O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO SOB PRESSÃO

da formação de maiorias democráticas

à formação democrática de maiorias*

Bruno P. W. Reis
UFMG, Departamento de Ciência Política
Pesquisador do CNPq

O
sistema político que hoje opera no Brasil, nascido da transição

democrática de 1985, e formalmente estabelecido na Constituição Federal

de 1988, reúne uma série de atributos paradoxais, e – duas décadas depois

– continua a desafiar nossa capacidade de diagnóstico. Num plano bastante imediato, o

atual regime já é a mais longeva experiência propriamente democrática de nossa

história – o que deveria torná-lo objeto de justas homenagens, por mais que parte desse

sucesso possa ser atribuída também a circunstâncias externas. Porém, quando olhamos

à nossa volta, nas ruas, nos jornais, o que encontramos não é exatamente uma

atmosfera de júbilo e congratulações pela auspiciosa efeméride. Antes um mal-estar

difuso, que se revela sobretudo em diagnósticos pessimistas da conjuntura, ceticismo

quanto ao futuro, cinismo generalizado nas ruas quanto aos políticos. Essa situação

torna-se ainda mais intrigante se consideramos o crescente otimismo que predomina

nos diagnósticos acadêmicos do regime, liderados pelas pesquisas conduzidas por

Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Mesmo concedendo o necessário desconto às

inevitáveis oscilações de humor da opinião pública – afinal tão volúvel – parece haver

*Este artigo deve a sua existência à confiança generosa de Antônio Octávio Cintra, que perseverou no
convite mesmo quando eu pareci fraquejar quanto à capacidade de escrevê-lo em tempo hábil. Ele tem sua
origem em um Seminário Nacional sobre Ética nas Eleições Municipais, realizado na Câmara dos
Deputados em maio de 2004, onde tive ocasião de tomar parte em um painel que discutia a reforma
política, juntamente com o deputado Ronaldo Caiado e o senador Jefferson Peres, sob a coordenação do
deputado Chico Alencar. Na última hora, o texto chegou a beneficiar-se também de sugestões tópicas de
Dawisson Belém Lopes, Fábio Wanderley Reis e Mário Brockmann Machado. Quero agradecer a todos, e
muito especialmente a meus alunos das disciplinas “Política IV” e “Política Brasileira II” no Curso de
Graduação em Ciências Sociais da UFMG, que ao longo destes dois anos me auxiliaram pacientemente no
esforço de amadurecer algumas idéias vagas sobre o funcionamento da política no Brasil contemporâneo.
É claro, porém, que todos os erros, lacunas e ingenuidades aqui presentes são de minha exclusiva
responsabilidade.
algo mais a se averiguar nas relações entre a “estrutura” e a “conjuntura” em nosso

caso.

I. A ESTRUTURA

Nos circuitos acadêmicos, essa ambivalência se manifesta num debate intenso

quanto aos méritos e vícios de nosso arranjo institucional. Preliminarmente, creio que

não será de todo injusto dizer que a literatura sobre a operação de nosso sistema

político – especialmente no que toca ao funcionamento da Câmara dos Deputados e

sua relação com o Poder Executivo – terá sido despertada de seu “sono dogmático”

pelos trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.1 Com saudável escrúpulo

empírico, eles trataram de submeter a um sistemático escrutínio uma série de teses

decorrentes de um diagnóstico pessimista sobre o sistema político brasileiro que – com

variadas formulações ou ênfases – tinha ampla circulação antes deles: que nossos

partidos eram arremedos de partidos, sem consistência organizacional ou disciplina

em plenário; que a agenda de nossos governos era travada por uma rede imanejável de

interesses particularísticos que dominavam o Congresso Nacional. Mais

fundamentalmente, alegava-se com freqüência que a mistura específica que

caracterizava a nossa experiência republicana – presidencialismo, federalismo,

multipartidarismo, bicameralismo e representação proporcional, que Sérgio Abranches

(1988) batizara como “presidencialismo de coalizão” – impunha pesados ônus sobre o

governo, dificultando sua operação e tornando-o particularmente propenso a crises

pelas dificuldades em produzir maiorias sólidas e estabilidade política. Figueiredo e

Limongi argumentaram persuasivamente que semelhantes temores não se

justificavam: descendo à análise de dados sobre votações em plenário na Câmara dos

Deputados, eles mostraram que o governo brasileiro tem obtido, desde 1988, altíssimo

grau de aprovação de suas matérias no Congresso, com taxas de sucesso comparáveis

às de qualquer governo democrático; que os partidos brasileiros se comportam no

1 Trata-se de uma série extensa de artigos publicados em co-autoria desde meados dos anos 90, por

variados veículos. Uma amostra importante dos trabalhos mais relevantes encontra-se reunida em
Figueiredo e Limongi (1999). Uma síntese recente do ponto de vista dos autores, que resulta numa
vigorosa manifestação de ceticismo quanto à necessidade ou a conveniência de uma reforma política, pode
ser encontrada em Limongi (2006).

2
plenário de maneira disciplinada quanto aos encaminhamentos dos líderes, e

consistente com uma classificação espacial de sua posição ideológica no eixo esquerda-

direita; que o plenário é, portanto, previsível – e que o governo brasileiro tem, tanto

quanto qualquer outro governo, conseguido aprovar aquelas matérias pelas quais

efetivamente se empenha.

O curioso, entretanto, é que os achados de Figueiredo e Limongi não chegam a

desautorizar, pelo menos não em termos teóricos, o ceticismo do diagnóstico de

Abranches. Pois a principal razão por eles apontada para a estabilidade e o sucesso dos
governos brasileiros em sua relação com o Congresso reside em dispositivos

adicionais, específicos à ordem jurídica posterior a 1988 – e obviamente ausentes,

portanto, da caracterização feita por Abranches em 1988, com o propósito de descrever

a experiência democrática brasileira até ali, entrecortada que fosse. Esses novos
dispositivos incluem uma considerável centralização de prerrogativas nas mãos tanto

dos líderes partidários no Congresso quanto, sobretudo, do próprio Presidente da

República, em parte resultantes do regime autoritário anterior. Além da instituição do

Colégio de Líderes, bem como de uma série de novas competências dos mesmos

líderes quanto à designação de membros de comissões, estes novos dispositivos

incluem as prerrogativas presidenciais de editar medidas provisórias, iniciar matéria

orçamentária e requerer urgência em matérias de seu interesse, assim como propor

emendas constitucionais (Figueiredo & Limongi 2006: 252-7). Na prática, a presença

desses dispositivos resulta em grande concentração do poder de agenda no Executivo –

contrabalançando o efeito paralisante diagnosticado por Abranches na conjunção de

nossos traços institucionais básicos. Mas se esses dispositivos excepcionais são de fato

necessários para a produção de maiorias em nosso sistema, então se pode presumir que

o diagnóstico básico se mantém, em alguma medida. E que, na ausência deles, o

Congresso Nacional, tal como é hoje constituído, de fato se enredaria numa trama

confusa de interesses relativamente paroquiais, difícil de deslindar rumo à produção

de maiorias políticas minimamente estáveis e relativamente previsíveis. Figueiredo e

Limongi não se cansam mesmo de lembrar, a propósito, que boa parte da literatura da

época compartilhava preocupações análogas às de Abranches, com prognósticos um

3
tanto desesperançados sobre as perspectivas do caso brasileiro (Linz 1990, 1991; Sartori

1993, 1994; Lamounier 1994).

Assim, permanece um problema – ainda que ele talvez soe muito “acadêmico”

à primeira vista: se, para mantermos funcionando o sistema presidencialista,

multipartidário, federativo, bicameral, proporcional caracterizado por Abranches (e

com lista aberta), o preço a ser pago é concentrar de maneira dramática o controle da

agenda legislativa nas mãos de uns poucos atores estratégicos (sobretudo nas do

próprio Presidente da República), qual é o propósito de se manter tudo isso? Pra inglês

ver? Com efeito, se se trata apenas de produzir maiorias e decidir rotineiramente,

evitando paralisias decisórias, Figueiredo e Limongi nos mostram de maneira

convincente que nosso sistema funciona – e que portanto é possível que essas coisas

todas coexistam estavelmente, contrariamente a o que sugeria a literatura. Mas, como é

óbvio, essa dimensão – embora incontornável – não é a única pela qual se pode avaliar

um sistema político. Particularmente um sistema que se queira democrático.

