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Seores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Seores,
Cordialmente,
Seores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.
Pontificia Universidad Javeriana
Cuidad
El suscrito:
LILIANA PATRICIA CELIS ZAPATA
, con C.C. No
22.494.470
SI
X
X
X
X
NO
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lapso mi obra sea explotada en las condiciones aqu estipuladas y para los fines
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Si
No X
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se mantenga la restriccin de acceso.
No. del
documento de
identidad
22.494.470
NOMBRE COMPLETO
LILIANA PATRICIA CELIS ZAPATA
FIRMA
ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
FORMULARIO
TTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
Nombres Completos
CELIS ZAPATA
LILIANA PATRICIA
VARGAS TORRES
MARTHA CECILIA
FACULTAD
Pregrado
Doctorado
X
Nombre del programa acadmico
AO DE PRESENTACIN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NMERO DE PGINAS
2013
92
BOGOT
Dibujos
Pinturas
Partituras
X
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Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientar).
ESPAOL
INGLS
Resumen:
El documento presenta un anlisis de la poltica pblica del sector de
agua potable y saneamiento bsico para la zona rural del pas del
perodo de gobierno 2010 2014. La provisin de agua para las zonas rurales ha sido un
reto para el gobierno dada la dispersin de las viviendas y la pobreza de sus habitantes que
dejan como resultado una disparidad entre las coberturas urbanas y rurales. El enfoque de la
investigacin se centra en evaluar el grado de implementabilidad de la poltica a travs de
categoras de anlisis que permiten determinar los aciertos y limitaciones que influyen en los
logros de los objetivos propuestos.
La
poltica
rural
en
el
pas
ha
enfrentado
numerosos
inconvenientes
por la manera en que se identifican y contextualizan los referentes y
elementos de la ruralidad. Estos inconvenientes se reflejan tambin en
la formulacin de una poltica pblica para el sector de agua potable
y saneamiento bsico en donde la falta de una comprensin amplia de la
dinmica
propia
de
dicha
ruralidad
no
ha
permitido
contemplar
distinciones
de
lo
urbano
rural
para
la
implementacin
de
dicha
poltica
pblica,
en
especial
en
lo
que
respecta
al
marco
institucional, y los mecanismos de regulacin, control y vigilancia.
Abstract:
This document analyses the public policy for safe drinking water and basic sanitation of the
countrys rural area during the governmental period 2010-2014. Supplying water to the rural
areas has been a challenge for the government due to poverty and scattered housing, which
derives in gaps between rural and urban coverage. The focus of the research is to assess to
5
which degree is feasible to implement the policy, by means of analytical categories that make
it possible to determine the successes and limitations that impact on the achievement of the
goals.
The rural policy in the country has faced many challenges due to the way the referents and
the elements of rurality are identified and contextualized. These drawbacks are also reflected
in public policymaking for the field of drinkable water and basic sanitation, because the lack
of wide understanding about the inherent dynamics of such rurality has not made it possible
to take into account the differences between rural and urban in order to implement such a
public policy, in particular concerning the institutional frame, and regulation, control and
supervision mechanisms.
Directora
Martha Cecilia Vargas Torres
Sociloga, Magster
Nota de aceptacin:
________________________________
________________________________
________________________________
________________________________
________________________________
__________________________________
Firma del presidente del jurado
________________________________
Firma del jurado
________________________________
Firma del jurado
AGRADECIMIENTOS
CONTENIDO
INTRODUCCIN ..............................................................................................................................9
1.
2.
PROBLEMA .................................................................................................................... 23
1.2.
OBJETIVOS .................................................................................................................... 23
1.3.
JUSTIFICACIN ............................................................................................................ 24
2.1.2.
Anlisis de poltica.................................................................................................. 31
2.1.3.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
Caractersticas de la ruralidad.............................................................................. 41
2.3.
3.
2.3.1.
2.3.2.
Gobernanza............................................................................................................. 47
MARCO METODOLGICO.................................................................................................. 54
3.1.
3.2.
3.2.1.
Marco institucional.................................................................................................. 58
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.3.
4.
RURALIDAD ................................................................................................................... 37
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..................................................................... 86
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................... 91
ANEXOS .......................................................................................................................................... 96
5
LISTA DE CUADROS
Pg.
Cuadro 1. Evolucin indicadores de Pobreza en Colombia.
17
37
51
56
LISTA DE GRFICOS
Pg.
Grfico 1. Brechas coberturas acueducto y alcantarillado urbano - rural
18
62
LISTA DE ANEXOS
91
LISTA DE SIGLAS
AP Y SB
CONPES
CRA
MVCT
ODM
PDA
PND
PNUD
RAS
SGP
SSPD
SUI
VASB
INTRODUCCIN
Cuando se habla de sociedad rural y de territorio, el teln de fondo es la forma
como tales referentes se constituyen en oportunidades o en obstculos para el
desarrollo humano; es decir, de las capacidades y oportunidades de las personas
que viven en sociedades rurales (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo - PNUD, 2011, p.26).
En las ltimas dcadas ha existido en el nivel nacional e internacional un especial
inters por el aumento en los indicadores de coberturas de acceso a agua potable
y saneamiento bsico, en especial por las grandes implicaciones que tiene sobre
el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, el desarrollo
econmico de las comunidades, la disminucin de la pobreza, la mejora de los
niveles de salud y en general, la disminucin de factores de vulnerabilidad de las
personas.
