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CONCEJOS DELIBERANTES
Direccin Provincial de
Fortalecimiento Institucional y de la Democracia
Tel: (0221) 4295594 / democracia@gob.gba.gov.ar
INDICE
PREFACIO Daniel Osvaldo Scioli
Gobernador de la provincia de Buenos Aires................................... Pg. 7
PRLOGO Alberto Prez
Ministro de Jefatura de Gabinete y Gobierno................................... Pg. 9
INTRODUCCIN Martn Cosentino
Subsecretario de Relaciones Institucionales..................................... Pg. 11
MANUAL DE ESTILOS
Aportes para la Funcin Legislativa ...................................... Pg. 15
I- Definiciones ............................................................................. Pg. 16
II- Estructura Normativa .............................................................. Pg. 18
III- Recomendaciones para la elaboracin de Documentos
Normativos Escritos. Formato y Estilo ............................................ Pg. 22
IV- Publicidad. Informatizacin de la Informacin ........................ Pg. 26
DOCUMENTOS ACADMICOS
Desarticulaciones interinstitucionales
Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo
y el Deliberativo, y su impacto en la gobernabilidad
por Mnica Silvana Iturburu...........................................................Pg. 35
Funcin Legislativa Municipal
por Enrique Jose Marchiaro ........................................................... Pg. 59
Ordenando Ordenanzas
Haciendo nuestros municipios ms democrticos
por Orlando Pulvirenti ................................................................... Pg. 79
PREFACIO
Daniel Osvaldo Scioli
Gobernador de la provincia de Buenos Aires
PRLOGO
Alberto Prez
Ministro de Jefatura de Gabinete y Gobierno
de la provincia de Buenos Aires
La reforma de la Constitucin federal del ao 1994 seal un incuestionable sendero de reafirmacin y profundizacin de la descentralizacin poltico territorial. El correlato de esta directriz fue, a nivel de lo local, el reconocimiento del poder municipal y de su autonoma. De esta manera, resulta innegable afirmar que el diseo institucional de la Repblica reconoce una doble descentralizacin poltica e institucional: en las provincias y
en los municipios. No debemos perder de vista que, mientras que la autonoma provincial es plena, de primer grado y originaria, la autonoma de
los municipios depende del alcance y contenido que le reconozca el derecho pblico de cada Provincia.
En este marco general, resulta un objetivo prioritario del Gobierno de la
provincia de Buenos Aires brindar todos los medios necesarios para fortalecer el rol institucional de los municipios, avanzando en la consolidacin
de su status poltico autnomo y en el consiguiente aumento de su capacidad de decisin poltica. La gestin encabezada por el Gobernador Scioli
entiende que la autonoma plena de los municipios es un objetivo poltico
de mxima, que requiere afirmar traspasos concretos de marcos decisorios
y de herramientas de gestin.
Los municipios bonaerenses, como Estados locales, han ido adquiriendo
en su comunidad un rol de liderazgo indiscutible, transformndose en la
cara ms directa e inmediata de lo pblico, de lo estatal. De esta
forma se han constituido, especialmente a lo largo de cada crisis, en
instancias fundamentales receptoras y canalizadoras de las demandas
sociales con la invalorable cualidad de responder, en atencin al grado de
inmediatez, con mayor flexibilidad, comprensin y capacidad.
La funcin del municipio es plenamente gubernativa. Organiza los servicios pblicos municipales, planifica y acuerda con la Provincia la realizacin de obras pblicas, brinda los servicios asistenciales bsicos, ejerce el
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INTRODUCCIN
Martn Cosentino
Subsecretario de Relaciones Institucionales del
Ministerio de Jefatura de Gabinete y Gobierno
Nos es grato presentar, por medio de este trabajo, el Programa Fortalecimiento Institucional de los Concejos Deliberantes.
El principal objetivo del mismo es que la Provincia, atendiendo a las necesidades relevadas, brinde herramientas que ayuden al fortalecimiento
institucional de los Concejos Deliberantes.
