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La potica del mejoramiento:

Hacia dnde nos han trado las polticas de calidad de la educacin superior?
Jos M. Salazar y Peodair Leihy
Resumen
El presente estudio revisa, desde el prisma del anlisis histrico de las polticas, la evolucin del
aseguramiento de la calidad en la educacin superior chilena. Para eso, divide el periodo 19902012 en tres etapas diferentes (1990-1998; 1999-2002; 2003-2012), adems de contextualizarlo
con el rgimen de examinacin de instituciones privadas iniciado en 1981. Asimismo, analiza
los factores estructurales y la accin de los actores que incidieron directamente en el diseo e
implementacin de los distintos instrumentos asociados a esta lnea de poltica. En fin, el
artculo concluye con una revisin de las consecuencias que estos instrumentos han tenido en la
configuracin de las dinmicas sectoriales, y los aprendizajes que deja esta experiencia,
globalmente considerada. Todo ello con miras a apoyar la revisin que comienza sobre futura
configuracin del sistema de aseguramiento de la calidad.
Abstract
This study examines, through historical analysis of policies, the development of quality
assurance in Chilean higher education. To that end, it divides the period 1990-2012 into three
different stages (1990-1998, 1999-2002, and 2003-2012). Having contextualized the
examination system initiated for private institutions in 1981, the study analyses the structural
factors and actions of those involved in the design and implementation of the various
instruments used in developing and pursuing this line of policy. Finally, the article concludes
with a review of the impact that these instruments have had in shaping sectoral dynamics, and of
lessons to be gleaned from this experience. The intention is to support a process of review as to
the future configuration of systems of quality assurance.

1. Introduccin
Desde un prisma de anlisis social de polticas, este artculo desarrolla su argumento en dos
partes. Sugiere, por una parte, una trayectoria, fases e hitos fundamentales de las polticas de
aseguramiento de la calidad (AC) en la educacin superior chilena durante ms de dos dcadas.
Para eso, describe el diseo e implementacin del licenciamiento, la acreditacin de carreras y
la acreditacin institucional, as como las funciones que han cumplido estos instrumentos de
poltica en Chile en tres etapas: de 1990 a 1998, de 1999 a 2002, y de 2003 a 2012. Para ello,
presta especial atencin a los actores principales que participaron en esos procesos
(expertos/gobierno/directivos) y las condiciones estructurales bajo las cuales ellos operaron
(expansin/competencia), en la medida que ambos contribuyeron decisivamente a la
configuracin del actual estado de cosas.
Por la otra parte, revisa el funcionamiento de estos instrumentos, caracteriza sus
implicancias desde el punto de vista de la evolucin poltica que les dio origen y constata las
diferentes ideas de calidad que hay tras cada uno de ellos, a la vez que demuestra como esas
ideas convergen con los intereses de quienes estuvieron tras la introduccin del licenciamiento y
la acreditacin. A partir de esos anlisis, el captulo explora las posibilidades del AC ante un
probable giro ideolgico de la poltica sectorial. El estudio se apoya en documentos de poltica,
reportes y en entrevistas con profesionales del AC que uno de los autores llev a cabo a

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propsito de la realizacin de su tesis doctoral1 con directivos universitarios, gestores pblicos
y polticos que han participado en las instancias clave para su formulacin, implementacin y
cambio.
El artculo concluye con una reflexin sobre las posibilidades que tiene el aseguramiento
de la calidad para continuar aportando al desarrollo de la educacin superior chilena. Algunos
de los factores incluidos en este anlisis podran incidir en el espacio que ocuparn los actuales
instrumentos dentro de la arquitectura de la poltica sectorial.
2. Cmo llegamos aqu? La narrativa del AC en Chile (1990-2012)
a. El preludio del aseguramiento
Tradicionalmente, la educacin universitaria y las polticas y regulaciones que aplican a
ella se vincula a la excelencia, a la posibilidad de alcanzar una calidad superior a travs de la
educacin y la investigacin. Aunque fue radicalmente innovadora en muchos sentidos, la
agenda de educacin superior del rgimen militar no persigui un cambio en esa nocin
tradicional de los fines de la universidad, que contina siendo entendida como la cspide de
todo el sistema educacional. La pieza fundamental de la reforma de 1980 (el DFL 1/80) se
apoya en esa misma aspiracin para definir la universidad, criterio que tambin se aplica a la
creacin de nuevas universidades privadas. Para que alcancen rpidamente ese ideal, el gobierno
crea un sistema de acompaamiento a travs del cual las nuevas universidades deban ser
apoyadas por instituciones ms consolidadas durante las primeras etapas de su desarrollo. Ms
que un sistema de control y castigo, la examinacin serva para que nuevas organizaciones
adoptaran el currculo de las universidades tradicionales y aprendieran a aplicar sus estndares
para la evaluacin del progreso curricular de los estudiantes: en la medida que lograban esos
objetivos, quedaban liberadas de cualquier control externo.
La temprana proliferacin de nuevas instituciones privadas, las dificultades que
experimenta la operacin de las recientes universidades derivadas2 y las severas limitaciones al
financiamiento universitario que impone la crisis econmica de 1982, instalan una renovada
preocupacin por la calidad. El sistema de examinacin se demostr ineficiente para
institucionalizar las prcticas tradicionales asociadas al pregrado en las nuevas universidades3.
Ya en 1983, el gobierno comienza a desconfiar que todas las universidades puedan o
quieran orientarse a la bsqueda de una calidad superior en todos los planos de su quehacer. Por
eso comienza la bsqueda de instrumentos de poltica que permitan alcanzar un nivel basal de
calidad para todo el sistema. La fallida propuesta de contrarreforma de la Ministra Madariaga,
apunta a fortalecer los controles para la operacin de las universidades (Cox, 1989). Entre otras
medidas, la comisin que ella form para integrar toda la regulacin de la educacin superior en
un solo texto, propuso la creacin de dos agencias pblicas el consejo nacional de educacin
superior y la superintendencia de educacin superior para resolver el problema de la calidad.
Mientras la primera estara a cargo de llevar a cabo procesos de acreditacin institucional y
programtica para todas las instituciones de educacin superior, a la segunda le correspondera
la instalacin de un sistema de informacin sobre la educacin superior y controlar la veracidad
de las comunicaciones de las mismas instituciones.
1

Public policy for higher education in Chile: a case study in quality assurance (Salazar, 2013).
Universidades que se crean por ley a contar de 1981, fundamentalmente a partir de la reorganizacin
y en algunos casos fusin de las sedes regionales de la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica
del Estado.
3
Para una crtica del sistema de examinacin ver Muga (1990, pp. 95-100).
2

3
Aunque tal propuesta nunca fue implementada producto de la resistencia de los
economistas neoliberales que controlaban las polticas sectoriales dentro del gobierno ella
instal una temprana preocupacin sobre el problema de la calidad en la educacin superior a
propsito de la configuracin del nuevo marco regulatorio (Cox, 1989). Sin parlamento electo y
con partidos polticos proscritos, el dilogo sobre las polticas educacionales se localiz en los
centros acadmicos independientes (Brunner, 1985). En ellos convergen acadmicos y polticos
que representan diferentes perspectivas ideolgicas. Aunque se organiza sobre los ejes de
autorregulacin y de control externo, la discusin sobre la calidad apunt, en este marco, a
establecer cul era el mejor mecanismo para velar por la calidad del sistema: el control estatal
directo o la adopcin de un sistema de control descentralizado parecido a la acreditacin
norteamericana. Poco se saba, no obstante, del contenido especfico de esta ltima opcin.
El programa del gobierno del presidente Aylwin preparado en 1989 por la coalicin
poltica que aglutin a la mayor parte de las fuerzas de oposicin al rgimen militar aspir a
situar la calidad del sistema educacional dentro de sus preocupaciones prioritarias. El contenido
de esta nocin, no obstante, resulta bastante inespecfico y ms bien parece reflejar una
preocupacin epistemolgica por la distribucin del conocimiento. Por eso, el programa indica
que esta nueva orientacin supone situar al centro de la preocupacin pblica el saber
transmitido por las instituciones educacionales, los lenguajes a que ellas dan acceso y su
pertinencia y significacin social (Concertacin de Partidos por la Democracia, 1989, p. 22). A
ello agrega una preocupacin por el sitial que poseen las organizaciones formadoras en la trama
social y la capacidad de stas para incrementar la productividad de la economa, facilitar la
participacin ciudadana, y permitir que las personas sean actores activos de la modernidad. Es
interesante notar, sin embargo, que el programa postula a la acreditacin institucional y a la
evaluacin de programas como mecanismos especficos destinados a colocar a Chile en una
posicin de liderazgo regional.
El nuevo marco constitucional de 1980 impuso la necesidad de contar con un estatuto para
la educacin, en todos sus niveles. La Ley Orgnica Constitucional de Enseanza refleja la
perspectiva del rgimen militar sobre el problema de la calidad en la educacin superior. Su
desarrollo tom toda una dcada, y slo pudo ser concluido el ltimo da del rgimen. Cox
(1989) ha descrito las variaciones que tuvo el proyecto de ley entre 1987 y 1989 y que ilustran
las significativas diferencias que existan hacia fines del rgimen para regular la calidad de la
educacin superior. El texto final4 da cuenta de un giro hacia el control de la calidad de los
nuevos proveedores de educacin superior. La examinacin es abandonada en pos de la
acreditacin. Adems de entregar al Consejo Superior de Educacin la agencia pblica y
autnoma que se crea para la administracin de la acreditacin el poder de aplicar sanciones a
las nuevas instituciones, el nuevo sistema expande las posibilidades de supervisin desde la
evaluacin de los estudiantes a principales dimensiones de la organizacin, incluyendo: la
docencia, el currculo, los recursos docentes y didcticos, la infraestructura fsica y tecnolgica,
y el financiamiento.
La preocupacin sobre la calidad de la educacin superior reaparece en el Informe para el
Desarrollo de la Educacin Superior en la Dcada de los Noventa, de 1991. Presentado por la
Comisin de Estudio de la Educacin Superior instancia creada por el gobierno del presidente
Aylwin el informe propone un nuevo marco de poltica para el sector. Especficamente, apunta
a estimular a las universidades para introducir sistemas de evaluacin continua y fijar metas de
mejoramiento y de mayor efectividad, a travs de mecanismos de regulacin pblica como la
acreditacin y la evaluacin, que incentivan la autoevaluacin (Comisin de Estudio de la
4

Ley 18962, de 10 de marzo de 1990.

4
Educacin Superior, 1991, p. 25). Reconociendo la experiencia comparada, la propuesta aspira a
que estos mecanismos de evaluacin externa incluyan expertos externos y el uso de indicadores
de calidad. El foco se coloca en la calidad de la enseanza de pregrado y, por extensin, en los
profesores a los que se ha confiado su desarrollo, en trminos de su suficiencia y dedicacin
(Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, p. 27). Con todo, las recomendaciones en
materia de calidad se concentran en un conjunto de medidas puntuales que apuntan a estimular
la calidad de las universidades y otras organizaciones de formacin terciaria de una manera ms
amplia5.
La evidencia sugiere una cierta trayectoria que permite caracterizar cmo se desarrolla la
conversacin sobre la calidad (y su regulacin) en el periodo inmediatamente anterior al
revisado en este estudio. Por una parte, el lenguaje asociado al AC adquiere prominencia
durante la primera dcada desde la reforma de 1980. Influidos por sus primeras aproximaciones
a la regulacin norteamericana y la resonancia que sta empieza a tener en Europa los
analistas de poltica logran una temprana convergencia sobre la importancia de asegurar la
calidad en las universidades6. Para ellos, la acreditacin aparece como la solucin especialmente
apta para enfrentar este desafo: frente a la alternativa del control directo del Estado, proponen
usar la acreditacin como un mecanismo moderno, funcional y descentralizado para proteger la
calidad sin afectar la autonoma de las universidades. No obstante, la idea misma de calidad (y
sus connotaciones) an parecen difusas al inicio de los 90, como se aprecia de las asociaciones
que los documentos de poltica hacen sobre ella. La idea de acreditacin parece concebirse en su
sentido ms amplio posible como un control externo e integral de la calidad sin consideracin
de las caractersticas especficas que ella tiene en Estados Unidos7. Era, por eso, una discusin
apoyada en antecedentes muy generales, que apuntaba a instalar las bases de la poltica sectorial
futura. Con importantes variaciones, tal situacin se repite en varias naciones a propsito de la
proliferacin de sistemas de aseguramiento durante los siguientes aos (ver, por ejemplo,
Billing, 2004).
En Chile, la regulacin de la calidad y de los mecanismos a que sta dio origen se ha
desarrollado en tres etapas diferentes. Primero emerge la acreditacin del Consejo Superior de
Educacin que, entre 1990 y 1998, se instala en el centro de la agenda de calidad.
Posteriormente, un conjunto de iniciativas experimentales desarrolladas entre 1999 y 2002 por
la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado y la Comisin Nacional de Acreditacin de
Posgrado permiten la formacin de un sistema nacional integrado para el aseguramiento de la
calidad de la educacin superior. Finalmente, la tercera y ltima etapa se proyecta desde 2003
hasta 2012; desde la discusin legislativa para la creacin del sistema nacional de
aseguramiento de la calidad de la educacin superior hasta la instalacin de la Comisin
Nacional de Acreditacin y su posterior crisis de legitimidad a propsito del encausamiento
judicial de su vicepresidente. Desde ese momento, y a modo de coda, la institucionalidad del
5

En sus recomendaciones especficas sobre calidad, el informe sugiere la formacin por ciclos en el
pregrado, la preparacin sistemtica y perfeccionamiento de los docentes universitarios, la realizacin de
estudios de seguimiento y satisfaccin de egresados y empleadores, el desarrollo selectivo del posgrado,
la creacin de becas para el financiamiento de la formacin inicial docente, y la introduccin de la
evaluacin peridica de los acadmicos como un mecanismo ordenador de la carrera acadmica
(Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, pp. 28-34).
6
Ver, por ejemplo, Neave (1988) y Garrido (2011).
7
Eso explica, por ejemplo, que el sistema de supervisin inicial parecido al licensing que practican
muchos estados de la unin para las universidades que operan en su territorio haya tomado inicialmente
en Chile el nombre de acreditacin. Tal situacin se mantuvo entre 1990 y 2006; concluye con la
aprobacin de la ley de aseguramiento de la calidad de la educacin superior.

5
aseguramiento de la calidad est a la espera de una reforma profunda, que todava parece
improbable.
Esta forma de entender la evolucin del AC en la educacin superior chilena se aleja de
otros intentos de organizacin previos8. Tiene, sin embargo, importantes ventajas. Por una parte,
permite observar la trayectoria completa de una serie de instrumentos de poltica que ya han
alcanzado su madurez: queda hoy poco por explorar en la operacin del licenciamiento, la
acreditacin de carreras y la acreditacin institucional, al menos desde el prisma de su
formulacin inicial. Al mismo tiempo, permite enfatizar el sentido incremental que tiene esta
evolucin y las consecuencias que se siguen de ello, prestando especial atencin a los procesos
que adquieren mayor visibilidad en cada etapa mientras los dems siguen operando aunque con
menor incidencia en la agenda pblica. Facilita, tambin, observar los principales elementos que
conforman cada proceso de transformacin y la forma en que ellos interactan para gatillar
cambios en las polticas de educacin superior. Cada una de esas tres etapas se presenta a
continuacin. Ellas se organizan sobre una matriz comn. Primero, se presenta algunos factores
que condicionan la adopcin de la poltica. Luego, a los actores que forman parte del proceso.
Posteriormente, se describe la poltica especfica que define el periodo y su proceso de
implementacin. En fin, se presentan las principales consecuencias y desafos que emergen de
cada periodo.
b. Descubriendo el aseguramiento de la calidad: la introduccin del licenciamiento (19901998)
La instalacin del Consejo Superior de Educacin (CSE)9 marca un hito relevante en la
ejecucin de polticas para la educacin terciaria en Chile. Su forma de organizacin y su
estrategia de legitimizacin han sido imitadas por las agencias de aseguramiento de la calidad
que le siguieron (Salazar, 2013). El Consejo tambin contribuy a configurar y sostener el eje
de calidad dentro la arquitectura de polticas para este nivel educativo. En fin, su labor cambi
la forma en que las universidades definen y vigilan sus procesos internos ms significativos, con
una intensidad que slo se ha repetido en la aplicacin de los instrumentos de financiamiento
competitivo.
La robusta expansin de la demanda por educacin superior, la incapacidad del rgimen de
examinacin para resguardar suficientemente la calidad de la formacin de los estudiantes, y la
rpida multiplicacin del nmero de nuevos proveedores de educacin terciaria10 hicieron
necesaria la introduccin de un nuevo sistema de supervisin inicial para operadores privados.
Exista consenso entre el gobierno saliente y las nuevas autoridades que el nuevo sistema de
acreditacin deba estar en manos de una agencia pblica pero independiente del gobierno que
goce de plena legitimidad y prestigio frente a las comunidades institucionales de la
educacin superior (Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, p. 25).
Para el equipo del Presidente Aylwin, el Consejo Superior de Educacin fue una sorpresa:
la ley que lo cre fue oficializada un da antes de que ellos asumieran el control del gobierno.
Dado su carcter dentro del ordenamiento chileno, la nueva ley no poda ser cambiada sin un
8

Ver, por ejemplo, Lemaitre (2004).

