pela formao de coalizes entre a burocracia e os grupos
de interesses, que se revelariam suficientemente fortes para assegurar a implementao
das decises polticas originrias da burocracia.
9. Conforme Moe (2007), a public choice dej su primer rastro em la teora de la burocracia a mediados de la dcada del
60 con la aparicin de dos libros innovadores, The Politics of Bureaucracy (1965) de Gordon Tullock y Inside Bureaucracy
(1967), de Anthony Downs. Nos anos seguintes, a produo informada por seus pressupostos analticos experimenta notvel
expanso para assumir, a partir da dcada de 1980, carter doutrinrio, dando sustentao terica ao reformismo da NPM.
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Um dos modelos mais influentes de crtica burocracia informado pelos pressupostos da public choice proposto por Niskanen (1971). Assumindo meramente que as
pessoas que trabalham nas organizaes burocrticas maximizam o interesse prprio, o
autor deriva, como resultado, a tendncia maximizao do oramento, com um excesso
de oferta de produtos e servios por parte das organizaes governamentais, ou seja, o
crescimento excessivo da burocracia estatal. O argumento construdo postula, em sntese,
que a relao da burocracia com os polticos assume a configurao de um monoplio
bilateral, no qual o burocrata tem duas vantagens principais, ou seja, poder de informao e poder de agenda, permitindo-lhe atuar como o monopolista na economia, discriminando a quantidade produzida e o custo de produo. Com isto, o governo acabaria
sendo demasiado grande e grosseiramente ineficiente (MOE, 2007, p. 530).
O ponto incisivo das anlises desenvolvidas pela public choice a ruptura com a
viso da neutralidade de uma burocracia dedicada exclusivamente implementao das
decises tomadas no nvel da poltica, que se insinua na interpretao de Wilson. Cabe
observar, a esse respeito, que o prprio Weber (1999) reconhecia a tenso existente na
relao entre poltica e burocracia (LOUREIRO, ABRUCIO e PACHECO, 2010).
Para Weber, a burocracia configura-se como um ator poltico estratgico, dotado de
relativa margem de autonomia decisria para exercer o poder do Estado. Assim, o controle da burocracia revela-se essencial para evitar que ela tome decises para as quais no
detm legitimidade ou que impliquem o deslocamento do interesse pblico. A leitura
da public choice vai alm, argumentando que a autonomia decisria da burocracia no
se traduz em riscos de deslocamento do interesse pblico, mas no privilgio sistemtico promoo do autointeresse, consoante a lgica da racionalidade instrumental da
economia. Para esta vertente interpretativa, a burocracia pblica negligencia o interesse
pblico, subordinando-o aos interesses particularistas de seus membros, e perdulria
em relao aplicao dos recursos pblicos, atuando como rent seeker, movida pela
busca da maximizao de seu oramento.
nesse tipo de interpretao, cujo foco recai nos efeitos negativos da administrao burocrtica, que a NPM se apoia para preconizar uma mudana paradigmtica
no modelo de gesto do setor pblico, de cunho gerencial, voltada a aumentar a responsabilizao dos burocratas perante a sociedade e a conferir maior responsividade,
efetividade e eficincia s atividades desenvolvidas pelos rgos estatais (HERNES,
2005; OLSEN, 2005; KETTL, 2005). Para lidar com a opacidade de uma burocracia
autocentrada, aponta na direo de uma lgica ps-burocrtica, operando atravs de
21
estruturas descentralizadas de gesto, em articulao com a progressiva substituio

de um padro de controle interno baseado na observncia de regras e procedimentos
pela accountability de resultados (HOOD, 1995; REZENDE, 2002; FUKUYAMA,
2005). Quanto ao desperdcio e performance ineficiente, o caminho sugerido envolve
a promoo de mudanas institucionais nas estruturas de controle e gesto das organizaes tendo como elemento fulcral a delegao ou o aumento da autonomia decisria
na alocao de recursos, de forma a permitir a adoo de opes tcnicas poupadoras de
recursos na consecuo dos fins visados, em articulao com a substituio do controle
ex ante pelo controle ex post e a adoo de mecanismos de incentivo com vistas ao
alinhamento de conduta. Na sntese feita por Olsen acerca do sentido das mudanas patrocinadas pela NPM, gerenciamento por contrato e por resultado substitui o
gerenciamento por comando (2005, p.4. Traduo livre.).10
2.3 Retomando as crticas burocracia: problema ou soluo?
Se o que move a NPM , como visto, o redesenho gerencial da administrao pblica,
informado pela busca de desempenhos e resultados mais satisfatrios que aqueles
proporcionados pelo modelo burocrtico, o exame da pertinncia e adequao das inovaes propostas passa por uma viso mais criteriosa do alcance e limites das crticas
endereadas burocracia. o se que faz a seguir, salientando quatro aspectos nem
sempre devidamente considerados nos esforos empreendidos no sentido de avaliar o
funcionamento das burocracias pblicas no contexto contemporneo. Primeiro, o modelo
burocrtico, na concepo weberiana, expressa um tipo ideal, congregando um conjunto
de caractersticas que vo ser detectadas ou percebidas, em maior ou menor escala, nas
organizaes pblicas do mundo real. Isto permite falar em graus distintos de burocratizao (PERROW, 1976), entendida como movimento na direo de uma maior similaridade ou aproximao com a concepo do modelo descrito por Weber (1982). Segundo,
a burocracia se assenta na observncia das regras e normas prescritas, mas tais regras e
normas no implicam necessariamente rigidez ou inflexibilidade (OLSEN, 2005, p.
12), nem so, elas prprias, rgidas e inflexveis. Terceiro, a burocracia funciona como
um instrumento para a produo de resultados, estruturada de forma hierrquica, cujo
comando concentra-se no topo da organizao, numa circunstncia em que a alta direo
no burocratizada. Quarto e ltimo, a burocracia no , como bem o salienta Olsen
(2005), apenas um instrumento para produzir determinados resultados, mas tambm
uma instituio, o que se evidencia, em particular, na meno ao ethos burocrtico.
10. No original: management by contract and result replaces management by command.
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Quanto ao primeiro aspecto, atribuir a ineficincia da administrao pblica adoo do modelo burocrtico supe que se averigue, previamente, at que ponto os rgos
governamentais se aproximam do tipo ideal delineado pela concepo weberiana de
burocracia. Como se encarrega de alertar Perrow (1993, p. 4), esta forma ideal nunca
alcanada plenamente na prtica, o que se deve a fatores variados, como a dificuldade de
bloquear as influncias extraorganizacionais no pretendidas sobre o comportamento
dos membros da organizao e as disparidades que estes apresentam em termos de inteligncia, capacidade de previso, conhecimento de um modo geral e disposio. Assim,
pode ser que a presumida ineficincia seja decorrente no da prevalncia de uma administrao de moldes burocrticos, mas da inexistncia de uma estrutura organizacional
adequadamente burocratizada, como bem o ilustra o caso brasileiro.11 Isto se aplica, em
especial, presena de um corpo de funcionrios tecnicamente qualificados e profissionalizados indispensvel a que se tenha efetiva capacidade de atuao e adoo
de critrios de seleo objetivos, lastreados em premissas tcnicas, de forma a assegurar
a impessoalidade na concorrncia pelo cargo, em oposio a critrios particularistas ou
eivados de subjetivismo. Ainda que a presso social por melhorias de desempenho e, especificamente, por melhores resultados na entrega de servios pblicos populao tenha
levado a se repensar o sentido da profissionalizao, para alm da concepo clssica
de burocracia, abrindo espao para aspectos relativos a competncias, compromisso
com resultados (PACHECO, 2010, p. 302), no Brasil, onde a norma a politizao e a
utilizao clientelista do emprego pblico (LONGO, 2007, p. 223), no h como descurar a essencialidade da profissionalizao lastreada em carreiras, ingresso por concurso
e promoo por mrito, consoante as premissas weberianas.
O segundo aspecto condensa parte expressiva dos problemas apontados no funcionamento da burocracia. De fato, parcela no desprezvel das crticas ao modelo
burocrtico feitas pela literatura tem a ver com as regras (OLSEN, 2005), que podem
ser, e frequentemente o so, excessivas, provocando letargia, rigidez e ineficincia.
Perrow (1993), no entanto, chama a ateno para a centralidade do papel das regras
nas organizaes, lembrando que no existem organizaes complexas sem regras.
Na ausncia de regras formais, prevalecem regras informais ou diretivas no escritas,
o que no necessariamente mais favorvel para os membros da organizao no desempenho de suas atividades cotidianas, nem para a performance organizacional. Problemas
11. Para mais informaes, ver Lima Jnior (1998), Abrcio, Pedroti e P (2010); Longo (2007); Loureiro, Abrcio e Pacheco
(2010); Pacheco (2010); Marconi (2010).
23
caracterizados por excesso de burocracia, na qual se observam regras e procedimentos

desnecessrios, redundantes ou inconsistentes, certamente existem. So situaes que
demandam uma racionalizao de processos, por meio do redesenho de novas regras,
o que em nada conflita com a burocracia, at porque ela se fundamenta em supostos
de racionalizao. Vale a ressalva de que a engenharia institucional direcionada eliminao ou simplificao de regras no constitui tarefa simples, dada a interdependncia
que as envolve e os variados interesses que lhe so afetos. Outra questo tambm muito
mencionada no tocante a regras consiste na sua no observncia pela burocracia, o que
leva a situaes nas quais o contedo das decises polticas alterado quando de sua
implementao pelo aparato administrativo. Para Olsen (2005), tal fato no pode ser
atribudo automaticamente ao poder da burocracia, ou seja, ao uso de sua margem de
autonomia decisria. Uma explicao alternativa, bastante plausvel, a complexidade
das regras, dificultando seu conhecimento e interpretao, de um lado, e fazendo com
que a aplicao de um conjunto de regras implique violar outras (KAUFMAN, 1981).
Se a questo radica no desconhecimento ou dificuldade de interpretao das regras,
programas consistentes e sistemticos de capacitao contribuem para, pelos menos,
minimizar o problema. Se, ao contrrio, a questo guarda relao com a incongruncia ou inconsistncia das regras, no h como escapar de um esforo de engenharia
institucional com vistas sua simplificao operacional, o que no se confunde com
iniciativas episdicas e descontnuas de desburocratizao como tende a ocorrer no
Brasil , que pouco contribuem para a resoluo do problema.
No que se refere ao terceiro aspecto, Perrow (1993, p. 18), reafirmando Weber,
observa que a alta direo da organizao nunca burocratizada. Ter em mente esta
questo importante no sentido de distinguir o processo de tomada de decises de
responsabilidade da alta direo da implementao das decises de responsabilidade
do aparato burocrtico da organizao. A burocracia confere instrumentalidade aos
objetivos e metas traados pela alta direo, cujas escolhas nem sempre atendem aos
interesses e aspiraes mais imediatas dos usurios dos servios prestados pela organizao. Atribuir a causa da ineficincia ou inadequao dos resultados produzidos pela
organizao performance incompetente da burocracia pode servir para mascarar um
problema que reside em outra esfera a incompetncia dos dirigentes da organizao.
No se pode esquecer que os cargos de alta direo da burocracia, especialmente na
administrao pblica, no so necessariamente preenchidos por critrios de mrito,
lastreados em requisitos de expertise e qualificao profissional. esta, em particular, a
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situao que historicamente12 prevalece na administrao pblica brasileira, nas diversas

instncias de governo, inclusive no nvel federal.13 Assim, responsabilizar a burocracia
por ineficincia pode ser um recurso conveniente para determinados interesses no sentido de desviar a ateno dos verdadeiros problemas que acometem o funcionamento
da organizao ou a implementao de uma dada poltica.
Prosseguindo nessa linha de raciocnio, a burocracia, como comentado, baseia-se em
regras e normas de procedimento, que instrumentalizam uma racionalizao das aes,
aumentando a capacidade de coordenao e controle das atividades organizacionais e, com
ela, a eficincia operacional. No entanto, o papel desempenhado pelas regras, enquanto
instituio, depende do grau de aderncia a estas, o que contingente de uma srie de variveis contextuais. Um mesmo conjunto de regras pode produzir resultados muito dspares
em organizaes distintas ou organizaes similares em contextos distintos. Ao lado disso,
as regras organizacionais podem ser, e frequentemente o so, desrespeitadas ou violadas
(MEYER e ROWAN, 1991; FRIEDBERG, 1995), onde ganha relevo, na tica da public
choice, a adoo de condutas oportunistas. Alternativamente, podem ser respeitadas apenas
ritualisticamente, compondo uma fachada de regularidade formal. Vale dizer, o comportamento humano no tocante observncia das regras nas organizaes no segue um padro
universal, expressando, ao contrrio, um complexo equilbrio de motivaes, que vo do
clculo utilitarista a imperativos de cunho moral. Sobre a questo, Fukuyama afirma que
as normas interiorizadas que motivam os trabalhadores (...) resultam de educao, treinamento e de um processo de socializao que , em parte, especfico de uma dada profisso e,
em parte, absorvido da sociedade circundante (2005, p. 92). Em suma, a cultura importa,
notadamente da perspectiva da burocracia, que, na anlise weberiana, , ao mesmo tempo,
produto e reflexo do contexto histrico, em sua mltiplas dimenses, na qual esta se inscreve. Para alm do formalismo na observncia das regras escritas, interessa a prevalncia
12. Na tradio administrativa brasileira, apenas o ncleo mais tcnico do Estado tende a ter os cargos de alta direo
preservados de nomeaes marcadamente polticas (Nunes, 1997; Fleury, 2009).
13. Como mostra ampla literatura, recorrente, no Brasil, o uso de cargos de provimento em comisso, para os quais a
nomeao e a exonerao refletem essencialmente atos de vontade da autoridade responsvel, ressalvados os requisitos
gerais previstos em lei, para alm das funes mais altas de direo. Para fins de ilustrao, considerando apenas o nvel
federal, existiam, em 2009, segundo levantamento feito por Fleury (2009), nada menos que 20.961 cargos de Direo e
Assessoramento Superior (DAS), distribudos em seis faixas salariais, s quais correspondem nveis diferenciados de complexidade e responsabilidade gerencial. A anlise realizada pelo autor congrega os seis nveis em dois grupos: o primeiro
rene os DAS de 1 a 3, que corresponde a funes de assessoramento intermedirio e atividades de direo ou coordenao de estruturas hierrquicas mais baixas; e o segundo, os DAS de 4 a 6, congregando funes de assessoramento mais
especializado e atividades de direo hierarquicamente superiores. Enquanto, no primeiro grupo, prevalece o provimento
por servidores efetivos do prprio Executivo federal, no segundo, a situao se inverte, sinalizando a ampla discricionariedade no preenchimento dos cargos de alta direo.
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de condutas informadas por consideraes de interesse publico. Se a cultura poltica no

pautada pela aderncia a tais valores, medida que interpenetrada por prticas como patronagem, patrimonialismo e clientelismo, como ocorre no caso brasileiro, aumenta em muito
a importncia de uma cultura administrativa que o seja. Isto reafirma a centralidade da
profissionalizao da administrao pblica, articulada a mecanismos institucionais efetivos
de responsabilizao de seus agentes, capazes de permitir a introjeo de normas, que uma
tendncia natural da burocracia (PAULA, 2005), confluentes com princpios republicanos,
democrticos e de respeito aos direitos de cidadania.
Das consideraes anteriores decorre que promover reformas gerenciais na administrao pblica, ainda que de maior envergadura, no implica a necessidade de uma
ruptura com o modelo burocrtico. Como observa Olsen (2005, p. 14), vrias formas organizacionais coexistem, mas o mix se altera ao longo do tempo. Ao contrrio
da ruptura, as mudanas pretendidas tendem a requerer no a superao da burocracia,
mas sua existncia, em condies adequadas de aparelhamento. No caso brasileiro, isto
requer necessariamente a superao de uma srie de vcios presentes em sua trajetria
(ABRUCIO, PEDROTI e P, 2010), notadamente no nvel local de governo, que vem
assumindo responsabilidades ampliadas na proviso de servios bsicos populao. Alm
disso, a melhoria da gesto no pode se prender a iniciativas voluntaristas, como a reforma
pretendida pelo governo federal em meados dos anos 1990, com a edio do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Ao contrrio, avanar nesta direo passa por
um reformismo mais aberto, na linha da democratizao do Estado, balizada por princpios e instrumentos definidos no texto constitucional e na legislao infraconstitucional
posterior, notadamente no que se refere efetividade dos mecanismos de accountability,
indutores de transparncia e responsabilizao questes abordadas mais frente.
2.4 Emergncia, difuso (e descenso?) da NPM
Como j mencionado, a noo de new public management foi utilizada para designar
um movimento abrangente de reforma na gesto da atividade governativa, iniciada nos
anos 1980, que procura imprimir maior eficincia e agilidade a uma administrao
pblica estruturada consoante os pressupostos da burocracia weberiana. oportuno
salientar que esta designao se d a posteriori, tendo sido cunhada por Hood (1991)14
com o intuito de prover uma identificao genrica para um processo de mudanas no
14. Ver a respeito em Hood (1991).
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sistema de administrao pblica que, embora no universal, j havia se difundido por