Para mantermos a parcimônia neste ponto e evitarmos listas um tanto

arbitrárias de atributos desejáveis de um regime democrático, cabe reportarmo-nos −

como fizeram há pouco Anastasia e Nunes (2006) − ao muito conhecido

enquadramento que Arend Lijphart (1984, 1999) proporciona à análise política

comparada. Muito fundamentalmente, Lijphart identifica dois imperativos a que

podem servir as instituições políticas. De um lado, um imperativo de natureza

decisionística, voltado para a viabilização de decisões e do exercício do poder por uma

autoridade constituída por alguma maioria que a legitime: o princípio majoritarista. Do

outro lado, um imperativo de natureza consociativa, voltado para a desconcentração

do poder e a proliferação de pontos de veto, que induzam persuasão e barganha entre

atores-chave do processo político, de modo a evitar decisões unilaterais potencialmente

tirânicas: chamemo-lo o princípio consensualista. Mais abstratamente ainda, pode-se

apontar nesse enquadramento a postulação de uma dimensão subjacente a todas as

instituições políticas, cujos formuladores têm de decidir sobre a concentração ou

dispersão relativa de pontos de veto no sistema.2 Dispositivos de inspiração consensual

2Uma tentativa recente de se enquadrar sistematicamente a análise política comparada a partir da

dispersão de pontos de veto no sistema pode-se encontrar em George Tsebelis (2002). Aqui, porém, não se

4
dispersam os pontos de veto; dispositivos de natureza majoritária os concentram.

Como se pode intuitivamente inferir, todo sistema político, considerado amplamente,

consiste numa combinação peculiar de dispositivos majoritários e consensuais, em

busca de um desejável equilíbrio – que lhe confira ao mesmo tempo capacidade de

ação e aceitação ampla. As simpatias do próprio Lijphart, no entanto, dirigem-se

inequivocamente na direção de dispositivos consociativos – em reação a uma atenção

desproporcional à dimensão majoritarista que ele acredita existir na ciência política e

faz remontar até o século XIX, pelo menos no que toca a sistemas partidários (Lijphart

1999: 64).

É importante reconhecer que Figueiredo e Limongi não afirmam pessoalmente

um ponto de vista que se possa dizer “majoritarista” – e com freqüência os vemos a

sublinhar positivamente as eventuais derrotas e embaraços que chega a sofrer o

governo em sua relação com o Congresso. Mas é inequívoco que o foco básico da

controvérsia em que eles se vêem metidos já há uma década consiste em afirmar que o

nosso governo governa – sugerindo uma polêmica implícita contra uma tese inicial de

conteúdo fundamentalmente majoritarista: eles polemizam com autores que

afirmavam que o governo brasileiro (com seu presidencialismo multipartidário) não

conseguiria as maiorias necessárias para governar – ou que somente as conseguiria a

um custo impraticável. Figueiredo e Limongi mostraram que isto não necessariamente

se dá – e, recentemente, Limongi (2006: 256) tem-se inclinado mesmo por desqualificar

a própria idéia de um contraste nítido entre parlamentarismo e presidencialismo,

comparando as prerrogativas legislativas do presidente brasileiro às do chefe de

governo em regimes parlamentaristas.

De um ponto de vista majoritarista, talvez caiba a analogia: sob o

funcionamento rotineiro de ambos os casos, o chefe de governo enfeixa considerável

poder de agenda e torna-se o ator central do processo legislativo. Se contudo pensamos

na questão sob uma ótica “consensualista”, preocupados com a dispersão relativa de

pontos de veto, e portanto com a existência de controles mútuos internos ao sistema

decisório, a situação é dramaticamente distinta. Por mais que primeiros-ministros com

fará uso do aparato técnico que ele mobiliza. Apenas entendo que, embora vazada em nível mais baixo de
abstração, a dimensão analítica subjacente aos critérios de classificação de Lijphart é análoga àquela de que

5
freqüência disponham de delegações do parlamento para governarem com ampla

liberdade de movimento, concentrando em larga medida prerrogativas legislativas de

facto, não é irrelevante o fato de que seu mandato deve-se exclusivamente à confiança

do parlamento, e é sumariamente revogável por uma mudança de opinião de uma

parcela dos parlamentares que seja suficiente para deslocar a maioria prevalecente no

plenário. Em regimes presidencialistas, o presidente costuma ser ao mesmo tempo

chefe de governo e chefe de estado, dono de um mandato fixado numa eleição

majoritária direta de caráter marcadamente plebiscitário; já o primeiro-ministro

parlamentarista é, em princípio, um chefe partidário demissível ad nutum tanto pela

maioria parlamentar quanto por seus próprios liderados. Independentemente do que

costuma de fato se passar no mundo real, aqui as prerrogativas formais fazem

diferença: conceder a um presidente prerrogativas legislativas comparáveis às de um

primeiro-ministro é montar um sistema com uma formidável concentração do poder

político.

Figueiredo e Limongi nos mostraram de maneira convincente que o governo

brasileiro consegue de fato as maiorias necessárias para governar – e a um custo

praticável, pelo menos no curto prazo. Talvez, porém, esse custo ainda seja

relativamente alto, ou – dito de outra forma – talvez haja razões para crer que ele possa

ser significativamente reduzido: pois receio que o preço pago por nossa

“governabilidade” nos moldes atuais seja a concentração da competência legislativa na

figura do Presidente da República – a um ponto que roça o aviltamento da atividade

parlamentar, e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional aos olhos da

opinião pública. O que, patentemente, já está acontecendo.

Mesmo sem pretender descurar da dimensão “majoritarista” do problema (pois

sistemas políticos, obviamente, devem ser capazes de produzir decisões), acredito que

concordaremos todos quanto à importância de um enquadramento equilibrado de

nossa apreciação do sistema político, com igual atenção a ambas as dimensões:

avaliando, sim, sua capacidade de governar, de tomar decisões tempestivas quanto à

agenda pública, mas também a capacidade de fazê-lo sem prejuízo grave para o

exercício do veto por minorias relevantes em pontos cruciais do processo – que force a

Tsebelis se ocupa com maior elaboração formal.

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eventual maioria a ouvi-las. Caso contrário, correríamos o risco de endossar um

sistema que, embora aparentemente operacional, aliena apoio progressivamente, à

medida que o tempo passa.

É difícil alegar que nosso sistema se saia bem nesse escrutínio: o equilíbrio que

logramos alcançar nos joga rumo a extremos. De um lado, como Figueiredo e Limongi

nos mostram, o Regimento da Câmara e a Constituição de 1988 contêm dispositivos

que asseguram extraordinário poder de agenda para o Presidente da República, ele

mesmo eleito por voto direto de âmbito nacional em dois turnos. Do outro, dispomos

de um sistema eleitoral extremamente descentralizador no preenchimento das cadeiras

parlamentares: representação proporcional, em 27 distritos estaduais, com listas

abertas e competição intensa (e crescente), fortemente pulverizada entre muitíssimos

candidatos disputando entre si as cadeiras de deputados por cada estado. Mesmo as

cadeiras dos senadores, majoritárias, são preenchidas por maioria simples, em pleitos

de turno único, com suplentes anônimos que não chegam a disputar a eleição de

maneira visível durante a campanha. Por que consagrar a exigência de maioria

absoluta para os cargos executivos e dispensá-la para o Senado? Presumivelmente

porque os senadores não têm tanta importância...

Fabiano Santos, em linha análoga, tem insistido na relevância de se reverem

rumo a uma desconcentração de prerrogativas os instrumentos normativos que

regulam a relação entre os poderes, a bem de uma redução da desorganização de nossa

vida partidária. Num tom um tanto genérico, ele sugere que se poderia distribuir “de

maneira mais equânime o poder alocativo entre o Executivo e comissões do

Legislativo”, assim como onerar o acesso a postos ministeriais, talvez pela perda do

mandato parlamentar (Santos 2006: 295). Pessoalmente, como está claro, compartilho

sua preocupação. Receio, contudo, que a conexão eleitoral constitua-se em variável

incontornável na mudança da relação de forças entre Executivo e Legislativo vigente

no Brasil.

Não se pode imaginar que a melhor forma de se equilibrar o sistema político

possa consistir na produção de uma compensação extremada entre um sistema

eleitoral fortemente inclinado à dispersão de poder no preenchimento das cadeiras

7
parlamentares, de um lado, e regras fortemente concentradoras na regulação da

operação do Congresso e de sua relação com o Executivo, do outro. Carlos Pereira e

Bernardo Mueller (2003) já se referiram em linhas análogas àquilo que Lucio Rennó

(2006a) descreveu como “incentivos institucionais contraditórios” presentes no sistema

eleitoral brasileiro, que não obstante gerariam um regime político estável e equilibrado.

Acredito que, até pela percepção externa das justificações normativas do regime,

alcançaríamos equilíbrio mais confiável se nos dispuséssemos a dotar as eleições

parlamentares de um nível mais alto de concentração de poder, sobretudo

intensificando o protagonismo partidário nas campanhas eleitorais, visando a

constituir um parlamento mais estruturado, povoado de atores coletivos mais

poderosos que hoje – em condições, talvez, de dispensar os extraordinários poderes de

agenda até aqui conferidos ao Executivo brasileiro. Em suma, estaríamos mais

próximos de um regime equilibrado de concentração/dispersão de pontos de veto se

combinássemos um sistema eleitoral que não se permitisse dispersar tanto o poder com

formas de regulação interna da vida parlamentar que não precisassem concentrar

tantas prerrogativas nas mãos do Presidente e dos líderes.