Hoy Consejo Nacional de Educacin.
10
El nmero de proveedores se expandi particularmente entre 1987 y 1991, fruto del trmino de las
restricciones polticas para crear nuevas universidades, el trnsito del rgimen militar a la democracia
(que gatilla el desembarco de un importante contingente de funcionarios desde el gobierno al sector
privado), y la creciente disposicin de las clases medias para pagar por la educacin superior de sus hijos
(Salazar, 2013).
9

6
acuerdo amplio con la oposicin poltica11. El gobierno apost por esa va: intentar su reemplazo
por un nuevo cuerpo legal que no tuviera los problemas de legitimidad democrtica que
enfrentaba la ley 18962.
Para eso, convoc a lderes y expertos de diferentes filiaciones y simpatas polticas a
participar en la Comisin de Estudio para la Educacin Superior. El propsito de esta instancia
era explcito. Deba definir una nueva arquitectura de polticas y para sentar las bases para el
cambio legislativo. La Comisin desarroll un importante esfuerzo en pos de alcanzar una
amplia participacin y lograr, al mismo tiempo, un alto grado de consenso (Brunner, 1991). El
documento que resume su trabajo contiene una propuesta para la formulacin de un nuevo
marco normativo para el sector. Dentro de sus recomendaciones, inclua explcitamente la
propuesta de crear un consejo nacional de educacin superior que reemplazara al Consejo
Superior de Educacin (Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, pp. 71-75).
Aunque el Ministro de Educacin de la poca agradeci el informe y comprometi su
implementacin, el proyecto fue rpidamente olvidado: aun con el grado de consenso que
alcanz entre sus integrantes, era inviable en el clima poltico de 1991 (Brunner, 2009).
Frente a ese escenario, la nica alternativa para el gobierno era cumplir la ley y proseguir
con la implementacin del Consejo. Antes de revisar esta trayectoria, vale la pena detenerse en
el grupo de actores involucrados en la implementacin de esta nueva agencia: sus valores e
intereses, sus acciones y recursos, modelaron, en buena parte, la operacin del licenciamiento.
Por una parte, los lderes universitarios aspiraban a mantener su nivel de influencia y a asegurar
la estabilidad regulatoria necesaria para el desarrollo de sus propios proyectos institucionales. A
su vez, quienes configuraron el nuevo escenario normativo dentro del rgimen militar aspiraban
a proyectar su obra desde las universidades privadas que formaron y mediante su influencia en
los partidos polticos con representacin parlamentaria que apostaron por proteger la obra del
gobierno de Pinochet. En fin, quienes seguan el desarrollo de la educacin superior desde los
centros acadmicos independientes perseguan revertir los efectos negativos de la desregulacin
que las reformas de 1980 introdujeron en el sistema.
El relativo desinters que las federaciones de estudiantes y asociaciones de acadmicos
tenan sobre la regulacin del sistema de educacin terciario, permiti que estos grupos de
inters pudieran forjar el rgimen de regulacin para los nuevos proveedores sin mayor
competencia desde otros actores. La baja incidencia del nuevo cuerpo legal en el
funcionamiento de las universidades tradicionales adscritas al Consejo de Rectores, hizo que sus
autoridades prestaran poca atencin a la puesta en marcha del Consejo Superior de Educacin.
La situacin era completamente distinta entre los propietarios y gestores de las nuevas
universidades privadas. Su futuro estaba estrechamente unido al desarrollo del nuevo sistema de
supervisin, si bien su posicin era ambivalente: necesitaban de una mayor legitimidad social
(que el licenciamiento poda traerles), pero al mismo tiempo se resistan a toda clase de
intervencin estatal. La falta de prestigio e influencia que sus instituciones en el sector su
operacin era pequea y su cuerpo de estudiantes estaba conformado por quienes no lograban
acceder a las instituciones tradicionales hizo que varios de ellos buscaran apoyo en la
oposicin poltica al gobierno del presidente Aylwin (Cox, 1996).
A travs de una extensa investigacin periodstica, Mara Olivia Mnckeberg (2007) ha
documentado el paso de destacados personeros del rgimen militar a las nuevas universidades
privadas. En su mayora ocuparon puestos clave en el Ministerio de Educacin y/o estaban

11

Para una completa descripcin de la ley y sus caractersticas, ver Squella (1990).

7
estrechamente asociados a los Chicago Boys12. Muchos de ellos, adems, jugaron un rol clave
en la aprobacin del nuevo marco legal y apostaban por su preservacin. Para eso, se apoyaban
en los fuertes vnculos que tenan dentro de los partidos polticos de oposicin y al interior de
influyentes movimientos religiosos conservadores. Aunque minora en el parlamento, la
oposicin contaba con un derecho de veto efectivo sobre cualquier cambio al nuevo rgimen
jurdico para la educacin superior13 que aseguraba su invariabilidad. La principal preocupacin
de este grupo era evitar que el licenciamiento se convirtiera en una herramienta punitiva del
nuevo gobierno que pudiera poner en riesgo el desarrollo de las nuevas universidades privadas.
El nuevo gobierno democrtico se apoy en los intelectuales y acadmicos de los centros
acadmicos independientes para fijar su agenda en educacin superior. Provenientes de la
Corporacin de Promocin Universitaria (CPU) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO)14, ellos perseguan revertir la creciente desregulacin que observaban en el
sector y los efectos que sta estaba teniendo en la calidad de la educacin universitaria. Con el
apoyo de la Fundacin Ford, haba configurado y legitimado una propuesta para la
transformacin del sistema que se reflej en el programa del primer gobierno de la Concertacin
de Partidos por la Democracia, elegido en 1989. Con todo, la agenda de estos grupos no se
diriga a reestablecer el sistema previo a la reforma de 1980. Ms bien, su posicin reflejaba una
cierta ambigedad: por una parte, adheran a los valores tradicionales de la academia chilena; a
la vez que miraban con simpata algunos de los cambios como la mayor competencia entre
universidades introducidos por las reformas de 1980. Por eso, invitaban a la modernizacin de
la educacin superior chilena (Brunner, 1988). Su perspectiva recoga la emergente literatura
sobre educacin superior y reformas que ella estaba inspirando en el Reino Unido y Holanda,
bajo el lema del Estado Evaluador (ver Neave, 1988). Tambin recoga la agenda de reformas
que empezaban a impulsar las agencias de cooperacin internacional. Ambas sugeran dirigir a
las universidades desde la distancia. En vez de controlar directamente su operacin mediante
mecanismos que operan ex ante el gobierno coloca incentivos o fija estndares para el
desempeo de las instituciones de educacin superior, pero no interfiere directamente en su
funcionamiento. De esa forma, refuerza la autonoma de las universidades y evita una
intromisin estatal innecesaria (Brunner, 1990). Al mismo tiempo, tal agenda supone la
existencia de una agencia externa de aseguramiento de la calidad y de una robusta competencia
entre universidades (Cox, 1989): ellos permiten que el gobierno les entregue financiamiento en
funcin de su desempeo en las instancias externas de evaluacin.
El proceso de transicin a la democracia que se inicia en 1988 permite que la
negociacin directa entre gobierno y oposicin sustituya progresivamente la movilizacin social
como medio de accin poltica (Boeninger, 1997). Aunque ella jug un papel importante en el
trmino del rgimen militar, el nuevo escenario institucional demanda que los partidos polticos
concentren mayor capacidad transaccional. Por eso, el elenco de actores involucrado en la
definicin e implementacin de las polticas se reduce sustantivamente hasta concentrarse en los
12

Valds (1995) ha descrito la formacin y desarrollo de este grupo de economistas entrenados a nivel
de posgrado en la Universidad de Chicago.
13
Los altos qurums de votacin (4/7 de los senadores y diputados en ejercicio) exigidos para modificar o
reemplazar la ley orgnica constitucional de enseanza hacan imposible cualquier cambio legislativo sin
el concurso de la oposicin poltica. Aunque tal legislacin ha experimentado importantes
transformaciones durante la dcada pasada, la posibilidad de introducir reformas siempre estuvo mediada
por la resistencia de los partidos de derecha, como se puede apreciar de la discusin parlamentaria de la
ley 20129 sobre acreditacin universitaria (Biblioteca del Congreso Nacional, 2006). Slo a contar de la
eleccin parlamentaria de 2013 en que la representacin parlamentaria de los partidos de derecha se
redujo considerablemente ese derecho a veto parece estar llegando a su fin.
14
Una sntesis de la trayectoria de ambas organizaciones puede encontrarse en Brunner (1985).

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niveles superiores de las directivas partidistas y sus equipos tcnicos. En paralelo, los canales de
circulacin y dilogo sobre polticas sectoriales se vuelven ms estrechos. En representacin del
gobierno, los acadmicos de CPU y FLACSO estn a cargo de implementar el Consejo Superior
de Educacin. Las instituciones privadas disponen de una importante plataforma de apoyo en
los partidos de oposicin, lo que entrega a sus lderes una efectiva capacidad de negociacin
frente al gobierno. Las divergencias y convergencias entre ambos grupos incidirn
decisivamente en el futuro de la evaluacin externa en la educacin superior chilena.
El Consejo Superior de Educacin fue constituido el 19 julio de 1990 (Consejo Superior
de Educacin, 1998). Inicialmente, el nuevo gobierno trat de evitar que ste iniciara
operaciones. La dudosa legitimidad del cuerpo legal que lo creaba y la aspiracin de introducir
un nuevo marco regulatorio que abordara los aspectos estructurales del sector, hizo que el
Ministerio de Educacin apostara por el dilogo sectorial. El fracaso de la Comisin de Estudio
para la Educacin Superior bloque esa posibilidad y el gobierno tuvo que resignarse a
implementar el CSE y el sistema de licenciamiento. Esa tarea fue confiada al mismo grupo que
lider el trabajo de la Comisin de Estudio organizada en torno al equipo formado por Jos
Joaqun Brunner, Ivn Lavados y Mara Jos Lemaitre en una demostracin de la orientacin
elitista que adopt la gestin de las polticas desde 1990, en el sentido que concentra en
pequeos grupos un amplio poder de decisin sobre el destino de las polticas sectoriales15. El
gobierno cuid especialmente la designacin de los dems miembros del CSE de modo de
asegurar su legitimidad en medios acadmicos (Salazar, 2013).
El primer desafo del Consejo fue convencer a las universidades que su licenciamiento
era superior al rgimen de examinacin. Enfrentar ese desafo era vital para posicionar a la
agencia como un actor clave en la regulacin de la educacin superior. La nueva legislacin
entregaba a las universidades privadas el derecho de optar entre el nuevo y el antiguo sistema de
supervisin (Squella, 1990). La encrucijada era compleja. Por lo pronto, la examinacin le
entregaba a la institucin examinada el derecho de elegir su examinadora, factor especialmente
atractivo para instituciones formadas por grupos religiosos conservadores que aspiraban a
minimizar la intervencin del gobierno entrante. Adems, el sistema se concentraba en los
resultados acadmicos de los estudiantes, asegurando un amplio nivel de independencia en la
gestin estratgica. Sin embargo, la examinacin tambin impona restricciones importantes a
las nuevas universidades: tenan que adherir al currculo de la institucin examinadora y deban
pagar los aranceles que stas les fijaran. En la medida que la examinacin se expande a contar
de 1988, su prestigio decae rpidamente. Bernasconi y Rojas (2004) han documentado que
hacia fines de la dcada de los 80 cinco universidades examinaban entre 20 y 32 carreras,
dictadas por 13 universidades diferentes. La gran expansin en el nmero de proveedores hizo
que la oferta de examinadores se agotara rpidamente, al punto que algunas instituciones
tradicionales fueron autorizadas por el Ministerio de Educacin para examinar programas que
ellas no ofrecan o en los que tenan una experiencia limitada (Lemaitre, 1993).
Aunque algunas instituciones permanecieron bajo el rgimen de examinacin, la gran
mayora de ellas se adscribi al licenciamiento. El menor costo fue un elemento determinante
para la gran mayora de los nuevos proveedores privados tomara esa decisin. Adicionalmente,
la labor de convencimiento que el CSE llev a cabo con ellas fue efectiva: las primeras
certificaciones de autonoma (de 1993) reforzaron la idea de que la agencia no estaba gobernada

15

Inicialmente, tal funcin fue asumida por Brunner. Posteriormente, Lavados cumpli la misma labor
(Consejo Superior de Educacin, 1998). Lemaitre fue designada Secretaria Ejecutiva, para configurar el
equipo tcnico a cargo de implementar las decisiones del Consejo y planificar su accin.

9
por el poder poltico y que quera contribuir verdaderamente a la legitimacin del nuevo sector
privado.
Con todo, la principal tarea del CSE distaba de ser clara. El marco legal demarcaba los
elementos procesales clave foco, tiempos y resultados posibles de la acreditacin sin hacerse
cargo de explicitar principios, objetivos, guas o modelos para implementar el nuevo mecanismo
de supervisin inicial. La regulacin le entregaba a la agencia el poder de autorizar el
funcionamiento de las nuevas universidades y de verificar su desarrollo progresivo en un
conjunto de variables clave16 por un plazo de seis aos, renovable hasta por otros cinco. Al
trmino del proceso, deba pronunciarse por la autonoma o cierre de la respectiva institucin.
Durante el plazo de verificacin, el CSE estaba facultado para aplicar sanciones escaladas que
podan conducir al cierre anticipado de las universidades en licenciamiento. Sin mayores
orientaciones para el desarrollo de su labor, y sin contar con la asesora de quienes participaron
en la aprobacin de la ley orgnica constitucional de enseanza, el CSE asumi la tarea de
definir su modelo de evaluacin. A pesar de todo el tiempo invertido en preparar orientaciones
de poltica que postulaban la importancia de la evaluacin externa de la calidad y de que ella
fuera conducida por expertos independientes, muy poco saban los miembros del CSE del
diseo y operacin de la acreditacin (Salazar, 2013).
La agencia opt por la bsqueda de un modelo de evaluacin externa. La estrategia del
CSE estuvo organizada sobre la base de tres ejes: explorar las experiencias extranjeras de
evaluacin en educacin superior, desarrollar un modelo con participacin del sector, y efectuar
ajustes incrementales siguiendo el mismo patrn. El modelo resultante, adems, deba ajustarse
a las exigencias de procedimiento del marco legal y a los objetivos perseguidos por el grupo que
diriga el Consejo: permitir la validacin social de las nuevas instituciones privadas. Su primer
hallazgo fue descubrir que, en la experiencia comparada, el nombre del nuevo sistema difera
del contenido que se le haba dado (Salazar, 2013). En vez de un sistema de autorizacin y
monitoreo inicial, la acreditacin de universidades de los Estados Unidos era un sistema
voluntario, permanente y peridico para evaluacin de todas las instituciones de educacin
terciaria. El licenciamiento, por el contrario, era un sistema obligatorio17, sujeto a un marco
temporal limitado y disponible nicamente para los nuevos proveedores pues la misma
legislacin estableci la autonoma plena de las instituciones adscritas al Consejo de Rectores.
Aunque posee una estructura similar al licensing18 que aplican algunos estados norteamericanos
a las universidades que operan en su jurisdiccin, el licenciamiento del CSE evit seguir este
modelo de regulacin. Guiar el desarrollo del nuevo sector privado la misin de facto que
asume el nuevo consejo requiere de instrumentos ms complejos que la revisin administrativa
de un conjunto de requisitos formales para autorizar el funcionamiento de una nueva
universidad. En su lugar, el CSE apost por el sistema de autorregulacin que promova el
experto norteamericano Herbert Kells.
Hacia 1990, Kells era un nombre conocido en los circuitos internacionales de anlisis
sobre la educacin superior que haban florecido durante la dcada anterior. Invitado por el
CSE, llega a Chile con la misin de contribuir a la configuracin de un sistema de
licenciamiento. Inicialmente, su trabajo se orienta a realzar la importancia de preocuparse de la
16

Aunque no son definidos legalmente, se incluyen aqu aspectos docentes, didcticos, tcnicopedaggicos, programas de estudio, recursos fsicos y de infraestructura, y los medios econmicos y
financieros necesarios para otorgar los ttulos y grados que aspira a ofrecer la institucin respectiva (ley
18962, artculo 39).
17
Para las universidades creadas despus de marzo de 1991 y para las que, habiendo estado sujetas a la
examinacin, hubieran optado voluntariamente por el licenciamiento.
18
Para el caso del Estado de Arizona, por ejemplo, tal funcin es ejercida por el Arizona State Board for
Private Postsecondary Education: http://www.azppse.gov/licensure_requirements.asp

10
calidad y a sugerir un mtodo para que las universidades enfrenten ese desafo: la regulacin.
Kells lo define como el proceso informado y peridico a travs del cual un sistema, institucin,
programa o procedimiento es ajustado a travs del tiempo a las expectativas (sea que se
expresen como intenciones, estndares o normas) mediante opciones y acciones que son
validadas por el regulador como resultado de un proceso de evaluacin (1992:17). Esta manera
de evaluar el funcionamiento de las universidades se vuelve autorregulacin, cuando ellas
mismas se hacen responsables de su diseo e implementacin y del uso que se da a sus
conclusiones. Puede, tambin, perseguir propsitos diferentes. Si se orienta a analizar el
cumplimiento de niveles mnimos de desempeo, la accin reguladora asume la forma del
aseguramiento de la calidad; si, en cambio, se dirige al mejoramiento, la regulacin apunta a
evidenciar niveles crecientes de calidad. En ambas modalidades, sta permite el desarrollo de
juicios externos y globales sobre la calidad de una institucin universitaria o de alguna de sus
partes o procesos.
Tal ncleo bsico de ideas permiti dar vida al licenciamiento del CSE. El nuevo marco
legal permita que la autorizacin y funcionamiento inicial de las nuevas universidades fuera
evaluada simultneamente contra los compromisos que ellas asumen explcitamente y contra las
expectativas que la agencia tiene sobre el desempeo mnimo que debe alcanzar una institucin
de educacin superior. Mientras los primeros deban expresarse formalmente en un proyecto
institucional, las segundas se materializan en un conjunto de criterios de evaluacin.
Introducidos en 1993, tales criterios fue preparados directamente por Kells. Ellos cubren las
doce dimensiones ms importantes del quehacer de una institucin de educacin superior19,
definiendo varios niveles de desempeo mnimos (de naturaleza cualitativa) que una
universidad debe alcanzar para obtener su autonoma y concluir as el proceso de licenciamiento
(Consejo Superior de Educacin, 1998).
El licenciamiento tuvo una exitosa implementacin. En eso incidi su cuidado diseo,
pero tambin una hbil estrategia de legitimacin y un conjunto de circunstancias favorables.
Por lo pronto, el grupo detrs del CSE enfrent estratgicamente las circunstancias. Los canales
para la formulacin de polticas se volvieron ms selectivos en la medida que el gobierno electo
apost por acotar la discusin dentro de los niveles jerrquicos superiores del aparato pblico y
de los partidos polticos. Las personas detrs del CSE adquieren una especial incidencia en la
definicin del curso que tendr el licenciamiento en la medida que simultneamente se
coordinan institucionalmente con el Ministerio de Educacin, se legitiman a travs de su
trayectoria en los centros acadmicos independientes, y se apoyan en sus conexiones dentro de
las lites de los partidos. De la misma manera, las nuevas universidades gestionadas por
antiguos funcionarios y asesores del rgimen militar tambin establecen un slido canal de
comunicacin con los partidos de oposicin, lo que les permite amplificar sus dudas sobre la
forma que ir adoptando el nuevo sistema y hacer resonar sus quejas frente a resultados que les
parecen injustos.
Con diferentes grados de influencia quienes estn en el aparato pblico poseen un
obvio dominio sobre la agenda ambos grupos capturan la implementacin del licenciamiento,
si bien tambin se benefician de la baja prioridad que la regulacin de las universidades
privadas tiene entre las prioridades del gobierno del presidente Aylwin. La ausencia de
necesidades adicionales de financiamiento estatal para la operacin del nuevo sistema, la
inviabilidad de introducir cambios legales y la escasa competencia que las nuevas universidades
19

Integridad, propsitos (y su nivel de realizacin), gobierno institucional, progresin y logro acadmico,

servicios para los estudiantes, acadmicos, programas de formacin, investigacin, servicios a la
comunidad, recursos educacionales, administracin financiera y recursos, e infraestructura.