nmero razovel de pases no incio dos anos 1990 (HOOD, 1995; CHRISTENSEN
e LAEGREID, 2002). A caracterstica principal da NPM a nfase que atribui a valores e normas econmicas, sinalizando para a incorporao de princpios e mecanismos
de mercado na organizao e funcionamento do Estado, em sintonia com a viso do
neoliberalismo (DRECHSLER, 2005).
A ideia central que sustenta essa onda reformista consiste em conferir um enfoque
gerencial, inspirado nos mtodos de gesto dos negcios privados, administrao pblica
(HOOD, 1995; HERNES, 2005), de forma a assegurar maior responsividade e melhor
desempenho na proviso de servios pblicos populao (MANNING et al., 2009).
Este propsito mais geral converge na direo da concesso de maior autonomia e atribuies de responsabilidade no gerenciamento e na execuo das polticas e aes de governo,
por meio da desregulamentao, da flexibilizao e da gesto por resultados (NOGUEIRA,
2003, p. 6), bem como da concorrncia administrada, num processo que extravasa os limites estritos da esfera estatal para envolver articulaes com atores privados e organizaes da
sociedade civil (HOOD, 1995; CHRISTENSEN e LAEGREID, 2002).
Os empreendimentos reformistas que se acomodam debaixo do guarda-chuva
da NPM, contudo, passam longe de uma concepo globalizante, apresentando, ao
contrrio, configuraes muito variadas entre os diferentes pases ou num mesmo pas
ao longo do tempo (HOOD, 1995; FERLIE et al., 1999; KETLL, 2005; ABRUCIO,
2005; PACHECO, 2010). So distines que guardam relao com aspectos como
origem ou fator que desencadeia a reforma, objetivos visados, alcance das iniciativas, estratgias utilizadas, contedos dominantes e formas de execuo, entre outros
(NOGUEIRA, 2003). Sem qualquer pretenso de construo de tipologias com
o intuito de enquadrar as reformas ao redor do mundo, possvel apontar algumas
caractersticas de similaridade entre os experimentos reformistas nacionais, agrupandoos em trs conjuntos principais, com afinidades e desafios distintivos entre si, numa
simplificao que passa ao largo das nuances, particularidades e riquezas de situao
internas a cada um deles, alm de no ter carter exaustivo.15
15. Esforo nesse sentido foi feito por Pollitt e Bouckaert (2000), a partir do estudo de dez pases de trs continentes:
Austrlia, Canad, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases Baixos, Sucia, Reino Unido, Estados Unidos e Nova Zelndia. Os
autores desenvolveram modelos ou taxonomias de reformas gerenciais e identificam os resultados das reformas em cada
pas; os potenciais das reformas; e suas limitaes como meio de ampliar a governana democrtica. O argumento dos
autores que os pases combinaram e alteraram os ingredientes das reformas difundidas de maneiras muito diversas, e
usam o conceito de trajetria para descrever as vrias combinaes de ideias, aes e inaes que estes pases adotaram.
27
Um primeiro conjunto congrega as experincias de pases anglo-saxes, com destaque para Gr-Bretanha, Austrlia e Nova Zelndia, que so consideradas referncias recorrentes na literatura das reformas inscritas na NPM, tanto pelo pioneirismo
quanto pela amplitude dos objetivos pretendidos e o impacto das aes empreendidas,
que implicaram alteraes substantivas na forma, organizao e funcionamento da
administrao pblica (BOSTON, MARTIN e WALSH, 1996; FERLIE et al., 1999;
BARZELAY, 2001; RICHARDSON, 2005). Os propsitos visados gravitaram em
torno da melhoria da performance e do incremento da accountability, lanando mo
de instrumentos com vistas avaliao do desempenho organizacional, com a implantao de novos sistemas de regras e incentivos para o emprego pblico, com destaque
para a adoo de padres explcitos de avaliao de desempenho, articulados com maior
flexibilidade e variedade na proviso de servios que persistiram sob a responsabilidade
do Estado. Das medidas adotadas, resultaram mudanas no papel do Estado, correlativamente ao mercado e sociedade, articuladas com redefinies abrangentes nas
modalidades e estilos de gesto (NOGUEIRA, 2003, p. 8), incorporando aspectos
como aumento de competio, contratao e remunerao com base em avaliao de
desempenho, que se descolam da concepo burocrtica weberiana.
Um segundo conjunto abrange experincias de pases da OCDE e, mais especificamente, de pases da Europa continental. Ao contrrio dos pases anglo-saxes, as
reformas no trouxeram mudanas de grande envergadura no papel do Estado e suas
relaes com o mercado e a sociedade civil, concentrando-se em iniciativas voltadas
ao aperfeioamento da gesto pblica, em busca de maior responsividade e melhoria
de performance. A ateno se dirige para mudanas focalizadas em reas consideradas estratgicas, com destaque para o gerenciamento de recursos humanos, a proviso
alternativa de servios pblicos e a gesto do gasto pblico e a transparncia financeira
(KELLY e WANNA, 2001; MANNING et al., 2009). Entre as medidas mais usuais,
aparecem a descentralizao e a desconcentrao, a mensurao de resultados e a avaliao de performance, ao lado de reformulaes oramentria e no uso de mecanismos
de mercado ou quase-mercado na proviso de servios pblicos (NOGUEIRA, 2003).
Um terceiro conjunto refere-se aos pases da Amrica Latina, que apresentam
caractersticas bastante distintivas em relao s experincias dos pases desenvolvidos,
a comear da origem e motivaes dos intentos reformistas, em que se observa um forte
28
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componente de isomorfismo coercitivo e mesmo normativo16 na difuso da NPM.17

Os esforos empreendidos focaram18 mais a reduo de custos que a promoo de
melhorias de desempenho do setor pblico, medida que foram motivadas principalmente por propsitos de natureza macroeconmica, com nfase no ajuste fiscal.
Pouco se avanou alm das chamadas reformas de primeira gerao, que contemplam
privatizaes, reforo nos mecanismos de controle financeiro e cortes nas despesas com
pessoal. O que se tem, de um modo geral, so iniciativas pontuais e frequentemente
descontnuas de introduo de algumas inovaes nas tecnologias de gesto, no planejamento e avaliao oramentria, entre outras, que ficam distantes da concepo de
um programa abrangente de novas prticas de gesto, aderentes NPM.
Alm de contedos distintos, a NPM passa tambm por transformaes ao longo do
tempo, que envolvem tanto os objetivos visados quanto os instrumentos mobilizados para
sua promoo (FERLIE et al., 1999; HOOD e PETERS, 2004), como bem o evidencia
o reformismo britnico.19 So mudanas relacionadas principalmente proviso de bens
e servios populao, compreendendo a crescente incorporao e refinamento de mecanismos baseados na ideia de mercado, bem como o empoderamento dos usurios para
vocalizar suas preferncias, transmutando cidado em consumidor. No percurso, novas
questes vo emergindo, em que se destacam a maior preocupao com a transparncia e
o reforo dos mecanismos de accountability, enquanto outras saem de cena.
Para Dunleavy et al. (2005), a NPM um fenmeno de dois nveis. No primeiro,
trata-se de uma teoria de mudanas gerenciais baseada na importao para o setor
pblico de conceitos centrais das prticas modernas dos negcios e influenciada pela
public choice. Os temas principais so focados em trs elementos: desagregao, competio e sistemas de incentivos. A desagregao remete ideia de recortar hierarquias
16. O isomorfismo institucional traduz uma tendncia homogeneizao da estrutura e prticas das organizaes que se
defrontam com um mesmo conjunto de condies ambientais. Powell e DiMaggio (1991) distinguem trs tipos de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico. O primeiro decorre de presses advindas do ambiente institucional e que podem
ser sentidas tanto como imposio quanto como induo. O segundo associado profissionalizao, e o terceiro, a uma
espcie de resposta organizacional s incertezas.
17. A adeso s reformas , em larga medida, induzida e apoiada externamente, por organismos internacionais como o
Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por
meio do mecanismo da condicionalidade na concesso de emprstimos e financiamentos (Rezende, 2002; Olsen, 2005;
Nogueira, 2003).
18. Conforme Nogueira (2003, p. 8), somente em alguns poucos pases [como Chile e Brasil] procurou-se enriquecer o
contedo das reformas uma vez concluda essa primeira fase.
19. Ver, a respeito, a discusso efetuada por Abrcio (2005). De acordo com o autor, o reformismo britnico envolve trs
modelos, que se sucedem no tempo: o gerencialismo puro; o consumerism; e, mais recentemente, o public service orientation.
29
grandes, especificando sistemas de informao e gerenciais para facilitar esse diferente

padro de controle; implica flexibilizao de prticas governamentais de pessoal, tecnologias da informao, compras e outras funes. A competio envolve a separao
entre comprador e provedor e formas diferentes de proviso, com vistas a criar competio entre provedores como forma de alocao de recursos, no lugar de decises
hierrquicas. A definio de incentivos visa substituir recompensas por desempenho em
termos de um difuso ethos do servio pblico ou profissional, pela nfase em incentivos
por desempenhos especficos e baseados em recompensas pecunirias.
Por sua vez, as mudanas de segundo nvel associadas NPM referem-se a um
conjunto de inovaes especficas e extenses de tecnologias de polticas pblicas.
Trata-se de mudanas decorrentes da aplicao de ideias da economia, dos negcios e da public choice a problemas pragmticos na proviso de servios pblicos.
Estas mudanas se encaixam em um movimento maior de reforma e ganham coerncia intelectual em funo de sua ligao com as ideias de primeira ordem descritas
acima, sendo distinguidas tambm pelos trs grandes temas elencados anteriormente.
Entre elas, no eixo desagregao, situam-se o processo de agencificao; o crescimento
de agncias quase governamentais; a competio por comparao; a ampliao de medidas de desempenho etc. No eixo competio, destacam-se a criao de quase-mercados;
esquemas de vouchers; contratos intra e intergovernamentais; polarizao entre setores
pblico e privado; liberao de mercado; desregulao etc. No eixo dos sistemas de
incentivos, incluem-se, entre outras mudanas, o envolvimento de mercado de capitais
em projetos; a privatizao; medidas antirent-seeking; pagamento relacionado a desempenho; parcerias pblico-privadas etc.
Ao lado disso, a forma como o iderio da NPM se difunde na comunidade internacional no constitui um processo linear, em que etapas relativamente previsveis se sucedem,
nem padronizado, com variaes tanto nos objetivos visados quanto nas solues adotadas
(HOOD e PETERS, 2004). Observam-se trajetrias as mais diversas entre os pases no
tocante aos respectivos experimentos reformistas (REZENDE, 2002; POLLIT, 2004;
POLLITT e BOUCKAERT, 2002), que podem ser esquematicamente descritas e interpretadas recorrendo-se ao modelo analtico construdo por Hernes (2005).20 A primeira
20. Tal constructo analtico busca examinar, da perspectiva da teoria organizacional, como se d a difuso de inovaes
informadas pela NPM em organizaes do setor pblico, definindo quatro tipos de respostas organizacionais introduo
das referidas reformas: paralysis, loose coupling, ritual decoupling, organic adaptations. Ver a respeito em Hernes (2005).
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consiste na implementao parcial ou paralisia, gerando problemas como as denominadas

falhas sequenciais (REZENDE, 2002), que denotam incapacidade de levar em frente as
reformas ou a inconsistncia do esforo reformista. A segunda traduz adeses formalsticas
ou cerimoniais s reformas, num reformismo de fachada que pode ser movido quer pelo
interesse dos gestores na acessibilidade a financiamentos e fontes de recursos, na linha do
isomorfismo coercetivo, quer na transmisso de uma imagem positiva opinio pblica,
lastreada na associao da NPM gesto moderna e inovadora (HOOD e PETERS, 2004;
POLLITT, 2004), na linha do isomorfismo mimtico. Por fim, tm-se empreendimentos
reformistas que buscam incorporar, de forma mais orgnica e sistematizada, novas tcnicas
e prticas de gesto, consoante as premissas orientadoras da NPM.
Essa difuso irregular e descontnua pode ser atribuda a alguns problemas bsicos da
NPM, a comear pela tibieza dos resultados alcanados quanto pretendida melhoria de eficincia. O fato notvel que no h uma avaliao criteriosa e suficientemente abrangente capaz
de atestar, de forma categrica, nem os ganhos de produtividade (POLLITT e BOUCKAERT,
2002; HERNES, 2005) nem a melhoria de bem-estar pretendidos pelas reformas patrocinadas sob o signo da NPM (MANNING, 2000; POLLIT e BOUCKAERT, 2002;
HERNES, 2005; DRECHSLER, 2005). A esse respeito, van Mierlo (1998, p. 401 apud
DRECHSLER, 2005, p. 2) afirma que vrios anos de esforos e experincias de reformas
gerenciais na administrao pblica na Europa Ocidental e em outros pases da OCDE
fornecem evidncias mais de fracassos que de sucessos.
Outra questo que se reflete sobre a forma como se d a difuso da NPM tem a ver
com a complexidade imbricada no processo de reaplicao de instrumentos e prticas
que compem sua agenda reformista em contextos distintos, configurando o que Pollit
(2004) designa como iluso de solues padronizadas. A transferncia de tecnologias
gerenciais, seja por induo ou por mimetismo, est longe de ser um processo trivial,
j que, usualmente, envolve a necessidade de adaptaes e ajustamentos, alm de ser
influenciada por uma srie de variveis intervenientes, como a conformao do arcabouo
institucional, a cultura organizacional e a capacidade tcnica da administrao pblica,
entre outros. So problemas que conduzem, com frequncia, a paralisias, descontinuidades e formalismos na adoo de intentos reformistas, anteriormente mencionados.
Ao lado disso, devem ser mencionados os tensionamentos suscitados pelos princpios e prticas da NPM quando de sua aplicao administrao pblica. Um primeiro
aspecto tem a ver com a dimenso institucional, em que a orientao no sentido da
31
flexibilizao processual e do incremento da autonomia decisria dos gestores pblicos vai de encontro a um sistema no qual a legitimidade se ancora primariamente
na observncia de regras de fundamentao legal, que balizam a conduta adequada e
pertinente no trato da coisa pblica. Um segundo aspecto remete aproximao da
proviso de bens e servios pelo Estado da lgica de funcionamento do mercado, o
que implica tratar o cidado como consumidor, numa pretensa diluio das fronteiras
entre os setores pblico e privado. Com isto, a NPM subverte o sistema de controle
poltico da sociedade sobre as atividades de governo, com consequncias no apenas
para a ordem democrtica fundada na soberania popular, mas tambm para a noo e
o contedo objetivo da poltica de seguridade e proteo social.
Para alm da difuso irregular e descontnua, uma vertente da literatura acerca da
NPM se dedica ao exame de seus alcances e limites, do qual resulta um balano no
muito favorvel, a comear por Hood (1996), que questiona a interpretao do desmoronamento da administrao pblica progressiva e a emergncia da NPM por vrias razes.
Para o autor, no h evidncias do referido desmoronamento com a emergncia da NPM,
cujo desenvolvimento teria sido conduzido mais pela prtica do que pela teoria. Assim, as
novas doutrinas no seriam de fato novas e seus temas bsicos no acrescentaram muito
a doutrinas utilitaristas da gesto pblica como as desenvolvidas por Bentham e outros,
baseadas nos princpios da concorrncia, transparncia, ateno aos consumidores e
mecanismos de incentivo. Vale dizer, a NPM seria mais um novo lustro para um velho
tema do que propriamente um novo paradigma. Isto posto, Hood sugere que a NPM
marca uma nova fronteira no desenvolvimento da burocracia weberiana um modelo
Weber ps Weber; aspecto a ser retomado mais frente , na medida em que, em um
novo habitat, foi possvel que a viso clssica de burocracia weberiana rompesse com os
constrangimentos tecnolgicos anteriores, tendo como suporte o desenvolvimento da
tecnologia da informao.21 Em sua interpretao, a NPM representaria simplesmente
um desenvolvimento de contabilizao mais alm do que Weber pde imaginar e a
automatizao de muitos procedimentos para enquadrar casos em categorias que nos
tempos de Weber se faziam manualmente (HOOD, 1996, p. 488).
21. A informatizao facilita maior desenvolvimento dos indicadores de gesto e dos centros de custo por meio do controle
e avaliao, mais difceis de pr em prtica anteriormente.
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Se Hood (1996) questiona a NPM como um novo paradigma, distinto da burocracia weberiana, outras interpretaes apontam na direo de sua exausto como
movimento reformista. Em artigo cujo ttulo menciona a morte da NPM de fato,
mais como retrica , Dunleavy et al. (2005) consideram que algumas prticas ligadas
NPM esto muito institucionalizadas e ainda iro permanecer, da mesma forma como
ela prpria no deslocou muitos elementos das ortodoxias prvias referentes administrao pblica progressiva. Segundo os autores, algumas ideias da NPM ainda esto
ganhando influncia em pases antes resistentes, como a Alemanha, aos quais se podem
acrescentar pases que chegaram de forma mais tardia a este movimento reformista,
como o Brasil. De qualquer forma, no entanto, no se trata mais de algo novo, mas
de ideias e prticas com mais de duas dcadas e em declnio ou estagnao. Drechsler
(2005, p.10-11), contudo, mais enftico acerca do descenso da NPM. A este respeito,
afirma que, se, em 1995, ainda era possvel acreditar na NPM, a despeito de fortes e
substanciais crticas a ela dirigidas; em 2000, a NPM j estava na defensiva, acuada por
evidncias empricas que iam de encontro aos resultados por ela prometidos; isto para,
em 2005, no se revelar mais um conceito ou ideia vivel.
A prxima seo faz uma reviso, no exaustiva, das crticas NPM tendo como
referncia suas principais caractersticas. So ainda apresentadas algumas das alternativas que vm sendo propostas na literatura acadmica, que tm, em perspectiva, uma
releitura do papel do Estado e da burocracia, articulada com uma aposta nas dimenses
participativa e deliberativa da democracia e seus rebatimentos na gesto pblica.
3 CRTICAS, PROPOSTAS E DESAFIOS: A LITERATURA