II. A CONJUNTURA

O sistema político hoje vigente no Brasil porta consigo, assim, uma profunda

ambivalência em sua própria lógica constitutiva: em seus traços mais grossos, visíveis à

distância, trata-se de um sistema descentralizado e que dispersa poder; nas suas

engrenagens mais miúdas, discerníveis apenas por um exame mais detido, descobre-se

um sistema fortemente centralizado, que concentra extraordinárias prerrogativas no

topo da hierarquia. Pior: esses dispositivos microscópicos, reconhecíveis apenas para o

especialista ou o insider, parecem ter-se constituído até aqui em sua condição mesma de

estabilidade.

Para espíritos mais realistas, essa ambivalência normativa poderia ser em

princípio relegada a um segundo plano na análise – desde que o sistema continuasse

indefinidamente a produzir as maiorias e as decisões necessárias à continuidade de sua

operação. Não fosse a possibilidade de vir a converter-se ela mesma num fator de

8
corrosão e, no devido tempo, de risco para o sistema cuja operação a princípio

favorece. Suspeito que já temos testemunhado a operação deste efeito ao longo do

tempo – com a erosão continuada da imagem dos políticos, dos partidos e do

Congresso junto à opinião pública, com tonalidades particularmente dramáticas ao

longo dos últimos dois anos.

Sem dúvida, convém tomar com alguma cautela o clima que se depreende das

conversas nas ruas, das leituras dos jornais e dos noticiários da tevê – sobretudo num

país tão marcadamente desigual como o Brasil, e que acaba de reeleger seu presidente
com 60% dos votos. De fato, certo desencantamento quanto à política pode mesmo ser

lido como um sintoma saudável de amadurecimento da opinião pública, que ao longo

do processo se torna assim mais desconfiada dos políticos, menos maniqueísta em sua

apreensão das disputas, mais propensa à vigilância e – ao fim e ao cabo – menos

manipulável, talvez. Talvez certa ressaca quanto à política seja o preço natural a ser

pago após vinte anos tão repletos de escândalos políticos – ainda mais depois que a

safra mais recente de denúncias engolfou aquele que era aos olhos de muitos a última

vestal da cena política, o PT. É possível mesmo alegar que, em certa medida, essa

sucessão de escândalos seja menos o sintoma de uma degeneração recente dos

costumes do que – ao contrário – o reflexo da operação de mecanismos institucionais

de controle e de uma propensão crescente à vigilância interna e externa dos atos dos

agentes do setor público, desdobramento natural do processo mesmo de

democratização política.

Ainda assim, receio que os impactos potenciais da crise deflagrada com a

denúncia do dito “mensalão” pelo ex-deputado Roberto Jefferson sejam fundos o

bastante para dividir a história do debate recente sobre reforma política no Brasil em
dois momentos: antes e depois da crise política de 2005. Até o escândalo, a reforma

política, independentemente do juízo que se faça sobre sua real importância para o

país, era antes de mais nada um esporte cultivado por alguns intelectuais e uns poucos

políticos especialmente insatisfeitos com as regras vigentes. De fato, é justo admitir que

sua importância terá sido ocasionalmente exagerada por espíritos mais inclinados a

aderir com entusiasmo a fórmulas mágicas, verdadeiras panacéias que – por encanto –

resolveriam muitos de nossos males. As propostas variavam, mas freqüentemente

9
evocavam-se desenhos que, numa penada, reorganizavam o sistema político de alto a

baixo, sem atenção nem ao controle dos efeitos eventualmente contraditórios de tantas

mudanças simultâneas, nem à viabilidade política da aprovação das propostas que

poderiam requerer drásticas mudanças na própria Constituição.

Predominantemente, a comunidade de cientistas políticos reagiu com louvável

ceticismo a essas especulações, e tendeu a participar do debate com a devida

sobriedade. Particularmente depois da aparição dos primeiros resultados de

Figueiredo e Limongi, houve um nítido reforço na atmosfera de ceticismo quanto às

reformas – que talvez tenha tido o mérito de nos impedir de embarcar às cegas em

experimentos institucionais de conseqüências imprevisíveis. Somando-se a isso a

desconfiança política com que um intelectual do porte de Wanderley Guilherme dos

Santos já vinha desde antes (1994) recebendo as sugestões de mudanças na legislação

eleitoral, produziu-se no país um clima intelectual muito peculiar quanto a essa

matéria. De um lado, uma deterioração progressiva da imagem dos políticos e do

sistema político junto à opinião pública; do outro, uma disseminação crescente, entre

os profissionais da ciência política, do referido ceticismo quanto às possibilidades de

solução de nossos males por uma reforma política. Em favor dos meus colegas, deve-se

admitir que essa reforma é freqüentemente evocada por seus defensores de uma forma,

sim, meio mágica: a política tem problemas; então, reforme-se a política, e as coisas vão

melhorar. Infelizmente, isso nem sempre é verdade: pois, por pior que esteja a situação,
ela sempre pode piorar. A sensibilidade para essa possibilidade é uma das facetas mais

saudáveis do conservadorismo político – e é verdade que, particularmente no que toca

a redesenhos de regras eleitorais e partidárias, iniciativas legislativas normalmente se

ramificam numa caótica rede de conseqüências concatenadas em cascata, dificilmente

previsíveis de antemão.

Muito se aprendeu sobre o funcionamento de nosso sistema político ao longo

desses anos, sob essa atmosfera cética. O problema é que o predomínio desse

“conservadorismo institucional”, para onde confluíram de fato perspectivas

originariamente muito distintas quanto ao funcionamento ideal do sistema (Wanderley

Guilherme basicamente olhando para o que poderíamos chamar de sua

representatividade democrática; os textos de Argelina e Limongi mirando

10
realisticamente a governabilidade), terminou – ao sabor das polêmicas travadas – por

induzir certa cristalização de posições no meio acadêmico que terá eventualmente

prejudicado o debate arejado e a identificação de meio-termos possíveis, que

encaixassem, num mesmo diagnóstico, tanto as funcionalidades do sistema quanto

suas mazelas (que, afinal, certamente também existem).3 Receio, portanto, que aquela

atmosfera sobriamente cética no meio profissional tenha em algum momento virado o

fio rumo a um conservadorismo institucional um tanto militante, que começa a se

aproximar do extremo de tratar com reservas a própria idéia de reformas políticas – tese

que, tomada a sério, nos condenaria ao clã e ao tacape por toda a eternidade, com a

possível ressalva dos casos de violência revolucionária.

A natureza da crise de 2005 propiciou novo enquadramento para a questão da

reforma política. Contudo, a comunidade da ciência política – talvez presa de seu já

àquela altura instalado conservadorismo na matéria – reagiu à crise de maneira um

tanto defensiva (foi possível ouvir colegas de profissão na televisão a alegar que a crise

era moral...), e falhou em dar a importância necessária a esse deslocamento. Deixou-se

pautar pela apropriação mais imediatamente jornalística da crise (quem sabia o quê...
quem seria punido ou não... os desdobramentos para 2006...) e não sublinhou com a

devida ênfase a face institucional do escândalo.

Bem entendido, não se trata aqui de mais um esforço voltado para livrar a cara

dos envolvidos no episódio, com a surrada alegação genérica de “crise sistêmica”. Mas,
muito simplesmente, apontar que um aspecto relevante da crise de 2005, raramente

mencionado, diz respeito ao fato de ela ter sido uma crise com importantes

ramificações institucionais, mais do que – por exemplo – a crise que levou ao

impeachment de Fernando Collor. E isso independentemente do juízo que façamos

sobre o desempenho das instituições no episódio, ou mesmo da ausência de qualquer

ameaça mais palpável à normalidade institucional. Pois a crise de 1992 dizia respeito

sobretudo a acusações de achaques, feitos por pessoas ligadas ao Presidente, sobre

fornecedores do governo, com vistas a enriquecimento pessoal. Após o dramático

3 O uso da expressão “conservadorismo institucional” para descrever a postura dominante na ciência

política brasileira de hoje me foi oferecida por Octávio Amorim Neto, em conversa telefônica já há vários
meses. O que não quer dizer, naturalmente, que posições contrárias, ou intermediárias, não existissem.

11
desfecho, o sistema político podia gabar-se de haver detectado e neutralizado a atuação

da quadrilha – mesmo ao preço do mandato do Presidente da República. As

instituições pareciam robustas e sadias, portanto – cumprindo devidamente o papel

que delas se espera.

Desta vez, porém, embora os desdobramentos da crise não tenham chegado ao

ponto de derrubar o presidente, as denúncias se referiam muito mais diretamente ao

cerne do sistema político – e não poderiam ser sanadas nem mesmo se Lula caísse, ou se

todos os 513 deputados fossem cassados. Pois a crise dizia respeito, afinal, ao
relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo, e − dada a linha de defesa

adotada por Delúbio Soares − ao financiamento das campanhas eleitorais no Brasil.