11
ofrecen a las instituciones estatales tambin permiten evitar que otros actores dentro del sector
pblico incidan en la configuracin del licenciamiento.
Por otra parte, quienes dirigen el CSE logran convencer a todos los miembros del
Consejo que su funcin demanda un alto nivel de independencia, tanto del gobierno como de las
universidades. Es difcil no ver aqu la influencia de Kells20. Por una parte, el Ministro de
Educacin declina ejercer la presidencia del Consejo. La direccin de la nueva agencia queda
entregada a un vicepresidente elegido los consejeros. La presencia del Ministerio en el Consejo
se reduce a un representante designado por el Ministro, labor que generalmente recay en el Jefe
de la Divisin de Educacin Superior. A su vez, los miembros del CSE se convencen que ellos
no representan a las instituciones que los han designado21 sino que participan de l como
integrantes de una agencia independiente que no debe someterse a los intereses de otros actores
dentro o fuera del sistema de educacin superior, aislando efectivamente al Consejo de toda
interferencia no buscada. Solo las cortes de justicia y los organismos de control administrativo
tendrn tuicin sobre el CSE, a propsito de reclamaciones hechas por instituciones en
licenciamiento que se multiplicaron durante al inicio de su funcionamiento.
Adems de estas decisiones fundamentales, el CSE invirti sustantivamente en tiempo y
recursos para socializar su quehacer entre los directivos de las universidades y para cimentar las
bases de una cultura afn a la regulacin. Kells (1993) ha documentado la larga lista de
actividades que el CSE llev a cabo en sus primeros aos para crear un ambiente favorable para
la instalacin del licenciamiento: talleres, seminarios, presentaciones y una gran cantidad de
actividades formativas. Esta lnea de accin, sin embargo, estuvo lejos de ser bidireccional. No
se trataba de articular un modelo pluralista lo que puede parecer razonable considerando la
falta de experiencia en evaluacin institucional en el pas sino de socializar los principios y
metodologas que se estaban estrenando para evaluar la calidad (Salazar, 2013). Su labor, como
sugiere el mismo Kells, no habra sido muy efectiva si la agencia no hubiera tenido un mandato
legal para el desarrollo del nuevo sistema.
Un diseo innovador y simple, un equipo cohesionado, influyente y orientado al logro
de los mismos objetivos, y una cuidada implementacin que mezcla en iguales proporciones
cooptacin y capacitacin, cierres y autonomas, estn a la base del xito del CSE. Esto le
permiti asegurar una supervisin inicial efectiva para las nuevas universidades (muchas veces
aun en contra la opinin de stas), ayudando con ello a disipar los temores asociados a un rpida
expansin del nuevo sector privado. Por eso, Cox (1996) ha sostenido que el CSE se convirti
en la principal agencia reguladora de la educacin superior chilena durante los noventa. En ello
contribuy tambin la oportunidad en que desarroll su accin: la gran mayora de las nuevas
universidades fueron creadas entre 1988 y 1990. Sus modelos de gestin estratgica y
acadmica se fueron forjando a la par de su participacin en el licenciamiento y en funcin de
los requerimientos del CSE y de la competencia que enfrentaban desde otras instituciones.
Adems de regular su quehacer, las exigencias del Consejo enfatizaron la necesidad de que cada
universidad contara con una misin y un proyecto educativo, lo que les permiti definir de
mejor manera su identidad y su espacio competitivo en el emergente mercado de la educacin

20

Entre otras condiciones para la instalacin de la regulacin en la educacin superior chilena, Kells
aconseja una adecuada proteccin del sistema en relacin con las fuerzas polticas (1993 p. 31).
21
Tal funcin fue ejercida por las universidades estatales (un consejero), las universidades privadas
autnomas (un consejero), los institutos profesionales autnomos (un consejero), las academias del
Instituto de Chile (un consejero), las fuerzas armadas y de orden (un consejero), la Corte Suprema de
Justicia (un consejero), y el Consejo Superior de Ciencias y el Consejo Superior de Desarrollo
Tecnolgico (ambos designan conjuntamente un consejero).

12
superior. Con ello, el CSE contribuy como se lo propuso a la legitimacin del sector
privado y de algunas de sus instituciones ms emblemticas.
Hacia 1998, la accin del CSE mostraba resultados significativos (Consejo Superior de
Educacin, 1998). 7 instituciones obtuvieron su autonoma, mientras otras 11 perdieron el
reconocimiento oficial del Estado; 13 obtuvieron su autorizacin de funcionamiento, mientras
otras 14 fallaron en el intento. 157 visitas de comisiones de pares evaluadores fueron realizadas
y ms de 24.000 estudiantes adscritos a instituciones no autnomas fueron examinados
externamente. Con todo, an quedaba mucho trabajo por hacer: 31 universidades e institutos
profesionales permanecan en licenciamiento hacia 1998.
Luego de ocho aos de operacin, el licenciamiento tambin estaba mostrando sus
lmites. Las alternativas al trmino del proceso autonoma o cierre no eran satisfactorias en el
caso de instituciones que presentaban un nivel intermedio de maduracin: no estaban en una
posicin terminal, pero tampoco cumplan con los niveles de desempeo necesarios para que
alcanzaran su autonoma. En algunos casos, era evidente que el plazo mximo de duracin del
licenciamiento (once aos) no era suficiente para que una universidad llegara a su estado a un
estado de madurez que le permitiera operar libremente sin poner en riesgo la calidad basal de la
educacin superior chilena. A su vez, la radical transicin entre un control integral
(licenciamiento) y la total libertad (autonoma) produjo que algunas instituciones perdieran su
capacidad de desarrollarse responsablemente, lo que se tradujo en las expansiones explosivas
que sufri la matrcula a propsito de la proliferacin de sedes regionales hacia fines de la
dcada (Zapata et al., 2003). Por otra parte, el desarrollo de la autorregulacin fue mucho ms
dbil de lo previsto y no sirvi para la instalacin de una cultura en pro del mejoramiento de la
calidad entre los nuevos proveedores (Lemaitre, 2004). Muchas de las nuevas instituciones
participaban del licenciamiento con el nico propsito de obtener su autonoma y su motivacin
no cambi a lo largo del proceso. En muchos casos, la evaluacin externa no dio origen a un
dilogo en condiciones de igualdad, sea porque los equipos de evaluacin externa fueron
enfrentados con prejuicios o porque sus miembros trataron de modelar las nuevas instituciones
segn sus propias experiencias, desatendiendo el proyecto educacional de cada una de ellas. En
fin, los procesos de cierre de universidades privadas fueron traumticos y, muchas veces, sus
estudiantes quedaron sin una adecuada proteccin, lo que hizo que el Consejo fuera
especialmente reticente a aplicar esta medida.
Sin embargo, las instituciones que alcanzaron su autonoma a travs del licenciamiento
obtuvieron una importante validacin social. Eso las ayud a forjar una reputacin que fue clave
para que pudieran competir en el exigente mercado de la educacin superior chilena. A su vez,
pudieron desarrollar capacidades bsicas para operar como instituciones autnomas. Tambin el
licenciamiento contribuy a generar y diseminar buenas prcticas de gestin en el sector. Es
importante notar, sin embargo, que estos resultados positivos comenzaron a diluirse con el
tiempo. Las nuevas instituciones privadas comenzaron a dominar las reglas del licenciamiento.
Sus planes de desarrollo y sus objetivos fueron reducidos al mnimo para evitar que las
evaluaciones externas incluyeran elementos adicionales. Quizs por esa razn, se expandi la
percepcin de que el CSE aplicaba sus criterios de evaluacin de manera menos rigurosa en
cada nuevo ciclo de anlisis para fines de autonoma (Lemaitre, 2004).
Hacia fines de la dcada, los principales actores que contribuyeron a forjar el
licenciamiento estaban terminando su participacin en el CSE. Brunner abandona el Consejo en
1996. Lavados har lo mismo en 1998, ao en que renueva a la totalidad de sus miembros.
Lemaitre abandona el CSE un ao ms tarde. Las universidades privadas ms influyentes
especialmente las vinculadas al gobierno militar adquieren una a una su autonoma hacia el fin
de la dcada, lo que reduce la influencia de las instituciones que permanecen en licenciamiento

13
entre los partidos opositores. Ellas intentarn, en lo sucesivo, bloquear las medidas que les
afecten a travs de acciones jurisdiccionales.
c. Los experimentos en acreditacin: haciendo de la calidad una preocupacin central de la
educacin superior (1999-2002)
En la medida que la influencia regulatoria del CSE comienza a disminuir, el debate
sobre el aseguramiento de la calidad se trasladar desde el acompaamiento de las nuevas
universidades hacia la operacin del sistema de educacin superior en su conjunto. Para las
personas detrs del licenciamiento, era evidente que si la introduccin del aseguramiento de la
calidad funcion para los nuevos proveedores, era bueno y conveniente expandir su aplicacin a
las universidades ms consolidadas para as contribuir a su mejoramiento. Por otra parte, el
modelo de regulacin que Kells ayud a legitimar se avena mejor con la evaluacin de
instituciones autnomas, que cuentan con mejores capacidades para asumir ms cmodamente
la responsabilidad de llevar a cabo ejercicios de autoevaluacin efectivos. En fin, la agenda de
modernizacin que comienza a tomar forma hacia fines de los 9022 supona la existencia y
funcionamiento de mecanismos de evaluacin peridica que permitieran justificar una mayor
inversin en un sector que parece clave para la modernizacin de la economa, en los planes del
gobierno.
El escenario en que esta operacin va a tener lugar es muy distinto de aqul en que se
implant el licenciamiento. Varias condiciones estructurales de la educacin superior chilena
experimentaron cambios en el nterin. La matrcula se haba expandido sostenidamente y las
universidades haban asumido que enfrentaban un contexto de alta competencia, tanto por
recursos, estudiantes y reputaciones (Brunner, 2009). La desregulacin en que muchas ellas
operaban les permiti enfrentar el escenario con medidas drsticas. Varias optaron por una
rpida expansin de sus actividades. Proliferaron sedes regionales y programas especiales, a la
vez que el uso de publicidad en los medios se intensificaba. Mientras algunas universidades
crecen aceleradamente, otras toman medidas para protegerse de los nuevos competidores. La
educacin superior chilena comienza a moverse hacia un estado de ferviente actividad.
Entre los jvenes de 18 a 24 aos, la participacin en la educacin superior se expande
rpidamente: entre 1990 y 2000, pasa de 15.9 a 22 por ciento, segn los resultados de las
encuestas de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) del Ministerio de Desarrollo
Social23 aplicadas en esos mismos aos. Incluso la presencia de los ms pobres en el sector gana
terreno, y salta de un 4.4 a un 7 por ciento en el primer quintil de ingreso. Aunque la
distribucin territorial, de gnero y por reas de conocimiento de la matrcula se mantienen
relativamente constantes, un cuerpo de estudiantes ms grande implica importantes desafos de
calidad en la medida que el sector se vuelve menos selectivo.
La cantidad de nuevos proveedores, sin embargo, se contrae en un sexto en el mismo
periodo: de 302 a 250. Aunque algunas instituciones son creadas, 40 centros de formacin
tcnica y 16 institutos profesionales desaparecen, muchos de ellos como resultado de la
supervisin inicial. En ese contexto, son las universidades quienes lideran la expansin del
sistema.
Mucho de lo anterior se explica por el regimen de financiamiento. La contribucin del
gobierno a la educacin superior crece a una tasa inferior a la de la expansin de la matrcula.

22
23

Ver Ministerio de Educacin (1997; 1998).

Antes, Ministerio de Planificacin y Cooperacin.

14
Aunque parte de una base muy disminuida24, el subsidio fiscal a las universidades pasa de 124
mil millones a 262 mil millones en dinero constante durante los 90. La gran mayora de los
recursos se distribuye entre las universidades tradicionales: slo un 1,39% del aporte estatal
llega a los nuevos proveedores privados. La expansin de ese sub-sector se financia
prioritariamente a travs de las familias de clase media, que estn dispuestas a invertir en
educacin superior para sus hijos. Eso hace que la oferta acadmica de las nuevas universidades
sea elstica. En muchas de ellas, la demanda determina el nmero de cupos y el tipo de
programas ofrecidos.
En este nuevo escenario, el mapa de influencia de la educacin empieza a experimentar
cambios. Entre las universidades tradicionales y el grupo de nuevos proveedores en
licenciamiento, las universidades privadas autnomas comienzan a ocupar un lugar prominente.
Ellas concentran el crecimiento de la matrcula. Aspirando ganar visibilidad y prestigio, su
creciente liquidez les permite invertir en infraestructura, cuerpo acadmico y, especialmente, en
marketing. Aunque an no estaban en posicin de competir en reputacin con el sector
tradicional, estas universidades avanzan hacia una rpida legitimacin como actores relevantes
del sector. Comienzan a ser consultadas por el gobierno en diversas materias a la vez que
consolidan crecientes lazos con las dirigencias poltica. Es frecuente, tambin, que autoridades
de gobierno ocupen cargos importantes en universidades privadas luego del cese en sus
funciones pblicas.
Al igual que en el sector tradicional, algunas concentran mayor influencia que otras.
Universidades grandes como la Universidad Andrs Bello, la Universidad Diego Portales y la
Universidad Mayor lideran este grupo. Instituciones ms pequeas y de orientacin elitista
(como la Universidad Adolfo Ibaez y la Universidad de los Andes), tambin alcanzan
posiciones destacadas en este segmento. Vinculadas al gobierno a travs de sus lazos con
algunos partidos oficialistas, otras universidades (como la Universidad Central y la Universidad
ARCIS) tendrn una importante capacidad para hacer valer sus puntos de vista en el Ministerio
de Educacin (Monckeberg, 2007). Las instituciones ms estrechamente vinculadas a los
partidos de oposicin (como la Universidad Finis Terrae y la Universidad del Desarrollo)
tambin contaban con el aparato comunicacional de stos para difundir sus puntos de vista ante
sobre cualquier iniciativa que signifique mayor regulacin.
Las universidades privadas autnomas forman asociaciones y organizaciones gremiales
para que las representen en materias de comn inters. As, la Corporacin de Universidades
Privadas y el Consejo Nacional de Instituciones Privadas de Educacin Superior (CONIFOS)
han logrado transferir peridicamente al gobierno las preocupaciones de sus asociados, aunque
su influencia es el sector es muy menor comparada con la del Consejo de Rectores.
Por otra parte, el equipo que lider la instalacin del CSE pudo consolidar su influencia
en el sector durante los 90s (Dickhaus, 2009). La efectividad del licenciamiento facilit que sus
ideas tuvieran una mayor llegada dentro de las universidades tradicionales que no tenan una
agenda alternativa para el mejoramiento de la gestin universitaria sin afectar su relacin con
los lderes de los partidos polticos. Por otra parte, forjaron una importante red de contactos
dentro de las universidades privadas autnomas, que luego sern clave para la puesta en marcha
de los pilotos de acreditacin de carreras.
Pocos grupos (dentro o fuera del sector) tienen mayores niveles de incidencia en la
accin pblica para la educacin superior que Brunner, Lavados y Lemaitre. Ellos posean,
simultneamente, gran credibilidad poltica y acadmica (Geoffroy, 2012:62). Mientras Brunner
24

Fruto de la crisis econmica que Chile experiment entre 1982 y 1987 y que tuvo un impacto
significativo en el producto interno bruto y en las finanzas pblicas (Ffrench-Davis, 1999).

15
estaba inmerso en la lite poltica que guiaba la transicin a la democracia (fue Ministro
Secretario General de Gobierno en el mandato del Presidente Frei), Lavados coordinaba una red
de directivos de universidades iberoamericanas a travs del Centro Interuniversitario de
Desarrollo (CINDA). Lemaitre, por su parte, presida la primera red internacional de agencias
de aseguramiento de la calidad de la educacin superior (INQAAHE) y era una participante
activa en el dilogo global sobre metodologas de evaluacin externa de la calidad, lo que la
converta en la mayor experta nacional en este campo, en la opinin de varios lderes
universitarios.
La influencia de los expertos del CSE se proyecta durante toda la dcada en el
Ministerio de Educacin, sin que del cambio de administracin de 1994 afecte este estado de
cosas. Pronto, ellos sern convocados por el gobierno del presidente Frei a liderar el desarrollo
de una nueva poltica de calidad que propender a la instalacin de la acreditacin en Chile, y
que ellos conducirn desde una nueva agencia: la Comisin Nacional de Acreditacin de
Pregrado (CNAP). Obviamente, tal resultado no era accidental. Brunner, Lavados y Lemaitre se
haban asegurado que tal convocatoria existiera a travs de su participacin en la negociacin de
un prstamo del Banco Mundial para el desarrollo de la educacin superior en Chile, en 1997
(Salazar, 2013). Antes, tambin haban colaborado con el Ministro Arellano en la preparacin
de una nueva poltica sectorial que, entre otras cosas, enfatizaba la necesidad de introducir un
sistema de acreditacin para universidades autnomas (Ministerio de Educacin, 1997). El
mismo documento de poltica luego se us para justificar la creacin del Programa para el
Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la Educacin Superior (MECESUP), puesto en
marcha en 1999 con el apoyo del Banco Mundial.
El MECESUP permite al Banco Mundial una influencia directa sobre la accin
gubernamental en educacin superior. No slo participa de la definicin de las reas en que se
invertir, los montos que se asignan a cada una de ellas, los instrumentos de financiamiento que
sern usados, los tipos de proyectos que sern financiados y los procedimientos administrativos
para su concrecin y seguimiento (Ministerio de Educacin, 1998). Adems, monitorea
permanentemente la accin de la unidad ejecutora del proyecto, participa de la evaluacin de las
iniciativas a ser financiadas y supervisa su implementacin. En un escenario de mltiples y
frecuentes oportunidades para incidir en la trayectoria de las polticas sectoriales, el banco
sugiere cursos de accin y soluciones (a travs de su Coordinacin para la Educacin Superior)
que inciden en la accin del Ministerio de Educacin y de las mismas universidades.
Luego de pasar la primera parte de la dcada fortaleciendo el desarrollo de la educacin
escolar, el Ministerio de Educacin decide prestar una atencin preferente a la educacin
universitaria durante el gobierno del Presidente Frei (Ministerio de Educacin, 1997). En vez de
insistir en la reforma del marco legal del sector, la administracin Frei advierte que puede hacer
un mejor uso de la herramienta fiscal para moldear la accin de las universidades. Adems de
regular el flujo y el uso de los recursos que se transfereren anualmente al sector, decide apostar
por una agenda ms ambiciosa, definiendo un nuevo marco de poltica que se aparta
significativamente del curso seguido hasta el momento (Salazar & Leihy, 2013): ya no se trata
de avanzar hacia un crecimiento cualitativo del sistema tradicional mientras se controla el
desempeo de nuevos proveedores privados. Desde ahora, se prioriza consolidar la expansin
del sistema mediante un mayor financiamiento a la demanda. En paralelo, se expande el
aseguramiento de la calidad y se invierte selectivamente en investigacin. La labor del gobierno
se despliega a travs de agencias descentralizadas: la Coordinacin del MECESUP, la CNAP y
la CONAP25. Tales agencias se coordinan a travs de la Divisin de Educacin Superior.
25

Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado, creada por el Ministerio de Educacin en 1999.

