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Los autores
La agenda
de cooperacin
internacional
ttuLos de
La agenda
de cooperacin
internacional
en la frontera sur de Mxico
17/6/10 13:16:33
Introduccin
Laa gendadec ooperacini nternacional
en la frontera sur de Mxico
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Pblica
A travs de esta coleccin se ofrece un canal de difusin para
las investigaciones que se elaboran al interior de las universidades e instituciones pblicas de educacin superior del
pas, partiendo de la conviccin de que dicho que hacer
intelectual slo est completo y tiene razn de ser cuando
se comparten sus resultados con la comunidad. El conocimiento como fin ltimo no tiene sentido, su razn es hacer
mejor la vida de las comunidades y del pas en general, contribuyendo a que haya un intercambio de ideas que ayude
a construir una sociedad informada y madura, mediante la
discusin de las ideas en la que tengan cabida todos los ciudadanos, es decir utilizando los espacios pblicos.
Los editores partimos de estos principios para ofrecer
la coleccin Pblica como un vehculo que colabore con la
socializacin del conocimiento generado en Mxico a travs
de libros bien editados que permitan escuchar las voces e
ideas de nuestros investigadores y acadmicos.
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Introduccin
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Los derechos exclusivos de la edicin quedan reservados para todos los pases de habla hispana. Prohibida la
reproduccin parcial o total, por cualquier medio, sin el consentimiento por escrito de su legtimo titular de
derechos.
Primera edicin: Julio 2010
d.r. 2010, Universidad del Estado de Quintana Roo
Jazmn Benitez Lopez, Juan Carlos Arriaga Rodrguez, Javier Urbano Reyes, Leonardo Hctor Rioja Peregrina
Edgar Joel Rangel Gonzlez, Rafael I. Romero Mayo, Natalia Armijo Canto, Fausto Quintana Solrzano, Mara
Antonieta Bocanegra Aguilar, Bonnie Luca Campos Cmara, Adela Vzquez Trejo, Eleazar S. Galvn Saavedra,
Addy Rodrguez Betanzos, Ever Marcelino Canul Gngora, Mara Elena Cruz Cceres, Horacio Espinosa Coria,
Pilar Barradas Miranda
Bonilla Artigas Editores, S.A. de C.V.
Cerro Tres Maras nm. 354
Col. Campestre Churubusco, C.P. 04200
Mxico, D.F.
Coordinacin editorial: Bonilla Artigas Editores
Cuidado de edicin: Bonilla Artigas Editores
Diseo editorial, formacin e ilustracin: Ana Bonilla y Juan Jos Colsa
Portada: Mara Artigas
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Introduccin
ndice
Introduccin..................................................................................................7
Parte I. AproximAciones terico-metodolgicAs A lA cooperAcn internAcionAl
y A los estudios de fronterA..................................................................................................15
Captulo I. La cooperacin internacional como instrumento
para el desarrollo de la periferia....................................................................................................17
Jazmn Bentez Lpez.
Captulo II. La cooperacin transfronteriza:
significado y mtodos para su anlisis............................................................................................41
Juan Carlos Arriaga Rodrguez
Captulo III. Gestin de l a co operacin in ternacional
en materia de migracin internacional.
Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica..........................65
Javier Urbano Reyes
Captulo IV. Migracin y cooperacin internacional en Mxico:
el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009).......................................................85
Leonardo Hctor Rioja Peregrina
Captulo V. La cooperacin transfronteriza Belice-Guatemala,
la sinergia del sistema-mundo.....................................................................................................113
Edgar Joel Rangel Gonzlez
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Introduccin
Introduccin
A nivel general, la cooperacin internacional puede ser entendida como el conjunto de esfuerzos realizados entre diversos sujetos de la sociedad internacional,
con miras a satisfacer intereses, necesidades y objetivos mutuos por la va de la negociacin y la accin directa entre estos, mediante una serie de acuerdos escritos
o no, que a su vez conllevan un cmulo de derechos y obligaciones.
Resultara prcticamente imposible identificar los inicios de la cooperacin
como tal, dado que sta ha sido una actividad constante en la historia de la humanidad que forma parte de la propia naturaleza del hombre en su condicin de ente
social. Sin embargo, la cooperacin internacional, la ayuda y la asistencia internacional para el desarrollo son conceptos que derivaron de una serie de estrategias
polticas instrumentadas desde los centros del poder hegemnico internacional en
el contexto previo a la Segunda Guerra Mundial.
Por ende, los grandes procesos de cooperacin internacional, como la entendemos hoy, son fenmenos relativamente nuevos, que pueden ser analizados
desde diversas aristas, dependiendo, tanto de la naturaleza de los propios sujetos como de los objetivos que estos persigan. Es as que podemos encontrar
procesos de cooperacin internacional en casi cualquier mbito de la sociedad
internacional, lo que se contrapone con la postura tradicional que la sita en el
plano exclusivo de la accin del Estado frente a sus similares en la esfera de la
poltica internacional.
A partir de esta idea, ha sido posible iniciar un esfuerzo de colaboracin entre
diversos investigadores que abordan el tema de la cooperacin internacional desde pticas distintas para explicar temticas que van desde el plano terico hasta el
anlisis de fenmenos concretos de la accin colaborativa en los planos nacional e
internacional, a partir del proyecto de investigacin Cooperacin internacional y
desarrollo en Quintana Roo: acciones y retos que, con recursos provenientes del
Programa de Fortalecimiento de la Investigacin (profi) 2008, realiz el Cuerpo
Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera de la Universidad de Quintana Roo,
del cual se desprende la presente publicacin.
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Introduccin
a partir de la dcada de 1990 en un marco de organizacin territorial donde las
zonas de frontera son espacios perifricos subordinados, lo que reduce las posibilidades de integracin y transformacin en nuevas regiones de desarrollo
econmico y social.
A su vez, Javier Urbano Reyes presenta la investigacin Gestin de la cooperacin internacional en materia de migracin internacional. Algunas reflexiones
sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica, en donde proporciona algunas definiciones importantes para el anlisis de la migracin internacional. Posteriormente, analiza las causas estructurales que han dado origen a
las transformaciones en los procesos migratorios internacionales, dotando a stos
de nuevas caractersticas, reflexionando sobre la necesidad de vincular la cooperacin internacional con las migraciones internacionales y construyendo puentes
de enlace entre ambos procesos. De igual forma, analiza algunos rasgos caractersticos de la migracin entre Centroamrica y Mxico, y los impactos derivados
de dicho fenmeno, enfatizando la vulnerabilidad del migrante de trnsito. Por
ltimo, ofrece algunas posibles alternativas para mejorar la condicin del migrante centroamericano por la va de la cooperacin internacional.
En el trabajo intitulado Migracin y cooperacin internacional en Mxico: el
sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009), Leonardo Hctor
Rioja Peregrina analiza el fenmeno migratorio en trminos de la cooperacin
internacional y su influencia en la instrumentacin de polticas pblicas en Mxico,
as como su incidencia en el estado de Quintana Roo durante el citado periodo. Para
tales efectos, destaca algunas de las principales perspectivas tericas, metodolgicas y conceptuales empleadas en el estudio de la migracin y la cooperacin
internacional, a partir de una aproximacin epistmica a la figura del sujeto migrante. Posteriormente, analiza los alcances de los acuerdos de cooperacin internacional en materia migratoria en el marco de la Concertacin de Tuxtla, a partir
de las conferencias emanadas del Proceso Puebla y su efecto en Quintana Roo.
Finalmente, analiza los alcances e influencia de tales propuestas para modificar e
impulsar en Quintana Roo nuevas estrategias en materia de migracin por parte del
gobierno mexicano.
Para cerrar la primera parte del libro, Edgar Joel Rangel Gonzlez presenta el
trabajo intitulado La cooperacin transfronteriza Belice-Guatemala, la sinergia del sistema-mundo, en la que se analiza la relacin Belice-Guatemala, caracterizada por el diferendo limtrofe territorial que surgi cuando el primero alcanz
su independencia poltica en 1982, lo que a su vez se encuentra determinado por las
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Introduccin
Quintana Roo. Parten de un anlisis histrico respecto del proceso de extraccin
de maderas preciosas, base para el surgimiento de cacicazgos locales y regionales
as como para el establecimiento de economas de enclave que dieron pie al saqueo de los recursos naturales de la regin. Establecen, al mismo tiempo, que los
bosques de Quintana Roo fueron los principales afectados por las polticas modernizadoras que durante los aos sesenta y setenta promovieron la colonizacin y
los desmontes para proyectos de ganadera y agricultura mecanizada; y, con base
en lo anterior, sealan que fue precisamente la actividad forestal la que perdi su
papel como eje del desarrollo estatal cuando se decidi que Quintana Roo era el
lugar indicado para construir un enclave turstico, Cancn, que pronto super las
expectativas de sus promotores.
Por su parte, Bonnie Luca Campos Cmara desarrolla el trabajo Turismo,
polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano, donde analiza cmo
los beneficios y retos que conlleva el desarrollo de la actividad turstica en el norte
de Quintana Roo han propiciado de manera paralela una concentracin de dicha
actividad en la zona costera, marcando una considerable diferencia con el resto
del estado. En ese sentido, la dimensin del fenmeno turstico y la diversidad de
sus formas presentan mltiples consecuencias en el medio natural, en la sociedad
y en la economa, por lo que dicho sector debe estar sujeto a una poltica que
ordene, regule, promocione, desarrolle y controle dicha transformacin a partir de
una planificacin detallada y ms eficiente. Con base en ello, Bonnie Campos
destaca cmo el sector turstico ha recurrido cada vez ms a la cooperacin, de
manera que se pueda atender la problemtica planteada.
Adela Vzquez Trejo expone, en el trabajo intitulado La cooperacin intergubernamental en apoyo al desarrollo sustentable de las zonas tursticas de Quintana Roo, cmo se ha realizado la cooperacin gubernamental para apoyar el
desarrollo en Quintana Roo. Asimismo, realiza una revisin acerca de la presencia de la ayuda internacional y su aplicacin, sobre todo en la esfera ambiental,
identificando a los actores involucrados en tal actividad. Adicionalmente, y en el
marco del panorama regional de la cooperacin internacional, analiza de manera
general cmo ha sido la trayectoria de algunos agentes de la cooperacin y cmo
se caracterizan sus estrategias.
Eleazar S. Galvn Saavedra desarrolla el tema Cooperacin internacional y
finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos, donde hace un examen de
los logros y retos en las finanzas pblicas en Quintana Roo. Comienza refirindose a los primeros, que estn relacionados con el proceso de innovacin financiera,
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Introduccin
rior (paeiies), surgido en el ao 2001 con la cooperacin entre la Fundacin Ford
y la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior
(anuies), en coordinacin con las entidades dedicadas a impartir la educacin
superior en Mxico. Dicho esfuerzo, con base en el anlisis que nos presentan los
autores, se ha traducido en estrategias de accin afirmativa, a travs de Unidades de Apoyo Acadmico (uaa) orientadas hacia una poblacin tradicionalmente
marginada: los indgenas.
Por otro lado, Horacio Espinosa Coria presenta Cooperacin internacional
y desarrollo en Quintana Roo: la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica), trabajo donde hace una revisin de cmo la agencia
Japonesa de Cooperacin Internacional y el Instituto Quintanarroense de la Mujer (iqm) unieron esfuerzos para desarrollar el Proyecto de Apoyo a Mujeres de las
Comunidades de la Zona Maya de Quintana Roo (prodemaya). Analiza la forma
en que dicha iniciativa ha involucrado a grupos de mujeres de comunidades de los
municipios de Lzaro Crdenas y Jos Mara Morelos, los que, junto con Felipe
Carrillo Puerto, son los municipios del estado en los que el fenmeno de la pobreza es ms agudo. En ese sentido, la asistencia japonesa pretende segn seala
el autor que las mujeres desarrollen capacidades de produccin y organizacin
que faciliten el ingreso de sus productos (artculos tejidos, bolsas y artesanas de
maderas) al mercado, a travs de la colocacin de stos en las tiendas de artesanas
y ropa para el consumo de los visitantes nacionales y extranjeros. Se busca, por
tanto, superar situaciones sociales desfavorables a partir de nuevas formas de producir y del trabajo en grupo.
Finalmente, Pilar Barradas Miranda describe, en su trabajo intitulado Cooperacin internacional para la seguridad alimentaria en Quintana Roo, el proceso de implementacin del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa)
de la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
(fao) en una regin del estado de Quintana Roo. Expone qu es la fao y cmo a
travs de la cooperacin internacional ha logrado instrumentar con xito diversas
iniciativas a favor de los pases ms pobres, sobre todo a partir de acciones especficas como el pesa, destacando las formas de apoyo e intervencin en las cuales
se ejecuta dicho programa. Posteriormente, se presentan las acciones ms importantes que se han realizado en Quintana Roo para orientar a las comunidades al
logro de la seguridad alimentaria, se destacan algunos resultados de los esfuerzos
de coordinacin institucional y se concluye con algunos retos que se presentan
para consolidar este esfuerzo.
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Parte I
Aproximacionest erico-metodolgicas
al ac ooperacnint ernacional
y a los estudios de frontera
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Captulo I
La cooperacin internacional como instrumento
para el desarrollo de la periferia
Jazmn Bentez Lpez*
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Finalmente, se analizan algunos efectos y aplicaciones de la cooperacin internacional en materia de la poltica exterior de Mxico.
A finales del siglo xviii, Jeremy Bentham, quien a su vez es el primer autor en
emplear el trmino Relaciones internacionales para analizar los fenmenos entre
los sujetos de la naciente sociedad internacional, aplic su [] doctrina de la
mayor felicidad posible para el mayor nmero posible de sujetos a las relaciones
internacionales de su tiempo, [] al adoptar la ficcin del observador neutral y
externo a los acontecimientos (Cuadra, 2003: s.p). A decir del autor, la felicidad colectiva podra ser alcanzada mediante la aplicacin eficiente del Derecho
internacional, un equilibrio de fuerzas, la libertad en el comercio, los procesos de
descolonizacin, las reducciones arancelarias y, especialmente, mediante la crea18
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cin de un tribunal capaz de resolver controversias internacionales, otorgando derechos y obligaciones. A partir del pensamiento de Bentham y su decodificacin
del Derecho internacional, han surgido organismos privados y pblicos en este
sentido, como el Institut de Droit International y la International Law Association. Respecto a la colaboracin intergubernamental, sta tuvo sus orgenes en el
Congreso de Viena de 1814-1815, de donde surgieron otras asociaciones hasta
llegar a la Sociedad de Naciones (sdn) en 1919 y la propia Organizacin de las
Naciones Unidas (onu) en 1945.
Casi de manera simultnea, Immanuel Kant plantea en Paz perpetua (1795) la
idea de la universalidad mediante el establecimiento de una federacin mundial
de Estados republicanos. Este planteamiento inclua tres aspectos fundamentales
para evitar la confrontacin, de los cuales el ms importante era la transformacin
del individuo y su forma de concebirse ante los dems, seguido de la instrumentacin de un pacto federal denominado constitucionalismo federal y, por ltimo,
una especie de pacto entre los Estados encaminado a garantizar la paz entre naciones (Jimnez, 2004).
Para el siglo xix, Richard Cobden menciona que la nica forma de evitar la
confrontacin es por medio de la educacin y la ampliacin de los lazos humanos a travs de las relaciones comerciales. A su vez, se plantea la idea de que el
Estado no debe ser el nico actor en el mbito internacional, sino que hay que
ceder un espacio al libre ejercicio econmico, como una especie de regulador
de las acciones entre individuos y naciones, capaces de fomentar el progreso y
la paz (dem).
Al trmino de la Primera Guerra Mundial, los supuestos idealistas fueron una
parte importante del discurso poltico dominante a nivel internacional, impulsado en gran medida por el gobierno estadounidense a travs de los 14 puntos del
entonces presidente Woodrow Wilson, que sirvieron como base para la creacin
de la Sociedad de Naciones. La idea de crear un organismo rector fue reforzada
mediante el trabajo de G. Dickinson sobre La anarqua internacional de 1914
a 1919, que argumentaba que el desorden internacional se deba, en primera
instancia, a la falta de una asociacin que velara por la solucin pacfica de las
controversias, la distribucin internacional de la materia prima entre todos los Estados del sistema internacional, el desarme y la abolicin de los aranceles (Vsquez,
1994: 31-35; Velzquez, 1997).
De manera general, se puede resumir que el pensamiento idealista defiende los
siguientes principios:
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1) La naturaleza humana es bsicamente benigna y por lo tanto la gente puede alcanzar la ayuda mutua y la cooperacin; 2) el inters humano bsico por el beneficio de
los otros puede hacer que el progreso humano sea posible; 3) la conducta humana
inmoral es el resultado no del mal sino de las malas instituciones que motivan a la
gente a comportarse egostamente; 4) los Estados deben conducir su poltica exterior
de acuerdo al derecho internacional y organizaciones internacionales; 5) la guerra es
evitable []; 6) la guerra y la injusticia son asuntos mundiales que demandan soluciones colectivas o multilaterales; 7) la sociedad internacional debe organizarse a travs de
instituciones mundiales para evitar la anarqua (Velzquez, 1997: 212-213).
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capaz de garantizar el orden a nivel interno y externo; e) la lucha por la supervivencia y la seguridad; f ) la bsqueda de objetivos a nivel externo para poder garantizar los satisfactores a nivel interno (Hobbes, 1992; Maquiavelo, 1991; Vsquez,
1994: 36, 52).
Como se ha mencionado, el realismo poltico estadounidense fue una de las
corrientes dominantes en el anlisis de los fenmenos internacionales a partir de
la dcada de los 40, en los trabajos realizados por autores como Edward Carr en
La guerra de los veinte aos 1919-1939 (1962), Henry Kissinger en La diplomacia
(1946), George Kennan en Las fuentes del comportamiento sovitico (1947) y Hans
Morgenthau en Poltica entre las naciones (1948). Entre las aportaciones ms importantes de stos se encuentra la existencia de una comunidad internacional en
donde resulta imposible que todos los Estados sean iguales, el empleo de la diplomacia como un elemento del podero nacional, la existencia de leyes objetivas en
la naturaleza humana, la bsqueda del poder, la determinacin de un sinfn de
intereses nacionales encontrados entre s en la mayora de los casos, la presencia
de intereses universales y una moral universal, que pueden ser alcanzados exclusivamente a travs de valores igualmente universales (Carr, 1962; Vsquez, 1994).
Respecto a la cooperacin internacional, sta se entiende como un mecanismo til para acrecentar el poder nacional y la influencia poltica, econmica y
militar de un Estado poderoso frente a otros, en determinados periodos y bajo
circunstancias especficas, pero sin que ello implique mayores corresponsabilidades
a posteriori. Ello se debe a la necesidad de los pases fuertes de contar con aliados que
secunden sus iniciativas y sirvan de contrapeso frente a otros, por lo que representa un elemento ms del propio poder. [...] Hans Morgenthau equipar la ayuda
internacional con los sobornos (bribes) a los gobiernos receptores, los cuales son
utilizados por los pases desarrollados para obtener beneficios que atiendan a su
inters nacional [...] (Prado, s.f.: 4).
Para el realismo poltico, la cooperacin, particularmente la que se presenta como ayuda, ha resultado til nicamente bajo determinadas circunstancias,
dado que forma parte de la serie de estrategias polticas instrumentadas para la
consecucin de objetivos ms amplios para garantizar el inters nacional, [] ya
que las tradicionales presiones polticas y econmicas directas sin la mediacin
de la ayuda producen efectos ms rpidos y eficientes que sta (dem).
En este sentido, resulta til retomar el planteamiento de Robert Tucker, otro
autor del realismo poltico, quien en The Unequality of Nations (1977), plantea
que los Estados con mayores niveles de podero pueden cooperar con otros, siem21
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pre y cuando esto derive de un balance de poder emanado de las propias desigualdades entre las naciones. De igual forma, Tucker incorpora el trmino self-help
(autoayuda) para justificar las acciones de los pases poderosos respecto de los que
no lo son, atribuyndoles la legtima capacidad de autootorgarse derechos cuando
stos les sean benficos y contribuyan a ayudarse a s mismos (Velzquez, 1997).
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La denominada Ayuda Oficial para el Desarrollo, entendida como [] la movilizacin de recursos financieros, tcnicos y humanos para resolver problemas especficos del desarrollo, fomentar el bienestar y fortalecer las capacidades nacionales
[] (Prez y Sierra, 1998: 20), fue a su vez una parte importante de la estrategia
estadounidense para ingresar ventajosamente en las economas de los pases pobres
en busca de oportunidades de inversin orientadas al sector industrial. De acuerdo a
la economa neoclsica empleada como marco de referencia para los pases con economas fuertes, [] ste significaba bsicamente tres cosas: crecimiento econmico,
modernizacin econmica (cambio estructural del aparato productivo: de los recursos
primarios a la industria) y modernizacin socio-poltica e institucional [] (19).
Esta visin resulta coherente en sus planteamientos, dado que se traduce en una
manera de enganchar a los pases con menor grado de desarrollo, considerando que
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stos ltimos podran modernizarse en todos los mbitos siempre y cuando instauraran las polticas econmicas auspiciadas por los organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial (bm) y el Fondo Monetario Internacional (fmi),
surgidos de los acuerdos de Bretton Woods, en 1944, entre las grandes potencias.
A su vez, el desarrollo, visto como crecimiento econmico y modernizacin,
fue parte de la estrategia y acciones instrumentadas por los pases pobres, quienes
impulsaron una serie de planes y proyectos en la bsqueda del desarrollo industrial, lo que implicaba grandes inversiones de capital para la compra de equipo,
maquinaria e infraestructura. La ayuda proveniente del exterior result necesaria
debido a que, en la mayora de los casos, estos pases carecan de ahorro nacional,
por lo que recurrieron al endeudamiento en la mayora de los casos.
A diferencia del pensamiento econmico neoclsico, tanto la teora del desarrollo como el estructuralismo consideraban que el papel del Estado resultara crucial
para garantizar un desarrollo exitoso, lo que fue aplicado en la mayora de los pases de Amrica Latina. Es as que las economas de la regin disearon programas
sustitutivos de importaciones en aras de proteger la incipiente industria nacional.
Esto marc una diferencia sustantiva entre el tipo de colaboracin que se destin a la regin latinoamericana y la otorgada a Europa mediante el Plan Marshall
en 1947, dado que la asistencia lleg a Amrica Latina hasta 1961 mediante
la Alianza para el Progreso instrumentada por John F. Kennedy y el inicio de una
supuesta relacin especial entre Estados Unidos y Amrica Latina.
No obstante, el hecho fue interpretado en la regin como una estrategia para
contrarrestar los movimientos nacionalistas y frenar la expansin del comunismo
en el continente, particularmente despus de la Revolucin Cubana de 1959 y la
posterior adopcin del socialismo como alternativa de desarrollo nacional sobre
la idea de la distribucin de la riqueza de una forma ms equitativa.
De ah que para explicar la utilizacin de la ayuda estadounidense como herramienta
de su poltica exterior resulte conveniente citar el planteamiento de Rober McNamara,
Secretario de Defensa del presidente Kennedy, al sealar que los programas de ayuda
externa son las mejores armas que tenemos para asegurarnos que nuestros hombres uniformados no tengan que ir a combate (Prado, s.f.: 4).
Durante las dcadas de los 60 y 70, las condiciones del sistema econmico
internacional haban cambiado respecto de las prevalecientes en los aos inmediatos a la Segunda Guerra Mundial. La recuperacin econmica de los pases
de Europa Occidental y Japn, as como el posterior crecimiento econmico de
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Con base en lo anterior, encontramos que la modificacin de la poltica econmica de los pases pobres comienza a incorporar medidas de ajuste con una
marcada tendencia neoliberal. En tal medida, las relaciones de intercambio desigual en trminos de inversin productiva para la extraccin de materias primas,
la rentabilidad del capital y las medidas de poltica econmica comenzaron a
mostrar sntomas de agotamiento que llegaron a ser insostenibles. Ante dicho
panorama, estos pases tuvieron que ir modificando sus estrategias de insercin a
los cambios del entorno mundial, entre las cuales la cooperacin internacional se
abri como una ventana de oportunidad.
La periferia
imitacin
irracionalidad, emocin, instinto
pensamiento concreto
razonamiento prctico, emprico
cuerpo, materia
espontaneidad
infancia
insana
brujera
Fuente: Tomado de Lander, 1997: 34, apud J.M. Blaut. (1993). The Colonizers Model of the World.
Geographical Diffusionism and Eurocentric History. Nueva York: The Guilford Press, p. 17.
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Como parte de estas medidas, Richard Nixon anunci un plan de accin econmica que aplicaba una serie de polticas proteccionistas, comenzando con la
aplicacin del 10 por ciento ad valorem a todas sus importaciones. A pesar de los
intentos de los gobiernos de Mxico y Canad, Estados Unidos no concedi la
suspensin a tales medidas para ninguno de los socios del hemisferio. Lo anterior,
aunado a la cada de los precios internacionales de las materias primas y el colapso
petrolero de 1973, ocasion una crisis generalizada que afect principalmente
a los pases dependientes, entre ellos los latinoamericanos, debido al nivel de
endeudamiento internacional adquirido en la bsqueda de industrializacin y
desarrollo (Escribano, s.f.: 25; Ojeda, 1986: 220; Rico, 2000: 63).
De aqu surgieron nuevas iniciativas de cooperacin internacional impulsadas
desde los pases subdesarrollados en favor del establecimiento de relaciones econmicas ms equitativas entre Norte y Sur. En 1971, el presidente Luis Echeverra
[] interviene en el foro de la onu y se pronuncia por el fin del proteccionismo de los
pases ricos, la ayuda a los dbiles y el desarme. En 1972 [] interviene en la tercera
reunin de la unctad [] en Santiago de Chile. Ah propone la Carta de Derechos y
Deberes Econmicos de los Estados [cddee], con miras a que se apruebe en la onu.
En esa misma reunin [] se aprueba unnimemente la Carta... (Gallo y Sandoval,
2005: 188).
El debate Norte-Sur acerca de la estructura real versus la idea de las relaciones econmicas mundiales alcanz su mxima intensidad durante los aos setenta en una serie
de exigencias especficas del Tercer Mundo de forma global. Estas exigencias de un
Nuevo Orden Econmico Internacional estaban contenidas en varios documentos
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adoptados por conferencias internacionales generalmente organizadas dentro del marco de las Naciones Unidas (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 264).
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A partir de entonces, el gobierno mexicano realiz una serie de acciones econmicas que fueron bien vistas por los organismos financieros internacionales y
el gobierno estadounidense.
En primer trmino, Mxico solicit formalmente su adhesin al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt por sus siglas en ingls, y hoy omc),
organismo al que se haba negado a ingresar desde su conformacin y con quien
suscribi en 1986, como el socio nmero 92. Posteriormente, se dio la firma de
una nueva Carta de Intencin con el fmi, de la que derivaron nuevas medidas
de ajuste de tipo neoliberal.
A pesar de que es durante el mandato de Miguel de la Madrid cuando se generaron las condiciones para permitir el ingreso del capital transnacional, en 1988
se modific el artculo 89 de la Constitucin Poltica. En este sentido, se anex
la fraccin x, que incluye los denominados principios de poltica exterior que
habrn de ser seguidos por el presidente, entre los que se incluye la cooperacin
internacional para el desarrollo.
Las modificaciones se hicieron en dos sentidos: otorgndole ms facultades al Senado
para tener un papel de mayor actividad en la materia, como corresponde a las funciones
de poder Legislativo. Lo central, sin embargo, fue la introduccin de un conjunto de
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Al llegar al poder, Carlos Salinas de Gortari plante que uno de los principales
objetivos en materia de poltica econmica exterior era consolidar la diversificacin del comercio internacional de Mxico, para lo cual llev a cabo una serie
de modificaciones de corte neoliberal en las legislaciones vigentes para atraer la
inversin extranjera, dinamizar el comercio exterior y modernizar el sector industrial. Entre estos nuevos ajustes destacan:
1. Reforma del Artculo 27 Constitucional, referente a la propiedad de los
extranjeros en playas y zonas fronterizas.
2. Reforma a la Ley aduanera de 1992.
3. Reforma al Reglamento de Inversiones Extranjeras de 1989, permitiendo la
inversin del 100% de capital forneo en propiedades consideradas anteriormente exclusivas de la nacin.
4. Creacin del Programa Nacional de Modernizacin Industrial y Comercio
Exterior de 1990 (pronamice).
5. Nueva Ley de Comercio Exterior de 1993 (Ortiz, 1993).
En la bsqueda de dinamizar el comercio exterior, el gobierno mexicano inici
en 1990 el proceso de negociaciones del que deriv la firma del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (tlcan), que entr en vigor en enero de 1994.
Estas acciones mostraron tres cambios de la postura tradicional de Mxico en sus
relaciones con el exterior: [] el vuelco abierto hacia Estados Unidos; la consolidacin del giro hacia los temas econmicos dentro de la agenda [] y la
reorientacin de la estrategia diplomtica hacia la disciplina de esquemas institucionalizados de cooperacin internacional (Heredia, 2000: 29).
A partir de la firma del tlcan y el ingreso de Mxico a la ocde y la apec, se ha
dado un vuelco en la forma de concebir no slo los grandes objetivos e intereses
mexicanos en sus relaciones con el exterior, sino tambin en la forma en que se ha
concebido la cooperacin internacional por parte del gobierno mexicano, en oca35
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Mxico - Costa Rica
Mxico -Bolivia
Mxico -Nicaragua
Mxico - Chile
Mxico -Israel
Mxico -
Pases
Estados Unidos y Canad
Colombia y Venezuela
Costa Rica
Bolivia
Nicaragua
Chile
Unin Europea
Israel
Publicacin D.O.F.
20 de diciembre de 1993
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Mxico -
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las acciones concretas de otros Estados y 3) las propias capacidades del Estado en
cuestin (Cabra, 1996). Estos elementos resultan de gran ayuda para desarrollar
y evaluar la efectividad de los programas emprendidos en materia de cooperacin
internacional, dependiendo no slo de los objetivos planteados inicialmente, sino
tambin de las condiciones determinadas por el propio contexto y, por supuesto,
de los fines que persiga cada una de las contrapartes.
Conclusiones
La cooperacin, vista como medio, instrumento, objetivo, estrategia o fin, ha
sido una de las constantes en la historia de la humanidad que antecede a la creacin del Estado-nacin como figura poltica-administrativa, en independencia de
cmo sta sea analizada o concebida desde la perspectiva de las teoras polticas y
sociales dominantes. Desde el enfoque idealista, la cooperacin internacional es
una necesidad de las sociedades para alcanzar el estado ideal, que es la paz, mientras que para el realismo poltico, corriente dominante particularmente durante
el periodo entre las dos guerras mundiales y gran parte de la denominada Guerra
Fra, es una de las tantas estrategias emprendidas por los tomadores de decisiones
en su bsqueda por satisfacer el inters nacional.
Por su parte, la cooperacin internacional para el desarrollo surge como una
alternativa impulsada por los pases vencedores de la Segunda Guerra Mundial,
principalmente Estados Unidos, para ayudar a la reconstruccin europea, generar
alianzas con los pases no desarrollados y contener la expansin del comunismo
internacional. Esto se da a travs de la creacin de organismos internacionales de
carcter gubernamental, as como mediante la formulacin de diversas asociaciones de ndoles distintas, que defendan la idea de generar el desarrollo en los
pases recin descolonizados, y en aquellos que en apariencia no lo haban logrado
debido a la poca industrializacin interna.
La teora de la dependencia y, posteriormente, el enfoque del sistema-mundo
resultan alternativas tericas importantes para concebir al subdesarrollo como
una consecuencia del propio sistema econmico capitalista, que se remonta a
la aparicin del mismo. Por esto se vuelve importante concebir a la cooperacin
internacional como la alternativa para generar condiciones de intercambio ms
equitativas y justas para los pases perifricos, considerando las caractersticas
y necesidades de stos y la necesidad de establecer el dilogo y la cooperacin,
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tanto con los pases centrales, mediante la denominada Cooperacin NorteSur, como entre los propios perifricos y semiperifricos, a travs de la Cooperacin Sur-Sur.
A partir del resquebrajamiento del Bloque Socialista, con el que formalmente
se dio por terminada la Guerra Fra, la cooperacin internacional es concebida como una de las principales alternativas no slo para generar el desarrollo
de los pases pobres, sino tambin para intentar solucionar diversos problemas
comunes e impulsar la transferencia del conocimiento en aspectos estratgicos.