Dificilmente poderia haver dois temas mais sensíveis para a operação das democracias

modernas – e cometeremos uma grave ingenuidade se imaginarmos que vícios graves

de procedimento em temas institucionais tão centrais ao sistema podem ser resolvidos

com a mera troca dos fulanos encarregados. De fato, muitos de nós embarcamos nesse

mesmo gênero de ingenuidade maniqueísta em 2002, durante o oba-oba que cercou a

ascensão de Lula ao poder. Porém, assim como devemos ter aprendido que o combate

à corrupção não se resume à troca de bandidos por mocinhos, mas à implementação

penosa e gradual de políticas anticorrupção, devemos ter em mente agora que

problemas graves em pontos tão sensíveis de nosso mapa institucional clamam por

soluções institucionais – e que, portanto, a crise de 2005 nos defronta com o imperativo
de revermos as regras que emolduram as relações Executivo-Legislativo, assim como o

controle do financiamento das campanhas.

É difícil exagerar a gravidade do que está em jogo aqui. A admissão pública,

oficial, de que a democracia brasileira é incapaz de detectar o emprego em larga escala

de recursos não contabilizados nas campanhas eleitorais (e de que o governo brasileiro

ocasionalmente pode recorrer a esses mesmos recursos para irrigar sua influência junto

a congressistas) implica simplesmente admitir que não somos capazes de controlar o

abuso do poder econômico na política brasileira. E portanto compromete as

perspectivas de isolamento democrático do sistema político frente a influências

Para ficar com apenas um exemplo bastante familiar de trabalho que busca esse equilíbrio, ver Fábio W.
Reis (2003).

12
espúrias provenientes das naturais (e, em nosso caso, profundas) desigualdades

econômicas vigentes − produzindo uma grave fissura na legitimidade do regime

político junto à população. (Voltaremos a esse tema adiante, quando discutirmos o

financiamento público das campanhas. Mas reservemo-lo por enquanto.)

Poder-se-iam, em princípio, ignorar essas mazelas de natureza, talvez, um tanto

filosófica. Se os governos governam, se maiorias se produzem, se as votações se fazem

e as decisões são tomadas – então, qual é o problema? O problema é que se nos

habituamos à rotinização de práticas pouco justificáveis perante a opinião pública,

então tenderá a disseminar-se junto ao público a opinião de que o modus operandi do

sistema político é vil – e com tanto mais força quanto mais a estabilidade do sistema

vier a depender em alguma medida dessas práticas. Isso, para dizer o mínimo, não

favorece suas perspectivas de sobrevivência a longo prazo. E isso, espera-se, deveria

preocupar conservadores institucionais – afinal de contas, não faz sentido

empenharmo-nos contra modificações institucionais negociadas nas regras eleitorais se

o preço desse empenho for o risco de eventual colapso do sistema como um todo na

próxima esquina.

Entendo que essa dimensão do problema ganha clara preeminência a partir de

2005. Pois o rei está nu. Já estava antes, alegar-se-á: “todo mundo” sempre soube que

financiamento de campanhas é um problema complicado em qualquer lugar do

mundo, e de precário controle entre nós. Mas agora alguém já gritou, pra todo mundo

ouvir, que o rei está nu. Deu no Jornal Nacional durante meses, o próprio Presidente

falou que todo mundo faz, o ex-Presidente falou de joio e trigo (Reis 2005: 13). Ou seja,

agora, além de todo mundo saber que o rei está nu, todo mundo sabe que todo mundo

sabe − e ninguém pode mais, portanto, fingir não ter percebido. Conforme a
circunstância, isso pode fazer toda a diferença.4

Portanto, em vez de se refestelar no espetáculo televisivo das CPIs, o Congresso

teria cumprido melhor seu papel na crise se tivesse tratado de legislar. Outras

4Essa situação em que todos sabem que todos sabem algo − chamada “common knowledge” (“conhecimento
comum”) pela teoria dos jogos − tem efeito crucial nas possibilidades de ação coletiva espontaneamente
coordenada, e distingue-se de maneira sutil, porém importante, da outra, em que todo mundo sabe de
algo, mas não sabe se os outros também sabem. Ver Michael Chwe (2001) para um estudo saboroso que

13
instituições da República compartilham com ele a competência de investigar. Mas só o

Congresso Nacional poderia ter legislado na matéria. Apesar de ser justo que se diga

que, toda vez que um político falava em reforma política durante a crise, havia sempre

um jornalista no dia seguinte a falar em “manobra diversionista”, “pizza”, que a hora

era de punir os culpados etc. Agora, acabamos de cometer a temeridade de preencher

muitos dos principais cargos da República numa eleição bastante desmoralizada, e em

um contexto com forte tendência à polarização política em torno da figura do

presidente. Isto não é uma combinação promissora – ainda mais se o presidente

concentra tantas prerrogativas. Oxalá a economia internacional nos poupe de

turbulências nos próximos anos. Se não, alguma conjuntura adversa poderá nos

apanhar com as portas escancaradas para os demagogos de plantão, candidatos a

caudilho. Não terá sido prudente esperar para ver.

III. A REFORMA

Entretanto esperamos. Pelo menos até aqui.

Não bastasse o fato de apoiarmos as condições de estabilidade do sistema numa

concentração de prerrogativas legislativas presidenciais que expõe a imagem dos

parlamentares a permanente vilificação pelos editoriais dos jornais, agora, quando os

vícios do sistema político ricocheteiam rumo à face da própria Presidência, permitimo-

nos ignorar riscos tangíveis e preenchemos os mandatos em todo o sistema legislativo e

executivo estadual e federal do país sem alteração significativa de procedimentos. Em

caso de crise aguda, o apelo ao respeito às autoridades democraticamente constituídas

estará enfraquecido − e somente na hora dramática saberemos quanto.

Desde que se instalou a crise, a reforma política começou a ser ocasionalmente

brandida com mais força, tanto pelos seus defensores de sempre quanto pelo próprio

governo, como pronta-resposta institucional ao escândalo. Imediatamente começaram

a proliferar propostas de modificações das mais diversas naturezas na legislação

eleitoral, e o governo encarregou o ministro da Justiça de coordenar um grupo

discute a lógica interna e os efeitos sociologicamente esperados do “conhecimento comum” assim

compreendido.

14
formado também pelo Ministério da Coordenação Política e pela Secretaria-Geral da

Presidência da República, além do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social

(Agência MJ de Notícias 2005), para “analisar todas as propostas existentes sobre o

tema”, e entregar em 45 dias ao Presidente “um diagnóstico para iniciar a reforma

política no país” (alguém viu?). Do outro lado, alegavam os mais cautelosos que não

seria muito adequado realizar uma reforma política num momento de crise como

aquele, e que seria temerário improvisar uma reforma no afogadilho.

O curioso é que não havia necessidade de improvisação alguma. Enquanto se

fazia esse barulho todo, dormitava no Congresso, meio esquecido, o projeto de lei

número 2.679/2003, de autoria da Comissão Especial de Reforma Política, que apenas

dois anos antes funcionara ao longo de 10 meses no lugar devido: a Câmara dos

Deputados. E ainda executara com vagar (26 reuniões, sete audiências públicas) a
mesma tarefa que a comissão do Executivo se propunha fazer às pressas, em 45 dias:

“estudar todos os projetos de reforma política apresentados na Casa e elaborar uma

proposta ampla e unificada do tema” (Soares & Rennó 2006: 14). Parece-me inequívoco

que, se se trata de discutir a sério alguma reforma na legislação eleitoral e partidária

brasileira, é esse o projeto que se reveste da legitimidade necessária para balizar os

termos da discussão. É a ele que devemos nos reportar.

No início dos anos 90, o debate que antecedeu a malograda reforma

constitucional de 1993 foi marcado por um voluntarismo muito mais entusiasmado do

que a atmosfera que hoje cerca as discussões sobre o funcionamento do nosso sistema

político. Até por anteceder o plebiscito sobre sistema de governo, o leque das opções

cogitadas era muito mais vasto, e abarcava literalmente qualquer modificação que se

quiser imaginar no desenho de nossas instituições políticas, como representação

distrital uninominal, sistema distrital misto à maneira alemã – e incluía a discussão de

variadas formas de regimes parlamentaristas, presidencialistas etc. Embora contando

com um leque um tanto residual de simpatizantes, até mesmo o regime monárquico

era considerado. Dada essa falta de enquadramentos mínimos, e a dispersão resultante,

o debate tendeu a produzir pouco mais que dogmatismo em uns poucos – e

perplexidade na grande maioria. Naquele contexto, terminei por adotar como minha a

posição comparativamente sóbria e prudente então defendida por Jairo Nicolau (1993).