De esta forma, en el Plan se concibe al Gobierno de la Provincia de Buenos
Aires como:
agente de apoyo para una mejor gestin de los Concejos aportando
herramientas especficas;
facilitador del dilogo institucional que viabilice un pensamiento
crtico de lo institucional;
generador de mbitos de debate e intercambio de experiencias para
pensar el rol del concejal y de los Concejos Deliberantes de cara al
nuevo Municipio.
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MANUAL DE ESTILOS
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I. DEFINICIONES
* El Concejo Deliberante es, en su estructura, un rgano
pluripersonal, simple en su composicin y permanente en su
existencia y funcionamiento.
* Tiene entre sus funciones, principalmente, la de produccin
legislativa y de control del Poder Ejecutivo local.
Ordenanza
Es la ley local, en sentido estricto material y sobre las competencias
municipales (art. 25 L.O.M.).
Es un texto escrito por el cual se establecen disposiciones de carcter general,
impersonal, abstracto y obligatorio sobre temas de competencia municipal.
Es un conjunto de artculos que rige las conductas a acatar por los ciudadanos
residentes en el rea de influencia del Concejo Deliberante.
Puede ser de carcter regulatorio primigenio o reformar, suspender o abrogar
una norma anterior en el tiempo que regulaba sobre la misma materia.
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Decreto
Es un acto administrativo imperativo que tiene por objeto originar una
decisin particular sobre la composicin u organizacin del Concejo, o
sobre una peticin de un particular.
Es una decisin que se expide para resolver sobre cuestiones internas del
rgano, tales como su reglamento interno, organizacin de personal, etc.
Resolucin
Es una proposicin que resuelve sobre circunstancias particulares
externas al funcionamiento del rgano, emite opiniones sobre
cuestiones de ndole pblica o privada, bajo un formato resolutivo, o
emite su voluntad de llevar adelante un determinado acto.
Comunicacin
Es una mocin destinada a contestar, recomendar, solicitar o requerir
algo a otro rgano de gobierno, o en su defecto para que acte o decida
en determinada orientacin respecto a algn tema en particular.
Tambin se utiliza esta forma para la expresin de deseo o aspiracin por
parte del cuerpo deliberativo.
Puede estar destinado a otro rgano de gobierno u organismo particular.
En algunos casos se aplica a disposiciones que versan sobre temticas
sobre las cuales este rgano legislativo no posee competencia para actuar.
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Ordenanza Municipal
El documento que contenga esta decisin deber ser redactado utilizando la 3ra. persona gramatical.
El cuerpo del texto estar compuesto por tres partes: a) visto, b)
considerandos y, c) parte resolutiva o articulado. (Ver Anexo)
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Decreto
El texto se compondr de tres partes:
a) enunciativa,
b) considerativa o expositiva y
c) dispositiva. (Ver Anexos)
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Resolucin
Este texto mantiene la divisin en tres partes:
Visto, Considerandos y Parte Resolutiva. (Ver Anexos)
Tanto el Visto como los Considerandos mantienen una estructura y
contenido semejante al de las ordenanzas, enuncindose en el primero
los antecedentes normativos, de hecho y peticiones que dan lugar a la
decisin, y manifestndose en el segundo los fundamentos tericos y
prcticos que conllevan a adoptar una determinada decisin.
La parte resolutiva expresa la decisin legislativa, y se encuentra dividida
en artculos. El verbo que inicia cada uno de ellos utilizar la forma verbal
infinitiva sin la partcula impersonal SE (ej. disponer, ordenar, intimar, etc.)
La parte resolutiva deber ser cerrada con un ltimo artculo de forma
que dispondr la comunicacin al rgano ejecutivo
Comunicacin
Al igual que la resolucin, utiliza la divisin del cuerpo del texto en tres partes:
Vistos, Considerandos y Disposicin o parte resolutiva. (Ver Anexos)
Tanto el Visto como los Considerandos mantienen la finalidad que se le
otorga en el caso de una comunicacin: referenciar antecedentes
normativos, de hecho y derecho para el primero y manifestar los
fundamentos de la decisin adoptada para el caso del segundo.