Las zonas rurales siguen reportando el mayor nmero de poblacin por debajo de
la lnea de pobreza con el consecuente grado de precariedad que esto supone
para sus comunidades. Si bien el pas ha avanzado en el aumento de las
coberturas en el acceso al agua potable y saneamiento bsico, an persisten
grandes deficiencias en el logro de las metas en lo que corresponde a las
coberturas para la zona rural. De acuerdo con la Gran Encuesta Integrada de
Hogares 2012 (Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas, 2013), la
cobertura en acueducto en la zona urbana es del 97% y en la zona rural del 74%,
y para alcantarillado se reportan coberturas en lo urbano del 91% y en lo rural del
68%. La diferencia entre las coberturas prevalece en los dos servicios siendo ms
significativa para el acceso a alcantarillado.
A su vez, el agua y el saneamiento son factores esenciales que repercuten
directamente
en
el
desarrollo
humano,
estos
factores
aumentan
las
10
Segn datos del MVCT, en el marco de estas acciones se han asignado recursos
del gobierno nacional para las vigencias 2012 y 2013 por $115.064, as como
tambin importantes recursos provenientes de crdito externo - Banco
Interamericano de Desarrollo por $108.000 millones y recursos de la Agencia de
Cooperacin Espaola por $33.000 millones (13.8 millones de euros). Los
recursos de la Nacin de la vigencia 2012 ya se encuentran en ejecucin y este
ao inicia la ejecucin de los recursos de la Nacin 2013 y crdito externo.
Con corte de 8 de julio de 2013, los reportes entregados por el MVCT se han
priorizado 32 proyectos de obras por $50.495 millones de los cuales 3 se
encuentran terminados, 6 en ejecucin de obras, 6 contratados en ajuste diseos
de los proyectos, 6 en proceso de viabilizacin por parte del MVCT y 11 en
contratacin. Adicionalmente se ejecutan 2 proyectos para la elaboracin de
diseos por $558 millones.
Dada la importancia que tienen las polticas pblicas para el direccionamiento en
la ejecucin de los recursos financieros, as como para el fortalecimiento de los
esquemas institucional y de gestin empresarial para la correcta prestacin de los
servicios pblicos, se hace necesario analizar los elementos y estrategias de la
actual poltica de agua potable y saneamiento bsico para zonas rurales del
Gobierno actual (2010-2014), con el fin de determinar la claridad y pertinencia de
los mismos en el marco de la eficiencia de las inversiones programadas para el
logro de los objetivos propuestos en cuanto a aumento de coberturas y acceso a
los servicios de acueducto y alcantarillado en las zonas rurales del pas.
Cabe anotar que a la fecha el MVCT no ha elaborado un documento de
lineamientos de poltica de agua y saneamiento bsico para el sector rural. Sin
embargo, el MVCT cuenta con documentos e instrumentos que han sido
elaborados y publicados con el fin de direccionar los recursos de inversin
aprobados en el marco del Programa rural del Viceministerio de Agua y
11
representantes
de
las
estructuras
institucionales
13
2003
2004
2005
2008
2009
2010
49,4%
47,7%
47,4%
45,0%
42,0%
40,2%
37,2%
Zona
Cabecera
45,3%
44,7%
43,6%
41,1%
37,2%
35,8%
33,0%
Resto
60,9%
56,3%
58,3%
56,4%
57,1%
54,3%
50,3%
18%
16%
15%
14%
16%
14%
12%
Zona
Cabecera
12%
11%
10%
9%
11%
10%
8%
Resto
33%
29%
29%
28%
33%
29%
26%
49%
35%
30%
40%
27%
23%
Resto
77%
60%
53%
Fuente: *Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de
Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 - 2010)
Fuente: **Encuesta de Calidad de Vida 1997, 2003, 2008, 2010 del DANE. Clculos DNP-SPSCV.
16
En general los proyectos de agua potable y saneamiento bsico han sido vistos
desde una perspectiva tecnicista que desconoce las esferas de lo ambiental y
social asociadas a stas. En este sentido, su diseo, ejecucin y funcionamiento
en algunos casos, no incluyen procesos participativos donde las comunidades
afectadas puedan realmente manifestar sus necesidades, expectativas y
demandas(Ministerio de Desarrollo Econmico, 1998, p.55).
Los tcnicos encargados de la ejecucin de las obras de acueducto y
alcantarillado consideran que los diagnsticos que sirven de base para el diseo
de los proyectos, pueden ser realizados sin consultar a la comunidad dado que la
decisin de la infraestructura a utilizar parte de unas caractersticas netamente
tcnicas y que stos cuentan con conocimientos suficientes para decidir cul es el
tipo de obra que esa comunidad requiere para mejorar su acceso a los servicios
de acueducto y alcantarillado.
Lo anterior se agrava si se tiene en cuenta que debido a las particularidades del
sector rural, las tecnologas a utilizar contemplan soluciones de tipo alternativo que
debido a consideraciones de acceso o demanda propias del servicio a prestar,
deben ser distintas a las empleadas en el rea urbana. Por ejemplo, en algunas
comunidades rurales del pas su mayor uso est derivado de actividades de la
19
metropolitanas, sin incluir los departamentos que hacan parte de los denominados
Territorios Nacionales antes de la Constitucin de 1991(Arauca, Casanare,
Guaviare, Putumayo, Vichada, Guaina, Vaups, Amazonas y San Andrs).
