Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 6598953

OPININ N 092-2015/DTN
Solicitante:

Consorcio Fuerza y Poder Constructivo

Asunto:

Determinacin del objeto de la contratacin

Referencia:

Comunicacin recibida el 26.FEB.2015

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Representante Legal Comn del

Consorcio Fuerza y Poder Constructivo realiza varias consultas respecto al criterio o
criterios que deben emplearse para calificar el objeto de una contratacin como
"obra" o como "servicio" y, en esa medida, el tipo de proceso de seleccin que
correspondera convocar.
Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artculo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017 (en
adelante, la Ley), y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el
Reglamento).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANLISIS1

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1

Si bien el Reglamento de la L.C.E contiene un anexo nico de definiciones,

Cmo podra identificar y definir el postor de manera clara y exacta, ms
all del marco conceptual antes referido, cuando se encuentra frente a una
L.P/C.P DE PRESTACIN DE SERVICIOS Y CUANDO DE UNA OBRA?
Teniendo en cuenta que por experiencia existen entidades que apantallan la
ejecucin verdadera de una obra () por la de ejecucin de servicios.

En atencin a la competencia conferida a la Direccin Tcnico Normativa, se han revisado las

consultas formuladas por el Consorcio Fuerza y Poder Constructivo a efectos de verificar el
cumplimiento de los requisitos previstos en el Procedimiento N 88 del TUPA, Consultas del sector
privado o sociedad civil sobre la normativa de contrataciones del Estado, determinndose que las
Consultas N 4, 5, 6, 7, 8 y 9 no estn vinculadas a las Consultas N 1, 2 y 3; por lo que, ante el
incumplimiento del requisito previsto en el literal b) del numeral 1) del Procedimiento N 88 del
TUPA, las Consultas N 4, 5, 6, 7, 8 y 9 no sern absueltas.

Existe un marco legal, que defina exacta y claramente cundo se trata de

un C.P de Servicio, y cuando de una obra? (sic).
2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre
s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor absolver las consultas formuladas conforme al marco
normativo antes sealado.
2.1.2 Precisado lo anterior, es importante indicar que el numeral 48 del Anexo nico
del Reglamento, Anexo de Definiciones, define al "servicio en general" como
"La actividad o labor que realiza una persona natural o jurdica para atender
una necesidad de la entidad, pudiendo estar sujeta a resultados para
considerar terminadas sus prestaciones." (El subrayado es agregado).
Como se aprecia, la definicin de "servicios en general" establecida por el
Reglamento es amplia, pues incluye de manera general a aquellas actividades
que realice un tercero para atender una necesidad de una Entidad.
2.1.3 Por su parte, el numeral 33 del mismo Anexo, define como "obra" a la
"Construccin, reconstruccin, remodelacin, mejoramiento, demolicin,
renovacin, ampliacin y habilitacin de bienes inmuebles, tales como
edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes,
entre otros, que requieren direccin tcnica, expediente tcnico, mano de obra,
materiales y/o equipos." (El subrayado es agregado).
As, al definir "obra", el citado numeral enumera una serie detallada de
actividades o trabajos que recaen sobre inmuebles y que requieren de direccin
tcnica, expediente tcnico, mano de obra y/o equipos para su ejecucin. En
este punto, es importante precisar que la definicin de obra sealada por el
Reglamento se asemeja a lo que en doctrina es objeto de un contrato de
construccin2.
De esta manera, para convocar la ejecucin de una obra la Entidad deber
determinar (i) si las actividades se ejecutarn sobre un inmueble, (ii) si lo que
debe desarrollarse es alguna de las actividades establecidas en la definicin de
obra, y (iii) si para ello debe contar con direccin tcnica, expediente tcnico,
mano de obra, materiales y/o equipos; debiendo considerar estos tres requisitos
como concurrentes.
2.1.4 En virtud de lo expuesto, el objeto de la contratacin corresponder a la
ejecucin de una obra cuando las actividades o trabajos requeridos puedan
catalogarse como construccin, reconstruccin, remodelacin, mejoramiento,
demolicin, renovacin, ampliacin y habilitacin de bienes inmuebles, tales
como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras,
2