La parte resolutiva de la comunicacin expresar la decisin del rgano
y ser dividida en artculos. El verbo que inicia cada uno de ellos ser
COMUNICAR y utilizar la forma verbal con la partcula impersonal SE
(comunquese).
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Como recomendacin primaria, los textos normativos que se construyan bajo cualquiera de las formas vistas, deben ser escritos en
un lenguaje llano y simple (en la medida de las posibilidades),
evitando que las formalidades propias de los textos tcnicos, como
lo es una norma, afecte la comprensin de los ciudadanos o dificulten la gestin.
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Todos los documentos normativos se encuentran conformados por prrafos o pargrafos. Su definicin lo detalla como cada una de las divisiones
de un escrito que termina con un punto y aparte, y que constituye una
unidad de informacin completa.
La estructura y organizacin de los prrafos est condicionada por la finalidad comunicativa del texto y su estructura. Los primeros prrafos suelen
presentar los aspectos ms importantes del tema, mientras que los siguientes desarrollan aspectos secundarios. Cada prrafo articula con el anterior
y posterior, en el marco de la estructura que propone el texto, y en un
claro cumplimiento del principio de totalidad o autonoma. La ltima oracin de un prrafo marca la transicin hacia el prrafo o ttulo siguiente.
Se debe iniciar un nuevo prrafo cuando se va a tratar un nuevo tema, o
bien cuando se lo vaya a considerar desde otra perspectiva.
La parte tal vez ms importante de cualquier norma es la que se plasma en
su articulado o parte dispositiva o resolutiva. All nos encontraremos concretamente con la decisin legislativa que se pretende imponer, y que encuentra referencia y fundamento en las consideraciones que la anteceden.
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ORDENANZA
(dos interlneas)
ARTCULO 1. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 2. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de .......-
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(dos interlneas)
CONSIDERANDO:
(sangra de 3,5 cm)
Que .. ;
Que ;
Que ;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones
conferidas por...............................................................................
Por ello,
(dos interlneas)
TRATADO Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE .............
Acuerda y Resuelve la Siguiente
RESOLUCIN
(dos interlneas)
ARTCULO 1. -----------------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 2. ---------------------------------------------------------------------(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de .......
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COMUNICACIN
(dos interlneas)
ARTCULO 1.
(dos interlneas)
ARTCULO 2.
(dos interlneas)
ARTCULO 3. Regstrese, publquese y comunquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archvese.DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de .., en la Ciudad de , Provincia de
Buenos Aires, a los das del mes de . de ......-
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DOCUMENTOS ACADMICOS
CONTENIDOS
Desarticulaciones interinstitucionales: disputas
de poder entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberativo, y su impacto en la gobernabilidad,
por Mnica Silvana Iturburu. Documento presentado en el IV
Seminario Nacional de la Red de Centros Acadmicos para el Estudio
de Gobiernos Locales realizado los das 28 y 29 de noviembre de
2002 en la Provincia de Cordoba, Repblica Argentina.
DESARTICULACIONES INTERINSTITUCIONALES:
DISPUTAS DE PODER ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO
Y EL DELIBERATIVO, Y SU IMPACTO EN LA GOBERNABILIDAD *
Mnica Silvana Iturburu (*)
INDICE DE CONTENIDOS:
1. INTRODUCCIN
2. FUENTES DE CONFLICTO ENTRE LOS DEPARTAMENTOS EJECUTIVO Y
DELIBERATIVO
2.1. Representatividad y divisin de funciones.
2.2. Sistema electoral potenciador de conflictos?
3. MARCO INSTITUCIONAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
3.1. Sistema de gobierno municipal en la Provincia de Buenos Aires.
3.2. Funciones de los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo.
3.3. Conflicto de poderes entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
3.4. Destitucin del Intendente.
4. ANLISIS DE CASO DE COMPETENCIAS COMPARTIDAS: EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFA / FUENTES
7. RESUMEN
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1. Introduccin
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los municipios un sistema de gobierno con separacin de poderes entre un rgano
ejecutivo unipersonal y un rgano deliberativo colectivo y representativo de
distintas fuerzas polticas. Al primero le corresponde primordialmente la funcin de administrar, y al segundo la funcin de controlar.