16
A diferencia de las organizaciones estudiantiles que observaron con desinters las
polticas de calidad durante los 90s los administradores universitarios vieron en el
aseguramiento de la calidad una oportunidad: un instrumento para avanzar hacia la
profesionalizacin de la gestin. En la medida que las universidades se someten a una
competencia ms exigente, requieren de una nueva clase profesional capaz implementar
modelos sofisticados de gestin estratgica. Estos profesionales estn a cargo de operar nuevos
sistemas de informacin, necesarios para que las universidades subsistan y se desarrollen en
entornos cambiantes y competitivos. Entusiastas adherentes de la planificacin estratgica, ellos
proveern la plataforma institucional necesaria para la prctica de la autoevaluacin y la
preparacin de informes para la acreditacin.
Los lderes institucionales, en contraste, no tuvieron una posicin comn para enfrentar
la expansin del aseguramiento de la calidad. La aproximacin a la acreditacin de los rectores
estuvo mediada por las posibilidades de conservar, expandir o perder prestigio. Entre las
universidades ms selectivas, se apost por sumarse a la acreditacin y as consolidar su
posicin dominante. Algunas universidades tradicionales, y muchas de las privadas nuevas,
observaron esta agenda con inquietud y apostaron por defender su autonoma. Entre ambos
grupos, las universidades privadas ms consolidadas tambin apoyan la nueva agenda, si bien
con menor entusiasmo que las instituciones lderes. Con el paso del tiempo, sin embargo, las
posiciones ms reticentes hacia la acreditacin cedern. Salvo por un pequeo grupo de
universidades que evitarn el riesgo de la acreditacin a toda costa, la mayora de las
instituciones considerar que el costo de someterse a la acreditacin y trabajar para su obtencin
es aceptable si se considera que ste abre la posibilidad de contar con un sistema de
financiamiento estatal para sus estudiantes.
El desarrollo de pilotos de acreditacin de carreras y programas tendr lugar en este
contexto. Dos procesos convergen en sus orgenes. Por una parte, una preocupacin por la
calidad que se expanda rpidamente hacia fines de los 90. Esta preocupacin no era infundada.
Un grupo de instituciones privadas comenz a ampliar rpidamente su oferta de pregrado una
vez que alcanz su autonoma. Otro grupo de universidades tradicionales de origen regional
les sigui. El nmero de sedes regionales se multiplic rpidamente a la par con la explosin de
programas especiales (Zapata et al., 2003). stos se orientan a la formacin profesional de
adultos preferentemente empleados fiscales y municipales a travs de programas abreviados y
con menores exigencias acadmicas que, frecuentemente, se ofrecan fuera de los recintos
universitarios y con limitado acceso a laboratorios, talleres y recursos bibliogrficos (Brunner,
2009). La rpida expansin de estas actividades no pas inadvertida. En el gobierno y las
universidades tradicionales cunde la idea de que la calidad del sistema de educacin superior (y,
en consecuencia, del valor social de sus diplomas) comienza a estar en riesgo (Ministerio de
Educacin, 1997). Sin embargo, la legislacin no entregaba ninguna herramienta al gobierno
para intervenir directamente en el sector o para lograr que las universidades pusieran ms
nfasis en la gestin para la sustentabilidad de largo plazo en vez de concentrarse en sus
resultados inmediatos.
Por otra parte, las universidades del Consejo de Rectores haban comenzado a
desarrollar experiencias de regulacin y autorregulacin desde la mitad de la dcada de los 90.
La Asociacin de Facultades de Medicina (ASOFAMECH) intent avanzar hacia la realizacin
de pilotos para la acreditacin de formacin mdica. Con el apoyo de Herbert Kells, la
Universidad de Concepcin y la Universidad de Chile avanzaron en introducir procesos de
autoevaluacin en sus unidades acadmicas (Silva et al., 1997; Villavicencio, 1998). El propio
Consejo de Rectores impuls la creacin de la Comisin de Autorregulacin Concordada, en

17
1995, a fin de evaluar los proyectos de nuevas carreras de las universidades miembros y limitar,
por esa va, la rpida proliferacin de la oferta de programas de pregrado (Ossandn, 1998).
La implementacin de la nueva agenda fue muy cuidadosa. Un primer paso fue
implementar el proyecto MECESUP bajo una coordinacin dependiente del Ministerio de
Educacin. Aunque comprometan un bajo nivel de gasto26, las acciones asociadas al
aseguramiento de la calidad se desarrollan en varios frentes: la creacin de un sistema de
informacin sobre la educacin superior, la revisin del licenciamiento y la introduccin de la
acreditacin programtica. La primera y la segunda se mantuvieron al alero de la coordinacin;
la tercera fue encomendada a dos comisiones diferentes la CNAP y la CONAP una para el
pregrado y otra para el posgrado. Visto as, la accin de la CNAP parece restringida a un plano
especfico, mientras la coordinacin del MECESUP vela por la integracin de todas las acciones
comprometidas en el proyecto. En la prctica, sin embargo, el papel de la CNAP fue mucho ms
importante. Comprometa la principal funcin de las universidades y, por eso, el gobierno
desplegaba aqu su mejor equipo. En contraste, la acreditacin de posgrado era una tarea de
menor impacto, que bien poda resolverse a travs del dilogo de una pequea comunidad de
especialistas. La imposibilidad de avanzar directamente hacia un cambio legislativo implicaba
que la CNAP deba seducir y cooptar a las universidades (y sus facultades) para poder avanzar
hacia el logro de su misin. De su xito dependa el desarrollo de la agenda del aseguramiento
de la calidad en los prximos aos.
Aunque el estatus de la CNAP era el de una comisin asesora del Ministro de
Educacin lo que reforzaba su carcter temporal y provisorio Brunner, Lavados y Lemaitre
optaron por repetir el modelo de organizacin del CSE. Se aseguraron que el consejo de la
agencia estuviere integrado por prestigiosos acadmicos que representaran a las instituciones
ms importantes y que, a la vez, fueran proclives a la frmula que ellos impulsaban. Al mismo
tiempo, se preocuparon de proteger la independencia de la agencia, tanto de las universidades
como del gobierno. Su liderazgo, tanto en lo estratgico como lo operativo, les aseguraba el
control de la accin de la comisin.
Si bien el gobierno quera inicialmente que la CNAP preparara una propuesta
legislativa, esa labor fue descartada por la agencia. En su diagnstico, era prematuro avanzar
hacia una legislacin cuyo contenido aun deba ser definido y validado desde la prctica
(Salazar, 2013). Con el apoyo del Ministerio de Educacin, la comisin decide avanzar hacia el
desarrollo de experiencias piloto de acreditacin de programas de pregrado. Ellas deban
focalizarse en disciplinas prestigiosas. A su vez, las asociaciones displinarias respectivas deban
tener un especial inters en avanzar hacia la acreditacin. La acreditacin de las carreras de
Medicina cumpla con ambas exigencias. El tradicional prestigio de los mdicos no haba sido
afectado por la rpida expansin de la educacin profesional en la medida que el nmero de
carreras de Medicina y de vacantes apenas creca. Por otra parte, la ASOFAMECH estaba
decidida a avanzar hacia la acreditacin de los programas de Medicina antes que la rpida
expansin del sector pusiera en riesgo la formacin mdica.
Tomando ventaja de la creciente demanda por evaluacin externa, la CNAP apost por
una estrategia inductiva y participativa, donde tambin convergen capacitacin y socializacin.
Evidentemente, no se trataba de partir desde cero. La agencia contaba con un plan estructurado
que haba ido forjando paulatinamente desde el CSE. Su experiencia en INQAAHE, permiti a
Lemaitre apreciar crticamente modelos de evaluacin externa de programas. Desde ah pudo
conformar una propuesta que, en opinin de la CNAP, se adecuaba a las caractersticas y
26

El crdito, por 241 millones de dlares y a ejecutarse en 5 aos, destinaba a temas de calidad el 2,2%
de los recursos comprometidos (Ministerio de Educacin, 1999).

18
necesidades del pas. Estratgicamente, la agencia logr que ese modelo no fuera explcitamente
propuesto, sino ms bien que l se manifestara paulatinamente, como una respuesta natural al
conjunto de requerimientos y sugerencias que planteaban los representantes de las facultades
que queran acreditar sus programas (Salazar, 2013). Visitas de estudio a agencias de
acreditacin y a oficinas universitarias de anlisis institucional en Estados Unidos no slo
sirvieron para que las universidades chilenas observaran de primera mano cmo se gestionaba la
acreditacin de programas en la prctica, sino que tambin permitieron la conformacin de
redes nacionales de profesionales de la evaluacin. Dada la necesidad de evitar trabajar con los
evaluadores externos que form el CSE para el desarrollo del licenciamiento pues su enfoque
pareca muy fiscalizador para un proceso que deba empezar por las universidades ms
prestigiosas del pas la CNAP reclut en estas visitas a las primeras generaciones de
evaluadores externos y a quienes lideraran la instalacin de la evaluacin externa dentro de las
universidades.
El equipo de profesionales conformado por Lemaitre para la operacin de la agencia
llev a cabo talleres de induccin y capacitacin a lo largo de todo el pas. Sin embargo, la
amplia popularidad de los pilotos de acreditacin programtica est ligada a tres definiciones
clave (Salazar, 2013). Primero, la CNAP logra convencer a las universidades que la acreditacin
operara como un sello de calidad, ayudndoles a distinguir su oferta acadmica dentro de la
creciente competencia. De esa manera, la acreditacin aspira a operar como un instrumento
posicional que reforzara el prestigio de quienes contaran con ella (Dickhaus, 2009). Para
maximizar el estatus de la acreditacin, la agencia realiza una cuidadosa seleccin. No slo opta
por comenzar por los programas ms respetados en las universidades ms prestigiosas. Tambin
decide entrenar equipos de evaluacin externa altamente respetados dentro de cada disciplina.
Desde el prisma de la agencia, la acreditacin debe ser un club selectivo al que los dems
aspiren a ingresar. Segundo, logra que las universidades adviertan que la acreditacin podra
conllevar posibilidades adicionales de financiamiento. No slo de mayor financiamiento pblico
en el marco del MECESUP sino que tambin ella mejorara la posicin negociadora interna
de los programas acreditados, a propsito del financiamiento de los planes de mejora que deben
ejecutar para mantener su acreditacin en el futuro. Al mismo tiempo, un mayor prestigio
tendra el efecto potencial de aumentar la demanda de postulantes en los cursos acreditados,
mejorando su selectividad y asegurndoles niveles de matrcula que garanticen su
sustentabilidad econmica. Finalmente, la CNAP y el gobierno fueron categricos y
consistentes en establecer que la acreditacin era un objetivo prioritario de la poltica sectorial.
De esa manera, las universidades comenzaron a observar que el establecimiento de un sistema
permanente y obligatorio de acreditacin para la educacin superior sera slo cosa de tiempo.
Ellas tambin aprecian un patrn comn: quienes participaban voluntariamente en los pilotos de
acreditacin reciban un trato ms benigno y flexible que aquellas instituciones y programa que
se adscriban posteriormente al nuevo sistema. As, por lo dems, haba ocurrido inicialmente
con el licenciamiento, que haba sido implementado por el mismo equipo.
Estas estrategias demostraron ser altamente efectivas aunque tambin convergieron con
otros procesos. La asociacin de Chile al MERCOSUR permiti, por ejemplo, que el pas se
sumara a los esfuerzos regionales para alcanzar estndares comunes en la formacin
universitaria. La suscripcin del MEXA27 fue el paso siguiente de esta agenda. La evidente

27

El Mecanismo Experimental de Acreditacin para carreras de grado (MEXA) fue introducido por el
MERCOSUR en 2002 con el fin de permitir el reconocimiento regional de las acreditaciones hechas por
las agencias nacionales a fin de facilitar la circulacin acadmica de los graduados. Posteriormente, fue
reemplazado el Sistema de Acreditacin Regional de Carreras Universitarias (ARCU-SUR) para el

19
afinidad entre esta labor y las tareas que la CNAP estaba llevando a cabo, hizo que el gobierno
confiara esta funcin a la agencia, la que tambin pas a formar parte de la red de agencias
nacionales de aseguramiento de la calidad (RANA) de la regin. La decisin no slo reforz la
importancia que se daba a la acreditacin, sino que tambin hizo patente que ella sera un
aspecto insalvable de la poltica regional de integracin.
El diseo de un modelo de acreditacin para programas de pregrado consideraba
distintas restricciones. La poltica ministerial exiga que desarrollara sobre una base voluntaria y
que tuviera un carcter cclico (Ministerio de Educacin, 1998). Adems, deba dirigirse a
programas ofrecidos por instituciones autnomas. El proceso deba considerar una amplia
participacin de los acadmicos y no poda discriminar entre instituciones pblicas y privadas.
El mecanismo resultante se centraba en el nivel de logro de perfiles de egreso conjunto de
atributos que dan cuenta del resultado que debe alcanzar la formacin de pregrado en cada
disciplina y el cumplimiento de un conjunto de criterios relativos a las funciones y procesos
que debe llevar a cabo toda unidad acadmica que administra un programa de pregrado28. La
evaluacin se ajustaba al patrn general para estos procesos e inclua el desarrollo de una
autoevaluacin participativa en que se compila y analiza informacin de diversas fuentes y se
consultan distintos grupos de inters, dentro y fuera de la institucin, con el propsito de
establecer un diagnstico compartido sobre el desempeo del programa en un momento
determinado y de sugerir un conjunto de acciones para su mejora. El informe resultante serva
de insumo para un comit de evaluacin integrado por cultores de la disciplina que se
desempean en otras universidades (nacionales y extranjeras), quienes estn a cargo de evaluar
la calidad del informe del programa, la pertinencia de sus conclusiones y el nivel de
cumplimiento de los criterios de evaluacin que el programa presenta, mediante una visita. El
informe de los expertos externos sirve de base para que la agencia se pronuncie sobre los niveles
de consistencia interna (desempeo evaluado contra las orientaciones que la misma institucin
aspira a satisfacer) y externa (las expectativas de la sociedad y la comunidad disciplinaria a que
adscribe) que presenta el programa en acreditacin. Slo las carreras que cumplirn
simultneamente ambos criterios alcanzaran la acreditacin. Para distinguir el desempeo de
los diferentes programas, y a peticin de las universidades, los resultados de la acreditacin
fueron graduados: desde dos a siete aos29 segn los niveles de logro que ellos alcancen en cada
ciclo de evaluacin.
Para asegurar la legitimidad de los perfiles de egreso, la agencia convoc comits
disciplinarios para la definicin de las competencias que deberan ser incluidas en cada una de
ellas30. Frecuentemente, tales comits incluyeron practicantes destacados y decanos de
facultades prestigiosas, todos ellos seleccionados por los equipos tcnicos de la CNAP. En la
reconocimiento regional de la calidad acadmica de las titulaciones en el MERCOSUR y pases
asociados.
28
Los criterios incluan las siguientes dimensiones: resultados acadmicos (incluyendo competencias de
egreso, resultados acadmicos y vinculacin con el medio), condiciones operacionales (como estructura
organizacional, recursos humanos, efectividad de la enseanza y el aprendizaje, recursos e
infraestructura), y capacidad de autorregulacin (rtulo bajo el cual se incorporan al proceso de
evaluacin los propsitos institucionales, la integridad que demuestra la institucin, y el proceso de
autoevaluacin y el informe resultante) (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007:56).
29
El plazo mximo fue fijado en funcin de la duracin de los programas de medicina, que tiene una
duracin terica de siete aos.
30
Hacia 2006, la agencia haba logrado establecer perfiles de egreso para los siguientes programas de
pregrado: administracin pblica, auditora, agronoma, arquitectura, bioqumica, derecho, enfermera,
ingeniera civil, ingeniera comercial, farmacia, ingeniera forestal, medicina, medicina veterinaria,
obstetricia, odontologa, psicologa y tecnologa mdica (Comisin Nacional de Acreditacin de
Pregrado, 2007:35).

20
medida que tales comits repiten elementos comunes, gana popularidad dentro de la agencia
la idea de un perfil de egreso genrico. Adicionalmente, la agencia prepar completas guas y
materiales para el desarrollo de los procesos de autoevaluacin y de evaluacin externa que
fueron ampliamente difundidos y socializados entre los programas en evaluacin.
El resultado fue impresionante. La aplicacin del mtodo elitista para el diseo e
implementacin de la acreditacin de programas surti pleno efecto. Posiblemente, reflej en
buena medida la estructura jerrquica que existe entre universidades y, dentro de ellas, entre
facultades (ver Brunner & Uribe 2007:261). El limitado tamao del sector tradicional
contribuy a exacerbar esta situacin: es muy probable que gestores de una institucin o
programa conozcan en detalle a todos sus competidores directos y las trayectorias de quienes
estn a cargo de su conduccin. En la medida que las facultades ms prestigiosas acreditaron sus
programas de pregrado, aquellas que seguan en la cadena de prestigios quisieron imitarlas. El
efecto fue una gran demanda por la acreditacin de carreras que la CNAP apenas estaba en
condiciones de atender. Desde el comienzo de los pilotos en 2001 y hasta 2007 cuando la
agencia cesa su actividad se acreditaron 364 programas, que representaban (a 2007) un 15% de
la matrcula de pregrado a nivel nacional (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado,
2007:43).
Adicionalmente, para proyectar su labor, la agencia prepar una propuesta para la
creacin de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Aunque formaba parte de su
mandato original, 2002 no pareca el momento propicio para iniciar esa tarea: los pilotos para la
acreditacin de programas recin estaban comenzando y su visibilidad dentro del sistema an
era limitada. No obstante, el gobierno que haba cambiado recientemente luego de la eleccin
del presidente Lagos en 1999 pareca no tener otra opcin: sin una propuesta de la CNAP y el
respaldo de las universidades no pareca posible intentar un cambio en la regulacin para
institucionalizar la acreditacin, un compromiso que formaba parte de la agenda MECESUP y
que deba ser cumplido durante el mandato presidencial. A l tambin se vinculaban otras
iniciativas prioritarias que el gobierno quera impulsar, como un nuevo sistema universal de
ayudas estudiantiles operado a travs de la banca comercial: aqu la acreditacin era un requisito
de elegibilidad que tenan que cumplir las instituciones en que se matricularan los beneficiarios
del nuevo mecanismo de financiamiento.
A diferencia del trabajo participativo que llev a cabo la CNAP para la puesta en
marcha de los pilotos de acreditacin de programas, la propuesta fue desarrollada internamente
por la comisin. Una vez completada, fue presentada a la CONAP. Esa agencia que haba
logrado establecer y operar un sistema de acreditacin de programas de magister y doctorado
que contaba con el respaldo de la comunidad de investigadores manifest su conformidad con
la orientacin de la propuesta y co-suscribi el documento.
Presentada al gobierno en 2002, la propuesta refleja, en buena medida, lo avanzado que
estaba el diseo del sistema antes de la puesta en marcha de los pilotos. La CNAP y la CONAP
proponan la conformacin de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad para la
educacin superior que integraba distintas funciones: un sistema de informacin pblica (a
cargo del Ministerio de Educacin); la funcin de licenciamiento (bajo la responsabilidad del
CSE); una funcin de acreditacin de instituciones bajo el alero de una nueva agencia (que
reemplaza a las comisiones asesoras existentes), la que a la vez supervisa la accin de
acreditadores privados para los programas de pregrado; una funcin de habilitacin profesional
(que deba surgir de una consulta amplia del gobierno con el sector), y una funcin de
coordinacin que rene al Ministerio de Educacin con las agencias reguladoras (Comisin
Nacional de Acreditacin de Pregrado & Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado,
2002).