"Habr contrato de construccin toda vez que una de las partes, el constructor, se compromete a
construir y entregar a la otra, el comitente, a travs de la organizacin de los medios necesarios, una
obra inmueble o a suministrar su producto o a producir un resultado en una obra inmueble ya
existente, ()." (El subrayado es agregado). PODETTI, Humberto. Contrato de Construccin.
Editorial Astrea, 2004. Buenos Aires - Argentina. Pg. 51-52.

puentes, entre otros3, los cuales requieren contar con direccin tcnica,
expediente tcnico, mano de obra, materiales y/o equipos para su ejecucin.
En caso las actividades o trabajos no cumplan con las caractersticas sealadas
en el prrafo anterior, el objeto de la contratacin corresponder a la prestacin
de un servicio4.
2.1.5 Adicionalmente, es importante sealar que el segundo prrafo del artculo 19
del Reglamento5 establece que "Para la determinacin del proceso de
seleccin se considerar el objeto principal de la contratacin y el valor
referencial establecido por la Entidad para la contratacin prevista. (). (El
subrayado es agregado).
Como puede apreciarse, la determinacin del tipo de proceso de seleccin que
se aplicar a una determinada contratacin depende del objeto principal de la
contratacin (bien, servicio u obra) y del valor referencial previsto para dicha
contratacin.
En esa medida, cuando el objeto de la contratacin corresponda a la ejecucin
de una obra (en los trminos expuestos en los numerales anteriores), la Entidad
deber convocar una Licitacin Pblica, siempre que el valor referencial se
encuentre dentro de los mrgenes establecidos por las normas presupuestarias6;
en cambio, cuando el objeto de la contratacin corresponda a la prestacin de
un servicio, la Entidad deber convocar un Concurso Pblico, siempre que el
valor referencial o estimado se encuentre dentro de los mrgenes establecidos
por las normas presupuestarias7.
2.2

Cul es el procedimiento pertinente que debe realizar el contratista si

despus de perfeccionado el contrato de una L.P/C.P para PRESTACIN
DE SERVICIOS a suma alzada, se percata recin al ejecutar el contrato que
LAS CARACTERSTICAS DEL SERVICIO NO SON PROPIAS DE UN
SERVICIO, SI NO LAS DE UNA OBRA?, percatndose que la entidad paso
como ejecucin de servicios, trabajos de demolicin, reconstruccin y
habilitacin de bienes inmuebles, (). (sic).

A mayor abundamiento sobre el tipo de obras que pueden ejecutarse puede revisarse el artculo 268
del Reglamento.
4

En este punto, debe indicarse que, en materia de contratacin pblica, los servicios pueden dividirse
en servicios en general, servicios de consultora o servicios de consultora de obras, segn
corresponda a la especialidad del trabajo o actividad que se requiera contratar.
5

Artculo modificado por el Decreto Supremo N 080-2014-EF, vigente desde el 23 de abril de

2014.

Para el ao 2015, las Entidades debern convocar la contratacin de obras mediante Licitacin
Pblica siempre que el valor referencial sea igual o superior a S/. 1 800 000.00 (UN MILLN
OCHOCIENTOS MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES), de conformidad con el literal a) del artculo 13
de la Ley N 30281, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2015.
7

Para el ao 2015, las Entidades debern convocar la contratacin de servicios mediante Concurso
Pblico siempre que el valor referencial o estimado sea igual o superior a S/. 400 000.00
(CUATROCIENTOS MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES), de conformidad con el literal c) del artculo
13 de la Ley N 30281, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2015.

En este punto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre
s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede sealar el procedimiento que debe realizar un
contratista en una situacin en particular.
Sin perjuicio de lo expuesto, corresponde indicar que el penltimo prrafo del
artculo 56 de la Ley establece que "En caso de contratarse bienes, servicios u
obras, sin el previo proceso de seleccin que le correspondiera, se incurrir en
causal de nulidad del proceso y del contrato, asumiendo responsabilidades los
funcionarios y servidores de la Entidad contratante conjuntamente con los
contratistas que celebraron dichos contratos irregulares." (El resaltado es
agregado).
De esta manera, cuando se suscriba un contrato a travs de un proceso de
seleccin distinto al que le corresponda segn el objeto de la contratacin y su
valor referencial, se incurrir en causal de nulidad del proceso y del respectivo
contrato; debiendo asumir responsabilidades los funcionarios de la Entidad
conjuntamente con los contratistas que celebraron dichos contratos.
2.3