El objeto de esta divisin de poderes es permitir el juego de pesos y contrapesos, para lograr una gestin local ms eficiente, transparente y plural.
Sin embargo, la relacin entre el Departamento Ejecutivo y el Concejo
Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepcin poltica
estrechamente ligada al uso hegemnico del poder. Esta concepcin tiene
particular relevancia al momento de analizar el sistema electoral que permite elegir al intendente y a los concejales, la forma de renovacin de los
cargos legislativos, y el comportamiento diferencial de los electores segn
se trate de elecciones conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstancias que pueden derivar en combinaciones Ejecutivo-Deliberante
atentatorias de la gobernabilidad.
El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear
interrogantes que permitan sentar las bases para un debate ms profundo,
a los efectos de mejorar la gobernabilidad de los municipios de la Provincia
de Buenos Aires. En particular se analiza el impacto en la gestin de gobierno
de aspectos relacionados con la representatividad, la distribucin de
competencias y la resolucin de conflictos entre ambos departamentos,
en un contexto de crecientes exigencias de la ciudadana por la resolucin
local de sus problemas y de una indita atomizacin de la representacin
en los concejos deliberantes de los municipios bonaerenses.
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(7) Max Weber enseaba que lo distintivo en una sociedad moderna es que la nocin
de autoridad racional-legal ha reemplazado a la autoridad tradicional o carismtica.
La autoridad legal se siente cada vez menos arraigada en personas particulares ()
sino que tiende cada vez ms a estar alojada en el cargo o posicin, cuyos titulares
cambian por eleccin o designacin, en ciertos intervalos previstos (Dalla Va y
otros, 1997, p. 91).
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(8) Lorenc Valcarce (2002) sostiene que la democracia, en tanto forma de rgimen,
supone la existencia de ese aparato institucional que llamamos Estado. Hay un
acuerdo y no slo para el caso argentino- sobre la prdida de legitimidad del Estado,
que va acompaada por el debilitamiento de las capacidades estatales. Esta crisis
tiene como consecuencia una creciente imposibilidad para tomar decisiones y
ejecutarlas: un Estado que pierde poder y capacidad, no est en condiciones de
representar exitosamente los intereses comunes de la sociedad, incluso cuando
quisiera hacerlo.
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(9) Esta demanda de la poblacin ha sido hbilmente capitalizada por algunos polticos o
sindicalistas de larga trayectoria que adoptaron la postura del yo no fui: creacin de
agrupaciones polticas nuevas desde las que denostan a la poltica tradicional, sin hacerse
cargo de su propia militancia y aporte a la consolidacin del modelo que hoy critican.
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(15) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 24: La sancin de las ordenanzas y
disposiciones del municipio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante.
Art. 107: La administracin general y la ejecucin de las
ordenanzas corresponde exclusivamente al Departamento Ejecutivo.
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Representacin
Legislacin
DEPARTAMENTO DELIBERATIVO
DEPARTAMENTO EJECUTIVO
Representacin del
municipio ante terceros
(16) .
Iniciativa
Sancin
Control
Administracin
Restringido a su propio
personal.
Administracin general
y ejecucin de
ordenanzas: es el
responsable de la gestin.
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(19) Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 196: Los conflictos internos de las
municipalidades sea que se produzcan entre los departamentos ejecutivo y
deliberativo, sea que ocurran en el seno de este ltimo () sern dirimidos por la
Suprema Corte de Justicia.
(20)Ley Orgnica de las Municipalidades, Art. 262: la Suprema Corte dictar sentencia
dentro de los 30 das contados a partir de la intervencin de su intervencin. Los
miembros de la Corte respondern personalmente cuando excedan el plazo establecido.