21
Un poco menos visibles fueron las opciones ideolgicas que ambas agencias asumieron
en su propuesta. Por una parte, se entenda que la calidad de una institucin o programa de
educacin superior era una funcin de sus niveles de consistencia interna (frente a sus propias
orientaciones) y externa (frente a las demandas del sector y la sociedad). Asimismo,
recomendaba vincular directamente la acreditacin y el nuevo sistema de crditos estudiantiles,
como una forma de facilitar la integracin del emergente marco regulatorio y de garantizar la
relevancia de la acreditacin dentro del marco de poltica pero al costo de debilitar la
voluntariedad del sistema (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado & Comisin
Nacional de Acreditacin de Posgrado, 2002).
Luego de presentar su propuesta, la CNAP y la CONAP seguirn operando como un
sistema de acreditacin de facto que contaba con una alta legitimidad dentro de la comunidad de
la educacin superior, que participaba con entusiasmo en su funcionamiento. Aunque un grupo
de universidades influyentes se opuso en silencio, el trabajo de la agencia permiti ir
configurando una organizacin jerrquica de las universidades y sus programas en funcin de su
calidad acreditada. La efectiva implementacin de los pilotos de acreditacin hizo que la agenda
para la creacin de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad ganara legitimidad y
respaldo en el sector. Ahora el gobierno poda avanzar en el parlamento con sus proyectos para
cambiar la regulacin de la educacin superior.
d. El incierto futuro del aseguramiento de la calidad (2003-2012)
Desde la perspectiva de un observador desinteresado, seguramente los problemas que
emergen durante la ltima fase de la saga del aseguramiento de la calidad reflejan una paradoja:
por qu un proceso tan exitoso culmin en un fracaso tan significativo en slo seis aos? La
respuesta dista de ser simple o unvoca e involucra la convergencia de procesos que haban
estado madurando de manera ms o menos independiente por largos periodos. A su vez, supone
que los principales agentes asociados al diseo e implementacin de las polticas de
aseguramiento cambiaron drsticamente sus agendas y polticas de alianzas, lo que afect el
mapa de influencia que se haba configurado previamente. Tambin parece indicar que la
aplicacin de los instrumentos para la evaluacin externa de la calidad efectivamente
legitimados en la fase anterior no han servido, hasta ahora, para satisfacer todas las
expectativas asociadas a su operacin. El efecto de esta situacin parece consolidar un creciente
escepticismo acerca del papel que esta lnea de poltica podra cumplir para la actualizacin de
la arquitectura poltica de la educacin superior. Igualmente, plantea serias dudas sobre el rol
que puede cumplir el estado en la gobernanza de un sistema estructurado sobre la base de una
competencia cerrada por escasos recursos simblicos, econmicos y tecnolgicos disponibles y
que son esenciales para asegurar la sustentabilidad de muchos proyectos universitarios.
Al trmino de la fase anterior, la evaluacin del gobierno sobre la acreditacin de
carreras era positiva y optimista. En la opinin del Ministro de Educacin de la poca, esta
nueva herramienta permitira avances concretos y sustantivos en la calidad de la formacin
universitaria y profesional (Bitar, 2005). Sin embargo, era insuficiente para cumplir con la
ambiciosa agenda del gobierno para fomentar la expansin del sector (Salazar, 2013). Por una
parte, su avance era ms rpido en el plano simblico que en el nmero de programas
acreditados a pesar de la amplia demanda que la evaluacin externa; slo 143 carreras estaban
participando del proceso de acreditacin hacia 2002 (Comisin Nacional de Acreditacin de
Pregrado & Comisin Nacional de acreditacin de Posgrado, 2002) lo que impeda que una
parte significativa del sector se sometiera a procesos de evaluacin externa en el corto plazo.
Eso era un obstculo importante para poder avanzar con la segunda parte de la agenda del

22
presidente Lagos: la creacin de un sistema universal de crdito estudiantil que funcionara con
recursos del sector financiero y una garanta estatal. Para proteger la integridad del nuevo
sistema y evitar posibles fraudes, se necesitaba un mecanismo adicional que se enfocara en
evaluar integral y peridicamente la operacin de las universidades. La acreditacin
institucional, que haba estado en la agenda de polticas desde 1997, pareca el mejor
instrumento para el logro de ese fin.
La CNAP fue reticente en avanzar en esa direccin aun no exista suficiente
experiencia en el plano internacional y los instrumentos disponibles no haban probado su
efectividad pero no pudo sustraerse de la agenda modernizadora del Ministerio y colabor con
el diseo y pilotaje de un mecanismo de evaluacin de alcance institucional. Esta circunstancia,
quizs modesta en la operacin de la nueva estructura de poltica, marca un cambio en el
liderazgo de la agenda. La independencia de la CNAP para definir su propio programa de
trabajo se subordina ahora a las necesidades de las autoridades polticas en una apuesta por
transformar el marco regulatorio de la educacin superior; una apuesta que deba terminar de
configurarse en el poder legislativo, donde los expertos de la agencia no posean una influencia
significativa, a pesar de sus vnculos con los lderes de los partidos mayoritarios y su cercana
relacin con el gobierno.
Distintos factores inciden en este estado de cosas. Por otra parte, el impacto de la
acreditacin en la competencia sectorial hizo que las universidades presionaran por contar
nuevos sellos de calidad que les permitieran diferenciar su oferta acadmica de otros
competidores menos prestigiosos. Mientras la competencia entre proveedores se intensificaba,
otros indicadores de prestigio institucional perdan su tradicional valor. La importancia de la
autonoma decreca como elemento diferenciador en la medida que el nmero de instituciones
privadas autnomas se multiplicaba. La membresa en el club de las universidades tradicionales
tambin disminuy su valor luego de las experiencias de expansin descontrolada que
enfrentaron algunos de sus integrantes por medio de la creacin de sedes regionales (Zapata et
al., 2003). Aunque la acreditacin se explotara intensamente a travs de la publicidad de las
universidades, el foco en la calidad de los programas acreditados no se alcanzaba a reflejar la
calidad de toda una organizacin, especialmente tratndose de universidades que dispersan su
quehacer en numerosas actividades y programas.
Adicionalmente, las universidades estaban adoptando modelos de gestin para enfrentar
los desafos derivados de la expansin de sus actividades en un entorno competitivo, algo que la
Pontificia Universidad Catlica ya haba comenzado a implementar a contar de 1985
(Bernasconi, 2005). Adems de compilar y estudiar distintos tipos de informacin estratgica, el
desarrollo de unidades de anlisis institucional facilit la participacin de las universidades en
experiencias de evaluacin externa, algo que la propia CNAP apoy explcitamente en la
primera parte de la dcada. Por otra parte, la mayora de los nuevos proveedores haban
adoptado un estilo de gestin empresarial en que la informacin y la toma de decisiones se
concentran en los niveles superiores de la organizacin. Muchas universidades tradicionales
tambin estaban transitando hacia modelos de gestin ms profesional a propsito del diseo e
implementacin de proyectos asociados al programa MECESUP que tambin facilitaban el
desarrollo de procesos de autoevaluacin y de evaluacin externa.
Todo esto ocurre en una etapa de gran dinamismo y contradicciones. Aunque la
contribucin pblica al financiamiento de las universidades se haba expandido de manera
incremental desde fines de los 90, eso no merma la competencia entre las universidades por
atraer nuevos estudiantes para alcanzar mayores niveles de financiamiento privado. La matrcula
total se expande desde 452 mil a 876 mil estudiantes entre 2000 y 2009. Las universidades
siguen concentrando los mayores niveles de participacin en la matrcula, si bien sta cae de

23
70,5% a 65,8% durante el mismo periodo debido al crecimiento de algunos institutos
profesionales. En paralelo, el nmero de proveedores privados se reduce y se concentran
crecientemente en organizaciones de naturaleza empresarial (Monckeberg, 2007). En el ao
2000, Sylvan International Universities que luego se llamar Laureate Education Inc. toma el
control de la Universidad de las Amricas, que haba obtenido su autonoma en 1997. Tres aos
ms tarde, el mismo grupo adquiere el control de la Universidad Nacional Andrs Bello y del
Instituto Profesional AIEP, tambin autnomos. En 2005, el Grupo Halcn compra una
participacin minoritaria que le asegura el control de la universidad, el instituto profesional y el
centro de formacin tcnica Santo Toms por los prximos aos. Todas estas instituciones
expandieron su matrcula significativamente en los aos siguientes, al punto que hoy se
encuentran entre las 15 organizaciones con mayor matrcula a nivel nacional, concentrando un
poco ms del 18% de los estudiantes, segn la publicacin estadstica INDICES 2013, del
Consejo Nacional de Educacin31.
En este mismo periodo, el aseguramiento de la calidad crece en importancia para la
educacin superior en la medida que nuevos problemas de calidad comienzan a ser evidentes.
Algunas universidades cobran aranceles equivalentes a los de sus competidores, pero entregan
una formacin que se desarrolla con menos (o peores) recursos docentes, didcticos y de
infraestructura. La falta de familiaridad con la labor de las universidades y una marcada
orientacin hacia la obtencin de diplomas profesionales que subestima la importancia del
proceso formativo hace que muchos estudiantes y sus familias no estn en condiciones de
advertir la menor calidad de la formacin que reciben. Tal estado de cosas sufre un cambio
temporal a propsito de un reporte de la CNAP alert sobre las deficientes condiciones de
calidad en que varias instituciones universitarias estaban expandiendo su oferta acadmica a lo
largo del pas (Zapata et al., 2003).
Su repercusin fue amplia, en la medida que documentaba que la expansin del sistema
estaba efectivamente poniendo en riesgo su calidad. La creencia de que todas las universidades
tenan un nivel mnimo de calidad aceptable dej de tomarse por descontado, fortaleciendo la
demanda por mayores niveles de escrutinio externo en su operacin. La segmentacin entre los
programas ms consolidados y aqullos de dudosa calidad aument significativamente
(Lemaitre, 2004). Aunque es difcil no observar que el contenido del informe converge con la
agenda de la agencia, l permiti que el Ministerio de Educacin y el Consejo de Rectores
avanzaran coordinadamente hacia el desmantelamiento de estas iniciativas que, en opinin de
muchos lderes universitarios, estaban comprometiendo la integridad del sector. A su vez, el
fracaso del proyecto Nehuen que aspir a instalar las bases de un sistema de informacin
pblica sobre la educacin superior (Allard, 1999) hace que las universidades tradicionales
comiencen a observar que la solucin a este tipo de problemas puede provenir de un mecanismo
de acreditacin institucional.
Por otra parte, el desarrollo de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad deba
someterse a la aprobacin del parlamento, que est sujeto a reglas que apuntan a mantener la
estabilidad institucional dificultando los cambios legislativos cuando la oposicin no logra
imponer sus condiciones. El sistema electoral binominal permite una representacin paritaria de
las fuerzas polticas en el legislativo por medio de la sobre representacin de los partidos
minoritarios ms importantes. Algunas leyes como las que gobiernan las bases del sistema
educacional estn sometidas a qurums especiales para su aprobacin y cambio que fortalecen
el poder de veto de la minora. Combinadas, ambas condiciones hacen que el trmite de los
31

Disponible en:
http://cned.cl/public/Secciones/SeccionIndicesEstadisticas/indices_estadisticas_BDS.aspx

24
proyectos de ley sea propenso a la fragmentacin, en la medida que los gobiernos deben
alcanzar acuerdos en cada una de las etapas del proceso legislativo, multiplicando sus focos de
negociacin con el bloque opositor, pero tambin con miembros individuales del parlamento a
fin de asegurar la mayora necesaria para su aprobacin. Usualmente, los proyectos ms
emblemticos se negocian voto a voto a fin lograr mayoras circunstanciales que permitan su
avance legislativo. En reas de fuerte carga ideolgica como la educacin, el proceso se vuelve
especialmente lento y engorroso, primero para encontrar puntos de consenso. Adems, el
proceso legislativo exige que cada proyecto sea discutido en lo general y en lo particular de cada
una de sus disposiciones, tanto en la comisin respectiva como en el pleno de cada cmara (el
Senado y la Cmara de Diputados), lo que agrega importantes niveles de incertidumbre sobre
los resultados de la accin legislativa y que demanda distintos esferas de conciliacin
(comisiones mixtas, ratificaciones plenarias) si existen discrepancias entre estas instancias. Tal
entramado legislativo incidi en la falta de reformas de importancia al marco legislativo de la
educacin superior durante los 90s.
Durante esta fase, el nmero de actores involucrados en la adopcin de un nuevo marco
regulatorio se multiplica en lnea con evolucin que experiment a travs de las fases
anteriores en la medida que el aseguramiento de la calidad transita desde la periferia al centro
de la operacin de la educacin superior. En paralelo, crece el espacio que ste ocupa dentro de
la agenda de polticas sectoriales especialmente una vez que los nuevos instrumentos pasan, uno
tras otro, del diseo a la implementacin (el licenciamiento, la acreditacin de programas y la
acreditacin institucional operan simultneamente durante estos aos). Otros instrumentos en
operacin, como la asignacin de proyectos de mejoramiento del MECESUP, comienzan a
apoyarse en los resultados de la acreditacin para asignar recursos financieros adicionales a las
universidades, aumentando, de paso, la prioridad de estas acciones de evaluacin externa dentro
de la agenda sectorial.
El gobierno obvio actor en este proceso parece priorizar inicialmente la agenda que
hereda del presidente Frei para luego enfocarse en su propia agenda legislativa sobre la base del
xito que alcanzan los experimentos de acreditacin impulsados en la fase anterior. Adems de
ejecutar el MECESUP en los trminos convenidos con el Banco Mundial, aspira a introducir
cambios legales para orientar el desarrollo de la educacin superior hacia una masificacin
creciente en base a la expansin del nuevo sector privado. A fin de que eso sea posible, debe
expandir la contribucin pblica a la educacin superior. Confa en contar con la acreditacin
para controlar posibles problemas de calidad, mientras el sector se organiza en base a la
competencia de las instituciones para atraer estudiantes y recursos y para incidir en la
orientacin de las polticas. Para esta nueva etapa, el Presidente Lagos designa Ministro de
Educacin a Sergio Bitar, quien contina la ejecucin de la agenda trazada durante los aos de
Mariana Aylwin, y mantiene a Pilar Armanet como Jefe de la Divisin de Educacin Superior.
Ambos, Armanet y Bitar, son experimentados polticos profesionales que cuentan con slidas
redes de influencia dentro del sistema poltico y, especialmente, dentro del parlamento. Aunque
de manera intuitiva, ambos tambin comparten los principios que inspiran el New Public
Management (NPM)32 y que sirvieron para estructurar el MECESUP y articular sus propias
ideas sobre el tipo de desarrollo que deba experimentar la educacin superior. Como se
demuestra en la seccin anterior, ellos se asocian tempranamente, a travs de Armanet, con los
lderes que impulsaban la acreditacin desde la CNAP, lo que les permitir asimilar la narrativa
que esos expertos haban desarrollado para justificar su agenda, dndole un aura de legitimidad

32

Para una revisin de los principios fundamentales del NPM, ver Hood (1991).

25
tcnica a sus iniciativas. Eso les ser de gran utilidad para avanzar consistentemente con su
agenda legislativa.
Aunque implic la llegada de nuevas autoridades sectoriales, el cambio de gobierno de
2006 tuvo un magro efecto en la direccin de la agenda de aseguramiento de la calidad. En un
raro caso de plena continuidad de polticas, la prioridad del nuevo gobierno estuvo en completar
e implementar la agenda legislativa del presidente Lagos. Dado que la Ministra Provoste tena
un perfil muy distinto al de sus antecesores, la conduccin de la agenda gubernativa en
educacin superior se radic en el Jefe de la Divisin de Educacin Superior, que provena del
mismo ministerio.
Quizs los actores ms prominentes en esta tercera fase sean el parlamento y los
parlamentarios. Por distintos motivos, muchos eran reticentes a la idea de la acreditacin
universitaria. Mientras la izquierda tradicional dudaba de su capacidad para moderar las fuerzas
del mercado al interior del sistema de educacin superior, la derecha se opona a limitar la
operacin del mercado dentro de la educacin superior. Entre otras razones, su posicin se
fundaba en la evidente afinidad ideolgica y el alto nivel de vinculacin que mantenan con
algunas universidades privadas. Incluso dentro del oficialismo, varios pensaban que la
acreditacin no permitira avanzar hacia la solucin de problemas estructurales del sistema. A lo
anterior se suma la potente red de influencias cultivada desde las universidades privadas al
gobierno y los partidos polticos de gobierno desde el retorno a la democracia (ver Monckeberg,
2007). Ella ser usada intensamente para proteger los intereses sectoriales y minimizar el
impacto de la nueva regulacin en el gobierno universitario y en las finanzas institucionales a
travs de la defensa de la autonoma de cada universidad. Un lenguaje abstracto que se apoya
en categoras organizacionales raramente usadas dentro de las universidades chilenas dificulta
que los parlamentarios logren capturar cabalmente la operacin y efectos de la acreditacin.
Esto limita las posibilidades de negociacin entre operadores parlamentarios y condiciona un
proceso de discusin de lento avance y que atrae poco inters entre los principales grupos
polticos. Con todo, un pequeo grupo de parlamentarios que representaban a todos los
partidos y coaliciones parlamentarias tom el desafo de negociar el proyecto de ley. Unos para
apoyar la accin del gobierno, otros para contener lo ms posible sus alcances.
Las universidades jugaron un papel clave en la configuracin e implementacin del
nuevo marco para la regulacin de la calidad, pues consideraban que ste afectara
sustantivamente la competencia dentro del sector y limitara la autonoma institucional. Con
todo, tambin les ofreca la posibilidad de incrementar su prestigio y de expandir su operacin a
travs del nuevo sistema de crdito con aval del Estado. Mientras la mayora de las
universidades del Consejo de Rectores pensaba en fortalecer su ventaja competitiva y en
mejorar su acceso a nuevas lneas de financiamiento estatal, muchas privadas nuevas observan
una oportunidad para ampliar su operacin a nivel nacional. Las privadas ms selectivas, en
cambio, se encontraron con un instrumento que podra facilitar que su carcter elitista fuera
traducido en prestigio, fortaleciendo su capacidad para competir con las tradicionales. Varias
universidades apostaron por influir el proceso legislativo en todos sus niveles a fin de lograr que
la legislacin resultante cautelara su posicin dentro del sector. Otras, de menor estatus y
recursos, slo pudieron comenzar a prepararse para enfrentar un nuevo escenario. En la prctica,
muchas universidades enfrentaron la posibilidad de un nuevo marco regulatorio con extremo
pragmatismo: la Universidad Andrs Bello, por ejemplo, fue una de las primeras organizaciones
en participar activamente en los pilotos de acreditacin que conduca la CNAP mientras, en
paralelo, ejerca un fuerte lobby en el parlamento para bloquear aspectos clave de la nueva
legislacin.

