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Cancn: los avatares de una

marca turstica global. Carlos


Macas Richard y Ral Arstides
Pres Aguilar (coordinadores).
ISBN 978 6077 588 061
Circulaciones: trayectorias del
texto literario. Adriana de Teresa
Ochoa (coordinadora).
ISBN 978 6077 588 054
La profesin del mdico
homepata: entre la tradicin
y la modernidad.
Jorge A. Fernndez y Guadalupe
Barajas.
ISBN 978 6077 588 092
Trayectorias laborales y
movilidad ocupacional. Un
estudio de los Bilogos
Agropecuarios de la Universidad
Autnoma de Tlaxcala.
Mariela Jimnez Vsquez.
ISBN 978 6077 588 078

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Los autores

n este libro se hace una reflexin profunda sobre el concepto


de cooperacin internacional y se ilustra, con ejemplos mltiples
pertenecientes al entorno inmediato de los catedrticos e
investigadores que escriben los artculos que lo conforman, sobre
este tipo de cooperacin en la frontera sur de Mxico.
As, en sus pginas se transita desde la definicin del concepto
y los mtodos necesarios para su estudio hasta las aplicaciones
prcticas de stos en materias tan variadas como la migracin, la
proteccin del ambiente y de los recursos naturales, el turismo, las
finanzas pblicas, la educacin a todos sus niveles, el desarrollo de
las zonas de mayor marginacin en el estado de Quintana Roo y la
seguridad alimentaria.
Uno de los mayores aciertos de La agenda de cooperacin
internacional en la frontera sur de Mxico es el comprometido
papel que desempea la Universidad de Quintana Roo en el estudio
y en las propuestas de soluciones para los distintos problemas que
impactan la cotidianidad de la regin en que sta se encuentra.

Rafael I. Romero y Jazmn Bentez (coordinadores)

La agenda
de cooperacin
internacional

Rafael I. Romero y Jazmn Bentez (coordinadores)

ttuLos de

La agenda
de cooperacin
internacional
en la frontera sur de Mxico

Rafael Ignacio Romero Mayo. Doctor en


Geografa por la Facultad de Filosofa y Letras de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico. ProfesorInvestigador Titular de Carrera de Tiempo Completo
de la Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades
de la Universidad de Quintana Roo. Especialista en
temas de turismo, ambiente y desarrollo regional.
Es lder del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos
y de Frontera y su Lnea de Generacin y Aplicacin
del Conocimiento es: Estudios Regionales sobre
Turismo, Medio ambiente y Desarrollo.
Actualmente coordina los proyectos Erosin social
y urbana de una ciudad turstica en la costa norte de
Quintana Roo; Frontera en conflicto: El diferendo
territorial entre Quintana Roo y Campeche en el
Punto de Unin Territorial (PUT).
Ha escrito, coordinado y publicado diversos
artculos y libros sobre los temas de desarrollo
sustentable, turismo, manejo costero integrado,
gobernabilidad y democracia.
Jazmn Bentez Lpez. Es licenciada en Relaciones
Internacionales y maestra en Estudios en Relaciones
Internacionales por la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de la UNAM, en donde inici su labor
docente. Ha colaborado como profesora en la
Universidad Iberoamericana y actualmente estudia
el Doctorado en Estudios Latinoamericanos en la
Facultad de Filosofa y Letras de la UNAM.
Desde 2003 es profesora-investigadora del
Departamento de Estudios Polticos e Internacionales
de la Universidad de Quintana Roo. Es miembro
del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de
Frontera, desarrollando las lneas de investigacin
Polticas pblicas, dinmica social y cooperacin
transfronteriza y Estudios regionales de turismo,
ambiente y desarrollo.
Ha sido Coordinadora Acadmica del programa
en Relaciones Internacionales de la Universidad de
Quintana Roo, colaboradora en revistas de difusin y
forma parte de los miembros fundadores del Sistema
Estatal de Investigadores del COQCyT.

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Introduccin
Laa gendadec ooperacini nternacional
en la frontera sur de Mxico

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Rafael I. Romero Mayo y Jazmn Bentez Lpez

Pblica
A travs de esta coleccin se ofrece un canal de difusin para
las investigaciones que se elaboran al interior de las universidades e instituciones pblicas de educacin superior del
pas, partiendo de la conviccin de que dicho que hacer
intelectual slo est completo y tiene razn de ser cuando
se comparten sus resultados con la comunidad. El conocimiento como fin ltimo no tiene sentido, su razn es hacer
mejor la vida de las comunidades y del pas en general, contribuyendo a que haya un intercambio de ideas que ayude
a construir una sociedad informada y madura, mediante la
discusin de las ideas en la que tengan cabida todos los ciudadanos, es decir utilizando los espacios pblicos.
Los editores partimos de estos principios para ofrecer
la coleccin Pblica como un vehculo que colabore con la
socializacin del conocimiento generado en Mxico a travs
de libros bien editados que permitan escuchar las voces e
ideas de nuestros investigadores y acadmicos.

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Introduccin

La agenda de cooperacin internacional


en la frontera sur de Mxico

Rafael I. Romero Mayo


Jazmn Bentez Lpez
(coordinadores)

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Rafael I. Romero Mayo y Jazmn Bentez Lpez

La agenda de cooperacin internacional en la frontera sur de Mxico/


Rafael I. Romero y Jazmn Bentez, coordinadores. -- Mxico : Bonilla Artigas Editores:, 2010.
334 p. ; 23 cm.- (Coleccin Pblica)
ISBN 978-607-758-819-1
1. Cooperacin internacional Mxico.
2. Mxico frontera sur. I. Romero, Rafael I., coord. II. Bentez, Jazmn, coord.
LC F1249

Los derechos exclusivos de la edicin quedan reservados para todos los pases de habla hispana. Prohibida la
reproduccin parcial o total, por cualquier medio, sin el consentimiento por escrito de su legtimo titular de
derechos.
Primera edicin: Julio 2010
d.r. 2010, Universidad del Estado de Quintana Roo
Jazmn Benitez Lopez, Juan Carlos Arriaga Rodrguez, Javier Urbano Reyes, Leonardo Hctor Rioja Peregrina
Edgar Joel Rangel Gonzlez, Rafael I. Romero Mayo, Natalia Armijo Canto, Fausto Quintana Solrzano, Mara
Antonieta Bocanegra Aguilar, Bonnie Luca Campos Cmara, Adela Vzquez Trejo, Eleazar S. Galvn Saavedra,
Addy Rodrguez Betanzos, Ever Marcelino Canul Gngora, Mara Elena Cruz Cceres, Horacio Espinosa Coria,
Pilar Barradas Miranda
Bonilla Artigas Editores, S.A. de C.V.
Cerro Tres Maras nm. 354
Col. Campestre Churubusco, C.P. 04200
Mxico, D.F.
Coordinacin editorial: Bonilla Artigas Editores
Cuidado de edicin: Bonilla Artigas Editores
Diseo editorial, formacin e ilustracin: Ana Bonilla y Juan Jos Colsa
Portada: Mara Artigas

Impreso y hecho en Mxico


isbn: 978-607-7588-19-1

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Introduccin

ndice
Introduccin..................................................................................................7
Parte I. AproximAciones terico-metodolgicAs A lA cooperAcn internAcionAl
y A los estudios de fronterA..................................................................................................15
Captulo I. La cooperacin internacional como instrumento
para el desarrollo de la periferia....................................................................................................17
Jazmn Bentez Lpez.
Captulo II. La cooperacin transfronteriza:
significado y mtodos para su anlisis............................................................................................41
Juan Carlos Arriaga Rodrguez
Captulo III. Gestin de l a co operacin in ternacional
en materia de migracin internacional.
Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica..........................65
Javier Urbano Reyes
Captulo IV. Migracin y cooperacin internacional en Mxico:
el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009).......................................................85
Leonardo Hctor Rioja Peregrina
Captulo V. La cooperacin transfronteriza Belice-Guatemala,
la sinergia del sistema-mundo.....................................................................................................113
Edgar Joel Rangel Gonzlez

Parte II. experienciAs de cooperAcin internAcionAl en QuintAnA roo


y su fronterA con centroAmricA y el cAribe....................................................................141
Captulo VI. Experiencias e n m ateria de c ooperacin
para el Manejo Integrado de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo.......................................143
Rafael I. Romero Mayo
Captulo VII. La c ooperacin in ternacional pa ra l a a ctividad f orestal e n Q uintana R oo:
origen, actores, desarrollo y prospectivas.......................................................................................167
Natalia Armijo Canto, Mara Antonieta Bocanegra Aguilar y Fausto Quintana Solrzano
Captulo VIII. Turismo, po lticas d e c ooperacin y des arrollo
en el Caribe mexicano...............................................................................................................189
Bonnie Luca Campos Cmara

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Rafael I. Romero Mayo y Jazmn Bentez Lpez


Captulo IX. La cooperacin intergubernamental en apoyo
al desarrollo sustentable de las zonas tursticas de Quintana Roo...................................................201
Adela Vzquez Trejo
Captulo X. Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo:
avances y retos...........................................................................................................................215
Eleazar S. Galvn Saavedra
Captulo XI. Educacin pblica estatal en Quintana Roo:
exploracin en materia de cooperacin internacional....................................................................239
Addy Rodrguez Betanzos
Captulo XII. La interculturalidad en la educacin superior:
el caso de la Universidad de Quintana Roo.................................................................................269
Ever Marcelino Canul Gngora y Mara Elena Cruz Cceres
Captulo XIII. Cooperacin internacional y desarrollo en Quintana Roo:
La actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica).....................................287
Horacio Espinosa Coria
Captulo XIV. Cooperacin internacional para la seguridad alimentaria
en Quintana Roo......................................................................................................................307
Pilar Barradas Miranda

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Introduccin

Introduccin
A nivel general, la cooperacin internacional puede ser entendida como el conjunto de esfuerzos realizados entre diversos sujetos de la sociedad internacional,
con miras a satisfacer intereses, necesidades y objetivos mutuos por la va de la negociacin y la accin directa entre estos, mediante una serie de acuerdos escritos
o no, que a su vez conllevan un cmulo de derechos y obligaciones.
Resultara prcticamente imposible identificar los inicios de la cooperacin
como tal, dado que sta ha sido una actividad constante en la historia de la humanidad que forma parte de la propia naturaleza del hombre en su condicin de ente
social. Sin embargo, la cooperacin internacional, la ayuda y la asistencia internacional para el desarrollo son conceptos que derivaron de una serie de estrategias
polticas instrumentadas desde los centros del poder hegemnico internacional en
el contexto previo a la Segunda Guerra Mundial.
Por ende, los grandes procesos de cooperacin internacional, como la entendemos hoy, son fenmenos relativamente nuevos, que pueden ser analizados
desde diversas aristas, dependiendo, tanto de la naturaleza de los propios sujetos como de los objetivos que estos persigan. Es as que podemos encontrar
procesos de cooperacin internacional en casi cualquier mbito de la sociedad
internacional, lo que se contrapone con la postura tradicional que la sita en el
plano exclusivo de la accin del Estado frente a sus similares en la esfera de la
poltica internacional.
A partir de esta idea, ha sido posible iniciar un esfuerzo de colaboracin entre
diversos investigadores que abordan el tema de la cooperacin internacional desde pticas distintas para explicar temticas que van desde el plano terico hasta el
anlisis de fenmenos concretos de la accin colaborativa en los planos nacional e
internacional, a partir del proyecto de investigacin Cooperacin internacional y
desarrollo en Quintana Roo: acciones y retos que, con recursos provenientes del
Programa de Fortalecimiento de la Investigacin (profi) 2008, realiz el Cuerpo
Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera de la Universidad de Quintana Roo,
del cual se desprende la presente publicacin.
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Rafael I. Romero Mayo y Jazmn Bentez Lpez


Los objetivos especficos de esta obra son, por un lado, analizar algunos de los
principales enfoques o corrientes tericas que abordan la cooperacin internacional; examinar de manera general los grandes procesos por los que ha atravesado
la cooperacin internacional en Mxico y las principales acciones en la materia
desempeadas por diversos sujetos de la sociedad internacional, y, en una segunda
seccin, analizar de manera puntual algunos esfuerzos de cooperacin internacional impulsados e instrumentados en el estado de Quintana Roo, as como sus
alcances y limitaciones.
Para tales fines, el trabajo se encuentra dividido en dos grandes apartados: 1)
Aproximaciones terico-metodolgicas a la cooperacin internacional y a los estudios
de frontera, y 2) Experiencias de cooperacin internacional en Quintana Roo y su
frontera con Centroamrica y el Caribe.
La parte inicial consta de cinco investigaciones. En la primera de ellas, Jazmn Bentez Lpez desarrolla el tema La cooperacin internacional como instrumento para el desarrollo de la periferia, en el que analiza de manera general
algunas de las corrientes tericas ms recurrentes en el estudio de las Relaciones
Internacionales, as como el papel que juega la cooperacin internacional desde
la concepcin de stas.
En segunda instancia, aborda la evolucin histrica de los procesos de cooperacin internacional a partir del contexto de la Segunda Guerra Mundial y el
impacto de stos en Amrica Latina; plantea algunos de los principales postulados
derivados de la visin del desarrollo y la teora de la dependencia en Amrica Latina, hasta llegar al enfoque del sistema-mundo capitalista. Por ltimo, se realiza un
recuento sobre las principales acciones en materia de cooperacin internacional
emprendidas por el gobierno mexicano en el mbito de la poltica exterior, as
como algunos de sus efectos, alcances y limitaciones.
Por su parte, en La cooperacin transfronteriza: significado y mtodos para
su anlisis, elaborado por Juan Carlos Arriaga Rodrguez, se presenta un anlisis
sobre el concepto frontera y sus acepciones como lmite territorial y como zona
de contacto socio-cultural, revisando de manera breve las tesis economicista y
geopoltica que aseguran la supuesta desaparicin de las fronteras polticas. Posteriormente, define el concepto cooperacin transfronteriza como mecanismo de
buena vecindad entre los Estados, utilizando la teora de la aparicin de los espacios humanos y enfatizando la importancia de la definicin de frontera territorial
como espacio perifrico. En tal sentido, la argumentacin toma como base la
experiencia centroamericana sobre la cooperacin transfronteriza, practicada
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Introduccin
a partir de la dcada de 1990 en un marco de organizacin territorial donde las
zonas de frontera son espacios perifricos subordinados, lo que reduce las posibilidades de integracin y transformacin en nuevas regiones de desarrollo
econmico y social.
A su vez, Javier Urbano Reyes presenta la investigacin Gestin de la cooperacin internacional en materia de migracin internacional. Algunas reflexiones
sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica, en donde proporciona algunas definiciones importantes para el anlisis de la migracin internacional. Posteriormente, analiza las causas estructurales que han dado origen a
las transformaciones en los procesos migratorios internacionales, dotando a stos
de nuevas caractersticas, reflexionando sobre la necesidad de vincular la cooperacin internacional con las migraciones internacionales y construyendo puentes
de enlace entre ambos procesos. De igual forma, analiza algunos rasgos caractersticos de la migracin entre Centroamrica y Mxico, y los impactos derivados
de dicho fenmeno, enfatizando la vulnerabilidad del migrante de trnsito. Por
ltimo, ofrece algunas posibles alternativas para mejorar la condicin del migrante centroamericano por la va de la cooperacin internacional.
En el trabajo intitulado Migracin y cooperacin internacional en Mxico: el
sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009), Leonardo Hctor
Rioja Peregrina analiza el fenmeno migratorio en trminos de la cooperacin
internacional y su influencia en la instrumentacin de polticas pblicas en Mxico,
as como su incidencia en el estado de Quintana Roo durante el citado periodo. Para
tales efectos, destaca algunas de las principales perspectivas tericas, metodolgicas y conceptuales empleadas en el estudio de la migracin y la cooperacin
internacional, a partir de una aproximacin epistmica a la figura del sujeto migrante. Posteriormente, analiza los alcances de los acuerdos de cooperacin internacional en materia migratoria en el marco de la Concertacin de Tuxtla, a partir
de las conferencias emanadas del Proceso Puebla y su efecto en Quintana Roo.
Finalmente, analiza los alcances e influencia de tales propuestas para modificar e
impulsar en Quintana Roo nuevas estrategias en materia de migracin por parte del
gobierno mexicano.
Para cerrar la primera parte del libro, Edgar Joel Rangel Gonzlez presenta el
trabajo intitulado La cooperacin transfronteriza Belice-Guatemala, la sinergia del sistema-mundo, en la que se analiza la relacin Belice-Guatemala, caracterizada por el diferendo limtrofe territorial que surgi cuando el primero alcanz
su independencia poltica en 1982, lo que a su vez se encuentra determinado por las
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propias condiciones del sistema-mundo. En este sentido, el autor rescata algunos
de los rasgos fundamentales de esta teora, destacando su carcter estructural;
en segunda instancia, analiza el concepto cooperacin internacional, resaltando la
cooperacin transfronteriza como alternativa viable para el establecimiento de
mecanismos de cooperacin internacional, y, por ltimo, analiza las distintas etapas del diferendo limtrofe-territorial librado entre ambos pases, identifica a los
principales actores que han intervenido en el conflicto, as como las acciones ms
importantes desempeadas por stos en torno a la problemtica.
La segunda parte del libro, integrada por nueve trabajos, inicia con el tema
Experiencias en materia de cooperacin para el Manejo Integrado de la Zona
Costera en el sur de Quintana Roo, de Rafael I. Romero Mayo, quien parte
de que, para el caso del estado de Quintana Roo, cuya vocacin turstica es casi
innata, dicha entidad no es ajena a los fenmenos en materia ambiental, mucho
menos cuando hablamos de la zona costera de la que depende precisamente la
actividad econmica ms importante para este estado caribeo: el turismo. En
dicho sentido, el anlisis se centra en la revisin de una estrategia que, en teora,
permitira atender la problemtica prevaleciente en la zona costera y su rea de
influencia marina a partir de acciones encaminadas al buen manejo. Esta estrategia, materializada como proyecto, se denomin Manejo Integrado de Recursos
Costeros (mirc) y consisti en una propuesta metodolgica de accin, donde la
Universidad de Quintana Roo (uquoo), el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island (crc/uri) y la organizacin no gubernamental Amigos
de Sian Kaan (ask) unieron esfuerzos para, de manera conjunta y con el apoyo
financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(usaid), se pudiese establecer un proceso integral que propiciara un uso ms eficiente (sustentable) de los recursos costeros y que, de igual forma generara mejores condiciones de vida en las comunidades asentadas en dicha zona. Se presentan
los principales resultados logrados, pero a la vez se hace nfasis en lo que se dej
de hacer, al grado que hoy da el mirc es el fiel reflejo de lo que sucede cuando
la cooperacin no es asimilada por los tomadores de decisiones gubernamentales
como una oportunidad para el desarrollo.
Natalia Armijo Canto, Mara Antonieta Bocanegra Aguilar y Fausto Quintana Solrzano presentan el tema La cooperacin internacional para la actividad
forestal en Quintana Roo: origen, actores, desarrollo y prospectivas, donde abordan el tema de la cooperacin internacional como uno de los actores que han
tenido una intervencin significativa en el desarrollo de la actividad forestal en
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Introduccin
Quintana Roo. Parten de un anlisis histrico respecto del proceso de extraccin
de maderas preciosas, base para el surgimiento de cacicazgos locales y regionales
as como para el establecimiento de economas de enclave que dieron pie al saqueo de los recursos naturales de la regin. Establecen, al mismo tiempo, que los
bosques de Quintana Roo fueron los principales afectados por las polticas modernizadoras que durante los aos sesenta y setenta promovieron la colonizacin y
los desmontes para proyectos de ganadera y agricultura mecanizada; y, con base
en lo anterior, sealan que fue precisamente la actividad forestal la que perdi su
papel como eje del desarrollo estatal cuando se decidi que Quintana Roo era el
lugar indicado para construir un enclave turstico, Cancn, que pronto super las
expectativas de sus promotores.
Por su parte, Bonnie Luca Campos Cmara desarrolla el trabajo Turismo,
polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano, donde analiza cmo
los beneficios y retos que conlleva el desarrollo de la actividad turstica en el norte
de Quintana Roo han propiciado de manera paralela una concentracin de dicha
actividad en la zona costera, marcando una considerable diferencia con el resto
del estado. En ese sentido, la dimensin del fenmeno turstico y la diversidad de
sus formas presentan mltiples consecuencias en el medio natural, en la sociedad
y en la economa, por lo que dicho sector debe estar sujeto a una poltica que
ordene, regule, promocione, desarrolle y controle dicha transformacin a partir de
una planificacin detallada y ms eficiente. Con base en ello, Bonnie Campos
destaca cmo el sector turstico ha recurrido cada vez ms a la cooperacin, de
manera que se pueda atender la problemtica planteada.
Adela Vzquez Trejo expone, en el trabajo intitulado La cooperacin intergubernamental en apoyo al desarrollo sustentable de las zonas tursticas de Quintana Roo, cmo se ha realizado la cooperacin gubernamental para apoyar el
desarrollo en Quintana Roo. Asimismo, realiza una revisin acerca de la presencia de la ayuda internacional y su aplicacin, sobre todo en la esfera ambiental,
identificando a los actores involucrados en tal actividad. Adicionalmente, y en el
marco del panorama regional de la cooperacin internacional, analiza de manera
general cmo ha sido la trayectoria de algunos agentes de la cooperacin y cmo
se caracterizan sus estrategias.
Eleazar S. Galvn Saavedra desarrolla el tema Cooperacin internacional y
finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos, donde hace un examen de
los logros y retos en las finanzas pblicas en Quintana Roo. Comienza refirindose a los primeros, que estn relacionados con el proceso de innovacin financiera,
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el cual a su vez es resultado de un programa de cooperacin internacional Estados
Unidos-Mxico. Los segundos se refieren a la transparencia y rendicin de cuentas, al endeudamiento estatal y municipal, y a la gran dependencia de las transferencias federales. El autor establece que, a raz de la crisis de la deuda externa de
1982, se inicia en Mxico una nueva etapa en el mbito de las finanzas pblicas
nacionales, estatales y municipales. En ese sentido, el eje central de la nueva poltica de finanzas pblicas fue la disminucin, en trminos reales, del gasto pblico,
ms que la bsqueda de aumentos en los ingresos pblicos. Dicho gasto sufri recortes extraordinarios, y junto con la crisis econmica de esos aos provocaron fuertes
cadas en los niveles de vida de la poblacin en general. Este fenmeno no fue privativo de Mxico, sino que se generaliz a toda Amrica Latina, a grado tal que a
la dcada de 1980 se le conoce en la regin como la dcada prdida. Una prioridad,
desde ese momento, ha sido la bsqueda de formas alternas a las tradicionales
para optimizar el uso de los recursos que cubren el gasto gubernamental. Es aqu
donde Eleazar Galvn ubica y analiza los intentos de innovacin financiera, que
en el estado de Quintana Roo se traducen en la creacin del Fondo Quintana Roo
y del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento.
A partir de la identificacin de acciones concretas de cooperacin internacional en el mbito de lo educativo en Quintana Roo, Addy Rodrguez Betanzos, en
su trabajo Educacin pblica estatal en Quintana Roo: exploracin en materia
de cooperacin internacional, se da a la tarea de describir la relacin entre los
actores que definen las polticas educativas estatales, a partir de un enfoque centrado en la internacionalizacin, la cooperacin y la innovacin educativa, para
fortalecer la formacin integral de los alumnos en los tres niveles educativos existentes en el estado. Respecto a la cooperacin internacional, la autora establece
que sta se presenta con mayor frecuencia y necesidad en las instituciones de educacin superior, aunque no con igual frecuencia e intensidad en todas, por lo que
recomienda establecer mecanismos de colaboracin a travs de programas muy
puntuales y especficos coordinados por el rea de relaciones internacionales de la
Secretara de Servicios Educativos del estado, as como diversificar los fondos a los
cuales se tenga acceso para materializar acciones de cooperacin internacional.
Siguiendo la temtica de educacin, Ever Marcelino Canul Gngora y Mara
Elena Cruz Cceres contribuyen a esta obra con el trabajo La interculturalidad en
la educacin superior: el caso de la Universidad de Quintana Roo, en el que centran su anlisis en la experiencia de la Universidad de Quintana Roo a partir del
Programa de Apoyo a Estudiantes Indgenas en Instituciones de Educacin Supe12

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Introduccin
rior (paeiies), surgido en el ao 2001 con la cooperacin entre la Fundacin Ford
y la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior
(anuies), en coordinacin con las entidades dedicadas a impartir la educacin
superior en Mxico. Dicho esfuerzo, con base en el anlisis que nos presentan los
autores, se ha traducido en estrategias de accin afirmativa, a travs de Unidades de Apoyo Acadmico (uaa) orientadas hacia una poblacin tradicionalmente
marginada: los indgenas.
Por otro lado, Horacio Espinosa Coria presenta Cooperacin internacional
y desarrollo en Quintana Roo: la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica), trabajo donde hace una revisin de cmo la agencia
Japonesa de Cooperacin Internacional y el Instituto Quintanarroense de la Mujer (iqm) unieron esfuerzos para desarrollar el Proyecto de Apoyo a Mujeres de las
Comunidades de la Zona Maya de Quintana Roo (prodemaya). Analiza la forma
en que dicha iniciativa ha involucrado a grupos de mujeres de comunidades de los
municipios de Lzaro Crdenas y Jos Mara Morelos, los que, junto con Felipe
Carrillo Puerto, son los municipios del estado en los que el fenmeno de la pobreza es ms agudo. En ese sentido, la asistencia japonesa pretende segn seala
el autor que las mujeres desarrollen capacidades de produccin y organizacin
que faciliten el ingreso de sus productos (artculos tejidos, bolsas y artesanas de
maderas) al mercado, a travs de la colocacin de stos en las tiendas de artesanas
y ropa para el consumo de los visitantes nacionales y extranjeros. Se busca, por
tanto, superar situaciones sociales desfavorables a partir de nuevas formas de producir y del trabajo en grupo.
Finalmente, Pilar Barradas Miranda describe, en su trabajo intitulado Cooperacin internacional para la seguridad alimentaria en Quintana Roo, el proceso de implementacin del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa)
de la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
(fao) en una regin del estado de Quintana Roo. Expone qu es la fao y cmo a
travs de la cooperacin internacional ha logrado instrumentar con xito diversas
iniciativas a favor de los pases ms pobres, sobre todo a partir de acciones especficas como el pesa, destacando las formas de apoyo e intervencin en las cuales
se ejecuta dicho programa. Posteriormente, se presentan las acciones ms importantes que se han realizado en Quintana Roo para orientar a las comunidades al
logro de la seguridad alimentaria, se destacan algunos resultados de los esfuerzos
de coordinacin institucional y se concluye con algunos retos que se presentan
para consolidar este esfuerzo.
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Rafael I. Romero Mayo y Jazmn Bentez Lpez


El presente libro es, en conclusin, la suma de esfuerzos representados por acadmicos e investigadores de la Universidad de Quintana Roo, de la Universidad
Iberoamericana, de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, as como de
la Comisin Mexicana para la Defensa y Promocin de los Derechos Humanos,
A. C. para, mediante el anlisis de casos concretos enmarcados en aspectos tericometodolgicos, conocer cmo la cooperacin internacional ha estado presente en
diversas iniciativas sectoriales que, en teora, deberan de atender con eficiencia
aspectos relevantes del desarrollo en la fontera sureste de Mxico, particularmente
en la otra frontera: el Caribe.
Asimismo, y como colofn, se destaca la participacin de cuatro Cuerpos
Acadmicos de la Universidad de Quintana Roo: Estudio Estratgicos y de
Frontera, Biodiversidad y Sustentabilidad de los Recursos Naturales, Geografa y
Geomtica, as como Estudios Antropolgicos del Circumcaribe.

Rafael I. Romero Mayo


Jazmn Bentez Lpez

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La c ooperacin int ernacional c omo in strumento


para el desarrollo de la periferia

Parte I

Aproximacionest erico-metodolgicas
al ac ooperacnint ernacional
y a los estudios de frontera

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Jazmn Bentez Lpez

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La c ooperacin int ernacional c omo in strumento


para el desarrollo de la periferia

Captulo I
La cooperacin internacional como instrumento
para el desarrollo de la periferia
Jazmn Bentez Lpez*

El presente trabajo parte de la existencia de un sistema mundial caracterizado


por marcadas asimetras entre los diferentes sujetos de las relaciones internacionales, particularmente Estados nacionales, dependiendo de los niveles de
desarrollo econmico, poltico y social alcanzados por cada uno. A su vez, el
nivel de desarrollo determina el papel que stos ocupan dentro del propio sistema mundial y, por ende, el tipo de relacin que pueden llegar a establecer con sus
similares, principalmente en trminos de cooperacin internacional. Si bien
no existe una teora que analice y explique de manera general la cooperacin
internacional como objeto de estudio, sta es abordada de manera implcita
por las grandes corrientes del pensamiento terico que analizan los fenmenos
internacionales.
Para responder algunas interrogantes en torno a la cooperacin internacional
y sus efectos en los pases con menores grados de desarrollo, particularmente los
perifricos, la investigacin analiza, de manera general, las corrientes tericas ms
recurrentes en el estudio de las relaciones internacionales, as como el papel que
juega la cooperacin internacional desde la concepcin de stas. Posteriormente,
se analiza de manera general la evolucin histrica de los procesos de cooperacin
internacional, y se plantean algunos de los principales postulados derivados de la
visin del desarrollo y la dependencia, hasta llegar al enfoque del sistema-mundo.
* Maestra en Estudios en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo
Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y Aplicacin
del Conocimiento sobre Polticas pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza y Estudios
estratgicos sobre turismo, ambiente y desarrollo. Correo electrnico: jazminb@uqroo.mx.

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Finalmente, se analizan algunos efectos y aplicaciones de la cooperacin internacional en materia de la poltica exterior de Mxico.

Algunasa portacionest ericasa plicables


al anlisis de la cooperacin internacional
Resulta prcticamente imposible analizar la cooperacin internacional sin retomar
los preceptos emanados del idealismo, que encuentra sus orgenes en el pensamiento griego clsico a travs del trabajo de Aristteles, quien plantea la importancia
de la justicia como el mayor de los valores humanos en su bsqueda por el perfeccionamiento. En este sentido, las carencias del hombre para hacer frente por s
solo al entorno y satisfacer sus propias necesidades son determinantes para considerarlo como parte de una colectividad y no como un ente individual, dado que
la bsqueda del bien [] se reviste de un carcter ms bello y ms divino cuando
interesa a un pueblo y a un Estado entero [] (Aristteles, 1992: I, 2).
Durante la Edad Media, el pensamiento idealista encuentra, en el trabajo de
Dante Alighieri (De Monarchia, 1314), algunos elementos nuevos para considerar la necesidad de crear un organismo capaz de garantizar la paz universal,
mediante la separacin del poder terrenal del espiritual. Por su parte, Rousseau
plantea la nocin de la cooperacin, mediante El contrato social (1762), en donde
sostiene que
[] los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas, sino solamente unir y dirigir
las que existen, no tienen otro medio de conservacin que el de formar por agregacin
una suma de fuerzas capaz de sobrepujar la resistencia, de ponerlas en juego con un
solo fin y de hacerlas obrar unidas y de conformidad (Rousseau, 1992: 9).

A finales del siglo xviii, Jeremy Bentham, quien a su vez es el primer autor en
emplear el trmino Relaciones internacionales para analizar los fenmenos entre
los sujetos de la naciente sociedad internacional, aplic su [] doctrina de la
mayor felicidad posible para el mayor nmero posible de sujetos a las relaciones
internacionales de su tiempo, [] al adoptar la ficcin del observador neutral y
externo a los acontecimientos (Cuadra, 2003: s.p). A decir del autor, la felicidad colectiva podra ser alcanzada mediante la aplicacin eficiente del Derecho
internacional, un equilibrio de fuerzas, la libertad en el comercio, los procesos de
descolonizacin, las reducciones arancelarias y, especialmente, mediante la crea18

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para el desarrollo de la periferia

cin de un tribunal capaz de resolver controversias internacionales, otorgando derechos y obligaciones. A partir del pensamiento de Bentham y su decodificacin
del Derecho internacional, han surgido organismos privados y pblicos en este
sentido, como el Institut de Droit International y la International Law Association. Respecto a la colaboracin intergubernamental, sta tuvo sus orgenes en el
Congreso de Viena de 1814-1815, de donde surgieron otras asociaciones hasta
llegar a la Sociedad de Naciones (sdn) en 1919 y la propia Organizacin de las
Naciones Unidas (onu) en 1945.
Casi de manera simultnea, Immanuel Kant plantea en Paz perpetua (1795) la
idea de la universalidad mediante el establecimiento de una federacin mundial
de Estados republicanos. Este planteamiento inclua tres aspectos fundamentales
para evitar la confrontacin, de los cuales el ms importante era la transformacin
del individuo y su forma de concebirse ante los dems, seguido de la instrumentacin de un pacto federal denominado constitucionalismo federal y, por ltimo,
una especie de pacto entre los Estados encaminado a garantizar la paz entre naciones (Jimnez, 2004).
Para el siglo xix, Richard Cobden menciona que la nica forma de evitar la
confrontacin es por medio de la educacin y la ampliacin de los lazos humanos a travs de las relaciones comerciales. A su vez, se plantea la idea de que el
Estado no debe ser el nico actor en el mbito internacional, sino que hay que
ceder un espacio al libre ejercicio econmico, como una especie de regulador
de las acciones entre individuos y naciones, capaces de fomentar el progreso y
la paz (dem).
Al trmino de la Primera Guerra Mundial, los supuestos idealistas fueron una
parte importante del discurso poltico dominante a nivel internacional, impulsado en gran medida por el gobierno estadounidense a travs de los 14 puntos del
entonces presidente Woodrow Wilson, que sirvieron como base para la creacin
de la Sociedad de Naciones. La idea de crear un organismo rector fue reforzada
mediante el trabajo de G. Dickinson sobre La anarqua internacional de 1914
a 1919, que argumentaba que el desorden internacional se deba, en primera
instancia, a la falta de una asociacin que velara por la solucin pacfica de las
controversias, la distribucin internacional de la materia prima entre todos los Estados del sistema internacional, el desarme y la abolicin de los aranceles (Vsquez,
1994: 31-35; Velzquez, 1997).
De manera general, se puede resumir que el pensamiento idealista defiende los
siguientes principios:
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1) La naturaleza humana es bsicamente benigna y por lo tanto la gente puede alcanzar la ayuda mutua y la cooperacin; 2) el inters humano bsico por el beneficio de
los otros puede hacer que el progreso humano sea posible; 3) la conducta humana
inmoral es el resultado no del mal sino de las malas instituciones que motivan a la
gente a comportarse egostamente; 4) los Estados deben conducir su poltica exterior
de acuerdo al derecho internacional y organizaciones internacionales; 5) la guerra es
evitable []; 6) la guerra y la injusticia son asuntos mundiales que demandan soluciones colectivas o multilaterales; 7) la sociedad internacional debe organizarse a travs de
instituciones mundiales para evitar la anarqua (Velzquez, 1997: 212-213).

No obstante, el inicio de la Segunda Guerra Mundial gener una serie de


cuestionamientos en torno a la eficacia de los mecanismos internacionales para
garantizar la paz por medio de la cooperacin internacional. A partir de la dcada
de 1940, el idealismo fue superado por el pensamiento realista como enfoque dominante en la concepcin occidental, al menos durante el periodo ms crtico de
la denominada Guerra Fra, que alcanz cierta distensin durante los aos 60.
Por su parte, el realismo poltico es, sin lugar a dudas, uno de los enfoques
tericos ms difundidos en los crculos acadmicos que analizan la sociedad internacional, dada la influencia del pensamiento anglosajn en las ciencias polticas
y sociales durante el periodo previo a la Segunda Guerra Mundial. Desde esta
visin, la cooperacin internacional es slo una de las tantas estrategias polticas
empleadas por los Estados en la bsqueda de sus grandes intereses nacionales,
que a nivel general se reducen a la constante bsqueda por defender la integridad
territorial y cultural, la defensa de la soberana (Vsquez, 1992: 76, 131), la preservacin de la independencia y la seguridad nacional, as como el seguimiento
y proteccin de sus intereses econmicos, particularmente los del grupo en el
poder. En el caso de los pases con mayores niveles de podero, puede considerarse inclusive la expansin econmica y/o poltica como uno de los ejes rectores del
inters nacional, aunque ello depende en mucho de las capacidades nacionales,
entendidas en trminos del poder (Deutsch, 1990: 131, 160).
El pensamiento realista retoma los principales conceptos de autores clsicos
de la poltica del poder, como Tucdides (siglo v a. C.), Maquiavelo (siglo xvi),
Hobbes (siglo xvii), para sostener: a) la supremaca del poder como el elemento
decisivo de la accin poltica; b) la importancia del diseo de estrategias para
la consecucin de los fines polticos, con independencia de cules sean stos y
cmo llegar a ellos; c) la existencia de un sistema internacional anrquico, por
tanto carente de una autoridad central; d) la necesidad de crear una figura fuerte,
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capaz de garantizar el orden a nivel interno y externo; e) la lucha por la supervivencia y la seguridad; f ) la bsqueda de objetivos a nivel externo para poder garantizar los satisfactores a nivel interno (Hobbes, 1992; Maquiavelo, 1991; Vsquez,
1994: 36, 52).
Como se ha mencionado, el realismo poltico estadounidense fue una de las
corrientes dominantes en el anlisis de los fenmenos internacionales a partir de
la dcada de los 40, en los trabajos realizados por autores como Edward Carr en
La guerra de los veinte aos 1919-1939 (1962), Henry Kissinger en La diplomacia
(1946), George Kennan en Las fuentes del comportamiento sovitico (1947) y Hans
Morgenthau en Poltica entre las naciones (1948). Entre las aportaciones ms importantes de stos se encuentra la existencia de una comunidad internacional en
donde resulta imposible que todos los Estados sean iguales, el empleo de la diplomacia como un elemento del podero nacional, la existencia de leyes objetivas en
la naturaleza humana, la bsqueda del poder, la determinacin de un sinfn de
intereses nacionales encontrados entre s en la mayora de los casos, la presencia
de intereses universales y una moral universal, que pueden ser alcanzados exclusivamente a travs de valores igualmente universales (Carr, 1962; Vsquez, 1994).
Respecto a la cooperacin internacional, sta se entiende como un mecanismo til para acrecentar el poder nacional y la influencia poltica, econmica y
militar de un Estado poderoso frente a otros, en determinados periodos y bajo
circunstancias especficas, pero sin que ello implique mayores corresponsabilidades
a posteriori. Ello se debe a la necesidad de los pases fuertes de contar con aliados que
secunden sus iniciativas y sirvan de contrapeso frente a otros, por lo que representa un elemento ms del propio poder. [...] Hans Morgenthau equipar la ayuda
internacional con los sobornos (bribes) a los gobiernos receptores, los cuales son
utilizados por los pases desarrollados para obtener beneficios que atiendan a su
inters nacional [...] (Prado, s.f.: 4).
Para el realismo poltico, la cooperacin, particularmente la que se presenta como ayuda, ha resultado til nicamente bajo determinadas circunstancias,
dado que forma parte de la serie de estrategias polticas instrumentadas para la
consecucin de objetivos ms amplios para garantizar el inters nacional, [] ya
que las tradicionales presiones polticas y econmicas directas sin la mediacin
de la ayuda producen efectos ms rpidos y eficientes que sta (dem).
En este sentido, resulta til retomar el planteamiento de Robert Tucker, otro
autor del realismo poltico, quien en The Unequality of Nations (1977), plantea
que los Estados con mayores niveles de podero pueden cooperar con otros, siem21

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pre y cuando esto derive de un balance de poder emanado de las propias desigualdades entre las naciones. De igual forma, Tucker incorpora el trmino self-help
(autoayuda) para justificar las acciones de los pases poderosos respecto de los que
no lo son, atribuyndoles la legtima capacidad de autootorgarse derechos cuando
stos les sean benficos y contribuyan a ayudarse a s mismos (Velzquez, 1997).

La cooperacin internacional y su importancia poltica durante


la Guerra Fra. El surgimiento de la ayuda para el desarrollo
A pesar de que la cooperacin internacional es un fenmeno de la realidad sociopoltica y econmica de los grupos humanos organizados que antecede a la creacin de Estados nacionales, los primeros organismos formales de la cooperacin
internacional interestatales surgen precisamente en el contexto de la Segunda
Guerra Mundial, a travs de los acuerdos alcanzados entre Estados Unidos y sus
aliados. La formalizacin de la colaboracin se dio mediante los denominados
Prstamos y Arriendos de 1941, que
[] se basaban en la idea de proporcionar ayuda en forma de bienes y servicios urgentemente necesitados por el Reino Unido pero que ste no poda comprar en aquellos
momentos en condiciones comerciales normales. Ms tarde se ampli el programa,
con lo que la ayuda fluy efectivamente en ambas direcciones a travs de prstamos y
arriendos recprocos (Hawkins, 1974: 21).

Estados Unidos fue uno de los pases ms beneficiados al concluir la Segunda


Guerra Mundial, por lo que su gobierno tuvo la libertad de disear los nuevos
trminos de la cooperacin internacional, tanto poltica como econmica, en un
ejercicio pragmtico que rescataba una parte importante del pensamiento idealista
a travs de mecanismos como la onu y sus organismos especializados, centralizando
el poder y el ejercicio poltico, como lo plantea el realismo. Por ello, los gobiernos
aliados, particularmente el estadounidense, lograron agrupar las reglas de la colaboracin internacional, empleando el derecho internacional vigente y creando otros
nuevos cdigos de conducta en el mbito mundial y regional (Orozco, 2000).
De tal forma, se crearon diversas organizaciones internacionales cuyo campo de
accin va desde la salud, como es el caso de la Organizacin Mundial de la Salud
(oms) en 1948, hasta la asistencia de tipo militar, como lo ejemplifica la formalizacin de la Organizacin de Estados Americanos (oea) en 1948 un ao despus de
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para el desarrollo de la periferia

la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (tiar) , as como la


creacin de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan) en 1949.
A su vez, la posguerra fue el escenario para la creacin de otro tipo de instrumentos de cooperacin internacional, para el desarrollo, que alcanzaron su expansin
durante la Guerra Fra. Esto inici mediante el prstamo que hiciera el gobierno estadounidense al Reino Unido en 1945, y que posteriormente se llev al resto de los
aliados a travs del Plan Marshall para la Reconstruccin Europea de 1947, de lo que
posteriormente surgi la Organizacin Europea de Cooperacin Econmica (oece),
el primer caso de colaboracin econmica regional de los Estados europeos.
Por su parte, [] del lado norteamericano ha habido una serie de organizaciones, comenzando por la Agencia de Seguridad Mutua, despus la Administracin
de Cooperacin Internacional y, finalmente, en 1961, la Agency for International
Development (Agencia para el Desarrollo Internacional) [] (Hawkins, 1974:
21), conocida como usaid. En este tenor, Estados Unidos impuls en sus aliados
europeos la idea de la descolonizacin, lo que a su vez se tradujo en un beneficio
estratgico, dado que estos nuevos pases quedaban libres del monopolio econmico y poltico que haban ejercido sobre ellos las metrpolis.
Es as que la
[] comunidad internacional, pero tambin los economistas se encontraron con una
tarea inteligente: el desarrollo econmico de las nuevas naciones surgidas de la descolonizacin y de Amrica Latina, cuyo inters creca para los eeuu. La profesin
econmica desat su imaginacin [] y se sucedieron los modelos econmicos para
explicar el subdesarrollo y poder superarlo (Escribano, s.f.: 20).

La denominada Ayuda Oficial para el Desarrollo, entendida como [] la movilizacin de recursos financieros, tcnicos y humanos para resolver problemas especficos del desarrollo, fomentar el bienestar y fortalecer las capacidades nacionales
[] (Prez y Sierra, 1998: 20), fue a su vez una parte importante de la estrategia
estadounidense para ingresar ventajosamente en las economas de los pases pobres
en busca de oportunidades de inversin orientadas al sector industrial. De acuerdo a
la economa neoclsica empleada como marco de referencia para los pases con economas fuertes, [] ste significaba bsicamente tres cosas: crecimiento econmico,
modernizacin econmica (cambio estructural del aparato productivo: de los recursos
primarios a la industria) y modernizacin socio-poltica e institucional [] (19).
Esta visin resulta coherente en sus planteamientos, dado que se traduce en una
manera de enganchar a los pases con menor grado de desarrollo, considerando que
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stos ltimos podran modernizarse en todos los mbitos siempre y cuando instauraran las polticas econmicas auspiciadas por los organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial (bm) y el Fondo Monetario Internacional (fmi),
surgidos de los acuerdos de Bretton Woods, en 1944, entre las grandes potencias.
A su vez, el desarrollo, visto como crecimiento econmico y modernizacin,
fue parte de la estrategia y acciones instrumentadas por los pases pobres, quienes
impulsaron una serie de planes y proyectos en la bsqueda del desarrollo industrial, lo que implicaba grandes inversiones de capital para la compra de equipo,
maquinaria e infraestructura. La ayuda proveniente del exterior result necesaria
debido a que, en la mayora de los casos, estos pases carecan de ahorro nacional,
por lo que recurrieron al endeudamiento en la mayora de los casos.
A diferencia del pensamiento econmico neoclsico, tanto la teora del desarrollo como el estructuralismo consideraban que el papel del Estado resultara crucial
para garantizar un desarrollo exitoso, lo que fue aplicado en la mayora de los pases de Amrica Latina. Es as que las economas de la regin disearon programas
sustitutivos de importaciones en aras de proteger la incipiente industria nacional.
Esto marc una diferencia sustantiva entre el tipo de colaboracin que se destin a la regin latinoamericana y la otorgada a Europa mediante el Plan Marshall
en 1947, dado que la asistencia lleg a Amrica Latina hasta 1961 mediante
la Alianza para el Progreso instrumentada por John F. Kennedy y el inicio de una
supuesta relacin especial entre Estados Unidos y Amrica Latina.
No obstante, el hecho fue interpretado en la regin como una estrategia para
contrarrestar los movimientos nacionalistas y frenar la expansin del comunismo
en el continente, particularmente despus de la Revolucin Cubana de 1959 y la
posterior adopcin del socialismo como alternativa de desarrollo nacional sobre
la idea de la distribucin de la riqueza de una forma ms equitativa.
De ah que para explicar la utilizacin de la ayuda estadounidense como herramienta
de su poltica exterior resulte conveniente citar el planteamiento de Rober McNamara,
Secretario de Defensa del presidente Kennedy, al sealar que los programas de ayuda
externa son las mejores armas que tenemos para asegurarnos que nuestros hombres uniformados no tengan que ir a combate (Prado, s.f.: 4).

Durante las dcadas de los 60 y 70, las condiciones del sistema econmico
internacional haban cambiado respecto de las prevalecientes en los aos inmediatos a la Segunda Guerra Mundial. La recuperacin econmica de los pases
de Europa Occidental y Japn, as como el posterior crecimiento econmico de
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para el desarrollo de la periferia

China generaban una nueva distribucin de la riqueza a nivel mundial, en lo que


fue interpretado por el pensamiento neoclsico y liberal como el surgimiento de
una estructura econmica policentrista o multipolar y el inicio de un nuevo orden
mundial. A partir del surgimiento de estos centros de poder econmico, las estrategias polticas de Estados Unidos fueron redefinidas para hacer frente a una
supuesta competencia ms abierta por la hegemona econmica.
Por su parte, el acuerdo alcanzado en 1962 entre Kennedy y Kruschev haba
proporcionado al gobierno estadounidense la certeza de que el comunismo no
habra de expandirse en Amrica Latina. Es as que, para la dcada de los 70,
Richard Nixon replante la relacin especial, basada en la cooperacin con los
pases latinoamericanos, condicionando la ayuda econmica que hasta entonces
se otorgaba por medio de la Alianza para el Progreso.
Respecto a la asistencia en la regin, el gobierno estadounidense decidi retomar la idea de que la mejor forma de proporcionar ayuda para el desarrollo era a
travs de la inversin productiva, para lo cual resultaba necesario que los pases
receptores realizaran cambios internos que favorecieran el ingreso del capital internacional. En este tenor, [] la ayuda econmica qued sujeta, cada vez en
mayor medida al escrutinio de tipo tcnico. Lo que ahora contaba para calificar
como recipiendario de ayuda no era la cooperacin poltica, sino la calidad de las
medidas de cada pas en materia de poltica econmica (Ojeda, 2001: 217).
Estos nuevos lineamientos econmicos se inspiraran de nueva cuenta en
el pensamiento econmico neoclsico, que buscaba reducir no slo la ayuda
proveniente del exterior, sino tambin el proteccionismo instrumentado por
los pases subdesarrollados y, de esta forma, reducir la participacin estatal a
cuestiones mnimas como la construccin de carreteras y algunos otros servicios, dejando el campo abierto para la inversin privada extranjera y nacional,
en lo que posteriormente Milton Friedman denominara la libertad de elegir
(Friedman, 1992).
Los Estados Unidos sostienen que la inversin privada extranjera puede hacer una
contribucin singular al desarrollo, pero cada nacin debe decir por s misma la relacin apropiada entre la inversin nacional y extranjera. Los inversionistas privados
deben actuar en forma compatible con las aspiraciones legtimas y criterios de los pases recipiendarios. A su vez, debe reconocerse que un clima favorable para la inversin
requiere condiciones de consistencia y estabilidad; nuevas frmulas no pueden ser
aplicadas retroactivamente a empresas ya establecidas sin perjuicio [sic] de daar, en
muchos casos, futuros prospectos (Ojeda, 2001: 217).
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Con base en lo anterior, encontramos que la modificacin de la poltica econmica de los pases pobres comienza a incorporar medidas de ajuste con una
marcada tendencia neoliberal. En tal medida, las relaciones de intercambio desigual en trminos de inversin productiva para la extraccin de materias primas,
la rentabilidad del capital y las medidas de poltica econmica comenzaron a
mostrar sntomas de agotamiento que llegaron a ser insostenibles. Ante dicho
panorama, estos pases tuvieron que ir modificando sus estrategias de insercin a
los cambios del entorno mundial, entre las cuales la cooperacin internacional se
abri como una ventana de oportunidad.

Periferia,su bdesarrollo,dep endenciay


cooperacin internacional. La aportacin latinoamericana
A partir de la dcada de los 50, la Comisin Econmica para Amrica Latina (cepal),
encabezada por Ral Prebisch, haba cuestionado la visin desarrollista emanada de
la corriente neoclsica que conceba al desarrollo como parte de un proceso evolutivo
y, por ende, al subdesarrollo como la falta de esta evolucin. En contraparte, Prebisch
sostena que las condiciones del intercambio comercial mostraban las desigualdades
imperantes del sistema econmico, lo que impeda no slo un intercambio equitativo,
sino la propia preservacin de la desigualdad, la cual podra ser superada mediante el
fortalecimiento de las capacidades econmicas internas de los pases.
En este sentido, se retom la nocin de centro y periferia que haba sido
empleada por el pensamiento europeo durante el siglo xix para referirse a las
diferencias estructurales entre las metrpolis y sus colonias, que a nivel general
estableca los siguientes contrastes:
El centro europeo
capacidad de inventar
racionalidad, intelecto
pensamiento abstracto
razonamiento terico
mente
disciplina
adultez
sanidad
ciencia

La periferia
imitacin
irracionalidad, emocin, instinto
pensamiento concreto
razonamiento prctico, emprico
cuerpo, materia
espontaneidad
infancia
insana
brujera

Fuente: Tomado de Lander, 1997: 34, apud J.M. Blaut. (1993). The Colonizers Model of the World.
Geographical Diffusionism and Eurocentric History. Nueva York: The Guilford Press, p. 17.

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para el desarrollo de la periferia

El supuesto bsico para la posterior elaboracin de la teora de la dependencia


surgi a partir de los planteamientos emanados de la cepal, que conceban diferencias estructurales en el sistema econmico, dado que
[] algunos pases eran econmicamente ms poderosos que los otros (los del centro)
y por ende podan negociar en trminos que favorecan el desvo de la plusvala de los
pases dbiles (la periferia) al centro. Alguien lo llamara luego intercambio desigual.
El anlisis supona un remedio para la desigualdad: que los estados perifricos emprendiesen acciones con el fin de instituir mecanismos que equilibrasen el intercambio en
su mediano plazo (Wallerstein, 2005: 26).

A partir del planteamiento de la cepal surgieron tres escuelas que sostienen


la nocin de centro-periferia para analizar la regin latinoamericana y su papel
en la insercin a la economa mundial, que de acuerdo con Andr Gunder Frank
pueden clasificarse de la siguiente forma: a) tericos de la modernizacin, b) estructuralistas y c) dependentistas.
Por su parte, los tericos de la dependencia pueden subdividirse entre: a) reformistas no marxistas, b) marxistas y c) neo marxistas. A pesar de las diferencias
en cuanto a cmo concebir las relaciones econmicas en Amrica Latina, la teora
de la dependencia plantea a nivel general los siguientes preceptos:
a) El subdesarrollo est conectado de manera estrecha con la expansin de los
pases industrializados,
b) el desarrollo y subdesarrollo son aspectos diferentes de un mismo proceso
universal,
c) el subdesarrollo no puede ser considerado como primera condicin para un
proceso evolucionista,
d) la dependencia no es slo un fenmeno externo, sino que se manifiesta
tambin bajo diferentes formas en la estructura interna (social, ideolgica y
poltica) (Dos Santos, 2002: 25).
Por su parte, Andr Gunder Frank plante la tesis del subdesarrollo en Amrica Latina, que reforzara con la teora del desarrollo del subdesarrollo, la cual explica
que el ltimo es una consecuencia del propio capitalismo histrico, por lo que no
representa la condicin originaria de los pases como responsables de su atraso,
sino a causa de las polticas diseadas desde los centros econmicos mundiales,
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incluyendo tanto las corporaciones como los organismos internacionales y los


gobiernos promotores del libre mercado (Frank, 1992).
De manera complementaria, Vania Bambirra (1974) sostiene que existen al
menos tres elementos acumulativos para la dependencia, generados del propio subdesarrollo. a) En primer lugar, resulta prcticamente imposible concebir el desarrollo
nacional para un pas dependiente, sin considerar los niveles de desarrollo alcanzados
en el mbito internacional, particularmente el que proviene de la tecnologa diseada en los pases centrales. b) Esto conlleva a una segunda condicin de la
dependencia que implica una mayor penetracin del capital transnacional, debido a la importacin de maquinaria e insumos elaborados por los pases centrales.
c) De ah una mayor subordinacin, debido a la exclusividad en el empleo de
las innovaciones cientfico-tecnolgicas que detentan las empresas transnacionales,
poseedoras de las patentes.
Estos tres elementos garantizan mejores ventajas competitivas para la propia penetracin del capital transnacional, lo que a su vez resulta en mecanismos
acumulativos de la dependencia, a tal grado que resulta prcticamente imposible
que el capitalismo dependiente funcione sin el apoyo proveniente del exterior
(Bambirra, 1974: 100, 105). Con base en esta nocin, la cooperacin, asistencia
o ayuda al desarrollo, se establece por la va de la deuda externa, del comercio
de bienes primarios, de la propia inversin extranjera o bien a travs de los diversos programas de asistencia proveniente de los organismos internacionales o
agencias de cooperacin. De esta forma, el capitalismo de Estado tiende pues
a combinarse con el capital extranjero y a combinarse con l los mecanismos
de poder y, ms an, a transformarse en el agente de dominacin burguesaimperialista (174).
Es a partir del pensamiento dependentista y la cooperacin internacional generada entre los pases subdesarrollados a los que tambin se denomin posteriormente
como Tercer Mundo o del Sur que surgen nuevos rganos de colaboracin alternos
a los impulsados por los pases centrales Norte, como lo fue la conformacin
del Grupo de los 77 en 1964, que a su vez impulsaron esquemas multilaterales para el desarrollo, como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(pnud) en 1964 y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el
Desarrollo (unctad, por sus siglas en ingls) en 1965.
A principios de los 70, el gobierno estadounidense decidi limitar la ayuda
para el desarrollo en Amrica Latina, dando por terminada la Alianza para el Progreso, retrasando en 1971 la aprobacin de la cuota para una mayor provisin de
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para el desarrollo de la periferia

fondos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y anunciando


la posible reduccin de la ayuda por parte de la usaid. El trmino de la relacin
especial con Amrica Latina fue slo una parte de las nuevas polticas de orden
econmico impulsadas desde Washington para hacer frente a la crisis econmica
por la que atravesaba el sistema como consecuencia del resquebrajamiento del
sistema Bretton Woods y la crisis del dlar.
En concordancia [], la presencia oficial norteamericana en el rea ayuda econmica, asistencia tcnica, programas militares y culturales se redujo notablemente y se
adopt un criterio general de escaso inters low profile por la regin. Por su parte,
el tratamiento comercial se endureci y la negociacin de problemas bilaterales se hizo
ms difcil (Ojeda, 2001: 218).

Como parte de estas medidas, Richard Nixon anunci un plan de accin econmica que aplicaba una serie de polticas proteccionistas, comenzando con la
aplicacin del 10 por ciento ad valorem a todas sus importaciones. A pesar de los
intentos de los gobiernos de Mxico y Canad, Estados Unidos no concedi la
suspensin a tales medidas para ninguno de los socios del hemisferio. Lo anterior,
aunado a la cada de los precios internacionales de las materias primas y el colapso
petrolero de 1973, ocasion una crisis generalizada que afect principalmente
a los pases dependientes, entre ellos los latinoamericanos, debido al nivel de
endeudamiento internacional adquirido en la bsqueda de industrializacin y
desarrollo (Escribano, s.f.: 25; Ojeda, 1986: 220; Rico, 2000: 63).
De aqu surgieron nuevas iniciativas de cooperacin internacional impulsadas
desde los pases subdesarrollados en favor del establecimiento de relaciones econmicas ms equitativas entre Norte y Sur. En 1971, el presidente Luis Echeverra
[] interviene en el foro de la onu y se pronuncia por el fin del proteccionismo de los
pases ricos, la ayuda a los dbiles y el desarme. En 1972 [] interviene en la tercera
reunin de la unctad [] en Santiago de Chile. Ah propone la Carta de Derechos y
Deberes Econmicos de los Estados [cddee], con miras a que se apruebe en la onu.
En esa misma reunin [] se aprueba unnimemente la Carta... (Gallo y Sandoval,
2005: 188).

El debate Norte-Sur acerca de la estructura real versus la idea de las relaciones econmicas mundiales alcanz su mxima intensidad durante los aos setenta en una serie
de exigencias especficas del Tercer Mundo de forma global. Estas exigencias de un
Nuevo Orden Econmico Internacional estaban contenidas en varios documentos
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adoptados por conferencias internacionales generalmente organizadas dentro del marco de las Naciones Unidas (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993: 264).

En diciembre de 1974, la Asamblea General de la onu aprob la cddee, []


Afirmando la necesidad de fortalecer la cooperacin internacional en esos campos; reiterando asimismo la necesidad de consolidar la cooperacin internacional
para el desarrollo [] (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1974: 1). En
apariencia, la aprobacin de esta resolucin en Naciones Unidas generara el Nuevo
Orden Econmico Internacional (noei) propuesto por los pases subdesarrollados,
en trminos de poder cooperar efectivamente con los industrializados y, de esta
forma, conseguir relaciones comerciales equitativas; financiamiento para el desarrollo, transferencia de tecnologa, libertad de asociacin comercial en trminos
bilaterales, regionales y multilaterales. A partir de esta iniciativa surgi en 1975 el
Sistema Econmico Latinoamericano (sela).
No obstante, las acciones emprendidas por el Tercer Mundo y los objetivos
consagrados en la cddee no pudieron evitar la posterior crisis generalizada que
afect a los pases en vas de desarrollo al trmino de los 70 e inicios de los 80. Inclusive, el financiamiento al que stos accedieron para poner en marcha sus planes
de desarrollo se convirti en el principal elemento en su contra cuando las tasas de
inters se fueron a la alza al final de la dcada. Los pases deudores se encontraron
con que la deuda acumulada resultaba incosteable y que la crisis era inevitable.
Esto, a su vez, signific el trmino del desarrollismo y del estructuralismo como
alternativa viable para contrarrestar el subdesarrollo.

Ela nlisisdelsist ema-mundoa ntel ac risisec onmicade


los pases perifricos latinoamericanos
Para hacer frente a la crisis econmica de la deuda externa, los pases subdesarrollados, particularmente los latinoamericanos, tuvieron que realizar una serie
de ajustes estructurales para estabilizar sus economas. Esto se dio a travs de la
introduccin de medidas diseadas por los organismos financieros internacionales, particularmente el fmi y el bm, basadas de nueva cuenta en la economa
neoclsica y el liberalismo, denominadas neoliberales.
Estos ajustes, a nivel general, se enfocan en la estabilizacin y el ajuste estructural. La estabilizacin se refiere al nivel macroeconmico, basndose en []
la poltica monetaria para controlar la inflacin, la fiscal para contener el dficit
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para el desarrollo de la periferia

pblico y la de tipo cambiario para evitar el desequilibrio externo [] (Escribano,


s.f.: 26). Por su parte, el ajuste estructural se refiere a las cuestiones microeconmicas, que reducen la intervencin estatal en los sectores agrcola e industrial,
permiten la participacin de capital privado en las empresas estatales, favorecen
el ingreso de la inversin extranjera, rompen las barreras arancelarias, mantienen el
control de los salarios y mejoran las condiciones del mercado.
En contrapartida, durante la crisis de la deuda externa en Amrica Latina se
evidenci, no slo la vulnerabilidad de las economas regionales frente a los centros del poder econmico mundial, sino inclusive las asimetras econmicas entre
los propios pases perifricos, lo que a su vez los haca ms dependientes que el
resto de las naciones subdesarrolladas.
Es a partir de este planteamiento que surgen una serie de cuestionamientos
por parte de los tericos de la dependencia pertenecientes a la corriente crtica respecto de las polticas econmicas aplicadas en la regin, derivadas de los
anlisis realizados por organismos internacionales, incluyendo a la propia cepal,
particularmente porque no se consideraban las diferencias estructurales dentro de
las propias sociedades dependientes.
Con base en el trabajo de Vania Bambirra (1974), existan tres tipos de economas
perifricas, clasificadas en A, B o C. Las primeras corresponden a aquellas naciones
que haban logrado algn tipo de industrializacin antes de la Segunda Guerra Mundial. En el caso de los pases B, se haca referencia a los que haban desarrollado su
industria en el periodo inmediato al trmino de sta. Por ltimo, las economas tipo
C eran aquellas que no haban desarrollado ninguna industria nacional.
Para analizar de manera integral las relaciones centro-periferia, sus particularidades y consecuencias, los tericos de la dependencia buscaban un enfoque holstico para comprender la formacin histrica del capitalismo mundial.
En esta bsqueda, la perspectiva del sistema mundial denominado tambin
sistema-mundo encuentra en Immanuel Wallerstein a uno de sus ms grandes
exponentes, quien a su vez rescata una parte importante de la escuela de los
Annales en la obra de Fernand Braudel, as como los ciclos econmicos de
Kondratiev.
Para contrarrestar la visin hegemnica de un mundo dividido por la confrontacin Este-Oeste,
[] los varios tericos del sistema mundial insistirn siempre en la existencia de un
solo sistema econmico global en este periodo, de carcter capitalista y sobre la hege31

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mona norteamericana. La evolucin de la economa sovitica del bloque de naciones


a ella ms o menos ligadas no haba sido capaz de salir del contexto determinado por
el sistema mundial capitalista (Dos Santos, 2002: 56).

El planteamiento central del anlisis de los sistemas-mundo se basa en los


principios del materialismo histrico y la dialctica para explicar la existencia de
relaciones histricamente desiguales en la economa mundial capitalista, generadas desde el siglo xvi en algunas partes de Europa y que, debido a los procesos de
expansin del capitalismo a nivel mundial, estas contradicciones han alcanzado
tambin caractersticas globales. Al igual que en la teora de la dependencia, el
enfoque sistema-mundo plantea una divisin geogrfica del trabajo entre el centro y la periferia, pero incorpora el elemento semiperiferia para denominar a los
pases que han alcanzado algn grado de desarrollo, que por lo tanto no dependen
nicamente de las materias primas y que se encuentran entre los explotadores y
los explotados (Wallerstein, 2005).
Cabe mencionar que la posicin que cada uno de los pases ocupa dentro de
la estructura jerrquica del sistema-mundo determina no slo sus propias capacidades y limitaciones frente a los otros, sino tambin el tipo de relacin entre ellos.
Lo anterior se encuentra definido por la propia divisin del trabajo que propicia
la competencia entre los Estados perifricos por acceder a mejores condiciones
en los procesos de intercambio con los pases centrales. Esto no slo ha limitado
la cooperacin y el entendimiento ante problemas comunes, sino que ocasiona
un mayor intercambio desigual y, por ende, un mayor flujo de plusvala hacia los
pases centrales (Wallerstein, 2001).
Respecto a los pases semiperifricos, stos se encuentran en una postura un
tanto complicada, debido a que son presionados por el propio sistema para mejorar sus procesos productivos y, de esta forma, mantenerse lo ms cerca del centro
posible y alejados de la periferia. A su vez, al no ser totalmente perifricos, no son
sujetos de la ayuda otorgada por los gobiernos centrales y organismos internacionales, lo que, aunado a las nuevas tendencias y presiones polticas y econmicas
mundiales, encaminadas hacia el libre mercado y la competencia por atraer la
inversin extranjera lo que s es una condicin de la periferia, ha exacerbado en
la mayora de los casos la aplicacin de medidas de corte neoliberal que generen el
ambiente propicio para la cooperacin, tanto pblica como privada, proveniente
del exterior, en aras de poder insertarse ventajosamente en lo que los defensores del
neoliberalismo denominan globalizacin econmica (dem).
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La c ooperacin int ernacional c omo in strumento


para el desarrollo de la periferia

Lac ooperacinint ernacionalenM xico


tras la implantacin del modelo econmico neoliberal
El activismo poltico encabezado por el gobierno mexicano en favor de las causas
del Tercer Mundo y la cooperacin internacional para el desarrollo de los pases
pobres, poco pudo hacer para contener la crisis que inici en 1976 y se agudiz
en 1982. En ambas ocasiones, los presidentes en turno solicitaron el apoyo financiero del fmi, mediante el convenio de apoyo financiero firmado por Luis Echeverra y, posteriormente, con la Carta de Intencin de Jos Lpez Portillo (Gallo
y Sandoval, 2005: 195-223).
Al llegar al poder Miguel de la Madrid Hurtado en 1982, considerado como
el primer tecncrata en ocupar el poder presidencial en Mxico, la regin latinoamericana se encontraba ante el problema generalizado de la deuda externa, lo
que, aunado a los conflictos polticos que enfrentaba Centroamrica, ocasionaba
un panorama poco alentador para la poltica exterior de Mxico. No obstante, el
gobierno mexicano mantuvo el inters en la zona y el activismo poltico del que
haban derivado, durante el mandato de Lpez Portillo, tanto el Pacto de San
Jos (1980) firmado con Venezuela, como la declaracin Franco-Mexicana para
solucionar los problemas en El Salvador.
En este sentido, en 1983 el gobierno mexicano encabez los esfuerzos de colaboracin con Venezuela, Panam y Colombia conducentes a solucionar los problemas en Centroamrica mediante la conformacin del Grupo Contadora. Sin
embargo, tambin esta bsqueda de
[] nuevas formas de cooperacin y coordinacin de polticas en el plano internacional, [fue posible] porque [] En primer lugar, el tono del discurso se modera y se
hace ms pragmtico. La grandilocuente retrica [] cede su lugar a una discusin
ms enfocada en la bsqueda de razones concretas de cooperacin [] Por ltimo,
las formas institucionales de la concertacin son extremadamente flexibles [] (Rico,
2000: 126).

El fracaso en la aprobacin del Acta de Contadora en 1984 fue un hecho


contundente que puso en evidencia la prdida en la capacidad de negociacin
de Mxico y los pases de la regin para consolidar esfuerzos encaminados a soluciones comunes, dado que los pases centroamericanos se negaron a firmar el
documento despus de que Ronald Reagan manifest no estar de acuerdo con
el contenido.
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Posteriormente, el gobierno mexicano impuls la creacin del Grupo


de los Ocho para hacer frente a los problemas en Centroamrica, del Grupo de los
Seis frente al desarme y del Grupo de Cartagena para encontrar soluciones comunes frente al problema de la deuda externa. En todos esos casos su contraparte
estadounidense vio con recelo los acuerdos derivados de la cooperacin regional,
particularmente en lo referente a los adeudos de los pases latinoamericanos.
Cada uno de los acreedores tuvo que recurrir a la negociacin bilateral (Ojeda, 1986).
A pesar de la serie de estrategias y planes emprendidos a nivel interno para
hacer frente a los compromisos adquiridos con los organismos internacionales,
el 19 de septiembre de 1985 el fmi hizo pblico que el gobierno mexicano haba
incumplido el Convenio firmado previamente con ste. No obstante,
[] el desastre ssmico introdujo [...] nuevos elementos en el juego. El Fondo mismo,
de hecho, acord un crdito de emergencia por 300 millones de dlares a pesar de que
las autoridades mexicanas solicitaron de nueva cuenta en octubre el aplazamiento por
[] 959 millones de dlares [] (Rico, 2000: 161).

A partir de entonces, el gobierno mexicano realiz una serie de acciones econmicas que fueron bien vistas por los organismos financieros internacionales y
el gobierno estadounidense.
En primer trmino, Mxico solicit formalmente su adhesin al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt por sus siglas en ingls, y hoy omc),
organismo al que se haba negado a ingresar desde su conformacin y con quien
suscribi en 1986, como el socio nmero 92. Posteriormente, se dio la firma de
una nueva Carta de Intencin con el fmi, de la que derivaron nuevas medidas
de ajuste de tipo neoliberal.
A pesar de que es durante el mandato de Miguel de la Madrid cuando se generaron las condiciones para permitir el ingreso del capital transnacional, en 1988
se modific el artculo 89 de la Constitucin Poltica. En este sentido, se anex
la fraccin x, que incluye los denominados principios de poltica exterior que
habrn de ser seguidos por el presidente, entre los que se incluye la cooperacin
internacional para el desarrollo.
Las modificaciones se hicieron en dos sentidos: otorgndole ms facultades al Senado
para tener un papel de mayor actividad en la materia, como corresponde a las funciones
de poder Legislativo. Lo central, sin embargo, fue la introduccin de un conjunto de
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principios para guiarse siempre a partir de ellos: la no intervencin, la autodeterminacin de los pueblos, la solucin pacfica de las controversias, la proscripcin del uso y
de la amenaza del uso de la fuerza, la igualdad jurdica de los Estados, la cooperacin
internacional para el desarrollo y la lucha por la paz a nivel internacional (Valero,
1992: 136-137).

Al llegar al poder, Carlos Salinas de Gortari plante que uno de los principales
objetivos en materia de poltica econmica exterior era consolidar la diversificacin del comercio internacional de Mxico, para lo cual llev a cabo una serie
de modificaciones de corte neoliberal en las legislaciones vigentes para atraer la
inversin extranjera, dinamizar el comercio exterior y modernizar el sector industrial. Entre estos nuevos ajustes destacan:
1. Reforma del Artculo 27 Constitucional, referente a la propiedad de los
extranjeros en playas y zonas fronterizas.
2. Reforma a la Ley aduanera de 1992.
3. Reforma al Reglamento de Inversiones Extranjeras de 1989, permitiendo la
inversin del 100% de capital forneo en propiedades consideradas anteriormente exclusivas de la nacin.
4. Creacin del Programa Nacional de Modernizacin Industrial y Comercio
Exterior de 1990 (pronamice).
5. Nueva Ley de Comercio Exterior de 1993 (Ortiz, 1993).
En la bsqueda de dinamizar el comercio exterior, el gobierno mexicano inici
en 1990 el proceso de negociaciones del que deriv la firma del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (tlcan), que entr en vigor en enero de 1994.
Estas acciones mostraron tres cambios de la postura tradicional de Mxico en sus
relaciones con el exterior: [] el vuelco abierto hacia Estados Unidos; la consolidacin del giro hacia los temas econmicos dentro de la agenda [] y la
reorientacin de la estrategia diplomtica hacia la disciplina de esquemas institucionalizados de cooperacin internacional (Heredia, 2000: 29).
A partir de la firma del tlcan y el ingreso de Mxico a la ocde y la apec, se ha
dado un vuelco en la forma de concebir no slo los grandes objetivos e intereses
mexicanos en sus relaciones con el exterior, sino tambin en la forma en que se ha
concebido la cooperacin internacional por parte del gobierno mexicano, en oca35

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siones basada en conceptos alejados de los grandes temas pendientes en la agenda


de poltica interna y en la propia satisfaccin del inters nacional.
A manera de ejemplo, baste mencionar que Mxico es el pas que ha firmado
ms alianzas comerciales a nivel mundial, sumando 12 acuerdos o tratados y ms
de 40 socios comerciales. A pesar de ello, histricamente, ms del 80 % de las
operaciones del pas se han realizado con la Unin Americana y menos del 10 %
con la Unin Europea. Lo anterior es un signo ms de los niveles de dependencia
econmica respecto a Estados Unidos.
Tratado

-3
Mxico - Costa Rica
Mxico -Bolivia
Mxico -Nicaragua
Mxico - Chile

Mxico -Israel
Mxico -

Pases
Estados Unidos y Canad
Colombia y Venezuela
Costa Rica
Bolivia
Nicaragua
Chile
Unin Europea
Israel

Publicacin D.O.F.
20 de diciembre de 1993
9 de enero de 1995
10 de enero de 1995
11 de enero de 1995
1 de julio de 1998
28 de julio de 1999
26 de junio de 2000
28 de junio de 2000
14 de marzo de 2001

El Salvador, Guatemala y Honduras


Islandia, Noruega, Liechtenstein y Suiza 1 de julio de 2001

Mxico -

Mxico -Uruguay Uruguay


Japn

15 de julio de 2004
2005

(Fuente: Secretara de Economa. Pgina Web).

No obstante, las estrategias, planes, proyectos y programas impulsados tanto


por el gobierno mexicano como por organizaciones no gubernamentales, asociaciones y diversos sujetos del quehacer nacional en el mbito de la cooperacin
internacional, no comprenden exclusivamente aspectos econmicos, sino que
abarcan todos los sectores relevantes a nivel interno e internacional, como son:
ciencia y tecnologa, aspectos militares y de seguridad, medio ambiente, salud,
educacin, migracin, entre otros.
Los alcances y las limitaciones de las iniciativas en materia de cooperacin
internacional, en cada uno de los rubros arriba mencionados, dependen en gran
medida de una serie de condicionantes, tanto internas como externas, que algunos autores denominan factores internacionales de situacin. Estos pueden dividirse en tres aspectos: 1) las condiciones imperantes en el medio internacional, 2)
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para el desarrollo de la periferia

las acciones concretas de otros Estados y 3) las propias capacidades del Estado en
cuestin (Cabra, 1996). Estos elementos resultan de gran ayuda para desarrollar
y evaluar la efectividad de los programas emprendidos en materia de cooperacin
internacional, dependiendo no slo de los objetivos planteados inicialmente, sino
tambin de las condiciones determinadas por el propio contexto y, por supuesto,
de los fines que persiga cada una de las contrapartes.

Conclusiones
La cooperacin, vista como medio, instrumento, objetivo, estrategia o fin, ha
sido una de las constantes en la historia de la humanidad que antecede a la creacin del Estado-nacin como figura poltica-administrativa, en independencia de
cmo sta sea analizada o concebida desde la perspectiva de las teoras polticas y
sociales dominantes. Desde el enfoque idealista, la cooperacin internacional es
una necesidad de las sociedades para alcanzar el estado ideal, que es la paz, mientras que para el realismo poltico, corriente dominante particularmente durante
el periodo entre las dos guerras mundiales y gran parte de la denominada Guerra
Fra, es una de las tantas estrategias emprendidas por los tomadores de decisiones
en su bsqueda por satisfacer el inters nacional.
Por su parte, la cooperacin internacional para el desarrollo surge como una
alternativa impulsada por los pases vencedores de la Segunda Guerra Mundial,
principalmente Estados Unidos, para ayudar a la reconstruccin europea, generar
alianzas con los pases no desarrollados y contener la expansin del comunismo
internacional. Esto se da a travs de la creacin de organismos internacionales de
carcter gubernamental, as como mediante la formulacin de diversas asociaciones de ndoles distintas, que defendan la idea de generar el desarrollo en los
pases recin descolonizados, y en aquellos que en apariencia no lo haban logrado
debido a la poca industrializacin interna.
La teora de la dependencia y, posteriormente, el enfoque del sistema-mundo
resultan alternativas tericas importantes para concebir al subdesarrollo como
una consecuencia del propio sistema econmico capitalista, que se remonta a
la aparicin del mismo. Por esto se vuelve importante concebir a la cooperacin
internacional como la alternativa para generar condiciones de intercambio ms
equitativas y justas para los pases perifricos, considerando las caractersticas
y necesidades de stos y la necesidad de establecer el dilogo y la cooperacin,
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tanto con los pases centrales, mediante la denominada Cooperacin NorteSur, como entre los propios perifricos y semiperifricos, a travs de la Cooperacin Sur-Sur.
A partir del resquebrajamiento del Bloque Socialista, con el que formalmente
se dio por terminada la Guerra Fra, la cooperacin internacional es concebida como una de las principales alternativas no slo para generar el desarrollo
de los pases pobres, sino tambin para intentar solucionar diversos problemas
comunes e impulsar la transferencia del conocimiento en aspectos estratgicos.
Entre las dcadas de los 80 y los 90 surgieron nuevos enfoques tericos, como la
Interdependencia (vid Keohane y Nye, 1988), que impulsan la idea de la cooperacin internacional como una necesidad de los Estados para solucionar los asuntos comunes que derivan de una serie de interconexiones y de costos recprocos
mutuos, con independencia de los niveles de desarrollo alcanzados por stos.
No obstante, ya entrado el siglo xxi, las contradicciones y desigualdades entre
los pases perifricos, semiperifricos y centrales, propios del sistema-mundo capitalista, as como los niveles de dependencia de unos frente a los otros evidencian
que la cooperacin internacional es una de las principales necesidades y alternativas para alcanzar acuerdos a nivel estatal respecto a temas de inters comn, as
como coadyuvar en la bsqueda del desarrollo humano, pero sin dejar de lado
que cada una de las partes ocupa un sitio distinto dentro del sistema-mundo capitalista y, por ende, persigue objetivos diferentes.

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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

Captulo II
Lac ooperacint ransfronteriza:
significado y mtodos para su anlisis
Juan Carlos Arriaga Rodrguez*

El concepto cooperacin transfronteriza no es nuevo. A principios del siglo xx se


le utilizaba para referirse a un tipo de colaboracin interestatal cuyo objetivo era
atender y solventar problemas econmicos o sociales localizados en las regiones
fronterizas. Un siglo despus, la novedad es que la cooperacin transfronteriza ha
sido asociada con la supuesta desaparicin de fronteras polticas, propiciada a su
vez por los procesos de integracin como es el caso de la Unin Europea, marco
de referencia para el presente trabajo.
Otra vertiente de la nocin actual sobre la cooperacin fronteriza es que dicho
concepto se origina en estudios sobre las fronteras europeas. En tales estudios, sus
autores se han preocupado por elaborar modelos de anlisis, tipologas y marcos
conceptuales sobre la cooperacin fronteriza, los cuales empiezan a ser utilizados en
investigaciones en otras regiones del mundo (Harguindguy, 2007).
En este captulo explicaremos en qu consiste la cooperacin fronteriza, su
funcionamiento y su importancia como mecanismo de buena vecindad entre
los Estados. El enfoque que utilizaremos es la teora de la particin de los espacios
humanos, en especial la definicin de frontera territorial como espacio perifrico.
En nuestra argumentacin, nos apoyaremos en la experiencia centroamericana sobre cooperacin transfronteriza, pues desde la dcada de 1990 se realiza
una prctica interesante en este sentido. En la regin se han diseado y aplicado
* Maestro en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias
Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Polticas pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza y Estudios regionales sobre
turismo, ambiente y desarrollo. Correo electrnico: arriaga@uqroo.mx.

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una cantidad importante de programas de cooperacin transfronteriza, en torno


a diversas materias. Asimismo, ha crecido el nmero de actores no tradicionales
(ongs, fundaciones privadas, organizaciones empresariales, etc.) que participan
en este tipo de cooperacin, adems de que los gobiernos locales han ganado
mayor experiencia en el manejo de programas, lo que ha permitido el perfeccionamiento del carcter instrumental de la cooperacin.
No obstante lo anterior, no es posible afirmar que la experiencia centroamericana sobre cooperacin transfronteriza est generando la desaparicin de las fronteras polticas que comparten los Estados de la regin. Desde nuestra perspectiva,
la gravedad de los problemas y fenmenos que se intenta resolver y atender es lo
que impulsa este tipo de cooperacin, y no un proceso global de eliminacin de
fronteras territoriales. Por otra parte, la cooperacin transfronteriza en Centroamrica se presenta en un marco de organizacin territorial donde las zonas de
frontera son espacios perifricos subordinados poltica y econmicamente al centro capital, lo que reduce las posibilidades de integracin de tales zonas en nuevas
regiones de desarrollo econmico y social.
Para explicar lo anterior, dividimos el presente captulo en tres partes. En la
primera explicamos el concepto frontera y sus acepciones como lmite territorial y
como zona de contacto socio-cultural. Revisamos brevemente las tesis economicista y geopoltica que aseguran la supuesta desaparicin de las fronteras polticas.
Ambas tesis afirman que las fronteras, en particular las fronteras polticas, han
perdido la capacidad para cumplir con sus funciones tradicionales (seguridad,
separacin de territorios y pueblos nacionales, diferenciacin nacional, etc.) debido a los cambios ocurridos en los sistemas econmicos y polticos internacionales
durante las ltimas dcadas. Precisamente la cooperacin transfronteriza contribuye a la redefinicin funcional de las fronteras y eventualmente a su futura desaparicin, afirman tales tesis.
En la segunda parte explicamos el significado del concepto de cooperacin
transfronteriza, las caractersticas que la diferencian de la cooperacin tradicional
y, de manera muy general, sus aspectos operativos y organizativos. Asimismo,
analizamos su importancia como mecanismo de buena vecindad entre naciones
colindantes, es decir, como un mecanismo que favorece la paz y convivencia entre
Estados colindantes.
En la tercera parte, analizamos algunos de los mtodos de anlisis utilizados para los estudios de la cooperacin fronteriza. Revisamos cuatro modelos:
el anlisis por segmentos fronterizos, anlisis de interaccin diplomtica entre
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

actores cooperantes, anlisis integral de fronteras y el sistema centro/forland/


periferia.

