10 Ipp

CAPTULO CINCO
Reduccin de la pobreza en Colombia:

el impacto de las polticas pblicas
Oscar Fresneda, Jorge Ivn Gonzlez, Miguel Eduardo Crdenas y
Libardo Sarmiento
I.
Introduccin
En el contexto latinoamericano, el desempeo econmico de Colombia fue
relativamente satisfactorio durante los aos ochenta.
La evolucin de la situacin
social de la poblacin fue tambin positiva; as lo demuestran indicadores como

esperanza de vida al nacer, tasa de mortalidad infantil, ndices de analfabetismo o los
que miden el grado de satisfaccin de necesidades bsicas.
En los ltimos 25 aos el crecimiento econmico ha sido superior al promedio
de la regin. A pesar de las diferentes polticas econmicas y sociales aplicadas,
Colombia ha ido construyendo una infraestructura de servicios que ha permitido la
evolucin favorable del indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI).
trminos absolutos, el nmero de pobres por
NBI
En
baj de 16 a 11 millones entre 1973 y
1993 y sus niveles relativos pasaron de 71 a 32%.
Esta tendencia descendente
resisti las vicisitudes de las ms diversas coyunturas. El porcentaje de poblacin bajo

la lnea de pobreza (LP) tambin tendi a disminuir de manera constante, aunque lenta,
logro que resulta excepcional en la regin.
Este trabajo evala el desarrollo social colombiano en las ltimas dcadas. Se
examinan avances y limitaciones, destacando los aspectos econmicos, sociales y
polticos que permitieron a Colombia sortear con relativo xito la crisis de los aos
ochenta. El estudio analiza las polticas sociales, especialmente en los campos de la
Oscar Fresneda es consultor del PNUD en el Viceministerio de Vivienda de Colombia. Jorge Ivn
Gonzlez es profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas en la Universidad Nacional de Colombia.
Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
educacin y salud bsicas, enfatizando lo sucedido a partir de 1970. Tambin hace

una reflexin de conjunto sobre la experiencia colombiana con el fin de obtener
lecciones tiles para otros pases de la regin.
La primera seccin presenta un balance general de la situacin social de
Colombia en el contexto latinoamericano, a partir de metodologas convencionales de
medicin de la pobreza y de indicadores de progreso social. La segunda seccin
analiza la evolucin de esos indicadores sociales en relacin a los cambios ocurridos
en el contexto macroeconmico.
La tercera se refiere a las orientaciones de las
polticas sociales y a su marco institucional, a la vez que describe algunos programas

sociales que han tenido cierto xito en la lucha contra la pobreza.
II.
Pobreza y desarrollo social en Colombia

Durante las cuatro ltimas dcadas, Colombia ha progresado de modo continuo
y significativo en el campo social.
Han mejorado las condiciones de vida de sus
habitantes y se ha ampliado el acceso de la poblacin a los servicios bsicos de

educacin, salud y vivienda. Se ha incrementado el ingreso per cpita y ha disminuido
pausadamente la an elevada proporcin de personas bajo la lnea de pobreza (LP).
Estos logros contrastan con lo ocurrido en la mayor parte de pases de la regin sobre
todo desde 1980. Sin embargo, la meta de satisfacer las necesidades bsicas de toda
la poblacin todava est muy lejana.
Por otra parte, los logros medidos a nivel
nacional ocultan desigualdades significativas entre zonas urbanas y rurales, regiones y

grupos sociales.
Algunos aspectos de la evolucin social en Colombia son similares a los de
otros pases de Amrica Latina. Los logros de las ltimas dcadas se han centrado
principalmente en las denominadas metas blandas del bienestar social, que se
expresan en la disminucin del analfabetismo y la mortalidad infantil y en el incremento
de
la esperanza de vida y la escolaridad bsica.1
La particularidad del caso
Miguel Eduardo Crdenas es investigador de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia. Libardo

Sarmiento es consultor privado.
1
Vase Kaztman y Gerstenfeld (1989, pp. 176 y 179). Segn estos autores, las metas blandas no se
distinguen de las duras por la magnitud de su contribucin al nivel de vida y la equidad sino por el menor
esfuerzo e inversin que deben realizar las sociedades y los gobiernos para alcanzarlas. Al no
amenazar los factores que determinan la distribucin del patrimonio y los ingresos ni las bases de la
colombiano radica en que logr avances superiores a los promedios en algunas

dimensiones y reas sociales "blandas".
A diferencia de lo ocurrido en la mayora de pases de la regin desde mediados
de los ochenta, en Colombia no aument la proporcin de poblacin bajo la lnea de
pobreza ni se concentr el ingreso.
Mientras tanto, los indicadores sociales
continuaron mejorando, aunque a un ritmo ms lento. Las tasas de crecimiento del
PIB
disminuyeron, lo que se reflej en un descenso ms pausado de la pobreza y en

avances ms modestos en los indicadores de satisfaccin de necesidades bsicas.
A.
Desarrollo humano y necesidades bsicas insatisfechas
Colombia
ha
logrado
avances
ininterrumpidos
en
fundamentales del bienestar social desde los aos cincuenta.
las
dimensiones
Esta conclusin se
desprende del anlisis de diversos indicadores. El ndice de Desarrollo Humano (IDH)2

muestra un progreso constante (grfica 1). Entre 1951 y 1973 pas de 0.07 a 0.45; en
1985 lleg a 0.64 y en 1992 a 0.72.
Esta tendencia positiva del
IDH
expresa la
evolucin de los indicadores en los que se basa. La esperanza de vida al nacer se ha

incrementado en forma permanente como resultado de mejoras en la nutricin, en las
prcticas curativas y en los sistemas de saneamiento ambiental y de prevencin de
enfermedades. En el perodo considerado pas de 50 a 70 aos y las proyecciones
indican que esta tendencia continuar.
estratificacin social las metas blandas pueden generar un consenso favorable en sectores muy
diversos y obtener un alto poder de convocatoria nacional o internacional.
2
El IDH tiene un valor mnimo de cero y un mximo de uno. Expresa de manera sinttica el
comportamiento de tres componentes que se consideran claves para captar el desarrollo de las
capacidades humanas y los grados de bienestar alcanzados. El primero se refiere a la longevidad, el
segundo a adquisicin de conocimientos y el tercero al acceso a los recursos para lograr un nivel de
vida digna; vase PNUD (1990, 1991, 1992, 1993, 1994). De esta forma el ndice es una medida de la
capacidad de las personas para disfrutar de una vida prolongada y sana, comunicarse y participar en las
actividades comunitarias y contar con recursos suficientes para lograr un nivel de vida razonable. La
medida se refiere a elementos mnimos requeridos que, una vez alcanzados, permiten el acceso a
mltiples oportunidades. El ndice slo incorpora unas cuantas dimensiones relacionadas con los
aspectos bsicos del amplio concepto de desarrollo humano. La situacin es mejor a medida que el
puntaje aumenta. La informacin que se comenta sobre el IDH a nivel nacional proviene de Fresneda
(1994).
GRFICA 1. Evolucin del ndice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992

Indice de Desarrollo Humano
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
1951
1964
Logro en longevidad
Logro en recursos
1973
1978
1985
1992
Logro educativo
Logro en IDH
FUENTE: Fresneda (1994).
El estado y evolucin de las capacidades para adquirir conocimientos,

comunicarse y participar en la vida comunitaria son captados en el
IDH
a travs de la
tasa de analfabetismo adulto y del promedio de aos formales de educacin de las

personas de 24 y ms aos. Ambos indicadores muestran que ha habido progreso.
La actual tasa de analfabetismo (cerca del 11%) es inferior, en ms de tres veces, a la
que exista a mitad del siglo; y el promedio de aos de educacin se ha triplicado,
pasando de dos a seis grados aprobados.
El componente relativo a los recursos
disponibles, expresado por el producto interno bruto per cpita, aument 2.2 veces.3
A travs de otros indicadores, relacionados con la ampliacin de las
capacidades de las personas, se constata que en Colombia ha disminuido el
porcentaje de poblacin que carece de las condiciones que se consideran
imprescindibles para llevar una vida digna. La tasa de mortalidad infantil cay de 123
a 32 por mil nios nacidos vivos entre 1951 y 1993, como se puede ver en el cuadro 1
3
A mediados de los ochenta disminuye el ritmo de mejoramiento de los indicadores de longevidad,

conocimientos y recursos. La longevidad se vio afectada por el incremento de muertes violentas entre
poblacin masculina de edad adulta. Vase Ruiz y Rincn (1991). Entre 1973 y 1985 las tasas de
escolarizacin de la poblacin de 5 a 24 aos aumentaron 33%, mientras que entre 1985 y 1993 slo
crecieron 9%. Hay indicadores como mortalidad infantil, cobertura de alcantarillado, acueducto y
energa elctrica que no presentan signos de desaceleracin.
que tambin incluye otros indicadores que inciden indirectamente en el
IDH:
tasas de
cobertura de acueducto y alcantarillado, cobertura de servicios de salud y seguridad

social, e incidencia de la desnutricin infantil.
CUADRO 1A. Indicadores sobre poblacin y nivel de vida,

Colombia (total nacional): 1951-1993
Indicador
Poblacin
Poblacin total (millones)
% Poblacin urbana (cabeceras municipales)
Tasa de mortalidad infantil (por mil)
Esperanza de vida al nacera
Educacin
Tasa de analfabetismo adulto
Aos de educacin: poblacin de 15 y ms aos
Aos de educacin: poblacin de 24 y ms aos
Tasas netas de asistencia escolar
5 a 6 aos
7 a 11 aos
12 a 17 aos
18 a 24 aos
5 a 24 aos
Acceso a servicios de agua y saneamiento
% Hogares sin acueducto
% Hogares sin alcantarillado
% Hogares por tipo de servicio de sanitario
Inodoro conectado a alcantarillado
Inodoro conectado a pozo sptico
Letrina o inodoro sin conexin
Sin servicio de sanitario
Salud y nutricin
Desnutricin menores de 5 aosb
Global
Crnica
Aguda
Poblacin excluida de la Seguridad Social
Poblacin sin atencin mdica en el parto o aborto
Vivienda
% Personas en hacinamiento crtico
% Viviendas con materiales precarios
% Hogares con dficit habitacional
% Hogares sin electricidad
1951
1964
1973
1978
1985
1993
11.6
38.8
123.2
50.6
17.5
52.0
84.8
57.1
22.7
59.0
64.1
61.5
26.0
61.7
53.8
63.9
29.8
65.1
42.1
67.3
35.9
72.6
32.4
69.0
37.7
2.2
2.0
27.1
2.8
2.3
18.5
16.8
4.6
4.1
13.5
5.6
5.3
11.1
6.2
5.9
9.5
55.3
55.4
18.1
39.9
44.1
80.6
64.5
24.5
53.0
55.0
90.6
70.3
23.9
57.8
33.6
49.4
29.5
40.6
17.9
31.0
50.6
6.3
10.8
32.3
59.2
10.0
7.5
23.3
70.6
10.7
7.6
11.0
3.5
24.4
34.1
19.4
25.9
6.0
84.2
52.4
92.0
63.2
FUENTES: vase cuadro 1c.

a
Dato del ao 1951 corresponde al quinquenio 1950-1955.
b
Corresponde a los siguientes periodos: 1965-66, 1977-80 y 1986-89.
34.2
31.2
52.3
38.1
13.1
20.8
4.9
76.2
31.5
19.4
13.8
33.3
21.8
14.2
10.3
24.1
8.8
CUADRO 1B. Indicadores sobre poblacin y nivel de vida,

Colombia (sector urbanoa): 1951-1993
Indicador
Poblacin total (millones)
Esperanza de vida al nacer
Educacin
Aos promedio de educacin: 15 y ms aos
5 a 24 aos
5 a 6 aos
7 a 11 aos
12 a 17 aos
18 a 24 aos
Inodoro conectado al alcantarillado
Vivienda
% Personas en hogares que habitan
1951 1964 1973 1978 1985 1993

4.5
9.1
13.4
16.1
19.4
26.1
73.8
56.5
47.9
37.9
29.5
59.4
63.3
65.3
67.8
69.8
15.0
3.7
10.5
8.4
6.7
6.4
6.6
7.3
7.0
48.8
14.0
66.1
67.1
24.5
60.1
57.3
88.3
73.9
29.7
82.5
30.3
11.6
25.1
10.8
19.3
4.1
11.6
74.9
6.7
9.7
8.7
80.7
7.8
5.1
6.4
87.2
6.7
3.6
2.5
26.7
16.1
11.2
28.6
37.0
11.4
7.3
23.9
4.9
5.2
16.6
0.8
4.5
9.6
5.7
5.2
FUENTES: vase cuadro 1c.

a
Sector urbano: cabeceras municipales.
Los avances abarcan zonas urbanas y rurales en forma diferenciada. La brecha

entre la ciudad y el campo en cuanto a la esperanza de vida al nacer se ha reducido.
En 1964 la esperanza de vida al nacer en la zona urbana era 9.3% mayor que en la
rural, pero en 1993 la diferencia se redujo al 3.3%. Cuando se observa lo sucedido
con los aos promedio de educacin y las tasas de asistencia escolar, la brecha entre
zonas urbana y rural tambin disminuye.
En cambio, el desbalance entre zonas
urbanas y rurales ha aumentado en lo que se refiere a las tasas de analfabetismo, a

las condiciones habitacionales y a las coberturas de acueducto, alcantarillado y
energa elctrica. En cuanto a los niveles de mortalidad infantil, las disparidades se
mantienen.
CUADRO 1c. Indicadores sobre poblacin y nivel de vida,

Colombia (sector rurala): 1951-1993
Indicador
Poblacin (millones)
Esperanza de vida al nacer
Educacin
5 a 24 aos
5 a 6 aos
7 a 11 aos
12 a 17 aos
18 a 24 aos
Inodoro conectado a alcantarillado
Vivienda
% Personas en hogares que habitan
1951 1964 1973 1978 1985 1993

7.1
8.4
9.3
10.0
10.4
9.8
98.2
75.3
63.7
50.5
39.4
54.4
59.1
61.6
64.7
67.6
49.7
41.3
1.7
32.7
26.1
3.3
2.8
22.8
3.6
3.2
25.3
3.9
40.1
34.9
5.5
38.4
20.7
66.8
45.1
10.9
56.0
13.7
72.0
91.6
72.0
88.7
52.7
80.0
8.4
5.6
12.6
73.3
11.3
15.4
12.7
60.6
18.3
23.3
20.4
37.9
46.4
26.4
21.2
35.3
79.4
84.6
27.3
54.8
59.2
22.1
43.1
29.0
1.9
31.7
2.4
1.9
FUENTES: Censos de Poblacin; Departamento Nacional de Planificacin (DNP). Los datos sobre
esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil provienen de Martnez y Escobar (1989) y Ordez M.
(1987); las tasas de analfabetismo de los Censos de Poblacin y Encuesta CASEN; los aos promedio de
educacin de Fresneda (1994) y DNP; y los de desnutricin y cobertura de seguridad social del Ministerio de
Salud (1990). La informacin sobre hogares en hacinamiento y con materiales precarios fue obtenida del
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y DNP-UDS-DIOGS; sobre tasas de asistencia
escolar de la Encuesta Nacional del DANE (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a
1992); y sobre tipo de servicio de sanitario de la Encuesta sobre Equidad de la Contralora General de la
Repblica (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a 1994); y sobre dficit
habitacional de DANE, Ministerio de Desarrollo Econmico y Viceministerio de Vivienda.
a
Sector rural: resto del pas.
El ndice de Desarrollo Humano, (IDH) enfatiza las dimensiones en las cuales las
brechas se acortan. El
IDH
urbano, calculado para 1978, era 2.3 veces superior al
rural; en 1992 esa relacin se redujo a 1.6.4 No obstante, el rezago de las reas
campesinas es de ms de 15 aos en relacin a los centros urbanos. Las diferencias
son especialmente grandes en materia de conocimientos y recursos.
Fresneda (1994).
La medida de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)5 tambin ha mejorado a