26
Al igual que en las etapas previas de esta evolucin poltica, los lderes de la CNAP
jugaron un papel importante en la configuracin de la nueva regulacin. No slo generaron las
bases del modelo de aseguramiento propuesto, sino que adems lograron que ste contara con
una amplia y creciente legitimidad dentro del sector a travs de las experiencias piloto de
acreditacin, cuya configuracin fue definida en las negociaciones que ellos condujeron con las
principales universidades. Su limitada experiencia en acreditacin institucional no fue obstculo
para que su diseo estuviera en el centro de la discusin, lo que quizs se explica por la
incapacidad de las universidades para sugerir un modelo alternativo viable. A pesar de su vasta
experiencia y su consolidado reconocimiento en el sector, ellos tenan una baja influencia entre
los legisladores lo que incidi en su creciente marginalizacin en el debate parlamentario. La
limitada incidencia que logran en el parlamento es balanceada por la posicin de liderazgo que
el gobierno consolida en la gestin de la agenda legislativa. Es posible que tal situacin ayude a
explicar que no sean considerados ni por el gobierno o el sector para la implementacin de la
nueva agencia nacional.
Esta tercera etapa en la evolucin de las polticas de aseguramiento se define en funcin
de dos procesos fundamentales. Por una parte, el desarrollo y operacin de los pilotos de
acreditacin institucional y, por la otra, la discusin parlamentaria e implementacin de la
propuesta del gobierno para la instalacin de un sistema nacional de aseguramiento que
articulara y proyectara el conjunto de iniciativas de evaluacin externa de la calidad que se
estaban llevando a cabo. Como era predecible, tal propuesta segua muy de cerca el modelo
elaborado por la CNAP y la CONAP en funcin de sus experimentos en evaluacin externa.
Ambos procesos coexistirn entre 2003 y 2006, reforzndose mutuamente: la discusin
legislativa se apoyar en las exitosas experiencias de evaluacin institucional y, especialmente,
en su capacidad para discernir universidades de buen y mal desempeo. Por su parte, los pilotos
usarn la discusin legislativa para justificar la necesidad de avanzar hacia una mejor
institucionalizacin en estas experiencias.
El pilar que sostiene esta lnea de poltica pblica es el alto grado de legitimidad que
alcanza la accin de la CNAP hacia 2003 (Salazar, 2013). Directivos superiores y
administradores universitarios se apoyan en ella para reforzar la coordinacin central de las
universidades y, de esa forma, mejorar los sistemas de gobierno institucional. Tambin les
facilita la gestin estratgica: los diagnsticos sobre las necesidades de mejora y los respectivos
planes de accin son validados externamente, lo que evitaba la necesidad de lograr su
aprobacin a travs de distintas instancias colegiadas. El pblico reciba por primera vez
informacin oficial y comparable sobre la calidad de la oferta acadmica de las instituciones de
educacin superior. El gobierno contaba con un instrumento razonablemente objetivo para guiar
su inversin en el sector. La acreditacin no slo era efectiva sino que adems evidenciaba que,
no obstante algunas excepciones, la educacin superior era un sector capaz de trabajar
coordinadamente en pos de una mejor regulacin de su quehacer. El proceso tambin era
participativo, en la medida que la agencia consultaba con las universidades la regulacin de las
experiencias piloto y la ajustaba incrementalmente en funcin de la retroalimentacin que
reciba. La capacitacin de cientos de evaluadores externos y la activa participacin de las
facultades y las asociaciones profesionales en la definicin de los perfiles de egreso asociados a
la acreditacin de programas permite canalizar las preocupaciones de otros grupos de inters
dentro del proceso.
Apoyndose en la experiencia depositada en sus redes internacionales, la agencia pudo
avanzar hacia un modelo de evaluacin integral en poco tiempo. Las primeras experiencias
piloto de acreditacin institucional fueron desarrolladas en 2003. A diferencia de la acreditacin
de programas que se centra en los niveles de logro que alcanza un proceso formativo

27
sistemtico a partir de un perfil de egreso dado la acreditacin institucional se defina como
una auditora acadmica que se focaliza en la aplicacin sistemtica de polticas y mecanismos
que permiten que una universidad monitoree sus propios niveles de calidad en reas clave
(Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007). Con todo, la acreditacin programtica
y la institucional replicaban la misma mecnica en tres reas esenciales: ambas son un ejercicio
de evaluacin integral que sigue la secuencia fijacin de criterios y estndares de
evaluacin/autoevaluacin/evaluacin externa/juicio de acreditacin; ambas entienden la
calidad como el nivel de consistencia interna y externa que exhibe institucin, parte de ella o sus
procesos; y ambas gradan la vigencia de la acreditacin en funcin del desempeo exhibido en
el proceso de evaluacin (algo que, sin embargo, tiene ms que ver con la necesidad del
gobierno de diferenciar entre instituciones acreditadas que con el diseo original de la CNAP,
que contemplaba originalmente un plazo nico de acreditacin para todas las instituciones).
La CNAP consult su modelo con el sector, aunque el proceso se focaliz en un grupo
de instituciones lderes (Salazar, 2013). Una vez ms, el enfoque elitista adoptado por los
responsables de la agencia fue aplicado con xito. Como resultado, algunas adecuaciones se
hicieron al modelo original. Del diseo original se mantuvo que la acreditacin se focalizara en
reas esenciales gestin institucional y docencia de pregrado y los pilotos estaran disponibles
para todas las instituciones de educacin superior autnomas, fueran tradicionales o no.
Adems, se mantuvieron las condiciones de elegibilidad definidas, incluyendo: una declaracin
formal de misin y fines institucionales; la existencia de polticas y mecanismos institucionales
de aseguramiento de la calidad que operen en diferentes niveles de la organizacin; la
produccin de evidencia de que tales polticas y mecanismos operan en consistencia con los
propsitos institucionales; la capacidad para ajustar la operacin para avanzar hacia el logro de
los objetivos institucionales (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007). No
obstante, tambin se introdujeron cambios a propsito de estos dilogos. Se permiti la
acreditacin en reas optativas como la vinculacin con el medio, la infraestructura, la
investigacin y el posgrado para que las universidades pudieran reflejar en la acreditacin sus
dimensiones ms fuertes.
Los pilotos de acreditacin institucional se organizaron por ciclos. El primero de ellos
fue por invitacin de la agencia a un grupo de 14 instituciones lderes. Tal como haba ocurrido
con los pilotos de acreditacin de programas en su momento, en este primer ciclo destilaba una
gran densidad en prestigio institucional. Todas ellas son acreditadas (Comisin Nacional de
Acreditacin de Pregrado, 2007). El resultado multiplica la demanda por acreditarse, tanto por
el deseo de instituciones menos prestigiosas de alcanzar similares niveles de reconocimiento
como por el temor de muchas universidades de experimentar bajas en su matrcula si tenan que
competir con instituciones acreditadas.
En los dos ciclos siguientes, el nmero de instituciones acreditadas aument
significativamente. Al trmino de su labor, la CNAP haba acreditado 55 organizaciones que
representaban el 73.4% de la matrcula nacional. Ms importante an fue que algunas
universidades tradicionales y nuevas fracasaran en su intento de obtener la acreditacin.
Evidentemente su prestigio se resinti, pero ello permiti fortalecer la credibilidad pblica de la
acreditacin. El destacado uso que se dio a la acreditacin en la publicidad masiva de las
universidades tuvo el efecto de multiplicar su importancia estratgica.
Aunque siempre se pens como un proceso voluntario, las presiones competitivas y de
acceso a ms financiamiento pblico hicieron que la acreditacin fuera obligatoria en la
prctica. Las distinciones que hace la acreditacin institucional se amplifican luego en la
competencia por nuevos estudiantes. Eso facilita la concentracin de la matrcula en las
instituciones privadas ms grandes y mejora los niveles de selectividad de las universidades ms

28
prestigiosas, a expensas de las dems. Con todo, la necesidad de ajustar la vigencia de la
acreditacin en funcin del nivel de desempeo de las universidades hizo que el proceso de
decisin fuese muy complejo (Salazar, 2013). La agencia no slo deba ajustar sus decisiones en
funcin del desempeo especfico que una institucin en cada rea evaluada sino que tambin
deba preocuparse para que sus decisiones fueran consistentes con otras evaluaciones hechas
previamente.
En paralelo a los pilotos de acreditacin institucional que conduca la CNAP, el
gobierno haba estado trabajando en un proyecto de ley de aseguramiento de la calidad sobre la
base de la propuesta de la CNAP y la CONAP. Al modelo original que inclua el
licenciamiento de nuevas instituciones (en manos del CSE), la acreditacin institucional (a
cargo de una nueva agencia nacional que reemplazara a las dos agencias acreditadoras
existentes), la acreditacin de programas de pregrado (a desarrollarse mediante agencias
privadas sometidas a la supervisin de la agencia nacional), la acreditacin de programas de
posgrado (responsabilidad de la agencia nacional), y el desarrollo de un sistema de informacin
pblica (bajo la responsabilidad del Ministerio de Educacin) se le agrega una instancia de
coordinacin entre las agencia pblicas y el Ministerio de Educacin, y se concentra todo el
licenciamiento en el CSE.
A diferencia de las etapas previas, el impulso de esta agenda legislativa no es entregado
a los expertos de la CNAP. Aunque es muy posible que su influencia en el sector encontrara
pocos contrapesos, ellos no posean igual ascendiente entre los miembros del parlamento. Por
eso, su rol se transforma: con el peso de la agenda en manos del Ministerio de Educacin,
pasarn a prestar apoyo tcnico a los operadores polticos a cargo de la negociacin
parlamentaria. A pesar de la reticencia inicial de los diputados para avanzar en el estudio del
proyecto, las profundas divergencias ideolgicas y la fuerte influencia de las universidades
privadas en las bancadas parlamentarias, los primeros resultados obtenidos sugieren que la
estrategia de Armanet y Bitar estaba dando los frutos esperados (Salazar, 2013). Vincular la
existencia de un nuevo sistema universal de ayudas estudiantiles a la acreditacin institucional
haca el segundo proyecto inevitable para que lo primero pudiera ser realidad. En enero de 2004,
la Cmara de Diputados despacha el proyecto aprobado luego de ocho meses de intenso trabajo
incluyendo numerosas audiencias con expertos, lderes universitarios y representantes de
mltiples grupos de inters. El avance en el Senado se pronostica ms sencillo en la medida que
el menor nmero de legisladores podra facilitar las negociaciones.
Sin embargo, el resultado fue muy diferente. El Senado se tom dos aos completos
(desde febrero de 2004 a enero de 2006) revisando el proyecto aprobado por la Cmara de
Diputados. Luego que el compromiso adoptado para la aprobacin del nuevo sistema de ayudas
estudiantiles en el sentido que la existencia del nuevo sistema universal se condiciona a la
aprobacin de la acreditacin institucional el debate ideolgico asociado a la introduccin del
aseguramiento de la calidad tiende a apaciguarse. El principal problema ahora ser la manera de
acomodar mltiples y diversos intereses sectoriales. Luego de una rpida discusin general
sobre las ideas del proyecto, se pasa al anlisis pormenorizado de sus disposiciones. Los grupos
de presin no dejan pasar esta oportunidad. Las universidades privadas, en especial, movilizan
sus redes en el Senado y, en pocos das, logran que el proyecto sea objeto de varios cientos de
indicaciones. Ellas apuntan, en su mayora, a restringir el poder de decisin de la nueva agencia,
a travs de una mayor especificacin y objetivacin de los criterios de evaluacin y de la
introduccin de nuevos controles para evitar sesgos en la evaluacin externa. El gobierno
rechaz las indicaciones pues ellas rigidizan en exceso la operacin del sistema y entregan
mucho control a las universidades evaluadas sobre el proceso de acreditacin. Bitar y Armanet
tuvieron que extremar su cuidado y monitorear que la gran mayora de ellas fueran rechazadas.

29
No pudieron evitar, sin embargo, que algunas salvaguardias adicionales fueran incluidas en la
nueva legislacin, especialmente en lo relacionado con las inhabilidades e incompatibilidades
que afectan a los miembros de agencia y los mecanismos de seleccin de pares evaluadores
(Biblioteca del Congreso Nacional, 2006).
Finalmente, el Senado aprob la nueva legislacin en enero de 2006. En pocos das,
Bitar y Armanet dejan el gobierno a propsito de la expiracin del mandato del presidente
Lagos. Como la versin del Senado difiere de la aprobada por la Cmara de Diputados, el futuro
del proyecto debe definirse a travs de una comisin mixta, integrada por diputados y senadores.
El gobierno entrante encomendar esta ltima etapa del proceso legislativo al nuevo Jefe de la
Divisin de Educacin Superior, Julio Castro. La comisin mixta concordar la versin final de
la legislacin en julio de 2006, que slo entrar en vigencia en noviembre de ese ao. Con eso,
concluye la agenda legislativa de educacin superior del presidente Lagos. Para esa poca, el
nuevo sistema de crdito con aval de Estado ya se encontraba plenamente operativo luego de
haber sido aprobado por la legislatura en mayo de 2005.
La implementacin de la nueva agencia nacional correspondi a la Divisin de
Educacin Superior. Por qu no se entreg esa funcin a los expertos de la CNAP? Ellos
seguan siendo un grupo muy influyente dentro del sector. Adems, su xito en la
implementacin del licenciamiento y de los pilotos de acreditacin era universalmente
reconocido.
Convergen aqu varias situaciones (Salazar, 2013). Por una parte, la educacin superior
no estaba dentro de las prioridades del nuevo gobierno. El gobierno anterior haba logrado
importantes xitos en este campo que delineaban claramente las orientaciones de poltica que
deba aplicar su sucesor. El nuevo gobierno no dispona de una agenda alternativa ni esperaba
una escalada de conflictos en el sector. La implementacin del nuevo sistema de aseguramiento
era, en esa lgica, un asunto de segundo orden que bien poda resolver directamente la Divisin
de Educacin Superior. Asimismo, las nuevas autoridades del Ministerio estaban fuera del rea
de influencia de los expertos de la CNAP. Aunque contaba con una larga trayectoria como
dirigente poltico regional, la nueva ministra Provoste no provena del circuito de la lite de los
partidos polticos ni posea mayores contactos con los grupos de profesionales dentro del
gobierno que delineaban las polticas pblicas. Los equipos tcnicos que la acompaan se
formaron profesionalmente en el mismo ministerio y, bajo la nueva administracin, accedan
por primera vez a posiciones de liderazgo. La calidad de su gestin, por otra parte, estuvo en
entredicho durante todo el mandato de la presidenta Bachelet. Al igual que sus antiguos jefes,
ellos tenan algunas reticencias sobre el modus operandi de la CNAP: el nivel de autonoma
institucional, poltica y tcnica con que funcionaba no les permita influir en sus decisiones,
limitando una mejor convergencia de agendas dentro del sector pblico. Finalmente, es
importante reconocer tambin la fuerte capacidad de lobby que las universidades haban ido
consolidando dentro del Ministerio de Educacin. Gobierno tras gobierno, muchos de los
profesionales y directivos de las universidades privadas fueron reclutados directamente desde
esa secretara de estado. En la medida que ellas se expanden, la voz y el mensaje de las
universidades privadas se vuelven ms poderosos. Su red de influencia fue usada intensamente
para convencer al gobierno que no deba confiar en los expertos de la CNAP para la
implementacin de la nueva agencia. Aunque reconocan los logros en la instalacin del nuevo
sistema, un grupo de influyentes universidades privadas no pareca estar dispuesto a someterse
al juicio del mismo grupo de expertos que, en su opinin, les haba dado un trato no equitativo
durante el licenciamiento. Su argumento tambin resonaba entre los equipos ministeriales.
Deba evitarse que la Comisin Nacional de Acreditacin (CNA) gozara de la misma autonoma

30
que el CSE o la CNAP, pues eso causaba incertidumbre a las universidades y disminua la
incidencia de las autoridades ministeriales.
Castro opta por esta lnea de accin y logra designar como presidente de la CNA al
rector de una pequea universidad pblica regional. Brunner, Lavados y Lemaitre no son
invitados a participar en la nueva agencia. La designacin de los dems integrantes sigue la
misma lgica. La estrategia de Casto no encuentra resistencias en el gobierno y, por primera
vez, los expertos de la CNAP no logran dar con un canal dentro del gobierno para expresar su
oposicin. Muchos de sus contactos dentro de la lite de los partidos ya tampoco estn en
posiciones de poder.
La configuracin de la nueva agencia sigue, en consecuencia, una ruta nueva. Con un
liderazgo ms dbil, tanto el gobierno como las universidades mejoran su capacidad de influir
en las decisiones de la agencia. La tradicional autonoma de las agencias pblicas de
aseguramiento de la calidad es sustituida por una pugna soterrada entre el gobierno y distintos
grupos de instituciones por configurar la agenda de la CNA. El marco regulatorio de la agencia
se vuelve clave para acomodar estos intereses contrapuestos, slo para revelar las numerosas
inconsistencias y vacos que presenta, producto de una accidentada tramitacin legislativa. La
evidente influencia que ejerce la Divisin de Educacin Superior sobre el Presidente de la CNA
hace que la agencia evite aprender y proyectar la experiencia de la CNAP. Aunque carece de
una visin propia sobre el desarrollo del sistema de aseguramiento de la calidad, la CNA
apuesta por forjar su propia trayectoria.
Sin plan claro ni instrumentos para apoyar su gestin, la labor de la CNA comienza a
ser objeto de crticas desde el sector. Por decisin propia, ni siquiera dispone de la red de
expertos creada al alero de la CNAP para apoyar su labor. La imposibilidad de desarrollar una
narrativa que proyecte su quehacer y la falta de experiencia en evaluacin externa hacen que
muchas de sus decisiones de acreditacin no cuenten con una buena justificacin y, por ello,
parezcan arbitrarias. Adems de imprevisto, este mal funcionamiento causaba un problema serio
en la operacin de las polticas sectoriales. Ni el pblico ni la agencia creada para la
administracin del nuevo sistema de crdito universal contaban con un instrumento alternativo
para discernir las universidades serias de proveedores ms dudosos.
Por otra parte, algunos problemas de diseo comienzan a manifestarse gradualmente. La
acreditacin es clave para establecer el estatus que poseer cada universidad en la competencia
por nuevos estudiantes. Adicionalmente, de la acreditacin institucional depende su acceso al
financiamiento para los estudiantes. Ambas circunstancias hacen que las universidades se
enfrenten a ella con una actitud decidida: el incentivo que ellas tienen para lograr la mejor
acreditacin posible es demasiado poderoso. Con varias instituciones dispuestas a obtener
resultados positivos a cualquier costo, crecen rpidamente las posibilidades de corrupcin.
Los reclamos sobre el desempeo de la agencia se multiplican en el corto plazo. Su
credibilidad cae rpidamente. Desde el sector observan que los estndares aplicados a los
procesos de evaluacin no son consistentes ni rigurosos. Tambin se aprecia una influencia
creciente de algunas universidades en los procesos de toma de decisiones. Pronto, la autonoma
de la agencia estar en duda. Es interesante notar, sin embargo, que estas situaciones comienzan
a aparecer lentamente. Ni el informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin
Superior en 2008 ni el informe preparado por la OECD durante el ao siguiente evidenciaron
problemas mayores en la operacin inicial de la CNA (Consejo Asesor Presidencial para la
Educacin Superior, 2008; OCDE & Banco Mundial, 2009). Slo a contar del 2012, un informe
adicional preparado por la OECD para evaluar la operacin de las polticas de aseguramiento de
la calidad conclua que el sistema de acreditacin haba fallado en producir los resultados
esperados producto de un cuerpo legislativo mal diseado, una inadecuada dotacin de recursos

31
y la falta de una visin sobre los objetivos a cumplir (OECD, 2012:9). Por eso, recomendaba un
cambio radical y urgente del actual sistema.
Dos aos despus y luego de serios escndalos de corrupcin en la operacin de la
agencia que han culminado en la justicia criminal an no existe una agenda de poltica para la
reconfiguracin del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior, a pesar de
los esfuerzos del gobierno del Presidente Piera de avanzar hacia una revisin del marco legal.
La evidente falta de consenso sobre el rol de la CNA y la incertidumbre sobre el modelo a
seguir para la gestin de la acreditacin han entorpecido el diseo de una solucin que permita
que el aseguramiento de la calidad sea funcional a las necesidades de la educacin superior
chilena.
3. Qu pistas entrega la trayectoria de la poltica de aseguramiento de la calidad sobre la
evolucin y configuracin actual de la educacin superior chilena?
Aunque sea evidente a estas alturas, es importante recalcar que la trayectoria
incremental en que se desarrolla el aseguramiento de la calidad en Chile posee varias
dimensiones: abarca un nmero creciente de instituciones, cubre progresivamente un mayor
nmero de reas, y sus consecuencias se multiplican en la operacin del sector. Inicialmente, se
focaliza en la creacin y seguimiento de los nuevos proveedores privados para luego expandirse
a las universidades autnomas, sean stas privadas, tradicionales o estatales. Aunque
originalmente se despliegan con algunas ambigedades33 en el plano institucional, luego se
proyectan a dimensiones ms especficas, como la operacin de los programas de estudio y las
reas complementarias de la acreditacin institucional. En fin, sirven en un primer momento
para coartar el desarrollo de proyectos no sostenibles pero, posteriormente, se proyectan a
determinar las condiciones en que todas las instituciones competirn para reclutar ms (o
mejores) estudiantes y al acceso que ellas tendrn a distintas fuentes de financiamiento estatal.
En su trnsito desde la periferia al centro de la poltica sectorial, el aseguramiento se va
validando como una batera de mecanismos de evaluacin externa que contribuyen al
mejoramiento de la calidad o de las reputaciones institucionales.
A medida que el aseguramiento de la calidad se expande, su operacin tambin refleja
las dinmicas y procesos que han contribuido significativamente a modelar la fisonoma y
tamao de la educacin superior chilena. Es difcil comprender que la acreditacin tenga una
vigencia variable en funcin de los resultados de cada proceso de evaluacin, si uno no
considera la necesidad de que las instituciones tienen por diferenciarse positivamente de sus
competidores dada la competencia que enfrentan para mantener o mejorar su participacin en la
matrcula. El foco prioritario en la calidad del pregrado y la preocupacin por desarrollar
perfiles de egreso para carreras del mismo tipo, tambin se explican por los efectos de la
constante expansin del nmero de estudiantes y a propsito de la rpida proliferacin de una
oferta formativa flexible pero de dudosa calidad (ver Zapata et al., 2003). En fin, la posibilidad
de que las instituciones elijan reas optativas de acreditacin da cuenta de la envergadura que
estn alcanzando las instituciones ms grandes y que les permite mayores niveles de
33

Dado que el aseguramiento tiene su origen en los procesos de examinacin, podra sostenerse que el
foco inicial del sistema eran los resultados acadmicos de los estudiantes. Tambin podra agregarse que
el diseo inicial del licenciamiento consider tanto el plano institucional como la examinacin de los
estudiantes. No obstante, hay que tener en consideracin que el licenciamiento slo se convierte en
aseguramiento de la calidad en la medida que el CSE usa la estructura legal que tiene a su disposicin
para instalar un sistema de regulacin de la calidad inspirado en el modelo de Kells, que en un primer
momento se focaliza en el plano institucional.