Concepto de frontera
Para explicar nuestra concepcin de cooperacin transfronteriza, debemos definir
los trminos frontera poltica, zona de frontera y regin de frontera.
El concepto frontera tiene dos acepciones: como el lmite territorial de los Estados y como la zona adyacente al lmite territorial donde ocurre una interaccin
socio-cultural intensa. Como lmite territorial se refiere al margen trazado por
una lnea que marca la jurisdiccin y dominio territorial del Estado, fuera del cual
est impedido de actuar y dentro del que es soberano.
La frontera lmite tiene tres significados: primero, es la lnea-marca ms all
de la cual el Estado no puede ejercer su soberana jurisdiccional; segundo, es una
forma de accin poltica sobre el territorio, en el sentido de divisin, dominio y
control del espacio geogrfico; y tercero, es la lnea lmite que expresa el reconocimiento de soberanas entre los Estados (Raffestin, 1980: 149-54).
Para las Relaciones internacionales, la frontera lmite precisa el espacio geogrfico (territorio) sobre el cual se ejerce la soberana nacional. Cada frontera
lmite separa territorios nacionales diferentes, por lo cual tambin se le conoce como frontera internacional. Sin embargo, se debe precisar que la frontera
lmite no es sinnimo de frontera internacional, pues existen tambin otros
tipos de subdivisiones polticas al interior de los Estados nacionales. El sistema de esas
subdivisiones polticas interiores y alrededor de los Estados constituye la estructura geogrfica de la administracin jurdico-poltica del territorio (Gottmann,
1980: 53).
Por lo que respecta a la zona de frontera, sta se refiere al espacio en el que ocurren eventos y procesos sociales diversos (migracin, comercio, cultura, tradiciones, prcticas sociales), es decir, aquellas prcticas de las comunidades que viven
en ambos lados del lmite territorial y que se influyen mutuamente. Asimismo, la
zona de frontera es el espacio donde los gobiernos definen prcticas transnacionales en torno a diversos procesos como los sociales y ambientales, entre otros.
Algunos autores (L. W. Lyde, A. Tynbee, O. Lattimore) han argumentado
en favor de una concepcin de las zonas de frontera como espacios de encuentro
e interaccin. Aseguran que las zonas de frontera son espacios donde la cultura de
una nacin no desaparece y donde la otra cultura no completa su aparicin. En
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este sentido, ms que ser defensivos, tales espacios tienden a ser asimilativos, espacios donde ocurre una asociacin natural con el encuentro de pueblos y personas
en la rutina ordinaria de la comunicacin pacfica (Lyde, 1915: 2).
A contracorriente de la concepcin idealista anterior, otra perspectiva asegura
que las zonas de frontera, antes que espacios de contacto, interaccin y asimilacin
permanente, son de confrontacin y disputa; la frontera territorial es una barrera y
las zonas adyacentes son escudos de defensa. Para Kaldone Nweihed, la frontera
como espacio de interaccin y como barrera puede ocurrir indistintamente en las
fronteras territoriales del mundo. Ciertamente se han erguido fronteras cuya funcin es crear una barrera para separar culturas, comunidades lingsticas, religiosas,
etctera. (Nweihed, 1992: 67), pero tambin las hay en las que se establece una
cooperacin permanente (Mxico-Estados Unidos, entre los pases de la Unin
Europea, etctera). Nweihed ha destacado la importancia de los estudios geopolticos para el anlisis de las fronteras en Amrica Latina, la mayora de los cuales
han sido adoptados como referencia de las polticas de cooperacin fronteriza en
muchos pases. La poltica y diplomacia fronterizas en Amrica Latina, y especialmente en Centroamrica, se han distinguido ms por su carcter militarista,
defensivo y conflictivo, antes que integracionista y de colaboracin (71).
Podemos afirmar que las zonas de frontera en Amrica Latina son un ejemplo
de espacios histricos de tensin y de conflicto; sin embargo, ello no ha significado necesariamente el abandono total a la negociacin y la cooperacin para
atender los problemas, incidentes fronterizos y disputas territoriales (Gottmann,
1980: 433). Una poltica de cooperacin en la frontera procura buscar acuerdos
para el uso compartido de un espacio colindante entre dos o ms Estados vecinos, alcanzar el reconocimiento de derechos comunes sobre ese espacio, o acordar
el pago de derechos de explotacin o de trnsito para alguna de las partes. Cuando la cooperacin persigue resolver problemas comunes en las zonas de frontera
o facilitar el acercamiento e interaccin entre actores fronterizos, entonces se trata
de cooperacin transfronteriza. Este tipo especfico de cooperacin no incluye
negociaciones sobre dominio y jurisdiccin de espacios territoriales.
Para los gobiernos latinoamericanos, la frontera poltica es siempre exterior
y cumple funciones de defensa de la seguridad nacional, de divisin y diferenciacin espacial y social. Respecto a la primera funcin, estos gobiernos le han
asignado a la frontera poltica el papel de proteccin de la soberana territorial y
de control, vigilancia, supervisin de personas, mercancas e ideas que ingresan
y salen del pas. En sus discursos polticos, los gobiernos afirman que la frontera
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

poltica, antes que un espacio de contacto e interaccin entre naciones, es una barrera hermtica de proteccin dbil, por lo que debe ser constantemente reforzada. Esta manera de concebir a la frontera poltica se debe a la situacin conflictiva
en la que han vivido la mayora de los pases, tanto por diferendos territoriales
como por diferencias en la demarcacin de lmites fronterizos. Para los gobiernos
de la regin, cualquier anlisis de la problemtica fronteriza debe pasar por una interpretacin geopoltica, donde todas las conclusiones giran en torno al concepto
de integridad territorial del Estado (Meira, 1997; Nweihed, 1992).
La segunda funcin que los gobiernos latinoamericanos le han asignado a la
frontera poltica es la de instrumento de divisin y diferenciacin social y espacial. Esto significa que cada gobierno, en nombre del Estado, ha establecido un
modelo de divisin territorial, implementando a su vez normas internas delimitadas segn sus diferentes competencias, tales como las responsabilidades administrativas, econmicas, judiciales, militares e incluso tnicas y religiosas. El nombre
y funciones que cada gobierno da a esas reas (provincia, estado, departamento,
etctera) dependen de la tradicin jurdico-poltica, de la historia econmico-poltica, pero sobre todo de los deseos y necesidades de sus lites de poder encargadas
de dividir el territorio nacional (Gottmann, 1952: 5).
En este sentido, el modelo de particin seguido por los Estados establece un
sistema de reas gubernativas interrelacionadas. El conjunto de estas reas conforma el territorio poltico nacional, el cual a su vez se relaciona con otros territorios
nacionales, creando un sistema mayor de particin espacial, que va escalando de
lo subregional a lo regional, internacional y lo continental, etctera. (dem).
En cuanto a la diferenciacin territorial, la frontera sirve para marcar los lmites o contornos del territorio, de manera que, al interior de stos, el Estado establece su dominio y jurisdiccin soberanos. Para comprender ms fcilmente este
aspecto, podemos citar la diferenciacin de los espacios territoriales que observa el
Derecho internacional. En este caso, la reglamentacin internacional sobre usos,
soberana y apropiacin de territorios est basada en la divisin y diferenciacin
de espacios en terrestres, martimos, submarinos y areos, cada uno de los cuales
tiene su propio sistema jurdico.
As pues, los gobiernos latinoamericanos han diseado sus polticas de frontera
orientados por la concepcin de sta como espacio defensivo de la integridad territorial, de separacin, diferenciacin espacial y social. Podemos afirmar, por tanto,
que son los gobiernos quienes le asignan la cualidad estratgica y de seguridad
(militar, econmica, social) a las fronteras. En ciertos casos, los gobiernos descu45

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bren en las fronteras supuestas situaciones que amenazan o favorecen al conjunto


del Estado, principalmente a sus elementos econmico, poltico y territorial. Es
por ello que las polticas de frontera pueden oscilar entre la clausura y la vigilancia
militar, y la cooperacin y la apertura total.
Las funciones de la zona de frontera son diversas, sin embargo se le han asignado
funciones importantes relacionadas con la seguridad nacional de las naciones. En
esta zona los gobiernos instalan las estaciones de vigilancia, regulacin o bloqueo a
la circulacin de bienes, personas e ideas. Son los gobiernos quienes deciden si las
fronteras se cierran o abren a los contactos de sus sociedades con el exterior.
Las zonas de frontera han sido espacios donde los efectos de las polticas pblicas de los gobiernos nacionales son ms dbiles, por lo que son percibidas como
reas del territorio donde la gente vive bajo el impacto intenso y constante de las
amenazas globales. Es en este contexto que los gobiernos deciden aplicar medidas rigurosas para obstaculizar el cruce de personas y mercancas.
Antes de continuar hay que hacer algunas precisiones conceptuales. Primero,
las ciudades y poblados ubicados a lo largo de las lneas territoriales de los Estados conforman las zonas de frontera. Segundo, las zonas de frontera entre dos
o ms naciones conforman las regiones de frontera. Finalmente, en la regin de
frontera puede ser construida una red de acuerdos y de relaciones entre diferentes actores privados; a esta red de acuerdos y relaciones se le denomina relacin
transfronteriza.
Se ha afirmado en dcadas recientes que las regiones de frontera son espacios
con mayores ventajas para el desarrollo econmico que regiones interiores, pues su
ubicacin geogrfica puede ser aprovechada para diversificar las relaciones transfronterizas y mejorar con ello la competitividad comercial de las zonas de frontera.
Tambin existen argumentos que sealan que el crecimiento de las relaciones
transfronterizas est relacionado con la prdida de importancia de las fronteras polticas, y que tal crecimiento es consecuencia de los proceso de integracin regionales.
Estos argumentos se fundamentan en las tesis de la interdependencia econmica,
la libre circulacin de ideas, mercancas y culturas, segn las cuales esta libre
circulacin ha construido un nuevo orden global, donde las fronteras no tienen
sentido o slo cumplen la funcin de un mero referente geogrfico. Sin embargo,
este argumento interpreta las realidades sociales de ciertas zonas de frontera (Europa unificada), las cuales no necesariamente son similares a las que ocurren en las
zonas de frontera en el resto del mundo, incluso en aquellas donde la cooperacin
transfronteriza est diversificada como en Centroamrica.
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

Estas afirmaciones estn relacionadas a la tesis de la desaparicin del Estado


nacin, la cual tuvo amplia difusin durante la dcada de 1980 y parte de la
siguiente. El argumento central de esta tesis es que la frontera poltica ha sido el
principal obstculo para el desarrollo econmico de las naciones. Los hechos que
confirmaran esta afirmacin se resumen en lo siguiente:
1. La frontera lmite ha constituido una barrera artificial a la organizacin
econmica regional y a la complementariedad econmica de las zonas de frontera.
2. Las zonas de frontera siempre han sido consideradas por los gobiernos como
escenarios de guerra, lo que ha desestimulado cualquier tipo de inversin productiva, pues se cree que sta podra ser devastada o apropiada por el enemigo
potencial.
3. Las zonas de frontera siempre han estado marginadas del proceso de desarrollo nacional, debido a las distancias geogrficas que las separan de los
centros nacionales.
Los hechos mencionados incluso confirmaran por qu algunas disciplinas sociales no prestaron atencin al estudio de las zonas de frontera. Por ejemplo, la
Economa se interes ms en las causas que producen riqueza, antes que las que
producen pobreza como la que fomenta la existencia de fronteras (Baigorri y
Corts, 1997: 2).
Para promotores de esta idea como Kenichi Ohmae, inversin, industria, tecnologa de la informacin e individuos consumidores son factores econmicos
que ya no estn condicionados por la geografa y, por tanto, las fronteras polticas
no tienen razn de ser como tampoco las funciones econmicas tradicionales del
Estado nacin (Ohmae, 1997: 13-20). Otros autores proporcionan discursos ms
coherentes. Por ejemplo, Susan Strange afirma que las fronteras territoriales (fronteras polticas) ya no coinciden con los lmites que la autoridad poltica mantiene
sobre la economa y la sociedad. En la produccin de bienes y servicios, por
ejemplo, era el territorio el que influa en cunto, cmo, dnde y quin era el encargado de proveer tales bienes. La autoridad del Estado estableca prohibiciones
o regulaciones a la produccin, pero esa autoridad slo se ejerca dentro de los lmites espaciales sealados por la frontera poltica. Ahora bien, el Estado ha perdido el control sobre la produccin de bienes y servicios dentro de su territorio, as
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como sobre la creacin, almacenamiento de informacin y conocimiento, y sobre


la acumulacin y flujo de capitales. Slo mantiene autoridad sobre cuestiones de
seguridad nacional. Lo anterior significa que el poder del Estado nacional sobre la
gente y sus actividades se ha debilitado (Strange, 2002: 9-10).
As pues, el carcter hermtico de la frontera poltica ha empezado a desvanecerse con el avance del proceso de globalizacin econmica. A su vez, la expansin
geogrfica de las operaciones productivas, bajo las reglas de las grandes corporaciones internacionales, increment el tamao e influencia del sistema econmico
de libre mercado (sistema capitalista) sobre el ordenamiento del territorio. Este
sistema, por su naturaleza librecambista, ha reducido la autonoma econmica de
los Estados. La prdida de autonoma econmica es una manifestacin de la prdida de soberana, la cual conduce al debilitamiento de la autoridad poltica
del Estado nacional moderno. Se trata, por tanto, del fin del Estado nacin.
Independientemente de la validez de la afirmacin relativa a la desaparicin
del Estado, la tesis del desvanecimiento de las fronteras territoriales centra sus
argumentos en los procesos de integracin regionales y en los mecanismos de
cooperacin internacional, especficamente en la cooperacin transfronteriza. Por
un lado, el debilitamiento del poder del Estado, aunado al avance de las amenazas globales (terrorismo, migraciones, enfermedades epidmicas, contaminacin
ambiental, corrupcin, etc.) han alentado la integracin regional, la formacin de
espacios regionales de colaboracin, e incluso la cooperacin bilateral. Estas prcticas han sustituido el trabajo de muchos de los organismos internacionales especializados, incluida la Organizacin de las Naciones Unidas.
Respecto a la cooperacin transfronteriza, los pregoneros del fin de las fronteras
afirman que es el mecanismo ms apropiado para impulsar el desarrollo econmico
en las zonas de frontera, las cuales generalmente forman parte de las regiones ms
atrasadas en la mayora de los pases subdesarrollados. Afirman que la cooperacin transfronteriza es til como mecanismo promotor del desarrollo, porque est
fundamentada en la complementariedad antes que en la competencia econmica.
Por nuestra parte consideramos, sin embargo, que la cooperacin transfronteriza es ms que un mecanismo del desarrollo regional, ya que involucra una variedad muy amplia de temas, dentro de los que el desarrollo econmico regional
es uno ms y no siempre el de mayor importancia. La variedad de temas que se
incluyen en la cooperacin transfronteriza depende de las condiciones existentes
en la zona de frontera donde funcione determinado programa de cooperacin.
Por ejemplo, en zonas de frontera donde existen reclamos territoriales, diferendos
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

limtrofes o graves problemas sociales en alguno de los lados de la frontera, la


cooperacin transfronteriza es mnima o de plano inexistente.
En este sentido, no se puede explicar el origen y funcionamiento de la cooperacin transfronteriza a partir de la identificacin de las supuestas cualidades
perdidas que se le atribuyen a la frontera poltica (barrera, puerta hermtica,
escudo de defensa, contenedor de amenazas a la seguridad nacional y social, etctera.) pues en realidad nunca las ha tenido. La frontera, como lmite territorial
y como zona, adquiere funciones asignadas por los gobiernos de acuerdo con la
organizacin territorial interna que adoptan, y sobre la cual crean instituciones e
implantan polticas pblicas dedicadas a atender las amenazas, reales o ficticias,
que afectaran a la nacin.
La funcin de las fronteras tiene que ver con la manera cmo las instituciones
de gobierno se involucran en los procesos de control y defensa de las amenazas
trasnacionales que cruzan por las fronteras. El desempeo de tales funciones est
relacionado con la eficacia, equipamiento y profesionalizacin del personal de
las instituciones pblicas creadas para enfrentar tales amenazas. Los gobiernos crean
instituciones con funciones delimitadas geogrficamente a la zona de frontera y
acotadas por asuntos muy especficos.
En resumen, la idea de las fronteras en desaparicin no debe ser considerada la
variable que explica la naturaleza de la integracin y de la cooperacin internacional. Tampoco sirve para explicar el origen de las polticas fronterizas y la cooperacin transfronteriza. Por el contrario, para ello tenemos que partir de un hecho
muy simple: las fronteras territoriales, as como las zonas de frontera que definen el
mapa poltico del mundo, tienen caractersticas especficas, y su estudio debe partir
de la manera cmo las sociedades organizan, dividen y se apropian del planeta.

Lac ooperacint ransfronteriza


como diplomacia de buena vecindad
Como afirmamos prrafos atrs, los espacios del territorio donde ms se resienten
los efectos de los fenmenos y procesos globales son las zonas de frontera. Pese
a su importancia, para muchos gobiernos las estrategias de la cooperacin transfronteriza son nuevos mecanismos para el bienestar y el desarrollo de las comunidades que habitan en dichas zonas.
La cooperacin transfronteriza no es nueva, apareci a finales del siglo xviii
cuando ya avanzaba la delimitacin de las fronteras territoriales en Europa. En49

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tonces se le defina como una forma de las relaciones entre naciones vecinas. En
su prctica ms reciente, se caracteriza por involucrar a gobiernos nacionales,
locales, instituciones internacionales y agencias de cooperacin internacional.
Los objetivos de la cooperacin transfronteriza varan de regin a regin. Por
ejemplo, en Europa Occidental se busca establecer una Europa sin fronteras
interiores, es decir, alcanzar una integracin plena en lo poltico, econmico
y lo social. En el caso de Norteamrica, la cooperacin transfronteriza vara de
la que realizan Estados Unidos y Canad en sus regiones de frontera, a la que
realizan Estados Unidos y Mxico para el mismo mbito espacial. Se observa
que en el caso de Estados Unidos-Canad, la agenda de cooperacin es amplia, y
slo el asunto poltico no est contemplado. En el caso Estados Unidos-Mxico,
la cooperacin transfronteriza se ha concentrado en lo econmico, y de manera
aislada aparecen otros temas como el ambiental y el uso de aguas binacionales.
Los asuntos de cooperacin en materia de seguridad pblica y los militares se
dan en el campo de la cooperacin militar.
La cooperacin transfronteriza est relacionada con las relaciones internacionales de paz y la estabilidad poltica regional. Ello se debe a que el respeto
de las fronteras territoriales, el buen trato diplomtico entre gobiernos, el reconocimiento de soberanas y la definicin de procedimientos conjuntos para
resolver diferendos o conflictos territoriales son condiciones necesarias para que
exista la cooperacin transfronteriza (Henrikson, 2000: 125). Es por esta razn
que tambin se le denomina diplomacia de buena vecindad (122; Henrikson, 2005: 369), pues coadyuva al mantenimiento de la paz entre las naciones
colindantes.
Alan Henrikson propone recuperar la expresin diplomacia de buena vecindad como un tipo de diplomacia de cooperacin entre Estados colindantes. Seala
que la expresin poltica de buena vecindad es anterior al concepto de cooperacin transfronteriza, pues apareci citada por primera vez en el Tratado Guadalupe
Hidalgo de 1848 (artculo 21) un documento jurdico con el cual se establecieron
los lmites territoriales entre Mxico y Estados Unidos despus de la guerra entre
ambos pases. Tambin seala que no es un trmino jurdico, sino un concepto
que precisa el comportamiento que seguiran los pases colindantes en la atencin
de los problemas en las regiones de frontera comunes, y la manera como actuaran
en caso de surgir algn diferendo, sin recurrir a las armas (Henrikson, 2000: 123).
Henrikson define la diplomacia de buena vecindad como una serie de medidas institucionales conjuntas diseadas para atender los problemas que ocu50

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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

rren en la regin de frontera. El objetivo es generar beneficios mutuos para los


pases, especficamente para las poblaciones residentes en las zonas de frontera
(dem).
La diplomacia de buena vecindad es diferente a la cooperacin tradicional
entre gobiernos nacionales por lo menos en tres aspectos: por los espacios geogrficos a los que se hace referencia en la cooperacin (zona y regin de frontera), las
comunidades que participan en el diseo de los programas y sobre las que recaen
los beneficios de la cooperacin, y las instituciones especficas que crea para conducir la cooperacin.
El primer aspecto que distingue a la cooperacin transfronteriza de la cooperacin tradicional es el factor geogrfico. Este elemento establece que la cooperacin
transfronteriza convierte a las regiones de frontera en espacios geogrficos donde
concurren los esfuerzos de la cooperacin internacional. Se trata de programas
de cooperacin circunscritos en localidades repartidas en las zonas de dos o tres
Estados colindantes. Por el nmero de zonas de frontera que incluye, se denominan regiones binacionales y trifinios.
La regin de frontera permite observar el crecimiento de los centros urbanos
y poblaciones en dicho espacio, la circulacin de personas, bienes, servicios e
informacin, y las diferencias y problemticas del ordenamiento territorial entre
zonas de frontera colindantes. Lo anterior influye en la construccin de imgenes
que la califican como dinmica o estancada (Vanneph, 1997: 29).
En el caso de las organizaciones participantes y beneficiarias de la cooperacin,
se trata de gobiernos y organizaciones locales (empresariales, asociaciones civiles,
etctera), principalmente. Al menos en el caso europeo, la cooperacin transfronteriza es identificada como una estrategia de integracin comunitaria, pues
favorece la vinculacin y fortalece los lazos de identidad entre los habitantes de
una misma regin fronteriza (Harguindguy, 2007). En ocasiones, los actores
locales pueden establecer acuerdos de colaboracin al margen de los canales diplomticos formales, convirtindose en los principales promotores de la cooperacin fronteriza. Por ejemplo, las lites empresariales son los principales actores
en la cooperacin econmica transfronteriza, a veces por la ausencia de canales institucionales, y otras para presionar por reformas administrativas que permitan la
libre circulacin de bienes, mano de obra (trabajadores temporales) y capitales
entre zonas de frontera colindantes (Ramos, 1995: 54).
Finalmente, por lo que respecta al tercer elemento distintivo esto es, las instituciones especializadas en la conduccin de la cooperacin transfronteriza, ste
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se refiere a los diferentes rganos ministeriales del gobierno nacional, instancias


de gobierno local, organizaciones privadas, no gubernamentales y organismos intergubernamentales involucrados en el proceso. La cooperacin transfronteriza
alcanza su grado de madurez cuando los temas de la agenda de cooperacin son
atendidos por una dependencia especializada conformada por funcionarios y representantes de los gobiernos colindantes, la cual recibe el nombre de comisin
binacional. Esta comisin se ocupa de diferentes asuntos de la relacin bilateral
entre los que destacan: relaciones diplomticas, migracin, comercio y asuntos
econmicos, asuntos legales, cooperacin bilateral y asuntos fronterizos.
Para atender los asuntos fronterizos, los gobiernos cooperantes crean las comisiones de lmites, las cuales son las encargadas de abordar los asuntos de demarcacin fronteriza y aguas internacionales. Cuando los temas de frontera son
considerados apremiantes, corresponde a las comisiones binacionales acordar y
promover la creacin de instrumentos legales para su atencin, as como la instalacin de comisiones especficas que atiendan tales asuntos.
Por otro lado, las materias de la cooperacin transfronteriza abarcan un abanico amplio de asuntos, sin embargo, la identificacin de aquellas se basa en
un criterio geogrfico, es decir, que estn circunscritas a las regiones de frontera
o a localidades determinadas de sta. Las materias de cooperacin pueden ser:
transporte y comunicaciones, salud, cruces migratorios para poblaciones fronterizas, trabajadores temporales, proteccin y conservacin ambiental, mitigacin
y prevencin de desastres, comercio fronterizo y aduanas, combate a la delincuencia transnacional (narcotrfico, trafico de personas, contrabando, lavado de
dinero, trfico de especies protegidas, pandillas, etc.), manejo y aprovechamiento
de aguas binacionales (Girot y Granados, 1997: 298). Una vez identificadas las
materias de la cooperacin transfronteriza, los gobiernos las priorizan y con base
en ello elaboran una gua para el otorgamiento y recepcin de recursos (tcnicos,
financieros y humanos), y para establecer las instancias encargadas de disear
los planes y programas de colaboracin, as como de administrar tales recursos
(mideplan, 2007: 3).
As pues, la cooperacin transfronteriza se realiza segn la clasificacin por sectores y la definicin de las prioridades nacionales que realizan los gobiernos cooperantes (4). En este sentido, es la racionalidad gubernamental la que determina el tipo
y la profundidad de la cooperacin a partir de concepciones valorativas previas.
El criterio geogrfico, es decir, la condicionante espacial de la cooperacin transfronteriza, tiene dos componentes. Por un lado, se trata de espacios (regin y zona
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

de frontera) divididos y organizados a partir de las decisiones polticas por los


gobiernos nacionales; asimismo, se trata de espacios de alto valor simblico. Por
ejemplo, los encuentros entre jefes de Estado en los lmites fronterizos significan
una forma de reconocer la soberana, dominio y jurisdiccin de cada Estado sobre su territorio nacional. La lnea de frontera no es, en este sentido, una simple
marca de separacin territorial, sino tambin el reconocimiento de soberanas
territoriales definidas por una frontera.
El elemento simblico se identifica cuando los gobiernos nacionales anuncian
o firman acuerdos de cooperacin en algn lugar de la frontera comn. No es fortuito, por lo tanto, que los jefes de Estado centroamericanos y de otras regiones del
mundo realicen los encuentros de diplomacia de buena vecindad en localidades
de la frontera. Por ejemplo, despus de aos de negociacin y acuerdos bilaterales temporales, en mayo de 2006 fue firmado el programa Paso Fcil por los
gobiernos de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua, agrupacin denominada ca-4. Las medidas contenidas en el programa consisten en la eliminacin
de trmites aduaneros y de visas entre los pases firmantes. La firma del acuerdo
se realiz en el puesto fronterizo entre Honduras y El Salvador llamado El Poy,
lugar que fue escenario de enfrentamientos militares durante la llamada guerra
del futbol de 1969.
En lo que respecta a la experiencia centroamericana en materia de cooperacin transfronteriza, podemos sealar que, a pesar de que es una prctica est
extendida en la regin, abarcando una agenda abultada de materias, an sigue
presentando obstculos. Diversos factores de orden estructural y coyuntural han
limitado la cooperacin fronteriza. Los factores estructurales se refieren a la existencia de disputas limtrofes o reclamos territoriales. Prcticamente todos los
lmites de frontera han sido protestados alguna vez en la historia de los pases
centroamericanos, incluso algunas de esas disputas territoriales siguen latentes (Belice-Guatemala, Honduras-El Salvador, Nicaragua-Costa Rica). Estos
asuntos involucran aspectos de soberana territorial de los Estados colindantes,
de manera que los gobiernos son recelosos a establecer, apoyar o promover algn
tipo de acuerdo de cooperacin si antes no se han resuelto los problemas en la
delimitacin de la frontera territorial.
En cuanto a los factores coyunturales, stos se refieren a las disputas geopolticas, as como a las luchas ideolgicas entre los gobiernos nacionales. Como
ya se ha estudiado, Centroamrica ha sido tradicionalmente un escenario de
enfrentamiento geopoltico entre las potencias mundiales. Primero fue entre
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Inglaterra y Espaa por el control del comercio y la explotacin de materias


primas (maderas duras, palo de tinte, cochinilla, etc.). A la independencia de
la Capitana de Guatemala y su separacin de Mxico, la lucha por el control de Centroamrica ocurri entre Inglaterra y Estados Unidos, en particular
por el control del trnsito interocenico. Durante la segunda mitad siglo xx,
la disputa fue entre Estados Unidos y la urss, quienes convirtieron al istmo
centroamericano en escenario de la Guerra Fra en la contencin-expansin
del comunismo.
Ms recientemente, est la disputa entre Mxico y Venezuela por convertir
a la regin en una zona de influencia, lo cual se explica por la existencia de dos
programas de cooperacin regional: el Plan Puebla-Panam, hoy Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica o Proyecto Mesoamrica, y el Plan de
Cooperacin Energtica de Caracas. Al margen puede decirse que el Plan PueblaPanam fue un intento de contencin del avance de la izquierda sudamericana
hacia Centroamrica, que para el gobierno derechista mexicano fue una especie
de regin profilctica para evitar la contaminacin ideolgica.
A pesar de lo anterior, y siguiendo a Girot y Granados, existen factores que
impulsan la cooperacin transfronteriza. Independientemente de los acuerdos de
cooperacin tradicional existentes, las amenazas trasnacionales como el narcotrfico y otras formas de delincuencia organizada (pandillas, trata de personas,
trfico de personas, contrabando, trfico de fauna y flora protegida, piratera, trfico
de productos robados, etctera), la marginacin, la pobreza, y la degradacin y
contaminacin ambiental son los factores que han estado impulsando este tipo
de cooperacin.
En Centroamrica, los gobiernos nacionales y locales, los actores privados,
sociales y no gubernamentales, as como las agencias internacionales, han recurrido a la cooperacin transfronteriza como un mecanismo para resolver o mitigar
los efectos negativos generados por fenmenos transnacionales que afectan a sus
naciones. Sin embargo, se puede observar que la mayora de los programas de
cooperacin se han elaborado sin tener una visin integral de cmo abordar los
problemas fronterizos, ni cmo convertir estos instrumentos en mecanismos duraderos y efectivos de colaboracin institucional y vincularlos a los procesos de
integracin regional. Adems, en estos programas no se ha puesto atencin en las
especificidades de las fronteras como espacios geogrficos, sociales e histricos,
diferenciados de otros espacios territoriales; dicho en otras palabras, carecen de
modelos de anlisis de las fronteras.
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

Modelos para el anlisis de la cooperacin transfronteriza


La diversidad de realidades fronterizas, la variedad y cantidad de materias y programas de cooperacin y las experiencias generadas en cada una de ellas dificultan el
conocimiento de la cooperacin transfronteriza. Es por ello que se hace indispensable tener ciertos modelos de anlisis. Precisamente en esta parte evaluamos cuatro
modelos funcionales para el anlisis de este tipo de cooperacin internacional.
a) El modelo de anlisis por segmentos fronterizos
Es un modelo funcional utilizado para clasificar las regiones transfronterizas.
Parte de la distincin de las zonas de frontera con los segmentos diferenciados, de
acuerdo con factores como las caractersticas del lmite internacional y de las zonas de frontera, densidad de poblacin, grados de interdependencia entre las reas
locales, la existencia de poblaciones indgenas, reas naturales compartidas, etc.
(Girot y Granados, 1997: 299).
En esos segmentos fronterizos se deben identificar los factores que intervienen en el desarrollo de la cooperacin transfronteriza. Estos factores se dividen
en tres grupos: factores estructurales, coyunturales y coadyuvantes.
Los factores estructurales se refieren a los rasgos permanentes que definen
una regin fronteriza, como: poblacionales, socioeconmicos, tnicos, socioculturales, demogrficos y sociopolticos. Estos elementos en s mismos establecen
criterios para diferenciar a las zonas y regiones de frontera (302).
Los factores coyunturales son aquellos que inciden en las regiones fronterizas en un corto plazo. Por lo regular estn relacionados con los cambios de
gobierno en los pases colindantes, los conflictos polticos locales, regionales e
internacionales, las ideologas econmicas y polticas dominantes que profesan
los gobiernos nacionales, y los fenmenos econmicos (crisis financieras, disputas
comerciales, etctera) y polticos (enfrentamiento geopoltico entre potencias, etctera) internacionales (dem).
Finalmente, los factores coadyuvantes son aquellos condicionamientos
geopolticos, fenmenos sociales, acuerdos y programas de cooperacin existentes y recursos disponibles (humanos, tcnicos y financieros) que hacen posible
y estimulan la cooperacin transfronteriza. Estos factores son ajenos a las caractersticas de la regin transfronteriza y a los fenmenos que impulsan la coope55

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racin y, sin embargo, su presencia favorece y estimula la diplomacia de buena


vecindad (dem).
Los tres factores mencionados permiten elaborar una matriz con la cual se
puede establecer todo el potencial y el universo de materias para la cooperacin
transfronteriza. La matriz tambin permite identificar la situacin de interdependencia entre zonas fronterizas e incluso entre localidades de estas zonas (304).
b) El modelo de interaccin diplomtica entre actores cooperantes
Se trata de un modelo inductivo que describe las posibles combinaciones de
colaboracin diplomtica entre los actores cooperantes. Ha sido utilizado para
explicar los tipos de cooperacin transfronteriza en la frontera entre Mxico y
Estados Unidos (House, 1982).
Las combinaciones de la cooperacin transfronteriza pueden ser:
Gobiernos nacionales (a y b).
Gobiernos nacionales con autoridades locales (ga/ga y gb/gb).
Interacciones entre autoridades locales (ga y gb).
Interacciones entre gobiernos nacionales y gobiernos locales en la zona de
frontera del pas colindante (a/gb y b/ga).
La postura a favor o en contra de la cooperacin estara en funcin de las
interpretaciones, intereses y percepciones que cada actor cooperante tiene de
los fenmenos fronterizos. Por ejemplo, entre los gobiernos de algunos pases
centroamericanos, el trnsito migratorio por sus fronteras no es interpretado como
una amenaza a su seguridad fronteriza, en tanto que para Mxico lo es en su frontera sur y no es su frontera norte.
El punto central es explicar por qu los actores estatales deciden cooperar, independientemente de que los otros actores sostengan ya algn tipo de
colaboracin, formal o informal. En este marco, el concepto cooperacin es
definido como el resultado del ajuste de conducta de actores a las preferencias
actuales o futuras de otros, a travs de un proceso de coordinacin poltica. Por
el contrario, la ausencia de cooperacin se traduce en competencia y conflicto
(Keohane, 1984).
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

La cooperacin involucra una toma racional de decisiones de los actores involucrados que buscan colaborar en funcin de sus propios intereses. Este proceso
est condicionado por una estructura poltica internacional y un sistema internacional de normas (Derecho internacional). Interpretada de esta manera la
cooperacin, es necesario identificar los factores que la promueven o previenen.
Asimismo, se busca explicar el comportamiento de los actores en los niveles de la
actividad diplomtica (supranacional) y de las polticas pblicas nacionales (intranacional) (Ackleson, Jensby y Kastner, 2009: 4).
La regin transfronteriza es el contexto geogrfico en el que ocurre la cooperacin. El anlisis de esta regin se realiza en tres dimensiones: el cognitivo, el
discursivo y el material. Cada una de estas dimensiones es un elemento crtico
para definir y clasificar a la cooperacin transfronteriza (dem).
c) Anlisis integral de las fronteras
El tercer modelo de interpretacin de la cooperacin transfronteriza la proporciona
el gegrafo J. R. V. Prescott en su interpretacin integral de las fronteras internacionales. Para Prescott, las relaciones transfronterizas se dan de la siguiente manera:
Gobiernos de la ciudad capital (a y b)
Gobiernos provinciales de frontera (ag y bg)
Asentamientos fronterizos (afa y afb)
Entre estos actores se da una interaccin transfronteriza, y la cooperacin surge cuando se establecen acuerdos en los que participan los diferentes actores para
atender los diversos asuntos de frontera.
En este modelo, la cooperacin surge de experiencias geogrficas concretas.
En Centroamrica, por ejemplo, la direccin de la cooperacin transfronteriza la
dirigen los gobiernos nacionales, y en sta no hay participacin en la toma de decisiones de los gobiernos locales. Por otra parte, en la cooperacin transfronteriza
frecuentemente participan actores no gubernamentales y organismos internacionales que son los que financian y asesoran tcnicamente a las oficinas encargadas
de la aplicacin de los proyectos.
Asimismo, este tipo de cooperacin distingue las regiones transfronterizas en
espacios martimos, terrestres y areos. Para cada uno de estos espacios geogrficos
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se recurre a instrumentos jurdicos e institucionales sumamente especializados,


lo que significa, por tanto, que la cooperacin transfronteriza adquiere su forma
dependiendo del espacio geogrfico al que se remite.
d) El modelo centro/periferia
Este modelo aborda la relacin entre espacios de frontera y el centro/ncleo de
poder nacional o centro capital, segn el esquema centro/forland/periferia. Este
modelo identifica un patrn general de relacin sistmica entre el centro nacional,
el forland y las fronteras, tres espacios vinculados y diferenciados que conforman el
territorio nacional de los Estados (Strassoldo, 1980: 27-28). Asimismo, permite
establecer un modelo simblico que representa a la frontera como periferia, espacio interpretado en los discursos de los gobiernos como una zona de conflicto,
separacin, diferenciacin y amenaza (Oettler, 2007: 3).
El centro capital es el ncleo de poder poltico nacional, representa simblicamente la seguridad, un espacio propicio para la reproduccin del capital y
al mismo tiempo refleja la continuidad de la identidad nacional; es un espacio
sagrado (Audrey, 1969; Galtung, 1995).
Entre ambos se ubica el forland, un conjunto de localidades polticamente
subordinadas al centro capital, dedicadas cada una a diferentes actividades econmicas, aunque interconectadas, y en ocasiones algunos centros urbanos del
forland son econmicamente ms importantes que el centro capital (por ejemplo
San Pedro Sula y Tegucigalpa en Honduras) (Strassoldo, 1980: 28).
Este patrn tambin se manifiesta en el sistema internacional. Immanuel
Wallerstein lo ha utilizado en sus anlisis del sistema-mundo moderno. Este
socilogo ha explicado que en la emergencia del sistema-mundo moderno
contrastan las ventajas relativas de los imperios con la pobreza de una periferia
subdesarrollada. Se trata, dice, de un sistema de control centralizado, en el cual
el centro imperial se inclina a cerrar y defender polticamente sus fronteras
territoriales, pero en el plano de las relaciones econmicas capitalistas exige a
la periferia la apertura y desregulacin de sus fronteras.
El modelo de anlisis centro/forland/periferia proviene de la teora de la
particin de los espacios de Jean Gottmann, complementada con la teora del
sistema-mundo de Wallerstein. Se trata de un modelo de anlisis funcional a la
vez que simblico.
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

Para iniciar, partimos del las siguientes consideraciones:


1) El sistema espacial est conformado de tres espacios diferenciados, aunque
no necesariamente claramente delimitados; se trata del centro capital, el forland y la zona de frontera o periferia fronteriza.
2) La relacin entre estos espacios es inestable y, por lo tanto, cambiante.
3) Es una relacin de inequidad y subordinacin que favorece al centro-ncleo
de poder nacional (centro capital).
4) No se trata de una relacin geogrfica expresada en distancias y ubicaciones
de cada uno de esos espacios, sino en las polticas diseadas para la organizacin y reorganizacin del territorio.
5) En la relacin centro capital/periferia fronteriza se resalta la estructura centralizada sobre la cual ha sido construida la organizacin del territorio.
6) La periferia fronteriza es un espacio poltico donde concurre un nmero
creciente de actores transnacionales: fundaciones privadas de asistencia, organizaciones de la sociedad civil, agencias gubernamentales e intergubernamentales de cooperacin (Oettler, 2007: 3).
Segn este modelo, la relacin entre el centro capital ncleo del poder nacional y la periferia fronteriza es inestable; es decir, no se trata de una relacin
geomtrica expresada en distancias y ubicaciones, sino en las polticas diseadas
para la organizacin y reorganizacin del espacio geogrfico, cuyo objetivo es sostener la subordinacin poltica y corregir los factores que puedan provocar una situacin de enfrentamiento. El historiador Owen Lattimore ha explicado que una regin
perifrica que protesta al centro capital su situacin de subordinacin estara buscando compartir las funciones de centralidad o reemplazar la estructura existente,
y convertirse a su vez en centro con su propia periferia (Lattimore, 1980). En este
caso se trata de una secesin territorial, donde ocurre una transferencia de poderes
entre lites. Este proceso es documentado por Lattimore para Asia Central, pero
tambin es observable en los inicios de la independencia y posteriormente en la
fragmentacin de los virreinatos y capitanas del imperio espaol.
El modelo centro/periferia resalta la inequidad y subordinacin persistente
en la relacin entre ambos espacios. Esta desigualdad no est determinada por la
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desigual distribucin de recursos naturales y humanos (Gottmann, 1952: 2), sino


por la extendida injusticia geogrfica, es decir, por la manera en como ha sido
construida la organizacin de los diferentes espacios humanos de la tierra.

Conclusiones
Las zonas de frontera en Centroamrica son un buen ejemplo de espacios histricos de tensin y de conflicto; sin embargo, ello no ha significado el abandono
total de la negociacin y la cooperacin para atender los problemas, incidentes
fronterizos y disputas territoriales. Tericamente, la poltica de frontera de los
Estados recurre con frecuencia a la cooperacin, con el objetivo de reencontrar
acuerdos para el uso compartido de un espacio colindante con el o los Estados
vecinos, el reconocimiento de derechos comunes sobre ese espacio o el acuerdo
de pagos de derechos de explotacin o de trnsito. En el caso centroamericano,
ello no siempre es as.
Los gobiernos de la regin han diseado sus polticas de frontera apoyados en
la concepcin de sta como espacio defensivo de la integridad territorial, de separacin, diferenciacin geogrfica y social. Las cualidades estratgicas y de seguridad
(militar, econmica, social) que supuestamente posee la frontera en realidad son caractersticas asignadas por los gobiernos, las cuales pueden llegar a dominar la poltica nacional. En este sentido, las polticas de frontera en Centroamrica oscilan entre
la clausura y vigilancia militar, y la cooperacin y los discursos de apertura total.
Explicamos que la cooperacin transfronteriza se desarrolla en las llamadas
regiones de frontera. Este espacio es creado e inventado a partir de las zonas de
frontera colindantes (regin bifronteriza y trifinio). En dcadas recientes, algunas
teoras de comercio internacional han identificado a las zonas de frontera como
espacios con mayor dinamismo econmico que las regiones interiores. Tales teoras afirman que la cooperacin transfronteriza es un instrumento fundamental
para el desarrollo econmico de las zonas de frontera y para la integracin de
regiones de frontera. El carcter dinmico de dichas zonas las convierte en espacios de integracin econmica intensa, cuyas funciones restrictivas tradicionales
estaran desapareciendo. Precisamente de esta afirmacin surgieron las tesis de la
desaparicin progresiva de las fronteras polticas.
En este trabajo sealamos que la cooperacin transfronteriza no es un simple
mecanismo de desarrollo regional, pues su mayor utilidad se ubica en el plano de
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La cooperacin transfonteriza: significado y mtodos para su anlisis

las relaciones polticas de los Estados colindantes. Para que ocurra deben existir
ciertas condiciones necesarias respeto de las fronteras territoriales, el buen trato
diplomtico entre gobiernos, el reconocimiento de soberanas y la definicin de
procedimientos conjuntos para resolver diferendos o conflictos territoriales. En
este sentido, tambin se la denomina diplomacia de buena vecindad.
La cooperacin transfronteriza se caracteriza por tres aspectos: por los espacios
geogrficos a los que se hace referencia en la cooperacin (zona y regin de frontera), las comunidades que participan en el diseo de los programas (y sobre las
que recaen los beneficios de la cooperacin) y las instituciones especficas que crea
para conducir la cooperacin.
Las materias que atiende la cooperacin transfronteriza no son caractersticas
distintivas, sino el objeto de la cooperacin. La identificacin de las materias y
los temas se ubica en el plano organizativo e instrumental, es decir, en el mbito
tcnico de la cooperacin. Precisamente es en el campo tcnico de la cooperacin
transfronteriza donde los gobiernos centroamericanos han ganado experiencia y
perfeccionado habilidades para el diseo y manejo de programas.
La cooperacin transfronteriza en Centroamrica no es producto de algn
proceso de integracin comunitaria, como ocurre en Europa, sino de las amenazas trasnacionales, especficamente el narcotrfico y otras formas de delincuencia
organizada (pandillas, trata de personas, trfico de personas, contrabando, trfico
de fauna y flora protegida, piratera, trfico de productos robados, etctera.), los
altos ndices de marginacin y pobreza, y la cada vez ms grave degradacin y
contaminacin ambientales.
En Centroamrica, los actores de la cooperacin transfronteriza han recurrido
a este instrumento para resolver o mitigar los efectos de los problemas y fenmenos transnacionales que afectan a las comunidades fronterizas. Sin embargo, la
mayora de los programas de cooperacin se han elaborado sin tener una visin
integral de cmo abordar los problemas fronterizos, ni cmo convertir estos instrumentos en mecanismos duraderos y efectivos de colaboracin institucional y
vincularlos a los procesos de integracin regional. Adems, en estos programas no
se ha puesto atencin en las especificidades de las fronteras como espacios geogrficos, sociales e histricos, diferenciados de otros espacios territoriales; dicho en
otras palabras, carecen de modelos de anlisis de las fronteras.

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Gestin de l a c ooperacin int ernacional e n m ateria de m igracin i nternacional.


Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica

Captulo III
Gestindel ac ooperacini nternacionalenm ateria
dem igracinint ernacional.
Algunasr eflexionessob rel ac ooperacinm igratoria
de Mxico con Centroamrica
Javier Urbano Reyes*
El conocimiento humano ms til y el menos avanzado de todos me parece ser el del hombre
[] Lo ms cruel de todo esto es que todos los progresos de la especie humana la alejan sin cesar
de su estado primitivo y cuantos ms conocimientos nuevos acumulamos, ms nos quitamos los
medios de adquirir el ms importante de todos; y que es en cierto sentido a fuerza de estudiar al
hombre como nos hemos puesto fuera de estado de conocerlo.
Rousseau. Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres.

Introduccin
La migracin internacional no debera convocar slo a los interesados en la proteccin jurdica de estas poblaciones en movimiento, no slo puede interesar a
los diseadores de poltica pblica. De hecho, los actores centrales del estudio y
la gestin del fenmeno de la movilidad internacional de las personas deberan
ser los educadores y los gestores culturales, porque si algo hay de certeza en este
desplazamiento es que constituye, por sobre todo, un evento cultural que conecta, crea y recrea, fortalece las culturas, pues al migrar, el ser humano se constituye
en un dialogante, en un vnculo de la comunicacin entre culturas que antes se
desconocan.

* Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor e Investigador del Departamento de Estudios Internacionales, Universidad Iberoamericana.
Cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Migracin internacional y
cooperacin internacional. Correo electrnico: javier.urbano@uia.mx.

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Javier Urbano Reyes


Sin embargo, eso que podramos llamar dilogo entre las culturas queda truncado por una ausencia fundamental: la falta de conocimiento y el exceso de estereotipos entre las comunidades que hostil o pacficamente el migrante hace
convivir. Por ello, esta ausencia slo puede ser solventada por la va de la cooperacin, que no es otra cosa que la convergencia de intereses y de objetivos entre los
Estados conectados por sus disporas, y en donde el migrante ah precisamente
su virtud puede ser la bisagra, el punto del cierre de un crculo virtuoso que hoy
nadie atisba, perdidos casi todos los estudiosos y los polticos en la idea de la migracin como tema de financiamiento del tema de moda o peor an: en el inters
de la migracin como botn poltico.

Algunoselem entosdea nlisisr espectodelpr ocesom igratorio


en un mundo globalizado
En las ltimas dcadas, la academia se ha volcado al estudio de uno de los eventos
socioeconmicos y culturales ms complejos e inasibles desde la perspectiva cientfica, como lo es la movilidad internacional de personas. Con ms o menos xito,
los especialistas en la materia han procurado establecer un espacio conceptual
coincidente respecto del tratamiento que se debe otorgar a este viejo-nuevo tema
de las relaciones internacionales. Sin embargo, pese a los intentos por establecer
un marco de referencia comn, los avances han sido ms bien modestos, lo cual
ha trado consecuencias en dos espacios bien delimitados pero ntimamente relacionados: el espacio de la investigacin y el de la convivencia ciudadana.
Por un lado, la academia ha desviado el debate de la necesidad de establecer
un concepto general de migracin internacional, encaminando sus esfuerzos hacia
el tratamiento de los denominados temas de la migracin, es decir, los efectos de
la movilidad internacional de personas en la salud, la economa, las comunidades
transnacionales, etctera, posponiendo la construccin del cada vez ms necesario
espacio conceptual comn.
Esta situacin ha generado un ambiente acrtico respecto de sus pilares conceptuales, lo que ha dejado un vaco que es usado por supuestos intrpretes que
no necesariamente abonan a un cabal entendimiento de este proceso y que, al
contrario, s generan desde sus espacios de influencia diferentes mensajes que
la ciudadana interpreta en clave de exclusin, asumiendo acciones racistas o, en el
peor de los casos, apoyando en el diseo de poltica pblica cuyo fin ltimo es la
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Gestin de l a c ooperacin int ernacional e n m ateria de m igracin i nternacional.


Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
satisfaccin de intereses econmicos y polticos que no guardan relacin alguna
con las acciones de bienestar para estas poblaciones en movimiento.
Esta construccin social de la migracin ha supuesto que en las comunidades
receptoras se haya deformado el uso de la palabra migrante, hasta volverlo una
categora social excluyente, que supone a esta persona como un sujeto disfuncional a
los procesos socioeconmicos nacionales, de tal suerte que se asume a estas poblaciones como inaceptables y, en ese proceso, alguna parte de la responsabilidad recae
en los constructores de ideas, aquellos que a travs de stas pudieran definir un
marco de interpretaciones distintas y, sobre todo, ajenas a intereses que buscan
en la exclusin estrategias de explotacin econmica o poltica de los migrantes
internacionales.
En este sentido, y tratando de avanzar en un esfuerzo que ha quedado bastante relegado ante la emergencia de los temas de la migracin, valdra la pena
establecer una posicin respecto de lo que podramos interpretar como concepto general. Por migracin internacional entendemos al movimiento de personas,
sea en lo individual o en colectivo, que se desplazan desde una delimitacin jurdica, poltica y administrativa hacia otra, y cuyo primer efecto es la redefinicin de sus
derechos; este movimiento se lleva a cabo en espacios de tiempo amplios o definitivos,
lo que tiene efectos socioeconmicos tanto en el pas de origen como en la nacin de
destino.
Siguiendo estas lneas de interpretacin, la migracin internacional tiene los
siguientes elementos de anlisis: desplazamiento, derechos, temporalidad, efectos y responsabilidades.
Desplazamiento.- A diferencia de las migraciones internas, cuya competencia
es exclusiva de las normativas nacionales, los desplazamientos internacionales de
seres humanos involucran diferentes espacios jurdicos, tales como: las normas
internacionales de proteccin migratoria (el acervo de proteccin de derechos
bsicos de las personas en movimiento), las normas de las naciones de origen
(proteccin consular, leyes relativas al trnsito, etctera), las leyes de las naciones
de trnsito y el acervo jurdico de los pases de asentamiento (leyes de regularizacin, procedimientos jurdicos para la adquisicin de la residencia, ciudadana, normas relativas a la deportacin, etctera).
Los derechos de cada uno de los tres pases involucrados en el flujo migratorio no son en ningn sentido homogneos, sino esencialmente son normas que
interactan en forma conflictiva y que tienen poca o nula relacin al disearse
desde un espacio unidimensional, atendiendo a los principios de inters nacional
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de cada pas. Es decir, son normas jurdicas diseadas ignorando la existencia de
fenmenos sobre los cuales el Estado nacional no tiene control ms que en ciertos procesos de su movilidad: un diseo de estrategias con visin acotada al espacio
estatal, para enfrentar un fenmeno transnacional.
Derechos.- El movimiento de migrantes internacionales tambin supone una
reconfiguracin de sus derechos. En teora, al residir en su pas de nacimiento,
la persona posee todos los derechos resumidos en los conceptos de nacionalidad
y de ciudadana. Por otro lado, al trasladarse a la nacin de recepcin, este pas
le asigna derechos que se encuentran en desventaja respecto de los asignados a
los llamados nacionales. Esta situacin configura sociedades de personas cuyo valor
jurdico-poltico es diferenciado, lo que ha supuesto un debate, por dems interesante, a propsito de la calidad de una democracia cuando sta define niveles de
valor jurdico entre personas que viven en su mismo territorio.
En este debate, por supuesto, se toma en cuenta el derecho exclusivo del Estado de imponer normas jurdicas en el marco de su soberana, aunque dicho pilar,
frecuentemente defendido por los pases de recepcin, se confronta directamente
con el principio de la necesidad estructural; es decir que los pases necesitan a
la inmigracin en razn de fenmenos como su bajo crecimiento demogrfico,
fenmeno ante el cual convergen el derecho a no recibir frente a la necesidad de
atraer migrantes.
Temporalidad.- En los aos anteriores a la dcada de los 70, haba un proceso
de migracin temporal (Bade 2003: 21-22) que poda interpretarse como un
movimiento pendular, esto es, que las personas que ingresaban a los pases de recepcin permanecan en stos el tiempo suficiente como para no modificar, reorientar o
cuestionar las prcticas entendidas como el promedio de comportamiento histrico de
las naciones receptoras. En otras palabras, la actual migracin se entiende como
tal, en la medida en que el tiempo que los migrantes permanecen impacta a
diversos espacios de la vida pblica del pas receptor: la opinin pblica, las normas tradicionales hechas en exclusiva para nativos, las variables demogrficas, la
economa, etctera.
Esto es, la migracin internacional contempornea se entiende en la medida
en que genera un desequilibrio y, por ende, una respuesta en varios frentes: en la
poltica pblica cmo pararlos, cmo integrarlos, cmo devolverlos, cmo controlarlos? y, por otro lado, en la poblacin nativa que se ve obligada a reconfigurar
su esquema anteriormente definido como homogneo, ante la presencia en su vida
cotidiana de otros colores de piel, otros idiomas, otros ritos, historias, etctera.
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Gestin de l a c ooperacin int ernacional e n m ateria de m igracin i nternacional.


Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
Efectos.- La migracin internacional genera una serie de respuestas desde diversos espacios de la poltica pblica. La sociedad funciona en dos universos bien
identificados: el primero es una estructura regulada, caracterizada por leyes, normas, comportamientos, etctera, que sancionan el empleo, los salarios, las prestaciones sociales de los nacionales y los derechos en general de los inmigrantes
legales; en un segundo espacio desregulado y disfuncional, se identifica a los inmigrantes indocumentados, que se integran a un mercado internacional de mano de
obra no reconocido, pero que tiene diferentes beneficios en trminos de ingresos
fiscales, subsidios (por la va de los bajos salarios), impacto en las tendencias
demogrficas de muchas naciones, especialmente aquellas que, como las que
integran la Unin Europea (ue) han experimentado una estabilizacin en su
cada demogrfica gracias a la inmigracin no comunitaria.
Por lo que respecta a las naciones de origen, los impactos de la migracin internacional se pueden identificar, entre otros muchos, por la reconfiguracin del perfil
demogrfico de las regiones de expulsin, por el desmembramiento de ncleos
familiares que son una de las bases ms importantes de la integracin social en
pases como Mxico y por las remesas, que en la actualidad componen parte
de los ingresos de millones de familias en todo el mundo y que son el monto
ms importante de recursos que se mueven de las naciones industrializadas a las
naciones pobres.
Responsabilidades compartidas.- Finalmente, si la migracin internacional impacta a por lo menos tres naciones en su movimiento (origen, trnsito y recepcin),
asistimos a la conclusin de que este fenmeno es de orden transnacional, deslocalizado, complejo en su interpretacin y que requiere la lectura y participacin
de por lo menos tres pases para poder gestionarlo o gobernarlo. En tal sentido,
la migracin internacional requiere, como un principio estratgico, de la cooperacin internacional.

Culeselorig endel asnu evasc aractersticas


de la migracin internacional?
Los cambios que ha sufrido la migracin internacional en la poca contempornea
vienen de diferentes fuentes. Una primera proviene de las acciones del Estado y la
forma en que ste impacta en la composicin, las dimensiones, la temporalidad y
la consistencia de dicho movimiento. Una segunda fuente tiene su origen en los
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productos que esta movilidad internacional genera; por ejemplo, las remesas, la
construccin de comunidades que miran a dos espacios de lealtad y compromiso
(el pas de origen y de recepcin).
En un primer caso, el Estado, al decidir la forma en que administrar el movimiento de no nacionales en sus fronteras, establece lmites, criterios de exclusin,
fronteras de movilidad, y refuerza a su vez la razn de su propia existencia, esto
es, la entidad estatal tiene como misin central la configuracin de un espacio de
homogeneidad a partir del cual todo lo que suponga importunar este proceso es
asumido por el mismo Estado como una irregularidad, un imponderable y, en
el peor de los casos, como un riesgo o una amenaza a este proceso histrico de
unificacin.
Partiendo de estas consideraciones, el Estado establece normas, reglamentaciones que tienen como objetivo central reducir a su mnima expresin el conflicto
entre el principio de homogeneidad y la presencia de sujetos que retan a esta misin.
Al respecto, se disean polticas de restriccin que precisamente tienen el objetivo
de reducir estas tensiones a travs de leyes de selectividad, que suponen la posibilidad de que quienes ingresan al pas aporten al proceso de homogeneidad, en
razn de que mantienen una comunidad con los nativos, sea sta de orden tnico,
religioso, poltico, etctera.
Al establecer estos criterios de seleccin, el Estado crea sus propias formas
de interpretar el movimiento migratorio en sus fronteras nacionales y, al realizar esta interpretacin, reconfigura, reordena y reorienta este flujo de personas a
travs de variables como migrantes altamente calificados, semi-calificados, documentados, no documentados, econmicos, refugiados, asilados, etctera. Es decir,
en un primer momento, el Estado es el autor de su propio flujo migratorio, el nico
que, a travs de sus acciones premeditadas, de sus inacciones o de su auspicio, crea las
condiciones para que un cierto tipo de migrante llegue a sus fronteras.
Por otro lado, al mostrar el Estado un camino al movimiento migratorio,
ste adquiere una vida propia, ya que reproduce sus propias condiciones y ya no
requiere incentivos externos para aumentar, permanecer, redefinirse, replegarse y
volver a aumentar segn las circunstancias, las coyunturas o los acuerdos internacionales, la situacin econmica, etctera; es decir, logra superar las acciones
estatales que en su momento le dieron vida. En resumen, la migracin internacional, aun cuando es una situacin consubstancial al ser humano, ha sido
incentivada en un momento histrico por el Estado, adquiriendo caractersticas
propias con el paso del tiempo, lo que a su vez supone que la accin estatal para
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Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
gobernarla es limitada, de ah la necesidad de apelar a la cooperacin internacional para enfrentarla.

Lam igracinint ernacionaly l ac ooperacinint ernacional.


La necesidad de construir un vnculo
La cooperacin internacional tiene diversos espacios de interpretacin ntimamente relacionados con la migracin. Uno de ellos es la concepcin misma del trmino.
Por cooperacin internacional debemos interpretar a la relacin que se establece
entre dos o ms pases u organismos internacionales, o instituciones de stos, y las
actividades consiguientes, con el objeto de colaborar en la bsqueda de objetivos
explcitos o implcitos de desarrollo mutuamente aceptados.
De este concepto podemos advertir lo siguiente: hay un principio dinmico de
la relacin de colaboracin entre los cooperantes, es decir, el viejo modelo que
define a un donante activo frente a un receptor pasivo queda rebasado, dado que en
la actualidad las formas de cooperacin internacional plantean obligaciones para
los dos sujetos participantes de la colaboracin, ciertamente tomando en cuenta los
niveles de desarrollo de stos. Esto equivale a decir que, as sea en un contexto de
asimetras, la cooperacin internacional obliga a la asuncin de obligaciones, pues
de ello depende el cumplimiento de un principio que debe regir las formas contemporneas de accin, que generen beneficios tanto para que el que apoya como
para el que es asistido.
Este principio dinmico que podramos denominar como esquema de responsabilidades compartidas en un escenario asimtrico, tendra como objetivo central el desarrollo de los seres humanos, entendido este ltimo como un proceso de adquisicin
de capacidades, libertades y con ello el aumento de las opciones de vida de la persona:
[] el concepto de desarrollo no puede limitarse al crecimiento de objetos inanimados de conveniencia, como incrementos del pnb (o del ingreso personal), o la industrializacin, o el progreso tecnolgico, o la modernizacin social. Si bien estos son
logros importantes a menudo cruciales su valor debe estar relacionado con el efecto
que tienen en las vidas y libertades de las personas a quienes ataen (Sen, 2003: 1).

En este contexto, se interpreta al desarrollo como la remocin de los obstculos para desarrollar una vida plena, as como para liberarse del analfabetismo, la
enfermedad, de la ausencia de acceso a los recursos, y que adems permite tener
una vida civil y poltica libre (Fukuda-Parr, 2003: 1).
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En trminos generales, la cooperacin internacional tiene como nico receptor, como medio y fin al ser humano, y en torno a ste se desarrollan todas las
acciones, los acuerdos, las relaciones entre los Estados, que suponen al desarrollo
como un objetivo que no puede ser alcanzado desde un espacio nacional y s efectivamente desde la colaboracin entre las naciones.
Es aqu donde reside precisamente la vinculacin entre la cooperacin internacional y la migracin: hay una ntima relacin entre la movilidad internacional y el
desplazamiento de bienes, en donde el flujo migratorio entre fronteras es un dinamizador, cuya dimensin no existe en ninguna forma de asistencia al desarrollo. Por
solo citar algunas cifras, a partir de los primeros aos del siglo xxi, las transferencias
de remesas aumentaron de poco ms de 80 mil millones de dlares, a ms de 230 mil
millones de dlares para 2008, esto sin contar las transferencias entre naciones con
un nivel de desarrollo alto, que, si las sumramos, haran que las cifras globales de
movilidad de recursos financieros estuvieran por encima de los 260 mil millones de dlares (Gosh, 2006: 10-30). La simple enumeracin de las cifras anteriores
sera argumento suficiente para atender la cuestin relativa a la migracin como
fuente de recursos para el desarrollo. Sin embargo, su dimensin, comparada con
otras fuentes de recursos internacionales, aumenta an ms su trascendencia.
Por ejemplo, entre 1990 y 2002, la Ayuda Oficial para el Desarrollo (aod) se
ubica en menos de 60 mil millones de dlares, con lo cual no hay un aumento
significativo. Por contrapartida, en ese mismo lapso, las remesas internacionales
subieron de poco ms de 30 mil millones de dlares en 1990, a 116 mil millones de
dlares en 2002, lo que supuso que fueran el doble de recursos, comparados con
los de la asistencia internacional para el desarrollo. Ms an, este margen de diferencia ha ido en aumento en el transcurso de los aos, pues en 2007 se registr
una cifra de 104 mil millones de dlares de la aod contra los 250 mil millones de
dlares en remesas internacionales (World Bank, 2008: 1).
Ahora bien, debemos advertir que la medicin del impacto de la migracin en
el mundo no slo se establece desde los criterios de beneficio. De hecho, los flujos
migratorios internacionales no regulados pueden generar efectos indeseables y
negativos para el desarrollo de las comunidades de recepcin y de origen. Estos
efectos negativos son los que en la actualidad se han resaltado para advertir contra
el problema de la migracin, sin entender que esta movilidad trae en s misma los
dos efectos de este fenmeno: efectos deseables y efectos indeseables. De ah que,
para que uno de stos tenga ms impacto que el otro, depende de que los pases
afectados establezcan un dilogo para potenciar los efectos positivos y reducir a su
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Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
mnima expresin los negativos, como podra ser el caso de un uso ms eficiente
de las remesas en las zonas de recepcin de los pases pobres.
Siguiendo estas lneas de interpretacin, en 2006 la Organizacin de Naciones Unidas (onu, 2007: 2) fue la sede de la primera reunin internacional
sobre migracin, evento que dio como resultado la realizacin del Foro Mundial sobre Migracin y Desarrollo, a partir del cual se ha venido dando uno de los
debates de fundamento ms importantes en el tratamiento de la movilidad internacional de las personas, esto es: cmo cambiar la percepcin y cmo establecer un
espacio comn de dilogo entre los actores del sistema internacional responsables
de la gestin y la proteccin de los flujos migratorios internacionales?
Dicha reunin y sus siguientes convocatorias proponen la idea de asumir a la
migracin no slo desde la premisa de que es el resultado de un sistema socioeconmico de exclusin social global (Atienza, 2004: 20-40), sino tambin de que
la misma se puede constituir en un factor de desarrollo, como lo demuestra el
efecto generado por la movilidad internacional de remesas. Es decir, que
[] el crecimiento de las migraciones es consecuencia del agravamiento de las divergencias internacionales parece un hecho difcilmente rebatible. [] La cuestin consiste
en examinar en qu sentido y hasta qu punto esas mismas migraciones pueden llegar a
convertirse en un instrumento al servicio del desarrollo de los pases de emisin. Dicho
en otros trminos, hasta qu punto pueden dejar de ser vistas como un problema tan
inevitable como indeseable, y pasar a ser abordadas como una verdadera oportunidad
para el desarrollo (Abad, 2006: 22-31).

Lar ealidaddel am igracine ntreCent roamricay M xico.


Algunas consideraciones generales
Ciertamente la realidad de la migracin de Centroamrica a Mxico y a travs de
Mxico (la migracin de trnsito) es tan compleja que se resiste a las descripciones
generalistas. Sin embargo, ante la necesidad de dar cauce a propuestas de trabajo
operativas orientadas por las lneas de accin propuestas por la onu, es necesario
establecer marcos de referencia para la toma de decisiones. Al respecto, pretendemos abordar esta migracin desde tres espacios de anlisis, a saber:
1) Desde la realidad de los flujos fronterizos y las problemticas derivadas de
un movimiento no regulado.
2) Desde la dimensin de los recursos econmicos que se trasladan hacia la regin centroamericana, la mayora de los cuales se mueven desde Estados Unidos.
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3) Desde la reflexin de la vulnerabilidad de los migrantes en trnsito y, sobre
todo, desde la necesidad de establecer estrategias para reducir a su mnima expresin esta realidad, de la cual Mxico es el principal responsable y, por tanto,
el primer obligado a proponer a Centroamrica mecnicas para la proteccin
de estos colectivos en movimiento.
La realidad de los flujos fronterizos y las problemticas derivadas
de un movimiento no regulado
Dentro de los llamados movimientos no regulados, la migracin centroamericana
ha venido tomando un lugar preponderante en la poltica migratoria de Mxico,
aunque la respuesta de la poltica pblica del Estado mexicano no sea la ms adecuada y guarde una enorme distancia respecto de los objetivos de la proteccin
de estas comunidades.
Si nos atenemos a los nmeros, slo entre 1995 y 2000 la cifra de detenciones
en la frontera sur de Mxico pas de poco ms de 100 mil, a 166 mil; de estas
cifras, se lleg en el ao 2005 a ms de 211 mil, lo que equivale a un aumento,
en apenas 10 aos, de ms del 100% en el movimiento fronterizo (Cmara de
Diputados de Mxico, 2007: 1-15).
Grfica 1 Eventos de devolucin de centroamericanos por la frontera sur de Mxico, 1995-2005
250

215.695

200

211.218

187.614
166.457
150.53

150
105.902 110.484

100

119

138.061

131.486

86.973

50
0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: Cmara de Diputados de Mxico, 2007.

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Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
Hemos de precisar, siguiendo los nmeros que nos indican las cifras de 2005,
que ese es precisamente el ao en el cual se manifest el nmero ms alto de detenciones de migrantes centroamericanos. A partir de este ao ha venido dndose
un decremento que nada tiene que ver con la eficacia o eficiencia de la poltica
migratoria de Centroamrica en general o de Mxico en particular, sino ms bien
con ciertas situaciones, como el aumento de la presin al flujo migratorio a partir
del fortalecimiento de las leyes mexicanas y a cierta efectividad en las acciones de
cooperacin internacional de Estados Unidos, relacionadas con la estructuracin
de zonas de seguridad en el contexto de la mal llamada lucha contra el terrorismo internacional. Pero, sobre todas stas, hay una situacin que ha disminuido
el nmero de dichas personas en la frontera sur, que es la crisis econmica internacional, cuyos resultados ms evidentes se vienen dando desde 2008 y 2009, lo
que se ha constituido como una situacin que contiene los flujos migratorios y que
los ha ido aminorando, en el entendido de que esta reduccin en el flujo pudiera
ser slo temporal, ya que ciertos cambios en la situacin econmica en la Unin
Americana generaran la reanudacin del desplazamiento de estas personas hacia
tal pas.
La dimensin de los recursos econmicos
que se mueven hacia la regin centroamericana
Las remesas se han constituido, en los ltimos 20 aos, en un recurso estratgico
para la supervivencia de millones de centroamericanos y mexicanos. Slo la comparacin de las cifras de 2007, cuando la llegada de divisas a la regin rebasaba los 10
mil millones de dlares, a las de 2008, en donde llegan a ms de 12 mil millones
de dlares, da cuenta de la magnitud e importancia de estos recursos para las
perspectivas de las familias centroamericanas. Incluso la trascendencia de las remesas aumenta si tomamos en cuenta la comparacin de estos montos y el pib
de las naciones centroamericanas (fida, 2008: 1-3).
Por ejemplo, para El Salvador las remesas constituyen arriba del 27% del pib,
para Nicaragua el 17%, para Guatemala el 12% y para Honduras el 10%, lo que
hace a estas economas tremendamente dependientes de recursos cuya tendencia
es cada vez ms incierta en la medida de las dificultades econmicas que tiene el
planeta y que no muestra visos de solucin en el corto plazo (bid, 2008: 1-3).
Sin embargo, como podemos ver en la grfica siguiente, Centroamrica es una
de las regiones ms importantes receptoras de migrantes, pues compone ms o
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menos entre el 3 y el 4% de las remesas a nivel mundial, sobre una cantidad por
arriba de los 230 mil millones de dlares (World Bank, 2009: 1).
Grfica 2 Regiones ms importantes de recepcin de remesas, 2007-2008
Centro Europa
Rusia y CEI
Sureste Europa
Asia Central
Este de Asia
Oceana
Sur de Asia
Sureste de Asia
Cucaso
Medio Oriente
frica Central
Este de frica
17,614
Norte de frica
S
Oeste de frica
Caribe
Centroamrica
Mxico
Sudamrica

10

15

25,634
45,922

32,506

24,254
24,254
20

24.254
25

30

35

40

45

50

Grfica: Propia, con datos de ifad, 2008.

En este contexto, en la mayor parte de los informes de los organismos financieros internacionales relativos a la importancia de las remesas en la regin se afirma que su gestin eficiente generara enormes beneficios para las economas de la
zona, ya que la mayor parte de stos son usados primordialmente para cubrir las
necesidades bsicas. Sin embargo, hay pocas aseveraciones y ninguna argumentacin sobre la responsabilidad de los mismos organismos respecto de la necesidad
de acompaar el movimiento de dichos recursos, de tal forma que siguen propagando el mismo discurso sobre las debilidades de estas divisas en el desarrollo,
cuando stos no tienen esa funcin.
Adicionalmente, dichos organismos definen pocas estrategias para hacer de las
remesas recursos complementarios a las estrategias de desarrollo de las naciones
centroamericanas y no sustitutivas de stas, pues a la vista de las afirmaciones, parece que se quiere entender al dinero de agentes privados, como lo son los migrantes
internacionales, como un recurso para planificar programas de desarrollo, olvidan76

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Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
do que esa es funcin de las polticas locales de desarrollo y de los organismos
supuestamente encargados de implementarlos en los pases ms pobres. Con lo
anterior, el discurso parece ms bien dirigido a no aceptar las responsabilidades
por el bienestar de Centroamrica, y s a atribuir dichas responsabilidades a una de
las poblaciones ms vulnerables, como lo es la de los migrantes.
La vulnerabilidad de los migrantes en trnsito
Los migrantes internacionales en cualquier pas tienen por naturaleza una
condicin de desventaja respecto del nacional o nativo. Su movimiento supone
un cambio drstico en los derechos que en principio le son asignados en su nacin
de nacimiento y que cambian en la nacin que los recibe, sea la recepcin pacfica, gestionada, conflictiva o no regulada, como es el caso de los migrantes no
documentados.
Sin embargo, la situacin en la que los migrantes internacionales se encuentran en mayor vulnerabilidad es en el proceso de movimiento hacia el
pas de recepcin, lo que se agrava ms cuando estas poblaciones tienen la
obligacin de pasar por un segundo pas a fin de llegar a un tercero. En este
caso nos referimos a lo que tradicionalmente se llama migracin de trnsito o
en trnsito.
En el caso de la migracin de Centroamrica a Mxico, la situacin de vulnerabilidad de estas personas se manifiesta por lo menos en tres espacios: 1) la
nacin de origen, cuyos funcionarios explotan y extorsionan a dichas personas
a fin de que se les pueda permitir el ingreso no documentado a Mxico; 2) a su
llegada a este pas como regin de trnsito hacia Estados Unidos, estas personas
son captadas por una estructura corrupta compuesta por un sistema de seguridad nacional/estatal/local/comunitario, integrado por los sistemas de inteligencia nacional; y 3) por una organizacin del crimen organizado estructurada para
hacer de los migrantes una fuente efectiva y consistente de recursos a travs de la
amenaza, la extorsin o incluso el asesinato. La dimensin de este problema es
an mayor cuando dicha estructura de organizacin corrupta establece una colaboracin y define mbitos de accin y explotacin con la anuencia de las mismas
autoridades que, en teora, estn encargadas de la proteccin de los migrantes en
trnsito.
En otras palabras, el crimen organizado, en colaboracin con sectores de gobierno en sus diversos niveles, define y construye un mercado de la migracin
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irregular, cuya fuente de ganancia se vuelve inagotable en la medida en que la
pobreza y la exclusin hacen del movimiento migratorio un fenmeno constante,
consistente, masivo y diverso (Cmara de Diputados de Mxico, 2007: 2).
Un informe reciente, realizado por la Comisin Nacional de Derechos Humanos (cndh) de Mxico, ha hecho una denuncia que no por sabida resulta menos
estremecedora: de septiembre de 2008 a febrero de 2009, 9,758 migrantes fueron
secuestrados. Esto no sera lo peor si la cndh no hiciera la siguiente advertencia,
que es an ms alarmante:
[] la naturaleza del delito y las limitaciones de la investigacin haran prcticamente imposible tener conocimiento de todos los casos que sucedieron en este lapso. Se
hace hincapi en ello para subrayar que el secuestro de migrantes es una prctica de
mayores dimensiones que la que aqu se presenta y que, por lo tanto, esta investigacin arroja una cifra mnima, la de hechos mencionados por los migrantes en sus
testimonios, sin dejar por ello de advertir que existe una cifra negra superior []
(cndh, 2009).

Para subrayar la dimensin de la problemtica del secuestro de migrantes,


cabe el siguiente ejercicio de proyeccin: tomando en cuenta las cifras recabadas
en seis meses, el nmero de eventos de secuestro por ao podra llegar a ser
de alrededor de 400, y la cifra de vctimas podra ser de 18 mil al ao (cndh,
2009: 1-55). Siguiendo esta lnea de anlisis, el informe de la cndh seala que
la mayor parte de los migrantes secuestrados son centroamericanos, primordialmente de Honduras, El Salvador, Guatemala y en menor medida de Nicaragua;
al mismo tiempo, se seala en el informe de referencia que Veracruz y Tabasco
son las entidades en las cuales se dan ms de la mitad de los secuestros de migrantes
en trnsito.
Los flujos fronterizos, los recursos econmicos generados por el desplazamiento y la vulnerabilidad de dicha movilidad son tres de las variables ms importantes
para evaluar la magnitud de la migracin en el mundo como factor de desarrollo,
pues los flujos migratorios como generadores de bienes chocan con aquellos actores que impiden, explotan y se benefician de este movimiento irregular, carente
de proteccin y con ningn viso de reducirse en los siguientes aos, independientemente de cifras o escenarios econmicos.
Por estas razones, para potenciar los efectos positivos de la migracin en la
regin centroamericana y mexicana, y para que se reduzcan las tensiones derivadas de un movimiento de personas altamente vulnerables, es necesario el esta78

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Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
blecimiento de esquemas de colaboracin regionales bajo principios tales como
armonizacin, descentralizacin, vinculacin y reorientacin.

Quh acerp aral ograru nam ejorg estinm igratoria


en la relacin entre Mxico y Centroamrica?
Al hacer un balance de tres de las agendas de la migracin en el dilogo MxicoCentroamrica en materia de migracin, atendemos a que estos tres elementos
la dimensin de los flujos fronterizos, el valor de las remesas en el futuro de la
regin y la realidad de la vulnerabilidad de los migrantes son los ejes sobre los
cuales se pueden integrar agendas concordantes, pues en el caso de la movilidad
fronteriza slo una poltica miope planteara la idea de controlar la migracin,
como si sta fuera a modularse en razn de intereses polticos. Ya hemos visto
que, al tener vida propia, la migracin es ajena a las dinmicas nacionales, de
tal forma que la nica propuesta viable sera administrarla, gestionarla, es decir,
darle un movimiento normado, en el sentido de que la poltica pblica exitosa
sera aquella dirigida en brindar orientacin. La poltica fracasada es aquella que
desea controlar la migracin bajo la premisa policiaca, lo que, vista la experiencia,
no ha hecho otra cosa que aumentar los niveles de corrupcin y de vulnerabilidad
de los migrantes.
Al argumentar sobre el valor de las remesas, lo hacemos en varios sentidos: en
primer lugar, que estos recursos son privados; en segundo, que no deben ser vistos como parte de ninguna agenda de poltica pblica para sustituir las obligaciones
de los pases por desarrollar las zonas de expulsin migratoria en sus respectivos
territorios; en tercer lugar, que las remesas estn fundadas en principios de explotacin de las naciones que los exprimen y que los constituyen en un subsidio para
sus sectores productivos, lo que convierte a quien acepta las remesas como recursos
para el desarrollo en cmplice de los procesos productivos de semiesclavitud de
los cuales millones de migrantes son rehenes.
En todo caso, si deben ser aceptados los flujos de remesas, su interpretacin
sera en el sentido de su valor como recurso complementario y no sustitutivo de las
polticas nacionales, estatales y locales de desarrollo, como parecen apuntar muchos
anlisis que hablan de la ineficacia de las remesas como factor de desarrollo.
Vistos estos elementos, las propuestas de trabajo que se integran en la presente reflexin apuntan esencialmente a explorar las vertientes de la cooperacin
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internacional por una razn de fundamento: la migracin internacional es un
fenmeno multidimensional, multifactorial, cuya condicin y caracterstica es
deslocalizada, transnacional, que rebasa las capacidades del Estado para darle
cauce por s mismo, lo que convierte a este fenmeno, como otros ms, en
un evento que debe convocar los intereses, los recursos, la infraestructura y
las responsabilidades de cada uno de los pases afectados; en otras palabras: a
un fenmeno transnacional respuestas transnacionales, es decir, la cooperacin
internacional.
Explorar los procesos de armonizacin
Con esto pretendemos establecer un proceso de toma de decisiones eficiente
y fluido. Es decir, la toma de decisiones en un espacio de cooperacin internacional, visto como un fenmeno de impacto transnacional, implica que las
naciones integrantes tengan un modelo o protocolo de respuesta no conflictivo y s
armnico con las legislaciones de los dems participantes en temas como: persecucin del trfico de personas y juicios armonizados sobre explotacin, trfico y
procesos de presentacin, arresto, encauzamiento y sentencias, pues los sujetos
que delinquen tienen diferentes tratamientos legales segn la legislacin de
cada pas, y eso retrasa, hace lenta e ineficiente, pospone o cancela la persecucin de los miembros del crimen organizado.
Explorar los procesos de descentralizacin
Nunca debemos olvidar que la migracin, aunque es un fenmeno de orden
global, tiene sus mayores efectos en los espacios locales, de tal forma que la
respuesta a la movilidad internacional de las personas tendra que venir de una respuesta diferenciada en diferentes niveles: Estado, entidades estatales y, sobre
todo, entidades locales. Al respecto, resultara de valor estratgico abogar por
la redistribucin de competencias de las entidades subnacionales (localidades),
para que stas tuvieran la competencia para establecer convenios de colaboracin, ejecucin, dilogo y establecimiento de compromisos sin la necesaria y a
veces burocrtica mediacin del centro administrativo de cada pas, lo que impide la capacidad de respuesta, reduce la legitimidad de las decisiones (vienen
del centro) e ignora o evade a los actores locales decisivos para la gestin de la
problemtica migratoria, etctera.
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Gestin de l a c ooperacin int ernacional e n m ateria de m igracin i nternacional.


Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
Explorar los procesos de vinculacin con la dispora
En otras palabras, definir formas de cooperacin entre las entidades subnacionales y los migrantes organizados en el extranjero, que se constituyen en una
fuente de divisas, pero tambin en un aliado bsico como fuente de informacin para la toma de decisiones, tomando en cuenta la necesidad de ver a estas
comunidades transnacionales como actores polticos y no slo como mano de
obra. Al respecto, los programas nacionales de vinculacin tenderan, como
en la segunda propuesta, a establecer mecanismos armonizados de su cooperacin.
Explorar mecanismos de reorientacin en la concepcin
y el acompaamiento de las remesas
La palabra acompaamiento se pone con toda premeditacin, a propsito de la
crtica relativa a su eficacia como factor de desarrollo, sin aceptar que su origen se
basa en la explotacin, en la pobreza y exclusin en las naciones de nacimiento de
quienes envan las remesas, dejando de lado la responsabilidad de las naciones
de origen por redefinir sus modelos de desarrollo.
Al respecto, el concepto acompaamiento tiene dos objetivos: por un lado,
eliminar, en el imaginario social o en los discursos de gobierno, a las remesas
como responsables del desarrollo de las regiones expulsoras y, al contrario, establecer el discurso de acompaamiento y potenciacin de los efectos deseables de
las mismas. En otras palabras, que el Estado y su poltica pblica es la responsable
del desarrollo de sus regiones y que, en todo caso, su obligacin es generar una
sinergia con las remesas, tomando a stas como complementarias a las polticas de
desarrollo local, y no como muchos actores lo hacen hoy, que ven en estos recursos una fuente casi exclusiva de desarrollo.
En segundo lugar, la condicin de recursos para el desarrollo tiene tras de
s un planteamiento errneo: el desarrollo no slo puede ser medido desde la
idea de inversin fsica. Lo que poco se ha estudiado es el efecto que tiene en las
familias receptoras de remesas el mantenimiento de niveles bsicos de consumo
situacin a la que se atribuye poco valor, de tal forma que aqu los centros de
investigacin y las universidades tienen un papel bsico en la construccin de un
discurso distinto que, sin rechazar las debilidades y los efectos perversos de las
remesas, establezca sus verdaderas potencialidades en la construccin de capital
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social, de estrategias de supervivencia, de creacin de esquemas de distribucin de
responsabilidades, que pudieran ser una base muy atractiva para definir polticas
de desarrollo de zonas de expulsin migratoria con la participacin de los migrantes: poltica migratoria con migrantes como actores centrales.
Explorar los procesos de capacitacin de los responsables
de la cooperacin migratoria.
El argumento de que sin cooperantes no hay cooperacin es simplemente incontestable en la gestin de problemas como la migracin en la frontera sur. Uno de
los principales desfases e insuficiencias de la poltica migratoria, tanto de Mxico
como de Centroamrica, es la ausencia de esquemas de cooperacin para la especializacin de los funcionarios encargados de la poltica migratoria. Para nadie
es un secreto que en esta materia, como en muchas otras, los encargados de la
poltica migratoria son personas sin la especialidad, sin la experiencia, sin una
preparacin transversal en los temas de migracin y del desarrollo. En este sentido, es urgente definir esquemas y estrategias de capacitacin, especializacin y
actualizacin del funcionariado migratorio, sea a travs del llamado servicio civil
de carrera o de la constante evaluacin de calidades por parte de las universidades
y centros de investigacin. La creacin de centros expresamente diseados para la
capacitacin de funcionarios en ambos lados de la frontera es esencial.

Conclusiones
Valgan algunos comentarios finales a esta reflexin. Para Mxico, Latinoamrica
tiene dos interpretaciones: la discursiva y la pragmtica. En el primer caso, nuestro
pas no ha perdido ocasin para manifestar, en los diversos y cada vez ms obsoletos
eventos de la cooperacin latinoamericana, su compromiso de apoyar a Centroamrica en su desarrollo. Se ha embarcado discursivamente, as sea en los informes
regionales, en la integracin latinoamericana y en los esfuerzos por el futuro de
los centroamericanos. Frente a este discurso se opone un escenario de necesidades
econmicas, de estrategias diplomticas, de coyunturas internacionales, en las cuales Centroamrica no aparece en una sola lnea de reflexin de los diferentes gobiernos mexicanos, cuya agenda apunta histricamente, y en orden jerrquico, hacia
Estados Unidos, hacia el espacio de integracin europeo, hacia el espacio asitico y,
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Algunas reflexiones sobre la cooperacin migratoria de Mxico con Centroamrica
en una tercera o cuarta agenda al espacio latinoamericano. Eso dicen los nmeros
sobre las relaciones comerciales, eso indican las diversas variables de la cooperacin.
Para Mxico, Centroamrica es un espacio de legitimacin o una regin de la nostalgia,
esto es, aquella regin que en algunos momentos brillantes de su historia diplomtica le dieron prestigio a la poltica exterior de nuestro pas.
El reto entonces, sea sobre la materia migratoria o sobre cualquier agenda que
convoque a los intereses de Mxico y Centroamrica, es que todos los actores participantes en la definicin y gestin de dicha agenda participen sin atender a las
cifras que afirman que hay un desinters absoluto de Mxico por Centroamrica,
y afirmen un escenario distinto al que plantea la entidad estatal: el problema derivado de una poltica migratoria ineficiente slo puede ser atendido potenciando
la relacin entre las entidades fronterizas, cuyas necesidades son concordantes,
sinrgicas, que no deben ser conflictivas y que, por sobre todo, debieran atender
a la premisa mencionada lneas atrs: la gestin del asunto de la migracin en
la regin sur se atiende por los actores de la regin sur. De las respuestas locales
depende la eficacia de la accin frente a los problemas globales.