Departamentos que valga la aclaracin contienen el mayor ndice de Ruralidad
(IR) en el pas (PNUD, 2011, p.55).
Adems, la metodologa de esta encuesta fue diseada principalmente para medir
el mercado laboral en el pas. Por lo tanto, para todos los documentos de poltica
con los que cuenta el pas hasta el momento, se sigue reportando las coberturas
obtenidas por el Censo 2005, como lnea base en los documentos de poltica
actual para el sector rural.
Segn el del Decreto 416 de 2007 es la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios (SSPD) quien tiene la obligacin de realizar la certificacin de
coberturas de acueducto y alcantarillado, sin embargo a la fecha dicho reporte se
hace tomando como referente el censo poblacional DANE 2005. Esto, teniendo en
cuenta que la informacin de estratificacin reportada por los entes territoriales y
la informacin de facturacin reportada por los prestadores de servicios de
acueducto y alcantarillado y aseo no corresponde a una muestra significativa de
pas y presenta inconsistencias de informacin.
Lo anterior afecta la definicin de una lnea base concreta para determinar la
necesidad de inversin para el logro de las metas propuestas, ya sea, en el marco
del cumplimiento de los ODM o en su defecto, de las contempladas por el PND
2010 2014, pues la ausencia de una informacin confiable y de calidad limita el
proceso de formulacin de una poltica pblica de AP y SB para el sector rural.
Cabe anotar que luego de casi tres aos de ser expedido el actual Plan Nacional
de Desarrollo que establece la definicin de una poltica pblica del sector para el
rea rural, an el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no ha publicado un
documento que d cuenta de los lineamientos en esta materia.
21
desarrollo
comunitario
fortalecimiento
institucional
de
1.1.
PROBLEMA
1.2.
OBJETIVOS
Identificar los principales lineamientos con los que debe contar una poltica
pblica para el sector de agua potable y saneamiento bsico en zonas rurales.
23
Establecer los aspectos que no han sido tenidos en cuenta hasta la fecha en la
actual poltica pblica de agua y saneamiento bsico para las zonas rurales del
pas que pueden impedir su efectiva implementacin.
1.3.
JUSTIFICACIN
24
como
fundamentales
para
el
desarrollo
de
las
naciones.
25
26
2. MARCO TERICO
2.1.
territorio sobre el que ejercen autoridad legtima. Expresa Arroyave (2011, p. 96)
que
las
como
objetivo
la
Conforme a los aportes de Durston (2002, p 45) las polticas pblicas permiten la
creacin de capital social toda vez que su uso permite el empoderamiento de
sectores excluidos, es decir, permite acercar el Estado a la sociedad civil, sobre
todo, de aquellos que tradicionalmente no han estado dentro de la agenda
gubernamental. En efecto, cuando las polticas pblicas estn dirigidas a la clase
social privilegiada, aquella que ostenta los medios econmicos o de otro tipo, no
se puede hablar de un acercamiento entre Estado y sociedad civil, pues estos
grupos tienen una relacin muy cercana con el aparato estatal (Durston, 2002, p.
44), adems, que estos sectores no sufren las problemticas que si padecen las
poblaciones excluidas y segregadas. Por lo tanto, el estudio de las polticas
pblicas exige de una mayor atencin a las comunidades que tienen los
problemas ms graves de orden social.
sus
perspectivas
necesidades
reales
en
la
formulacin,
28
Sobre el modelo descrito, existe una lnea de autores que interpretan las polticas
pblicas como un proceso unilateral y vertical. Por ejemplo, Vargas (2004, p. 49)
estima que las polticas pblicas son los proyectos gubernamentales, las
propuestas administrativas y las gestiones del Estado a fin de satisfacer
necesidades, es decir, todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer.
O, de la misma manera que lo hace Valencia y lvarez, (2008, p. 96) para quienes
las polticas pblicas son el conjunto de instituciones que toman decisiones para
resolver problemas y desajustes sociales. Sin embargo, tambin hay un buen
cmulo de literatura que va ms all en la conceptualizacin de las polticas
pblicas.
En consonancia con esta ltima forma de asumir la poltica pblica, Pierre (2002,
p. 40) considera la misma como un proceso de mediacin social por cuanto asume
los desajustes presentes en un sector especfico: se dir que el objeto de una
poltica pblica es la gestin de una relacin global sectorial (Pierre, 2002, p. 40).