Entre las dcadas de los 80 y los 90 surgieron nuevos enfoques tericos, como la
Interdependencia (vid Keohane y Nye, 1988), que impulsan la idea de la cooperacin internacional como una necesidad de los Estados para solucionar los asuntos comunes que derivan de una serie de interconexiones y de costos recprocos
mutuos, con independencia de los niveles de desarrollo alcanzados por stos.
No obstante, ya entrado el siglo xxi, las contradicciones y desigualdades entre
los pases perifricos, semiperifricos y centrales, propios del sistema-mundo capitalista, as como los niveles de dependencia de unos frente a los otros evidencian
que la cooperacin internacional es una de las principales necesidades y alternativas para alcanzar acuerdos a nivel estatal respecto a temas de inters comn, as
como coadyuvar en la bsqueda del desarrollo humano, pero sin dejar de lado
que cada una de las partes ocupa un sitio distinto dentro del sistema-mundo capitalista y, por ende, persigue objetivos diferentes.
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Captulo II
Lac ooperacint ransfronteriza:
significado y mtodos para su anlisis
Juan Carlos Arriaga Rodrguez*
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Concepto de frontera
Para explicar nuestra concepcin de cooperacin transfronteriza, debemos definir
los trminos frontera poltica, zona de frontera y regin de frontera.
El concepto frontera tiene dos acepciones: como el lmite territorial de los Estados y como la zona adyacente al lmite territorial donde ocurre una interaccin
socio-cultural intensa. Como lmite territorial se refiere al margen trazado por
una lnea que marca la jurisdiccin y dominio territorial del Estado, fuera del cual
est impedido de actuar y dentro del que es soberano.
La frontera lmite tiene tres significados: primero, es la lnea-marca ms all
de la cual el Estado no puede ejercer su soberana jurisdiccional; segundo, es una
forma de accin poltica sobre el territorio, en el sentido de divisin, dominio y
control del espacio geogrfico; y tercero, es la lnea lmite que expresa el reconocimiento de soberanas entre los Estados (Raffestin, 1980: 149-54).
Para las Relaciones internacionales, la frontera lmite precisa el espacio geogrfico (territorio) sobre el cual se ejerce la soberana nacional. Cada frontera
lmite separa territorios nacionales diferentes, por lo cual tambin se le conoce como frontera internacional. Sin embargo, se debe precisar que la frontera
lmite no es sinnimo de frontera internacional, pues existen tambin otros
tipos de subdivisiones polticas al interior de los Estados nacionales. El sistema de esas
subdivisiones polticas interiores y alrededor de los Estados constituye la estructura geogrfica de la administracin jurdico-poltica del territorio (Gottmann,
1980: 53).
Por lo que respecta a la zona de frontera, sta se refiere al espacio en el que ocurren eventos y procesos sociales diversos (migracin, comercio, cultura, tradiciones, prcticas sociales), es decir, aquellas prcticas de las comunidades que viven
en ambos lados del lmite territorial y que se influyen mutuamente. Asimismo, la
zona de frontera es el espacio donde los gobiernos definen prcticas transnacionales en torno a diversos procesos como los sociales y ambientales, entre otros.
Algunos autores (L. W. Lyde, A. Tynbee, O. Lattimore) han argumentado
en favor de una concepcin de las zonas de frontera como espacios de encuentro
e interaccin. Aseguran que las zonas de frontera son espacios donde la cultura de
una nacin no desaparece y donde la otra cultura no completa su aparicin. En
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este sentido, ms que ser defensivos, tales espacios tienden a ser asimilativos, espacios donde ocurre una asociacin natural con el encuentro de pueblos y personas
en la rutina ordinaria de la comunicacin pacfica (Lyde, 1915: 2).
A contracorriente de la concepcin idealista anterior, otra perspectiva asegura
que las zonas de frontera, antes que espacios de contacto, interaccin y asimilacin
permanente, son de confrontacin y disputa; la frontera territorial es una barrera y
las zonas adyacentes son escudos de defensa. Para Kaldone Nweihed, la frontera
como espacio de interaccin y como barrera puede ocurrir indistintamente en las
fronteras territoriales del mundo. Ciertamente se han erguido fronteras cuya funcin es crear una barrera para separar culturas, comunidades lingsticas, religiosas,
etctera. (Nweihed, 1992: 67), pero tambin las hay en las que se establece una
cooperacin permanente (Mxico-Estados Unidos, entre los pases de la Unin
Europea, etctera). Nweihed ha destacado la importancia de los estudios geopolticos para el anlisis de las fronteras en Amrica Latina, la mayora de los cuales
han sido adoptados como referencia de las polticas de cooperacin fronteriza en
muchos pases. La poltica y diplomacia fronterizas en Amrica Latina, y especialmente en Centroamrica, se han distinguido ms por su carcter militarista,
defensivo y conflictivo, antes que integracionista y de colaboracin (71).
Podemos afirmar que las zonas de frontera en Amrica Latina son un ejemplo
de espacios histricos de tensin y de conflicto; sin embargo, ello no ha significado necesariamente el abandono total a la negociacin y la cooperacin para
atender los problemas, incidentes fronterizos y disputas territoriales (Gottmann,
1980: 433). Una poltica de cooperacin en la frontera procura buscar acuerdos
para el uso compartido de un espacio colindante entre dos o ms Estados vecinos, alcanzar el reconocimiento de derechos comunes sobre ese espacio, o acordar
el pago de derechos de explotacin o de trnsito para alguna de las partes. Cuando la cooperacin persigue resolver problemas comunes en las zonas de frontera
o facilitar el acercamiento e interaccin entre actores fronterizos, entonces se trata
de cooperacin transfronteriza. Este tipo especfico de cooperacin no incluye
negociaciones sobre dominio y jurisdiccin de espacios territoriales.
Para los gobiernos latinoamericanos, la frontera poltica es siempre exterior
y cumple funciones de defensa de la seguridad nacional, de divisin y diferenciacin espacial y social. Respecto a la primera funcin, estos gobiernos le han
asignado a la frontera poltica el papel de proteccin de la soberana territorial y
de control, vigilancia, supervisin de personas, mercancas e ideas que ingresan
y salen del pas. En sus discursos polticos, los gobiernos afirman que la frontera
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poltica, antes que un espacio de contacto e interaccin entre naciones, es una barrera hermtica de proteccin dbil, por lo que debe ser constantemente reforzada. Esta manera de concebir a la frontera poltica se debe a la situacin conflictiva
en la que han vivido la mayora de los pases, tanto por diferendos territoriales
como por diferencias en la demarcacin de lmites fronterizos. Para los gobiernos
de la regin, cualquier anlisis de la problemtica fronteriza debe pasar por una interpretacin geopoltica, donde todas las conclusiones giran en torno al concepto
de integridad territorial del Estado (Meira, 1997; Nweihed, 1992).
La segunda funcin que los gobiernos latinoamericanos le han asignado a la
frontera poltica es la de instrumento de divisin y diferenciacin social y espacial. Esto significa que cada gobierno, en nombre del Estado, ha establecido un
modelo de divisin territorial, implementando a su vez normas internas delimitadas segn sus diferentes competencias, tales como las responsabilidades administrativas, econmicas, judiciales, militares e incluso tnicas y religiosas. El nombre
y funciones que cada gobierno da a esas reas (provincia, estado, departamento,
etctera) dependen de la tradicin jurdico-poltica, de la historia econmico-poltica, pero sobre todo de los deseos y necesidades de sus lites de poder encargadas
de dividir el territorio nacional (Gottmann, 1952: 5).
En este sentido, el modelo de particin seguido por los Estados establece un
sistema de reas gubernativas interrelacionadas. El conjunto de estas reas conforma el territorio poltico nacional, el cual a su vez se relaciona con otros territorios
nacionales, creando un sistema mayor de particin espacial, que va escalando de
lo subregional a lo regional, internacional y lo continental, etctera. (dem).
En cuanto a la diferenciacin territorial, la frontera sirve para marcar los lmites o contornos del territorio, de manera que, al interior de stos, el Estado establece su dominio y jurisdiccin soberanos. Para comprender ms fcilmente este
aspecto, podemos citar la diferenciacin de los espacios territoriales que observa el
Derecho internacional. En este caso, la reglamentacin internacional sobre usos,
soberana y apropiacin de territorios est basada en la divisin y diferenciacin
de espacios en terrestres, martimos, submarinos y areos, cada uno de los cuales
tiene su propio sistema jurdico.
As pues, los gobiernos latinoamericanos han diseado sus polticas de frontera
orientados por la concepcin de sta como espacio defensivo de la integridad territorial, de separacin, diferenciacin espacial y social. Podemos afirmar, por tanto,
que son los gobiernos quienes le asignan la cualidad estratgica y de seguridad
(militar, econmica, social) a las fronteras. En ciertos casos, los gobiernos descu45
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tonces se le defina como una forma de las relaciones entre naciones vecinas. En
su prctica ms reciente, se caracteriza por involucrar a gobiernos nacionales,
locales, instituciones internacionales y agencias de cooperacin internacional.
Los objetivos de la cooperacin transfronteriza varan de regin a regin. Por
ejemplo, en Europa Occidental se busca establecer una Europa sin fronteras
interiores, es decir, alcanzar una integracin plena en lo poltico, econmico
y lo social. En el caso de Norteamrica, la cooperacin transfronteriza vara de
la que realizan Estados Unidos y Canad en sus regiones de frontera, a la que
realizan Estados Unidos y Mxico para el mismo mbito espacial. Se observa
que en el caso de Estados Unidos-Canad, la agenda de cooperacin es amplia, y
slo el asunto poltico no est contemplado. En el caso Estados Unidos-Mxico,
la cooperacin transfronteriza se ha concentrado en lo econmico, y de manera
aislada aparecen otros temas como el ambiental y el uso de aguas binacionales.
Los asuntos de cooperacin en materia de seguridad pblica y los militares se
dan en el campo de la cooperacin militar.
La cooperacin transfronteriza est relacionada con las relaciones internacionales de paz y la estabilidad poltica regional. Ello se debe a que el respeto
de las fronteras territoriales, el buen trato diplomtico entre gobiernos, el reconocimiento de soberanas y la definicin de procedimientos conjuntos para
resolver diferendos o conflictos territoriales son condiciones necesarias para que
exista la cooperacin transfronteriza (Henrikson, 2000: 125). Es por esta razn
que tambin se le denomina diplomacia de buena vecindad (122; Henrikson, 2005: 369), pues coadyuva al mantenimiento de la paz entre las naciones
colindantes.
Alan Henrikson propone recuperar la expresin diplomacia de buena vecindad como un tipo de diplomacia de cooperacin entre Estados colindantes. Seala
que la expresin poltica de buena vecindad es anterior al concepto de cooperacin transfronteriza, pues apareci citada por primera vez en el Tratado Guadalupe
Hidalgo de 1848 (artculo 21) un documento jurdico con el cual se establecieron
los lmites territoriales entre Mxico y Estados Unidos despus de la guerra entre
ambos pases. Tambin seala que no es un trmino jurdico, sino un concepto
que precisa el comportamiento que seguiran los pases colindantes en la atencin
de los problemas en las regiones de frontera comunes, y la manera como actuaran
en caso de surgir algn diferendo, sin recurrir a las armas (Henrikson, 2000: 123).
Henrikson define la diplomacia de buena vecindad como una serie de medidas institucionales conjuntas diseadas para atender los problemas que ocu50
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La cooperacin involucra una toma racional de decisiones de los actores involucrados que buscan colaborar en funcin de sus propios intereses. Este proceso
est condicionado por una estructura poltica internacional y un sistema internacional de normas (Derecho internacional). Interpretada de esta manera la
cooperacin, es necesario identificar los factores que la promueven o previenen.
Asimismo, se busca explicar el comportamiento de los actores en los niveles de la
actividad diplomtica (supranacional) y de las polticas pblicas nacionales (intranacional) (Ackleson, Jensby y Kastner, 2009: 4).
La regin transfronteriza es el contexto geogrfico en el que ocurre la cooperacin. El anlisis de esta regin se realiza en tres dimensiones: el cognitivo, el
discursivo y el material. Cada una de estas dimensiones es un elemento crtico
para definir y clasificar a la cooperacin transfronteriza (dem).
c) Anlisis integral de las fronteras
El tercer modelo de interpretacin de la cooperacin transfronteriza la proporciona
el gegrafo J. R. V. Prescott en su interpretacin integral de las fronteras internacionales. Para Prescott, las relaciones transfronterizas se dan de la siguiente manera:
Gobiernos de la ciudad capital (a y b)
Gobiernos provinciales de frontera (ag y bg)
Asentamientos fronterizos (afa y afb)
Entre estos actores se da una interaccin transfronteriza, y la cooperacin surge cuando se establecen acuerdos en los que participan los diferentes actores para
atender los diversos asuntos de frontera.
En este modelo, la cooperacin surge de experiencias geogrficas concretas.
En Centroamrica, por ejemplo, la direccin de la cooperacin transfronteriza la
dirigen los gobiernos nacionales, y en sta no hay participacin en la toma de decisiones de los gobiernos locales. Por otra parte, en la cooperacin transfronteriza
frecuentemente participan actores no gubernamentales y organismos internacionales que son los que financian y asesoran tcnicamente a las oficinas encargadas
de la aplicacin de los proyectos.
Asimismo, este tipo de cooperacin distingue las regiones transfronterizas en
espacios martimos, terrestres y areos. Para cada uno de estos espacios geogrficos
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Conclusiones
Las zonas de frontera en Centroamrica son un buen ejemplo de espacios histricos de tensin y de conflicto; sin embargo, ello no ha significado el abandono
total de la negociacin y la cooperacin para atender los problemas, incidentes
fronterizos y disputas territoriales. Tericamente, la poltica de frontera de los
Estados recurre con frecuencia a la cooperacin, con el objetivo de reencontrar
acuerdos para el uso compartido de un espacio colindante con el o los Estados
vecinos, el reconocimiento de derechos comunes sobre ese espacio o el acuerdo
de pagos de derechos de explotacin o de trnsito. En el caso centroamericano,
ello no siempre es as.
Los gobiernos de la regin han diseado sus polticas de frontera apoyados en
la concepcin de sta como espacio defensivo de la integridad territorial, de separacin, diferenciacin geogrfica y social. Las cualidades estratgicas y de seguridad
(militar, econmica, social) que supuestamente posee la frontera en realidad son caractersticas asignadas por los gobiernos, las cuales pueden llegar a dominar la poltica nacional. En este sentido, las polticas de frontera en Centroamrica oscilan entre
la clausura y vigilancia militar, y la cooperacin y los discursos de apertura total.
Explicamos que la cooperacin transfronteriza se desarrolla en las llamadas
regiones de frontera. Este espacio es creado e inventado a partir de las zonas de
frontera colindantes (regin bifronteriza y trifinio). En dcadas recientes, algunas
teoras de comercio internacional han identificado a las zonas de frontera como
espacios con mayor dinamismo econmico que las regiones interiores. Tales teoras afirman que la cooperacin transfronteriza es un instrumento fundamental
para el desarrollo econmico de las zonas de frontera y para la integracin de
regiones de frontera. El carcter dinmico de dichas zonas las convierte en espacios de integracin econmica intensa, cuyas funciones restrictivas tradicionales
estaran desapareciendo. Precisamente de esta afirmacin surgieron las tesis de la
desaparicin progresiva de las fronteras polticas.
En este trabajo sealamos que la cooperacin transfronteriza no es un simple
mecanismo de desarrollo regional, pues su mayor utilidad se ubica en el plano de
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las relaciones polticas de los Estados colindantes. Para que ocurra deben existir
ciertas condiciones necesarias respeto de las fronteras territoriales, el buen trato
diplomtico entre gobiernos, el reconocimiento de soberanas y la definicin de
procedimientos conjuntos para resolver diferendos o conflictos territoriales. En
este sentido, tambin se la denomina diplomacia de buena vecindad.
La cooperacin transfronteriza se caracteriza por tres aspectos: por los espacios
geogrficos a los que se hace referencia en la cooperacin (zona y regin de frontera), las comunidades que participan en el diseo de los programas (y sobre las
que recaen los beneficios de la cooperacin) y las instituciones especficas que crea
para conducir la cooperacin.
Las materias que atiende la cooperacin transfronteriza no son caractersticas
distintivas, sino el objeto de la cooperacin. La identificacin de las materias y
los temas se ubica en el plano organizativo e instrumental, es decir, en el mbito
tcnico de la cooperacin. Precisamente es en el campo tcnico de la cooperacin
transfronteriza donde los gobiernos centroamericanos han ganado experiencia y
perfeccionado habilidades para el diseo y manejo de programas.
La cooperacin transfronteriza en Centroamrica no es producto de algn
proceso de integracin comunitaria, como ocurre en Europa, sino de las amenazas trasnacionales, especficamente el narcotrfico y otras formas de delincuencia
organizada (pandillas, trata de personas, trfico de personas, contrabando, trfico
de fauna y flora protegida, piratera, trfico de productos robados, etctera.), los
altos ndices de marginacin y pobreza, y la cada vez ms grave degradacin y
contaminacin ambientales.
En Centroamrica, los actores de la cooperacin transfronteriza han recurrido
a este instrumento para resolver o mitigar los efectos de los problemas y fenmenos transnacionales que afectan a las comunidades fronterizas. Sin embargo, la
mayora de los programas de cooperacin se han elaborado sin tener una visin
integral de cmo abordar los problemas fronterizos, ni cmo convertir estos instrumentos en mecanismos duraderos y efectivos de colaboracin institucional y
vincularlos a los procesos de integracin regional. Adems, en estos programas no
se ha puesto atencin en las especificidades de las fronteras como espacios geogrficos, sociales e histricos, diferenciados de otros espacios territoriales; dicho en
otras palabras, carecen de modelos de anlisis de las fronteras.
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Captulo III
Gestindel ac ooperacini nternacionalenm ateria
dem igracinint ernacional.
Algunasr eflexionessob rel ac ooperacinm igratoria
de Mxico con Centroamrica
Javier Urbano Reyes*
El conocimiento humano ms til y el menos avanzado de todos me parece ser el del hombre
[] Lo ms cruel de todo esto es que todos los progresos de la especie humana la alejan sin cesar
de su estado primitivo y cuantos ms conocimientos nuevos acumulamos, ms nos quitamos los
medios de adquirir el ms importante de todos; y que es en cierto sentido a fuerza de estudiar al
hombre como nos hemos puesto fuera de estado de conocerlo.
Rousseau. Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres.
Introduccin
La migracin internacional no debera convocar slo a los interesados en la proteccin jurdica de estas poblaciones en movimiento, no slo puede interesar a
los diseadores de poltica pblica. De hecho, los actores centrales del estudio y
la gestin del fenmeno de la movilidad internacional de las personas deberan
ser los educadores y los gestores culturales, porque si algo hay de certeza en este
desplazamiento es que constituye, por sobre todo, un evento cultural que conecta, crea y recrea, fortalece las culturas, pues al migrar, el ser humano se constituye
en un dialogante, en un vnculo de la comunicacin entre culturas que antes se
desconocan.
* Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor e Investigador del Departamento de Estudios Internacionales, Universidad Iberoamericana.
Cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Migracin internacional y
cooperacin internacional. Correo electrnico: javier.urbano@uia.mx.
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En este contexto, se interpreta al desarrollo como la remocin de los obstculos para desarrollar una vida plena, as como para liberarse del analfabetismo, la
enfermedad, de la ausencia de acceso a los recursos, y que adems permite tener
una vida civil y poltica libre (Fukuda-Parr, 2003: 1).
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En este contexto, en la mayor parte de los informes de los organismos financieros internacionales relativos a la importancia de las remesas en la regin se afirma que su gestin eficiente generara enormes beneficios para las economas de la
zona, ya que la mayor parte de stos son usados primordialmente para cubrir las
necesidades bsicas. Sin embargo, hay pocas aseveraciones y ninguna argumentacin sobre la responsabilidad de los mismos organismos respecto de la necesidad
de acompaar el movimiento de dichos recursos, de tal forma que siguen propagando el mismo discurso sobre las debilidades de estas divisas en el desarrollo,
cuando stos no tienen esa funcin.
Adicionalmente, dichos organismos definen pocas estrategias para hacer de las
remesas recursos complementarios a las estrategias de desarrollo de las naciones
centroamericanas y no sustitutivas de stas, pues a la vista de las afirmaciones, parece que se quiere entender al dinero de agentes privados, como lo son los migrantes
internacionales, como un recurso para planificar programas de desarrollo, olvidan76
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Conclusiones
Valgan algunos comentarios finales a esta reflexin. Para Mxico, Latinoamrica
tiene dos interpretaciones: la discursiva y la pragmtica. En el primer caso, nuestro
pas no ha perdido ocasin para manifestar, en los diversos y cada vez ms obsoletos
eventos de la cooperacin latinoamericana, su compromiso de apoyar a Centroamrica en su desarrollo. Se ha embarcado discursivamente, as sea en los informes
regionales, en la integracin latinoamericana y en los esfuerzos por el futuro de
los centroamericanos. Frente a este discurso se opone un escenario de necesidades
econmicas, de estrategias diplomticas, de coyunturas internacionales, en las cuales Centroamrica no aparece en una sola lnea de reflexin de los diferentes gobiernos mexicanos, cuya agenda apunta histricamente, y en orden jerrquico, hacia
Estados Unidos, hacia el espacio de integracin europeo, hacia el espacio asitico y,
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Fuentes
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Captulo IV
Migraciny c ooperacini nternacionalen m xico:
el sujeto migranteenelest adode
Quintana Roo (2002-2009)
Leonardo Hctor Rioja Peregrina*
Introduccin
El presente trabajo analiza el fenmeno migratorio en trminos de la cooperacin
internacional, su influencia en la instrumentacin de polticas pblicas en Mxico
y su incidencia en el estado de Quintana Roo durante el periodo 2002-2009, a
partir de la centralidad y papel que juega el sujeto migrante.
En primer lugar, se destaca la importancia de considerar algunas de las perspectivas tericas, metodolgicas y conceptuales ms importantes utilizadas para
el estudio de la migracin y la cooperacin internacional, cuyo eje lo constituye
una aproximacin epistmica a la figura del sujeto migrante.
En segunda instancia, el anlisis del fenmeno migratorio en Mxico destaca
ciertas particularidades en materia de polticas pblicas, de cooperacin internacional, de derechos humanos y de seguridad, cuya influencia se deja sentir en el
estado de Quintana Roo. Se discute el alcance de los acuerdos de cooperacin
internacional en materia migratoria en el marco de la Concertacin de Tuxtla, a
partir de las diversas conferencias regionales realizadas a partir del denominado
Proceso Puebla y su efecto en Quintana Roo.
* Doctor en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias
Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios
Estratgicos y de Frontera donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre
Polticas pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: leorioja@uqroo.mx.
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En tercer lugar, se analiza la influencia que tienen tales propuestas para modificar, corregir e impulsar nuevas estrategias por parte del gobierno mexicano en
materia de migracin en Quintana Roo, ya sea a nivel estatal o federal.
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La correlacin compleja y contradictoria de variables geofsicas e histricosociales ha posibilitado la apropiacin, el control y el dominio del espacio en determinadas porciones territoriales, mediante la delimitacin poltica y econmica
por parte de una clase social dominante en contextos histricos diferenciados. De
tal forma que, dentro de la evolucin histrica del capitalismo, el establecimiento
de reglas para los asentamientos de grupos humanos, la explotacin de los recursos naturales contenidos en dicho espacio, as como la disposicin de fuerza de
trabajo garantizan las condiciones generales de reproduccin de la sociedad en su
conjunto, tanto en las escalas local, como nacional y mundial, en las que el sujeto
migrante indocumentado juega un papel importante dentro de la divisin social
del trabajo (Marx, 1986).
Por tal razn, la migracin a escala mundial es parte de un proceso socio-histrico caracterizado por el flujo y reflujo de sujetos que deciden cambiar su lugar de
residencia debido a diversos motivos econmicos, polticos, raciales y/o religiosos
que les hace insostenible vivir en su lugar de origen, por lo que se ven obligados a
franquear barreras geogrficas, polticas, imaginarias y culturales (Pierre, 1985).
Bajo el modo de produccin capitalista en su fase neoliberal, a finales de los
ochentas del siglo xx se aceleran los procesos migratorios a escala mundial, por
efecto de la relocalizacin de las actividades productivas y polarizacin de la riqueza entre pases y regiones. Por tal razn se generan diversos efectos socioeconmicos y polticos en las naciones contemporneas, bajo la lgica del intercambio
desigual, lo que a su vez es producto de las relaciones centro-centro, centro-periferia-semiperiferia-periferia-centro, en trminos de la masificacin, diversificacin,
segmentacin, segregacin y exclusin cultural, poltica, econmica y social de los
trabajadores migrantes con independencia de su calidad migratoria, tanto en
los pases expulsores como en los receptores de los mismos.
De tal forma, se deducen algunas de las caractersticas y tendencias generales
de la migracin internacional ms importantes en el contexto de la denominada
Posguerra Fra (Kaplan, 1994). Al respecto, se destacan los siguientes elementos
para disear un esquema de aproximacin a la migracin internacional:
El carcter del migrante como sujeto histrico-social especfico y central del
proceso de movilidad internacional.
sortear el cruce de ros, lagos, murallas y/o desiertos con los medios y utensilios ms elementales y
b) contar con los recursos econmicos para ser transportado directa o gradualmente hasta su lugar
de destino, lo cual no est exento de riesgos en el trayecto.
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2003), dado que se ha constituido como un fenmeno que cruza transversalmente el tejido de las sociedades contemporneas y que tiene efectos tanto positivos
como negativos en las mismas. Con independencia del tipo de pas que se trate y
la posicin que ste tenga dentro del sistema-mundo, la tendencia de los flujos migratorios suele ser ms significativa de los pases de la periferia hacia los pases centrales. Las causas y efectos de fenmeno migratorio son mltiples y complejos si se les
analiza desde la ptica econmica, social, poltica, local, nacional e internacional.
Al respecto, empero a la gran cantidad de estudios empricos de modelos
cuantitativo matemticos, de reportes de investigacin, de encuestas y bases de
datos realizadas hasta la fecha sobre el fenmeno migratorio, resulta difcil encontrar una caracterizacin del migrante como sujeto histrico-social, cuyo contenido
ontolgico, epistemolgico y filosfico resuelva algunas deficiencias conceptuales
en torno a la explicacin de este rasgo de la realidad internacional.
Por lo tanto, sta es una tarea pendiente que rebasa los objetivos de este captulo. Sin embargo, y de manera provisional, se puede hacer referencia a la diversidad de los movimientos migratorios, dado que stos pueden adoptar diferentes
formas en tanto [] las personas emigran como obreros calificados, empresarios, refugiados o como parientes de emigrantes previos (Castles, 2004: 14).
Entre algunas de las caractersticas y tendencias generales de los flujos migratorios contemporneos se pueden resaltar las siguientes:
a) La mundializacin de la migracin, consistente en que cada vez hay ms
pases expulsores, de trnsito y de destino, por razn de fenmenos socioeconmicos, polticos y culturales de naturaleza compleja y contradictoria, propia
de las relaciones internacionales contemporneas, cuyo componente histrico
fundamental nos remite al origen de la especie humana y el poblamiento
del planeta tierra.
b) El incremento de la velocidad e intensidad de los flujos migratorios, debido a la disposicin de nuevos medios de transporte y redes de trfico de
personas, corrupcin de las instituciones encargadas de regular los flujos
migratorios y el surgimiento de nuevas formas de organizacin social del
sujeto migrante indocumentado en las escalas local, nacional, internacional
y transnacional.
c) La mutacin, diversificacin, diferenciacin, segmentacin y exclusin de
la migracin. Esto se debe a los orgenes y fines basados en las caractersticas
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de los migrantes, tanto sus rutas, formas de organizacin social, tipos de contratacin y formas de explotacin en los pases de origen, transito, destino, as
como su contribucin a la generacin de la riqueza de las naciones.
d) El papel creciente de la mujer y los nios, que tienden a migrar por cuenta
propia y sin la garanta de la proteccin a sus derechos humanos en los pases
de origen, trnsito y destino.
e) La eminente politizacin de la migracin en las agendas gubernamentales,
intergubernamentales y de los organismos internacionales, que va desde la elaboracin de un discurso propio, el endurecimiento de las medidas de contencin nacionales, su criminalizacin, hasta el diseo de polticas de cooperacin
internacional en materia de derechos laborales, derechos humanos y desarrollo
humano de los migrantes.
Si bien no ha podido desarrollarse una definicin consistente del sujeto migrante
ente real y central de los procesos migratorios, s se encuentran descritos algunos
elementos distintivos que requieren ser estudiados como una propuesta alternativa
para la generacin de un conocimiento nuevo de este tipo de sujeto histrico y
social que llama poderosamente nuestra atencin entrado el siglo xxi.
Rasgos tericos sobre la cooperacin internacional
y su orientacin hacia el tema migratorio
Respecto a la cooperacin internacional, no se puede afirmar que haya propiamente teoras diseadas para estudiar este tipo de relacin social. Ms bien se
han realizado esfuerzos desde diferentes perspectivas tericas para explicar dicho
fenmeno (Jimnez, 2003).
Al respecto, el concepto cooperacin se utiliza generalmente para definir una
de las formas bsicas de la organizacin social del trabajo, a partir de acuerdos
mutuos tanto entre los grupos sociales como al interior de ellos (Kropotkin, 1902;
Marx, 1986). Dicha definicin permite analizar una de las cualidades humanas
inherentes a las relaciones sociales en trminos polticos y econmicos para la satisfaccin de necesidades y objetivos de diversa ndole y naturaleza, con el fin de
garantizar algunas condiciones materiales e inmateriales propiamente humanas.
Se pueden encontrar planteamientos que eluden a la cooperacin como una
forma de relacin social central, cuando se pone el nfasis en la existencia de un
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estado de anarqua, en el que prevalece la competencia sobre cualquier otra actitud de los integrantes de la sociedad. En tal direccin, se entiende que no es la
cooperacin la que mueve a la sociedad, sino exclusivamente los intereses egostas
de los individuos a travs del ejercicio del poder, en el cual el Estado es el mximo
representante, ya que la cooperacin slo es un medio para tal efecto (Grieco,
1988; Jimnez, 2003).
Empero, se considera que, en el plano de la realidad social, el fenmeno de la
cooperacin se manifiesta de diferentes maneras en las relaciones sociales, ya que
las necesidades y formas de organizacin social suelen transformarse y dar origen
a contextos histricos determinados en los que dicho fenmeno puede expresarse, tanto a escala nacional como internacional y transnacional. De tal manera, la
cooperacin es una de las alternativas sociales para enfrentar dificultades y tratar
de resolver problemas que no pueden ser abordados de manera individual, y sus
formas de expresin se pueden concretar entre personas, grupos sociales, empresas o naciones.
El producto y resultado de la cooperacin est mediado por intereses ms o
menos comunes en trminos de las diferentes capacidades de negociacin de cada
una de las partes, reflejndose en la distribucin final de los costos y beneficios
generados al respecto. Por tanto, la cooperacin no necesariamente garantiza la
distribucin de los beneficios de manera igualitaria y equitativa entre las partes
involucradas. Es decir que el irreductible factor poltico juega un papel de suma importancia cuando se confrontan intereses nacionales diferenciados o prcticamente
contradictorios, lo que nos lleva a plantear la competencia como la anttesis de
la cooperacin o la subordinacin de una parte respecto a la otra (Hayter, 1971).
Por su parte, el concepto de cooperacin internacional se define y suele ser
til para analizar un campo especfico de la poltica internacional, demarcado por
las relaciones entre sujetos pblicos y/o privados en el mbito internacional que
tiene como objetivo el intercambio de experiencias, conocimientos, bienes y servicios en constante transformacin (Axerold, 1984). Su componente est orientado al fortalecimiento de las capacidades sociales, econmicas, polticas, tcnicas
y cientficas de alguna de las partes, mediante el establecimiento de acuerdos
formales e informales en dichas materias. En este sentido, la cooperacin internacional es un concepto que abarca relaciones sociales de colaboracin ya sean
stas pblicas o privadas, que suele utilizarse bajo diferentes rubros marcados
por diferencias cualitativas y cuantitativas, debido a las brechas existentes entre
las naciones, las empresas y los grupos sociales.