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Migracin y c ooperacin int ernacional en m xico:


el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

Captulo IV
Migraciny c ooperacini nternacionalen m xico:
el sujeto migranteenelest adode
Quintana Roo (2002-2009)
Leonardo Hctor Rioja Peregrina*

Introduccin
El presente trabajo analiza el fenmeno migratorio en trminos de la cooperacin
internacional, su influencia en la instrumentacin de polticas pblicas en Mxico
y su incidencia en el estado de Quintana Roo durante el periodo 2002-2009, a
partir de la centralidad y papel que juega el sujeto migrante.
En primer lugar, se destaca la importancia de considerar algunas de las perspectivas tericas, metodolgicas y conceptuales ms importantes utilizadas para
el estudio de la migracin y la cooperacin internacional, cuyo eje lo constituye
una aproximacin epistmica a la figura del sujeto migrante.
En segunda instancia, el anlisis del fenmeno migratorio en Mxico destaca
ciertas particularidades en materia de polticas pblicas, de cooperacin internacional, de derechos humanos y de seguridad, cuya influencia se deja sentir en el
estado de Quintana Roo. Se discute el alcance de los acuerdos de cooperacin
internacional en materia migratoria en el marco de la Concertacin de Tuxtla, a
partir de las diversas conferencias regionales realizadas a partir del denominado
Proceso Puebla y su efecto en Quintana Roo.

* Doctor en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias
Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios
Estratgicos y de Frontera donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre
Polticas pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: leorioja@uqroo.mx.

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Leonardo Hctor Rioja Peregrina

En tercer lugar, se analiza la influencia que tienen tales propuestas para modificar, corregir e impulsar nuevas estrategias por parte del gobierno mexicano en
materia de migracin en Quintana Roo, ya sea a nivel estatal o federal.

Aspectost erico-conceptualesent ornoa l am igracin


y la cooperacin internacional
El presente punto tiene como objetivo analizar algunos referentes tericos-metodolgicos y su utilidad para el estudio cualitativo de la migracin y la cooperacin internacional contemporneas, as como su influencia en Quintana Roo,
Mxico.
Teorizacin sobre los procesos migratorios: en bsqueda del sujeto migrante
El concepto migracin tiene diferentes acepciones, de las cuales se destaca la que
hace referencia a los movimientos de personas de un lugar a otro. Simplificando:
lugar origen-lugar destino del migrante. Al respecto, se denota una ausencia significativa en la definicin de la categora sujeto migrante, dado que la mayor parte de
los estudios sobre migracin atienden fundamentalmente a elementos empricos
sobre los hechos, fenmenos y procesos migratorios o a simplificar el hecho del
cruce fronterizo de personas con o sin documentos oficiales para ello. Frente a
esta deficiencia conceptual, acotamos las descripciones y definiciones generales
de los procesos migratorios, dejando la pauta para la conceptualizacin del sujeto
migrante a una discusin posterior ms profunda respecto de sus implicaciones
filosficas, ontolgicas y epistemolgicas.
Los movimientos migratorios internacionales pueden caracterizarse tcnicamente, considerando dos mbitos territoriales delimitados por los Estados-nacionales en la conformacin poltica de las fronteras, espectro real e imaginario, que
permiten hacer una distincin entre la emigracin y la inmigracin. Con este primer trmino se define al desplazamiento del sujeto que sale hacia un pas diferente
de su lugar de origen con el objetivo de asentarse temporal o definitivamente. Por
lo que se refiere al segundo, suele aplicrse al sujeto que ingresa a un pas que no le es
propio (Pea, 1995; Urbano, 2005).
Respecto a las diferentes explicaciones del fenmeno migratorio y a propsito
de los puntos sealados anteriormente, podemos dilucidar al menos tres perspec86

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Migracin y c ooperacin int ernacional en m xico:


el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

tivas tericas: la neoclsica, la del sistema-mundo o histrica estructural, y la de los


sistemas migratorios (Castles, 2004; Pierre, 1985; Wallerstein, 2001).
Al respecto, la teora neoclsica pone el nfasis en el fenmeno econmico de
la fuerza de trabajo, en tanto hay una suerte de rechazo-atraccin (Castles,
2004: 34) de fuerza de trabajo entre pases expulsores y receptores de migrantes, lo que simplifica sobremanera la explicacin de otras variables que influyen en
el fenmeno migratorio.
Por su parte, la perspectiva del sistema-mundo, cuya base filosfica se encuentra
en los trabajos de Carlos Marx, plantea que la migracin es producto de la expansin del capitalismo a escala mundial y de la distribucin desigual de los recursos
en las relaciones centro-periferia-centro por efectos del proceso de centralizacin
y concentracin del capital en los pases ricos que requieren de capital variable a
costos muy bajos, lo que a su vez garantiza la obtencin de ganancia en sectores
econmicos de escasa acumulacin de capital (Marx, 1986; Wallerstein, 2001).
Respecto a la perspectiva sistmica que aborda el fenmeno migratorio, sta
plantea que la migracin se corresponde por efectos de flujos y reflujos de fuerza
de trabajo que se autorregulan y retroalimentan debido al grado de interdependencia y correspondencia entre los pases y sus sistemas econmicos (Castles, 2004).
En otro orden de ideas, encontramos el planteamiento emanado de la denominada teora transnacional, que define el trmino transmigrante para identificar a
la gente moldeada por su participacin en comunidades transnacionales basadas
en redes de solidaridad entre migrantes. Es decir, la comunidad transnacional se
refiere a una comunidad Estado-nacin desterritorializado (: 43) que podra
amenazar la identidad nacional del estado receptor, as como incidir en su poltica
interna e internacional. Desde esta perspectiva, las comunidades migrantes indocumentadas transnacionalizadas se pueden mostrar como una potencial amenaza
a la seguridad nacional.
De manera constante, el ser humano se desplaza de un lugar a otro en tres
dimensiones bajo la ley de la gravitacin universal, lo que denota su insercin
espacio-temporal en el planeta tierra, y su capacidad de movilidad cambia debido
a la invencin de diversos medios de transporte tendentes a superar las limitaciones de su locomocin bpeda, de acuerdo al estadio y grado de desarrollo de las
fuerzas productivas.1
Para efectos de este trabajo, el hecho de cruzar una frontera implica para los migrantes indocumentados valerse de diferentes medios: a) utilizar sus propias capacidades fsicas corporales para
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La correlacin compleja y contradictoria de variables geofsicas e histricosociales ha posibilitado la apropiacin, el control y el dominio del espacio en determinadas porciones territoriales, mediante la delimitacin poltica y econmica
por parte de una clase social dominante en contextos histricos diferenciados. De
tal forma que, dentro de la evolucin histrica del capitalismo, el establecimiento
de reglas para los asentamientos de grupos humanos, la explotacin de los recursos naturales contenidos en dicho espacio, as como la disposicin de fuerza de
trabajo garantizan las condiciones generales de reproduccin de la sociedad en su
conjunto, tanto en las escalas local, como nacional y mundial, en las que el sujeto
migrante indocumentado juega un papel importante dentro de la divisin social
del trabajo (Marx, 1986).
Por tal razn, la migracin a escala mundial es parte de un proceso socio-histrico caracterizado por el flujo y reflujo de sujetos que deciden cambiar su lugar de
residencia debido a diversos motivos econmicos, polticos, raciales y/o religiosos
que les hace insostenible vivir en su lugar de origen, por lo que se ven obligados a
franquear barreras geogrficas, polticas, imaginarias y culturales (Pierre, 1985).
Bajo el modo de produccin capitalista en su fase neoliberal, a finales de los
ochentas del siglo xx se aceleran los procesos migratorios a escala mundial, por
efecto de la relocalizacin de las actividades productivas y polarizacin de la riqueza entre pases y regiones. Por tal razn se generan diversos efectos socioeconmicos y polticos en las naciones contemporneas, bajo la lgica del intercambio
desigual, lo que a su vez es producto de las relaciones centro-centro, centro-periferia-semiperiferia-periferia-centro, en trminos de la masificacin, diversificacin,
segmentacin, segregacin y exclusin cultural, poltica, econmica y social de los
trabajadores migrantes con independencia de su calidad migratoria, tanto en
los pases expulsores como en los receptores de los mismos.
De tal forma, se deducen algunas de las caractersticas y tendencias generales
de la migracin internacional ms importantes en el contexto de la denominada
Posguerra Fra (Kaplan, 1994). Al respecto, se destacan los siguientes elementos
para disear un esquema de aproximacin a la migracin internacional:
El carcter del migrante como sujeto histrico-social especfico y central del
proceso de movilidad internacional.
sortear el cruce de ros, lagos, murallas y/o desiertos con los medios y utensilios ms elementales y
b) contar con los recursos econmicos para ser transportado directa o gradualmente hasta su lugar
de destino, lo cual no est exento de riesgos en el trayecto.

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Migracin y c ooperacin int ernacional en m xico:


el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

El carcter del migrante como objeto de explotacin, exclusin y violacin


de sus derechos humanos fundamentales en los procesos de movilidad internacional de fuerza de trabajo.
El papel del Estado-nacional contemporneo en la aplicacin de polticas
migratorias con relacin en su inters nacional, de acuerdo a su lugar en la
dialctica dominacin/subordinacin entre pases.
El establecimiento de acuerdos de cooperacin internacional entre Estados,
Organizaciones Internacionales Gubernamentales (oig) y No Gubernamentales (oing) en materia migratoria.
El reconocimiento o no de los derechos humanos del sujeto migrante en
dichos mbitos.
Bajo este esquema, los procesos migratorios responden a una contradiccin
sistmica fundamental en los planos vertical y horizontal de las relaciones internacionales contemporneas:
a) La ruptura de la contencin geopoltica que impeda el flujo de migrantes
desde Europa del Este hacia Europa Occidental mediante el Muro de Berln
en 1989, por la confrontacin Este-Oeste.
b) La construccin y reforzamiento del muro fronterizo por parte del gobierno
de Estados Unidos desde 1994 en los lmites con Mxico, para impedir el
flujo de migrantes provenientes de los pases al sur del ro Bravo, as como de
otros continentes bajo la lgica de las relaciones Norte-Sur.
c) El reconocimiento de la migracin como un proceso mundial que implica
el incremento de los movimientos interregionales en diferentes escalas continentales, as como las nuevas barreras fsicas, culturales, tnicas, nacionales,
econmicas y polticas como elementos de contencin de los flujos provenientes del exterior hacia los pases centrales, que supera la capacidad del Estado en
sus polticas migratorias.
Ya entrado el siglo xxi, la Organizacin Internacional para las Migraciones
(oim) ha considerado a la migracin como uno de los problemas principales del siglo debido a que [] hay cerca de 192 millones de personas viviendo fuera de su
pas de origen, lo cual representa alrededor del 3% de la poblacin mundial (oim,
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2003), dado que se ha constituido como un fenmeno que cruza transversalmente el tejido de las sociedades contemporneas y que tiene efectos tanto positivos
como negativos en las mismas. Con independencia del tipo de pas que se trate y
la posicin que ste tenga dentro del sistema-mundo, la tendencia de los flujos migratorios suele ser ms significativa de los pases de la periferia hacia los pases centrales. Las causas y efectos de fenmeno migratorio son mltiples y complejos si se les
analiza desde la ptica econmica, social, poltica, local, nacional e internacional.
Al respecto, empero a la gran cantidad de estudios empricos de modelos
cuantitativo matemticos, de reportes de investigacin, de encuestas y bases de
datos realizadas hasta la fecha sobre el fenmeno migratorio, resulta difcil encontrar una caracterizacin del migrante como sujeto histrico-social, cuyo contenido
ontolgico, epistemolgico y filosfico resuelva algunas deficiencias conceptuales
en torno a la explicacin de este rasgo de la realidad internacional.
Por lo tanto, sta es una tarea pendiente que rebasa los objetivos de este captulo. Sin embargo, y de manera provisional, se puede hacer referencia a la diversidad de los movimientos migratorios, dado que stos pueden adoptar diferentes
formas en tanto [] las personas emigran como obreros calificados, empresarios, refugiados o como parientes de emigrantes previos (Castles, 2004: 14).
Entre algunas de las caractersticas y tendencias generales de los flujos migratorios contemporneos se pueden resaltar las siguientes:
a) La mundializacin de la migracin, consistente en que cada vez hay ms
pases expulsores, de trnsito y de destino, por razn de fenmenos socioeconmicos, polticos y culturales de naturaleza compleja y contradictoria, propia
de las relaciones internacionales contemporneas, cuyo componente histrico
fundamental nos remite al origen de la especie humana y el poblamiento
del planeta tierra.
b) El incremento de la velocidad e intensidad de los flujos migratorios, debido a la disposicin de nuevos medios de transporte y redes de trfico de
personas, corrupcin de las instituciones encargadas de regular los flujos
migratorios y el surgimiento de nuevas formas de organizacin social del
sujeto migrante indocumentado en las escalas local, nacional, internacional
y transnacional.
c) La mutacin, diversificacin, diferenciacin, segmentacin y exclusin de
la migracin. Esto se debe a los orgenes y fines basados en las caractersticas
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Migracin y c ooperacin int ernacional en m xico:


el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

de los migrantes, tanto sus rutas, formas de organizacin social, tipos de contratacin y formas de explotacin en los pases de origen, transito, destino, as
como su contribucin a la generacin de la riqueza de las naciones.
d) El papel creciente de la mujer y los nios, que tienden a migrar por cuenta
propia y sin la garanta de la proteccin a sus derechos humanos en los pases
de origen, trnsito y destino.
e) La eminente politizacin de la migracin en las agendas gubernamentales,
intergubernamentales y de los organismos internacionales, que va desde la elaboracin de un discurso propio, el endurecimiento de las medidas de contencin nacionales, su criminalizacin, hasta el diseo de polticas de cooperacin
internacional en materia de derechos laborales, derechos humanos y desarrollo
humano de los migrantes.
Si bien no ha podido desarrollarse una definicin consistente del sujeto migrante
ente real y central de los procesos migratorios, s se encuentran descritos algunos
elementos distintivos que requieren ser estudiados como una propuesta alternativa
para la generacin de un conocimiento nuevo de este tipo de sujeto histrico y
social que llama poderosamente nuestra atencin entrado el siglo xxi.
Rasgos tericos sobre la cooperacin internacional
y su orientacin hacia el tema migratorio
Respecto a la cooperacin internacional, no se puede afirmar que haya propiamente teoras diseadas para estudiar este tipo de relacin social. Ms bien se
han realizado esfuerzos desde diferentes perspectivas tericas para explicar dicho
fenmeno (Jimnez, 2003).
Al respecto, el concepto cooperacin se utiliza generalmente para definir una
de las formas bsicas de la organizacin social del trabajo, a partir de acuerdos
mutuos tanto entre los grupos sociales como al interior de ellos (Kropotkin, 1902;
Marx, 1986). Dicha definicin permite analizar una de las cualidades humanas
inherentes a las relaciones sociales en trminos polticos y econmicos para la satisfaccin de necesidades y objetivos de diversa ndole y naturaleza, con el fin de
garantizar algunas condiciones materiales e inmateriales propiamente humanas.
Se pueden encontrar planteamientos que eluden a la cooperacin como una
forma de relacin social central, cuando se pone el nfasis en la existencia de un
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estado de anarqua, en el que prevalece la competencia sobre cualquier otra actitud de los integrantes de la sociedad. En tal direccin, se entiende que no es la
cooperacin la que mueve a la sociedad, sino exclusivamente los intereses egostas
de los individuos a travs del ejercicio del poder, en el cual el Estado es el mximo
representante, ya que la cooperacin slo es un medio para tal efecto (Grieco,
1988; Jimnez, 2003).
Empero, se considera que, en el plano de la realidad social, el fenmeno de la
cooperacin se manifiesta de diferentes maneras en las relaciones sociales, ya que
las necesidades y formas de organizacin social suelen transformarse y dar origen
a contextos histricos determinados en los que dicho fenmeno puede expresarse, tanto a escala nacional como internacional y transnacional. De tal manera, la
cooperacin es una de las alternativas sociales para enfrentar dificultades y tratar
de resolver problemas que no pueden ser abordados de manera individual, y sus
formas de expresin se pueden concretar entre personas, grupos sociales, empresas o naciones.
El producto y resultado de la cooperacin est mediado por intereses ms o
menos comunes en trminos de las diferentes capacidades de negociacin de cada
una de las partes, reflejndose en la distribucin final de los costos y beneficios
generados al respecto. Por tanto, la cooperacin no necesariamente garantiza la
distribucin de los beneficios de manera igualitaria y equitativa entre las partes
involucradas. Es decir que el irreductible factor poltico juega un papel de suma importancia cuando se confrontan intereses nacionales diferenciados o prcticamente
contradictorios, lo que nos lleva a plantear la competencia como la anttesis de
la cooperacin o la subordinacin de una parte respecto a la otra (Hayter, 1971).
Por su parte, el concepto de cooperacin internacional se define y suele ser
til para analizar un campo especfico de la poltica internacional, demarcado por
las relaciones entre sujetos pblicos y/o privados en el mbito internacional que
tiene como objetivo el intercambio de experiencias, conocimientos, bienes y servicios en constante transformacin (Axerold, 1984). Su componente est orientado al fortalecimiento de las capacidades sociales, econmicas, polticas, tcnicas
y cientficas de alguna de las partes, mediante el establecimiento de acuerdos
formales e informales en dichas materias. En este sentido, la cooperacin internacional es un concepto que abarca relaciones sociales de colaboracin ya sean
stas pblicas o privadas, que suele utilizarse bajo diferentes rubros marcados
por diferencias cualitativas y cuantitativas, debido a las brechas existentes entre
las naciones, las empresas y los grupos sociales.
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el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

Si bien compartir experiencias entre las naciones es uno de los principales


objetivos de la cooperacin internacional, ello no garantiza la superacin de obstculos de carcter econmico, poltico, social y cultural que impone determinado
contexto histrico. Por ello, la cooperacin internacional es una posibilidad para
poner en marcha medidas, acuerdos y convenios basados en iniciativas propuestas por alguna de las partes, con el fin de enfrentar algn problema determinado
y plantear sus posibles soluciones.
En la esfera de las relaciones poltico-econmicas, los esfuerzos cooperativos
no dejan de ser una fuente de ventajas comparativas y competitivas cuando se
refiere a las relacines internacionales. Por lo tanto, la cooperacin internacional
suele estar limitada por la correlacin de fuerzas al tratar de enfrentar condiciones
que impliquen una competencia que empuje hacia la bsqueda de ventajas comparativas en el mbito economico, respecto a los esfuerzos gubernamentales y no
gubernamentales para generar mayores beneficios sociales.
Al respecto, la cooperacin internacional se ha transformado, de tal manera que
incluye tambin los intereses privados, cuya lgica tiende a basarse en la diferenciacin del producto, la diversificacin del mercado y la innovacin social y tecnocientfica extensible a mbitos variados del desarrollo social a nivel nacional y
local, como un rasgo del proceso econmico y poltico mundial (Archibugi, 1999).
Finalmente, encontramos que la orientacin general de la cooperacin internacional tiene como caracterstica general la objetivacin del estudio, el seguimiento y control de los procesos sociopolticos y econmicos que incluyen
la migracin internacional, tanto por su peso poltico, como por los grados de
explotacin y expoliacin a los que es sometido el sujeto migrante indocumentado
en diferentes esferas de las relaciones sociales capitalistas.

Poltica migratoria y cooperacin internacional en Mxico


La poltica migratoria de Mxico es objeto de estudio por parte de diversas disciplinas acadmicas lase sociologa, ciencias de la comunicacin, antropologa,
administracin pblica, ciencia poltica, ciencias jurdicas y relaciones internacionales, entre otras y es considerada como una ms de las polticas sectoriales que
lleva a cabo el Estado. Por tal motivo, la definicin del concepto poltica migratoria es relativo en funcin de la perspectiva disciplinaria desde la que se aborda, as
como de la utilidad prctica que resulte de su aplicacin (Urbano, 2008).
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Ahora bien, como punto de partida, se define el concepto de poltica migratoria como la capacidad relativa que tiene una sociedad organizada, a travs de las
acciones del Estado mediante sus instituciones, para garantizar el inters nacional.
Esto se da en funcin del anlisis de las variables externas e internas. Las variables
externas son determinadas por el contexto, causales de los fenmenos migratorios,
las condiciones imperantes en el medio internacional y los actos concretos de otros
Estados. Por su parte, las variables internas referentes al contexto nacional son las
que determinan la capacidad de negociacin del Estado en el mbito internacional,
estn determinadas en torno a una estrategia efectiva que gua los programas, los
proyectos, las decisiones y las acciones del gobierno, reflejadas de manera concreta en el trato que se les da a los migrantes, documentados o no, en su estancia o
trnsito por el territorio nacional de acuerdo a las leyes establecidas para tal efecto.
El peso del fenmeno migratorio indocumentado en Mxico como pas origen, transito y destino, las nuevas amenazas a la seguridad nacional de Estados
Unidos a partir del 11 de septiembre de 2001, as como los efectos y profundizacin de crisis econmica a partir de la quiebra del sistema financiero internacional
a finales de 2008 alteran el papel de la posicin geopoltica de Mxico frente a Estados Unidos, al menos en tres frentes: a) en la guerra contra el terrorismo, b) en
la contencin de flujos migratorios y c) en la lucha contra la narcoinsurgencia.2
Estos aspectos suelen entremezclarse para la formulacin de una estrategia
conjunta entre ambos pases, que pretende ser abordada mediante la cooperacin
bilateral, sobre todo de las acciones que tiene que realizar el gobierno mexicano
dentro de sus lmites fronterizos con la ayuda econmica, tcnica, operativa y militar que le proporciona Estados Unidos, entre las que destaca la Iniciativa Mrida
de 2007, que incluye un apartado sobre migracin. Sin embargo, se han presentado denuncias de la onu con respecto a excesos cometidos en contra de migrantes
por parte miembros de agencias de seguridad privada, as como del propio Ejrcito Mexicano (Artola, 2006). Se ha generalizado el papel de las Fuerzas Armadas
en la persecucin de los delitos, pero muchos de sus miembros se han excedido
con una serie muy importante de violaciones a los derechos humanos de los migrantes [] (Mxico Migrante, 2009).
2
Este ltimo es un trmino nuevo acuado por el Instituto de Estudios Estratgicos del Colegio
de Guerra del Ejercito, que se refiere a la modificacin del tipo de organizacin criminal tradicional
hacia una forma en la que se combinan prcticas terroristas, organizacin paramilitar y tcticas
guerrilleras (Gmora, 2009).

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el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en el apartado sobre Estado de


Derecho y Seguridad, se pretende garantizar la seguridad de las fronteras mediante el ordenamiento de las mismas, el respeto a los derechos humanos y el combate
a la delincuencia en todas sus formas. Segn el documento, sta se puede lograr
mediante la combinacin de estrategias de poltica interna y de cooperacin internacional, en materia de trfico de personas, armas y drogas; el combate al contrabando de mercancas y pandillas transnacionales, como en el caso de los maras;
la promocin de los derechos de los mexicanos en el exterior; el establecimiento
de una nueva cultura de proteccin de los derechos humanos de los migrantes
indocumentados en nuestro pas, y el fortalecimiento de la capacidad operativa y
financiera del Instituto Nacional de Migracin, en cada una de sus delegaciones
en territorio nacional.
El caso de Mxico se caracteriza por ser al mismo tiempo pas de origen, destino y transito de migrantes. Ello significa que el sujeto migrante sufre una triple
afectacin, tanto por lo que suponen las causas de la emigracin de su lugar de
origen, como por la inmigracin respecto a las condiciones de llegar e insertarse socialmente a su lugar de destino. Respecto a ser pas de trnsito, se destaca el hecho
que las personas pasan, generalmente buscando como fin llegar a Estados Unidos,
en tanto que son vulnerables frente a cualquier situacin o problema que pueda
impedirles cumplir con el objetivo planteado (Pea, 1995).
La nueva propuesta de poltica migratoria de Mxico se ha perfilado desde el
2005 con el apoyo de algunas organizaciones no gubernamentales, instituciones de
educacin superior y centros de investigacin, as como autoridades federales,
estatales y municipales. De su diseo se destacan tres lneas estratgicas para efectos de la presente investigacin: a) facilitacin de flujos migratorios temporales
y definitivos en los estados fronterizos del sur, b) proteccin de los derechos
humanos de los migrantes indocumentados y c) contribucin a la seguridad en
la frontera sur, segn lo cual se pretende consolidar una poltica de Estado (inm,
2006).
En una de sus vertientes, el debate en torno al problema de la migracin internacional se ha orientado hacia la seguridad nacional, por lo que se ha mantenido
como una prioridad poltica del gobierno mexicano en las dos ltimas administraciones (dof, 2005). En este sentido, y por razones de su posicin geopoltica
en la vecindad con Estados Unidos, entre algunos polticos mexicanos la nocin de seguridad adquiere singular auge a partir de la influencia proveniente del
pensamiento realista anglosajn en trminos del inters nacional (Morgenthau,
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1985). Al respecto, no media una reflexin respecto a las implicaciones que tiene para nuestro pas adoptar esta concepcin en la relacin de dependencia de
nuestro vecino pas del norte. Desde esta perspectiva, se ha puesto el nfasis en
modificar la conducta interna del gobierno mexicano para responder al inters
nacional estadounidense en materia migratoria, con el objetivo de frenar el flujo
de migrantes provenientes de diferentes puntos del planeta que suelen utilizar el
territorio mexicano para llegar a dicho pas.
De esta manera, se ha puesto sobre la palestra del debate poltico nacional la
postura del gobierno mexicano, que ve al fenmeno de la inmigracin como un
asunto de seguridad nacional, concibiendo que el Estado mexicano tambin es
amenazado por el flujo de migrantes procedentes de otros pases, ya sea para radicar en el pas o bajo la figura de transmigrante. En este sentido, por un lado los
esfuerzos de poltica de los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Caldern se han
centrado infructuosamente en llegar a un acuerdo migratorio con George
Walker Bush y Barack Obama, pero, por el otro, las autoridades migratorias de
Mxico se han dado a la tarea de contener el flujo de migrantes indocumentados
que utiliza el territorio nacional mexicano para llegar a Estados Unidos.
Cabe mencionar, que en
[] la frontera sur de Mxico es donde se encuentran los puntos de acceso ms fciles
para los migrantes indocumentados. Entre junio de 2006 y junio de 2007, se registraron ms de 145,000 detenciones de migrantes indocumentados principalmente provenientes de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. Este nmero nos provee
de una idea de los actuales flujos de migrantes que suele estimarse aproximadamente
en un milln al ao [] (oecd, 2008).

Si se considera el significado que exclusivamente en trminos econmicos tiene la movilidad de este volumen de personas, resultara difcil de cuantificar. De
tal manera, se puede entender por qu suele vrseles y tratrseles como objetos,
mercancas o dinero, fuente de expoliacin, explotacin, expropiacin y, en su
caso, aniquilacin, dada su vulnerable condicin y, en el mejor de los casos, pasan
a ocupar una celda improvisada, un asiento para su retorno, un nmero, una
ficha, un reporte o parte de una estadstica.
Una apreciacin ideolgico-poltica en trminos operativos es que suele considerarse a los migrantes indocumentados como sujetos peligrosos, a pesar del discurso
oficial de respeto a los derechos humanos de los mismos. Por ello, y sin alguna evidencia objetiva, razonamiento tico, moral o condicin jurdica del sujeto migrante
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indocumentado, se convierte en objeto de sospecha, motivo suficiente para catalogrsele como persona potencialmente peligrosa, no slo por parte de alguna autoridad,
sino de personas que se dedican a extorsionar, robar e inclusive a asesinarles.
Por tal razn, hay dos elementos que hacen al sujeto migrante ms vulnerable.
Por un lado, la impunidad y corrupcin con la que suelen operar algunos de los
cuerpos de seguridad federales, estatales y municipales para detener sin motivo
alguno a cualquier persona que les parezca sospechosa, sea migrante o no, es un
signo de la manera en que pretende imponerse la idea de seguridad nacional a
partir del establecimiento de medidas que atentan contra el libre trnsito de las
personas, consagrado en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Y, por el otro, la existencia de bandas del crimen organizado que pueden
operar por su propia cuenta o en complicidad con diversas autoridades de los
tres niveles de gobierno, en la formacin e integracin de redes transnacionales
dedicadas al trfico de personas, que a su vez ponen en riesgo la idea de seguridad
nacional que pretende fortalecerse.
En Mxico se puede decir que no existe una poltica migratoria de Estado; en
todo caso podra hablarse de una poltica sectorial en materia migratoria como
funcin administrativa de los gobiernos en turno (Urbano, 2008). Por tal razn,
se ha incrementado la vulnerabilidad de las instituciones para aplicar las medidas
marcadas por la norma3 y las acciones de control migratorio en puntos crticos de
ingreso, debido a la conformacin de redes transnacionales de crimen organizado
dedicadas al trfico de personas. Este fenmeno se ha incrementado considerablemente al ser infiltrado el Instituto Nacional de Migracin en la parte operativa
para el ingreso y traslado de migrantes indocumentados por las vas ms transitadas en los aeropuertos internacionales de la ciudad de Mxico, Cancn y Mrida,
particularmente, as como en los puntos ciegos de la franja fronteriza terrestre
entre Guatemala y Belice, adems de las costas de Yucatn y Quintana Roo.
Con base en lo anterior, para comprender la poltica migratoria y de cooperacin internacional, as como su particular expresin en el sureste mexicano especficamente en el estado de Quintana Roo, el marco de referencia al mbito
regional de las relaciones internacionales de Mxico queda acotado a la agenda
intergubernamental a travs la Organizacin de las Naciones Unidas (onu), la
Organizacin Internacional para las Migraciones (oim) y la Organizacin de los
Estados Americanos (oea).
3

Ley General de Poblacin promulgada en 1974.

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Entre los instrumentos de cooperacin internacional signados por Mxico, se


encuentra el referido al trfico de migrantes realizado por la onu. En la Conferencia Mundial de Palermo, en diciembre del 2000, se aprob un protocolo de
las Naciones Unidas contra el trfico de personas por tierra, mar y aire donde se
afirma que [...] smuggling of migrants means the procurement, in orden to obtain,
directly or indirectly, a financial or other material benefits, of the illegal entry of a
person into a state party of which the person is not a national or a permanent resident (onu, 2000). En dicho documento tambin se destaca que los migrantes
que entran de contrabando son trasladados de manera ilegal para obtener ganancias; son socios, aunque lo sean de manera desigual, de una transaccin comercial.
Las personas que pagan a estas mafias del contrabando no son slo migrantes que
buscan una manera de llegar a otro pas para obtener una mejor condicin de
vida, sino son tambin refugiados polticos que no logran a obtener los papeles
necesarios para entrar de manera legal a un pas (Castles, 2004: 147).
Por su parte, los trabajos de la onu, a travs de la Asamblea General, se destacan por la organizacin de un dilogo de alto nivel, como parte del programa
Globalizacin e interdependencia: migracin internacional y desarrollo, que
desemboc en la Declaracin de Cocoyoc de 2006 (vid Red Internacional de
Migracin y Desarrollo, 2006). Debido a la naturaleza compleja del fenmeno migratorio y los asuntos de seguridad internacional, regional y nacional que defienden los pases, nos encontramos que las polticas al respecto suelen sobreponerse,
extrapolarse y rara vez complementarse. Al respecto, es notorio cmo se llega a
considerar a la migracin indocumentada como un elemento negativo que inclusive puede llegar a afectar la seguridad nacional, como es el caso de Estados
Unidos, mientras que organismos como la onu y la oim ponen un nfasis en las
virtudes de este tipo de migracin como elemento para el desarrollo econmico
y humano de las naciones.
Este debate est en la mesa de las negociaciones internacionales y en la formulacin de las polticas pblicas de los Estados. Sin embargo, en la realidad los
migrantes indocumentados o considerados prcticamente ilegales no dejan de ser
sujetos vulnerables, por lo que sus derechos humanos suelen no ser respetados por
algunas de las instancias encargadas de los asuntos migratorios y/o de seguridad.
De la misma manera, como parte de los trabajos en el campo multilateral,
desde 1996 se llev a cabo la organizacin de la Conferencia Regional sobre
Migracin (crm), tambin conocida como Proceso Puebla, cuyos pases miembros actualmente son Belice, Canad, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos
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de Amrica, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y la Repblica


Dominicana.
Entre los temas de la agenda propuestos por los 11 viceministros de los pases
miembros, discutidos en la xiii Conferencia Regional sobre Migracin (crm) celebrada en mayo de 2008 en Honduras, destacan los planes de accin coincidentes con los propuestos en reuniones anteriores, como son: a) los derechos de los
migrantes, b) la migracin indocumentada, c) la trata de personas, d) el derecho
de los migrantes de volver a sus pases de origen, e) el fortalecimiento de las capacidades y de la gestin de las fronteras, f ) las posibilidades que permitan mejorar
la recoleccin de informacin migratoria y g) el fortalecimiento de la cooperacin
existente entre los gobiernos y la sociedad civil (Revista Debate, 2009).
Es decir que, al incluirse los asuntos de seguridad, algunos gobiernos y
sectores sociales se sienten amenazados por oleadas continuas y crecientes de
personas que llegan de otros pases en busca de nuevas oportunidades que no
encontraron en sus lugares de origen. Lo anterior depende de la percepcin
general que tenga la sociedad respecto a su vulnerabilidad y el aparente riesgo
en que vislumbran su propia seguridad, as como de una preconcepcin del
tipo y origen de los inmigrantes indocumentados que arriban a su pas en busca
nuevos horizontes.

Elim pactodel am igracinindoc umentada


en Quintana Roo, Mxico
La frontera sur de Mxico, que incluye los estados de Chiapas, Campeche, Tabasco y Quintana Roo, tiene un trasfondo histrico social muy importante, que
en trminos migratorios ha significado flujos de miles de personas provenientes
principalmente de los pases centroamericanos. El contexto histrico de las luchas armadas de liberacin nacional durante la dcada de los 80, considerando
tambin a los refugiados guatemaltecos, signific un xodo que slo puede ser
comparable con flujos registrados despus del huracn Mitch en 1998 (Artola,
2006: 192-195).
En el contexto posterior al ao 2001, la frontera terrestre y martima de Mxico,
en la porcin que le corresponde al estado de Quintana Roo, solamente ha presentado casos incidentales de inmigracin internacional indocumentada, incluyendo
el xodo de balseros cubanos durante el 2007 y 2008. Es decir, el peso cuantitativo
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del ingreso, trnsito y establecimiento de migrantes indocumentados en Quintana


Roo es poco significativo, dado que no sobrepasa el 1% a nivel nacional.
En trminos operativos y administrativos, la delegacin respectiva del inm es la
encargada y responsable de los asuntos migratorios que se presentan en el estado
de Quintana Roo. Al respecto, formalmente el gobierno mexicano identifica de
manera esquemtica los grupos de migrantes en cinco apartados a saber: a) transmigrantes, b) indocumentados, c) trabajadores agrcolas temporales, d) visitantes
locales, e) residentes fronterizos extranjeros y f ) refugiados.
Empero, la poltica de cooperacin internacional que asume el gobierno
mexicano con las instancias internacionales y la manera en que se lleva a cabo
la administracin migratoria a nivel local no necesariamente suelen coincidir. La
naturaleza del fenmeno migratorio tiene otra lgica, y es que la vulnerabilidad
de los migrantes indocumentados que se mueven hacia Mxico y que logran ingresar por diferentes puntos al territorio nacional es muy alta. Por tal motivo, la
migracin tambin ha trado como consecuencia el hecho de que la frontera ya no
es tan slo un lmite geogrfico y poltico del territorio que delimita la soberana
de un Estado, sino que se ha convertido en una zona de flujos de diversos tipos de
mercancas y personas.
Esto significa que dicha franja fronteriza de Mxico terrestre y martima se
concibe como una regin que implica procesos trasnacionales, cuya demarcacin
es permeable y activa respecto a encuentros, tensiones y conflictos, entre el sujeto
migrante y las autoridades migratorias, policiacas, militares y/o gobiernos locales
y municipales. La razn de fondo est en las nuevas formas de relacin social en
torno a la operacin del crimen organizado, en funcin de la llamada industria de
la migracin, lo que [] incluye [] personas que se ganan la vida organizando
los movimientos migratorios [...] y que van de los abogados que dan asesoras
acerca de la ley de la inmigracin, hasta los contrabandistas que trasportan a los
emigrantes de manera ilegal a travs de las fronteras (Castles, 2004: 144).
El sujeto migrante puede elegir al menos dos direcciones: llegar al pas de destino
por cuenta propia, porque carecen de recursos y no pueden pagar a los traficantes,
o bien pagar para que otros les ayuden, ya sea un coyote o una organizacin criminal internacional. Estas redes internacionales, locales y regionales mueven cada
da a millones de emigrantes, son extensas, estn bien organizadas y generan
beneficios millonarios. En el caso de Mxico, el secuestro es una nueva forma de
explotacin del sujeto migrante, y se calcula que aproximadamente 10,000 fueron
secuestrados durante el primer semestre del 2009 (Notimex, 2009).
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El trfico encuentra sus causas en las presiones migratorias generadas por la


pobreza de los Estados emisores, as como por el aumento de las polticas migratorias restrictivas de los Estados receptores y la falta de capacidad de generar
y distribuir la riqueza en los pases emisores, entre otros. Al respecto, aumentan las vctimas del trfico de personas, particularmente del sexo masculino,
que arriesgan su vida ponindose a disposicin de intermediarios con la promesa
de que sern trasladados a otro pas para encontrar mejores condiciones de
trabajo y de vida, sin que exista una garanta absoluta de que esto pueda suceder, dado que caen en las redes del crimen organizado (Bailey, 2000: 19). Esto se
puede caracterizar al constituirse como una relacin social profesional duradera,
perfectamente estructurada en jerarquas, as como una divisin del trabajo dirigida a evadir las disposiciones legales mediante la corrupcin y el uso de medios
violentos, cuyos vnculos trascienden las fronteras nacionales y tienen puntos de
contacto en los mbitos pblicos y privados, mediante el establecimiento de alianzas estratgi-cas (dem). Por tal motivo, su grado de integracin y relacin social
es fuerte, dados los cdigos de comunicacin, intereses y objetivos afines para
enriquecerse de una forma rpida, puesto que el Estado, el sistema econmico
y social, imperante no ha podido cubrir con sus expectativas, lo que eleva su
potencial criminal.4
Su capacidad de accin es variable y puede incluir el dominio de un determinado territorio, que va desde el sitio de enganche, el control de las rutas, los puntos fronterizos, los aeropuertos, los puestos de vigilancia y retenes clave, hasta el
lugar de destino, intermedio o final. Entre las formas de organizacin del trfico
de personas ms depuradas se encuentran las redes transnacionales, cuyos medios
econmicos, tcnicos, logsticos, institucionales y materiales les permiten la utilizacin de autos particulares, aviones y barcos, lo que les da mayor efectividad en
sus fines, as como la realizacin del primer objetivo del sujeto migrante.
Hay estudios que afirman que la mafia colabora en estrecha relacin con la
poltica, y que esta colaboracin, en el caso del Mxico, puede llevar a amenazas
de ingobernabilidad (dem). Se entiende por alianzas entre criminales y poltica
a las complejas redes de intercambio que existen en los diferentes niveles del
4 El principio organizativo y de unidad es la familia, que est compuesta por los hombres de
honor; en la posicin intermedia se encuentran el jefe que se encarga de la proteccin de la familia,
expertos en adiestramiento y el manejo de las armas; el jefe de la familia, y una comisin representativa de los integrantes del resto de la familia (Bailey, 2000: 262).

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gobierno. Hay dos escuelas de pensamiento sobre este asunto: la escuela de la delincuencia sistmica organizada que habla de un sistema coherente y centralizado
que vincula el sistema poltico con el crimen organizado con lderes polticos que
controlan desde arriba la red de alianzas. La segunda es la de la delincuencia fragmentada competitiva, que describe el fenmeno como un complejo conjunto de
relaciones entre el sistema poltico y las mafias que cambian dependiendo de las
circunstancias (dem).
Al respecto, y debido a la falta de acuerdos de cooperacin con Estados Unidos, aumenta la probabilidad de que el gobierno mexicano recurra a fortalecer
los acuerdos regionales en tales menesteres, cuya influencia en los estados fronterizos, como Chiapas, Tabasco y Quintana Roo, haga que tengan mayor responsabilidad para enfrentar los conflictos y problemas derivados de la migracin
indocumentada y que suelen relacionarse con los asuntos de seguridad nacional,
a la vez que se endurecen las medidas internas para mantener cierto control por
parte de las instituciones locales, en una relacin de cooperacin interinstitucional en los tres niveles de gobierno.
Por ello, y ante la creciente complejidad de los problemas sociopolticos en
la regin de Centromerica y del Caribe, los asuntos migratorios y de seguridad
fronteriza cobran cada vez ms importancia. Por consiguiente, la primera fase
de la implantacin de la estrategia de seguridad, relacionada al trfico y trata de
migrantes, se dar a travs de la creacin de una comisin intersecretarial y los
mecanismos de cooperacin internacional en materia fronteriza, por lo que la
puesta en marcha de los proyectos y las acciones correspondientes estarn determinados por cuatro factores fundamentales: el grado de calificacin del personal,
la efectividad de los instrumentos institucionales, el presupuesto asignado y la
percepcin de la sociedad quintanarroense en dicho tema.
La perspectiva del tema migratorio en Quintana Roo, a partir de los esfuerzos
gubernamentales, ha llegado a integrarse en la prctica con la conformacin del
sistema de seguridad nacional de Mxico. Es as que los trminos de la poltica
migratoria y de seguridad nacional en el estado de Quintana Roo se estn articulando mediante esfuerzos de cooperacin interinstitucional.
Por lo anteriormente sealado, el eje estratgico para el gobierno federal y
estatal en el estado de Quintana Roo, ante la creciente complejidad de los problemas sociopolticos en la regin Centroamericana y del Caribe, conlleva a articular
polticas sectoriales a travs del intercambio de informacin entre la Secretaria de
la Defensa Nacional, la Secretaria de Gobernacin, la Procuradura General de la
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Repblica y la Secretara de Relaciones Exteriores. Por su parte, el gobierno de


Quintana Roo aporta recursos humanos y financieros como parte de su responsabilidad para garantizar la seguridad pblica.
El trabajo que de manera conjunta se est realizando se encuentra reflejado en
tres frentes: a) resguardo de la zona fronteriza por las fuerzas del orden pblico, el
ejrcito y la armada; b) control de los puntos de entrada y salida de migrantes por
parte del inm puentes, aeropuertos, carreteras y retenes, y c) el establecimiento
de acuerdos de cooperacin internacional con Belice y Guatemala, derivados del
Proceso Puebla y la instauracin del Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza
(gansef ) como espacio de dilogo y establecimiento de acuerdos puntuales con
base en problemas especficos que requieran de una atencin inmediata.
Finalmente, la efectividad de las decisiones y acciones en materia migratoria
y de seguridad nacional llevadas a cabo en el estado de Quintana Roo por las
diferentes instituciones pblicas se encuentra a prueba de manera constante. El
reto poltico consiste cumplir al menos con tres condiciones: a) asumir de manera
operativa las recomendaciones de los organismos internacionales y los acuerdos
signados por nuestro pas en materia migratoria, b) desarrollar mecanismos bilaterales ms flexibles de cooperacin transfronteriza y c) superar la incipiente
poltica migratoria y avanzar hacia una poltica de Estado en la materia.
La irrupcin de la migracin cubana
en las costas de Quintana Roo, Mxico
El xodo de migrantes cubanos ha estado caracterizado por una dialctica atraccin-rechazo por parte de Estados Unidos hacia sectores de la poblacin cubana
dispuestos a salir de la Isla. En general, las crisis migratorias cubanas hacia Estados Unidos tienen diferentes causas econmicas, sociales e ideolgico-polticas,
por lo que su origen contemporneo se encuentra en el triunfo de la Revolucin
Cubana en 1959.
Una dcada despus, con el apoyo del gobierno estadounidense y de grupos
religiosos catlicos asentados en Miami, un grupo de exiliados cubanos llev a
cabo la Operacin Peter Pan5 y, para 1961 se destinaron fondos federales para el
Se registr el traslado de aproximadamente 14 mil nios so pretexto de evitar que cayeran en las
manos del comunismo.
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ms amplio y ambicioso programa de refugiados de la historia estadounidense de


ese entonces (Rodrguez, 1999). As se fueron sucediendo diferentes iniciativas,
como la Ley de Ajuste Cubano de 1966, que tendan los puentes para que los migrantes cubanos pudieran utilizar el territorio mexicano para llegar a Estados Unidos
o cruzar deliberadamente por la va martima hacia Miami. Dos de las oleadas
ms importantes registradas fueron la de Mariel en 1980 y la de Los Balseros en
1994. Ambas sumaron aproximadamente 300 mil cubanos, lo que por su relevancia llev al establecimiento de acuerdos entre ambas naciones en la Declaracin
Conjunta de 1995 (Torreira, 2000).
En 2005 se registr uno de los episodios ms controvertidos en materia migratoria para el gobierno mexicano, por considerarse una cuestin de Estado: el
caso Posada Carriles. Este personaje conocido por sus actos terroristas, en particular la colocacin de explosivos que hicieron estallar una avin civil de Cubana
de Aviacin en 19766 arrib a los costas de Quintana Roo el 14 de marzo de
2005 y fue revisado, al igual que los tripulantes y la embarcacin en que viajaba,
por la Secretara de Marina, la Capitana Portuaria, las autoridades migratorias y
municipales (Gutirrez, 2005).
De ah en adelante se comenzaron a registrar de manera masiva llegadas de
cubanos a la costa del estado de Quintana Roo, lo que daba cuenta de una reorientacin de la ruta que les permitiera llegar con mayor seguridad y con los pies
secos a Estados Unidos. En ese sentido, se comenz a sospechar de la existencia
de redes de trfico cubanas, en tanto podan pagar; aunque tambin se registraron llegadas en balsas improvisadas. El hecho es que el cruce de la Isla a algunos puntos de territorio mexicano en las costas de Quintana Roo requiere surcar
aproximadamente 200 millas nuticas, en contraposicin a las 95 millas que hay
entre La Habana y La Florida, adems de que a esto se deben sumar los casi 3,000
kilmetros que debe recorrer el migrante indocumentado cubano desde Cancn
hasta el territorio norteamericano (Parra, 2006).
A partir de entonces, diversas balsas de construccin casera, con una capacidad promedio para veinte personas, y presumiblemente de procedencia cubana,
fueron abandonadas y posteriormente localizadas en diferentes puntos de las
costas de Quintana Roo y Yucatn (Rodrguez, 2006). Al respecto, se plante la
posibilidad de que las redes del trfico de migrantes cubanos estuviesen operando
mediante el apoyo de la Fundacin Cubano Americana de Miami (fnca), la cual
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Este hecho cost la vida a 73 personas y se registr frente a la costa de Barbados.

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el sujeto migrante en el estado de Quintana Roo (2002-2009)

se encargaba de financiar estas prcticas en Quintana Roo. Inclusive se lleg a


hablar de que la fnca corrompa a las autoridades migratorias de Mxico para
facilitar el traslado de sus compatriotas indocumentados hacia Estados Unidos
(Coronado, 2006). Las sospechas no se dejaron esperar, dado que algunos de
los indocumentados cubanos retenidos en las instalaciones del Instituto Nacional de Migracin de Quintana Roo lograban escapar de la custodia de los agentes
de migracin mexicana (Can, 2006).
Otra hiptesis apunt hacia la posible participacin del entonces presidente
mexicano, Vicente Fox, al vincularse con la fnca en la proteccin de traficantes
de indocumentados cubanos como pago a los favores recibidos por parte de esta
asociacin durante su campaa presidencial, as como por la animadversin y
diferencia ideolgico-poltica que ste tena hacia el gobierno de la Isla (notimex,
2008). De ah, se suscitaron una serie de declaraciones entre el gobierno mexicano y el cubano a travs de denuncias pblicas. De tal suerte, el peridico Granma
seal que algunas autoridades de Quintana Roo estaban detrs del trfico de
indocumentados cubanos, lo cual fue desmentido por el gobernador del estado,
Flix Gonzlez Canto (Vzquez, 2006). El punto es que se plante que la llegada
recurrente de cubanos en balsas se deba a la proteccin de autoridades mexicanas
de diferentes niveles, por lo que los migrantes cubanos encontraban una plataforma segura para continuar su camino hacia Estados Unidos.
Resulta importante destacar la serie de fricciones generadas al ms alto nivel
entre los gobiernos de Cuba y Mxico, lo que llev a una situacin al borde de
la ruptura diplomtica. Esto ocurri a raz de las detenciones realizadas por el
gobierno de la Isla a ciudadanos mexicanos acusados de participar en el trfico
de migrantes indocumentados cubanos. Los detenidos eran en su mayora pescadores, cuyo papel consista en localizar, trasladar y ocultar a los cubanos indocumentados, siempre bajo el cobijo y organizacin logstica de la fnca (Reportaje
especial, 15 de abril de 2006). La negativa del gobierno de Fidel Castro ante la
solicitud de repatriacin del gobierno mexicano ocasion disidencias diplomticas entre ambos pases, razn por la cual distintas autoridades quintanarroenses
abogaron a favor de realizar una investigacin del caso con el fin de evitar nuevos
enfrentamientos con Cuba.
Cabe mencionar que se ha dado una trasformacin en las formas tradicionales
de la migracin indocumentada cubana hacia las costas de Quintana Roo y Yucatn. Esto se evidencia con el empleo de lujosos yates y sistemas de navegacin
gps por parte de las redes de traficantes, lo cual sugiere que este fenmeno, lejos
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de disminuir, est consolidndose y modernizndose en la regin caribea. Sin


embargo, dos nuevas variables pueden cambiar este panorama: a) la llegada de
Ral Castro a la presidencia de Cuba a raz de la renuncia de Fidel Castro al poder
y b) la despenalizacin de la inmigracin indocumentada en Mxico el 29 de abril
del 2008 (Notimex, 2008).
A decir de algunos funcionarios de migracin, a partir del acuerdo migratorio
firmado entre Mxico y Cuba, se ha dado una reduccin importante en el nmero de inmigrantes indocumentados cubanos que ingresan al pas por las costas
de Quintana Roo. En efecto, se acord la repatriacin de los migrantes cubanos
por parte de las autoridades migratorias, aparentemente sin complicaciones ni
contratiempos, para que regresen a su lugar de origen. Sin embargo, este conjunto
de acciones no significa la eliminacin de las redes transnacionales de trfico de
habitantes provenientes de Cuba, aunque s parece representar un relativa disminucin de la intensidad y continuidad del flujo hacia las costas mexicanas.

Conclusiones
La migracin internacional en la frontera Mxico-Belice-Caribe, y su expresin
en el resto del estado de Quintana Roo, es un fenmeno que ha estado presente
de manera continua, con matices singulares en sus causas, el tipo de la misma, la
cantidad de los flujos y las polticas adoptadas al respecto. Este ltimo punto es
importante de considerar para delinear nuevas formas de cooperacin internacional en consonancia con las necesidades, problemas y ventajas relativas que el
fenmeno migratorio representa.
Ante el creciente flujo migratorio y la necesidad atenderlo de manera integral en
el estado de Quintana Roo, se han realizado algunas aproximaciones y estudios de
diagnstico recientemente, afirmando que dicho fenmeno no es del todo negativo.
De ello se desprende el convenio de cooperacin internacional logrado entre el gobierno de Mxico y el gobierno de Cuba, el cual tiene por el momento una repercusin positiva, tanto para el estado de Quintana Roo como para el resto del pas.
Al respecto, en la medida en que se profundice con mayor rigor en la investigacin del sujeto migrante, las acciones polticas econmicas y sociales de los
gobiernos, la sociedad civil y los organismos internacionales tendrn ms efectividad. Por consiguiente, quedan problemas por resolver en el plano interno, como
el caso del pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes, la corrupcin
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La c ooperacin t ransfronteriza B elice-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

Captulo V
Lac ooperacint ransfronterizaBelic e-Guatemala,
la sinergia del sistema-mundo
Edgar Joel Rangel Gonzlez*

Introduccin
El presente trabajo tiene por objeto realizar un anlisis de la relacin entre Belice
y Guatemala, caracterizada por un diferendo limtrofe territorial que surgi a
finales de 1981, cuando el primero alcanz su independencia, con lo cual las negociaciones que iniciaron ms de un siglo atrs entre guatemaltecos y britnicos
quedaron en manos de los dos pases centroamericanos. A partir de este momento, la relacin bilateral se plante en su fase inicial en un escenario conflictivo, en
un sistema-mundo caracterizado por una crisis econmica y en el umbral de un
proceso de transformacin del conflicto a la cooperacin.
Resulta entonces necesario abordar el trnsito que se ha dado en los ltimos
aos entre los gobiernos de Belice y Guatemala hacia un proceso de entendimiento, con la adopcin de ciertas medidas de fomento de la confianza y la seguridad,
la firma de un acuerdo comercial de alcance parcial, el planteamiento de una
resolucin definitiva al diferendo por una parte en el seno de la Organizacin
de Estados Americanos (oea) y por medio de la Corte Internacional de Justicia,
todo ello con miras a estrechar la relacin basada en el establecimiento de una
cooperacin transfronteriza en la zona que se ha caracterizado por el conflicto.
* Maestro en Ciencias Sociales aplicadas a los Estudios Regionales por la Universidad de Quintana
Roo. Profesor del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin
del Conocimiento sobre Relaciones comerciales y cooperacin en Centroamrica, Caribe y Norteamrica.
Correo electrnico: ejrango@gmail.com.

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Edgar Joel Rangel Gonzlez

En primera instancia, el presente trabajo realiza una aproximacin conceptual


al trmino cooperacin internacional, resaltando la cooperacin transfronteriza, la
cual es parte de las variables de investigacin de la relacin bilateral entre Belice y Guatemala. No podemos dejar de lado los orgenes del diferendo limtrofe
territorial y los aspectos que actualmente estn marcando el ritmo de la relacin
entre ambos pases, con miras a la solucin pacfica de la controversia y el establecimiento de mecanismos de cooperacin como una concordancia del sistemamundo capitalista.

Laec onoma-mundo,expr esinm xima


del sistema-mundo capitalista
Al sealar Krippendorff que el objeto de la investigacin en las ciencias sociales
es precisamente el proceso laboral del gnero humano, la organizacin social del
trabajo en su modo de produccin (1985: 20), y al expresar de manera ms especfica Immanuel Wallerstein que [...] la ciencia moderna es la hija del capitalismo
y siempre ha dependido de l (2001: 61), nos llevan a reflexionar que este modo
de produccin ha dirigido el sentido de las relaciones sociales entre los hombres
y las comunidades que stos conforman, la justificacin de la explotacin del
hombre por el hombre, la distribucin inequitativa de la riqueza, la divisin internacional del trabajo, as como el surgimiento del Estado nacin.
Entre los siglos xv y xviii se da la concepcin del Estado absolutista como
un periodo de transicin entre el feudalismo y la consolidacin de la burguesa
en el poder por medio de la Revolucin Industrial. sta se fortaleci con el levantamiento social mediante la Revolucin Francesa, el cambio en el modo de
produccin y en la manera de concebirse el propio individuo, el establecimiento
del contrato social en el cual el individuo cede sus derechos al soberano y la
concepcin del proletariado.
El siglo xix estuvo regido por el Estado liberal, perodo en el que se establece
el distanciamiento entre la sociedad civil y el poder pblico, al segmentarse el
monopolio exclusivo de la actividad econmica: el Estado genera las estructuras
de la economa de mercado y el cuerpo jurdico de la propiedad privada, la libertad contractual y el proteccionismo; se realiza la conquista diplomtica y militar;
se libera a los hombres de las jerarquas estamentales para formar clases sociales
abiertas; surgen los ciudadanos mediante el ideario de libertad e igualdad, que
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La c ooperacin t ransfronteriza B elice-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

alcanzara su punto mximo en el sufragio, y hay una expansin del proletariado


internacional, generado de la venta generalizada de la fuerza de trabajo al mejor
postor (Leal, 1991: 23).
De acuerdo a lo anterior, el sistema-mundo capitalista se constituye por un
conjunto de unidades, comnmente conocidas como Estados, que a su vez estn
interrelacionadas a travs de lo que se conoce como relaciones interestatales, en virtud de que el sistema internacional es el que puede influir en las acciones de las unidades nacionales, en especial dentro del sistema-mundo capitalista que, con base en
este planteamiento, ha regido las relaciones internacionales desde el siglo xvi.
En este anlisis, Immanuel Wallerstein distingue tres formas bsicas de organizacin social, es decir tres modos de produccin: 1) el minisistema, 2) el
imperio-mundo y, 3) la economa-mundo. El primero se basa en un modo de
produccin primario, reciproco y de linaje mediante la caza, la recoleccin, la
agricultura rudimentaria y el intercambio, donde las relaciones sociales se presentan en el mbito familiar o entre comunidades que mantienen un parentesco.
En el segundo, la produccin parte de relaciones tributarias entre la burocracia y
los agricultores o artesanos; los excedentes son utilizados para subsidiar a la lite
gobernante y su aparato de gobierno burocracia y milicia. El tercero persigue la
obtencin de beneficios y la acumulacin de excedentes en forma de capital; las
relaciones sociales se supeditan al mercado, por lo que la regla bsica consiste en
acumular o perecer (Taylor, 1994: 4-5; Wallerstein, 2005).
Al ser la economa-mundo la que prevalece en la actualidad, al menos por
encima de las otras dos formas sociales de organizacin, se ha consolidado un
mercado mundial capitalista con una estructura tripartita para el intercambio
de mercancas; es decir, el origen de las materias primas, la ubicacin de los medios de produccin y la localizacin de los mercados donde los productos sern
comercializados.
En el sistema-mundo capitalista, existe la posibilidad de creacin de mecanismos de cooperacin que permitan la subsistencia de los propios Estados. Bajo la
concepcin de Samuel Huntington, esto tiene la finalidad de disminuir el poder
de las civilizaciones no occidentales. En ese sentido, los Estados centrales se agrupan con el propsito de mantener su capacidad militar, la estabilidad poltica y el
crecimiento econmico, es decir, lograr la supervivencia del sistema y el propio
modo de produccin en el sistema mundial.
De igual manera, los Estados se ven obligados a ceder soberana mediante mecanismos de cooperacin internacional, en especial para erradicar lo que Arrighi
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considera los supuestos religiosos y filosficos de otras regiones (Arrighi y Silver, 2001: 24). Como ejemplo de ello, podemos sealar la contienda ideolgicapoltica-militar de la Guerra Fra, as como las acciones militares multinacionales
en contra de Afganistn e Irak, que fueron resultado de los ataques del 11 de
septiembre de 2001 a Estados Unidos.

Lac ooperacinc omou nm ecanismodea lianzas


para atender asuntos comunes
A nivel general, la mundializacin es el proceso mediante el cual se mueven los
engranes del sistema-mundo capitalista, en el que las entidades nacionales comienzan a realizar una serie de procesos y adecuaciones a nivel interno, con el fin
de insertarse ventajosamente en ste, lo que ocurre de manera voluntaria en el
caso de los pases centrales. Por su parte, los estados perifricos tienden a modificar sus polticas internas para adecuarse a lineamientos y tendencias internacionales dictados desde los centros de poder econmico y poltico. Esto se traduce
en una mayor interaccin con el exterior y, por ende, en la adopcin de nuevos
procesos econmicos, polticos, sociales y culturales transmitidos desde el centro
hacia las semiperiferias y periferias.
En ese sentido, las relaciones sociales de intercambio en el sistema-mundo capitalista se realizan por medio de la eliminacin de distancias y fronteras, con el
objeto de incrementar la comunicacin y el intercambio comercial y financiero
en las relaciones internacionales. Beck nos seala que [] todo quehacer social
tiene lugar en un espacio transfronterizo el del sistema mundial capitalista, en
el que se tiende progresivamente a la divisin del trabajo y a la desigualdad
(1997: 49).
Ahora bien, el supuesto de una sociedad nica de Taylor nos lleva a considerar a las sociedades nacionales como partes de un todo, de un sistema-mundo,
por lo que los cambios de la sociedad internacional afectan a cada una de las partes
o sociedades nacionales (1994: 3). Por ende, la tendencia mundial a incrementar
la cooperacin, promover la integracin y reforzar el regionalismo requiere de la
voluntad poltica de los Estados, que permitan el reconocimiento recproco y as
encontrar soluciones comunes a problemas comunes. A pesar de ello, las fronteras polticas o geogrficas no pueden ser trastocadas ni vulneradas, an cuando
stas se encuentran definidas por medio de un tratado limtrofe, para lo cual se
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La c ooperacin t ransfronteriza B elice-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

establecen mecanismos de cooperacin transfronteriza con el fin de resolver aspectos


que vulneren, afecten y/o trasciendan de uno u otro lado de las fronteras comunes.
Lo anterior nos lleva a sealar la existencia de intereses comunes, los cuales
pueden ser la defensa de la soberana, la expansin, la apertura e integracin o
el aislamiento. De igual manera, encontramos la existencia de aejas disputas,
desacuerdos o diferendos limtrofes territoriales entre Estados, resultado del descontrol colonial y el desorden postindependendencia, en el caso de los pases de
Amrica Latina y el Caribe. Derivado de lo anterior, har referencia al trmino
cooperacin internacional, haciendo mayor nfasis en la acepcin de la cooperacin transfronteriza en una economa-mundo, es decir, desde una perspectiva
de anlisis con base en el capitalismo internacional que caracteriza las relaciones
internacionales en el sistema-mundo.
Por principio, la cooperacin internacional1 se ha transformado en un elemento de unin en las relaciones entre entes nacionales, las cuales caracterizan al
sistema-mundo puesto que conllevan la participacin conjunta de los individuos,
unidades domsticas, comunidades, pases y regiones, con el propsito de alcanzar objetivos comunes. La cooperacin, para Prez, [] es entendida como la
interaccin creativa entre los Estados, la promocin del dilogo y el acercamiento
para resolver problemas comunes a partir del entendimiento y no del enfrentamiento (Prez y Sierra,1998: 19).
Desde una perspectiva de las Relaciones internacionales, la cooperacin internacional puede ser entendida de diversas formas. Para la corriente realista, con
base en un sistema anrquico, el poder es elemento fundamental y todo gira en
torno a l, por tanto, se da en funcin de las relaciones de los intereses nacionales
y los objetivos emanados de stos. Lo anterior contrasta con la visin idealista que
considera que las necesidades conjuntas y, posteriormente, la interdependencia,
son el medio por el cual se llega a la cooperacin y la paz.
A nivel general, desde la perspectiva realista, la cooperacin internacional puede ser entendida como el desarrollo de una serie de acciones y polticas encaminadas a la consecucin de objetivos estratgicamente compartidos, tales como
la supervivencia de una determinada comunidad con respecto a otras ajenas a
su organizacin interna. Estas relaciones estn basadas en la poltica del poder
1
Puede presentarse cooperacin tcnica-cientfica, cultural, econmica, financiera, poltica o militar fronteriza, al grado de llegar a la integracin, pero lo principal es evitar el conflicto y promover
la paz, como un estado de no guerra y la seguridad.

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que ejerce cada comunidad, con el propsito de reproducirse o sobrevivir, por


lo que resulta imprescindible promover alianzas, inclusive en independencia del
nivel de desarrollo de los Estados que formen parte de ella.
En este sentido, resulta importante mencionar que los mecanismos de cooperacin han estado vigentes en todas las relaciones sociales de los individuos de una
comunidad organizada. Rioja seala que sta es una manera de diferenciar y destacar las cualidades y aptitudes de cada uno de los integrantes, y establecer la estructura organizacional de la comunidad. Todo ello coadyuva a [] la satisfaccin
de necesidades y objetivos de diversa ndole y naturaleza, con el fin de garantizar
algunas condiciones materiales e inmateriales propias de la especie (2006: 27).
Por ende, la organizacin social interna o externa se adapta con el propsito de generar el ambiente idneo para la alianza o la cooperacin, dado que
se requiere de un conjunto de individuos o Estados con el propsito de buscar
soluciones conjuntas a problemas comunes de diversas ndoles, como lo es el caso
de la delimitacin fronteriza.
La cooperacin ha existido en las relaciones internacionales que caracterizan
el sistema-mundo, a travs de las alianzas, por la conquista y expansin territorial, la defensa de la soberana, la preservacin de un sistema de produccin en
la inercia de un sistema bipolar, la lucha contra el terrorismo, la promocin de la
democracia, la defensa de los derechos humanos, la guerra contra el crimen organizado o la supervivencia de una o varias entidades en el concierto internacional.
Resulta importante mencionar que, al finalizar la dcada de 1960, se presenta
en el sistema-mundo un ciclo b de Kondratieff,2 caracterizado por una crisis en
los pases del centro, el denominado shock petrolero (1973), que se expande a los
pases de la periferia, con la crisis de la deuda externa. Con ello, se dio origen a
lo que se denomin la cooperacin internacional para el desarrollo, la cual se present en dos vertientes, entre centro-periferia (NorteSur) y entre semiperiferiaperiferia (SurSur), cuya mxima expresin es el Grupo de los 77 y el Movimiento
de los No Alineados.
Surgen as determinados paradigmas, como el de la Comisin Econmica
para Amrica Latina de las Naciones Unidas (cepal) y su visin del intercambio
En virtud de la existencia de los ciclos econmicos del capitalismo, el sistema-mundo realiza el
anlisis histrico con base en los Ciclos de Kondratieff, economista ruso que propuso la divisin de
la historia en cuatro ciclos de auge o crecimiento a inversin y nuevas tecnologas que se traducen
en beneficios en los procesos productivos y de estancamiento b subinversin y reorganizacin de
la produccin.
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La c ooperacin t ransfronteriza B elice-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

desigual realizado entre entidades dispares, del cual se concluye que las periferias deben emprender acciones y mecanismos que les permitan equilibrar el intercambio desigual. Dichas polticas cedieron paso a las de las grandes corporaciones
y los Centros, que promovan el libre comercio en la economa-mundo.
En la dcada de 1980, los esquemas de cooperacin comienzan a contar con
la participacin de la sociedad civil, derivado del desgaste y la insuficiencia de la
accin estatal para dar respuesta a los problemas. Esto se da por medio de organizaciones internacionales no gubernamentales (ongs). En el ltimo decenio del
siglo xx, la cooperacin internacional para el desarrollo establece temas globales,
tales como la pobreza extrema, la equidad de gnero, la proteccin al medio
ambiente, la promocin de la democracia, el respeto a los derechos humanos
en contra de la corrupcin y la migracin internacional.
Para la primera dcada del siglo xxi, los Estados comienzan a generar esquemas de acercamiento y colaboracin que permiten promover la cooperacin en
temas como la prevencin y lucha contra el terrorismo internacional, narcotrfico
y crimen organizado. Estas alianzas han sido caractersticas del sistema-mundo
en las relaciones internacionales, pero han sido diseminadas por el planeta por
los centros y adoptadas como dogma en la mayora de las semiperiferias y periferias, es decir, se subordinan.
Sin embargo, no debemos ver a la cooperacin internacional como un mecanismo que acreciente las asimetras, en especial si se presenta de periferia a
periferia, pues las condiciones de los Estados son similares, es decir, existen ms
posibilidades de simetras que en una cooperacin entre centro-periferia, la cual
tambin puede ser vista como un medio a travs del cual se encona la relacin y
las desigualdades se incrementan.
En sntesis, la cooperacin internacional es un mecanismo a travs del cual
los sujetos estrechan las relaciones y fortalecen las acciones para garantizar la
convivencia pacfica, la solucin de problemas comunes, la preservacin de la paz
y las medidas de fomento de la confianza y la seguridad, as como el desarrollo y
el bienestar de cada uno de los miembros. Para el liberalismo es importante el
establecimiento de mecanismos de cooperacin, los cuales podrn amortiguar
los efectos de la anarqua internacional y reducir los conflictos entre Estados,
as como promover la preservacin del territorio, la integridad de la soberana y,
por ende, el acuerdo y el respeto de fronteras.

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La cooperacin transfronteriza, ms all de los lmites


Este concepto es relativamente nuevo en los estudios de las Relaciones internacionales, y est ms ligado a cuestiones de erosin o disminucin de barreras geogrficas o polticas entre los Estados, resultado de la tendencia mundializadora y
los acuerdos de libre comercio que han caracterizado el sistema-mundo. Para Ivn
Pliego, [] la cooperacin transfronteriza es cada vez ms una necesidad de la
cooperacin internacional (2008: 12) en virtud de las transformaciones que han
tenido la concepcin de las franjas fronterizas o las zonas adyacentes.
Una vez que se ha considerado el establecimiento de alianzas para el desarrollo
y la proteccin del medio ambiente, se presenta el inters por considerar a las regiones fronterizas y buscar el desarrollo local a cada lado de las lneas divisorias para
mitigar los efectos de la disparidad econmica entre dos o ms pases. Adems,
la cooperacin transfronteriza se puede encausar para propiciar el entorno que
permita dar solucin pacfica a diferendos limtrofes territoriales, como es el caso
del que mantienen Belice y Guatemala.
El hecho de establecer lmites entre las entidades con el fin de demarcar a los
Estado-nacin, ya sea con el uso de la fuerza o por medio de la diplomacia, es un
mecanismo recurrente en las Relaciones internacionales que en el pasado se constituy en punto de divergencia, mientras que en la actualidad el sistema-mundo
las reconoce como medio de complementariedad para las regiones transfronterizas, as como para el desarrollo de las relaciones entre Estados.
Es decir, la confrontacin blica o la conquista, los periodos de paz que han
caracterizado las ltimas dcadas y el incremento de la integracin econmica
que resultan en la concepcin de las lneas fronterizas como la divisin poltica del mundo han sido tendencias que han propiciado la erosin de las barreras
al desarrollo de las regiones fronterizas. A pesar de las invasiones a Afganistn e
Irak por parte de Estados Unidos y sus aliados, no hubo un reordenamiento de
la divisin poltica.
Por otra parte, debemos considerar que, dependiendo de la importancia de la
regin fronteriza, derivada del aspecto geopoltico, as como del flujo comercial,
la movilidad del capital humano, los riesgos sanitarios y, en la actualidad, aspectos
de seguridad y control de la migracin ilegal le otorgan a las regiones transfronterizas el nivel de prioridad para cada una de las partes involucradas. Por ende, estos aspectos denotarn la importancia que cada Estado le brinde y el grado de aislamiento
o integracin que se presente en el proyecto de nacin de la cpula en el poder.
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La c ooperacin t ransfronteriza Belic e-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

La cooperacin transfronteriza vuelca su xito o relevancia de las relaciones


entre las regiones transfronterizas, o el grado de interaccin de cada una de las
comunidades fronterizas o entidades locales conjuntas, a cada lado de la lnea poltica divisoria. Pero, en el caso de Belice y Guatemala, al considerarse la existencia
de una zona adyacente, la participacin del gobierno central es ms sobresaliente,
tanto para la delimitacin y desarrollo de infraestructura transfronteriza, as como
para el control de la poblacin.
Entonces, tenemos que una franja transfronteriza condensa un cmulo de
intereses tanto nacionales como locales y externos; es decir, responde a la legislacin interna y se ajusta al sistema-mundo internacional, debido a la tendencia
de erosionar o disminuir las barreras polticas, a la inclusin de gobiernos locales,
la consideracin de ciudades espejo, as como al desarrollo y modernizacin de
infraestructura fronteriza.
Para Susana Beltrn, la cooperacin transfronteriza se refiere a la colaboracin
que se lleva a cabo entre entidades territoriales o subestatales de varios pases, que
dan origen a la conformacin de organismos de cooperacin. El convenio-marco
europeo de 1980 sobre cooperacin transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales, en su Artculo 1, la define como [] toda accin concertada
tendente a reforzar y a desarrollar las relaciones de vecindad entre comunidades
o autoridades territoriales pertenecientes a dos o varias partes contratantes
(2007: 215).
Esta autora seala que es necesaria la existencia de un marco legal que permita
la participacin de las entidades locales en la generacin de mecanismos u rganos
de cooperacin transfronteriza, en especial la consideracin sobre la capacidad de
las regiones locales de llevar a cabo relaciones internacionales, en cuyo caso,
de acuerdo a las legislaciones nacionales, es el Estado el encargado de la poltica
exterior y por ende el que lleva a cabo las relaciones con las dems entidades del
sistema internacional.
De igual manera, pueden participar otros sujetos del sistema internacional
en virtud de que [] la cooperacin puede ser bilateral o multilateral. En este
ltimo caso habitualmente se estructura a travs de organismos o comisiones permanentes y se formaliza bien mediante acuerdos que generan obligaciones, o bien
a travs de declaraciones de intenciones sin valor normativo (222). Estos podrn
estar sujetos al derecho internacional pblico o privado.
En ese sentido, los tpicos habituales de la cooperacin transfronteriza para
Carlos Salas son los siguientes:
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1. Actividades de promocin econmica, turstica y cultural.


2. Promocin de inversiones.
3. Promocin de servicios financieros y bancarios.
4. Cooperacin en materia de transporte y vas de comunicacin.
5. Promocin de infraestructura logstica y portuaria.
6. Cooperacin en materia de ambiente, control sanitario y control fitosanitario.
7. Coordinacin o manejo integrado de los complejos fronterizos importantes.
8. Apertura de oficinas o agencias de representacin y promocin.
9. Acuerdos o compromisos ms generales, de alcance limitado, en materia de
cooperacin al desarrollo (Salas, 2003).
Por otro lado, R. Cappellin ha sealado algunos de los beneficios evidentes de
la cooperacin transfronteriza:
1) La reduccin de los costes de transaccin y otros obstculos a la actividad
econmica;
2) el desarrollo de redes que permiten intercambios de informacin en reas de
inters comn y, como resultado, ayuda para la creacin de alianzas;
3) la utilizacin conjunta de recursos (agua, bosques, ros) y un tratamiento
ms eficiente de los problemas ambientales transfronterizos;
4) una comunidad de recursos en la provisin de ciertos bienes y servicios pblicos estratgicos (aeropuertos, universidades, ferias internacionales, facilidades
para la investigacin, infraestructura de transporte, infraestructura fronteriza,
etctera) que permitan prever la no duplicacin de costosas infraestructuras;
5) en el caso de proximidad geogrfica directa, permite alcanzar las economas
de escala precisas para poder permitirse la dotacin de ciertos servicios pblicos para los que de otro modo no podra encontrarse justificacin;
6) la administracin y/o limitacin de los efectos potencialmente perversos de
la competicin interregional (Baigorri y Corts, 1997: 6).
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La c ooperacin t ransfronteriza Belic e-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

En ese sentido, la cooperacin transfronteriza se traduce en acciones conjuntas


que permiten a las partes garantizar la seguridad, rapidez y viabilidad en la zona
fronteriza, para mejorar el flujo comercial y de personas; erradicar problemas
comunes como el desarrollo de la infraestructura fronteriza para la regularizacin
de cruces; luchar contra el crimen organizado, el narcotrfico y el terrorismo;
disminuir el trfico ilcito de armas de fuego; proteger a los migrantes y al medio
ambiente, as como asegurar la correcta explotacin de los recursos naturales.
De igual manera, la delimitacin de espacios fronterizos que coadyuven al
establecimiento de una lnea fronteriza en caso de la existencia de un diferendo,
como en el caso de la zona adyacente entre Belice y Guatemala, se traduce en un
lmite virtual resultado de las negociaciones en el marco de la oea (aspecto que
abordaremos en el siguiente apartado a detalle), que se ha convertido en un medio
por el cual ambos pases han incrementado la cooperacin, estableciendo mecanismos de seguridad y confianza, con el propsito de encontrar una solucin pacfica
a la disputa limtrofe territorial.

El punto de partida del diferendo entre Belice-Guatemala


La relacin bilateral entre Belice y Guatemala se ha presentado por cerca de 25
aos de facto y 18 de iure, se caracteriza por la existencia de un diferendo limtrofe
territorial que data desde el siglo xix y es resultado de una mala interpretacin
jurdica de la Convencin entre la Repblica de Guatemala y su Majestad Britnica, relativa a los lmites de la Honduras Britnica, conocida como Tratado
Aycinena-Wyke o Tratado de 1859. Con ello, se ha denotado una lucha de poder
con el objeto de proteger la soberana de cada una de las entidades.
En el sistema-mundo, la soberana es una cuestin de legitimidad y reconocimiento recproco. Wallerstein la considera como un incierto intercambio [] en
el que dos bandos potencialmente (o en verdad) en conflicto, respetando la realidad de facto del poder, intercambian semejante reconocimiento como estrategia
menos costosa (2005: 66). Pero, sin tal reconocimiento son intiles las acciones
de facto que lleven a cabo los Estados o entidades del sistema internacional.
Tal es el caso de la relacin Belice-Guatemala, la cual se ha visto marcada por
acciones de gobierno y de Estado al otorgar los guatemaltecos el reconocimiento
a los beliceos y posteriormente retirar ese reconocimiento, poniendo en tela
de juicio la integridad territorial de Belice. Como parte del funcionamiento del
sistema internacional, este reconocimiento fue realizado en virtud de que el cr123

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culo de Estados ya ha otorgado el rango de Estado a Belice. La participacin de


la comunidad internacional ha sido decisiva para la independencia belicea y el
reconocimiento guatemalteco.
Por otra parte, no podemos dejar de lado la injerencia de las potencias centrales
del sistema-mundo para comprender la conformacin geopoltica del continente
americano, en virtud de que son el resultado de la primer expansin del capitalismo; por un lado, Espaa, a travs de la colonizacin y evangelizacin de la mayor
parte del continente americano, gracias a las Bulas Alejandrinas de 1493; por el
otro, aunque sin la bendicin papal, Gran Bretaa, Holanda y Francia, quienes
en la dcada de 1520 se dieron a la tarea de incrementar su influencia, al ocupar
ciertos territorios diseminados en zonas de norte, centro y sur del continente, as
como en el Caribe.3
Es en este escenario que las relaciones internacionales de los nacientes Estados
europeos se manifiestan en una serie de alianzas y pactos de cooperacin con el
propsito de equilibrar el poder, mantener o limitar hegemonas propias o externas, y conservar o expandir las posesiones en ultramar; en sntesis, sobrevivir.
Es por ello que la influencia inglesa comienza a crecer y la fuerza espaola en
la Nueva Espaa se ve diezmada, facilitando as el ingreso de otros pases en la
regin de Amrica.
Esa interaccin anglo-espaola afect la configuracin poltica de Centroamrica y el Caribe, pues la presencia de piratas britnicos y las confrontaciones blicas, tanto en la regin como en el viejo continente, produjeron la suscripcin de
seis tratados y convenciones denominados angloespaoles entre los siglos xvii y
xviii, que otorgaban extensin de territorios, cesin de soberana sobre algunas islas
y otras posesiones, libertad de comercio, as como otras concesiones entre ambos
pases.4
Sin embargo, el caso de estos pases fue especial pues, al no poder aspirar a ms territorios, desarrollaron una fuerza naval y un sistema de organizacin a travs de los bucaneros y piratas, con el
objeto de apoderarse de las riquezas de Espaa. Es ms, los piratas ingleses comenzaron a asentarse
en Campeche y la Pennsula de Yucatn, siendo objeto del acoso de la milicia espaola, la cual
logr la expulsin de gran parte de los piratas de esta zona hasta 1716. Pero stos migraron hacia el
sur para asentarse en la regin del Caribe continental del Golfo de Honduras, el cual se comenz
a ocupar desde 1638. Por su parte, Inglaterra se apoder de Jamaica, Barbados y St. Kitts durante
la segunda mitad del siglo xvii; de igual manera, se asentaron junto con holandeses y franceses en la
Guyana actualmente Surinam, Guyana Francesa y Guyana.
3

Estos acuerdos son: el Tratado de Paz de 1667, el Tratado de Madrid de 1670, el Tratado de Ultrech de 1713, el Tratado de Paz de Pars de 1763, el Tratado de Versalles de 1783 y el Tratado de
4

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la sinergia del sistema-mundo

Al mismo tiempo, el sistema-mundo de nueva cuenta se reordena; Inglaterra


se consolida como la potencia capitalista de la economa-mundo gracias a su desarrollo industrial y su portentosa flota naval mercante y militar, y Estados Unidos
comienza su ascenso hacia la supremaca que la ubicara como potencia mundial
en el siguiente siglo, al manifestar su hegemona sobre el continente americano,
con base en su poltica exterior excluyente haca los Estados europeos, la cual se
sustent en la Doctrina Monroe de 1823.5
En este contexto, la soberana del territorio que hasta el momento ocupaban
los cortadores ingleses qued en el limbo, pues a pesar de que no se reconoci la
posesin de la regin, stos eran los que la ocupaban y explotaban sus recursos
gracias a las concesiones otorgadas por Espaa. La inestabilidad provocada por la
revolucin de independencia en las colonias espaolas y la debilidad de los nuevos Estados propici que los britnicos comenzaran la expansin hacia el sur en
los ros Moho en 1806 y Grande en 1814, hasta alcanzar el lmite a las orillas del
ro Sarstn o Sarstoon en 1824 (ver Figura 1).
Una vez consumada la independencia de las colonias espaolas, en la dcada
de 1820, el asunto ya no fue objeto de negociaciones directas entre espaoles y
britnicos, en virtud de la consolidacin de la revolucin de independencia. Es
en este contexto que la soberana del territorio localizado al sur de la Pennsula de
Yucatn, entre los ros Hondo y Sarstn, ocupado y utilizado por los cortadores
ingleses, se disputa entre Espaa, Gran Bretaa, Guatemala y Mxico.
De igual manera, es necesario sealar que debido a la ventaja geoestratgica
que Centroamrica represent para el proyecto de construccin de un canal interocenico, Gran Bretaa y Estados Unidos manifestaron inters por expandir
su influencia en la regin, lo cual represent una lucha por la hegemona. Ello
los condujo a realizar un par de acuerdos con el propsito de limitar las pretensiones
territoriales de ambos, fijar sus posesiones y aprovechar mutuamente las ventajas
que tendra la construccin de un canal interocenico.