lo largo del tiempo. El indicador capta las condiciones habitacionales (materiales de la
vivienda y hacinamiento) el acceso a servicios de agua y saneamiento ambiental,
asistencia escolar de los nios y capacidad econmica de los hogares. En los ltimos
20 aos disminuy notablemente el porcentaje de la poblacin con necesidades
bsicas insatisfechas, como se puede apreciar en el cuadro 2.6
CUADRO 2. Porcentaje de poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI),
Colombia: 1973-1993
Total
Materiales inadecuados de vivienda
Hacinamiento crtico
Carencia de servicios bsicos
Alta dependencia econmica
Inasistencia escolar
FUENTES:
DANE, PNUD, UNICEF,
Total
70.5
31.2
34.2
30.3
29.0
31.0
1973
Urb. Rural Total
58.9 88.4 45.6
28.6 35.3 13.8
26.7 46.4 19.4
12.0 60.0 21.8
20.0 43.5 15.9
22.3 45.1 11.5
1985
Urb. Rural Total
32.3 72.6 32.2
7.3 27.3 10.3
16.1 26.4 14.2
8.8 49.0 13.3
12.4 23.5 9.7
6.8 21.4 5.1
1993
Urb. Rural
20.6 58.9
5.2 22.1
11.2 21.2
3.5 35.9
6.0 18.4
2.9 10.2
Ministerio de Agricultura (1989), DNP (1995a) en base a la encuesta CASEN.
A diferencia de lo que sucede con el
IDH,
el
NBI
s muestra un progresivo
distanciamiento urbano-rural. En 1973 la proporcin de poblacin rural con

veces superior a la urbana.
NBI
era 1.5
En 1985 subi a 2.2 y en 1993 lleg a 2.9.
Ese
alejamiento se expresa en todos los indicadores que componen el NBI (cuadro 2).
En el caso de los departamentos, la situacin es similar: el
mientras que el
NBI
se distancia.
La relacin del
NBI
IDH
converge,
del Choc (un antiguo
departamento muy pobre) con Bogot pas de 1.7 en 1973 a 3.5 en 1985 y a 4.2 en
1993.7
B.
5
Ingresos y poblacin bajo la lnea de pobreza
Los hogares con NBI son aquellos que tienen al menos una de las siguientes caractersticas: (i)
viviendas con materiales precarios (con piso de tierra o materiales no permanentes); (ii) hacinamiento
crtico (con ms de tres personas por cuarto); (iii) falta de servicios bsicos (sin alcantarillado o sin
acueducto en las zonas urbanas, y sin sanitario y sin acueducto en las rurales); (iv) nios en edad
escolar, hijos del jefe del hogar que no asisten a un establecimiento de educacin formal; (v) alta
dependencia econmica (con jefe de hogar con menos de tres aos de educacin y en el cual existen
ms de tres personas por ocupado). Las limitaciones del indicador han sido estudiadas, entre otros, por
Boltvinik (1991). Este autor los ha criticado, entre otras razones, porque no considera necesidades
como alimentacin, salud, vestido y calzado, etctera. Vase Boltvinik (1991, pp. 26-27).
6
En el perodo 1973-85, el NBI disminuy ms de dos puntos porcentuales por ao, mientras que entre
1985 y 1993 lo hizo en 1.7 puntos. La disminucin porcentual total en cada uno de los dos perodos fue
35 y 29% respectivamente.
7
DANE (1989); DNP-DIOGS (1995a).
En 1972, 60% de la poblacin de Colombia tena ingresos inferiores a la lnea

de pobreza. Este porcentaje disminuy ininterrumpidamente hasta llegar a 52% en
1986. A partir de entonces el porcentaje ha oscilado entre 51.9 y 53.6% (cuadro 3).
CUADRO 3. Poblacin bajo lnea de pobreza por sector urbano y rural,
Colombia: 1972-1992
Ao
1972
1975
1978
1986
1988
1991
1992
TOTAL NACIONAL
Pobl.
Bajo LP
(miles)
(miles)
%
22 008
13 215
60.0
23 757
13 915
58.6
25 440
14 335
56.3
30 024
15 614
52.0
31 141
16 659
53.5
32 841
17 041
51.9
33 392
17 881
53.6
Pobl.
(miles)
13 053
14 284
16 125
20 138
21 332
22 660
23 127
Sector urbano
Bajo LP
(miles)
%
6 696
51.3
7 142
50.0
7 829
48.6
8 901
44.2
10 047
47.1
10 424
46.0
10 742
46.4
Pobl.
(miles)
8 955
9 472
9 315
9 887
9 810
10 181
10 265
Sector rural
Bajo
(miles)
6 519
6 773
6 507
6 713
6 612
6 617
7 139
LP
%
72.8
71.5
69.9
67.9
67.4
65.0
69.5
FUENTE: clculos de los autores basados en Altimir (1979); Piera (1979); DNP (1994); PNUD (1991,
1992); Censos de Poblacin; Proyecciones de poblacin del DANE y DNP; CEPAL (1989, 1993); World Bank
(1994). Para cuantificar la pobreza a travs de las encuestas nacionales del DANE de 1978 (etapa 19) y
1992 (etapa 77) se parti de los resultados de un trabajo del DNP (1995a). Estas encuestas tienen cobertura
semejante y fueron sometidas a procedimientos parecidos para la imputacin de omisiones y
subdeclaraciones de ingresos, siguiendo las directrices de los trabajos de la CEPAL.
La reduccin en el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de pobreza no fue

suficiente para reducir el nmero absoluto de pobres; por el contrario, ste aument
entre 1972 y 1986 en 2409.000 personas y para 1992 se haba incrementado en
2270.000 personas adicionales, con lo cual el nmero de pobres lleg a 17880.000
(grficas 2 y 3).
Entre 1978 y 1992, el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de indigencia
disminuy de 23.3 a 20.5%, mientras que el nmero de indigentes aument en 904.000
personas. El porcentaje de indigentes entre la poblacin pobre disminuy de 41.4 a
38.3%, lo cual indica una disminucin de la intensidad de la pobreza.
10
GRFICA 2. Porcentaje de poblacin bajo la lnea de pobreza, Colombia: 1972-1992

Porcentaje de poblacin
80
75
Resto del Pas
70
65
Tendencia: Y=-0.3886x + 59.063
Total Nacional
60
55
Cabeceras Cantonales
50
45
40
35
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994).
La pobreza urbana se ha vuelto predominante.
En 1992 los pobres de las
ciudades representaban ms de 60% de los pobres del pas, mientras que en 1972
eran poco ms de la mitad. De los 4670.000 nuevos pobres, 87% corresponde al
incremento que tuvo lugar en las zonas urbanas.
No obstante, la pobreza rural
aument significativamente en 1992, lo que explica casi la totalidad del aumento de la

pobreza a nivel nacional en dicho ao.
En la actualidad la pobreza aguda se concentra en el medio rural. En este
sector la proporcin de pobres es mayor que en las ciudades y la mayora de pobres
del campo (53%) se encuentra en condicin de indigencia. En cambio, slo 28% de
pobres urbanos son indigentes. Resulta, entonces, que 56% de la pobreza crtica se
encuentra en las zonas rurales.
11
GRFICA 3. Poblacin bajo la lnea de pobreza por zonas, Colombia: 1972-1992

Millones de habitantes
18
Total Nacional
16
14
12
Cabeceras Municipales
10
8
Resto del Pas
6
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994).
C.
Elementos para un balance
El significativo progreso alcanzado por Colombia en lo que se refiere a la

satisfaccin de las necesidades bsicas de su poblacin, junto a la lenta disminucin
de la pobreza por ingresos, pone en evidencia (i) que los distintos determinantes del
bienestar guardan una cierta autonoma entre s; y (ii) que ha ocurrido un cambio
importante en las caractersticas de la poblacin y de los pobres en particular. Hoy por
hoy, la pobreza predominante en Colombia, especialmente la urbana, no expresa un
sndrome situacional8 que rena todas las carencias. Cada vez ms las brechas se
concentran en los satisfactores que se obtienen a travs de los ingresos corrientes. Si
bien se han acumulado condiciones que podran favorecer el crecimiento con
equidad (por ejemplo, mejoras en los niveles educacionales y en la calidad de la
vivienda), stas no garantizan el aumento del nivel de consumo de los pobres. El
desbalance entre distintas dimensiones del bienestar dificulta peligrosamente la
gobernabilidad y la integracin social, adems de ser uno de los factores que
contribuyen a la violencia, a la extensin del narcotrfico y al debilitamiento de valores
bsicos para la convivencia.
D.
12
Colombia en el contexto latinoamericano
En los ltimos 25 aos, la tasa de crecimiento econmico de Colombia ha sido

superior al promedio regional (grfica 4). Desde el punto de vista del desarrollo social
ocupa una posicin por encima del promedio o intermedia, segn el indicador que se
utilice.
GRFICA 4. Evolucin del PIB anual, Colombia y Amrica Latina: 1970-1994

Evolucin porcentual del PIB
6
5
4
3
2
1
0
70-75
75-80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
-1
Amrica Latina
-2
Colombia
-3
FUENTE:
CEPAL
(1994).
1.
Indicadores de nivel de vida
Las condiciones de vida en Colombia son relativamente buenas si se considera

su nivel de desarrollo econmico. Los siete pases latinoamericanos que superan a
Colombia en el
IDH,
poseen un
PIB
por habitante similar (Costa Rica y Panam) o
superior (Argentina, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuela).9 A nivel mundial Colombia

ocupa un puesto ms alto segn el IDH (49) que segn el PIB per cpita (52).
8
9
Altimir (1979, pp. 1-2).

PNUD (1996).
13
Las ventajas relativas de Colombia se observan, igualmente, en el porcentaje de

poblacin con NBI. Hacia mediados de los aos ochenta el indicador era inferior al que
podra corresponderle de acuerdo con su
PIB.
10
La tasa de mortalidad de nios
menores de cinco aos es ms baja que la esperada para un pas con el nivel de
ingresos de Colombia, mientras que la esperanza de vida al nacer es mayor.11
Al observar la evolucin de otros indicadores asociados con el nivel de vida, se
llega a la conclusin de que en los ltimos veinte aos los avances de Colombia estn
por encima del promedio de la regin (cuadro 4).
CUADRO 4. Tasas de disminucin de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad
infantil y nios menores de 5 aos con bajo peso, Amrica Latina: 1970-1990
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
COLOMBIA
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rp. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Esperanza de vidaa
Mortalidad Infantilb
70-80
80-90
70-90
70-80
80-90
70-90
25.0
21.9
18.6
32.9
54.3
38.2
47.3
28.4
-8.1
20.3
14.0
30.6
31.9
17.5
35.5
13.8
20.3
30.5
21.4
21.6
22.6
22.5
19.6
17.5
52.1
29.8
46.8
30.5
42.5
29.6
15.1
35.9
34.9
37.8
26.9
23.2
31.5
30.8
19.5
30.6
42.0
39.5
34.6
44.7
78.1
56.6
72.0
50.3
37.9
43.9
26.9
55.5
55.6
48.7
52.8
33.8
45.5
51.9
36.7
45.6
36.3
28.6
22.9
46.1
68.7
62.3
69.5
29.2
23.2
27.1
20.4
38.8
33.8
13.1
33.0
17.1
26.2
24.6
30.3
33.8
28.0
32.4
19.5
11.3
36.2
40.0
49.2
29.0
43.0
33.0
21.1
36.1
30.2
41.1
20.1
19.0
23.0
43.7
45.8
35.1
54.2
51.7
37.9
52.2
80.0
77.4
84.5
49.8
56.2
51.2
37.2
60.9
53.8
48.8
46.4
32.9
43.2
57.5
62.2
57.0
FUENTES: CEPAL/PNUD (1994,
Menores de 5
aos con bajo
pesoc
75- 90
100.0
37.5
64.7
50.0
22.2
0.0
36.8
14.3
17.2
8.0
13.6
27.8
5.3
23.1
62.5
25.0
31.3
-20.0
61.5
cuadros 12 y 36), PNUD (1994, cuadro 4).

La brecha de la esperanza de vida se define como la distancia entre el valor observado y 78.6 que
corresponde al pas del mundo con mayor nivel en 1992 (Japn).
b
La brecha de mortalidad infantil se define como la distancia entre el valor observado y 4 (por mil) que
corresponde al pas con menor valor en 1993 (Finlandia).
c
La brecha de nios menores de cinco aos con bajo peso se define como la distancia entre el valor observado
y 1 que corresponde al pas con menor valor en 1992 (Argentina).
a
10
11
Fresneda (1991, pp. 161-163).

Banco Mundial (1994, pp. 23, 224-230).
14
Colombia ha tenido un desempeo positivo en los indicadores relacionados con

el porcentaje de nios con bajo peso al nacer (1975-1990) y la cobertura del servicio
de agua.
Durante los ochenta ocup el segundo lugar, despus de Chile, en la
reduccin de la tasa de repeticin en el primer ao de primaria. En la dcada de los

setenta realiz avances significativos en cuanto a la esperanza de vida al nacer, pero
en los ochenta el resultado fue muy deficiente, en buena parte por el gran nmero de
muertes violentas.
Con respecto a la educacin, Colombia se encontraba en un nivel relativamente
atrasado hasta la dcada de los cincuenta.
Durante la primera mitad del siglo la
expansin educativa fue muy lenta, pero durante los sesenta y setenta la situacin
cambia y el pas logra una rpida ampliacin de las coberturas educativas. A partir de
entonces los progresos han sido ms lentos.12
2.
Evolucin de la pobreza por LP
Al analizar la incidencia de la pobreza por ingresos y su evolucin dentro del

contexto latinoamericano, se percibe una disminucin del porcentaje de pobres y
aumento de su nmero absoluto. Entre 12 pases latinoamericanos reseados por la
CEPAL,
la mayor disminucin en la incidencia de la pobreza se observa en Colombia si
se compara las cifras porcentuales registradas durante los aos setenta y ochenta
(cuadro 5).
La informacin de la
CEPAL
lleva a concluir que durante 1970-1980
Colombia tuvo el descenso de poblacin pobre ms pronunciado en trminos relativos,

despus de Brasil. Igual sucedi entre 1980 y 1986, perodo en el cual Argentina fue
el pas con mejor desempeo. Entre 1986 y 1990 Colombia registra una disminucin
neta, con las oscilaciones comentadas anteriormente.
12
Presidencia de la Repblica, DNP (1991).
Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
15
CUADRO 5. Porcentaje medio anual de variacin de la proporcin de hogares bajo LP,

Amrica Latina: 1970-1992a
Aos incluidos
Total Amrica Latina
Argentina
Brasil
Colombia-CEPAL
Colombia-personasb
Costa Rica
Chile
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Uruguay
Venezuela
Sector Urbano Amrica Latina
Argentina
Brasil
Colombia-CEPAL
Colombia-personasb
Costa Rica
Chile
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Uruguay
Venezuela
Sector Rural Amrica Latina
Argentina
Brasil
Colombia-CEPAL
Colombia-personasb
Costa Rica
Chile
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Uruguay
Venezuela
70, 80, 86, 90

70, 80, 86
72, 79, 87, 90
72, 80, 86
72, 78, 86, 89, 92
71, 81, 88, 90, 92
87, 90, 92
80, 86, 89
67, 88, 90, 92
67, 77, 84, 89, 91
79,86,89,91
72, 79, 86
81,86
71, 81, 86, 90, 92
70, 80, 86, 90
70, 80, 86
72, 79, 87, 90
72, 80, 86, 90, 92
72, 78, 86, 89, 92
71, 81, 88, 90, 92
87, 90, 92
80, 86, 89
67, 88, 90, 92
67, 84, 89, 91
79,86,89,91
79, 86
70,81,86,90,92
71, 81, 86, 90, 92
70, 80, 86, 90
70, 80, 86
72, 79, 87, 90
72, 80 86
72, 78, 86, 89, 92
71, 81, 88, 90, 92
87, 90, 92
80, 86, 89
67, 88, 90, 92
67, 84, 89, 91
79,86,89,91
79, 86
81,86
71, 81, 86, 90, 92
FUENTE:
70-80
80-86
86-90
80-90
70-90
- 1.25
-0.87
- 2.86
- 1.78
- 1.04
- 0.75
0.95
- 8.24
0.19
- 0.30
- 0.94
1.48
1.35
1.14
- 0.13
2.68
0.88
- 0.68
- 0.72
- 1.02
- 2.27
- 2.27
2.82
2.94
1.24
- 0.87
0.90
- 0.89
0.00
.81
1.75
2.08
- 10.00
0.67
- 0.67
- 1.33
- 2.56
-2.63
6.95
3.33
6.06
3.60
1.89
1.54
-1.47
5.36
- 0.63
- 0.94
8.25
- 2.37
- 3.92
11.32
4.29
2.90
2.89
- 0.14
- 1.05
5.45
0.63
- 0.44
- 0.96
3.16
-3.42
8.27
0.00
3.38
9.49
- 0.19
1.00
3.42
0.73
- 2.07
- 0.84
-1.29
- 0.85
- 4.71
- 6.61
- 1.50
1.85
- 1.78
0.09
- 022
- 0.65
- 1.33
- 0.56
- 0.88
7.00
0.00
- 9.72
0.52
0.00
- 2.98
- 2.04
-5.21
2.78
0.88
0.29
-2.63
4.97
- 0.59
- 1.11
- 1.20
- 0.38
- 4.20
- 2.20
- 0.82
- 0.89
0.73
0.89
- 0.98
1.77
8.11
4.18
3.33
- 11.50
1.69
0.19
- 1.12
3.99
5.61
3.67
- 073
- 1.10
- 1.29
1.37
- 2.21
- 1.99
- 0.68
- 0.53
-0.37
3.67
10.22
7.87
- 0.31
- 0.61
- 0.41
- 1.10
-0.35
- 0.40
- 0.80
- 0.22
- 0.61
- 0.63
1.50
- 0.57
90-92
- 0.24
- 1.56
- 0.09
4.29
2.72
2.08
- 10.29
1.99
2.72
3.18
0.96
0.77
- 3.92
0.00
- 1.52
- 1.01
-0.32
elaboracin de los autores en base a CEPAL (1994, cuadro 3).