Vargas (1999, p. 30) seala que los mecanismos para formular las polticas
pblicas son la concertacin y negociacin entre los actores, en otras palabras,
[] un juego de fuerzas: el contexto externo, el proyecto poltico dominante -que de alguna
manera se expresa en el plan de desarrollo-. El problema de recursos, las propuestas de
distintos actores, el tamao del problema, y todo esto se define en el espacio del rgimen
poltico pues todos estos factores estn afectando en uno u otro sentido. (p. 30)
30
Roth (2002, p. 29) identifica tres grandes enfoques o lneas de enfoque en materia
de anlisis de polticas pblicas. Esto es significativo en la medida que permite
definir el papel o rol tanto del Estado como de la sociedad civil en los procesos
que subyacen de la poltica pblica. En un primer grupo considera las teoras
centradas en la sociedad, en otras aquellas que estn enfatizadas en el Estado y
un tercer grupo denominadas teoras mixtas o intermedias. Respecto del enfoque
centrado en la sociedad, el Estado aparece como una variable dependiente de la
sociedad [donde] los individuos y grupos determinan la eleccin de la poltica
desarrollada por la institucin estatal (Roth, 2002, p. 29). En el enfoque centrado
en el Estado, el Estado es concebido como un ente independiente de la sociedad
que funciona como un selector de las demandas y un proveedor de servicios
(Roth, 2002, p. 30) respecto de las necesidades de la sociedad y en donde las
decisiones son tomadas por los polticos y funcionarios del aparato estatal. Por
ltimo, el tercer enfoque (mixto o intermedio) rechaza las posturas absolutistas de
los dos primeros enfoques y considera la sociedad y el Estado como dos esferas
interdependientes ms que dependientes, en donde confluyen una gran variedad
31
Para Salazar (2008, p. 43) el anlisis de las polticas pblicas es una metodologa
que rene cinco procedimientos especficos: (i) estructuracin de problemas, (ii)
pronstico, (iii) recomendacin, (iv) monitoreo, y (v) evaluacin. Obsrvese que
dentro de los aportes del autor la evaluacin se incorpora dentro del proceso de
anlisis, razn por la que se prefiere denominar a todo este proceso cclico como
anlisis y no evaluacin de polticas pblicas:
[] el anlisis de las polticas pblicas est basado en un esquema 'cclico', que intenta
analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de los diferentes
estadios de su 'proceso vital', es decir, desde el inicio de su elaboracin hasta su
terminacin o reciclaje. (Pallares, 1988, p. 150)
Estima Vargas (2008, p. 30) que dentro de la poltica pblica se puede analizar los
actores involucrados a fin de determinar las caractersticas que ha tenido el
proceso de formulacin de la poltica. En una extrapolacin a los aportes de
Salazar (2008, p. 43) se tratara de un procedimiento en la etapa inicial de la
poltica pblica denominada estructuracin de problemas. Tambin el Estado en
32
este escenario puede ser analizado, y una opcin de ello lo plantean Subirats,
Knoepfel, Larrue y Varone (2008, p. 10) al describir que el Estado se puede
interpretar desde el sistema poltico-administrativo en relacin de su impacto
respecto de la economa y la sociedad.
Feinstein (2007, p. 22) explica que el anlisis de las polticas pblicas involucra
diversos factores como lo son: (i) la relevancia o pertinencia de la poltica, (ii) la
eficacia o efectividad en trmino de alcance de objetivos; y (iii) la eficiencia en
relacin con los medios y gastos realizados para alcanzar las metas. Del mismo
modo, agrega a los anteriores elementos de anlisis la sostenibilidad de los
resultados, el desarrollo institucional y la coherencia entre las polticas, los
programas y proyectos.
Por ltimo, Glasgow, Vogt y Boles (1999, p. 1323), menciona que en el anlisis de
una poltica pblica deber considerarse los componentes de alcance, eficacia,
adopcin, aplicacin y mantenimiento:
Roth (2002, p. 110-123) distingue cuatro enfoques de las polticas pblicas, pero
que a su vez estn relacionados con las dos categoras expuestas por Meja
(2012, p. 149) y los otros autores ya citados. Para el autor, los cuatro enfoques
son:
enfoque
contingente:
el
enfoque
incorpora
los
intereses,
las
Las condiciones de acuerdo a estos autores son: (i) fundamentacin del programa
en una teora que permita describir el cambio del comportamiento en los grupos o
comunidades donde se aplica la poltica pblica y a quienes estn dirigidos los
objetivos; (ii) incorporacin de directrices claras y precisas de actuacin desde la
ley o la decisin poltica (o en donde tuviese origen la poltica pblica) a fin de
generar unos lmites de comportamiento preestablecidos por quienes materializan
35
Cuadro 2.
Condiciones de xito en la implementacin de la poltica pblica y elementos
de relevancia / factores crticos de xito
Condiciones de xito
Concepcin de una
teora slida
La ley o la decisin
poltica
Responsables con
Condiciones de xito
capacidades y
oportunidades de
gestin
Apoyo poltico y social
Entorno favorable
2.2.
RURALIDAD
Al referirse los autores a una visin territorial que emerge, se hace alusin al
proceso de cambio producto de la globalizacin en donde aparece una
diversificacin ms amplia de lo que podra considerarse sociedad rural (Prez,
Farah y De Grammont, 2008, p. 23). Para Prez, Farah y De Grammont (2008, p.
23) la conceptualizacin tradicional de lo rural, entendida como espacio ocupado
por grupos sociales relacionados con produccin agropecuaria, ya no tiene valor
explicativo. De este modo, los criterios para la definicin de lo que es lo rural se
amplia, validando la posicin de Carrasco (2011, p. 9).
39
Describe Rossel (2012, p. 8) que la pobreza del sector rural en Amrica Latina es
muy superior a la urbana, y que si bien, de forma paulatina, se ha pasado a
poblaciones cada vez ms urbanas, an son elevados los niveles de pobreza de
estas comunidades en relacin con las de las ciudades, llegando al punto de la
indigencia. Los diversos estudios e informes comprueban las grandes brechas de
desigualdad que hay entre los espacios rurales y urbanos. En efecto, la pobreza y
la extrema pobreza son ms visibles en las zonas rurales. Explica Echeverra
(2000, p. 148) haciendo alusin a un informe de la CEPAL de 1999, que las
poblaciones rurales en pases como Bolivia, Guatemala, Hait y otros, cerca del
75% de estas comunidades se encentran bajo el umbral de pobreza, y en pases
como Mxico o Colombia el porcentaje promedio de pobreza corresponde al 60%
de estas poblaciones. Las causas para este fenmeno son muy variadas y
complejas: el crecimiento econmico que excluye de la participacin de la riqueza
a estas comunidades, la distribucin inequitativa de la tierra, las distorsiones en el
mercado agrcola, entre otras.