Amiens de 1802.
Dicha hegemona se consolida a mediados del siglo xix, especialmente en Centroamrica, como
resultado de la colonizacin de la Alta California, obtenida como resultado de la firma del Tratado
de Guadalupe que puso fin a la guerra con Mxico en febrero de 1848, y del descubrimiento de
yacimientos de oro, con lo cual el gobierno estadounidense se vio en la necesidad de buscar una va
martima ptima para unir sus costas del Pacfico y Atlntico, pues Nueva York era el centro de las
transacciones econmicas y comerciales, mientras que California la fuente de riqueza.
5

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Figura 1
Expansin inglesa hacia el ro Sarstn

Yucatn
Parte cedida por guatemala
Ampliacin de 1786

Expansin posterior
Baha de Chetumal

Yucatn

Rio Hondo

Belice

Ro Hondo

1763-1783

Ro Nuevo

Ro Belice

Flores

Mar Caribe
Ro Mono

Guatemala

Ro Grande
Ro Mono

Ro Sarstn

1806

1814

1824

Baha de Amatique
Golfo de Honduras

Honduras
Fuente: Vos, 1993: 75.
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La c ooperacin t ransfronteriza Belic e-Guatemala,


la sinergia del sistema-mundo

Por un lado, el Tratado Clayton-Bulwer, de abril de 1850, acord la construccin y control mutuo del canal interocenico, y evitar la expansin territorial;
los efectivos militares britnicos salieron de Nicaragua y las islas de Honduras.
Por otro lado, el Tratado Dallas-Clarendon, de octubre de 1856, confirm la
soberana inglesa del territorio de Honduras Britnica, desde los ros Hondo y
Sarstn; Gran Bretaa entreg Roatn a Honduras y la costa misquita a Nicaragua (Rouqui, 1992: 24-27; Santana, 1993: 31-59; Toussaint, 1996: 81-97;
Toussaint, 1993: 51-55).
Una vez que las potencias del sistema-mundo haban llegado a un entendimiento y delimitacin de sus zonas de influencia, fue menester de Gran Bretaa
justificar jurdicamente la presencia de pobladores y la posesin de la Honduras
Britnica. En ese sentido, a partir de 1857, los gobiernos britnico y guatemalteco
se dieron a la tarea de establecer un punto de acuerdo para ratificar la frontera y
demarcar la lnea divisoria de ambos territorios.
La puesta en marcha de un convenio limtrofe territorial pondra fin a casi
dos siglos de querellas e interpretaciones jurdicas de los acuerdos angloespaoles,
cristalizando una relacin bilateral entre Gran Bretaa y Guatemala en un clima
de seguridad, paz y cooperacin. Paradjicamente, este acuerdo se convirti en el
punto de partida del diferendo limtrofe territorial sobre la regin que conforma
la colonia inglesa en Centroamrica, que trascendi hasta afectar la relacin interestatal entre los gobiernos beliceos y guatemaltecos.
La Convencin entre la Repblica de Guatemala y su Majestad Britnica, relativa a los lmites de la Honduras Britnica, conocida como Tratado
Aycinena-Wyke, fue signada el 30 de abril de 1859 por el Sr. Pedro de Aycinena, Ministro de Relaciones Exteriores de la Repblica de Guatemala y Mr.
Charles Lennox Wyke, Representante Plenipotenciario de Gran Bretaa. De
acuerdo con varios textos, su ratificacin se llevo a cabo el 1 de abril de 1859
por los britnicos y el 12 de junio del mismo ao por los guatemaltecos. El intercambio de ratificaciones se realiz el 12 de septiembre de 1859 (Paz, 1979;
Toussaint, 1993).
Los aspectos ms importantes de dicho documento son los relativos a la demarcacin del territorio de la Corona Britnica, con el propsito de mantener
una cordial y pacfica relacin con Guatemala Artculo i, as como la construccin de un va de comunicacin que conecte la costa del Pacfico con el Atlntico
a travs del Petn guatemalteco y la regin ocupada por los cortadores ingleses
Artculo vii.
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En ese sentido, se demarc el territorio de ms de 22,000 mil kilmetros


cuadrados ocupado por los ingleses, a partir del ro Sarstn, desde el Golfo de
Honduras hasta los raudales del ro Gracia de Dios al oeste, hacia el norte hasta
las cataratas de Garbutt en el ro Belice, de ah en lnea recta hacia el norte en Aguas
Turbias, hasta la frontera mexicana. Con ello se pretenda confirmar de manera
lineal las inestables fronteras de la posesin inglesa (ver Figura 2).
Los britnicos no obtenan dicho territorio sin dar algo a cambio, pues se acord la construccin de una va que comunicase las ciudades de Guatemala y Belice,
es decir, una salida al mar a travs del territorio cedido para la zona del Petn, en
virtud de la falta de infraestructura guatemalteca que comunicase ambos lados de
las costas ocenicas. Pero este punto del convenio no se llev a cabo debido a la
falta de acuerdo para su interpretacin.
Por un lado, el gobierno britnico estuvo dispuesto a construir una carretera desde la ciudad de Belice hasta la frontera establecida y brindar asesora tcnica a los guatemaltecos para continuar el tramo hasta la capital de Guatemala,
cuyo gobierno se haba comprometido a sufragar los gastos correspondientes a su
territorio. Por el otro lado, los guatemaltecos quedaron en el entendido de que
Gran Bretaa estaba a cargo del total de la obra y que solamente deberan aportar
material de construccin.6
Con este hecho, da inicio uno de los diferendos limtrofes territoriales ms
longevo que afecta las relaciones internacionales de los pases americanos. En ese
sentido, considero que los diferendos fronterizos y territoriales internacionales son
desafos y obstculos para alcanzar la cooperacin regional y, por ende, se pueden
considerar antisistmicos, en el sentido de que pueden entorpecer la economamundo y el flujo de intercambio de mercancas, el origen de las materias primas,
la ubicacin de los medios de produccin y la localizacin de los mercados donde
los productos sern comercializados.

6
Estas confusiones dieron pie a que la va de comunicacin no se llevara a cabo. Cabe sealar que,
de acuerdo a varios textos, en las negociaciones verbales sobre este asunto, el gobierno ingls se
comprometi a invertir 100,000 libras esterlinas, pero el costo real del proyecto super las 150,000
libras esterlinas, monto que no estaba dispuesto a cubrir; adems, con base en el entendido de que
ambos Estados realizaran los gastos por partes iguales, Gran Bretaa consider que su contraparte
no estaba en condiciones de realizar tal inversin (Bardini, 1978: 92-97; Leyton, 1953: 115-120;
Paz, 1979: 104).

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la sinergia del sistema-mundo

Figura 2
Territorio comprendido en el Tratado de 1859

MXICO
Parte cedida por Guatemala

Baha de Chetumal

MXICO

GUATEMALA

Mar Caribe

BELICE

Flores

Baha de Amatique
Golfo de Honduras

Ro Sarstn

Fuente: Vos, 1993: 77.


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Cabe sealar que, en la actualidad, los pases centroamericanos se enfrentan a


importantes disputas territoriales que amenazan el futuro de la cooperacin e integracin de la regin, como son las tensiones entre Nicaragua y Costa Rica sobre
el ro San Juan, el problema de los bolsones fronterizos de El Salvador y Honduras, la controversia entre Nicaragua y Colombia por las islas San Andrs y Providencia, el conflicto martimo en el Golfo de Fonseca entre Honduras y Nicaragua
y el diferendo entre Belice y Guatemala, tema central del presente trabajo.

Cooperacint ransfronteriza
en la zona adyacente Belice-Guatemala
La relacin bilateral de facto entre Belice y Guatemala comienza el 21 de septiembre de 1981, fecha en que el primerio se proclama como Estado soberano
asociado a la Comunidad Britnica (Commonwealth) la cual se caracteriz por la
existencia del diferendo limtrofe territorial, pues el Estado guatemalteco manifest su reclamo histrico de parte del territorio beliceo. Diez aos despus, el
gobierno guatemalteco en turno otorg el reconocimiento de iure a Belice el 5 de
septiembre de 1991.7 Este acontecimiento hizo suponer el fin de la controversia y
que solamente quedaba por confirmar los lmites fronterizos entre ambos pases.
Al final de la dcada de 1990, el gobierno guatemalteco manifest su intencin
de recobrar el territorio beliceo comprendido entre los ros Sibn y Sarstn, bajo
el argumento de que fueron ocupados ilegalmente por los cortadores britnicos en el
siglo xix, con lo que la disputa territorial comprende el reclamo de una extensin
de 12,772 kilmetros, es decir, la mitad de Belice. En el umbral del siglo xxi,
ambos gobiernos decidieron llevar el caso ante la Organizacin de los Estados
Americanos (oea).
Con ello comienza el proceso de acercamiento con miras a dar solucin de
manera pacfica al diferendo limtrofe territorial a travs de rganos internacionales, estrechar la relacin bilateral por medio del intercambio comercial y estable7
El entonces presidente guatemalteco, Jorge Serrano Elas, reconoci a Belice como Estado. Por
su parte, Gran Bretaa ofreci a ambos pases la cantidad de 24,000,000 de libras esterlinas como
apoyo al desarrollo y delimitacin de la frontera, pero a la cada de Serrano se cerr la negociacin,
en junio de 1993. El nuevo rgimen, como una de sus primeras acciones de gobierno, manifest
su pretensin de recobrar el territorio beliceo y desconocer toda negociacin bilateral previa a su
toma de poder; es decir, se intent revertir el reconocimiento que el gobierno antecesor haba formulado, pero las relaciones diplomticas no fueron obstaculizadas (Richardson de Tirado, 1999).

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cer mecanismos de cooperacin transfronteriza que coadyuven a aprovechar de


manera conjunta los recursos de la regin y la sinergia del sistema-mundo.
Para tal efecto, la oea constituy el Fondo de Paz: solucin pacfica de controversias territoriales, como un mecanismo para proveer recursos financieros que
cubrieran los costos requeridos en la solucin pacfica de disputas entre los Estados
miembros en conflicto.8 Por medio de este fondo se sentaron las bases para reiniciar el dilogo entre Belice y Guatemala, poner en prctica medidas de fomento
de la confianza, evitar la recurrencia de incidentes, incrementar la capacidad de
solucionar los problemas y mejorar las relaciones bilaterales (Secretara General
de la oea, 2002a).
En agosto de 2000 se estableci un Panel de Conciliadores, constituido por el
diplomtico guyans Shridath Ramphal y el abogado estadounidense Paul Reichler, nombrados por Belice y Guatemala, respectivamente, cuya labor cont con
el apoyo financiero de la Secretara General de la organizacin con el objetivo de
poner fin de manera pacfica y definitiva al diferendo. Los trabajos del Panel se
realizaron hasta agosto de 2002.
Las principales actividades de este instrumento fueron recaudar todos los
documentos y datos generados desde el siglo xix hasta el 20 de julio de 2000,
relativos a las diferencias, argumentos y reclamos de cada una de las partes involucradas. Asimismo, se llevaron a cabo cuatro reuniones ministeriales entre Belice
y Guatemala, con la asistencia de la Secretara General de la oea.9
Los resultados ms sobresalientes de estos encuentros fueron la adopcin del
Acuerdo sobre Medidas de Fomento de la Confianza y su respectivo Plan de
Accin, que tenan el propsito de facilitar el proceso de negociacin a travs de la
buena fe de ambas partes y as evitar incidentes que atentaran contra las negociaciones. De las medidas adoptadas se destacan las siguientes:
La Resolucin de la oea ag/res. 1756 (xxx-o/00) adoptada en el xxx Perodo Ordinario de Sesiones, celebrado en Windsor, Canad, del 4 al 6 de junio de 2006, establece adems que el Fondo
puede recibir contribuciones de Estados miembros de la oea, de otros Estados, y de otras entidades,
tales como compaas y personas fsicas (Asamblea General de la oea, 2006: 75-76).
8

9
La primera reunin se llev a cabo en las instalaciones de la oea los das 7 y 8 de noviembre de
2000; se llev a cabo una reunin extraordinaria en enero de 2001; la segunda reunin se llev a
cabo del 5 al 7 de febrero de 2001; la tercera reunin se realiz en agosto de 2001; la ltima sesin
del Panel se realiz en agosto de 2002. Las reuniones se llevaron a cabo en la oea, con la participacin de S.E. Assad Shoman, Embajador de Belice; S.E. Gabriel Orellana Rojas, Ministro de Relaciones Exteriores de Guatemala y los miembros del Panel de Conciliadores, Sir Shridath Ramphal
y Mr. Paul Reichler.

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El establecimiento de una lnea y zona de adyacencia, para ubicar monumentos, marcas, mojoneras, piedras o dems instrumentos de referencia para
la ubicacin de la lnea fronteriza.
Elaborar un censo para identificar a los pobladores beliceos y guatemaltecos en la zona adyacente, con el fin de definir la reubicacin de stos a sus
respectivos pases de ser el caso (Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Guatemala, 2006).
El Instituto Panamericano de Geografa e Historia (ipgh) coadyuv a establecer la lnea adyacente desde Gracias a Dios al sur hasta las Cataratas de Garbutt,
y hacia el norte en lnea recta hasta Aguas Turbias, en la frontera con Mxico,
constituy una franja de un kilmetro a cada lado de esta lnea que se denomin
zona adyacente.
En la zona adyacente fue localizado un asentamiento de familias conformado por 134 ciudadanos guatemaltecos, los cuales residieron en la aldea de Santa
Rosa, localizada en territorio beliceo, y que podan seguir habitando la zona,
pero sujetndose a las leyes de Belice. Pero ello no sucedi as, pues dichos pobladores externaron su voluntad de ser reubicados en territorio guatemalteco. Para
lograrlo, se estableci un asentamiento humano especial en Guatemala, el cual es
financiado por el Fondo Fiduciario de Desarrollo que promueve el desarrollo en
ambos pases.
Este Fondo, que cuenta con el apoyo de los pases miembros, se encargar de
la erradicacin de la pobreza extrema y la carencia de tierras en la zona fronteriza
de Guatemala, al establecer el asentamiento humano especial; el establecimiento,
desarrollo y proteccin del Parque Ecolgico Belice-Guatemala-Honduras, y la
puesta en prctica de propuestas y dems acuerdos que coadyuven a la solucin
del diferendo.
Por otro lado, se propuso al gobierno guatemalteco acceder al Atlntico por
medio de un corredor martimo de dos millas a ambos lados de la lnea fronteriza
martima entre Belice y Honduras, entre los ros Sarstn y Montagua, as como
una zona martima (zona econmica exclusiva y plataforma continental), equivalente a un rea de 2,000 millas nuticas cuadradas.
Con el propsito de incrementar la cooperacin, el comercio y la inversin bilateral, el Panel consider prudente la negociacin de un Tratado de Libre Comercio
(tlc) y un Tratado Bilateral de Inversiones. Este tlc coadyuvar al desarrollo
econmico de la regin, en especial a fortalecer la iniciativa del rea de Libre
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Comercio de las Amricas (Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica


de Guatemala, 2005: 17).
Estas recomendaciones se constituyeron como un mecanismo para lograr la
solucin pacfica del diferendo limtrofe territorial entre Belice y Guatemala, en
especial la consideracin de la lnea adyacente para delimitar la frontera entre
ambos pases. No obstante, las recomendaciones realizadas por el Panel de la
oea no son de carcter obligatorio pues, con base en lo acordado por las partes
involucradas, las propuestas formaron un acto nico, y [...] nada se considerar
acordado y obligatorio hasta que todos los elementos sean aprobados por las Partes [] conforme a sus respectivos procesos constitucionales (Secretara General
de la oea, 2002b: 9).
En agosto de 2002 se dieron a conocer las propuestas del Panel de Conciliadores, cuya recomendacin ms importante fue que la lnea fronteriza entre Belice
y Guatemala deba considerase a partir de la desembocadura del ro Sarstn, en el
Golfo de Honduras, al oeste desde Gracias a Dios y hacia el norte en la referencia
de Aguas Turbias, en la frontera con Mxico, prcticamente igual a lo establecido
en el Tratado de 1859 y con base en la lnea adyacente (Ministerio de Relaciones
Exteriores de la Repblica de Guatemala, 2005: 8-33; Secretara General de la
oea, 2002b).
Dicha iniciativa no fue aceptada por el gobierno de Guatemala, bajo el argumento de que no le era favorable y no le redituaba nada; es decir, no obtena
concesin territorial alguna, no sala beneficiada por la delimitacin fronteriza
terrestre y se le confera un corredor limitado de acceso con derechos de navegacin
irrestrictos. Con esta decisin del gobierno guatemalteco, una posibilidad de dar
solucin al diferendo se dej atrs. Con ello, las negociaciones se estancaron por
dos aos.
En febrero de 2005, Belice y Guatemala iniciaron el proceso de negociacin
de un acuerdo comercial que abarca nicamente algunos aspectos arancelarios;
no comprende todas las normas y disciplinas comerciales, pero permitir la
reduccin arancelaria de 150 productos. Se trata entonces de un Acuerdo de
Alcance Parcial (aap), el cual tiene el propsito de alcanzar la integracin econmica a travs de la reduccin de las barreras arancelarias y de la creacin de
uniones aduaneras.
En ese sentido, son acuerdos comerciales que no abarcan la totalidad del universo arancelario ni todas las normas y disciplinas comerciales y que, por lo general,
se refieren a un nmero reducido de pases dentro de una agrupacin comercial
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determinada, que operan de manera bilateral, aunque pueden tener nminas de


productos comunes a un grupo. El aap fue suscrito en junio de 2006 (Acuerdo
de Alcance Parcial, s.f.). El aspecto ms relevante es que Belice ha otorgado a
Guatemala el carcter de nacin ms favorecida (Ministerio de Economa de la
Repblica de Guatemala, 2006). Este Acuerdo se encuentra en proceso de
ratificacin.
El 7 de septiembre de 2005, representantes de ambos pases se reunieron en la
oea con el propsito de firmar el Acuerdo sobre un Marco de Negociacin y Medidas de Fomento de la Confianza y entre Belice y Guatemala, a travs del cual
ambos pases acordaron realizar una nueva ronda de negociaciones en el seno de
la organizacin para alcanzar un acuerdo para resolver el Diferendo Territorial,
as como abordar aspectos econmicos, comerciales, tursticos, y de cooperacin
e integracin (Secretara General de la oea, 2005).
Por medio de este documento, el Secretario General de la oea, Jos Miguel
Insulza, recomend a ambos pases acudir a la Corte Internacional de Justicia o
a alguna instancia del Derecho internacional para la solucin de controversias,
como puede ser el caso de una Corte de Arbitraje Internacional. A partir de
este punto, los gobiernos de Belice y Guatemala optaron por llevar el tema del
diferendo a la Corte Internacional de Justicia, lo cual an no ha sido concretado
debido a la falta de voluntad poltica por ambas partes y al sealar que no se trata
solamente de una diferencia jurdica.
De igual manera, se adoptaron 27 medidas de fomento de la confianza, de las
cuales se destacan:
El acuerdo mutuo de que la lnea de adyacencia, establecida en 2003, no
constituye una frontera internacional entre ambos pases.
Patrullajes conjuntos coordinados por la oea.
Proteccin de los derechos humanos en la zona de adyacencia.
Prevencin del corte ilegal de xate.
Evitar conflictos en el mar y la zona econmica exclusiva.
Concluir la negociacin de un acuerdo de alcance parcial para el libre comercio.
Cuestiones de turismo y proteccin del medio ambiente.
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Sin embargo, hasta el momento las negociaciones en el seno del organismo


regional no han sido definitivas para que los gobiernos de Belice y Guatemala lleguen a un acuerdo que permita la solucin definitiva por medios de concertacin
pacficos. Por otro lado, hay que destacar que ambas partes han desarrollado una
negociacin bilateral paralela a la realizada en la oea, pero encaminada a establecer los principios de una apertura comercial.

Conclusiones
El conflicto bilateral entre Belice y Guatemala representa uno de los pocos casos
en los que la oea ha adoptado un papel de relativa importancia en los intentos de
reducir las tensiones y establecer medidas de fomento de la confianza entre pases
en disputa. Pero debido a que se trata nicamente de recomendaciones, no han
alcanzado la solucin del diferendo y slo se constituyen como un medio para
mantener los canales de comunicacin y las negociaciones bilaterales, sin afectar
la relacin y mantener una convivencia pacfica. La organizacin se mantiene
como un interlocutor que realiza trabajos de asesora y financiamiento.
A pesar del establecimiento de una lnea adyacente, que por el momento sustituye una frontera, aunque sin un reconocimiento jurdico-poltico, se pone de
manifiesto la necesidad de extremar esquemas de cooperacin transfronteriza en los
cuales las autoridades centrales beliceas y guatemaltecas sern en primera instancia
las encargadas de llevar a cabo las acciones pertinentes. Una vez que se haya alcanzado un acuerdo se podr fomentar la participacin de las localidades fronterizas.
El problema principal radica en que, al no existir una definicin en la lnea
fronteriza, los pobladores beliceos y guatemaltecos ubicados en la zona adyacente no saben con exactitud dnde es territorio de su respectivo pas, aunado al
hecho de que las actividades econmicas que realizan para subsistir les obligan a
deambular por la zona adyacente y son objeto de amenazas por parte de las autoridades de ambos pases que vigilan la regin.
Una de las principales actividades de la zona es el corte de hojas de palma de
xate; tanto los beliceos como especialmente los guatemaltecos son los que
realizan esta actividad para subsistir. De acuerdo a las autoridades de Belice, el ingreso ilegal de ciudadanos guatemaltecos a su pas es de alrededor de 120 personas
al mes en un rea de 40 kilmetros, los cuales, de acuerdo con la Procuradura de
Derechos Humanos (pdh) de Guatemala, son objeto de agresiones por parte de las
autoridades del pas vecino.
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En ese sentido, la presencia de ciudadanos guatemaltecos en territorio beliceo, sea de manera ilegal o no, denota que en la zona adyacente se da una sinergia
entre los ciudadanos de ambos pases, pero se torna importante el respeto del pacto social existente en cada comunidad, en este caso el respeto de las leyes de Belice
por parte de los ciudadanos de Guatemala. Ello coadyuva a la convivencia pacfica
entre ambas naciones, el fortalecimiento de la confianza mutua y el incremento
de la cooperacin bilateral.
Por tanto, tenemos la existencia de agresiones por parte de autoridades militares de ambos pases, quienes destruyen cosechas, roban productos, interceptan
recolectores de xate y realizan detenciones ilegales, ello bajo el amparo del resguardo de sus respectivos territorios y propiciado por la falta de un acuerdo en la
delimitacin de la lnea fronteriza, que propicia la incursin de pobladores y autoridades. Ahora bien, aunado a la falta de un lmite territorial y a las detenciones
ilegales, existe la presencia de los nuevos flagelos del sistema-mundo, como son el
trfico ilegal de armas y personas, as como el narcotrfico.
Por otro lado, la zona adyacente se ha convertido en una regin en la cual los
gobiernos de Belice y Guatemala no han podido ejercer la gobernanza de manera
directa; sin embargo, hay que sealar el caso del gobierno beliceo que, al optar
por una poltica exterior multilateral en los foros de internacionales y al considerar la intervencin de la oea en el caso, ha dado continuidad a su poltica de
utilizar los foros internacionales a favor de su soberana e integridad territorial.
De igual manera, con la firma del Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice
y Guatemala, en seguimiento a la tendencia regional de integracin y apertura
econmica, se pueden desarrollar mecanismos que permitan paulatinamente incrementar el acercamiento y permitir a los guatemaltecos el libre trnsito por su territorio, con lo cual considero que ser reconocida su integridad territorial, y su
vecino alcanzar el objetivo que le ha llevado ms de 150 aos de reclamos: el tan
ansiado acceso al Caribe. Cabra la posibilidad de establecer un esquema transfronterizo, en el cual los ciudadanos de ambos pases aprovechen mutuamente los
recursos existentes en la regin, para lo cual se hace necesario que los gobiernos de
Belice y Guatemala realicen las acciones pertinentes para el establecimiento de la
lnea fronteriza, tema que se ha venido discutiendo desde hace cinco lustros.
Este esquema puede seguir el ejemplo de los mecanismos bilaterales que el
gobierno mexicano ha llevado a la prctica con Belice y Guatemala, en especial
el Grupo de Alto Nivel sobre Seguridad Fronteriza (cansef ), constituidos en

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febrero de 2006 y en 2002, respectivamente,10 con el objeto de establecer un mecanismo de cooperacin que les permitiera abordar de manera conjunta asuntos
fronterizos como la migracin, el respeto a los derechos humanos, el terrorismo
internacional, el crimen organizado y el desarrollo de infraestructura aduanera.
Con Belice, el Grupo fue constituido a iniciativa de Mxico y como parte del
apoyo que nuestro gobierno ha brindado a la solucin del diferendo limtrofe
territorial existente entre beliceos y guatemaltecos desde 1981, as como para
incrementar la cooperacin bilateral en asuntos migratorios, seguridad fronteriza,
lucha contra el terrorismo e infraestructura aduanera.11
De igual manera, se aprob el Plan de Accin 2006 del gansef Mxico-Belice
y Mxico-Guatemala, en el cual se acord combatir en las fronteras comunes la
problemtica delictiva en sus distintas manifestaciones: narcotrfico y frmaco
dependencia; trfico de armas y municiones; trfico de personas, bienes y servicios
transportados en forma ilcita; contrabando de madera; destruccin ecolgica; el
terrorismo, y otras amenazas que vulneran y ponen en riesgo la vida institucional
y la seguridad de las comunidades de los tres pases en las zonas fronterizas.
Los tres pases coinciden en que estas amenazas requieren de la accin coordinada tripartita, con mecanismos permanentes y bajo el principio de la responsabilidad compartida, por lo cual se plantearon los siguientes objetivos:
Renovar y fortalecer nuestro compromiso para avanzar en los objetivos y
metas de los Grupos de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza (gansef ) MxicoBelice y Mxico-Guatemala.
Poner en marcha los instrumentos que se deriven de la memoranda que crean
los Grupos de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza Mxico-Belice y MxicoGuatemala para afrontar eventuales amenazas terroristas.
Establecer lneas de comunicacin expeditas para el intercambio de informacin.
10
Este Grupo celebra sus reuniones a nivel de titulares de Gobernacin de los dos pases, as como
reuniones tcnicas y de subgrupos de trabajo: a) Migracin, Derechos Humanos y Asuntos Fronterizos; b) Terrorismo Internacional; c) Crimen Organizado y Cooperacin Jurdica; d) Seguridad
Pblica, y e) Aduanas.
11
Este mecanismo es encabezado por el Secretario de Gobernacin de Mxico y el Ministro de
Asuntos Internos de Belice; los trabajos se realizan en cuatro subgrupos sobre Migracin, Seguridad
y Terrorismo Internacional, Seguridad Pblica y Aduanas.

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Explorar coordinadamente mecanismos para avanzar en los objetivos y propsitos comunes de seguridad en nuestra subregin, bajo el principio de la
responsabilidad compartida.
Profundizar nuestros esfuerzos para la paulatina construccin de bases de
confianza recproca, sustentadas en los lazos de amistad entre nuestros pueblos
y gobiernos.
Promover reuniones semestrales a nivel ministerial para evaluar los avances
en la materia.
En ese sentido, podemos concluir que tanto Belice como Guatemala han manifestado el inters en encontrar una solucin pacfica y definitiva al diferendo
limtrofe territorial, aunque no hayan alcanzado un acuerdo an; sin embargo, la
existencia del Acuerdo de Alcance Parcial puede coadyuvar a que las negociaciones fortalezcan el entendimiento y la confianza mutua.
De igual manera, la existencia de un mecanismo bilateral y/o trilateral como
es el gansef, por parte de Mxico con Belice y Guatemala, podr constituirse en
la posibilidad de que nuestros dos vecinos del sur establezcan un esquema similar
entre ellos, con lo cual la cooperacin transfronteriza se propiciar de una manera
formal y en los canales diplomticos para el entendimiento, evitando el distanciamiento y la posibilidad de un incremento en las medidas que permitan identificar
problemas y encontrar soluciones mutuas.

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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

Parte II

Experienciasdec ooperacinint ernacional


enQ uintanaR ooy su f rontera
con Centroamrica y el Caribe

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Rafael I. Romero Mayo

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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

Captulo VI
Experiencias en materia de cooperacin para
elM anejoInt egradodel aZ onaCost era
en el sur de Quintana Roo
Rafael I. Romero Mayo*

Introduccin
En los ltimos 25 aos, Mxico se ha enfrentado a los crecientes cambios mundiales derivados de la globalizacin internacional de los mercados, a la tendencia de los gobiernos hegemnicos por impulsar un sistema econmico y social
neoliberal opuesto a la realidad humana prevaleciente en los pases pobres o en
vas de desarrollo, a la reciente crisis econmica internacional y, sobre todo, a la
globalizacin de los problemas ambientales. Ello ha generado la necesidad de
promover un modelo alternativo de desarrollo que garantice la conservacin de los
hbitats y de los recursos biticos crticos. Esto slo puede ser posible a partir
de la participacin ms activa y permanente de los sectores populares, de las
organizaciones no gubernamentales, de la sociedad civil organizada, de la comunidad acadmica y cientfica, de la iniciativa privada, as como del sector
gubernamental, enmarcado todo en un trabajo conjunto e integral y bajo esquemas de sostenibilidad.
El estado de Quintana Roo no es ajeno a los fenmenos en materia ambiental, mucho menos cuando hablamos de la zona costera de la que depende la
* Doctor en Geografa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante y coordinador del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y
Aplicacin del Conocimiento Estudios Regionales sobre turismo, ambiente y desarrollo y Polticas
pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: rafromer@uqroo.mx.

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Rafael I. Romero Mayo

actividad econmica ms importante para esta entidad caribea: el turismo. En


ese sentido, a finales de los 90 se desarroll una estrategia que permitiera atender
la problemtica prevaleciente en la zona costera y su rea de influencia marina
a partir de acciones encaminadas a su buen manejo. Dicha estrategia, materializada como proyecto, se denomin Manejo Integrado de Recursos Costeros
(mirc) y consisti en una propuesta metodolgica de accin donde la Universidad de Quintana Roo (uqroo), el Centro de Recursos Costeros de la Universidad
de Rhode Island (crc/uri) y la organizacin no gubernamental Amigos de Sian
Kaan (ask), unieron esfuerzos para establecer un proceso integral que propiciara
un uso ms eficiente (sustentable) de los recursos costeros, pero que de igual
forma generara mejores condiciones de vida en las comunidades asentadas en
dicha zona.

Lab aseep istemolgicay m etodolgica


del Manejo Integrado de Zonas Costeras
Como punto de partida, es necesario precisar que la zona costera en un espacio
natural que presenta situaciones crticas, por lo que es fundamental y necesario impulsar estrategias adecuadas de conservacin y desarrollo mediante el manejo
integrado de sus recursos.1 Lo anterior representa un camino que requiere de
gran flexibilidad y previsin, y por lo mismo no puede hacerse solamente con
1
Es importante sealar que la tendencia del crecimiento poblacional en las zonas costeras va en
ascenso; segn la unesco en su iniciativa Medio ambiente y desarrollo en regiones costeras e islas
pequeas establece que: [...] alrededor del 60% de la poblacin mundial vive dentro de una franja
costera de 60 km de ancho; probablemente alcanzar al 75% hacia el ao 2025 (1996). Lo anterior
presenta la perspectiva de que dentro de un cuarto de siglo las tres cuartas partes de la poblacin
mundial se ubicarn en zonas costeras, aunando a ello el impacto o presin correspondiente sobre
los recursos y el espacio fsico. Un claro ejemplo de dicha situacin es que de las diez ciudades ms
grandes del mundo, ocho se localizan en zonas costeras (Tokio, Bombay, Sao Paulo, Shanghai,
Nueva York, Djakarta, Lagos y Los ngeles; Mxico y Beijing son la excepcin).
Por su parte, la Agencia Sueca de Cooperacin para el Desarrollo Internacional (sida) seal
que, entre los aos 1990 y 2010, ms de mil millones de personas de pases en desarrollo se habrn
movido desde las reas rurales hacia las grandes ciudades. A principios del siglo xxi, cerca de un
cuarto de la poblacin de los pases en desarrollo estaran viviendo en aproximadamente 300
ciudades con una poblacin de ms de un milln de personas y 50 de stas tendrn una poblacin
de ms de cuatro millones de personas. Aproximadamente el 80% de las ciudades ms grandes del
mundo estn en los pases en desarrollo. La mayora de estas ciudades estn localizadas en la costa
(sida, 1997).

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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

base en normas generales, sino que demanda decisiones especficas a ser tomadas caso por caso a fin de lograr una efectiva vinculacin de las necesidades de
conservacin y desarrollo en donde la meta principal sea mantener y mejorar la
calidad de los ecosistemas costeros y de las sociedades que viven en ellos.
Con base en lo anterior es importante clarificar en torno a qu es el manejo
integrado de recursos costeros, por lo que podemos establecer algunas aproximaciones terico-metodolgicas como la de Cicin-Sain y Knecht (1998), quienes refieren que el Manejo Integrado de Recursos Costeros (mirc), Manejo
Integrado de Zonas Costera (mizc) o Manejo Integrado Costero (mic), es un
proceso continuo y dinmico donde las decisiones son realizadas para el uso
y desarrollo sustentable y para la proteccin de los recursos en reas costeras y
marinas.
Por otro lado el Grupo Mixto de Expertos Internacionales sobre los Aspectos
Cientficos de la Proteccin Ambiental Marina (gesamp)2 lo define como:
[] un proceso que une los intereses del gobierno y la comunidad, la ciencia y la
gerencia, de los sectores pblico y privado, con el fin de preparar e implementar un
plan integrado para la proteccin y desarrollo de ecosistemas y recursos costeros.
La meta ms importante del Manejo Integrado Costero es mejorar la calidad de
vida de las comunidades humanas que dependen de los recursos costeros al tiempo
de mantener la diversidad y productividad biolgica de los ecosistemas costeros
(gesamp, 1999).

Asimismo se establece que [...] el proceso del Manejo Integrado Costero provee un medio por el cual las concertaciones a nivel local, regional y nacional son
discutidas y las direcciones futuras son negociadas (dem). En este sentido, el
concepto de una aproximacin integrada al manejo de reas costeras es intencionalmente extenso y tiene cuatro elementos esenciales: geogrfico, temporal,
sectorial y poltico/institucional. Aunado a lo anterior, y para otorgarle solidez al
proceso de todo mirc, gesamp (1999) identific, entre otros, los siguientes roles
de la ciencia dentro del proceso de planificacin para el mizc:
Este grupo de expertos est integrado por las siguientes instancias: Organizacin de las Naciones
Unidas (onu), Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (pnuma), Organizacin de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (fao), Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin la Ciencia y la Cultura (unesco), Comisin Oceanogrfica Intergubernamental
(coi), Organizacin Mundial de la Salud (oms), Organizacin Meteorolgica Mundial (omm), Organizacin Martima Internacional (omi) y Organismo Internacional de Energa Atmica (oiefa).
2

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Rafael I. Romero Mayo

Ayudar a caracterizar a tiempo los problemas y a poner en lnea las prioridades de manejo.
Descifrar las causas de los problemas caracterizados y dar luces para seleccionar las acciones pertinentes.
Comprender los sistemas ecolgicos, sin lo cual es imposible imaginar y desarrollar opciones de polticas saludables o justificar las decisiones de manejo.
Dar slido soporte al monitoreo de las condiciones ambientales y sociales
para medir la efectividad de las polticas y la consecucin de los objetivos
planificados.
Por otro lado, es tambin de suma importancia dejar claro a qu nos referimos
cuando hablamos de zona costera; para ello es necesario hacer referencia a las
siguientes definiciones:
La zona costera abarca desde el lmite marino de la plataforma continental y mar territorial, hacia el mar, hasta los lmites geopolticos de los municipios que tienen frente
litoral o estn contiguos, tierra adentro. Constituye una amplia y heterognea regin
que mantiene intensas interacciones fsicas, biolgicas y socioeconmicas donde ocurre
un dinmico intercambio de energa y materiales entre ecosistemas terrestres, marinos
y la atmsfera (semarnap/ine, 2000: 11).
La zona costera el lugar donde la tierra se une con el mar y el agua dulce, se mezcla con
la salada, alberga muchos de los ecosistemas ecolgicos que figuran entre los ms
complejos, variados y productivos de nuestro planeta. Sirve de amortiguador y filtro
entre la tierra y el mar [...] (unesco, 1996: 2).
La zona costera es considerada como la franja de tierra seca y el espacio del ocano
adyacente (agua y tierras sumergidas) donde los procesos terrestres y los usos de la
tierra afectan directamente a los procesos y usos ocenicos, y viceversa). Comprende
los sistemas socioeconmicos y naturales (estuarios, cuencas, lagunas costeras, arrecifes
coralinos y reas ocenicas hasta las 200 millas nuticas) (pnuma, 1996).

Retomando algunos elementos de las tres concepciones citadas, se puede observar en el esquema siguiente que la zona costera puede ser delimitada bajo dos
criterios: el aspecto natural y el aspecto administrativo. Ambos pudieran ser vlidos, aunque desde luego su aplicacin y uso se da en funcin de los propios
intereses de quienes los utilizan.
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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

Figura 1 Aspectos naturales y administrativos de la zona costera


Limites naturales y administrativos
de la zona costera
Limite Natural
Limite Administrativo

20
Mt.
ZF

12 Millas
Mar
Territorial

200 Millas Zona


Econmica Exclusiva

De forma adicional, el gesamp, con base en el informe Brundtlan (1987), en


el Captulo 17 de la Agenda 21 relativo a los mares (1992), en los Lineamientos de Noordwijk para el Manejo Integrado de la Zona Costera (1993), en el
Informe sobre la Conferencia de las Costas del Mundo (1994) y otros informes
tcnicos emitidos por pnuma, fao, ocde, entre otros, establece que el papel
de la ciencia es fundamental para desarrollar e impulsar acciones globales para
el manejo de ambientes costeros y marinos. Esto se resume en cuatro puntos
esenciales:
El concepto de desarrollo sustentable implica que el uso presente del ambiente marino y sus recursos no debe perjudicar su uso y disfrute para las
futuras generaciones. Las prcticas pasadas que han negado este principio son
la causa fundamental de muchos de los actuales problemas ambientales.
El desarrollo implica inevitablemente cambios ambientales. El reto para el
manejo de la zona costera y marina es el de poner en balance las necesidades
del desarrollo en el corto plazo, con la sustentabilidad a largo plazo de los
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ecosistemas, hbitats y recursos, de forma tal que el rango de alternativas y


oportunidades disponibles para las futuras generaciones no se vea disminuido
por las consecuencias de las decisiones de desarrollo.
El manejo y la planificacin comprensiva de las reas marinas son esenciales
para mantener en el largo plazo la integridad ecolgica, la productividad y el
beneficio econmico de las regiones costeras.
El anlisis y el conocimiento cientfico son indispensables para evaluar la
efectividad de las acciones de manejo con las cuales se busca proteger el ocano.
De acuerdo con esto, una estrategia comprensiva de proteccin debe incorporar principios cientficos; sin embargo, dado que las decisiones frecuentemente involucran consideraciones adicionales, resulta esencial que se logre
una interaccin cercana entre los cientficos y los tomadores de decisiones
(gesamp, 1999: 1).
Entendiendo entonces que la zona costera es un espacio dinmico y en constante afectacin debido a los procesos de desarrollo y al inters sobre sus recursos,
desde mediados de los 90 se comenz a aplicar una metodologa ad hoc que
permitiera atender la problemtica mediantes acciones participativas donde los
aspectos de Manejo y Gobierno sean los ejes sobre los que giren todos los esfuerzos multi-sectoriales y multi-actorales encaminados a mitigar los efectos negativos
en las costas del planeta.3
Con base en lo anterior, el gesamp identific, en su reunin anual de marzo
de 1996, el siguiente asunto prioritario emergente:
3
No obstante que el Manejo es esencial, se ha establecido, desde la metodologa para el mirc, que
el Manejo no designa adecuadamente algunos de los aspectos claves relacionados con los cambios
sociales, institucionales y ambientales en la asignacin y uso de los bienes existentes en los ecosistemas costeros. A menudo la palabra Gobierno representa mejor el tipo y complejidad del trabajo
necesario.
Manejo es el proceso por el cual se organizan los recursos humanos y materiales para obtener una
meta conocida dentro de una estructura institucional. Tpicamente se refiere a organizar las rutinas
de trabajo de una unidad, de algo como una empresa o como una agencia gubernamental.
Gobierno es el proceso por el cual las polticas, leyes e instituciones encaran los asuntos claves
(oportunidades y problemas) que preocupan a una sociedad. Gobierno implica metas, estructuras y
procesos institucionales que estn en la base de la planeacin y de la toma de decisiones, para ordenar las relaciones hombre-hombre y hombre-naturaleza. Gobierno establece el ambiente en el cual
el Manejo toma realidad (crc-uri/proarca, 1999: 4).

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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo
Se necesita con urgencia una metodologa de aceptacin general para la evaluacin
del Manejo Costero Integrado (mci) [] Cuando se disponga de un marco para la
evaluacin, ser posible documentar tendencias, identificar posibles causas y estimar
objetivamente las contribuciones de los programas de mci a los cambios sociales y
ambientales observados (crc-uri/proarca, 1999: 1).

Esta necesidad se convirti en uno de los temas del Taller Internacional sobre
Manejo Costero Integrado en Pases Tropicales en Desarrollo: Lecciones aprendidas de los xitos y fracasos, realizado en Xiamen, China, al final del mismo ao.
Las discusiones en Xiamen condujeron a una reunin informal en Pars, en octubre
de 1996, organizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y la Agencia Sueca de Cooperacin para el Desarrollo Internacional
(sida), y patrocinada por la Comisin Oceanogrfica Intergubernamental (coi).
En esa reunin, 15 donantes bilaterales y multilaterales discutieron extensamente
la necesidad de una metodologa comn que permitiera aprender de la experiencia rpidamente acumulada en la prctica mundial de manejo costero.
Desde entonces, el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode
Island (crc) con el apoyo de sida, pnud, Global Environmental Facility (gef )
y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid) ha
coordinado numerosas actividades con el propsito de avanzar en la aplicacin y
fortalecimiento de tal metodologa.
Se buscaba que esta metodologa de uso comn sirviera para una serie de
aspectos de manejo y buen gobierno logrando resumir sus expectativas en cinco
puntos esenciales (dem):
Desarrollar y aplicar conceptos y herramientas que permitan comparar y
analizar las distintas iniciativas de manejo costero.
Aclarar los marcos conceptuales en que dichas iniciativas estn basadas.
Identificar y analizar las hiptesis relativas a los avances constantes en el desarrollo de los proyectos.
Documentar mejor el progreso en los esfuerzos por gobernar los cambios y
los impactos que el manejo costero ha tenido en la condicin de los ecosistemas y sociedades costeras.
Reforzar el sentido de propiedad local y nacional sobre las iniciativas de
manejo costero.
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Rafael I. Romero Mayo

Los primeros esfuerzos comprensivos de manejo de zonas costeras en los Estados Unidos de Amrica datan de los aos 60, cuando estados como California
iniciaron el establecimiento de agencias estatales para dar atencin a los problemas en sus costas derivados de la constante presin del desarrollo. Para 1972,
el manejo costero cobr un mayor impulso debido a la promulgacin del Acta
Federal para el Manejo de las Zonas Costeras con lo que se gest el surgimiento
de la primera generacin de programas de manejo costero, teniendo como uno de
los puntos focales la baha de Chesapeake y su programa de manejo, el cual atrajo
la atencin nacional debido al xito que tuvo en la restauracin de sus ecosistemas
costeros (gesamp, 1999: 25; Olsen, 2003: 2).
No obstante que dicha metodologa se comenz a aplicar en los 90, como ya
se refiri, la bsqueda inicial se dio a principios de los 80 a partir de la iniciativa
de expertos de la usaid, quienes identificaron serios problemas de sobreexplotacin y prdida de grandes extensiones de lneas de costa en diversos estuarios de
la Unin Americana.
Con base en lo anterior y en su filosofa de ayuda hacia los pases en desarrollo, particularmente en zonas de trpico, la usaid4 contempl replicar las
experiencias de Chesapeake, pero con una metodologa propia para impulsar proDe acuerdo a su propia percepcin, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, con sede central en Washington, d.c., es un organismo federal independiente responsable
de planificar y administrar la asistencia econmica y humanitaria exterior de los Estados Unidos
en todo el mundo. La ayuda exterior de los Estados Unidos ha tenido siempre, de acuerdo con la
propia usaid, el doble propsito de apoyar los intereses de la poltica exterior americana, expandiendo la democracia y el libre mercado y, al mismo tiempo, mejorar la vida de los ciudadanos de
los pases en desarrollo. Para lograr lo anterior, la usaid gasta menos de la mitad del 1% del presupuesto
federal.
La historia de usaid se remonta al Plan Marshall para la reconstruccin de Europa, al trmino de
la Segunda Guerra Mundial, y al Programa Punto Cuarto de la Administracin Truman. En 1961,
el Presidente John F. Kennedy transform el Proyecto de Ley de Asistencia Exterior en ley y, a travs
de un decreto, cre usaid. A partir de ese momento, ste ha sido el principal rgano de los Estados
Unidos para brindar asistencia a los pases que se recuperan de un desastre, tratan de salir de la
pobreza y se embarcan en reformas democrticas.
En su captulo para Mxico, la usaid apoya la conservacin de ecosistemas costeros crticos,
promueve a las empresas dedicadas a la conservacin ambiental y energtica y ayuda a mejorar los
recursos naturales y las metodologas del uso de la tierra. Estas iniciativas suponen un apoyo para
fortalecer gobiernos municipales y legislaturas nacionales; apoyo a la reforma judicial y el adiestramiento; y, asistencia en el combate a la corrupcin financiera y administrativa. usaid apoya tambin
los programas de prevencin del vih/sida y tecnologas mejoradas para tb (Tuberculosis), apoya
a las asociaciones referentes a la educacin superior con el sector privado, as como al sector de las
microempresas.
4

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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

gramas de asistencia y cooperacin en manejo costero, por lo que se convoc a


instituciones acadmicas y ongs que desearan desarrollar y someter a concurso
dicha metodologa. En 1985, la usaid declar ganador al Centro de Recursos
Costeros de la Universidad de Rhode Island, asignndole no slo la responsabilidad y liderazgo para la aplicacin de dicha metodologa en pases en desarrollo,
sino designndolo socio de dicha iniciativa internacional con la idea de solidificar
una Agenda de Aprendizaje en mci.
En trminos generales, la metodologa para el mci se compone de un ciclo
de cinco pasos (tabla 1; figura 2) aceptado ampliamente como parte esencial
para el desarrollo de programas gubernamentales para el manejo costero, lo
que es totalmente compatible con el desarrollo de las dems polticas de Estado. En ese sentido, se establece que el ciclo del mci conlleva los siguientes
pasos:
Tabla 1 Acciones que corresponden a los pasos del mci

ACCIONES

PASOS

A. Identificar y evaluar los principales asuntos ambientales,

sociales e institucionales y sus implicaciones.

Paso 1:

Identificacin y seleccin
de asuntos clave

B. Identificar los principales actores y sus intereses.


C. Verificar la factibilidad y el liderazgo gubernamental y no
gubernamental sobre los asuntos seleccionados.
D. Seleccionar los asuntos sobre los cuales enfocar sus
esfuerzos la iniciativa de manejo.
E. Definir las metas de la iniciativa de
A. Documentar las condiciones de la lnea de base.
B. Realizar la investigacin identificada como prioritaria.

Paso 2:

Preparacin del programa

C. Preparar el plan de manejo y la estructura institucional bajo los


cuales ser implementado.
D. Desarrollar la capacidad personal y financiera para la
implementacin.
E. Probar estrategias de implementacin a escala piloto.
F. Realizar un programa de educacin pblica y concientizacin.

Paso 3:

Adopcin formal
y
provisin de fondos

A. Obtener la aprobacin gubernamental de la propuesta.


B. Implementar el marco institucional bsico del y obtener el
respaldo gubernamental para los diversos arreglos institucionales.
C. Proveer los fondos requeridos para la implementacin del
programa.
A. Modificar las estrategias del programa conforme sea necesario.
B. Promover el cumplimiento de las polticas y estrategias del
programa.

151

C. Fortalecer el marco institucional y el marco legal del programa.


D. Implementar mecanismos de i ntegracin y cooperacin
interinstitucional.
E. Fortalecer la capacidad gerencial, tcnica y de manejo
7-PArte 2 CAP6.indd 151

Paso 4:

financiero del programa.

31/07/2010 10:00:39 p.m.

Paso 2:

Preparacin del programa

cuales ser implementado.


D. Desarrollar la capacidad personal y financiera para la
implementacin.
E. Probar estrategias de implementacin a escala piloto.
F. Realizar un programa de educacin pblica y concientizacin.

Rafael I. Romero Mayo

Paso 3:

Adopcin formal
y
PASOS
provisin
de fondos

A. Obtener la aprobacin gubernamental de la propuesta.


B. Implementar el marco institucional bsico del y obtener el
respaldo gubernamental para los diversos arreglos institucionales.
C. Proveer los fondos requeridos para la implementacin del
programa.

ACCIONES

Identificarlas
y evaluar
los del
principales
ambientales,
A. Modificar
estrategias
programaasuntos
conforme
sea necesario.
sociales
e institucionales
y sus implicaciones.
B.
Promover
el cumplimiento
de las polticas y estrategias del

Paso 1:

Identificacin y seleccin
de asuntos clave

Paso 4:

Implementacin

Paso 2:

Preparacin del programa

B. Identificar los principales actores y sus intereses.


programa.
Verificar laelfactibilidad
y el liderazgo
gubernamental
y no
C. Fortalecer
marco institucional
y el marco
legal del programa.
gubernamental
los asuntos
seleccionados.
D.
Implementarsobre
mecanismos
de i ntegracin
y cooperacin
D. Seleccionar los asuntos sobre los cuales enfocar sus
interinstitucional.
esfuerzos
la iniciativa
de manejo.
E.
Fortalecer
la capacidad
gerencial, tcnica y de manejo
E. Definirdel
metas de la iniciativa de
las programa.
financiero
F.
Asegurar la construccin
y mantenimie
de la infraestructura
A. Documentar
las condiciones
de la lneanto
de base.

B. Realizar la investigacin identificada como prioritaria.


fsica.
C. Alimentar
Preparar ellaplan
de manejoabierta
y la estructura
institucional
G.
participacin
de quienes
respaldan elbajo los
cuales ser implementado.
programa.
D. Desarrollar
capacidad personal
y financiera
para la
H.
Implementar la
los procedimientos
de la resolucin
de conflictos.
implementacin.
I.
Alimentar el apoyo poltico y la presencia del programa en la
E. Probar
detemas
implementacin
agenda
de estrategias
los grandes
nacionales. a escala piloto.
J.
Monitorear
el desempeo
del programa
tendencias del
F. Realizar
un programa
de educacin
pblicayy las
concientizacin.

Paso 3:
Paso 5:
Adopcin
formal

Evaluacin
y
provisin de fondos

Fuente: crc-uri/proarca, 1999.

ecosistema.
A. Obtener la aprobacin gubernamental de la propuesta.
A.
Adaptar el programa
su propia experiencia
a lasy nuevas
B. Implementar
el marcoa institucional
bsico del y
obteneryel
cambiantes
condicionespara
ambientales,
sociales.
respaldo
gubernamental
los diversospolticas
arreglos yinstitucionales.
B.
los propsitos
e impactos
de la evaluacin.
C. Determinar
Proveer los fondos
requeridos
para la implementacin
del

programa.
A. Modificar las estrategias del programa conforme sea necesario.
B. Promover el cumplimiento de las polticas y estrategias del

Es importante sealar que


el proceso tiene escalas espaciales y temporales
programa.
diferentes, de tal forma queC.inicia
siendo
uninstitucional
procesoy ellocal
corto
plazo y,
Fortalecer
el marco
marcode
legal
del programa.
conforme va cumpliendo con
cada unomecanismos
de los cinco
pasosy cooperacin
lo que implica
D. Implementar
de i ntegracin
interinstitucional.
adems la adopcin por parte
de los actores polticos y sociales, el ciclo reiFortalecer
la capacidad
gerencial,
de manejo
nicia en otra escala espacial E.
o en
la misma
escala
local,tcnica
peroy atendiendo
otros
financiero
delforma
programa.
asuntos dePaso
manejo
y
gobierno,
de
tal
que
la
experiencia
regional
y
glo4:
F. Asegurar la construccin y mantenimiento de la infraestructura
Implementacin
bal demuestra
que la madurez de los proyectos o programas de mc resulta del
fsica.
cumplimiento de ms de una vuelta en el ciclo. Tanto en las naciones desarroG. Alimentar la participacin abierta de quienes respaldan el
el cumplimiento de una primera vuelta
lladas como en aquellas en desarrollo,
programa.
requiere de ocho a quince aos.
Cada
vuelta
es una generacin.
primera
H. Implementar
los procedimientos
de la resolucin deLa
conflictos.
generacin usualmente comienza
con unos
pocos
asuntos
urgentes,
por loengeI. Alimentar
el apoyo
poltico
y la presencia
del programa
la
agenda de los grandes
temas nacionales.
neral en un rea geogrfica relativamente
pequea.
A lo largo de generaciones
J. Monitorear
el desempeo
del programa
y las tendencias
del
sucesivas se incrementa la escala
geogrfica
y se manejan
nuevos
y ms comecosistema.
plejos asuntos.
A. Adaptar el programa a su propia experiencia y a las nuevas y
Paso 5:
cambiantes condiciones ambientales, polticas y sociales.
Evaluacin

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B. Determinar
152los propsitos e impactos de la evaluacin.

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Experiencias en m ateria de c ooperacin p ara el M anejo Int egrado


de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

2 Pasos de unciclo
de mci
H Figura

3
3
H

Adopcin formal
y financiamiento

4
4

Adopcin formal
Preparacin del
Implementacin
y financiamiento
programa

Evaluacin
Implementacin

Evaluacin

2
2

Identificacin y
seleccin de
asuntos claves

Identificacin
y del
Preparacin
seleccin
de
programa
asuntos claves

Tiempo

(Ciclos cada vez ms amplios indican el crecimiento del programa)

Tiempo

(Ciclos cada vez ms amplios indican el crecimiento del programa)

Fuente: gesamp, 1999.

Figura 3 Secuencia de los resultados en el mci

NACIONAL
REGIONAL

LOCAL

Resultados
Intermedios

Resultados
Finales

Primer orden

Segundo orden

Tercer orden

Cuarto orden

Estructuras
institucionales
formalizadas.
A dopcin del plan
de manejo.
Provisin de
fondos.

C ambios en la

Beneficios
socioeconmicos y
ambientales.

Desarrollo costero
sostenible.

conducta del
grupo meta.
Conflictos
reducidos.
E jercicios de
manejo
implementados.

T IE M P O

Fuente: crc-uri/proarca, 1999.

153

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Rafael I. Romero Mayo

El reto para el xito de esta metodologa radica, fundamentalmente, en su


adopcin y aplicacin por parte de los tomadores de decisiones y de los actores
locales, regionales y nacionales. Caso contrario, los efectos sobre los ecosistemas costeros permanecern como parte de una constante y bajo la inercia y
consecuencia del desarrollo.

El mci en la costa sur de Quintana Roo


Para probar en la prctica la metodologa desarrollada por el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island, se gest el primer Programa
de Manejo de Recursos Costeros (Coastal Resources Management Program I)
como proyecto piloto. ste se desarroll entre los aos 1985 y 1999 en Ecuador, Sri Lanka y Tailandia mediante la aplicacin de la metodologa desarrollada
para tal fin, de manera que se pudiesen establecer programas nacionales de
manejo costero, contribuir en el fortalecimiento de los Estados Unidos como
lder en la materia y fortalecer las capacidades institucionales de los pases mencionados.
Con la experiencia de los tres programas piloto, entre 1995 y 2003 se inici una segunda etapa denominada Coastal Resources Management Program II
(crm-II), siendo seleccionados Mxico, Indonesia, Tanzania y Kenia. En el caso
particular de Mxico, usaid y el crc-uri determinaron aplicar la metodologa
mci en el Pacfico (Baha de Santa Mara) y en el Caribe (Costa Maya y sistema
Baha de Chetumal-Ro Hondo), todo en el marco de una gran iniciativa nacional denominada: Conservacin de los Ecosistemas Costeros Crticos en Mxico.
Los primeros pasos en Quintana Roo iniciaron mediante una relacin del
crc-uri con la organizacin civil Amigos de Sian Kaan (ask) y se enfocaron
fundamentalmente al trabajo comunitario en las comunidades de Mahahual y
Xcalak impulsando dos acciones puntuales: el desarrollo de una serie de Normas Prcticas para el desarrollo del turismo de bajo impacto en la costa sur de
Quintana Roo, y la creacin, a partir de la iniciativa de los pobladores de Xcalak,
de un parque marino que pudiese garantizar que las prcticas de la actividad
turstica en dicha zona fuesen lo menos agresivas con el entorno. Para lograr lo
anterior fue necesario darle un estatus de proyecto a este esfuerzo, con lo que
se crea el Proyecto Manejo Integrado de Recursos Costeros (mirc) bajo cuatro
componentes fundamentales:
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de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

Promover el manejo comunitario de recursos.


Definir e incrementar el uso de mejores prcticas para la promocin de un
desarrollo turstico ambientalmente compatible.
Incorporar normas y polticas para la conservacin y uso sustentable de los
recursos en los parques marinos y planes ambientales, as como incidir en
la generacin de mejores condiciones para la aplicacin e implementacin
de stas.
Incrementar las capacidades sociales y profesionales en ongs y sectores acadmicos para implementar, replicar y sostener acciones de mirc.
Sin embargo, y ante la necesidad de darle un sustento ms cientfico-acadmico y garantizar que el proceso de aprendizaje no slo fuese a nivel comunitario
sino tambin a nivel educativo, en 1998 la Universidad de Quintana Roo se
incorpora a dicho proyecto como socio activo y asume al proyecto mirc como
proyecto institucional, buscando, adems de los objetivos ya definidos, que la
estrategia girara en torno a sus ejes institucionales: docencia, investigacin, extensin y difusin.
A partir de lo anterior, el Manejo Integrado de Recursos Costeros (mirc) se
asume como una propuesta metodolgica de accin donde la Universidad de
Quintana Roo (uqroo), el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island (crc/uri) y la organizacin no gubernamental Amigos de Sian Kaan
(ask), unieron esfuerzos para, de manera conjunta y con el financiamiento de
usaid, establecer un proceso integral para promover un uso ms eficiente (sustentable) de los recursos costeros generando, al mismo tiempo, mejores condiciones
de vida en las comunidades asentadas en las dos zonas prioritarias de accin.
El proyecto mirc inici con un importante compromiso social, ya que, adems de cumplir con los objetivos propios del Manejo Integrado Costero como
metodologa con una slida base cientfica, buscaba promover la participacin multisectorial y multiactoral para el desarrollo comunitario a travs de acciones que
reforzaran la revaloracin del hbitat a partir del cambio en las relaciones de los
pobladores con el medio.
Asimismo, la integracin de la Universidad de Quintana Roo al proyecto
mirc hizo necesario abrir nuevos espacios de accin, por lo que se determin
seleccionar a las comunidades de rsulo Galvn (Raudales) y Laguna Guerrero.
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Un aspecto que motiv la seleccin de dichas comunidades para promover el


mirc fue su integracin geogrfica a la baha de Chetumal, la cual funge desde
1996 como rea protegida, pero que adems se constituye en un claro ejemplo
para comprender cmo los ecosistemas costeros son influenciados por las actividades preeminentes que se llevan a cabo en las reas adyacentes. Tal sera el
caso del sistema lagunar que caracteriza a Laguna Guerrero y Raudales como dos
comunidades similares a partir del ecosistema que comparten, pero a la vez diferentes en funcin de su dinmica social interna y de la relacin de sus habitantes
con la naturaleza.
Es importante sealar que la baha de Chetumal, decretada como zona de
proteccin bajo el estatus de Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Santuario
del Manat el 24 de octubre de 1996, funge como zona protegida para la
conservacin y aseguramiento, en el Caribe mexicano, de la poblacin ms
importante de manates de la especie Trichechus manatus, especie catalogada
como en peligro de extincin por la nom 059-ecol-1994 y considerada por
la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza como vulnerable en
todo su mbito de distribucin que no slo incluye a la parte mexicana sino
a gran parte de Belice y de Honduras.5 Para el ao de 1998 se public el Programa de manejo para dicha rea y en l se establecieron las diversas polticas
de uso del suelo de manera que la especie protegida no se viera amenazada en
su propio hbitat.
En ese sentido, la filosofa del programa mirc radica en el mejoramiento de
la calidad de vida de las comunidades que dependen de los recursos costeros, al
tiempo que busca mantener la diversidad biolgica y productividad de los ecosistemas costeros. Lo anterior conlleva el reto de encontrar un equilibrio entre la
gente y la naturaleza a lo largo y ancho de la zona costera, en este caso del sur del
estado. Por ello, afirmar que un manejo costero ser exitoso requiere la fusin
de conocimiento cientfico acerca de cmo funcionan los ecosistemas y cmo
responden a las presiones humanas, sumndole la prctica de la democracia y la
amplia participacin social, es decir, buena ciencia con buena poltica; esto implica tambin una aproximacin multisectorial donde concurran diversos actores
En Mxico, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales los coloca dentro de sus criterios ecolgicos como en peligro de extincin. En el caso de Belice, el manat est protegido de la
caza y uso comercial por los acuerdos del cites y por el Acta de Proteccin de Vida Silvestre
decretada en 1981, aunque el consumo de la carne de dicha especie es una prctica comn, lo que
pone en entredicho todo esfuerzo o iniciativa en cuanto a su proteccin.
5

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de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

desde los distintos niveles de gobierno, la academia, las organizaciones sociales y


los habitantes de las comunidades costeras.
Atendiendo particularmente la problemtica existente en la baha de Chetumal, son evidentes los efectos negativos derivados de una serie de situaciones
y procesos antrpicos que han incidido de manera directa en la calidad del hbitat y
del recurso acutico. Entre los aspectos que han impactado el estado cualitativo de
la baha podemos mencionar los siguientes: descargas pluviales y residuales, dragados, construccin de playas artificiales, actividades agrcolas con utilizacin de
agroqumicos en la zona riberea del ro Hondo y otros ejidos costeros. Por ello,
el Manejo Integrado de Recursos Costeros se constituy en una oportunidad para
la implementacin de acciones que permitieran atender los problemas ambientales en la zona costera, as como proponer herramientas de manejo, capacitacin y
difusin, fomentando a la vez la participacin multisectorial y buscando generar
procesos de corresponsabilidad y gobernabilidad.

Resultados del proyecto mirc


Entre 1998 y 2001, las acciones ms representativas desarrolladas por el mirc
giraron en torno a estrategias de extensin y difusin, de manera que los actores
locales, las autoridades y la comunidad acadmica-cientfica se involucraran y
adoptaran el proyecto como propio. As, los primeros esfuerzos tuvieron como
resultados los siguientes:
a) Diagnsticos comunitarios
Se realizaron dos diagnsticos comunitarios en las comunidades de Laguna Guerrero y Raudales para identificar aspectos sociales, econmicos, culturales y ambientales de la zona de trabajo, as como la problemtica existente en la regin
de accin. Se efectuaron talleres participativos, mapeos, calendarizacin anual de
los procesos socioculturales y econmicos internos; asimismo, se aplic un modelo de cdula de captacin de informacin en ambas comunidades, cubriendo
en promedio el 70% de ambas poblaciones. Para la realizacin de dichas actividades colaboraron estudiantes de las licenciaturas de Antropologa Social,
Ingeniera Ambiental y de Relaciones Internacionales, todos de la Universidad
de Quintana Roo.
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b) Tecnologas demostrativas
Se desarrollaron como una estrategia de acercamiento y vinculacin con las comunidades costeras del sur del estado, especficamente con Laguna Guerrero,
buscando adems presentar alternativas eficientes para la disposicin de los desechos orgnicos humanos (sanitario abonero y fosa sptica). De igual forma se
present un modelo demostrativo de destilador solar para reducir el nivel de
salinidad del agua que se consume en la zona. Esta labor se desarroll con la
participacin de alumnos de Ingeniera Ambiental de la Universidad de Quintana Roo.
c) Plticas y talleres con los diferentes sectores sociales
En principio se identific, mediante talleres participativos, a los diferentes sectores clave de ambas comunidades. Resultado de ello es que la comunidad de
Raudales manifest la necesidad de contar con un relleno sanitario, para lo cual la
Universidad particip brindando la asesora tcnica e impartiendo talleres de reduccin, reuso y reciclado de basura orientados tanto a los nios como a las amas
de casa de la comunidad. En esta actividad participaron estudiantes de Ingeniera
Ambiental de la Universidad de Quintana Roo.
d) Conformacin de un grupo de guas naturalistas
Se integr un grupo de siete guas naturalistas en la comunidad de Laguna Guerrero desde 1999 con jvenes de entre 16 y 22 aos, con el fin de capacitarlos y
organizarlos para prestar sus servicios como guas naturalistas comunitarios e iniciar un programa de manejo del turismo de la naturaleza (ecoturismo) en el rea.
Se les impartieron clases de ingls, as como en cuestiones de interpretacin ambiental e historia natural de la regin con nfasis en observacin de aves y diseo
de senderos interpretativos. Se cont con el apoyo de estudiantes de las carreras de
Lengua Inglesa y Turismo Alternativo de la Universidad de Quintana Roo.
e) Proyecto de centro ecoturstico (campamentos)
Otro sector importante lo representan las amas de casa de Raudales, las cuales se
organizaron como Unidad Agrcola Industrial de la Mujer (uaim) con el fin de
desarrollar un proyecto de campamento ecoturstico, para lo cual obtuvieron la
donacin de una parcela ejidal. Se les capacit mediante talleres de ingls bsi158

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de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

co y en la elaboracin de manualidades, aprovechando sus recursos naturales y


materiales de reuso y reciclado. Participaron estudiantes de Lengua Inglesa y de
Ingeniera Ambiental de la Universidad de Quintana Roo.
f ) Red mirc
La Red mirc se constituy en un espacio de participacin de diversas organizaciones con el fin de promover y generar acciones tendentes a un manejo eficiente
e integral de los recursos costeros, razn por lo cual se trabaj en diferentes actividades enfocadas al mantenimiento y conservacin de los ecosistemas costeros,
especialmente la baha de Chetumal. Ejemplo de ello fueron las tres ferias de
informacin Por la Baha: Todos, llevadas a cabo entre 1999 y 2001. Estos
eventos tuvieron un importante impacto en la poblacin local ya que la concurrencia y participacin fueron muy nutridas.
Respecto a la Red mirc, sta se integr inicialmente por cuatro organizaciones
fundadoras: Amigos del Manat, Amigos de Sian Kaan, el Colegio de Bilogos
del Sistema Tecnolgico (cobiotec) y la Universidad de Quintana Roo. Posteriormente se sumaron la Escuela Eva Smano de Lpez Mateos, el grupo de Guas
Naturalistas de Laguna Guerrero, el Ayuntamiento de Othn P. Blanco, el Colegio de la Frontera Sur (ecosur), la Secretara de Marina, el Instituto Tecnolgico
de Chetumal, la Secretara de Medio Ambiente y Desarrollo Urbano (seduma),
un representante del sector empresarial y la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado (capa).
g) Alianza Mxico-Belice para el Manejo de los Recursos Costeros Compartidos
(bemamccor)
En virtud de que la baha de Chetumal es un espacio acutico binacional, fue
necesario pensar en crear una estrategia que atendiera precisamente los problemas de dicho ecosistema desde una perspectiva transfronteriza. As, la Alianza
Mxico-Belice para el Manejo de los Recursos Costeros Compartidos (bemamccor) surgi en 1999, y la Universidad de Quintana Roo, a travs del proyecto
mirc, form parte de ella desde su inicio. La alianza tena como principio ser un
foro para la consulta, coordinacin, convergencia y esfuerzo mutuo en el manejo
de los recursos costeros comunes entre Belice y Mxico. Su objetivo general se
centraba en asegurar la coordinacin de actividades de ambos pases en aspectos
relacionados con el manejo y uso de esos recursos costeros comunes. Inicialmente
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se integr por organizaciones no gubernamentales e instituciones de investigacin


del sur de Quintana Roo y el norte de Belice, quienes adoptaron la misin de
contribuir a la conservacin y al manejo sustentable de los recursos costeros y
marinos compartidos entre Mxico y Belice involucrando a los diferentes sectores
de la sociedad con el objeto de mejorar la calidad de vida y mantener la biodiversidad de la regin. En general la creacin de un organismo de esta naturaleza se
consider importante para poder llevar a cabo un mayor nmero de actividades con un sentido ms apropiado para la conservacin de la Cadena Arrecifal
Mesoamericana.6
La Alianza Mxico-Belice para el Manejo de los Recursos Costeros Compartidos estaba integrada por ongs de Mxico y Belice, as como por universidades
de ambas naciones. Por Mxico participaban la Universidad de Quintana Roo, el
Colegio de la Frontera Sur, Amigos del Manat, Amigos de Sian Kaan, Reserva
Banco Chinchorro y el Colegio de Bilogos del Sistema Tecnolgico; por parte
de Belice la integraban University of Belize (Institute of Marine Sciences), San
Pedro Tourist Guide Association, Hol Chan Marine Reserve, Green Reef, Forest
and Marine Reserves Association of Caye Caulker (famracc), Coastal Zone Management Authority and Institute, Caye Caulker Marine Reserve, Belize Institute
of Environmental Law and Policy (belpo), Belize Audubon Society y Bacalar
Chico Reserve.
Actualmente, slo las organizaciones de Belice continan desarrollando trabajos en el marco de la creacin de bemamccor con proyectos especficos para los
cuales el Banco Mundial y el gef destinan recursos.
h) Seminario permanente de mirc
El seminario permanente de mirc era un espacio mensual en el cual especialistas de
diversas instituciones u organizaciones presentaban o exponan temas relacionados
con el manejo costero. Este seminario se constituy en un espacio abierto donde
acadmicos, investigadores, servidores pblicos, ongs, estudiantes y pblico en general opinaban sobre el tema expuesto, propiciando un debate abierto y plural.
El 5 de junio de 1997, Da Mundial del Medio Ambiente, los Presidentes de Guatemala, Honduras, Mxico y el Primer Ministro de Belice, reunidos en la ciudad de Tulum, Quintana Roo,
Mxico, y con el propsito comn de continuar el dilogo y la cooperacin entre Centroamrica y
Mxico iniciados a travs de los acuerdos de Tuxtla I y Tuxtla II, adoptaron la iniciativa Sistema Arrecifal del Caribe Mesoamericano que incluye a Belice, Guatemala, Honduras y Mxico. La idea
central era la de promover la conservacin del sistema arrecifal a travs de su uso sostenible.
6

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de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

i) Vinculacin con procesos acadmicos universitarios


Como parte de la experiencia que el mirc generaba como resultado de su operacin, especficamente por parte de los profesores que participaban en el proyecto,
se fueron incorporando temas especficos como: desarrollo sustentable, desarrollo
regional, turismo, medio ambiente, as como metodologas y herramientas para el
manejo de recursos costeros en diversos seminarios temticos dentro de la carrera
de Relaciones Internacionales, lo que implic la elaboracin de los contenidos temticos a travs de paquetes didcticos as como la participacin en asignaturas
especficas en la carrera de Turismo Alternativo. Esto despert el inters de algunos
alumnos que encontraron en el tema del manejo costero un importante nicho desde
el cual pudieron desarrollar sus propios procesos de investigacin para titulacin.
Tambin los jvenes que participaron realizando su servicio social en el proyecto
visualizaron la posibilidad de definir lneas temticas para trabajos de titulacin.
j) Seminario Internacional sobre la Baha de Chetumal
La necesidad de integrar informacin dispersa acerca de la problemtica de la
baha de Chetumal hizo necesario la organizacin de un Seminario Internacional
a partir del cual se generara una publicacin especializada que integrara dicha
informacin y as contribuir a una mejor toma de decisiones. En el ao 2001
se efectu un evento internacional del cual se generaron dos publicaciones conformadas por diversas investigaciones sobre la situacin ambiental, econmica y
social de la baha de Chetumal y su zona de influencia.
A pesar de todas las acciones anteriormente sealadas, diversos servidores
pblicos municipales y estatales trataron de bloquear los esfuerzos que se venan
realizando, ya que al proponerse estrategias ambientales para la zona, estos funcionarios consideraban que los ecologistas fundamentalistas (as los denominaron) slo buscaban frenar el desarrollo de la regin.
Tratando de sensibilizar a la parte gubernamental, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y el Centro de Recursos Costeros
de la Universidad de Rhode Island, en coordinacin con el International City/
County Management Association (icma) en su programa para Latinoamrica,
establecieron mecanismos de cooperacin para que, la Universidad de Quintana
Roo, el municipio de Othn P. Blanco, el organismo operador del agua potable
de Quintana Roo (capa), la Cmara Local de Comercio y la Direccin del Santuario del Manat de la Secretara de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente de
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Quintana Roo, tuviesen una relacin ms cercana y ms congruente en dos aspectos fundamentales: mejoramiento del manejo y tratamiento del agua potable
en el municipio de Othn P. Blanco y mejoramiento de la calidad de la baha de
Chetumal (Santuario del Manat). Lo anterior busc lograrse mediante intercambios de experiencias entre servidores pblicos, acadmicos y representantes de la
sociedad civil tanto de la ciudad de Chetumal, Quintana Roo, como del condado
de Sarasota, Florida, buscando una mejor organizacin profesional y educacional de
los servidores pblicos de Chetumal mediante el conocimiento de experiencias
exitosas, como es el caso de Sarasota.
Despus de varias visitas, tanto de servidores pblicos, acadmicos de la Universidad de Quintana Roo y empresarios de Chetumal a Sarasota, as como de
sus homlogos de aquella ciudad a Chetumal, los pocos avances que se haban
obtenido fracasaron debido al cambio gubernamental que tanto a nivel municipal
como estatal se dieron en Othn P. Blanco y en Quintana Roo, as como al cambio en la Rectora en la Universidad de Quintana Roo que, al intentar convertir
el proyecto mirc en un programa institucional acab por alejarlo de su misin
inicial. Esto reflej que cualquier esfuerzo en materia de cooperacin local, regional o internacional sera infructuoso si se continuaba operando a partir de los
tiempos polticos o de decisiones mal orientadas sean polticas o acadmicas,
y no de los problemas prevalecientes que, por mucho, trascienden a los tiempos
gubernamentales o a las visiones individuales.
No obstante, otra experiencia en materia de cooperacin en la que tambin
particip un profesor de la Universidad de Quintana Roo, aunque fuera del nuevo
programa de Manejo de Recursos Costeros que sustituy al proyecto mirc, tuvo que
ver con lo relativo al manejo del agua dulce a partir de 5 variables: disponibilidad
de agua, modificacin de hbitat, prdida de ecosistemas, contaminacin y cambio climtico global, diagnosticando adicionalmente los impactos sociales y econmicos generados a partir de la problemtica respecto a los recursos hdricos.
Dicha iniciativa se denomina giwa (Global International Waters Assement)
es decir, Evaluacin Global de las Aguas Internacionales, la cual es impulsada
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Global Environmental Facility y la Universidad de Kalmar, Suecia. En la iniciativa giwa
se buscaba desarrollar un marco comprensivo y estratgico para la identificacin
de prioridades para desarrollar acciones de correccin y mitigacin en aguas internacionales, a fin de lograr beneficios ambientales significativos en los niveles
regional, nacional y global brindndole, adicionalmente, mucha importancia a lo
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de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo

referente a las polticas ya que, de acuerdo a su perspectiva, por lo general stas


slo consideran las causas ms visibles y no necesariamente las causas raz. Para
entender y resolver los problemas relacionados con el agua en general, y los problemas de aguas transfronterizas en particular, giwa propone abordar las causas
raz, es decir, los diversos factores sociales, institucionales, econmicos, tecnolgicos y polticos que determinan los problemas del agua.
Con base en lo anterior, el objetivo general del Proyecto giwa consista en
desarrollar una evaluacin estratgica comprehensiva que pueda ser usada por
el gef y sus socios en la identificacin de prioridades para acciones correctivas y
mitigadoras en cuerpos de aguas internacionales/transfronterizas diseadas para
lograr beneficios ambientales significativos a nivel nacional, regional y global
(giwa, 2001: 1). La evaluacin se realiz tomando en cuenta escenarios de condiciones futuras, basados en proyecciones de los cambios demogrficos, econmicos
y sociales asociados al proceso de desarrollo humano.
Para lograr su propsito, giwa convoc a grupos de especialistas a nivel subregional quienes, siguiendo una metodologa comn, han investigado y diagnosticado el estado ecolgico de las aguas internacionales, las causas de su degradacin
y las opciones de polticas disponibles para mejorar su situacin, por lo que, al
concluir las investigaciones en los 66 subsistemas en los que ha sido dividido el
mundo y ensamblar las diferentes evaluaciones subregionales, se obtendr un panorama a escala global del estado del agua.
En el caso de la Universidad de Quintana Roo, hubo una participacin de un
profesor como representante por Mxico para la subregin 3 (Caribe), donde se
incluye a la regin de la baha de Chetumal y el sistema ro Hondo, compartidos
ambos de manera binacional con Belice. Una condicionante de la iniciativa giwa
es precisamente atender, mediante financiamiento futuro, los problemas transfronterizos para que, a travs de mecanismos de cooperacin, se den soluciones
conjuntas y participativas en un marco de gobernabilidad y democracia. A la
fecha se han concluido 25 diagnsticos de los 66 posibles, por lo que el proceso
ha sido lento.

Conclusiones
Los pasos dados hasta la fecha son apenas incipientes para evaluar el impacto
que el mirc ha tenido en la zona. Sin embargo, han sido los cimientos para la
construccin de una visin de lo que queremos a futuro. Ha sido importante
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el pasar de procesos muy focales en Laguna Guerrero y Raudales hacia reas de


mayor amplitud como lo es la baha de Chetumal, ya que ello permite tener una
perspectiva ms holstica de la problemtica y de los procesos que han generado o
que pudieran generar situaciones problemticas.
Por otro lado, el manejo costero es sin duda una alternativa para implementar
acciones sustentables que permitan mejorar la calidad de vida humana y de los
ecosistemas, en este caso la ciudad de Chetumal, su baha y su rea de influencia. Sin embargo, el manejo requiere enmarcarse en procesos de gobernabilidad
para que la planeacin del desarrollo, el uso de los recursos as como la toma de
decisiones, se generen a partir de las oportunidades y de los problemas que preocupan realmente a la sociedad, aplicando de manera eficiente y democrtica las
diversas polticas y leyes existentes para dicho ejercicio, rompiendo desde luego
y de manera necesaria con la limitante de los tiempos polticos, ms ahora que la
alternancia es una realidad.
La baha de Chetumal y las comunidades de Laguna Guerrero y Raudales
han sido ejemplos muy puntuales para implementar acciones de mirc, no obstante, hace falta mucho por hacer. Se requiere el involucramiento de ms actores
de diversos sectores. Ha sido importante la participacin de los miembros que
inicialmente impulsaron el proyecto mirc y crearon una red local, primero, y
posteriormente, una alianza transfronteriza. Sin embargo, ser necesario que la
sociedad civil, el sector privado, la comunidad cientfica y el gobierno adopten
la cultura del mirc como una metodologa permanente.
Las experiencias en materia de cooperacin mencionadas anteriormente son
ejemplos fehacientes de que, a pesar de que existen iniciativas, los resultados no
ha sido suficientes y/o eficientes, de manera que muchos de los problemas que las
justificaron siguen prevaleciendo.

Fuentes
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gesamp. (1999). La contribucin de la ciencia al manejo costero integrado. Roma: Grupo
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de la Zona Costera en el sur de Quintana Roo
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de julio de 2009].

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La c ooperacin int ernacional p ara l a a ctividad f orestal en Q uintana R oo:


0rigen, actores, desarrollo y prospectivas

Captulo VII
La cooperacin internacional para la
actividad forestalenQ uintanaR oo:
origen, actores, desarrollo y prospectivas

Natalia Armijo Canto*


araA ntonietaB ocanegraA guilar**
Fausto Quintana Solrzano***

Introduccin
El carcter internacional de la actividad forestal en Quintana Roo tiene sus antecedentes en el siglo xviii, cuando los colonos ingleses explotaban de manera
clandestina las maderas preciosas de la regin. Ms adelante, los mayas pudieron
* Maestra en Desarrollo Rural por la Universidad Autnoma Metropolitana. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos
y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Polticas
pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza y Estudios regionales sobre turismo, ambiente y
desarrollo. Correo electrnico: natarmi@uqroo.mx
** Maestra en Cooperacin Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. Coordinadora
del rea de desarrollo institucional en la Comisin Mexicana para la Defensa y Promocin de los
Derechos Humanos, a. c. Trabaja las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre
Cooperacin internacional y desarrollo sustentable y Participacin social y derechos humanos. Correo
electrnico: marianbocanegra@yahoo.com.mx.
*** Maestro en Estudios Internacionales por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Tiene estudios de Doctorado en Ciencias Polticas y Sociales por la misma institucin. Secretario Tcnico de Investigacin del Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la unam y profesor de asignatura
en la misma facultad. Sus Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento son: Capital social, Poltica internacional forestal, Cooperacin internacional para el desarrollo y Teoras del desarrollo. Correo electrnico: faustoquintana@mail.politicas.unam.mx y faustoquintana@yahoo.com.mx.

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mantener una de las ms importantes experiencias de autonoma indgena en la


historia de Mxico durante toda la segunda mitad del siglo xix (1847-1901), debido en parte a su capacidad de negociar concesiones de extraccin forestal a cambio de armas y dinero con las autoridades de Honduras Britnica (hoy Belice).
El bosque tuvo un papel central como eje del desarrollo histrico en Quintana
Roo. El gobierno de Porfirio Daz tom la decisin de recuperar el control del
territorio, apaciguar a los mayas y lograr la definicin de la frontera con Belice, en
parte por las presiones de los gobiernos extranjeros que queran que se le facilitara
el acceso a Quintana Roo a sus compaas madereras. Asimismo, fue otro producto
forestal el chicle la clave para el ingreso de Quintana Roo al sistema capitalista
mundial. Los criterios para el establecimiento de las primeras dotaciones ejidales,
durante el gobierno de Lzaro Crdenas, se dieron a partir de la actividad chiclera.
Por otra parte, la extraccin de maderas preciosas fue la base para el surgimiento
de cacicazgos locales y regionales, as como para el establecimiento de economas de
enclave que dieron pie al saqueo de los recursos naturales de la regin.
Fue tambin el bosque el principal afectado por las polticas modernizadoras, que durante los aos sesenta y setenta promovieron la colonizacin y los desmontes para proyectos de ganadera y agricultura mecanizada; y fue la actividad
forestal la que perdi su papel como eje del desarrollo estatal cuando se decidi
que Quintana Roo era el lugar indicado para construir un enclave turstico, Cancn, que pronto super las expectativas de sus promotores.
En este trabajo analizaremos a uno de los actores que ha tenido una intervencin significativa en el desarrollo de la actividad forestal en Quintana Roo: la
cooperacin internacional.