15
Sem recusar liminarmente a discussão de mudanças no sistema, Jairo preconizava

cautela: antes de partirmos para uma reorganização drástica que ninguém pode saber

onde vai dar, seria bom nos dedicarmos a melhorias em nossa representação

proporcional já existente. E haveria dois pontos onde claramente caberiam melhoras: o

problema das coligações nas eleições proporcionais e, sobretudo, o das cadeiras

alocadas não aos partidos, mas aos deputados.

São dois pontos que violam a própria idéia de proporcionalidade que subjaz ao

sistema. Sua premissa básica (idealizada que seja) é que os partidos representam,
grosso modo, diferentes correntes de opinião existentes dentro da comunidade política.

É por isso que os deputados se elegem dentro de um quociente que porventura tenha

sido alcançado por seu partido (ou coligação). Seria fácil minimizar as pequenas

distorções causadas pelas coligações com a observância de alguma forma de

proporcionalidade interna à coligação, como aponta Maria do Socorro Braga (2006: 235-

7). Mas é simplesmente contrário ao mero princípio da representação proporcional que,

uma vez eleito, o deputado se torne o dono da cadeira por ele ocupada. Se o deputado

pode mudar de legenda carregando consigo o seu lugar no parlamento, então a

distribuição das cadeiras deixa de guardar relação necessária com o resultado eleitoral

– e abre-se a possibilidade de se barganhar a maioria parlamentar, para além do

momento eleitoral. Ora, se é possível negociar a maioria na forma de migrações

partidárias, não podemos ter dúvidas: ela será negociada. Se, ao contrário, a cadeira
pertence ao partido, imediatamente cristaliza-se no resultado eleitoral uma relação de

forças partidárias parlamentares que perdurará até nova consulta ao eleitorado, e os

partidos tornam-se naturais protagonistas de qualquer composição de maiorias

governamentais no plenário. Toda a discussão um tanto arrevesada acerca de

exigências de “fidelidade partidária”, prazos de filiação e mesmo cláusulas de barreira

torna-se muito menos importante.

O PL 2.679/2003 – que hoje tramita na Câmara dos Deputados – baseia-se em

preocupações análogas, além de partilhar do mesmo ânimo relativamente

parcimonioso. Claro, ao propor certas mudanças, o projeto desdobra-se em

modificações subseqüentes, destinadas a dar coerência ao corpus jurídico a ele

relacionado, assim como mitigar eventuais efeitos indesejáveis que toda modificação

16
legal traz consigo. Mas atém-se de saída a propor apenas legislação infraconstitucional,

dispensando o quorum qualificado e a tramitação especial das propostas de emenda

constitucional, e claramente abraça as duas teses a que me referi acima.

Preliminarmente, pela restrição a coligações nas eleições proporcionais (substituídas

com vantagens do ponto de vista da inteligibilidade eleitoral pela criação da figura das

federações partidárias, que pode também mitigar eventuais riscos quanto à

sobrevivência política de legendas menores). Mas, acima de tudo, pela atribuição dos

mandatos parlamentares aos partidos, mediante a instauração da lista partidária

fechada nas eleições de deputados e vereadores – esta sim, uma inovação mais

relevante em relação ao status quo, embora mais afim ao princípio proporcional da

representação política por partidos, e mais comumente adotada mundo afora que a

nossa lista aberta. Esta última medida tenderia, em princípio, a produzir um desejável

fortalecimento organizacional dos partidos políticos, favorecendo também, a médio

prazo, a própria penetração social dos partidos, pelo simples protagonismo que eles

passam a exercer nas campanhas eleitorais. E ainda substitui com vantagens, nesse

aspecto, as indesejáveis “cláusulas de barreira” draconianas, que fixam um percentual

arbitrário de votos para o acesso dos partidos à representação parlamentar – de forma

independente da vontade dos eleitores.

Apesar de trazer inovações em muitos pontos da legislação eleitoral e partidária

vigente (Soares & Rennó 2006: 14-5), não será exagero dizer que o projeto se apóia
fundamentalmente em dois pilares: o primeiro (sua proposta mais ousada) é o

financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais; o segundo

(decorrente do primeiro) é a adoção das listas fechadas, já referida. As demais

proposições relevantes vinculam-se, de alguma forma, à viabilização dessas duas

iniciativas, ou à minimização de efeitos colaterais a elas associados. E ambas são

altamente polêmicas, expondo-se fortemente à difamação: o financiamento público, por

entregar dinheiro público na mão dos políticos para fazerem suas campanhas; a lista

fechada, por subtrair ao eleitorado uma prerrogativa que passa às convenções

partidárias. Cabe, portanto, discuti-las com algum vagar.

17
 III.1. A Lista Fechada

A controvérsia em torno do critério a ser adotado para a ordenação das

candidaturas na lista partidária que irá preencher as cadeiras parlamentares em

eleições proporcionais costuma girar em torno de uma disputa de simples

compreensão – mas difícil de resolver. Os simpatizantes da lista fechada costumam

alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu protagonismo na cena eleitoral, já

que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma chapa de candidatos

organizados numa ordenação pré-fixada para preencher as cadeiras com que

porventura forem contemplados pelo voto dos cidadãos. A campanha é coletiva,

liderada em cada partido pelo primeiro da lista. Já os defensores da lista aberta

insistem em que ela é mais democrática, já que atribui ao eleitorado em geral uma

prerrogativa que no caso da lista fechada fica restrita às convenções partidárias, ou –

no jargão corrente, sempre depreciativo dos políticos – às “oligarquias” partidárias: a

ordenação da lista.

É inútil tentar dirimir a disputa nesses termos, já que ambos os lados estão

corretos. Como em tantas outras disputas em ciência política, trata-se também de

escolher entre valores e prioridades distintas, mas acima de tudo trata-se de obter o

equilíbrio adequado entre os eternos imperativos contraditórios da política, de divisão

do poder e produção de poder. Pois queremos conter o exercício do poder para que ele

não seja arbitrariamente tirânico; mas ao mesmo tempo queremos que ele seja

efetivamente exercido, para permitir à comunidade política que persiga com eficácia

aqueles fins coletivos que venha a decidir (democraticamente, espera-se) perseguir

(Reis 1984: 11-5). De fato, não é outro o dilema subjacente aos critérios empregados por

Lijphart, anteriormente referidos.

A julgar pela importância hoje atribuída às prerrogativas legislativas do Poder

Executivo brasileiro na viabilização estável de nossa rotina democrática, cabe

perguntar se não teremos ido longe demais na dispersão de poder envolvida na

constituição eleitoral de nosso Poder Legislativo. Se o preço da atual forma de

composição da Câmara dos Deputados é dispersá-la e enfraquecer os partidos ao ponto

de forçar a atribuição ao Presidente da República do status de principal legislador do

18
país, desconectando em larga medida a representação legislativa de sua origem

eleitoral – então dificilmente poderíamos imaginar algum procedimento a ser adotado

em nossas eleições parlamentares que tivesse resultados mais autoritários que o nosso

status quo vigente. Independentemente de suas boas intenções, ou de suas credenciais

intrinsecamente democráticas. Pois o sistema em vigor, ao individualizar quase

completamente a condução das campanhas parlamentares, compromete gravemente a

coesão organizacional, a identidade eleitoral e a força política dos partidos, que serão

de todo modo os intermediários mais importantes na organização das relações entre o

governo e o parlamento. Frágeis demais para produzirem um jogo minimamente

equilibrado ante um governo determinado, como se tem visto.

É comum a alegação de que o brasileiro vota nas pessoas, e não nos partidos. E

que seria necessário dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas
fechadas. A questão, porém, é: como fortalecer os partidos com a atual competição com

listas abertas? Não está escrito no DNA dos brasileiros que eles têm que votar nas

pessoas. É a regra eleitoral que lhes diz isso. Talvez se possa alegar justamente o

contrário: dado o alto protagonismo reservado aos partidos nas campanhas com listas

fechadas, e sua reduzida visibilidade sob listas abertas, talvez precisássemos de

partidos muito mais fortes para podermos nos dar ao luxo de recorrermos a listas

abertas sem desorganizar a vida partidária. Se presumimos que os partidos significam

algo (e o sistema proporcional presume), por que não determinar que cada partido deve
fixar e oferecer sua chapa, apresentar-se como organização política, e não como coleção

de indivíduos, e induzir o público a decidir entre essas organizações? Será educativo a

médio prazo, mesmo com todas as dores do parto que fatalmente suscitará.

Em seminário promovido pela Câmara dos Deputados em meados de 2004, tive

a oportunidade de ouvir o senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de

fato vai pela cabeça de muita gente quando se fala em listas fechadas. Embora se

dissesse favorável à idéia, o senador não deixou de sublinhar sua reserva: “É mais fácil

comprar 500 convencionais do que 500 mil eleitores.”