PS A HEGEMONIA DA NPM
Depois de duas dcadas de hegemonia, a NPM vem sendo criticada no apenas em seus
pressupostos e fundamentos, mas tambm por seus resultados tanto por no entregar
os produtos prometidos quanto por ser portadora de consequncias no esperadas nem
pretendidas, o que refora a percepo do relativo esgotamento de suas proposies
reformistas. A partir desta percepo, vem emergindo uma produo acadmica que
aponta novos rumos para a reforma do Estado, reafirmando o papel da burocracia
weberiana para reinscrev-la numa concepo de gesto, que procura recuperar suas
dimenses poltica e social, sem descurar a busca da eficincia.
33
3.1 As crticas mais gerais

Hood e Peters (2004) identificam uma indstria epistmica da NPM, relacionando
trs fases no desenvolvimento intelectual deste campo. A primeira se desenvolve no
final dos anos 1980 e reflete um conjunto de conceitos normativos e o mapeamento
de inovaes institucionais no contexto da agenda da nova direita, que se revela dominante nas agncias de cooperao e desenvolvimento22 at o incio dos anos 1990.
Nesta fase aparece tambm uma crtica filosfica nova gerao de gerencialismo no
setor pblico, sem que nenhum tratado terico geral tivesse emergido da academia.
As ideias pioneiras vieram do campo da prtica, cuja descrio baseava-se na observao
do que ocorria nos Estados Unidos e no Reino Unido, visando distinguir os princpios das reformas daqueles anteriormente vigentes, mesmo que a lista de caractersticas
variasse muito entre os autores dedicados a tal empreendimento.
Aps um perodo de identificao das similaridades das reformas do setor pblico,
numa segunda fase de desenvolvimento do tratamento dado NPM, a nfase da literatura recai sobre a identificao das variaes e diversidade de estgios da reforma
gerencial, a partir de estudos comparativos em diferentes pases. No final dos anos
1990, numa terceira fase do seu desenvolvimento intelectual, o tema alcana maior
formalizao no estudo das reformas do setor pblico. Nela, a anlise comparativa
da gesto pblica busca se localizar dentro da estrutura terica da cincia poltica.
Neste perodo, que Hood e Peters (2004) denominam da meia idade da NPM, passam
a ser identificados paradoxos e surpresas na implementao de suas proposies reformistas, na linha de resultados no esperados ou no pretendidos. Em reviso de vrios
estudos sobre as reformas da NPM, os autores exploram trs abordagens sobre o tema
dos efeitos paradoxais da ao humana nas cincias sociais e apresentam exemplos da
aplicao de cada um delas, sintetizados a seguir.
A primeira tem a ver com a anlise dos efeitos no pretendidos da ao humana,
na tradio de Merton, que considerou, como fontes de consequncias no previstas, as
informaes limitadas e os pressupostos equivocados, de um lado, e a anlise de efeitos inesperados de mudanas institucionais, de outro (SIEBER, 1981; MARCH e OLSEN, 1989).
22. Com destaque para os programas de ajuste estrutural do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional.
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Um dos paradoxos das reformas do setor pblico a utilizao da abordagem da

produo como forma de controle, que envolve especificao e mensurao de resultados por meio de indicadores em contratos de desempenho aplicados a tipos de servios
pblicos nos quais tanto as atividades quanto os resultados no so prontamente observveis ou mensurveis.23 Em alguns casos, isto leva ao obscurecimento em vez de clareamento das responsabilidades gerenciais dentro do governo (GREGORY, 1995, apud
HOOD e PETERS, 2004). Outro paradoxo est relacionado nfase na diminuio
dos controles ex ante e processuais baseados em regras e rotinas, que so substitudos por
avaliaes ex post de resultados, de forma a possibilitar maior discricionariedade para os
gerentes e agregar valor ao servio pblico. Embora em algumas reas estes resultados
tenham sido observados, estudos mostram que a efetivao de uma reorientao geral
dos controles em tal direo questionvel. Alm disso, em alguns casos, aumentaram
os controles sobre a burocracia, com uma crescente regulao sendo imposta sobre esta,
como nos processos de compra com vista reduo de corrupo. Auditorias tambm
permanecem processuais em vez da retrica de julgamento de resultados.
A segunda abordagem a teoria cultural trata de formas de surpresa cultural causadas por desenvolvimentos no ambiente e que estimulam mudanas nas
vises de mundo. A ideia bsica que mesmo um ambiente estvel no produz
consensos, o que se expressa pelo teorema da impossibilidade, ou seja, vises de
mundo culturais sero sempre opostas e plurais. Da que os efeitos no antecipados
ou no pretendidos da ao social so culturalmente variveis e no universais, o
que produz as surpresas. Algumas anlises localizam as surpresas da reforma da
NPM em confrontos culturais e pontos cegos culturais. Elas incluem paradoxos
da resistncia organizacional a presses de mudanas de segunda ordem,24 variaes
na autorreproduo dos paradoxos institucionais e o triunfo da esperana sobre a
experincia paradoxos nos quais o aprendizado a partir dos erros suprimido.
23. Um exemplo seria a utilizao de taxas de criminalidade a partir do pressuposto de que a atividade pode ser controlada
sob a forma de produo. Outro exemplo so os resultados perversos da noo de difuso de boas prticas (Frederickson,
2003, apud Hood e Peters, 2004) que podem promover isomorfismos em vez de inovao radical e que seja desviante do
que outras organizaes fazem.
24. A teoria institucional distingue as respostas organizacionais a distrbios do ambiente em respostas de primeira e de
segunda ordem: suavizando ou abrandando os efeitos desses distrbios (respostas de primeira ordem) e assumindo novos
valores subjacentes que so alinhados com esses distrbios do ambiente (respostas de segunda ordem).
35
De acordo com Laughlin (1991, apud HOOD e PETERS, 2004), as estratgias

para a reforma gerencial do setor pblico so baseadas no pressuposto racionalista de
que organizaes podem se mover das respostas de primeira ordem para as de segunda
ordem em funo de presses externas, financeiras ou outras. A partir de algumas
observaes empricas de organizaes submetidas a fortes presses para mudana,
este pressuposto revela-se duvidoso, dado que as respostas parecem paradoxais e
organizaes no fazem mudanas profundas mesmo que sejam penalizadas por isto.
Com isto, passa a ser questionada a ideia de que as reformas gerenciais foram
movidas por foras econmicas globais inexorveis e ligadas a demandas por
maior competitividade internacional, uma vez que os sistemas administrativos de
desempenho mais pobre esto entre os que mais retardaram as reformas, enquanto
outras administraes mais efetivas foram objeto de reformas mais precocemente.
A tendncia de que uma viso de mundo pr-mudana seja transformada em
algo bem diferente quando levada para outro nvel de organizao ou para um
ambiente cultural diferente.25 Outra questo ligada inter-relao de culturas no
setor pblico a introduo reiterada das mesmas reformas, a despeito de desapontamentos recorrentes, como a tentativa de introduzir pagamento por desempenho
apesar dos resultados negativos observados.26
Por sua vez, Collingridge (1992) identifica uma sndrome recorrente de surpresa
e desapontamento associada ao desenvolvimento de tecnologias inflexveis, entendidas como formas de produo ou proviso desenvolvidas em escala maior do que a
requerida e que atuam contra o aprendizado normal baseado em ensaio e erro, porque
so capturadas por interesses corporativos e governamentais. Este padro produz uma
cultura de crena oficial inquestionvel na racionalidade de determinadas abordagens
que adquirem o status de melhor prtica, podendo levar a surpresas.
25. Um exemplo seria a transposio de sistemas de avaliao focados em resultados que so transformados em observao de processos; ou tentativas de reduo de funcionrios pblicos que paradoxalmente resultam na expanso do Estado.
26. Na mesma linha, podem ser citadas tentativas de mudar o comportamento poltico da burocracia por meio de tcnicas
racionais de controle do oramento, apesar da persistncia do comportamento tradicional e oramentos incrementais;
tentativas de basear a reforma do setor pblico em modelo de planejamento estratgico, apesar dos sucessivos fracassos
deste modelo como resultado de ambiguidades da poltica e da legislao; a crena de que sistemas tecnolgicos de informao podem produzir queda no custo operacional dos governos e ampliao expressiva da qualidade do servio, apesar
das experincias contrrias, entre outras.
36
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A terceira abordagem remete anlise do comportamento de sistemas complexos

e interaes tecnolgicas institucionais, levando a descontinuidades e no linearidades
no desenvolvimento da NPM. Em princpio, qualquer abordagem de desenho institucional deve esperar efeitos no esperados se ela se torna o que, seguindo Brooks (1986),
Hood e Peters (2004) denominam de monoculturas tecnolgicas referindo-se ao fato
de que, quando uma tecnologia se torna dominante, o foco do desenvolvimento tende
a ser mais sobre o controle de custos e a rotinizao do que no gerenciamento mais
amplo dos riscos ou dos impactos sobre a ordem social. A inovao bem-sucedida em
um perodo longo torna-se, assim, autolimitada, por fracassar em ampliar o escopo da
agenda de inovao para alm de sua matriz original. Algumas anlises das reformas
gerenciais comeam a revelar estes efeitos no lineares, como a identificao de processos garbage can,27 efeitos inesperados de complexidade sistmica e paradoxos do tipo
a tartaruga e a lebre, referindo-se fbula de Esopo, na qual a tartaruga, mesmo
sendo muito mais lenta, vence uma corrida com a lebre, ilustrada por exemplos de
reformas mais lentas e retardatrias que obtiveram melhores resultados.
Hood e Peters (2004) concluem que alguns elementos paradoxais, no sentido de
efeitos no previstos, so inevitveis em qualquer programa de reforma administrativa em funo dos limites do conhecimento humano, da complexidade dinmica das
organizaes humanas e das dificuldades inerentes experimentao de alguns tipos
de engenharia social. Estes efeitos so similares aos ocorridos no desenvolvimento da
cincia administrativa e gerencial um sculo antes, mas os reformadores podem ignorlos em funo da superconfiana na eficcia das solues que defendem, como parece
ocorrer com os reformadores da NPM.
Assim, os paradoxos podem ser explicados, pelo menos em parte, pelo fato de que os
reformadores ignoraram a cincia administrativa como um todo e tenderam a ser seletivos
no tipo de cincia e nas evidncias que escolheram. Os principais aspectos desta seletividade so a adoo de modelos pouco fundamentados, a desconsiderao das evidncias
histricas e a abordagem seletiva de evidncias, alm de ativa resistncia para aprender.
Isto se deve ao carter ideolgico do movimento da NPM, ligado falta de condies
associadas ao efeito de aprendizagem. Este aprendizado efetivo na gesto pblica depende
27. Como objetivos de mdio prazo no partilhados e vagos, mudanas de personagens e relaes meio-fim pouco claras.
37
da combinao de condies que raramente ocorrem na prtica e, mais importante, que

no ocorreram nas reformas da NPM28 (HOOD e PETERS, 2004).
Entre os paradoxos explorados por Hood e Peters (2004), est a observao de
que os reformadores da NPM criticaram a burocracia por ser padronizada, mas, com
frequncia, recorreram padronizao na prtica, por meio da adoo universal de
frmulas pouco fundamentadas para desenho institucional, consoante o denominado
isomorfismo mimtico. Isto produziu um caso de paradoxo da monocultura, ou seja,
a adoo de modelos inferiores como padro universal.
Peters (1996) usa a expresso Estado esvaziado como recurso para capturar a
natureza dessas transformaes do governo e suas implicaes para o Estado e sua capacidade de governar. Em sua perspectiva, a expresso tem trs significados, cada um
representando nveis diferentes de poder e influncia do Estado. O primeiro, de nvel
macro, refere-se ameaa de perda de legitimidade dos governos, gerando progressiva
desconfiana em relao capacidade de atuao do Estado. Esta desconfiana teria
sido um ingrediente utilizado por alguns governos, como Thatcher e Reagan, para
implementar reformas. A aparente perda de legitimidade levou a uma reconceituao
da natureza e do papel da administrao pblica. Em geral, isto significou repensar a
relao entre Estado e sociedade, entrando na agenda um modelo de menor interveno
na economia e na sociedade.
O segundo significado situa-se num nvel intermedirio e se refere disposio de
retirar programas e aes da proviso direta pelo Estado. Privatizao e desregulao
foram bandeiras das reformas dos anos 1980 e ainda nos 1990, acompanhadas de diferentes frmulas para reduzir a participao direta dos governos na prestao de servios,
transferindo-as para nveis inferiores de governo ou para instituies semipblicas por
meio de mecanismos de cooperao. Alm de esconderem os custos, estas estratgias
tendem a diluir as responsabilidades a respeito do contedo e gesto dos programas.
Um dos problemas associados sua adoo , assim, a ameaa legitimidade democrtica, dado que diversos atores atuam em nome do Estado sem estarem submetidos
aos controles definidos para servidores pblicos. Apesar da retrica de menos Estado
28. Para os autores, tal combinao envolve a existncia de grupo de gestores influentes no topo do executivo que tenha
motivao para modificar seu comportamento luz da experincia e que tenha a oportunidade para tentar uma direo
diferente em funo de uma segunda chance no servio pblico, alm do acesso a uma frouxido organizacional que lhes
permitam experimentar e inovar.
38
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que acompanha as reformas gerenciais, a privatizao ou as parcerias requerem um