Cooperacin internacional forestal en Quintana Roo


Durante la dictadura porfirista (1877-1910), la actividad forestal en Quintana
Roo se foment desde el gobierno federal, al favorecer la comercializacin internacional de maderas a travs de compaas privadas. Esta poltica imper hasta la
dcada de los cincuenta, cuando se impuso el modelo sustitutivo de importaciones a travs de la empresa Maderas Industrializadas de Quintana Roo (miqro),
que oper de 1954 a 1983.
A pesar de las dificultades iniciales, la miqro logr transformar la economa
forestal local. Se pas de una explotacin de acceso abierto para compaas prin168

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cipalmente extranjeras, a un aprovechamiento basado en principios de manejo


forestal a largo plazo.
Sin embargo, de acuerdo con Hugo Galleti, la miqro tena una ineficiencia
crnica dados los numerosos subsidios estatales indirectos y la falta de competitividad en el mercado. Primero, la empresa disfrut el control monoplico de la
economa de la explotacin de la madera. Segundo, pag derechos de monte
mnimos en tierras concesionadas. Finalmente, la fbrica de chapa y triplay vendi toda su produccin a una empresa en la ciudad de Mxico que perteneca a
Nacional Financiera. Como resultado, la miqro nunca diversific su produccin
ni estableci contactos horizontales con negocios de productos maderables locales de menor tamao, y nunca logr estimular el desarrollo econmico regional.
Mientras que, antes de la miqro, la mayora de las utilidades por explotacin de
madera se haban acumulado a favor de intereses extranjeros, bajo el nuevo modelo de industria forestal stas eran capturadas principalmente por capitalistas en
la ciudad de Mxico (Galleti, 1992; 1994).
A pesar de sus serias limitaciones, en la dcada de 1960 la miqro haba establecido un esquema de aprovechamiento forestal con bases cientficas. La siguiente dcada represent un debilitamiento de esta administracin controlada.
Los programas de desarrollo agrcola y las colonizaciones dirigidas por el Estado
comenzaron a consumir las selvas en las tierras federales que abarcaban dos tercios
de la concesin original.
Una conjuncin de factores nacionales y regionales obligaron a repensar las
estrategias y polticas de aprovechamiento de los recursos forestales: la crisis general de la poltica de concesiones forestales, el descontento social que empezaba a
hacerse visible en Quintana Roo, aunque sin la virulencia notable de otros estados
como Guerrero y Oaxaca, la tendencia hacia el deterioro de los recursos naturales que pareca imparable y el fenmeno Cancn. En estas nuevas estrategias, le
toc a Quintana Roo un papel protagnico a travs de una experiencia piloto, que
lleg a reconocerse internacionalmente como un caso exitoso bajo los discursos de devolucin, participacin y descentralizacin. A travs del Acuerdo
Mxico-Alemania, firmado en 1982, empieza a hacerse notoria la presencia de la
cooperacin internacional en la actividad forestal.
Para los gobiernos de Mxico y Alemania, la discusin sobre la situacin del
medio ambiente se centraba en las propuestas emanadas de la Declaracin de
Estocolmo, resultado de la Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Humano de 1972. En agosto de 1978, ambos gobiernos firman por pri169

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mera vez un acuerdo con el objetivo principal de definir las mejores alternativas
para el uso de los recursos naturales en las reas clido-hmedas de Mxico, para
contribuir a una solucin de los problemas inherentes a la utilizacin econmica
de los bosques tropicales de Mxico y frenar su transformacin en reas de uso
agropecuario, as como sus consecuentes impactos en la destruccin de los recursos naturales y prdida de potencial socioeconmico.
Desde el punto de vista del Derecho internacional, estos acuerdos internacionales comprometan de manera moral a los gobiernos firmantes a promover
acciones de desarrollo amigables con el medio ambiente.
La firma del Acuerdo Mxico-Alemania en 1982 marc un hito en las relaciones
entre actores internacionales para la cooperacin forestal en Quintana Roo. Bajo
este acuerdo de cooperacin tcnica se puso en prctica una experiencia conocida
como Plan Piloto Forestal (ppf ). Este plan parta de dos supuestos bsicos: 1) la
selva debe representar un atractivo econmico para los campesinos, pues de otro
modo ser destruida en aras de otros usos del suelo ms rentables en el corto plazo, y 2) los campesinos, verdaderos propietarios de los montes, son el actor social
ms interesado en la conservacin. El ppf fue de las primeras experiencias en
Amrica Latina en plantearse la conservacin a travs del uso y la recuperacin
del control campesino sobre sus recursos.
Este acuerdo es una muestra del inicio de una nueva poltica forestal en el
estado acorde con la poca en la que el modelo neoliberal entra en boga y las empresas paraestatales dejan de funcionar para dar marcha atrs en la regulacin estatal en la economa. Se trataba de convertir a los campesinos en empresarios, que
asumieran las tareas de aprovechamiento sustentable y comercializacin de los
productos del bosque mediante formas de organizacin ejidales y supra ejidales.
Posteriormente, en 1995 se firma entre los gobiernos de Mxico y Gran Bretaa, a travs de su Agencia de Desarrollo Internacional (dfid), un acuerdo para
el Proyecto de Manejo Forestal de Quintana Roo, el cual dio continuidad a los
postulados del ppf despus de casi quince aos de cooperacin alemana.
Con el avance de la cooperacin internacional para temas ambientales, comenzaron tambin a surgir otro tipo de organizaciones de la sociedad civil, mejor
conocidas como organizaciones no gubernamentales de desarrollo constituidas
legalmente como asociaciones civiles que surgen con el fin de desarrollar proyectos de asesora y asistencia tcnica forestal a los ejidos, proyectos de educacin ambiental, de conservacin de los recursos naturales, de promocin del ecoturismo o
de promocin cultural. Estas organizaciones no siempre estuvieron directamente
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relacionadas con el manejo y comercializacin de los recursos forestales, sino con


otro tipo de actividades que complementaran el quehacer de los ejidatarios, tanto
para la conservacin de la selva maya como para la adquisicin de otras fuentes de
financiamiento para su sobrevivencia.
Tambin en la dcada de 1990 hubo una mayor participacin de las instituciones acadmicas, mediante el desarrollo de proyectos y reas de investigacin
sobre desarrollo sustentable y recursos naturales, sin dejar de lado el componente
de participacin de las poblaciones locales para el uso y manejo de sus recursos.
Con este panorama y breve descripcin de cmo surgen los actores de la cooperacin internacional con presencia en el estado, procederemos en los siguientes
apartados a contextualizar esta cooperacin en el discurso internacional y a hacer
una clasificacin de los tipos de cooperacin surgidos a partir de las distintas propuestas, proyectos, visiones de desarrollo y/o acciones emprendidas entre stos.

El contexto internacional para la cooperacin forestal


El anlisis de la cooperacin internacional forestal en el estado de Quintana Roo
puede abordarse a travs de dos hiptesis: a) los estudios sobre la cooperacin
internacional para el desarrollo forestal en la zona se centran en un debate internacional sobre los modelos de desarrollo en los pases pobres, donde se enfatiza la
contribucin de los procesos productivos y de comercio nacional e internacional
al bienestar de vida de la poblacin local, y sobre cmo sta se organiza para detonar proyectos de desarrollo territorial, y b) la cooperacin internacional forestal
en Quintana Roo es producto de una tendencia a nivel mundial hacia el reconocimiento de los derechos de propiedad de los pueblos indgenas. El reforzamiento
de la propiedad colectiva en los terrenos forestales a principios de la dcada de los
aos ochenta fue uno de los pilares fundamentales para el trabajo de la cooperacin internacional en el estado.
En relacin a la primera aseveracin, cabe destacar que la cooperacin internacional ha sido un instrumento en las relaciones internacionales para compensar
las desigualdades que caracterizan a los diversos pases. En trminos de la teora
del crecimiento econmico y la modernizacin, la cooperacin o la ayuda al desarrollo significan recursos que coadyuvan a incrementar, en la lnea del desarrollo,
los niveles de industrializacin y bienestar social de aquellos pases que histricamente y estructuralmente no lo han logrado. En este sentido, ante el deterioro
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de los recursos naturales, los pases en desarrollo han canalizado asistencia oficial
para el desarrollo hacia las regiones tropicales que han presentado altas tasas de
deforestacin, originada por la conversin de suelos forestales a sistemas agrcolas
y ganaderos, principalmente.
El discurso predominante en el rgimen internacional ambiental, desde la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano en Estocolmo en 1972, y consolidado en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo en Ro de Janeiro, Brasil, en 1992, ha aportado planteamientos para la conservacin y uso sustentable de los recursos naturales. La
cooperacin internacional para el sector forestal ha retomado las recomendaciones de conservacin y aprovechamiento sustentable de los recursos y, de forma
enftica, la inclusin y participacin de la poblacin local en los proyectos de
desarrollo silvcola con respeto a la propiedad comunitaria de los recursos (White
y Martin, 2002).
Ante el aumento de las tasas de deforestacin en el trpico, durante la dcada
de los aos ochenta se implementaron grandes iniciativas que tuvieron como
objetivo detener la degradacin y prdida de las selvas, principalmente en frica, Amrica Latina y Asia. En 1985 se estableci el Tropical Forestry Action Plan
(tfap) bajo cinco componentes: silvicultura y uso de la tierra, desarrollo industrial, combustible y energa, conservacin de ecosistemas e instituciones. Este
plan global de cooperacin internacional en materia forestal ha sido uno de los
ms importantes en la historia de la cooperacin; integr a la Organizacin de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (fao), al Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), al Banco Mundial (bm) y al Instituto para los Recursos Mundiales (wri), y se lograron destinar, para 1990, 1,300
millones de dlares (Sizer, 1994).
En 1992, en el marco de la Cumbre de Ro, se establecieron los pilares jurdicos
e institucionales del rgimen internacional ambiental para sustentar el andamiaje
y las redes de cooperacin internacional forestal. El captulo 11 del Programa 21,
Lucha contra la deforestacin, tuvo como objetivos principales: reforzar las instituciones nacionales que se ocupan de las cuestiones forestales; ampliar el alcance
y la eficacia de las actividades relacionadas con la ordenacin, la conservacin y
el desarrollo sostenible de los bosques; fortalecer y aumentar la aptitud humana,
tcnica y profesional, as como los conocimientos especializados y la competencia
para formular y poner en prctica con eficacia polticas, planes, programas, investigaciones y proyectos de ordenacin, conservacin y desarrollo sostenible de todos
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los tipos de bosque. Se buscaba lograr un consenso respecto de la ordenacin, la


conservacin y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, como qued
establecido en la declaracin de principios tambin firmada en Ro.
El tema se retom en el proceso encabezado por el Grupo Intergubernamental
sobre los Bosques (gib) y el Foro Intergubernamental sobre los Bosques (fib).
Se formaron grupos de trabajo y mesas de dilogo, y se concluy que para lograr
la sustentabilidad ambiental era preciso aumentar el financiamiento y sus fuentes
para el cumplimiento de los acuerdos convenidos especficamente en los pases en
desarrollo, buscar la incorporacin del sector privado en los proyectos de desarrollo forestal como complemento de los recursos pblicos y la asistencia oficial
para el desarrollo, promulgar polticas comerciales para promover la conservacin
y el uso racional de los recursos forestales, y, por ltimo, fomentar el acceso a los
conocimientos y tecnologas verdes en el marco de la cooperacin internacional
(ces, 1997). El dilogo gib/fib se institucionaliza como una expresin de una red
o asociacin mundial para la cooperacin internacional forestal, en el Foro de las
Naciones Unidas sobre los Bosques.
En relacin con Mxico, podemos sealar que su participacin en el dilogo y
los esquemas de cooperacin internacional forestal cobr mayor fuerza cuando en
1985 se realiz en el pas el ix Congreso Forestal Mundial, con el lema Los recursos
forestales en el desarrollo integral de la sociedad. Mxico se convirti en un receptor
de los recursos financieros y tcnicos considerados en el Plan de Accin Forestal
Tropical (tfap). En el pas se estaba consolidando, desde finales de la dcada
de los aos ochenta,1 el manejo forestal comunitario de carcter autnomo circunscrito a proyectos de desarrollo de carcter local e indgena. Oaxaca, Puebla,
Durango, Michoacn, Guerrero y Quintana Roo, entre otros estados, tuvieron
experiencias de manejo forestal comunitario que, en casos como el de Quintana
Roo, recibieron de forma complementaria recursos provenientes de la cooperacin internacional para el desarrollo forestal que formaron parte del tfap.
Para mediados de los aos noventa, los esfuerzos internacionales de financiamiento para el desarrollo forestal tenan una expresin ms especfica. Y as, el
Programa de Accin Forestal Nacional (nfap, por sus siglas en ingls), sustituto
del tfap, bajo la coordinacin del Banco Mundial y el financiamiento de la fao,
tambin tuvo presencia en Mxico. Al mismo tiempo, la implementacin de los
Un ao despus de la celebracin del Congreso Forestal Mundial se cre en Mxico la primera
Conafor, dependencia intersecretarial bajo la coordinacin conjunta de la sarh, la sedde y la sra.
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acuerdos de Ro gener una mayor presencia de actores en la realidad forestal nacional. La Convencin sobre Diversidad Biolgica (cdb) y el Convenio Marco sobre Cambio Climtico (cmnucc) resaltaron la importancia de los bosques como
hbitat de flora y fauna y como sumideros de carbono, por lo que los incluyeron
en sus mecanismos de ayuda internacional.
La integracin de la conservacin y el manejo sustentable de los bosques en
los Mecanismos de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto de la cmnucc,
ha permitido que el pago por servicios ambientales se haya incrementado en
los esquemas de la cooperacin internacional; asimismo, el cuidado de la biodiversidad a travs del estableciendo de reas naturales protegidas y corredores
biolgicos son financiados por fondos internacionales como el gef (Global Environmental Facility).

Tipologasde l ac ooperacinint ernacional


para la actividad forestal en Quintana Roo
Despus de ms de dos dcadas de experiencias de proyectos de cooperacin internacional para los recursos forestales en Quintana Roo, es posible realizar una
clasificacin de los tipos de relaciones de cooperacin internacional existentes en
el estado, partiendo de los actores que han colaborado en la actividad forestal.
Los distintos tipos de cooperacin implican procesos diferentes en la transferencia de recursos, la definicin y/o aprobacin del tipo de proyectos, y en las
propuestas o modelos de desarrollo. En cada una de estas clasificaciones explicaremos dichas variantes.
Cooperacin intergubernamental
En este tipo de cooperacin internacional participan como principales actores cooperantes los gobiernos, a travs de sus instituciones como son las Secretaras de
Estado (en el caso de los pases receptores de la ayuda) o Agencias de Cooperacin
para el Desarrollo (en el caso de los pases donantes).
El Manejo Forestal Comunitario (mfc) y la cooperacin internacional para el
desarrollo forestal en el trpico tienen una historia de convergencia de tres dcadas. El Acuerdo sobre la planificacin de aprovechamiento y utilizacin de reas
forestales tropicales Mxico-Alemania (ama) de 1978 es el punto de partida y

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referencia obligada de cualquier estudio sobre la incidencia de la cooperacin internacional en el trpico mexicano sobre la conservacin de los recursos forestales
comunes y las comunidades que los administran.
El concepto del ama sobre el manejo forestal sustentable fue muy amplio;
parti de un conocimiento de las realidades territoriales, las instituciones locales,
las condiciones naturales o biolgicas y las expresiones sociales y culturales del
espacio receptor de recursos de la cooperacin internacional. El acuerdo estableci, como objetivo central, la definicin de las mejores alternativas en el uso de
los recursos naturales de las reas clido-hmedas de Mxico para contribuir a la
solucin de los problemas inherentes a la utilizacin econmica de los bosques
tropicales hmedos de Mxico y frenar su transformacin en reas de uso agropecuario. Estas alternativas tienen como trasfondo la preocupacin por detener y,
en lo posible, revertir el ritmo de la destruccin de los recursos naturales en estas
reas y sus graves consecuencias socioeconmicas (Janka, 1981).
La incursin de la Agencia Alemana de Cooperacin Internacional (gtz, por
sus siglas en alemn) signific el inicio de la descentralizacin de la administracin de los recursos forestales por parte del gobierno, as como la transferencia de
responsabilidades y recursos, premisas que concordaban con la puesta en marcha
de las reformas estructurales basadas en el modelo de desarrollo neoliberal.
El Acuerdo Mxico-Alemania se subscribi entre la Subsecretara Forestal de
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (sarh) y la Agencia Alemana
de Cooperacin Internacional para desarrollar una estrategia de involucramiento de
los campesinos en el manejo de sus recursos forestales y fomentar una economa forestal comunal; esta iniciativa llev por nombre Plan Piloto Forestal
(1983-1989).
La implementacin del ama en Quintana Roo inicio en 1982, una vez terminada la concesin forestal de la paraestatal miqro. Su base operativa la constituy
el proyecto de desarrollo forestal estatal denominado Plan Piloto Forestal (ppf ),
cuya idea esencial para la viabilidad del proyecto consista en la creacin de un
incentivo econmico para la poblacin local. El ppf en el estado instaur una base
econmica de carcter comunitario sustentada en el capital social local, el factor
exgeno (ama) y la existencia de un stock natural constituido por la selva mediana
subperennifolia.
Uno de los resultados exitosos de esta relacin es que, a partir de la estrategia
del Plan Piloto Forestal (ppf ), surgieron nuevos actores con personalidad jurdica,
como son las organizaciones de ejidos con carcter de sociedades civiles, a fin de
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dotar a los campesinos de una figura legal que les permitiera organizarse para la
administracin y manejo de sus recursos, y al mismo tiempo les sirviera como
representacin ante otras instituciones (Galletti, 1992).
La primera organizacin que se cre fue la Sociedad de Productores Forestales
Ejidales de Quintana Roo, s.c., fundada en 1983 con una superficie de 110,000
hectreas ubicadas al sur de estado; la segunda fue la Organizacin de Ejidos
Productores Forestales de la Zona Maya, s.c., en 1984, integrada por ejidos del
centro del estado. Esta situacin permiti que la administracin y manejo de las
reas forestales de los ejidos comenzara a ser administrada por las propias organizaciones campesinas y sus tcnicos forestales.
El xito de los resultados del Acuerdo Mxico-Alemania se debi en parte a la
coincidencia de intereses entre los distintos actores implicados. Las organizaciones civiles fundadas se dotaron de un equipo de tcnicos y campesinos interesados
en tomar el control de sus recursos, la preocupacin de las instituciones del gobierno estatal y federal por parar la deforestacin, poner en marcha acciones que
garantizaran el manejo sostenible de los bosques y el inters de parte del gobierno
alemn por contribuir, a travs de sus polticas de cooperacin internacional, en
la conservacin de los bosques tropicales del sur de Mxico.
La existencia de un plan forestal financiado por la cooperacin tcnica alemana permiti, al menos en los primeros aos de la experiencia, constituir una
base operativa que coadyuv en la consecucin de la conservacin de la selva e
increment los ingresos de los campesinos de los ejidos forestales. La incidencia
de la cooperacin se dio en varios niveles. En el mbito comercial se establecieron
nichos de mercado para las maderas tropicales, incorporando especies duras y
blandas corrientes, para disminuir la dependencia econmica de las ventas de
las maderas preciosas como caoba y cedro. En aspectos sociales, se fortaleci la
estructura social local y regional como resultado de la incorporacin de los habitantes de la selva en el proceso y toma de decisiones y, consecuentemente, en la
formacin de organizaciones civiles para la prestacin de servicios tcnicos y el
establecimiento de un frente comn para la negociacin comercial. Por ltimo, la
coordinacin del ppf logr una operatividad poltica, desde la base hasta el mbito federal, permitiendo la continuidad del plan ms all de los cambios peridicos
en la dirigencia poltica. Las organizaciones campesinas se convirtieron en un
interlocutor vlido a los ojos del Estado.
A partir de la experiencia del ama en los ejidos forestales de Quintana Roo,
se presentaron otros actores de la cooperacin internacional que trataron de
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sumarse al proceso y continuar con la tendencia de gestionar recursos externos de


forma independiente y con un concepto propio del manejo forestal comunitario.
Otro acuerdo internacional de cooperacin para el manejo forestal en Quintana Roo se dio entre los gobiernos de Mxico y Gran Bretaa. La cooperacin
internacional britnica estuvo representada por la entonces Agencia para el Desarrollo de Ultramar (oda), actualmente conocida como Departamento para el
Desarrollo Internacional (dfid), que inici en 1995 para dar continuidad a los
avances alcanzados con el Plan Piloto Forestal.
El inters de la cooperacin inglesa en esos momentos era garantizar la sostenibilidad del manejo forestal comunitario. As, en 1995 se realiz una consultora para evaluar los problemas institucionales y socioeconmicos del ppf en ese
momento. Entre los problemas que se identificaron estuvieron las debilidades
institucionales en las sociedades productoras creadas con el ppf, la rpida rotacin del personal y de los lderes electos, las deficiencias en habilidades adecuadas
entre el personal y la engorrosa toma de decisiones en el sistema ejidal (Armijo y
Albrecht, 1998).
La agencia inglesa, despus de esta evaluacin, defini que su intervencin
sera a travs del apoyo al desarrollo social y econmico local en los ejidos con
manejo forestal comunitario, y al fortalecimiento institucional para que las estructuras de las organizaciones civiles se hicieran sostenibles (Zabin, 1995).
A travs del Proyecto de Manejo Forestal de Quintana Roo se destinaron recursos para la compra de infraestructura y tecnologa de extraccin de madera,
recoleccin de informacin biomtrica y proyectos de desarrollo ejidal a pequea
escala. Al mismo tiempo, la oda adquiri el papel de coordinadora entre los actores involucrados en la actividad forestal y apoy al fortalecimiento institucional y
socioeconmico de las organizaciones surgidas del ppf.
Con este proyecto se planeaba introducir un nuevo sistema integrado de construccin de caminos para la extraccin maderera, a fin de bajar los costos de
extraccin y reducir los daos al bosque por causa de las operaciones de tala y
transporte de troncos. La oda proporcion asistencia tcnica para alentar a los ejidos a hacer de la construccin de caminos una parte integral de la planeacin del
manejo forestal a largo plazo, en vez de seguir llevndose a cabo aleatoriamente,
con lo que se redujeron los costos de arrastre a la mitad.
Este proyecto se centr en ejidos de las organizaciones de productores del sur:
la Sociedad de Productores Forestales Ejidales de Quintana Roo y las sociedades
Chactemal y Tumben Cuxtal.
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La cooperacin inglesa tambin contribuy con la concertacin de ideas dentro del Foro de Agenda Forestal, que se llev a cabo en Chetumal en febrero de
1997 con el fin de identificar los problemas en el sector forestal, donde qued
claro que para la viabilidad de la forestera comunal se requera apoyo financiero
a largo plazo y, sobre todo, fortalecimiento del capital social e institucional
(semarnap, 1997).
De esta manera, de 1995 a 1998 la cooperacin inglesa acompa el proceso
de definicin de las bases para la atencin a los problemas sociales de las organizaciones, el desarrollo de nuevas iniciativas econmicas no maderables y la capacitacin a
lderes ejidales, con el fin de que adoptasen una visin empresarial ejidal.
Cooperacin multilateral
Este tipo de cooperacin se presenta entre los gobiernos y organismos multilaterales de cooperacin. Aquellos pases que son miembros de dichos organismos son
los que tienen la garanta de beneficiarse a travs de los programas y presupuestos
que los organismos, a travs de sus fondos para el financiamiento, destinan al desarrollo internacional en zonas prioritarias. En Quintana Roo, el apoyo de organismos multilaterales para la actividad forestal se ha dado principalmente a travs
del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
La poltica del Banco Mundial para la conservacin de la selva en Quintana
Roo se ha promovido a travs del proyecto Corredor Biolgico Mesoamericano
cbm-Mxico, el cual forma parte de una iniciativa de desarrollo regional que
comprende a los pases de Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador,
Nicaragua y Panam.
El primer acercamiento entre Mxico y la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (ccad) se dio en 1995, en el marco de la xviii Reunin Ordinaria efectuada en la ciudad de Mxico, que concluy con la suscripcin de una
Declaracin Conjunta Mxico-Centroamrica. Dicha declaracin comprometi formalmente a los pases centroamericanos y a Mxico a impulsar la cooperacin en el mbito de la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y el medio ambiente. Posteriormente, este compromiso condujo a que
en febrero de 1996 se suscribiera un plan de accin que estableca las acciones a
realizar en materia de conservacin de la biodiversidad (conabio, s.f.).
Despus de la Declaracin Conjunta, la participacin de Mxico en pro de las
acciones relacionadas con la conservacin de la diversidad biolgica se estableci
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a travs de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (semarnat),


va una de sus comisiones descentralizadas: la Comisin Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad (conabio) (conabio, 2008). En septiembre
de 1996, en Tuxtla Gutirrez, Chiapas, el Instituto Nacional de Ecologa (ine)
convoc a una consulta con organizaciones e instituciones gubernamentales para
analizar la insercin de Mxico en el Proyecto. En dicha consulta participaron
la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (semarnap), representantes del Gobierno de Chiapas, el Colegio de la Frontera Sur (ecosur),
Pronatura Chiapas, a.c., Conservacin Internacional y Amigos de Sian Kaan
(semarnap, 1998).
Posteriormente, en 1998 se realizaron reuniones de planeacin. El 11 de septiembre, en la ciudad de Mxico, se realiz la primera reunin entre la semarnap
y el Banco Mundial (bm), la segunda reunin se realiz el 5 de octubre en Washington entre el World Resources Institute (wri) y el bm y, la tercera reunin
se realizo los das 22 y 23 de octubre en Cancn, Quintana Roo. Esta ltima
reunin, convocada por la semarnat, se realiz a travs de un Taller de coordinacin del Corredor Biolgico Mesoamericano Sureste de Mxico. El objetivo
de dicho taller consisti en revisar y actualizar los resultados de la consulta relativa
a la integracin de Mxico al proyecto internacional. Las instituciones participantes fueron: el bm, la semarnap, el Instituto Nacional de Ecologa (ine) y el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud).
En las varias reuniones de planeacin se fueron definiendo poco a poco las
reas geogrficas de influencia del proyecto y los mecanismos para su operacin
en Mxico. En la ltima reunin se concretaron los acuerdos ltimos para el diseo del proyecto. Las bases para definir el cbm fueron la construccin conceptual y
el diseo geogrfico de los corredores biolgicos seleccionados previamente por el
bm en acuerdo con funcionarios de la semarnat y con la opinin de unos cuantos
expertos de organizaciones no gubernamentales.
Entre 1995 y 2000 se firmaron acuerdos de cooperacin internacional y se
realizaron reuniones nacionales para el diseo del proyecto. Una vez cerrada la
definicin del proyecto, se elabor una propuesta de financiamiento que fue dirigida al bm. Este organismo internacional aprob la donacin, con fecha del 6 de
noviembre de 2000, para su financiamiento a travs del Global Environmental
Fund (gef, por sus siglas en ingls). Este fondo econmico internacional fue
creado en el marco de la Cumbre de la Tierra, bajo la administracin y control
del bm (Banco Mundial, 2001).
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El objetivo del proyecto se defini como


[] conservar y hacer uso sustentable de la biodiversidad significativa para todo el
mundo en cinco corredores biolgicos del sureste de Mxico, a travs de la integracin
de criterios de biodiversidad en el gasto pblico (mainstreaming),2 as como la implementacin de prcticas selectas de planeacin y desarrollo local (dem).

Otra de las instancias de cooperacin multilateral es el Programa de Naciones


Unidas para el Desarrollo (pnud), con presencia en el centro del estado de Quintana Roo, desde el ao 2002, a travs del Proyecto de Participacin Comunitaria
en la Conservacin de la Reserva de la Bisfera de Sian Kaan (compact-pnud).
El programa basa sus acciones en una visin de desarrollo sustentable con identidad, sin perder de vista aspectos como la democracia de base, la participacin
activa y la equidad de gnero (compact, 2007).
El pnud tiene como estrategia la definicin de las acciones en forma participativa, con diagnsticos y ejercicios de planeacin en colectivo, en un marco
de exigencia, responsabilidad y cooperacin entre los grupos de base y las ongs
participantes; asimismo, fomenta la participacin de las mujeres y la equidad
de gnero en los procesos de diagnstico de los problemas y en la elaboracin de
proyectos para buscar alternativas.
El Proyecto compact-pnud trabaja a travs de varios ejes: 1) las comunidades, conociendo, valorando y defendiendo Sian Kaan y la biodiversidad regional; 2) conocer, valorar y divulgar la cultura maya, y 3) mejorar la calidad de vida
de las comunidades, con proyectos que usen de forma sustentable los recursos de
los que disponen.
De las acciones que realiza relacionadas con el tercer eje, el proyecto ha financiado a organizaciones de la sociedad civil para que desarrollen proyectos
comunitarios sobre manejo forestal sustentable, apicultura, umas, agricultura orgnica; proyectos para mitigar acciones de amenaza a la selva como incendios forestales,
ganadera extensiva, agricultura comercial, extraccin ilegal de plantas y animales, de
manejo forestal, certificacin de la madera, reforestacin, planes de manejo y formacin de reservas comunitarias administradas por el ejido.

2
El concepto en ingls todava no encuentra una traduccin exacta al espaol; en este caso, su significado se relaciona con el proceso de encauzar las polticas interinstitucionales hacia un mismo objetivo o corriente de pensamiento que, para el caso del cbm, es la conservacin de la biodiversidad.

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0rigen, actores, desarrollo y prospectivas

Cooperacin internacional no gubernamental


Dentro del campo de las organizaciones de la sociedad civil tomamos en cuenta
a las organizaciones que funcionan con fondos privados o pblicos dirigidos a
proyectos de carcter social, sin fines de lucro, que guan sus acciones a partir de una agenda social priorizada por regiones temticas, reas geogrficas o
problemas prioritarios. Entre stas podemos encontrar distintas figuras legales como las fundaciones (iniciativas de asistencia privada), sociedades civiles
y asociaciones civiles. Comnmente a estas dos ltimas se les identifica por su
carcter independiente en la toma de decisiones con respecto a las instituciones
de gobierno, razn por la cual tambin se les conoce como organizaciones no
gubernamentales (ong).
Entre las organizaciones de la sociedad civil (legalmente constituidas en sociedades civiles o en asociaciones civiles) cuyas acciones tienen incidencia en el
manejo de los recursos forestales de Quintana Roo, podemos mencionar a las
Sociedades Civiles de la Zona Maya y del Sur, Proselva Tropical a.c., Ecotrpico
a.c., Ecomaya a.c., Tropica Rural Latinoamericana a.c., Econciencia a.c., rbol
de la Vida, Yaxch a.c., Amigos de Sian Kan y Uyolch a.c.
Las sociedades civiles o uniones de ejidos forestales que nacieron con el ppf
tuvieron resultados diversos en el fortalecimiento de su figura institucional; unas
crearon mayor capacidad que otras para extender sus vnculos con otros actores y
fortalecer su participacin en foros internacionales y nacionales, a travs de los
cuales fueron identificando nuevas fuentes de financiamiento.
La continuidad que se dio a la poltica forestal despus de haber concluido el
tiempo de ejecucin del ppf condujo a la creacin de nuevas organizaciones, a fin
de ampliar el rea forestal bajo manejo comunitario. Adems de la mencionada
Sociedad Civil de Productores Forestales Ejidales de Quintana Roo, la ms grande y receptora de la mayor cantidad de apoyo de la cooperacin intergubernamental Mxico-Alemania, desde 1986, es la Organizacin de Ejidos Productores
Forestales de la Zona Maya de Quintana Roo. Ms adelante, entre 1990 y 1991,
se crearon nuevas organizaciones de ejidos como son la Organizacin de Ejidos
Forestales Chaktemal, la Sociedad de Pueblos Indios Forestales Tumben Cuxtal,
la Organizacin de Pequeos Propietarios Forestales de Quintana Roo, la Organizacin de Productores de Carbn de la Zona Norte de Quintana Roo con
38,076 hectreas y la Unin de Ejidos de Jos Mara Morelos con 117,386
hectreas (Zabin, 1995).
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Por otro lado, la segunda oleada de asociaciones civiles que surgen en Quintana Roo, y que definen en sus objetivos prioritarios la conservacin y manejo
sustentable de los recursos forestales, se da principalmente en el centro del estado.
stas surgen a finales de la dcada de 1990, con la finalidad de apoyo a temas
de conciencia social y ambiental, capacitacin para la formulacin de proyectos comunitarios, educacin para la conservacin de la selva maya y algunas de ellas
tambin incursionaron en la comercializacin de artesanas y en proyectos de
ecoturismo.
Las organizaciones de ejidos forestales comenzaron a tener ms apoyo financiero internacional y a estrechar lazos de cooperacin internacional con fundaciones y ongs a partir de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
en Ro de Janeiro en 1992, donde surge la Agenda 21 con propuestas de accin
desde la sociedad civil. Se puede decir que durante la dcada de los noventa se dio
un boom en la cooperacin internacional en materia ambiental a nivel mundial.
La inclusin de Mxico como destinatario de la ayuda internacional, a travs
de la cooperacin intergubernamental, se ha visto disminuida desde su ingreso
al grupo de pases desarrollados en 1994, cuando el pas se suma como miembro de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (ocde), y
firma el Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte con Estados Unidos
y Canad (tlcan). Si bien esto disminua los recursos provenientes del sector
gubernamental, para las organizaciones de la sociedad civil la ayuda no quedaba
limitada.
Las asociaciones civiles y las sociedades civiles se han enfrentado a las crisis financieras del mundo de la cooperacin, las cuales han impactado la definicin de
montos, prioridades temticas y regiones prioritarias. Esta situacin ha afectado
a dichas organizaciones de tal manera que muchas veces han tenido que adaptar
sus acciones a los requisitos o prioridades de financiamiento definidas unilateralmente desde los agentes donantes. Aunque lo anterior puede ser visto como una
debilidad de las organizaciones locales, no cabe duda de que esta estrategia ha
posibilitado su supervivencia.
Las organizaciones de la sociedad civil que se caracterizan por financiar proyectos de desarrollo a nivel internacional en los sectores poblacionales ms desprotegidos, y que tienen presencia en Quintana Roo, son principalmente de origen
estadounidense y se encuentran reguladas bajo las leyes de eeuu que las condicionan a financiar proyectos sin fines partidistas o polticos, de carcter filantrpico
y que contribuyan con los objetivos de poltica internacional estadounidense.
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0rigen, actores, desarrollo y prospectivas

De este tipo de organizaciones, las que han incursionado en el financiamiento a


proyectos para el manejo forestal comunitario en Quintana Roo son: el Fondo
para la Vida Silvestre (wwf, por sus siglas en ingls), el Fondo para el Desarrollo
Ecolgico, el Instituto Internacional Winrock para el Desarrollo Agrcola y el
Fondo para el Manejo de los Bosques.
Existen tambin fundaciones internacionales, la mayor parte de ellas creadas
con fondos de las fortunas de empresarios millonarios. Entre las que han financiado proyectos en las comunidades forestales en Quintana Roo, principalmente en
la zona maya y en el sur, estn las fundaciones John D. y Catherine T. MacArthur,
Rockefeller, Interamericana, Fundacin Ford, William y Flora Hewlett, Lucile and
David Packard y Summit Foundation, todas ellas de origen estadounidense y
reguladas por las leyes de su pas para financiar nicamente proyectos sin tinte
poltico. Tambin la Fundacin Rigoberta Mench ha financiado proyectos en las
comunidades forestales de la zona maya del estado.
Asimismo, ha estado presente en la actividad forestal en Quintana Roo el apoyo de universidades y centros de investigacin extranjeros, a travs de proyectos
de investigacin que incluyen componentes de intervencin o accin en las comunidades y zonas forestales. Estas instituciones tambin pueden ser catalogadas
dentro del grupo de las organizaciones de la sociedad civil, ya que son agentes con
identidad propia e independiente para la formulacin y creacin de proyectos de
desarrollo. Entre estas instituciones se cuentan la Universidad Internacional de Florida, la Universidad Estatal de Iowa y la Universidad Tecnolgica de Dresden.
Certificacin internacional forestal
En materia de cooperacin internacional y certificacin de cadenas productivas,
los ejidos forestales de Quintana Roo han logrado obtener el sello del Forest
Stewardship Council (fsc). Esta organizacin se fund en 1992 como una
respuesta ante la preocupacin por la deforestacin global. Mediante evaluaciones
que califican la sustentabilidad de las prcticas de manejo de los bosques y selvas,
otorga un sello verde para vincular la produccin con el consumo responsable.
Se trata de que los consumidores y las empresas con conciencia ambiental tengan
informacin sobre los esfuerzos de manejo y aprovechamiento sustentable, y los
productos certificados tengan un valor agregado para ellos.
La primera evaluacin de cinco ejidos forestales (Noh Bec, Tres Garantas, Nuevo
Guadalajara, vila Camacho y Divorciados) de Quintana Roo se realiz en 1992,
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a la cual se incorporaron dos ejidos ms en 1994 (Petcacab y Caobas). Un ao ms


tarde, el Programa SmartWood, organizacin certificadora del fsc, entreg la certificacin a Noh Bec, Petcacab, Tres Garantas y Caobas (SmartWood, 2000: 2).
El certificado fsc, si bien representa beneficios a la comercializacin de la
madera, incluyendo el acceso al mercado internacional, tambin tiene una perspectiva ambiental y social. Adems de dar seguimiento a la cadena productiva
hasta el punto de venta, los estndares fcs contemplan en las prcticas de manejo
forestal la incorporacin equitativa de factores sociales y ambientales. En la actualidad, el proceso de las evaluaciones para mantener la certificacin no ha dado
resultados positivos; en el 2008 se le suspendi la certificacin a Petcacab, X-hazil
y Tres Garantas, quedando slo con el sello fsc Productos de Bosques Tropicales
Certificados Noh Bec s.p.r.

Incidenciadel ac ooperacinint ernacionalenl ospr ocesos


de desarrollo forestal comunitario: el caso del ejido Noh Bec
Noh Bec es, sin duda, un ejido caracterizado por un modelo de desarrollo vinculado a sus recursos naturales. El bosque ha determinado la estructura social, mediante la organizacin para el manejo forestal comunitario. Noh Bec es un ejemplo
que permite analizar las diversas fases de las polticas forestales en el estado desde
1936, ao en que ingresan al ejido familias provenientes de Veracruz, como resultado del reparto agrario en el gobierno de Lzaro Crdenas. La poblacin de Noh
Bec se configur alrededor de la extraccin de resina de chicozapote, materia
prima utilizada para la fabricacin de chicle.3
Noh Bec es un ejido forestal que desde un inicio se integr en el ppf, tanto
por la riqueza de su selva como por su experiencia en el manejo forestal. Form
parte del polgono de extraccin maderera de la concesionaria miqro y represent, de acuerdo a Galletti, el caso de aprovechamiento ms ordenado, con reas de
corta bien delimitadas, que sentaron las bases para un buen control de extraccin
(Galleti, 1999).
En este sentido, es normal que en Noh Bec se presentaran subsecuentemente
organismos internacionales gubernamentales, agencias de cooperacin internacional, fundaciones, organizaciones de la sociedad civil e instituciones de investi3

A cada familia se le asignaron 420 hectreas para emprender la extraccin de la resina.

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gacin. Para el ama fue sitio preferido para el establecimiento de parcelas demostrativas; tambin la cooperacin britnica (oda, despus dfid) decidi que Noh
Bec fuera el lugar para la construccin de caminos forestales; el pnud ha apoyado
en la realizacin de talleres de autodiagnstico y crditos para la produccin rural;
la Fundacin Rigoberta Mench, con crditos para la operatividad de la empresa
forestal; el Centro Internacional para la Investigacin Forestal, en la recuperacin
y plantacin de Swietenia macrophylla; el Banco Mundial, a travs del Programa
de Desarrollo Forestal Comunitario (procymaf ) operado por la Comisin Nacional Forestal (conafor); el Global Environment Facility (gef ), en el marco del
proyecto subregional Corredor Biolgico Mesoamericano-Mxico; y en el mbito
de la investigacin, la Fundacin Ford.
Despus de la experiencia del ama, los recursos de financiamiento para el desarrollo forestal fueron mltiples; sin embargo, el concepto del ppf fue mayor y de
alguna forma integr a la mayora de los grupos involucrados en el sector forestal,
lo cual signific mayores recursos tanto financieros como humanos y polticos. La
parcialidad de los apoyos subsecuentes al ppf ha resultado en una respuesta insuficiente al problema del manejo forestal comunitario, en la falta de un concepto
holstico que ponga atencin a los aspectos de la conservacin del capital natural,
la comercializacin, la gestin y organizacin empresarial donde se privilegie la
transparencia en el manejo de recursos, y una operatividad poltica en varios
niveles que permita y d viabilidad al proceso.
Sin duda, son muchos los problemas que afronta la empresa forestal en Noh
Bec, incluso en los aspectos donde la cooperacin internacional, desde su carcter
de complementariedad, puede coadyuvar. Los principales problemas han surgido
en relacin con la gestin y transparencia en el manejo de los recursos provenientes de la empresa forestal, el mantenimiento de la maquinaria y las instalaciones
del aserradero y, principalmente, en una mayor reactivacin de la comercializacin de la madera y productos forestales no maderables.
Asimismo, el ejido enfrenta en la actualidad dilemas de naturaleza social.
Fenmenos como la migracin a las zonas tursticas, el alcoholismo y la drogadiccin, etctera, abren el campo social a la contribucin externa. Ante esto,
podemos concluir que Noh Bec cuenta con una experiencia en la organizacin
social, derivada de la conformacin de la empresa forestal comunitaria, capaz de
incidir en una mayor institucionalidad que d respuesta tanto a sus dilemas
sociales como a la necesidad de incorporarse a un desarrollo regional y, de alguna
forma, internacional.
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Conclusiones
A manera de prospectiva, en relacin a la dinmica que adquirir la cooperacin
internacional en Quintana Roo, es importante enfatizar la vocacin territorial
y de desarrollo local que en la regin se est configurando. La promocin del
turismo, sector del que proviene la mayora de los ingresos del estado, sin duda
repercute, y seguir hacindolo en los prximos aos, en el sector forestal de la
selva mediana subperennifolia. ste, como sector clave en el sistema productivo,
perder an ms presencia en la zona.
La debilidad de la empresa forestal no slo es ocasionada por factores endgenos regionales, tambin influye el posicionamiento de los productos internacionales de la madera y el auge en las plantaciones forestales a nivel mundial,
as como las estrategias de poltica exterior mexicana en materia de cooperacin
internacional. Los procesos derivados del rgimen internacional sobre cambio
climtico y diversidad biolgica juegan su parte.
En lo que respecta a las plantaciones forestales, la industria maderera del estado
encontrar en los recursos provenientes de las plantaciones forestales internacionales un factor de competitividad, orillando a los dueos de los suelos forestales a
buscar otras alternativas a travs de la diversificacin de las actividades forestales,
especficamente en la promocin y comercializacin de los recursos forestales no
madereros (rfnm) y la incorporacin del mercado internacional de venta de servicios ambientales. Los mecanismos de desarrollo limpio en el rgimen del cambio
climtico, previstos en los instrumentos internacionales forestales, tambin pueden convertirse en una fuente de recursos de la cooperacin internacional para los
ejidos forestales en el estado.
A la tendencia en los escasos recursos humanos y econmicos provenientes
de la cooperacin internacional forestal hacia nuestro pas, es importante agregar
que la poltica exterior en la materia ha estado considerando la posible creacin
de una Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional en los prximos aos.
Esto ubicara a Mxico como pas donante en el esquema de cooperacin Sur-Sur,
generando una mayor demanda de ayuda oficial para el desarrollo hacia el Caribe
y Centroamrica. Lo anterior representa un reto a la estrategia de cooperacin
internacional que se implemente en los bosques de Quintana Roo; se debern
obtener beneficios y experiencia en la triangulacin de la misma hacia las regiones
sealadas. Sin embargo, queda el reto de una mayor eficiencia en el acceso y administracin de la ci va programas federales. Solamente con el fortalecimiento de las
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actividades dentro del pas se podrn incrementar las posibilidades de obtener un


beneficio de las acciones de cooperacin que trascienda los proyectos especficos.

Fuentes
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Natalia Armijo, Mara Antonieta Bocanegra y Fausto Quintana

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Turismo, polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano

Captulo VIII
Turismo,polt icasdec ooperaciny
desarrolloenelCa ribem exicano
Bonnie Luca Campos Cmara*

Introduccin
La creacin de la industria turstica en el Caribe mexicano ha generado una considerable serie de cambios a nivel social, econmico y ambiental, an cuando observamos que desde una perspectiva economicista son el precio del desarrollo seguido.
Quintana Roo se ha destacado en los ltimos aos como un destino turstico por
excelencia, hasta hacer de esta actividad econmica la ms importante en el estado.
Sin embargo, tanto el desarrollo turstico, como los beneficios y retos que
conlleva, se han concentrado en la zona costera de Quintana Roo, marcando
una considerable diferencia con el resto del estado.
La dimensin del fenmeno turstico y la diversidad de sus formas tienen
mltiples consecuencias en el medio natural, en la sociedad y en la economa. Los
Estados no permanecen indiferentes frente a una actividad que se perfila como un
verdadero sector econmico y un poderoso agente de transformacin del espacio.
Esto pone en prctica las verdaderas polticas tursticas para intentar canalizar el
fenmeno y sacar de l el mejor partido.
Es importante considerar que los espacios geogrficos que tienen un inters
para la actividad turstica deben estar sujetos a una poltica que ordene, regule,
promocione, desarrolle y control esta transformacin para tal uso, con una de* Doctora en Geografa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo
Acadmico Geografa y geomtica donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Turismo, urbanizacin y desarrollo regional. Correo electrnico: bonnie@uqroo.mx.

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tallada planificacin. El Caribe mexicano, visto como un espacio turstico, es una


zona del territorio con posibilidades de desarrollo, cuenta con espacios litorales
como son las zonas de costa, playa y mar; prctica de deportes nuticos, actividades de
descanso, recreativas y de esparcimiento. Desde luego que estos espacios, desde el
punto de vista de ordenacin del territorio y de la adscripcin urbanstica y administrativa forman parte de un municipio turstico y centros y zonas de inters
turstico, acordes con los planes nacionales, estatales y locales que tiene cada
estado a travs de la administracin pblica.

Cooperacin turstica
El sector del turismo recurre, cada vez ms, a la cooperacin y la creacin de
asociaciones para conseguir metas empresariales y comunitarias importantes. Lo
sorprendente es que esas asociaciones se constituyen en un sector que se ha considerado siempre fragmentado. Es evidente cmo el sector turismo ha salido de su
propio reducto para crear alianzas con otros sectores (omt, 2004).
La actividad turstica internacional es una de las actividades econmicas, sociolgicas, tcnicas, cientficas y culturales que se presta con mayor grado positivo
a la cooperacin internacional, tanto en el mbito pblico como privado. El turismo es un pasaporte para la paz, rezaba el lema que en 1967 lanz la onu al declarar aquel como el Ao Internacional del Turismo. Esa paz se fundamenta, entre
otros aspectos, en la cooperacin internacional. De acuerdo a Montaner (2002),
si la diplomacia bilateral es la manifestacin tradicional de la existencia de ciertos procesos de cooperacin entre los Estados, la poca contempornea ha conocido la aparicin y el desarrollo de nuevas formas de cooperacin, como la
diplomacia multilateral en el mbito pblico o intergubernamental o como
las iniciativas privadas a travs de las organizaciones no gubernamentales (ong),
centradas en la ayuda para el desarrollo en pases en vas de desarrollo. Despus
de la Segunda Guerra Mundial y hasta hoy, este fenmeno de la cooperacin se ha
acelerado a favor del crecimiento de la interdependencia de los Estados, no slo en
el campo econmico, tecnolgico, estratgico y cultural, sino tambin en otros
campos conflictivos, como la aparicin de problemas globales (polucin atmosfrica, crecimiento demogrfico, agotamiento de los recursos naturales, subdesarrollo), que por su naturaleza sobrepasan las fronteras y no pueden encontrar
solucin si no es a travs de una accin concertada de los diferentes miembros del
sistema internacional. Es as que debemos reconocer que hoy en da las orga190

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Turismo, polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano

nizaciones internacionales constituyen el lugar privilegiado de la cooperacin


multilateral en todos los campos, y tambin en el turstico.
El sector del turismo recurre, cada vez ms, a la cooperacin y la creacin de
asociaciones para conseguir metas empresariales y comunitarias importantes. Por
ejemplo, la Organizacin Mundial de Turismo y el Consejo Empresarial de la
Organizacin Mundial del Turismo (ceomet) apoyaron algunos modelos de cooperacin y asociacin en varios mbitos, como la comercializacin, el desarrollo
de productos y la capacitacin, teniendo en cuenta las diferencias culturales y de
tradiciones en las distintas partes del mundo. Para el caso de Amrica Latina y el
Caribe se realizaron dos proyectos: Establecimiento de una iniciativa conjunta
de ecoturismo: reserva ecolgica Kapawi, Ecuador y Creacin de un programa de desarrollo integral: proyecto de pequeas empresas de turismo, Caribe.
El tipo de asociacin que se form tenia que ver con una alianza estratgica, red
comercial, formacin de recursos humanos y apoyo financiero (dem).
Por otra parte, las asociaciones pueden tener nombres y estructuras diferentes,
y formarse en el sector privado y en el pblico. Las siguientes definiciones de
tipos de asociaciones que pueden establecerse son una adaptacin del estudio
Developing Business Opportunities Through Partnering, publicado por la Comisin
Canadiense de Turismo en 1995.
Consorcio: es el caso en que dos o ms empresas combinan recursos (tecnologa, servicios, etctera) para obtener beneficios que no podran alcanzar por
separado.
Sociedad en participacin: es un proyecto de cooperacin entre empresas
(cada una aporta normalmente recursos o capacidades diferentes) con el fin
de aprovechar una oportunidad. La iniciativa suele materializarse en forma de
entidad mercantil independiente.
Alianza estratgica: por lo general, consiste en un acuerdo a largo plazo para
alcanzar objetivos comunes. Puede incluir instituciones de mayor o menor tamao con recursos o experiencia complementarios. Se denomina estratgica
porque los objetivos son de vital importancia para la estrategia empresarial o
de desarrollo del mercado general adoptada por los asociados.
Comercializacin cooperativa: se trata de un acuerdo para comercializar productos o servicios de los asociados mediante una promocin conjunta.
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Relacin de cadena de valor: varias empresas de industrias diferentes con


una especializacin propia pero complementaria deciden concertarse para
crear valor.
Red comercial: es una asociacin entre varias empresas participantes que
colaboran para alcanzar objetivos comunes.
Subcontratacin: consiste en la contratacin externa de servicios secundarios.
Sin embargo, la clave del xito de una asociacin reside en reconocer que se
trata de una relacin empresarial en la que los asociados comparten los riesgos, los
beneficios y la responsabilidad del xito o fracaso de la iniciativa (dem).

El sector turstico en funcin de la poltica de Mxico


El procedimiento del sector turstico en funcin de la poltica de cada pas est
relacionado de forma directa con la importancia que tiene la actividad turstica
en su economa, en sus mercados y en su sociedad. Es decir, la intervencin del
Estado en materia de turismo es muy diversa, segn cada rgimen y ordenacin
poltica de cada pas. En el caso de Mxico, el nivel de intervencin es parcial, el
cual se da en la mayora de pases democrticos con una actividad turstica importante. El Estado interviene, a travs de organismos pblicos, en mayor o menor
grado en la ordenacin, promocin y control de la actividad turstica, dejando al
sector privado la libertad de creacin de empresas y actividades tursticas basadas
en una economa de mercado.1

La regin: Caribe mexicano


Con el fin de implementar nuevas fuentes de ingreso para el pas alternativas al
petrleo, el gobierno federal, a finales de la dcada de los sesenta, determina
al turismo como posible opcin de desarrollo. Para madurar la opcin, encarg

1
Por economa de mercado se entiende la organizacin explcita y asignacin de la produccin y el
consumo de bienes y servicios que surge del juego entre la oferta y la demanda. Tambin se utiliza
para designar al pas y, sobre todo, al conjunto de los pases que la adoptan; habitualmente se usa en
plural: economas de mercado.

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Turismo, polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano

al Banco de Mxico crear las polticas de los que seran los nuevos polos tursticos
del pas, para lo cual cre el Fondo de Infraestructura Turstica (infratur). Ese
mismo ao, el infratur realiz estudios en todo el litoral de Mxico, encontrando cinco posibles sitios, entre los cuales result elegido Cancn, por su belleza
paisajstica, su posicin geoestratgica y la gran riqueza cultural que le brindara
un plus a la zona.
Es a partir de esto que, en 1970, se da un fuerte impulso gubernamental,
a travs del infratur y de organismos como el Banco de Mxico (bm) y el Banco
Internacional para el Desarrollo (bid), para el comienzo de la construccin del
Cancn turstico (que hasta ese momento era una aldea de pescadores, coprera y
chiclera), el cual result un xito. La migracin laboral, para creacin de infraestructura y servicios, no tard en verse ni el turismo nacional e internacional en
llegar. Este xito condujo a que en aos posteriores el imn turstico se extendiera,
crendose la Riviera Maya.2
Quintana Roo se ha destacado en los ltimos aos como un destino turstico
por excelencia, hasta hacer de esta actividad econmica la ms importante del
estado (95% del pib estatal) (Senado de la Repblica, s.f.), tanto que la mayor
parte de las polticas generadas para el desarrollo van enfocadas a este rubro,
haciendo falta polticas de complementacin dirigidas a otros sectores y mbitos
de la sociedad y de la economa productiva, como lo sera el manejo forestal, la
agricultura, la pesca, la ganadera o la industria.
En la actualidad, Quintana Roo es la entidad que cuenta con el mayor ndice
de crecimiento y dinmica en cuanto a la actividad turstica se refiere, siendo
particularmente Cancn y la Riviera Maya los destinos ms importantes de nuestro pas y Amrica Latina, no solamente por el volumen de turistas que reciben
anualmente, sino por la cantidad, calidad e infraestructura con la que cuentan.
Al ser el turismo la actividad que impulsa el funcionamiento de la economa
local, el aumento de la infraestructura hotelera permite que la entidad tenga la
mayor capacidad de alojamiento dentro de los destinos tursticos de Mxico.
La oferta hotelera de Quintana Roo equivale al 12% del total del pas, con 763
hoteles y 59,497 cuartos, generndose un crecimiento del 58.60% y 51.20%,
respectivamente, durante los ltimos seis aos.
En el 2004, arribaron a Quintana Roo 10.8 millones de turistas y visitantes,
de los cuales 3.5 millones fueron visitantes en cruceros, lo que representa el 46%
2

Corredor turstico situado entre Playa del Carmen y Tulum.

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Bonnie Luca Campos Cmara

del total de los turistas que por esta va llegaron a Mxico. En este mismo ao,
el pas se situ en el octavo lugar mundial en afluencia, con sus 20.6 millones
de turistas internacionales.
De esa cifra, el 24% corresponde a Quintana Roo, con cinco millones de
turistas extranjeros, quienes generaron una derrama econmica de 4,138.57 millones de dlares. En el estado se capta el 33% de las divisas que por concepto de
turismo ingresan al pas (sectur, 2000).
Quintana Roo cuenta con los aeropuertos internacionales de Chetumal, Cozumel y Cancn. El aeropuerto de Cancn se ubica como el segundo con mayor
nmero de operaciones en el pas y el primero en vuelos internacionales. En el
ao 2004, Cancn registr 51 mil 303 operaciones aeroportuarias y una movilizacin de 4.9 millones de pasajeros.
En los dos ltimos aos, la actividad turstica ha crecido ms de un 10%
anual (ver siguiente tabla): esta tendencia se ajustar hacia un crecimiento del
5% anual para los prximos seis aos. La inversin privada en el sector continuar incrementndose. De acuerdo a lo establecido en los Programas de Ordenamiento Ecolgicos Territoriales, en el estado se pueden construir 141 mil
cuartos de hotel, lo que significa que a la fecha se ha cubierto el 42% de la
capacidad permitida.
Tabla 1
LL
A

Cancn

I
M

R
M

T
Q. R

2000

3,045,682

421,541

207,582

144,793

1,184,249

5,003,847

2001

2,987,622

455,620

205,216

141,785

1,504,052

5,294,295

2002

2,827,406

383,676

204,371

141,548

1,793,864

5,350,865

2003

3,062,949

364,798

227,817

146,656

2,021,989

5,824,209

2004

3,375,597

418,598

312,924

200,542

2,418,623

6,726,284

2005

3,455,733

400,865

318,445

196,444

2,643,363

7,014,850

2006

3,556,397

410,965

336,147

205,925

2,954,431

7,463,865

N. Estos datos pueden haber variado por los daos ocasionados por el huracan Wilma.

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Turismo, polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano

Por otra parte, este espectacular crecimiento que ha venido desarrollando la


actividad turstica desde la creacin de Cancn se ha basado en una modalidad de
turismo llamado de sol y playa, lo cual hasta hace algunos aos no permita el
desarrollo de otros segmentos; de no generar una diversificacin en la oferta turstica, esto nos pone en desventaja ante otros destinos, ya que dadas las tendencias
actuales del turismo mundial, los pases preferidos son aquellos que ofrecen un
valor agregado al segmento de sol y playa. Quintana Roo es la puerta de entrada al
Mundo Maya, el cual est en proceso de consolidacin como un multidestino, ya
que se ha impulsado el desarrollo de un gran centro turstico el cual incluye todos
los destinos del estado como Cancn, la Riviera Maya, Cozumel, Holbox, Isla
Mujeres, la Zona Maya y la Grand Costa Maya, bajo una sola marca comercial
llamada Caribe Mexicano.

Quintana Roo como Multidestino

P
Isla Mujeres

Holbox

Turismo de naturaleza
Turismo de aventura
283 cuartos de hotel

Sol y playa
Villas y hoteles medianos
1,058 cuartos de hotel

Cancn

Alta densidad
Sol y playa
Hoteles grandes
27,518 cuartos de hotel

Riviera Maya

Zona Maya

Media densidad
Sol y playa
Exclusividad
Parques tematicos
25,170 cuartos de hotel
1 muelle de cruceros

Turismo de naturaleza
Arqueolgico, historico
cultural, natural
263 cuartos de hotel

Grand Costa Maya

Baja densidad
Turismo de naturaleza y cultural
Turismo de aventura
Sol y playa
1,828 cuartos de hotel
1 muelle de cruceros
500,000 visitantes fronterizos

Cozumel

Cruceros
Turismo de aventura
Sol y playa
3,800 cuartos de hotel
3 Muelles de crucero

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La actividad turstica en Quintana Roo ha demostrado ser un detonador del


desarrollo econmico, ya que entre 1970 y 1985, periodo en el que se consolid
Cancn como destino internacional, el Producto Interno Bruto de la entidad
creci casi el triple (2.8 veces), comparado en trminos proporcionales con el pib
nacional. La rama econmica especfica de restaurantes y hoteles creci de 86 mil
pesos en 1970, a 70 millones 430 mil pesos en 1985, seis veces y media ms que
el crecimiento de esta rama a nivel nacional.
Actualmente, la amplia infraestructura hotelera disponible permite que se tenga la mayor capacidad de alojamiento dentro de los destinos tursticos de Mxico:
la oferta hotelera equivale al 12% del total del pas, con 763 hoteles y 60 mil
cuartos de hotel; existe una comunicacin va rea con ms de 107 ciudades del
mundo; se cuenta con tres aeropuertos internacionales, el de Cancn se ubica
como el segundo con mayor nmero de operaciones en el pas y el primero en
vuelos internacionales; asimismo, se cuenta con los principales puertos de cruceros del mundo, Cozumel y Mahahual.

Cooperacin internacional para el desarrollo turstico


Las relaciones de cooperacin internacional para el desarrollo turstico se llevan a
cabo a travs de organizaciones pblicas y privadas. En este apartado mencionaremos algunas de las que tienen mayor presencia a nivel mundial.
a) Poltica de desarrollo turstico de la Organizacin Mundial de Turismo (omt)
La Organizacin Mundial de Turismo se crea en 1974 y juega un papel importante y decisivo en la promocin del desarrollo de un turismo responsable, sostenible
y accesible para todos.
En 2003, la omt se transforma en un organismo especializado de las Naciones
Unidas, y para 2005 la conforman 150 pases, siete territorios y aproximadamente 310 miembros afiliados, que representan al sector privado, instituciones
docentes, asociaciones de turismo y autoridades tursticas locales.
Uno de los objetivos esenciales de la omt es la transferencia de conocimientos
tcnicos de turismo a los pases en desarrollo. A peticin de los Estados miembros, la omt contribuye a conseguir financiacin, localizar a los mejores y ms
importantes expertos mundiales y llevar a cabo todo tipo de proyecto de desarrollo turstico, sea de gran o pequea dimensin.
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Turismo, polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano

b) La Organizacin Mundial del Comercio (omc), antes gatt


Se estableci el 1 de enero de 1995, en sustitucin del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comerciales, como la entidad principal que supervisa el
comercio internacional. Sus objetivos fundamentales son: administrar y aplicar
los acuerdos comerciales multilaterales y plurilaterales que constituyen el acuerdo
por el que se establece la omc, servir de foro para las negociaciones comerciales
entre los miembros y cooperar con otras instituciones internacionales que intervienen en el adopcin de polticas econmicas a escala mundial.
c) Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (ocde)
Fue fundada el 14 de diciembre de 1960 en Pars, por una convencin intergubernamental de 18 pases europeos a la que se han ido incorporando
otros pases de otros continentes. Los objetivos de la ocde son, bsicamente:
fomentar el desarrollo econmico y social del pas miembro, realizar estudios peridicos sobre la situacin econmica de los pases que la constituyen. Los pases
que forman la ocde son los principales pases tursticos del mundo, tanto
por la importancia de los ingresos como de los gastos del turismo internacional.
d) Organizacin Internacional de Aviacin Civil (oaci)
Tiene su sede en Montreal, Canad. Fue creada en 1945, tras acuerdos adoptados en la Conferencia de Chicago del 7 diciembre de 1944, con el propsito de
promover la aviacin civil a escala mundial y establecer normas internacionales
en ese campo.
e) Asociacin Internacional de Transporte Areo (iata)
Agrupa a las compaas areas de vuelo regular. Fue creada en 1945, tras finalizar la Segunda Guerra Mundial. Las principales funciones de la iata son las
siguientes: coordinacin de las respectivas tarifas areas; creacin de los medios
de colaboracin entre las compaas areas; normalizacin y homogeneizacin de
las normas, sistemas y cdigos para la extensin y venta de los billetes; reglamentaciones aduaneras; funciones en el campo de la seguridad, como robos de
equipaje, de billetes, fraudes, proteccin de los aeropuertos, etctera.
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f ) Asociacin Mundial de Agencias de Viajes (wata)


Fue creada en 1949. Tiene sede en Ginebra. Forman parte de ella unos 250 miembros, que tienen como objetivo el fomento del turismo y de los viajes organizados,
recopilar y difundir informacin del sector, as como asesorar a organizaciones e
instituciones nacionales de turismo de todo el mundo. Es una asociacin cooperativa y restringida a agencias de viajes importantes, de reputacin probada y que
disponen de una fuerte clientela.

Conclusin
Es evidente que de la cooperacin internacional aplicada al desarrollo turstico de
los pases en vas de desarrollo (pvd) surgen muchas ideas en relacin al turismo y
la cooperacin al desarrollo; sin embargo, se puede sealar que a pesar de todas las
iniciativas existe una falta de coordinacin, conocimiento e inters mutuo entre los
tcnicos y profesionales de estos dos sectores de intervencin, por un lado el sector
turstico y por otro lado el sector de la cooperacin internacional al desarrollo.
Muchos de los actores y profesionales del sector turstico en los principales mercados emisores y receptores ven la relacin del turismo con la Cooperacin Internacional al Desarrollo (cid) como un hecho interesante y extico, pero sin repercusin
sustancial ni para su mercado turstico interno ni para el mercado turstico global.
El gran reto del turismo, en relacin a la cooperacin internacional al desarrollo en los prximos aos, residir en la capacidad del sector para contribuir al
alivio de la pobreza. Hasta el momento se han realizado mltiples anlisis acerca
de las relaciones entre turismo y desarrollo, pero es necesario ampliar la investigacin y el diseo de modelos de intervencin sectorial en turismo que contribuyan
al desarrollo humano desde el alivio de la pobreza. Estos nuevos modelos deberan orientar las intervenciones tanto a nivel microeconmico (proyectos) como
macroeconmico (Prez, 2000).

Fuentes
Alts, Carmen. (2006). El turismo en Amrica Latina y el Caribe y la experiencia del bid.
Washington: Banco Interamericano de Desarrollo (Serie informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible).
Montaner Montejano, Jordi. (2002). Poltica y relaciones tursticas internacionales. Barcelona: Ariel Turismo.
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Turismo, polticas de cooperacin y desarrollo en el Caribe mexicano

Prez Palomo, Salvador. (2000). El turismo y la cooperacin al desarrollo. Mlaga: Universidad de Mlaga.
omt. (2004). Cooperacin y asociaciones en turismo: una perspectiva mundial. Espaa: Organizacin Mundial del Turismo.
_______. (2001). Cooperacin entre sectores pblico y privado, mejorando la competitividad
turstica. Espaa: Organizacin Mundial del Turismo.
sectur (Secretara de Turismo). (2000). Estudio de gran visin del turismo en Mxico:
Perspectiva 2020. Mxico: Secretaria de Turismo.
Senado de la Repblica. (s.f.). Disponible en: http://www.senado.gob.mx.
[Consulta: 16 de noviembre de 2007].

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La c ooperacin int ergubernamental en a poyo a l desa rrollo su stentable


de las zonas tursticas de Quintana Roo

Captulo IX
Lac ooperacinint ergubernamentalen a poyo
aldesa rrollosu stentabledel asz onas
tursticasdeQ uintanaR oo
Adela Vzquez Trejo*

Introduccin
Los estudios realizados en el campo de las ciencias sociales muestran que, histricamente, la cooperacin internacional ha llegado a los pases subdesarrollados
para atender problemticas diversas, esencialmente para atender problemas relacionados con la pobreza y la marginacin; sin embargo, al tomar relevancia
mundial la cuestin ambiental, vemos que poco a poco se va destinando mayor
cooperacin internacional para diversas iniciativas que pretenden atender asuntos
ambientales en los pases. Esta cooperacin ambiental es de aos recientes y abarca diversas modalidades como la donacin, asociacin y ayuda oficial al desarrollo. Este es un fenmeno muy comn en los pases centroamericanos y caribeos,
que es entendible por los pocos recursos financieros disponibles para destinarlos
a sanear las expresiones del deterioro ambiental.
Interesa exponer en este documento cmo se ha realizado la cooperacin gubernamental para apoyar el desarrollo en Quintana Roo. Se revisar la presencia
de la ayuda internacional y su aplicacin sobre todo en la esfera ambiental, lo
logrado y los actores involucrados en sus actividades.
* Maestra en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias
Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios
Estratgicos y de Frontera donde cultiva las Lneas de Generacin y Aplicacin del Conocimiento
sobre Estudios Estratgicos sobre turismo, ambiente y desarrollo y Polticas pblicas, dinmica social y
cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: adevaz@uqroo.mx.

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Adela Vzquez Trejo

En la revisin del panorama regional de la cooperacin internacional, se revisar cmo ha sido la trayectoria de algunos agentes de la cooperacin y cmo
se caracterizan sus estrategias; tendremos presente que la cooperacin internacional
para el desarrollo proviene de dos fuentes centrales: la cooperacin tcnica
internacional y la cooperacin no gubernamental.
En los estudios sobre la cooperacin internacional se menciona lo importante que es el papel de las organizaciones multilaterales para apoyar a pases como
Mxico, al beneficiarlo como receptor de cooperacin y en otros casos como socio.

La cooperacin ambiental en Amrica Latina


Las condiciones de atraso y subdesarrollo que predominan en Amrica Latina, y
la urgencia de atender los efectos del deterioro ambiental generan que los pases
busquen caminos innovadores para cumplir con los compromisos de la Agenda
21, captulo 17, que seala como tarea de las naciones propiciar el manejo sustentable de las costas y los ocanos. Asimismo, entre los objetivos de Desarrollo para
el Milenio (onu) se seala que es necesario garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente y fomentar la asociacin mundial para el desarrollo. En ese sentido, las
actividades realizadas con el apoyo de la cooperacin internacional en los pases
latinoamericanos tambin deben orientarse al cumplimiento de estas metas.
El tema de la cooperacin en materia ambiental tom vigencia en los aos noventa, justamente durante los preparativos para la Cumbre Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo que se realiz en 1992 en Ro de Janeiro, Brasil. A esta
reunin asistieron representantes gubernamentales de los pases del Norte y Sur
(ms de 150), para plantear los problemas relativos al ambiente y al desarrollo,
pero tambin para asumir compromisos colectivos, pues el panorama mundial
daba luces de que la crisis ambiental requera de un frente amplio, diverso y decidido para emprender medidas y programas ambientales. En esa conferencia se
adoptaron un conjunto de principios bsicos y planes de accin, tanto en el orden
general como en el regional, para buscar la solucin a las principales problemticas
que afectan el lazo entre el medio ambiente y el desarrollo.
A inicios de los noventa, el inters sobre el tema ambiental no era generalizado, slo se atendan problemas relacionados con la contaminacin del aire en
las ciudades. Los pases se interesaban poco en conocer sobre el impacto am202

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La c ooperacin int ergubernamental en a poyo a l desa rrollo su stentable


de las zonas tursticas de Quintana Roo

biental de las actividades productivas.1 La misma suerte tenan los temas sobre
el agotamiento y disposicin de los recursos naturales, o sobre los impactos en el
ambiente por la acumulacin de los desechos txicos en las metrpolis con gran
desarrollo industrial. Los centros de investigacin nacionales y las tendencias de
los estudios regionales no enfatizaban el tema ambiental en sus agendas. Son
escasos los estudios, dentro de las ciencias sociales, que de manera seria y profunda abordan el asunto ambiental en los aos setenta y ochenta; el de mayor
trascendencia es el que realizaron Sunkel y Gligo (1980), con un gran proyecto
que analizaba el desarrollo que imperaba en la regin y los costos ambientales que
eran evidentes por el curso que haba tomado la industrializacin.2
Por otra parte, en el terreno de las acciones regionales, los vnculos entre
gobiernos se haban concentrado en programas de cooperacin que brindaban
asistencia cientfica y tecnolgica con nfasis en asuntos econmicos, dejando
en el olvido proyectos que atendieran asuntos relacionados con el ambiente. La
posibilidad de unir esfuerzos para enfrentar los sntomas de una palpable e irremediable crisis ecolgica era apenas mencionada en las reuniones de los organismos regionales y estaba prcticamente ausente en las agendas bilaterales. Poco
a poco este contexto ha cambiado, y hoy ya existen ejes rectores en las polticas
ambientales en la mayora de los pases, y se brinda tiempo y recursos a las acciones colectivas.
Al considerar la dimensin ambiental en el proceso de desarrollo latinoamericano, se llega tambin al reconocimiento de la heterogeneidad ecolgica de la
regin, pues la fragmentacin de ecosistemas y hbitats es una de las principales
amenazas para la biodiversidad; se advierten las diferencias entre los recursos
naturales que posee cada pas, su problemtica especfica y sus posibilidades de
solucin. Como consecuencia de este reconocimiento se vislumbra un nuevo
Un ejemplo de este desconocimiento es el relacionado con la evaluacin del impacto ambiental
(eia), la cual se refiere a los efectos negativos, alteraciones fsicas, biolgicas o qumicas que pueda
sufrir el medio ambiente como resultado de las actividades humanas. En muchos pases de la
regin, la evaluacin del impacto ambiental que tendrn las obras a realizarse se ha hecho obligatoria para los proyectos privados y pblicos. En la actualidad, las leyes ambientales que hacen
referencia a la eia en los pases latinoamericanos se promulgaron durante los aos noventa, a saber:
Argentina, 1990; Paraguay, 1993 (Ley 294); Mxico, 1996; Bolivia desde 1992; Uruguay, 1994, y
Chile en 1994. Slo Brasil la contempla en su Ley ambiental nacional desde 1988.
1

2
Los autores llevaron a cabo un proyecto de investigacin auspiciado por la cepal, durante los aos
1978-1980, que fue pionero en llamar la atencin sobre la relacin ambiente-desarrollo; el resultado fue la obra Estilos de desarrollo y medio ambiente en la Amrica Latina (1980).

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camino con la cooperacin ambiental, aunque falta mucho por hacer en el contexto regional.
Sobre el tema, Urquidi (1994) seal:
[...] no cabe duda de que las nuevas consideraciones ambientales, vinculadas al concepto cada vez ms aceptado de desarrollo sostenible o sustentable, van a ser paulatinamente ms importantes en la determinacin de la convivencia internacional. De
ello podra surgir un nuevo tipo, con nuevas modalidades, de cooperacin internacional, con fuerte acento en el adiestramiento y la educacin general y en la transferencia de tecnologas, que abarque todos los aspectos interrelacionados y beneficie a
los desiguales y no slo a los ya adelantados [...] Evitar la degradacin ambiental y,
a la vez, promover el desarrollo [...] ser, sin duda, uno de los grandes dilemas de los
prximos decenios.

Un principio importante, que sirve como punto de partida en este ensayo, es


que debemos entender a la cooperacin como un instrumento de poltica internacional, que ha estado asociada tradicionalmente a los temas de la integracin
econmica y de promocin de inversiones, pero que hoy encontramos vinculada
de forma directa con la proteccin del medio ambiente. A finales del siglo xx, la
esfera ambiental estaba aislada o minimizada, al respecto, sealaba la cepal (1997:
37): la poltica y las estrategias de desarrollo son miradas nicamente bajo la racionalidad econmica, desconociendo la importancia que tiene el entorno fsico
como espacio de desarrollo de la sociedad y el comportamiento sistmico que
tiene el medio ambiente.
En relacin a lo anterior, encontramos que al problema ambiental en la regin
se le ha dado un tratamiento colectivo, derivado de acuerdos y convenios internacionales de carcter multilateral,3 y esta estrategia ha sido la ms utilizada por las
naciones latinoamericanas. Privilegiar la cooperacin antes que el enfrentamiento
3
Entre los acuerdos, tratados y convenciones multilaterales de mayor importancia para la regin,
tanto por el mbito que tratan como por los miembros, se encuentran: Acuerdo Internacional sobre
Maderas Tropicales (Ginebra, 1983); Convencin sobre Diversidad Biolgica (Ro de Janeiro, junio
1992); Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos
Peligrosos y su Eliminacin (Basilea, marzo 1989); Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en
Pases Independientes (Ginebra, 1989); Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico (Nueva York, 1992); Convenio para la Proteccin y el Desarrollo del Medio Marino de la
Regin del Gran Caribe (Cartagena de Indias, marzo 1983); Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (cites) (Washington, 1973); Protocolo de
Cooperacin para combatir los derrames de hidrocarburos en la regin del Gran Caribe (Cartagena
de Indias, marzo 1983), y Tratado de Cooperacin Amaznica (Brasilia, junio 1978).

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La c ooperacin int ergubernamental en a poyo a l desa rrollo su stentable


de las zonas tursticas de Quintana Roo

entre las naciones es plantear la existencia de muchos puntos en comn, con base en
el apoyo mutuo y orientado por un inters colectivo para solucionar las diversas
problemticas que se presentan en el escenario mundial y regional.
La cooperacin ambiental que se est dando entre los pases, tanto en la esfera
multilateral como bilateral, es un tema atractivo para los estudiosos de la realidad
latinoamericana. Asimismo, los actuales programas de cooperacin ambiental con
apoyo internacional aparecen como nuevos instrumentos en este largo camino de
bsqueda de alternativas para atender los problemas del desarrollo. Actualmente,
la tarea incorpora otras variables como la proteccin de recursos naturales, la
preservacin del ambiente en general y el aseguramiento de mejores condiciones de vida para un mayor nmero de habitantes. Encontramos, en el contexto
regional, cada vez ms acuerdos de cooperacin internacional para proteger los
ecosistemas, ms organismos intergubernamentales participan de la preocupacin y acciones en defensa del ambiente, y se disponen de apoyos financieros para
fomentar y aplicar proyectos ambientales en naciones en desarrollo; no obstante,
como sealan los estudiosos, en muchas ocasiones, la colaboracin y cooperacin para la proteccin del medio ambiente se ha visto entorpecida (Pacheco y
Vega, 2003: 409).
En cuanto a los estudios sobre la cooperacin ambiental, se conocen dos enfoques que plantean formas diversas de abordar y proponer alternativas para la
conservacin del medio ambiente. Una vertiente seala que debe darse un tratamiento internacional a dichos problemas, en donde participen pases del Norte y
del Sur, y otra que se centra en el tratamiento nacional con la participacin de los
sectores pblico y privado, incluyendo a las organizaciones no gubernamentales,
y basado en las necesidades econmicas y sociales internas.
Para comprender la importancia que ha tenido la presencia de las agencias
de cooperacin internacional, a travs de las agencias nacionales (no exclusivamente gubernamentales, pues casi siempre hay participacin de la iniciativa
privada), es suficiente con mostrar un panorama regional sobre las reas a las
que llegan los recursos internacionales y los proyectos que se impulsan con
una visin de contribuir al desarrollo local. Es importante mencionar que en
Mxico (en 2007) existan ms del 15% de los proyectos apoyados con cooperacin internacional destinados al medio ambiente (Schmukler, Ayala y Snchez, 2008a: 160).
Dentro de las agencias nacionales de cooperacin internacional, destaca el
caso de la Agencia Alemana para la Cooperacin Tcnica Internacional (Deuts205

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Adela Vzquez Trejo

che Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit gtz, por sus siglas en alemn), que acta en los diversos pases a nombre del Ministerio Federal Alemn
de Cooperacin Econmica y Desarrollo. En los convenios que firma con otros
pases, se hace constar que gtz es una empresa que acta por encargo del
Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo y otros ministerios del gobierno alemn, gobiernos de otros pases, organismos internacionales
como la Comisin Europea, la onu y el bm, as como del sector privado (gtz,
2008b).
En la informacin oficial del gobierno alemn, se seala que el objetivo de la
gtz dentro de una poltica de desarrollo es brindar soluciones viables en reas
de poltica, economa, ecologa y desarrollo social en un mundo globalizado.
Su objeto social es mejorar las condiciones de vida de las personas sobre una
base sostenible.
Por definicin, la cooperacin tcnica es aquella donde los donantes buscan,
mediante la aseora y la transferecnia del expertise, el desarrollo de habilidades
y capacidades nacionales para el mejor manejo de los recursos naturales (Schmukler, Ayala y Snchez, 2008: 163).

Presencia de gtz en Amrica Latina


La gtz tiene oficinas en 16 pases de la regin, y su presencia toma diferentes
formas de cooperacin, entre las que destacan: a) cooperacin bilateral para el
desarrollo, como es el caso de la cooperacin bilateral que realiza en Brasil y
Chile, que aborda diferentes mbitos del desarrollo. Otra forma de cooperacin
es b) en forma de asociacin, como es el caso de Costa Rica, Bolivia y Colombia.
Tambin ensaya otras formas ampliadas de la cooperacin, como la que realiza
con el proyecto La gestin sostenible de los recursos naturales en el Gran Chaco
Sudamericano (Argentina, Bolivia, Paraguay).
La agencia alemana participa tambin en programas de combate a la pobreza
o en asuntos de la gestin pblica en general, como es el caso de Bolivia, donde
tiene el proyecto Gobernanza descentralizada y de apoyo a la reduccin de la pobreza. Adems, la gtz ha impulsado una variable de cooperacin en donde participa la iniciativa privada del pas receptor (Proyectos con Participacin Privada,
ppp). Los pases en donde opera este tipo de proyectos son Ecuador, Guatemala,
El Salvador, Hait, Honduras y Mxico.
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La c ooperacin int ergubernamental en a poyo a l desa rrollo su stentable


de las zonas tursticas de Quintana Roo

Cooperacin de la gtz en Mxico


Desde 2005, la gtz viene realizando el programa Gestin Ambiental y Manejo
Sustentable de Recursos (2005-2009) con el gobierno mexicano, de donde se
derivan varios proyectos en los mbitos federal, estatal y municipal.
La gtz trabaja cercanamente con las siguientes secretaras del gobierno
mexicano:
Secretara de Energa (sener), con el proyecto Promocin de energas renovables y eficiencia Energtica.
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (semarnat), con los
proyectos Informacin y monitoreo ambiental y Gestin integral de residuos slidos y sitios contaminados.
Tambin participa con dependencias estatales representantes de estos mismos sectores, como es el caso de la cooperacin con el gobierno del estado de
Quintana Roo para la gestin integral de residuos slidos en la entidad, y que se
realiza a travs de la Secretara de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente y la
Secretara de Turismo (giresol, s.f.).

reas en las que participa la gtz


Despus de publicada la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los
Residuos en Mxico (dof, 2003), y reformada en 2007, se hizo necesario tejer
un compromiso de todos los niveles de gobierno para cumplir este mandato y
atender el problema de los residuos slidos. Se busca el apoyo de los pases que
han tenido experiencias ms exitosas y de los que cuentan con la tecnologa apropiada para el asunto de la gestin de los residuos slidos urbanos (rsu); en este
tema destaca el gobierno alemn, quien a travs del Ministerio de Cooperacin
Econmica y Desarrollo colabor con nuestro pas para elaborar la Gua de cumplimiento de la nom 083-semarnat-2003 (semarnat, 2004).
A lo largo de los ltimos diez aos, la gtz ha puesto en marcha otros proyectos
en nuestro pas, como los siguientes:
El desarrollo sostenible de zonas ridas y semiridas.
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Proteccin del medio ambiente industrial y urbano.


Proyecto para aumentar la productividad y la eficiencia energtica en las pyme.
Gestin de residuos peligrosos.
Proyecto de preservacin de la biodiversidad.
La proteccin del medio ambiente y la gestin sostenible de los recursos
naturales.

Accin local: gtz en Quintana Roo


Existen dos razones que explican por qu Quintana Roo recurri a la cooperacin
internacional para el asunto de los residuos slidos, a saber: 1) por la creciente
contaminacin del medio ambiente en las zonas densamente pobladas y 2) por el
deterioro que causa la carencia de servicios urbanos en los centros tursticos.
Aos antes, la gtz haba tenido la experiencia de participar en un proyecto
orientado al manejo y explotacin de los recursos forestales tropicales de Quintana Roo, conocido como Acuerdo-gtz y agente central del Plan Piloto Forestal
(ppf ), el cual estuvo formado por ejidos, organismos gubernamentales y no gubernamentales, unidos por un compromiso hacia un esquema coordinado para
organizar la forestera comunal y recibir apoyo tcnico y financiero de diversas
fuentes externas y que oper de 1983 a 1998 (Gonzlez, 2000).
En la ltima dcada, la cooperacin bilateral entre Mxico y Alemania se ha
concentrado en atender problemas ambientales y en la gestin de los recursos.
Cabe recordar que la participacin de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica Internacional se ha dejado ver en todos los mbitos de gobierno, tanto federal
como estatal y municipal. En aos recientes, Mxico ha recibido asistencia y apoyo de la gtz para el desarrollo de proyectos en el manejo de desechos slidos, que se
orientan a las siguientes tres reas: los residuos y la gestin de los sitios contaminados, las energas renovables y la informacin ambiental y el monitoreo. Estos
programas se han concentrado en la zona norte de Quintana Roo, que es donde
se localiza la mayor parte de la actividad turstica. En ese sentido, las autoridades
estatales declararon que:
Como Gobierno Estatal estamos buscando mecanismos para apoyar a los Gobiernos Municipales sobre quienes recae directamente la responsabilidad del manejo de
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de las zonas tursticas de Quintana Roo
los Residuos Slidos de acuerdo al artculo 115 constitucional y una de las reas es a
sentar (sic) las bases de colaboracin entre todos los sectores (Sin Fronteras, 2008).

A continuacin se describe brevemente un panorama del contexto en el que


ha operado la cooperacin con la gtz.