Com todo o devido respeito ao senador Peres, tenho sérias dúvidas quanto a

isso. Dada a massificação necessária à comunicação numa campanha que tem de

19
atingir milhares (ou milhões) de pessoas, o dinheiro disponível se torna uma variável

fundamental na avaliação das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o

eleitorado em disputa, maior o peso do orçamento da campanha. Nunca deixo de me

espantar com a naturalidade desconcertante com que os americanos, por exemplo,

avaliam as chances de diferentes candidatos à presidência a partir do volume de

dinheiro amealhado por cada um. Eleições hoje, e cada vez mais, decidem-se pelo

orçamento. Há fenômenos envolvidos na massificação de processos decisórios que

tornam o dinheiro tanto mais decisivo quanto mais aumenta o tamanho do eleitorado

chamado a decidir.

E é preciso também não perder de vista que uma convenção partidária pelo

menos é uma instância intermediária em que uma decisão política é tomada por

pessoas que vão ter de se responsabilizar publicamente por ela. Ou seja, representa um
foco de responsabilização, com possíveis sanções imediatas a serem produzidas já na

eleição subseqüente. O projeto de lei ainda especifica que a montagem da lista se dê em

votação secreta, e com composição proporcional entre as diversas chapas apresentadas.

Como lembrou recentemente Jairo Nicolau (2006a: 135), se as convenções hoje são de

fato espetáculos politicamente esvaziados, fortemente controladas por dirigentes

partidários (as “oligarquias”), é preciso admitir que elas inevitavelmente mudarão

muito caso passem a exercer maior protagonismo em decisões partidárias realmente

relevantes – como é patentemente o caso da confecção da lista. Um momento crucial

das disputas intrapartidárias passará a ter lugar nas convenções.

Já na eleição propriamente dita, a menos que se disponha de controles rigorosos

(e eficazes) contra abusos do poder econômico, a influência do dinheiro é magnificada,

não diminuída. Para alcançar todo o eleitorado é preciso muito dinheiro. Sem ele, não
há mágica que se possa fazer. Daí a sensação de que o processo eleitoral é cada vez

menos idéia e cada vez mais propaganda – objeto de tantas queixas hoje em dia. Em

parte isso é mesmo inevitável, já que o universo que uma campanha eleitoral busca

alcançar pode chegar a dezenas de milhões de pessoas, e quando se opera nessa escala

recorre-se a técnica publicitária: opera-se à distância, por meio de slogans, truques

mnemônicos, compra de segundos na televisão etc. Mas é preciso reconhecer ainda que

esse efeito é agravado se se multiplica o número de candidaturas na disputa. É preciso

20
ser muito eficaz no marketing para vender o seu sabonete, com tanto sabonete parecido

na praça. O jogo torna-se, em larga medida, uma disputa privativa entre celebridades

diversas (que conseguem ser “top of mind” no meio daquela multidão de candidatos

anônimos) e lideranças que querem representar clientelas específicas (e que

ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base frente a outros

candidatos).

E aqui tocamos num ponto extremamente importante. É preciso ter em mente o

efeito da lista fechada sobre a dinâmica das campanhas eleitorais – largamente

negligenciado nas controvérsias sobre a matéria. Recentemente começamos enfim a dar

bem-vinda ênfase ao problema da inteligibilidade do sistema político associada ao

número de candidaturas e à complexidade do sistema, sua partidarização ou

personalização (Nicolau 2006b), as perspectivas de accountability parlamentar (Rennó

2006b), a memória quanto ao voto para deputado (Almeida 2006). Mas, para além de

seus efeitos subseqüentes, deve-se notar a sua causa comum, que é o fato de que a

campanha com lista fechada é dramaticamente distinta de uma campanha com lista

aberta. Trata-se de uma competição entre partidos, protagonizada pelo primeiro nome

de cada lista, e com dinâmica bastante semelhante à das campanhas majoritárias. As

disputas internas de cada partido podem até se exprimir com força nas convenções,

que podem ser bastante turbulentas (o que não seria mau). Mas, depois de montada a

lista, nada mais resta ao candidato senão fazer campanha pelo seu partido, em nome
do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido – mesmo a contragosto. Em

contraste, hoje a convenção é um evento largamente ritual, fortemente controlado pelos

chefes partidários, e que transfere toda disputa interna para o “cada um por si” das

campanhas parlamentares – nas quais é suicídio qualquer tentativa pelos candidatos de

se apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderança determinar

em Brasília. E, no entanto, mostra a literatura, é exatamente isso que ele vai fazer.

Assim, a fórmula atual não só condena os partidos a relativa irrelevância no momento

eleitoral, mas também submete previamente todos os candidatos a eleições

proporcionais ao ritual humilhante da aparição com poucos segundos de exibição na

TV, expondo de antemão nossos futuros representantes ao ridículo do esforço

desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para, com sorte, permitir-lhe ser

21
lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano. É impossível falar a

sério de política ali (mesmo se os candidatos quiserem, o que já é incerto), sobretudo

em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura se

apresentar identificada a algum subconjunto específico do eleitorado, de preferência

corporativo: médico vota em médico, professor vota em professor, policial vota em

policial, fiéis votam em pastores etc. Todos prometendo engajamento em causas que

depois não poderão perseguir – já que depois será fatalmente necessário concentrar

prerrogativas nas mãos dos líderes e do governo para poder dar um jeito de o plenário

funcionar. Porque da eleição não sai bancada alguma.

Por muito tempo favoreci pessoalmente a tese da partidarização das cadeiras,

porém mantendo-se a lista aberta. Mas hoje me parece que para partidarizar as

cadeiras, talvez seja preciso partidarizar minimamente a própria campanha. Pois se a

eleição é feita em lista aberta, observada a dinâmica usual das campanhas entre nós,

então poderia haver dificuldades de legitimação na remoção de um deputado eleito em

campanha muito “pessoal”, direta, pouco partidarizada, junto a uma clientela

qualquer, e atribuir essa vaga ao partido. Com a lista fechada, se propõe – mal ou bem

– uma bancada a ser eleita. Assim o candidato comparece perante o eleitor, e assim o

eleitor terá de votar. Mesmo procurando evitar idealizações, não é um exagero

imaginar a produção de um plenário menos disperso do que com a regra atual. E não

será um benefício desprezível se essa redução na dispersão de interesses puder nos

dispensar de cláusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem

da representação fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar de regimentos que

concentram tanto poder no topo da hierarquia durante a condução dos trabalhos.

Cabe também, sem dúvida, cogitar mais seriamente do meio-termo que consiste
na idéia de uma lista flexível: o partido elabora na convenção uma lista previamente

ordenada, mas é facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente

alterando-a mediante o voto pessoal em um dos nomes da lista, ou então elaborando a

sua própria ordenação. Não é necessariamente má idéia. Permanece assim nas mãos do

eleitorado a possibilidade, ao menos formal, de se manifestar coletivamente a respeito

do resultado de uma convenção que tenha sido mal recebido pelos simpatizantes de

determinado partido. Mas deve ser dito de antemão que, nos países que adotam

22
alguma forma de lista flexível (Áustria, Holanda, Bélgica, Suécia, Dinamarca e

Noruega, segundo Nicolau 2006a), o resultado prático tem sido a prevalência

esmagadora da lista partidária original. Certamente isto se deverá à adoção de

requisitos relativamente exigentes para a alteração da lista. À medida que estes

requisitos se relaxarem, porém, deve-se observar uma dinâmica eleitoral semelhante à

da vigência da lista aberta, pois aumentam os incentivos para que os candidatos peçam

votos para si mesmos, e não para a sua lista. O que seria em princípio indesejável, se se

trata de abandonar a lista aberta.

Do ponto de vista da dinâmica pública do processo eleitoral, a instauração das

listas fechadas é a alteração mais visível, e portanto a que mais nitidamente modificaria

a paisagem dos processos eleitorais no Brasil. Porém, pelo que se pode depreender da

própria “Justificação” que acompanha o PL 2.679/2003 (Comissão Especial de Reforma

Política 2003: 20-1), a opção da Comissão de Reforma Política por ela decorreu de

opção anterior da mesma Comissão pelo financiamento exclusivamente público das

campanhas eleitorais: pois a redução das centenas de candidaturas individuais

presentes em cada lista aberta à idéia de umas poucas chapas concorrentes a serem

financiadas é condição necessária à viabilização – e mesmo à legitimação – do

financiamento público das campanhas. Assim, para respeitarmos a própria lógica

constitutiva do PL 2.679, e a história de sua concepção, cabe debruçarmo-nos ainda

sobre o outro pilar fundamental do projeto.

III.2. O Financiamento Público

De fato, é difícil imaginar tema mais relevante, mais árido, menos estudado e

mais central à nossa conjuntura política que o financiamento de campanhas eleitorais.