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Ahora bien, como punto de partida, se define el concepto de poltica migratoria como la capacidad relativa que tiene una sociedad organizada, a travs de las
acciones del Estado mediante sus instituciones, para garantizar el inters nacional.
Esto se da en funcin del anlisis de las variables externas e internas. Las variables
externas son determinadas por el contexto, causales de los fenmenos migratorios,
las condiciones imperantes en el medio internacional y los actos concretos de otros
Estados. Por su parte, las variables internas referentes al contexto nacional son las
que determinan la capacidad de negociacin del Estado en el mbito internacional,
estn determinadas en torno a una estrategia efectiva que gua los programas, los
proyectos, las decisiones y las acciones del gobierno, reflejadas de manera concreta en el trato que se les da a los migrantes, documentados o no, en su estancia o
trnsito por el territorio nacional de acuerdo a las leyes establecidas para tal efecto.
El peso del fenmeno migratorio indocumentado en Mxico como pas origen, transito y destino, las nuevas amenazas a la seguridad nacional de Estados
Unidos a partir del 11 de septiembre de 2001, as como los efectos y profundizacin de crisis econmica a partir de la quiebra del sistema financiero internacional
a finales de 2008 alteran el papel de la posicin geopoltica de Mxico frente a Estados Unidos, al menos en tres frentes: a) en la guerra contra el terrorismo, b) en
la contencin de flujos migratorios y c) en la lucha contra la narcoinsurgencia.2
Estos aspectos suelen entremezclarse para la formulacin de una estrategia
conjunta entre ambos pases, que pretende ser abordada mediante la cooperacin
bilateral, sobre todo de las acciones que tiene que realizar el gobierno mexicano
dentro de sus lmites fronterizos con la ayuda econmica, tcnica, operativa y militar que le proporciona Estados Unidos, entre las que destaca la Iniciativa Mrida
de 2007, que incluye un apartado sobre migracin. Sin embargo, se han presentado denuncias de la onu con respecto a excesos cometidos en contra de migrantes
por parte miembros de agencias de seguridad privada, as como del propio Ejrcito Mexicano (Artola, 2006). Se ha generalizado el papel de las Fuerzas Armadas
en la persecucin de los delitos, pero muchos de sus miembros se han excedido
con una serie muy importante de violaciones a los derechos humanos de los migrantes [] (Mxico Migrante, 2009).
2
Este ltimo es un trmino nuevo acuado por el Instituto de Estudios Estratgicos del Colegio
de Guerra del Ejercito, que se refiere a la modificacin del tipo de organizacin criminal tradicional
hacia una forma en la que se combinan prcticas terroristas, organizacin paramilitar y tcticas
guerrilleras (Gmora, 2009).
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1985). Al respecto, no media una reflexin respecto a las implicaciones que tiene para nuestro pas adoptar esta concepcin en la relacin de dependencia de
nuestro vecino pas del norte. Desde esta perspectiva, se ha puesto el nfasis en
modificar la conducta interna del gobierno mexicano para responder al inters
nacional estadounidense en materia migratoria, con el objetivo de frenar el flujo
de migrantes provenientes de diferentes puntos del planeta que suelen utilizar el
territorio mexicano para llegar a dicho pas.
De esta manera, se ha puesto sobre la palestra del debate poltico nacional la
postura del gobierno mexicano, que ve al fenmeno de la inmigracin como un
asunto de seguridad nacional, concibiendo que el Estado mexicano tambin es
amenazado por el flujo de migrantes procedentes de otros pases, ya sea para radicar en el pas o bajo la figura de transmigrante. En este sentido, por un lado los
esfuerzos de poltica de los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Caldern se han
centrado infructuosamente en llegar a un acuerdo migratorio con George
Walker Bush y Barack Obama, pero, por el otro, las autoridades migratorias de
Mxico se han dado a la tarea de contener el flujo de migrantes indocumentados
que utiliza el territorio nacional mexicano para llegar a Estados Unidos.
Cabe mencionar, que en
[] la frontera sur de Mxico es donde se encuentran los puntos de acceso ms fciles
para los migrantes indocumentados. Entre junio de 2006 y junio de 2007, se registraron ms de 145,000 detenciones de migrantes indocumentados principalmente provenientes de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. Este nmero nos provee
de una idea de los actuales flujos de migrantes que suele estimarse aproximadamente
en un milln al ao [] (oecd, 2008).
Si se considera el significado que exclusivamente en trminos econmicos tiene la movilidad de este volumen de personas, resultara difcil de cuantificar. De
tal manera, se puede entender por qu suele vrseles y tratrseles como objetos,
mercancas o dinero, fuente de expoliacin, explotacin, expropiacin y, en su
caso, aniquilacin, dada su vulnerable condicin y, en el mejor de los casos, pasan
a ocupar una celda improvisada, un asiento para su retorno, un nmero, una
ficha, un reporte o parte de una estadstica.
Una apreciacin ideolgico-poltica en trminos operativos es que suele considerarse a los migrantes indocumentados como sujetos peligrosos, a pesar del discurso
oficial de respeto a los derechos humanos de los mismos. Por ello, y sin alguna evidencia objetiva, razonamiento tico, moral o condicin jurdica del sujeto migrante
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indocumentado, se convierte en objeto de sospecha, motivo suficiente para catalogrsele como persona potencialmente peligrosa, no slo por parte de alguna autoridad,
sino de personas que se dedican a extorsionar, robar e inclusive a asesinarles.
Por tal razn, hay dos elementos que hacen al sujeto migrante ms vulnerable.
Por un lado, la impunidad y corrupcin con la que suelen operar algunos de los
cuerpos de seguridad federales, estatales y municipales para detener sin motivo
alguno a cualquier persona que les parezca sospechosa, sea migrante o no, es un
signo de la manera en que pretende imponerse la idea de seguridad nacional a
partir del establecimiento de medidas que atentan contra el libre trnsito de las
personas, consagrado en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Y, por el otro, la existencia de bandas del crimen organizado que pueden
operar por su propia cuenta o en complicidad con diversas autoridades de los
tres niveles de gobierno, en la formacin e integracin de redes transnacionales
dedicadas al trfico de personas, que a su vez ponen en riesgo la idea de seguridad
nacional que pretende fortalecerse.
En Mxico se puede decir que no existe una poltica migratoria de Estado; en
todo caso podra hablarse de una poltica sectorial en materia migratoria como
funcin administrativa de los gobiernos en turno (Urbano, 2008). Por tal razn,
se ha incrementado la vulnerabilidad de las instituciones para aplicar las medidas
marcadas por la norma3 y las acciones de control migratorio en puntos crticos de
ingreso, debido a la conformacin de redes transnacionales de crimen organizado
dedicadas al trfico de personas. Este fenmeno se ha incrementado considerablemente al ser infiltrado el Instituto Nacional de Migracin en la parte operativa
para el ingreso y traslado de migrantes indocumentados por las vas ms transitadas en los aeropuertos internacionales de la ciudad de Mxico, Cancn y Mrida,
particularmente, as como en los puntos ciegos de la franja fronteriza terrestre
entre Guatemala y Belice, adems de las costas de Yucatn y Quintana Roo.
Con base en lo anterior, para comprender la poltica migratoria y de cooperacin internacional, as como su particular expresin en el sureste mexicano especficamente en el estado de Quintana Roo, el marco de referencia al mbito
regional de las relaciones internacionales de Mxico queda acotado a la agenda
intergubernamental a travs la Organizacin de las Naciones Unidas (onu), la
Organizacin Internacional para las Migraciones (oim) y la Organizacin de los
Estados Americanos (oea).
3
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gobierno. Hay dos escuelas de pensamiento sobre este asunto: la escuela de la delincuencia sistmica organizada que habla de un sistema coherente y centralizado
que vincula el sistema poltico con el crimen organizado con lderes polticos que
controlan desde arriba la red de alianzas. La segunda es la de la delincuencia fragmentada competitiva, que describe el fenmeno como un complejo conjunto de
relaciones entre el sistema poltico y las mafias que cambian dependiendo de las
circunstancias (dem).
Al respecto, y debido a la falta de acuerdos de cooperacin con Estados Unidos, aumenta la probabilidad de que el gobierno mexicano recurra a fortalecer
los acuerdos regionales en tales menesteres, cuya influencia en los estados fronterizos, como Chiapas, Tabasco y Quintana Roo, haga que tengan mayor responsabilidad para enfrentar los conflictos y problemas derivados de la migracin
indocumentada y que suelen relacionarse con los asuntos de seguridad nacional,
a la vez que se endurecen las medidas internas para mantener cierto control por
parte de las instituciones locales, en una relacin de cooperacin interinstitucional en los tres niveles de gobierno.
Por ello, y ante la creciente complejidad de los problemas sociopolticos en
la regin de Centromerica y del Caribe, los asuntos migratorios y de seguridad
fronteriza cobran cada vez ms importancia. Por consiguiente, la primera fase
de la implantacin de la estrategia de seguridad, relacionada al trfico y trata de
migrantes, se dar a travs de la creacin de una comisin intersecretarial y los
mecanismos de cooperacin internacional en materia fronteriza, por lo que la
puesta en marcha de los proyectos y las acciones correspondientes estarn determinados por cuatro factores fundamentales: el grado de calificacin del personal,
la efectividad de los instrumentos institucionales, el presupuesto asignado y la
percepcin de la sociedad quintanarroense en dicho tema.
La perspectiva del tema migratorio en Quintana Roo, a partir de los esfuerzos
gubernamentales, ha llegado a integrarse en la prctica con la conformacin del
sistema de seguridad nacional de Mxico. Es as que los trminos de la poltica
migratoria y de seguridad nacional en el estado de Quintana Roo se estn articulando mediante esfuerzos de cooperacin interinstitucional.
Por lo anteriormente sealado, el eje estratgico para el gobierno federal y
estatal en el estado de Quintana Roo, ante la creciente complejidad de los problemas sociopolticos en la regin Centroamericana y del Caribe, conlleva a articular
polticas sectoriales a travs del intercambio de informacin entre la Secretaria de
la Defensa Nacional, la Secretaria de Gobernacin, la Procuradura General de la
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Conclusiones
La migracin internacional en la frontera Mxico-Belice-Caribe, y su expresin
en el resto del estado de Quintana Roo, es un fenmeno que ha estado presente
de manera continua, con matices singulares en sus causas, el tipo de la misma, la
cantidad de los flujos y las polticas adoptadas al respecto. Este ltimo punto es
importante de considerar para delinear nuevas formas de cooperacin internacional en consonancia con las necesidades, problemas y ventajas relativas que el
fenmeno migratorio representa.
Ante el creciente flujo migratorio y la necesidad atenderlo de manera integral en
el estado de Quintana Roo, se han realizado algunas aproximaciones y estudios de
diagnstico recientemente, afirmando que dicho fenmeno no es del todo negativo.
De ello se desprende el convenio de cooperacin internacional logrado entre el gobierno de Mxico y el gobierno de Cuba, el cual tiene por el momento una repercusin positiva, tanto para el estado de Quintana Roo como para el resto del pas.
Al respecto, en la medida en que se profundice con mayor rigor en la investigacin del sujeto migrante, las acciones polticas econmicas y sociales de los
gobiernos, la sociedad civil y los organismos internacionales tendrn ms efectividad. Por consiguiente, quedan problemas por resolver en el plano interno, como
el caso del pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes, la corrupcin
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110
112
Captulo V
Lac ooperacint ransfronterizaBelic e-Guatemala,
la sinergia del sistema-mundo
Edgar Joel Rangel Gonzlez*
Introduccin
El presente trabajo tiene por objeto realizar un anlisis de la relacin entre Belice
y Guatemala, caracterizada por un diferendo limtrofe territorial que surgi a
finales de 1981, cuando el primero alcanz su independencia, con lo cual las negociaciones que iniciaron ms de un siglo atrs entre guatemaltecos y britnicos
quedaron en manos de los dos pases centroamericanos. A partir de este momento, la relacin bilateral se plante en su fase inicial en un escenario conflictivo, en
un sistema-mundo caracterizado por una crisis econmica y en el umbral de un
proceso de transformacin del conflicto a la cooperacin.
Resulta entonces necesario abordar el trnsito que se ha dado en los ltimos
aos entre los gobiernos de Belice y Guatemala hacia un proceso de entendimiento, con la adopcin de ciertas medidas de fomento de la confianza y la seguridad,
la firma de un acuerdo comercial de alcance parcial, el planteamiento de una
resolucin definitiva al diferendo por una parte en el seno de la Organizacin
de Estados Americanos (oea) y por medio de la Corte Internacional de Justicia,
todo ello con miras a estrechar la relacin basada en el establecimiento de una
cooperacin transfronteriza en la zona que se ha caracterizado por el conflicto.
* Maestro en Ciencias Sociales aplicadas a los Estudios Regionales por la Universidad de Quintana
Roo. Profesor del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin
del Conocimiento sobre Relaciones comerciales y cooperacin en Centroamrica, Caribe y Norteamrica.
Correo electrnico: ejrango@gmail.com.
113
considera los supuestos religiosos y filosficos de otras regiones (Arrighi y Silver, 2001: 24). Como ejemplo de ello, podemos sealar la contienda ideolgicapoltica-militar de la Guerra Fra, as como las acciones militares multinacionales
en contra de Afganistn e Irak, que fueron resultado de los ataques del 11 de
septiembre de 2001 a Estados Unidos.
117
118
desigual realizado entre entidades dispares, del cual se concluye que las periferias deben emprender acciones y mecanismos que les permitan equilibrar el intercambio desigual. Dichas polticas cedieron paso a las de las grandes corporaciones
y los Centros, que promovan el libre comercio en la economa-mundo.
En la dcada de 1980, los esquemas de cooperacin comienzan a contar con
la participacin de la sociedad civil, derivado del desgaste y la insuficiencia de la
accin estatal para dar respuesta a los problemas. Esto se da por medio de organizaciones internacionales no gubernamentales (ongs). En el ltimo decenio del
siglo xx, la cooperacin internacional para el desarrollo establece temas globales,
tales como la pobreza extrema, la equidad de gnero, la proteccin al medio
ambiente, la promocin de la democracia, el respeto a los derechos humanos
en contra de la corrupcin y la migracin internacional.
Para la primera dcada del siglo xxi, los Estados comienzan a generar esquemas de acercamiento y colaboracin que permiten promover la cooperacin en
temas como la prevencin y lucha contra el terrorismo internacional, narcotrfico
y crimen organizado. Estas alianzas han sido caractersticas del sistema-mundo
en las relaciones internacionales, pero han sido diseminadas por el planeta por
los centros y adoptadas como dogma en la mayora de las semiperiferias y periferias, es decir, se subordinan.
Sin embargo, no debemos ver a la cooperacin internacional como un mecanismo que acreciente las asimetras, en especial si se presenta de periferia a
periferia, pues las condiciones de los Estados son similares, es decir, existen ms
posibilidades de simetras que en una cooperacin entre centro-periferia, la cual
tambin puede ser vista como un medio a travs del cual se encona la relacin y
las desigualdades se incrementan.
En sntesis, la cooperacin internacional es un mecanismo a travs del cual
los sujetos estrechan las relaciones y fortalecen las acciones para garantizar la
convivencia pacfica, la solucin de problemas comunes, la preservacin de la paz
y las medidas de fomento de la confianza y la seguridad, as como el desarrollo y
el bienestar de cada uno de los miembros. Para el liberalismo es importante el
establecimiento de mecanismos de cooperacin, los cuales podrn amortiguar
los efectos de la anarqua internacional y reducir los conflictos entre Estados,
as como promover la preservacin del territorio, la integridad de la soberana y,
por ende, el acuerdo y el respeto de fronteras.
119
Estos acuerdos son: el Tratado de Paz de 1667, el Tratado de Madrid de 1670, el Tratado de Ultrech de 1713, el Tratado de Paz de Pars de 1763, el Tratado de Versalles de 1783 y el Tratado de
4
124
Amiens de 1802.
Dicha hegemona se consolida a mediados del siglo xix, especialmente en Centroamrica, como
resultado de la colonizacin de la Alta California, obtenida como resultado de la firma del Tratado
de Guadalupe que puso fin a la guerra con Mxico en febrero de 1848, y del descubrimiento de
yacimientos de oro, con lo cual el gobierno estadounidense se vio en la necesidad de buscar una va
martima ptima para unir sus costas del Pacfico y Atlntico, pues Nueva York era el centro de las
transacciones econmicas y comerciales, mientras que California la fuente de riqueza.
5
125
Figura 1
Expansin inglesa hacia el ro Sarstn
Yucatn
Parte cedida por guatemala
Ampliacin de 1786
Expansin posterior
Baha de Chetumal
Yucatn
Rio Hondo
Belice
Ro Hondo
1763-1783
Ro Nuevo
Ro Belice
Flores
Mar Caribe
Ro Mono
Guatemala
Ro Grande
Ro Mono
Ro Sarstn
1806
1814
1824
Baha de Amatique
Golfo de Honduras
Honduras
Fuente: Vos, 1993: 75.
126
Por un lado, el Tratado Clayton-Bulwer, de abril de 1850, acord la construccin y control mutuo del canal interocenico, y evitar la expansin territorial;
los efectivos militares britnicos salieron de Nicaragua y las islas de Honduras.
Por otro lado, el Tratado Dallas-Clarendon, de octubre de 1856, confirm la
soberana inglesa del territorio de Honduras Britnica, desde los ros Hondo y
Sarstn; Gran Bretaa entreg Roatn a Honduras y la costa misquita a Nicaragua (Rouqui, 1992: 24-27; Santana, 1993: 31-59; Toussaint, 1996: 81-97;
Toussaint, 1993: 51-55).
Una vez que las potencias del sistema-mundo haban llegado a un entendimiento y delimitacin de sus zonas de influencia, fue menester de Gran Bretaa
justificar jurdicamente la presencia de pobladores y la posesin de la Honduras
Britnica. En ese sentido, a partir de 1857, los gobiernos britnico y guatemalteco
se dieron a la tarea de establecer un punto de acuerdo para ratificar la frontera y
demarcar la lnea divisoria de ambos territorios.
La puesta en marcha de un convenio limtrofe territorial pondra fin a casi
dos siglos de querellas e interpretaciones jurdicas de los acuerdos angloespaoles,
cristalizando una relacin bilateral entre Gran Bretaa y Guatemala en un clima
de seguridad, paz y cooperacin. Paradjicamente, este acuerdo se convirti en el
punto de partida del diferendo limtrofe territorial sobre la regin que conforma
la colonia inglesa en Centroamrica, que trascendi hasta afectar la relacin interestatal entre los gobiernos beliceos y guatemaltecos.
La Convencin entre la Repblica de Guatemala y su Majestad Britnica, relativa a los lmites de la Honduras Britnica, conocida como Tratado
Aycinena-Wyke, fue signada el 30 de abril de 1859 por el Sr. Pedro de Aycinena, Ministro de Relaciones Exteriores de la Repblica de Guatemala y Mr.
Charles Lennox Wyke, Representante Plenipotenciario de Gran Bretaa. De
acuerdo con varios textos, su ratificacin se llevo a cabo el 1 de abril de 1859
por los britnicos y el 12 de junio del mismo ao por los guatemaltecos. El intercambio de ratificaciones se realiz el 12 de septiembre de 1859 (Paz, 1979;
Toussaint, 1993).
Los aspectos ms importantes de dicho documento son los relativos a la demarcacin del territorio de la Corona Britnica, con el propsito de mantener
una cordial y pacfica relacin con Guatemala Artculo i, as como la construccin de un va de comunicacin que conecte la costa del Pacfico con el Atlntico
a travs del Petn guatemalteco y la regin ocupada por los cortadores ingleses
Artculo vii.
127
6
Estas confusiones dieron pie a que la va de comunicacin no se llevara a cabo. Cabe sealar que,
de acuerdo a varios textos, en las negociaciones verbales sobre este asunto, el gobierno ingls se
comprometi a invertir 100,000 libras esterlinas, pero el costo real del proyecto super las 150,000
libras esterlinas, monto que no estaba dispuesto a cubrir; adems, con base en el entendido de que
ambos Estados realizaran los gastos por partes iguales, Gran Bretaa consider que su contraparte
no estaba en condiciones de realizar tal inversin (Bardini, 1978: 92-97; Leyton, 1953: 115-120;
Paz, 1979: 104).
128
Figura 2
Territorio comprendido en el Tratado de 1859
MXICO
Parte cedida por Guatemala
Baha de Chetumal
MXICO
GUATEMALA
Mar Caribe
BELICE
Flores
Baha de Amatique
Golfo de Honduras
Ro Sarstn
Cooperacint ransfronteriza
en la zona adyacente Belice-Guatemala
La relacin bilateral de facto entre Belice y Guatemala comienza el 21 de septiembre de 1981, fecha en que el primerio se proclama como Estado soberano
asociado a la Comunidad Britnica (Commonwealth) la cual se caracteriz por la
existencia del diferendo limtrofe territorial, pues el Estado guatemalteco manifest su reclamo histrico de parte del territorio beliceo. Diez aos despus, el
gobierno guatemalteco en turno otorg el reconocimiento de iure a Belice el 5 de
septiembre de 1991.7 Este acontecimiento hizo suponer el fin de la controversia y
que solamente quedaba por confirmar los lmites fronterizos entre ambos pases.
Al final de la dcada de 1990, el gobierno guatemalteco manifest su intencin
de recobrar el territorio beliceo comprendido entre los ros Sibn y Sarstn, bajo
el argumento de que fueron ocupados ilegalmente por los cortadores britnicos en el
siglo xix, con lo que la disputa territorial comprende el reclamo de una extensin
de 12,772 kilmetros, es decir, la mitad de Belice. En el umbral del siglo xxi,
ambos gobiernos decidieron llevar el caso ante la Organizacin de los Estados
Americanos (oea).
Con ello comienza el proceso de acercamiento con miras a dar solucin de
manera pacfica al diferendo limtrofe territorial a travs de rganos internacionales, estrechar la relacin bilateral por medio del intercambio comercial y estable7
El entonces presidente guatemalteco, Jorge Serrano Elas, reconoci a Belice como Estado. Por
su parte, Gran Bretaa ofreci a ambos pases la cantidad de 24,000,000 de libras esterlinas como
apoyo al desarrollo y delimitacin de la frontera, pero a la cada de Serrano se cerr la negociacin,
en junio de 1993. El nuevo rgimen, como una de sus primeras acciones de gobierno, manifest
su pretensin de recobrar el territorio beliceo y desconocer toda negociacin bilateral previa a su
toma de poder; es decir, se intent revertir el reconocimiento que el gobierno antecesor haba formulado, pero las relaciones diplomticas no fueron obstaculizadas (Richardson de Tirado, 1999).
130
9
La primera reunin se llev a cabo en las instalaciones de la oea los das 7 y 8 de noviembre de
2000; se llev a cabo una reunin extraordinaria en enero de 2001; la segunda reunin se llev a
cabo del 5 al 7 de febrero de 2001; la tercera reunin se realiz en agosto de 2001; la ltima sesin
del Panel se realiz en agosto de 2002. Las reuniones se llevaron a cabo en la oea, con la participacin de S.E. Assad Shoman, Embajador de Belice; S.E. Gabriel Orellana Rojas, Ministro de Relaciones Exteriores de Guatemala y los miembros del Panel de Conciliadores, Sir Shridath Ramphal
y Mr. Paul Reichler.
131
El establecimiento de una lnea y zona de adyacencia, para ubicar monumentos, marcas, mojoneras, piedras o dems instrumentos de referencia para
la ubicacin de la lnea fronteriza.
Elaborar un censo para identificar a los pobladores beliceos y guatemaltecos en la zona adyacente, con el fin de definir la reubicacin de stos a sus
respectivos pases de ser el caso (Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Guatemala, 2006).
El Instituto Panamericano de Geografa e Historia (ipgh) coadyuv a establecer la lnea adyacente desde Gracias a Dios al sur hasta las Cataratas de Garbutt,
y hacia el norte en lnea recta hasta Aguas Turbias, en la frontera con Mxico,
constituy una franja de un kilmetro a cada lado de esta lnea que se denomin
zona adyacente.
En la zona adyacente fue localizado un asentamiento de familias conformado por 134 ciudadanos guatemaltecos, los cuales residieron en la aldea de Santa
Rosa, localizada en territorio beliceo, y que podan seguir habitando la zona,
pero sujetndose a las leyes de Belice. Pero ello no sucedi as, pues dichos pobladores externaron su voluntad de ser reubicados en territorio guatemalteco. Para
lograrlo, se estableci un asentamiento humano especial en Guatemala, el cual es
financiado por el Fondo Fiduciario de Desarrollo que promueve el desarrollo en
ambos pases.
Este Fondo, que cuenta con el apoyo de los pases miembros, se encargar de
la erradicacin de la pobreza extrema y la carencia de tierras en la zona fronteriza
de Guatemala, al establecer el asentamiento humano especial; el establecimiento,
desarrollo y proteccin del Parque Ecolgico Belice-Guatemala-Honduras, y la
puesta en prctica de propuestas y dems acuerdos que coadyuven a la solucin
del diferendo.
Por otro lado, se propuso al gobierno guatemalteco acceder al Atlntico por
medio de un corredor martimo de dos millas a ambos lados de la lnea fronteriza
martima entre Belice y Honduras, entre los ros Sarstn y Montagua, as como
una zona martima (zona econmica exclusiva y plataforma continental), equivalente a un rea de 2,000 millas nuticas cuadradas.
Con el propsito de incrementar la cooperacin, el comercio y la inversin bilateral, el Panel consider prudente la negociacin de un Tratado de Libre Comercio
(tlc) y un Tratado Bilateral de Inversiones. Este tlc coadyuvar al desarrollo
econmico de la regin, en especial a fortalecer la iniciativa del rea de Libre
132
Conclusiones
El conflicto bilateral entre Belice y Guatemala representa uno de los pocos casos
en los que la oea ha adoptado un papel de relativa importancia en los intentos de
reducir las tensiones y establecer medidas de fomento de la confianza entre pases
en disputa. Pero debido a que se trata nicamente de recomendaciones, no han
alcanzado la solucin del diferendo y slo se constituyen como un medio para
mantener los canales de comunicacin y las negociaciones bilaterales, sin afectar
la relacin y mantener una convivencia pacfica. La organizacin se mantiene
como un interlocutor que realiza trabajos de asesora y financiamiento.
A pesar del establecimiento de una lnea adyacente, que por el momento sustituye una frontera, aunque sin un reconocimiento jurdico-poltico, se pone de
manifiesto la necesidad de extremar esquemas de cooperacin transfronteriza en los
cuales las autoridades centrales beliceas y guatemaltecas sern en primera instancia
las encargadas de llevar a cabo las acciones pertinentes. Una vez que se haya alcanzado un acuerdo se podr fomentar la participacin de las localidades fronterizas.
El problema principal radica en que, al no existir una definicin en la lnea
fronteriza, los pobladores beliceos y guatemaltecos ubicados en la zona adyacente no saben con exactitud dnde es territorio de su respectivo pas, aunado al
hecho de que las actividades econmicas que realizan para subsistir les obligan a
deambular por la zona adyacente y son objeto de amenazas por parte de las autoridades de ambos pases que vigilan la regin.
Una de las principales actividades de la zona es el corte de hojas de palma de
xate; tanto los beliceos como especialmente los guatemaltecos son los que
realizan esta actividad para subsistir. De acuerdo a las autoridades de Belice, el ingreso ilegal de ciudadanos guatemaltecos a su pas es de alrededor de 120 personas
al mes en un rea de 40 kilmetros, los cuales, de acuerdo con la Procuradura de
Derechos Humanos (pdh) de Guatemala, son objeto de agresiones por parte de las
autoridades del pas vecino.
135
En ese sentido, la presencia de ciudadanos guatemaltecos en territorio beliceo, sea de manera ilegal o no, denota que en la zona adyacente se da una sinergia
entre los ciudadanos de ambos pases, pero se torna importante el respeto del pacto social existente en cada comunidad, en este caso el respeto de las leyes de Belice
por parte de los ciudadanos de Guatemala. Ello coadyuva a la convivencia pacfica
entre ambas naciones, el fortalecimiento de la confianza mutua y el incremento
de la cooperacin bilateral.
Por tanto, tenemos la existencia de agresiones por parte de autoridades militares de ambos pases, quienes destruyen cosechas, roban productos, interceptan
recolectores de xate y realizan detenciones ilegales, ello bajo el amparo del resguardo de sus respectivos territorios y propiciado por la falta de un acuerdo en la
delimitacin de la lnea fronteriza, que propicia la incursin de pobladores y autoridades. Ahora bien, aunado a la falta de un lmite territorial y a las detenciones
ilegales, existe la presencia de los nuevos flagelos del sistema-mundo, como son el
trfico ilegal de armas y personas, as como el narcotrfico.
Por otro lado, la zona adyacente se ha convertido en una regin en la cual los
gobiernos de Belice y Guatemala no han podido ejercer la gobernanza de manera
directa; sin embargo, hay que sealar el caso del gobierno beliceo que, al optar
por una poltica exterior multilateral en los foros de internacionales y al considerar la intervencin de la oea en el caso, ha dado continuidad a su poltica de
utilizar los foros internacionales a favor de su soberana e integridad territorial.
De igual manera, con la firma del Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice
y Guatemala, en seguimiento a la tendencia regional de integracin y apertura
econmica, se pueden desarrollar mecanismos que permitan paulatinamente incrementar el acercamiento y permitir a los guatemaltecos el libre trnsito por su territorio, con lo cual considero que ser reconocida su integridad territorial, y su
vecino alcanzar el objetivo que le ha llevado ms de 150 aos de reclamos: el tan
ansiado acceso al Caribe. Cabra la posibilidad de establecer un esquema transfronterizo, en el cual los ciudadanos de ambos pases aprovechen mutuamente los
recursos existentes en la regin, para lo cual se hace necesario que los gobiernos de
Belice y Guatemala realicen las acciones pertinentes para el establecimiento de la
lnea fronteriza, tema que se ha venido discutiendo desde hace cinco lustros.
Este esquema puede seguir el ejemplo de los mecanismos bilaterales que el
gobierno mexicano ha llevado a la prctica con Belice y Guatemala, en especial
el Grupo de Alto Nivel sobre Seguridad Fronteriza (cansef ), constituidos en
136
febrero de 2006 y en 2002, respectivamente,10 con el objeto de establecer un mecanismo de cooperacin que les permitiera abordar de manera conjunta asuntos
fronterizos como la migracin, el respeto a los derechos humanos, el terrorismo
internacional, el crimen organizado y el desarrollo de infraestructura aduanera.
Con Belice, el Grupo fue constituido a iniciativa de Mxico y como parte del
apoyo que nuestro gobierno ha brindado a la solucin del diferendo limtrofe
territorial existente entre beliceos y guatemaltecos desde 1981, as como para
incrementar la cooperacin bilateral en asuntos migratorios, seguridad fronteriza,
lucha contra el terrorismo e infraestructura aduanera.11
De igual manera, se aprob el Plan de Accin 2006 del gansef Mxico-Belice
y Mxico-Guatemala, en el cual se acord combatir en las fronteras comunes la
problemtica delictiva en sus distintas manifestaciones: narcotrfico y frmaco
dependencia; trfico de armas y municiones; trfico de personas, bienes y servicios
transportados en forma ilcita; contrabando de madera; destruccin ecolgica; el
terrorismo, y otras amenazas que vulneran y ponen en riesgo la vida institucional
y la seguridad de las comunidades de los tres pases en las zonas fronterizas.
Los tres pases coinciden en que estas amenazas requieren de la accin coordinada tripartita, con mecanismos permanentes y bajo el principio de la responsabilidad compartida, por lo cual se plantearon los siguientes objetivos:
Renovar y fortalecer nuestro compromiso para avanzar en los objetivos y
metas de los Grupos de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza (gansef ) MxicoBelice y Mxico-Guatemala.
Poner en marcha los instrumentos que se deriven de la memoranda que crean
los Grupos de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza Mxico-Belice y MxicoGuatemala para afrontar eventuales amenazas terroristas.
Establecer lneas de comunicacin expeditas para el intercambio de informacin.
10
Este Grupo celebra sus reuniones a nivel de titulares de Gobernacin de los dos pases, as como
reuniones tcnicas y de subgrupos de trabajo: a) Migracin, Derechos Humanos y Asuntos Fronterizos; b) Terrorismo Internacional; c) Crimen Organizado y Cooperacin Jurdica; d) Seguridad
Pblica, y e) Aduanas.