El problema de la generacin de Residuos Slidos Urbanos (rsu)


Quintana Roo tiene aproximadamente 1,134,000 habitantes, y su rea turstica
se localiza fundamentalmente en los municipios de Benito Jurez y Solidaridad.
La gran riqueza biolgica concentrada en su selva y costas, ms la belleza de sus
playas y la cercana con la segunda barrera arrecifal ms grande del mundo le
brindan todava un gran potencial turstico al estado, que actualmente aporta
el 11.3% del pib turstico nacional. A nivel estatal, el turismo emplea al 18% del
total de poblacin empleada. (inegi, 2005).
El municipio de mayor importancia por sus servicios tursticos y su concentracin de poblacin se llama Benito Jurez, cuenta con el 44% de la poblacin
total del estado y ms de 100,000 personas consideradas como poblacin flotante
mensual. A este municipio pertenece la ciudad de Cancn, y es el polo turstico
ms poblado del estado (siguindole en importancia Playa del Carmen y Cozumel).
En esta demarcacin, el asunto de la generacin de residuos slidos urbanos es un
problema aejo. El crecimiento poblacional atribuido a la atraccin que tiene la
actividad turstica ha ocasionado que se rebasen los planes de desarrollo urbano;
un ejemplo claro es la produccin diaria de desechos slidos, que se encuentra
entre 1.48 y 1.66 kg/persona, muy por arriba de la media estatal que es de 0.87
kg/persona (con una distribucin porcentual promedio de 50% de plsticos,
20% de electrnicos, 15% de vidrio y 15% de material orgnico).
En ese sentido, la gtz, en su programa de cooperacin con el gobierno de
Quintana Roo, ha contribuido a la elaboracin de la normatividad, como lo es la
Ley Estatal para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos Slidos del Estado
de Quintana Roo, publicada en diciembre de 2007, as como otras disposiciones
jurdico-administrativas relacionadas con la gestin integral de los residuos slidos urbanos. Desde 2007 se impulsa una estrategia de cooperacin que incluye
al sector pblico e iniciativa privada, en donde se ha logrado involucrar al sector
hotelero en la gestin integral de residuos slidos; de igual manera se busca el
contacto con los empresarios en general para disear un ppp enfocado a la recu209

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peracin de los rsu para destinarlos a su reciclaje y usos alternativos con el apoyo
de las tecnologas ambientales. Un eje fundamental de este programa es fomentar
la responsabilidad entre hoteleros y visitantes en relacin con la gestin integral
de los rsu.
En esta gran tarea se deben involucrar a todos los sectores, entre los que destacan los empresarios de la industria hotelera, a los cuales se les ha invitado a
acercarse a la oficina gubernamental encargada de esta labor, en donde se pueden
informar sobre esta nueva ley y su reglamento.
Entre las actividades ms importantes para sensibilizar a los diferentes actores
sociales para la aplicacin de la Ley Estatal y el diseo de un programa integral
para el manejo de los residuos slidos, destaca la organizacin de talleres que recuperan las experiencias de cmo manejan sus residuos slidos los desarrolladores
tursticos del rea conocida como Riviera Maya, como son el caso del parque
acutico Xel-ha, el Mayan Palace y los hoteles Palladium. Esto tambin tiene
como finalidad promover el desarrollo de planes de manejo en los establecimientos
tursticos, pues cada da el turista exige ms destinos ambientalmente sustentables.
Sin duda, ante lo problemtico que resulta el manejo de los desechos en las zonas
costeras, es imprescindible que los hoteleros de la Riviera Maya sean sensibles al
ambiente y atiendan los procesos derivados de la generacin de residuos slidos.
Asimismo, es importante sensibilizar a los turistas sobre su papel para reducir la
produccin de desechos. Por su parte, la administracin local debe promover y
hacer cumplir el desarrollo de planes de manejo integral de residuos en hoteles,
as como instrumentar mecanismos para fortalecer el acopio, reciclaje y reuso de
residuos a la poblacin local.
Para lograr esta participacin del sector privado, fue necesario emprender una
alianza entre los representantes del gobierno estatal un holding de servicios tursticos y la gtz. Esto qued plasmado en el proyecto Responsabilidad ambiental
y gestin integral de residuos slidos en el sector turismo del Caribe Mexicano,
Quintana Roo.
El proyecto se puso en marcha durante 2008, y en l participan diversos actores, tanto nacionales como internacionales, privados y pblicos, a saber:
El operador turstico suizo kuoni Travel Holding, sector privado internacional.
Amigos de Sian Kaan (ong local), a travs de la Iniciativa para el Arrecife
Mesoamericano.
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La Secretara de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (seduma), del gobierno local.


La Secretara de Turismo (sedetur), del gobierno local.
La Cooperacin Tcnica Alemana (gtz), organismo cooperante.
La Asociacin de Hoteles de la Riviera Maya (ahrm), sector privado
nacional.
El objetivo central de esta alianza es la promocin de la gestin integral de
residuos slidos en establecimientos tursticos. El modelo de ppp procura
[] articular esfuerzos de hoteles, tour operadores, organizaciones de la sociedad civil
y el sector pblico del estado dentro de una estrategia comn para mejorar la gestin
de residuos y as reducir el impacto ambiental que est amenazando la belleza natural de
la regin (gtz, 2008).

Este tipo de convenios en donde participan los hoteleros son fundamentales,


ya que justamente este sector debe asumir su responsabilidad en la generacin
de los rsu (en Cancn existen alrededor de 161 hoteles con 28,861 cuartos) y
procurar mecanismos de tratamiento. Las cabeceras municipales que generan
mayor cantidad de residuos son Cancn, con 750 ton/da, y Playa del Carmen,
donde se producen 320 ton/da; aproximadamente 400 ton/da son generadas por
la industria hotelera (poqroo, 2009: 39). El origen de estos residuos es fundamentalmente de tres fuentes: habitacional, sector turismo y comercios. Esto
puede sumarse a las precarias condiciones en que se lleva a cabo la disposicin
final de los mismos, que en su mayora no es controlada y terminan a cielo
abierto, ya que ha resultado muy complicado, por la traza urbana, la instalacin
de rellenos sanitarios. Esta falta de manejo de los residuos representa amenazas
palpables a los ecosistemas locales que podran colocar a todo el sector turstico
en riesgo.
Por otra parte, y considerando que el Programa estatal para la prevencin y
gestin de los residuos en el estado de Quintana Roo 2009-2011 se ponga en
marcha y se cumpla su aplicacin, se espera que, al final de este ao, ms de 30
hoteles de la Riviera Maya estn realizando acciones que los conviertan en hoteles verdes, esto basado en programas de recoleccin y separacin de rsu, reciclaje
y tcnicas de composteo.
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Separacin de residuos en el relleno sanitario de Kantunilkin (abril de 2009), municipio de Lzaro


Crdenas, Quintana Roo.

Conclusiones
La atencin a la cuestin ambiental en materia de gestin de residuos urbanos en
el estado de Quintana Roo se ha fortalecido, y es notoria una mayor credibilidad
en cuanto a los programas ambientales que se han diseado con la participacin de
agentes internacionales. Las ms altas autoridades del estado de Quintana Roo reconocen gran avance en la cuestin del manejo de los residuos slidos, debido sobre
todo a la presencia de los expertos de la gtz. Seala una nota periodstica que
[] desde hace dos aos la seduma (Secretaria de Ecologa, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente) trabaja de la mano con la Cooperacin Tcnica Alemana (gtz), sobre
el tema de los residuos slidos en Quintana Roo, cuyos frutos se ven reflejados en la
Ley Estatal para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos Slidos del Estado (publicada
en diciembre 2007) y el Programa Estatal de Prevencin y Gestin Integral de Residuos
(pepgirs) del Estado, recientemente publicado (Diario de Quintana Roo, 2009).

Se espera que con la participacin de los diferentes actores sociales, econmicos y polticos locales se pueda desarrollar un programa de desarrollo ambiental
que sea econmicamente sustentable, por lo que una de las medidas de mayor
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de las zonas tursticas de Quintana Roo

alcance ambiental en el estado es la encaminada a la construccin de los rellenos


sanitarios en los municipios de la zona norte; se encuentra ya en operacin el de
la cabecera municipal de Lzaro Crdenas (Kantunilkin), y se ha decidido trasladar el basurero municipal de Benito Jurez (Cancn) a un rea menos perjudicial
para la poblacin, alejada de las concentraciones urbanas y con mayor duracin
de vida til. Asimismo, es un acierto que la seduma y la agencia alemana elaboren
un padrn de empresas nacionales e internacionales con tecnologa ambiental que
puede aplicarse al confinamiento de desechos, lo cual puede contribuir al control
de residuos y resolver muchos impactos negativos relacionados con la acumulacin de rsu.

Fuentes
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Adela Vzquez Trejo

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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


Captulo X
Cooperacin internacional y finanzas pblicas en
QuintanaR oo:a vancesy r etos
Eleazar S. Galvn Saavedra*

Introduccin
En el presente trabajo se realiza un examen de los logros y los retos en las finanzas pblicas en Quintana Roo. Los primeros estn relacionados con el proceso
de innovacin financiera, el cual es resultado de un programa de cooperacin
internacional Estados Unidos-Mxico. Los segundos se refieren a la transparencia
y rendicin de cuentas, el endeudamiento estatal y municipal, y a la gran dependencia de las transferencias federales.
A raz de la crisis de la deuda externa de 1982, en Mxico se inicia una nueva
etapa en el mbito de las finanzas pblicas nacionales, estatales y municipales. El
eje central de la nueva poltica de finanzas pblicas fue la disminucin, en trminos reales, del gasto pblico, ms que la bsqueda de aumentos en los ingresos
pblicos. Dicho gasto sufri recortes extraordinarios, y junto con la crisis econmica de esos aos provocaron fuertes cadas en los niveles de vida de la poblacin
en general. Este fenmeno no fue privativo de Mxico, sino que se generaliz a
toda Amrica Latina, a grado tal que a la dcada de 1980 se le conoce como la
dcada perdida en la regin.
* Maestro en Economa por el Centro de Investigacin y Docencia Econmica. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos
y de Frontera donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Polticas
pblicas, dinmica social y cooperacin transfronteriza. Correo electrnico: eleazar@uqroo.mx.

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Eleazar S. Galvn Saavedra

Una prioridad desde ese momento ha sido la bsqueda de formas alternas a


las tradicionales para optimizar el uso de los recursos que cubren el gasto gubernamental. Es aqu donde ubicamos los intentos de innovacin financiera, que en
el estado de Quintana Roo se traducen en la creacin del Fondo Quintana Roo y
del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento.
La innovacin financiera, en primera instancia, se inicia en las empresas privadas, las cuales buscan cubrirse de eventuales movimientos cclicos en la economa mundial. Todo ello se origina en la dcada de 1970. En 1971, Estados
Unidos rompe unilateralmente los acuerdos de Bretton Woods, generando con
ello inestabilidad en los tipos de cambio mundiales. En 1973 se presenta la crisis
petrolera, que se manifiesta en aumentos sustanciales de los precios del petrleo
en toda esa dcada, as como en procesos inflacionarios y crisis econmica de los
pases desarrollados. Se inicia todo un ciclo de inestabilidad monetaria-financiera
que hace que las empresas se vuelvan creativas con innovaciones financieras que
amortigen las posibles prdidas por movimientos en los tipos de cambios, alzas
en las tasas de inters o por inflacin.
Vista desde la perspectiva de largo plazo, la innovacin financiera es considerada un
proceso continuo de las empresas que ha formado parte de las experiencias del sector privado para diferenciar sus productos y/o servicios y al mismo tiempo responder
a los sbitos y graduales cambios de la economa (Len, 2006: 65).

No obstante que las innovaciones financieras son iniciadas por empresas privadas, los gobiernos, en sus distintos niveles, tienen que adoptar tambin medidas
de innovacin financiera ante la reduccin de sus recursos financieros, lo que
provoca la necesidad de buscar formas alternas de financiamiento de obras de infraestructura y en la contratacin de deuda para financiar sus gastos en general.
En el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del gobierno de Quintana Roo
se plantea, dentro del eje temtico Gobierno Eficiente, el programa de innovacin financiera (Gonzlez Canto, 2006: 2, 5-7). En ese mbito se han realizado
avances importantes en el estado. A principios de 2006 se crea el Fondo Quintana
Roo y, en octubre de ese mismo ao, se funda el Instituto para el Desarrollo y
Financiamiento del Estado de Quintana Roo. Estos dos instrumentos centrales
para las finanzas pblicas estatales fueron concebidos a partir del programa de
cooperacin internacional Estados Unidos-Mxico denominado Sociedad para la
Prosperidad, con recursos de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo In216

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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


ternacional (usaid, por sus siglas en ingls),1 y banobras, y con la participacin
de la empresa privada estadounidense Evensen Dodge Internacional.2
Los beneficios de esos instrumentos financieros han sido muy destacados por
el gobierno del estado de Quintana Roo, el cual ha recibido reconocimientos
tanto nacionales como internacionales. Se relacionan con inversiones financieras,
refinanciamientos de la deuda del estado y de los municipios, y con la obtencin
de crditos a bajo costo para financiar proyectos de organismos descentralizados,
municipios y del gobierno del estado.

Elpr ogramadec ooperacinint ernacional:


Sociedad para la Prosperidad
El antecedente ms inmediato se encuentra en la primera reunin que sostuvieron
los presidentes Bush y Fox en febrero de 2001; en dicha reunin se declara: Entre nuestras prioridades ms altas figura remover las trabas al potencial econmico
de cada ciudadano, de modo que cada uno pueda contribuir plenamente a acortar
las distancias econmicas que existen dentro de nuestras sociedades (Gobierno de
Estados Unidos, 2002).
En septiembre de 2001, los presidentes Fox y Bush establecieron el programa
de cooperacin internacional Sociedad para la Prosperidad, con el objetivo explcito de fomentar y promover el crecimiento econmico y mejorar el nivel de vida
de los ciudadanos de ambas naciones. Para el logro de ese propsito se plantean
alianzas pblico-privadas, con el fin de estimular la expansin del sector privado
en Mxico, promover el crecimiento econmico y detonar mayor inversin en
ambos pases (Presidencia de la Repblica, 2006a). Asimismo, de acuerdo con
declaraciones de la embajada de Estados Unidos en Mxico, con ese programa
tambin se pretende apoyar el desarrollo econmico en aqullas regiones del pas
que generan a la mayor cantidad de migrantes, buscando que ningn mexicano o
mexicana se vea en la necesidad de abandonar su hogar por falta de oportunidades
(Embajada de Estados Unidos en Mxico, 2004).
1

Dentro del programa Alianza para el Desarrollo Global.

Evensen Dodge Internacional es una empresa privada, especializada en asesora en finanzas pblicas, con sede en Minneapolis, Estados Unidos. Fue fundada en 1922, ha coparticipado en desarrollar el mercado de bonos municipales en Estados Unidos y es pionera en consolidar el mercado de
bonos municipales en Mxico (Giacoman, 2007).
2

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Eleazar S. Galvn Saavedra

En marzo de 2002, los presidentes de Mxico y Estados Unidos presentan


oficialmente el plan de accin de la Sociedad para la Prosperidad en el marco de
la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo, organizada por la onu y celebrada en Monterrey, Nuevo Len, del 18 al 22 de marzo de
ese ao (Gobierno de Estados Unidos, 2002). Los aspectos que se contemplan
abordar son: la ampliacin del acceso al capital, pequeas y medianas empresas,
fortalecimiento del ambiente de negocios, el desarrollo rural y el capital humano
(Presidencia de la Repblica, 2006a).
En junio de 2002, la embajada de Estados Unidos da a conocer que, como
parte del programa Sociedad para la Prosperidad, la usaid y la empresa Evensen
Dodge Internacional, con la participacin de banobras, van a proveer asistencia
tcnica para desarrollar cuatro modelos de financiamiento para entidades pblicas
subnacionales mexicanas, con el fin de que puedan tener acceso al financiamiento
de los mercados de capital en Mxico, mediante el programa denominado Modelos de desarrollo de municipalidades mediante financiamiento de infraestructura
en Mxico, con lo cual se busca autonoma respecto al financiamiento del gobierno federal (Embajada de Estados Unidos en Mxico, 2002). En noviembre
de ese mismo ao se presenta el primer informe de avances de la Sociedad para la
Prosperidad, y se decide buscar una mayor participacin del sector privado en los
esfuerzos de este programa (Presidencia de la Repblica, 2006b).
En marzo de 2003 se firma un acuerdo mediante el cual la usaid aporta
500 mil dlares, y banobras 160 mil dlares, para que la empresa estadounidense Evensen Dodge Internacional trabaje con algunos gobiernos estatales en
proyectos piloto, con el objeto de desarrollar un mercado de bonos municipales
en Mxico. Michoacn fue el primer estado donde se desarroll un plan de financiacin estatal integrado, y Quintana Roo fue seleccionado como el segundo
proyecto piloto (Embajada de Estados Unidos en Mxico, 2004). En junio de ese
ao se realiza el Primer Taller Empresarial de la Sociedad para la Prosperidad, en
San Francisco, California, que inaugura una nueva etapa del programa y cuyo
objetivo es ampliar y profundizar la participacin del sector privado. El taller se
concentra en las oportunidades de crecimiento, desarrollo econmico y competitividad, asociando y reuniendo a pequeas y medianas empresas, grandes corporaciones, organizaciones privadas y a los gobiernos de ambos pases (Presidencia
de la Repblica, 2003).
En junio de 2004 se lleva a efecto el Segundo Taller Empresarial de la Sociedad
para la Prosperidad en la ciudad de Guadalajara, Jalisco, al que asisten ms de
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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


650 empresarios y funcionarios pblicos de ambos pases para analizar el mejoramiento de la competitividad de Amrica del Norte y generar alianzas estratgicas en materia de vivienda, financiamiento, desarrollo rural, tecnologas de la
informacin e infraestructura (Presidencia de la Repblica, 2006). En ese taller
se inform que un resultado de la Sociedad para la Prosperidad es la emisin de
certificados de deuda para financiar necesidades de infraestructura en los estados
de Michoacn, Hidalgo, Nuevo Len, Estado de Mxico, Veracruz, Chihuahua,
Morelos, Distrito Federal, y los municipios de Aguascalientes, Cancn, y Tlalnepantla (Embajada de Estados Unidos en Mxico, 2004).
Con la llegada del nuevo gobierno, en abril de 2005, el estado de Quintana
Roo se incorpora al programa de cooperacin internacional Alianza para el Desarrollo Global de la usaid, que est vinculado al programa Sociedad para la Prosperidad
(El Universal, 2007) y, en el ao 2006, entran en operacin los dos instrumentos
innovadores en el campo de las finanzas pblicas, el Fondo de Inversin y el Instituto para el Desarrollo y el Financiamiento, los cuales constituyen los avances ms
importantes en materia de finanzas pblicas en el estado.

Los logros
El Fondo Quintana Roo
El 30 de noviembre de 2005 se publica en el Peridico Oficial del Gobierno
del estado de Quintana Roo el Decreto por el que se crea el Fondo de Inversin del
Estado de Quintana Roo, el cual entra en vigor el 1 de enero de 2006. El 30 de
enero de 2006 se publica, en ese mismo medio informativo, el decreto por el
que se reforma integralmente el Fondo de Inversin del Estado de Quintana
Roo por Fondo del Estado de Quintana Roo, y se publican tambin las reglas
de operacin del mismo. Dicho instrumento financiero tiene como finalidad
administrar los recursos no utilizados de las instituciones pblicas, tales como:
dependencias, entidades paraestatales, fondos y fideicomisos que opera el poder
ejecutivo del estado.
La institucin normativa del mencionado instrumento financiero es la Secretara de Hacienda del estado.
El Fondo del Estado de Quintana Roo es el primero de inversin estatal colectivo
en Mxico y Amrica Latina que se vincula a los mercados financieros mexicanos,
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Eleazar S. Galvn Saavedra

obteniendo importantes ganancias financieras comparables a los montos recaudados


por concepto de algunos impuestos locales (Anaya, 2007; Secretara de Hacienda del
Estado de Quintana Roo, 2007).

Antes de la creacin del Fondo, la Secretara de Hacienda estatal reciba las


transferencias federales y canalizaba los flujos de efectivo a los organismos estatales. En el periodo que media entre la fecha de recepcin de los recursos financieros y el ejercicio del presupuesto, dichos organismos mantenan sus saldos en el
banco y los invertan autnomamente. Las desventajas de esta forma de operar era
que se reducan los mrgenes de liquidez y de maniobra, por la pequeez de los
montos, al provenir de organismos individuales (Eun, 2006).
Despus de la creacin del Fondo, una vez que los organismos estatales reciben los recursos financieros, en el periodo que media entre la recepcin de los
recursos y la utilizacin de los mismos se pueden generar ahorros presupuestales
o excedentes no utilizados. Estos recursos son los que ahora se concentran en el
Fondo Quintana Roo. Se abre una cuenta de transferencia de fondos no ejercidos
de dependencias y organismos, se crean portafolios de inversin, en funcin de la
liquidez requerida, buscando obtener las mximas ganancias financieras (dem).
En el 2006, el gobierno de Quintana Roo logr invertir un promedio mensual de 707 millones de pesos y gener ganancias financieras sin precedentes en
Mxico (Anaya, 2007). En enero de 2007, en nota publicada en El Financiero, se
menciona lo siguiente:
Ahora, juntamos todas estas cuentas, todos estos fondos de cada secretara y Quintana
Roo tiene un fondo global por arriba de mil millones de pesos, que genera intereses
a favor del estado cercanos a 50 millones de pesos anuales y que se invierten en obra
pblica y en programas o divisin estatal (El Financiero, 2007).

El Instituto para el Desarrollo y Financiamiento


del Estado de Quintana Roo (idefin)
El 6 de octubre de 2006 se publica en el Peridico Oficial del estado de Quintana Roo el Decreto por el que se crea el indefin. Originalmente, la empresa
Evensen Dodge Internacional concibe al Instituto como un instrumento incubador de Proyectos Pblicos-Privados (ppp Incubator) (Giacoman, 2007).3 No
3

Esto mismo fue declarado por el Secretario de Hacienda del estado de Quintana Roo en el Portal

220

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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


obstante, el artculo 2 de la Ley del indefin seala las siguientes funciones del
Instituto:
I. Asesorar a las entidades para lograr una planeacin financiera integral.
II. Acceder a financiamiento de manera unitaria y/o colectiva en los mejores
trminos y condiciones posibles a los mercados financieros.
III. Constituirse como acreedor de las entidades a que se refiere el Artculo 2
de la Ley de Deuda Pblica del Estado de Quintana Roo.4
IV. Atraer capitales e inversiones pblicas y privadas al Estado mediante el
diseo y aplicacin de mecanismos conducentes en el mbito de su competencia.
A pesar del poco tiempo que tiene de creado el indefin, ha tenido varios logros importantes, tales como renegociaciones de deuda estatal y municipal, lo que
ha permitido liberar recursos financieros en esos niveles de gobierno, y ha conseguido crditos a bajo costo para la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado
(capa), as como para los distintos niveles de gobierno.
Para diciembre de 2006, la deuda del estado era de 1,257 millones de pesos.5
Dos bancos comerciales eran los acreedores, 500 millones de Scotiabank Inverlat
y 757 millones con Banorte, con un costo financiero promedio de Tasa de Inters
Interbancaria de Equilibrios (tiie) ms una sobretasa de 1.17%.6 A partir de diciembre de 2006 se deba amortizar parte del capital, lo cual comprometa el 50%
del Fondo General de Participaciones Federales. Adems, se tena empeado un
del Gobierno (Gobierno del Estado de Quintana Roo, 2007b).
El Estado; los municipios; los organismos descentralizados estatales o municipales; las empresas
de participacin mayoritaria estatal o municipal y los fideicomisos en que el fideicomitente sea
algunas de las entidades sealadas anteriormente. Artculo 2 de la Ley de Deuda Pblica del Estado
de Quintana Roo, Peridico Oficial, 27 de octubre de 2006.
4

5
Al momento de la reestructuracin de la deuda, el monto haba disminuido a 1,222 millones de
pesos (484 millones de pesos con Scotiabank y 738 millones de pesos con Banorte).

El promedio del costo financiero de la deuda (tiie + 1.17 puntos) se obtiene como promedio
ponderado de las tasas pactadas con los dos bancos (tiie + 0.90)(0.40) + (tiie + 1.35)(0.60) = tiie
+ 0.36 + tiie + 0.81 = tiie + 1.17. Los 500 millones de pesos de deuda con el banco Scotiabank
representan el 40% de la deuda total de 1,257 millones de pesos, y el resto (757 millones de deuda
con Banorte) representa el 60% de la deuda total.
6

221

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Eleazar S. Galvn Saavedra

fondo de garanta por 68 millones de pesos para noviembre de ese ao. Todo ello
provocara que el gobierno contara con menos recurso para afrontar las necesidades de gasto en lo inmediato (Eun, 2006).
Por lo anterior, en febrero de 2007 se procedi a renegociar la deuda con la
banca comercial, con los objetivos de: disminuir el costo financiero de tiie ms
una sobretasa de 0.60 puntos, liberar parte del fondo general de participaciones
hasta 20 por ciento y disminuir el fondo de garanta a 34 millones de pesos. Todo
ello permitira una liberacin de flujos de efectivo de aproximadamente 237 millones de pesos a lo largo del plazo total de la deuda de 10 aos, y de 108 millones
de pesos en la actual administracin.
Los resultados de la reestructuracin sobrepasaron los objetivos planteados en
el rubro de la sobretasa, logrndose disminuir el costo financiero a una tasa promedio de tiie ms una sobretasa de 0.30 puntos, lo que permitir liberar flujos de
efectivo estimado en 134 millones de pesos durante la vida del crdito. Adems,
se liber parte del fondo general de participaciones comprometidos del 50% al
26.25% y el fondo de reserva disminuy de 68 a 58 millones (idefin, 2008).
Para las autoridades del estado, la operacin de reestructuracin fue todo un
xito, adems de que le brinda cuantiosos ahorros, as como mayor liquidez en
montos inditos en Mxico (Secretara de Hacienda del Estado de Quintana Roo,
2007). Para el director nacional de la Banca de Gobierno del banco Scotiabank
Inverlat, las finanzas pblicas de Quintana Roo observan una creciente mejora, y
la confianza que tienen en la administracin se refleja en una tasa de inters muy
baja. Por su parte, el director nacional de gobiernos estatales y municipales de
Banorte asever que Quintana Roo es un ejemplo a nivel nacional por el manejo
de los recursos pblicos (Anaya, 2007).
Otro logro del indefin es la estructuracin de un crdito con Banamex para
el financiamiento a la capa, por un monto de 315 millones de pesos, conseguido
en octubre de 2007, el cual tiene como destino obras de infraestructura hidrulica en la zona norte del estado. La participacin del indefin en la negociacin
de este crdito permiti el ahorro de cerca de 29 millones de pesos, debido a que
se consigui una sobretasa de 0.19 y una nula comisin bancaria. Se calcula que, sin
la participacin del instituto, la sobretasa hubiera sido de 1.25 y la comisin
bancaria de 2.5 %. Asimismo, se obtuvo el crdito sin penalizacin por prepago
y sin comisin de apertura. Un factor que influy en el xito en la obtencin del
crdito fueron las altas calificaciones crediticias otorgadas al instituto por la calificadora Moodys (Moodys Investors Service, 2007).
222

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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


Otro xito del instituto se da con la reestructuracin de la deuda del municipio de Benito Jurez con los bancos Banorte y Banobras, la cual era de 560
millones de pesos. En dicha reestructuracin particip activamente el indefin,
y se logr bajar de manera importante el costo financiero, ya que la tasa promedio era de tiie ms una sobretasa de 1.38 puntos y disminuy a tiie ms 0.47
puntos, lo cual gener un ahorr de ms de 28 millones de pesos a lo largo de la
vida de la deuda. Adems, se consigui la disminucin en la afectacin al fondo
general de participaciones de 8.86% al 6.0%, lo que implica una liberacin de
ese rubro por aproximadamente 7 millones de pesos promedio mensual. Asimismo, se liber de manera inmediata el monto de un mes del fondo de reserva
de aproximadamente 11 millones de pesos, debido a la modificacin de las condiciones contractuales (indefin, 2008). Para el municipio de Benito Jurez, lo
anterior representa una liberacin de flujos de efectivo total por 39 millones 227
mil pesos, que corresponde a 10 millones 827 mil pesos del fondo de reserva
ms 28 millones 400 mil pesos de reduccin del servicio de la deuda.
Estos xitos han sido destacados con reconocimiento por la Embajada y la
Tesorera de Estados Unidos en Mxico, la usaid y el Instituto Mexicano de Desarrollo Administrativo (imda), as como en la Semana Mundial del Agua de Estocolmo, Suecia, en 2008. Adems, se ha sealado la posibilidad de que algunos pases,
como Marruecos, Tailandia y Sudfrica, utilicen la experiencia de Quintana Roo
para repetir el modelo. No obstante lo anterior, habra que reflexionar acerca de
los intereses que estn detrs de la cooperacin internacional proporcionada por
la usaid en Mxico.

LaA genciadeEst adosU nidos


para el Desarrollo Internacional (usaid)
El origen de la usaid se sita a inicios de la dcada de 1960 cuando el presidente
Kennedy, mediante un decreto, lo cre. En la pgina web de esa organizacin se
declara lo siguiente:
La Agencia para el Desarrollo Internacional (usaid) es la agencia federal independiente responsable de planificar y administrar la asistencia econmica y humanitaria
exterior de los Estados Unidos en todo el mundo []
La ayuda exterior de los Estados Unidos ha tenido siempre el doble propsito de
apoyar los intereses de la poltica exterior americana, expandiendo la democracia y el
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Eleazar S. Galvn Saavedra

libre mercado y, al mismo tiempo, mejorar la vida de los ciudadanos de los pases en
desarrollo. Gastando menos de la mitad del 1% del presupuesto federal, usaid trabaja
en todo el mundo para lograr estas metas (usaid, s.f.).

Al ser uno de los instrumentos operativos de la poltica exterior de Estados


Unidos, la usaid comparte las opiniones tanto positivas como negativas que se
tienen de aquella, las cuales van desde la aceptacin por unos al abierto rechazo
por otros. Por ejemplo, algunos autores destacan el papel intervencionista de esa
organizacin en los asuntos polticos de algunos pases desde el momento de su
creacin. As, en la guerra de Vietnam intervino proporcionando financiamiento
a los funcionarios de Saign (Nevins y Commager, 1994: 556). Ms tarde, en las
dcadas de 1990 y 2000, intervino en los procesos polticos de Hait y Palestina,
respectivamente, financiando, en el primer caso, a grupos opositores del presidente Jean-Bertrand Aristide y, en el caso palestino, suministrando financiamiento a
sus candidatos preferidos de la Autoridad Palestina (Chomsky, 2007: 180-181,
301-302). Asimismo, en Venezuela y Bolivia actualmente hay un franco rechazo
de las acciones del organismo, al que se le acusa de financiar grupos opositores a
los gobiernos de esos pases.
En contraste con esas opiniones, la relacin entre la usaid y el gobierno mexicano ha sido cordial y la cooperacin ha sido bien recibida. En 2003, dicha organizacin instituy la Estrategia Regional para Amrica Central y Mxico para
el periodo 2003-2008, en la cual se establecieron tres objetivos: gobierno transparente, libertad econmica e inversin social. Adems, ha establecido iniciativas
de colaboracin con organizaciones no gubernamentales y asociaciones civiles en
diversos temas; con instituciones del gobierno federal y gobiernos estatales y municipales, y con la banca multilateral, mediante la asociacin con el Banco Mundial y la Comisin Federal de Mejora Regulatoria, para realizar un indicador que
mida la competitividad para la apertura de negocios, contrataciones, registro de
propiedad y obtencin de crditos en 12 ciudades mexicanas (Ayala y Snchez,
2008: 201-202).
Los programas de cooperacin de la usaid buscan, muchas veces, la privatizacin
de la prestacin de los servicios pblicos de gobiernos locales, mediante el financiamiento privado en obras de infraestructura. Esto fue sealado, explcitamente,
por un especialista general de empresas de la usaid, a finales de la dcada de 1990
La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ha establecido la
direccin futura de la ayuda para la privatizacin, basndose en la experiencia de
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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


los ltimos 15 aos [] La usaid ha procurado ayudar a los gobiernos locales para
que hagan posible la participacin del sector privado mediante acuerdos de construccin-operacin-transferencia (cot). Los acuerdos cot tienen que ver con la
financiacin, construccin y operacin de proyectos por parte del sector privado [...]
(Farley, 1997).

Es posible que la tendencia privatizadora de los servicios pblicos de la usaid


sea la respuesta a la pregunta de por qu dicha organizacin decide apoyar a
Quintana Roo con su programa de cooperacin, a pesar de que no es una entidad
de las menos desarrolladas ni aporta gran cantidad de migrantes hacia Estados
Unidos, contradiciendo algunos de los objetivos del programa Sociedad para la
Prosperidad. La respuesta de esa aparente contradiccin la podemos encontrar
si recordamos que Quintana Roo es pionero, despus de Aguascalientes, en la
concesin del servicio de agua potable a empresas privadas, por lo que la usaid,
mediante el programa que dio lugar a las innovaciones financieras en la entidad,
estara reconociendo el esfuerzo privatizador de los gobiernos quintanarroenses.
En 1992, el gobierno de Carlos Salinas promueve y logra que se hagan reformas
legales que posibilitaron la concesin a particulares del uso o aprovechamiento de
los recursos, entre ellos el agua. En 1993, el gobierno de Quintana Roo le otorga,
por 30 aos, la concesin integral para prestar los servicios pblicos de agua potable,
alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales en Cancn a la empresa
Desarrollos Hidrulicos de Cancn (dhc), la cual crea la compaa Aguakn, que
presta esos servicios desde 1994.
Los procesos privatizadores estn relacionados con la menor captacin tributaria y se retroalimentan mutuamente. Al tener menos recursos financieros los
gobiernos, las organizaciones internacionales entre ellas la usaid impulsan la
privatizacin de ciertos servicios pblicos y formas alternas de financiamiento a
los distintos niveles de gobierno, es decir, promueven mayor endeudamiento.
El abordar el problema del financiamiento estatal desde esa perspectiva implica
ocultar que uno de los problemas centrales se encuentra en la baja carga tributaria
que padece Mxico, problema que se agudiza si consideramos que un tercio o
ms de todos los ingresos del sector pblico mexicano provienen del petrleo. El
endeudamiento y la privatizacin son expedientes altamente peligrosos si no se
realizan con responsabilidad. El primero, por la experiencia de la dcada de 1980,
provoc, en aras de pagar varias veces la deuda externa, empeorar la situacin de
pobreza de millones de mexicanos y agudizar la emigracin masiva hacia Estados
Unidos. El segundo, el proceso privatizador, que empez en esa misma dcada
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primero con las empresas estatales, sigui con los servicios pblicos y ahora se
pretende sea de recursos naturales, es altamente riesgoso, porque el control de
sectores de la economa que debieran considerarse temas de seguridad nacional,
como es la biodiversidad, el agua, los minerales y, en general, los recursos naturales
bsicos, son controlados, la mayora de las veces, por empresas extranjeras, menoscabando el manejo sustentable que debiera tener el Estado sobre esos recursos.
En general, lo que se pretende con esas medidas es condenar a las futuras generaciones con gobiernos locales con grandes endeudamientos, un medio ambiente
degradado por la explotacin de empresas privadas transnacionales y recursos
naturales bsicos sin control de los mexicanos.

Los retos
La propuesta de la usaid respecto a las innovaciones financieras en Quintana Roo
y lo destacado por el gobierno de Estados Unidos, con los reconocimientos otorgados a las autoridades del estado, han ocultado una serie de retos que an enfrenta el
gobierno quintanarroense en materia de finanzas pblicas, como es lo relativo a
la transparencia y rendicin de cuentas; a la baja captacin tributaria a nivel federal
que afecta, va transferencias, los ingresos estatales; a la baja recaudacin tributaria
estatal y al endeudamiento estatal y municipal.
Transparencia y rendicin de cuentas
En trminos de transparencia y rendicin de cuentas, Quintana Roo se ubica cerca
de los ltimos lugares de las 32 entidades federativas, con niveles de calificacin
muy bajos a nivel nacional. La Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana
cre el ndice Coparmex del Uso de Recursos de los gobiernos de los estados
(icur) para 2008, el cual posiciona al estado en el lugar 26 de 32, con una calificacin de 5.27 (Coparmex, 2008: 169). Asimismo, la firma independiente
Aregional elabora anualmente el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la
Informacin Fiscal de las Entidades Federativas (itdif ), el cual ubica al estado de
Quintana Roo en el lugar 24, con una calificacin de 57.84, sobre una base de 100
puntos (Aregional, 2008a: 6).
Por debajo de la calificacin de 54 puntos, obtenida por Mxico, respecto a transparencia presupuestaria, en la evaluacin que realiza a 85 pases el International Budget Partnership (2008).
7

226

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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


El icur se elabora a partir del anlisis de los seis rubros siguientes:
1. Fortaleza fiscal, que mide la capacidad fiscal en sus ingresos totales como
porcentaje del pib del estado y en sus ingresos propios. Asimismo, mide la
composicin del gasto y el peso del servicio de la deuda.
2. Profesionalismo gubernamental, se compone de una calificacin promedio del Plan Estatal de Desarrollo, la cuenta pblica en lnea y el Informe
de Gobierno, adems de las calificaciones que arroj la Consulta Nacional a
los empresarios en los rubros que componen este subndice (manejo de los
recursos pblicos, claridad de la problemtica, claridad de las prioridades,
asignacin presupuestal, control del presupuesto, solucin de problemas y
comportamiento administrativo).
3. Transparencia y rendicin de cuentas, se conforma a partir de las consultas
va Internet y de las consultas directas a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
4. Clima de inversin, refleja la opinin de los empresarios respecto al clima en
negocios, hacendario, salud, educacin, legal, seguridad y poltico. Asimismo,
se califica la eficiencia de los funcionarios y empleados del gobierno respecto
a desperdicio de recursos, gastos innecesarios, control administrativo, abusos
personales, abusos institucionales, exceso de trmites.
5. Asignacin de recursos, la cual muestra la capacidad del estado para asignar
los recursos a las necesidades ms importantes, para lo cual se tomaron tres
rubros: educacin, salud y servicios.
6. Condiciones de dificultad, que mide las dificultades que Quintana Roo enfrenta en trminos comparativos con el resto del pas. En este rubro se tom
en cuenta el nivel de ingreso per cpita, la distribucin del ingreso, poblacin
rural, mortalidad materna respecto a los nacimientos, el analfabetismo, la tasa
de homicidios, la infraestructura, cobertura de servicios bsicos y aspectos polticos, climticos y geogrficos.
Las calificaciones obtenidas por Quintana Roo en cada uno de esos rubros se
muestran en el cuadro 1:
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Eleazar S. Galvn Saavedra

Cuadro 1 ndice Coparmex del Uso de Recursos de los Gobiernos de los Estados 2008

ndice

4.8
4.1
2.8
1.8
6.3
3.3
4.5
5.2

1. Fortaleza fiscal
2. Profesionalismo gubernamental
3. Cultura de transparecia y rendicin de cuentas
4. Clima de inversin
5. Asignacin de recursos
6. Condiciones de dificultad
PROMEDIO PONDERADO
CALIFICACIN FINAL

Posicin
a nivel
nacional

8
24
27
25
14
21
30
26

Fuente: coparmex (2008).

Del anlisis de la coparmex se desprende que el mayor desafo en la trans2006


2007
2008
Aose encuentra en los2004
parencia estatal
rubros 2005
de profesionalismo
gubernamental
57.0
42.14(lugar
40.98
57.84de
(lugar Calificacin
24), cultura obtenida
de transparencia 51.2
y rendicin
de cuentas
27) y clima
Posicin
Lugar que(lugar
ocupa25).
Quintana
Rooque en
inversin
Mientras
de recursos,
29 fortaleza
26 fiscal y24asignacin
24
a nivel
ndice22
de las 32 entidades
federativas
bien posicionado
Quintana
Roo se encuentra
a nivel nacional, al ubicarse
en los
nacional
lugares
8 y 14,fiscal
respectivamente.
1. Fortaleza
4.8
8
De la revisin del ndice de Transparencia de Aregional, se observa que Quin2. Profesionalismo gubernamental
4.1
24
Quintana
Calificacin
mxima
Promedio
Entidad
federativa
tana Roo
ve mejorar
su posicin respecto
al resto
de entidades
federativas,Roo
al pasar
transparecia y rendicin de cuentas
3. lugar
Cultura
de 2004,
2.8
27en la
del
29Marco
en
al sitio 22 en 2007, a15.0
pesar de que en ese
baja
Bloque I.
regulatorio
13.2periodo 14.64
4.
Clima
inversin
1.8
25
Bloque
II.de
Costos
operativos
25. 0
18.0
de mecalificacin
obtenida,
de 51.2 a 40.98, respectivamente.
En 16.7
2008, a pesar
Bloque
III.
Marco
5.
Asignacin
de
recursos
6.3
14
40.98
jorar
de
manera
importante
en
calificacin
respecto
al
ao
anterior,
al
pasar
de
20.0
16.1
10.62
programtico - presupuestal
a 6.
57.84
puntos,
vedeempeorar
estara
3.3al 24. Ello 21
Condiciones
dificultad
Bloque
IV. Rendicin
de su posicin al pasar del lugar 22
15.1
14.58
cuentas que otros estados han mejorado,20.0
reflejando
en comparacin4.5
con Quintana30Roo,
PROMEDIO
PONDERADO
V. Estadsticas
fiscales
20.0
0.00
enBloque
los distintos
rubros que
se utilizaron para
la evaluacin. 15.1
5.2
26
CALIFICACIN
FINAL
Total
100.00
76.3
57.84
Lugar 2 ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de las Entidades
24
Cuadro

Federativas, 2004-2008

2004
Ao
Calificacin obtenida
51.2
1994
2001
2002
2003
2004
Lugar que ocupa Quintana Roo
29
deTotal
las 32 entidades
federativas
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
Quintana
Fuente:
Aregional
2.7 (2008a).
1.2
Roo

1.5

Entidad federativa
1994 2001
2002
Bloque I. Marco
regulatorio
52.9
Total II. 64.5
Bloque
Costos50.3
operativos
Quintana III.
Bloque
Marco
135.0
47.0
58.2
Roo
programtico
- presupuestal
Bloque
IV. Rendicin de
11-PArte 2 CAP10.indd
228
cuentas

1.5

1.8

2005

2006

2007

2008

57.0

42.14

40.98

57.84

2005

2006

1.9

2.0

26

1.6

1.5

Calificacin
mxima
228

2003
54.7
59.2

2004 15.0
2005

2006

54.5

25.51.3
0

48.7

69.2

53.5
20.0

43.9

20.0

20071

24

20081 2008/1994

22

24

1.6

1.6

-0.4

1.3

1.4

-1.3

Promedio Quintana
Roo
2

2007
13.22008

2008/1994
14.64

53.016.152.0

-83.0
10.62

56.116.750.7

15.1

-13.8
18.0

14.5831/07/2010

10:02:31 p.m.

Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


El itdif 2008 est conformado por 5 bloques, los cuales son:
1. Marco regulatorio, que evala los ordenamientos jurdicos que fortalecen la
Posicin
transparencia en el desempeo de la gestin pblica.
a nivel
ndice

2. Costos operativos, toman en cuenta informacin referente a las nacional


acciones
1.que
Fortaleza
fiscal
desarrolla
el gobierno para cumplir con la provisin de4.8
servicios y la 8aten2.cin
Profesionalismo
gubernamental
4.1
24
a las demandas
sociales.
3. Cultura de transparecia y rendicin de cuentas
2.8
27
3. Marco programtico-presupuestal, el cual evala los documentos que sir4.ven
Clima
inversin
1.8 y que reflejan
25
parade
conocer
las prioridades y propsitos de cada gobierno
5.presupuestalmente
Asignacin de recursos
14
las decisiones de ingreso y gasto que 6.3
regirn la actividad
gubernamental
cada
ao.
3.3
21
6. Condiciones de dificultad

4.5 que consignan


30
PROMEDIO
4. RendicinPONDERADO
de cuentas, que examina los documentos oficiales
CALIFICACIN
FINALde las actividades realizadas por el5.2
el costo de la ejecucin
gobierno. 26
5. Estadsticas fiscales, que analizan la informacin estadstica que permite evaluar el destino y los impactos sociales y econmicos de los recursos fiscales.
2004
2005
2006
2007
2008
Ao
Los resultados de la evaluacin por bloques para Quintana Roo se muestran
Calificacin obtenida
51.2
57.0
42.14 40.98 57.84
en el siguiente cuadro:
Lugar que ocupa Quintana Roo
29
26
24
22
24
de las 32 entidades federativas
Cuadro 3 ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de las Entidades
Federativas, 2008

Entidad federativa

Calificacin mxima

Bloque I. Marco regulatorio


Bloque II. Costos operativos
Bloque III. Marco
programtico - presupuestal
Bloque IV. Rendicin de
cuentas
Bloque V. Estadsticas fiscales
Total
Lugar

15.0
25. 0

Promedio Quintana
Roo
13.2
16.7

14.64
18.0

20.0

16.1

10.62

20.0

15.1

14.58

20.0
100.00

15.1
76.3

0.00
57.84
24

Fuente: Aregional (2008a: 8).

Como se observa en el cuadro anterior, Quintana Roo se encuentra por encima del promedio en lo relativo al marco regulatorio (14.61 frente1 a 13.2) y en
1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2007 2008 2008/1994
costos operativos (18.0 frente a 16.7), pero donde se tiene un gran dficit es en el
Total

2.0

1.9

2.0

2.0

1.9

1.9

2.0

1.6

1.6

-0.4

Quintana
Roo

2.7

1.2

1.5

1.5

1.8

1.6

1.5

1.3

1.4

-1.3

Total
Quintana
11-PArte 2 CAP10.indd
Roo229

229
2

1994

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

64.5

50.3

52.9

54.7

54.5

51.3

48.7

56.1

50.7

2008/1994
-13.8

135.0

47.0

58.2

59.2

69.2

53.5

43.9

53.0

52.0

-83.0
31/07/2010

10:02:32 p.m.

Eleazar S. Galvn Saavedra

marco programtico-presupuestal (10.62 frente a 16.1) y en las estadsticas fiscales (0.00 frente a 15.1).
Dependencia de las transferencias federales
Otro desafo del gobierno de Quintana Roo es la fuerte dependencia de los ingresos del estado y de los municipios quintanarroenses de las transferencias de la
Federacin, ya que, del total de los ingresos estatales y municipales, ms del 87%
provienen de sta. No obstante, en los ltimos aos Quintana Roo se ubica dentro del grupo de ingresos propios altos, alcanzando entre un 12 y 13% (Aregional,
2008b: 13). Este problema se ve agravado si se considera que Mxico tiene una de
las cargas tributarias ms bajas en el mundo. De acuerdo con la cepal, para 2004
Mxico presenta una carga tributaria del 10%, considerando nicamente ingresos
por impuestos, y del 19%, si incluimos contribuciones a la seguridad social y
otros ingresos. Mientras tanto, el promedio para Amrica Latina y el Caribe es
cercano al 18 y 21%, respectivamente, cifra mucho menor que la de los miembros
de la ocde, que es de 27 y 36.3%, respectivamente (cepal, 2006: 68-70).

Cuadro 4 Estructura porcentual de los ingresos del estado de Quintana Roo


100

86.97

80

87.79

87.04

87.27

60
40
20

13.03

12.21

12.96

12.73

0
2006

2007

2008

Ingresos propios

2009

Ingresos provenientes del Gob. Fed.

Fuente: Para 2006 y 2007: Gobierno del estado de Quintana Roo. Cuenta Pblica. Para 2008 y
2009: Ley de Ingresos del estado de Quintana Roo (Gobierno del estado de Quintana Roo, 2006,
2007b, 2008, 2009a).

Este hecho ha sido ampliamente destacado en diversas publicaciones y el actual


Gobierno Federal lo reconoce y, como consecuencia, se han propuesto y aprobado una serie de reformas al federalismo fiscal. Entre otras medidas se amplan las
230

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Cooperacin internacional y finanzas pblicas en Quintana Roo: avances y retos


facultades tributarias de los estados y municipios, y se modifica la forma en que se
asigna el Fondo General de Participaciones a las entidades federativas. Respecto al
reparto de este ltimo, anteriormente se distribua en 45.17%, segn la poblacin
de cada estado, 45.17% de acuerdo al esfuerzo fiscal de cada entidad y el resto,
9.66%, como compensacin a las entidades ms desfavorecidas por los dos criterios
anteriores. Ahora la distribucin se hace de la siguiente manera: 60% conforme al
crecimiento del pib estatal, 10% por el monto de recaudacin obtenido por cada
entidad federativa y 30% por el crecimiento de dicha recaudacin (Artculo 2 de
la Ley de Coordinacin Fiscal). Esto obliga a los gobiernos estatales a realizar un
mayor esfuerzo en trminos de crecimiento econmico y de recaudacin.
Respecto al esfuerzo recaudatorio, constituye todo un desafo para las autoridades
estatales quintanaroenses, el cual ya han estado enfrentado con relativo xito, lo que
se manifiesta en el crecimiento de diversos indicadores en 2008, como son: actualizacin del Padrn Estatal de Contribuyentes, con una aumento de cerca de 12% en
el nmero de establecimientos empadronados; crecimiento del 12.4% en la recaudacin de ingresos propios, por encima de la media nacional del 7.3%; incremento
importante en la recaudacin de impuesto al hospedaje y a la nmina; incentivos
exitosos en el pago de la tenencia con el sorteo Paga tu Tenencia y Gana; reforma a las
leyes fiscales para obligar a los contribuyentes a que dictaminen sus estados financieros, lo cual contribuye a una mayor certeza de que los pagos de impuestos se efecten
de manera correcta, y aumento del 34.18% en transacciones electrnicas relacionadas con la recaudacin tributaria (Gobierno del estado de Quintana Roo, 2009b).
En relacin al crecimiento econmico del pib estatal, se puede afirmar, sin
lugar a dudas, que hasta este momento le es favorable a Quintana Roo, al ser
un estado de alto crecimiento econmico. No obstante, dicho crecimiento adolece de una gran debilidad estructural, al ser un estado netamente turstico que
depende extraordinariamente del exterior. Es por ello que habra que considerar
los probables efectos negativos en la evolucin del pib quintanarroense ante una
eventual apertura total de la economa cubana al turismo internacional, provocada por cambios en su sistema poltico y econmico. Por ello es urgente
plantearse un cambio profundo en la forma en que ha funcionado hasta ahora
el federalismo fiscal en Mxico. Una, entre muchas propuesta que se han hecho,
es el compartir responsabilidades y asumir, por parte de los gobiernos estatales,
los costos polticos que implica recaudar impuestos, mediante la frmula de permitir a los estados competencia sobre un porcentaje de los dos ms importantes
impuestos, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto Sobre la Renta, lo que
231

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Eleazar S. Galvn Saavedra

permitira una mayor vinculacin entre el gasto y el esfuerzo recaudatorio (Astudillo, 2007: 213).
El endeudamiento estatal y municipal
Por ltimo, el endeudamiento estatal y municipal es otro gran desafo que enfrenta
el gobierno quintanarroense, dado que el nico lmite para el endeudamiento pblico lo fija la legislatura del estado. Esto puede ser altamente peligroso, si el poder
legislativo estatal no lograra ser autnomo en sus decisiones respecto al ejecutivo
estatal. La Ley de Deuda Pblica del Estado de Quintana Roo remite directamente
a la fraccin viii del artculo 117 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la fraccin xxv del artculo 75 de la Constitucin Poltica del
Estado de Quintana Roo, es decir, que el endeudamiento estatal slo podr ser
autorizado por la Legislatura del estado, no podr contratarse con gobiernos de
otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, ni tampoco cuando deban
pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, y debe destinarse a
inversiones pblicas productivas. La deuda pblica del estado y los municipios de
Quintana Roo, con excepcin del municipio de Benito Jurez, se encuentra, hasta
el momento, bajo control. No obstante, el peligro de que se convierta en un verdadero problema est latente, por lo que el desafo para el gobierno del estado ser
lograr incorporar en la normatividad lmites explcitos al endeudamiento.
En mayo de 2007, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico adverta del
crecimiento real desbocado de la deuda de estados y municipios, pues, en el periodo de 1994-2006, la deuda total de los estados, municipios y el Distrito Federal
haba aumentado de 123 mil millones de pesos a 160 mil millones de pesos, lo
cual signific un avance de 30.2% en trminos reales (intedec, 2007). Indicador
muy bajo si se toma en cuenta un periodo distinto, por ejemplo, para el periodo
1973-2003, dicho incremento es cercano al 80%. No obstante, esta declaracin
podra sonar alarmante, lo cierto es que si se toman otros referentes se puede llegar a una conclusin distinta. Si relacionamos la deuda de estados y municipios
con el pib o con las participaciones en los ingresos federales, se observa que, entre
1994 y 2008, la deuda disminuye. En 1994, la proporcin de las obligaciones
financieras de estados y municipios con respecto al pib era de 2%, mientras en
2008 es de 1.6%. Si el referente son las participaciones en los ingresos federales
de entidades y municipios, el porcentaje cae de 64.5% al 50.7%, como se observa
en los cuadros 5 y 6.
232

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Bloque III. Marco


20.0
16.1
10.62
programtico - presupuestal
Calificacin mxima Promedio Quintana
Entidad federativa
Roo
Bloque IV. Rendicin de
20.0
15.1
14.58
cuentas
Bloque I. Marco regulatorio
15.0
13.2
14.64
Bloque
fiscales
20.0
15.1
0.00
Bloque V.
II. Estadsticas
Costos operativos
25. 0
16.7
18.0
Total
100.00
76.3
57.84
Bloque
III.
Marco
Cooperacin
internacional y finanzas pblicas
Roo: avances
y retos
20.0 en Quintana16.1
10.62
programtico
- presupuestal
Lugar
24
Bloque IV. Rendicin de
20.0
15.1
14.58
cuentas
Cuadro
5 Obligaciones
financieras de entidades
municipios 0.00
Quintana
Bloque V.
Estadsticas fiscales
20.0 federativas y 15.1
Roo.
Como porcentaje del pib
Total
100.00
76.3
57.84
Lugar
24
1
1
1994

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2008/1994

Total

2.0

1.9

2.0

2.0

1.9

1.9

2.0

1.6

1.6

-0.4

Quintana
Roo

2.7

1.2

1.5

1.5

1.8

1.6

1.5

1.3

1.4

-1.3

Fuente: SHCP.
(2010).1 Estimado, se calcul con base en el pib nacional
total de ese ao, pero
1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006
20071 20081 2008/1994
utilizando la estructura porcentual por entidad federativa.
2
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
1.9
1.6
-0.4
Total
1994
2001
2002
2003
2004
2005 2.0
2006 1.6
2007 2008
2008/1994
Quintana
Total

64.5
2.7

50.3
1.2

52.9
1.5

54.7
1.5

54.5
1.8

51.3
1.6

48.7
1.5

56.1
1.3

50.7
1.4

-13.8
-1.3

47.0
58.2
59.2
69.2
53.5
Roo
porcentaje
de135.0
las participaciones
en ingresos
federales

43.9

53.0

52.0

-83.0

2006

2007

2008

Roo
Cuadro
6 Obligaciones financieras de entidades federativas y municipios. Quintana Roo. Como
Quintana

1994

2001

2002

2003

2004

2005

2008/1994

Total

64.5

50.3

52.9

54.7

54.5

51.3

48.7

56.1

50.7

-13.8

Quintana
Roo

135.0

47.0

58.2

59.2

69.2

53.5

43.9

53.0

52.0

-83.0

Fuente: SHCP. (2010).2 Participaciones estimadas para 2008.

El problema del endeudamiento de estados y municipios existe, si bien no


es un problema generalizado, s lo es para algunas entidades federativas como
son: Distrito Federal, Hidalgo, Michoacn, Oaxaca, Puebla y Veracruz. En todas
ellas el endeudamiento aumenta con respecto al pib y con respecto a las participaciones en los ingresos federales, en algunos de esos casos dramticamente. Es
por ello que en la Primera Convencin Nacional Hacendaria (cnh) se propone
la elaboracin del Manual de mejores prcticas para la administracin de la deuda
en entidades subnacionales, el cual fue realizado por el Instituto para el Desarrollo
Tcnico de las Haciendas (intedec), donde se sugiere que las leyes estatales de
deuda establezcan un
[] compromiso legal de mantener la deuda pblica en una trayectoria sostenible
tomando como punto de partida el ahorro pblico de la entidad, definido como ingresos menos gasto corriente. Es decir, la capacidad de endeudamiento de la entidad
debe mantener una correspondencia con los recursos con los que cuenta que no estn
ya comprometidos para otras actividades (intedec, 2004: 13).

Otra propuesta es que el lmite de endeudamiento debe tomar en cuenta al


servicio de la deuda que se paga en un ejercicio fiscal, es decir, la capacidad de
pago para hacer frente a los montos del servicio de la deuda, en lugar de basarse
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Eleazar S. Galvn Saavedra

nicamente en un porcentaje del monto total de ingresos o egresos en el ejercicio


(Bojrquez, 2006: 7). Asimismo, el Director de Finanzas Pblicas de la calificadora Fitch Ratings, Alfredo Gmez Garza, seala que en la mayora de las Leyes
de Deuda Pblica Estatales no existen lmites de endeudamiento, y los que lo
tienen estn relacionados con un porcentaje que va del 10 al 25% de los ingresos
totales y 30% de las participaciones. Utilizarlos en forma individual tiene serias
limitaciones que pueden conllevar a niveles de sobreendeudamiento o subendeudamiento. Y sugiere:
[] la introduccin de indicadores que limiten el servicio de la deuda respecto a la generacin de flujo libre, para que ante entornos adversos dicho flujo sea suficiente para
servir la deuda y que asimismo la Entidad pueda realizar niveles mnimos de inversin
[un nivel mximo prudente pudiera ubicarse en 33%]. [] Para propsitos de evitar
el sobre endeudamiento, el indicador ms importante sera limitar el servicio de la
deuda (el cual incorpora tanto el pago de intereses como el perfil de vencimientos del
stock de deuda), respecto a la generacin de flujo libre de una entidad (el cual incorpora el concepto de eficiencia en las finanzas pblicas) (Gmez, 2004: 17-20).

En el caso de Quintana Roo, un caso emblemtico es el municipio de Benito


Jurez, el cual aparece ya desde 2005 en el lugar 13 dentro de los 20 municipios
ms endeudados de Mxico (Aregional, 2005), de un total de aproximadamente
2,440 municipios que hay en el pas. Y si se toma como referencia la poblacin,
la deuda per cpita ubica al municipio en el 7 lugar entre los municipios ms
endeudados del pas.

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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

Captulo XI
Educacin pblica estatal en Quintana Roo:
exploracin en materia de cooperacin internacional
Addy Rodrguez Betanzos*

Introduccin

El grado de cooperacin internacional y desarrollo en el mbito de lo educativo


en una entidad federativa fronteriza como Quintana Roo justifica la importancia
del tema en la agenda del sector educativo, puesto que la posicin geogrfica,
la vocacin econmica y los recursos naturales con los que cuenta este estado
indican que la formacin educativa y cultural de la poblacin, antes de ser econmicamente activa, debe caracterizarse con mayor especificidad desde la diversidad
tnica existente, la interculturalidad, la capacidad y dominio de varias lenguas, la
geografa humana, la preservacin de un medio ambiente sustentable y una visin
poltica y social ms glocal.
Dado que lo sealado no ha sido abordado, y que slo hay ideas vagamente
relacionadas con el tema, se realiz un estudio exploratorio para indagar cmo
se manifiestan las diversas acciones de cooperacin internacional en el mbito
de lo educativo en Quintana Roo, para de ah presentar los resultados del estudio exploratorio en los tres niveles educativos de carcter pblico estatal y
* Doctora en Educacin por la Universidad de Barcelona. Profesora-Investigadora del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Lingsticos y de Educacin
Superior donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Educacin, polticas
educativas, innovacin. Correo electrnico: addrodri@uqroo.mx.

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Addy Rodrguez Betanzos

propiciar la reflexin, a partir de un abordaje terico e histrico de la cooperacin internacional, del nivel de desarrollo educativo en acciones muy concretas
intercambio acadmico, movilidad estudiantil y cooperacin tcnica que, finalmente, son las que muestran el grado de internacionalizacin que tiene una
institucin educativa.
Se espera con el estudio reportar lo que se ha realizado, o no, por parte de
las instituciones educativas, y proponer a los actores que definen las polticas
educativas de sus respectivas instituciones que consideren a la cooperacin internacional como un mecanismo que contribuye a la formacin integral de los
jvenes que, a corto o mediano plazo, sern parte de la poblacin econmicamente activa (pea).
Visin educativa a nivel nacional y estatal, o hasta dnde abordar el
tema de cooperacin internacional?
En el nivel de lo nacional, la cooperacin internacional es una condicin impuesta por la interdependencia de la sociedad internacional contempornea, que
asume la colaboracin entre los Estados-nacin como parte del inters comn y
como un pilar para la prosperidad econmica, la preservacin de la paz y la seguridad internacional. De ah que en todas las reas de la agenda global se recurra a
la cooperacin como un instrumento que genera nuevas formas de interaccin y
complementariedad entre los diferentes actores de las relaciones internacionales.
De acuerdo con la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico, la cooperacin, en su concepto ms tradicional, implica la transferencia de conocimientos, capacidades o recursos entre dos o ms actores, donde uno funge como el
oferente y otro como el receptor. Bajo esta lgica, la cooperacin internacional
es la movilizacin de recursos financieros, humanos, tcnicos y tecnolgicos para
promover el desarrollo internacional; y se refiere al conjunto de acciones que
derivan de los flujos de intercambio que se producen entre sociedades nacionales
diferenciadas que persiguen beneficios compartidos en su desarrollo econmico
y su bienestar social a partir de las actividades que realizan tanto los organismos
internacionales mundiales como los regionales, los intergubernamentales o los no
gubernamentales, todo en cumplimiento de intereses internacionales particularmente definidos.
En este orden de ideas, y en el contexto de la emergente sociedad del conocimiento, la educacin no slo figura en una vertiente horizontal entre los
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exploracin en materia de cooperacin internacional

veinticinco sectores enlistados por la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico, sino que tiene una importancia decisiva como un eslabn entre los distintos
objetivos de desarrollo y como la herramienta desde la que se aborda la conciencia
social para producir profundos cambios de actitud, tanto individuales como colectivos, que a su vez generan y transforman el contexto cultural, social y geogrfico inmediato y mediato.
Considerando la definicin anterior, y basndonos en los supuestos de la teora del capital humano, la educacin y la formacin son inversiones que hacen
las personas con el fin de incrementar su eficiencia productiva y sus ingresos, ello
acorde con la profesin u oficio que desempean en la sociedad (Becker, 1983 y
1996; Destinobles, 2006; Muoz, 1996; Shultz, 1971), porque el crecimiento de
una persona se realiza de forma intelectual aportndole crecimiento econmico
a la sociedad moderna. Norling (2007), consejero poltico y de economa de la
Embajada de Suecia en Mxico, seala que el concepto de capital humano es un
trmino que se introdujo como un factor de produccin para reflejar la cantidad
y la calidad en el grado de formacin y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo, y que gran parte del crecimiento econmico de las
sociedades a nivel mundial se relaciona con el trmino en cuestin y se vincula al
nivel educativo.
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde por
sus siglas en ingls), seala que el capital humano se define como el conocimiento
que los individuos adquieren durante su vida y que usan para producir buenos
servicios o ideas en el mercado o fuera de l. Y si bien, segn Garrido (2007), la
organizacin repara escasamente en la fuente de adquisicin del conocimiento
formal o informal, familiar o escolar, por trabajo o por placer, o es incluso indiferente a las propuestas tericas sobre la naturaleza especfica de la capacidad
adquirida de tipo cognitiva o conductual, tcnica u orientada a equipo de trabajo,
como tambin al mtodo para certificar o validar la adquisicin de una capacidad
especfica, la ocde (1997) considera al capital humano como una aprehensin
de conocimientos vivenciales que al paso de los aos la persona va adquiriendo de
acuerdo a sus experiencias.
Con base en lo anterior, distintas organizaciones internacionales y los pases
en ellas involucrados fijan la importancia de la educacin para el desarrollo de
todo individuo, debido a que a travs de sta el ser humano obtiene conocimientos
necesarios para la vida laboral, as como la experiencia y la convivencia con el
resto de sus semejantes, proceso en el que tienen tambin un papel destacado la
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familia y otras instituciones sociales. Y pese a que la teora del capital humano ha
sido criticada por algunos tericos como Mrquez (2005), sealando que no hay
demostracin alguna de una relacin causa-efecto entre la educacin y los niveles de
productividad marginal de los trabajadores, ni de que los salarios respondan a la
participacin de la productividad marginal de los trabajadores, y que no existe
una metodologa que permita aislar adecuadamente tanto los costos como los
beneficios econmicos derivados de la educacin, independientemente de si stos son individuales o sociales; como sea, lo cierto es que desde 1959 pases como
Mxico asumieron un mayor compromiso con la educacin fundamentados en
esta teora.
Otro supuesto terico entre los economistas de la educacin ha sido la teora de
la cola (fila), la cual sostiene que la escolaridad decide a favor de los ms educados
y los que poseen menor formacin deben continuar haciendo cola por una oportunidad de empleo (Piore, 1983). Esta teora recalca la importancia de contar con
un ttulo o cdula profesional que acredite y apoye a un profesionista en el campo
laboral, a fin de que ste pueda tener oportunidad de demostrar las capacidades
y habilidades obtenidas durante la realizacin de su educacin formal y la experiencia que ir obteniendo en el transcurso de su desenvolvimiento dentro del
trabajo; seala tambin que a mayor inversin en educacin corresponder un
mayor desarrollo a futuro.
El capital humano es entonces la incorporacin de la formacin acadmica de
una persona al desempeo laboral que sta pudiera tener en su centro de trabajo.
Por ello, se insiste en ponderar la importancia de lograr la mayor formacin educativa posible, ya que una profesin le permite al individuo la obtencin de un
mejor empleo. En este sentido, los pases reconocen, particularmente a travs de
instituciones de educacin superior, la contribucin de la cooperacin internacional para el desarrollo como un mecanismo para el fortalecimiento, la innovacin y
la mejora educativos, y establecen programas de becas, esquemas de intercambio
acadmico, de movilidad estudiantil y proyectos de internacionalizacin, proceso
en el cual se involucran los actores que influyen en las pautas de movimiento de
la dinmica social, econmica y poltica de las sociedades, quienes reclaman una
coordinacin adecuada entre las instituciones que actan en pro de la cooperacin internacional.
El plan nacional de desarrollo (pnd) 2007-2012 establece cinco ejes rectores estado de derecho y seguridad, una economa competitiva y generadora de empleos,
igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental y democracia efectiva y
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exploracin en materia de cooperacin internacional

poltica exterior responsable, asume la bsqueda de un desarrollo humano sustentable, con una visin prospectiva al 2030, y el compromiso de todos los
actores sociales representantes de los tres poderes de la unin, gobernantes
estatales y municipales, partidos polticos, sector privado, la academia, organizaciones sociales y ciudadanos. Asimismo, propone que al ejercicio de una
ciudadana participativa debe corresponder una poltica exterior responsable,
donde Mxico aproveche al mximo no slo los 12 tratados comerciales que ha
suscrito con 42 pases de Amrica del Norte, Europa, Amrica Latina y Asia, o
las negociaciones comerciales multilaterales en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin, la Organizacin Mundial de Comercio y el Foro
de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico, sino tambin el flujo de personas por
razones distintas a las comerciales, y reconoce la necesidad de establecer una
nueva agenda, acorde a la lgica que describen las relaciones internacionales de
hoy en da, para
[] hacer frente a la multiplicidad de temas en el mbito internacional, [por lo que]
la poltica exterior de nuestro pas atender en todo momento la prioridad de la cooperacin internacional y estar regida por el principio de la promocin de la paz entre las
naciones (pnd, 2007: 38).

Este documento rector reconoce como pieza importante de la ecuacin social


el logro de una educacin de calidad que aporte tanto las destrezas, habilidades,
conocimientos y tcnicas que demanda el mercado de trabajo, como la capacidad
de manejar afectos y emociones para que los jvenes enfrenten los fenmenos de
vicio social, la cultura de la violencia y los patrones de crecimiento y migracin
existentes, para lo que se requiere la coordinacin efectiva entre los tres niveles de
gobierno. Y aunque el pnd 2007-2012 no seala ninguna estrategia de cooperacin internacional en materia de educacin, su objetivo nmero 10 establece que
para reducir las desigualdades regionales, de gnero y entre grupos sociales en las
oportunidades educativas, hay que observar dos estrategias importantes en el rea
de la internacionalizacin:
Estrategia 10.2: Ampliar las becas educativas para los estudiantes de menores recursos
en todos los niveles educativos.
Estrategia 10.4: Promover una mayor integracin, tanto entre los distintos niveles educativos, como dentro de los mismos, para aumentar la permanencia de los estudiantes
en el sistema educativo. Dentro de este mismo se menciona que el intercambio de
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estudiantes y el establecimiento de redes de colaboracin del conocimiento son alternativas que habrn de explorarse, como parte de la estrategia (187).

Ms adelante, en el objetivo nmero 14, se establece la ampliacin de la cobertura, el favorecer la equidad, y el mejorar la calidad y pertinencia de la educacin
superior. Este objetivo busca que las instituciones de educacin funcionen con
mayor equidad en la formacin de los ciudadanos, que sean profesionales creativos y cientficos comprometidos con su pas y tengan niveles de competencia
internacional.
Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo 2007-2012 del estado de Quintana
Roo tiene como premisa fundamental promover y fomentar el desarrollo integral
sustentable y el mejoramiento de la calidad de vida de los quintanarroenses, pero
en ninguno de sus 23 programas sectoriales establece una estrategia u objetivo de
cooperacin internacional para el desarrollo social, poltico, econmico o educativo. Destaca, eso s, algunos datos de ndole educativa en el ciclo escolar 20072008 que es conveniente destacar:
Otorga a la educacin su ms alta prioridad por considerarla fundamental
para el desarrollo de la entidad.
La matrcula del sistema educativo estatal se integraba por 345 mil 833
alumnos. Por gnero, la matrcula se compone en 51% por hombres y en 49%
por mujeres.
La matrcula escolar estatal fue atendida en 1 mil 447 planteles educativos,
con 1 mil 905 escuelas, con 11 mil 682 aulas activas de las 12 mil 903 existentes, el 89.5% corresponden a nivel bsico, el 6.7% al nivel medio, el 1.9%
al nivel superior y el 1.8% en educacin normal, educacin para los adultos y
capacitacin para el trabajo.
Participaron 17 mil docentes, el 70.5% se concentra en educacin bsica, el
12.7% en el nivel medio, el 14.9% en el nivel superior y el 1.9% en educacin
normal, educacin para adultos y capacitacin para el trabajo.
La educacin superior atendi a 18 mil 625 alumnos, que representan un
incremento del 4.5% respecto al ciclo anterior, en 41 instituciones.
Existe un gran nmero de quintanarroenses de 15 aos o ms que no saben
leer y escribir o no han concluido su educacin bsica y no son atendidos por
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exploracin en materia de cooperacin internacional

el sistema educativo escolarizado, lo que representa un rezago educativo que


est constituido principalmente por la poblacin indgena por su condicin
de marginacin y por el alto nmero de inmigrantes en condiciones similares
que vienen a nuestro estado en busca de empleo.
Ante este panorama, se establecieron 11 objetivos estratgicos en torno a la
prevencin del rezago educativo, la educacin para la vida y el trabajo, la formacin de capital intelectual, la ampliacin y el mejoramiento de la calidad de
la infraestructura, el desarrollo de una normatividad educativa de vanguardia, el
fomento de la participacin social, el mejoramiento de la gestin del sistema educativo, la educacin para los adultos, la consolidacin del sistema de educacin
normal y la ampliacin e incremento de la oferta y la cobertura educativa en los
tres niveles educativos. Y es justamente en esta ltima donde aparece lo siguiente en
materia de cooperacin internacional: Cooperacin e intercambio acadmico
entre las instituciones de educacin media e integracin con el sistema educativo
estatal y vinculacin educativa con los sectores productivo y pblico para la realizacin del servicio social y prcticas profesionales (ped, 2007: 50).
Esta visin del gobierno del estado fue refrendada por el gobernador Flix Arturo
Gonzlez Canto el 24 de mayo de 2007, a propsito del xvi aniversario de la Universidad de Quintana Roo, al decir que: Para aprovechar, an ms, las oportunidades que
generan la sociedad del conocimiento, la globalizacin y la revolucin tecnolgica,
la educacin ha sido nuestra principal apuesta para consolidar nuestras capacidades
sociales, econmicas y polticas (Gobierno del Estado de Quintana Roo, 2007: 24).
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo del iv trimestre
de 2008, de una poblacin total de 1 milln 284 mil 691 habitantes, Quintana
Roo cuenta con una poblacin econmicamente activa de 657 mil 244 personas,
lo que representa un total de 25 mil 831 personas nuevas que se incorporan
anualmente al mercado laboral de Quintana Roo, y es el porcentaje de poblacin
econmicamente activa ms alta del pas con 51%. Y ante este escenario donde,
por ejemplo, del universo de alumnos egresados de secundaria en el ltimo ciclo
escolar se capt un 102.4%!, resultado de la incorporacin de alumnos por el
fenmeno migratorio o la reincorporacin de jvenes a este nivel educativo las
preguntas que surgen es qu est haciendo el sistema educativo y qu acciones
han emprendido las distintas instituciones educativas en materia de intercambio
acadmico, movilidad estudiantil, exportacin de modelos educativos y programas de internacionalizacin educativa.
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Experienciasedu cativasdec ooperacinint ernacional


en Quintana Roo
El sistema de educacin formal en Mxico est integrado por los niveles bsico,
medio y superior que se imparten tanto en instituciones pblicas como privadas,
por ello es que en este orden se presentan los resultados de nuestro estudio exploratorio acerca del sistema educativo formal de carcter pblico.
a) Nivel bsico educativo
De acuerdo a las estadsticas del Sistema Estatal de Educacin, existen 286 mil
579 estudiantes de educacin bsica atendidos por 12 mil 265 docentes en 1
mil 765 escuelas; que si se especifica por niveles de educacin bsica, 49 mil 240
nios integran la matrcula estatal de preescolar; el 82.4 % es atendida en la zona
urbana y el otro 17.6 % se ubicaron en el medio rural. Para atender este nivel
educativo se cont con 1 mil 954 maestros, que representan el 15.9 % del total
de docentes de educacin bsica en el estado, y 636 escuelas, de las cuales 345 se
ubican en el medio urbano y 291 en el medio rural.
Por su parte, la educacin primaria constituye el segundo nivel de tipo bsico, la matrcula fue de 167 mil 901 alumnos y represent el 58.6 % del
total de la matrcula de educacin bsica. Cabe destacar que el 87.5 % de los
alumnos son atendidos en la educacin pblica bajo la modalidad formal, el
2.4 % se atienden en la modalidad bilinge y el 0.2 % en conafe, las dos ltimas dirigidas a sectores de la poblacin ubicados en el medio rural-indgena.
El 9.8 % restante se atiende en escuelas particulares ubicadas en localidades
urbanas, principalmente en la zona norte del estado. Por gnero, el 51.2 % de
los estudiantes son hombres y el 48.8 % son mujeres. El nmero de docentes
que atendi la demanda en el ciclo escolar 2008-2009 fue de 5 mil 568 y representan el 45.4 % del total de docentes de educacin bsica del estado. Se
cuenta con 799 escuelas, de las cuales 455 se ubican en el medio urbano y 344
en el medio rural.
La educacin secundaria es el tercer y ltimo nivel que conforma la educacin bsica; su matrcula total fue de 69 mil 438 alumnos, que representaron
el 24.2 % de la matrcula de educacin bsica. Se atendieron en diferentes modalidades, en su mayora pblicas, de las cuales la secundaria general es la que
concentra el mayor nmero de alumnos, con un 39.1 %, seguido por la secun246

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exploracin en materia de cooperacin internacional

daria tcnica que atiende el 34.2 % de dicha matrcula, un 17.2 % en modalidad


telesecundaria o conafe y, por ltimo, el 9.4 % restante se imparte en escuelas
particulares. Nuevamente, por gnero, el 50.6 % del total de la matrcula son
hombres y el 49.4 % son mujeres. Participan en la formacin de los alumnos de
nivel secundaria un total de 4 mil 733 docentes; se cuenta para este nivel con 330
escuelas en el estado, de las cuales 150 se ubican en el medio urbano y 180 en el
medio rural.

Tabla 1 Matrcula de educacin bsica en el estado por nivel educativo


N
P
P
S
TOTAL

2008 - 2009

49,240
167,901
69,438
286,579

1,964
5,568
4,733
12,265

636
799
330
1,765

2008 - 2009

Fuente: Elaboracin propia a partir de estadstica bsica del sse.


INSTITUCIN

DE

VIGENCIA
TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN
En este escenario educativo
del nivel bsico, segn diversos funcionarios
de
distintas reas adscritasEn
a laelSecretara
de Servicios
Educativos
marco de Convenio
y Programas
de en Quintana Roo,
Cooperacininternacional
Educativa, suscrito
el
no hay programas de cooperacin
slocon
encontramos
un dato aisgobierno de otros pases, la , a travs de
con
lado de una investigadora inglesa que realiz una corta estancia en2004,
la Secretara
la Direccin General de Asuntos
SecretariaEducativos
de
unaexisten
de Servicios
para
analizar
la
calidad
de
la
educacin,
pero
no
Relaciones Exteriores Culturales, ofrece becas para extranjeros.
vigencia
resultados de dicha investigacin,
aunque
recientemente
se ha incluido
al esLa deber
brindar
a los estudiantes
indefinida
becados
losde
apoyos
acadmicos
tado de Quintana Roo,extranjeros
junto a los
estados
Nayarit,
Veracruz y Baja Califorrequeridos para su formacin profesional
nia, en un proyecto de(inscripcin,
investigacin
titulado Formacin de los supervisores
colegiaturas, tutoras e
de educacin primariainstalaciones
en Mxico:acadmicas)
anlisis de necesidades, coordinado por la
Universidad de Barcelona.
Intercambio de estudiantes anualmente y
Universidad
Otro
dato relevante,
aunque nodedirectamente
mecanismo
1997-2002
coodinacin
seminarios de relacionado
investigacincon el
de Regina
de cooperacin internacional establecido en el estado, es el referente al sistema de
exporta
desde 1996
a Centroamrica
y donde actelesecundarias,1 que Mxico
Intercambio
de estudiantes
anualmente
y
1998-2002
Universidad Manitoba coordinacin de seminarios de investigacin
tualmente se atiende a 16 mil 442 alumnos en 449 centros en El Salvador, Costa
EDUCACIN SUPERIOR

Mount Royal College Intercambio de estudiantes anualmente y


coordinacin de seminarios de investigacin
Alberta

2002-2005

1 La secundaria por televisin se inicia en 1968 para ofrecer educacin en las comunidades rurales
pequeas, que reportaban entre 10 y 25 egresados de escuelas primarias, y en 1995 se inaugura
la Red Satelital de Televisin Educativa (edusat), que cuenta actualmente con 30,641 estaciones
receptoras en el territorio nacional y 107 ubicadas en Amrica Latina y Estados Unidos. edusattransmite diariamente en 13 canales de televisin y tres de radio.