Para além das nossas próprias desventuras nessa área, escândalos com “caixa dois” de

campanha têm abalado governos em todo o mundo – embora, aparentemente,

envolvendo um volume de recursos ilegais muito inferior àquele que veio à tona nas

contas movimentadas pelos beneficiários do nosso “valerioduto”. A nós, cientistas

políticos, tipicamente intelectuais acadêmicos com pequena familiaridade com os

tecnicismos contábeis envolvidos, cabe abordá-lo com a devida humildade, e

23
modestamente tratar pelo menos de mobilizar alguns aspectos normativos implicados

– mas com um olho nos efeitos práticos, é claro.

A primeira coisa a ser mencionada para um enquadramento fecundo do

problema geral do financiamento de campanhas eleitorais diz respeito a uma

peculiaridade do sistema democrático de governo, consistente também com o ideário

liberal que modernamente o conforma: trata-se da ambição – talvez extravagante – de

isolar a política das desigualdades que provêm da economia. É importante não

perdermos de vista que, na história da humanidade, a riqueza e o poder normalmente

estão juntos: em muitas formações políticas, a ostentação de riqueza pessoal chega

mesmo a ser requisito da autoridade política. O liberalismo formula a ambição de

separá-los na medida em que afirma serem todos iguais perante a lei, e ao mesmo

tempo admite e encoraja a busca do sucesso e da realização pessoal na esfera

econômica – o que fatalmente reproduzirá, neste âmbito, intensa desigualdade. O

desafio que disso resulta, portanto, consiste em impedir que as assimetrias de recursos

assim reproduzidas não resultem automaticamente em assimetrias sistemáticas no

acesso ao poder político – caso em que toda promessa de igualdade perante a lei
redundaria numa grande fraude. A ambição da separação total entre as fontes de poder

econômico e de poder político acaba sendo, assim, um dos traços definidores da

democracia moderna.

Deve ser dito com clareza que o cumprimento desse ideal é uma tremenda
exigência posta sobre a máquina do estado. Pois exige que se evite qualquer tipo de

corrupção (sintoma mais corriqueiro de contaminação entre os dois sistemas) e que se

evite todo abuso de poder econômico em eleições. De forma crua, envolve a

capacidade de impor aos mais ricos o consentimento a decisões favorecidas por uma

eventual maioria pobre. Em seus traços mais simples, a solução institucional formal

para o problema consiste em não se permitir a ninguém comprar cargos políticos –

nem as decisões deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos, fazem-se eleições;

para as decisões, segue-se – após debate – a vontade da maioria. Contudo, mesmo

fazendo caso omisso da possibilidade de compra das decisões por simples atos de

corrupção, ou de golpes de estado que impeçam pela força o cumprimento de

resultados eleitorais – mesmo quando tudo corre bem, quando eleições são feitas e seus

24
resultados são acatados –, o problema fundamental que perdura é: como evitar que as

desigualdades provenientes da competição econômica transbordem rumo ao sistema

político, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o sistema

político em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de poder econômico nas

campanhas eleitorais? Muito fundamentalmente, é a essa meta que se dedica toda

legislação sobre financiamento de campanhas em democracias.

Nenhum regime democrático, em tempo algum, em país algum, pode se gabar

de haver atingido essa meta. Acho que podemos, sem problemas, considerá-la de
antemão inalcançável. O poder econômico e o poder político são como sistemas de

vasos comunicantes, contra os quais se podem construir diques mais ou menos

eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes – pois esta vinculação opera

simultaneamente em vários planos. Há um plano que se poderia dizer estrutural, que

envolve a dependência do próprio bom andamento da economia em relação à

remuneração adequada do investimento capitalista, de modo a produzir empregos,

manter a economia crescendo e induzir novos investimentos futuros. E também um

plano mais operacional, que diz respeito – entre outras coisas – justamente ao

financiamento de campanhas. Quanto mais o plano estrutural parece se mostrar

inamovível, maior é a pressão por resultados no plano operacional. Assim, a própria

suspeição intuitiva que paira sobre o sistema eleitoral em toda parte faz com que a

existência de legislação contra abusos de poder econômico em eleições seja parte

integrante do kit institucional de qualquer democracia contemporânea, em busca da

minimização de seu viés econômico – admitidamente presente, de forma tácita. Em

tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa dependerá de uma combinação mais ou

menos feliz da legislação sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as

características básicas do sistema eleitoral adotado, do outro. Ao cabo, alguns regimes

conseguem, mais que outros, isolar as decisões políticas de influência econômica

indevida. Mas o controle sobre o financiamento das campanhas, particularmente em

suas conexões com o desenho do sistema eleitoral, segue como uma das agendas mais

importantes a serem ainda perseguidas satisfatoriamente pela ciência política

contemporânea: a despeito de valorosos esforços preliminares (como uma série de

25
trabalhos de David Samuels, voltada principalmente para o caso brasileiro),5 um

campo conceitual que relacione possíveis efeitos recíprocos entre sistemas eleitorais e

fórmulas de financiamento de campanhas não se encontra sequer mapeado.

Deve-se admitir de antemão que, ao decidir-se pelo financiamento público

exclusivo, a Comissão da Reforma Política formulou a proposição mais ousada do PL

2.679/2003. Até porque pouco se sabe sobre a matéria, em termos comparativos. Como

aponta David Samuels (2003: 365-6),

“são muito poucos os países que permitem aos candidatos arrecadar e

despender fundos. A maioria dos países emprega alguma forma de
financiamento público eleitoral ou proíbe os próprios candidatos de arrecadar e
gastar, diretamente, as verbas de campanha. Neste último caso, a atribuição de
angariar e despender os fundos de campanha é da competência das
organizações partidárias nacionais, embora sejam poucos os países que as
obriguem a declarar suas receitas ou despesas.”

O Brasil, juntamente com os Estados Unidos, é um dos poucos países que permitem

aos candidatos arrecadar fundos independentemente dos partidos, e também um dos

poucos a obrigar a declaração de receitas e despesas. Seja como for, se se aceita o

igualitarismo político como um valor a ser perseguido, então a idéia de um

financiamento exclusivamente público para as campanhas eleitorais torna-se, por

princípio, atraente. De fato, uma solução quase impositiva ante o propósito de se isolar

o sistema político das influências sistemáticas provenientes das desigualdades

econômicas. Pois se se autoriza a livre captação de recursos privados, contarão com

claras vantagens quanto às perspectivas de arrecadação aqueles candidatos que

atenderem aos interesses dos eleitores mais ricos – a começar pelas grandes empresas.

E não só estes, mas simplesmente quaisquer candidatos que forem, eles mesmos, mais

ricos que os demais. Embora nos habituemos a tratar com naturalidade o fato de que

um bilionário tem maiores chances de se eleger que um bóia-fria, é preciso lembrar que

não há qualquer justificativa, em princípio, para que isto seja assim. Dadas as

inevitáveis desigualdades econômicas, a credibilidade da democracia política

dependerá de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao

condicionamento econômico das chances eleitorais de seus cidadãos. O que deveria

nos conduzir não apenas à proibição da arrecadação de recursos privados pelos

5 Uma sinopse recente de seus resultados e pontos de vista pode ser encontrada em Samuels (2006).

26
candidatos, mas mesmo à proibição da utilização de recursos próprios em campanhas –

e, portanto, ao financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais.

Se quisermos, porém, preservar um mínimo de realismo sociológico, devemos

ter em conta que a proibição, por si só, não extinguirá o recurso a fontes privadas. Se

queremos reduzir o abuso de poder econômico nas eleições, a questão crucial é

aumentar nossa capacidade de controle eficaz sobre o financiamento das campanhas.

Minimizar, portanto, o chamado “caixa dois”. E ninguém pode se iludir com a crença

de que alguma legislação sobre financiamento eleitoral tenha o condão de abolir o

caixa dois. Até porque o caixa dois eleitoral é proveniente do caixa dois de empresas –

e existirá forçosamente enquanto este existir. É preocupante, sob esse aspecto, o fato de

que proibições análogas com freqüência magnificam o problema, ao instituir um

mercado negro poderoso: assim, a Lei Seca alavancou o poder da Máfia nos Estados
Unidos, e a criminalização do consumo de drogas criou a indústria do narcotráfico. Por

outro lado, a mera alusão ao narcotráfico nesse contexto nos deve sensibilizar ainda

mais para a importância dramática de se restringir o fluxo de recursos privados para o

sistema político: trata-se, afinal, de coibir influências espúrias não apenas de grandes
empresas – mas do próprio crime organizado. Idealmente, portanto, o financiamento

público exclusivo deveria ser adotado acompanhado de uma série de medidas

adicionais, destinadas a melhorar sensivelmente o controle sobre os recursos

efetivamente empregados nas campanhas. E isso inclui desde a adoção de medidas

como a instituição das listas fechadas (bem mais controláveis pelos tribunais eleitorais),

um disciplinamento cuidadoso dos gastos admissíveis, a prestação de contas na

internet durante a campanha e a adoção de punições mais severas para os

transgressores (efetivamente adotadas no PL 2.679/2003, a começar pela derrubada

integral da lista), até a aprovação de uma reforma bancária e tributária que induza

redução do volume de recursos ilegais em circulação no sistema (o que claramente está

fora do alcance da discussão de qualquer reforma política).