Otro factor relevante dentro de la pobreza de las comunidades rurales son las
bajas oportunidades que tienen los campesinos en las ciudades. Seala Fras
(1995, p. 32) que las comunidades rurales tienen pocas o nulas oportunidades de
insercin laboral y social en las zonas urbanas, razn por la que regresan a los
campos aceptando incluso niveles extremos de pobreza. Ahora bien, es preciso
sealar que el caso de las comunidades rurales en Colombia en relacin con la
pobreza presenta otro tipo de factores que lo hace diferente a los del resto de la
regin. Jaramillo (2006, p. 48) analiza el tema de la pobreza en el sector rural y
describe que una de las causas para el aumento progresivo del fenmeno es la
concentracin de la propiedad en cabeza de los terratenientes, narcotraficantes o
grupos subversivos. Del mismo modo, la pobreza es el resultado de los procesos
de estratificacin social, los cuales aumentan las probabilidades de exclusin, por
40
Seala Rodrguez (2009) que la situacin en la que estn sumergidos cerca del
75% de los 1.2 trillones de personas que viven en extrema pobreza, es decir, la
poblacin rural, estn condenadas en una trampa de la que tienen pocas
oportunidades de poder escapar. Ello es comprensible porque estas poblaciones
por lo general han carecido de procesos de educacin y capacitacin, de
seguridad social, de crditos, etc.
42
44
2.3.
humano, es decir que no cause daos para la salud de las personas (Defensora
del Pueblo, 2009, p.15).
46
2.3.2. Gobernanza
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
organismos
financieros
Este documento del VI Foro Mundial del Agua plantea que la gobernanza est
asociada a la capacidad de un sistema social para generar sinergias y para
adquirir la habilidad para disear polticas pblicas. En esta perspectiva los
principios de la gobernanza son el marco institucional, la participacin, la
incorporacin de grupos vulnerables y la rendicin de cuentas.VI Foro Mundial del
Agua (2012, p.17).
Las dimensiones poltica y social son los temas ms lgidos cuando se habla de
gobernanza, pues involucran la toma de decisiones y el acceso equitativo a los
recursos. La dimensin ambiental se considera por ser el agua un subsistema
dentro del medio ambiente que tiene que ver con el equilibrio hidrolgico que
propenda al uso sostenible del recurso hdrico.
El elemento poltico exige la creacin de plataformas de actores sociales (Moriarty
et al, 2007), foros donde pueda discutirse, especialmente donde hay competencia
por los recursos hdricos, pero tambin, la descentralizacin de la toma de
decisiones hacia otros niveles, y en otras escalas, que revelen la realidad
sociocultural, y la incorporacin de las competencias y los puntos de vista de los
otros niveles de gobierno.
48
Cuadro 3.
Desafos de las polticas para la sostenibilidad de agua potable y
saneamiento bsico para las poblaciones rurales y elementos de relevancia
para su logro
Desafos
Sostenimiento del
saneamiento bsico
rural
Desafos
-
Enfoque basado en
la demanda y no en
el ciclo del proyecto
Descentralizacin
municipal
Poltica sectorial y
poltica financiera
para el agua y el
saneamiento bsico
Desafos
Sostenibilidad de
los recursos a largo
plazo y sistemas de
monitoreo
Sumado a los anteriores lineamientos y criterios, el PNUD (2011, p. 33-42, 373394) hace una crtica al actual modelo de desarrollo rural y que constituyen
verdaderos criterios de aplicacin en materia de desarrollo rural y mejora de las
condiciones de vida de estas poblaciones y que resultan transversales a todas las
polticas y programas aplicables a este sector. Entre los criterios que deben ser
atendidos son:
53
3. MARCO METODOLGICO
Cuadro 4.
Mtodo y mbitos de accin
Mtodo
Entrevistas funcionarios de:
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Superintendencia de Servicios Pblicos,
Comisin de Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico
Entrevista funcionario del Programa para las Naciones
Unidas en Colombia
Entrevistas consultores
Documento de talleres
mbito de accin
Nacional
Nacional
Local
Local
identificar
describir
diversos
aspectos,
dimensiones
3.1.
Categoras de anlisis
Recursos financieros
57
3.2.
58
programa rural de los cuales a futuro nos ayudarn a aterrizar lo que nosotros
definamos como estrategias para el incremento de coberturas.
La inclusin del componente rural en el PND tambin permiti la asignacin de
recursos presupuestales que permiten la viabilidad de acciones de poltica y
comprometen al Estado con el cumplimiento de las obligaciones y tiempos
determinados para su ejecucin. En este orden de ideas, Juan David Navarrete
del Programa de abastecimiento de agua y manejo de aguas residuales en zonas
rurales de Colombia del MVCT, manifiesta que:
Algo que tiene este programa es que tiene fuentes especficas de recursos para estas
zonas, fuentes presupuestales que no haba hace tres aos. Esto genera tradicin y
entonces cada ao habr ms o menos esa partida presupuestal en la medida en que se
logren cosas. De hecho el ao pasado fue la primera asignacin, este ao hubo casi el doble
y el ao entrante va a haber muchos ms.