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Rica, Panam, Honduras y Guatemala. Asimismo, se encuentra en prueba en


California, Colorado, Pensilvania y la Florida, en los Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, Quintana Roo, pese a ser la tercer frontera con Centroamrica
y el Caribe, reporta no tener participacin alguna en materia de colaboracin
internacional entre telesecundarias, porque desde la ciudad de Mxico se establecen los mecanismos de visitas y asesoras de educadores mexicanos a algn
pas centroamericano.
b) Nivel medio educativo
Este nivel de educacin se encuentra integrado por siete diferentes sistemas de
preparatorias o bachilleratos:
El Centro de Bachillerato Tecnolgico Industrial y de Servicios (cbtis).
El Instituto Tecnolgico Agropecuario (ita).
El Centro Tecnolgico del Mar (cermat).
El Colegio de Bachilleres de Quintana Roo (cobaqroo).
El Colegio de Estudios Cientficos y Tecnolgicos (cecyte).
El Centro de Bachillerato Tecnolgico Agropecuario (cebta).
El Colegio Nacional de Educacin Profesional y Tcnica (conalep).
En este nivel, para el ciclo 2007-2008 se atendi a un total de 42 mil 300
alumnos, del cual el 90.8% se ubica en el medio urbano. El cobaqroo atiende el
33.2% de la matrcula, el conalep al 14.7%, el cbtis al 14%, el cecyte al 13.8%
y un 12.4% es atendido por el resto de los sistemas pblicos de bachillerato; slo el
11.9% es atendido por los bachilleratos privados.
Con relacin a las acciones de cooperacin internacional, nicamente cuatro
sistemas educativos reportaron cierto nivel de cooperacin. El Colegio de Bachilleres, cuya primera generacin egres en Chetumal en 1981, afirma que mantiene movilidad estudiantil con Estados Unidos de Amrica, a donde cada dos aos
un par de alumnos tienen la oportunidad de viajar con el objetivo de practicar el
idioma ingls. Por su parte, el cecyte, fundado en 1994 en la entidad, reporta
haber establecido convenios con Estados Unidos de Amrica para el intercambio
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exploracin en materia de cooperacin internacional

entre docentes, dentro de los cuales slo ha participado un maestro, debido a


que el resto de los docentes que pudiesen acudir al intercambio no cuentan con
todos los requisitos para hacerlo; de hecho, han existido solicitudes de convenios
por parte de Italia y Francia, pero no se firmaron por no contar con docentes que
dominen estos idiomas.
El cebta es una institucin que abri en 1968 y mantiene convenios con
Canad, Panam, Costa Rica y Cuba para el intercambio de docentes, aunque
stos no suelen participar debido a su falta de inters y al escaso apoyo econmico. El objetivo por el que se han firmado estos acuerdos es el de obtener experiencias e ideas innovadoras para implementarse dentro de la institucin. Por
ltimo, el conalep, creado en 1978 y cuyo objetivo se orienta a la formacin
de profesionales tcnicos egresados de secundaria, reporta que desde el 2000
existe la unidad de Estudios e Intercambio Acadmico, la cual opera como
responsable de las actividades internacionales que se realizan con instituciones
extranjeras de similares caractersticas y se dedica a coordinar la realizacin de
estudios diversos sobre aspectos del quehacer educativo interno. La vinculacin
internacional es una prioridad para el conalep, porque mediante ella se establecen relaciones con instituciones educativas homlogas de otros pases y con
organizaciones internacionales dedicadas a la formacin tcnica. La finalidad
de estas relaciones gira en dos sentidos: formar recursos humanos tcnicos en
los pases que lo soliciten e intercambiar experiencias de prcticas novedosas
en otras instituciones. Asimismo, las instituciones con las cuales se tienen firmados convenios pueden aportar espacios para cursos de especializacin a los
alumnos, a los prestadores de servicios profesionales, al personal directivo y al
personal administrativo. En la actualidad, lo que sobresale al respecto son los
convenios establecidos con Canad, donde anualmente tiene la oportunidad
de ser becado un alumno. Otros pases con los que se tienen convenios para
intercambios docentes, becas a estudiantes y prestacin de servicio social son
Guatemala y Costa Rica.
c) Nivel de educacin superior
De acuerdo al directorio del Departamento de Educacin Superior de la Direccin de Educacin Media, Superior y Capacitacin para el Trabajo de la Secretara de
Educacin de Quintana Roo, las instituciones de educacin superior que existen
en los municipios de la entidad son las que se mencionan a continuacin:
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Addy Rodrguez Betanzos

Municipio de Othn P. Blanco


La Universidad de Quintana Roo, con la oferta de dos profesionales asociados, diecisis licenciaturas, cinco maestras y un doctorado.
El Instituto Tecnolgico de Chetumal, con la oferta de siete licenciaturas de
las cuales dos son ingenieras, cinco maestras y una especialidad en administracin de la construccin.
La Universidad Pedaggica Nacional #231 de Chetumal, con una licenciatura de intervencin educativa y una maestra en educacin.
El Instituto Tecnolgico de la Zona Maya, con la oferta de tres licenciaturas,
de las cuales dos son ingenieras.
El Centro de Actualizacin del Magisterio, con la oferta de cuatro licenciaturas relacionadas al rea de la educacin.
El Colegio de la Frontera Sur, con la oferta de una maestra y un doctorado.
El Centro Regional de Educacin Normal de Bacalar, con la oferta de una
licenciatura en educacin primaria y una en educacin especial.
Municipio de Jos Mara Morelos
La Universidad Intercultural Maya de Quintana Roo, con la oferta de tres
programas de licenciatura.
Municipio de Felipe Carrillo Puerto
La Universidad Pedaggica Nacional, con la oferta de una licenciatura en
intervencin educativa y una maestra en educacin.
El Instituto Tecnolgico Superior, con una oferta de siete licenciaturas, de las
cuales cinco son ingenieras.
El Centro Regional de Educacin Normal, con la licenciatura en educacin
preescolar.
Municipio de Solidaridad
La Universidad Tecnolgica de la Riviera Maya, con la oferta de tres programas de estudios tcnicos superiores.
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

Municipio de Cozumel
Una unidad de la Universidad de Quintana Roo, con una oferta de seis carreras de profesional asociado, cinco licenciaturas y una maestra.
Municipio de Benito Jurez
La Universidad Pedaggica Nacional de Cancn, con la oferta de la licenciatura en intervencin educativa.
La Universidad Tecnolgica de Cancn, con nueve programas de tcnico
superior.
La Universidad del Caribe, con una oferta acadmica de seis licenciaturas y
una especializacin.
El Instituto Tecnolgico de Cancn, con la oferta de cuatro licenciaturas de
las cuales dos son ingenieras y tres maestras.
De acuerdo con las estadsticas proporcionadas por el Sistema de Informacin Geogrfica Educativa (2009), el sector de educacin superior en esta entidad
atiende a 20 mil 582 estudiantes en 38 instituciones educativas, de los cuales 16
mil 990 son atendidos por 20 instituciones pblicas, las cuales en total ofrecen
programas de tcnico superior universitario, licenciatura, maestra y doctorado,
lo que representa una oferta total de 220 carreras de formacin profesional. De
estas instituciones pblicas de educacin superior, seis son las que mantienen
algn programa de intercambio acadmico, movilidad estudiantil o becas para
realizar estancias y aprender el idioma ingls. Ellas son el Instituto Tecnolgico de
Chetumal, la Universidad Pedaggica Nacional #231 de Chetumal, la Universidad del Caribe, la Universidad Tecnolgica de Cancn, la Universidad Intercultural Maya y la Universidad de Quintana Roo; vale sealar que la Universidad del
Caribe y la Universidad Intercultural Maya en Jos Mara Morelos son instituciones universitarias de muy reciente creacin y funcionamiento, por lo que se debe
destacar sus esfuerzos en materia de cooperacin internacional.
Los institutos tecnolgicos son instituciones de educacin superior dependientes del gobierno federal, cuya funcin principal es la formacin de profesionales
en las reas industriales y de servicios. El 8 de octubre de 1975 inici el primero
de ellos en la capital del estado, el Instituto Tecnolgico Regional de Chetumal,
convirtindose en la institucin pionera de nivel superior en la entidad, la cual
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Addy Rodrguez Betanzos

en ms de tres dcadas de funcionamiento ha suscrito convenios con Brasil y


Cuba, en materia de intercambios acadmicos y movilidad estudiantil, con la
finalidad, de acuerdo con informacin obtenida mediante entrevista personal con
miembros del personal directivo, de formar profesionistas de excelencia en educacin tecnolgica a nivel licenciatura y posgrado, generadores del desarrollo social del
estado, capaces de responder a los retos de la modernizacin y globalizacin a travs
de aprendizajes significativos de calidad, segn sostienen los acuerdos suscritos. Sin
embargo, al responder a un sistema centralizado de educacin, sus posibilidades
de maniobra son menores con respecto a iniciativas institucionales particulares de
cooperacin internacional.
La Universidad Pedaggica Nacional #231 estableci un programa de movilidad estudiantil con el Amherst College Massachussets, en el que participan
cuatro alumnos elegidos por su buen promedio acadmico y nivel de ingls.
Asimismo, diez estudiantes se encuentran estudiando ingls en Canad y, a partir
de este ao, una alumna realizar una estancia anual en Australia.
Cabe destacar que ninguna de las instituciones de educacin superior mencionadas cuenta con un programa oficial de internacionalizacin o una oficina
especfica de cooperacin internacional, ni con infraestructura o funcin alguna en sus organigramas o su planeacin institucional.
Por su parte, la Universidad Tecnolgica de Cancn, fundada en 1998, tiene
una oficina de vinculacin internacional que se encarga de mantener lazos de cooperacin con la Universidad de Cantabria en Espaa, el New Brunswick Community College y el St. Clair College en Canad, el Southern Maine Community
College y el Daytona Beach Community College en Estados Unidos de Amrica,
y en este marco se han visto beneficiados siete estudiantes. Participa tambin esta
institucin en el Programa de Cooperacin Mxico-Francia, en donde se otorga
a alumnos de los programas educativos de Tecnologas de la Informacin y de
Comunicaciones y Mantenimiento Industrial la oportunidad de una beca para
estudios de una Licencia Profesional en Francia. Adicionalmente, el profesorado
del rea de lengua inglesa, a travs de la Direccin de Relaciones Internacionales de
la Secretara de Educacin Pblica, puede participar en el programa de verano
para maestros de ingls en algn pas de habla inglesa.
La Universidad del Caribe, creada en Cancn en 2000, muestra en la presente
dcada un crecimiento constante, tanto en infraestructura como en la calidad de
sus servicios profesionales, basados en un modelo educativo que enfatiza la formacin integral del estudiante, a travs de su participacin y protagonismo en los procesos
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

de aprendizaje, estn dirigidos a adquirir conocimientos, actitudes y valores que les


permitan resolver problemas propios del rea profesional, dentro de un marco de solidaridad social y respeto a las diferencias individuales, culturales y de gnero. A pesar de
su corta trayectoria, esta institucin mantiene convenios con Estados Unidos
de Amrica y Canad a travs de un esquema de intercambio acadmico.
La Universidad Intercultural de la Zona Maya comenz a funcionar en agosto de 2007 y sostiene ya un programa de movilidad estudiantil con Guatemala,
cuyo objetivo es formar profesionistas, a nivel licenciatura y posgrado, con alta calidad,
capaces de insertarse en el mercado laboral dentro y fuera de su localidad. Segn han
dicho, si bien no cuentan con una oficina que se dedique nica y especficamente
a cumplir con las funciones de intercambio, movilidad o programas de internacionalizacin, recae en la figura del Rector el establecimiento de convenios entre
la uiza y otras ies del extranjero.
Como dato relevante, vale sealar que existe una gran demanda por parte de
acadmicos extranjeros para colaborar con la consolidacin de dichas universidades: la uiza, por el carcter intercultural de sus estudiantes indgenas y por la
zona maya en la que se localiza geogrficamente, y la Universidad del Caribe y
la Tecnolgica de Cancn por su ubicacin geogrfica y los temas relacionados
con el sector turstico. En consecuencia, no sera extrao que en el corto plazo, de
establecerse objetivos estratgicos en este sentido, los programas de cooperacin
internacional se fortalezcan e incrementen.
La experiencia de la Universidad de Quintana Roo uqroo seala que desde
su creacin, en mayo de 1995, la planeacin estratgica por parte de los dos ltimos rectores, las polticas institucionales que rigen la legislacin universitaria y el
modelo educativo han propiciado una experiencia radicalmente diferente al resto
de las otras ies en el estado, incluyendo las privadas. Esta universidad, la ms importante en la entidad federativa, se encuentra establecida en la capital, Chetumal,
al sur del estado; en el norte del estado en Cozumel desde 2001, y el prximo
ao en la Riviera Maya, especficamente en Playa del Carmen. En sus documentos
estratgicos seala que para consolidarse es esencial fomentar la internacionalizacin, labor que inici en 1996 para que, una dcada despus, se estableciera
el Plan Estratgico de Desarrollo Institucional 2007-2012, el cual constituye la
columna vertebral del funcionamiento y operacin de la institucin, y contiene los
lineamientos generales que permiten el desarrollo y actualizacin de programas
especficos, vinculados a las funciones sustantivas y adjetivas de docencia, investigacin, vinculacin, extensin, apoyo acadmico y apoyo institucional.
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Addy Rodrguez Betanzos

En el marco de la planeacin institucional de la uqroo, uno de los cinco ejes


estratgicos es la internacionalizacin como el eje transversal a los ejes de docencia, investigacin, extensin, vinculacin y gestin. Dicho eje es considerado
[] un aspecto de relevancia institucional, para el desarrollo de las funciones de docencia, investigacin y vinculacin de la Universidad, [por consiguiente,] se debern
de promover y garantizar, en la Universidad, la existencia de estructuras organizacionales, normativas, curriculares e idiomticas que sustenten los procesos de cooperacin
y movilidad especficos, que la Universidad defina para su proyeccin a nivel estatal,
regional, nacional e internacional; [asimismo], se debern de divulgar ampliamente
entre la comunidad universitaria y al exterior de la misma, los resultados de los trabajos de cooperacin y movilidad, a fin de motivar dicho ejercicio entre los estudiantes
y docentes.

Para el cumplimiento de lo anterior se definen seis estrategias:


1. Preparar al personal acadmico para cumplir con los requisitos de idioma
establecidos en las instituciones extranjeras donde realicen estancias de investigacin o estudios doctorales, a travs del Centro de Enseanza de Idiomas u
otras instancias que la Universidad designe.
2. Promover redes de apoyo interinstitucionales para aprovechar la capacidad
instalada (infraestructura) y compartir experiencias exitosas.
3. Realizar las gestiones y acciones pertinentes para el idioma ingls como parte de la currcula de todos los programas educativos de la uqroo, de acuerdo
a lo establecido por el H. Consejo Universitario.
4. Consolidar el programa de certificacin y acreditacin de idiomas para evaluar a los alumnos y docentes bajo parmetros internacionales, y conforme a
los requisitos establecidos en los programas de estudio.
5. Consolidar los programas de intercambio acadmico, con el fin de enriquecer el mbito de la docencia, investigacin y mejorar la gestin.
6. Establecer alianzas con diversos organismos internacionales de acuerdo a las
lneas de inters institucional.
Por ltimo, y en consideracin a lo anterior, se conforma un comit de internacionalizacin con el objetivo de gestionar las acciones institucionales en la
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exploracin en materia de cooperacin internacional

materia, que estar apoyado por los siguientes ocho programas, oficinas, departamentos, direcciones y divisiones:
Departamento de Movilidad Estudiantil, como coordinador de la administracin de la internacionalizacin.
Departamento de Administracin Escolar, a travs del registro y control acadmico de los alumnos de intercambio.
Centro de Enseanza de Idiomas, a travs de sus programas de lenguas.
Divisiones Acadmicas, como responsables de programar la capacitacin del
cuerpo acadmico.
Abogado General, como responsable de la elaboracin, la asesora y el seguimiento de convenios interinstitucionales en el rea internacional.
Direccin de Investigacin y Posgrado, a travs del fomento a la investigacin
y del impulso a los programas de posgrado.
Oficina de Vinculacin, como medio para estrechar lazos con la sociedad,
difundir el conocimiento y la cultura a nivel nacional e internacional.
Programa de Innovacin Educativa, a travs de la implementacin de nuevas tecnologas de comunicacin y el apoyo al desarrollo de un currculo internacional.
Adems de los 44 convenios establecidos para alguna modalidad de la cooperacin internacional, la uqroo da un paso ms al definir, como lo han hecho otras
reconocidas universidades pblicas del pas, a la internacionalizacin que realiza
como un proceso educativo que integra en las funciones sustantivas universitarias
una dimensin global, internacional, intercultural, comparada e interdisciplinaria, que
pretende propiciar en los estudiantes una conciencia global en pro de los valores y las
actitudes de una ciudadana global. Con base en lo anterior, se concibe como un sistema comprensivo, que cala toda la cultura universitaria e integra una perspectiva
global, multidimensional, interdisciplinaria, comparada, internacional e intercultural en las funciones sustantivas, la cual contribuye a la aplicacin de una nueva visin educativa, capaz de propiciar en los egresados la adquisicin de conocimientos
acadmicos y profesionales, as como el desarrollo de las habilidades cognoscitivas
que demanda el nuevo siglo. En este sentido, la uqroo es la primera ies en el estado
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en establecer formalmente un plan de internacionalizacin 2008-2010, alineado y


en consideracin al Plan Nacional de Desarrollo, al Plan Estatal de Desarrollo y al
Plan Estratgico de Desarrollo Institucional de la propia universidad. Al respecto,
en la siguiente tabla puede observarse la puesta en prctica del convenio establecido
con la Secretara de Relaciones Exteriores (sre) para recibir a estudiantes de CenE
D
N
de
troamrica,
el Caribe y Amrica
del- Sur
ao- 2009
2005, aunque
no est
N
2008
2009a partir del2008

ms sealar
cmo, desde la dcada49,240
pasada, participaba1,964
ya con la sre y la636
embajada
P
canadiense
para
establecer
los
primeros
convenios
de
intercambio
de
estudiantes,
P
167,901
5,568
799
de los cuales
resultaron beneficiados
nueve estudiantes4,733
entre 1997 y 2002.
S
69,438
330
TOTAL

286,579

12,265

1,765

Tabla 2 Convenios de cooperacin establecidos con Canad


INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR

Secretaria de
Relaciones Exteriores

TIPO

DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN

En el marco de Convenio y Programas de


Cooperacin Educativa, suscrito con el
gobierno de otros pases, la , a travs de
la Direccin General de Asuntos
Culturales, ofrece becas para extranjeros.
La deber brindar a los estudiantes
extranjeros becados los apoyos acadmicos
requeridos para su formacin profesional
(inscripcin, colegiaturas, tutoras e
instalaciones acadmicas)

VIGENCIA

2004, con
una
vigencia
indefinida

Intercambio de estudiantes anualmente y


coodinacin de seminarios de investigacin

1997-2002

Intercambio de estudiantes anualmente y


Universidad Manitoba coordinacin de seminarios de investigacin

1998-2002

Mount Royal College Intercambio de estudiantes anualmente y


coordinacin de seminarios de investigacin
Alberta

2002-2005

Universidad
de Regina

Fuente: Elaboracin propia a travs de informacin proporcionada por el rea de IA.

En 2006 se recibieron veinte becarios de la sre, procedentes de Paraguay,


Honduras y algunas islas del Caribe, para cursar estudios universitarios exentos
de colegiatura. En la Tabla 3 se refleja que, desde su creacin hasta la fecha, esta
universidad ha venido promoviendo una cultura de intercambio y cooperacin
para la realizacin de proyectos especficos, con particular nfasis en las lneas
estratgicas de investigacin.
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

Tabla 3 Convenios de cooperacin establecidos con eua


INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR

College Board (P. Rico)


Washington State
University
Arizona State University

TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN

Para la prueba de aptitudes acadmicas


Intercambio de estudiantes anualmente y coordinacin
de seminarios de investigacin
Memorndum de entendimiento para intercambio de
estudiantes graduados

El desarrollo de proyectos de investigacin conjunta. La


organizacin de actividades acadmicas y cientficas
Universidad
conjuntas, tales como: cursos, conferencias o clases. El
de Nuevo Mxico
intercambio de personal docente y de estudiantes, de
publicaciones y otros materiales de inters comn y
colaboracin en proyectos culturales
El desarrollo de proyectos de investigacin conjunta. La
organizacin de actividades acadmicas y cientficas
Universidad
conjuntas, tales como: cursos, conferencias o clases. El
de Puerto Rico
intercambio de personal docente y de estudiantes, de
publicaciones y otros materiales de inters comn y
colaboracin en proyectos culturales
Fomentar la cooperacin cientfica y cultural a travs de
programas de educacin e investigacin, promocin de
Universidad
intercambio de estudiantes y profesores para aprovechar
Internacional
la experiencia de aprendizaje y de entendimiento
de la Florida
internacional de mutuo beneficio
Appalachian State University Intercambio acadmico de docentes y estudiantes

Southwest Virginia
Community College

University of Rhode Island

Universidad Nebraska
in Kearney

Universidad del
Norte de Texas

Declaracin de intencin del inters comn de


fortalecer el aprendizaje de los estudiantes y prestar un
servicio a la comunidad en las reas de idioma ingls y
espaol, as como estudios de medio ambiente, manejo
de recursos forestales y turismo que aportan beneficios
significativos para los estudiantes y profesores a travs de
la colaboracin internacional
Memorndum de entendimiento para el intercambio
acadmico y la movilidad

VIGENCIA
1994-1996
1998-2002
1997-2007

2003 y sin
limite
de tiempo

1997-2001

1997-2000

2006-2011

1998

1997-2010

Memorndum internacional de convenio para facilitar


un programa de colaboracin de investigacin, de
capacitacin, de plan de estudios, de desarrollo institu- 2005-2010 con
cional, de difusin de la informacin y de intercambio posibilida de
vigencia a 2015
de personal docente, as como de estudiantes y
trabajadores
Intercambio acadmico, publicaciones, estudiantes y
asesoras especializadas

1996-1999

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Addy Rodrguez Betanzos

INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR

Daytona Beach
Community College

TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN

VIGENCIA

Adems de intercambio acadmico y movilidad


estudiantil, se establece apoyar la realizacin de
programas y eventos relativos a ecoturismo, turismo
cultural, comunicacin social, as como asesorar y 1996-1999
organizar seminarios, simposios, encuentros,
certmenes, mesas redondas, conferencias, conforme
al inters mutuo

Fuente: Elaboracin propia a travs de informacin proporcionada por el rea de ia.

En el marco de estos esfuerzos universitarios, no slo se encaminan los


intercambios acadmicos entre profesores y estudiantes, sino tambin el fortalecimiento del perfil administrativo del personal directivo que labora en la
institucin: segn la Gaceta uqroo, la Universidad de Nuevo Mxico ofrecera
capacitacin debidamente acreditada a toda persona interesada en el Seminario
en Administracin Estratgica, Poltica y Liderazgo en las Instituciones Educativas. En este sentido, la uqroo firm el acuerdo de entendimiento con la Universidad de Nuevo Mxico, la que, a travs del Programa para Latinoamrica financiado por el Congreso del Estado de Nuevo Mxico, afirma contar con una
serie de recursos que ponemos al alcance de las universidades latinoamericanas, en
especial de las universidades mexicanas, pero sobre todo, y sin ninguna restriccin,
a la Universidad de Quintana Roo. Este compromiso tiene como antecedente
un primer convenio para la capacitacin y movilidad de estudiantes y docentes,
de 1997.
En su visin de internacionalizacin, la uqroo tambin ha establecido acuerdos con universidades europeas y asiticas, mostrando su inters por el idioma,
la cultura y, sobre todo, por fortalecer algunas de sus reas de investigacin. En la
Tabla 4 podr notarse cmo ha comenzado una estrategia de insercin y participacin tanto en Europa como en Asia.

Tabla 4 Convenios de cooperacin establecidos con Europa y Asia


INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR

TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN

VIGENCIA

Acuerdo Mxico-Alemania

Acuerdo sobre planificacin de aprovechamiento y utilizacin de


reas forestales tropicales

Universidad de Hamburgo

Cooperacin acadmica para identificar programas de intercam2002-2007


bio acadmico y proyectos de investigacin comunes

1995-1997

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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional
INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR

Universidad Southampton.
Reino Unido
Universidad Estatal de
Rusia de
Ciencias Humanas

Universidad Politcnica
de Valencia

Universidad para extranjeros


de Peruggia. Italia

Universita studi di Udine.


Italia

Universidad de Hagomoro
Osaka. Japn
Agencia Internacional de
Cooperacin de Japn

TIPO DE

ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN

VIGENCIA

Facilitar el acceso de acadmicos mexicanos a los programas de


2008, vigencia
maestra de Enseanza de la Lengua Inglesa o Lingstica Aplicada
indefinida
El rea de cooperacin ser cualquier actividad encaminada a la
elaboracin de programas de formacin cientfica y de investigacin en historia, idioma, cultura y escritura maya. En los marcos 2003-2004
del programa de becas del gobierno mexicano, la creacin de la
ctedra Yuri Knrozov con el fin de intercambiar profesores
Desarrollar proyectos de docencia e investigacin conjunta, de
temas de inters mutuo, estimulando la formacin de equipos 2008, vigencia
de trabajo mixto; invitar a profesores-investigadores a que
indefinida
impartan cursos de inters comn y que participen en proyectos conjuntos de investigacin acadmica y cultural
Establecer una cooperacin cultural que tenga como fin la
promocin de intercambios y de visitas entre docentes e
investigadores con el fin de promover el desarrollo de
2006-2009
seminarios, ciclos de clases, conferencias, y de llevar a cabo
investigaciones comunes; el intercambio de publicaciones e
informaciones en los sectores de inters recproco
El intercambio, sobre la base de la reciprocidad, de estudiantes, maestrandos y doctorandos de investigacin, para
actividades de estudio, investigacin y conferencias, y
2005-2008
promovern el intercambio de experiencias cientficas, segn
programas peridicamente aprobados en forma conjunta por
los representantes habilitados de ambas instituciones
Programa de intercambio internacional para promover las
relaciones acadmicas y culturales en intercambio de estudian2002-2006
tes, profesores y publicaciones
Plan de apoyo a mujeres de las comunidades mayas del estado

Fuente: Elaboracin propia a travs de informacin proporcionada por el rea de ia.

La uqroo fue sede en 2007 de la xv Reunin Anual de la Asociacin Mexicana para la Educacin Internacional, con asistentes de ms de 10 pases y 120
participantes. Asimismo, se han recibido estudiantes extranjeros procedentes
de Italia, Belice para participar en los cursos de inmersin lingstica y cultural en diversos niveles; tambin los estudiantes de la licenciatura en Lengua
Inglesa de la uqroo se han beneficiado con esta experiencia en Belmopan, Belice, Japn, China, Austria, Taiwn, Repblica Checa y desde 2003 se recibe
en el verano a estudiantes italianos para participar en el programa de espaol
de manera recproca estudiantes de italiano de la uqroo han asistido a universidades italianas, particularmente a Perugia y Udine. En suma, cabe sealar
que, en correspondencia al programa de movilidad internacional estudiantil,
entre 1998 y 2008, 85 estudiantes de la uqroo han participado en alguno de
los 44 convenios que la institucin ha firmado y, en reciprocidad, la uqroo ha
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Addy Rodrguez Betanzos

recibido en una dcada a ms de 50 estudiantes extranjeros, incluido uno de


Varsovia.
En el marco de estos esfuerzos de cooperacin, los distintos departamentos
acadmicos tratan de fortalecer el proceso de internacionalizacin; por ejemplo:
en la Unidad Cozumel, el ao pasado funcionaron tres subprogramas acadmicos como parte del convenio con la Universidad de Southampton; el Departamento de Ciencias y Humanidades dcyh recibi a un profesor, en estancia
acadmica de tres meses, el cual particip, segn se reporta en la Gaceta uqroo,
en el diagnstico de necesidades para el fortalecimiento de los cuerpos acadmicos del rea de idiomas, imparti asesora individual en la estructura y diseo de
protocolos de investigacin en los tres cuerpos acadmicos, as como un seminario permanente de actualizacin disciplinar, donde todos los profesores del rea
de idiomas participaron en la metodologa de la investigacin y la redaccin de
protocolos de investigacin; tambin recibi a una estudiante del Departamento
de Lenguas Modernas para realizar sus prcticas profesionales, apoy los cursos de
idioma ingls y francs en las actividades de habilidades de hablar, escribir y leer,
dio tutoras y asesoras individuales a los estudiantes de ingls y francs, organiz
actividades para difundir su cultura y apoyar el proyecto de investigacin del
Diccionario Mvil, envi a un profesor a una estancia acadmica de tres meses
para brindar asesoras, tutoras y clases de espaol como lengua extranjera en la
habilidad de hablar en espaol y un taller de traduccin para alumnos del nivel
7 de espaol, present dos ponencias y tom cursos en aspectos pedaggicos,
uso y aplicacin de tecnologa para la enseanza de idiomas, un curso de ingls
avanzado y preparacin para el examen cae.
Por otra parte, y como producto de una reunin llevada a cabo el 8 de noviembre del 2007, el agregado de Cooperacin Educativa de la Embajada de
Francia en Mxico, Patrick Dahlet, estableci que: La Embajada de Francia
est muy interesada en el estado de Quintana Roo, por su posicin geogrfica, su belleza y la vinculacin existente por el idioma francs (Gaceta no. 44),
surgiendo de ah el convenio que en 2008 firmaron la uqroo y la Universidad
de Las Antillas y La Guyana; ambas partes coincidieron en que: La ms bella
inversin que puede hacerse, es [...] la formacin de los hombres. En la Tabla 5
puede notarse cmo la uqroo responde a la poltica de creacin con la que fue
auspiciada por el gobierno federal en 1995, as como a la poltica exterior de
tercera frontera con fuertes lazos de cooperacin internacional en Centroamrica
y el Caribe.
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

Tabla 5 Convenios de cooperacin establecidos con Amrica Latina y el Caribe


INSTITUCIN DE
EDUCACIN SUPERIOR

TIPO DE ACUERDO/CONVENIO/COOPERACIN

VIGENCIA

Facultad Latinoamericana Colaboracin acadmica, cientfica y cultural, para lo


cual se debern elaborar los programas especficos de 2000, vigencia
de Ciencias Sociales.
indefinida
Repblica Dominicana trabajo, apoyndose en aquellos grupos o especialistas

Pontfica Universidad
Catlica Madre y
Maestra.
Santo Domingo.
Repblica Dominicana
Instituto
Tecnolgico
Dominicano
Universidad
Autnoma
de Santo Domingo.
Repblica Dominicana
Universidad
de San Carlos
de Guatemala
Universidad
de las
Antillas y la Guyana

Unir esfuerzos para fomentar la cooperacin cientfica y


cultural entre ambas, a travs del intercambio de conocimientos y experiencias, para el desarrollo de programas conjuntos en las reas de docencia, investigacin y difusin de la cultura

1997-1999

Colaboracin acadmica cientfica y cultural, apoyndose en aquellos grupos o especialistas que se consideren 2000, vigencia
indefinida
necesarios
Intercambio de estudiantes y profesores, informacin
cientfica, material bibliogrfico, audiovisual y electrnico. Publicaciones conjuntas. Organizacin de
encuentros, cursos y seminarios
Intercambio de personal acadmico. Fomentar estudios,
programas y proyectos que establezcan las lneas de
colaboracin; ejecutar proyectos de investigacin y
apoyo a la formacin de recursos humanos
Acuerdo General de Colaboracin y Cooperacin
Internacional bajo el auspicio de la Embajada Francesa
en Mxico

Universidad de Costa Rica Cooperacin acadmica y publicaciones conjuntas

2000-2003

2007-2012

2008
2007-2012

Universidad
Nacional de
Costa Rica

Intercambio de docentes y personal, a corto y largo


plazo. Sabticos, permisos para capacitacin docente,
ctedras para los visitantes, cooperacin en la investigacin. Programas relacionados con investigacin,
docencia y extensin. Intercambio de estudiantes a nivel
de grado y posgrado

2006-2011

Universidad
de Crdoba.
Colombia

Carta de intencin con especial inters en los trabajos


del Centro de Informacin Geogrfica, las lneas de
investigacin de los cuerpos acadmicos de ingeniera,
as como conocer y adoptar las experiencias del
Programa de Doctorado en Geografa

2008

Universidad
Pedaggica y
Tecnolgica
de Colombia

Apoyar con la participacin de sus profesores en


actividades docentes compartidas, tutoras y asesoras,
de los diversos programas de Posgrado de Geografa.
Crear una red de colaboracin entre el Cuerpo
Acadmico Geografa y Geomticas

2005-2008

Universidad
Central
de Venezuela
Universidad
de Pinar del Ro.
Cuba
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Universidad de

Intercambio de profesores de pregrado y posgrado para


el intercambio de investigadores y profesionales para
dictar conferencias o261
realizar trabajos de investigacin; 2000-2005
de estudiantes de pregrado y posgrado
Desarrollar proyectos de docencia e investigacin de
temas de inters mutuo, la formacin de equipos de 2008, vigencia
trabajo mixto; invitar a profesores-investigadores a que
indefinida
impartan cursos
Convenio general de intercambio de profesores y

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Addy Rodrguez Betanzos

Universidad
Central
de Venezuela
Universidad
de Pinar del Ro.
Cuba
Universidad de
Matanzas Camilo
Cienfuegos. Cuba
Universidad de
La Habana.
Cuba

T //

Intercambio de profesores de pregrado y posgrado para


el intercambio de investigadores y profesionales para dictar
conferencias o realizar trabajos de investigacin; de 2000-2005
estudiantes de pregrado y posgrado
Desarrollar proyectos de docencia e investigacin de temas
de inters mutuo, la formacin de equipos de trabajo 2008, vigencia
mixto; invitar a profesores-investigadores a que impartan
indefinida
cursos
Convenio general de intercambio de profesores y
movilidad de estudiantes, visitas y estancias cortas de 1994-1996
visitantes
Intercambio de investigadores y profesionales, de
estudiantes de pregrado y posgrado. Elaboracin 1998, vigencia
indefinida
de proyectos conjuntos de investigacin. Intercambio de
publicaciones peridicas

Asignan gran importancia al intercambio en razn


de los fuertes lazos que les unen. Para el intercam- Desde antes de
Universidad de Belice
2006 y es
bio podrn presentar las modalidades de visitas de
indefinida
corta o de larga duracin
University of
Acuerdo de entendimiento para la colaboracin
1997
West Indies.
multicultural, el intercambio, las investigaciones y
Jamaica
actividades acadmicas
Para promover el desarrollo de la enseanza
Universidad de
1999 vigencia
Crdoba. Argentina superior. Intercambio de profesores, estudiantes e
abierta
informacin
Programa Interdisciplinario de Estudios de
Universidad de Chile Gnero para intercambio de docentes y publicaciones, y movilidad estudiantil

1998

Fuente: Elaboracin propia a travs de informacin proporcionada por el rea de ia.

La uqroo realiz en 2008 acciones de cooperacin en proyectos tursticos con


la Universidad Nacional de Costa Rica, as como en el desarrollo estratgico para la
fundacin del nuevo Observatorio de Desarrollo Sostenible de Centroamrica y
una conferencia magistral sobre el Atlas de incidencia delictiva (Gaceta no. 42:
73). En este sentido cabe resaltar los esfuerzos institucionales de muchos acadmicos por fortalecer cada una de las lneas estratgicas en las que laboran, como
el desarrollo sustentable, que anima los trabajos de la Unidad Acadmica Cozumel
desde hace casi 10 aos cuando, antes de la creacin de la propia unidad, se cre
el Centro Caribeo de Desarrollo Sostenible, instancia que coordin e impuls la
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

gestin acadmica y la investigacin en 19 pases de Centroamrica y el Caribe,


retomndose esta orientacin en la Unidad Acadmica Cozumel hacia el desarrollo sustentable, el turismo y el aprovechamiento de los recursos naturales.
Otro de los proyectos que se pueden destacar es la colaboracin de la uqroo
con la Universidad de San Carlos, en Guatemala, donde la Fundacin Ford transfiri a esta Universidad 220 mil dlares para atender a ms de mil estudiantes indgenas en el proceso de incorporacin a la educacin superior y, por su parte, la
uqroo le transfiri el modelo de su Programa de apoyo acadmico a estudiantes
indgenas, el cual beneficia a estudiantes indgenas con becas, tutoras y asistencia acadmica, adems de instalaciones adecuadas para tal propsito.
d) Pasantas y seminario acadmicos
El gobierno del estado de Quintana Roo estableci desde 1990 un acuerdo de cooperacin internacional titulado Programa de Gobernadores Washington Center,
el cual sera coordinado por la Secretara de Servicios Educativos y el Washington
Center para pasantas y seminarios acadmicos, donde los candidatos elegidos de
las distintas universidades estatales participaran con cuatro das de trabajo por semana en el lugar donde se desarrolle la pasanta, un seminario acadmico, un
seminario de la pasanta, dos clases acadmicas por semana, con duracin de tres
horas cada una con los temas Cmo hacer negocios con eua e Implicaciones
y dilemas del tlc con Amrica del Norte , y encuentros con congresistas estadounidenses. De acuerdo con informacin proporcionada por la propia Secretara
de Servicios Educativos de Quintana Roo, entre 2005 y 2007 participaron en este
intercambio 16 licenciados, mediante estancias semestrales en Washington, D.C.
y con proyectos, por mencionar algunos, como:
Oportunidad o amenaza en el desarrollo de la zona sur de Quintana Roo.
La nueva gestin municipal en Quintana Roo.
Gnero, pobreza y desarrollo sustentable en la Costa Maya.
Sistema automatizado de identificacin criminal.
Diseo de un proceso de chile habanero.
Proyecto de exportacin de vainilla.
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Addy Rodrguez Betanzos

Educacin en Mxico y responsabilidad social.


Financiamiento para el desarrollo econmico de Quintana Roo, 2005-2011.
Proyecto ejecutivo del programa integral de los residuos slidos del estado.
Programa de financiamiento para el desarrollo en Quintana Roo.
Turismo.
Propuesta de granja camaroncola comunitaria en la zona sur de Quintana Roo.
Enfoques educativos en Mxico y eua, la teora constructivista.
Polticas sociales en Quintana Roo.
Ciudades digitales aplicadas al contexto gubernamental.
Otro de los programas existentes es el Sistema Estatal de Becas, que seala en
su captulo vii la posibilidad de becas para el extranjero a docentes y tiene por
objeto estimular la realizacin de estudios de especializacin o posgrado fuera del
territorio nacional, a travs del otorgamiento de una licencia con goce de sueldo
ntegro. Al respecto no se pudieron encontrar datos que indiquen cuntos profesores del sistema bsico de educacin se han visto beneficiados con tal programa.

Conclusiones
No hay duda alguna que al vivir en un mundo globalizado el tema de la cooperacin internacional para el desarrollo de un pas adquiere mayor relevancia, y que
la educacin ha sido la herramienta desde la que se aborda la conciencia social
para producir profundos cambios de actitud, individuales y colectivos, que a su
vez estn generando una importante transformacin social que se manifiesta en
los contextos culturales, sociales y geogrficos ms diversos. En Mxico, y particularmente en sus entidades federativas, se necesitan acciones diversas reuniones,
seminarios, estudios... e integrales que contribuyan a conocer el estado del arte de
la cooperacin internacional, pues sta contina realizndose mediante un gran
nmero de acciones dispersas que en la mayor parte de los casos terminan siendo
poco relevantes como detonantes del desarrollo integral de una institucin educativa, de un alumno, de un profesor o del propio currculo acadmico.
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


exploracin en materia de cooperacin internacional

Como se ha podido observar en este estudio exploratorio no exhaustivo, a


nivel bsico no hay accin ni estrategia alguna de cooperacin internacional, ni
siquiera en torno a la figura del maestro, el cual es contemplado a travs del Sistema Estatal de Becas de la propia Secretara de Servicios. Sin embargo, comienzan
a manifestarse algunas acciones en materia de cooperacin internacional en el
nivel de educacin media superior, las que hasta hoy, cierto es, estn aisladas y no
se sabe si tendrn continuidad institucional o son polticas pasajeras, reflejo de las
buenas y voluntariosas intenciones del funcionario directivo en turno.
Hay que destacar que es conalep quien ms beneficios ha podido encontrarle
al tema de la cooperacin internacional, la que es incluso parte de su estrategia
mercadolgica para promocionarse y presentarle a la comunidad su oferta acadmica.
Se estima que 1.5 millones de jvenes de todo el mundo estudian actualmente
en el extranjero, de los cuales aproximadamente la mitad procede de pases de
la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (ocde) y ms
del 40% de Asia oriental y meridional; slo unos pocos estudiantes proceden de
frica, el Medio Oriente y Amrica Latina.2
El mbito de la cooperacin internacional ha reclamado desde siempre la necesaria coordinacin entre las instituciones que actan en un mismo terreno, sea
ste geogrfico o temtico, misma que debera contribuir, entre otras cuestiones,
a racionalizar el uso de los recursos en la planificacin, ejecucin, evaluacin y
difusin de las acciones desarrolladas. Por ello, no resulta raro que las instituciones de educacin superior, en particular las universidades desde su fundacin
siglos atrs, hayan practicado la cooperacin internacional para la movilidad
de sus profesores y estudiantes, con el objeto de intercambiar conocimientos y
fortalecer una curricula acadmica, e incluso para organizar lo que hoy nos resulta
tan comn dentro de las universidades modernas: conferencias, seminarios, coloquios..., donde se concentra y comparten conocimientos acerca de un tema que
interesa a un conjunto de profesores con orgenes multinacionales, pluriculturales y multitnicos. En consecuencia, no es raro que la Universidad de Quintana
Roo haya firmado su primer convenio internacional en 1995, creado un rea
de intercambio acadmico y movilidad estudiantil en 1996, que desde 1998 a
la fecha mantenga relaciones con ms de 40 universidades de distintos pases y
Datos otorgados por Pamela Cox, Vicepresidenta del Banco Mundial, Regin de Latinoamrica
y el Caribe. 2005.
2

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Addy Rodrguez Betanzos

continentes, y que propicie una relacin de 2 a 1 estudiantes beneficiados con


dicha posibilidad de movilidad estudiantil, a grado tal que en el Plan Estratgico
de Desarrollo Institucional 2007-2012 se formaliz el objetivo transversal de la
internacionalizacin. Esto no evita que nos preocupemos porque nicamente seis
instituciones pblicas de educacin superior en el estado de Quintana Roo son
las que desarrollan ciertas acciones de cooperacin internacional aunque no todas
cuentan con reas especficas de vinculacin internacional, ni con planes estratgicos en dicho sentido en el contexto actual, donde la internacionalizacin es un
componente inevitable de la sociedad globalizada.
En los albores de este nuevo siglo, la educacin superior sigue atrapada en realidades nacionales y preocupaciones de ndole local, quizs porque se priorizan
las exigencias de las polticas educativas federales centradas en la certificacin, la
acreditacin, la obtencin de recursos adicionales por sobre el establecimiento de
lazos de cooperacin internacional. Ello genera una costosa lentitud en los intercambios multinacionales, cuyos resultados son, como se ha visto aqu, casi nulos,
obviando que la globalizacin obliga hoy a las universidades a una intensa competencia, donde la movilidad internacional de sus estudiantes deviene motor para el
intercambio cultural, la adquisicin de conocimientos y la innovacin, cuestin que
irrecusablemente amerita fomentar el aprendizaje de un segundo idioma, establecer
convenios para la condonacin de colegiaturas, intercambiar alojamiento, otorgar
becas econmicas y/o un trabajo remunerado en la universidad receptora, y participar dentro de consorcios, redes, agencias de cooperacin, asociaciones, fundaciones
e instituciones privadas cuya finalidad sea la de propiciar el establecimiento de
proyectos educativos conjuntos que otorguen posibilidades reales para la movilidad. Aunque es claro que todo lo anterior no debe hacer olvidar que los gobiernos
locales son los principales responsables del desarrollo y quienes deben trabajar en
la cooperacin acadmica para el fortalecimiento de posgrados y potenciacin del
intercambio acadmico, el mejoramiento del profesorado en universidades pblicas, as como la formacin y capacitacin cientfica y tecnolgica para impulsar la
colaboracin entre instituciones y crear nuevos sistemas de enseanza.

Fuentes
Becker, Gary Stanley. (1996). Education and Distribution. The American Economic
Review. Pittsburgh: aer
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Educacin p blica estatal en Q uintana R oo:


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Addy Rodrguez Betanzos

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La int erculturalidad en l a edu cacin su perior:


el caso de la Universidad de Quintana Roo

Captulo XII
Laint erculturalidadenl aedu cacinsu perior:
el caso de la Universidad de Quintana Roo
EverM arcelinoCa nulGng ora*
Mara Elena Cruz Cceres**

Introduccin
El proyecto de nacin que en Mxico se promovi despus de la independencia
pretendi mejorar las condiciones de vida de los indgenas, transformando su
alimentacin, su indumentaria, su educacin y sus esparcimientos; se pensaba
que el indio deba abrazar la cultura contempornea al igual que el individuo
de cualquier otra raza. La va fue procurar una prctica educativa, a travs de
la imposicin de valores, con tendencias a homogeneizar los medios inherentes a la
cultura de los indgenas.
Ms tarde se comprendi que un proyecto de nacin no era factible, ya que
la poblacin, como actualmente se presenta, est dividida en agrupaciones ms o
* Maestro en Antropologa Social por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social-Occidente. Profesor-Investigador del Departamento de Ciencias Sociales, Divisin de Ciencias Sociales y Econmico Administrativas, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios antropolgicos del Circumcaribe donde cultiva la Lnea de
Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Cultura y turismo en el Circumcaribe. Correo
electrnico: evercan@uqroo.mx.
** Licenciada en Economa por la Universidad de Quintana Roo. Profesora adscrita al Centro de
Estudios Interculturales de la Universidad de Quintana Roo. Trabaja la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Interculturalidad y acceso a la educacin superior. Correo electrnico:
mcruz@uqroo.mx.

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Ever Marcelino Canul Gngora y Mara Elena Cruz Cceres

menos numerosas, que en s constituyen pequeas patrias por el lazo comn de la


raza, el idioma y la cultura. En Mxico, por ejemplo, las estadsticas del ao 2005
sobre el nmero de etnias varan: desde las 57 comnmente aceptadas, hasta la
suma de 62 con 92 lenguas diferentes. Estas etnias constituyen, de acuerdo con
datos oficiales, una poblacin de ms de 10 millones de personas, que en su inmensa mayora son parte del 20% de mexicanos (la poblacin total es de aproximadamente 100 millones) que viven en la extrema pobreza (Roque, 2001).
En las dos ltimas dcadas del siglo xx, el modelo educativo mexicano se vio
influenciado por las tendencias internacionales en cuanto a derechos humanos.
A nivel internacional, desde 1957, con el Convenio sobre Poblaciones Indgenas
y Tribales, se inici una serie de recomendaciones a favor de atender los derechos
humanos en ese sector de la poblacin y prevenir la discriminacin en todo el
mundo. Habindose agravado la situacin de los pueblos indgenas respecto a
otros grupos, en 1989 la Organizacin Internacional del Trabajo (oit) reconoce
no slo la situacin de explotacin en la que se encontraban, sino tambin las aspiraciones de stos para asumir el control de sus propias instituciones y formas de
desarrollo econmico, buscando mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y
religiones, dentro del marco de los Estados en que viven.
En ese sentido, el convenio de la oit invitaba a los Estados de los pases a
coadyuvar en la eliminacin de las desigualdades econmicas existentes en la poblacin. Se trataba de proveer los medios pertinentes para garantizar la libertad
en la poblacin menos favorecida social y econmicamente, a travs del acceso a
mejores condiciones de vida y de trabajo, a los servicios de salud y educacin. La
participacin social fue una de las responsabilidades que deban asumir los Estados; sus polticas deban desarrollarse con la participacin de los pueblos, con una
accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos
y a garantizar el respeto de su integridad.
Los pases deban garantizar a los pueblos indgenas un trato ciudadano, comprometindose a ayudarlos a tener los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los dems miembros de la poblacin. De esta manera fue
que pases como Guatemala, Mxico, Per, Ecuador, Bolivia, Colombia, Nicaragua, Chile, Honduras, El Salvador, Panam, Venezuela, Brasil y Paraguay reconocieron a nivel constitucional la diversidad cultural en sus territorios. El trabajo
posterior al reconocimiento es el que resulta an ms difcil, pues los Estados
tendran que encontrar las medidas especiales y precisas para favorecer a las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos
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La int erculturalidad en l a edu cacin su perior:


el caso de la Universidad de Quintana Roo

indgenas. Al mismo tiempo se tendra que garantizar el acceso a la salud, a la


educacin, a mejores condiciones de vida, etctera; slo as se estara ofreciendo
una solucin desde el aspecto de la ciudadana.
En el mbito educativo, Mxico ha abordado el asunto de los pueblos indgenas en sus polticas pblicas, promoviendo la calidad educativa desde la perspectiva de pertinencia cultural e igualdad de oportunidades en el acceso a la educacin. En el nivel de educacin superior, las acciones ms notables para mejorar las
condiciones de acceso se sitan en el fortalecimiento de los programas de becas,
tanto en el nivel medio superior como en el superior, as como el acercamiento
de la educacin media superior a travs de los Mdulos de Enseanza Media
Superior a Distancia (emsads) y superior con la creacin de universidades
interculturales en regiones con alta presencia de poblacin indgena. Y en las
polticas institucionales sobre educacin con pertinencia cultural, se incluye la
enseanza bilinge.
No menos importante ha sido el papel de organizaciones no gubernamentales
que han sumado esfuerzos con las instituciones educativas. El caso que aqu se
presenta constituye la experiencia de la Universidad de Quintana Roo en el Programa de Apoyo a Estudiantes Indgenas en Instituciones de Educacin Superior
(paeiies), surgido en el ao 2001 con la cooperacin entre la Fundacin Ford y
la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior
(anuies), en coordinacin con las entidades dedicadas a impartir la educacin superior en Mxico. El esfuerzo se ha traducido en generar estrategias de accin afirmativa, a travs de Unidades de Apoyo Acadmico (uaa), orientadas hacia una poblacin
tradicionalmente marginada, en este caso los indgenas. Con las uaa al interior de
las instituciones se desarrollaron diversas acciones destinadas a evitar la desercin
y lograr la permanencia y el mejor aprovechamiento por parte de los estudiantes
indgenas inscritos en las Instituciones de Educacin Superior (ies). Las uaa,
como modelos de atencin a estudiantes indgenas, promueven en los alumnos el
autoaprendizaje desde una postura de la dignidad tnica, en la cual el estudiante
indgena construye su espacio de participacin en forma corresponsable, tratando
de erradicar antiguas visiones y acciones de tipo paternalista (anuies/Fundacin
Ford, 2005).
Mientras que en el proyecto nacin se apostaba a un modelo educativo homogeneizador, en esta etapa postmoderna de la historia, las estrategias educativas
se inclinan a la visibilidad de los pueblos indgenas, haciendo notar las relaciones
que se dan entre indgena y los respectivos problemas de aspectos cultural, social
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Ever Marcelino Canul Gngora y Mara Elena Cruz Cceres

y econmico que los acompaan. Es en este sentido donde las estrategias del
paeiies abordan la diversidad de identidades y sus respectivas desigualdades en los
contextos educativos para operar estrategias que propicien la diversidad de saberes
e identidades a travs de la interculturalidad, y apelan a la coexistencia a travs del
dilogo con respeto mutuo.

Desde qu ngulo mirar la cuestin de los pueblos indgenas?


Cuando se analizan a conciencia los mundos de vida de los indgenas, se aprecia
la continuidad de valores, tradiciones, costumbres y creencias. Un ejemplo es la
filosofa en la imparticin de justicia, que lejos de ser represora, como se da en
el derecho positivo, tiende a ser conciliadora y reformadora de actitudes hacia
la vida. De igual manera se aprecia la ritualidad como eje articulador en la vida
comunitaria, que en su prctica reafirma la cosmovisin de un equilibrio con
la naturaleza. En el caso de los mayas contemporneos de Quintana Roo radicados en las zonas tursticas por cuestiones laborales, los vnculos comunitarios an
perduran a travs de su participacin en la organizacin de las fiestas tradicionales, a partir de apoyos econmicos para financiar los insumos de las fiestas o su
participacin en los rituales.
La continuidad de las costumbres e instituciones de los pueblos indgenas
hace que el asunto de las libertades y los derechos humanos de stos no deba
quedarse en el tratamiento clasista, como sucedi en las primeras dcadas del
siglo xx con el proyecto nacin, sino desde los derechos colectivos. Adems hay
que mirarlos desde la perspectiva de que los indgenas son pueblos oprimidos
por su condicin histrica de haber sido conquistados. Es un asunto que compete a las identidades porque son culturalmente diferenciados, y la diversidad,
as como las relaciones de poder, convergen en un contexto determinado con
formas particulares en cada grupo.
Es decir, si desde un punto de vista histrico el problema de los indgenas se
localiza en su condicin de conquistados que an contina en las relaciones sociales y de produccin, entonces la respuesta est en mirar sus desigualdades desde la
diferencia en las identidades tnicas; slo as comprenderemos los lmites de un
grupo a otro. En este sentido, la identidad debe considerarse como fundamental
en el estudio de las desigualdades sociales, para que los asuntos referentes a la
situacin de clase resulten secundarios (Stavenhagen, 2002), sin que el nfasis en
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La int erculturalidad en l a edu cacin su perior:


el caso de la Universidad de Quintana Roo

la identidad tnica diluya la conciencia de clase y sus correspondientes actitudes


polticas, pues de hecho el darle un tratamiento identitario a los problemas de los
indgenas da lugar a considerar que los grupos culturales pueden estar diferenciados internamente en lo social y lo econmico (dem).
En ese sentido es que el programa paeiies propicia la visibilidad de los indgenas en los contextos educativos. Se ha recurrido a la discriminacin positiva
para evidenciar a los grupos con su respectiva conciencia tnica y facilitar la comprensin en la estructura social en la que se insertan. Desde las condiciones reales
en las cuales se insertan los estudiantes indgenas en los contextos educativos, el
paeiies se presenta como una intervencin planeada para propiciar ambientes
interculturales, a partir del marco histrico, en los que hay que abordar los
asuntos indgenas, tal como sealar Fornet Betancourt (2004): la necesidad
del dilogo intercultural en Amrica Latina est conectada con la historia de
la conquista y de la colonizacin del subcontinente en tanto que historia de un
desastre continuado: la destruccin y opresin sistemticas de las diferencias culturales. Los conflictos ocasionados por la exclusin y la desigualdad social son los
que justamente hacen necesaria la construccin de todo proyecto intercultural.
Las luchas y las reivindicaciones que los pueblos indgenas hacen por su reconocimiento, por sus derechos ciudadanos, por una organizacin de la sociedad que
no resulte injusta y desigual, se inscriben en ese proyecto.
Por eso es importante dar un paso ms all de afirmar la diversidad cultural.
De quedarse ah se corre el peligro de una multiculturalidad en la que slo se
respeten los distintos modos de ser y se describa la diversidad, pero no se exija
compromiso y mucho menos accin. En cambio, la interculturalidad es encontrar los medios efectivos de ejercer la ciudadana, tanto en aquello que nos asemeja como en aquello que nos diferencia, denota accin y una relacin dialgica
entre culturas.
Por lo tanto, en la interculturalidad la palabra clave es dilogo, a partir del encuentro entre interlocutores, entre grupos que se reconocen recprocamente con
la capacidad y el derecho a la creacin cultural.
La ventaja de este modo de concebir las relaciones es que se reasumen aspectos planteados por la multiculturalidad, pues el dilogo presupone, ciertamente, el respeto mutuo
y convergencias, pero tambin el intercambio en pie de igualdad y el surgimiento de lo
nuevo. La diversidad despliega plenamente su riqueza en [] el intercambio de modalidad interlocutiva de cara a cara, que a veces es ms confrontacin que acuerdo, ms
negociacin que armona (Vallescar, 2006).
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Ever Marcelino Canul Gngora y Mara Elena Cruz Cceres

En esas situaciones de negociacin es donde surge la riqueza de las relaciones


sociales, la cual, desde el punto de vista de Sartori (2003), es un tipo de consenso
enriquecido y alimentado por el disenso.
La realidad de la diversidad identitaria y sus respectivos conflictos en la
que se envuelven los grupos culturales, presupone un tratamiento tico. As
lo ha sealado Bilbeny (1997), al abordar la tica a partir de su papel en el
contexto de la actualidad que se caracteriza por una sociedad con instituciones
democrticas cada vez ms influyentes en los individuos y en las crisis contemporneas que los envuelven.
El autor advierte que si se quiere afrontar el contexto actual desde un punto de
vista tico, se requerir la exigencia de un trabajo de readaptacin, en el que slo
repensando los hbitos y las creencias se lograrn sortear los peligros que plantean
los problemas relacionados; entre otros, el calentamiento global, la diversidad y
sus contradicciones. Asi mismo seala que a travs de la relacin y el dinamismo
entre hbitos y creencias se constituye la fuerza organizadora de la cultura y la
tica. Los hbitos, a diferencia de la costumbre, son elecciones propias que nos
disponen con regularidad a comportamientos adquiridos mediante el aprendizaje. Por lo tanto, el hbito como modo de obrar es la gracia y es la fuerza de la tica,
misma que se origina del ethos, o sea, de la costumbre. Pero la costumbre no existe
sin hbito, por la razn de que la costumbre es impuesta desde fuera por normas
sociales, y se objetiva slo si un individuo la aprehende y la habilita en su interior
para obrar de manera acorde a ella (a la costumbre). En ese sentido, el hbito en
los seres humanos es el estado o condicin que procura la disposicin a obrar
en tal sentido o tal otro, segn una vieja o una nueva costumbre, una comn o
una singular norma de conducta.
Se trata de vivir y convivir ticamente, de ah que la propuesta de la interculturalidad sea planteada desde el plano de la ciudadana y la tica. Debemos
preguntarnos cmo sobrevivir? y cmo convivir juntos?

El problema del acceso a la educacin superior


En Mxico, el proyecto educativo surgido a partir de las dos ltimas dcadas
del siglo xx ha definido las polticas educativas en la necesidad de crear condiciones favorables para el acceso democrtico de todos los grupos a la educacin
superior. Se habla de una educacin para todos y con pertinencia cultural. Esta
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nueva propuesta en las polticas educativas reviste un origen desde el mbito internacional, cuando se proclaman los derechos humanos fundamentales por la
unesco y cuando en Mxico se ratifica el convenio 169 de la oit en 1990. Este
fue el primer paso para reconocer al pas con su carcter multitnico, para asumir
la amplia necesidad de buscar e implementar modalidades de desarrollo que tuvieran en consideracin la especificidad histrica y cultural de las 57 etnias que
radican en territorio mexicano, con la nica finalidad de aportar al desarrollo de
los diferentes grupos tnicos una posibilidad de existencia, identidad y respeto a
sus costumbres.
Hasta el ao 2000, los grupos indgenas de Mxico representaban el 20% de
aproximadamente 100 millones de habitantes que conformaban la poblacin total
mexicana. Para tal ao las condiciones de las comunidades indgenas se ubicaban
en la pobreza. De esta manera, en ese mismo ao, el 83.6% de los nios muri
por dolencias intestinales, el 60% estaba desnutrido y el 88.3% de las viviendas
no tenan drenaje (Roque, 2001). Las limitaciones econmicas posicionan a los
indgenas en una situacin de mayor desventaja para acceder a la educacin: el
75% no finaliza la primaria y registra un analfabetismo de hasta el 45%, mientras que la media nacional es del 10.46%. En cuanto al ingreso a la educacin
superior, a los jvenes de las comunidades indgenas se les dificulta acceder a ella,
ya que supone un gasto superior a los ingresos totales de la familia. Por ejemplo,
en Chiapas, uno de los estados ms pobres del pas, las oportunidades de un
joven en edad escolar son cuatro veces ms bajas que en ciudades como el Distrito
Federal (Schmelkes, 2003).
Desde el punto de vista geogrfico, de las 1,048 instituciones de educacin
superior pblicas que existen en Mxico, salvo algunas excepciones, la mayora
se encuentran localizadas en zonas urbanas (Len Ramrez, 2005). En el aspecto
acadmico, los egresados de instituciones educativas de nivel medio superior ubicadas en regiones indgenas difcilmente logran pasar los exmenes de admisin
de las instituciones de educacin superior. Lo anterior ha sido producto de la
falta de pertinencia cultural y lingstica de la educacin bsica que se ofrece en
las comunidades indgenas.
A partir del sexenio foxista, el gobierno mexicano acerc la educacin media
superior en las comunidades marginadas. Por ejemplo, el Colegio de Bachilleres
ampli sus servicios en zonas rurales a travs de los mdulos de Enseanza Media
Superior a Distancia (emsad). As tambin se cre la Coordinacin General de
Educacin Intercultural y Bilinge (cgeib) para ofrecer una educacin de calidad
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y culturalmente pertinente a los pueblos indgenas, en todos los niveles educativos (Schmelkes, 2006).
Aunada a la cgeib, en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 se
impuls tres estrategias de accin afirmativa para incrementar el acceso de los
indgenas a la educacin superior (dem).
El aumento del nmero de becas del Programa Nacional de Becas de Educacin Superior (pronabes).
Llevar la educacin superior a las zonas densamente indgenas, mediante
el establecimiento de universidades interculturales de alta calidad que tienen
como misin formar profesionales e intelectuales comprometidos con el desarrollo de sus pueblos y sus regiones, mediante un enfoque a las necesidades de la
regin1 (Schmelkes 2006).
Interculturalizar gradualmente las universidades convencionales, a travs de
la conjugacin de varias acciones compensatorias, dentro de las Instituciones
de Educacin Superior (ies), que impliquen un verdadero cambio de actitud
hacia la poblacin indgena. Se pretende generar condiciones acadmicas con
un programa de tutoras y cursos de capacitacin, y gestionar apoyos, como
becas, para retener a los estudiantes en la institucin.
Esta ltima estrategia de accin afirmativa requiere de mayores esfuerzos. Si
bien la educacin intercultural en Mxico se ha oficializado en la legislacin e
institucionalizado con la creacin de la cgeib, y sus acciones estn geogrficamente prximas a zonas indgenas, a travs de la educacin bilinge en el nivel
bsico y en la implementacin de universidades interculturales, no hay polticas
y/o acciones desde el ejecutivo federal que procuren que en las ies convencionales se propicie el reconocimiento de la especificidad y diversidad cultural de su
alumnado, y por lo tanto, de las necesidades diferentes que se presentan en los estu1
En el sexenio foxista se comprometieron diez universidades interculturales; stas son: Universidad
Intercultural del Estado de Mxico, Universidad Intercultural de Chiapas, Universidad Intercultural del estado de Tabasco, Universidad Veracruzana Intercultural (con cuatro campus: Espinal,
Tequila, Ixhuatln de Madero y Huazuntlan), Universidad Intercultural del estado de Puebla, Universidad Intercultural de la Zona Maya del estado de Quintana Roo, Universidad Intercultural de
Guerrero, Universidad Intercultural de Chihuahua, Universidad Autnoma Indgena de Mxico y
Universidad Indgena Intercultural de Michoacn.

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diantes indgenas. Pensar en ambientes interculturales en las ies convencionales,


as como procurar la igualdad de oportunidad en la educacin superior, implica
una transformacin de las ies convencionales y supone una nueva actitud, basada
en el respeto y el dilogo de las diferentes culturas que deben compartir todos
los integrantes de una comunidad universitaria: profesores, alumnos, directivos,
tutores y los mismos indgenas. Es por eso que la interculturalidad no debe recaer nicamente sobre la poblacin indgena, precisamente la ms discriminada y
menos favorecida socialmente, sino que ha de involucrar a los dems sectores de
la sociedad para poder as fomentar un autntico conocimiento y comprensin
reciproco del otro (Barnach, Barnach-Calb, 1997).
Algunas instituciones se han esforzado en crear condiciones de convivencia
en marco de la igualdad y alcanzar ambientes interculturales a travs del paeiies,
que desde el 2001 ha creado Unidades de Apoyo en doce universidades con el
objetivo de procurar espacios de convivencia intercultural (anuies, 2003). Estas
unidades, que son de las estrategias menos comunes dentro de las ies, tienen la
gran responsabilidad de asegurar que los alumnos sean acogidos por la comunidad educativa, reconociendo su diferencia con una actitud de respeto; de igual
manera se reconoce la desigualdad econmica y acadmica con la que llegan a las
universidades, para que, con base en ello, se implementen medidas que eliminen
las desigualdades materiales para alcanzar el xito acadmico.

Gestionando la diversidad en la Universidad de Quintana Roo


Desde sus inicios, la Universidad de Quintana Roo (uqroo) ha tenido estudiantes de origen maya, debido a que en el estado el grupo tnico que histricamente ha prevalecido es el maya, que comparte costumbres, tradiciones y
lengua con los dems mayas de la pennsula de Yucatn. Sin embargo, antes de
la Unidad de Apoyo Acadmico para Estudiantes Indgenas (uaaei), al interior
de la uqroo no se tena un proyecto especfico de atencin a estudiantes de
origen indgena, por lo que esta poblacin pasaba desapercibida y se daba por
hecho que las necesidades de dichos estudiantes eran las mismas que las de
cualquier otro alumno. El tema de los indgenas y de los mayas se trataba en
amplias lneas de investigacin. Faltaban acciones que ubicaran y evidenciaran
a los indgenas como actores sociales de la universidad que, en la interaccin
muchas veces asimtrica, adoptan identidades de otros grupos sociales para
revitalizar su cultura.
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Fue en febrero del ao 2003 cuando se instal la uaaei en la uqroo, a travs


de un convenio de colaboracin con la anuies y la Fundacin Ford (ff ), con la
misin de procurar, desde la dignidad tnica, relaciones de convivencia de los
indgenas mayas con los diversos grupos estudiantiles no indgenas, en un plano
de igualdad y en sus distintos niveles de desarrollo acadmico, una convivencia
basada en un dilogo que presupone respeto y enriquecimiento mutuo en saberes
y conocimiento entre grupos. Se establecieron las acciones de la uaaei con el objetivo de generar condiciones acadmicas, culturales y econmicas para mejorar
el rendimiento y reducir la desercin de los estudiantes indgenas, a travs de mecanismo acadmicos como las asesoras, los cursos de capacitacin, un programa
de tutoras y la gestin de becas.
Las acciones del tipo de las Unidades de Apoyo Acadmico se han visto en
diferentes momentos y contextos del siglo xx en poblaciones que histricamente
remiten a una condicin de conquistados. Diversos estudios, realizados posteriormente al trabajo de Bourdieu y Passeron (2004), han demostrado que las tasas de
mortalidad educativa no slo se deben y explican mediante los obstculos econmicos. Ms importantes son los obstculos culturales que los estudiantes deben
superar, en el hecho de que se comprueban diferencias de actitud y de aptitudes
significativamente vinculadas al origen social, aunque los estudiantes a los que separa hayan sufrido durante quince o veinte aos la accin homogeneizadora
de la educacin, y aunque los ms desfavorecidos entre ellos hayan podido escapar a
la eliminacin gracias a una capacidad de adaptacin o a un medio familiar
favorable.
En el ao 2003 se detect a 109 estudiantes indgenas con los criterios que
la anuies sugiri a las instituciones participantes en el paeiies: lugar de origen,
hablante de una lengua indgena y los apellidos. A partir del 2004, adems de
estos criterios, la Universidad de Quintana Roo consider importante tomar
en cuenta la autoadscripcin, ya que existen estudiantes que, sin cumplir con
los criterios de la anuies, se asumen como indgenas por el hecho de que en
el seno familiar an se practican las tradiciones mayas. La integracin por el
ltimo criterio se realiza fuera de los mecanismos formales,2 generalmente
sucede cuando el estudiante reflexiona sobre el origen de sus padres o abuelos
y acude a las oficinas de la uaaei para informarse de ella e inscribirse. ConEn el mes de agosto, cuando inicia el ciclo escolar, la uaaei aplica una encuesta a los estudiantes
de nuevo ingreso para ubicar a los indgenas y saber sus necesidades acadmicas.
2

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trario a la autoadscripcin, en algunos estudiantes se presenta el rechazo de la


identidad indgena, por lo que solicitan su retiro o baja del programa uaaei.
Actualmente el padrn estudiantil indgena asciende a un total de 533 alumnos. Es importante mencionar que, a partir del 2007, la uaaei de la uqroo
registra alumnos en su categora de invitados, que son aquellos que se han
pronunciado a formar parte de la unidad de apoyo para ser partcipes de los
servicios de la uaaei.
Grfica 1 Matrcula de estudiantes registrados en la uaaei
600
500

Matrcula

400
300
200
100

2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006 2006 - 2007 2007 - 2008 2008 - 2009

Ciclo escolar
Fuente: Centro de Estudios Interculturales, uqroo.

Promedio acadmico

La edad de estos estudiantes indgenas flucta entre los 18 y 22 aos, y se


encuentran inscritos en los diferentes programas de licenciatura y profesional asociado. Cuando ingresan a la universidad se les imparten cursos de capacitacin
sobre temas de tcnicas de estudio, estilos de aprendizaje, redaccin de textos; se
les asigna un tutor, y cuando lo requieran, se les canaliza a un asesor acadmico
para recibir asesoras en alguna materia especfica.
En cuanto a los apoyos econmicos, a los alumnos se les orienta para solicitar y revalidar sus becas, ya sean de tipo econmico o las de especie. Estas
ltimas se han logrado por la alianza procurada por la uqroo con la Casa del
8.4
Campesino. A los esfuerzos de estas dos instituciones se sumaron otras de tipo
8.3
gubernamental
y no gubernamental para financiar, en el 2007, la edificacin

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8.1

8
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7.8
7.7

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de la Casa del Estudiante. Lo anterior permiti ofrecer no slo las becas de


alimentacin, sino tambin el apoyo en hospedaje a los alumnos con mayores
dificultades econmicas. En la medida que la uqroo fortalece su programa de
becas, los estudiantes de origen indgena se ven favorecidos de igual manera.
Por ejemplo, los programas de intercambio acadmico ahora son una opcin de
desarrollo acadmico para los alumnos que atiende la uaaei. El que el alumno
asuma su libertad para un traslado temporal en un contexto an ms lejano al
medio familiar ha sido una tarea de convencimiento, y el resultado en aquellos
alumnos que han asumido el reto demuestra un giro en la manera de percibir su
vida a mediano plazo.
Se busca canalizar a los universitarios indgenas a proyectos de servicio social que les permitan contribuir a mejorar las condiciones de existencia en sus
comunidades.
Los estudiantes, aparte de ser receptores, construyen la interculturalidad a
travs de la participacin, discusin y dilogo en eventos acadmicos. Es por
eso que se insiste a los estudiantes que realicen actividades acadmicas, como
son los encuentros, eventos, talleres, etctera, que precisen el intercambio de
experiencias de vida entre ellos, la conciencia tnica y las dificultades para vivir
en un mundo de paz. Los eventos que hasta el momento se han ofrecido permiten
la interaccin con estudiantes de diversos pases y culturas, as como la revalorizacin de su identidad como miembros de un grupo tnico y, sobre todo, las
actitudes de liderazgo. Los estudiantes indgenas de la uqroo han participado
en los dos Encuentros Nacionales de Estudiantes Indgenas, donde asistieron
alrededor de 130 jvenes provenientes de las instituciones de educacin superior que participan en el paeiies: Benemrita Universidad Autnoma de Puebla,
Universidad de Guadalajara, Centro de Estudios Superiores del Estado de Sonora y Universidad Autnoma de Chapingo, entre otras. Ah los estudiantes
tuvieron la oportunidad de discutir y compartir las problemticas que se presentan en su proceso de formacin acadmica y su adaptacin a los espacios
universitarios.
El mejoramiento acadmico y el aumento de la poblacin atendida es un
impacto positivo de las acciones que la uaaei ha implementado desde el 2003.
Los datos estadsticos e indicadores que se han generados sobre los estudiantes indgenas a partir de la creacin de la uaaei permiten a la Universidad de
Quintana Roo tener mayores referencias para mejorar la calidad de la educacin que ofrece.
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Grfica 2 Promedio acadmico de los alumnos de la uaaei

Promedio acadmico

8.4
8.3
8.2
8.1
8
7.9
7.8
7.7
7.6
7.5
2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006 2006 - 2007 2007 - 2008 2008 - 2009

Ciclo escolar
Fuente: Centro de Estudios Interculturales, uqroo.

En sus inicios, la uaaei impuls una campaa de difusin entre los docentes,
administrativos y los propios estudiantes indgenas, con el objetivo de compartir
las acciones emprendidas para mejorar la calidad en la educacin de estos ltimos. Por un lado, dicha campaa de difusin sirvi para establecer relaciones de
confianza y de empata entre los actores universitarios (estudiantes indgenas y no
indgenas, docentes, administrativos y los que operan la Unidad). Por otro lado,
cuando en diferentes espacios universitarios se hablaba de la importancia de la
uaaei, resultaban poco comprendidas las acciones implementadas en el marco de
las relaciones interculturales.
Las razones pudiesen ser, retomando a Vallescar (2006): a) la insuficiente comprensin y manejo del concepto de interculturalidad y de educacin intercultural;
b) la ausencia de lineamientos para orientar su desarrollo; c) las resistencias frente
a los desafos que plantea la educacin intercultural en sociedades profundamente marcadas por el conflicto y las relaciones asimtricas de poder; d) la carencia
de educadores que tengan la formacin y la disposicin para deconstruir y reconstruir conocimientos, prcticas, valores y actitudes en contextos multiculturales; e) la
ausencia de la dimensin poltica, constitutiva de todo planteamiento intercultural;
y f ) la reduccin de lo intercultural a elementos pintorescos y folclricos. Es
evidente, desde luego, la necesaria discusin conceptual en torno de la intercul281

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turalidad y de las nociones afines, tales como multiculturalidad, democracia,


ciudadana, derechos, diversidad cultural, comunicacin intercultural, globalizacin, territorio e identidad.
Las opiniones de algunas personas se reducan a calificar las acciones de la
uaaei como paternalistas, sin impactos estructurales o, en el peor de los casos,
acciones que discriminan an ms a los nativos quintanarroense por el sentido
peyorativo de la palabra indgena. Ante la mirada de los actores a favor de la interculturalidad, fue una advertencia para impulsar la discusin sobre temas de cultura y lingstica maya, identidad e interculturalidad, en diversos foros acadmicos.
Sobre todo dio origen a la tradicin de que cada ao, a partir del 2005, se llevarn
a cabo los Encuentros Interculturales dentro de la uqroo. El objetivo del evento
es promover los valores culturales de los mayas y dems grupos indgenas, desde
la msica, la poesa y la gastronoma; adems representa un escenario idneo
para desarrollar y promover la investigacin y discusin sobre la interculturalidad.
Otra de las tareas es fomentar la reflexin y la investigacin, involucrando cada
vez ms a los estudiantes de la zona maya, particularmente a los que participan en
la uaaei. Sin embargo, es importante mencionar que el sentido de la construccin
de la interculturalidad transita en varios niveles, pues:
El esfuerzo de or y comprender estas opiniones indgenas nos exige valorar las dificultades de la comunicacin intercultural y esta valoracin puede iluminar no slo
nuestros encuentros con los mayas y otros pueblos de la Amrica Central sino con
pueblos de todas partes (Sullivan, 1991).

Lo importante no slo es generar espacios de convivencia y de relacin, sino


tambin que a travs de este tipo de programas, como el de la uaaei, gradualmente los estudiantes de origen indgena aporten sus saberes y conocimientos, y que
ellos mismos contribuyan con sus reflexiones y acciones, permitiendo entonces
promover cambios en las currculas acadmicas. Se trata entonces de posicionarlos como actores sociales para que de manera activa construyan y deconstruyan
sus propios destinos.
Implica entonces procesar la experiencia y actuar sobre ella. Implica la capacidad
de comprometerse en las prcticas organizacionales, disponer de ciertas habilidades y acceso a recursos de varios tipos (Long, 1992; 2001; Long y Van der Ploeg,
1989; Long y Villarreal, 1993).
En dicho sentido, el instrumento que posibilitar ese vnculo es la comunicacin, pero establecida en varias direcciones, por un lado entre los propios
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indgenas, por el otro entre indgenas y no indgenas, buscando entonces el establecimiento de la relacin y el encuentro. En la medida que estos escenarios se
construyan en un plano de reconocimiento y de mutuo aprendizaje, estaremos
abriendo caminos en los procesos de la ciudadanizacin intercultural.
La experiencia de la uaaei en la atencin de estudiantes indgenas se ha compartido con la Fundacin Rigoberta Mench Tum y la Universidad de San Carlos, Guatemala, a travs de convenios de colaboracin y cooperacin. Con estos
convenios internacionales se busca el intercambio de experiencias referentes al
tema de la interculturalidad en la educacin superior, transmitiendo de esta forma mecanismos que permiten la integracin de los grupos tnicos a los modelos
educativos desde una perspectiva intercultural simtrica del conocimiento.
El contexto actual del programa uaaei se traduce en una institucionalizacin
a travs del Centro de Estudios Interculturales, que refleja el compromiso social
de la Universidad de Quintana Roo para impulsar estrategias acordes a las necesidades de la poblacin estudiantil que atiende, tomando en cuenta las bondades
de implementar acciones de corte intercultural.

Conclusiones
Lo que aparece de manera evidente es la clara complejidad de los asuntos que
competen a las minoras tnicas y no tnicas, pero que igualmente son consideradas minoras. Sin embargo, el reconocimiento de los derechos indgenas,
lingsticos, de acceso a la educacin con calidad y pertinencia cultural, es un
asunto en donde el Estado debe tener una verdadera responsabilidad para asumir
sus compromisos y generar iniciativas de poltica pblica para proporcionar y
motivar estos procesos; asimismo, las sociedades deben apostar a procesos de ciudadanizacin compartida, en donde los actores indgenas y no indgenas demanden y propongan.
Los avances sobre los acuerdos de la oit en el artculo 169 son en el reconocimiento del tema indgena y de su complejidad, pero no se trata slo de reconocer
el asunto, sino de que las minoras tengan cabida real en el proceso de desarrollo de los Estados modernos. No basta evidenciar la diversidad de identidades
en los contextos educativos, asunto del que se ocupan la multiculturalidad y
la pluriculturalidad, sino que tambin es necesario gestionar la diversidad de
saberes y entidades a travs de la interculturalidad. Se trata entonces de que los
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Estados nacionales reconozcan y den cabida a las epistemologas no occidentales,


a los nuevos planteamientos educativos surgidos desde la realidad de la experiencia y de los conocimientos de los pueblos originarios, pero no desde un lugar
aislado o desde fuera, sino justamente desde un espacio de relacin permanente,
cara a cara, en donde se propicie el intercambio de conocimientos, tecnologas,
literatura, medicina. Parece entonces que ste debe ser el reto para motivar a la
imaginacin en el proceso de reflexionar sostenidamente sobre los nuevos paradigmas del siglo xxi.
La interculturizacin puede verse como un instrumento poderoso de transformacin; sin embargo, parece que efectivamente es importante decir que este tipo de
enfoque debe ser tanto para indgenas como para no indgenas, bajo la premisa
del respeto a los diversos conocimientos, ideologas y la heterogeneidad cultural.
Cobra importancia entonces replantear cul es el papel de las universidades
ante las demandas de los pueblos indgenas? y, en el nivel personal, cul es el
papel de la tica ante la reivindicacin de los pueblos indgenas? La importancia
entonces radica en que, en el proceso de construccin de una educacin con
pertinencia cultural, sta debe ser reflexiva y debe mantener un alto sentido autocrtico, y debe de pensarse desde los diversos mbitos de los actores sociales. Las
universidades estn integradas no slo por los cuerpos acadmicos, sino tambin
por una importante masa crtica de estudiantes indgenas y no indgenas que pueden aportar sobre ese destino; sin embargo, es importante mencionar que hay que
generar las condiciones a travs de programas, proyectos e iniciativas que permitan
el dilogo intercultural.
En el caso mexicano puede observarse el carcter emergente de los modelos
de universidades interculturales. Vale la pena darle seguimiento al proceso de
implementacin y desarrollo de dichos modelos, pues la experiencia en el proceso
de construccin del Estado mexicano mostr su intencin de incorporar, castellanizar y homogenizar a los grupos indgenas del pas, y fue justamente a travs
del instrumento educador que logr resultados parciales al crear la categora de
mestizo. En dicho sentido, es de suma importancia seguir la pista de las universidades interculturales, sobre todo en la concepcin de sus modelos educativos y
del proceso de operativizacin.
La interculturalidad debe ser entonces un asunto de las universidades interculturales y no interculturales; en dicho sentido valdra entonces proponer la interculturizacin de los espacios educativos de nivel superior, a travs de la creacin de programas que gradualmente impacten en el modelo educativo de dichas
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universidades. Se debe entonces reconocer que su verdadero impacto tambin


radicara en la voluntad institucional y en las actitudes individuales.
La experiencia de la Unidad de Apoyo a Estudiantes Indgenas es una iniciativa que surge a travs de un proceso de intervencin planeada, en donde una
iniciativa externa motiva el desarrollo de un proyecto con el objetivo inicial de
atender acadmicamente a estudiantes de origen indgena; sin embargo, las necesidades e iniciativas de los actores involucrados en el proceso de operativizacin
del proyecto han motivado el desarrollo sistemtico que permite gradualmente
interculturalizar a la Universidad de Quintana Roo.
La construccin de la diferencia no es ms que una nueva forma de presentar
las distancias culturales, sociales y polticas que son legitimadas bajo la apariencia de ausencia de jerarquas sociales, pero que ocultan un refinado mecanismo
de exclusin.

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Stavenhagen, Rodolfo. (2002). A qu se alude cuando se habla de cultura del sur, en
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Cooperacin int ernacional y desarrollo en Q uintana R oo:


la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

Captulo XIII
Cooperacinint ernacional
ydesa rrolloenQ uintanaR oo:l aa ctuacindel a
Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)
Horacio Espinosa Coria*

Introduccin
Para analizar la presencia y actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn (jica) en el estado de Quintana Roo, es necesario explicar la importancia que para esta nacin asitica tiene la asistencia o ayuda que brinda a otras
naciones, principalmente aquellas llamadas del Tercer Mundo o en vas de
desarrollo, como parte de un esfuerzo que busca darle el reconocimiento de su
estatus como potencia mundial, as como para apuntalar valores y prcticas de
respeto de la democracia, los derechos humanos, de la equidad social y de gnero.
Al estudiarse con ms detalle el tipo de ayuda o cooperacin que Japn ofrece a
este conjunto de naciones y la forma de operar o cmo hace llegar esta asistencia,
se pueden reconocer los principios o filosofa de este tipo de iniciativas bilaterales
o multilaterales encabezadas por el gobierno nipn.
La jica est presente en Mxico desde la dcada de los aos setenta del siglo
pasado, brindando principalmente asistencia de tipo tcnico y de formacin de
* Doctor en Poltica por la Universidad de York. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales, Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades, Universidad de
Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de Frontera donde cultiva la
Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre Estudios regionales en turismo, ambiente
y desarrollo. Correo electrnico: hespinosa@uqroo.mx.

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Horacio Espinosa Coria

recursos humanos. En el estado de Quintana Roo, la cooperacin nipona se materializa en el Proyecto de Apoyo a Mujeres de las Comunidades de la Zona Maya de
Quintana Roo (prodemaya), iniciativa en la que participa el Instituto Quintanarroense de la Mujer. La asistencia otorgada mediante este proyecto, tanto como
los objetivos que persigue y el modo para alcanzarlos dan cuenta de la concepcin
que el gobierno japons tiene sobre el desarrollo. No debe perderse de vista que,
si bien la cooperacin internacional puede ayudar a que este grupo de poblacin
deje atrs el estado de marginacin en que se encuentra, la posibilidad de cumplir
esa meta depende, en buena medida, del peso, capacidades y flexibilidad de los
dos principales actores involucrados: la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn y el Instituto Quintanarroense de la Mujer.

Japn, su presencia en la arena internacional


Durante los aos setenta del siglo pasado, Japn se replante el tema de la seguridad en virtud de distintas amenazas a su integridad territorial y econmica.
Durante ese tiempo, las relaciones entre Japn y la entonces Unin Sovitica
mostraban cierta hostilidad, dado que esta ltima mantena el control sobre
cuatro islas al norte de Hokkaido (McDougall, 1997: 36). El sentimiento de
vulnerabilidad del Japn se acrecent cuando el recin electo presidente estadounidense, Jimmy Carter, hizo explcita su intencin de reducir el nmero de
tropas norteamericanas en Corea del Sur (Lozoya y Kerber, 1991: 290), lo que
implicaba un cambio a la dependencia japonesa respecto de Estados Unidos en
lo que a materia de seguridad se refiere. En el terreno econmico, la relativa indefensin de la nacin asitica se hizo evidente con la crisis del petrleo de 1973,
producto de la Guerra del Medio Oriente. Los pases rabes primero dejaron de
abastecer a las naciones que no les apoyaron en su conflicto con Israel y luego
aumentaron hasta en seis veces ms el precio del hidrocarburo, afectando a pases
como Japn, el que dependa del petrleo crudo para las tres cuartas partes de
su energa primaria (Takajusa, 1990: 270). Como consecuencia de ello, no slo
aumentaron los precios de los productos directamente derivados del petrleo,
sino el de otros bienes; as, para el verano de 1973, los precios al mayoreo de Japn registraban ya un incremento de 15% en comparacin al ao anterior (270).
Tan slo en el primer trimestre de 1974 la cada del Producto Interno Bruto fue
de 13.1% (Por Esto, 2009: 5).
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Cooperacin int ernacional y desarrollo en Q uintana R oo:


la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

Para Japn, la dcada de los setenta del siglo pasado fue un periodo que hizo
evidentes ciertas vulnerabilidades a las que haba que responder; esa respuesta
consisti en el diseo de una estrategia de seguridad integral, con la cual se haca
frente no slo a los temas de naturaleza militar, sino incluso aquellos de tipo econmico que representaban una potencial amenaza a la estabilidad de la sociedad
nipona. En lo que toca a la proteccin del espacio fsico inmediato, a principios
de los aos ochenta del siglo pasado, el primer ministro Zenko Susuki anunci
que las Fuerzas de Auto Defensa (es decir, las fuerzas armadas) se haran cargo
de cuidar el mar territorial a partir de las mil millas nuticas de la costa japonesa
(McDougall, 1997: 37). En ese mismo perodo, los Estados Unidos presionaban
a Japn para que asumiera un rol ms activo en temas de seguridad hemisfrica al lado de las naciones occidentales (37). De hecho, a finales de la dcada
de los ochenta del siglo pasado, Japn particip en distintas misiones de paz de
la Organizacin de las Naciones Unidas, en pases como Afganistn y Pakistn
(ungomap), el Grupo de Observadores Militares Irn-Iraq (unimog), la Fuerza
Provisional en Lbano (unifil) y el Grupo Asistente de Transicin en Namibia
(untag) (38). La creciente presencia que Japn comenzaba a tener en el mundo
como parte de esa nueva estrategia integral de seguridad no slo se limitaba a
operaciones relacionadas con el mantenimiento de la paz mundial, sino que adems inclua el tema de la ayuda econmica (37). La nacin asitica estaba en posibilidad de plantearse este ltimo tipo de accin, toda vez que para ese entonces
despuntaba ya como una economa pujante, ocupando un lugar de primer orden
entre el conjunto
de pases
desarrollados.
de destacarse
que1entre
1950 y
1994 2001
2002ms
2003
2004 2005Es 2006
20071 2008
2008/1994
1970
el
Producto
Nacional
Bruto
del
Japn
fue
el
que
registr
el
crecimiento
2.0
1.9
2.0
2.0
1.9
1.9
2.0
1.6
1.6
-0.4 ms
Total
alto
de entre
perodo
Quintana
2.7el conjunto
1.2
1.5de naciones
1.5
1.8occidentales
1.6
1.5ms importantes
1.3
1.4 del -1.3
Roo
(ver
Tabla 1); adems, dicho aumento sostenido del crecimiento de su economa
se acompa por una balanza comercial superavitaria, es decir, por una importacin menor de petrleo y otras materias primas en relacin con una exportacin
mayor de productos manufacturados, capitales y tecnologa (ver Tabla 2).
Tabla 1 Tasa de crecimiento del pnb, 1950-1970
1950 -1955

1955 -1960

1960 -1965

1965 -1970

Austria

7.0

5.2

4.4

5.1

Francia

4.5

4.2

5.9

5.8

Repblica Federal
de Alemania

9.0

6.0

4.9

4.8

Italia

6.0

289 5.9

5.1

5.9

Suecia

3.1

3.3

5.4

3.9

Gran Bretaa

2.6

2.4

3.3

2.4

Estados Unidos

4.3

2.3

4.9

3.3

Pas

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Horacio Espinosa Coria

Pas
Pas

Austria
Repblica Federal
de
Alemania
Francia

1950 -1955
1950 -1955
7.0
9.0
4.5

1955 -1960
1955 -1960
5.2
6.0
4.2

1960 -1965
1960 --1965
4.4
4.9
5.9

1965 -1970
1965 -1970
5.1
4.8
5.8

Italia
Repblica Federal
de Alemania
Suecia
Italia
Gran Bretaa
Suecia
Estados Unidos
Gran Bretaa
Japn
Estados Unidos

6.0
9.0
3.1
6.0
2.6
3.1
4.3
2.6
9.1
4.3

5.9
6.0
3.3
5.9
2.4
3.3
2.3
2.4
10.0
2.3

5.1
4.9
5.4
5.1
3.3
5.4
4.9
3.3
10.0
4.9

5.9
4.8
3.9
5.9
2.4
3.9
3.3
2.4
12.1
3.3

Japn

9.1

10.0

10.0

12.1

Fuente: (Lozoya y Kerber, 1991: 270).