Estado forte, dado que aumentam as regulaes e os incentivos por meio dos quais se
busca assegurar o interesse pblico. Ao lado disso, subcontrataes demandam ferramentas para garantir o cumprimento dos contratos, fiscalizar e avaliar os resultados.
Na ausncia destas condies, h o risco de substituio dos valores fundamentais da
responsabilidade por uma concepo estreita de eficincia.
Por fim, o terceiro significado do Estado esvaziado est no nvel micro e referese ao papel dos servidores pblicos. As reformas levaram a um retrocesso e a certa
marginalizao na participao dos funcionrios pblicos no processo de elaborao
das polticas pblicas, visando diminuir seu poder e autonomia. Este retrocesso explicado por Peters (1996) como resultado de duas tendncias. A primeira a nfase na
satisfao do consumidor, tal como no mercado empresarial, que pode conflitar com a
responsabilidade legal e tica de servir ao Estado com decises que, por sua vez, podem
no coincidir com os desejos dos cidados. Tanto polticos como cidados reclamam
maior controle sobre a funo pblica, mas, ao mesmo tempo, h presses para politizar o servio pblico de forma que a confiana poltica se torne fator importante para
recrutamento. Em decorrncia, os ocupantes de cargos de confiana intervm mais
ativamente nas decises, anteriormente de responsabilidade de servidores de carreira.
Esta politizao, alm de diminuir o poder e a autonomia dos servidores, torna a institucionalizar a criticada dicotomia poltica-administrao, uma vez que os funcionrios
pblicos esto sendo convertidos em meros gestores.
Ainda no contexto das reformas gerenciais, Peters (1996) destacava a necessidade
de defender o conceito tradicional de burocracia pblica e de reforar seu papel. O argumento bsico simples: se a falta de competncia e de capacidade de resposta do Estado
foi uma das principais motivaes das reformas, para responder s crticas, lderes polticos precisam de melhores burocracias, o que remete necessidade de um servio pblico
relativamente estvel e tecnicamente eficiente. Governos necessitam dos conhecimentos
dos servidores pblicos em muitas reas, sem descartar a importncia de aconselhamentos
externos, seja de redes temticas ou de comunidades epistmicas. Mas so os servidores
pblicos que podem oferecer uma viso para alm dos interesses polticos imediatos e
resguardar os interesses pblicos e os valores intrnsecos das polticas estatais. Da que
eficincia nem o nico objetivo e nem um Estado esvaziado capaz de maximiz-la.
39
Da mesma forma, processos de descentralizao, desconcentrao e privatizao

geram problemas de coordenao e a necessidade de se centrar nas interaes que
ocorrem na prestao de servios. Mas a possibilidade de coordenao efetiva pode ser
menor quando se recorre a organizaes privadas, se de fato assume-se o pressuposto
de que elas sejam maximizadoras de utilidade. exatamente este o argumento que
fundamenta a justificativa de usar o setor privado no mbito das reformas, ou seja, a
busca da maximizao da utilidade que provocaria sua eficincia. Decorre da a concluso de Peters (2004) de que os incentivos de mercado no so as nicas ferramentas do
governo para obter seus objetivos e alcanar eficincia e eficcia. necessrio desenhar
mtodos de proviso de servios, mesmo que quase privados, mas mantendo as caractersticas pblicas mais relevantes. Para alcanar este equilbrio, mais uma vez, destaca-se
o papel dos servidores pblicos.
Outra vertente de crtica ao reformismo da NPM, na linha da produo de efeitos
no esperados, pode ser encontrada em Dunleavy et al. (2005), que se baseiam em pesquisa realizada em sete pases.29 A crtica principal dos autores dirigida para os efeitos
adversos sobre a capacidade dos cidados para resolver problemas sociais em funo do
aumento da complexidade institucional e das polticas pblicas, os quais geram resultados
negativos a partir dos pilares na NPM e justificam o seu declnio. Estes efeitos indiretos
da reforma, particularmente sobre a sociedade civil, so vistos pelos autores no como
consequncias inesperadas, mas como algo inerente s caractersticas da NPM, medida
que esta foi fundada em termos de desagregao, competio e incentivos.
Para Dunleavy et al. (2005), ao focar na desagregao e competio, a NPM automaticamente aumenta o nmero de unidades administrativas e cria inter-relaes mais complexas e dinmicas entre elas. Amplia-se a demanda por informao e criam-se crescentes
problemas de coordenao. Como ilustrao, os autores citam a fragmentao administrativa ocorrida na Nova Zelndia, gerando inefetividade, e a fragmentao em agncias
quase governamentais no Reino Unido, duplicando o custo de gerenciar hierarquias separadas para funes similares.30 A NPM declara tambm forte orientao para o cliente e,
muitas vezes, abre-lhe oportunidades de escolha, o que gera custos na capacidade para a
29. Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia, Canad, Pases Baixos (Holanda) e Japo.
30. Como exemplos de reverso dessas tendncias aps as reformas baseadas nos princpios da NPM, os autores citam
como o conceito de quase-mercados foi descartado no sistema de sade britnico no final dos anos 1990. Tambm no
sistema de sade da Itlia, observa-se movimento recente de substituio de mecanismos de quase-mercados por controles
governamentais diretos.
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Discusso
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ao coletiva quando o servio pblico diferenciado e fragmentado. A complexidade das

polticas pblicas tem tambm efeitos negativos sobre a competncia do cidado, ao tornar mais difcil entender os arranjos internos do Estado, e para operar apropriadamente
os pontos de acesso para representar seus interesses, poltica e administrativamente.
Os componentes competitivos da NPM revelam-se menos reversveis que os da desagregao, mesmo no sendo bem-sucedidos, embora se apresentem em situao estacionria, como ocorrido com a terceirizao das funes de tecnologia da informao (TI) para
o setor privado na Austrlia, Reino Unido e Nova Zelndia. Constata-se tambm que a
entrega para o mercado de servios governamentais ainda est se expandindo em alguns
setores nos pases desenvolvidos, mais como uma resposta pragmtica para problemas imediatos que propriamente com a expectativa de reduo de custos e melhoria da qualidade.
Por sua vez, a criao de incentivos, em conflito parcial com os instrumentos do
ethos do servio pblico, como a carreira no servio pblico, so instrumentos da NPM
ainda em desenvolvimento, apesar de sua baixa eficcia. O impacto inicial tende a ser
positivo, mas seguido de impacto negativo na capacidade de resolver problemas; alm
disso, incentivos perversos podem aparecer em sistemas com alta mensurao de desempenho. Estudos realizados na Sucia sugerem que a NPM criou identidades organizacionais heterogneas, conflitivas e fluidas, ao invs de identidades estveis e uniformes
como no mundo dos negcios. Na mesma linha, em estudo comparativo entre dez pases,
Pollitt e Bouckaert (2002)31 apontam que os incentivos para melhorar a produtividade
no servio pblico e para promover empreendedorismo levaram, em alguns casos, tendncia de criao de discrdia e diviso relacionados a estes esquemas de remunerao,
gerando demandas no sentido da necessidade de desenvolver confiana e restabelecer
certos padres ticos entre os servidores pblicos. Mas, mesmo que as expectativas de
que o pagamento por resultados melhore o desempenho da administrao tenham diminudo, tais sistemas continuam sendo aplicados em pases como Estados Unidos, Reino
Unido e Austrlia. Pode-se acrescentar o Brasil nesta lista, em que se registram crescentes
experincias de utilizao de incentivos pecunirios ao desempenho de agncias pblicas
e a servidores pblicos, mas que ainda no foram consistentemente avaliadas em seus
resultados efetivos para a qualidade do servio prestado.
31. Os pases pesquisados foram Austrlia, Canad, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases Baixos, Sucia, Reino Unido,
Estados Unidos e Nova Zelndia.
41
A partir desse balano crtico da implementao das reformas associadas NPM,

que, vale reiterar, no tem propsito exaustivo, a prxima seo apresenta uma viso
panormica do debate mais recente acerca da reforma do Estado e seus desdobramentos
no tocante gesto pblica.
3.2 Algumas revises e propostas contemporneas
Partindo do pressuposto de que a gesto pblica indissocivel da discusso do Estado,
anlises contemporneas refletem sobre seu papel no sculo XXI e os desafios postos
gesto pblica. Isto se faz num contexto ps-onda neoliberal que, como j mencionado, teve a NPM como um de seus desdobramentos. Se no se pode dizer que os
pressupostos normativos e ideolgicos que lhe deram sustentao foram abandonados,
estes no constituem, no entanto, a concepo atualmente dominante, pelo menos na
literatura acadmica tambm no destituda de elementos normativos. Isto reforado na medida em que as reformas do Estado e as reformas administrativas das duas
ltimas dcadas do sculo passado no produziram os efeitos apregoados. Como afirma
Chang (2003, p. 230, apud DINIZ, 2007):
As polticas e instituies supostamente boas no conseguiram gerar o prometido dinamismo
do crescimento, nos pases em desenvolvimento, nas ltimas duas dcadas em que foram to
vigorosamente promovidas pelo EIPD.32 Pelo contrrio, em muitos pases, o crescimento simplesmente desapareceu.
O debate internacional nos anos 2000 abandonou a uniformidade e abriu-se

ao confronto de ideias e a era das reformas orientadas para o mercado deixou de ser
inquestionvel (DINIZ, 2007), apostando-se nas escolhas especficas, na criatividade e
especificidades de cada pas. As condies polticas tambm se mostraram favorveis a
posturas mais receptivas inovao, particularmente com o movimento de inflexo
esquerda nas eleies dos pases latino-americanos. Na anlise de Diniz, estes resultados eleitorais refletem a frustrao diante dos resultados das polticas anteriores e
aspirao por estratgias menos excludentes e mais igualitrias. A inflexo na agenda
contempornea, entre outras questes, aponta para os desafios de formulao de vias
alternativas de desenvolvimento e a discusso do papel do Estado neste processo, em
perodo que pode ser considerado como o ps-Consenso de Washington.
32. Establishment internacional da poltica de desenvolvimento.
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Em documento do Ilpes/Cepal (2011) voltado para a planificao visando ao

desenvolvimento, destaca-se o papel do Estado na conduo das estratgias de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina e do Caribe, incluindo a proviso de bens pblicos
e a proteo social com vocao universalista e redistributiva. Na perspectiva da Cepal,
a questo que se coloca para a regio e o Brasil no exceo consiste em definir e
construir um tipo de Estado que permita superar as brechas em relao a outros pases
e alcanar o objetivo de crescimento com igualdade. Ao focar a planificao, destaca-se,
no entanto, que isto no significa estatismo, mas a definio de um projeto de pas e de
instrumentos para conduzir o processo de modernizao da gesto pblica e da sociedade,
na medida em que deve estar sujeito a uma concertao nacional e com sinergias pblicoprivadas. Nessa perspectiva, a planificao, entendida enquanto definio de prioridades,
fundamental para se obter uma administrao pblica transparente e interativa com a
sociedade civil. Alm da dimenso tcnica, a dimenso poltica a chave para a eficcia
do processo e deve ser situada nos marcos da democracia por meio de uma gesto pblica
de qualidade, eficaz e eficiente, honesta, transparente, que preste contas e dialogue com
a sociedade civil para resolver os problemas nacionais. O papel do governo eletrnico
enfatizado e visto como uma mudana de paradigma da gesto governamental ou um
novo conceito de governo, e sua aplicao na administrao pblica tem como objetivo
melhorar os servios e a informao oferecida, simplificar processos de suporte institucional e facilitar a criao de canais que permitam aumentar a transparncia e a participao
cidad. Ou seja, utilizao de tecnologia de informao tanto para ampliar a eficcia e
eficincias na prestao de servios, como um elemento de responsabilizao e, portanto,
de democratizao do Estado.
Apostando tambm no planejamento e referindo-se especificamente ao Brasil,
Cardoso Jnior (2001) argumenta que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas de
modo melhor e mais eficiente. Mais do que isto, cabe-lhe a tarefa de induzir, fomentar
ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e
sociais do pas. Em sua viso, torna-se imprescindvel reequilibrar e ressignificar as
dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, tratando-as como unidade de anlise e de reconstruo das capacidades do Estado para o desenvolvimento
nacional. Esta proposta construda a partir da constatao da primazia adquirida
pela gesto na dcada de 1990, ao lado do desmonte da funo e das instituies de
planejamento governamental no contexto da reforma do Estado brasileiro. Em defesa
do planejamento, considera que a gesto, embora seja atividade de gerenciamento
43
cotidiano da mquina pblica, apenas pode fazer sentido estratgico se for portadora de
contedos e de orientaes que impactem positivamente tanto os processos cotidianos
de trabalho como os produtos e os resultados finais da ao estatal. Da que
gesto pblica sem planejamento superior que a envolva, por mais que possa estruturar modos de
fazer que consigam racionalizar procedimentos bsicos do Estado e, com isso, obter resultados em
certa medida mais eficientes para o conjunto da ao estatal, dificilmente conseguir apenas com
isso promover mudanas profundas em termos da eficcia e da efetividade das polticas pblicas
em seu conjunto (CARDOSO JNIOR, 2001, p. 13).
Esse renovado debate sobre Estado e desenvolvimento ecoa na reflexo sobre a

gesto pblica, o que permite situar a NPM como algo que deixou de ser novo, est
na meia idade (HOOD e PETERS, 2004), est morta (DUNLEAVY et al., 2005;
DRECHSLER, 2005) ou morte (POLLITT e BOUCKAERT, 2002), conforme o
ngulo da anlise. Apesar das diferenas de enfoque, possvel situar alguns elementos comuns que articulam estas anlises mais recentes e as proposies normativas
a elas associadas. Em primeiro lugar, destaca-se o papel crucial atribudo ao Estado
como promotor de desenvolvimento e bem-estar. Segundo, a necessidade de o
Estado desenvolver novas capacidades, o que tem como corolrio a necessidade de
burocracias fortes e competentes, recuperando-se seu papel depois de criticada pela
NPM. Terceiro, a nfase na relao com a sociedade e com processos democrticos
para definio de prioridades e realizao de escolhas, o que remete, muitas vezes,
noo de governana, outras, de participao e processos deliberativos. So elementos que articulam a gesto pblica com a dimenso democrtica e, portanto, com a
dimenso poltica, no se restringindo a aspectos instrumentais e tcnicos com vistas
eficincia em um sentido restrito, mas definio da prpria atuao do Estado e
sua eficcia social. A seguir, apresentam-se questes bsicas de algumas dessas anlises
que poderiam ser chamadas de ps-NPM, enfatizando aspectos mais prximos da
realidade dos pases em desenvolvimento, como o Brasil.
3.2.1 O papel do Estado e da burocracia no desenvolvimento no sculo XXI