La CEPAL tiene informacin para Colombia hasta 1986. Los datos para los aos siguientes son
variaciones anuales calculadas por los autores. Una variacin positiva significa que la incidencia de pobreza
aumenta y una negativa que disminuye.
b
Cifras estimadas por los autores. Puesto que el tamao de los hogares pobres tiende a ser mayor que
el de los hogares no pobres, los porcentajes de disminucin de personas pobres son menores que los
porcentajes de disminucin de hogares pobres.
a
III.
El contexto de la poltica social
A.
16
Planes de desarrollo y ordenamiento institucional
A partir de 1936 la legislacin colombiana ampli el mbito de intervencin del

Estado en la economa, tanto a travs de la poltica econmica como de la regulacin
del conflicto entre el capital y el trabajo. La reforma constitucional de 1945 consagr la
planeacin como prctica de los organismos pblicos y dio al Congreso la facultad de
intervenir en la aprobacin de los programas de gobierno.
A finales de los aos sesenta el presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970)
present al Congreso de la Repblica su plan de desarrollo, con el cual enfrent las
bruscas fluctuaciones de la economa, la dbil estructura de la balanza de pagos y los
altos ndices de desempleo. Las estrategias del plan estuvieron dirigidas a dinamizar
la reforma agraria, reorientar la poltica de sustitucin de importaciones hacia una
segunda fase de produccin de bienes intermedios,13 otorgar incentivos tributarios a
los exportadores y estabilizar la balanza de pagos. No se logr realizar una reforma
agraria integral a pesar de los estmulos que recibi la organizacin campesina. Se
expidi el estatuto de control de cambios14 que evit las devaluaciones bruscas,
permiti el aumento del monto de reservas y dinamiz, en el mediano plazo, las
exportaciones menores.15
Durante la ejecucin del plan se crearon el Servicio
Nacional de Empleo y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Las polticas

educativas se orientaron hacia la satisfaccin de necesidades especficas del mercado
laboral.16
Por otra parte, el gobierno de Carlos Lleras acometi la tarea de transformar la
estructura poltico-administrativa del Estado con el fin de ampliar su capacidad para
intervenir en la economa y fortalecer la autoridad presidencial.17 En esta direccin
realiz una importante reforma administrativa del Estado, haciendo nfasis en la
descentralizacin funcional a travs de la cual se intent concretar la planeacin a
mediano plazo.
La reforma constitucional de 1968 estableci un sistema de
transferencias de recursos desde el nivel central hacia los departamentos y

municipios. Estas transferencias no requeran contrapartidas y estaban destinadas a
13
La primera fase estuvo centrada en la sustitucin de bienes finales.

Decreto 444 de 1967.
15
Gonzlez (1994, pp. 83-84).
16
Sarmiento (1996, pp. 56-57).
17
Silva (1989, p. 239).
14
17
financiar los programas de educacin y salud. Se instituy as un mecanismo que

permiti garantizar la financiacin de los principales programas sociales en el largo
plazo. Como fruto de las medidas adoptadas se produjo el crecimiento de la cobertura
de educacin primaria y de programas de capacitacin laboral.
Las reformas
ejecutadas en la administracin de Lleras influyeron en la evolucin de las polticas

sociales futuras.
A principios de los aos setenta el presidente Misael Pastrana Borrero present
las Cuatro Estrategias, un plan de desarrollo con los siguientes objetivos: (i)
estimular la construccin de viviendas y servicios complementarios, considerando el
efecto multiplicador que esta poltica tiene en la economa; (ii) promover las
exportaciones; (iii) incrementar la productividad agrcola; y (iv) redistribuir los ingresos.
El gobierno de Pastrana trat de atender las necesidades de poblaciones urbanas
marginadas y, por lo mismo, reorient el gasto pblico hacia ellas. En esta forma
intent dar respuesta a la prdida de influencia de los partidos tradicionales sobre
estos sectores sociales, tendencia que se haba expresado en las elecciones
presidenciales.18
De las Cuatro Estrategias, la que tuvo mayor impacto fue la
primera, centrada en una masiva construccin de vivienda y respaldada por la creacin

de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), instrumento que aument
directamente la demanda proveniente de los sectores sociales medios y altos. Los
programas de vivienda contribuyeron a la reactivacin de la economa, a la creacin
de empleo y a la modernizacin de la industria de la construccin.
Durante el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen (1975-78), se impulsaron
acciones socio-productivas como el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el
Plan de Alimentacin y Nutricin (PAN), ambos enfocados hacia grupos sociales
especficos. El programa
DRI
logr avances rpidos desde los primeros aos y se ha
mantenido hasta el presente, aunque con algunos cambios de orientacin. Lo contrario

sucedi con el
PAN,
que a pesar de haber logrado resultados importantes en sectores
populares, se mantuvo slo hasta comienzos de los ochenta.

En la administracin Lpez se propugn la reduccin del tamao del estado y
del gasto pblico. La participacin del gasto social en el
presidencial.
PIB
cay en este perodo
18
Lpez inici un proceso de descentralizacin regional.
Una de las medidas
adoptadas fue la creacin de los Fondos Educativos Regionales en 1975, a travs de

los cuales se estableci un mecanismo para canalizar recursos nacionales hacia los
departamentos.
Estos quedaron encargados del manejo presupuestario de la
educacin primaria y secundaria. En los campos econmico y financiero el gobierno

impuls la liberalizacin del mercado y la apertura del pas a la competencia
internacional.
El aumento de los precios internacionales del caf y el auge de otras
exportaciones produjeron una dinmica inflacionista que se trat de contrarrestar por
varios medios.19 El ritmo de devaluacin del peso se hizo ms lento, lo que influy en
la desaceleracin de las exportaciones menores. El efecto inmediato de las medidas
adoptadas entre 1975 y 1977 fue la recesin en todos los sectores econmicos,
excepto el cafetero. No obstante, en 1978 la inflacin baj en ms de diez puntos
porcentuales en relacin con 1977 y la economa repunt hasta alcanzar un
crecimiento del ocho por ciento en el
PIB
para ese ao. A lo anterior se debe agregar
el fortalecimiento del sector financiero, el cual desde esa poca capta parte importante
de los excedentes productivos del pas.
Julio Csar Turbay inici su gestin presidencial cuando se registraba una de
las ms altas tasas de crecimiento econmico en la historia del pas. Sin embargo, su
gobierno fue afectado por la cada de los precios internacionales del caf, la elevacin
del dficit de la balanza de pagos y del frente fiscal y por la crisis de algunas de las
principales empresas financieras del pas.
El gobierno de Turbay propone el Plan de Integracin Nacional (1979-1982) con
el propsito de mejorar la infraestructura econmica, social y vial; impulsar la
descentralizacin de la inversin social; y reorientar los programas de educacin,
salud y empleo. Continu con los programas
DRI
PAN
e impuls el Programa de
Integracin de Servicios y Participacin de la Comunidad en algunas ciudades. Como

resultado se obtuvo un importante desarrollo de la infraestructura fsica del pas.
18
Silva (1989, pp. 257 y ss.).

Las medidas fueron las siguientes: (i) congelacin de recursos del Fondo Nacional del Caf en el
exterior; (ii) pago de la cosecha cafetera con Ttulos de Ahorro Cafetero y certificados de cambio de
vencimiento diferido, equivalente a una tasa de cambio menos favorable; y (iii) incremento del encaje
bancario.
19
19
El plan de desarrollo del gobierno de Belisario Betancur, "Cambio con Equidad",

(1982-1986) dio prioridad a la construccin masiva de vivienda popular urbana.
Durante este perodo se construyeron 400.000 viviendas populares, lo que constituye
el mayor logro de esta administracin.
Se propuso igualmente dar capacitacin
empresarial y laboral a los microempresarios, extender la seguridad social a los

asalariados del sector informal urbano, a los campesinos y a los trabajadores
independientes. Tambin se procur extender los servicios pblicos y de salud a los
grupos ms vulnerables.
Colombia no tuvo polticas educativas coherentes durante la dcada de los
ochenta; las prioridades en el sector cambiaron constantemente. Desde finales de los
aos setenta y a comienzos de los ochenta, en concordancia con orientaciones del
Banco Mundial, se promovi la educacin media diversificada con el propsito de
facilitar la insercin laboral de los egresados del sistema educativo. Al mismo tiempo
se favoreci programas tcnicos a nivel secundario y superior.
Con el gobierno de Belisario Betancur la prioridad del sector se traslad a la
educacin superior a distancia y a la alfabetizacin de adultos, a travs de la Campaa
de Instruccin Nacional. Por otra parte se puso en marcha el Plan de Fomento de
Educacin Rural con el objetivo de mejorar la calidad y eficiencia de la educacin
primaria en el sector rural, al tiempo que se implanta la metodologa de Escuela
Nueva.
Desde finales de 1984 Colombia acept las recomendaciones del Fondo
Monetario Internacional (FMI) que incluan recortes del gasto pblico, ajustes salariales
por debajo del ndice de inflacin, devaluacin monetaria, eliminacin de subsidios y
aumentos en las tarifas de servicios pblicos.
Una de las consecuencias de las
polticas de ajuste fue la disminucin del gasto pblico social. Entre 1983 y 1985 el
presupuesto de inversin en salud se redujo notablemente, lo que limit la expansin
del sector e incluso dificult el mantenimiento de ciertos servicios pblicos en su nivel
anterior.20
El acuerdo entre el gobierno de Betancur y el
FMI
llev a la disminucin
acelerada del dficit fiscal y a la cada del gasto social. Hasta 1986 el salario mnimo
20
Ramrez (1994, p. 327).
20
tendi a aumentar su poder adquisitivo, mientras que lo perdi en los aos

posteriores.21
En el ltimo ao del gobierno de Betancur (1986) una nueva bonanza cafetera
llev los ndices de crecimiento econmico a los niveles ms altos de la dcada. La
recuperacin permiti al gobierno solucionar el problema cambiario, controlar el dficit
fiscal y conseguir prstamos externos. No obstante, en julio de 1986, la bonanza
cafetera lleg a su fin.
Desde mediados de los ochenta se comenz a dar preferencia a programas
sociales focalizados, disminuyendo el nfasis en los de cobertura universal.
La
administracin Barco (1987-1990) incluy siete programas sociales dentro de su Plan

de Erradicacin de la Pobreza Absoluta: mejoramiento del hogar, asentamientos
humanos, salud bsica para todos, educacin bsica para todos, suministro de bienes
bsicos, generacin de empleo y desarrollo integral campesino. En ese gobierno las
polticas educativas procuran universalizar el nivel primario y focalizar los servicios en
las zonas ms pobres. Las polticas sobre educacin secundaria se centraron en el
bachillerato acadmico y la formacin profesional recibi apoyo a travs del Servicio
Nacional de Empleo.22 En el sector de la salud se realizaron esfuerzos para que los
programas pblicos lleguen a las poblaciones ms pobres.
Se enfatizaron los
servicios de salud bsica y atencin materno-infantil; sin embargo no se lograron

avances importantes en materia de cobertura.
Los programas sociales del gobierno de Barco no provocaron grandes cambios
en la entrega de servicios sociales tradicionales. Esto se debi a que no se destinaron
recursos adicionales para financiarlos ni se reorientaron los existentes hacia la
satisfaccin de
necesidades bsicas de la poblacin.23 Entre 1986 y 1988 la
participacin del gasto pblico social en el
PIB
tuvo los niveles ms bajos desde 1980.
Por otra parte, la aceleracin de la inflacin de finales de 1987 empez a erosionar el

poder de compra de los colombianos.
Lo ms destacado de la poltica social de la administracin Barco fue la rpida
expansin de los Hogares de Bienestar Familiar, encargados de dar apoyo alimentario
21
Ramrez (1994, p. 346).

Ramrez (1994, pp. 305-306 y 320).
23
Contralora General de la Repblica.
22
21
a los nios de zonas deprimidas y a cuidarlos mientras sus padres trabajan.24 Adems,
recibieron apoyo los programas dirigidos a poblaciones rurales, a los cuales dedic
una suma de recursos superior a 1% del
PIB.
Entre los instrumentos utilizados para la
aplicacin de esas polticas se encuentran el Plan Nacional de Rehabilitacin, con el

cual se trat de beneficiar a poblaciones afectadas por la pobreza. A las acciones de
este Plan se sumaron las del Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI), fortalecido
durante este gobierno.
Con una posicin fuerte de la balanza de pagos, la administracin Gaviria
(1991-1994) profundiz el proceso de apertura comercial iniciado por el gobierno de
Barco y lo extendi a la agricultura.25 La poltica social del gobierno de Gaviria dio
prioridad a las acciones focalizadas y a subsidios a la demanda.
Durante esta
administracin se llev a cabo la reforma institucional del sector social que consisti
en trasladar a los municipios y departamentos la responsabilidad de ejecutar los
principales programas sociales. La Constitucin del 91 redefini los derechos sociales
y mantuvo el criterio de que las transferencias fiscales deberan tener como destino
especfico los sectores de la salud y educacin.
Aunque la mayor parte de
transferencias no requieren de contrapartida de las entidades territoriales, algunas se

definen en funcin de la eficiencia, el esfuerzo fiscal y el ndice de NBI.
Las polticas educativas promueven la expansin de los niveles secundario y
preescolar y el mejoramiento de su calidad. El plan del presidente Gaviria propuso
elevar la cobertura de la primaria al 100% y de la secundaria al 70%. Las tasas de
escolarizacin en la primaria no se modificaron, mientras que las del nivel secundario
aumentaron slo ligeramente.
En cuanto a la calidad de la educacin no existe
evidencia de que haya mejorado.
26
Para fomentar la educacin preescolar se puso en
marcha el programa de grado cero destinado a favorecer la retencin escolar en los

aos iniciales de la escuela primaria.
El gobierno de Gaviria trat de ampliar progresivamente la cobertura de los
servicios de salud hasta alcanzar 100% de la atencin bsica en el ao 2000. Este
24
Los programas sociales de mayor impacto en Colombia durante las dcadas de los setenta y ochenta
fueron los de atencin y proteccin al menor. Las administraciones que sucedieron a la de Barco
tambin impulsaron este tipo de proyectos. Vase Ramrez (1994, p. 342).
25
El gobierno de Barco redujo las restricciones arancelarias a las importaciones en forma progresiva
hasta alcanzar 15% al fin del perodo de Gaviria. Vase Banco Mundial (1994, p. 30).
26
Molina et al. (1994); Sarmiento (1994).
22
objetivo implicaba trasladar responsabilidades a municipios y departamentos, focalizar

los proyectos hacia los ms pobres, subsidiar la demanda, fomentar la participacin
comunitaria, ampliar la competencia entre proveedores de servicios y volverlos ms
eficientes.27 Por medio de la ley 10 de 1990 se establece que los recursos nacionales
destinados a la salud no podrn ser inferiores a 4% de los ingresos corrientes de la
Nacin. La ley 60 aumenta esta proporcin a 10% para 1994 y a 12.5% para 2001.28
La ley 10 establece, adems, que los municipios y departamentos administren los
servicios de salud. A los primeros compete la atencin de primer nivel, ofrecida tanto
por hospitales locales como por centros y puestos de salud. Los departamentos se
encargan de la atencin de segundo y tercer nivel, prestada por hospitales regionales,
universitarios y especializados.
En esta administracin se promulg, igualmente, una importante medida
legislativa sobre los sistemas de salud y seguridad social, que surgi como exigencia
del Congreso a propuestas del gobierno para reformar el sistema pensional. La ley
100 de 1993, que concret esta reforma, dio paso a la creacin de fondos privados de
pensiones por el sistema de capitalizacin individual y, al mismo tiempo, estableci
mecanismos para garantizar una atencin de salud bsica para todos los
colombianos.29
Respecto a las polticas de vivienda, el gobierno del presidente Gaviria introdujo
un subsidio a la demanda. Se aprobaron cerca a 300.000 subsidios, con lo cual se
cumpli en 97% el objetivo del plan de desarrollo. Sin embargo, los entregados no
alcanzaron sino a una tercera parte de los aprobados. Esta situacin se debi a
desajustes entre la oferta y la demanda de viviendas, a la desinformacin de los
beneficiarios y a cambios en las normas para acceder al subsidio.30
La poltica social del gobierno de Ernesto Samper se articula en siete
estrategias generales (desarrollo humano, seguridad social, mejoramiento del hbitat,
equidad y participacin de la mujer, atencin a minoras tnicas, justicia y desarrollo de
la economa solidaria) y en la Red de Solidaridad Social.
Esta ltima, bajo
coordinacin de la Presidencia de la Repblica, desarrolla los siguientes programas:
27
Molina et al. (1994).