59
Limitaciones
Estructura institucional
La creacin del VASB (Decreto 3137 de 2006) si bien represent un gran logro
para el fortalecimiento de la estructura institucional del sector de AP y SB, no
favoreci de manera directa la poltica para zonas rurales, dado que la prioridad de
implementacin de los PDA estn dirigidos para las zonas urbanas del pas.
Alvaro Campi afirma al respecto, curiosamente le elevan el estatus de agua pero
lo rural desaparece que es lo ms inslito, es decir, lo elevan para volverse urbano
pero lo desaparecen para lo rural.
Ahora bien, uno de los avances de la poltica para las zonas rurales ha sido como
se enunci anteriormente, la formulacin y ejecucin de un Programa rural en el
VASB, sin embargo, no existe claridad en la definicin de una dependencia a partir
la cual no slo se ejecute un programa particular, sino que se determinen los
criterios de poltica y las estrategias de ejecucin.
Es importante aclarar que el VASB adicional a las acciones implementadas en el
Programa rural, tambin ejecuta otras acciones dirigidas a: i) prestar asistencia
tcnica a los municipios menores y zonas rurales, ii) formulacin de la poltica
pblica del sector para zonas rurales y iii) el mecanismo de viabilizacin de
proyectos. Este ltimo se hace de manera generalizada sin diferenciacin de
criterios entre unas zonas y otras. As las cosas, como se muestra en el siguiente
61
Grfico 2.
Estructura funciones VASB con relacin a la implementacin de la poltica
rural para Ap y SB
Viceministerio de Agua
Potable y Saneamiento
Bsico
Direccin de Poltica
Sectorial
Direccin de Programas
Subdireccin de Gestin
Empresarial
Asistencia tcnica municipios
menores y zonas rurales
Subdireccin de
Estructuracin de Programas
Implementacin Programa
Rural
Grupo de Desarrollo
Sostenible
Subdireccin de Proyectos
Viablizacin de proyectos
Fuente: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y elaboracin propia a partir del anlisis.
Lineamientos de poltica
otra
63
Ha habido formas mejores, en el pasado, cuando estaba el insfopal , aqu haba una forma
que se llamaba el empopuli, tena tres regionales, y cada regional manejaba unos costos,
era una sola regional que compraba medidores, que haca las gestin de las plantas de
tratamiento y mantenimiento y todo eso. Y a travs del Ministerio de Salud prestaban una
asistencia tcnica a esos pequeos prestadores rurales, es decir los hacan socios de la
gestin. Pero ahora no hay socios de gestin.
Instituto Nacional de Fomento Municipal, entidad que tena dentro de sus funciones asignar recursos para
la construccin de acueductos y alcantarillados en el pas que funcion desde 1950, hasta 1987 donde
mediante Decreto 77 de 1987 se determina su liquidacin.
65
El Sistema General de Participaciones est constituido por los recursos que la nacin transfiere a
los entes territoriales para la financiacin de los servicios de educacin, salud, propsito general, y
una partida exclusiva del 5.4% para agua potable y saneamiento bsico. De este 5.4% se
distribuye 85% para municipios y 15% para departamentos.
66
Para el caso de las fuentes de financiacin para las zonas rurales se pueden
contar con recursos adicionales de SGP para los resguardos indgenas y recursos
de cooperacin internacional que son priorizados por los donantes cooperantes
para comunidades rurales.
Avances
A partir del Decreto 1512 del 2002, se permite la asignacin de recursos de SGP a
los resguardos indgenas, determinando que estos recursos:
() debern destinarse prioritariamente a satisfacer las necesidades bsicas de salud
incluyendo la afiliacin al Rgimen Subsidiado, educacin preescolar, bsica, primaria y
media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la poblacin indgena. En todo
caso, siempre que la Nacin realice inversiones en beneficio de la poblacin indgena de
dichos resguardos, las autoridades indgenas dispondrn parte de estos recursos para
cofinanciar dichos proyectos.
recursos
del
Presupuesto
General
de
la
Nacin
destinados
Juan David Navarrete agrega, que en el marco del Programa rural se han
asignado recursos de cooperacin internacional provenientes del crdito del
Banco
Interamericano
de
Desarrollo
por
valor
de
$108.000
millones
Limitaciones
Para el caso de la asignacin del SGP a zonas rurales se encontr que para la
vigencia 2010, segn el reporte de los municipios a travs del SUI, slo el 15% de
los recursos del SGP fueron destinados para la zona rural (DNP, 2011, p.8). Y es
en este punto donde recae la importancia del uso que los alcaldes le otorguen a
estos recursos de SGP, porque por un parte est el hecho de la priorizacin que
se hace en trminos de lo que se destina a lo rural y a lo urbano, y por otro lado,
de eso que destina a lo rural cunto se dirige a obras y cunto a subsidio para el
pago de la prestacin de los servicios.
Esta situacin es percibida por las empresas prestadoras como una de las
mayores dificultades para ampliar coberturas y mejorar la calidad de los servicios.
En este sentido, los participantes de los talleres regionales expresaron: Hay una
pobre asignacin de recursos por parte de las administraciones municipales, lo
que determina el bajo acceso a nuevas tecnologas y la poca garanta de una
operacin y mantenimiento adecuados para los sistemas. As mismo, manifiestan
que los entes municipales no cumplen la ley para la asignacin de recursos a la
zona rural y muchas veces esa asignacin est mediada por injerencia poltica,
convirtindose en un obstculo para las comunidades.