() Resulta verdad, que en una convocatoria la entidad convocante

puede DETERMINAR CON AUTONOMA QUE ESTA SE TRATA DE LA
EJECUCIN DE UN SERVICIO O SERVICIOS, a pesar que los Trminos
de Referencia de la convocatoria contengan la ejecucin de obras civiles,
sanitarias y elctricas, ()?; ARGUMENTANDO (la entidad) QUE LA LEY
AMPARA SU CRITERIO, ya que el valor de los servicios propiamente
dichos SON MAS ALTOS al de las obras civiles descritas; y por lo tanto
como el precio de las prestaciones de servicios es mayor, DEBE SER
CONSIDERADA LA CONVOCATORIA COMO EJECUCIN DE
SERVICIOS Y NO COMO OBRA, resulta cierto el argumento de la
entidad?. (sic).
Sobre el particular, debe reiterarse que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y
vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede calificar de cierto o falso los
argumentos que seale una Entidad en un supuesto en particular.
Sin perjuicio de ello, es importante tener en consideracin que el segundo
prrafo del artculo 19 del Reglamento8 seala que "(). En el caso de
contrataciones que involucren un conjunto de prestaciones, el objeto principal
del proceso de seleccin se determinar en funcin a la prestacin que
represente la mayor incidencia porcentual en el costo. En cualquier caso, los
bienes o servicios que se requieran como complementarios entre s, se

Artculo modificado por el Decreto Supremo N 080-2014-EF, vigente desde el 23 de abril de

2014.

consideran incluidos en la contratacin objeto del contrato." (El subrayado es

agregado).
De esta manera, cuando una contratacin implique la ejecucin de un conjunto
de prestaciones de diferente naturaleza (servicio y obra, por ejemplo), la
Entidad deber considerar como objeto principal del proceso de seleccin a
aquella prestacin que represente la mayor incidencia porcentual en el costo de
la referida contratacin9.
3.

CONCLUSIONES

3.1

El objeto de la contratacin corresponder a la ejecucin de una obra cuando

las actividades o trabajos requeridos puedan catalogarse como construccin,
reconstruccin, remodelacin, mejoramiento, demolicin, renovacin,
ampliacin y habilitacin de bienes inmuebles, tales como edificaciones,
estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, los
cuales requieren contar con direccin tcnica, expediente tcnico, mano de
obra, materiales y/o equipos para su ejecucin. En caso las actividades o
trabajos no cumplan con las caractersticas antes expuestas, el objeto de la
contratacin corresponder a la prestacin de un servicio.

3.2

Cuando el objeto de la contratacin corresponda a la ejecucin de una obra, la

Entidad deber convocar una Licitacin Pblica, siempre que el valor
referencial se encuentre dentro de los mrgenes establecidos por las normas
presupuestarias; en cambio, cuando el objeto de la contratacin corresponda a
la prestacin de un servicio, la Entidad deber convocar un Concurso Pblico,
siempre que el valor referencial o estimado se encuentre dentro de los
mrgenes establecidos por las normas presupuestarias.

3.3

Cuando se suscriba un contrato a travs de un proceso de seleccin distinto al

que le corresponda segn el objeto de la contratacin y su valor referencial, se
incurrir en causal de nulidad del proceso y del respectivo contrato; debiendo
asumir responsabilidades los funcionarios de la Entidad conjuntamente con los
contratistas que celebraron dichos contratos.

3.4

Cuando una contratacin implique la ejecucin de un conjunto de prestaciones

de diferente naturaleza, la Entidad deber considerar como objeto principal del
proceso de seleccin a aquella prestacin que represente la mayor incidencia
porcentual en el costo de la referida contratacin.
Jess Mara, 1 de junio de 2015

SANDRO HERNNDEZ DIEZ

Director Tcnico Normativo
CVP/.
9

A mayor abundamiento puede consultarse la Opinin N 061-2011/DTN.