Ramrez (1994, pp. 329-330).
29
30
28
23
empleo de emergencia, nutricin, atencin materno infantil, vivienda y entorno, apoyo

a madres jefes de hogar y recreacin.
En los planes de desarrollo se destaca la importancia de lo social, aunque el
nfasis vara en funcin del margen de maniobra poltica, de la situacin econmica
interna y de factores internacionales.
La orientacin ideolgica de los gobiernos,
liberal o conservador, no siempre se reflej en los planes de desarrollo. Gobiernos

conservadores, como el de Pastrana, aplicaron polticas intervencionistas, mientras
que gobiernos liberales, como el de Gaviria, han sido muy reacios a la intervencin.
Esta falta de sincrona entre el planteamiento doctrinario y el programa econmico ha
determinado cierta continuidad en la poltica econmica.
Sus lneas principales
dependen ms de las tendencias que se observan en el panorama internacional que

de la ideologa del partido en el gobierno.
El desarrollo institucional del sector pblico tambin ha tenido una dinmica
relativamente autnoma frente a la lnea poltica del partido de gobierno. El aspecto
que ms nos interesa destacar es la estabilidad de las transferencias, que al estar
reguladas por una norma legal, no son un instrumento discrecional de la poltica
econmica. La falta de correspondencia entre la aparente orientacin ideolgica del
gobierno y sus polticas econmicas ha evitado cambios drsticos en el manejo de la
economa y ha impedido que los gastos sociales se corten abruptamente.
B.
El contexto econmico y poltico y la evolucin de los

indicadores NBI y LP
A partir de los aos ochenta, las polticas de estabilizacin tuvieron mucha

importancia en Colombia. El manejo econmico fue muy difcil porque los gobiernos
debieron adaptar sus polticas a dos circunstancias: la ausencia de capitales durante
los ochenta y la abundancia en los noventa. En ambas coyunturas los shocks externos
tuvieron un impacto considerable sobre la poltica fiscal, la inversin y el empleo, hasta
el punto que comprometieron la autonoma de la poltica econmica interna.31 En este
31
Para el caso colombiano, vase Calvo et al. (1993 y 1994); Crdenas y Garay (1993); Steiner (1994).
24
contexto, el manejo de la tasa de cambio se convirti en pieza central del equilibrio

macroeconmico.32
Las polticas monetaria y cambiaria ejercieron una influencia cada vez ms
determinante sobre las variables reales. La fuga de capitales en los ochenta provoc
devaluacin e inflacin. El ajuste de la balanza comercial se logr gracias a que el
aumento de las exportaciones, estimuladas por la devaluacin, estuvo acompaado
por una drstica reduccin de las importaciones. Para conseguir el equilibrio fiscal se
combinaron diversas polticas como privatizacin de empresas pblicas, aumento de
impuestos indirectos, recorte del gasto y disminucin de programas de bienestar y
seguridad social.
Desde comienzos del noventa, la afluencia de capitales hacia Colombia
estimul la revaluacin del peso, aument la tasa de inters domstica, increment el
costo fiscal de la poltica monetaria y, finalmente, cre condiciones propicias para
sustituir deuda externa por deuda interna. Estos hechos implicaron una agudizacin
del dficit en cuenta corriente, una disminucin de la inversin y del ahorro internos33 y
un debilitamiento de la estructura de las finanzas pblicas.34
Es comprensible que el sector productor de bienes transables haya sido ms
golpeado que el de bienes no transables. El cambio que se produjo en el aparato
productivo ha tenido implicaciones en los salarios, la produccin y el empleo.
El
estancamiento de la agricultura es notable.

El Gobierno, con el nimo de compensar el debilitamiento de la estructura de las
finanzas del Estado, increment impuestos y recort gastos.
El panorama de las
finanzas pblicas es ms complejo ahora que en los ochenta, porque ya se realiz la

venta de gran parte de las empresas estatales que eran atractivas para el sector
privado.
32
La poltica de manejo de la tasa de cambio ha sido un instrumento determinante del crecimiento en

Amrica Latina y en otros pases fuera de la regin. Vase Berry (1995, p. 20).
33
A mediados de los aos setenta, el ahorro interno equivala a 13.5% del PIB; en 1994 el porcentaje se
redujo a 6.2%. La deuda de los agentes privados con el exterior sigue subiendo porque la tasa de
inters real domstica es relativamente elevada.
34
Gonzlez (1995).
25
Tanto en los ochenta como en los noventa se intent reducir el gasto pblico;
pero los gobiernos no han podido cumplir con este propsito. Por el contrario, la
participacin del gasto pblico en el
PIB
sigue aumentando. Durante el gobierno de
Gaviria (1990-1994) el gasto del gobierno central creci nueve puntos del PIB, mientras
que durante toda la dcada de los ochenta aument nicamente dos puntos del
PIB.
Las dificultades que han tenido los gobiernos para reducir el gasto se explican por
razones poltico-institucionales y legales. Gran parte de los recursos del presupuesto
nacional se encuentran atados. Como veremos ms adelante, esta inflexibilidad en
el manejo de recursos, aunque es inconveniente desde el punto de vista de la
discrecionalidad de la poltica fiscal, ha impedido que el gasto social disminuya ms
all de cierto nivel.
Sin pretender ser exhaustivos en la enumeracin de las complejas relaciones
que existen entre las variables macroeconmicas y la pobreza, es posible sealar
algunas interacciones relativamente claras. Para explicar la tendencia decreciente del
NBI
se recurre a tres variables: la evolucin del sector de la vivienda, el crecimiento del
gasto pblico social y los cambios demogrficos.
Por el lado del indicador
LP
el
panorama es ms complejo. Intentamos explicar su evolucin a travs de lo sucedido

con los niveles y distribucin del ingreso, el gasto pblico social, los salarios, el
empleo y los precios.
1.
El indicador NBI
Como muestra el cuadro 2, el ndice de pobreza por
NBI
disminuy de 70.5%
(1973) a 45.6% (1983) y a 32% (1993). A pesar de los cambios ocurridos en la poltica
econmica, Colombia ha construido paulatinamente una infraestructura social que se
ha expresado en la evolucin del indicador
NBI
y que constituye una mejora
relativamente permanente. Las polticas econmicas, aunque diferentes entre s, no

modificaron el destino de recursos pblicos a programas sociales.
La tendencia creciente del
NBI.
PIB
es correlativa al comportamiento decreciente del
La grfica 5 es ilustrativa. Muestra que las tendencias de largo plazo del
indicador NBI van en direccin contraria: el PIB crece cuando el NBI disminuye.
35
PIB y
del
35
Como la curva NBI se construy interpolando la informacin del cuadro 2, es probable que en la
realidad la cada no haya sido tan lineal.
26
GRFICA 5. Tendencias de largo plazo del PIB y del indicador de NBI,

Colombia: 1973-1993
PIB en miles de millones
de pesos reales (1975)
900
Porcentaje de NBI
75
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)
70
800
65
Producto Interno Bruto (PIB)

700
60
55
600
50
500
45
40
400
35
300
30
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
FUENTES: el PIB es tomado de las Cuentas Nacionales del DANE. El valor de NBI resulta de nterpolar los
datos del cuadro 2.
Para explicar la cada sistemtica del
NBI
debe tenerse en cuenta que los
principales determinantes de este indicador son la vivienda y los servicios bsicos

asociados a ella (vase nota 5). En el caso colombiano hay cuatro factores que
contribuyen a explicar el descenso del
NBI
(i) dinamismo de los sectores econmicos
que inciden directamente en la vivienda y los servicios pblicos domiciliarios; (ii)

evolucin del gasto social; (iii) cambios demogrficos; y (iv) manejo poltico del
presupuesto.
La grfica 6 compara el crecimiento del
PIB
global con el
PIB
de los sectores de
vivienda y servicios pblicos domiciliarios (electricidad, gas y agua).
El
distanciamiento entre las dos curvas es especialmente marcado durante la dcada de

los ochenta. Por tratarse de un bien no transable, la vivienda no fue afectada por la
apertura comercial acelerada que realiz el gobierno del presidente Gaviria a
principios de los noventa.
La grfica, que termina en 1992, no capta la notable
recuperacin que experiment el sector de la vivienda en 1993 y 1994.
27
GRFICA 6. Evolucin del PIB global y de los sectores econmicos relacionados con
vivienda y servicios domiciliarios, Colombia: 1970-1992
Indice (1970=100)
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
Producto Interno Bruto (PIB-global)

Producto Interno Bruto por sectores (PIB-sectores)
FUENTE:
DANE,
Cuentas Nacionales.
La poltica de vivienda ha jugado un papel importante en el desarrollo

econmico de Colombia.
La construccin de viviendas y la provisin de servicios
relacionados fue una de las prioridades de la administracin Pastrana (1970-1974).

Adems de tener un importante efecto multiplicador, el desarrollo del sector permiti
incorporar al mercado laboral a la poblacin que emigraba del campo. En 1972 se
crearon las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPACs) para estimular el ahorro
destinado al programa de vivienda.
UPACs
La rentabilidad real positiva que ofrecan las
ayud a canalizar el ahorro privado y fortaleci el desarrollo del sistema
financiero.
El dinamismo de los sectores de vivienda y servicios complementarios favorece,
directa o indirectamente, a quienes son pobres por
NBI.
En las ciudades, la ampliacin
de servicios pblicos domiciliarios genera externalidades positivas debido a economas

de escala. Una vez que la red de servicios est instalada, el costo marginal de la
conexin es decreciente.
28
El proceso de urbanizacin en Colombia ha ocurrido paralelamente a una

disminucin del ndice de necesidades bsicas insatisfechas. Obsrvese en el cuadro
2 que el
NBI
urbano desciende ms rpidamente que el rural. Mientras que el primero
baja 38.3 puntos (58.9-20.6), el segundo disminuye 29.5 puntos (88.4-58.9). La tasa
de descenso fue mayor entre 1973 y 1985 que entre 1985 y 1993. Esta prdida de
dinamismo quizs est asociada a la cada experimentada por el sector de vivienda y
servicios domiciliarios a partir de 1987, tal como se aprecia en la grfica 6.
El segundo factor que permite explicar la cada del indicador
NBI
es el
comportamiento del gasto pblico social, que ha tenido una tendencia creciente a largo
plazo. A pesar de las cadas coyunturales, su nivel no disminuye ms all de cierto
punto; durante la crisis fiscal en los aos ochenta, el gasto social no descendi de
7.2% del PIB (cuadro 6).
CUADRO 6. Gasto pblico social ejecutado, funcionamiento e inversin,
sector central y entidades descentralizadas (% del PIB, nominales),
Colombia: 1980-1994
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Educacin
Salud
2.78
3.02
3.14
3.29
3.60
3.16
2.97
2.84
2.66
2.76
2.69
2.67
3.43
3.09
3.00
1.14
1.11
1.14
1.12
1.16
1.07
1.06
1.01
1.01
1.30
1.26
1.21
1.27
1.48
1.70
Seguridad
Social
2.84
3.18
3.24
3.08
3.27
2.75
2.73
3.04
3.04
3.14
3.28
3.21
3.24
3.56
3.95
Vivienda
Gasto Social
0.68
0.77
0.62
1.04
1.37
0.74
0.65
0.54
0.49
0.40
0.53
0.54
0.45
0.33
0.36
7.44
8.08
8.14
8.53
9.40
7.72
7.41
7.43
7.21
7.60
7.76
7.63
8.39
8.46
9.01
FUENTE: Sarmiento (1994, p. 16).
El gasto para satisfacer necesidades bsicas no ha cado porque Colombia

cuenta con mecanismos institucionales que amarran este tipo de asignacin. La
reforma constitucional de 1968 cre transferencias obligatorias al sector social que
fueron mantenidas por la Constitucin de 1991 y la ley 60 de 1993. Los analistas han
criticado estas rentas atadas porque reducen considerablemente el margen
29
discrecional de la poltica fiscal;36 sin embargo, este mecanismo de transferencias

consagrado por la ley ha repercutido positivamente en la disminucin del
NBI
independientemente de sus efectos en la macroeconoma. Los servicios de educacin

y salud fueron los ms directamente beneficiados con las transferencias.
El tercer factor que ayuda a explicar la cada del
NBI
es el cambio de las
caractersticas demogrficas del pas. Entre 1951 y 1993 ocurrieron transformaciones

importantes en las variables demogrficas y en las condiciones de urbanizacin del
pas. La tasa anual de crecimiento demogrfico era de 3.15% en el perodo 1951-1964
y se estima que en la actualidad gira alrededor de 1.7%.
La poblacin urbana
representaba 39% de los habitantes del pas en 1951. Este porcentaje subi a 52% en
1964, 59% en 1973, 65% en 1985 y 73% en 1993. Hay una relacin directa entre la
desaceleracin del ritmo de crecimiento de la poblacin, la mayor urbanizacin y la
disminucin del NBI.
Finalmente, el cuarto factor que influye en la reduccin del
NBI
es el manejo
poltico del presupuesto, que refleja la tradicin "clientelista" que existe en Colombia.37
El prestigio de los polticos locales depende, en gran medida, de la capacidad que
tengan de responder a sus comunidades con obras concretas. En este contexto, los
logros que el poltico alcance en campos de la vivienda y los servicios pblicos son
determinantes en su carrera. Por otra parte, el peso de los polticos regionales es
decisivo en la negociacin de los programas de inversin.
A pesar de que la
administracin Gaviria elimin los llamados auxilios parlamentarios, los polticos

regionales siguen teniendo mucha injerencia en la seleccin de beneficiarios de los
subsidios directos y el clientelismo sigue influyendo en el uso del gasto social. Gran
parte de los fondos de cofinanciacin se distribuye en funcin de las necesidades de
los polticos locales. El clientelismo poltico sacrifica los intereses nacionales a las
urgencias locales, lo cual distorsiona prioridades y torna ineficiente el manejo del
presupuesto.
Como el indicador
NBI
capta la ampliacin de la cobertura de los
servicios (y no su calidad) es comprensible que la inversin social impulsada por el

poltico local mejore este indicador. Los sistemas tcnicos que se han instaurado en el
pas para escoger los beneficiarios y para definir prioridades de la inversin estn
ayudando a compensar, al menos en parte, las presiones polticas.
2.
36
37
Los determinantes de la evolucin del indicador LP
En especial Bird y Wiesner (1982) y Wiesner (1992).

Vase, entre otros, Leal y Ladrn de Guevara (1990); Uprymny (1989).
30
La evolucin del gasto pblico repercute en la dinmica del indicador
LP,
como
se puede apreciar en la grfica 7. Despus del programa de ajuste, la poblacin bajo

la lnea de pobreza continu disminuyendo, pero a un ritmo inferior al de los aos
setenta. La crisis de la deuda y el plan de ajuste de comienzos de los aos ochenta
tuvieron una fuerte incidencia en la evolucin del gasto social.
Su cada, como
porcentaje del PIB, es evidente. Entre 1972 y 1984 hay una correlacin negativa muy
clara entre el gasto pblico social y el indicador
LP.
A medida que aumenta el gasto
disminuye el porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza.
El
coeficiente de correlacin es de 69%. Entre 1984 y 1992 la correlacin es muy baja

(slo de 7%) y su signo es positivo. Ntese que la cada del gasto que se produce a
mediados de los ochenta incide considerablemente en el desarrollo social del pas; la
evolucin favorable de varios indicadores sociales se redujo a partir de entonces.
GRFICA 7. Evolucin de la poblacin bajo la lnea de pobreza y del gasto pblico
social del sector pblico, Colombia: 1972-1992
Gasto pblico social
como porcentaje del PIB
Porcentaje de poblacin
bajo la lnea de pobreza
60
10
59
Gasto Social
Lnea de Pobreza
58
9
57
56
55
54
53
7
52
51
50
6
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
FUENTE: cuadros 1c y 6.
El plan de ajuste que realiz Colombia no fue tan dramtico como en otros
pases de Amrica Latina. La crisis de la deuda fue relativamente moderada debido al
manejo prudente de la tasa de cambio y a las bonanzas de caf y otros productos a
finales de los ochenta. El instrumento central de la poltica cambiaria entre 1967 y
31
1990 fue el decreto 444 de 1967 (Estatuto Cambiario). De acuerdo con esta norma,
los movimientos de la tasa de cambio deban ser pequeos, pero continuos. Este
mecanismo constitua una seal clara para los agentes econmicos, que estaban
relativamente seguros de que no habra movimientos bruscos de la tasa de cambio.
Adems del gasto pblico, hay tres factores que inciden en la relacin entre el
PIB
y el indicador LP: la distribucin del ingreso, los precios y el ingreso.