e a repolitizao da gesto pblica
Buscando responder pergunta sobre qual seria o papel do Estado no sculo XXI, especificamente para os pases em desenvolvimento, Evans (2008) considera que o Estado
continuar a ter um papel crucial no desenvolvimento econmico e na transformao
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social, tal como teve na segunda metade do sculo passado. Trata-se, no entanto, de um
papel mais radical, com a ampliao das estratgias focadas na tradicional acumulao
de capital. A partir de uma reviso das novas teorias do desenvolvimento, o autor identifica convergncias com a abordagem das capacidades e conclui que as duas facetas
deste novo Estado desenvolvimentista do perodo contemporneo so exatamente a
capacidade burocrtica e a insero na sociedade.
As novas teorias do desenvolvimento assumem que o crescimento econmico
depende de instituies polticas e da capacidade de usar bens coletivos, de forma que o
desenvolvimento no mais visto apenas como um processo de acumulao de capital,
mas como um processo de mudana organizacional (HOLF e STIGLITZ, 2001, apud
EVANS, 2003; 2008). Ao lado disso, atribuem centralidade produo de ideias e ao
conhecimento, bem como s habilidades enraizadas nas capacidades dos indivduos e nas
redes que os conectam. A abordagem institucional, que domina o mainstream da economia do desenvolvimento, salienta o papel chave de expectativas normativas partilhadas
ou regras do jogo. Combinando as duas ideias, a questo central para o desenvolvimento
a definio do arranjo institucional que capacita as sociedades a gerar novas habilidades,
conhecimento e ideias e das redes necessrias para tanto. Evans (2008), no entanto, critica
a implementao desta percepo nos pases do Sul, traduzida na tentativa de impor
planejamentos institucionais uniformes, estabelecendo uma espcie de monocultura
institucional.33 Para o autor, os resultados da imposio de um conjunto uniforme de
estruturas e regras organizacionais tm sido frustrantes, seja para produzir crescimento
acelerado ou para a melhoria na distribuio de bens coletivos. A evidncia que os pases
que mais cresceram nas ltimas dcadas foram exatamente aqueles que adotaram padres
institucionais hbridos em relao monocultura, como China, Vietn e Malsia, o que
refora a necessidade de respostas criativas para a questo institucional.
Na busca de uma nova sntese, Evans (2008) analisa outra renovao terica na literatura sobre desenvolvimento, que a abordagem das capacidades de Sen (1999; 2001),
a qual se caracteriza por levar mais a srio a proposio universalmente aceita de que crescimento do PIB per capita no um fim em si mesmo, mas uma proxy para melhorias no
bem-estar humano. Para Sen, o desenvolvimento avaliado em termos da expanso das
33. Monocultura institucional seria o equivalente a estratgias de monocultura agrcola, por meio da aplicao de respostas
padro impingidas por organizaes internacionais, formadores de polticas locais e consultores de planejamentos institucionais dos pases avanados.
45
capacidades das pessoas para ter a vida que valorizam e que tenham razes para valorizar.
A expanso de capacidades no apenas o objetivo primrio do desenvolvimento, mas
o meio principal para obt-lo. Da defender o foco em instituies que envolvam debate
e intercmbio pblicos: as instituies deliberativas. Estas so consideradas eficazes ao
engajarem a energia dos cidados comuns no processo de escolha social e aumentarem a
disposio dos cidados de investir em bens pblicos e melhorar sua distribuio o que
tem contribuio potencial para o desenvolvimento em longo prazo. Instituies deliberativas no substituem outros insumos, como capital e tecnologia, mas ajudam a fornecer
condies de governana, tornam estes insumos eficazes e fornecem base mais slida para
avaliar as prioridades de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que do oportunidade
de exerccio da capacidade humana fundamental: a de fazer escolhas. O ponto de partida
a ideia de que apenas o intercmbio pblico e a deliberao aberta podem efetivamente
definir os objetivos do desenvolvimento e elaborar os meios para atingi-lo. Nesta perspectiva, a construo de regras e fruns organizacionais torna-se uma tarefa fundamental
do desenvolvimento, evitando-se os atalhos tecnocrticos para construo de instituies,
pois a questo de atribuir valores refere-se avaliao e julgamento, e no a alguma
tecnologia impessoal (EVANS, 2003, p. 34).
A partir dessa reviso, Evans constri seu argumento e defende que as instituies
polticas e a sociedade civil esto no centro dos objetivos do desenvolvimento, o qual
depende da capacidade burocrtica e da insero do Estado na sociedade. Para reforar o
argumento, o autor revisa o carter institucional dos Estados desenvolvimentistas mais
bem-sucedidos no sculo XX. Com foco nos pases do Leste Asitico, aponta como
base institucional fundamental do milagre econmico neles ocorrido a capacidade das
burocracias pblicas, as quais se aproximam do ideal weberiano, especificamente com
as caractersticas de recrutamento meritocrtico e carreiras de servio pblico que oferecem recompensas de longo prazo equiparveis s do setor privado.
Em estudo comparativo anterior dos efeitos das estruturas weberianas de Estado
sobre o crescimento econmico, em amostra de 35 pases em desenvolvimento, Evans e
Rauch (1999) analisam caractersticas das agncias econmicas estatais centrais no perodo de 1970-1990 e os efeitos de certas caractersticas estruturais que eram elementos
chaves na caracterizao original da burocracia por Weber. Para isso, estabelecem uma
escala de weberianismo, considerando duas caractersticas do conjunto considerado
por Weber, que uma medida do grau em que estas agncias empregam recrutamento
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meritocrtico e uma ascenso previsvel na carreira que oferece recompensas tangveis e

intangveis previsveis para aqueles recrutados na burocracia.34 A partir desta escala, identificaram a variao da estrutura das burocracias entre pases, estabelecendo uma conexo
entre estas caractersticas e a maior habilidade organizacional para prover bens coletivos,
o que constitui a contribuio potencial do Estado para o crescimento econmico.
A concluso do referido estudo foi que caractersticas weberianas aumentam significativamente as perspectivas de desenvolvimento econmico, mesmo quando este efeito
controlado pelo nvel inicial de PIB per capita e pelo capital humano variveis classicamente associadas com desenvolvimento econmico. Pases cujas estruturas burocrticas
incorporaram caractersticas weberianas experimentaram crescimento econmico mais
rpido no perodo de 1970 a 1990. Da que Evans e Rauch (1999) sugerem que burocracias no estilo descrito por Weber devam ser includas como um fator nos modelos
de crescimento econmico, sendo necessria maior ateno dos decisores no sentido de
construir burocracias melhores meritocrticas e com perspectiva de carreiras.
Apesar dessa centralidade da capacidade da burocracia, Evans (2002) chama ateno para o fato de que burocratas no constroem polticas de forma isolada da sociedade.
Ou seja, se um aparato burocrtico pblico capaz e coerente o fundamento, entretanto,
no suficiente para enfrentar os desafios do sculo XXI. Conciliando as novas teorias
do desenvolvimento, a abordagem das capacidades e seus achados empricos anteriores,
Evans considera necessrio construir novos laos com a sociedade no restritos s elites,
tal como foi importante para o desenvolvimento dos Tigres Asiticos.35 Se capacidade
burocrtica e organizacional crucial para a proviso de bens coletivos que expandam as
capacidades, elas devem ser acopladas com novas capacidades polticas. Conexes mais
amplas entre Estado e sociedade civil so a nica maneira de garantir o fluxo de informao necessrio para guiar a alocao de recursos pblicos ou a coproduo necessria
para a efetiva proviso de servios que levem ampliao das capacidades.
34. Na perspectiva de Weber, o recrutamento meritocrtico no s aumenta a possibilidade de competncia mnima, mas
ajuda a gerar coerncia corporativa e esprito de corpo, o que tem efeitos na motivao. Recompensas associadas a carreiras tambm aumentam as competncias em longo prazo e aumentam a coerncia corporativa; reduzem a atrao de
recompensas rpidas por meio de prticas de corrupo.
35. No Leste asitico essa conexo se deu em dois nveis: gerar senso para envolvimento em um projeto de desenvolvimento
nacional e um conjunto denso de laos interpessoais que permitia a determinadas agncias e empresas construrem projetos,
o que Evans denomina de embeddedness, referindo-se ao grau em que indivduos ou firmas esto imersos em redes sociais.
Esta simbiose no livre de tenses, pois o Estado precisa manter laos fortes com elites empresariais, ao mesmo tempo
evitando ser capturado e ainda ser capaz de disciplin-las.
47
A crtica recente de Evans ao modelo de Estado desenvolvimentista que impulsionou o crescimento no Leste Asitico a de que os laos com elites no eram balanceados
com conexes com outros grupos sociais e a sociedade civil como um todo era excluda do
processo de sinergia Estado/sociedade. Este modelo no parece adequado ao sculo XXI,
quando mudanas histricas no carter da economia fizeram crescer a importncia do
papel do Estado. Alm disso, o modelo no se encaixa nem com a nfase em investimentos
em servios que ampliam as capacidades ao garantir acesso a bens intangveis, nem com a
nfase em objetivos coletivos. Acelerar a economia requer expandir acesso ao estoque de
ideias, impendido seu controle monoplico, ampliando sua efetiva utilizao e gerando
novas ideias adequadas s circunstncias especficas de cada pas. Isto depende de expanso
das capacidades humanas, como educao e sade, que os mercados no sero capazes de
prover, sendo necessrio engajamento agressivo e eficiente de instituies pblicas.
Da que, se inserindo na mesma perspectiva de Sen, Evans assume que as instituies polticas so fundamentais e a deliberao democrtica a nica maneira de definir adequadamente quais devem ser os objetivos econmicos. Dado que fazer escolhas
uma das capacidades humanas mais importantes, o processo de participao deve ser
entendido como parte constitutiva dos fins do desenvolvimento.36 A centralidade de
conexes densas com a sociedade civil e a construo de instituies deliberativas faro
do Estado do sculo XXI a anttese poltica da verso do sculo XX. Nesse sentido, eleies regulares e a proteo nominal dos direitos civis, que garantem uma democracia
esvaziada ou frgil (EVANS, 2003; YUSEF e STIGLITZ, 2001), no so suficientes
para garantir o debate pblico relativo definio dos objetivos de desenvolvimento ou
alocao de recursos coletivos embora sejam pr-requisitos para processos deliberativos mais fortes. Instituies de governana desempenham papel essencial no fomento
ao desenvolvimento aspecto que ser retomado mais frente.
Especificamente em relao gesto pblica, Evans (2002) defende uma estratgia
administrativa hbrida, que combine capacidade administrativa com sinais de mercado
e democracia deliberativa enquanto mecanismos de controle. Seu argumento est diretamente articulado com a concepo anterior de desenvolvimento e do papel do Estado
neste processo: uma administrao pblica efetiva, particularmente quando o objetivo
o desenvolvimento, requer integrao sinrgica destes trs modos de controle para buscar
36. Entretanto, Evans (2003) alerta para o perigo de cair na armadilha da monocultura e tentar impor o desenvolvimento
deliberativo como alternativa para o planejamento, pois ele s tem xito quando emerge da dinmica de polticas locais.
Desenvolvimento deliberativo apenas uma das maneiras de ir alm da monocultura institucional.
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a efetividade do aparato do Estado, a denominada hibridez. As reformas do Estado do

ltimo quartel do sculo passado alteraram o balano entre os trs elementos, expandindo
o papel dos sinais do mercado custa dos outros dois fatores, particularmente usando
mercados ou mecanismos de mercado para substituir o controle pelas hierarquias administrativas tradicionais e pelas normas profissionais, como ao transferir tarefas dos aparatos
administrativos pblicos para corporaes privadas e ao submeter as organizaes administrativas a disciplinas baseadas em medidas de performance como os mercados.
Evans (2002) enfatiza que, apesar de ineficincias, burocracias podem ser poderosos instrumentos para alcanar os fins pblicos e muitas das consequncias perversas
atribudas organizao burocrtica so, de fato, consequncias da falta de verdadeiras
estruturas e normas burocrticas, como anteriormente discutido. A confiana nos sinais
de mercado dentro de uma campanha ideolgica pode enfraquecer as estruturas normativas que sustentam a efetividade administrativa. Pode ainda legitimar a corrupo
por implicar, como um princpio geral, que a maximizao individual de recompensas
materiais deva ser valorizada sobre as normas tradicionais do servio pblico.
O terceiro modo de controle, a institucionalizao de processos democrticos
para envolver a cidadania no processo decisrio pblico, tambm foi negligenciado.
Mas ampliar o controle real do cidado sobre a alocao de recursos pblicos amplia
a identificao com as instituies pblicas e valoriza a noo de servio pblico,
podendo ser muito eficaz em melhorar a qualidade da administrao pblica.
Recapturar a hibridez , assim, o prximo desafio da reforma do Estado, na aposta
de Evans, e as instituies deliberativas podem ter efeitos tambm sobre a eficincia
da administrao pblica,37 o que traz para o cerne das reformas a relao Estadosociedade e a democratizao do processo decisrio e da gesto pblica.38
37. Os efeitos de instituies deliberativas na eficincia da administrao pblica esto relacionados a seu impacto no
fornecimento de bens coletivos. Processos deliberativos do aos cidados informaes sobre a alocao de recursos pblicos, permitem participao nas decises e produzem maior interesse em monitorar a implementao destas decises.
Traduzindo-se em maiores investimentos em bens coletivos, permite melhorar a qualidade de vida. E melhor distribuio de
servios bsicos bom para o crescimento em longo prazo.
38. Uma publicao brasileira recente (Loureiro, Abrucio e Pacheco, 2010) tambm sinaliza em seu ttulo para a preocupao com a gesto pblica, colocando a relao entre burocracia e poltica como parte dos desafios para o Estado
democrtico no sculo XXI. O tom geral do livro trata da gesto pblica no apenas do ponto de vista administrativo,
mas d nfase perspectiva democrtica e ao aperfeioamento dos mecanismos de controle sobre os governantes, como
modo tambm de aprofundamento da democracia representativa, entendida de forma mais ampla do que a dimenso exclusivamente eleitoral (op. cit., p. 15). Mas distancia-se da discusso feita aqui, enfatizando que no se enquadra em uma
reflexo sobre a burocracia marcada pela preocupao com o papel do Estado, mas destina-se a entender suas entranhas
ou sua relao com o sistema poltico (op. cit., p. 18).
49
Nesse mesmo diapaso, a literatura latino-americana de natureza mais analtica,

ainda que tambm no isenta de elementos normativos, destaca a pretensa despolitizao pretendida pela NPM e sua nfase reducionista na busca de eficincia. Garnier
(2004) chama a ateno para o fato de que muitas das propostas de reforma do Estado
com leitura econmica e gerencial consideravam que o problema estava no carter poltico do Estado, dificultando decises eficientes e tecnicamente corretas. Diferente desta
concepo, o argumento do autor de que necessrio que o Estado e suas instituies
sejam capazes de fazer bem a poltica, tanto por razes de democracia e equidade quanto
por razes de eficincia econmica. Partindo de reflexo sobre o processo de alocao de
recursos, Garnier (op. cit.) demostra que esta uma tarefa poltica e no um problema
tcnico que possa ser resolvido apenas com o melhor uso dos instrumentos disponveis
e nem com o aperfeioamento da capacidade para descobrir o que as pessoas querem. Frente impossibilidade de conhecer com alto grau de certeza tcnica os custos e
benefcios sociais e de longo prazo de diversas atividades econmicas que os mercados
no atendem de forma adequada, sociedades tendem a recorrer a um processo poltico
de construo de acordos, preferivelmente democrticos. Este um processo em que no
existem timos como a abordagem economicista neoclssica do papel do Estado
tenta demonstrar , mas acordos possveis; da que o processo poltico seja visto como
a busca de segunda melhor soluo (second best).
A construo de acordos democrticos demanda grande capacidade de sntese pelo
sistema poltico para explicitar os diversos interesses particulares e articul-los no sentido
de construir prioridades estratgicas. Nesta perspectiva, a qualidade da gesto pblica se
avalia pela eficincia na alocao e utilizao de recursos pblicos, mas eficincia entendida como social, ou seja, que expressa um sentido de relevncia refletida nas prioridades estratgicas do governo e que se referem sua qualidade poltica. Assim, a busca da
eficincia deve se basear em um balano entre trs elementos: o custo para a sociedade ao
se produzir um bem ou servio, a qualidade com que se produz este bem ou servio e a
cobertura com que chega populao. Este balano s pode definir-se no contexto das
prioridades estratgicas que a sociedade definiu, ou seja, no h prioridades predefinidas.
Contra as solues que, segundo Garnier (2004), reproduzem a retrica da antipoltica, a eficincia deve ser vista no da perspectiva da utilizao dos recursos pblicos,
mas de sua alocao. Como consequncia, no existe uma melhor soluo ou melhor
prtica que possa aplicar-se sempre na gesto pblica, pois, na poltica, no h uma
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melhor soluo para todos, mas aquelas que correspondem s prioridades democraticamente escolhidas. Em suma, os instrumentos para uma nova gesto pblica devem
apostar em uma dupla via: a poltica e a gesto.
Na mesma linha, Grau (2004) considera que a boa administrao pblica aquela
conduzida politicamente, buscando realizar o interesse pblico da melhor maneira
possvel, ou, ao menos, minimizando os conflitos de interesse. Nesta perspectiva,
considera que os movimentos para incremento da eficincia da administrao pblica
foram pouco exitosos, pois no aumentaram a equidade. O problema bsico da administrao pblica continua sendo o dficit de controle da sociedade sobre o Estado,
ainda dominado por interesses particulares. Na sua viso, para que a eficincia melhore
significativamente, necessrio no apenas a democratizao do sistema poltico, mas
tambm a incluso de mecanismos democrticos internos administrao pblica,
relacionados com a formao das polticas pblicas e das decises, alm da construo
de uma funo pblica profissional.
O argumento da autora que a democracia na administrao pblica pode
melhorar o controle e a eficincia, fortalecendo, simultaneamente, a cidadania, direta
e indiretamente. Esta democratizao obriga a assumir a reforma administrativa como
uma reforma poltica que constri a cidadania como um ator poltico, dotando-a de
meios de influncia sobre a administrao, de forma a conectar democracia, controle
e eficincia. Completa o argumento a ideia de que a transparncia est no centro do
processo e o principal meio para o exerccio do controle direto sobre a administrao,
alm de um instrumento da democracia na medida em que ajuda a incluir os princpios da igualdade e o pluralismo poltico na representao que se exerce por meio
das instituies polticas. A transparncia tambm um meio para impedir a captura
da administrao pblica por interesses particulares, alm de favorecer a prestao de
contas, na medida em que pode facilitar a justificao das decises e revelar falhas das
decises, propiciando o debate pblico em torno delas. Transparncia pode ser tambm
um instrumento da eficincia, dado que a exposio pblica dos resultados pode servir
de estmulo eficincia, atuando ainda contra a corrupo.
Bourgon (2010a; 2010b), ao refletir sobre novas direes para as reformas do
servio pblico, chama ateno tambm para a necessidade de uma definio expandida de resultados pblicos, com viso mais ampla do papel do governo, cidados e
51
outros agentes da sociedade de forma a desenvolver a capacidade coletiva do Estado