68
destinados
para
inversin,
asignando
presupuestos
70
Limitaciones
Marco regulatorio
La Corte Constitucional en aos anteriores sac una sentencia en que reiteraba que las
Comisiones no pueden regular nada que no est en un Decreto o que no haya sido
ordenado por la Ley, entonces la Comisin no puede establecer una metodologa tarifaria
para zona rural porque todava no est contemplado en la norma que sea diferente en lo
urbano, es decir, la Ley (142) no habla de rural y urbano, habla de prestar de servicio pero
no diferencia tipo de usuario, de operacin, de costos.
72
Los alcaldes piensan que cuando hay una empresa en una ciudad ellos se desligan en la
responsabilidad de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, entonces que pasa?
Como asumen que el prestador tiene toda la responsabilidad, se supone que en la zona
rural el prestador tambin hace lo mismo, entonces ya se olvida del tema subsidios y del
tema de apoyo en inversin, y terminan los acueductos rurales construyendo sus propias
redes con sus propios recursos, sin acudir entonces a la ayuda que el gobierno establece a
travs de los entes territoriales.
Vigilancia y control
Las funciones de vigilancia y control ejercida por la SSPD recae sobre todas
aquellas empresas o asociaciones que presten servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo. En este sentido, todos los prestadores de los servicios
deben estar debidamente legalizados y en cumplimiento de las normas
estipuladas para su correcto funcionamiento.
73
75
El funcionario de la CRA
manifiesta que para un estudio a empresas prestadoras usaron una muestra inicial
de 200 empresas, pero cada vez que incluan una variable de anlisis deban
excluir el nmero de empresas debido a la deficiencia de la informacin
encontrada en el sistema. En esta misma lnea Carlos Prez resalta si la
informacin est completa se puede hacer algo, pero cuando uno encuentra
inconsistencias grandes no vale la pena ni ponerse a hacer un informe que no va a
tener impacto.
Para el caso del uso de informacin para el diagnstico del sector de AP y SB en
zonas rurales, Juan Manuel Flechas del MVCT tambin afirma solicitamos la
informacin a la SSPD per en este momento estn cargando en el SUI rural
solamente 198 empresas de una estimacin de ms o menos 13.000 prestadores
en el rea rural.
76
Con este esquema de vigilancia para la calidad del agua, ocurre una situacin
similar a la presentada con la SSPD. En los talleres regionales se encontr que
las exigencias son iguales para los pequeos prestadores como para las grandes
empresas y los acueductos rurales no estn en condiciones financieras de pagar
por personal tcnico o profesional para la toma de muestras. Los parmetros que
se exigen son excesivos.
Tanto en los talleres como en algunos de los entrevistados la percepcin que se
tiene es la de un Estado encargado de exigir pero no de apoyar procesos y crear
mecanismos giles de acompaamiento que vayan
ms all de un sistema
El CONPES 3715 de 2011, por medio el cual se dictan las disposiciones para la
contratacin y ejecucin de un crdito externo con el BID para la ejecucin del
77
Otro de los avances con los que actualmente cuenta el pas es el Reglamento
Tcnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico - RAS que mediante la
publicacin del Ttulo J sobre alternativas tecnolgicas en agua y saneamiento
78
Esquemas regionales
Soluciones no convencionales
79
Otra de las razones que expusieron algunos entrevistados frente a este tema tiene
que ver con el poco inters en conocer y ampliar los conocimientos sobre este tipo
de alternativas, teniendo en cuenta que algunas de ellas puedenderivar en la
disminucin de costos y por consiguiente dejar de ser rentable en los casos donde
se busque una ganancia adicional por efectos de la corrupcin. Al respecto, Jaime
Gmez afirma que aqu entre ms costosa sea y ms convencional sea, ms se
puede gastar ms rpido la plata, entonces el tema de sostenibilidad se olvida.
Otro inconveniente es el que corresponde al mecanismo de viabilizacin de
proyectos que tiene el MVCT para aprobar proyectos que cuenten con recursos de
la Nacin, del cual no cuenta con una mirada de lo rural entendiendo las
complejidades asociadas a ella y las adecuaciones tcnicas que se deben tener
para la revisin de este tipo de proyectos.
Nora Londoo, funcionaria del MVCT manifiesta que,
Las soluciones tcnicas administrativas en la prestacin de los servicios de agua potable y
saneamiento formuladas a travs de los proyectos que se presentan para la viabilizacin,
en muchas ocasiones no tienen en cuenta las caractersticas socio culturales, econmicas
y tecnolgicas que realmente requiere la poblacin.
80
De igual manera, Alvaro Campi tambin hace un apunte frente a este tema,
Si se hiciera un anlisis estadstico la ventanilla nica es estrictamente urbano, no hay un
incentivo en proyectos rurales, incorporando tecnologas, incorporndole soluciones de bajo
5
costo, nada, simplemente aplique el RAS tradicional y muestre el checklist de los 30 puntos
y si cumple pasa. Pero usted no puede plantear un proyecto sencillo para hacer en una
vereda de 20 casas una pila pblica, un pozo, un panel solar y un clorador y con eso que
vale 60 millones resolv el problema de agua potable para 200 habitante, nadie piensa en
eso.