Los trabajos que se han realizado en Colombia sobre la distribucin del ingreso
no permiten sacar una conclusin definitiva.38
En trminos de los indicadores
tradicionales (Gini y Theil), no hay evidencia clara de que la concentracin del ingreso
haya aumentado o disminuido en los ltimos veinte aos.
El coeficiente de Gini se ha situado cerca de 0.45 durante el perodo 1978-1994.
Los datos existentes39 no permiten afirmar categricamente que la distribucin del
ingreso haya mejorado. Entre las varias fuentes de informacin slo son comparables
las medidas del
DNP.
De acuerdo con ellas, no se han presentado cambios
significativos en los patrones de distribucin de ingresos corrientes que hayan trado

consigo un descenso significativo de la pobreza: entre 1978 y 1992 el coeficiente de
Gini pas de 0.481 a 0.472.40 Esta variacin, sin modificaciones en los niveles de
ingreso ni de los precios relativos, disminuye la incidencia de la pobreza en tan slo
0.4 puntos porcentuales y la indigencia en un punto. Sarmiento (1995) diferencia dos
perodos: 1970-1987 y 1988-1994. Encuentra que en el primero la concentracin del
ingreso disminuye y que en el segundo aumenta.
Concluye, entonces, que los
avances que se lograron en materia de equidad durante el primer perodo se perdieron

en el segundo.
Sin embargo, si se observan las variaciones en la participacin de los grupos
declicos de hogares en el ingreso (cuadro 7), se encuentra que la pequea
disminucin en el coeficiente es producto de un aumento de la participacin de los ms
38
Segn Berry y Tenjo (1994, p. 134), no est claro si la distribucin del ingreso cambi
significativamente durante la gradual apertura de la economa a finales de los aos ochenta o la ms
amplia liberalizacin comercial de los noventa.
39
El coeficiente de Gini fue 0.48 en 1978 y 0.45 en 1988 segn DNP (1995b) y Lasso y Moreno (1993).
Las cifras para 1992 varan segn la fuente: 0.47 segn DNP (1995b); 0.43 segn Lasso y Moreno
(1993); y 0.44 segn Vlez (1994). Segn CGR (1995), el Gini-hogar fue 0.46.
40
Coeficientes de Gini calculados sobre distribucin por deciles de los hogares de acuerdo con su
ingreso per cpita.
32
pobres (cuatro primeros deciles), una disminucin de la de los sectores medios

(deciles cinco a nueve) y un incremento de la del 10% ms rico. Este comportamiento
es compatible coherente con una pobreza menos aguda y con una mayor
concentracin de poblacin en torno a la lnea de pobreza.
CUADRO 7. Participacin de los hogares en los ingresos por grupos declicos segn
ingreso per cpita del hogar, Colombia: 1978-1992
Zona de deciles
De ingreso
Ingreso per capita
Total nacional
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coeficiente de Gini
Sector urbano
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coeficiente de Gini
Sector rural
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coeficiente de Gini
% ingreso
1978
% acum.
Ingreso
% ingreso.
1992
% acum.
Ingreso
92-78 %
0.77
2.64
3.85
4.72
6.11
7.45
9.04
11.76
15.25
38.41
0.481
0.77
3.41
7.26
11.99
18.09
25.54
34.58
46.34
61.59
100.00
1.22
2.95
3.79
4.99
6.02
7.42
8.95
10.79
14.74
39.13
0.472
1.22
4.17
7.96
12.95
18.97
26.39
35.34
46.13
60.87
100.00
57.29
12.02
-1.66
5.65
-1.40
-0.46
-0.95
-8.24
-3.29
1.86
1.11
3.14
4.06
5.12
6.42
7.29
9.53
11.35
15.41
36.57
0.455
1.11
4.25
8.32
13.44
19.86
27.15
36.68
48.02
63.43
100.00
1.80
3.05
4.23
5.08
6.30
7.51
8.99
10.98
14.58
37.48
0.448
1.80
4.86
9.09
14.17
20.47
27.98
36.96
47.94
62.52
100.00
62.66
-2.89
4.08
-0.82
-1.83
2.97
-5.67
-3.25
-5.40
2.50
0.76
2.97
4.65
5.70
6.95
8.40
10.31
12.80
16.44
31.02
0.423
0.76
3.73
8.37
14.08
21.02
29.42
39.73
52.54
68.98
100.00
0.92
2.90
4.45
6.08
7.14
8.10
10.35
12.44
14.80
32.84
0.424
0.92
3.82
8.27
14.34
21.48
29.58
39.93
52.37
67.16
100.00
21.12
-2.27
-4.30
6.58
2.69
-3.55
0.35
-2.85
-10.02
5.86
FUENTE: DNP-UDS-DIOGS.
El tercer factor explicativo de la dinmica del indicador
LP
es la estructura de
precios relativos. Los precios de los alimentos han aumentado ms que los precios en
general, lo cual incide negativamente en los pobres, en cuyo presupuesto el gasto en
alimentos es proporcionalmente mayor.
La elevacin ms rpida del costo de la
33
canasta de consumo mnimo (o lnea de pobreza), que se rige por el precio de los
alimentos, anul parte significativa del efecto que podran haber tenido los incrementos
en el ingreso promedio de los pobres sobre los niveles de pobreza.
Por otra parte, la ponderacin del ndice de precios por grupo de bienes indica
que en promedio 72.3% del valor de la canasta corresponde a alimentos (41.9%) y
vivienda (30.4%). El cuadro 8 muestra que la estructura de consumo de las familias se
ha modificado substancialmente entre 1978 y 1988. La participacin de los alimentos
disminuy de 48.9% a 34.8%, mientras que el rubro vivienda aument de 28.3% a
32.6%.
CUADRO 8. Ponderacin del ndice de precios de cada grupo en el IPCa obrero,
Colombia: 1978-1988
Alimentacin
Vivienda
Vestido
Educacin
Trabajo
Salud
Otros
Total
1978
48.9
28.3
6.3
3.6
2.6
3.1
7.2
100.0
1988
34.8
32.6
9.2
6.7
6.8
3.8
6.0
100.0
Promedio
41.9
30.4
7.8
5.1
4.7
3.5
6.6
100.0
FUENTE: Clculos de los autores a partir del DANE.

a
ndice de Precios al Consumidor.
Entre 1970 y 1994 (grfica 8), los precios de los alimentos crecieron a una tasa
promedio de 24.7%, mientras que el ndice de Precios al Consumidor (IPC) aument
23.4%. Dada la importancia que tienen los alimentos en la canasta de consumo de los
grupos de ms bajos ingresos, esta diferencia en la estructura de precios relativos
perjudica a las familias pobres. La pobreza por
LP
hubiera disminuido ms si la tasa
de crecimiento de los precios de los alimentos no superaba la tasa del

durante la mayor parte del perodo.
IPC
global
El cambio de precios relativos provoc el
incremento de la pobreza en cuatro puntos porcentuales y el de la indigencia en 3.3.41
41
Es de advertir, adems, que la inclusin del efecto precios relativos tiene implicaciones sobre la
concentracin de ingresos. Si la canasta de los pobres aumenta ms que la promedio, los sectores no
pobres tienen una mayor ganancia en los ingresos y esto se reflejara en las medidas de concentracin
de los mismos, si se deflactan los ingresos de pobres y no pobres de acuerdo con sus respectivos
ndices. Tal resultado puede interpretarse como un deterioro en los trminos de intercambio entre pobres
y no pobres en detrimento de aqullos.
34
GRFICA 8. Tasa de crecimiento anual del ndice de precios de alimentos y total,

Colombia : 1970-1993
Tasa de crecimiento
40
36.16
35
32.37
30
25
20
15
10
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
INDICE TOTAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC-total)

INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC-alimentos)
FUENTE:
DANE.
El cuarto aspecto que mediatiza la relacin entre el
PIB
y el ndice
LP
es el
ingreso. Como gran parte de la fuerza laboral colombiana est vinculada al sector
informal,42 no basta analizar lo que sucede con el salario, sino que es necesario
examinar otros tipos de ingresos.
Las remuneraciones han tenido un descenso permanente durante los ltimos 15
aos. En el perodo 1978-1992 crecieron los ingresos en trminos per cpita, pero
las remuneraciones medias de los trabajadores presentaron una reduccin real del
9.2. La contraposicin entre la evolucin del ingreso per cpita y las remuneraciones
durante el perodo se explica por el aumento de los ingresos no laborales y de las
tasas globales de participacin (de 46.4% en 1978 a 56.8% en 1992), con la
consecuente reduccin del nmero de personas por ocupado dentro de los hogares.
En el trasfondo de esta situacin se encuentran cambios en la estructura etrea de la
poblacin.
Como efecto de la transicin demogrfica ha crecido la importancia
relativa de la poblacin en edad de trabajar.

42
Lpez (1988 y 1993).
35
La economa pudo absorber la mayor parte de la oferta laboral generada por

esta dinmica poblacional, por lo que no se elevaron considerablemente los niveles de
desempleo. La recesin econmica de la primera mitad de los aos ochenta elev las
tasas de desempleo en las principales ciudades, las cuales pasaron de valores
cercanos a 10% a niveles superiores a 14% entre 1985 y 1986. En la segunda mitad
de la dcada, sin embargo, el desempleo urbano descendi a sus niveles anteriores y
permaneci en ellos hasta 1992.43
La reduccin en las remuneraciones laborales medias indica que, durante el
perodo estudiado, el empleo creci en actividades de poca remuneracin del sector
informal urbano e igualmente en segmentos de la economa campesina con baja
productividad. Esta fue la tendencia del mercado laboral durante los aos setenta y la
mayor parte de los ochenta;44 a partir de 1988 se reverti parcialmente, sobre todo en
las zonas urbanas.
En los ltimos cinco aos, aunque ha aumentado la proporcin de trabajadores
temporales, se advierten algunos signos de evolucin favorable en el mercado laboral:
el desempleo no ha aumentado a pesar de la elevacin de la tasa de participacin; el
trabajo asalariado y el empleo en las medianas y grandes empresas han ganado
importancia; y la tasa de informalidad y la inestabilidad durante los primeros aos de la
carrera laboral han disminuido.45
C.
Conclusin
El crecimiento del PIB no ha provocado una disminucin importante del indicador

LP
por tres razones principales: la distribucin del ingreso no se ha modificado; la
evolucin de los precios relativos ha perjudicado ms a familias pobres y, finalmente,

un mayor nmero de miembros del hogar ha debido vincularse al mercado laboral
frente a la cada del salario medio.
Adicionalmente, la concentracin progresiva de poblacin en las zonas urbanas
conduce a que los requerimientos de ingreso para satisfacer las necesidades bsicas
43
Universidad de Antioquia (1994).

Lpez (1993); Reyes (1987).
45
Universidad de Antioquia (1993).
44
36
sean mayores, ya que las canastas urbanas tienen un valor ms elevado que las
rurales. El aumento de ingresos de los hogares, en un contexto de concentracin
urbana, no determina que la pobreza disminuya en forma proporcional.
Por otra parte, hay dos factores que han favorecido la disminucin de la
pobreza. En primer lugar, la economa de Colombia no lleg a las situaciones crticas
de otros pases de Amrica Latina durante la dcada de los ochenta. Aunque el ritmo
de crecimiento disminuy durante el perodo, ste fue suficiente para reducir la
pobreza por ingresos y la indigencia. Entre 1978 y 1992 los ingresos medios per
cpita crecieron 18.1% en trminos reales.46 Tal aumento, sin otros cambios en la
distribucin ni en los precios relativos, contribuy a la disminucin de la pobreza y de
la indigencia en 7.2 y 4.3 puntos porcentuales respectivamente.47 En segundo lugar, la
disminucin de las tasas de fecundidad alivi la carga por persona ocupada dentro de
los hogares e increment la proporcin de personas en edad de trabajar.
En cuanto a los significativos logros conseguidos segn el indicador
NBI,
la
explicacin se encuentra en factores estructurales (transferencias obligatorias,

migracin, dinmica de la poblacin) que imponen su lgica inercial. Es interesante
constatar que se han mantenido las transferencias atadas (obligadas por la ley) a
pesar de que su eliminacin ha sido propuesta, repetidamente, por misiones
internacionales que crean conveniente aumentar el margen de maniobra discrecional
de la poltica fiscal. Es tan fuerte la dinmica inercial del gasto pblico que no pudo
ser frenada ni siquiera por los gobiernos de Lpez y de Gaviria que trataron de poner
en prctica polticas econmicas no intervencionistas.
IV.
Polticas y programas sociales

Esta seccin analiza aspectos institucionales de la poltica social en Colombia,
as como el comportamiento del gasto pblico social.
Examina adems algunos
programas sociales que han extendido servicios de educacin y salud bsicos a

poblaciones pobres (Escuela Nueva y Jornadas Nacionales de Vacunacin), han
atendido carencias nutricionales de nios pobres en zonas urbanas (Hogares de
46
Se trata de los ingresos corrientes de los hogares que se obtienen del ajuste efectuado para obtener
su nivel en las encuestas de estos aos.
47
Fresneda (1995b).
37
Bienestar Familiar) y han contribuido a la reduccin de la pobreza entre la poblacin

campesina (Desarrollo Rural Integrado).
A.
Aspectos institucionales de la poltica social
Desde la expedicin de la Constitucin de 1886 en Colombia se favoreci un

Estado centralista, tendencia que se conserv hasta finales de los aos setenta. La
Constitucin de 1991 marca la ruptura, al dar inicio al Estado social de derecho y a
un proceso formal de transferencia de funciones y recursos a las entidades
territoriales.
Los inicios del actual proceso de descentralizacin se remontan a 1968, cuando
por medio de la reforma administrativa se defini el sector descentralizado de la
administracin en los distintos niveles territoriales.48 La corriente descentralizadora se
liga al proceso de democratizacin del pas y se expresa en la nueva Constitucin de
1991 que consagra un Estado descentralizado y unitario con autonoma de sus
entidades territoriales. La Constitucin crea condiciones propicias para el desarrollo
de la autonoma local y la participacin ciudadana. Tambin ampla el perodo de los
alcaldes a tres aos y permite mejorar la gestin municipal al redefinir las funciones
que deben cumplir las juntas administrativas locales.
La ley 60 de 1993 define los porcentajes de las transferencias del Estado hacia
los municipios y departamentos.49
Las transferencias, que son condicionadas,
privilegian programas que atienden necesidades bsicas insatisfechas: educacin,

salud, saneamiento bsico y agua potable. La norma permite ampliar las inversiones a
un men de opciones de carcter local y de tipo social una vez superadas ciertas
metas de cobertura.
La ley 60 reafirma el espritu de las normas anteriores que
protegen la inversin social a travs de obligaciones legales.

Los departamentos se convierten en instancias que permiten armonizar los
intereses del Estado con los de los municipios.
Para cumplir este objetivo, los
departamentos deben elaborar planes de salud y educacin debidamente sustentados

48
Esta reforma se complement con la ley 14 de 1983 sobre el fortalecimiento de los fiscos municipales,
con el estatuto bsico de la administracin municipal (ley 11 de 1986) y con la reforma constitucional
que orden la eleccin popular de alcaldes.
38
y con arreglo a metodologas definidas por los Ministerios de cada ramo.
La
orientacin general de las polticas queda en manos de las instancias a nivel nacional,
mientras que los municipios se responsabilizan por su ejecucin.
B.
Evolucin del gasto pblico social
El Gasto Pblico Social (GPS) es el que se destina a bienes y servicios que

afectan el nivel de vida de los hogares.
En general, el
GPS
est constituido por
transferencias a los hogares (servicios, bienes o dinero) que se realizan a travs de

subsidios a la demanda o de asignaciones a instituciones pblicas.50
Tal y como se observa en la grfica 7 y en el cuadro 6, durante el perodo 19801994 el gasto pblico social, como proporcin del
PIB,
pasa por tres fases. En la
primera (1980-1984) aumenta de 7.4 a 9.4% del
PIB;
en la segunda (1985-1988)
disminuye hasta 7.2% del
PIB;
y en la tercera (a partir de 1989) vuelve a recuperar los
niveles de la primera fase, alcanzando 9% en 1994.