para atingir resultados pblicos. Para isso, considera necessrio tanto a conformidade39
quanto o desempenho, mas algo mais, que chama de foco na resilincia, referindo-se
capacidade do Estado de inovar, aprender e se adaptar, assegurando uma distribuio mais equitativa dos riscos. Futuras reformas do setor pblico precisaro continuar
empurrando o governo para alm do seu papel tradicional de tomador de decises em
nome dos cidados e de prestador de servios para os cidados. Estas reformas exigiro uma definio mais ampla de resultados pblicos que enfatize a importncia das
polticas pblicas e dos resultados cvicos; uma viso ampliada dos papis do governo
e dos cidados, que promova o uso da autoridade do governo para liberar o poder
coletivo dos cidados e da sociedade de forma a obter resultados de alto valor pblico;
uma compreenso mais dinmica de governana e da administrao pblica que d
suporte construo das capacidades necessrias para se buscar os interesses coletivos
e o bem pblico, em um ambiente global cada vez mais imprevisvel. Isto exigir o
reconhecimento de que menos governo ou governo mais eficiente no significa
necessariamente melhor governo.
Nessa viso mais ampliada, os resultados mais relevantes para os cidados e gestores eleitos normalmente ultrapassam o mbito dos programas e projetos pblicos em
si, dos diferentes servios e das organizaes individuais; algo mais do que a mensurao do desempenho no nvel micro. A verdadeira medida do sucesso da interveno
governamental sua contribuio para os resultados sociais e do sistema como um todo
(BOURGON, 2010b), obtidos por todos os agentes, tanto da esfera pblica ou privada
quanto da sociedade civil.
Resultados cvicos tm a ver com o que a OCDE chama de governo aberto e
inclusivo,40 que inclui medidas para remover as barreiras que impedem a cidadania ativa
e incentiva a construo de capacidades comunitrias e coletivas. Bourgon (2010a;
2010b) faz cinco sugestes para melhorar os resultados cvicos. A primeira remete
39. Inclui preservar as capacidades existentes, como o respeito pelo Estado de direito e pelas instituies pblicas e a
observncia dos valores do servio pblico, como integridade, probidade e imparcialidade, entre outros aspectos.
40. Em um governo aberto e inclusivo, preciso que as organizaes do setor pblico satisfaam o ideal dos princpios
democrticos e fomentem os resultados cvicos, o que inclui: permitir a fiscalizao pela Assembleia Legislativa; garantir que
os titulares de cargos pblicos sejam responsabilizados pelo exerccio do poder; prover a transparncia; garantir o acesso dos
cidados informao; incentivar a participao do cidado no ciclo de poltica pblica para garantir uma representao de
interesses mais ampla e equitativa; e maior comprometimento e apoio s iniciativas do governo (Bourgon, 2010a).
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expanso do conceito de responsabilizao (accountability) de um processo de prestao de contas para a responsabilizao pblica visando resultados sociais e sistmicos.
Pode assumir a forma de um sistema abrangente de informao/notificao pblica.
A segunda o acesso, entendido como ampliao do governo eletrnico, permitindo a
acessibilidade dos cidados ao governo no como fim em si mesmo, mas para garantir
seu uso inclusivo e pedaggico para os cidados. A terceira refere-se expanso das
vias para integrar as vozes dos cidados e suas comunidades nos aspectos relevantes da
administrao pblica. A quarta permitir que os cidados e as comunidades exeram a
discricionariedade em seu prprio nome para satisfazer suas prprias necessidades, dentro da lei, e respeitando as responsabilizaes profissionais e polticas. Por fim, a quinta
consiste em incentivar o papel ativo dos cidados e das comunidades como criadores de
valores e como agentes ativos na produo de bens pblicos, produzindo solues para
problemas comuns e delineando o futuro que desejam.41
Enfim, a ideia que o papel do governo est tomando forma em um espao cada
vez mais amplo de possibilidades que no definido por um conjunto rgido e convencional de papis e relacionamentos. Em vez disto, os administradores pblicos, cidados
e outros atores fazem parte de um sistema dinmico, aberto e interativo de governana,
em que a autoridade do Estado utilizada de diferentes formas para alcanar diferentes resultados pblicos. Nesta viso, administradores pblicos devem fazer a mediao
entre ganhos de eficincia e a necessidade de envolver cidados e comunidades, mesmo
custa de algum grau de eficincia no curto prazo.
Em artigo provocativo, a partir do reconhecimento da dimenso poltica e ideolgica do debate em torno da modernizao da administrao pblica inclusive como
crtica ao carter pretensamente neutro da NPM , Brugu (2004) se alia proposta de
reforma no sentido da construo de uma administrao deliberativa. Nesta perspectiva,
o autor considera importante incorporar, ao funcionamento da administrao pblica,
elementos de natureza poltica como o dilogo, a negociao, o pacto. Moderniz-la
deve ter, como objetivo, no a eficincia instrumental, mas a incluso substantiva, pois
no se trata de melhorar os instrumentos da gesto pblica, mas de responder s exigncias e s demandas substantivas de uma nova ordem social, desenvolvendo capacidade
para responder complexidade e incluir a sociedade na recente e crescente diversidade
41. Para a autora, a participao dos cidados tem valor intrnseco e instrumental. Intrnseco na medida em que incentiva
uma cidadania ativa, o empoderamento das comunidades e o esprito cvico; tem valor instrumental na medida em que
pode ajudar a aumentar o apoio s iniciativas do governo e a melhorar resultados das polticas pblicas.
53
que a caracteriza. Em consonncia com tal proposta, os objetivos da modernizao

se deslocam do interior para o exterior da administrao resolver conflitos e gerar
bem-estar coletivo de forma a no converter a administrao em uma finalidade nela
mesma, esquecendo suas finalidades substantivas. A chave para isso deriva do dilogo,
da facilitao do intercmbio de perspectivas e de recursos entre as diferentes partes
da administrao e entre a administrao e seu entorno. Vale dizer, as respostas no
tm que ser tecnicamente melhores, mas devem representar um ponto de equilbrio,
um compromisso entre as diversas vises de um mesmo problema. Se o problema
complexo e polidrico, mais adequada uma resposta dialogada e de equilbrio.
A par desses objetivos que so externos s organizaes, Brugu (op. cit.), entretanto,
foca sua proposta de materializao da administrao deliberativa no funcionamento interno
da administrao pblica, fundamentando-a em dois pilares: a confiana e a mediao. No
primeiro caso, trata-se de substituir a autoridade como cimento da organizao por uma
integrao alcanada por meio da comunicao e do dilogo, o que pressupe autonomia e
descentralizao, de modo que as partes em interao tenham margem de manobra e relaes entre elas dotadas de confiana que um fator de gesto a ser construdo e no um
fator intangvel. Por sua vez, a ideia de uma reforma que se fundamente na mediao e no
dilogo se prope a substituir a direo de cima, tpica de uma administrao hierrquica,
e que se fundamente em lideranas mediadoras, no autoritrias, mas potentes, a partir do
desenvolvimento de habilidades relacionais e no tecnocrticas.
A concepo estreita do conceito de eficincia e a despolitizao que a acompanha so
tambm criticadas por Drechsler (2005) como um sintoma de tecnocracia e burocracia
aos quais a NPM professa se opor. Eficincia um conceito relativo, baseado em contexto
e adequao; eficiente obter um efeito com um mnimo de recursos, mas este efeito, no
caso do Estado, marcado por algumas condies necessrias como a orientao para o
bem pblico ou o bem comum e nunca maximizao do lucro, como no setor privado.
Mas, mesmo considerando os padres da eficincia de mercado, no h evidncias de
que as reformas da NPM levaram ao aumento de produtividade ou maximizao do
bem-estar. As evidncias, muitas das vezes, apontam em direo oposta. Entre outras
ilustraes, o autor assinala que a transformao do cidado em consumidor esvaziou
seus direitos de participao; a abolio da carreira civil conduziu eroso da capacidade
administrativa, despolitizao e, portanto, ao retrocesso democrtico o retorno do
Estado imperial (DRECHSLER, 2005); e a contratao provou ser excessivamente cara
e s vezes infringia as competncias do Estado e os padres de equidade.
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A crtica aos fundamentos e resultados da NPM leva afirmao de que o Estado

se faz ainda mais necessrio do que o era h duas dcadas. Questes-chaves econmicas e do desenvolvimento na atualidade sustentabilidade, desenvolvimento
dinmico, inovao e tecnologia ampliam o papel do Estado no crescimento econmico; a entrada na fase de sinergia da tecnologia de informao e de comunicao
requer um Estado ativo com forte capacidade administrativa. Para Drechsler (2005),
o Estado no s capaz de agir, mas necessrio como nunca foi, e as ferramentas
que hoje o desafiam, como os novos meios de comunicao e organizao, ao mesmo
tempo, aumentaram seu poder.
Se o Estado crucial, tambm os critrios da burocracia descritos por Weber no
esto obsoletos, revelando-se, ao contrrio, prximos da maioria dos mais recentes
princpios das agendas de reforma da gesto pblica no mundo. A partir desta percepo, Pollitt e Bouckaert (2000) cunharam o termo Estado neoweberiano, que
combina elementos weberianos e neoweberianos. Quanto aos primeiros, os autores
relacionam a reafirmao do papel do Estado como facilitador de solues para
novos problemas da globalizao, mudanas tecnolgicas, mudanas demogrficas
e tratamento ambiental; a reafirmao do papel da democracia representativa como
elemento de legitimao dentro do aparato do Estado; a reafirmao da lei administrativa para preservar os princpios bsicos da relao Estado-sociedade, incluindo
igualdade perante a lei e segurana legal; e a preservao da ideia de um servio
pblico com status, cultura e termos distintos. Quanto aos elementos neoweberianos, so colocados em destaque a mudana de uma orientao interna por regras
burocrticas para uma orientao externa em direo s necessidades e desejos dos
cidados, por meio da criao de uma cultura profissional de qualidade do servio;
a complementao do papel da democracia representativa por um conjunto de instrumentos para consulta e representao direta dos cidados; a modernizao de leis
para encorajar maior orientao para obteno de resultados do que apenas seguir
um procedimento, o que expressa em parte a mudana para controles ex post sem
abandonar os controles ex ante; e a profissionalizao do servio pblico de forma
que o burocrata seja tambm um profissional orientado para identificar as necessidades de cidados e usurios. Enfim, a chave para o sucesso de uma reforma da
administrao pblica seria aumentar a capacidade e a competncia administrativa
de um Estado responsivo e responsvel, e a soluo tima para isso um sistema psps-NPM, baseado no weberianismo, mas levando em conta as lies aprendidas da
NPM, ou seja, neoweberiano (POLLITT e BOUCKAERT, 2000).
55
3.2.2 Controle, accountability, democracia e deliberao: gesto

democrtica ou governana participativa
A revalorizao da burocracia e de suas capacidades, bem como a nfase da ligao entre
a burocracia pblica e a sociedade trazem tona uma rediscusso da questo do controle e de accountability. Por essa via, retorna-se de forma renovada antiga discusso da
relao entre poltica e administrao e, por fim, prpria reflexo sobre a democracia.
Neste debate, ganha fora, de forma ressignificada, a ideia de governana.
Da mesma forma em que o estilo de reforma administrativa da NPM foi difundido, a nova governana se tornou uma palavra-chave durante os anos 1990, definindo um novo papel para o Estado na sociedade. O termo governana tem sido
utilizado de forma bastante heterognea, o que se insinua na variada adjetivao
que o acompanha, como governana empreendedora, boa governana, governana
participativa, governana local e governana sociopoltica, entre outras.42 Isto leva
a que seja considerado como um conceito vago e pouco til (BOGASON, 2006).
No entanto, em geral, governana se refere redefinio e ampliao das formas de
relacionamento entre o Estado e a sociedade, ou entre governo, agentes privados e
sociedade, ou seja, tem como trao distintivo a dimenso relacional. Enquanto tal,
marca uma descentralizao do processo decisrio e da ao pblica para fora dos limites das instituies formais do Estado.
No contexto da NPM, governana foi associada metfora do Estado que pilota
e no rema (OSBORNE e GAEBLER, 1994), que se mostrou bastante influente na
redefinio do papel do Estado, impulsionando a transferncia de atividades e funes
para agentes privados. Nesta perspectiva, a transformao do setor pblico envolveria
menos governo e mais governana uma metfora para descrever os padres de interao em sistemas ou redes multiorganizacionais. Ponto chave nesta discusso no
o que o governo faz, mas o que ele no faz. E a maioria dos modelos emergentes de
governana buscava primariamente objetivos relacionados eficincia e desempenho e
menos os objetivos de democracia e accountability (PIERRE, 2009).
42. De acordo com Rhodes (1997, apud Bogason, 2006, p. 107), existiriam pelo menos seis significados para o conceito de
governana: o Estado mnimo, governana corporativa, nova gesto pblica, boa governana, sistemas scio-cibernticos
e redes auto-organizadas.
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A expresso foi difundida pelo Banco Mundial como parte da discusso das condies que garantem um Estado eficiente. Na anlise de Diniz (1997, p. 37), essa preocupao deslocou a ateno das instituies econmicas para uma viso mais abrangente,
envolvendo as dimenses sociais e polticas da gesto pblica, dado que a capacidade
governativa no seria avaliada apenas pelos resultados das polticas, mas pela forma pela
qual o governo exerce seu poder. Nesta perspectiva, ganham relevo os procedimentos e
prticas governamentais, o que envolve o formato institucional do processo decisrio,
a articulao pblico e privado na formulao de polticas e a abertura participao
de setores interessados. O termo foi usado tambm em uma perspectiva normativa, sob
o rtulo de boa governana, por meio da associao entre capacidade governamental e
democracia poltica com vistas obteno de objetivos como igualdade e justia.
Do ponto de vista terico, uma interpretao compreensiva de governana sugere
que as relaes hierrquicas entre Estado e sociedade estejam sendo substitudas por
outras formas de relacionamento que normalmente implicam uma atuao conjunta
do pblico com o privado. Esta interpretao pode levar a uma reconceitualizao do
Estado para entend-lo como uma rede entremeada sociedade, de tal forma que a
ao poltica mude de significado. O interesse analtico sai do foco nos processos parlamentares e burocrticos de negociao para a identificao de padres de interao
entre vrios interesses em torno da explicitao e promoo do interesse coletivo.
Na vertente mais atual e crtica da gesto pblica, a utilizao do termo coloca
como elemento central da noo de governana a nfase conferida participao da
sociedade nos processos decisrios. Esta perspectiva tem rebatimentos no debate poltico e se insere em matrizes tericas da teoria democrtica contempornea nas vertentes
participativa e deliberativa. A proposta de uma governana participativa aponta para
o compartilhamento de decises entre sociedade e Estado, com o foco privilegiado
nos arranjos institucionais estabelecidos para isto. Em funo das complexidades da
governana moderna, Fung (2004a; 2004b), entre outros, considera que as formas
participativas e deliberativas de democracia podem colaborar para o enfrentamento
dos desafios da ao pblica contempornea, contribuindo tanto para a ampliao das
capacidades do Estado, como para corrigir os dficits da democracia representativa.
Nesse ltimo caso, o suposto que os mecanismos eleitorais fornecem sinais
muito fracos sobre as preferncias dos cidados, que, em geral, no so claras nem
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estveis. Nestas condies, as escolhas polticas e de polticas pblicas so feitas sobre