E há ainda a questão de uma estimativa realista do custo da campanha por

eleitor, de modo a se evitarem tanto eventuais extravagâncias quanto um possível

garroteamento que viesse a desmoralizar a lei. Os sete reais por eleitor preconizados

pelo PL 2.679 resultariam em um gasto total de aproximadamente R$ 900 milhões.

27
Quase um bilhão, mas ainda assim apenas cerca de 20% daquilo que se gasta hoje em

campanhas eleitorais no Brasil, segundo as estimativas correntes (Samuels 2003: 386).

Isso é um mérito, mas também um ônus. O risco que se corre é aumentar o incentivo ao

caixa dois pelo fato de se introduzir um garrote importante sobre o orçamento das

campanhas. Pergunto-me: o que faria o TSE se efetivamente começasse a se dar certa

desobediência generalizada? Talvez o TSE e os tribunais eleitorais se vissem obrigados

a coibir apenas os casos mais graves, e se encontrasse uma solução de compromisso

que resultaria numa relativa desmoralização do preceito do financiamento

exclusivamente público.

É possível imaginar um sistema misto de natureza transicional, que comece o

processo de expansão do financiamento público por uma redução importante do valor

máximo de contribuições permitidas (em moldes análogos aos sugeridos por Samuels
2006: 151-2) e produza um processo que talvez possa ter como horizonte o

financiamento exclusivamente público no futuro. Em última análise, o crucial é avaliar

o custo/benefício de cada valor estipulado e tentar identificar um ponto ótimo de

implementação da lei, que minimize o nível esperado de recursos não declarados.

Acredito não termos resposta precisa, ainda, quanto à melhor maneira de se fazer isso

no Brasil.

Seja como for, é importante evitar farisaísmos ao apreciarmos essa matéria. A

idéia corrente de que o financiamento público das campanhas é indevido porque o

estado tem de gastar com educação, saúde, estradas é intoleravelmente simplória.

Como se faltassem ralos por onde escoar o dinheiro público a partir das relações de

dependência que o sistema atual estabelece entre políticos eleitos e seus principais

financiadores. Lembro-me sempre – com um misto de irritação e perplexidade – do ex-

deputado Roberto Jefferson, em sua aparição no programa Roda Viva, da TV Cultura,

no auge da crise do “valerioduto”, a brandir esse argumento contra o financiamento

público poucos minutos depois de haver acuado seus entrevistadores chamando-os de

“freirinhas” por exibirem indignação perante suas confissões a respeito de métodos e

técnicas de captação de recursos privados para campanhas eleitorais a partir do

exercício de cargos comissionados no governo. Pareceu-me inacreditável que nenhum

dos circunstantes tivesse tido a presença de espírito de devolver-lhe o epíteto diante do

28
argumento mais “freirinha” que se ouviu ali aquela noite. Se agentes privados se

dispõem a irrigar os bolsos de ocupantes de cargos públicos com recursos que serão

posteriormente usados em campanhas eleitorais, e se o valor estimado dos recursos

levantados para campanhas chega a quintuplicar o quase um bilhão de reais previstos

num eventual financiamento público, certamente é porque esses agentes esperam obter

– na outra ponta, após as eleições – esse dinheiro de volta, e aumentado. Os políticos

levantam o dinheiro privado de que precisam para ganhar seus votos; e os agentes

privados ganham dinheiro público (maior que o investido, é claro) com as decisões

desses políticos.

Esse argumento é consistente com o achado do próprio Samuels (2002), de que

não há relação estatística entre o engajamento do deputado em projetos distributivistas

de alcance local (“pork barrel”) e os votos por ele obtidos numa tentativa de reeleição.
Segundo os resultados de Samuels, a votação dos deputados guarda relação apenas

indireta com as obras que ele porventura consegue canalizar para suas bases. A

principal variável explicativa do seu desempenho eleitoral em tentativas de reeleição é

o dinheiro, que ele obtém de agentes privados interessados em contratos

governamentais para executar as obras inseridas no orçamento da União pela atuação

dos deputados. Dessa perspectiva, a ênfase predominantemente “clientelística” da

atuação parlamentar no Brasil decorreria não de uma relação de troca entre deputados

e seus eleitores, mas antes de uma relação de troca entre deputados e os financiadores
de suas campanhas (Samuels 2002: 861).

IV. PERSPECTIVAS

Se isso é assim, então torna-se flagrante a necessidade de mudarmos o

enquadramento institucional tanto do financiamento de campanhas quanto da própria

forma de disputa por cadeiras parlamentares. A “conexão eleitoral”, entre mandato

parlamentar e eleitor, está preocupantemente enfraquecida no Brasil, e tem na falta de

memória do eleitor quanto ao voto dado apenas um de seus sintomas. Suas causas

residem numa legislação permissiva quanto ao financiamento de campanhas e num

sistema eleitoral despolitizador que dissolve a disputa num cipoal de nomes do qual

29
ninguém pode se aproximar de maneira razoavelmente informada – a não ser por

referências de natureza pessoal ou corporativa. O efeito combinado dos dois fatores é

uma sensível diluição do protagonismo dos partidos na disputa pelo preenchimento de

cadeiras parlamentares, o que acaba por desarticular nossa representação em Brasília,

criando um vácuo político que – menos mal... – tem sido preenchido pelo

protagonismo legislativo do Presidente da República e do Colégio de Líderes. (Ou

alguém se atreveria a interpretar o fato de o PMDB ter conseguido eleger o maior

número de deputados em 2006 como reflexo de uma migração do eleitorado rumo às

teses defendidas pelo PMDB na campanha?...)

Pessoalmente, penso que o PL 2.679/2003 acena com um desenho institucional

provavelmente superior ao status quo. E, concebido numa comissão especial da

Câmara dos Deputados ao longo de dez meses, credencia-se legitimamente a pautar

um debate sério sobre a possível reforma política, que me parece hoje oportuna. Mas

seria tolo ignorar os riscos envolvidos. Paradoxalmente, na medida mesma em que

melhorarmos a representatividade do Congresso, poderão produzir-se novas

dificuldades de “governabilidade”, sobretudo enquanto não adaptarmos nossas rotinas

e prerrogativas regimentais às mudanças acarretadas pela nova legislação. Na medida

em que se lograr reduzir o troca-troca partidário e se cristalizarem as bancadas,

aumentarão as dificuldades para um governo minoritário (cena provável) obter

maioria. Nesse cenário, haverá um parlamento com maior peso e representatividade

partidária, maior organicidade representativa — o que é bom —, mas, por outro lado, o

regime permanecerá presidencialista e não parlamentarista. O presidente eleito em

minoria terá de enfrentar uma negociação mais dura com o Congresso se quiser

governar com maioria. Talvez, porém, uma vez consumada, ela se mostre uma

negociação mais facilmente administrável no tempo.

Tudo isso provavelmente será vivido em meio a dificuldades e crises mais ou

menos turbulentas. Como vimos, as mazelas de nosso regime têm sua razão de ser, nos

ajudam a acomodar conflitos e – bem ou mal – permitiram-lhe funcionar até aqui.

Agora, a exposição dos seus vícios ao escrutínio público, em plena luz do dia, à vista

mesmo do mais desinteressado cidadão, deixa o sistema em xeque. Mesmo que se

considere que os malfeitos estão sendo mais prontamente expostos e coibidos do que

30
era nosso costume, existe a possibilidade de que essa exposição desmoralize o regime,

minando sua autoridade independentemente do funcionamento de facto das

instituições.

O nosso dito “presidencialismo de coalizão”, que não parecia talhado para

funcionar, no entanto funcionava – e nos trouxe até aqui, na mais duradoura

experiência de normalidade democrática de nossa história. Agora ele se encontra sob

pressão inédita para reformar-se. Idealmente, na direção de um reforço relativo na

posição do Poder Legislativo, com a subtração de algumas das prerrogativas

excepcionais que o Executivo brasileiro acumula. Mas, para que isso não seja feito ao

preço de uma paralisia geral do sistema, será prudente minimizar a dispersão de poder

propiciada pelas regras eleitorais que conformam a disputa por cadeiras

parlamentares. Buscar-se-ia, com isso, mover o país rumo ao aumento do controle

sobre o financiamento das campanhas, e à institucionalização relativa das barganhas

em torno da construção de maiorias no parlamento.

Navegar é preciso. Se avançarmos com a devida cautela, cientes de que essas

inovações contêm sempre um componente de tentativa e erro, mas ao mesmo tempo

sensíveis à necessidade que a política nos impõe de perseguir continuamente

imperativos tantas vezes contraditórios de eficácia e contenção, poderemos preservar a

estabilidade de nossa democracia mesmo enquanto perseguimos os objetivos mais

altos.

Belo Horizonte, novembro/dezembro de 2006.

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