11
Este mecanismo es encabezado por el Secretario de Gobernacin de Mxico y el Ministro de
Asuntos Internos de Belice; los trabajos se realizan en cuatro subgrupos sobre Migracin, Seguridad
y Terrorismo Internacional, Seguridad Pblica y Aduanas.
137
Explorar coordinadamente mecanismos para avanzar en los objetivos y propsitos comunes de seguridad en nuestra subregin, bajo el principio de la
responsabilidad compartida.
Profundizar nuestros esfuerzos para la paulatina construccin de bases de
confianza recproca, sustentadas en los lazos de amistad entre nuestros pueblos
y gobiernos.
Promover reuniones semestrales a nivel ministerial para evaluar los avances
en la materia.
En ese sentido, podemos concluir que tanto Belice como Guatemala han manifestado el inters en encontrar una solucin pacfica y definitiva al diferendo
limtrofe territorial, aunque no hayan alcanzado un acuerdo an; sin embargo, la
existencia del Acuerdo de Alcance Parcial puede coadyuvar a que las negociaciones fortalezcan el entendimiento y la confianza mutua.
De igual manera, la existencia de un mecanismo bilateral y/o trilateral como
es el gansef, por parte de Mxico con Belice y Guatemala, podr constituirse en
la posibilidad de que nuestros dos vecinos del sur establezcan un esquema similar
entre ellos, con lo cual la cooperacin transfronteriza se propiciar de una manera
formal y en los canales diplomticos para el entendimiento, evitando el distanciamiento y la posibilidad de un incremento en las medidas que permitan identificar
problemas y encontrar soluciones mutuas.
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140
Parte II
141
142
Captulo VI
Experiencias en materia de cooperacin para
elM anejoInt egradodel aZ onaCost era
en el sur de Quintana Roo
Rafael I. Romero Mayo*
Introduccin
En los ltimos 25 aos, Mxico se ha enfrentado a los crecientes cambios mundiales derivados de la globalizacin internacional de los mercados, a la tendencia de los gobiernos hegemnicos por impulsar un sistema econmico y social
neoliberal opuesto a la realidad humana prevaleciente en los pases pobres o en
vas de desarrollo, a la reciente crisis econmica internacional y, sobre todo, a la
globalizacin de los problemas ambientales. Ello ha generado la necesidad de
promover un modelo alternativo de desarrollo que garantice la conservacin de los
hbitats y de los recursos biticos crticos. Esto slo puede ser posible a partir
de la participacin ms activa y permanente de los sectores populares, de las
organizaciones no gubernamentales, de la sociedad civil organizada, de la comunidad acadmica y cientfica, de la iniciativa privada, as como del sector
gubernamental, enmarcado todo en un trabajo conjunto e integral y bajo esquemas de sostenibilidad.
El estado de Quintana Roo no es ajeno a los fenmenos en materia ambiental, mucho menos cuando hablamos de la zona costera de la que depende la
* Doctor en Geografa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante y coordinador del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y
Aplicacin del Conocimiento Estudios Regionales sobre turismo, ambiente y desarrollo y Polticas
pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: rafromer@uqroo.mx.
143
144
base en normas generales, sino que demanda decisiones especficas a ser tomadas caso por caso a fin de lograr una efectiva vinculacin de las necesidades de
conservacin y desarrollo en donde la meta principal sea mantener y mejorar la
calidad de los ecosistemas costeros y de las sociedades que viven en ellos.
Con base en lo anterior es importante clarificar en torno a qu es el manejo
integrado de recursos costeros, por lo que podemos establecer algunas aproximaciones terico-metodolgicas como la de Cicin-Sain y Knecht (1998), quienes refieren que el Manejo Integrado de Recursos Costeros (mirc), Manejo
Integrado de Zonas Costera (mizc) o Manejo Integrado Costero (mic), es un
proceso continuo y dinmico donde las decisiones son realizadas para el uso
y desarrollo sustentable y para la proteccin de los recursos en reas costeras y
marinas.
Por otro lado el Grupo Mixto de Expertos Internacionales sobre los Aspectos
Cientficos de la Proteccin Ambiental Marina (gesamp)2 lo define como:
[] un proceso que une los intereses del gobierno y la comunidad, la ciencia y la
gerencia, de los sectores pblico y privado, con el fin de preparar e implementar un
plan integrado para la proteccin y desarrollo de ecosistemas y recursos costeros.
La meta ms importante del Manejo Integrado Costero es mejorar la calidad de
vida de las comunidades humanas que dependen de los recursos costeros al tiempo
de mantener la diversidad y productividad biolgica de los ecosistemas costeros
(gesamp, 1999).
Asimismo se establece que [...] el proceso del Manejo Integrado Costero provee un medio por el cual las concertaciones a nivel local, regional y nacional son
discutidas y las direcciones futuras son negociadas (dem). En este sentido, el
concepto de una aproximacin integrada al manejo de reas costeras es intencionalmente extenso y tiene cuatro elementos esenciales: geogrfico, temporal,
sectorial y poltico/institucional. Aunado a lo anterior, y para otorgarle solidez al
proceso de todo mirc, gesamp (1999) identific, entre otros, los siguientes roles
de la ciencia dentro del proceso de planificacin para el mizc:
Este grupo de expertos est integrado por las siguientes instancias: Organizacin de las Naciones
Unidas (onu), Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (pnuma), Organizacin de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (fao), Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin la Ciencia y la Cultura (unesco), Comisin Oceanogrfica Intergubernamental
(coi), Organizacin Mundial de la Salud (oms), Organizacin Meteorolgica Mundial (omm), Organizacin Martima Internacional (omi) y Organismo Internacional de Energa Atmica (oiefa).
2
145
Ayudar a caracterizar a tiempo los problemas y a poner en lnea las prioridades de manejo.
Descifrar las causas de los problemas caracterizados y dar luces para seleccionar las acciones pertinentes.
Comprender los sistemas ecolgicos, sin lo cual es imposible imaginar y desarrollar opciones de polticas saludables o justificar las decisiones de manejo.
Dar slido soporte al monitoreo de las condiciones ambientales y sociales
para medir la efectividad de las polticas y la consecucin de los objetivos
planificados.
Por otro lado, es tambin de suma importancia dejar claro a qu nos referimos
cuando hablamos de zona costera; para ello es necesario hacer referencia a las
siguientes definiciones:
La zona costera abarca desde el lmite marino de la plataforma continental y mar territorial, hacia el mar, hasta los lmites geopolticos de los municipios que tienen frente
litoral o estn contiguos, tierra adentro. Constituye una amplia y heterognea regin
que mantiene intensas interacciones fsicas, biolgicas y socioeconmicas donde ocurre
un dinmico intercambio de energa y materiales entre ecosistemas terrestres, marinos
y la atmsfera (semarnap/ine, 2000: 11).
La zona costera el lugar donde la tierra se une con el mar y el agua dulce, se mezcla con
la salada, alberga muchos de los ecosistemas ecolgicos que figuran entre los ms
complejos, variados y productivos de nuestro planeta. Sirve de amortiguador y filtro
entre la tierra y el mar [...] (unesco, 1996: 2).
La zona costera es considerada como la franja de tierra seca y el espacio del ocano
adyacente (agua y tierras sumergidas) donde los procesos terrestres y los usos de la
tierra afectan directamente a los procesos y usos ocenicos, y viceversa). Comprende
los sistemas socioeconmicos y naturales (estuarios, cuencas, lagunas costeras, arrecifes
coralinos y reas ocenicas hasta las 200 millas nuticas) (pnuma, 1996).
Retomando algunos elementos de las tres concepciones citadas, se puede observar en el esquema siguiente que la zona costera puede ser delimitada bajo dos
criterios: el aspecto natural y el aspecto administrativo. Ambos pudieran ser vlidos, aunque desde luego su aplicacin y uso se da en funcin de los propios
intereses de quienes los utilizan.
146
20
Mt.
ZF
12 Millas
Mar
Territorial
148
Esta necesidad se convirti en uno de los temas del Taller Internacional sobre
Manejo Costero Integrado en Pases Tropicales en Desarrollo: Lecciones aprendidas de los xitos y fracasos, realizado en Xiamen, China, al final del mismo ao.
Las discusiones en Xiamen condujeron a una reunin informal en Pars, en octubre
de 1996, organizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y la Agencia Sueca de Cooperacin para el Desarrollo Internacional
(sida), y patrocinada por la Comisin Oceanogrfica Intergubernamental (coi).
En esa reunin, 15 donantes bilaterales y multilaterales discutieron extensamente
la necesidad de una metodologa comn que permitiera aprender de la experiencia rpidamente acumulada en la prctica mundial de manejo costero.
Desde entonces, el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode
Island (crc) con el apoyo de sida, pnud, Global Environmental Facility (gef )
y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid) ha
coordinado numerosas actividades con el propsito de avanzar en la aplicacin y
fortalecimiento de tal metodologa.
Se buscaba que esta metodologa de uso comn sirviera para una serie de
aspectos de manejo y buen gobierno logrando resumir sus expectativas en cinco
puntos esenciales (dem):
Desarrollar y aplicar conceptos y herramientas que permitan comparar y
analizar las distintas iniciativas de manejo costero.
Aclarar los marcos conceptuales en que dichas iniciativas estn basadas.
Identificar y analizar las hiptesis relativas a los avances constantes en el desarrollo de los proyectos.
Documentar mejor el progreso en los esfuerzos por gobernar los cambios y
los impactos que el manejo costero ha tenido en la condicin de los ecosistemas y sociedades costeras.
Reforzar el sentido de propiedad local y nacional sobre las iniciativas de
manejo costero.
149
Los primeros esfuerzos comprensivos de manejo de zonas costeras en los Estados Unidos de Amrica datan de los aos 60, cuando estados como California
iniciaron el establecimiento de agencias estatales para dar atencin a los problemas en sus costas derivados de la constante presin del desarrollo. Para 1972,
el manejo costero cobr un mayor impulso debido a la promulgacin del Acta
Federal para el Manejo de las Zonas Costeras con lo que se gest el surgimiento
de la primera generacin de programas de manejo costero, teniendo como uno de
los puntos focales la baha de Chesapeake y su programa de manejo, el cual atrajo
la atencin nacional debido al xito que tuvo en la restauracin de sus ecosistemas
costeros (gesamp, 1999: 25; Olsen, 2003: 2).
No obstante que dicha metodologa se comenz a aplicar en los 90, como ya
se refiri, la bsqueda inicial se dio a principios de los 80 a partir de la iniciativa
de expertos de la usaid, quienes identificaron serios problemas de sobreexplotacin y prdida de grandes extensiones de lneas de costa en diversos estuarios de
la Unin Americana.
Con base en lo anterior y en su filosofa de ayuda hacia los pases en desarrollo, particularmente en zonas de trpico, la usaid4 contempl replicar las
experiencias de Chesapeake, pero con una metodologa propia para impulsar proDe acuerdo a su propia percepcin, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, con sede central en Washington, d.c., es un organismo federal independiente responsable
de planificar y administrar la asistencia econmica y humanitaria exterior de los Estados Unidos
en todo el mundo. La ayuda exterior de los Estados Unidos ha tenido siempre, de acuerdo con la
propia usaid, el doble propsito de apoyar los intereses de la poltica exterior americana, expandiendo la democracia y el libre mercado y, al mismo tiempo, mejorar la vida de los ciudadanos de
los pases en desarrollo. Para lograr lo anterior, la usaid gasta menos de la mitad del 1% del presupuesto
federal.
La historia de usaid se remonta al Plan Marshall para la reconstruccin de Europa, al trmino de
la Segunda Guerra Mundial, y al Programa Punto Cuarto de la Administracin Truman. En 1961,
el Presidente John F. Kennedy transform el Proyecto de Ley de Asistencia Exterior en ley y, a travs
de un decreto, cre usaid. A partir de ese momento, ste ha sido el principal rgano de los Estados
Unidos para brindar asistencia a los pases que se recuperan de un desastre, tratan de salir de la
pobreza y se embarcan en reformas democrticas.
En su captulo para Mxico, la usaid apoya la conservacin de ecosistemas costeros crticos,
promueve a las empresas dedicadas a la conservacin ambiental y energtica y ayuda a mejorar los
recursos naturales y las metodologas del uso de la tierra. Estas iniciativas suponen un apoyo para
fortalecer gobiernos municipales y legislaturas nacionales; apoyo a la reforma judicial y el adiestramiento; y, asistencia en el combate a la corrupcin financiera y administrativa. usaid apoya tambin
los programas de prevencin del vih/sida y tecnologas mejoradas para tb (Tuberculosis), apoya
a las asociaciones referentes a la educacin superior con el sector privado, as como al sector de las
microempresas.
4
150
ACCIONES
PASOS
Paso 1:
Identificacin y seleccin
de asuntos clave
Paso 2:
Paso 3:
Adopcin formal
y
provisin de fondos
151
Paso 4:
Paso 2:
Paso 3:
Adopcin formal
y
PASOS
provisin
de fondos
ACCIONES
Identificarlas
y evaluar
los del
principales
ambientales,
A. Modificar
estrategias
programaasuntos
conforme
sea necesario.
sociales
e institucionales
y sus implicaciones.
B.
Promover
el cumplimiento
de las polticas y estrategias del
Paso 1:
Identificacin y seleccin
de asuntos clave
Paso 4:
Implementacin
Paso 2:
Paso 3:
Paso 5:
Adopcin
formal
Evaluacin
y
provisin de fondos
ecosistema.
A. Obtener la aprobacin gubernamental de la propuesta.
A.
Adaptar el programa
su propia experiencia
a lasy nuevas
B. Implementar
el marcoa institucional
bsico del y
obteneryel
cambiantes
condicionespara
ambientales,
sociales.
respaldo
gubernamental
los diversospolticas
arreglos yinstitucionales.
B.
los propsitos
e impactos
de la evaluacin.
C. Determinar
Proveer los fondos
requeridos
para la implementacin
del
programa.
A. Modificar las estrategias del programa conforme sea necesario.
B. Promover el cumplimiento de las polticas y estrategias del
B. Determinar
152los propsitos e impactos de la evaluacin.
2 Pasos de unciclo
de mci
H Figura
3
3
H
Adopcin formal
y financiamiento
4
4
Adopcin formal
Preparacin del
Implementacin
y financiamiento
programa
Evaluacin
Implementacin
Evaluacin
2
2
Identificacin y
seleccin de
asuntos claves
Identificacin
y del
Preparacin
seleccin
de
programa
asuntos claves
Tiempo
Tiempo
NACIONAL
REGIONAL
LOCAL
Resultados
Intermedios
Resultados
Finales
Primer orden
Segundo orden
Tercer orden
Cuarto orden
Estructuras
institucionales
formalizadas.
A dopcin del plan
de manejo.
Provisin de
fondos.
C ambios en la
Beneficios
socioeconmicos y
ambientales.
Desarrollo costero
sostenible.
conducta del
grupo meta.
Conflictos
reducidos.
E jercicios de
manejo
implementados.
T IE M P O
153
156
b) Tecnologas demostrativas
Se desarrollaron como una estrategia de acercamiento y vinculacin con las comunidades costeras del sur del estado, especficamente con Laguna Guerrero,
buscando adems presentar alternativas eficientes para la disposicin de los desechos orgnicos humanos (sanitario abonero y fosa sptica). De igual forma se
present un modelo demostrativo de destilador solar para reducir el nivel de
salinidad del agua que se consume en la zona. Esta labor se desarroll con la
participacin de alumnos de Ingeniera Ambiental de la Universidad de Quintana Roo.
c) Plticas y talleres con los diferentes sectores sociales
En principio se identific, mediante talleres participativos, a los diferentes sectores clave de ambas comunidades. Resultado de ello es que la comunidad de
Raudales manifest la necesidad de contar con un relleno sanitario, para lo cual la
Universidad particip brindando la asesora tcnica e impartiendo talleres de reduccin, reuso y reciclado de basura orientados tanto a los nios como a las amas
de casa de la comunidad. En esta actividad participaron estudiantes de Ingeniera
Ambiental de la Universidad de Quintana Roo.
d) Conformacin de un grupo de guas naturalistas
Se integr un grupo de siete guas naturalistas en la comunidad de Laguna Guerrero desde 1999 con jvenes de entre 16 y 22 aos, con el fin de capacitarlos y
organizarlos para prestar sus servicios como guas naturalistas comunitarios e iniciar un programa de manejo del turismo de la naturaleza (ecoturismo) en el rea.
Se les impartieron clases de ingls, as como en cuestiones de interpretacin ambiental e historia natural de la regin con nfasis en observacin de aves y diseo
de senderos interpretativos. Se cont con el apoyo de estudiantes de las carreras de
Lengua Inglesa y Turismo Alternativo de la Universidad de Quintana Roo.
e) Proyecto de centro ecoturstico (campamentos)
Otro sector importante lo representan las amas de casa de Raudales, las cuales se
organizaron como Unidad Agrcola Industrial de la Mujer (uaim) con el fin de
desarrollar un proyecto de campamento ecoturstico, para lo cual obtuvieron la
donacin de una parcela ejidal. Se les capacit mediante talleres de ingls bsi158
160
Quintana Roo, tuviesen una relacin ms cercana y ms congruente en dos aspectos fundamentales: mejoramiento del manejo y tratamiento del agua potable
en el municipio de Othn P. Blanco y mejoramiento de la calidad de la baha de
Chetumal (Santuario del Manat). Lo anterior busc lograrse mediante intercambios de experiencias entre servidores pblicos, acadmicos y representantes de la
sociedad civil tanto de la ciudad de Chetumal, Quintana Roo, como del condado
de Sarasota, Florida, buscando una mejor organizacin profesional y educacional de
los servidores pblicos de Chetumal mediante el conocimiento de experiencias
exitosas, como es el caso de Sarasota.
Despus de varias visitas, tanto de servidores pblicos, acadmicos de la Universidad de Quintana Roo y empresarios de Chetumal a Sarasota, as como de
sus homlogos de aquella ciudad a Chetumal, los pocos avances que se haban
obtenido fracasaron debido al cambio gubernamental que tanto a nivel municipal
como estatal se dieron en Othn P. Blanco y en Quintana Roo, as como al cambio en la Rectora en la Universidad de Quintana Roo que, al intentar convertir
el proyecto mirc en un programa institucional acab por alejarlo de su misin
inicial. Esto reflej que cualquier esfuerzo en materia de cooperacin local, regional o internacional sera infructuoso si se continuaba operando a partir de los
tiempos polticos o de decisiones mal orientadas sean polticas o acadmicas,
y no de los problemas prevalecientes que, por mucho, trascienden a los tiempos
gubernamentales o a las visiones individuales.
No obstante, otra experiencia en materia de cooperacin en la que tambin
particip un profesor de la Universidad de Quintana Roo, aunque fuera del nuevo
programa de Manejo de Recursos Costeros que sustituy al proyecto mirc, tuvo que
ver con lo relativo al manejo del agua dulce a partir de 5 variables: disponibilidad
de agua, modificacin de hbitat, prdida de ecosistemas, contaminacin y cambio climtico global, diagnosticando adicionalmente los impactos sociales y econmicos generados a partir de la problemtica respecto a los recursos hdricos.
Dicha iniciativa se denomina giwa (Global International Waters Assement)
es decir, Evaluacin Global de las Aguas Internacionales, la cual es impulsada
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Global Environmental Facility y la Universidad de Kalmar, Suecia. En la iniciativa giwa
se buscaba desarrollar un marco comprensivo y estratgico para la identificacin
de prioridades para desarrollar acciones de correccin y mitigacin en aguas internacionales, a fin de lograr beneficios ambientales significativos en los niveles
regional, nacional y global brindndole, adicionalmente, mucha importancia a lo
162
Conclusiones
Los pasos dados hasta la fecha son apenas incipientes para evaluar el impacto
que el mirc ha tenido en la zona. Sin embargo, han sido los cimientos para la
construccin de una visin de lo que queremos a futuro. Ha sido importante
163
Fuentes
Cicin-Sain, Biliana y Robert W. Knecht. (1998). Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices. Washington, d.c.: Center for the Study of Marine Policy/
University of Delaware/Island Press.
crc-uri/proarca. (1999). Hacia una metodologa comn de aprendizaje. Una gua para
evaluar el progreso en el manejo costero. Guayaquil: Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island/Programa Ambiental Regional Centroamericano.
gesamp. (1999). La contribucin de la ciencia al manejo costero integrado. Roma: Grupo
164
165
166
Captulo VII
La cooperacin internacional para la
actividad forestalenQ uintanaR oo:
origen, actores, desarrollo y prospectivas
Introduccin
El carcter internacional de la actividad forestal en Quintana Roo tiene sus antecedentes en el siglo xviii, cuando los colonos ingleses explotaban de manera
clandestina las maderas preciosas de la regin. Ms adelante, los mayas pudieron
* Maestra en Desarrollo Rural por la Universidad Autnoma Metropolitana. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos
y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Polticas
pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza y Estudios regionales sobre turismo, ambiente y
desarrollo. Correo electrnico: natarmi@uqroo.mx
** Maestra en Cooperacin Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. Coordinadora
del rea de desarrollo institucional en la Comisin Mexicana para la Defensa y Promocin de los
Derechos Humanos, a. c. Trabaja las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre
Cooperacin internacional y desarrollo sustentable y Participacin social y derechos humanos. Correo
electrnico: marianbocanegra@yahoo.com.mx.
*** Maestro en Estudios Internacionales por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Tiene estudios de Doctorado en Ciencias Polticas y Sociales por la misma institucin. Secretario Tcnico de Investigacin del Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la unam y profesor de asignatura
en la misma facultad. Sus Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento son: Capital social, Poltica internacional forestal, Cooperacin internacional para el desarrollo y Teoras del desarrollo. Correo electrnico: faustoquintana@mail.politicas.unam.mx y faustoquintana@yahoo.com.mx.
167
mera vez un acuerdo con el objetivo principal de definir las mejores alternativas
para el uso de los recursos naturales en las reas clido-hmedas de Mxico, para
contribuir a una solucin de los problemas inherentes a la utilizacin econmica
de los bosques tropicales de Mxico y frenar su transformacin en reas de uso
agropecuario, as como sus consecuentes impactos en la destruccin de los recursos naturales y prdida de potencial socioeconmico.
Desde el punto de vista del Derecho internacional, estos acuerdos internacionales comprometan de manera moral a los gobiernos firmantes a promover
acciones de desarrollo amigables con el medio ambiente.
La firma del Acuerdo Mxico-Alemania en 1982 marc un hito en las relaciones
entre actores internacionales para la cooperacin forestal en Quintana Roo. Bajo
este acuerdo de cooperacin tcnica se puso en prctica una experiencia conocida
como Plan Piloto Forestal (ppf ). Este plan parta de dos supuestos bsicos: 1) la
selva debe representar un atractivo econmico para los campesinos, pues de otro
modo ser destruida en aras de otros usos del suelo ms rentables en el corto plazo, y 2) los campesinos, verdaderos propietarios de los montes, son el actor social
ms interesado en la conservacin. El ppf fue de las primeras experiencias en
Amrica Latina en plantearse la conservacin a travs del uso y la recuperacin
del control campesino sobre sus recursos.
Este acuerdo es una muestra del inicio de una nueva poltica forestal en el
estado acorde con la poca en la que el modelo neoliberal entra en boga y las empresas paraestatales dejan de funcionar para dar marcha atrs en la regulacin estatal en la economa. Se trataba de convertir a los campesinos en empresarios, que
asumieran las tareas de aprovechamiento sustentable y comercializacin de los
productos del bosque mediante formas de organizacin ejidales y supra ejidales.
Posteriormente, en 1995 se firma entre los gobiernos de Mxico y Gran Bretaa, a travs de su Agencia de Desarrollo Internacional (dfid), un acuerdo para
el Proyecto de Manejo Forestal de Quintana Roo, el cual dio continuidad a los
postulados del ppf despus de casi quince aos de cooperacin alemana.
Con el avance de la cooperacin internacional para temas ambientales, comenzaron tambin a surgir otro tipo de organizaciones de la sociedad civil, mejor
conocidas como organizaciones no gubernamentales de desarrollo constituidas
legalmente como asociaciones civiles que surgen con el fin de desarrollar proyectos de asesora y asistencia tcnica forestal a los ejidos, proyectos de educacin ambiental, de conservacin de los recursos naturales, de promocin del ecoturismo o
de promocin cultural. Estas organizaciones no siempre estuvieron directamente
170
de los recursos naturales, los pases en desarrollo han canalizado asistencia oficial
para el desarrollo hacia las regiones tropicales que han presentado altas tasas de
deforestacin, originada por la conversin de suelos forestales a sistemas agrcolas
y ganaderos, principalmente.
El discurso predominante en el rgimen internacional ambiental, desde la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano en Estocolmo en 1972, y consolidado en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo en Ro de Janeiro, Brasil, en 1992, ha aportado planteamientos para la conservacin y uso sustentable de los recursos naturales. La
cooperacin internacional para el sector forestal ha retomado las recomendaciones de conservacin y aprovechamiento sustentable de los recursos y, de forma
enftica, la inclusin y participacin de la poblacin local en los proyectos de
desarrollo silvcola con respeto a la propiedad comunitaria de los recursos (White
y Martin, 2002).
Ante el aumento de las tasas de deforestacin en el trpico, durante la dcada
de los aos ochenta se implementaron grandes iniciativas que tuvieron como
objetivo detener la degradacin y prdida de las selvas, principalmente en frica, Amrica Latina y Asia. En 1985 se estableci el Tropical Forestry Action Plan
(tfap) bajo cinco componentes: silvicultura y uso de la tierra, desarrollo industrial, combustible y energa, conservacin de ecosistemas e instituciones. Este
plan global de cooperacin internacional en materia forestal ha sido uno de los
ms importantes en la historia de la cooperacin; integr a la Organizacin de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (fao), al Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), al Banco Mundial (bm) y al Instituto para los Recursos Mundiales (wri), y se lograron destinar, para 1990, 1,300
millones de dlares (Sizer, 1994).
En 1992, en el marco de la Cumbre de Ro, se establecieron los pilares jurdicos
e institucionales del rgimen internacional ambiental para sustentar el andamiaje
y las redes de cooperacin internacional forestal. El captulo 11 del Programa 21,
Lucha contra la deforestacin, tuvo como objetivos principales: reforzar las instituciones nacionales que se ocupan de las cuestiones forestales; ampliar el alcance
y la eficacia de las actividades relacionadas con la ordenacin, la conservacin y
el desarrollo sostenible de los bosques; fortalecer y aumentar la aptitud humana,
tcnica y profesional, as como los conocimientos especializados y la competencia
para formular y poner en prctica con eficacia polticas, planes, programas, investigaciones y proyectos de ordenacin, conservacin y desarrollo sostenible de todos
172
173
acuerdos de Ro gener una mayor presencia de actores en la realidad forestal nacional. La Convencin sobre Diversidad Biolgica (cdb) y el Convenio Marco sobre Cambio Climtico (cmnucc) resaltaron la importancia de los bosques como
hbitat de flora y fauna y como sumideros de carbono, por lo que los incluyeron
en sus mecanismos de ayuda internacional.
La integracin de la conservacin y el manejo sustentable de los bosques en
los Mecanismos de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto de la cmnucc,
ha permitido que el pago por servicios ambientales se haya incrementado en
los esquemas de la cooperacin internacional; asimismo, el cuidado de la biodiversidad a travs del estableciendo de reas naturales protegidas y corredores
biolgicos son financiados por fondos internacionales como el gef (Global Environmental Facility).
174
referencia obligada de cualquier estudio sobre la incidencia de la cooperacin internacional en el trpico mexicano sobre la conservacin de los recursos forestales
comunes y las comunidades que los administran.
El concepto del ama sobre el manejo forestal sustentable fue muy amplio;
parti de un conocimiento de las realidades territoriales, las instituciones locales,
las condiciones naturales o biolgicas y las expresiones sociales y culturales del
espacio receptor de recursos de la cooperacin internacional. El acuerdo estableci, como objetivo central, la definicin de las mejores alternativas en el uso de
los recursos naturales de las reas clido-hmedas de Mxico para contribuir a la
solucin de los problemas inherentes a la utilizacin econmica de los bosques
tropicales hmedos de Mxico y frenar su transformacin en reas de uso agropecuario. Estas alternativas tienen como trasfondo la preocupacin por detener y,
en lo posible, revertir el ritmo de la destruccin de los recursos naturales en estas
reas y sus graves consecuencias socioeconmicas (Janka, 1981).
La incursin de la Agencia Alemana de Cooperacin Internacional (gtz, por
sus siglas en alemn) signific el inicio de la descentralizacin de la administracin de los recursos forestales por parte del gobierno, as como la transferencia de
responsabilidades y recursos, premisas que concordaban con la puesta en marcha
de las reformas estructurales basadas en el modelo de desarrollo neoliberal.
El Acuerdo Mxico-Alemania se subscribi entre la Subsecretara Forestal de
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (sarh) y la Agencia Alemana
de Cooperacin Internacional para desarrollar una estrategia de involucramiento de
los campesinos en el manejo de sus recursos forestales y fomentar una economa forestal comunal; esta iniciativa llev por nombre Plan Piloto Forestal
(1983-1989).
La implementacin del ama en Quintana Roo inicio en 1982, una vez terminada la concesin forestal de la paraestatal miqro. Su base operativa la constituy
el proyecto de desarrollo forestal estatal denominado Plan Piloto Forestal (ppf ),
cuya idea esencial para la viabilidad del proyecto consista en la creacin de un
incentivo econmico para la poblacin local. El ppf en el estado instaur una base
econmica de carcter comunitario sustentada en el capital social local, el factor
exgeno (ama) y la existencia de un stock natural constituido por la selva mediana
subperennifolia.
Uno de los resultados exitosos de esta relacin es que, a partir de la estrategia
del Plan Piloto Forestal (ppf ), surgieron nuevos actores con personalidad jurdica,
como son las organizaciones de ejidos con carcter de sociedades civiles, a fin de
175
dotar a los campesinos de una figura legal que les permitiera organizarse para la
administracin y manejo de sus recursos, y al mismo tiempo les sirviera como
representacin ante otras instituciones (Galletti, 1992).
La primera organizacin que se cre fue la Sociedad de Productores Forestales
Ejidales de Quintana Roo, s.c., fundada en 1983 con una superficie de 110,000
hectreas ubicadas al sur de estado; la segunda fue la Organizacin de Ejidos
Productores Forestales de la Zona Maya, s.c., en 1984, integrada por ejidos del
centro del estado. Esta situacin permiti que la administracin y manejo de las
reas forestales de los ejidos comenzara a ser administrada por las propias organizaciones campesinas y sus tcnicos forestales.
El xito de los resultados del Acuerdo Mxico-Alemania se debi en parte a la
coincidencia de intereses entre los distintos actores implicados. Las organizaciones civiles fundadas se dotaron de un equipo de tcnicos y campesinos interesados
en tomar el control de sus recursos, la preocupacin de las instituciones del gobierno estatal y federal por parar la deforestacin, poner en marcha acciones que
garantizaran el manejo sostenible de los bosques y el inters de parte del gobierno
alemn por contribuir, a travs de sus polticas de cooperacin internacional, en
la conservacin de los bosques tropicales del sur de Mxico.
La existencia de un plan forestal financiado por la cooperacin tcnica alemana permiti, al menos en los primeros aos de la experiencia, constituir una
base operativa que coadyuv en la consecucin de la conservacin de la selva e
increment los ingresos de los campesinos de los ejidos forestales. La incidencia
de la cooperacin se dio en varios niveles. En el mbito comercial se establecieron
nichos de mercado para las maderas tropicales, incorporando especies duras y
blandas corrientes, para disminuir la dependencia econmica de las ventas de
las maderas preciosas como caoba y cedro. En aspectos sociales, se fortaleci la
estructura social local y regional como resultado de la incorporacin de los habitantes de la selva en el proceso y toma de decisiones y, consecuentemente, en la
formacin de organizaciones civiles para la prestacin de servicios tcnicos y el
establecimiento de un frente comn para la negociacin comercial. Por ltimo, la
coordinacin del ppf logr una operatividad poltica, desde la base hasta el mbito federal, permitiendo la continuidad del plan ms all de los cambios peridicos
en la dirigencia poltica. Las organizaciones campesinas se convirtieron en un
interlocutor vlido a los ojos del Estado.