bases instveis, e os mecanismos eleitorais so frgeis para responsabilizar os polticos e
a mquina administrativa do governo. Tal problema revela-se ainda maior em funo
da ampla delegao de poder e autoridade para agncias administrativas e privadas,
promovida pelas reformas da NPM. Mesmo quando polticos podem ser responsabilizados, eles no necessariamente conseguem controlar e monitorar o aparato administrativo. Decorre, deste diagnstico, a proposio de que mecanismos democrticos e
deliberativos podem corrigir os dficits democrticos em questo e melhorar a dinmica
de formao de preferncias, representao e accountability, suplementando as eleies
com participao e deliberao diretas (FUNG, 2007).
No outro tipo de dficit, mesmo quando mecanismos de representao e accountability permitem aos cidados controlar os agentes polticos e administrativos, o Estado
pode no ter a capacidade de produzir resultados de acordo com os interesses dos cidados em reas que dependem da cooperao e colaborao de atores no estatais, como
desenvolvimento econmico, meio ambiente, segurana pblica e outras. A participao e deliberao diretas podem ajudar a transcender as limitaes da capacidade do
Estado, ao trazer as energias, recursos e ideias de cidados, alm de stakeholders para
lidar com problemas complexos e definir estratgias e solues inovadoras.
Para Pierre (2009), a maioria dos modelos de governana emergentes nas ltimas dcadas busca primariamente objetivos relacionados eficincia e ao desempenho e menos os objetivos de democracia e accountability. Como resultado, tendem a
criar iniquidades entre grupos de cidados e desagregar a polity (sociedade poltica).
De acordo com seu argumento, os arquitetos das reformas das ltimas dcadas no combinaram as exigncias da democracia tradicional com os requerimentos de flexibilidade
e autonomia que levam ao aumento da eficincia, deixando as instituies democrticas
tradicionais de accountability em uma posio complicada. A reforma institucional da
gesto pblica mudou o controle pelas instituies representativas para as instituies
executivas e enfraqueceu a ligao entre estes dois tipos de instituies. Mais do que isso,
as reformas gerenciais tenderam a perceber estas instituies de controle como barreiras
para ampliar a eficincia, uma vez que controle pressupe algum grau de hierarquia,
alocao poltica de recursos e centralizao, elementos criticados pela NPM.
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O ponto central do argumento do autor que, dadas as transformaes no processo de

governar e de prover servios,43 a noo clssica de accountability se torna indefensvel, pois
poder e accountability se divorciaram. Se, na administrao pblica tradicional, o governo
tinha controle sobre a proviso de servios e a implementao de polticas pblicas, por
meio de sistemas hierrquicos, a introduo de atores no governamentais destruiu a lgica
de hierarquia, controle e accountability. As reformas gerenciais concebem a accountability
como exercida por cidados enquanto clientes, movendo-a para mais perto da produo
de servios e longe dos polticos eleitos, cujo papel consiste em definir objetivos e metas
de longo prazo. Se os modelos baseados em mercado empoderam o cliente a vocalizar
preferncias entre servios pblicos, no proveem, contudo, nenhuma forma de agregao
de preferncias, nenhum discurso sobre objetivos polticos, nenhuma deliberao e debate
e nenhum sentido da natureza coletiva dos projetos polticos.
O questionamento de Pierre (2009) se volta para as consequncias disso sobre a
governana democrtica. O controle poltico sobre essa nova governana colaborativa se
torna decrescente, mas polticos eleitos ainda devem prestar contas por meio dos processos tradicionais, desenhados sob o pressuposto de que lderes polticos tinham controle
suficiente para serem responsabilizados por aes e no aes dentro de sua jurisdio.
Entretanto, os mecanismos tradicionais de accountability democrtica so pouco teis,
dado que os eleitos tm menor papel de comando e controle numa situao de proviso
de servios descentralizada, ou em um Estado esvaziado, para usar a expresso de Peters.
Feitas essas consideraes mais gerais, Pierre faz duas indagaes, de natureza complementar. Primeiro, em que medida os modelos de governana emergentes oferecem uma
alternativa ao modelo tradicional de democracia e de governo que presta contas? Segundo,
a reinveno da governana torna necessrio reinventar a democracia? Sua resposta forte:
governar sem governo essencialmente governo sem democracia. E nenhuma reforma de
governana ou reforma administrativa oferece uma alternativa ao modelo tradicional
de formao e articulao de preferncias populares, representao poltica e accountability.
Indo direto ao ponto, nenhuma delas apresenta estruturas ou processos alternativos para
substituir os mecanismos tradicionais de representao poltica e democrtica. Sua concluso tambm no aponta alternativas, mas retoma ideia tradicional de accountability, ou
seja: a administrao pblica tem autoridade por meio de delegao pelos polticos eleitos e
a accountability desta delegao fundamental para a accountability democrtica.
43. Processo que envolve devoluo, privatizao, agencificao, novas formas de estratgias colaborativas e de contratao, entre outras proposies do reformismo gerencial da NPM.
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Em artigo mais recente, Peters e Pierre (2010) destacam que a administrao

pblica, compreendendo tanto os que trabalham para o governo quanto suas atividades, essencial para a governana efetiva e para o fornecimento dos servios pblicos, e
a expertise da burocracia pode ser crucial para a qualidade das polticas pblicas. Mas a
gesto pblica est embebida pela sociedade que a circula; uma explicitao do interesse coletivo, e sua legitimidade, em grande medida, decorre da habilidade em perseguir este interesse. Da a ligao entre sociedade e gesto e, de forma mais genrica, com
o Estado. Nesta perspectiva, uma burocracia forte no se refere a uma burocracia autorreferenciada, mas a uma que possa entregar rapidamente servios pblicos adaptados s
necessidades dos cidados e que, ao mesmo tempo, seja garantidora do cumprimento
da lei como salvaguarda contra o clientelismo, a corrupo e o favorecimento pessoal.
Este ltimo aspecto crucial para dar suporte a valores democrticos como equidade,
segurana legal e tratamento igualitrio, o que, no custa relembrar, so fundamentos
do surgimento da administrao burocrtica.
Recentemente, ocorre um aumento de oportunidades para o cidado contribuir
com insumos mais diretos para a burocracia, diferente dos inputs tradicionalmente
canalizados ou filtrados por partidos polticos. Esta tendncia de reduo da distncia
entre burocratas e indivduos evidencia a necessidade de assegurar legitimidade das
instituies do setor pblico. Se formalmente a legitimidade derivada da natureza
legal e pblica da administrao pblica, atualmente ela tambm devida ao aumento
da habilidade das burocracias de entregar servios sintonizados com as demandas dos
clientes. No entanto, se o estreitamento da relao entre Estado e sociedade na entrega
dos servios pblicos pode ampliar efetividade e legitimidade do governo, tambm
introduz problemas de controle e accountability.
Mais otimista, Hambleton (2004) parte tambm da crtica da NPM para sugerir
respostas mais adequadas para os desafios enfrentados pelos governos locais e regionais.44
Para o autor, a NPM oferece uma viso estreita do servio pblico que negligencia a
vitalidade democrtica da poltica e no fornece ideias teis para a liderana e a gesto de
reas urbanas complexas. Argumenta ser possvel mover-se alm das solues gerenciais
para inovaes polticas destinadas a ampliar os valores democrticos, as comunidades
e as instituies de democracia local. Ir alm da NPM significa articular uma agenda
de reforma do servio pblico que considere mais a motivao dos servidores pblicos
44. O autor toma, como referncias, experincias na Europa, Austrlia e Amrica do Norte.
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e amplie o envolvimento do cidado. Refere-se a algo mais do que o desenvolvimento

de ferramentas para a boa governana decises voltadas para o cliente, medidas de
desempenho, contratao de servios de empresas privadas , mas que considere o
papel dos polticos, gestores e cidados na governana local. Em sntese, v na poltica
do espao a possibilidade de inovao na gesto dos servios pblicos.
No tocante inovao na gesto dos servios pblicos, Dunleavy et al. (2005)
apostam no surgimento da governana da era digital aps a morte da NPM, que, em
seus termos, refere-se a mudanas centradas na tecnologia da informao (TI). Por
comparao e contraste com a NPM, os autores definem a governana da era digital (DEG)45 como um conjunto de mudanas centradas na tecnologia da informao
que consideram cruciais para uma prxima onda de mudana no setor pblico. Estas
mudanas envolvem reintegrar funes na esfera governamental, adotar estruturas
holsticas e orientadas para necessidades e progressiva digitalizao dos processos administrativos, bem como propiciar transformaes autossustentveis com vrios efeitos
conectados. Embora baseadas em TI, tais mudanas tm implicaes mais amplas do
que aquelas diretamente determinadas pela tecnologia, incidindo sobre os aspectos
cognitivo, comportamental, organizacional, poltico e cultural a partir de alteraes
na maneira como os servios pblicos so organizados e entregues aos cidados ou
clientes. Nesta perspectiva, a DEG no trata apenas de mudanas digitais, mas de uma
nova governana, uma vez que a generalizao de sistemas de TI e o crescimento da
internet, e-mail e web no apenas afeta processos, mas pode condicionar os termos
da relao entre agncias governamentais e sociedade civil.46
Em contraste com a NPM, os impactos esperados das prticas da governana da
era digital so considerados a partir de trs temas. Primeiro, a reintegrao, em parte
como reao contra os problemas emergentes da NPM e em parte como reflexo de
oportunidades da era digital. Trata-se de juntar novamente os elementos que a NPM
separou, como reprocessar o movimento de agencificao e reinstalao de processos
centrais evitando a duplicao de hierarquias para a mesma funo; radical compresso
45. Em ingls, no original: Digital-Era Governance.
46. Dunleavy et al. (2005) rebatem, contudo, a ideia de uma determinao tecnolgica sobre as mudanas e destacam as
mudanas indiretas decorrentes da introduo de tecnologias digitais, como mudana na cultura organizacional do setor
pblico, mudana nos padres e normas de informao para a sociedade e nos modos de informar consumidores e envolvlos com as corporaes, e correlatas demandas por informao governamental todas elas acompanhadas de alteraes
nos resultados das polticas pblicas.
61
de custos de produo; concentrao e especializao de compras; simplificao das

redes; e absoro no setor pblico de atividades que foram transferidas para o setor
privado. A segunda, sintetizada na ideia de holismo baseado em necessidades, significa
simplificar a relao entre agncias e seus clientes. Inclui uma reengenharia de processos
saltando degraus desnecessrios e eliminando custos decorrentes da conformidade a
regras. Implica reorganizao baseada em necessidades, reintegrando agncias em torno
de um mesmo pblico; proviso de servios em um s local; e mecanismos interativos
de produo que facilitem obter uma viso mais holstica das necessidades e preferncias das pessoas. Envolve mtodos de reunir informaes j coletadas em vez de obter
a mesma informao muitas vezes; armazenagem de dados substituindo a situao em
que diferentes informaes so armazenadas em sistemas separados, frequentemente
incompatveis e mantendo dados disponveis, o que permite que as agncias antecipem as necessidades ou riscos dos cidados. Vale dizer, ao contrrio de focar nas
economias de curto prazo, como na NPM, significa fazer reengenharia dos processos
focando o processo como um todo, sem demarcar artificialmente a anlise da eficincia
e de resultados aos limites de uma agncia. O terceiro tema consiste em aproveitar as
oportunidades abertas para uma transio rumo a operaes completamente digitais,
movendo-se para uma situao na qual a agncia se torna o seu web site. A proviso
de servios eletronicamente vista como um potencial para processos administrativos
baseados em papel serem convertidos em processos e-government, que promovam a
desintermediao, ou seja, que cidados, empresrios e outros atores da sociedade civil
possam se conectar diretamente aos sistemas estatais sem passar pelos gatekeepers, sejam
funcionrios ou agncias. Em suma, a aposta na DEG que a TI possa condicionar
os termos da relao entre agncias governamentais e sociedade civil e, nesse sentido,
construir um governo mais gil e responsivo.
3.3 Uma proposta para a Amrica Latina
Documento do Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
produzido em 2010 e de cunho eminentemente poltico e de difuso de ideias, como a
perspectiva de tal instituio,47 expressa esse conjunto de ideias que vm sendo colocadas na
discusso internacional sobre reformas da gesto pblica e/ou do Estado. O referido documento visa atualizar a agenda modernizadora da gesto pblica para o sculo XXI relativa ao
47. O Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento um organismo pblico internacional, de carter
intergovernamental, que tem como misso promover analise e intercmbio de experincias e conhecimentos em torno da
reforma do Estado e a modernizao da administrao pblica (<www.clad.org/portal>; acesso em 07/08/2011).
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mundo ibero-americano, como passo fundamental para garantir os meios necessrios para
a busca dos fins do Estado, entendido como instncia capaz de produzir desenvolvimento
econmico, social, poltico e ambiental, definindo prioridades para adequar os meios administrativos com vista a um modelo de desenvolvimento mais inclusivo e sustentvel.48
O documento parte da crtica onda de reformas dos anos 1980 e 1990 na
regio, particularmente na Amrica Latina, diagnosticada em funo de quatro grandes
problemas: uma viso meramente economicista da gesto pblica, sem a produo
de um modelo de desenvolvimento que enfatizasse a cidadania social; a concepo
minimalista do Estado, inadequada para uma regio marcada por desigualdades sociais;
a transferncia de um prottipo nico de aparato estatal em uma regio heterognea;
e o descuido com a melhoria da gesto pblica em termos de sua democratizao e
efetividade. Entretanto, o CLAD (2010) identifica, a partir de meados dos anos 1990,
uma nova agenda de reformas no aparato estatal e na administrao pblica, que se
fundamenta na contestao dos resultados das reformas liberalizantes. Voltada para a
melhoria da gesto, a nfase de tal agenda recai sobre a efetividade das polticas pblicas, o fortalecimento da funo pblica, a democratizao da administrao pblica
com a articulao entre as instituies de participao na gesto pblica e a democracia
representativa, e montagem de uma rede de polticas sociais, com o objetivo de alcanar
a verdadeira cidadania social.
Um dos ncleos da NPM, da forma introduzida como foi na Amrica Latina,
tambm objeto de crtica, com a defesa da reorganizao da gesto pblica baseada em
uma lgica orientada para resultados, mas sem cair num gerencialismo equivocado,
ou seja, no se orientar apenas pelo desempenho, definindo claramente os resultados que so buscados, os quais, na viso do CLAD (2010), consistem em alcanar
o desenvolvimento em suas distintas facetas: econmica, social, poltica e ambiental.
Nessa perspectiva, a proposio de metas no meramente uma tarefa gerencial, mas
que deve estar ligada a objetivos polticos mais amplos (p. 12); a gesto por resultados
deve se acoplar gesto orientada para a mudana social mais profunda, sendo necessria maior conexo entre gesto e o ciclo geral das polticas pblicas, buscando uma
48. O documento cauteloso e destaca que as solues sugeridas so de carter mais geral e que as especificidades dos pases
devem ser respeitadas. So tambm destacados campos em que as reformas administrativas ocorridas na Amrica Latina nas
duas ltimas dcadas foram importantes, apesar de grande variabilidade entre os pases, como a democratizao da gesto
pblica, a profissionalizao da funo pblica, a introduo de novas tecnologias de gesto, destacando os instrumentos do
governo eletrnico, a gesto por resultados orientados para o desenvolvimento, mecanismos de governana.
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viso integral das aes do estado. A gesto por resultados deve evitar o erro de uma
exploso de indicadores que se autonomizam dos fins perseguidos pelo Estado quando
governos esto mais preocupados com os controles derivados da avaliao de resultados
do que em descobrir mecanismos que efetivamente melhorem a administrao pblica.
Tal postura redundaria em algo similar ao formalismo burocrtico to criticado pelos
arautos da NPM , em que indicadores, em vez de procedimentos, tomam o lugar dos
objetivos governamentais e se deslocam em relao s finalidades principais do Estado.
Seguindo a tendncia dos debates contemporneos, o documento tambm se vale
do conceito emergente e adjetivado de governana pblica como campo para entender as transformaes recentes da administrao pblica e que envolvem processos de
desconcentrao de poder intra e intergovernamentais e s alteraes nas relaes do
governo com a sociedade e o mercado, a partir do suposto de que o Estado tem papel
central no desenvolvimento e na produo de polticas pblicas, mas requer estabelecer
redes com as demais esferas para alcanar xito em seus objetivos e resolver os dilemas
da ao coletiva. Entretanto, so tambm destacados os problemas decorrentes desta
nova configurao e que se referem aos desafios de coordenao e regulao. Nas palavras do CLAD (2010), isto se traduz na criao de uma nova capacidade de governar
que considere as mudanas e especificidades do sculo XXI de forma, por um lado, a
produzir aes mais amplas que sejam coerentes, consistentes e integrais e, por outro,
evitar que interesses pblicos sejam capturados por empresas privadas no caso das
parcerias pblico-privadas.
Em outros termos, fortalecer o papel da interveno governamental e melhorar a
capacidade de governar em prol de um desenvolvimento ampliado envolve:
Antes de apresentar de que maneira deve ser modernizada a administrao pblica, preciso dizer
a finalidade (para que) desse processo.
Em primeiro lugar, fundamental acoplar a reforma da gesto pblica com a reforma do estado no
sentido mais geral, fortalecendo as instituies do sistema poltico democrtico. (...)
A modernizao da gesto pblica no pode ser vista como uma mera seleo de meios mais adequados. Ela depende da seleo dos fins que se busca obter (CLAD, 2010, p. 18, traduo nossa).
Ainda que formuladas a partir da perspectiva ampliada dos pases ibero-americanos, tais proposies no podem ser desconsideradas na agenda de modernizao da
administrao pblica brasileira.
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4 CONSIDERAES FINAIS
Desde o ltimo quartel do sculo passado, o tema da crise da administrao pblica tradicional, identificada burocracia weberiana, tem sido objeto de amplo debate no cenrio
internacional, sendo abordado por disciplinas diversas, que vo da administrao cincia poltica. A necessidade de modernizar o setor pblico entrou na agenda de expressivo
conjunto de pases ao redor do mundo, no mbito do movimento mais amplo de reforma
do Estado. Trata-se de movimento cujo trao marcante a retomada do pensamento
liberal, sob o rtulo do neoliberalismo, deslocando as ideias keynesianas, que haviam se
tornado hegemnicas no ps-Guerra, e que se expressa no reformismo da NPM.
O texto se dedicou, num primeiro momento, a discutir as bases tericas, as caractersticas e as principais proposies reformistas da NPM, contrapondo-a administrao burocrtica. Mostrou que, para alm do trao unificador da introduo de mudanas de orientao gerencial, informadas pela gesto privada, na administrao pblica,
a NPM abriga contedos os mais variados, passando tambm por transformaes ao
longo do tempo. Da mesma forma, sua difuso revelou-se extremamente desigual entre
os pases, experimentando, nesta trajetria, situaes de paralisia, retrocessos e adeses
de cunho formalista. Poucos governos, com destaque para os pases anglo-saxes, persistiram de forma mais sustentada no reformismo da NPM, introduzindo correes de
rota e inovaes que implicaram redefinies abrangentes no s nos padres de gesto,
mas tambm no papel do Estado.
Essa evoluo no linear, ao mesmo tempo irregular e descontnua, pode ser associada a alguns problemas bsicos das reformas da NPM, explicitados a partir da observao dos resultados concretos obtidos com a aplicao de suas ideias e recomendaes
no cotidiano da administrao pblica.
Algumas concluses emergem da reviso elaborada neste texto. Em primeiro lugar,
a identificao de certo consenso na literatura, gerado a partir de pesquisas cross-national,
sobre o relativo fracasso das reformas levadas a cabo em diferentes contextos nacionais
sob a influncia das ideias associadas NPM. A despeito de indicaes de determinados
ganhos em termos de desempenho gerencial, no h uma avaliao mais sistemtica e
categrica de que a adeso ao reformismo da NPM tenha levado a incrementos efetivos de produtividade e a melhorias na qualidade dos servios pblicos provisionados
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populao e, por extenso, no padro de bem-estar social. Alm disso, em algumas