Participacin comunitaria
En general los proyectos de infraestructura han sido vistos desde una perspectiva
tecnolgica que en ocasiones excluye o relega las esferas de lo ambiental y social
asociadas a stas. En este sentido, el diseo, ejecucin y funcionamiento de las
obras no contemplan procesos de participacin comunitaria, fundamental para la
sostenibilidad de los servicios derivados de las obras ejecutadas.
El entrevistado hace referencia a los requisitos que deben cumplir los proyectos cuando son presentados
mediante el mecanismo de viabilizacin de proyectos del MVCT.
81
Para que un sistema sea realmente sostenible tiene que partir primero de una
necesidad sentida por la comunidad que es quien finalmente har uso de las obras
o esquemas de operacin implementados. Hacer procesos a espaldas de la
comunidad es el mayor desperdicio de recursos en el sector. No slo porque es la
comunidad quien debe asumir los costos de operacin y de su apropiacin se
deriva precisamente inters del pago de tarifas, sino tambin porque es a ellos a
que se debe el Estado en la procura de un mejor bienestar social de la poblacin.
3.3.
A travs del enfoque de gestin pblica (Roth, 2002, p. 115) se busca revisar si los
aciertos y limitaciones encontrados en la actual poltica pblica de AP y SB para
las zonas rurales influyen en una implementacin efectiva de la misma, con base
en el Cuadro 2 del marco terico Condiciones de xito en la implementacin de la
poltica pblica y elementos de relevancia / factores crticos de xito.
82
83
Pese a esto, el apoyo social y poltico queda supeditado a la financiacin por parte
del Gobierno Nacional, y no como una estrategia de escala nacional para todos y
cada uno de los municipios. Adicionalmente como se observ en la categora de
marco institucional no existen instancias tcnicas definidas al interior de los
departamentos a travs de los Planes Departamentales de Agua y saneamiento
donde confluyen los diversos actores polticos de peso para mantener la ejecucin
de la poltica en un perodo largo de tiempo.
84
Entorno favorable
85
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Esta investigacin parti de la hiptesis inicial que planteaba que las limitaciones
de la poltica de AP y SB para zonas rurales son mayores que los avances
presentados hasta la fecha, impidiendo as una implementacin efectiva de
acciones y el logro real del objetivo de aumentar coberturas y mejorar el servicio
en estas zonas. Con base en el anlisis desarrollado se encuentra que si bien ha
habido avances en algunos aspectos de la poltica an prevalecen grandes
limitaciones de tipo institucional, normativo, regulatorio, de control y vigilancia y
esquemas sostenibles de prestacin del servicio que afectan el cabal
cumplimiento de la disminucin de las brechas urbano - rural y el mejoramiento de
las coberturas de las comunidades de la zona rural.
Los principales avances se han visto alrededor del inters mostrado por el actual
gobierno en el fortalecimiento de la poltica rural para el sector de AP y SB,
evidenciado en la inclusin de un componente importante sobre este tema en los
documentos de poltica como el Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014, el
Conpes 3715 de 2011 y el manual operativo del crdito del BID que recogen hasta
el momento, por lo menos en lo escrito, unas condiciones y unos principios
acordes a lo que debe ser un modelo de atencin integral para las zonas rurales.
La prioridad en la asignacin de recursos por medio del Programa Rural tambin
demuestra un avance en trminos de la priorizacin de recursos financieros que
logren atender las necesidades y problemticas que se presentan en AP y SB en
las zonas rurales.
Sin embargo, las limitaciones son mucho mayores y la falta de un documento de
poltica claro repercuten en la toma de decisiones para resolver de manera directa
las problemticas presentadas. Por ejemplo el caso de la identificacin de
estructuras operativas en el nivel local que procure una presencia ms directa y
86
visible del Estado, as como toda una teora slida que permita identificar
claramente objetivos, medios y estrategias.
El actual marco institucional de poltica an es dbil y se debe fortalecer el papel
de acompaamiento que deben tener los departamentos hacia los municipios con
el fin de que no recaiga en estos ltimos toda la responsabilidad de la prestacin
de los servicios de acueducto y alcantarillado rural, en especial teniendo en cuenta
las particularidades y complejidad de las poblaciones rurales.
Uno de los mayores inconvenientes en la implementacin de estrategias de
acompaamiento y asistencia tcnica est dada por la poca capacidad de los
municipios
en
atender
las
demandas
de
las
empresas prestadoras
recursos
del
PGN
es
importante
implementar
acciones
de
88
derivadas de esta
89
90
BIBLIOGRAFIA
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VI Foro Mundial del Agua. Hacia una buena gobernanza para la gestin integrada
para la gestin integrada de los recursos hdricos. Marseille, pp. 7-11.
95
ANEXOS
ANEXO A.
Clculos de la necesidad de recursos para la eliminacin de las brechas de
coberturas urbano y rural6
93,8%
74,4% 31.889.311
88,3%
5,9% 2.509.535 67,6%
37,1%
45,0%
16,8%
19,8% 8.489.746 38,3%
10,9%
10.999.281 45,0%
16,8%
48,8%
71,4%
Informacin MVCT.
96
CostosCorte
Costo corte nucleado
Costo corte disperso
Acueducto
604.467
725.360
Alcantarillado
960.867
1.153.040
Necesidad de recursos
Acueducto
(Millones de pesos)
813.883
5.233.965
6.047.848
491.965
3.796.511
4.288.476
1.579.441
7.567.518
9.146.959
1.517.633
8.725.653
10.243.286
14.531.762
97