A partir de la experiencia del ama en los ejidos forestales de Quintana Roo,
se presentaron otros actores de la cooperacin internacional que trataron de
176
La cooperacin inglesa tambin contribuy con la concertacin de ideas dentro del Foro de Agenda Forestal, que se llev a cabo en Chetumal en febrero de
1997 con el fin de identificar los problemas en el sector forestal, donde qued
claro que para la viabilidad de la forestera comunal se requera apoyo financiero
a largo plazo y, sobre todo, fortalecimiento del capital social e institucional
(semarnap, 1997).
De esta manera, de 1995 a 1998 la cooperacin inglesa acompa el proceso
de definicin de las bases para la atencin a los problemas sociales de las organizaciones, el desarrollo de nuevas iniciativas econmicas no maderables y la capacitacin a
lderes ejidales, con el fin de que adoptasen una visin empresarial ejidal.
Cooperacin multilateral
Este tipo de cooperacin se presenta entre los gobiernos y organismos multilaterales de cooperacin. Aquellos pases que son miembros de dichos organismos son
los que tienen la garanta de beneficiarse a travs de los programas y presupuestos
que los organismos, a travs de sus fondos para el financiamiento, destinan al desarrollo internacional en zonas prioritarias. En Quintana Roo, el apoyo de organismos multilaterales para la actividad forestal se ha dado principalmente a travs
del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
La poltica del Banco Mundial para la conservacin de la selva en Quintana
Roo se ha promovido a travs del proyecto Corredor Biolgico Mesoamericano
cbm-Mxico, el cual forma parte de una iniciativa de desarrollo regional que
comprende a los pases de Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador,
Nicaragua y Panam.
El primer acercamiento entre Mxico y la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (ccad) se dio en 1995, en el marco de la xviii Reunin Ordinaria efectuada en la ciudad de Mxico, que concluy con la suscripcin de una
Declaracin Conjunta Mxico-Centroamrica. Dicha declaracin comprometi formalmente a los pases centroamericanos y a Mxico a impulsar la cooperacin en el mbito de la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y el medio ambiente. Posteriormente, este compromiso condujo a que
en febrero de 1996 se suscribiera un plan de accin que estableca las acciones a
realizar en materia de conservacin de la biodiversidad (conabio, s.f.).
Despus de la Declaracin Conjunta, la participacin de Mxico en pro de las
acciones relacionadas con la conservacin de la diversidad biolgica se estableci
178
2
El concepto en ingls todava no encuentra una traduccin exacta al espaol; en este caso, su significado se relaciona con el proceso de encauzar las polticas interinstitucionales hacia un mismo objetivo o corriente de pensamiento que, para el caso del cbm, es la conservacin de la biodiversidad.
180
Por otro lado, la segunda oleada de asociaciones civiles que surgen en Quintana Roo, y que definen en sus objetivos prioritarios la conservacin y manejo
sustentable de los recursos forestales, se da principalmente en el centro del estado.
stas surgen a finales de la dcada de 1990, con la finalidad de apoyo a temas
de conciencia social y ambiental, capacitacin para la formulacin de proyectos comunitarios, educacin para la conservacin de la selva maya y algunas de ellas
tambin incursionaron en la comercializacin de artesanas y en proyectos de
ecoturismo.
Las organizaciones de ejidos forestales comenzaron a tener ms apoyo financiero internacional y a estrechar lazos de cooperacin internacional con fundaciones y ongs a partir de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
en Ro de Janeiro en 1992, donde surge la Agenda 21 con propuestas de accin
desde la sociedad civil. Se puede decir que durante la dcada de los noventa se dio
un boom en la cooperacin internacional en materia ambiental a nivel mundial.
La inclusin de Mxico como destinatario de la ayuda internacional, a travs
de la cooperacin intergubernamental, se ha visto disminuida desde su ingreso
al grupo de pases desarrollados en 1994, cuando el pas se suma como miembro de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (ocde), y
firma el Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte con Estados Unidos
y Canad (tlcan). Si bien esto disminua los recursos provenientes del sector
gubernamental, para las organizaciones de la sociedad civil la ayuda no quedaba
limitada.
Las asociaciones civiles y las sociedades civiles se han enfrentado a las crisis financieras del mundo de la cooperacin, las cuales han impactado la definicin de
montos, prioridades temticas y regiones prioritarias. Esta situacin ha afectado
a dichas organizaciones de tal manera que muchas veces han tenido que adaptar
sus acciones a los requisitos o prioridades de financiamiento definidas unilateralmente desde los agentes donantes. Aunque lo anterior puede ser visto como una
debilidad de las organizaciones locales, no cabe duda de que esta estrategia ha
posibilitado su supervivencia.
Las organizaciones de la sociedad civil que se caracterizan por financiar proyectos de desarrollo a nivel internacional en los sectores poblacionales ms desprotegidos, y que tienen presencia en Quintana Roo, son principalmente de origen
estadounidense y se encuentran reguladas bajo las leyes de eeuu que las condicionan a financiar proyectos sin fines partidistas o polticos, de carcter filantrpico
y que contribuyan con los objetivos de poltica internacional estadounidense.
182
184
gacin. Para el ama fue sitio preferido para el establecimiento de parcelas demostrativas; tambin la cooperacin britnica (oda, despus dfid) decidi que Noh
Bec fuera el lugar para la construccin de caminos forestales; el pnud ha apoyado
en la realizacin de talleres de autodiagnstico y crditos para la produccin rural;
la Fundacin Rigoberta Mench, con crditos para la operatividad de la empresa
forestal; el Centro Internacional para la Investigacin Forestal, en la recuperacin
y plantacin de Swietenia macrophylla; el Banco Mundial, a travs del Programa
de Desarrollo Forestal Comunitario (procymaf ) operado por la Comisin Nacional Forestal (conafor); el Global Environment Facility (gef ), en el marco del
proyecto subregional Corredor Biolgico Mesoamericano-Mxico; y en el mbito
de la investigacin, la Fundacin Ford.
Despus de la experiencia del ama, los recursos de financiamiento para el desarrollo forestal fueron mltiples; sin embargo, el concepto del ppf fue mayor y de
alguna forma integr a la mayora de los grupos involucrados en el sector forestal,
lo cual signific mayores recursos tanto financieros como humanos y polticos. La
parcialidad de los apoyos subsecuentes al ppf ha resultado en una respuesta insuficiente al problema del manejo forestal comunitario, en la falta de un concepto
holstico que ponga atencin a los aspectos de la conservacin del capital natural,
la comercializacin, la gestin y organizacin empresarial donde se privilegie la
transparencia en el manejo de recursos, y una operatividad poltica en varios
niveles que permita y d viabilidad al proceso.
Sin duda, son muchos los problemas que afronta la empresa forestal en Noh
Bec, incluso en los aspectos donde la cooperacin internacional, desde su carcter
de complementariedad, puede coadyuvar. Los principales problemas han surgido
en relacin con la gestin y transparencia en el manejo de los recursos provenientes de la empresa forestal, el mantenimiento de la maquinaria y las instalaciones
del aserradero y, principalmente, en una mayor reactivacin de la comercializacin de la madera y productos forestales no maderables.
Asimismo, el ejido enfrenta en la actualidad dilemas de naturaleza social.
Fenmenos como la migracin a las zonas tursticas, el alcoholismo y la drogadiccin, etctera, abren el campo social a la contribucin externa. Ante esto,
podemos concluir que Noh Bec cuenta con una experiencia en la organizacin
social, derivada de la conformacin de la empresa forestal comunitaria, capaz de
incidir en una mayor institucionalidad que d respuesta tanto a sus dilemas
sociales como a la necesidad de incorporarse a un desarrollo regional y, de alguna
forma, internacional.
185
Conclusiones
A manera de prospectiva, en relacin a la dinmica que adquirir la cooperacin
internacional en Quintana Roo, es importante enfatizar la vocacin territorial
y de desarrollo local que en la regin se est configurando. La promocin del
turismo, sector del que proviene la mayora de los ingresos del estado, sin duda
repercute, y seguir hacindolo en los prximos aos, en el sector forestal de la
selva mediana subperennifolia. ste, como sector clave en el sistema productivo,
perder an ms presencia en la zona.
La debilidad de la empresa forestal no slo es ocasionada por factores endgenos regionales, tambin influye el posicionamiento de los productos internacionales de la madera y el auge en las plantaciones forestales a nivel mundial,
as como las estrategias de poltica exterior mexicana en materia de cooperacin
internacional. Los procesos derivados del rgimen internacional sobre cambio
climtico y diversidad biolgica juegan su parte.
En lo que respecta a las plantaciones forestales, la industria maderera del estado
encontrar en los recursos provenientes de las plantaciones forestales internacionales un factor de competitividad, orillando a los dueos de los suelos forestales a
buscar otras alternativas a travs de la diversificacin de las actividades forestales,
especficamente en la promocin y comercializacin de los recursos forestales no
madereros (rfnm) y la incorporacin del mercado internacional de venta de servicios ambientales. Los mecanismos de desarrollo limpio en el rgimen del cambio
climtico, previstos en los instrumentos internacionales forestales, tambin pueden convertirse en una fuente de recursos de la cooperacin internacional para los
ejidos forestales en el estado.
A la tendencia en los escasos recursos humanos y econmicos provenientes
de la cooperacin internacional forestal hacia nuestro pas, es importante agregar
que la poltica exterior en la materia ha estado considerando la posible creacin
de una Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional en los prximos aos.
Esto ubicara a Mxico como pas donante en el esquema de cooperacin Sur-Sur,
generando una mayor demanda de ayuda oficial para el desarrollo hacia el Caribe
y Centroamrica. Lo anterior representa un reto a la estrategia de cooperacin
internacional que se implemente en los bosques de Quintana Roo; se debern
obtener beneficios y experiencia en la triangulacin de la misma hacia las regiones
sealadas. Sin embargo, queda el reto de una mayor eficiencia en el acceso y administracin de la ci va programas federales. Solamente con el fortalecimiento de las
186
Fuentes
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188
Captulo VIII
Turismo,polt icasdec ooperaciny
desarrolloenelCa ribem exicano
Bonnie Luca Campos Cmara*
Introduccin
La creacin de la industria turstica en el Caribe mexicano ha generado una considerable serie de cambios a nivel social, econmico y ambiental, an cuando observamos que desde una perspectiva economicista son el precio del desarrollo seguido.
Quintana Roo se ha destacado en los ltimos aos como un destino turstico por
excelencia, hasta hacer de esta actividad econmica la ms importante en el estado.
Sin embargo, tanto el desarrollo turstico, como los beneficios y retos que
conlleva, se han concentrado en la zona costera de Quintana Roo, marcando
una considerable diferencia con el resto del estado.
La dimensin del fenmeno turstico y la diversidad de sus formas tienen
mltiples consecuencias en el medio natural, en la sociedad y en la economa. Los
Estados no permanecen indiferentes frente a una actividad que se perfila como un
verdadero sector econmico y un poderoso agente de transformacin del espacio.
Esto pone en prctica las verdaderas polticas tursticas para intentar canalizar el
fenmeno y sacar de l el mejor partido.
Es importante considerar que los espacios geogrficos que tienen un inters
para la actividad turstica deben estar sujetos a una poltica que ordene, regule,
promocione, desarrolle y control esta transformacin para tal uso, con una de* Doctora en Geografa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo
Acadmico Geografa y geomtica donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Turismo, urbanizacin y desarrollo regional. Correo electrnico: bonnie@uqroo.mx.
189
Cooperacin turstica
El sector del turismo recurre, cada vez ms, a la cooperacin y la creacin de
asociaciones para conseguir metas empresariales y comunitarias importantes. Lo
sorprendente es que esas asociaciones se constituyen en un sector que se ha considerado siempre fragmentado. Es evidente cmo el sector turismo ha salido de su
propio reducto para crear alianzas con otros sectores (omt, 2004).
La actividad turstica internacional es una de las actividades econmicas, sociolgicas, tcnicas, cientficas y culturales que se presta con mayor grado positivo
a la cooperacin internacional, tanto en el mbito pblico como privado. El turismo es un pasaporte para la paz, rezaba el lema que en 1967 lanz la onu al declarar aquel como el Ao Internacional del Turismo. Esa paz se fundamenta, entre
otros aspectos, en la cooperacin internacional. De acuerdo a Montaner (2002),
si la diplomacia bilateral es la manifestacin tradicional de la existencia de ciertos procesos de cooperacin entre los Estados, la poca contempornea ha conocido la aparicin y el desarrollo de nuevas formas de cooperacin, como la
diplomacia multilateral en el mbito pblico o intergubernamental o como
las iniciativas privadas a travs de las organizaciones no gubernamentales (ong),
centradas en la ayuda para el desarrollo en pases en vas de desarrollo. Despus
de la Segunda Guerra Mundial y hasta hoy, este fenmeno de la cooperacin se ha
acelerado a favor del crecimiento de la interdependencia de los Estados, no slo en
el campo econmico, tecnolgico, estratgico y cultural, sino tambin en otros
campos conflictivos, como la aparicin de problemas globales (polucin atmosfrica, crecimiento demogrfico, agotamiento de los recursos naturales, subdesarrollo), que por su naturaleza sobrepasan las fronteras y no pueden encontrar
solucin si no es a travs de una accin concertada de los diferentes miembros del
sistema internacional. Es as que debemos reconocer que hoy en da las orga190
1
Por economa de mercado se entiende la organizacin explcita y asignacin de la produccin y el
consumo de bienes y servicios que surge del juego entre la oferta y la demanda. Tambin se utiliza
para designar al pas y, sobre todo, al conjunto de los pases que la adoptan; habitualmente se usa en
plural: economas de mercado.
192
al Banco de Mxico crear las polticas de los que seran los nuevos polos tursticos
del pas, para lo cual cre el Fondo de Infraestructura Turstica (infratur). Ese
mismo ao, el infratur realiz estudios en todo el litoral de Mxico, encontrando cinco posibles sitios, entre los cuales result elegido Cancn, por su belleza
paisajstica, su posicin geoestratgica y la gran riqueza cultural que le brindara
un plus a la zona.
Es a partir de esto que, en 1970, se da un fuerte impulso gubernamental,
a travs del infratur y de organismos como el Banco de Mxico (bm) y el Banco
Internacional para el Desarrollo (bid), para el comienzo de la construccin del
Cancn turstico (que hasta ese momento era una aldea de pescadores, coprera y
chiclera), el cual result un xito. La migracin laboral, para creacin de infraestructura y servicios, no tard en verse ni el turismo nacional e internacional en
llegar. Este xito condujo a que en aos posteriores el imn turstico se extendiera,
crendose la Riviera Maya.2
Quintana Roo se ha destacado en los ltimos aos como un destino turstico
por excelencia, hasta hacer de esta actividad econmica la ms importante del
estado (95% del pib estatal) (Senado de la Repblica, s.f.), tanto que la mayor
parte de las polticas generadas para el desarrollo van enfocadas a este rubro,
haciendo falta polticas de complementacin dirigidas a otros sectores y mbitos
de la sociedad y de la economa productiva, como lo sera el manejo forestal, la
agricultura, la pesca, la ganadera o la industria.
En la actualidad, Quintana Roo es la entidad que cuenta con el mayor ndice
de crecimiento y dinmica en cuanto a la actividad turstica se refiere, siendo
particularmente Cancn y la Riviera Maya los destinos ms importantes de nuestro pas y Amrica Latina, no solamente por el volumen de turistas que reciben
anualmente, sino por la cantidad, calidad e infraestructura con la que cuentan.
Al ser el turismo la actividad que impulsa el funcionamiento de la economa
local, el aumento de la infraestructura hotelera permite que la entidad tenga la
mayor capacidad de alojamiento dentro de los destinos tursticos de Mxico.
La oferta hotelera de Quintana Roo equivale al 12% del total del pas, con 763
hoteles y 59,497 cuartos, generndose un crecimiento del 58.60% y 51.20%,
respectivamente, durante los ltimos seis aos.
En el 2004, arribaron a Quintana Roo 10.8 millones de turistas y visitantes,
de los cuales 3.5 millones fueron visitantes en cruceros, lo que representa el 46%
2
193
del total de los turistas que por esta va llegaron a Mxico. En este mismo ao,
el pas se situ en el octavo lugar mundial en afluencia, con sus 20.6 millones
de turistas internacionales.
De esa cifra, el 24% corresponde a Quintana Roo, con cinco millones de
turistas extranjeros, quienes generaron una derrama econmica de 4,138.57 millones de dlares. En el estado se capta el 33% de las divisas que por concepto de
turismo ingresan al pas (sectur, 2000).
Quintana Roo cuenta con los aeropuertos internacionales de Chetumal, Cozumel y Cancn. El aeropuerto de Cancn se ubica como el segundo con mayor
nmero de operaciones en el pas y el primero en vuelos internacionales. En el
ao 2004, Cancn registr 51 mil 303 operaciones aeroportuarias y una movilizacin de 4.9 millones de pasajeros.
En los dos ltimos aos, la actividad turstica ha crecido ms de un 10%
anual (ver siguiente tabla): esta tendencia se ajustar hacia un crecimiento del
5% anual para los prximos seis aos. La inversin privada en el sector continuar incrementndose. De acuerdo a lo establecido en los Programas de Ordenamiento Ecolgicos Territoriales, en el estado se pueden construir 141 mil
cuartos de hotel, lo que significa que a la fecha se ha cubierto el 42% de la
capacidad permitida.
Tabla 1
LL
A
Cancn
I
M
R
M
T
Q. R
2000
3,045,682
421,541
207,582
144,793
1,184,249
5,003,847
2001
2,987,622
455,620
205,216
141,785
1,504,052
5,294,295
2002
2,827,406
383,676
204,371
141,548
1,793,864
5,350,865
2003
3,062,949
364,798
227,817
146,656
2,021,989
5,824,209
2004
3,375,597
418,598
312,924
200,542
2,418,623
6,726,284
2005
3,455,733
400,865
318,445
196,444
2,643,363
7,014,850
2006
3,556,397
410,965
336,147
205,925
2,954,431
7,463,865
N. Estos datos pueden haber variado por los daos ocasionados por el huracan Wilma.
194
P
Isla Mujeres
Holbox
Turismo de naturaleza
Turismo de aventura
283 cuartos de hotel
Sol y playa
Villas y hoteles medianos
1,058 cuartos de hotel
Cancn
Alta densidad
Sol y playa
Hoteles grandes
27,518 cuartos de hotel
Riviera Maya
Zona Maya
Media densidad
Sol y playa
Exclusividad
Parques tematicos
25,170 cuartos de hotel
1 muelle de cruceros
Turismo de naturaleza
Arqueolgico, historico
cultural, natural
263 cuartos de hotel
Baja densidad
Turismo de naturaleza y cultural
Turismo de aventura
Sol y playa
1,828 cuartos de hotel
1 muelle de cruceros
500,000 visitantes fronterizos
Cozumel
Cruceros
Turismo de aventura
Sol y playa
3,800 cuartos de hotel
3 Muelles de crucero
195
Conclusin
Es evidente que de la cooperacin internacional aplicada al desarrollo turstico de
los pases en vas de desarrollo (pvd) surgen muchas ideas en relacin al turismo y
la cooperacin al desarrollo; sin embargo, se puede sealar que a pesar de todas las
iniciativas existe una falta de coordinacin, conocimiento e inters mutuo entre los
tcnicos y profesionales de estos dos sectores de intervencin, por un lado el sector
turstico y por otro lado el sector de la cooperacin internacional al desarrollo.
Muchos de los actores y profesionales del sector turstico en los principales mercados emisores y receptores ven la relacin del turismo con la Cooperacin Internacional al Desarrollo (cid) como un hecho interesante y extico, pero sin repercusin
sustancial ni para su mercado turstico interno ni para el mercado turstico global.
El gran reto del turismo, en relacin a la cooperacin internacional al desarrollo en los prximos aos, residir en la capacidad del sector para contribuir al
alivio de la pobreza. Hasta el momento se han realizado mltiples anlisis acerca
de las relaciones entre turismo y desarrollo, pero es necesario ampliar la investigacin y el diseo de modelos de intervencin sectorial en turismo que contribuyan
al desarrollo humano desde el alivio de la pobreza. Estos nuevos modelos deberan orientar las intervenciones tanto a nivel microeconmico (proyectos) como
macroeconmico (Prez, 2000).
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199
200
Captulo IX
Lac ooperacinint ergubernamentalen a poyo
aldesa rrollosu stentabledel asz onas
tursticasdeQ uintanaR oo
Adela Vzquez Trejo*
Introduccin
Los estudios realizados en el campo de las ciencias sociales muestran que, histricamente, la cooperacin internacional ha llegado a los pases subdesarrollados
para atender problemticas diversas, esencialmente para atender problemas relacionados con la pobreza y la marginacin; sin embargo, al tomar relevancia
mundial la cuestin ambiental, vemos que poco a poco se va destinando mayor
cooperacin internacional para diversas iniciativas que pretenden atender asuntos
ambientales en los pases. Esta cooperacin ambiental es de aos recientes y abarca diversas modalidades como la donacin, asociacin y ayuda oficial al desarrollo. Este es un fenmeno muy comn en los pases centroamericanos y caribeos,
que es entendible por los pocos recursos financieros disponibles para destinarlos
a sanear las expresiones del deterioro ambiental.
Interesa exponer en este documento cmo se ha realizado la cooperacin gubernamental para apoyar el desarrollo en Quintana Roo. Se revisar la presencia
de la ayuda internacional y su aplicacin sobre todo en la esfera ambiental, lo
logrado y los actores involucrados en sus actividades.
* Maestra en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias
Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios
Estratgicos y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento
sobre Estudios Estratgicos sobre turismo, ambiente y desarrollo y Polticas pblicas, dinmica social y
cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: adevaz@uqroo.mx.
201
En la revisin del panorama regional de la cooperacin internacional, se revisar cmo ha sido la trayectoria de algunos agentes de la cooperacin y cmo
se caracterizan sus estrategias; tendremos presente que la cooperacin internacional
para el desarrollo proviene de dos fuentes centrales: la cooperacin tcnica
internacional y la cooperacin no gubernamental.
En los estudios sobre la cooperacin internacional se menciona lo importante que es el papel de las organizaciones multilaterales para apoyar a pases como
Mxico, al beneficiarlo como receptor de cooperacin y en otros casos como socio.
biental de las actividades productivas.1 La misma suerte tenan los temas sobre
el agotamiento y disposicin de los recursos naturales, o sobre los impactos en el
ambiente por la acumulacin de los desechos txicos en las metrpolis con gran
desarrollo industrial. Los centros de investigacin nacionales y las tendencias de
los estudios regionales no enfatizaban el tema ambiental en sus agendas. Son
escasos los estudios, dentro de las ciencias sociales, que de manera seria y profunda abordan el asunto ambiental en los aos setenta y ochenta; el de mayor
trascendencia es el que realizaron Sunkel y Gligo (1980), con un gran proyecto
que analizaba el desarrollo que imperaba en la regin y los costos ambientales que
eran evidentes por el curso que haba tomado la industrializacin.2
Por otra parte, en el terreno de las acciones regionales, los vnculos entre
gobiernos se haban concentrado en programas de cooperacin que brindaban
asistencia cientfica y tecnolgica con nfasis en asuntos econmicos, dejando
en el olvido proyectos que atendieran asuntos relacionados con el ambiente. La
posibilidad de unir esfuerzos para enfrentar los sntomas de una palpable e irremediable crisis ecolgica era apenas mencionada en las reuniones de los organismos regionales y estaba prcticamente ausente en las agendas bilaterales. Poco
a poco este contexto ha cambiado, y hoy ya existen ejes rectores en las polticas
ambientales en la mayora de los pases, y se brinda tiempo y recursos a las acciones colectivas.
Al considerar la dimensin ambiental en el proceso de desarrollo latinoamericano, se llega tambin al reconocimiento de la heterogeneidad ecolgica de la
regin, pues la fragmentacin de ecosistemas y hbitats es una de las principales
amenazas para la biodiversidad; se advierten las diferencias entre los recursos
naturales que posee cada pas, su problemtica especfica y sus posibilidades de
solucin. Como consecuencia de este reconocimiento se vislumbra un nuevo
Un ejemplo de este desconocimiento es el relacionado con la evaluacin del impacto ambiental
(eia), la cual se refiere a los efectos negativos, alteraciones fsicas, biolgicas o qumicas que pueda
sufrir el medio ambiente como resultado de las actividades humanas. En muchos pases de la
regin, la evaluacin del impacto ambiental que tendrn las obras a realizarse se ha hecho obligatoria para los proyectos privados y pblicos. En la actualidad, las leyes ambientales que hacen
referencia a la eia en los pases latinoamericanos se promulgaron durante los aos noventa, a saber:
Argentina, 1990; Paraguay, 1993 (Ley 294); Mxico, 1996; Bolivia desde 1992; Uruguay, 1994, y
Chile en 1994. Slo Brasil la contempla en su Ley ambiental nacional desde 1988.
1
2
Los autores llevaron a cabo un proyecto de investigacin auspiciado por la cepal, durante los aos
1978-1980, que fue pionero en llamar la atencin sobre la relacin ambiente-desarrollo; el resultado fue la obra Estilos de desarrollo y medio ambiente en la Amrica Latina (1980).
203
camino con la cooperacin ambiental, aunque falta mucho por hacer en el contexto regional.
Sobre el tema, Urquidi (1994) seal:
[...] no cabe duda de que las nuevas consideraciones ambientales, vinculadas al concepto cada vez ms aceptado de desarrollo sostenible o sustentable, van a ser paulatinamente ms importantes en la determinacin de la convivencia internacional. De
ello podra surgir un nuevo tipo, con nuevas modalidades, de cooperacin internacional, con fuerte acento en el adiestramiento y la educacin general y en la transferencia de tecnologas, que abarque todos los aspectos interrelacionados y beneficie a
los desiguales y no slo a los ya adelantados [...] Evitar la degradacin ambiental y,
a la vez, promover el desarrollo [...] ser, sin duda, uno de los grandes dilemas de los
prximos decenios.
204
entre las naciones es plantear la existencia de muchos puntos en comn, con base en
el apoyo mutuo y orientado por un inters colectivo para solucionar las diversas
problemticas que se presentan en el escenario mundial y regional.
La cooperacin ambiental que se est dando entre los pases, tanto en la esfera
multilateral como bilateral, es un tema atractivo para los estudiosos de la realidad
latinoamericana. Asimismo, los actuales programas de cooperacin ambiental con
apoyo internacional aparecen como nuevos instrumentos en este largo camino de
bsqueda de alternativas para atender los problemas del desarrollo. Actualmente,
la tarea incorpora otras variables como la proteccin de recursos naturales, la
preservacin del ambiente en general y el aseguramiento de mejores condiciones de vida para un mayor nmero de habitantes. Encontramos, en el contexto
regional, cada vez ms acuerdos de cooperacin internacional para proteger los
ecosistemas, ms organismos intergubernamentales participan de la preocupacin y acciones en defensa del ambiente, y se disponen de apoyos financieros para
fomentar y aplicar proyectos ambientales en naciones en desarrollo; no obstante,
como sealan los estudiosos, en muchas ocasiones, la colaboracin y cooperacin para la proteccin del medio ambiente se ha visto entorpecida (Pacheco y
Vega, 2003: 409).
En cuanto a los estudios sobre la cooperacin ambiental, se conocen dos enfoques que plantean formas diversas de abordar y proponer alternativas para la
conservacin del medio ambiente. Una vertiente seala que debe darse un tratamiento internacional a dichos problemas, en donde participen pases del Norte y
del Sur, y otra que se centra en el tratamiento nacional con la participacin de los
sectores pblico y privado, incluyendo a las organizaciones no gubernamentales,
y basado en las necesidades econmicas y sociales internas.
Para comprender la importancia que ha tenido la presencia de las agencias
de cooperacin internacional, a travs de las agencias nacionales (no exclusivamente gubernamentales, pues casi siempre hay participacin de la iniciativa
privada), es suficiente con mostrar un panorama regional sobre las reas a las
que llegan los recursos internacionales y los proyectos que se impulsan con
una visin de contribuir al desarrollo local. Es importante mencionar que en
Mxico (en 2007) existan ms del 15% de los proyectos apoyados con cooperacin internacional destinados al medio ambiente (Schmukler, Ayala y Snchez, 2008a: 160).
Dentro de las agencias nacionales de cooperacin internacional, destaca el
caso de la Agencia Alemana para la Cooperacin Tcnica Internacional (Deuts205
che Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit gtz, por sus siglas en alemn), que acta en los diversos pases a nombre del Ministerio Federal Alemn
de Cooperacin Econmica y Desarrollo. En los convenios que firma con otros
pases, se hace constar que gtz es una empresa que acta por encargo del
Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo y otros ministerios del gobierno alemn, gobiernos de otros pases, organismos internacionales
como la Comisin Europea, la onu y el bm, as como del sector privado (gtz,
2008b).
En la informacin oficial del gobierno alemn, se seala que el objetivo de la
gtz dentro de una poltica de desarrollo es brindar soluciones viables en reas
de poltica, economa, ecologa y desarrollo social en un mundo globalizado.
Su objeto social es mejorar las condiciones de vida de las personas sobre una
base sostenible.
Por definicin, la cooperacin tcnica es aquella donde los donantes buscan,
mediante la aseora y la transferecnia del expertise, el desarrollo de habilidades
y capacidades nacionales para el mejor manejo de los recursos naturales (Schmukler, Ayala y Snchez, 2008: 163).
peracin de los rsu para destinarlos a su reciclaje y usos alternativos con el apoyo
de las tecnologas ambientales. Un eje fundamental de este programa es fomentar
la responsabilidad entre hoteleros y visitantes en relacin con la gestin integral
de los rsu.
En esta gran tarea se deben involucrar a todos los sectores, entre los que destacan los empresarios de la industria hotelera, a los cuales se les ha invitado a
acercarse a la oficina gubernamental encargada de esta labor, en donde se pueden
informar sobre esta nueva ley y su reglamento.
Entre las actividades ms importantes para sensibilizar a los diferentes actores
sociales para la aplicacin de la Ley Estatal y el diseo de un programa integral
para el manejo de los residuos slidos, destaca la organizacin de talleres que recuperan las experiencias de cmo manejan sus residuos slidos los desarrolladores
tursticos del rea conocida como Riviera Maya, como son el caso del parque
acutico Xel-ha, el Mayan Palace y los hoteles Palladium. Esto tambin tiene
como finalidad promover el desarrollo de planes de manejo en los establecimientos
tursticos, pues cada da el turista exige ms destinos ambientalmente sustentables.
Sin duda, ante lo problemtico que resulta el manejo de los desechos en las zonas
costeras, es imprescindible que los hoteleros de la Riviera Maya sean sensibles al
ambiente y atiendan los procesos derivados de la generacin de residuos slidos.
Asimismo, es importante sensibilizar a los turistas sobre su papel para reducir la
produccin de desechos. Por su parte, la administracin local debe promover y
hacer cumplir el desarrollo de planes de manejo integral de residuos en hoteles,
as como instrumentar mecanismos para fortalecer el acopio, reciclaje y reuso de
residuos a la poblacin local.
Para lograr esta participacin del sector privado, fue necesario emprender una
alianza entre los representantes del gobierno estatal un holding de servicios tursticos y la gtz. Esto qued plasmado en el proyecto Responsabilidad ambiental
y gestin integral de residuos slidos en el sector turismo del Caribe Mexicano,
Quintana Roo.
El proyecto se puso en marcha durante 2008, y en l participan diversos actores, tanto nacionales como internacionales, privados y pblicos, a saber:
El operador turstico suizo kuoni Travel Holding, sector privado internacional.
Amigos de Sian Kaan (ong local), a travs de la Iniciativa para el Arrecife
Mesoamericano.
210
Conclusiones
La atencin a la cuestin ambiental en materia de gestin de residuos urbanos en
el estado de Quintana Roo se ha fortalecido, y es notoria una mayor credibilidad
en cuanto a los programas ambientales que se han diseado con la participacin de
agentes internacionales. Las ms altas autoridades del estado de Quintana Roo reconocen gran avance en la cuestin del manejo de los residuos slidos, debido sobre
todo a la presencia de los expertos de la gtz. Seala una nota periodstica que
[] desde hace dos aos la seduma (Secretaria de Ecologa, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente) trabaja de la mano con la Cooperacin Tcnica Alemana (gtz), sobre
el tema de los residuos slidos en Quintana Roo, cuyos frutos se ven reflejados en la
Ley Estatal para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos Slidos del Estado (publicada
en diciembre 2007) y el Programa Estatal de Prevencin y Gestin Integral de Residuos
(pepgirs) del Estado, recientemente publicado (Diario de Quintana Roo, 2009).