situaes, as reformas tiveram efeitos muito negativos tanto sobre a capacidade do Estado
para desempenhar seu papel na busca dos interesses coletivos, quanto sobre a burocracia
e os cidados na capacidade de solucionar problemas. Particularmente, as reformas apresentam dficits democrticos e de accountability, embora este tenha sido um dos temas
enfatizados pela NPM, mas de uma perspectiva reducionista, ao limitar a participao
dos cidados-clientes escolha e/ou ao controle dos servios, sem constituir mecanismos
para a formao de preferncias e para deliberao. No por acaso, as propostas alternativas de reforma contemporneas enfatizam a necessidade de ampliao dos instrumentos
democrticos, tanto no sistema poltico de forma mais geral, quanto no mbito da gesto
pblica. Isto se justifica quer pela necessidade de criar sinergias mais fortes entre Estado e
sociedade como forma de enfrentar os desafios complexos da atualidade, quer pela necessidade de construir, de forma partilhada entre governo e sociedade, objetivos coletivos e
redistributivos. Ao se traduzirem na oferta de servios que ampliem a capacidade das pessoas, estes objetivos se constituem tanto em meios quanto em fins do desenvolvimento,
tal como identificado em teorias do desenvolvimento contemporneas.
Em segundo lugar, alm de no produzirem os resultados perseguidos ou apregoados eficincia, servios pblicos de qualidade e de acordo com as necessidades
do cidado-cliente, flexibilidade e maior accountability , as inovaes adotadas suscitaram uma srie de consequncias no pretendidas e de efeitos paradoxais, que vo
de encontro aos fins originalmente visados, gerando progressiva desconfiana quanto
s perspectivas de viabilidade e xito na aplicao do gerencialismo ao setor pblico.
Entre estes efeitos, ressaltam-se a desagregao do Estado, com os consequentes problemas de coordenao e regulao; os efeitos perversos da introduo de mecanismos
de incentivos e de mensurao da produo de servios e de resultados; e o enfraquecimento das formas tradicionais de accountability, sem que fossem adequadamente substitudas. Destaca-se ainda como um dos problemas de fundo destas reformas a tentativa
de imposio de uma monocultura institucional por meio da difuso de modelos institucionais, apesar da nfase na inovao que, por suposto, deve se adequar ao contexto
e s necessidades de cada pas. Na mesma linha da difuso de frmulas, a noo de
melhores prticas traduz a inteno de transpor experincias para diferentes contextos, tendo como pressuposto sua adequao universal. O carter ideolgico da NPM e
a resistncia em aprender leva a certo obscurecimento dos seus prprios pressupostos
ao incentivar certa padronizao institucional e de prticas, mesmo quando pretende
superar a falta de flexibilidade e o apego excessivo s normas que caracterizariam a
administrao burocrtica tradicional.
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Num segundo momento, o texto direcionou a ateno para uma reviso da literatura
mais recente acerca da temtica da reforma do Estado, na perspectiva de assinalar as
principais tendncias no campo da gesto pblica. Desta reviso, resultam duas constataes mais gerais, de natureza complementar. A primeira tem a ver com o relativo
esgotamento do reformismo da NPM, acompanhando, de certa forma, o refluxo da onda
neoliberal na agenda pblica contempornea. Ainda que alguns princpios e prticas que
caracterizam a NPM aparentem ter vindo para ficar, como a maior preocupao com os
resultados na alocao dos recursos pblicos e a nfase na responsividade e transparncia
na conduo da atividade governativa, sua pretenso em constituir um novo paradigma
de gesto para a administrao pblica est claramente em descenso. A segunda tem a
ver com a reafirmao do papel do Estado e, com ela, a reafirmao da burocracia em
moldes weberianos, junto com a revalorizao dos princpios da democracia no tocante
relao Estado e sociedade. No se trata, contudo, de uma volta ao passado, ou seja, aos
arranjos poltico-institucionais prevalecentes at os anos 1970, quando se d a emergncia
do neoliberalismo. Ao contrrio, o que se tem em mente um Estado e uma burocracia
capazes de lidar adequadamente com os desafios dos novos tempos, caracterizados por
fenmenos como a globalizao da economia, as novas tecnologias de informao e o
aprofundamento das desigualdades e da excluso social.
Quanto ao papel do Estado, privilegiaram-se, na reviso da literatura, contribuies mais prximas da realidade de pases como o Brasil, que ainda se defrontam com
o desafio de promover o desenvolvimento econmico, numa perspectiva sustentada,
e assegurar padres mnimos de seguridade e proteo social, reduzindo o hiato que
os separam das naes capitalistas desenvolvidas. Emerge desta reviso um segundo
aspecto consensual, que diz respeito revalorizao do papel do Estado enquanto
indutor do desenvolvimento e agente apto a liberar o poder poltico dos cidados e,
por essa via, obter resultados de grande valor pblico. Na esteira de novas teorias do
desenvolvimento, ao lado de reconhecimento do papel do Estado enquanto indutor do
desenvolvimento, h uma qualificao deste desenvolvimento ao agregar as dimenses
da incluso e da equidade desafio em aberto para muitos pases, entre eles o Brasil,
e no qual as reformas das duas ltimas dcadas do sculo passado no lograram ser
bem-sucedidas. Acompanhando Evans (2003; 2008), a noo de desenvolvimento a
ser perseguida aquela que se aproxima da abordagem das capacidades de Sen (1999;
2001). Tal noo de desenvolvimento enfatiza as oportunidades que oferece populao de fazer escolhas e exercer efetivamente sua cidadania, o que vai alm da garantia
dos direitos sociais bsicos, ainda que no prescinda dos mesmos. Promov-la demanda
um esforo de construo institucional que no apenas assegure a interlocuo com os
67
mltiplos interesses constitutivos da sociedade, consoante os princpios da democracia

participativa e deliberativa, mas que tambm fomente a ampliao do estoque de ideias
relativas aos objetivos da poltica pblica, s prioridades a serem perseguidas e forma
de promov-los. Isto implica politizar a administrao pblica, no sentido de orientla para satisfazer as necessidades, demandas e expectativas de uma sociedade plural,
criando canais e mecanismos para o dilogo no tocante definio de seus interesses e
para a participao no enfrentamento de seus problemas coletivos.
Se o Estado importa, no se pode perder de vista sua capacidade para fazer
aquilo que se espera que faa. Na nfase do papel do Estado e de suas instituies,
retorna ao debate a valorizao das burocracias meritocrticas e dotadas de grande
expertise pblica, como condio para ampliao da capacidade do Estado, consoante as premissas weberianas. No se trata, contudo, de um espelho da burocracia
consoante o paradigma da denominada administrao pblica progressiva, racionalizadora e eficientista, qual competia oferecer as melhores respostas tcnicas para as
prioridades definidas pelos polticos. s competncias tradicionais da burocracia se
alia a necessidade de ampliao de sua capacidade poltica, para fazer bem a poltica
e/ou ampliar de forma renovada as relaes com a sociedade. Por esta via, mais uma
vez se reafirma o carter indissocivel entre poltica e administrao e entre reforma
do Estado e reforma da gesto pblica.
Em contraponto s propostas da NPM, focadas particularmente na eficincia
micro ou interorganizacional, a noo de gesto pblica, que tende a substituir a de
administrao pblica, remete no apenas aos meios e/ou a resultados em termos
de eficincia operacional, mas incorpora os objetivos e, particularmente, a forma de sua
definio, bem como considera a eficcia social ou sistmica da atuao governamental,
no sentido de ser capaz de alterar o seu entorno e garantir objetivos pblicos. Mas um
legado positivo da NPM parece ser a permanncia da nfase na eficincia, embora
reenquadrada no seu sentido semntico, enquanto meio para obter resultados, ou para
garantir eficcia com a melhor utilizao dos recursos disponveis. Nesta perspectiva,
o ngulo pode ser tanto a noo de resultados, mas em sentido mais amplo, quanto a
questo da governana democrtica, ambos como faces da mesma moeda e com uma
reflexo indissociada da discusso da relao Estado-sociedade e do papel do Estado,
frente aos desafios atuais.
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No contexto das tendncias e propostas em curso, tambm o termo governana

se ressignifica, deixando de se referir ao formato das relaes Estado-sociedade ou setor
pblico e privado na produo de bens e servios pblicos com vistas a maior eficincia
para se referir a propostas de aprofundamento democrtico. Neste ltimo sentido, a
governana est relacionada participao dos membros da sociedade nos processos
decisrios mais amplos e na gesto pblica. Governana democrtica ou participativa
envolve, assim, a constituio de mecanismos democrticos e deliberativos como forma
de corrigir dficits democrticos e garantir accountability.
Pode-se assumir, como Bourgon (2010a), que o ritmo das reformas provavelmente
no se reduzir, porque as organizaes do setor pblico ainda no esto alinhadas
com o novo contexto global e com os complexos problemas que tm como misso
resolver. Contudo, sem desconsiderar que a gesto pblica sempre parte de uma
agenda mais ampla de governana pblica e que mudanas na gesto pblica precisam
ser interpretadas como um dos elementos de um conjunto mais amplo de problemas e
de respostas polticas.
A reflexo aqui realizada aponta para a necessidade de realizar pesquisas comparativas voltadas para entender os processos recentes e as tendncias contemporneas em
curso no mbito dos pases da Amrica Latina, entre estes o Brasil. A riqueza de pesquisas teoricamente informadas entre os pases mais desenvolvidos, os quais foram tambm pioneiros na introduo de reformas da gesto pblica e responsveis em grande
parte por sua difuso, contrasta com a ainda incipiente literatura no nosso continente.
Grande parte dela ainda descritiva ou apologtica, quando elaborada a partir de seus
mentores, e o grande desafio construir modelos analticos que permitam identificar as
diferenas e similaridades entre pases, tanto em relao aos modelos de gesto implantados quanto aos resultados obtidos, e interpret-las a partir de referenciais tericos
mais refinados. Desta forma seria possvel identificar os fatores de diferentes ordens
que incidem sobre os modelos de gesto adotados, bem como os resultados de cada um
deles. Mais do que avanar no conhecimento, somente este conhecimento pode ser til
para a atuao poltica mais informada que busque transformar qualitativamente a gesto pblica no Brasil e em outros pases da regio , no sentido de fazer bem a poltica
e produzir resultados coletivos que ampliem as capacidades de cidados, burocratas e
do Estado para promover o bem-estar.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
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Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao eletrnica
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Jeovah Herculano Szervinsk Junior
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Capa
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Projeto Grfico
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AS REFORMAS PENDENTES
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GESTO PBLICA NO SCULO XXI:

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Fundao pblica vinculada Secretaria

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele

Diretor de Desenvolvimento Institucional

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Assim como o termo pode assumir diferentes significados, a gesto pblica no

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Na expresso de Hood (1996), a chamada era progressiva da administrao pblica1

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democracia liberal em assegurar um controle mais efetivo da sociedade sobre o Estado.

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para a valorizao do capital, como tambm a reduo da necessidade de financiamento

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2 DA ADMINISTRAO BUROCRTICA NPM

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emergncia de suborganizaes dentro da organizao (SELZNICK, 1957), trazendo

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estruturas descentralizadas de gesto, em articulao com a progressiva substituio

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caracterizados por excesso de burocracia, na qual se observam regras e procedimentos

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situao que historicamente12 prevalece na administrao pblica brasileira, nas diversas

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de condutas informadas por consideraes de interesse publico. Se a cultura poltica no

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sistema de administrao pblica que, embora no universal, j havia se difundido por

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componente de isomorfismo coercitivo e mesmo normativo16 na difuso da NPM.17

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grandes, especificando sistemas de informao e gerenciais para facilitar esse diferente

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consiste na implementao parcial ou paralisia, gerando problemas como as denominadas

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3 CRTICAS, PROPOSTAS E DESAFIOS: A LITERATURA

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3.1 As crticas mais gerais

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Um dos paradoxos das reformas do setor pblico a utilizao da abordagem da

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De acordo com Laughlin (1991, apud HOOD e PETERS, 2004), as estratgias

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A terceira abordagem remete anlise do comportamento de sistemas complexos

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da combinao de condies que raramente ocorrem na prtica e, mais importante, que

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que acompanha as reformas gerenciais, a privatizao ou as parcerias requerem um