En la primera fase los sectores que crecieron con mayor velocidad fueron
educacin, seguridad social y vivienda.
participacin del gasto social en el
PIB
En el segundo perodo se reduce la

como consecuencia de severos recortes
presupuestarios asociados al ajuste macroeconmico que sigui a la crisis fiscal de

1984. Los sectores ms afectados por este ajuste fueron educacin y vivienda. En el
perodo de recuperacin, de 1989 a 1994, aumenta la participacin en el
PIB
de los
sectores educacin, salud y seguridad social, mientras que vivienda contina su

tendencia descendente al caer a 0.3% del PIB en 1994. El sector educacin alcanz el
mximo de participacin en el PIB en el ao 1992.
El peso del sector educativo en el
PIB
es inferior al que tiene en pases
considerados como de desarrollo humano medio, como Honduras, cuya participacin

para el ao 1990 fue de 4.6% (cuadro 9).
49
50
Entre 1993 y el 2002, las transferencias pasarn de 14 a 22% de los ingresos corrientes del Estado.
Contralora General de la Repblica (1994).
DNP (1995b),
39
CUADRO 9. Gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB, Colombia

y pases seleccionados: 1990-1991
Pases
Con Desarrollo Humano alto
Uruguay
Chile
Costa Rica
Venezuela
Panam
Colombia
Con Desarrollo Humano medio
Brasil
Ecuador
Suriname
Cuba
Per
Repblica Dominicana
Guatemala
El Salvador
Bolivia
Honduras
Pases industrializados
Canad
Japn
Francia
Estados Unidos
Alemania
Dinamarca
Espaa
Noruega
FUENTE:
Porcentaje
3.1
3.7
4.6
4.1
5.5
3.1
4.1
4.6
2.8
8.3
6.6
2.3
2.1
1.4
1.8
3.0
4.6
7.4
5.0
6.0
7.0
5.4
6.1
5.6
7.6
PNUD (1994).
La composicin del gasto es muy desigual.
En 1994 la participacin de la
educacin primaria alcanz 31%, la secundaria 28% y la superior 19%. Los gastos por
estudiante en Colombia son menores que en otros pases latinoamericanos,
especialmente en primaria y secundaria.
El gasto por estudiante en educacin
superior es doce veces ms elevado que el de primaria (cuadro 10).

Es importante hacer dos aclaraciones sobre las tendencias del gasto pblico
social en Colombia. Primero, en el sector de seguridad social, slo 40% corresponde
a gastos de salud; segundo, el aumento del gasto social en el sector educacin entre
1991 y 1992 es ficticio porque incorpora los aportes especiales para sanear el pasivo
prestacional al magisterio oficial generado en otros perodos presupuestarios por un
valor equivalente a 0.6% del PIB.
40
CUADRO 10. Gasto por estudiante segn nivel (en US$), Amrica Latina: 1984-1993
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Honduras
Mxico
Paraguay
Uruguay
Ao
1985
1990
1989
1987-1993
1990
1986
1987
1990
1990
1984
1990
1989
Primaria
142
72
243
181
92
144
97
63
15
135
50
256
Secundaria
310
101
434
363
183
222
218
66
185
589
144
306
Superior
577
504
5.911
1.006
1.086
1.541
652
227
1.233
1.035
710
614
Sup. / Prim. a
4.1
7.0
24.3
5.6
11.9
10.7
6.7
3.6
10.8
7.7
14.2
2.4
FUENTE: Banco Mundial (1994).

a
Relacin de gasto entre educacin superior y primaria.
El gasto social per cpita aument de 91 US$ en 1980-81 a 107.2 US$ en 199093.51 Mientras tanto, el gasto social como porcentaje del PIB se mantuvo relativamente
estable (cuadro 6). En el contexto latinoamericano, Colombia se ubica entre los pases
con gasto social moderado, junto con Mxico, Ecuador y Venezuela.52
El impacto redistributivo del gasto social fue analizado por la Contralora
General de la Repblica (1995). El cuadro 11 presenta el coeficiente de concentracin
por programa y el efecto redistributivo. A partir de esta informacin la Contralora llega
a la siguiente conclusin:
... los subsidios que ms peso tienen son los de educacin (41.43%) y los de
los servicios pblicos domiciliarios (38.04%). Entre los dos explican el 79.47%
del efecto redistributivo de los subsidios. De lejos los siguen capacitacin
(8.6%) y asistencia al menor (8.44%). Es notoria la baja participacin de la
salud-seguridad social (2.98%) y de los programas de vivienda (0.13%)... El
80% de los subsidios de los programas sociales del Estado se concentra en la
educacin y los servicios pblicos domiciliarios.53
51
Cifras en dlares de 1985, vase CEPAL (1994, cuadro 25).

Vase CEPAL (1994, cuadro 25).
53
Contralora General de la Repblica (1995, pp. 4-19).
52
41
CUADRO 11. Coeficiente de concentracin de subsidios (GS)segn programa y

participacin del efecto redistributivo (ER) de cada uno a nivel nacional, Colombia: 1994
Hogares
Programa
Educacin
Preescolar
Primaria
Secundaria
Superior
Ayudas, becas
Crdito
Capacitacin
SENA
Otros
Programas rurales
Economa campesina
Adjudicacin Incora
Caja Agr.- Cafet-Pop
Otros bancos
UMATAS
Asistencia al menor
FAMI
HCB
CAIP
Guarderas
Restaurantes
Refrigerio
Servicios pblicos domiciliarios
Acueducto
Energa elctrica
Telfono
Gas por tubera
Sector salud
Salud y seguridad social
Cajas de compensacin
Vacunacin
Subsidio familiar
Consulta / hospitalizacin
Vivienda
Crdito para vivienda
Subsidios vivienda
Total
GS
-0.0873
-0.1978
-0.3719
-0.1615
0.2523
0.1854
0.5333
0.17523
0.19996
0.15023
-0.32907
-0.83074
-0.51156
-0.14509
0.51520
-0.30700
-0.34058
-0.28327
-0.35591
-0.32490
-0.41907
-0.36686
-0.35538
0.11032
0.07492
0.06886
0.38414
0.25661
0.18176
0.19422
0.24272
-0.19830
0.16704
0.21566
0.26194
0.35058
0.11623
0.070009
Personas
ER (%)
41.43
1.75
18.98
15.18
4.96
0.55
0.00
8.60
3.96
4.64
0.40
0.01
0.08
0.03
0.00
0.28
8.44
0.71
3.30
3.15
0.29
0.03
0.96
38.04
9.05
27.44
0.99
0.55
2.98
2.48
0.15
0.35
0.00
0.00
0.13
0.04
0.08
100
GS
-0.0112
-0.1210
-0.3020
-0.3020
0.0332
0.2621
0.6200
0.25494
0.27898
0.23064
-0.26361
-0.80098
-0.43701
-0.07680
0.55828
-0.24315
-0.26917
-0.21449
-0.28569
-0.25125
-0.35232
-0.29418
-0.28399
0.18567
0.15252
0.14397
0.45202
0.33218
0.27394
0.28011
0.31873
-0.12490
0.15280
0.29353
0.33006
0.40731
0.20251
0.14884
ER (%)
41.60
1.81
19.60
19.60
4.82
0.30
0.00
8.35
8.35
4.53
0.41
0.01
0.08
0.03
0.00
0.29
8.63
0.66
3.32
3.17
0.48
0.02
0.99
37.86
9.13
27.22
0.97
0.54
3.01
2.50
0.15
0.36
0.00
0.00
0.13
0.05
0.08
100
FUENTE: Contralora General de la Repblica (1995), en base a una encuesta de hogares

realizada en 1994.
Por lo tanto, los programas de educacin y servicios pblicos domiciliarios, con

carcter universal, tuvieron un impacto redistributivo mayor que otras acciones,
muchas de ellas focalizadas. Si se considera que desde mediados de los ochenta el
42
gobierno ha dado preferencia a los programas focalizados, es probable que el efecto

redistributivo de la accin del Estado, por la va del gasto, se haya atenuado.54
C.
Programas en educacin y salud bsicas
Salud y educacin son los sectores de mayor peso en el gasto social. En esta
seccin se presentan polticas y programas en el rea de educacin bsica. Se analiza
con ms detenimiento y detalle el caso de Escuela Nueva por el xito considerable que
alcanz. A continuacin se har referencia a la atencin primaria en salud, precisando
los alcances de las Jornadas Nacionales de Vacunacin.
1.
Polticas y programas en el rea de la educacin
Desde los aos sesenta se
puso nfasis en la formacin acadmica en
detrimento de la tcnica, tanto en colegios privados como en escuelas pblicas. Los

esfuerzos realizados por el presidente Carlos Lleras (1966-1970) encaminados a
ampliar la cobertura55 se vieron obstaculizados por la incapacidad de los entes
territoriales para asumir el proceso educativo de manera autnoma y plena. En 1979
se expidi el Estatuto Docente (ley 8 ), con el propsito de mejorar la calidad y
eficiencia del gasto educativo, otorgar garantas y remuneraciones oportunas a los
maestros y promover la profesionalizacin y estabilidad laboral del magisterio.
Desde 1983 se impuls la educacin para adultos a travs de la campaa de
alfabetizacin (CAMINA) y la creacin de programas de educacin universitaria a
distancia.
A nivel primario se cre el plan de fomento para la educacin rural,
cofinanciado por el Banco Mundial, que sent las bases metodolgicas del programa
Escuela Nueva.
El sector educativo se descentraliza a partir de 1984 para que los organismos
territoriales dirijan y organicen la educacin en su jurisdiccin. La ley 12 de 1986 y el
decreto 77 de 1987 otorgan a los municipios la facultad de organizar el sector
54
La confirmacin de esta hiptesis requerira contar con informacin de otros aos. El cuadro 11
corresponde a una encuesta de hogares nacional realizada en 1994. Vase Contralora General de la
Repblica (1995).
55
Durante los aos sesenta la migracin y la dinmica de urbanizacin de las ciudades aument la
demanda por el servicio educativo. La administracin de Lleras adopt la doble jornada, como la mejor
alternativa para ampliar la cobertura educativa.
43
educativo, incluyendo la construccin y mantenimiento de locales escolares, mientras

el financiamiento bsico queda a cargo del gobierno central.
En la dcada de los noventa se ampli la cobertura de los niveles de secundaria
y preescolar y se comenz a otorgar subsidios a la demanda. La ley General de
Educacin (ley 115 de 1993) estableci la obligatoriedad de la educacin preescolar y
defini los parmetros de autonoma y calidad de la educacin preescolar, primaria y
secundaria.
La programacin financiera, planificacin y administracin de la educacin se
convirtieron en tareas prioritarias del Ministerio de Educacin. La ley 60 de 1993
responsabiliz a los municipios del manejo de la educacin bsica, pero en la prctica
los departamentos han limitado la autonoma municipal.
Segn el Ministerio de Educacin, la cobertura neta de la educacin primaria es
actualmente de 85%. A los problemas de acceso y retencin se aade el hecho de
que 2.4 millones de nios y jvenes entre 12 y 17 aos de edad estn fuera del
sistema escolar. La cobertura de la educacin secundaria es particularmente baja en
zonas rurales y entre la poblacin de menores ingresos.
Como sucede con otros indicadores sociales, en la segunda mitad de los
ochenta se observa un menor ritmo en el aumento de la cobertura educacional y un
deterioro de la calidad de los servicios. Mientras que entre 1973 y 1985 la tasa de
escolarizacin de la poblacin de 5 a 24 aos aument 13 puntos (de 40 a 53%), entre
1985 y 1993 slo subi cinco puntos (de 53 a 58%).56
La ineficiencia del sistema educativo es clara. De 100 nios que inician su
primer grado de primaria, 60 terminan quinto grado. La alta tasa de repeticin (25.5%
en el primer grado y 24.1% en el sexto) se traduce en una tasa de desercin cercana a
35% en los tres primeros aos.
De cada 100 nios que entran a primer grado,
nicamente 30 culminan la educacin bsica y de ellos slo siete lo hacen sin repetir
aos.57
56
57
Presidencia de la Repblica/DNP (1991).

Ministerio de Educacin (1992).
44
En cuanto a la calidad de la educacin, las pruebas de conocimiento en reas

de matemticas y lenguaje muestran un deterioro en los ltimos aos. Un estudio de
Fedesarrollo sobre la calidad de la educacin secundaria en Colombia seala:
A partir de 1985 se ha presentado un deterioro relativo de la [calidad de]
educacin secundaria en el pas, particularmente en el sector oficial.
Aunque el nmero de colegios de rendimiento alto ha permanecido
relativamente estable, se observa una reduccin de su participacin en el
total, debido al aumento de colegios de rendimiento bajo, del 34% en 1985 a
46% en 1990.
En los ltimos aos ha disminuido el gasto pblico destinado a la educacin
universitaria.
Para compensar el faltante se ha exigido a las instituciones que
aumenten sus propios recursos.

2.
La escuela nueva como caso de programa exitoso
El programa fue lanzado en 1976 y ha contribuido a aumentar la cobertura de la

educacin primaria y a evitar la desercin escolar. Sus innovaciones pedaggicas han
incidido favorablemente en la calidad de la enseanza, amn de que ha promovido la
participacin comunitaria y ha dado muestras de eficiencia en la administracin de sus
recursos.
El currculum ha sido concebido para responder a las necesidades del
medio rural: las tcnicas pedaggicas tienen en cuenta las diferentes aptitudes de los
estudiantes y el ciclo de cosechas que frecuentemente incide en el ausentismo. El
sistema de promocin es flexible y los estudiantes avanzan a su propio ritmo. Los
materiales didcticos se adaptan a las situaciones tpicas de las comunidades y
promueven el cuestionamiento y la investigacin. Los estudiantes de la Escuela Nueva
presentan mejores desempeos en matemticas y lenguaje que los de escuelas
rurales tradicionales. Aunque las evaluaciones realizadas muestran que el desarrollo
del programa es desigual en distintas regiones del pas, hay un reconocimiento
generalizado de que los resultados son positivos cuando se aplica de manera
adecuada.
Este programa fue creado con la intencin de brindar oportunidades educativas
a la poblacin rural ms pobre del pas. La cobertura inicial fue de 500 escuelas; en
1989 se extendi a 17.948 centros educativos; y en 1993 funcionaba en 18.000 de las
24.000 escuelas pblicas rurales de Colombia. El programa cubre cerca de 22% de la
educacin primaria pblica.
a)
45
Antecedentes
En 1961, en el municipio de Pamplona se implement un programa que permita

formar y capacitar regularmente a maestros y supervisores.
Mensualmente se
llevaban a cabo reuniones en las que los maestros elaboraban el material de trabajo
que sera utilizado por sus alumnos, al mismo tiempo que reciban capacitacin para el
manejo de ms de un grupo escolar. Esta experiencia fue la piedra angular del diseo
y estructuracin de la Escuela Nueva.
La idea de experimentar un nuevo esquema educativo fue ganando acogida. En
1968 el Ministerio de Educacin cre Centros Regionales de Capacitacin. El primer
manual de escuela unitaria incluy temas como organizacin administrativa y tcnica
de la escuela, herramientas de evaluacin y promocin.
El programa Escuela Nueva empez formalmente en 1976. En sus inicios se
implement en escuelas al Norte de Santander, Boyac y Cundinamarca. Un ao
despus se extendi a los departamentos de Meta, Huila, Guaviare, Arauca, Putumayo
y Vaups.
b)
Objetivos, metodologa y componentes
El programa se propone extender la cobertura y mejorar cualitativamente la

educacin primaria en el rea rural colombiana. Su metodologa se funda en tres
principios: aprendizaje activo y centrado en el alumno, promocin flexible y
fortalecimiento de la relacin escuela-comunidad.
Los componentes del programa son (i) capacitacin de maestros en las tcnicas
y metodologa de la Escuela Nueva; (ii) desarrollo de materiales educativos para
maestros y alumnos; (iii) descentralizacin administrativa encaminada a responder a
las necesidades de la escuela, en aspectos como supervisin y evaluacin educativa;
y (iv) participacin comunitaria.58
58
En el libro Hacia la Escuela Nueva escrito por Colbert y Mogolln (1990, pp. 19-120), se presenta un
ejemplo interesante de lo que a nivel bsico podra diferenciar una escuela de ayer con la escuela
nueva: En la escuela de ayer usted normalmente encontrara: los nios sentados en sus pupitres,
escribiendo en sus cuadernos, o escuchando al maestro, o repitiendo en coro frases que el maestro les
pide que repitan. En general el maestro dicta y expone mientras el nio escucha. En la escuela nueva
usted normalmente encontrara: los nios sentados en pequeos grupos y los pupitres unidos como
mesas de trabajo. El profesor a veces expone, a veces no; generalmente pasa de pupitre en pupitre,
c)
46
Impacto positivo en el rendimiento
El programa ha mejorado las tasas de promocin, los puntajes de rendimiento,

la autoestima y la satisfaccin de los maestros. Tambin ha aumentado el apoyo a las
escuelas por parte de las autoridades locales y de la comunidad.
En 1977 se compararon los alumnos de Escuela Nueva con los de las escuelas
tradicionales. Se encontr que el rendimiento de los alumnos de Escuela Nueva era
superior en trminos de aprendizaje, comportamiento cvico-social, creatividad y
autoestima.
En aquel momento la pregunta legtima era si la masificacin del
programa atentara en contra de sus virtudes.