Se espera que con la participacin de los diferentes actores sociales, econmicos y polticos locales se pueda desarrollar un programa de desarrollo ambiental
que sea econmicamente sustentable, por lo que una de las medidas de mayor
212
Fuentes
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214
Introduccin
En el presente trabajo se realiza un examen de los logros y los retos en las finanzas pblicas en Quintana Roo. Los primeros estn relacionados con el proceso
de innovacin financiera, el cual es resultado de un programa de cooperacin
internacional Estados Unidos-Mxico. Los segundos se refieren a la transparencia
y rendicin de cuentas, el endeudamiento estatal y municipal, y a la gran dependencia de las transferencias federales.
A raz de la crisis de la deuda externa de 1982, en Mxico se inicia una nueva
etapa en el mbito de las finanzas pblicas nacionales, estatales y municipales. El
eje central de la nueva poltica de finanzas pblicas fue la disminucin, en trminos reales, del gasto pblico, ms que la bsqueda de aumentos en los ingresos
pblicos. Dicho gasto sufri recortes extraordinarios, y junto con la crisis econmica de esos aos provocaron fuertes cadas en los niveles de vida de la poblacin
en general. Este fenmeno no fue privativo de Mxico, sino que se generaliz a
toda Amrica Latina, a grado tal que a la dcada de 1980 se le conoce como la
dcada perdida en la regin.
* Maestro en Economa por el Centro de Investigacin y Docencia Econmica. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos
y de Frontera donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Polticas
pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: eleazar@uqroo.mx.
215
No obstante que las innovaciones financieras son iniciadas por empresas privadas, los gobiernos, en sus distintos niveles, tienen que adoptar tambin medidas
de innovacin financiera ante la reduccin de sus recursos financieros, lo que
provoca la necesidad de buscar formas alternas de financiamiento de obras de infraestructura y en la contratacin de deuda para financiar sus gastos en general.
En el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del gobierno de Quintana Roo
se plantea, dentro del eje temtico Gobierno Eficiente, el programa de innovacin financiera (Gonzlez Canto, 2006: 2, 5-7). En ese mbito se han realizado
avances importantes en el estado. A principios de 2006 se crea el Fondo Quintana
Roo y, en octubre de ese mismo ao, se funda el Instituto para el Desarrollo y
Financiamiento del Estado de Quintana Roo. Estos dos instrumentos centrales
para las finanzas pblicas estatales fueron concebidos a partir del programa de
cooperacin internacional Estados Unidos-Mxico denominado Sociedad para la
Prosperidad, con recursos de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo In216
Evensen Dodge Internacional es una empresa privada, especializada en asesora en finanzas pblicas, con sede en Minneapolis, Estados Unidos. Fue fundada en 1922, ha coparticipado en desarrollar el mercado de bonos municipales en Estados Unidos y es pionera en consolidar el mercado de
bonos municipales en Mxico (Giacoman, 2007).
2
217
Los logros
El Fondo Quintana Roo
El 30 de noviembre de 2005 se publica en el Peridico Oficial del Gobierno
del estado de Quintana Roo el Decreto por el que se crea el Fondo de Inversin del
Estado de Quintana Roo, el cual entra en vigor el 1 de enero de 2006. El 30 de
enero de 2006 se publica, en ese mismo medio informativo, el decreto por el
que se reforma integralmente el Fondo de Inversin del Estado de Quintana
Roo por Fondo del Estado de Quintana Roo, y se publican tambin las reglas
de operacin del mismo. Dicho instrumento financiero tiene como finalidad
administrar los recursos no utilizados de las instituciones pblicas, tales como:
dependencias, entidades paraestatales, fondos y fideicomisos que opera el poder
ejecutivo del estado.
La institucin normativa del mencionado instrumento financiero es la Secretara de Hacienda del estado.
El Fondo del Estado de Quintana Roo es el primero de inversin estatal colectivo
en Mxico y Amrica Latina que se vincula a los mercados financieros mexicanos,
219
Esto mismo fue declarado por el Secretario de Hacienda del estado de Quintana Roo en el Portal
220
5
Al momento de la reestructuracin de la deuda, el monto haba disminuido a 1,222 millones de
pesos (484 millones de pesos con Scotiabank y 738 millones de pesos con Banorte).
El promedio del costo financiero de la deuda (tiie + 1.17 puntos) se obtiene como promedio
ponderado de las tasas pactadas con los dos bancos (tiie + 0.90)(0.40) + (tiie + 1.35)(0.60) = tiie
+ 0.36 + tiie + 0.81 = tiie + 1.17. Los 500 millones de pesos de deuda con el banco Scotiabank
representan el 40% de la deuda total de 1,257 millones de pesos, y el resto (757 millones de deuda
con Banorte) representa el 60% de la deuda total.
6
221
fondo de garanta por 68 millones de pesos para noviembre de ese ao. Todo ello
provocara que el gobierno contara con menos recurso para afrontar las necesidades de gasto en lo inmediato (Eun, 2006).
Por lo anterior, en febrero de 2007 se procedi a renegociar la deuda con la
banca comercial, con los objetivos de: disminuir el costo financiero de tiie ms
una sobretasa de 0.60 puntos, liberar parte del fondo general de participaciones
hasta 20 por ciento y disminuir el fondo de garanta a 34 millones de pesos. Todo
ello permitira una liberacin de flujos de efectivo de aproximadamente 237 millones de pesos a lo largo del plazo total de la deuda de 10 aos, y de 108 millones
de pesos en la actual administracin.
Los resultados de la reestructuracin sobrepasaron los objetivos planteados en
el rubro de la sobretasa, logrndose disminuir el costo financiero a una tasa promedio de tiie ms una sobretasa de 0.30 puntos, lo que permitir liberar flujos de
efectivo estimado en 134 millones de pesos durante la vida del crdito. Adems,
se liber parte del fondo general de participaciones comprometidos del 50% al
26.25% y el fondo de reserva disminuy de 68 a 58 millones (idefin, 2008).
Para las autoridades del estado, la operacin de reestructuracin fue todo un
xito, adems de que le brinda cuantiosos ahorros, as como mayor liquidez en
montos inditos en Mxico (Secretara de Hacienda del Estado de Quintana Roo,
2007). Para el director nacional de la Banca de Gobierno del banco Scotiabank
Inverlat, las finanzas pblicas de Quintana Roo observan una creciente mejora, y
la confianza que tienen en la administracin se refleja en una tasa de inters muy
baja. Por su parte, el director nacional de gobiernos estatales y municipales de
Banorte asever que Quintana Roo es un ejemplo a nivel nacional por el manejo
de los recursos pblicos (Anaya, 2007).
Otro logro del indefin es la estructuracin de un crdito con Banamex para
el financiamiento a la capa, por un monto de 315 millones de pesos, conseguido
en octubre de 2007, el cual tiene como destino obras de infraestructura hidrulica en la zona norte del estado. La participacin del indefin en la negociacin
de este crdito permiti el ahorro de cerca de 29 millones de pesos, debido a que
se consigui una sobretasa de 0.19 y una nula comisin bancaria. Se calcula que, sin
la participacin del instituto, la sobretasa hubiera sido de 1.25 y la comisin
bancaria de 2.5 %. Asimismo, se obtuvo el crdito sin penalizacin por prepago
y sin comisin de apertura. Un factor que influy en el xito en la obtencin del
crdito fueron las altas calificaciones crediticias otorgadas al instituto por la calificadora Moodys (Moodys Investors Service, 2007).
222
libre mercado y, al mismo tiempo, mejorar la vida de los ciudadanos de los pases en
desarrollo. Gastando menos de la mitad del 1% del presupuesto federal, usaid trabaja
en todo el mundo para lograr estas metas (usaid, s.f.).
primero con las empresas estatales, sigui con los servicios pblicos y ahora se
pretende sea de recursos naturales, es altamente riesgoso, porque el control de
sectores de la economa que debieran considerarse temas de seguridad nacional,
como es la biodiversidad, el agua, los minerales y, en general, los recursos naturales
bsicos, son controlados, la mayora de las veces, por empresas extranjeras, menoscabando el manejo sustentable que debiera tener el Estado sobre esos recursos.
En general, lo que se pretende con esas medidas es condenar a las futuras generaciones con gobiernos locales con grandes endeudamientos, un medio ambiente
degradado por la explotacin de empresas privadas transnacionales y recursos
naturales bsicos sin control de los mexicanos.
Los retos
La propuesta de la usaid respecto a las innovaciones financieras en Quintana Roo
y lo destacado por el gobierno de Estados Unidos, con los reconocimientos otorgados a las autoridades del estado, han ocultado una serie de retos que an enfrenta el
gobierno quintanarroense en materia de finanzas pblicas, como es lo relativo a
la transparencia y rendicin de cuentas; a la baja captacin tributaria a nivel federal
que afecta, va transferencias, los ingresos estatales; a la baja recaudacin tributaria
estatal y al endeudamiento estatal y municipal.
Transparencia y rendicin de cuentas
En trminos de transparencia y rendicin de cuentas, Quintana Roo se ubica cerca
de los ltimos lugares de las 32 entidades federativas, con niveles de calificacin
muy bajos a nivel nacional. La Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana
cre el ndice Coparmex del Uso de Recursos de los gobiernos de los estados
(icur) para 2008, el cual posiciona al estado en el lugar 26 de 32, con una calificacin de 5.27 (Coparmex, 2008: 169). Asimismo, la firma independiente
Aregional elabora anualmente el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la
Informacin Fiscal de las Entidades Federativas (itdif ), el cual ubica al estado de
Quintana Roo en el lugar 24, con una calificacin de 57.84, sobre una base de 100
puntos (Aregional, 2008a: 6).
Por debajo de la calificacin de 54 puntos, obtenida por Mxico, respecto a transparencia presupuestaria, en la evaluacin que realiza a 85 pases el International Budget Partnership (2008).
7
226
Cuadro 1 ndice Coparmex del Uso de Recursos de los Gobiernos de los Estados 2008
ndice
4.8
4.1
2.8
1.8
6.3
3.3
4.5
5.2
1. Fortaleza fiscal
2. Profesionalismo gubernamental
3. Cultura de transparecia y rendicin de cuentas
4. Clima de inversin
5. Asignacin de recursos
6. Condiciones de dificultad
PROMEDIO PONDERADO
CALIFICACIN FINAL
Posicin
a nivel
nacional
8
24
27
25
14
21
30
26
Federativas, 2004-2008
2004
Ao
Calificacin obtenida
51.2
1994
2001
2002
2003
2004
Lugar que ocupa Quintana Roo
29
deTotal
las 32 entidades
federativas
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
Quintana
Fuente:
Aregional
2.7 (2008a).
1.2
Roo
1.5
Entidad federativa
1994 2001
2002
Bloque I. Marco
regulatorio
52.9
Total II. 64.5
Bloque
Costos50.3
operativos
Quintana III.
Bloque
Marco
135.0
47.0
58.2
Roo
programtico
- presupuestal
Bloque
IV. Rendicin de
11-PArte 2 CAP10.indd
228
cuentas
1.5
1.8
2005
2006
2007
2008
57.0
42.14
40.98
57.84
2005
2006
1.9
2.0
26
1.6
1.5
Calificacin
mxima
228
2003
54.7
59.2
2004 15.0
2005
2006
54.5
25.51.3
0
48.7
69.2
53.5
20.0
43.9
20.0
20071
24
20081 2008/1994
22
24
1.6
1.6
-0.4
1.3
1.4
-1.3
Promedio Quintana
Roo
2
2007
13.22008
2008/1994
14.64
53.016.152.0
-83.0
10.62
56.116.750.7
15.1
-13.8
18.0
14.5831/07/2010
10:02:31 p.m.
Entidad federativa
Calificacin mxima
15.0
25. 0
Promedio Quintana
Roo
13.2
16.7
14.64
18.0
20.0
16.1
10.62
20.0
15.1
14.58
20.0
100.00
15.1
76.3
0.00
57.84
24
Como se observa en el cuadro anterior, Quintana Roo se encuentra por encima del promedio en lo relativo al marco regulatorio (14.61 frente1 a 13.2) y en
1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2007 2008 2008/1994
costos operativos (18.0 frente a 16.7), pero donde se tiene un gran dficit es en el
Total
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
1.9
2.0
1.6
1.6
-0.4
Quintana
Roo
2.7
1.2
1.5
1.5
1.8
1.6
1.5
1.3
1.4
-1.3
Total
Quintana
11-PArte 2 CAP10.indd
Roo229
229
2
1994
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
64.5
50.3
52.9
54.7
54.5
51.3
48.7
56.1
50.7
2008/1994
-13.8
135.0
47.0
58.2
59.2
69.2
53.5
43.9
53.0
52.0
-83.0
31/07/2010
10:02:32 p.m.
marco programtico-presupuestal (10.62 frente a 16.1) y en las estadsticas fiscales (0.00 frente a 15.1).
Dependencia de las transferencias federales
Otro desafo del gobierno de Quintana Roo es la fuerte dependencia de los ingresos del estado y de los municipios quintanarroenses de las transferencias de la
Federacin, ya que, del total de los ingresos estatales y municipales, ms del 87%
provienen de sta. No obstante, en los ltimos aos Quintana Roo se ubica dentro del grupo de ingresos propios altos, alcanzando entre un 12 y 13% (Aregional,
2008b: 13). Este problema se ve agravado si se considera que Mxico tiene una de
las cargas tributarias ms bajas en el mundo. De acuerdo con la cepal, para 2004
Mxico presenta una carga tributaria del 10%, considerando nicamente ingresos
por impuestos, y del 19%, si incluimos contribuciones a la seguridad social y
otros ingresos. Mientras tanto, el promedio para Amrica Latina y el Caribe es
cercano al 18 y 21%, respectivamente, cifra mucho menor que la de los miembros
de la ocde, que es de 27 y 36.3%, respectivamente (cepal, 2006: 68-70).
86.97
80
87.79
87.04
87.27
60
40
20
13.03
12.21
12.96
12.73
0
2006
2007
2008
Ingresos propios
2009
Fuente: Para 2006 y 2007: Gobierno del estado de Quintana Roo. Cuenta Pblica. Para 2008 y
2009: Ley de Ingresos del estado de Quintana Roo (Gobierno del estado de Quintana Roo, 2006,
2007b, 2008, 2009a).
permitira una mayor vinculacin entre el gasto y el esfuerzo recaudatorio (Astudillo, 2007: 213).
El endeudamiento estatal y municipal
Por ltimo, el endeudamiento estatal y municipal es otro gran desafo que enfrenta
el gobierno quintanarroense, dado que el nico lmite para el endeudamiento pblico lo fija la legislatura del estado. Esto puede ser altamente peligroso, si el poder
legislativo estatal no lograra ser autnomo en sus decisiones respecto al ejecutivo
estatal. La Ley de Deuda Pblica del Estado de Quintana Roo remite directamente
a la fraccin viii del artculo 117 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la fraccin xxv del artculo 75 de la Constitucin Poltica del
Estado de Quintana Roo, es decir, que el endeudamiento estatal slo podr ser
autorizado por la Legislatura del estado, no podr contratarse con gobiernos de
otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, ni tampoco cuando deban
pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, y debe destinarse a
inversiones pblicas productivas. La deuda pblica del estado y los municipios de
Quintana Roo, con excepcin del municipio de Benito Jurez, se encuentra, hasta
el momento, bajo control. No obstante, el peligro de que se convierta en un verdadero problema est latente, por lo que el desafo para el gobierno del estado ser
lograr incorporar en la normatividad lmites explcitos al endeudamiento.
En mayo de 2007, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico adverta del
crecimiento real desbocado de la deuda de estados y municipios, pues, en el periodo de 1994-2006, la deuda total de los estados, municipios y el Distrito Federal
haba aumentado de 123 mil millones de pesos a 160 mil millones de pesos, lo
cual signific un avance de 30.2% en trminos reales (intedec, 2007). Indicador
muy bajo si se toma en cuenta un periodo distinto, por ejemplo, para el periodo
1973-2003, dicho incremento es cercano al 80%. No obstante, esta declaracin
podra sonar alarmante, lo cierto es que si se toman otros referentes se puede llegar a una conclusin distinta. Si relacionamos la deuda de estados y municipios
con el pib o con las participaciones en los ingresos federales, se observa que, entre
1994 y 2008, la deuda disminuye. En 1994, la proporcin de las obligaciones
financieras de estados y municipios con respecto al pib era de 2%, mientras en
2008 es de 1.6%. Si el referente son las participaciones en los ingresos federales
de entidades y municipios, el porcentaje cae de 64.5% al 50.7%, como se observa
en los cuadros 5 y 6.
232
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2008/1994
Total
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
1.9
2.0
1.6
1.6
-0.4
Quintana
Roo
2.7
1.2
1.5
1.5
1.8
1.6
1.5
1.3
1.4
-1.3
Fuente: SHCP.
(2010).1 Estimado, se calcul con base en el pib nacional
total de ese ao, pero
1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006
20071 20081 2008/1994
utilizando la estructura porcentual por entidad federativa.
2
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
1.9
1.6
-0.4
Total
1994
2001
2002
2003
2004
2005 2.0
2006 1.6
2007 2008
2008/1994
Quintana
Total
64.5
2.7
50.3
1.2
52.9
1.5
54.7
1.5
54.5
1.8
51.3
1.6
48.7
1.5
56.1
1.3
50.7
1.4
-13.8
-1.3
47.0
58.2
59.2
69.2
53.5
Roo
porcentaje
de135.0
las participaciones
en ingresos
federales
43.9
53.0
52.0
-83.0
2006
2007
2008
Roo
Cuadro
6 Obligaciones financieras de entidades federativas y municipios. Quintana Roo. Como
Quintana
1994
2001
2002
2003
2004
2005
2008/1994
Total
64.5
50.3
52.9
54.7
54.5
51.3
48.7
56.1
50.7
-13.8
Quintana
Roo
135.0
47.0
58.2
59.2
69.2
53.5
43.9
53.0
52.0
-83.0
Fuentes
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Vindas Snchez, Ktia y Enrique Jimnez Chacn. (1996). Mercados, activos e innovaciones financieras. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica/Divisin Econmica/Departamento Investigaciones Econnomicas
238
Captulo XI
Educacin pblica estatal en Quintana Roo:
exploracin en materia de cooperacin internacional
Addy Rodrguez Betanzos*
Introduccin
239
propiciar la reflexin, a partir de un abordaje terico e histrico de la cooperacin internacional, del nivel de desarrollo educativo en acciones muy concretas
intercambio acadmico, movilidad estudiantil y cooperacin tcnica que, finalmente, son las que muestran el grado de internacionalizacin que tiene una
institucin educativa.
Se espera con el estudio reportar lo que se ha realizado, o no, por parte de
las instituciones educativas, y proponer a los actores que definen las polticas
educativas de sus respectivas instituciones que consideren a la cooperacin internacional como un mecanismo que contribuye a la formacin integral de los
jvenes que, a corto o mediano plazo, sern parte de la poblacin econmicamente activa (pea).
Visin educativa a nivel nacional y estatal, o hasta dnde abordar el
tema de cooperacin internacional?
En el nivel de lo nacional, la cooperacin internacional es una condicin impuesta por la interdependencia de la sociedad internacional contempornea, que
asume la colaboracin entre los Estados-nacin como parte del inters comn y
como un pilar para la prosperidad econmica, la preservacin de la paz y la seguridad internacional. De ah que en todas las reas de la agenda global se recurra a
la cooperacin como un instrumento que genera nuevas formas de interaccin y
complementariedad entre los diferentes actores de las relaciones internacionales.
De acuerdo con la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico, la cooperacin, en su concepto ms tradicional, implica la transferencia de conocimientos, capacidades o recursos entre dos o ms actores, donde uno funge como el
oferente y otro como el receptor. Bajo esta lgica, la cooperacin internacional
es la movilizacin de recursos financieros, humanos, tcnicos y tecnolgicos para
promover el desarrollo internacional; y se refiere al conjunto de acciones que
derivan de los flujos de intercambio que se producen entre sociedades nacionales
diferenciadas que persiguen beneficios compartidos en su desarrollo econmico
y su bienestar social a partir de las actividades que realizan tanto los organismos
internacionales mundiales como los regionales, los intergubernamentales o los no
gubernamentales, todo en cumplimiento de intereses internacionales particularmente definidos.
En este orden de ideas, y en el contexto de la emergente sociedad del conocimiento, la educacin no slo figura en una vertiente horizontal entre los
240
veinticinco sectores enlistados por la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico, sino que tiene una importancia decisiva como un eslabn entre los distintos
objetivos de desarrollo y como la herramienta desde la que se aborda la conciencia
social para producir profundos cambios de actitud, tanto individuales como colectivos, que a su vez generan y transforman el contexto cultural, social y geogrfico inmediato y mediato.
Considerando la definicin anterior, y basndonos en los supuestos de la teora del capital humano, la educacin y la formacin son inversiones que hacen
las personas con el fin de incrementar su eficiencia productiva y sus ingresos, ello
acorde con la profesin u oficio que desempean en la sociedad (Becker, 1983 y
1996; Destinobles, 2006; Muoz, 1996; Shultz, 1971), porque el crecimiento de
una persona se realiza de forma intelectual aportndole crecimiento econmico
a la sociedad moderna. Norling (2007), consejero poltico y de economa de la
Embajada de Suecia en Mxico, seala que el concepto de capital humano es un
trmino que se introdujo como un factor de produccin para reflejar la cantidad
y la calidad en el grado de formacin y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo, y que gran parte del crecimiento econmico de las
sociedades a nivel mundial se relaciona con el trmino en cuestin y se vincula al
nivel educativo.
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde por
sus siglas en ingls), seala que el capital humano se define como el conocimiento
que los individuos adquieren durante su vida y que usan para producir buenos
servicios o ideas en el mercado o fuera de l. Y si bien, segn Garrido (2007), la
organizacin repara escasamente en la fuente de adquisicin del conocimiento
formal o informal, familiar o escolar, por trabajo o por placer, o es incluso indiferente a las propuestas tericas sobre la naturaleza especfica de la capacidad
adquirida de tipo cognitiva o conductual, tcnica u orientada a equipo de trabajo,
como tambin al mtodo para certificar o validar la adquisicin de una capacidad
especfica, la ocde (1997) considera al capital humano como una aprehensin
de conocimientos vivenciales que al paso de los aos la persona va adquiriendo de
acuerdo a sus experiencias.
Con base en lo anterior, distintas organizaciones internacionales y los pases
en ellas involucrados fijan la importancia de la educacin para el desarrollo de
todo individuo, debido a que a travs de sta el ser humano obtiene conocimientos
necesarios para la vida laboral, as como la experiencia y la convivencia con el
resto de sus semejantes, proceso en el que tienen tambin un papel destacado la
241
familia y otras instituciones sociales. Y pese a que la teora del capital humano ha
sido criticada por algunos tericos como Mrquez (2005), sealando que no hay
demostracin alguna de una relacin causa-efecto entre la educacin y los niveles de
productividad marginal de los trabajadores, ni de que los salarios respondan a la
participacin de la productividad marginal de los trabajadores, y que no existe
una metodologa que permita aislar adecuadamente tanto los costos como los
beneficios econmicos derivados de la educacin, independientemente de si stos son individuales o sociales; como sea, lo cierto es que desde 1959 pases como
Mxico asumieron un mayor compromiso con la educacin fundamentados en
esta teora.
Otro supuesto terico entre los economistas de la educacin ha sido la teora de
la cola (fila), la cual sostiene que la escolaridad decide a favor de los ms educados
y los que poseen menor formacin deben continuar haciendo cola por una oportunidad de empleo (Piore, 1983). Esta teora recalca la importancia de contar con
un ttulo o cdula profesional que acredite y apoye a un profesionista en el campo
laboral, a fin de que ste pueda tener oportunidad de demostrar las capacidades
y habilidades obtenidas durante la realizacin de su educacin formal y la experiencia que ir obteniendo en el transcurso de su desenvolvimiento dentro del
trabajo; seala tambin que a mayor inversin en educacin corresponder un
mayor desarrollo a futuro.
El capital humano es entonces la incorporacin de la formacin acadmica de
una persona al desempeo laboral que sta pudiera tener en su centro de trabajo.
Por ello, se insiste en ponderar la importancia de lograr la mayor formacin educativa posible, ya que una profesin le permite al individuo la obtencin de un
mejor empleo. En este sentido, los pases reconocen, particularmente a travs de
instituciones de educacin superior, la contribucin de la cooperacin internacional para el desarrollo como un mecanismo para el fortalecimiento, la innovacin y
la mejora educativos, y establecen programas de becas, esquemas de intercambio
acadmico, de movilidad estudiantil y proyectos de internacionalizacin, proceso
en el cual se involucran los actores que influyen en las pautas de movimiento de
la dinmica social, econmica y poltica de las sociedades, quienes reclaman una
coordinacin adecuada entre las instituciones que actan en pro de la cooperacin internacional.
El plan nacional de desarrollo (pnd) 2007-2012 establece cinco ejes rectores estado de derecho y seguridad, una economa competitiva y generadora de empleos,
igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental y democracia efectiva y
242
poltica exterior responsable, asume la bsqueda de un desarrollo humano sustentable, con una visin prospectiva al 2030, y el compromiso de todos los
actores sociales representantes de los tres poderes de la unin, gobernantes
estatales y municipales, partidos polticos, sector privado, la academia, organizaciones sociales y ciudadanos. Asimismo, propone que al ejercicio de una
ciudadana participativa debe corresponder una poltica exterior responsable,
donde Mxico aproveche al mximo no slo los 12 tratados comerciales que ha
suscrito con 42 pases de Amrica del Norte, Europa, Amrica Latina y Asia, o
las negociaciones comerciales multilaterales en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin, la Organizacin Mundial de Comercio y el Foro
de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico, sino tambin el flujo de personas por
razones distintas a las comerciales, y reconoce la necesidad de establecer una
nueva agenda, acorde a la lgica que describen las relaciones internacionales de
hoy en da, para
[] hacer frente a la multiplicidad de temas en el mbito internacional, [por lo que]
la poltica exterior de nuestro pas atender en todo momento la prioridad de la cooperacin internacional y estar regida por el principio de la promocin de la paz entre las
naciones (pnd, 2007: 38).
estudiantes y el establecimiento de redes de colaboracin del conocimiento son alternativas que habrn de explorarse, como parte de la estrategia (187).
Ms adelante, en el objetivo nmero 14, se establece la ampliacin de la cobertura, el favorecer la equidad, y el mejorar la calidad y pertinencia de la educacin
superior. Este objetivo busca que las instituciones de educacin funcionen con
mayor equidad en la formacin de los ciudadanos, que sean profesionales creativos y cientficos comprometidos con su pas y tengan niveles de competencia
internacional.
Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo 2007-2012 del estado de Quintana
Roo tiene como premisa fundamental promover y fomentar el desarrollo integral
sustentable y el mejoramiento de la calidad de vida de los quintanarroenses, pero
en ninguno de sus 23 programas sectoriales establece una estrategia u objetivo de
cooperacin internacional para el desarrollo social, poltico, econmico o educativo. Destaca, eso s, algunos datos de ndole educativa en el ciclo escolar 20072008 que es conveniente destacar:
Otorga a la educacin su ms alta prioridad por considerarla fundamental
para el desarrollo de la entidad.
La matrcula del sistema educativo estatal se integraba por 345 mil 833
alumnos. Por gnero, la matrcula se compone en 51% por hombres y en 49%
por mujeres.
La matrcula escolar estatal fue atendida en 1 mil 447 planteles educativos,
con 1 mil 905 escuelas, con 11 mil 682 aulas activas de las 12 mil 903 existentes, el 89.5% corresponden a nivel bsico, el 6.7% al nivel medio, el 1.9%
al nivel superior y el 1.8% en educacin normal, educacin para los adultos y
capacitacin para el trabajo.
Participaron 17 mil docentes, el 70.5% se concentra en educacin bsica, el
12.7% en el nivel medio, el 14.9% en el nivel superior y el 1.9% en educacin
normal, educacin para adultos y capacitacin para el trabajo.
La educacin superior atendi a 18 mil 625 alumnos, que representan un
incremento del 4.5% respecto al ciclo anterior, en 41 instituciones.
Existe un gran nmero de quintanarroenses de 15 aos o ms que no saben
leer y escribir o no han concluido su educacin bsica y no son atendidos por
244
2008 - 2009
49,240
167,901
69,438
286,579
1,964
5,568
4,733
12,265
636
799
330
1,765
2008 - 2009
DE
VIGENCIA
TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
En este escenario educativo
del nivel bsico, segn diversos funcionarios
de
distintas reas adscritasEn
a laelSecretara
de Servicios
Educativos
marco de Convenio
y Programas
de en Quintana Roo,
Cooperacininternacional
Educativa, suscrito
el
no hay programas de cooperacin
slocon
encontramos
un dato aisgobierno de otros pases, la , a travs de
con
lado de una investigadora inglesa que realiz una corta estancia en2004,
la Secretara
la Direccin General de Asuntos
SecretariaEducativos
de
unaexisten
de Servicios
para
analizar
la
calidad
de
la
educacin,
pero
no
Relaciones Exteriores Culturales, ofrece becas para extranjeros.
vigencia
resultados de dicha investigacin,
aunque
recientemente
se ha incluido
al esLa deber
brindar
a los estudiantes
indefinida
becados
losde
apoyos
acadmicos
tado de Quintana Roo,extranjeros
junto a los
estados
Nayarit,
Veracruz y Baja Califorrequeridos para su formacin profesional
nia, en un proyecto de(inscripcin,
investigacin
titulado Formacin de los supervisores
colegiaturas, tutoras e
de educacin primariainstalaciones
en Mxico:acadmicas)
anlisis de necesidades, coordinado por la
Universidad de Barcelona.
Intercambio de estudiantes anualmente y
Universidad
Otro
dato relevante,
aunque nodedirectamente
mecanismo
1997-2002
coodinacin
seminarios de relacionado
investigacincon el
de Regina
de cooperacin internacional establecido en el estado, es el referente al sistema de
exporta
desde 1996
a Centroamrica
y donde actelesecundarias,1 que Mxico
Intercambio
de estudiantes
anualmente
y
1998-2002
Universidad Manitoba coordinacin de seminarios de investigacin
tualmente se atiende a 16 mil 442 alumnos en 449 centros en El Salvador, Costa
EDUCACIN SUPERIOR
2002-2005
1 La secundaria por televisin se inicia en 1968 para ofrecer educacin en las comunidades rurales
pequeas, que reportaban entre 10 y 25 egresados de escuelas primarias, y en 1995 se inaugura
la Red Satelital de Televisin Educativa (edusat), que cuenta actualmente con 30,641 estaciones
receptoras en el territorio nacional y 107 ubicadas en Amrica Latina y Estados Unidos. edusattransmite diariamente en 13 canales de televisin y tres de radio.
247
Municipio de Cozumel
Una unidad de la Universidad de Quintana Roo, con una oferta de seis carreras de profesional asociado, cinco licenciaturas y una maestra.
Municipio de Benito Jurez
La Universidad Pedaggica Nacional de Cancn, con la oferta de la licenciatura en intervencin educativa.
La Universidad Tecnolgica de Cancn, con nueve programas de tcnico
superior.
La Universidad del Caribe, con una oferta acadmica de seis licenciaturas y
una especializacin.
El Instituto Tecnolgico de Cancn, con la oferta de cuatro licenciaturas de
las cuales dos son ingenieras y tres maestras.
De acuerdo con las estadsticas proporcionadas por el Sistema de Informacin Geogrfica Educativa (2009), el sector de educacin superior en esta entidad
atiende a 20 mil 582 estudiantes en 38 instituciones educativas, de los cuales 16
mil 990 son atendidos por 20 instituciones pblicas, las cuales en total ofrecen
programas de tcnico superior universitario, licenciatura, maestra y doctorado,
lo que representa una oferta total de 220 carreras de formacin profesional. De
estas instituciones pblicas de educacin superior, seis son las que mantienen
algn programa de intercambio acadmico, movilidad estudiantil o becas para
realizar estancias y aprender el idioma ingls. Ellas son el Instituto Tecnolgico de
Chetumal, la Universidad Pedaggica Nacional #231 de Chetumal, la Universidad del Caribe, la Universidad Tecnolgica de Cancn, la Universidad Intercultural Maya y la Universidad de Quintana Roo; vale sealar que la Universidad del
Caribe y la Universidad Intercultural Maya en Jos Mara Morelos son instituciones universitarias de muy reciente creacin y funcionamiento, por lo que se debe
destacar sus esfuerzos en materia de cooperacin internacional.