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5. Conclusiones
El anlisis de las fuentes de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberante resulta prioritario a los efectos de redisear los sistemas y los
procedimientos que se constituyen en sostn del gobierno local. Se observ
que entre las causas de los conflictos se encuentra la existencia de incentivos
negativos al consenso, la balcanizacin de los cuerpos deliberantes y la
actitud agresiva propia de los desafiantes del poder.
Tambin se estudi que un escenario habitual de conflictos se plantea
cuando el Ejecutivo y el Deliberante escogen objetivos y/o estrategias
diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisin, sobre la base de la
representatividad que les otorg la ciudadana. Ello deriv en el estudio de
las funciones de cada uno de los Departamentos, en el entendimiento de
que la representatividad est en relacin con las funciones para las cuales
cada uno fue electo: en tanto las funciones fundamentales de todo sistema
institucional democrtico son gobernar y controlar, se entiende que la
eleccin del Intendente conllevara el mandato de decidir y ejecutar, y la
eleccin de los concejales implicara la representacin para el ejercicio del
control poltico de las decisiones y acciones del Ejecutivo.
Esta separacin de funciones fue analizada con ms detalle para el caso de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires, y en este contexto se
estudiaron los conflictos derivados del diseo del sistema electoral -en
especial por el efecto de las elecciones intermedias-, del mecanismo de
resolucin judicial de los conflictos de poderes y de la destitucin del
Intendente. En estos casos se calific de peligroso para el sistema
democrtico el abuso del procedimiento de destitucin de intendentes, un
recurso que debera reservarse para la conducta grave que afecte los
intereses de la comunidad. Por ello se consider que la convocatoria a
elecciones conjuntas de cargos ejecutivos y deliberantes ante casos de
destitucin del Intendente se constituira en una instancia de
empoderamiento de la ciudadana en detrimento de las elites minoritarias.
Por ltimo, y a modo de estudio de caso, se estudiaron las funciones de
ambos departamentos y las estrategias corrientemente utilizadas en la
definicin y modificacin presupuestaria. Al respecto se propuso revisar la
impunidad ante vulneraciones de la normativa vigente, que impiden la
iniciativa de modificacin presupuestaria a los concejos deliberantes, a
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6. Bibliografa
Dalla Va, Graa, Sisinni y Basterra (1997). Manual de Teora del Estado y
del Gobierno. Editorial de Belgrano. Buenos Aires.
Di Capua, S. (2002). Responsabilidad de los funcionarios municipales.
Editorial Abaco de RodolfoDepalma, Buenos Aires.
Hernndez, A. (1984). Derecho municipal. Vol. I. Teora General. Depalma,
Buenos Aires.
Hill, C. y Jones, G. (1996). Administracin Estratgica. Un enfoque integrado.
Mc Graw-Hill. Colombia.
Lorenc Valcarce, F. (2002). La democracia argentina bajo presin. Orgenes,
desarrollo y perspectivas de la crisis poltica. Magazine DHIAL (Desarrollo
Humano e Institucional en Amrica Latina). Website.
Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (1996). El Sistema
Presupuestario Pblico enArgentina. Tomo I. MEOSP, Buenos Aires.
55
Fuentes
1958. Decreto Ley 6769/58 y modificatorias (Ley Orgnica de las
unicipalidades).
1994. Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.
7. RESUMEN
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ORDENANDO ORDENANZAS:
HACIENDO NUESTROS MUNICIPIOS MAS DEMOCRATICOS.
Orlando Pulvirenti (*)
(Buenos Aires - 14/12/2006)
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IPAP INFORMA
Desde el Instituto Provincial de Administracin Pblica (IPAP),
dependiente de la Secretara General de la Gobernacin, coordinadamente con la Subsecretara de Asuntos Municipales y la Subsecretara de Relaciones Institucionales, se ofrece una amplia gama de cursos vinculados a la
Gestin Municipal, tanto en materia legislativa como acerca del manejo
de mltiples herramientas de gestin:
- sistema de gestin de expedientes
- sistema integrado de administracin de personal
- gestin presupuestaria
- comunicacin escrita
- y otros...
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