escuelas, se realiz una nueva evaluacin.
En 1987, cuando ya haba 8.000

Se constat que la Escuela Nueva
presentaba menores porcentajes de repeticin (47.2% versus 53.9%). Adems, los

logros tambin eran mayores en indicadores tales como autoestima, comportamiento
cvico-social, matemticas para tercero bsico y castellano para tercer y quinto grados.
Los resultados llevan a pensar que la menor tasa de repeticin est asociada a un
mayor rendimiento y no a bajos estndares de calidad.
d)
Lecciones
Se pueden extraer dos lecciones principales de la experiencia colombiana de la

Escuela Nueva:
1. Es econmica y educativamente factible elevar la calidad de la educacin de las
escuelas pblicas que funcionan en reas pobres. Escuela Nueva muestra que es
posible mejorar la calidad incluso cuando los recursos son limitados. El costo por
alumno de la Escuela Nueva es entre 5 y 10% ms alto que el de las escuelas
tradicionales.59 Adems, es un programa que permite la expansin masiva porque
los materiales escritos (instrucciones y manuales) pueden ser adaptados a
condiciones locales.
observando el trabajo de los nios, hacindoles y contestndoles preguntas. Unos nios consultan la
biblioteca, otros utilizan material concreto (objetos palpables como juguetes, frutas, flores, piedras,
etctera.); unos trabajan solos y otros estn en los rincones de trabajo. Los rincones de trabajo son
espacios adicionales donde se encuentran materiales clasificados para que el nio consulte e investigue.
Cada rea tiene su propio rincn de trabajo.
59
Al comparar los costos se tienen en cuenta los libros de texto, las bibliotecas y el aula de
entrenamiento de los maestros.
47
2. Para que la experiencia sea exitosa, las estrategias y actividades deben

organizarse cuidadosamente. Escuela Nueva exige numerosas innovaciones. La
actitud y la distribucin del tiempo de los profesores requiere cambios
fundamentales. El entrenamiento de profesores debe llevarse a cabo con
metodologas diferentes y los padres deben estar dispuestos a aceptar nuevos
mtodos de enseanza para sus hijos.
Escuela Nueva ha logrado reconocimiento nacional.
Despus de que ha
alcanzado a cubrir todas las reas rurales del pas, ya comienza a implementarse en
las escuelas primarias urbano-marginales.
3.
Polticas y programas en el rea de atencin primaria en salud
Antes de la ley 100 de 1993 que estableci el sistema general de seguridad

social en salud se entenda por seguridad social la cobertura de los afiliados al
Instituto de Seguros Sociales. Los empleados pblicos no estaban amparados por
este Instituto, sino por el sistema de previsin social, el cual comprenda a un conjunto
de cajas afiliadoras. La asistencia pblica funcionaba separadamente y se encargaba
de atender a personas de escasos recursos.60
La ley 100 concibe el sistema de
seguridad social como un conjunto armnico de instituciones pblicas y privadas que

administran los regmenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y los servicios sociales complementarios.
Al nuevo concepto de
seguridad social se incorporan los criterios de integralidad, unidad, descentralizacin y

participacin, adems, los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia.
Despus de la reforma, el sistema de salud qued dividido en tres partes: el sistema
pblico de salud,61 el sistema de seguridad social y el sector privado de salud.
La descentralizacin del sector ha avanzado, pero la falta de financiacin ha
frenado su desarrollo. En el nivel primario de salud hay problemas de cobertura y
eficiencia; las infecciones y la desnutricin han aumentado.
Las limitaciones
presupuestarias y la inercia administrativa del sistema han obligado a concentrar los

esfuerzos en lo curativo, dejando de lado estrategias de prevencin.
60
Jaramillo (1994, p. 67).

En el nivel pblico, los servicios de salud son prestados por centros y hospitales locales, hospitales
departamentales y hospitales especializados y universitarios. Se estima que en Colombia existen un
total de 4000 centros de salud, 500 hospitales locales, 124 hospitales departamentales y 27 centros
especializados.
61
4.
48
Las Jornadas Nacionales de Vacunacin
Desde la realizacin de las primeras Jornadas Nacionales de Vacunacin en

1984,
62
la cobertura de vacunacin infantil contra la poliomielitis, sarampin, ttanos,
difteria y tosferina se ha duplicado en Colombia. Gracias a este programa, las tasas

de morbilidad y mortalidad infantil han disminuido notablemente.
En las Jornadas se aplica el esquema de vacunacin recomendado por la
Organizacin Mundial de la Salud.
antipolio y
DTP
Inicialmente se comenz con antisarampin,
(difteria, ttanos y tosferina). Posteriormente se ampli a ttanos para
mujeres y antituberculosis.
Tambin se ha avanzado exitosamente hacia la
erradicacin de la poliomielitis.
Las estrategias de las Jornadas se adaptan a los programas de inmunizaciones
del Sistema Nacional de Salud y a las percepciones de los padres y responsables de
los nios sobre la necesidad de vacunarlos. La planeacin y ejecucin de la Jornadas
se ha realizado con diferentes modelos organizativos.63
El programa tiene como objetivo vacunar a 100% de los menores de un ao con
antipolio,
DTP,
antituberculosis y antisarampin y a 100% de los susceptibles de uno a
cuatro aos que no recibieron esas vacunas durante su primer ao de vida. Tambin
tiene como meta vacunar con toxoide tetnico a 100% de mujeres en edad
reproductiva y gestantes.
62
Las jornadas nacionales de vacunacin se han realizado de manera continua desde 1984, excepto en
1986. Cuadros (1990, pp. 72-73) las describe del siguiente modo: ... la comunidad acude a los
organismos de salud o sitios de extensin, en das sealados previamente. Para su realizacin parte del
personal de salud ha interrumpido sus labores habituales dedicndose a su organizacin y ejecucin,
crendose una estructura administrativa temporal superpuesta a la del programa permanente. Su xito
ha estado basado en varios hechos entre ellos: la promocin masiva, el aumento de recursos, la
participacin de organizaciones de toda ndole, la movilizacin social generada y la gil administracin
desarrollada.
63
No obstante, la autoridad mxima es un Comit Coordinador Directivo Nacional donde se encuentran
los Ministros de Salud, Defensa, Gobierno, Educacin, Comunicaciones; los directores del ICBF y del
Instituto de Seguros Sociales; y representantes de la prensa, organizaciones cvicas (Cruz Roja,
Defensa Civil, Scout) y la Iglesia Catlica. Tambin existe un Comit Ejecutivo Nacional, un Comit
Gerencial y varios subcomits (administracin, suministro y transporte; biolgicos; informacin; medios
de comunicacin; apoyo comunitario, y logstica) que completan las instancias nacionales de las
jornadas. El Comit Coordinador Nacional es apoyado por gerentes regionales (o coordinadores
zonales), que son el enlace con los servicios seccionales de salud y los comits a nivel departamental y
municipal. En cada departamento y municipio se lleva a cabo la coordinacin extrasectorial a travs de
funcionarios de organismos seccionales y locales de salud.
49
Entre 1983 y 1990 el programa logr incrementar la cobertura de manera

notable.64 Las coberturas de vacunacin en nios menores de un ao alcanzaron los
siguientes porcentajes en 1993:
antipolio 85%;
DTP
83%; antisarampin 94%; y
antituberculosis 94%. A partir de 1994 Colombia asumi el compromiso de eliminar el

sarampin, teniendo en cuenta los xitos obtenidos en pases como Cuba, el Caribe
anglofono, Brasil y Chile. 65
En abril de 1989 se promulg en Colombia el Plan de emergencia contra el
ttanos neonatal, ms tarde denominado Plan de eliminacin del ttanos neonatal.
Gracias a este programa se han intensificado las acciones de vacunacin y se ha
mejorado el sistema de vigilancia epidemiolgica de esta patologa. La incidencia de
casos de ttanos neonatal ha descendido desde 1991.
En 1992 se lograron reducciones dramticas en la tasa de incidencia de
tosferina, tanto en el grupo de menores de un ao como en el grupo de uno a cuatro.66
A partir de 1993, la tosferina ha mantenido una tasa de incidencia baja y se han
divulgado definiciones y normas para mejorar su diagnstico y vigilancia.
La meningitis tuberculosa contina descendiendo en nios menores de un ao y
sobre todo en los preescolares. Los brotes espordicos de difteria han sido
controlados, por lo que se ha reducido la mortalidad causada por esta enfermedad.
En 1994 se inici un plan de vacunacin contra la Hepatitis. Se han vacunado
375.000 personas de alto riesgo: 25.000 por ser funcionarios de salud con riesgo
ocupacional, 250.000 personas que viven en zonas de evidente riesgo de Hepatitis B y
D y 100.000 personas en zonas con algunos indicadores de alto riesgo.
64
Se estima que en 1983 slo fueron vacunados 40% de los nios. En la jornada de 1984 las
coberturas para menores de un ao fueron 67.3% para polio, 66.8% para DTP y 81.6% para sarampin;
mientras que aquellas para la poblacin de uno a cuatro aos fueron 72.3%, 72.7% y 75%
respectivamente. En 1988 los porcentajes para menores de un ao fueron 86%, 70% y 71%. El
impacto del programa disminuy durante 1991-93. El Ministerio de Salud mantiene que esto se debi al
aumento de problemas administrativos relacionados con la compra de implementos y la reduccin del
personal encargado de las inmunizaciones.
65
En 1993 se llev a cabo la Jornada Nacional de Vacunacin contra el sarampin. Se aplic
indiscriminadamente una dosis de vacuna antisarampionosa a ms de once millones de nios entre
nueve meses y catorce aos de edad, independientemente de su estado vacunal o inmunolgico. En
mayo de 1994 se cumplieron tres aos del ltimo aislamiento de poliovirus; a partir de esa fecha los
esfuerzos se dirigieron a mejorar y mantener la vigilancia epidemiolgica de las Parlisis Flcidas
Agudas a un nivel adecuado.
66
En el grupo de menores de un ao se redujo de 398 a 41 por 100.000.
D.
50
Otros programas dirigidos a la reduccin de la pobreza
En esta seccin se analizan los Hogares Comunitarios de Bienestar y el

programa de Desarrollo Rural Integrado.
1.
Hogares Comunitarios de Bienestar
Este programa tiene como antecedente a los Centros Comunitarios para la

Infancia, creados en 1972 para atender necesidades, especialmente nutricionales, de
nios pobres menores de siete aos y, adems, ayudar a las familias en el cuidado de
menores mientras sus padres trabajan.
Los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) se iniciaron en 1987, como parte
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Los
HCB
funcionan en barrios
populares y estn dirigidos por amas de casa (madres comunitarias), cada una de las
cuales se encarga del cuidado de un promedio de 15 nios menores de siete aos. A
la seora se le otorga una prima mensual llamada beca, alimentos para los nios,
menaje y un prstamo para la adecuacin de la vivienda. Los padres de los nios
participantes en el programa estn obligados a pagar una cuota mensual por nio y
deben colaborar con la madre comunitaria en el cuidado de los menores.
En 1991 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se preocup por reducir
el ritmo de crecimiento de los Hogares con el fin de mejorar la calidad del servicio.
Adems, se inici una nueva modalidad de los HCB, Familia, Mujer e Infancia, que tiene
como poblacin objetivo a las mujeres gestantes, madres lactantes y nios menores de
dos aos de sectores de extrema pobreza. En esta modalidad, el hogar est dirigido
tambin por una madre comunitaria que tiene como responsabilidad supervisar a dos
grupos de 15 mujeres, en dos sesiones diarias, hacer visitas de seguimiento y dar
atencin nutricional y alimentaria.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en coordinacin con autoridades
locales y otras instituciones, selecciona el rea geogrfica de atencin, promueve la
organizacin de las comunidades, establece el nmero de hogares requeridos en cada
zona, capacita a las madres comunitarias, fija estndares sobre aportes nutricionales y
51
locales, financia a cada hogar en base al nmero de nios que atiende y lleva a cabo
la supervisin general del programa. Se ejecuta el presupuesto por intermedio de las
Asociaciones de Padres de Familia.
Cada asociacin administra entre 15 y 20
Hogares y en cada uno de ellos opera una Junta de Padres de Familia.

El programa aument rpidamente su cobertura pasando de 250.000 nios en
1987 a cerca de 700.000 en 1992.67
Ha tenido un efecto positivo sobre las
condiciones de nutricin, salud y desarrollo de los nios. En el aspecto psicomotriz se

ha constatado que su influencia es positiva y que, igualmente, contribuye a disminuir
los accidentes de menores. El programa tambin ha favorecido el desplazamiento de
madres de actividades no remuneradas o de baja remuneracin a sectores en los
cuales las oportunidades de ingreso son mayores.
Se estima que 72% de los subsidios de los Hogares Comunitarios de Bienestar
llegan al 40% ms pobre, lo que muestra un insuficiente grado de focalizacin;
aproximadamente uno de cada cuatro nios beneficiados por el programa no es pobre.
En el campo la situacin es peor: 37% de los beneficiarios no son pobres.68
Por otra parte, los servicios prestados por los
problemas de calidad.
69
HCB
frecuentemente tienen
Los locales y dotaciones suelen ser deficientes.
La
capacitacin de madres comunitarias y de lderes de las asociaciones tiende a ser

baja.
El programa es costoso. Los gastos por nio asistente a Hogares de Bienestar
son mayores que los de la escuela primaria.
En algunas evaluaciones se ha
encontrado que nios atendidos en los Hogares presentan tasas de desnutricin

superiores a las del promedio nacional.
Ello se debe a que los padres piensan,
errneamente, que el Hogar proporciona a sus hijos una racin alimentaria completa,
cuando en realidad slo reciben entre 50 y 70% de sus requerimientos.
67
En un estudio realizado por Flores y Mndez (1993) se llega a la conclusin que el nmero de nios
es la mitad de los registrados en la institucin y en el presupuesto nacional.
68
Molina et al. (1994, p. 61).
69
El Banco Mundial (1994) anota las fallas ms protuberantes del programa: la asistencia de nios no
es regular y no hay seguimiento de ella; el diseo del programa prev auditora, pero esto no se ha
conseguido; hay deficiencias nutritivas respecto al promedio nacional; las familias no proveen la
alimentacin suficiente a los nios; y las caractersticas del servicio no toman en cuenta las necesidades
de las comunidades.
52
El cuadro 11 indica que las acciones de asistencia al menor tienen un efecto

redistributivo importante. Su participacin en el efecto redistributivo de los subsidios
es de 8.44%. Entre este tipo de programa, el ms redistributivo es el de los Hogares
Comunitarios de Bienestar.
2.
El programa Desarrollo Rural Integrado
La estructura del gasto en programas especiales en las zonas rurales sufri una
importante transformacin en el decenio de los ochenta. A principios de la dcada, los
programas que se ejecutaban eran el de Desarrollo Rural Integrado (DRI), hacia el cual
flua el grueso de los recursos, y el de Reforma Agraria, que ya haba perdido el
mpetu que tuvo en dcadas anteriores. La estrategia se transform en los ochenta
con el impulso que se dio al Plan Nacional de Rehabilitacin que concentr sus
esfuerzos en programas de colonizacin.
El programa
ha contribuido a reducir la pobreza entre el campesinado
DRI
mediante una serie de acciones en reas especficas tales como asistencia tcnica,
saneamiento bsico, electrificacin y vivienda.
La estrategia
DRI
se adopta en Colombia durante el gobierno del presidente
Pastrana Borrero y se incorpora al Plan Nacional de Desarrollo en 1975, en la

administracin Lpez Michelsen.
Los propsitos iniciales del Programa
DRI
fueron los siguientes: (i) incrementar
la produccin agropecuaria, especialmente la de alimentos, y contribuir a la

estabilizacin de precios; (ii) elevar el nivel de vida de los campesinos a travs de la
prestacin de servicios bsicos de salud, educacin, nutricin, mejoramiento de
viviendas y suministro de agua potable; (iii) coordinar los servicios que presta el
Estado en reas rurales; y (iv) facilitar el acceso de productos y servicios a los
mercados mediante la construccin de vas de penetracin y mejoramiento de sistemas
de comercializacin.
El Programa
DRI
ha procurado desarrollar el potencial productivo de pequeos
campesinos y, por lo mismo, su alcance no se ha circunscrito a la mitigacin de la
53
pobreza. En esta perspectiva, el programa ha cubierto regiones con niveles de vida