32
diferenciacin funcional en la medida que avanzan hacia un modelo organizacional integrado de
escala nacional.
Los instrumentos de aseguramiento de la calidad no slo dan testimonio de estas
tendencias en la educacin superior chilena. En cuanto actan directamente sobre estas
dimensiones funcionales del sistema, ellos moderan y exacerban los efectos que stas han
propendido a producir. Un buen ejemplo de ambos tipos de efectos se encuentra en el vnculo
entre acreditacin y financiamiento. La gran demanda por acreditacin que enfrentaron la
CNAP y la CNA se explica, en buena medida, en que sta era condicin de elegibilidad
institucional del nuevo sistema de crdito universal. Una universidad no acreditada, en
consecuencia, tena que concentrar forzosamente su oferta acadmica y dirigirla hacia las
familias con capacidad financiera para invertir en la educacin de sus hijos, segmento en que
enfrentaba una ardua competencia de otros proveedores en la misma condicin. Incluso dentro
de ese grupo, ellas no podan competir con las universidades acreditadas, pues stas entregaban
crditos a la gran mayora de sus estudiantes y les aseguraba un estatus profesional que las
primeras no estaban en condiciones de igualar. Por eso, ellas estaban condenadas a recibir los
escasos candidatos dentro de este mismo grupo que no pudieron cumplir con las exigencias de
selectividad que las instituciones acreditadas les se imponen.
Una universidad que quiere crecer, consolidarse y proyectar su desarrollo no puede, en
consecuencia, evitar acreditarse. As lo entendieron las universidades, que asumieron que
aunque fuera formalmente voluntaria, en la prctica la acreditacin institucional era obligatoria.
Este mecanismo efectivamente profundiz la importancia de la acreditacin ha tenido en la
operacin del marco de poltica sectorial que se configura desde 2006. Sin embargo, es muy
probable que este efecto tambin haya tenido consecuencias adversas. Salazar (2013) ha
documentado que este mismo dispositivo ha servido posteriormente para limitar las opciones
disponibles que la agencia nacional tiene al decidir sobre la acreditacin de una universidad. Ya
no se trata como en la primera acreditacin institucional de dar acceso al crdito universal
sino lo contrario, de cerrarlo abruptamente. En cada proceso de acreditacin la agencia y la
universidad en evaluacin tienen plena conciencia que la opcin de retirar la acreditacin
implica, frecuentemente, frenar bruscamente su acceso al financiamiento, lo que puede
desestabilizar su posicin financiera y arrastrarla al cierre, proceso que tiene evidentes
connotaciones polticas y que tensionan la operacin del sector en su conjunto. Por lo mismo, la
CNA ha tendido a evitar tomar medidas de ese orden, especialmente durante su ciclo inicial de
operacin. Sin embargo, al proceder de esa forma, la agencia ha faltado a su primer deber: a
discriminar efectivamente los buenos de los malos proveedores, poniendo as en riesgo la
credibilidad del sistema de acreditacin y aumentando los costos de la competencia publicitaria
entre universidades que produce una mayor indiferenciacin.
Desde el punto de vista del proceso poltico, es interesante constatar que la interaccin
de varios actores que, condicionados con un conjunto de condiciones estructurales propias de la
evolucin del sistema chileno, va facilitando la instalacin de distintos instrumentos de poltica
que progresivamente van configurando el sistema de aseguramiento de la calidad de la
educacin superior. El lugar destacado que l ocupa dentro de la arquitectura poltica del sector
es apenas inferior al lugar que ocupa el financiamiento pblico de la educacin superior.
Evidentemente, los instrumentos de financiamiento han sido los mecanismos ms confiables
que han tenido los gobiernos para afectar la morfologa de un sector que se regula, en lo
fundamental, a travs de la competencia. A medio camino entre la regulacin directa y los
incentivos econmicos, el aseguramiento de la calidad ha sido efectivo cuando facilita la
diferenciacin entre distintos tipos de proveedores y esa diferenciacin impacta el desempeo
que cada universidad en la competencia por estudiantes y recursos. Por el contrario, cuando el

33
elemento diferenciador que entrega el licenciamiento o los distintos tipos de acreditacin se
pierde, ello ha tendido a que las universidades busquen otros recursos usualmente, publicidad o
precios para diferenciar su oferta acadmica respecto de la de otros competidores.
Es complejo establecer con precisin si el aseguramiento de la calidad ha servido para
mejorar el funcionamiento y el desempeo agregado de las universidades chilenas. En el plano
comparado, Harvey (2006) y Stensaker (2008) ha sintetizado algunos de esos efectos; uno desde
el prisma de la operacin de las agencias y el otro aplicando el anlisis organizacional. Ambos
casos sugieren que es difcil apreciar impactos ntidos, en que no confluyan significativamente
otros factores como la aplicacin de la regulacin sectorial y el volumen del financiamiento
pblico. En el mbito regional, Torre y Zapata (2012) han documentado diferentes percepciones
sobre el impacto de los sistemas de aseguramiento en el nivel de la regulacin sectorial, la
gestin institucional y el proceso de enseanza y apredizaje. En el caso chileno, es difcil no
tener en cuenta que los impactos de la acreditacin y el licenciamiento han estado mediados por
la intensidad que adopta la competencia entre instituciones y entre programas. No obstante,
Lemaitre (2012) ha descrito el desarrollo de buenas prcticas en las universidades a propsito de
los procesos de aseguramiento, particularmente en gestin y planificacin institucional y
financiera. Tambin, ha advertido la creciente formalizacin de polticas e instrumentos de
gestin universitaria.
Quizs este estudio aporta nueva evidencia que permite sugerir que las polticas de
aseguramiento producen buenos resultados cuando las universidades necesitan certificaciones
de calidad confiables para mejorar su desempeo competitivo. Aunque eso haga evidente su
potencial sesgo pro mercado, es probable que los procesos de evaluacin externa que conducen
a las certificaciones de calidad tengan el poder de instalar ntidamente algunas prioridades de
mejoramiento en la agenda interna de cada institucin. En la medida que esa conversacin se
hace recurrente (y se proyecta a travs de los ciclos de evaluacin), es tambin probable que los
recursos que se destinen al mejoramiento sean mayores. En esa perspectiva, el principal efecto
de los procesos de aseguramiento sera mediato y dependera de las necesidades de
diferenciacin y/o de imitacin que tengan las universidades para proyectar su desarrollo
institucional y asegurar su sustentabilidad. Es muy probable que la funcin que tales
mecanismos cumplen en sistemas de educacin superior donde la competencia es menor sea
muy distinta o es derechamente reemplazada por mecanismos de coordinacin directa a cargo
del gobierno o de agencias pblicas autnomas particularmente en trminos de rendicin de
cuentas o accountability, lo que agrega dificultades adicionales para comparar el desempeo del
sistema chileno contra la realidad de otros pases.
Una caracterstica especialmente curiosa del caso chileno es el uso de procedimientos de
evaluacin muy similares en el licenciamiento, la acreditacin de programas y en la auditora
acadmica. En la opinin de ms de un observador, en Chile se ha privilegiado una metodologa
de evaluacin que ha sido replicada en todos los niveles del sistema (Salazar, 2013).
Probablemente, su mayor utilidad se obtiene en procesos de evaluacin acotados (como ocurre
con la acreditacin de programas) y en instituciones de baja complejidad (como las que
enfrentan el proceso de licenciamiento). Pero no ocurre lo mismo con los procesos de
evaluacin que afectan integralmente a instituciones complejas y de gran envergadura, como se
plantea en el caso de las instituciones autnomas que se someten a la acreditacin institucional.
Ni la CNAP ni la CNA ajustaron sus procedimientos para enfrentar la evaluacin de
instituciones cuya accin no puede resumirse en los promedios de unos pocos indicadores ni
reflejarse en una breve y apretada visita de un equipo muy limitado de evaluadores. Esta
caracterstica del sistema chileno refleja que, efectivamente, el modelo implementado en 2003
careca de la madurez necesaria para capturar la complejidad de las instituciones ms

34
consolidadas del sistema o para reflejar las importantes diferencias funcionales y
organizacionales que existan entre las universidades, los institutos profesionales y los centros
de formacin tcnica. Al mismo tiempo, ella da cuenta de las dificultades del modelo nacional
para irse ajustando a un escenario cambiante, en que las universidades son cada vez ms
difciles de evaluar como un todo.
Lo anterior no implica sugerir que el modelo chileno no ha sido flexible a lo largo de su
trayectoria. La evidencia sugiere que sin mayores cambios en la operacin de los instrumentos
de evaluacin externa se ha ido enfatizando diferentes focos para la evaluacin a travs de las
distintas etapas de esta evolucin poltica. Uno en las condiciones iniciales de funcionamiento y
autorregulacin (licenciamiento), otro en el logro de resultados formativos mnimos
(acreditacin de programas), y un tercero en la operacin de macro procesos claves que
estructuran el quehacer de las universidades (acreditacin institucional). Estos focos se
corresponden con las necesidades observadas, en cada fase, por un pequeo grupo de personas a
cargo de operar las polticas de aseguramiento. Apoyados en el liderazgo que les daba su
competencia tecnolgica, su insercin en comunidad epistmica global de la regulacin de la
calidad, sus vnculos en el gobierno y su red de influencia en las universidades, ellos fueron
adaptando la tecnologa de evaluacin disponible y ajustando el marco institucional existente,
en dilogo con los dems actores y grupos de inters, y en funcin de las principales
condiciones estructurales que observaban en la educacin superior.
El proceso de implementacin, sin embargo, refleja que el xito que obtuvieron con el
licenciamiento y la acreditacin de programas no pudo ser repetido con la acreditacin
institucional. Es posible que la apreciacin de los operadores de los mecanismos de
aseguramiento sobre los elementos estructurales del sector evolucionara ms lento que los
vertiginosos cambios que experimentaba la educacin superior, alterando la capacidad de
influencia relativa de los distintos grupos de inters sectoriales. En la medida que fortalecen su
tamao e incidencia sectorial, las universidades privadas nuevas expanden su red de influencia
hacia el gobierno y el sistema poltico. Su incidencia en la conformacin y funcionamiento de la
CNA es quizs la primera manifestacin ostensible del nuevo lugar que ocupan dentro del
sistema. Es muy probable que fuera inevitable: desde la introduccin del sistema de crdito con
aval del Estado, la acreditacin institucional ha sido el mecanismo clave para asegurar el
desarrollo y proyeccin de las universidades privadas ms masivas, todo ello con cargo al
financiamiento pblico a los estudiantes. Adems, ese proceso fue facilitado por la estructura de
gobierno de la agencia, que se apoyaba en un mecanismo descentralizado para la nominacin de
los consejeros de la CNA34 que, en teora, deba proteger la autonoma de la agencia enfrente
de la administracin central del Estado como una condicin para su legitimidad sectorial y por
el dbil liderazgo que han tendido a mostrar sus presidentes.
Como Kells (1992) ha ilustrado en una mirada comparada, los patrones de distribucin
del poder en los sistemas de educacin superior inciden en definicin de las polticas que cada
sistema posee. Inspirado por el clebre tringulo de coordinacin de Burton, Kells advierte que
el gobierno, los lderes institucionales y los profesores poseen distintos niveles de influencia en
diferentes sistemas, afectando la morfologa de sus polticas y los mecanismos a travs de los
cuales el Estado interviene en el sector. En el caso de Chile, habra que sumar a los expertos en
aseguramiento de la calidad, que contribuyeron directa e indirectamente a dar una nueva
orientacin al marco de polticas durante ms de dos dcadas. Sin embargo, en la medida que la
34

La ley 20129, que crea la CNAP, estableci que los consejeros de la comisin seran designados por
distintos grupos de inters: el gobierno, distintos grupos de universidades e instituciones de educacin pos
secundaria, la institucionalidad para investigacin cientfica, el sector productivo y los estudiantes.

35
agenda para la modernizacin de la educacin superior impulsada por el Banco Mundial pierde
mucho de su atractivo dentro de las universidades, su influencia se disipa rpidamente. Desde la
instauracin de la CNA, la poltica sectorial parece cambiar de orientacin en la medida que se
consolida el liderazgo de las autoridades universitarias y de los dirigentes estudiantiles, actores
fundamentales en el modelo de educacin superior latinoamericano que Bernasconi (2008) ha
descrito.
Skolnic (2010) ha sugerido que los propsitos que persiguen los sistemas de
aseguramiento estn directamente relacionados con el proceso poltico que les da origen y con la
incidencia que tienen en l diferentes actores. Por eso, no es difcil que las polticas resultantes
tiendan a reflejar los intereses de los actores ms influyentes. Es probable que ello ocurra
particularmente en dos planos: los propsitos que sirve cada instrumento y la manera en que se
ajusta la manera de entender la calidad a propsito de su accin. Cuatro ejemplos tomados del
caso chileno ilustran la evolucin que han tenido los objetivos que persigue el aseguramiento a
travs del tiempo, a la vez que sugieren la trayectoria que ha experimentado la nocin de calidad
a propsito de su accin. Sobre esa base, es posible notar que la proliferacin de ideas
fundamentales dentro de un mismo marco permite una diferenciacin funcional que es
probablemente til para un modelo multinivel, pero que hace ms evidente la difcil cohesin
conceptual que tienen los sistemas de aseguramiento.
Previo a la introduccin del licenciamiento, el aseguramiento de la calidad era un
problema de recursos que deba ser resuelto entre el gobierno y los lderes universitarios. Los
rectores definan sus presupuestos en funcin de sus necesidades ms urgentes. Sobre la base de
las propuestas de las universidades y, en funcin de su capacidad financiera disponible, el
gobierno distribua su contribucin a la educacin superior por bloques, sin diferenciar los usos
que tendran esos recursos. La calidad del sector aumentaba o disminua en funcin de la
magnitud de estos flujos globales mientras que el proceso de asignacin aseguraba altos niveles
de autonoma a las universidades. En la poca inmediatamente anterior a la introduccin del
aseguramiento de la calidad, tal definicin era funcional a la proteccin de la autonoma
institucional. Dado el carcter global de las transferencias financieras del Estado a las
universidades, stas mantenan la capacidad de distribuir sus ingresos conforme a las
prioridades institucionales. Tal nfasis en los insumos pone la responsabilidad por la calidad en
manos del gobierno en el marco de la discusin parlamentaria del presupuesto nacional a la
vez que asegura a los lderes universitarios el control de su propia agenda.
La introduccin del licenciamiento trae consigo una lgica diferente. Aqu el foco
estaba puesto asegurar condiciones bsicas para el funcionamiento de una organizacin
universitaria. En la perspectiva del CSE, era necesario asegurar condiciones mnimas para que
las nuevas universidades pudieran desarrollar su labor de manera sostenible y, as, se
convirtieran en actores legtimos del sector. Eso se lograba mediante la implementacin de
sistemas de gestin estratgica que permiten identificar y proyectar las necesidades de
financiamiento, monitorear los flujos de recursos obtenidos, y coordinar acciones para el logro
de las metas de gestin. En la medida que tales modelos de gestin se institucionalizan, las
nuevas universidades fortalecen sus capacidades de gobierno y autorregulacin. Si, por el
contrario, la operacin de la institucin colapsa, es debido a que el modelo de gestin
estratgica no pudo instaurarse o no pudo operar correctamente.
Como es evidente, el licenciamiento se orienta a monitorear la operacin del sistema de
gestin estratgica de los nuevos proveedores en diferentes dimensiones currculo, docencia,
estudiantes, instalaciones, gestin, entre otras y, por tanto, enfoca su capacidad analtica en
determinar si polticas, planes, procesos y rutinas ha sido establecidos y estn operando
correctamente. Falla, por lo mismo, en estimular ms activamente el desarrollo de una cultura