Los institutos tecnolgicos son instituciones de educacin superior dependientes del gobierno federal, cuya funcin principal es la formacin de profesionales
en las reas industriales y de servicios. El 8 de octubre de 1975 inici el primero
de ellos en la capital del estado, el Instituto Tecnolgico Regional de Chetumal,
convirtindose en la institucin pionera de nivel superior en la entidad, la cual
251
materia, que estar apoyado por los siguientes ocho programas, oficinas, departamentos, direcciones y divisiones:
Departamento de Movilidad Estudiantil, como coordinador de la administracin de la internacionalizacin.
Departamento de Administracin Escolar, a travs del registro y control acadmico de los alumnos de intercambio.
Centro de Enseanza de Idiomas, a travs de sus programas de lenguas.
Divisiones Acadmicas, como responsables de programar la capacitacin del
cuerpo acadmico.
Abogado General, como responsable de la elaboracin, la asesora y el seguimiento de convenios interinstitucionales en el rea internacional.
Direccin de Investigacin y Posgrado, a travs del fomento a la investigacin
y del impulso a los programas de posgrado.
Oficina de Vinculacin, como medio para estrechar lazos con la sociedad,
difundir el conocimiento y la cultura a nivel nacional e internacional.
Programa de Innovacin Educativa, a travs de la implementacin de nuevas tecnologas de comunicacin y el apoyo al desarrollo de un currculo internacional.
Adems de los 44 convenios establecidos para alguna modalidad de la cooperacin internacional, la uqroo da un paso ms al definir, como lo han hecho otras
reconocidas universidades pblicas del pas, a la internacionalizacin que realiza
como un proceso educativo que integra en las funciones sustantivas universitarias
una dimensin global, internacional, intercultural, comparada e interdisciplinaria, que
pretende propiciar en los estudiantes una conciencia global en pro de los valores y las
actitudes de una ciudadana global. Con base en lo anterior, se concibe como un sistema comprensivo, que cala toda la cultura universitaria e integra una perspectiva
global, multidimensional, interdisciplinaria, comparada, internacional e intercultural en las funciones sustantivas, la cual contribuye a la aplicacin de una nueva visin educativa, capaz de propiciar en los egresados la adquisicin de conocimientos
acadmicos y profesionales, as como el desarrollo de las habilidades cognoscitivas
que demanda el nuevo siglo. En este sentido, la uqroo es la primera ies en el estado
255
ms sealar
cmo, desde la dcada49,240
pasada, participaba1,964
ya con la sre y la636
embajada
P
canadiense
para
establecer
los
primeros
convenios
de
intercambio
de
estudiantes,
P
167,901
5,568
799
de los cuales
resultaron beneficiados
nueve estudiantes4,733
entre 1997 y 2002.
S
69,438
330
TOTAL
286,579
12,265
1,765
Secretaria de
Relaciones Exteriores
TIPO
DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
VIGENCIA
2004, con
una
vigencia
indefinida
1997-2002
1998-2002
2002-2005
Universidad
de Regina
TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
Southwest Virginia
Community College
Universidad Nebraska
in Kearney
Universidad del
Norte de Texas
VIGENCIA
1994-1996
1998-2002
1997-2007
2003 y sin
limite
de tiempo
1997-2001
1997-2000
2006-2011
1998
1997-2010
1996-1999
257
INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR
Daytona Beach
Community College
TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
VIGENCIA
TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
VIGENCIA
Acuerdo Mxico-Alemania
Universidad de Hamburgo
1995-1997
258
Universidad Southampton.
Reino Unido
Universidad Estatal de
Rusia de
Ciencias Humanas
Universidad Politcnica
de Valencia
Universidad de Hagomoro
Osaka. Japn
Agencia Internacional de
Cooperacin de Japn
TIPO DE
ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
VIGENCIA
La uqroo fue sede en 2007 de la xv Reunin Anual de la Asociacin Mexicana para la Educacin Internacional, con asistentes de ms de 10 pases y 120
participantes. Asimismo, se han recibido estudiantes extranjeros procedentes
de Italia, Belice para participar en los cursos de inmersin lingstica y cultural en diversos niveles; tambin los estudiantes de la licenciatura en Lengua
Inglesa de la uqroo se han beneficiado con esta experiencia en Belmopan, Belice, Japn, China, Austria, Taiwn, Repblica Checa y desde 2003 se recibe
en el verano a estudiantes italianos para participar en el programa de espaol
de manera recproca estudiantes de italiano de la uqroo han asistido a universidades italianas, particularmente a Perugia y Udine. En suma, cabe sealar
que, en correspondencia al programa de movilidad internacional estudiantil,
entre 1998 y 2008, 85 estudiantes de la uqroo han participado en alguno de
los 44 convenios que la institucin ha firmado y, en reciprocidad, la uqroo ha
259
TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
VIGENCIA
Pontfica Universidad
Catlica Madre y
Maestra.
Santo Domingo.
Repblica Dominicana
Instituto
Tecnolgico
Dominicano
Universidad
Autnoma
de Santo Domingo.
Repblica Dominicana
Universidad
de San Carlos
de Guatemala
Universidad
de las
Antillas y la Guyana
1997-1999
Colaboracin acadmica cientfica y cultural, apoyndose en aquellos grupos o especialistas que se consideren 2000, vigencia
indefinida
necesarios
Intercambio de estudiantes y profesores, informacin
cientfica, material bibliogrfico, audiovisual y electrnico. Publicaciones conjuntas. Organizacin de
encuentros, cursos y seminarios
Intercambio de personal acadmico. Fomentar estudios,
programas y proyectos que establezcan las lneas de
colaboracin; ejecutar proyectos de investigacin y
apoyo a la formacin de recursos humanos
Acuerdo General de Colaboracin y Cooperacin
Internacional bajo el auspicio de la Embajada Francesa
en Mxico
2000-2003
2007-2012
2008
2007-2012
Universidad
Nacional de
Costa Rica
2006-2011
Universidad
de Crdoba.
Colombia
2008
Universidad
Pedaggica y
Tecnolgica
de Colombia
2005-2008
Universidad
Central
de Venezuela
Universidad
de Pinar del Ro.
Cuba
12-PArte 2 CAP11.indd 261
Universidad de
Universidad
Central
de Venezuela
Universidad
de Pinar del Ro.
Cuba
Universidad de
Matanzas Camilo
Cienfuegos. Cuba
Universidad de
La Habana.
Cuba
T //
1998
Conclusiones
No hay duda alguna que al vivir en un mundo globalizado el tema de la cooperacin internacional para el desarrollo de un pas adquiere mayor relevancia, y que
la educacin ha sido la herramienta desde la que se aborda la conciencia social
para producir profundos cambios de actitud, individuales y colectivos, que a su
vez estn generando una importante transformacin social que se manifiesta en
los contextos culturales, sociales y geogrficos ms diversos. En Mxico, y particularmente en sus entidades federativas, se necesitan acciones diversas reuniones,
seminarios, estudios... e integrales que contribuyan a conocer el estado del arte de
la cooperacin internacional, pues sta contina realizndose mediante un gran
nmero de acciones dispersas que en la mayor parte de los casos terminan siendo
poco relevantes como detonantes del desarrollo integral de una institucin educativa, de un alumno, de un profesor o del propio currculo acadmico.
264
265
Fuentes
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268
Captulo XII
Laint erculturalidadenl aedu cacinsu perior:
el caso de la Universidad de Quintana Roo
EverM arcelinoCa nulGng ora*
Mara Elena Cruz Cceres**
Introduccin
El proyecto de nacin que en Mxico se promovi despus de la independencia
pretendi mejorar las condiciones de vida de los indgenas, transformando su
alimentacin, su indumentaria, su educacin y sus esparcimientos; se pensaba
que el indio deba abrazar la cultura contempornea al igual que el individuo
de cualquier otra raza. La va fue procurar una prctica educativa, a travs de
la imposicin de valores, con tendencias a homogeneizar los medios inherentes a la
cultura de los indgenas.
Ms tarde se comprendi que un proyecto de nacin no era factible, ya que
la poblacin, como actualmente se presenta, est dividida en agrupaciones ms o
* Maestro en Antropologa Social por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social-Occidente. Profesor-Investigador del Departamento de Ciencias Sociales, Divisin de Ciencias Sociales y Econmico Administrativas, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios antropolgicos del Circumcaribe donde cultiva la Lnea de
Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Cultura y turismo en el Circumcaribe. Correo
electrnico: evercan@uqroo.mx.
** Licenciada en Economa por la Universidad de Quintana Roo. Profesora adscrita al Centro de
Estudios Interculturales de la Universidad de Quintana Roo. Trabaja la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Interculturalidad y acceso a la educacin superior. Correo electrnico:
mcruz@uqroo.mx.
269
y econmico que los acompaan. Es en este sentido donde las estrategias del
paeiies abordan la diversidad de identidades y sus respectivas desigualdades en los
contextos educativos para operar estrategias que propicien la diversidad de saberes
e identidades a travs de la interculturalidad, y apelan a la coexistencia a travs del
dilogo con respeto mutuo.
nueva propuesta en las polticas educativas reviste un origen desde el mbito internacional, cuando se proclaman los derechos humanos fundamentales por la
unesco y cuando en Mxico se ratifica el convenio 169 de la oit en 1990. Este
fue el primer paso para reconocer al pas con su carcter multitnico, para asumir
la amplia necesidad de buscar e implementar modalidades de desarrollo que tuvieran en consideracin la especificidad histrica y cultural de las 57 etnias que
radican en territorio mexicano, con la nica finalidad de aportar al desarrollo de
los diferentes grupos tnicos una posibilidad de existencia, identidad y respeto a
sus costumbres.
Hasta el ao 2000, los grupos indgenas de Mxico representaban el 20% de
aproximadamente 100 millones de habitantes que conformaban la poblacin total
mexicana. Para tal ao las condiciones de las comunidades indgenas se ubicaban
en la pobreza. De esta manera, en ese mismo ao, el 83.6% de los nios muri
por dolencias intestinales, el 60% estaba desnutrido y el 88.3% de las viviendas
no tenan drenaje (Roque, 2001). Las limitaciones econmicas posicionan a los
indgenas en una situacin de mayor desventaja para acceder a la educacin: el
75% no finaliza la primaria y registra un analfabetismo de hasta el 45%, mientras que la media nacional es del 10.46%. En cuanto al ingreso a la educacin
superior, a los jvenes de las comunidades indgenas se les dificulta acceder a ella,
ya que supone un gasto superior a los ingresos totales de la familia. Por ejemplo,
en Chiapas, uno de los estados ms pobres del pas, las oportunidades de un
joven en edad escolar son cuatro veces ms bajas que en ciudades como el Distrito
Federal (Schmelkes, 2003).
Desde el punto de vista geogrfico, de las 1,048 instituciones de educacin
superior pblicas que existen en Mxico, salvo algunas excepciones, la mayora
se encuentran localizadas en zonas urbanas (Len Ramrez, 2005). En el aspecto
acadmico, los egresados de instituciones educativas de nivel medio superior ubicadas en regiones indgenas difcilmente logran pasar los exmenes de admisin
de las instituciones de educacin superior. Lo anterior ha sido producto de la
falta de pertinencia cultural y lingstica de la educacin bsica que se ofrece en
las comunidades indgenas.
A partir del sexenio foxista, el gobierno mexicano acerc la educacin media
superior en las comunidades marginadas. Por ejemplo, el Colegio de Bachilleres
ampli sus servicios en zonas rurales a travs de los mdulos de Enseanza Media
Superior a Distancia (emsad). As tambin se cre la Coordinacin General de
Educacin Intercultural y Bilinge (cgeib) para ofrecer una educacin de calidad
275
y culturalmente pertinente a los pueblos indgenas, en todos los niveles educativos (Schmelkes, 2006).
Aunada a la cgeib, en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 se
impuls tres estrategias de accin afirmativa para incrementar el acceso de los
indgenas a la educacin superior (dem).
El aumento del nmero de becas del Programa Nacional de Becas de Educacin Superior (pronabes).
Llevar la educacin superior a las zonas densamente indgenas, mediante
el establecimiento de universidades interculturales de alta calidad que tienen
como misin formar profesionales e intelectuales comprometidos con el desarrollo de sus pueblos y sus regiones, mediante un enfoque a las necesidades de la
regin1 (Schmelkes 2006).
Interculturalizar gradualmente las universidades convencionales, a travs de
la conjugacin de varias acciones compensatorias, dentro de las Instituciones
de Educacin Superior (ies), que impliquen un verdadero cambio de actitud
hacia la poblacin indgena. Se pretende generar condiciones acadmicas con
un programa de tutoras y cursos de capacitacin, y gestionar apoyos, como
becas, para retener a los estudiantes en la institucin.
Esta ltima estrategia de accin afirmativa requiere de mayores esfuerzos. Si
bien la educacin intercultural en Mxico se ha oficializado en la legislacin e
institucionalizado con la creacin de la cgeib, y sus acciones estn geogrficamente prximas a zonas indgenas, a travs de la educacin bilinge en el nivel
bsico y en la implementacin de universidades interculturales, no hay polticas
y/o acciones desde el ejecutivo federal que procuren que en las ies convencionales se propicie el reconocimiento de la especificidad y diversidad cultural de su
alumnado, y por lo tanto, de las necesidades diferentes que se presentan en los estu1
En el sexenio foxista se comprometieron diez universidades interculturales; stas son: Universidad
Intercultural del Estado de Mxico, Universidad Intercultural de Chiapas, Universidad Intercultural del estado de Tabasco, Universidad Veracruzana Intercultural (con cuatro campus: Espinal,
Tequila, Ixhuatln de Madero y Huazuntlan), Universidad Intercultural del estado de Puebla, Universidad Intercultural de la Zona Maya del estado de Quintana Roo, Universidad Intercultural de
Guerrero, Universidad Intercultural de Chihuahua, Universidad Autnoma Indgena de Mxico y
Universidad Indgena Intercultural de Michoacn.
276
278
Matrcula
400
300
200
100
2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006 2006 - 2007 2007 - 2008 2008 - 2009
Ciclo escolar
Fuente: Centro de Estudios Interculturales, uqroo.
Promedio acadmico
8.2
8.1
8
7.9
7.8
7.7
279
Promedio acadmico
8.4
8.3
8.2
8.1
8
7.9
7.8
7.7
7.6
7.5
2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006 2006 - 2007 2007 - 2008 2008 - 2009
Ciclo escolar
Fuente: Centro de Estudios Interculturales, uqroo.
En sus inicios, la uaaei impuls una campaa de difusin entre los docentes,
administrativos y los propios estudiantes indgenas, con el objetivo de compartir
las acciones emprendidas para mejorar la calidad en la educacin de estos ltimos. Por un lado, dicha campaa de difusin sirvi para establecer relaciones de
confianza y de empata entre los actores universitarios (estudiantes indgenas y no
indgenas, docentes, administrativos y los que operan la Unidad). Por otro lado,
cuando en diferentes espacios universitarios se hablaba de la importancia de la
uaaei, resultaban poco comprendidas las acciones implementadas en el marco de
las relaciones interculturales.
Las razones pudiesen ser, retomando a Vallescar (2006): a) la insuficiente comprensin y manejo del concepto de interculturalidad y de educacin intercultural;
b) la ausencia de lineamientos para orientar su desarrollo; c) las resistencias frente
a los desafos que plantea la educacin intercultural en sociedades profundamente marcadas por el conflicto y las relaciones asimtricas de poder; d) la carencia
de educadores que tengan la formacin y la disposicin para deconstruir y reconstruir conocimientos, prcticas, valores y actitudes en contextos multiculturales; e) la
ausencia de la dimensin poltica, constitutiva de todo planteamiento intercultural;
y f ) la reduccin de lo intercultural a elementos pintorescos y folclricos. Es
evidente, desde luego, la necesaria discusin conceptual en torno de la intercul281
indgenas, por el otro entre indgenas y no indgenas, buscando entonces el establecimiento de la relacin y el encuentro. En la medida que estos escenarios se
construyan en un plano de reconocimiento y de mutuo aprendizaje, estaremos
abriendo caminos en los procesos de la ciudadanizacin intercultural.
La experiencia de la uaaei en la atencin de estudiantes indgenas se ha compartido con la Fundacin Rigoberta Mench Tum y la Universidad de San Carlos, Guatemala, a travs de convenios de colaboracin y cooperacin. Con estos
convenios internacionales se busca el intercambio de experiencias referentes al
tema de la interculturalidad en la educacin superior, transmitiendo de esta forma mecanismos que permiten la integracin de los grupos tnicos a los modelos
educativos desde una perspectiva intercultural simtrica del conocimiento.
El contexto actual del programa uaaei se traduce en una institucionalizacin
a travs del Centro de Estudios Interculturales, que refleja el compromiso social
de la Universidad de Quintana Roo para impulsar estrategias acordes a las necesidades de la poblacin estudiantil que atiende, tomando en cuenta las bondades
de implementar acciones de corte intercultural.
Conclusiones
Lo que aparece de manera evidente es la clara complejidad de los asuntos que
competen a las minoras tnicas y no tnicas, pero que igualmente son consideradas minoras. Sin embargo, el reconocimiento de los derechos indgenas,
lingsticos, de acceso a la educacin con calidad y pertinencia cultural, es un
asunto en donde el Estado debe tener una verdadera responsabilidad para asumir
sus compromisos y generar iniciativas de poltica pblica para proporcionar y
motivar estos procesos; asimismo, las sociedades deben apostar a procesos de ciudadanizacin compartida, en donde los actores indgenas y no indgenas demanden y propongan.
Los avances sobre los acuerdos de la oit en el artculo 169 son en el reconocimiento del tema indgena y de su complejidad, pero no se trata slo de reconocer
el asunto, sino de que las minoras tengan cabida real en el proceso de desarrollo de los Estados modernos. No basta evidenciar la diversidad de identidades
en los contextos educativos, asunto del que se ocupan la multiculturalidad y
la pluriculturalidad, sino que tambin es necesario gestionar la diversidad de
saberes y entidades a travs de la interculturalidad. Se trata entonces de que los
283
Fuentes
anuies (Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior).
(2003). Encuentro internacional, intercambio de experiencias educativas: vincular los caminos a la educacin superior, Guadalajara: anuies.
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de interculturalidad. Mxico: Consorcio Intercultural.
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presentada en el Primer Foro de Equidad Educativa e Interculturalidad en las Instituciones de Educacin Superior en Mxico. Tuxtla Gutirrez, Chiapas.
Long, Norman. (2001). Building a Conceptual and Interpretative Framework, en De285
286
Captulo XIII
Cooperacinint ernacional
ydesa rrolloenQ uintanaR oo:l aa ctuacindel a
Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)
Horacio Espinosa Coria*
Introduccin
Para analizar la presencia y actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn (jica) en el estado de Quintana Roo, es necesario explicar la importancia que para esta nacin asitica tiene la asistencia o ayuda que brinda a otras
naciones, principalmente aquellas llamadas del Tercer Mundo o en vas de
desarrollo, como parte de un esfuerzo que busca darle el reconocimiento de su
estatus como potencia mundial, as como para apuntalar valores y prcticas de
respeto de la democracia, los derechos humanos, de la equidad social y de gnero.
Al estudiarse con ms detalle el tipo de ayuda o cooperacin que Japn ofrece a
este conjunto de naciones y la forma de operar o cmo hace llegar esta asistencia,
se pueden reconocer los principios o filosofa de este tipo de iniciativas bilaterales
o multilaterales encabezadas por el gobierno nipn.
La jica est presente en Mxico desde la dcada de los aos setenta del siglo
pasado, brindando principalmente asistencia de tipo tcnico y de formacin de
* Doctor en Poltica por la Universidad de York. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de
Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera donde cultiva la
Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Estudios regionales en turismo, ambiente
y desarrollo. Correo electrnico: hespinosa@uqroo.mx.
287
recursos humanos. En el estado de Quintana Roo, la cooperacin nipona se materializa en el Proyecto de Apoyo a Mujeres de las Comunidades de la Zona Maya de
Quintana Roo (prodemaya), iniciativa en la que participa el Instituto Quintanarroense de la Mujer. La asistencia otorgada mediante este proyecto, tanto como
los objetivos que persigue y el modo para alcanzarlos dan cuenta de la concepcin
que el gobierno japons tiene sobre el desarrollo. No debe perderse de vista que,
si bien la cooperacin internacional puede ayudar a que este grupo de poblacin
deje atrs el estado de marginacin en que se encuentra, la posibilidad de cumplir
esa meta depende, en buena medida, del peso, capacidades y flexibilidad de los
dos principales actores involucrados: la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn y el Instituto Quintanarroense de la Mujer.
Para Japn, la dcada de los setenta del siglo pasado fue un periodo que hizo
evidentes ciertas vulnerabilidades a las que haba que responder; esa respuesta
consisti en el diseo de una estrategia de seguridad integral, con la cual se haca
frente no slo a los temas de naturaleza militar, sino incluso aquellos de tipo econmico que representaban una potencial amenaza a la estabilidad de la sociedad
nipona. En lo que toca a la proteccin del espacio fsico inmediato, a principios
de los aos ochenta del siglo pasado, el primer ministro Zenko Susuki anunci
que las Fuerzas de Auto Defensa (es decir, las fuerzas armadas) se haran cargo
de cuidar el mar territorial a partir de las mil millas nuticas de la costa japonesa
(McDougall, 1997: 37). En ese mismo perodo, los Estados Unidos presionaban
a Japn para que asumiera un rol ms activo en temas de seguridad hemisfrica al lado de las naciones occidentales (37). De hecho, a finales de la dcada
de los ochenta del siglo pasado, Japn particip en distintas misiones de paz de
la Organizacin de las Naciones Unidas, en pases como Afganistn y Pakistn
(ungomap), el Grupo de Observadores Militares Irn-Iraq (unimog), la Fuerza
Provisional en Lbano (unifil) y el Grupo Asistente de Transicin en Namibia
(untag) (38). La creciente presencia que Japn comenzaba a tener en el mundo
como parte de esa nueva estrategia integral de seguridad no slo se limitaba a
operaciones relacionadas con el mantenimiento de la paz mundial, sino que adems inclua el tema de la ayuda econmica (37). La nacin asitica estaba en posibilidad de plantearse este ltimo tipo de accin, toda vez que para ese entonces
despuntaba ya como una economa pujante, ocupando un lugar de primer orden
entre el conjunto
de pases
desarrollados.
de destacarse
que1entre
1950 y
1994 2001
2002ms
2003
2004 2005Es 2006
20071 2008
2008/1994
1970
el
Producto
Nacional
Bruto
del
Japn
fue
el
que
registr
el
crecimiento
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
1.9
2.0
1.6
1.6
-0.4 ms
Total
alto
de entre
perodo
Quintana
2.7el conjunto
1.2
1.5de naciones
1.5
1.8occidentales
1.6
1.5ms importantes
1.3
1.4 del -1.3
Roo
(ver
Tabla 1); adems, dicho aumento sostenido del crecimiento de su economa
se acompa por una balanza comercial superavitaria, es decir, por una importacin menor de petrleo y otras materias primas en relacin con una exportacin
mayor de productos manufacturados, capitales y tecnologa (ver Tabla 2).
Tabla 1 Tasa de crecimiento del pnb, 1950-1970
1950 -1955
1955 -1960
1960 -1965
1965 -1970
Austria
7.0
5.2
4.4
5.1
Francia
4.5
4.2
5.9
5.8
Repblica Federal
de Alemania
9.0
6.0
4.9
4.8
Italia
6.0
289 5.9
5.1
5.9
Suecia
3.1
3.3
5.4
3.9
Gran Bretaa
2.6
2.4
3.3
2.4
Estados Unidos
4.3
2.3
4.9
3.3
Pas
Pas
Pas
Austria
Repblica Federal
de
Alemania
Francia
1950 -1955
1950 -1955
7.0
9.0
4.5
1955 -1960
1955 -1960
5.2
6.0
4.2
1960 -1965
1960 --1965
4.4
4.9
5.9
1965 -1970
1965 -1970
5.1
4.8
5.8
Italia
Repblica Federal
de Alemania
Suecia
Italia
Gran Bretaa
Suecia
Estados Unidos
Gran Bretaa
Japn
Estados Unidos
6.0
9.0
3.1
6.0
2.6
3.1
4.3
2.6
9.1
4.3
5.9
6.0
3.3
5.9
2.4
3.3
2.3
2.4
10.0
2.3
5.1
4.9
5.4
5.1
3.3
5.4
4.9
3.3
10.0
4.9
5.9
4.8
3.9
5.9
2.4
3.9
3.3
2.4
12.1
3.3
Japn
9.1
10.0
10.0
12.1
1976
1978
1980
1982
1984
Exportaciones
54.480
66.026
95.634
126.736
137.663
168.270
Importaciones
53.044
56.139
71.038
124.611
119.584
125.920
Supervit
1.436
9.887
24.596
2.125
18.079
42.350
se asentaba en las ciudades y dejaba los trabajos agrcolas por los de la industria y
los servicios. En 1970, por ejemplo, el porcentaje de la fuerza de trabajo empleada en la agricultura fue del 17%, cuando en 1950 haba sido de 45% (MorrisSusuki, 1998: 193). Las muestras de esa transformacin de la sociedad japonesa,
as como de los niveles de bienestar o de calidad de vida alcanzados, se expresaban
en trminos de instruccin y consumo. A principios de los aos setenta del siglo
pasado, alrededor de 80 por ciento de los estudiantes terminaban la secundaria
y casi un milln y medio cursaban estudios medios o universitarios (193). El
porcentaje de hogares que contaba con un televisor era de aproximadamente 95%
(193). Adems, la brecha entre la capacidad de compra de los japoneses y la de
los estadounidenses empez a acortarse; por ejemplo, el Producto Nacional Bruto
per cpita de Japn represent el 56.2% del norteamericano en 1970, 66.6% en
1980 y 73.1% en 1988 (McDougall, 1997: 37).
Para el momento en que Japn se plantea tener una presencia ms activa en
el escenario internacional, su economa y niveles de bienestar mostraban ya signos de una fortaleza envidiable. La sorprendente recuperacin del Japn de las
devastaciones producto de su derrota en la Segunda Guerra Mundial, para luego
convertirse en la segunda potencia industrial del mundo capitalista, ha dado en
llamar a esta impresionante transformacin el milagro econmico japons (40).
Lo cierto es que la pujanza de la economa japonesa, los altos niveles de productividad de su planta industrial, as como los elevados ndices de bienestar de que
ha gozado su poblacin, llevaran a esta nacin a replantearse su posicin en el
concierto de naciones. Esto cobra especial relevancia en aos ms recientes, digamos a finales de los aos ochenta e inicios de los noventa del siglo pasado, como
secuela de dos hechos: la perdida de hegemona global de lo que fue la Unin Sovitica y la decadencia de Estados Unidos como potencia nica (38). El desmembramiento de la primera signific para la seguridad japonesa un factor de amenaza
menos, mientras que, en el caso de su aliado, Estados Unidos, a ste se le empez a
ver como un poder en declive. Ambos fenmenos haran ms evidente la posicin
de la nacin asitica como un gran poder con intereses globales, adems de darle
a la poltica exterior nipona un carcter ms independiente con un mayor nfasis
en instituciones internacionales como las Naciones Unidas (38).
Aun cuando hay quienes cuestionan el predominio nipn en el noreste e incluso sureste de Asia (Jalife-Rahme, 2009: 6), Japn es la segunda superpotencia
econmica en el mundo, y dicha condicin se hace patente, hasta cierto grado,
en su participacin en algunas instituciones internacionales orientadas principal291
297
namental que apoya a artesanos. Durante los meses de abril y junio de 2008, un
integrante del grupo de la comunidad de San Francisco tom parte en un curso
de alta costura que dio la reconocida diseadora Carla Fernndez en la ciudad de
Mxico. Entre agosto de 2007 y junio de 2008 se imparti un curso de capacitacin en fortalecimiento de organizacin de grupos, y produccin y venta; a la
clausura de dicho curso asistieron grupos de mujeres de las comunidades de Zaragoza, Valladolid, Nuevo Durango, Agua Azul, San Francisco y el gerente de
ventas de la tienda Assis de la ciudad de Mrida. En el mismo boletn se muestran
fotografas de los productos elaborados y que se exhiben para su venta en la tienda
Yalat de Valladolidad, Yucatn. Se comenta que, no obstante los meses de mayo
y junio es temporada baja, el mismo da en que se colocaban los productos los
turistas mostraron inters por los mismos (jica e iqm, 2008a).
Las actividades que forman parte de prodemaya reflejan claramente una forma particular de concebir el fenmeno de la pobreza, as como las maneras de superarla. En la visin de la asistencia oficial japonesa para el desarrollo, la pobreza
es una condicin de la que se puede salir, entre otros, a partir del fortalecimiento
de las capacidades de las comunidades locales a travs de la formacin de los recursos humanos individuales (Ministry of Foreign Affairs, s.f.). Diramos entonces que es la capacidad para hacer que tiene el individuo miembro de un grupo
o comunidad lo que puede contribuir a que ese individuo salga de la situacin
de pobreza en la que se encuentra. Si bien no se concibe a esta ltima como resultante de la falta de productos (alimentos por ejemplo), tampoco se la ve como
consecuencia de una estructura de derechos de una sociedad [] que limita la
capacidad de las personas para acceder a los bienes (Salcedo, 1997: 11) que les
permita dejar atrs su condicin de marginados sociales.
Un componente importante de la estrategia promovida por la cooperacin japonesa para reducir la pobreza tiene que ver con las capacidades de organizacin
de los grupos beneficiarios para, dirase, estar en mejores condiciones de insertarse
en las dinmicas del mercado y recibir, por consiguiente, los beneficios del desarrollo. Esa concepcin de la superacin de la pobreza se relaciona, asimismo, con
una poltica de fomento a la gobernabilidad, a partir del reforzamiento del sistema
legal y la promocin de la democratizacin (Ministry of Foreign Affairs, s.f.). Ese
es, en parte, el sentido de algunas de las actividades contempladas en prodemaya.
Aunque la orientacin principal de stas se dirige al apoyo de las capacidades
productivas de los grupos de mujeres mayas, se busca que quienes los conforman
valoren la importancia del trabajo en equipo y de las dinmicas asociadas a ste.
299
301
plen y, por tanto, el peso o grado de influencia que cada uno de ellos tiene en
este particular tipo de relacin. Es decir, la actuacin de la jica en Quintana
Roo da pie para que se pregunte cul de estos actores determina los objetivos, las
modalidades e instrumentos de las iniciativas de cooperacin. Al tomar en cuenta
la capacidad de negociacin de las partes involucradas, se puede afirmar que la
asistencia tcnica es algo ms que el empleo de recursos financieros, materiales, tecnolgicos y humanos para generar mayores oportunidades de bienestar en
aquellas sociedades que presentan alguna desventaja en sus condiciones de vida y
desarrollo econmico. Tiene tambin que ver con que la cooperacin es una actividad o espacio de naturaleza poltica, pues las formas de gestin y los programas
o proyectos de la cooperacin son el resultado del juego de fuerzas de los actores
en ella involucrados. Al tomarse en cuenta este rasgo poltico de la asistencia o
cooperacin, se puede medir y explicar con ms precisin los alcances y logros de
dicho esfuerzo bilateral o multilateral.