dismiles y de composicin social diversa.
En concordancia con sus objetivos, el
DRI
tuvo en sus primeras etapas cuatro
reas de operacin: produccin, comercializacin, infraestructura y desarrollo

comunitario y estatal.
El inicio del programa correspondi a las orientaciones de
distintos organismos internacionales sobre polticas de desarrollo rural. En 1973 la

asamblea anual del Banco Mundial lanz la estrategia de desarrollo rural integrado a
nivel mundial y, el mismo Banco, la promovi en distintos pases de Asia, frica y
Amrica Latina.
En Colombia la ejecucin del programa ha pasado por distintas
etapas y se ha ido adaptando a los cambios institucionales ocurridos en el pas, en

especial a la descentralizacin y a la creacin de espacios de participacin.
Durante la primera etapa, de 1976 a 1981, se llevaron a cabo acciones en ocho
departamentos y 213 municipios agrupados en 21 distritos. Esta etapa se caracteriz
por su ejecucin centralizada a travs de entidades pblicas que operan a nivel
nacional. El
DRI
fijaba las orientaciones y zonas de intervencin y coordinaba su
ejecucin. En esta fase no se dio mucha importancia a la participacin activa de las

comunidades y de las autoridades locales.
La segunda etapa, iniciada en 1982, ampli su cobertura a otros nueve
departamentos. Se mantuvo el sistema centralizado de programacin presupuestal y
se dio espacio a la participacin de las comunidades beneficiarias. Las autoridades
locales tuvieron a su cargo la elaboracin de planes de accin, a nivel distrital.
Durante esta fase se cre el Fondo de Desarrollo Rural Integrado, con autonoma
administrativa y patrimonio propio.
A partir de 1988 se puso en marcha la tercera etapa con el Programa de
Desarrollo Integral Campesino (PDIC). El Fondo
DRI
asume el papel de instrumento de
cofinanciacin de los municipios para impulsar programas de desarrollo rural en favor

de la economa campesina y apoyar a esas entidades en su nuevo papel. EL
PDIC
fue
concebido como programa a largo plazo, mediante el cual se transfera a los

municipios una proporcin del valor de los proyectos que fueran elegibles, para
complementar los recursos que estas entidades territoriales podan destinar al
desarrollo rural. Se dio prioridad a proyectos de desarrollo tecnolgico, asistencia
tcnica, comercializacin, caminos y acueductos rurales, organizacin y capacitacin
comunitaria y pequea irrigacin en comunidades pobres. Adems, se estipul que los
54
proyectos deban originarse en las comunidades beneficiarias y que stas participaran

directamente en su ejecucin, operacin y mantenimiento de obras, aportando mano
de obra y materiales de origen local. Los municipios y comunidades tienen autonoma
para contratar la ejecucin de los proyectos con entidades pblicas, privadas,
ONGs
universidades.
A partir de 1992 el
DRI
se convirti en el Fondo de Cofinanciacin para la
Inversin Rural. Para aplicar directrices de desarrollo rural dentro de un marco de

descentralizacin se crearon instancias administrativas a niveles departamental y
municipal. En junio de 1993 se inicia la poltica de desarrollo rural campesino, que
trata de mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural en el aspecto econmico,
poltico, social y cultural.
La ley 160 de 1994 crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino. Uno de sus seis subsistemas es el de servicios sociales bsicos,
infraestructura fsica, vivienda rural, adecuacin de tierras y seguridad social,
coordinados por el Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural. El nuevo sistema
DRI
signific el traslado de funciones de sus regionales a Unidades Especiales de
Cofinanciacin dependientes de la gobernacin de cada departamento.

El cuadro 12 presenta el subsidio que recibe el hogar rural promedio en cada
decil, por concepto del programa
DRI.
Los principales beneficiarios son los grupos de
ms bajos ingresos, especialmente los ubicados en los tres primeros deciles de la

distribucin. Si se considera el tamao medio de los hogares se encontrar que se
amplan las diferencias registradas en la distribucin del ingreso por hogar, sobre todo
en los extremos de la distribucin, y los deciles correspondientes a clases medias
rurales; mientras que
el individuo promedio de los deciles uno y diez recibe un
subsidio cercano a los 1.700, los de otros deciles perciben subsidios entre 1.200 y
1.400 anuales. Lo anterior significa que el subsidio per cpita, en los extremos de la
distribucin, es casi 40% mayor que el de las clases medias rurales.
55
CUADRO 12. Subsidio del Fondo DRI y su participacin en los ingresos, Colombia: 1991
Deciles de ingresos
de pobres a ricos
Subsidios por hogar
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Promedio
9 368
8 381
7 819
6 461
6 337
6 048
6 082
5 214
5 860
6 299
6 787
Tamao de la familia
5.70
5.70
5.50
5.20
5.20
4.90
4.90
4.40
4.10
3.60
4.90
Subsidio per cpita
Subsidio como
porcentaje de los
ingresos anuales
1 644
1 470
1 422
1 242
1 219
1 234
1 241
1 185
1 429
1 750
1 385
2.34
1.07
0.76
0.52
0.41
0.34
0.28
0.21
0.18
0.08
0.35
FUENTE: Perfetti y Guerra (1992).
La distribucin del subsidio rural proveniente del programa
DRI
progresiva, mientras que la del ingreso es mucho menos igualitaria.
es bastante
As, los tres
primeros deciles (los ms pobres), reciben casi 40% del subsidio DRI, en tanto que slo
les corresponde 10% del ingreso. Los dos deciles ms ricos, por su parte, perciben
17.9% del subsidio y 48.1% de los ingresos.
V.
Conclusiones
Del anlisis de las particularidades del caso colombiano durante los ochenta, se
desprende que el pas no sufri deterioro en las condiciones de vida, aunque la

dinmica de progreso social se vio disminuida en relacin a dcadas anteriores. El
resultado alcanzado puede considerarse como un caso peculiar en Amrica Latina, en
la medida en que no se incrementaron los niveles de pobreza. Adems, Colombia
avanz hacia las llamadas metas blandas del bienestar social con mayor xito que en
la mayora de pases latinoamericanos. Estos logros fueron el producto de un manejo
prudente de las polticas macroeconmicas y del gasto pblico; de la integracin entre
reas sectoriales de crecimiento (como las relativas a la construccin y a la vivienda) y
las de desarrollo social; y, finalmente, de la implantacin de programas sociales como
los Hogares Comunitarios de Bienestar y las Campaas Nacionales de Vacunacin.
Adems, los recursos de destinacin especfica del presupuesto, particularmente los
dedicados a educacin y salud, han garantizado el sostenimiento de niveles de
inversin social en las ms diversas coyunturas polticas y econmicas de las cuatro
ltimas dcadas.
56
Resultados como estos merecen destacarse, pero no por eso
pueden considerarse como satisfactorios. En efecto, casi la mitad de colombianos

sigue siendo pobre.
El desempeo social relativamente favorable de Colombia tiene un significado
particular cuando hay hechos como el narcotrfico, la guerrilla, el incremento de la
intolerancia cvica y la baja participacin electoral que expresan una crisis de valores y
una peligrosa prdida de gobernabilidad. De alguna manera, la pobreza subyace estas
situaciones, pero no basta para explicarlas. Por otra parte, las reformas que se han
emprendido en Colombia y cuya implantacin an no ha culminado apertura
econmica, liberalizacin de mercados, descentralizacin, redefinicin del papel del
Estado han cambiado las relaciones del ciudadano con el Estado y del pas con el
mundo. Se han debilitado los factores de integracin del antiguo modelo, sin que
hayan sido reemplazados por otros.
La persistencia de altos niveles de pobreza en Colombia pone en evidencia que
se trata de un problema estructural. Afrontar el reto de la pobreza implica que, como
postula la
CEPAL,
el crecimiento se busque conjuntamente con la equidad, que se
ataquen las causas de las desigualdades extremas y que al mismo tiempo se

fortalezcan y hagan ms eficaces las polticas sociales.
Para luchar contra la pobreza no basta privilegiar los programas focalizados.
Una
empresa
de
esta
envergadura
requiere
de
un
proyecto
general
de
transformaciones econmicas, sociales y polticas.

Disminuir significativamente los niveles de pobreza en Amrica Latina es una
meta perfectamente posible. En los pases de Europa, durante la segunda postguerra,
y recientemente en Japn, este objetivo se logr en un corto trmino, dentro de las
polticas de reconstruccin econmica que tuvieron una orientacin redistributiva, con
una intervencin importante del Estado, bajo la idea de fortalecer los canales
democrticos y en la perspectiva de consolidar la integracin nacional. Estos son
ejemplos sobre los cuales vale la pena reflexionar.
Sealan que las acciones
tendientes a la erradicacin de la pobreza tienen una mayor garanta de xito dentro

de una concepcin de sociedad ms equitativa, ms participativa, ms democrtica y
ms integrada en torno a objetivos sociales fundamentales.
57
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NDICE
I. Introduccin .............................................................................................................................1
II. Pobreza y desarrollo social en colombia ................................................................................2
A. Desarrollo humano y necesidades bsicas insatisfechas..................................................3
B. Ingresos y poblacin bajo la lnea de pobreza...................................................................8
C. Elementos para un balance.............................................................................................11
D. Colombia en el contexto latinoamericano ........................................................................12
1. Indicadores de nivel de vida ........................................................................................12
2. Evolucin de la pobreza por LP ....................................................................................14
III. El contexto de la poltica social............................................................................................15
A. Planes de desarrollo y ordenamiento institucional...........................................................16
B. El contexto econmico y poltico y la evolucin de los indicadores NBI y LP ....................23
1. El indicador NBI ............................................................................................................25
2. Los determinantes de la evolucin del indicador LP.....................................................29
C. Conclusin.......................................................................................................................35
IV. Polticas y programas sociales ............................................................................................36
A. Aspectos institucionales de la poltica social ...................................................................37
B. Evolucin del gasto pblico social ...................................................................................38
C. Programas en educacin y salud bsicas .......................................................................42
1. Polticas y programas en el rea de la educacin........................................................42
2. La escuela nueva como caso de programa exitoso .....................................................44
3. Polticas y programas en el rea de atencin primaria en salud..................................47
4. Las jornadas nacionales de vacunacin ......................................................................48
D. Otros programas dirigidos a la reduccin de la pobreza..................................................50
1. Hogares comunitarios de bienestar .............................................................................50
2. El programa desarrollo rural integrado.........................................................................52
V. Conclusiones .......................................................................................................................55
VI. Referencias bibliogrficas ...................................................................................................58
NDICE DE GRFICAS
Grfica 1.
Evolucin del Indice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992 ................................................. 4
Grfica 2.
Porcentaje de poblacin bajo la lnea de pobreza, Colombia: 1972-1992............................................... 10
Grfica 3.
Poblacin bajo la lnea de pobreza por zonas, Colombia: 1972-1992..................................................... 11
Grfica 4.
Evolucin del PIB anual, Colombia y Amrica Latina: 1970-1994 ........................................................... 12
Grfica 5.
Tendencias de largo plazo del pib y del indicador de NBI,
Colombia: 1973-1993.................................................................................................................... 26
Grfica 6.
Evolucin del PIB global y de los sectores econmicos relacionados con vivienda y servicios
domiciliarios, Colombia: 1970-1992 ............................................................................................... 27
Grfica 7.
Evolucin de la poblacin bajo la lnea de pobreza y del gasto pblico social del
sector pblico, Colombia: 1972-1992............................................................................................ 30
Grfica 8.
Tasa de crecimiento anual del ndice de precios de alimentos y total,Colombia : 1970-1993 ................. 34
NDICE DE CUADROS
Cuadro 1.
Indicadores sobre poblacin y nivel de vida, Colombia (total nacional): 1951-1993 ............................... 5
Cuadro 2.
Porcentaje de poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), Colombia: 1973-1993 ................ 8
Cuadro 3.
Poblacin bajo lnea de pobreza por sector urbano y rural, Colombia: 1972-1992................................... 9
Cuadro 4.
Tasas de disminucin de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad infantil y
nios menores de 5 aos con bajo peso, Amrica Latina: 1970-1990 .................................. 13
Cuadro 5.
Porcentaje medio anual de variacin de la proporcin de hogares bajo LP:
Amrica Latina 1970-1992................................................................................................ 15
Cuadro 6.
Gasto pblico social ejecutado, 1980-1994: funcionamiento e inversin , sector central y entidades
descentralizadas (% del PIB, nominales), Colombia: 1980-1994........................................... 28
Cuadro 7.
Participacin de los hogares en los ingresos por grupos declicos segn ingreso per cpita del hogar,
Colombia: 1978-1992 .......................................................................................................... 32
Cuadro 8.
Ponderacin del ndice de precios de cada grupo en el IPC obrero, Colombia: 1978-1988..................... 33
Cuadro 9.
Gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB, Colombia y pases seleccionados:
1990-1991.............................................................................................................................. 39
Cuadro 10.
Gasto por estudiante segn nivel (en dlares norteamericanos), Amrica Latina: 1984-1993 ............... 40
Cuadro 11.
Coeficiente de concentracin de subsidios (GS) segn programa y participacin del efecto
redistributivo (ER) de cada uno a nivel nacional, Colombia: 1994 ........................................ 41
Cuadro 12.
Subsidio del Fondo DRI y su participacin en los ingresos, Colombia: 1991........................................... 55

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CAPTULO CINCO

Reduccin de la pobreza en Colombia:

relativamente satisfactorio durante los aos ochenta.

social de la poblacin fue tambin positiva; as lo demuestran indicadores como

baj de 16 a 11 millones entre 1973 y

1993 y sus niveles relativos pasaron de 71 a 32%.

Esta tendencia descendente

resisti las vicisitudes de las ms diversas coyunturas. El porcentaje de poblacin bajo

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

educacin y salud bsicas, enfatizando lo sucedido a partir de 1970. Tambin hace

La tercera se refiere a las orientaciones de las

polticas sociales y a su marco institucional, a la vez que describe algunos programas

Pobreza y desarrollo social en Colombia

y significativo en el campo social.

Han mejorado las condiciones de vida de sus

habitantes y se ha ampliado el acceso de la poblacin a los servicios bsicos de

Por otra parte, los logros medidos a nivel

nacional ocultan desigualdades significativas entre zonas urbanas y rurales, regiones y

la esperanza de vida y la escolaridad bsica.1

La particularidad del caso

Miguel Eduardo Crdenas es investigador de la Fundacin Friedrich Ebert de Colombia. Libardo

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

colombiano radica en que logr avances superiores a los promedios en algunas

Mientras tanto, los indicadores sociales

continuaron mejorando, aunque a un ritmo ms lento. Las tasas de crecimiento del

disminuyeron, lo que se reflej en un descenso ms pausado de la pobreza y en

Desarrollo humano y necesidades bsicas insatisfechas

fundamentales del bienestar social desde los aos cincuenta.

desprende del anlisis de diversos indicadores. El ndice de Desarrollo Humano (IDH)2

Esta tendencia positiva del

evolucin de los indicadores en los que se basa. La esperanza de vida al nacer se ha

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

GRFICA 1. Evolucin del ndice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992

FUENTE: Fresneda (1994).

El estado y evolucin de las capacidades para adquirir conocimientos,

tasa de analfabetismo adulto y del promedio de aos formales de educacin de las

El componente relativo a los recursos

A mediados de los ochenta disminuye el ritmo de mejoramiento de los indicadores de longevidad,

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

que tambin incluye otros indicadores que inciden indirectamente en el

cobertura de acueducto y alcantarillado, cobertura de servicios de salud y seguridad

CUADRO 1A. Indicadores sobre poblacin y nivel de vida,

FUENTES: vase cuadro 1c.

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

CUADRO 1B. Indicadores sobre poblacin y nivel de vida,

1951 1964 1973 1978 1985 1993

FUENTES: vase cuadro 1c.

Los avances abarcan zonas urbanas y rurales en forma diferenciada. La brecha

En cambio, el desbalance entre zonas

urbanas y rurales ha aumentado en lo que se refiere a las tasas de analfabetismo, a

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

CUADRO 1c. Indicadores sobre poblacin y nivel de vida,

1951 1964 1973 1978 1985 1993

Sector rural: resto del pas.

urbano, calculado para 1978, era 2.3 veces superior al

Reduccin de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009

La medida de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)5 tambin ha mejorado a

DANE, PNUD, UNICEF,

Ministerio de Agricultura (1989), DNP (1995a) en base a la encuesta CASEN.

A diferencia de lo que sucede con el

distanciamiento urbano-rural. En 1973 la proporcin de poblacin rural con

En 1985 subi a 2.2 y en 1993 lleg a 2.9.

del Choc (un antiguo