36
institucional que refleje consistentemente los valores, normas y prcticas de la profesin
acadmica, que son los elementos definitorios del carcter especfico de las universidades
respecto de otros tipos de organizaciones. Este nfasis en la maduracin de procesos se
responde con el inters de quienes han organizado y controlan la propiedad del nuevo
proveedor. El licenciamiento les entrega informacin adicional sobre la consolidacin
institucional y el desempeo de la gestin que es clave para el monitoreo que ellos realizan
sobre la accin de sus administradores. Al perseguir la profesionalizacin de la gestin de los
nuevos proveedores, el CSE no slo contribuy a la legitimacin del nuevo sector privado, sino
que tambin facilit un control ms directo de la gestin en beneficio de los organizadores. Al
certificar la autonoma de una universidad, el CSE establece oficialmente que su operacin
alcanza los niveles mnimos de desempeo para que sea considerada una organizacin madura y
sustentable lo que (sumado a una conveniente liberacin de toda supervisin) pudo contribuir a
que diversos inversionistas se interesaran precisamente en universidades privadas autnomas
para invertir en el sector (Monckeberg, 2007).
La acreditacin de programas trajo consigo otra lgica y otra manera de entender la
calidad. El nuevo problema que el aseguramiento de la calidad pretende resolver a travs de este
mecanismo es la proliferacin descontrolada de programas de formacin profesional en un
marco de creciente masificacin de la enseanza universitaria. Para eso, la CNAP se focaliza en
los resultados del proceso formativo o, en el lenguaje de la acreditacin, en el nivel de logro de
los perfiles de egreso definidos para distintas ocupaciones profesionales. Esta preocupacin
preferente por los resultados del proceso formativo (y su contraste con niveles ideales de
desempeo) permite identificar y diferenciar a los programas que efectivamente logran sus
objetivos educacionales, facilitando una mejor discriminacin de la oferta formativa del sector.
A travs del proceso de evaluacin externa, tambin se destacan aspectos que necesitan ser
reforzados, lo que a su vez mejora la posicin de las unidades que administran programas
acreditados frente a las autoridades centrales, particularmente para la asignacin de recursos
adicionales orientados a la superacin de las observaciones ms relevantes.
No es difcil observar que la acreditacin de programas beneficia especialmente a las
autoridades acadmicas locales. Adems de mejorar su posicin competitiva en el medio
externo, tambin aumenta su poder de negociacin intra-institucional. Su influencia dentro de la
profesin se consolida a propsito del reconocimiento que adquieren como centros formadores
legitimados. Del mismo modo, el gobierno gana en ellos un aliado dentro de las universidades
para promover la acreditacin.
Al igual que en la fase previa, existe una evidente convergencia entre la idea de calidad
que est detrs de las experiencias piloto en acreditacin programtica y el inters del principal
grupo que se beneficia de ellas. Despus de todo, la acreditacin programtica emerge gracias a
la presin que las asociaciones de facultades y organizaciones gremiales ejercieron sobre el
gobierno y la CNAP para distinguir la oferta ms consolidada dentro de un contexto de
creciente indiferenciacin. El desarrollo de un mecanismo de evaluacin externa centrado en los
resultados de la formacin permite que los grupos acadmicos detrs de los programas lderes
obtengan un reconocimiento especial por su labor que, en algn sentido, reestablece su primaca
en la formacin profesional, consolida su liderazgo dentro de la profesin y refuerza la
selectividad de sus carreras.
Durante la etapa final de esta saga, tal atributo es reforzado. La introduccin de la
acreditacin institucional permite mayores niveles de diferenciacin entre proveedores que
compiten cada vez ms intensamente por estudiantes, recursos y prestigio. El nuevo instrumento
se concentra en mediar el acceso de las universidades a importantes fuentes de financiamiento y
a un mejor posicionamiento institucional. En este contexto, la calidad se entiende como un aura

37
de prestigio global que alcanza a una universidad completa. Al igual que el licenciamiento, la
acreditacin institucional se enfoca en los mecanismos que cada universidad tiene para
autorregularse y gobernarse. A diferencia de l, aplica una metodologa ms superficial en
organizaciones ms complejas y multidimensionales que facilita que las instituciones puedan
gestionar el proceso con una lgica de relaciones pblicas. La posibilidad de elegir el nmero y
reas que abarcar el proceso tambin refuerza el poder de las universidades para incidir en los
resultados de la acreditacin. Por eso, la idea de calidad adquiere una connotacin ms difusa
que en las etapas previas. Se aplica, al mismo tiempo, a insumos, procesos y resultados aunque
con nfasis variables. Tambin, asocia los resultados del proceso a vigencias diferidas de
acreditacin, produciendo una estratificacin oficial de las instituciones que antes haba sido
probada (a menor escala) en la acreditacin de los programas. Por todo eso, es difcil no apreciar
que la idea de calidad que est a la base de la acreditacin institucional es la de prestigio, por lo
que no resulta extrao que los resultados de acreditacin tiendan a ratificar las percepciones que
existen dentro de la educacin superior sobre el prestigio de cada universidad.
Quines se benefician de la acreditacin institucional? Por lo pronto, el gobierno
cuenta con informacin oficial que le permite justificar la distribucin de su contribucin al
financiamiento del sector. Los estudiantes de las instituciones acreditadas acceden al crdito con
el aval del Estado o retienen su derecho a seguir beneficindose de l. Con todo, el principal
beneficiario de este instrumento son los directivos de las universidades. No slo validan las
estrategias de desarrollo que ellos han puesto en marcha, sino que tambin fortalecen su
posicionamiento interno y externo en la medida que el prestigio institucional es validado
oficialmente. Eso explica el importante y sostenido esfuerzo que desplegaron en incidir en el
funcionamiento de la CNA. Su xito debe apreciarse en el nmero de instituciones acreditadas
y, especialmente, en la expansin progresiva de la vigencia de la acreditacin de cada
universidad. Al mismo tiempo, su logro es reflejo de las debilidades del mismo instrumento. Si
la gran mayora de las universidades expande su prestigio a propsito de sus resultados de
acreditacin, la capacidad de instrumento para ofrecer una ordenacin oficial de los prestigios
institucionales decae, debilitando su utilidad para el gobierno y los directivos universitarios.
Qu alternativas surgen para enfrentar esta situacin en el marco de un sistema de
educacin superior masificado y que se concentra crecientemente a propsito del aumento de la
participacin en la matrcula de las principales universidades privadas? Una posibilidad es el
trabajo liderado por el actual presidente de la CNA luego de la crisis de corrupcin que enfrent
la agencia en 2011. Subir los niveles de exigencia para que la CNA acredite a las universidades
hace que el valor diferenciador de la acreditacin se reposicione. Con todo, un marcado nfasis
en factores asociados a la viabilidad financiera de las universidades, ha postergado hasta
ahora el desarrollo de una modelo de evaluacin que realce y valide el quehacer propiamente
acadmico y pedaggico de la educacin superior, mbitos en que muchas instituciones todava
parecen necesitar de un acompaamiento ms intenso para satisfacer las expectativas que la
comunidad nacional deposita en ellas. Es muy probable que la falta de un trabajo ms intenso en
este campo por parte de las agencias, haya incidido que el limitado desarrollo de la naturaleza
propiamente acadmica de las instituciones privadas que han orientado su accin a la
consolidacin de una matrcula masiva.
Por otra parte, aunque han sido formalmente revisados, persiste la necesidad de refinar
criterios y procedimientos de evaluacin interna y externa, de manera de capturar con mayor
nitidez y precisin el nivel de maduracin y sustentabilidad de las universidades ms grandes y
complejas. La falta de experiencia en el pas en este campo hace difcil avanzar en esta
direccin. Otra alternativa consiste en avanzar hacia nuevos instrumentos que permitan esa
diferenciacin. Los ejercicios de evaluacin de la investigacin cientfica que se desarrollan en

38
Australia y el Reino Unido, por ejemplo, han permitido un anlisis ms exhaustivo del
desempeo de las universidades y de sus unidades acadmicas que, a la vez, tiene un rdito
significativo en prestigio para las instituciones ms consolidadas, en la medida que los
resultados de tales actividades evaluativas son pblicas (Hare, 2003; Moed, 2008).
Con todo, para el diseo de los ajustes que puedan introducirse al sistema de
aseguramiento de la calidad, vale prestar atencin al singular sentido incremental que ha tenido
su desarrollo. Hoy, el licenciamiento, la acreditacin de programas y la acreditacin
institucional operan simultneamente. Con la obvia excepcin del licenciamiento, la
acreditacin programtica y la institucional fueron introducidas a propsito de nuevas
necesidades que deban ser cubiertas y en funcin del positivo impacto que alcanzaron los
instrumentos de aseguramiento ya implementados. Sin embargo, el sentido incremental de esta
trayectoria no sugiere un sistema de aseguramiento en creciente consolidacin.
En buena medida, eso se debe a que cada instrumento ha desarrollado una trayectoria
similar: una exitosa instalacin es seguida por una decreciente importancia aunque su existencia
formal persista. Si bien el marco legal de 200635 sugiere la consolidacin de un sistema, los
instrumentos de evaluacin externa han tenido, en la prctica, una aplicacin consecutiva. Es
muy probable que ese patrn est asociado a las principales transformaciones que ha
experimentado la educacin superior chilena desde 1990. En un principio la explosin en el
nmero de proveedores justific la importancia del licenciamiento. Una vez que el nuevo sector
privado madura y muchas de las universidades nuevas se liberan de la supervisin del CSE el
nmero de proveedores propende a decrecer, especialmente entre los institutos profesionales y
los centros de formacin tcnica (Salazar, 2005). Entre las instituciones privadas que subsisten
se encuentran aqullas que lideran la expansin del sistema. Su participacin en la matrcula
aumenta rpidamente, propendiendo hacia la creciente concentracin e integracin vertical que
hoy enfrenta la educacin superior (ver Salazar, 2013). El ingreso de grupos empresariales al
sector est estrechamente unido a esta trayectoria (Monckeberg, 2007). Que todos ellos hayan
adquirido el control de instituciones autnomas, evitado formar sus propias universidades,
refuerza la percepcin de un sector maduro. La intensificacin de la competencia entre
proveedores ya consolidados hace que la principal barrera de entrada (el licenciamiento) tienda
a inhibir la formacin de nuevas universidades. Al mismo tiempo, eso hace decaer la incidencia
del licenciamiento en la operacin de las instituciones de educacin superior existentes.
Algo similar ocurre con la acreditacin de carreras. En un primer momento, la falta de
otros instrumentos de diferenciacin entre universidades hace que ella sea muy popular. Sin
embargo, el alto costo asociado a acreditar todas las carreras de una misma universidad (que
supera largamente el costo de la acreditacin institucional), las limitaciones para comparar los
resultados de trabajo de las agencias privadas de acreditacin36 y la falta de mejores incentivos
hacen que ella pierda importancia progresivamente. Adicionalmente, el informe sobre sedes de
instituciones de educacin superior que public la CNAP y el informe sobre la creacin de la
carrera de Criminalstica de una comisin especial investigadora de la Cmara de Diputados
tuvieron el efecto de moderar el acelerado crecimiento y diversificacin que afectaba a la oferta
acadmica de educacin superior atenuando la presin por un mayor nivel de control sobre la
proliferacin de programas profesionales (Zapata et al., 2003; Biblioteca del Congreso
Nacional, 2006). Desde entonces, la prominencia de la acreditacin de programas ha declinado
significativamente dentro del sector, particularmente entre las universidades privadas autnomas
no tradicionales.
35
36

Ley 20129.
Ver, por ejemplo, Domnguez y Meckes (2011).

39
La acreditacin institucional nace de la necesidad de contar con un mecanismo para
limitar el acceso de proveedores no consolidados al nuevo sistema de ayudas estudiantiles. En la
medida que las universidades logran franquear la barrera de la acreditacin, el problema se
invierte: la acreditacin no da acceso al crdito con aval del Estado sino que ms bien permite
revisar si las universidades que hoy gozan de l deben mantener ese estatus o no. Aunque tal
cambio de funcin no tiene manifestaciones evidentes, afecta fundamentalmente la perspectiva
con que opera la agencia nacional. Ms que entregar acreditaciones, ella debe decidir quines
deben perder su acreditacin. Esto limita su margen de accin es siempre ms fcil conceder
que quitar al tiempo que permite explicar el disminuido papel que la acreditacin tiene en el
funcionamiento de la educacin superior. Comparado con las altas expectativas que el gobierno
del presidente Lagos puso en la creacin del sistema de aseguramiento de la calidad de la
educacin superior37, el resultado parece poco alentador.
Hoy existe un sistema de aseguramiento. Su operacin, no obstante, da cuenta de su
especial incapacidad para ajustarse a una educacin superior en permanente transformacin. El
licenciamiento parece destinado a la extincin, mientras que la acreditacin de programas se
vuelve crecientemente irrelevante. La acreditacin institucional conserva algo de su antigua
relevancia, si bien la CNA cuenta con un menor margen de maniobra para decidir sobre la
acreditacin: es difcil que no considere el impacto que puede tener sobre la matrcula de una
universidad el retiro de la acreditacin. Aunque la agencia ha dado seales de un mayor rigor en
sus evaluaciones, todava parece poco realista esperar que un grupo significativo de
universidades pierda su acreditacin por razones que no sean de naturaleza financiera,
especialmente si ellas tienen una participacin significativa en la matrcula a nivel nacional y
poseen un alto estatus en el sector.
Qu papel cumple hoy el aseguramiento de la calidad? Probablemente, el ambiguo
lugar que ocupa dentro de la actual arquitectura poltica parece indicar, ms bien, que es
necesario avanzar hacia su desmitificacin. En el plano formal, el licenciamiento y los distintos
tipos de acreditacin tienen grandes consecuencias: conducen a la autonoma institucional, a que
una universidad pueda matricular estudiantes que pagarn por sus estudios con el crdito
avalado por el Estado, y a que algunas carreras sean elegibles para participar en los concursos
del MECESUP o para el sistema de becas de posgrado que administra Becas Chile. Al perder
gradualmente su centralidad a propsito de la maduracin progresiva del sistema de educacin
superior que surgi con la reforma de 1980 su funcin resulta hoy ms difusa. Las
universidades y carreras aumentan y disminuyen sus aos de acreditacin con algn
dramatismo, aunque el principal efecto del aseguramiento de la calidad tenga una naturaleza
comunicacional y se procese a travs de campaas de relaciones pblicas.
Quizs sea ms fructfera la estrategia de determinar lo que no es. Por lo pronto, est
lejos de cumplir la promesa de asegurar y, simultneamente, mejorar la calidad de las
universidades. Tal como sugiere Ewell (2009), es muy probable que ello sea muy difcil de
lograr puesto que el mejoramiento y el aseguramiento de la calidad corresponden a paradigmas
divergentes de evaluacin, en trminos de sus objetivos, su lgica y el nivel en que actan. Que
los instrumentos disponibles se apoyen en procedimientos de evaluacin muy similares, agrega
aun mayor dificultad al logro de tales objetivos en el caso chileno. Si las polticas de
aseguramiento de la calidad deben alcanzar una mayor efectividad, parece importante entonces
diferenciar claramente aquellos instrumentos que se orientan a la garanta pblica de la calidad,
de otros que apuntan a promover y apoyar el mejoramiento continuo. No slo en sus objetivos,

37

Ver la seccin Objetivos del Proyecto del mensaje del proyecto que dio origen a la ley 20129.

40
sino tambin en las metodologas de evaluacin que aplican y las perspectivas con que evalan
sus resultados.
A pesar de lo innovador que fue la experiencia de implementar el sistema de
aseguramiento de la calidad a travs de pilotos que legitimaron rpidamente su operacin en la
educacin superior, su funcionamiento posterior ha evidenciado una preocupante incapacidad de
las agencias para detectar cambios en el entorno y para ajustar oportunamente sus instrumentos.
Esto ha sido particularmente crtico en las evaluaciones institucionales. Transcurridos ms de 10
aos desde la introduccin de la acreditacin, los criterios y estndares de evaluacin externa no
han sufrido variaciones sustantivas. Los procedimientos asociados al licenciamiento apenas han
sufrido revisiones en casi dos dcadas. Aunque ha sido frecuente que las agencias pblicas
pidan cambios legislativos para poder ajustar su operacin, han tenido poco eco en el sistema
poltico en general y en el Ministerio de Educacin, en particular38.
Esta falta de revisin y ajuste de los instrumentos de poltica asociados al aseguramiento
de la calidad revela un problema sistmico en la mantencin de las herramientas que el gobierno
tiene a su disposicin para incidir estratgicamente en el funcionamiento de la educacin
superior. Es posible que esta situacin tenga su raz ms profunda en la falta de adecuacin de la
estructura misma del Ministerio de Educacin y en las limitadas capacidades de su Divisin de
Educacin Superior. Sin embargo, el resultado permite ajustar la apreciacin sobre el rol de
Estado en la educacin superior: los problemas que experimentan los instrumentos aplicados
para aumentar la rendicin de cuentas, aumentan la incertidumbre sobre la efectividad de la
mayor inversin pblica que se ha canalizado hacia el sector a travs del nuevo sistema de
ayudas estudiantiles y los convenios de desempeo y los fondos concursables del MECESUP.
Es probable que este estado de cosas cambie prximamente. La crisis de legitimidad que
enfrenta la CNA an no ha concluido. A las denuncias por corrupcin en su funcionamiento, se
suman crticas hacia la capacidad administrativa de la agencia para gestionar numerosos
procesos de evaluacin y para ir consolidando un modelo de acreditacin tcnicamente robusto
y polticamente viable. El proceso de ajuste a que debe someterse el sistema de aseguramiento
de la calidad de la educacin superior implica volver a revisar si la estructura organizacional del
sistema (que se basa en agencias descentralizadas pobremente coordinadas), los instrumentos de
evaluacin (enfocado en evaluaciones generales que se ajustan poco a la realidad y los modelos
de gestin de las universidades) y los incentivos asociados a ella (hoy situados en la
conservacin de un estatus ya adquirido, como se indic previamente en esta seccin) en pos de
un mejor logro de los objetivos que la acreditacin persigue. Todo eso en un sector que opera
intensamente en un contexto competitivo de mercado, en que las universidades pujan
constantemente por mayores recursos (estudiantes, profesores, flujos financieros, equipamiento
e infraestructura) y por una mejor reputacin, invirtiendo en ello no pocos recursos econmicos.
Un punto de partida de ese rediseo podra encontrarse en la organizacin bsica del
proceso de evaluacin, tanto en el plano interno como en el externo. Ambos propenden a
organizar una conversacin secuenciada en que participan estudiantes, profesores, directivos,
gestores, egresados y actores del medio externo, a fin de establecer el nivel de logro que
presentan los objetivos perseguidos en funcin de la informacin disponible. En cuanto esa
conversacin es igualitaria en el sentido que involucra a diversos actores sin una jerarqua
preestablecida permite ir construyendo un creciente nivel de consenso y legitimidad sobre el
diagnstico del estado de situacin y sobre la agenda de mejoras que son necesarias para
alcanzar mejores niveles de calidad. Al mismo tiempo, tales procesos han demostrado ser
38

Ver, a modo de ejemplo, los documentos Ocho aos de Experiencia: 1990-1998 y Resumen de la
Labor Realizada: 1990-2006 ambos del Consejo Superior de Educacin (1998, 2006).

41
flexibles, lo que les permite acomodar distintas nociones de calidad y articular intereses de
diversos actores permitiendo convergencias que pueden ser clave para movilizar los recursos
institucionales disponibles.
La experiencia chilena sugiere que el nfasis en la rendicin de cuentas no asegura
mejores resultados en la operacin de los instrumentos de aseguramiento externo de la calidad.
El sello de calidad que administra el Estado en conjunto con la comunidad de la educacin
superior tampoco ha permitido que la cuidadana pueda discriminar claramente entre
universidades serias y proveedores dudosos ni ha contribuido a distinguir las trayectorias de
instituciones que estn avanzando hacia a su madurez de otras que no logran robustecer su
quehacer. La evidente falta de resultados en estas dimensiones esenciales deteriora la
legitimidad social del sistema de aseguramiento y presiona por su reforma. La gama de
mecanismos de rendicin de cuentas disponibles permite explorar otras alternativas para el logro
de esta finalidad. Despojado de su carcter punitivo (y luego de una revisin completa de sus
procedimientos), el proceso de acreditacin parece una buena herramienta para orquestar una
conversacin sobre el mejoramiento de la calidad y para validar la agenda que emerja de ella.
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