Uno de los factores que debe considerarse para estimar el xito o fracaso de la
cooperacin japonesa en Quintana Roo es el relativo al funcionamiento del
aparato legal y administrativo de la entidad. De igual modo cobra relevancia la
accin gubernamental, pues el cambio repentino o abandono de polticas puede
minar el inters del pas donante por continuar apoyando las iniciativas de asistencia o cooperacin. En el pasado, las relaciones econmicas entre Japn y Mxico
se debilitaron por las experiencias conflictivas de las empresas de la nacin asitica en la ampliacin de sus negocios; factores como la carencia de una infraestructura industrial moderna, los bajos ndices de productividad, el burocratismo
y la corrupcin hicieron que algunas firmas niponas perdieran confianza en el
pas. Las compaas Mitsubishi Electrical Corporation y Kobe Steel son algunas
de las empresas japonesas que, entre fines de los aos setenta y mediados de los
ochenta del siglo pasado, quedaron decepcionadas de sus operaciones en Mxico
(Uscanga, 2004: 117-118). Lo mismo puede suceder con la cooperacin o asistencia tcnica, pues es de esperarse que un aparato administrativo poco eficiente
y sin flexibilidad detengan los esfuerzos de agencias como la jica. Dado que
sta desarrolla y ejecuta el prodemaya en estrecha colaboracin con el Instituto
Quintanarroense de la Mujer, se puede afirmar que la cultura organizacional
del instituto, as como sus prcticas administrativas, son determinantes para
que la asistencia nipona pueda cumplir sus propsitos y se repitan o no experiencias de cooperacin con el gobierno del estado de Quintana Roo. En otras
palabras, la administracin pblica de la entidad, su personal y sus mtodos de
302
trabajo pueden hacer que los esfuerzos de cooperacin del Japn se debiliten o
se refuercen.
La asistencia tcnica o cooperacin internacional supone, para los gobiernos de
las naciones o localidades receptoras de la misma, el aprovechamiento de los
recursos financieros, materiales, tecnolgicos y humanos a ella asociados, a partir
de reconocer la desigual relacin existente entre donantes y beneficiarios. En
todo caso, son las debilidades o fortalezas de los gobiernos del pas o localidad de
recepcin lo que harn de la cooperacin un elemento ms de apoyo a sus polticas de desarrollo o, por el contrario, un factor determinante en el cumplimiento
de los objetivos de las mismas. La diferencia entre una y otra opcin significa
mayor autonoma para establecer principios y metas de transformacin social,
econmica y tecnolgica.
Conclusin
Para Japn la cooperacin internacional es parte de su poltica exterior y, en cuanto tal, le permite apoyar la conformacin de un entorno internacional en el que
se vea a la nacin asitica como un actor merecedor de la confianza del resto de la
comunidad de pases. De igual modo, la asistencia o cooperacin hacen posible
que Japn, una vez alcanzado cierto nivel de desarrollo, pueda tener una mayor
presencia mundial y ser un actor de peso en el sistema de naciones.
A travs de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica), el gobierno nipn ofrece apoyo de tipo financiero, material, tecnolgico y humano
para que aquellas naciones que presentan distorsiones de tipo econmico, social
y poltico puedan alcanzar mayores niveles de bienestar y se fortalezca su capacidad para hacer frente a dichas desventajas. Es as que la cooperacin japonesa
incluye acciones para el desarrollo de infraestructuras sociales (reduccin de la
pobreza), atendiendo a sectores como la educacin, el agua, la higiene y la agricultura; se introduce o promociona la economa de mercado para generar mayor
crecimiento en los pases en vas de desarrollo; se apoya la formacin de recursos
humanos de estas naciones mediante su capacitacin en tcnicas especficas de
produccin as como en procedimientos de gestin; se fortalece la gobernabilidad
y capacidad institucional de las mismas, a travs del desarrollo de su sistema legal,
la promocin de la democracia, el respeto de los derechos humanos y mejorando la
situacin de las mujeres en esas sociedades.
303
Fuentes
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304
306
Captulo XIV
Cooperacinint ernacionalp aral a
seguridad alimentaria en Quintana Roo
Pilar Barradas Miranda*
Introduccin
La fao
La Organizacin de las Naciones Unidas cuenta con un organismo para la Agricultura y la Alimentacin (fao) que dirige las actividades internacionales de lucha
contra el hambre; su labor consiste en ayudar a los pases en desarrollo a modernizar y ampliar sus actividades de produccin primaria como la agricultura, la
silvicultura y la pesca, para lograr la superacin de la pobreza y el hambre.
Se cre el 16 de octubre de 1945 en una conferencia en Quebec, y desde 1981
esta fecha es observada anualmente como el Da Mundial de la Alimentacin
(fao, 2000: 42).
Esta organizacin presta asistencia para el desarrollo a travs de asesora a
los gobiernos en materia de poltica y planificacin; tambin recopila, analiza y
difunde informacin y funciona como un foro internacional para debatir cuestiones de agricultura y alimentacin. Asimismo, apoya a los pases para prepararse
*
Maestra en Ciencias Administrativas por la Universidad Veracruzana. Profesora-Investigadora del
Departamento de Economa, Divisin de Ciencias Sociales y Econmico Administrativas, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Biodiversidad y sustentabilidad de
los Recursos Naturales donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre
Biodiversidad y manejo sustentable de los recursos naturales. Correo electrnico: pilar01@uqroo.mx.
307
La fao ha definido que el objetivo del pesa es incrementar la seguridad alimentaria de las familias pobres a travs de programas nacionales para la seguridad
alimentaria (pnsa) y programas regionales para la seguridad alimentaria (prsa).
Su ayuda se encamina principalmente a pases de bajos ingresos y con dficit de
alimentos (pbida) que son, por definicin, pases que en la actualidad no estn
en capacidad de satisfacer las necesidades de alimentos de su poblacin y, al mismo tiempo, no disponen de divisas suficientes para cubrir los requerimientos
de importacin de alimentos, atendiendo de manera similar a otros pases que
requieran apoyo en este rubro, an cuando no renan del todo las caractersticas
mencionadas; los programas son ejecutados por los gobiernos participantes, y la
funcin de la fao consiste en (fao, 2003b):
coadyuvar en la formulacin y ejecucin de los programas;
acelerar un compromiso poltico ms firme;
determinar sinergias con los donantes y otros asociados, y
aprovechar la amplia experiencia y las abundantes competencias tcnicas de
este organismo.
En la mayora de los pases pobres, la agricultura desempea una funcin central como eje econmico y social. Por ello, la fao impulsa una toma de conciencia
entre los donantes y los principales encargados de la toma de decisiones en las
cuestiones relacionadas con la agricultura, los alimentos y la nutricin; esto tiene
mayor significado porque la agricultura muchas veces no se tiene en cuenta en
los debates sobre la pobreza, no obstante que ms del 50% de las personas pobres
viven en zonas rurales.
De esta forma se desarroll un concepto de seguridad alimentaria que se
trata de concretar a travs de la cooperacin tcnica y financiera de la fao
con los pases que ingresan en el Programa. As, se dice que existe seguridad
alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico
y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias, a fin de llevar una vida activa y sana
(fao, 1996: 2).
Para lograrla hay cuatro requisitos:
a) adecuado suministro o disponibilidad de alimentos;
309
Alemania
Arabia Saudita
Blgica
Repblica de Corea
Francia
Irlanda
Libia
Marruecos
Mnaco
Pases Bajos
Suiza
Unin Europea
Programa. En estos casos, la fao proporciona apoyo a los gobiernos de los pases
para determinar cmo eliminar los obstculos que impiden a la poblacin el tener
acceso a los alimentos; asimismo moviliza recursos de los donantes para financiar
proyectos y coadyuva en las fases de inicio y de ejecucin de programas.
Para que un programa nacional resulte exitoso es necesario que se conjuguen
tres caractersticas:
a) un firme compromiso del pas;
b) polticas y reglamentos favorables, y
c) la plena participacin de la sociedad civil.
Para lograr la seguridad alimentaria sostenible en una poblacin es necesario
contar con: un suministro estable de alimentos adecuados, mercados que funcionen adecuadamente y hogares que puedan generar una mezcla de alimentos
producidos en casa e ingresos monetarios suficientes para satisfacer todas sus necesidades bsicas.
Resulta esencial que los beneficios del Programa lleguen a las personas que lo
requieren, con actividades que mejoren su productividad y sus ingresos en toda
la regin o pas. La posibilidad de multiplicar a gran escala las actividades ejecutadas localmente ha resultado la nica opcin viable para llegar a toda la poblacin
objetivo; en este sentido, la perspectiva del programa nacional es el desarrollo,
comunidad por comunidad, a escala nacional.
De acuerdo a las condiciones especficas de cada pas, se adoptan enfoques de
atencin que pueden agruparse bsicamente en dos vertientes o vas desarrolladas
por la fao; as, es posible abordar una de las dos o bien una combinacin de ambas, que consisten en lo siguiente:
va uno: mejorar los medios de subsistencia de los pobres, especialmente los
pequeos campesinos, y
va dos: incrementar el acceso de las personas vulnerables a los alimentos.
En la primera se considera el desarrollo sostenible de los pequeos productores (mejor gestin del agua, la fertilidad del suelo, las plagas, ganado menor), tambin agricultura y silvicultura urbana y periurbana, creacin de huertos escolares
(asociados a la alimentacin escolar) y acciones de reforma agraria; la creacin de
nexos con el mercado, lograr y mantener la inocuidad y calidad de los alimentos;
313
requerimientos necesarios, y obtuvo el aval de la fao para dar inicio a los trabajos
en Quintana Roo.
Tal como lo marca el Programa, el factor primordial de su xito radica en la
integracin de la voluntad de los rdenes de gobierno y en la participacin de
la sociedad civil.
De tal manera, la primera accin fue validar, con los gobiernos locales y las
organizaciones, el rea propuesta para desarrollar el pesa; sta se conforma por
30 comunidades rurales en condiciones de alta y muy alta marginalidad, con una
poblacin en su mayora perteneciente a la etnia maya y con un alto porcentaje
de habitantes monolinges (sobre todo mujeres), que se ubican en los municipios de
Lzaro Crdenas, Tulum (antes parte de Solidaridad) y Felipe Carrillo Puerto, en
una franja que corre paralela al mayor desarrollo urbano y turstico de la entidad.
Esta zona maya representa una regin estratgica para el desarrollo de la entidad en diversos sentidos:
Conservacin y reproduccin de biodiversidad.
Amortiguamiento para apoyo de la zona turstica.
Recursos forestales maderables y no maderables.
Servicios ambientales: captacin de agua y recarga de acuferos, estabilizacin de ciclos hdricos, captura de bixido de carbono.
Social: comunidades indgenas con dotacin de tierras ejidales de uso comn.
Cultural: por el arraigo de la cultura maya y el patrimonio arqueolgico.
Por su parte, la zona urbana y turstica registra la mayor densidad poblacional de la entidad, dado que se reciben aproximadamente ms de 10 millones de
turistas al ao, cuenta con una oferta hotelera superior a 50 mil habitaciones, as
como restaurantes y toda clase de servicios de atencin a los visitantes, lo cual
genera una gran demanda de recursos materiales y financieros y una buena parte
de servicios ambientales.
Estos requerimientos han sido atendidos, hasta el momento, porque la regin
aledaa ha mantenido en gran parte la cobertura vegetal, y en ella se asientan
comunidades, en su mayora con habitantes de la etnia maya, que se dedican a las
actividades primarias para autoconsumo y que, debido a las condiciones de suelos
y a su tradicin, no han deforestado grandes extensiones para la agricultura.
317
Problemtica de la zona
Dadas las condiciones de marginalidad, en algunos lugares se registraba ya una
presin creciente para el cambio de uso de los suelos y la cesin de grandes extensiones a particulares.
En esta rea de particular complejidad se encontraron varias caractersticas
similares; sin embargo, tambin existan peculiaridades que permitan delinear
pequeas regiones al interior las comunidades de Carrillo Puerto, casi totalmente monolinges y en condiciones de extrema pobreza, con las opciones casi nicas
de produccin de miel y de chile chaua, y los poblados de la zona interior de Solidaridad, poco comunicados con la entidad, ms identificados con el estado de
Yucatn y con un alto grado de marginacin, donde al igual que en las primeras
se esperaba que la administracin pblica les resolviera todas y cada una de sus
necesidades a travs de subsidios.
Otra regin est conformada por los poblados en la va Tulum-Cob, donde
existe enorme presin por la adquisicin de tierras por particulares y los pobladores presentan una mayor orientacin al mercado y a la atencin del turismo;
en el municipio de Lzaro Crdenas, un grupo de comunidades compuestas por
avecindados procedentes de distintas partes del pas y tambin por indgenas mayas, ubicados relativamente cerca de la ciudad de Cancn, que se dedican a la produccin de carbn y al jornaleo; y estn las comunidades del suroeste del mismo
municipio, que tambin producen miel, carbn y plantas.
En estas ltimas regiones se registraba un fenmeno de ruptura del tejido social
y de prdida de identidad, ya que muchos varones adultos y jvenes migraban a las
ciudades relativamente cercanas a trabajar en la industria de la construccin, generalmente subempleados como peones o ayudantes, y en muchos casos ya no mantenan
nexos con sus familias y comunidades, dejando en manos de las madres no solamente la educacin y el cuidado de los hijos sino tambin su manutencin completa.
En los casos de los jvenes migrantes, en ocasiones retornaban a sus poblados
despus de una convivencia con poblacin mexicana hispano parlante y con extranjeros; esto ocasionaba en ellos reacciones diversas con una crisis de identidad
al interior de su pas y su comunidad y, en algunos casos, derivaba en adicciones y
falta de inters por continuar una vida productiva, creando serios conflictos para
sus familias y vecinos.
En general en toda la zona existan comunidades que no contaban con servicios de salud, energa elctrica ni agua entubada.
318
Poder Ejecutivo estatal en la zona, los titulares de los ayuntamientos, los delegados
y subdelegados municipales, los presidentes de los comisariados ejidales de la zona
de atencin, los productores de la regin, algunas madres de familia, los encargados comunitarios del organismo operador de agua potable, los promotores de
salud y, de manera muy especial, los jueces tradicionales y los sacerdotes mayas.
En dicha reunin se efectu la presentacin del pesa, enfatizando que la atencin a las comunidades estara a cargo de una institucin de educacin superior,
la Universidad de Quintana Roo, y no del gobierno, y que la base del esquema
de trabajo es:
La corresponsabilidad con los productores y habitantes.
El acompaamiento tcnico puntual.
La promocin del desarrollo a travs de proyectos integrados.
El impulso a la autogestin local.
La estrecha coordinacin de las instituciones que incidan en la regin.
Las premisas para este desarrollo: respeto a su cultura y decisiones, sustentabilidad y equidad.
Esto significa que el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa),
impulsado por la fao en coordinacin con los tres niveles de gobierno, promueve
un enfoque de desarrollo rural integrado, donde los habitantes de las comunidades puedan:
Desarrollar capacidades y realizar diagnsticos de su realidad.
Identificar los problemas que les impide alcanzar mejores condiciones de vida.
Proponer y concretar soluciones en un entorno de desarrollo regional.
Lo anterior servir para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria
de una manera sostenible y con un enfoque integral en la zona maya.
El pesa se suma a un conjunto de esfuerzos contenidos en el Plan de Desarrollo de la Zona Maya (sedari, 2005: 7), que tiene una visin regional integral y
considera, en el momento posterior al huracn Wilma, la oportunidad de realizar
una reconstruccin ordenada, integral y acorde con las necesidades de la pobla320
Por otra parte, las reas de intervencin para el desarrollo que se propusieron
son las consideradas en el Programa:
Traspatio
Milpa
Cadena productiva en donde se apoyara apicultura y plantas de ornato
Diversificacin para desarrollo de ecoturismo, agricultura bajo ambiente
controlado, artesanas y servicios ambientales
Considerando, de manera permanente, el fortalecimiento de capacidades y
el desarrollo de la gestin local, se solicit la participacin en cada comunidad
de: delegado o subdelegado municipal, directiva del comisariado ejidal, los jueces
tradicionales, la sociedad de padres de familia, los auxiliares y promotores de
salud, las mujeres, los jvenes, los adultos mayores, los responsables de los desayunos escolares, el responsable del programa Oportunidades y los promotores
comunitarios pesa.
Una conclusin importante en esta presentacin comunitaria del Programa es
el compromiso que estableci el Presidente Municipal de Solidaridad para emprender un plan integral que pudiera atender los rezagos en materia de servicios
pblicos, salud, educacin, desarrollo de capacidades y vinculacin con los mercados, a travs de establecer sinergias con los tres rdenes de gobierno y apoyado por
un programa cuyas propuestas emanaran de la voluntad de las comunidades.
Como resultado de esta reunin se obtuvo el compromiso para la participacin de los tres niveles de gobierno, as como el permiso y acuerdo de las
autoridades locales y tradicionales, lo cual permiti el acceso y el trabajo con
las comunidades en mejores condiciones.
Apoyo de la fao
La parte fundamental de la cooperacin entre fao y Mxico en este Programa
se refiere a la capacitacin, el acompaamiento, la gua supervisada y la retroalimentacin permanente con los grupos tcnicos; de esta forma se tuvo, una
vez validado el grupo de trabajo, la primera capacitacin terico-metodolgica,
con los compromisos de los productos a generar y entregar para su revisin, as
322
como la asignacin de un tutor-supervisor que realizara un seguimiento puntual de las actividades y resolviera de primera instancia las dudas que surgieran
en la prctica.
Para ello, la Unidad Tcnica de la fao tambin dispone de un Centro de Informacin Virtual, al cual deba enviarse la informacin generada cada mes. Adems
de lo anterior, de manera anual se cuenta con una misin de supervisin para revisar en campo los avances del Programa y apoyar con las metodologas necesarias o
establecer enlaces internacionales para la resolucin de problemticas especficas.
En seguimiento a la metodologa de la fao, la primera intervencin en la zona
de atencin es la elaboracin de un diagnstico comunitario con la participacin
activa de los habitantes. Este estudio debe ser integral y considerar tres aspectos
fundamentales: el medio fsico ambiental, el medio humano social y el aspecto
econmico productivo, lo cual significa contar con el apoyo de los especialistas
necesarios en cada uno de los mbitos.
En la elaboracin del diagnstico, las comunidades determinaron cules
eran sus problemas principales y priorizaron el orden para atenderlos; las unidades productivas se reducan a familias con una economa netamente campesina, es decir, la prctica de varias actividades simultneas para obtener el
sustento del hogar.
As, se encontr una cadena de necesidades a la cual haba que presentar una
cadena de respuestas; esto es, no sera suficiente apoyar una actividad o un grupo, o solamente las labores agrcolas, sino que resultaba indispensable concatenar
acciones e inversiones tanto de las instancias gubernamentales como de las
asociaciones civiles y fundaciones, as como de los habitantes de la zona, para
que cada individuo y cada comunidad encontrara un camino por el cual transitar
hacia una mejor calidad de vida.
de los hijos. En algunos casos especficos, la comunidad decidi impulsar proyectos de turismo alternativo, aprovechando los recursos del entorno tales como
cavernas y cenotes.
Como ejes transversales se consideraron la nutricin, el desarrollo de capacidades tcnicas y financieras, y la preservacin cultural.
El siguiente paso de la metodologa es promover la conformacin de grupos
de trabajo en las reas productivas, as como contar con al menos un grupo representativo que realice las gestiones para atender las necesidades de la comunidad
en general.
Cabe mencionar que en varias comunidades ya existan algunos grupos que se
haban organizado con apoyo de algunas instancias gubernamentales y tambin
de algunos organismos civiles; sin embargo, la prctica comn consista en formar un grupo para solicitar apoyos gubernamentales y, una vez obtenidos stos,
cada persona tomaba una parte y continuaba su trabajo de manera individual;
ste era uno de los factores principales de la escasa capitalizacin de las unidades
familiares.
Una vez reorganizados los grupos, se determin con ellos los pasos a seguir;
aqu es muy importante comentar que, en la mayor parte de las comunidades, las
mujeres no haban sido sujetos de apoyo, ya que la mayora de las intervenciones
haban sido llevadas a cabo por varones que solamente hablaban espaol y en
dichas circunstancias las mujeres no participaban. As que la estrategia del grupo
de trabajo fue acudir a las poblaciones en parejas, un varn y una mujer, con al
menos un maya hablante, y realizar primero reuniones por separado y, solamente
en casos muy necesarios, como en la validacin de acuerdos generales, se realizaban sesiones plenarias con todos los participantes.
Otro aspecto a considerar para la aceptacin y trabajo eficiente del Programa,
ha sido el respeto pleno a las autoridades, mismas que son visitadas al inicio e
informadas de las acciones a realizar, luego se les invita a las reuniones para que
apoyen las decisiones de los grupos y, si no es posible que acudan todas las veces,
ellos designan un encargado para dicha tarea. Una vez concluidos los trabajos se
informa a los mismos de los resultados logrados.
De esta manera se conformaron, en promedio, cuatro grupos por comunidad. Sin embargo, en algunos casos se registraron muchos ms, por ejemplo en
San Silverio, municipio de Solidaridad, se tuvieron, solamente en la actividad de
bordado, doce grupos diferentes con ms de ocho participantes en cada uno
de ellos. Aqu se trabaj en la estructura de una organizacin de segundo nivel
324
Corresponsabilidad y financiamiento
Una vez conformados los programas de trabajo se procedi a detectar las fuentes
financieras y de apoyo ante las cuales se podran efectuar solicitudes y, en los casos
en que resultara necesario, el equipo tcnico proporcion un especialista en el
rea para efectuar, con el grupo, el proyecto a presentar; asimismo, se inici la
capacitacin de promotores comunitarios que apoyaran las labores de integracin de expedientes y proporcionaran servicios de informacin y apoyo para los
grupos.
Siempre respetando el compromiso de corresponsabilidad, se acord con los
grupos que para obtener apoyos de diferentes instancias se requera de una aportacin de los propios productores, misma que en algunos casos podra ser trabajo;
sin embargo en muchos otros, sobre todo en la adquisicin de activos, resultaba
necesario hacer una contribucin monetaria en proporcin con el costo total de
los bienes solicitados.
En tal sentido, fue posible cumplir con otra de las recomendaciones de la fao
respecto a incrementar las habilidades de autogestin y la conformacin de esque325
mas financieros locales; as, en principio, con el objetivo de contar con el dinero
necesario para efectuar su aportacin se integraron 25 cajas de ahorro en estos
casos solamente de mujeres, lo que represent un gran paso en la consolidacin
de los grupos a travs de fortalecer la confianza para depositar su dinero en manos de una compaera nombrada por ellas mismas.
El siguiente paso en este rubro fue consolidar el fondo para que tambin, a
travs del ahorro, tuvieran la posibilidad de adquirir insumos para la produccin,
ya que los programas regularmente apoyan bienes o servicios, pero no la compra de
insumos.
En el caso de los varones, la organizacin no se consolid tan rpidamente, y
en varias ocasiones se registraron atrasos para su aportacin, lo cual origin que
recibieran los bienes en fechas posteriores.
En este rubro, merece especial mencin el trabajo realizado con nios de los
tres ltimos grados de educacin primaria, a quienes tambin se les capacit
en tcnicas de agricultura orgnica y, con apoyo de directores y maestros, fue
posible establecer huertos escolares en estas comunidades, mismos que fueron
cuidados por los nios, quienes distribuyeron equitativamente la produccin
y promocionaron ampliamente los conocimientos adquiridos al interior de sus
familias.
Como parte de la capacitacin, se dot de calendarios de siembra sugerida
de acuerdo a las condiciones naturales de la regin y de paquetes de semillas de
hortalizas; en este proceso result muy importante la promocin por parte de los
instructores para recuperar las semillas de cada especie, orientando a los productores hacia la autosuficiencia en este aspecto, ya que uno de los apoyos que ms
solicitaban a las instancias gubernamentales consista en semillas, las cuales se
sembraban y se consuma la produccin total, lo que continuaba el crculo de
dependencia para poder producir.
La prctica orgnica le proporciona a los grupos la posibilidad de lograr la
independencia de apoyos gubernamentales, ya que ellos pueden elaborar abono
orgnico, recuperar y mejorar sus semillas, programar la siembra para la obtencin peridica de los productos y generar excedentes para venta.
Un factor que impacta de manera negativa en los niveles de nutricin se refiere
al consumo de frituras industrializadas y bebidas embotelladas; con base en esta
prctica y como parte de los procesos de recuperacin cultural, se organizaron
muestras gastronmicas de platillos y bebidas tradicionales mayas, en las cuales
participaron diversas autoridades, incluidas las de la fao, que permitieron a las
madres de familia una revaloracin de sus tradiciones.
Adicionalmente, se realizaron talleres con amas de casa de todas las edades, en
los cuales el objetivo fue compartir las recetas de distintos platillos tradicionales y
cuyo producto fue un documento que integr estas formas de preparacin, mismo
que se distribuy en cada grupo productivo de mujeres de las diferentes comunidades y que les permite continuar esta tradicin con las futuras generaciones.
Generacin de ingresos
Como se mencion anteriormente, el pesa considera dos vas para lograr la
seguridad alimentaria, una la referida a produccin de alimentos y otra encaminada a la obtencin de recursos monetarios, lo cual permite la adquisicin
327
Tambin, como parte de la estrategia del Programa y la coordinacin institucional, han recibido apoyos para participar en ferias y exposiciones en las ciudades
de Cancn, Playa del Carmen y Tulum, lo cual les ha permitido desarrollar capacidades de comercializacin y contar con informacin de primera mano respecto
a las preferencias de los consumidores.
Esta actividad de bordado reviste gran importancia porque significa una forma
de conservacin cultural, as como una manera de ahorrar ingresos al confeccionar la ropa de la familia, y ha permitido a las mujeres revalorar su papel en el
hogar como generadoras de ingresos monetarios.
Adicionalmente, las artesanas que practican el urdido de hamacas tambin
han recibido capacitacin especial para diversificar la produccin; asimismo, a
travs de proyectos presentados reforzaron su capacidad productiva y han logrado
establecer canales de comercializacin con grupos hoteleros.
Por otra parte, en las comunidades de Felipe Carrillo Puerto se apoyaron proyectos que permitieron el establecimiento de un corredor productivo de pitahaya.
Se han establecido 180 hectreas de este cultivo y se ha logrado realizar convenios
de comercializacin; asimismo, un grupo de mujeres de una comunidad cercana
se dedican a la transformacin del producto, elaborando mermeladas para comercializar en los restaurantes de la zona turstica.
Por ltimo, cabe mencionar la actividad de produccin de plantas de ornato,
desarrollada en la zona suroeste del municipio de Lzaro Crdenas y que ha sido
practicada tradicionalmente por mujeres de manera domstica en sus traspatios.
En esta actividad participan diez comunidades y ms de 200 familias. La
intervencin inicia en una situacin de crisis en las comunidades severamente
afectadas por el embate de dos huracanes, con prdidas totales en las milpas y
apiarios, y con la cancelacin de los permisos de aprovechamiento forestal por los
daos registrados en la selva.
Las mujeres son quienes responden de manera inmediata y prctica, enfocando acciones y esfuerzos a la produccin de plantas de ornato, de tal manera que
el compromiso comunitario de la regin se enfoc a recuperar la produccin y
buscar canales de comercializacin, ya que por las afectaciones se suspendi el contacto con los intermediarios.
As, los planes locales coincidieron en impulsar acciones para recuperar el
espacio productivo del solar con la produccin de plantas de ornato en esta
microrregin, que decidieron denominar corredor ecoproductivo de planta de
ornato.
329
Para atender este compromiso en una accin conjunta, el gobierno estatal apoy con el equipamiento de las unidades productivas y, con apoyo de los ayuntamientos, se impuls la primera edicin de la Expo Planta de Ornato en la ciudad
de Cancn, con el objetivo de eliminar el intermediarismo y que las productoras
iniciaran el desarrollo de capacidades en el rea de comercializacin.
El monolingismo de las mujeres y el rol que tenan en la sociedad comunitaria son fuertes limitantes que se enfrentaron, puesto que ellas nunca haban
salido de su comunidad, ni su trabajo era valorado como fuente principal de
ingresos monetarios.
A tres aos, con el plan del corredor ecoproductivo se han dado pasos importantes:
Se ha depurado y especializado la produccin de planta, de acuerdo a las
experiencias que han aprendido respecto la demanda del mercado y, de manera
simultnea, se avanz en la capacitacin en lombricultura para produccin de
composta, y en la produccin y reproduccin de distintas especies.
Asimismo, al detectar la necesidad de agregar valor a las plantas, se ha desarrollado en algunos mdulos la produccin de macetas con materiales de la regin
y se trabaja en la conjuncin de un sistema de unidades de manejo ambiental, lo
cual les permitir la comercializacin de planta nativa certificada con un precio
diferenciado y con la posibilidad de exportar al mercado internacional.
Han logrado consolidar una organizacin comunitaria que abarca a diez comunidades y que cuenta con un comit directivo, integrado por representantes
de cada comunidad; cuentan tambin con un comit de comercializacin que
organiza, dos veces al ao, una edicin de la Expo Planta y que, en un proceso
de empoderamiento muy claro, ha tramitado la mayor parte de los permisos y
apoyos que requieren. A la fecha se han efectuado nueve de estas exposiciones.
Tambin con apoyo del pesa han perfilado la elaboracin de un plan de negocios que incluye la creacin de una empresa que proporcione servicios integrales
de jardinera.
Asimismo, han conseguido impulsar la creacin del sistema producto planta de
ornato y cuentan con un espacio en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural
Sustentable.
Esta actividad reviste particular importancia debido el cambio de actitud de
todas las mujeres que la practican, adems que actualmente se ha convertido en
el eje del trabajo familiar y principal generador de ingresos monetarios de las
unidades productivas del corredor.
330
Adicionalmente, cabe destacar que en este municipio, debido a las condiciones especficas de las comunidades, se presentaron proyectos para la construccin
de mdulos de cosecha de agua de lluvia, actividad que reviste particular importancia, ya que de esta forma les es posible atender la produccin de hortalizas y
de plantas de ornato cuidando en todo momento el medio natural; se trabaja en
la construccin de 143 mdulos de este tipo, lo que representa una capacidad
instalada para colectar 858 m3 de agua pluvial.
Concurrencia de recursos
Para atender las diferentes vertientes del Programa se canalizaron recursos, por parte
de distintas instancias gubernamentales, del orden de los 21.3 millones de pesos
hasta 2008, para apoyar acciones productivas en beneficio de una poblacin total de
ms de 2,000 familias de la regin. De estas acciones, aproximadamente el 60%
fueron para apoyar a mujeres productoras y amas de casa.
Por otra parte, debido a los espacios que se promovieron para la coordinacin institucional, en las instancias colegiadas se dio respuesta a la necesidad
de atender otros aspectos de infraestructura y servicios, gracias a lo cual las
comunidades fueron atendidas y han logrado mejores condiciones en su entorno.
Durante el periodo mencionado, los ayuntamientos, en conjunto con el
gobierno estatal y el federal, destinaron ms de 160 millones de pesos para la
construccin, reconstruccin y modernizacin de 85 km de carreteras entre comunidades; adicionalmente, la Comisin Federal de Electricidad ampli la red
y cuatro comunidades ms de la regin, en el municipio de Lzaro Crdenas,
cuentan ahora con este importante servicio.
Adicionalmente, entraron en funcionamiento dos nuevos centros de salud en
el municipio de Tulum, y ms del 40% de los existentes fueron rehabilitados,
equipados y cuentan con servicio mdico por lo menos seis das a la semana.
Tambin en el municipio de Tulum, siete comunidades de la zona interior
cuentan con el servicio de recoja de basura proporcionado por el ayuntamiento.
Por ltimo, es importante mencionar que en esta misma zona existe solamente un centro de educacin media superior y que, como parte de los servicios de apoyo, el ayuntamiento proporciona transporte gratuito a todos los
jvenes que estudian en este colegio, esto en apoyo de las familias de seis comunidades.
331
Instancia de colaboracin
Finalmente, como se ha mencionado, este esquema de cooperacin del pesa, que
parte de una iniciativa internacional hasta situarse en soluciones locales, tiene una
perspectiva importante de coordinacin entre instituciones.
En Quintana Roo, el espacio donde concurrieron las instancias gubernamentales, los grupos de productores y el grupo tcnico del pesa fueron los Consejos
332
Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable; en ellos se presentaron los planes locales de desarrollo y se tomaron las decisiones que permitieron establecer
las sinergias para atender, de la manera ms integral posible, los requerimientos
de servicios pblicos, de inversin y de apoyos; se validaron los proyectos presentados y se instrumentaron las acciones necesarias para atender las demandas de
los grupos de productores.
En los Consejos, de manera paulatina, los hombres y, sobre todo, las mujeres
mayas de comunidades marginadas encontraron el espacio para ser escuchados
y atendidos, no mediante apoyos fragmentados sino a travs de proyectos y propuestas integradoras que van perfilando un futuro con mayor calidad de vida y
un presente lleno de resultados concretos que apuntalan su deseo de ser, no slo
los herederos de una ancestral cultura, sino el ejemplo vivo de un desarrollo autogestivo.
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Los autores
La agenda
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internacional
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La agenda
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internacional
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