Tabla 2 Balanza comercial de Japn, 1974-1984 (millones de dlares)


1974

1976

1978

1980

1982

1984

Exportaciones

54.480

66.026

95.634

126.736

137.663

168.270

Importaciones

53.044

56.139

71.038

124.611

119.584

125.920

Supervit

1.436

9.887

24.596

2.125

18.079

42.350

Fuente: (Toledo, 1991: 51).

Durante la posguerra, Japn se incorpora a instituciones internacionales


como la Organizacin de las Naciones Unidas (desde 1956), la Organizacin
Internacional del Trabajo y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (Morris-Suzuki, 1998: 194). Ya en 1953 Japn ingresaba al Fondo
Monetario Internacional y dos aos despus lo haca al Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (gatt), lo que le permiti no slo tomar parte en tareas
de regulacin econmica, sino tener acceso a mercados de materias primas en un
momento de bonanza de la economa mundial (Lozoya y Kerber, 1991: 269).
As, entre 1950 y 1951, especialmente como consecuencia de la Guerra de Corea,
el comercio internacional sum 19 mil millones de dlares, esto es, aument
un 34%. Japn se benefici de este creciente intercambio, lo que se reflej en un
crecimiento de sus exportaciones de 2.7 veces y un incremento de la produccin
de 70% (Takajusa, 1990: 193). Para 1970, la economa japonesa produca cuatro
veces ms que en 1955, y su aportacin al volumen de las exportaciones mundiales pas de un 3% a un 8% (35). La sociedad nipona era cada vez ms moderna,
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la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

se asentaba en las ciudades y dejaba los trabajos agrcolas por los de la industria y
los servicios. En 1970, por ejemplo, el porcentaje de la fuerza de trabajo empleada en la agricultura fue del 17%, cuando en 1950 haba sido de 45% (MorrisSusuki, 1998: 193). Las muestras de esa transformacin de la sociedad japonesa,
as como de los niveles de bienestar o de calidad de vida alcanzados, se expresaban
en trminos de instruccin y consumo. A principios de los aos setenta del siglo
pasado, alrededor de 80 por ciento de los estudiantes terminaban la secundaria
y casi un milln y medio cursaban estudios medios o universitarios (193). El
porcentaje de hogares que contaba con un televisor era de aproximadamente 95%
(193). Adems, la brecha entre la capacidad de compra de los japoneses y la de
los estadounidenses empez a acortarse; por ejemplo, el Producto Nacional Bruto
per cpita de Japn represent el 56.2% del norteamericano en 1970, 66.6% en
1980 y 73.1% en 1988 (McDougall, 1997: 37).
Para el momento en que Japn se plantea tener una presencia ms activa en
el escenario internacional, su economa y niveles de bienestar mostraban ya signos de una fortaleza envidiable. La sorprendente recuperacin del Japn de las
devastaciones producto de su derrota en la Segunda Guerra Mundial, para luego
convertirse en la segunda potencia industrial del mundo capitalista, ha dado en
llamar a esta impresionante transformacin el milagro econmico japons (40).
Lo cierto es que la pujanza de la economa japonesa, los altos niveles de productividad de su planta industrial, as como los elevados ndices de bienestar de que
ha gozado su poblacin, llevaran a esta nacin a replantearse su posicin en el
concierto de naciones. Esto cobra especial relevancia en aos ms recientes, digamos a finales de los aos ochenta e inicios de los noventa del siglo pasado, como
secuela de dos hechos: la perdida de hegemona global de lo que fue la Unin Sovitica y la decadencia de Estados Unidos como potencia nica (38). El desmembramiento de la primera signific para la seguridad japonesa un factor de amenaza
menos, mientras que, en el caso de su aliado, Estados Unidos, a ste se le empez a
ver como un poder en declive. Ambos fenmenos haran ms evidente la posicin
de la nacin asitica como un gran poder con intereses globales, adems de darle
a la poltica exterior nipona un carcter ms independiente con un mayor nfasis
en instituciones internacionales como las Naciones Unidas (38).
Aun cuando hay quienes cuestionan el predominio nipn en el noreste e incluso sureste de Asia (Jalife-Rahme, 2009: 6), Japn es la segunda superpotencia
econmica en el mundo, y dicha condicin se hace patente, hasta cierto grado,
en su participacin en algunas instituciones internacionales orientadas principal291

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mente a la regulacin y el desarrollo econmicos. Llama la atencin, al respecto,


cmo la nacin asitica pas de ser un sujeto de prstamo de dichas instituciones
a uno de principal donante de las mismas. En efecto, en 1966 Japn firm su
ltimo prstamo del Banco Mundial, pasando as a ser el onceavo pas que dejaba
atrs su condicin de nacin beneficiaria. De hecho, hoy en da esta nacin es el
segundo contribuyente ms importante de capital a los fondos del Banco Mundial y el segundo donante de ayuda econmica en el mundo; aunque el monto de
esta ltima disminuy de 13.5 miles de millones de dlares en el ao 2000 a 8.8
miles de millones de dlares en 2004, se ubic como la segunda ms alta despus
de la de los Estados Unidos. En los ltimos treinta aos, Japn ha canalizado
alrededor de 200 billones de dlares americanos en la promocin del desarrollo,
como parte de su programa oficial de asistencia (Banco Mundial, s.f.). Este tipo de
ayuda o de cooperacin en la que participan como agentes donantes Japn y otras
naciones, principalmente aquellas que han alcanzado altos niveles de desarrollo, se
concibe como un ejercicio de la solidaridad internacional a travs de iniciativas
de inters comn, as como de colaborar a distribuir las distintas oportunidades
internacionales de manera ms equitativa, segn normas y compromisos para una
ms adecuada convivencia mundial (Sistema Econmico Latinoamericano y del
Caribe, s.f.).
Actualmente Japn no slo provee ayuda econmica a naciones pobres o en
vas de desarrollo, sino que participa en otro tipo de acciones, como el mantenimiento de la paz y la reconstruccin de zonas devastadas por fenmenos naturales
o conflictos blicos. En este ltimo caso, Japn tiene en marcha un programa de
asistencia en operaciones de reconstruccin en Kosovo, Timor, Sri Lanka, Afganistn e Irak. La promocin del desarrollo, sin embargo, se ha mantenido como
un tema central de la cooperacin de la nacin asitica. En 1990, el gobierno
japons estableci, junto con el Banco Mundial, el Japan Policy and Resource Development Fund (phrd), que ha apoyado actividades de asistencia tcnica en ms
de 140 pases. Adicionalmente, para marzo de 2005, el gobierno japons haba
canalizado 250 millones de dlares americanos al Fondo Japons de Desarrollo
Social (Japan Social Development Fund), el cual fue creado junto con el Banco
Mundial como un mecanismo para proveer ayuda a los pases miembros de ste
en situacin de pobreza o vulnerabilidad (Banco Mundial, s.f.).
Japn canaliza una significativa parte de su ayuda econmica y de otro tipo a
travs de organismos como el Banco Mundial; no obstante, no debe pasarse por
alto que el gobierno nipn emplea otros medios para hacer llegar dicha asistencia
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Cooperacin int ernacional y desarrollo en Q uintana R oo:


la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

y que la misma ha de verse como un componente de la diplomacia japonesa. Esta


nacin de Asia se embarc en acciones de ayuda a otras naciones desde un tiempo
relativamente temprano, cuando en 1954 suscribe el Plan Colombo (Ministry of
Foreign Affairs, 1995). Con el paso del tiempo, Japn ha ido fortaleciendo este
rubro de la cooperacin econmica y tcnica mundial, cuyo diseo, orientacin y
mtodos de puesta en prctica son responsabilidad del Ministerio de Asuntos Exteriores. En otras palabras, la Asistencia Oficial para el Desarrollo forma parte de
la poltica exterior del gobierno japons. Para conocer los principios y objetivos
que guan este campo de la poltica exterior de la nacin asitica, debe revisarse la
Carta de la asistencia oficial para el desarrollo del Japn.

La asistencia japonesa: principios y objetivos


La Carta de la asistencia oficial para el desarrollo del Japn fue aprobada por el
gabinete en el ao 1992. Este documento es la base o fundamento de la poltica
de cooperacin del gobierno nipn. Su contenido guarda correspondencia con el
espritu de la Constitucin, pues pretende posicionar a Japn como merecedor
de la confianza de la comunidad de naciones; dicha filosofa del sentido de la
asistencia nipona queda claramente expresada en las propias palabras del entonces
ministro de Asuntos Exteriores del gobierno japons, seor Yohei Kohno, quien
seala lo siguiente en el prefacio del Reporte Anual 1994 de la asistencia oficial
para el desarrollo:
Contribuir al desarrollo de la economa mundial mediante la cooperacin econmica
internacional es un imperativo poltico que Japn toma como una nacin amante de
la paz. De hecho, eso es lo que los redactores de la Constitucin japonesa tenan en
mente cuando ellos dicen en el prembulo que Deseamos ocupar un lugar honorable
en la sociedad internacional (dem).

La Carta de la asistencia oficial para el desarrollo del Japn sirve, asimismo,


como un documento que gua y hace explcito el propsito de la nacin nipona
por dar cumplimento a sus responsabilidades, de acuerdo a su potencial nacional,
con la mejora de las condiciones de vida de los naciones subdesarrolladas. Japn
se asume como el primer pas de Asia en convertirse en pas desarrollado y, en
cuanto tal, utiliza la asistencia oficial para el desarrollo (aod) como un instrumento para apoyar el desarrollo de infraestructuras econmicas y sociales, la for293

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Horacio Espinosa Coria

macin de recursos humanos, as como de instituciones o prcticas democrticas.


Las reas prioritarias en las que se concentran los esfuerzos de asistencia japonesa
son la reduccin de la pobreza, el crecimiento sostenibe, el fortalecimiento de la
capacidad de las comunidades locales, la promocin de la equidad de gnero y
el desarrollo del sistema legal (es decir, la buena gobernabilidad) de los pases en
vas de desarrollo.
En el rubro de reduccin de la pobreza, las acciones se orientan a sectores tales
como la educacin, la asistencia sanitaria, el agua, la higiene y la agricultura. En la
visin japonesa de la ayuda, el desarrollo humano y social en los pases en vas de
desarrollo se promueve mediante la accin dirigida a dichos mbitos, lo que a su
vez permite eliminar las amenazas del terrorismo y otros factores de inestabilidad
en el mundo. En lo que se refiere al tema del crecimiento sostenible, ste se apoya en el uso de la vitalidad y recursos financieros del sector privado; en otras palabras, la cooperacin econmica va de la mano del desarrollo comercial y de las
inversiones niponas, las que se asume tienen un efecto integral de promocin del
crecimiento en los pases en vas de desarrollo (Ministry of Foreign Affairs, s.f.).
El gobierno japons despliega parte de su poltica de solidaridad internacional,
en este caso la llamada asistencia oficial para el desarrollo, a travs de instituciones como la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn. Esta naci en 1974
como una institucin pblica especial adscrita al Ministerio de Asuntos Exteriores;
en aos recientes, para ser ms precisos en 2003, la jica fue reorganizada como
una institucin administrativa independiente, cambiando su situacin legal de
institucin especial pblica. Actualmente cuenta con 103 oficinas en 97 pases,
las que se distribuyen de la siguiente forma: Asia, 22; Medio Oriente, 12; frica,
23; Norte, Centro y Sudamrica, 24; Oceana, 9; Europa, 7. La jica est presente
en Mxico desde 1973 como Agencia de Cooperacin Tcnica de Ultramar (organismo antecesor). En diciembre de 1986 se firma el Acuerdo de Cooperacin
Tcnica entre el gobierno de Mxico y el gobierno de Japn, y en octubre de 2003
se signa el Acuerdo Conjunto Mxico-Japn; por medio de ste se fortalece y ampla la cooperacin tcnica bilateral hacia otros pases en desarrollo, haciendo uso
de los recursos humanos, tecnolgicos y financieros mexicanos y japoneses. Por
mucho tiempo la jica oper en la embajada japonesa en Mxico; sin embargo, en
1988 se abri una oficina independiente y, desde 2004, en esta ltima hay, a su vez,
una Oficina de Soporte Regional para Centroamrica y el Caribe (osr) (jica: s.f.a).
La jica ha estado presente en distintas entidades del pas, como Veracruz, Nayarit, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Nuevo Len, Distrito Federal y San Luis Potos. La
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Cooperacin int ernacional y desarrollo en Q uintana R oo:


la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

actuacin de la Agencia en Mxico se concentra en tres rubros: 1) fortalecimiento


de la seguridad humana y reduccin de la pobreza; 2) desarrollo industrial y desarrollo regional, y 3) medio ambiente global, y saneamiento y suministro de agua.
Entre los aos 2000 y el 2006, la jica llev a cabo alrededor de 38 acciones en estos
rubros; es importante resaltar, sin embargo, que la actuacin de la Agencia en
cada una de estas reas ha sido mediante un esquema de asistencia que hace uso
del conocimiento y habilidades tcnicas acumuladas por ella en colaboracin con
los de organismos pblicos de los niveles federal y estatal. Este tipo de asistencia
se circunscribe principalmente a la llamada cooperacin inmaterial, es decir, a la
asistencia tcnica y fortalecimiento institucional; esta ltima se refiere fundamentalmente a la capacitacin en procedimientos de trabajo, as como en formas de
organizacin grupal en beneficio de entes productivos y comunidades. Bajo un
esquema como ste se puede afirmar que Mxico no es particularmente sujeto, al
menos en una proporcin mayor, de los otros dos tipos de ayuda que brinda la
jica: cooperacin financiera (donaciones no reembolsables) y cooperacin material (construccin de instalaciones o suministro de equipo) (dem).
Es posible argumentar que Mxico es beneficiario de la cooperacin de tipo
inmaterial principalmente por el grado de desarrollo alcanzado, esto es, que
para instituciones internacionales como el Banco Mundial, Mxico se clasifica en
la lista de naciones de ingreso medio alto (Banco Mundial, 2009). Segn esta
organizacin, la economa mexicana es la segunda ms grande en Latinoamrica
(893.36 miles de millones de dlares) despus de la brasilea; el ingreso nacional
per cpita asciende a 8,340 dlares, el ms alto de Amrica Latina; para 2006 se
tena estimada en 74 aos la esperanza de vida al nacer, y el porcentaje de nios
en edad de asistir a la escuela y que acuden a ella es de 98 %. No obstante, de
acuerdo a cifras del gobierno mexicano, el Banco Mundial estima que 40% de la
poblacin es pobre y que 18% se ubica dentro de la llamada pobreza extrema;
en total, en nmeros absolutos se calcula en 45 millones el nmero de personas
viviendo en pobreza (dem).
En el marco de la asistencia oficial para el desarrollo del gobierno japons, la
cooperacin tcnica o inmaterial involucra en grado importante el aprovechamiento de los recursos humanos especializados, tanto de la nacin donante como
de la nacin beneficiaria; lo que se busca es utilizar la formacin o especializacin
obtenidas por diferentes sectores de ambas sociedades con el objeto de preparar
o capacitar a entes o grupos de la nacin receptora que se encuentren en una
situacin de desventaja para insertarse en la dinmica del mercado y as captar
295

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Horacio Espinosa Coria

los beneficios del desarrollo. La cooperacin tcnica se compone de seis rubros:


1) aceptacin de becarios, 2) envo de expertos, 3) misiones de estudio, 4) donacin de equipos, 5) envo de voluntarios (jvenes y veteranos) y 6) proyectos
de cooperacin. El primero de stos se considera como fundamental de entre las
actividades de jica en el tema del desarrollo de recursos humanos; el objetivo del
programa de becarios es proporcionar los conocimientos requeridos y transferir
las tecnologas acordes a las necesidades de los pases como Mxico, en coordinacin con los tcnicos, investigadores y funcionarios gubernamentales, del sector
privado, as como de organismos no gubernamentales del Japn (jica: s.f.b).
El segundo de los rubros tambin se concibe como prioritario para la formacin
de recursos humanos, al mismo tiempo que se busca contribuir al ordenamiento
institucional y se fomenta la iniciativa y el desarrollo sustentable de los pases receptores. Ya sea individual o colectivamente, los expertos realizan transferencias
de tecnologas y hacen sugerencias, acordes a la realidad del pas receptor, a los
funcionarios administrativos, investigadores y tcnicos de ese pas (jica: s.f.c).
Otro de los rubros de la cooperacin tcnica es el envo de voluntarios,
un programa esencialmente humano que propicia el crecimiento de valores y
de ayuda a partir de la estancia de voluntarios jvenes y veteranos en las comunidades receptoras. El objetivo es asistir a estas ltimas, lo mismo que al sector
gubernamental y a las organizaciones no gubernamentales del pas receptor en
la atencin de diversas necesidades. Desde 1994, Mxico ha recibido un total
de 154 voluntarios (jica: s.f.d). Los proyectos de cooperacin tcnica hacen uso de
distintos medios o herramientas, como los programas de aceptacin de becarios
en Japn y la donacin de equipos, para cumplir objetivos preestablecidos en
un lapso especfico de tiempo y, de ese modo, atender problemticas particulares
e implementar tareas que coadyuven al desarrollo del pas receptor (jica: s.f.e).
La actuacin de la jica en el estado de Quintana Roo es fundamentalmente de
asistencia tcnica a grupos de mujeres de algunas comunidades de los municipios
de Lzaro Crdenas y Jos Mara Morelos.
En los municipios de Lzaro Crdenas, Jos Mara Morelos y Felipe Carrillo
Puerto se registran los niveles de marginacin o pobreza ms elevados de toda la
entidad. De acuerdo a datos del Consejo Estatal de Poblacin (coespo) del ao
2005, el estado de Quintana Roo se ubic en el lugar nmero 19 en la clasificacin nacional del ndice de marginacin, con un grado de marginacin bajo. No
obstante, hay manifestaciones preocupantes que hablan de condiciones desventajosas y limitado acceso a servicios pblicos como obstculos mayores para alcanzar
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la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

niveles de bienestar dignos y una mayor movilidad social. En efecto, en 2005 el


19.4% de la poblacin del estado de 15 aos o ms no contaba con la educacin
primaria terminada, mientras que el 49.9% de las viviendas registraban algn nivel
de hacinamiento (coespo, s.f.). Debe sealarse, sin embargo, que estas cifras son
ms positivas de las que se tenan en el ao 2000. En otras palabras, entre 2000 y
2005, las dimensiones socioeconmicas de la marginacin1 en Quintana Roo han
mostrado una mejora. En ese lapso de tiempo, el porcentaje de poblacin de 15
aos y ms analfabeta disminuy de 7.5% a 6.6%; el porcentaje de ocupantes de
viviendas sin drenaje ni servicio sanitario pas de 9.0% a 5.2%, mientras que el
porcentaje de poblacin ocupada con ingresos de hasta dos salarios mnimos por
entidad federativa baj de 40.4% a 36.8%. En conjunto, el estado de Quintana
Roo ha observado una disminucin de los niveles de pobreza en los ltimos aos,
incluso si se le compara con otras entidades del pas; por ejemplo, entre 2000 y
2005, Durango, Tlaxcala, Quertaro y Sinaloa siguieron clasificndose con un
grado de marginacin medio, sin embargo, Quintana Roo y Morelos avanzaron
hacia el grupo de entidades con grado de marginacin bajo (conapo, 2006).
La mejora general de las dimensiones medibles de la marginacin en Quintana
Roo no se ha manifestado en forma equilibrada en todo el territorio. De hecho,
los municipios de Felipe Carrillo Puerto, Jos Mara Morelos y Lzaro Crdenas
se clasifican como localidades con un grado de marginacin alto. Ello es reflejo,
asimismo, de un patrn nacional de expresin de la pobreza, pues sta se concentra principalmente en el medio rural y, adems, entre poblaciones o grupos
indgenas. De acuerdo al Consejo Nacional de Poblacin, el 78.3 por ciento de
la poblacin que reside en municipios de alta y muy alta marginacin se asienta
en municipios predominantemente rurales y, se aade, de los 317 municipios
indgenas, 196 tienen grado de marginacin muy alto y 119 grado de marginacin alto [] (dem). La Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional dirige
sus acciones de reduccin de la pobreza y seguridad humana a municipios quintanarroenses con un importante nmero de poblacin rural e indgena (maya).
Lo que se busca es, por consiguiente, aminorar las disparidades entre regiones y
comunidades mediante la cooperacin o asistencia tcnica.
El consejo Nacional de Poblacin utiliza cuatro variables o dimensiones para medir el ndice de marginacin: educacin (analfabetismo, poblacin sin primaria completa), vivienda (viviendas particulares
sin agua entubada, sin drenage ni servicio sanitario, con piso de tierra, sin energia electrica, con algun
nivel de hacinamiento), ingresos monetarios (poblacin ocupada que percibe hasta dos salarios minimos) y distribucin de la poblacin (localidades con menos de 5000 habitantes) (conapo. 2006).
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La presencia de la jica en el estado de Quintana Roo


La Agencia de Cooperacin Internacional del Japn est presente en el estado
mediante el desarrollo del Proyecto de Apoyo a Mujeres de las Comunidades de
la Zona Maya de Quintana Roo (prodemaya). Este inicia a partir de la firma de un
acuerdo de cooperacin tcnica por el que el gobierno japons, a travs de la jica,
y el gobierno del estado de Quintana Roo, por medio del Instituto Quintanarroense de la Mujer (iqm), financian la asistencia tcnica brindada a grupos de
mujeres de distintas comunidades de los municipios de Lzaro Crdenas y Jos
Mara Morelos. El acuerdo fue firmado el 14 de diciembre de 2006 y culmina en
el ao 2010. El objetivo principal de este proyecto es [] apoyar el desarrollo
autosustentable de las mujeres de la zona maya. Es oportuno destacar que una de
las polticas bsicas de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (aod) del gobierno
nipn es el de la equidad, buscndose con ello reducir las desigualdades no slo
sociales y regionales sino tambin las de gnero; al respecto, en la Carta de la aod
se seala que Japn desempear mayores esfuerzos para mejorar la situacin de
las mujeres, dando la mayor consideracin a la participacin activa de las mismas
[] para asegurar que ellas gocen de los beneficios del desarrollo (Ministry of
Foreign Affairs, s.f.).
Actualmente prodemaya beneficia a alrededor de 164 mujeres de comunidades de los municipios de Lzaro Crdenas y Jos Mara Morelos. El objetivo particular de este proyecto es aumentar el ingreso de las mujeres mayas mediante su
capacitacin y apoyo en el diseo, control de calidad, clculo de costos y fijacin
de precios, presentacin y promocin, organizacin y mercadeo de productos de
elaboracin artesanal. Entre los productos de produccin tradicional que son objeto de mejora a travs de la capacitacin se encuentran bolsas tejidas con hilo de
hamaca, rebozos, bolsas de fibra natural, prendas de lino y sillas miniatura de madera. El apoyo al desarrollo de los conocimientos y habilidades de las mujeres
mayas, a travs de su instruccin y capacidad de organizacin, tiene el propsito
de que ellas puedan introducir sus productos al mercado, sobre todo al vinculado
a la industria turstica.
Se han dado diversos cursos de capacitacin a miembros de las comunidades;
por ejemplo, en el boletn nmero uno que editan la jica y el Instituto Quintanarroense de la Mujer, se informa que dos miembros del grupo de la comunidad
de Nuevo Durango asistieron a la ciudad de Nueva York a un curso en trabajo de
madera rstica organizado por el instituto omega, una organizacin no guber298

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namental que apoya a artesanos. Durante los meses de abril y junio de 2008, un
integrante del grupo de la comunidad de San Francisco tom parte en un curso
de alta costura que dio la reconocida diseadora Carla Fernndez en la ciudad de
Mxico. Entre agosto de 2007 y junio de 2008 se imparti un curso de capacitacin en fortalecimiento de organizacin de grupos, y produccin y venta; a la
clausura de dicho curso asistieron grupos de mujeres de las comunidades de Zaragoza, Valladolid, Nuevo Durango, Agua Azul, San Francisco y el gerente de
ventas de la tienda Assis de la ciudad de Mrida. En el mismo boletn se muestran
fotografas de los productos elaborados y que se exhiben para su venta en la tienda
Yalat de Valladolidad, Yucatn. Se comenta que, no obstante los meses de mayo
y junio es temporada baja, el mismo da en que se colocaban los productos los
turistas mostraron inters por los mismos (jica e iqm, 2008a).
Las actividades que forman parte de prodemaya reflejan claramente una forma particular de concebir el fenmeno de la pobreza, as como las maneras de superarla. En la visin de la asistencia oficial japonesa para el desarrollo, la pobreza
es una condicin de la que se puede salir, entre otros, a partir del fortalecimiento
de las capacidades de las comunidades locales a travs de la formacin de los recursos humanos individuales (Ministry of Foreign Affairs, s.f.). Diramos entonces que es la capacidad para hacer que tiene el individuo miembro de un grupo
o comunidad lo que puede contribuir a que ese individuo salga de la situacin
de pobreza en la que se encuentra. Si bien no se concibe a esta ltima como resultante de la falta de productos (alimentos por ejemplo), tampoco se la ve como
consecuencia de una estructura de derechos de una sociedad [] que limita la
capacidad de las personas para acceder a los bienes (Salcedo, 1997: 11) que les
permita dejar atrs su condicin de marginados sociales.
Un componente importante de la estrategia promovida por la cooperacin japonesa para reducir la pobreza tiene que ver con las capacidades de organizacin
de los grupos beneficiarios para, dirase, estar en mejores condiciones de insertarse
en las dinmicas del mercado y recibir, por consiguiente, los beneficios del desarrollo. Esa concepcin de la superacin de la pobreza se relaciona, asimismo, con
una poltica de fomento a la gobernabilidad, a partir del reforzamiento del sistema
legal y la promocin de la democratizacin (Ministry of Foreign Affairs, s.f.). Ese
es, en parte, el sentido de algunas de las actividades contempladas en prodemaya.
Aunque la orientacin principal de stas se dirige al apoyo de las capacidades
productivas de los grupos de mujeres mayas, se busca que quienes los conforman
valoren la importancia del trabajo en equipo y de las dinmicas asociadas a ste.
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Por ejemplo, en julio de 2008 se imparti un curso a mujeres del municipio de


Jos Mara Morelos sobre la estructura organizacional y sensibilizacin para mantener la unin de los grupos de trabajo. Los temas del curso fueron: 1) objetivos
y meta del grupo, 2) funcin de los directivos, 3) reglamento interno, 4) lugar
de trabajo, 5) costeo, 6) constitucin de figuras y 7) planificacin de actividades
(jica e iqm, 2008b).
Es oportuno mencionar que prodemaya opera con apoyo material y financiero de la jica y del Instituto Quintanarroense de la Mujer. Sin embargo, los recursos humanos de la primera son personal de una compaa consultora privada del
Japn. Los expertos (alrededor de seis) que trabajan para la jica son empleados
de ic Net Limited. Como lo seala su pgina web, la empresa naci en 1993 con
la consigna de contribuir al fortalecimiento de los componentes sociales e institucionales de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (aod). Se considera a s mismo
como un grupo de expertos en los proyectos de desarrollo implementados por la
aod del Japn y los organismos internacionales, al ofrecer servicios de alta consultora en campos como el desarrollo participativo, monitoreo y evaluacin, fortalecimiento organizacional, desarrollo rural, educacin y salud, entre otros. Llama
la atencin que slo tiene cuatro oficinas fuera del Japn y, de ellas, nicamente
una en Latinoamrica. Sus oficinas se localizan en Bangkok (Tailandia), Nairobi
(Kenia), ciudad de Mxico (Mxico) y Washington D.C. (Estados Unidos). El
otro de los propsitos de ic Net Limited es el constituirse como una organizacin
a travs de la cual personal calificado japons pueda continuar su formacin profesional. Al respecto, los fines que la empresa persigue son los siguientes: 1) reactivacin de la comunidad local japonesa, 2) capacitacin de japoneses para que
desarrollen sus actividades exitosamente en cualquier parte del mundo y 3) apoyo
a la creacin de una atractiva educacin universitaria (ic Net Limited, s.f.).
La empresa consultora ic Net Limited tiene un capital de 40 millones de yenes
y cuenta con 124 empleados; sus principales clientes son la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica), el Banco de Cooperacin Internacional del
Japn (jbic), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y
el Banco de Desarrollo Asitico (adb) (dem). Esta relacin tan estrecha entre organismos privados, entidades gubernamentales e instituciones internacionales, en
el diseo y puesta en prctica de las polticas de asistencia y cooperacin bilateral
y multilateral, es otra de las piezas centrales que distinguen a los principios del
gobierno japons en la materia. As queda establecido, por ejemplo, en la Carta de
la asistencia oficial para el desarrollo del Japn: En la ejecucin de la aod se uti300

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la actuacin de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica)

lizar adecuadamente las tecnologas y los conocimientos de las empresas privadas


japonesas (Ministry of Foreign Affairs, s.f.). La experiencia japonesa es un buen
ejemplo de la forma en que la cooperacin, tradicionalmente vinculada al sector
pblico del pas donante como del pas receptor, incorpora al sector privado.
De generalizarse casos como el de la cooperacin del Japn, es de esperarse que
el sector privado de los pases involucrados en esta particular forma de relacin
comience a tener un espacio y rol ms especficos en la definicin de principios y
establecimiento de formas trabajo.
La asistencia tcnica brindada por la jica a travs de prodemaya sirve asimismo para ilustrar la naturaleza de la relacin que se forja entre Japn y Mxico, en
particular entre el estado de Quintana Roo y la nacin nipona, como los agentes participantes en el esquema de la cooperacin (Sistema Econmico Latinoamericano
y del Caribe, s.f.). En otras palabras, el trabajo cotidiano que realiza el personal
contratado por la jica con el iqm expresa las diferentes asimetras econmicas,2
tecnolgicas y polticas propias de la relacin entre las dos naciones. Ello es as, si
se tiene presente que la asistencia nipona se propone, entre otros, el reforzamiento
de la capacidad institucional del iqm y sus delegaciones en el estado. Por ejemplo,
personal de la jica sostiene reuniones peridicas con personal del iqm para dar
seguimiento a los avances del proyecto. En el caso de prodemaya, ste fue objeto
de una evaluacin para medir el grado de avances y modificaciones del marco del
proyecto. Este ejercicio tuvo lugar en septiembre de 2008 y en l participaron la
Direccin de Capacitacin y Fomento Productivo del iqm y, por el equipo evaluador,
agentes de la Direccin de Desarrollo Industrial de jica, la consultora externa (ic
Net Limited), representantes de jica Mxico y de jica soporte regional para Centroamrica y el Caribe. Luego de que el equipo evaluador visit grupos de mujeres
de los municipios de Lzaro Crdenas y Jos Mara Morelos, el equipo de expertos de jica instruy a la Direccin de Capacitacin y Fomento Productivo del iqm
respecto al reforzamiento del objetivo del proyecto (jica e iqm, 2008b).
La cooperacin entre el gobierno japons y el gobierno del estado de Quintana Roo, a travs de acciones como prodemaya, deja ver los roles que ellos cumSe estima que en 1982, instituciones financieras como Dai-lchi Kangyo, Fiji, Sumimoto, Mitsibishi, Sanwa, Banco de Tokio y el Banco Industrial de Japn tenan una participacin de 10.5%
del total de la deuda externa mexicana. Despues del capital estadounidense, el de la nacin nipona
era el segundo ms importante; presionados por el ministerio de finanzas del Japn, los grupos
financieros nipones colaboraron en los planes Baker y Brady de renegociacin de la deuda mexicana
(Uscanga, 2004: 116).
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plen y, por tanto, el peso o grado de influencia que cada uno de ellos tiene en
este particular tipo de relacin. Es decir, la actuacin de la jica en Quintana
Roo da pie para que se pregunte cul de estos actores determina los objetivos, las
modalidades e instrumentos de las iniciativas de cooperacin. Al tomar en cuenta
la capacidad de negociacin de las partes involucradas, se puede afirmar que la
asistencia tcnica es algo ms que el empleo de recursos financieros, materiales, tecnolgicos y humanos para generar mayores oportunidades de bienestar en
aquellas sociedades que presentan alguna desventaja en sus condiciones de vida y
desarrollo econmico. Tiene tambin que ver con que la cooperacin es una actividad o espacio de naturaleza poltica, pues las formas de gestin y los programas
o proyectos de la cooperacin son el resultado del juego de fuerzas de los actores
en ella involucrados. Al tomarse en cuenta este rasgo poltico de la asistencia o
cooperacin, se puede medir y explicar con ms precisin los alcances y logros de
dicho esfuerzo bilateral o multilateral.
Uno de los factores que debe considerarse para estimar el xito o fracaso de la
cooperacin japonesa en Quintana Roo es el relativo al funcionamiento del
aparato legal y administrativo de la entidad. De igual modo cobra relevancia la
accin gubernamental, pues el cambio repentino o abandono de polticas puede
minar el inters del pas donante por continuar apoyando las iniciativas de asistencia o cooperacin. En el pasado, las relaciones econmicas entre Japn y Mxico
se debilitaron por las experiencias conflictivas de las empresas de la nacin asitica en la ampliacin de sus negocios; factores como la carencia de una infraestructura industrial moderna, los bajos ndices de productividad, el burocratismo
y la corrupcin hicieron que algunas firmas niponas perdieran confianza en el
pas. Las compaas Mitsubishi Electrical Corporation y Kobe Steel son algunas
de las empresas japonesas que, entre fines de los aos setenta y mediados de los
ochenta del siglo pasado, quedaron decepcionadas de sus operaciones en Mxico
(Uscanga, 2004: 117-118). Lo mismo puede suceder con la cooperacin o asistencia tcnica, pues es de esperarse que un aparato administrativo poco eficiente
y sin flexibilidad detengan los esfuerzos de agencias como la jica. Dado que
sta desarrolla y ejecuta el prodemaya en estrecha colaboracin con el Instituto
Quintanarroense de la Mujer, se puede afirmar que la cultura organizacional
del instituto, as como sus prcticas administrativas, son determinantes para
que la asistencia nipona pueda cumplir sus propsitos y se repitan o no experiencias de cooperacin con el gobierno del estado de Quintana Roo. En otras
palabras, la administracin pblica de la entidad, su personal y sus mtodos de
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trabajo pueden hacer que los esfuerzos de cooperacin del Japn se debiliten o
se refuercen.
La asistencia tcnica o cooperacin internacional supone, para los gobiernos de
las naciones o localidades receptoras de la misma, el aprovechamiento de los
recursos financieros, materiales, tecnolgicos y humanos a ella asociados, a partir
de reconocer la desigual relacin existente entre donantes y beneficiarios. En
todo caso, son las debilidades o fortalezas de los gobiernos del pas o localidad de
recepcin lo que harn de la cooperacin un elemento ms de apoyo a sus polticas de desarrollo o, por el contrario, un factor determinante en el cumplimiento
de los objetivos de las mismas. La diferencia entre una y otra opcin significa
mayor autonoma para establecer principios y metas de transformacin social,
econmica y tecnolgica.

Conclusin
Para Japn la cooperacin internacional es parte de su poltica exterior y, en cuanto tal, le permite apoyar la conformacin de un entorno internacional en el que
se vea a la nacin asitica como un actor merecedor de la confianza del resto de la
comunidad de pases. De igual modo, la asistencia o cooperacin hacen posible
que Japn, una vez alcanzado cierto nivel de desarrollo, pueda tener una mayor
presencia mundial y ser un actor de peso en el sistema de naciones.
A travs de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (jica), el gobierno nipn ofrece apoyo de tipo financiero, material, tecnolgico y humano
para que aquellas naciones que presentan distorsiones de tipo econmico, social
y poltico puedan alcanzar mayores niveles de bienestar y se fortalezca su capacidad para hacer frente a dichas desventajas. Es as que la cooperacin japonesa
incluye acciones para el desarrollo de infraestructuras sociales (reduccin de la
pobreza), atendiendo a sectores como la educacin, el agua, la higiene y la agricultura; se introduce o promociona la economa de mercado para generar mayor
crecimiento en los pases en vas de desarrollo; se apoya la formacin de recursos
humanos de estas naciones mediante su capacitacin en tcnicas especficas de
produccin as como en procedimientos de gestin; se fortalece la gobernabilidad
y capacidad institucional de las mismas, a travs del desarrollo de su sistema legal,
la promocin de la democracia, el respeto de los derechos humanos y mejorando la
situacin de las mujeres en esas sociedades.
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La jica ha desarrollado y opera junto con el Instituto Quintanarroense de la


Mujer el Proyecto de Apoyo a Mujeres de las Comunidades de la Zona Maya de
Quintana Roo (prodemaya). El proyecto involucra a grupos de mujeres de comunidades de los municipios de Lzaro Crdenas y Jos Mara Morelos, los que,
junto con Felipe Carrillo Puerto, son los municipios del estado en los que el fenmeno de la pobreza es ms agudo. La asistencia japonesa pretende que las mujeres
desarrollen capacidades de produccin y organizacin que faciliten el ingreso de
sus productos (artculos tejidos, bolsas y artesanas de maderas) al mercado, a travs de la colocacin de stos en las tiendas de artesanas y ropa para el consumo
de los visitantes nacionales y extranjeros. Se busca, por tanto, superar situaciones
sociales desfavorables a partir de nuevas formas de producir y de trabajo en grupo.
Parte del xito de iniciativas de cooperacin como sta dependen, sin embargo,
de una gestin ms efectiva del sector pblico de la entidad, es decir, de la administracin gubernamental representada por el iqm.

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Cooperacin internacional para la seguridad alimentaria en Quintana Roo

Captulo XIV
Cooperacinint ernacionalp aral a
seguridad alimentaria en Quintana Roo
Pilar Barradas Miranda*

Introduccin
La fao
La Organizacin de las Naciones Unidas cuenta con un organismo para la Agricultura y la Alimentacin (fao) que dirige las actividades internacionales de lucha
contra el hambre; su labor consiste en ayudar a los pases en desarrollo a modernizar y ampliar sus actividades de produccin primaria como la agricultura, la
silvicultura y la pesca, para lograr la superacin de la pobreza y el hambre.
Se cre el 16 de octubre de 1945 en una conferencia en Quebec, y desde 1981
esta fecha es observada anualmente como el Da Mundial de la Alimentacin
(fao, 2000: 42).
Esta organizacin presta asistencia para el desarrollo a travs de asesora a
los gobiernos en materia de poltica y planificacin; tambin recopila, analiza y
difunde informacin y funciona como un foro internacional para debatir cuestiones de agricultura y alimentacin. Asimismo, apoya a los pases para prepararse
*
Maestra en Ciencias Administrativas por la Universidad Veracruzana. Profesora-Investigadora del
Departamento de Economa, Divisin de Ciencias Sociales y Econmico Administrativas, Universidad de Quintana Roo. Integrante del Cuerpo Acadmico Biodiversidad y sustentabilidad de
los Recursos Naturales donde cultiva la Lnea de Generacin y Aplicacin del Conocimiento sobre
Biodiversidad y manejo sustentable de los recursos naturales. Correo electrnico: pilar01@uqroo.mx.

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Pilar Barradas Miranda

ante las emergencias alimentarias y proporciona asistencia en algunas situaciones


de contingencia.
Est conformada por 183 pases miembros, y la Comunidad Europea, colabora adems con miles de asociados en todo el mundo, desde organizaciones de la
sociedad civil y otros organismos de las Naciones Unidas, hasta bancos de desarrollo y el sector privado. Se rige por una Conferencia de pases miembros que se
renen de manera bianual, y se elige un Consejo de 49 miembros que administra
el organismo entre sesiones.
La fao tiene como promedio 1,800 proyectos en marcha, los cuales atraen
ms de 300 millones de dlares al ao de diferentes organismos y gobiernos locales (44).

El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria


En 1994, con el objetivo de incrementar la produccin de alimentos para reducir
las tasas de hambre y desnutricin, la fao crea el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa) (fao, 2003a).
En principio, el Programa solamente apoy a algunos pases a travs de promover y divulgar algunas tecnologas sencillas y econmicas para mejorar la produccin y los ingresos de las familias de agricultores pobres.
Sin embargo, ante la creciente poblacin, los decrementos en la productividad
agrcola y considerando que, en promedio, una de cada siete personas no tiene acceso a los alimentos necesarios para llevar una vida sana y activa, el Programa se
ampli de manera significativa, incrementando el nmero de pases beneficiados
y de donantes que participan de manera directa.
As, a partir de la Cumbre Mundial de la Alimentacin: cinco aos despus, celebrada en 2002, el Programa pas de realizar pequeos proyectos piloto a la ayuda
destinada a los pases en el establecimiento de programas nacionales que puedan
llegar al total de la poblacin que sufre de inseguridad alimentaria (fao, 2009:
29). Es importante destacar que las actividades tambin se ampliaron con el complemento de polticas e inversiones para abrir mercados y dar acceso directo a los
alimentos a quienes son demasiado pobres para producirlos o comprarlos.
A partir de 2007, 106 pases participan en el pesa y ms del 65% han comenzado a aplicar programas nacionales con diversos grados de avance en cada uno y
con resultados alentadores en todos los casos.
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La fao ha definido que el objetivo del pesa es incrementar la seguridad alimentaria de las familias pobres a travs de programas nacionales para la seguridad
alimentaria (pnsa) y programas regionales para la seguridad alimentaria (prsa).
Su ayuda se encamina principalmente a pases de bajos ingresos y con dficit de
alimentos (pbida) que son, por definicin, pases que en la actualidad no estn
en capacidad de satisfacer las necesidades de alimentos de su poblacin y, al mismo tiempo, no disponen de divisas suficientes para cubrir los requerimientos
de importacin de alimentos, atendiendo de manera similar a otros pases que
requieran apoyo en este rubro, an cuando no renan del todo las caractersticas
mencionadas; los programas son ejecutados por los gobiernos participantes, y la
funcin de la fao consiste en (fao, 2003b):
coadyuvar en la formulacin y ejecucin de los programas;
acelerar un compromiso poltico ms firme;
determinar sinergias con los donantes y otros asociados, y
aprovechar la amplia experiencia y las abundantes competencias tcnicas de
este organismo.
En la mayora de los pases pobres, la agricultura desempea una funcin central como eje econmico y social. Por ello, la fao impulsa una toma de conciencia
entre los donantes y los principales encargados de la toma de decisiones en las
cuestiones relacionadas con la agricultura, los alimentos y la nutricin; esto tiene
mayor significado porque la agricultura muchas veces no se tiene en cuenta en
los debates sobre la pobreza, no obstante que ms del 50% de las personas pobres
viven en zonas rurales.
De esta forma se desarroll un concepto de seguridad alimentaria que se
trata de concretar a travs de la cooperacin tcnica y financiera de la fao
con los pases que ingresan en el Programa. As, se dice que existe seguridad
alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico
y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias, a fin de llevar una vida activa y sana
(fao, 1996: 2).
Para lograrla hay cuatro requisitos:
a) adecuado suministro o disponibilidad de alimentos;
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b) estabilidad del suministro, sin fluctuaciones ni escasez de una temporada a


otra o entre los aos;
c) accesibilidad a los alimentos, y
d) calidad e inocuidad de los alimentos.
En frica, en sus inicios, el pesa se instrumentaba a travs de un Agente Tcnico Especializado que atenda a un nmero de pequeos agricultores, promoviendo la incorporacin tecnologas agrcolas de bajo costo adecuadas a la regin
para incrementar la produccin y sus ingresos. Actualmente se trabaja a travs
de la cooperacin con los diferentes rdenes de gobierno para replicar a escala
nacional las prcticas que han tenido xito y para asegurar una atencin integral
a un problema tan complejo; se busca la promocin de inversiones en las reas
de infraestructura rural, generacin de ingresos no agrcolas, agricultura urbana
y redes de proteccin.
Desde 1995 se han invertido 770 millones de usd aportados por los donantes
y por los gobiernos de los pases en programas de seguridad alimentaria formulados por la fao.
En una perspectiva bsica las actividades del Programa atienden cuatro vertientes:
1. Anlisis de limitaciones, es decir un diagnstico para conocer puntualmente
cules son las variables que impiden a las personas lograr la seguridad alimentaria.
2. Desarrollo de los cultivos, con tecnologas adecuadas y recuperando algunas
experiencias locales que sean ms eficientes para diversificar e incrementar la
produccin de alimentos.
3. Orientacin hacia la ganadera de especies menores de ciclo breve, para el
aseguramiento de la obtencin de protenas.
4. Control del agua, tanto para consumo humano directo como para las actividades productivas.
Para coordinar, supervisar e informar todos los aspectos de este Programa,
la fao cuenta con el denominado Servicio de Gestin y Coordinacin del pesa
(tcos), que se encarga de:
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la formulacin y ejecucin de los programas y los proyectos;


la preparacin y divulgacin de documentos tcnicos y directrices; y
el servicio a los diversos comits que supervisan el pesa.
Este Servicio recurre a otras dependencias y oficinas regionales y subregionales
de la fao para que contribuyan a la formulacin y ejecucin de programas.
Cuando un pas entra a formar parte del Programa, se establece un equipo de
apoyo tcnico formado por representantes pertinentes de diversas dependencias
de la fao. El equipo da seguimiento a todas las actividades del pesa en el pas
interesado, desde la determinacin y formulacin hasta la ejecucin y conclusin
de las actividades.
El Programa cuenta con tres fuentes de financiamiento, principalmente:
1) El presupuesto del Programa ordinario de la fao, que suministra fondos al
pesa para dar asistencia en la formulacin de las diversas fases y dirigir las
actividades de apoyo sobre el terreno (slo en el caso de los pases de bajos
ingresos y con dficit de alimentos). Este apoyo incluye equipo, materiales,
suministros y fondos operacionales. En algunos casos, los pases tambin han
pedido recursos del Programa de Cooperacin Tcnica, dependencia de la fao
que financia algunos proyectos y contribuye a la realizacin de algunos componentes del pesa.
2) Los propios pases participantes, por ejemplo a travs de los fondos fiduciarios unilaterales.
3) Otras fuentes de financiacin, como los donantes multilaterales y bilaterales
y las instituciones internacionales de financiacin. Ms del 60% de los fondos que hasta ahora se han destinado al Programa proceden del presupuesto
de los pases en desarrollo participantes.
Las donaciones bilaterales y multilaterales son vitales para el xito del Programa, porque, adems de otorgar financiamiento, orientan en materia de polticas
de seguridad alimentaria y en ocasiones apoyan proyectos especficos aprobados.
De acuerdo a los datos del Departamento de Cooperacin Tcnica de la fao
(2009: 33), el Gobierno de Italia aport ms de 57 millones de dlares al Fondo
fiduciario de la fao para la seguridad alimentaria, de lo cual un porcentaje se
destinar a proyectos del pesa nacionales y regionales. Y, por su parte, el gobierno
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de Japn ha contribuido con 35.5 millones de dlares, y el gobierno de Espaa


apoya programas en Amrica Central y frica con 51.3 millones de dlares en
este ao.
Otros donantes que contribuyen son:

Alemania

Arabia Saudita

Blgica

Repblica de Corea

Francia

Fondo de las Naciones Unidas para la Colaboracin

Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (fida)

Irlanda

Libia

Marruecos

Mnaco

Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (opep)

Pases Bajos

Programa Mundial de Alimentos (pma)

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)

Suiza

Unin Europea

Programas nacionales para la seguridad alimentaria


Para apoyar la erradicacin del hambre en las poblaciones, se instrumentan los
llamados programas nacionales, que son aplicados en los pases que se integran al
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Programa. En estos casos, la fao proporciona apoyo a los gobiernos de los pases
para determinar cmo eliminar los obstculos que impiden a la poblacin el tener
acceso a los alimentos; asimismo moviliza recursos de los donantes para financiar
proyectos y coadyuva en las fases de inicio y de ejecucin de programas.
Para que un programa nacional resulte exitoso es necesario que se conjuguen
tres caractersticas:
a) un firme compromiso del pas;
b) polticas y reglamentos favorables, y
c) la plena participacin de la sociedad civil.
Para lograr la seguridad alimentaria sostenible en una poblacin es necesario
contar con: un suministro estable de alimentos adecuados, mercados que funcionen adecuadamente y hogares que puedan generar una mezcla de alimentos
producidos en casa e ingresos monetarios suficientes para satisfacer todas sus necesidades bsicas.
Resulta esencial que los beneficios del Programa lleguen a las personas que lo
requieren, con actividades que mejoren su productividad y sus ingresos en toda
la regin o pas. La posibilidad de multiplicar a gran escala las actividades ejecutadas localmente ha resultado la nica opcin viable para llegar a toda la poblacin
objetivo; en este sentido, la perspectiva del programa nacional es el desarrollo,
comunidad por comunidad, a escala nacional.
De acuerdo a las condiciones especficas de cada pas, se adoptan enfoques de
atencin que pueden agruparse bsicamente en dos vertientes o vas desarrolladas
por la fao; as, es posible abordar una de las dos o bien una combinacin de ambas, que consisten en lo siguiente:
va uno: mejorar los medios de subsistencia de los pobres, especialmente los
pequeos campesinos, y
va dos: incrementar el acceso de las personas vulnerables a los alimentos.
En la primera se considera el desarrollo sostenible de los pequeos productores (mejor gestin del agua, la fertilidad del suelo, las plagas, ganado menor), tambin agricultura y silvicultura urbana y periurbana, creacin de huertos escolares
(asociados a la alimentacin escolar) y acciones de reforma agraria; la creacin de
nexos con el mercado, lograr y mantener la inocuidad y calidad de los alimentos;
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desarrollo de infraestructura rural; la investigacin y extensin; la gestin de los


recursos naturales (incluida la biodiversidad), y la capacitacin en oficios y alfabetizacin para adultos (asociados a redes de proteccin social).
Mientras tanto, la segunda se aborda a travs del apoyo en alimentacin materno-infantil (incluye suplementos nutritivos), alimentacin escolar, prestaciones por desempleo y jubilacin y transferencias de efectivo condicionadas, alimentos
por trabajo, alimentos para la capacitacin, comedores sociales y en las fbricas,
bancos de alimentos, as como raciones para emergencias.
Adicionalmente a estas vas, el Programa enfatiza la necesidad de invertir en la
creacin de activos, ya que esto posibilita a la poblacin una opcin para generar
el sustento o afrontar diferentes situaciones problemticas (como fenmenos naturales o cambios en el mercado); en este caso los activos resultan en una variedad
de factores que contribuyen al logro de los objetivos de la seguridad alimentaria
y, pueden ser:
la salud personal, un oficio y los conocimientos;
la tierra, el agua, los bosques, la vegetacin natural, los animales silvestres, las
gemas y los minerales;
las construcciones, los animales de granja, las herramientas y el equipo, los vehculos, los suministros y las existencias;
los ahorros y poder obtener crdito, y
las escuelas, las clnicas de salud, las organizaciones de la comunidad y los
mercados.
Tambin es importante que los gobiernos puedan invertir en activos complementarios, como carreteras, infraestructura de comunicaciones y servicios sociales
(clnicas, centros de capacitacin), mientras que los asociados del sector privado
trabajen en la apertura de mercados y en facilitar el acceso de los sectores pobres
a mayores oportunidades de crdito.
El pesa en Mxico
El diagnstico de pobreza en Mxico (sedesol, 2002) reporta, en el ao 2000,
que de los 100 millones de habitantes que aproximadamente posee el pas, ms
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del 50% se encuentran por debajo de la lnea de pobreza. En el sector rural la


proporcin de la poblacin pobre es mayoritaria, pues segn las mediciones de
la Secretara de Desarrollo Social (sedesol), de los cerca de 26 millones de habitantes rurales, el 70% carece de ingreso suficiente para cubrir los requerimientos
bsicos de alimentacin, salud, educacin y vestido y, el 35% no recibe un ingreso
que le permita pagar al menos sus gastos en comida, por lo que se encuentra en
clara vulnerabilidad alimentaria.
De acuerdo a los estudios realizados tambin en el ao 2000 por el Consejo
Nacional de Poblacin (conapo), la poblacin ms pobre del sector rural y del
pas se ubica en los municipios con los ndices de marginacin socioeconmica
ms altos; de esta manera, se identificaron 386 municipios con grado de marginacin muy alto y 906 municipios con un grado alto, distribuidos prcticamente
en todos los estados de la Repblica. Los estados de Chiapas, Guerrero, Veracruz,
Oaxaca e Hidalgo se clasificaron como entidades de alta marginacin, debido a
la gran proporcin de municipios que estn en esas condiciones; sin embargo,
tambin se detectaron otras regiones que mostraban estos niveles de marginacin
y que debido a su proporcin no figuraban para calificar a toda la entidad en ese
nivel.
Para atender este problema, el gobierno de Mxico realiz acciones conjuntas
con la fao para instrumentar, en el ao 2001, en una primera fase denominada
piloto, el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (pesa), con el compromiso del Director General de la fao, Jacques Diouf y el presidente Vicente Fox
Quesada, a travs de tres acuerdos de cooperacin tcnica.
La participacin de la fao se orient principalmente a dar el apoyo tcnico
y de capacitacin, as como a coadyuvar en la concertacin con instituciones y
gobiernos, para que las nuevas acciones fueran consistentes con las metodologas del pesa, y proporcionar un nivel de calidad satisfactorio para todos los
participantes.
Es necesario destacar que en Mxico se ha realizado una prctica indita del
Programa, en la cual se transit del trabajo con agentes tcnicos individuales a
la conformacin de grupos multidisciplinarios muy especializados, con recursos
humanos y materiales, que fueran capaces de atender las regiones altamente marginadas que se caracterizan por su dispersin, dificultades de acceso tanto fsico
como cultural y una problemtica compleja.
Efectuar la extensin de las experiencias del pesa a travs de grupos deriv en
nuevos requerimientos de cooperacin tcnica para generar una oferta articulada
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de servicios profesionales con un mismo marco metodolgico, que mantuviera


una dinmica propia y coherente con los programas de desarrollo rural vigentes y
tambin con la prctica de los operadores de esos programas al nivel de campo.
El objetivo general del proyecto concebido con Mxico se dirigi a contribuir
en la reduccin de la pobreza y el mejoramiento de la seguridad alimentaria de
manera sostenible en regiones formadas por municipios y comunidades de alta
y muy alta marginacin, a travs de la cooperacin tcnica para el buen funcionamiento de los grupos de desarrollo antes mencionados.
La fao tambin se comprometi a proporcionar apoyo para la creacin y operacin de una red de organismos autnomos con presencia constante en las regiones seleccionadas por el proyecto, cuya misin es promover acciones de desarrollo
local y seguridad alimentaria con base en los mtodos y procedimientos validados
con las experiencias del pesa. Lo anterior implica que los participantes dispongan
de las capacidades materiales y tcnicas fundamentales para la realizacin de sus
acciones de desarrollo local y seguridad alimentaria, mediante el equipamiento y
la capacitacin que se les ofrezca, aprovechando las lecciones tericas y prcticas
aprendidas en la ejecucin del pesa y asegurando un nivel de calidad aceptable
para el logro de resultados exitosos.
Para la instrumentacin del Programa se hizo necesario contar con equipos
especializados que cumplieran los requerimientos antes mencionados. Para ello
se hizo la presentacin de una propuesta tcnica que deba validarse en la fao y
que consideraba, adems de la propuesta de trabajo, los resultados esperados y la
perspectiva especfica de campo, el perfil, la experiencia profesional en las reas
de inters y los conocimientos de la regin, as como asegurar un alto nivel de
compromiso social con el medio rural.
El pesa en Quintana Roo
En el ao 2005, luego de superar la fase piloto, Mxico estuvo en condiciones
para impulsar el Programa. En el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del estado
de Quintana Roo (Gobierno del estado de Quintana Roo, 2005: 133-139) se incorpor como prioridad el apartado de seguridad alimentaria y bienestar para los
pueblos indgenas, lo que sustent un acuerdo entre el gobierno federal y el estatal
para implementar el pesa en Quintana Roo. De esta manera, la Universidad de
Quintana Roo present su propuesta tcnica, en la cual se atendieron todos los
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requerimientos necesarios, y obtuvo el aval de la fao para dar inicio a los trabajos
en Quintana Roo.
Tal como lo marca el Programa, el factor primordial de su xito radica en la
integracin de la voluntad de los rdenes de gobierno y en la participacin de
la sociedad civil.
De tal manera, la primera accin fue validar, con los gobiernos locales y las
organizaciones, el rea propuesta para desarrollar el pesa; sta se conforma por
30 comunidades rurales en condiciones de alta y muy alta marginalidad, con una
poblacin en su mayora perteneciente a la etnia maya y con un alto porcentaje
de habitantes monolinges (sobre todo mujeres), que se ubican en los municipios de
Lzaro Crdenas, Tulum (antes parte de Solidaridad) y Felipe Carrillo Puerto, en
una franja que corre paralela al mayor desarrollo urbano y turstico de la entidad.
Esta zona maya representa una regin estratgica para el desarrollo de la entidad en diversos sentidos:
Conservacin y reproduccin de biodiversidad.
Amortiguamiento para apoyo de la zona turstica.
Recursos forestales maderables y no maderables.
Servicios ambientales: captacin de agua y recarga de acuferos, estabilizacin de ciclos hdricos, captura de bixido de carbono.
Social: comunidades indgenas con dotacin de tierras ejidales de uso comn.
Cultural: por el arraigo de la cultura maya y el patrimonio arqueolgico.
Por su parte, la zona urbana y turstica registra la mayor densidad poblacional de la entidad, dado que se reciben aproximadamente ms de 10 millones de
turistas al ao, cuenta con una oferta hotelera superior a 50 mil habitaciones, as
como restaurantes y toda clase de servicios de atencin a los visitantes, lo cual
genera una gran demanda de recursos materiales y financieros y una buena parte
de servicios ambientales.
Estos requerimientos han sido atendidos, hasta el momento, porque la regin
aledaa ha mantenido en gran parte la cobertura vegetal, y en ella se asientan
comunidades, en su mayora con habitantes de la etnia maya, que se dedican a las
actividades primarias para autoconsumo y que, debido a las condiciones de suelos
y a su tradicin, no han deforestado grandes extensiones para la agricultura.
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Problemtica de la zona
Dadas las condiciones de marginalidad, en algunos lugares se registraba ya una
presin creciente para el cambio de uso de los suelos y la cesin de grandes extensiones a particulares.
En esta rea de particular complejidad se encontraron varias caractersticas
similares; sin embargo, tambin existan peculiaridades que permitan delinear
pequeas regiones al interior las comunidades de Carrillo Puerto, casi totalmente monolinges y en condiciones de extrema pobreza, con las opciones casi nicas
de produccin de miel y de chile chaua, y los poblados de la zona interior de Solidaridad, poco comunicados con la entidad, ms identificados con el estado de
Yucatn y con un alto grado de marginacin, donde al igual que en las primeras
se esperaba que la administracin pblica les resolviera todas y cada una de sus
necesidades a travs de subsidios.
Otra regin est conformada por los poblados en la va Tulum-Cob, donde
existe enorme presin por la adquisicin de tierras por particulares y los pobladores presentan una mayor orientacin al mercado y a la atencin del turismo;
en el municipio de Lzaro Crdenas, un grupo de comunidades compuestas por
avecindados procedentes de distintas partes del pas y tambin por indgenas mayas, ubicados relativamente cerca de la ciudad de Cancn, que se dedican a la produccin de carbn y al jornaleo; y estn las comunidades del suroeste del mismo
municipio, que tambin producen miel, carbn y plantas.
En estas ltimas regiones se registraba un fenmeno de ruptura del tejido social
y de prdida de identidad, ya que muchos varones adultos y jvenes migraban a las
ciudades relativamente cercanas a trabajar en la industria de la construccin, generalmente subempleados como peones o ayudantes, y en muchos casos ya no mantenan
nexos con sus familias y comunidades, dejando en manos de las madres no solamente la educacin y el cuidado de los hijos sino tambin su manutencin completa.
En los casos de los jvenes migrantes, en ocasiones retornaban a sus poblados
despus de una convivencia con poblacin mexicana hispano parlante y con extranjeros; esto ocasionaba en ellos reacciones diversas con una crisis de identidad
al interior de su pas y su comunidad y, en algunos casos, derivaba en adicciones y
falta de inters por continuar una vida productiva, creando serios conflictos para
sus familias y vecinos.
En general en toda la zona existan comunidades que no contaban con servicios de salud, energa elctrica ni agua entubada.
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Aunado a lo anterior, en 2005 se presentaron dos fenmenos meteorolgicos


que ocasionaron graves daos a las comunidades del municipio de Lzaro Crdenas y tambin generaron severas afectaciones a los habitantes del municipio de
Solidaridad; derivada de esta situacin, la violencia fue, en muchos de los casos,
la reaccin de los productores ante la prdida de la totalidad de sus siembras y
sus pertenencias, as como la sensacin de que la ayuda de emergencia, que se
distribuye en estos casos, no alcanzaba a cubrir ni una mnima parte de sus requerimientos.
Es importante mencionar que, en visitas previas a las comunidades, era notoria
la negacin a colaborar con desconocidos, y el comentario que se tena por parte
de las autoridades es que algunas personas haban visitado antes el lugar haciendo
muchas promesas y, sin embargo, no volvan nuevamente, lo cual incrementaba
la desconfianza de las personas a participar o responder algunas preguntas, presentando en ocasiones actitudes realmente hostiles.
Tambin es importante mencionar que, de acuerdo a las experiencias que, en
mayor o menor grado las comunidades tenan con los mercados y la gestin gubernamental, las personas no mostraban iniciativa alguna ni consideraban la posibilidad de instrumentar proyectos productivos, sino que se orientaban, con la inercia
del conocido paternalismo, a la peticin de apoyos monetarios solamente.
Con todos estos factores, se haca necesario un esfuerzo conjunto para la construccin de alternativas viables de desarrollo que aseguraran en el mediano plazo
el trnsito de sus habitantes hacia un cambio de actitud y una mayor calidad de
vida, as como la consideracin a la diferencia entre regiones y, sobre todo, el
respeto a sus costumbres y tradiciones.
Para lograr la viabilidad en esta integracin de esfuerzos, resultaba indispensable establecer un consenso a la manera tradicional de las comunidades, es decir,
mediante una asamblea o reunin plenaria, esto para iniciar el pesa de manera
formal y tener el concurso de sus autoridades, as como la buena voluntad de los
grupos y las dems instituciones que trabajaban en la zona.

Instrumentacin y caractersticas del Programa


Por lo anterior, en una conjuncin de voluntades, se efectu una reunin en la comunidad de Hondzonot, entonces municipio de Solidaridad, en la cual participaron representantes del gobierno federal, del gobierno estatal, el representante del
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Poder Ejecutivo estatal en la zona, los titulares de los ayuntamientos, los delegados
y subdelegados municipales, los presidentes de los comisariados ejidales de la zona
de atencin, los productores de la regin, algunas madres de familia, los encargados comunitarios del organismo operador de agua potable, los promotores de
salud y, de manera muy especial, los jueces tradicionales y los sacerdotes mayas.
En dicha reunin se efectu la presentacin del pesa, enfatizando que la atencin a las comunidades estara a cargo de una institucin de educacin superior,
la Universidad de Quintana Roo, y no del gobierno, y que la base del esquema
de trabajo es:
La corresponsabilidad con los productores y habitantes.
El acompaamiento tcnico puntual.
La promocin del desarrollo a travs de proyectos integrados.
El impulso a la autogestin local.
La estrecha coordinacin de las instituciones que incidan en la regin.
Las premisas para este desarrollo: respeto a su cultura y decisiones, sustentabilidad y equidad.
Esto significa que el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa),
impulsado por la fao en coordinacin con los tres niveles de gobierno, promueve
un enfoque de desarrollo rural integrado, donde los habitantes de las comunidades puedan:
Desarrollar capacidades y realizar diagnsticos de su realidad.
Identificar los problemas que les impide alcanzar mejores condiciones de vida.
Proponer y concretar soluciones en un entorno de desarrollo regional.
Lo anterior servir para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria
de una manera sostenible y con un enfoque integral en la zona maya.
El pesa se suma a un conjunto de esfuerzos contenidos en el Plan de Desarrollo de la Zona Maya (sedari, 2005: 7), que tiene una visin regional integral y
considera, en el momento posterior al huracn Wilma, la oportunidad de realizar
una reconstruccin ordenada, integral y acorde con las necesidades de la pobla320

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cin de las comunidades, los municipios y el estado, a travs de una planeacin


participativa comprometida, programas de desarrollo locales y una slida organizacin social comunitaria.
Este Plan de Desarrollo se basa en 5 lneas estratgicas de accin (sedari 2005):
1.- Ordenamiento territorial. Para un manejo integrado de los recursos naturales, el saneamiento ambiental: aprovechamiento de la madera derribada por
el paso de los huracanes, preparacin de carbn; la reforestacin y la conservacin de selvas, captura de carbono y cosecha de agua.
2.- Diversificacin productiva. Manejo de traspatio, milpa, viveros de plantas
de ornato, desarrollo de circuitos ecotursticos, produccin de hortalizas, apicultura.
3.- Educacin y cultura. Formacin de capital humano, capacitacin, rescate
y difusin de las tradiciones.
4.- Salud y nutricin. Elevar los niveles de nutricin en los habitantes de las
comunidades, asegurando la cantidad y calidad de alimentos; llevar a cabo
campaas de prevencin de enfermedades, plantas medicinales.
5.- Infraestructura y comunicaciones. Apoyo a las obras de infraestructura en
la comunidad, construccin y rehabilitacin de caminos.
Las comunidades que se sometieron a la consideracin fueron, por municipio:
Solidaridad
San Silverio, Cob, Yalchn, Chan Chen Palmar, Yaxche, Hondzonot, Chan
Chen I, Sahcab Mucuy, San Juan, Manuel Antonio Ay, Francisco Uh May
y Macario Gmez
Lzaro Crdenas
San Juan de Dios, Constituyentes del 74, San Cosme, San Francisco, Naranjal, Benito Jurez, Guadalupe Victoria, Hroe de Nacozari, San Romn, San
Luis, Delirios, Tres Maras, San Lorenzo y San Martiniano
Felipe Carrillo Puerto
Tac Chivo, X-Hazil Norte, San Hiplito y San Antonio Nuevo
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Por otra parte, las reas de intervencin para el desarrollo que se propusieron
son las consideradas en el Programa:
Traspatio
Milpa
Cadena productiva en donde se apoyara apicultura y plantas de ornato
Diversificacin para desarrollo de ecoturismo, agricultura bajo ambiente
controlado, artesanas y servicios ambientales
Considerando, de manera permanente, el fortalecimiento de capacidades y
el desarrollo de la gestin local, se solicit la participacin en cada comunidad
de: delegado o subdelegado municipal, directiva del comisariado ejidal, los jueces
tradicionales, la sociedad de padres de familia, los auxiliares y promotores de
salud, las mujeres, los jvenes, los adultos mayores, los responsables de los desayunos escolares, el responsable del programa Oportunidades y los promotores
comunitarios pesa.
Una conclusin importante en esta presentacin comunitaria del Programa es
el compromiso que estableci el Presidente Municipal de Solidaridad para emprender un plan integral que pudiera atender los rezagos en materia de servicios
pblicos, salud, educacin, desarrollo de capacidades y vinculacin con los mercados, a travs de establecer sinergias con los tres rdenes de gobierno y apoyado por
un programa cuyas propuestas emanaran de la voluntad de las comunidades.
Como resultado de esta reunin se obtuvo el compromiso para la participacin de los tres niveles de gobierno, as como el permiso y acuerdo de las
autoridades locales y tradicionales, lo cual permiti el acceso y el trabajo con
las comunidades en mejores condiciones.

Apoyo de la fao
La parte fundamental de la cooperacin entre fao y Mxico en este Programa
se refiere a la capacitacin, el acompaamiento, la gua supervisada y la retroalimentacin permanente con los grupos tcnicos; de esta forma se tuvo, una
vez validado el grupo de trabajo, la primera capacitacin terico-metodolgica,
con los compromisos de los productos a generar y entregar para su revisin, as
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como la asignacin de un tutor-supervisor que realizara un seguimiento puntual de las actividades y resolviera de primera instancia las dudas que surgieran
en la prctica.
Para ello, la Unidad Tcnica de la fao tambin dispone de un Centro de Informacin Virtual, al cual deba enviarse la informacin generada cada mes. Adems
de lo anterior, de manera anual se cuenta con una misin de supervisin para revisar en campo los avances del Programa y apoyar con las metodologas necesarias o
establecer enlaces internacionales para la resolucin de problemticas especficas.
En seguimiento a la metodologa de la fao, la primera intervencin en la zona
de atencin es la elaboracin de un diagnstico comunitario con la participacin
activa de los habitantes. Este estudio debe ser integral y considerar tres aspectos
fundamentales: el medio fsico ambiental, el medio humano social y el aspecto
econmico productivo, lo cual significa contar con el apoyo de los especialistas
necesarios en cada uno de los mbitos.
En la elaboracin del diagnstico, las comunidades determinaron cules
eran sus problemas principales y priorizaron el orden para atenderlos; las unidades productivas se reducan a familias con una economa netamente campesina, es decir, la prctica de varias actividades simultneas para obtener el
sustento del hogar.
As, se encontr una cadena de necesidades a la cual haba que presentar una
cadena de respuestas; esto es, no sera suficiente apoyar una actividad o un grupo, o solamente las labores agrcolas, sino que resultaba indispensable concatenar
acciones e inversiones tanto de las instancias gubernamentales como de las
asociaciones civiles y fundaciones, as como de los habitantes de la zona, para
que cada individuo y cada comunidad encontrara un camino por el cual transitar
hacia una mejor calidad de vida.

Seguimiento del Programa


El seguimiento metodolgico permiti, con la aplicacin del marco lgico, determinar un Plan de Desarrollo Local para cada una de las poblaciones, en los cuales
se apuntaron, como lneas de atencin generales, algunas actividades productivas
principales, en las que se buscaba como base la sustentabilidad: apicultura y agricultura para los varones y elaboracin de artesanas (prendas bordadas y urdido
de hamacas) y produccin de plantas de ornato para las mujeres, mismas que
tambin se encargan, en su mayor parte, de la produccin de traspatio con apoyo
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de los hijos. En algunos casos especficos, la comunidad decidi impulsar proyectos de turismo alternativo, aprovechando los recursos del entorno tales como
cavernas y cenotes.
Como ejes transversales se consideraron la nutricin, el desarrollo de capacidades tcnicas y financieras, y la preservacin cultural.
El siguiente paso de la metodologa es promover la conformacin de grupos
de trabajo en las reas productivas, as como contar con al menos un grupo representativo que realice las gestiones para atender las necesidades de la comunidad
en general.
Cabe mencionar que en varias comunidades ya existan algunos grupos que se
haban organizado con apoyo de algunas instancias gubernamentales y tambin
de algunos organismos civiles; sin embargo, la prctica comn consista en formar un grupo para solicitar apoyos gubernamentales y, una vez obtenidos stos,
cada persona tomaba una parte y continuaba su trabajo de manera individual;
ste era uno de los factores principales de la escasa capitalizacin de las unidades
familiares.
Una vez reorganizados los grupos, se determin con ellos los pasos a seguir;
aqu es muy importante comentar que, en la mayor parte de las comunidades, las
mujeres no haban sido sujetos de apoyo, ya que la mayora de las intervenciones
haban sido llevadas a cabo por varones que solamente hablaban espaol y en
dichas circunstancias las mujeres no participaban. As que la estrategia del grupo
de trabajo fue acudir a las poblaciones en parejas, un varn y una mujer, con al
menos un maya hablante, y realizar primero reuniones por separado y, solamente
en casos muy necesarios, como en la validacin de acuerdos generales, se realizaban sesiones plenarias con todos los participantes.
Otro aspecto a considerar para la aceptacin y trabajo eficiente del Programa,
ha sido el respeto pleno a las autoridades, mismas que son visitadas al inicio e
informadas de las acciones a realizar, luego se les invita a las reuniones para que
apoyen las decisiones de los grupos y, si no es posible que acudan todas las veces,
ellos designan un encargado para dicha tarea. Una vez concluidos los trabajos se
informa a los mismos de los resultados logrados.
De esta manera se conformaron, en promedio, cuatro grupos por comunidad. Sin embargo, en algunos casos se registraron muchos ms, por ejemplo en
San Silverio, municipio de Solidaridad, se tuvieron, solamente en la actividad de
bordado, doce grupos diferentes con ms de ocho participantes en cada uno
de ellos. Aqu se trabaj en la estructura de una organizacin de segundo nivel
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que permitiera contar con una directiva representativa de ms de 100 mujeres


bordadoras.
Con los grupos en funcionamiento se procedi a elaborar los objetivos y las
metas para cada actividad, usando los instrumentos desarrollados por la fao,
mismos que quedaron plasmados en la documentacin correspondiente y que
despus de su validacin se entregaron a las autoridades y a los representantes de
cada grupo, esto con el fin de lograr una alineacin de las ofertas institucionales;
es decir, que cada organismo que interviniera en la comunidad contara con la
gua bsica de lo que el grupo haba determinado y tratara de apoyar, desde su
rea de influencia, la consecucin de esas metas. Es importante aclarar que, si
bien muchas instituciones fueron muy respetuosas de las decisiones de los grupos,
hubo otros casos en que debido a sus reglas de operacin, sus tiempos y sus techos
presupuestales no atendieron estas vertientes.
Tambin es conveniente aclarar que en el diagnstico institucional que se realiz al inicio se encontr que existan 58 programas diferentes de apoyo comunitario, con sus respectivas reglas, perodos de atencin, ventanillas de recepcin,
entre otras, lo cual hace muy difcil la consecucin del objetivo de coordinacin
interinstitucional.

Corresponsabilidad y financiamiento
Una vez conformados los programas de trabajo se procedi a detectar las fuentes
financieras y de apoyo ante las cuales se podran efectuar solicitudes y, en los casos
en que resultara necesario, el equipo tcnico proporcion un especialista en el
rea para efectuar, con el grupo, el proyecto a presentar; asimismo, se inici la
capacitacin de promotores comunitarios que apoyaran las labores de integracin de expedientes y proporcionaran servicios de informacin y apoyo para los
grupos.
Siempre respetando el compromiso de corresponsabilidad, se acord con los
grupos que para obtener apoyos de diferentes instancias se requera de una aportacin de los propios productores, misma que en algunos casos podra ser trabajo;
sin embargo en muchos otros, sobre todo en la adquisicin de activos, resultaba
necesario hacer una contribucin monetaria en proporcin con el costo total de
los bienes solicitados.
En tal sentido, fue posible cumplir con otra de las recomendaciones de la fao
respecto a incrementar las habilidades de autogestin y la conformacin de esque325

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mas financieros locales; as, en principio, con el objetivo de contar con el dinero
necesario para efectuar su aportacin se integraron 25 cajas de ahorro en estos
casos solamente de mujeres, lo que represent un gran paso en la consolidacin
de los grupos a travs de fortalecer la confianza para depositar su dinero en manos de una compaera nombrada por ellas mismas.
El siguiente paso en este rubro fue consolidar el fondo para que tambin, a
travs del ahorro, tuvieran la posibilidad de adquirir insumos para la produccin,
ya que los programas regularmente apoyan bienes o servicios, pero no la compra de
insumos.
En el caso de los varones, la organizacin no se consolid tan rpidamente, y
en varias ocasiones se registraron atrasos para su aportacin, lo cual origin que
recibieran los bienes en fechas posteriores.

Patrn alimentario y atencin nutricional


Simultneamente a estos trabajos se aplic otro instrumento de diagnstico de la
fao, que se denomina Seguimiento del Patrn Alimentario y consiste en establecer una muestra estratificada, estadsticamente representativa, de las comunidades
y los grupos que en ellas se encuentran, y efectuar una observacin diaria de la
cantidad y tipo de alimento consumido por cada miembro de la familia de dicha
muestra durante una semana.
Con estos datos se obtiene el nivel de nutricin de cada estrato, de la comunidad
y, posteriormente, es posible agrupar la informacin por regin o municipio; estos
resultados se comparan con estndares internacionales de nutricin para encontrar
el estatus de la poblacin y tomar las medidas correspondientes segn sea el caso.
En este caso, las comunidades que resultaron con mayor dficit fueron las correspondientes a los municipios de Felipe Carrillo Puerto y Lzaro Crdenas, por
lo cual se inici con ellos un trabajo especial para el desarrollo de horticultura orgnica, capacitndolos en la elaboracin de composta, en tcnicas de cultivo especficas, as como en el combate de plagas que pudieran afectar la produccin.
Se promovieron tambin proyectos para la dotacin de herramientas de trabajo agrcola, semillas de hortalizas diversas adecuadas a la regin y, de manera muy
puntual, se dio capacitacin y seguimiento tcnico a cada grupo de produccin
de traspatio. Para reforzar la ingesta nutricional se presentaron proyectos que les
permitieron contar con paquetes de aves de la zona para produccin de huevo y
carne, en principio para consumo y posteriormente para venta.
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En este rubro, merece especial mencin el trabajo realizado con nios de los
tres ltimos grados de educacin primaria, a quienes tambin se les capacit
en tcnicas de agricultura orgnica y, con apoyo de directores y maestros, fue
posible establecer huertos escolares en estas comunidades, mismos que fueron
cuidados por los nios, quienes distribuyeron equitativamente la produccin
y promocionaron ampliamente los conocimientos adquiridos al interior de sus
familias.
Como parte de la capacitacin, se dot de calendarios de siembra sugerida
de acuerdo a las condiciones naturales de la regin y de paquetes de semillas de
hortalizas; en este proceso result muy importante la promocin por parte de los
instructores para recuperar las semillas de cada especie, orientando a los productores hacia la autosuficiencia en este aspecto, ya que uno de los apoyos que ms
solicitaban a las instancias gubernamentales consista en semillas, las cuales se
sembraban y se consuma la produccin total, lo que continuaba el crculo de
dependencia para poder producir.
La prctica orgnica le proporciona a los grupos la posibilidad de lograr la
independencia de apoyos gubernamentales, ya que ellos pueden elaborar abono
orgnico, recuperar y mejorar sus semillas, programar la siembra para la obtencin peridica de los productos y generar excedentes para venta.
Un factor que impacta de manera negativa en los niveles de nutricin se refiere
al consumo de frituras industrializadas y bebidas embotelladas; con base en esta
prctica y como parte de los procesos de recuperacin cultural, se organizaron
muestras gastronmicas de platillos y bebidas tradicionales mayas, en las cuales
participaron diversas autoridades, incluidas las de la fao, que permitieron a las
madres de familia una revaloracin de sus tradiciones.
Adicionalmente, se realizaron talleres con amas de casa de todas las edades, en
los cuales el objetivo fue compartir las recetas de distintos platillos tradicionales y
cuyo producto fue un documento que integr estas formas de preparacin, mismo
que se distribuy en cada grupo productivo de mujeres de las diferentes comunidades y que les permite continuar esta tradicin con las futuras generaciones.

Generacin de ingresos
Como se mencion anteriormente, el pesa considera dos vas para lograr la
seguridad alimentaria, una la referida a produccin de alimentos y otra encaminada a la obtencin de recursos monetarios, lo cual permite la adquisicin
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de alimentos que no es posible producir y de otros bienes necesarios para el


bienestar familiar.
Es importante sealar que, en la regin, esta ltima ha resultado la opcin
ms apreciada y en la cual se ha registrado la mayor participacin; en principio cabe aclarar que a diferencia de otras zonas marginadas del pas, sta se
encuentra muy cerca de grandes centros tursticos, en los cuales la demanda
de mano de obra es creciente. As, tambin, el modelo econmico imperante
apunta ms hacia la consecucin del recurso monetario que a la produccin
para autoconsumo.
Para la vertiente de generacin de ingresos se delimitaron tres microrregiones
al interior de la zona de atencin, y se ha trabajado en cada una desde el aspecto
de desarrollo de capacidades tcnicas productivas hasta los aspectos de comercializacin y gestin para lograr una eficiente insercin en los mercados.
En tal sentido destaca la actividad apcola, misma que es practicada por la
etnia maya desde la poca prehispnica y que, por ser una labor altamente sustentable, ha recibido una especial atencin; para ello, se han encaminado esfuerzos
en el fortalecimiento del rea productiva, con apoyo de activos y capacitacin en
buenas prcticas de manejo, hasta la parte de acopio y comercializacin, para lo
cual se cuenta con una Sociedad de Produccin Rural que aglutina a doce comunidades y que tiene un centro de acopio en funcionamiento y se construye otro
ms. Adems de encargarse de la comercializacin, resulta importante concretar
la transformacin, es decir industrializar al menos una parte, as como la obtencin de otros productos apcolas adems de la miel, misma que por su composicin
poliflora resulta ser muy apreciada en los mercados internacionales.
El pesa ha apoyado en todo el proceso mencionado y promueve la adopcin de
prcticas que permitan en el mediano plazo la certificacin como miel orgnica.
Por otra parte, la actividad artesanal ha recibido gran promocin y apoyo, desde un continuo proceso de capacitacin para diversificar la produccin, que consista bsicamente en los llamados hipiles, trajes femeninos tpicos de la etnia
maya y que si bien pueden comercializarse, el mercado respectivo se ha reducido
en gran medida. Actualmente las artesanas bordadoras saben elaborar distintas
prendas y han adecuado sus diseos para atender el mercado turstico.
Asimismo, cada artesana bordadora cuenta ahora con al menos una mquina
de coser mecnica de su propiedad y, en los casos de los grupos ms consolidados,
tambin cuentan con mquinas elctricas que les permiten lograr una mayor calidad en la elaboracin de las prendas.
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Tambin, como parte de la estrategia del Programa y la coordinacin institucional, han recibido apoyos para participar en ferias y exposiciones en las ciudades
de Cancn, Playa del Carmen y Tulum, lo cual les ha permitido desarrollar capacidades de comercializacin y contar con informacin de primera mano respecto
a las preferencias de los consumidores.
Esta actividad de bordado reviste gran importancia porque significa una forma
de conservacin cultural, as como una manera de ahorrar ingresos al confeccionar la ropa de la familia, y ha permitido a las mujeres revalorar su papel en el
hogar como generadoras de ingresos monetarios.
Adicionalmente, las artesanas que practican el urdido de hamacas tambin
han recibido capacitacin especial para diversificar la produccin; asimismo, a
travs de proyectos presentados reforzaron su capacidad productiva y han logrado
establecer canales de comercializacin con grupos hoteleros.
Por otra parte, en las comunidades de Felipe Carrillo Puerto se apoyaron proyectos que permitieron el establecimiento de un corredor productivo de pitahaya.
Se han establecido 180 hectreas de este cultivo y se ha logrado realizar convenios
de comercializacin; asimismo, un grupo de mujeres de una comunidad cercana
se dedican a la transformacin del producto, elaborando mermeladas para comercializar en los restaurantes de la zona turstica.
Por ltimo, cabe mencionar la actividad de produccin de plantas de ornato,
desarrollada en la zona suroeste del municipio de Lzaro Crdenas y que ha sido
practicada tradicionalmente por mujeres de manera domstica en sus traspatios.
En esta actividad participan diez comunidades y ms de 200 familias. La
intervencin inicia en una situacin de crisis en las comunidades severamente
afectadas por el embate de dos huracanes, con prdidas totales en las milpas y
apiarios, y con la cancelacin de los permisos de aprovechamiento forestal por los
daos registrados en la selva.
Las mujeres son quienes responden de manera inmediata y prctica, enfocando acciones y esfuerzos a la produccin de plantas de ornato, de tal manera que
el compromiso comunitario de la regin se enfoc a recuperar la produccin y
buscar canales de comercializacin, ya que por las afectaciones se suspendi el contacto con los intermediarios.
As, los planes locales coincidieron en impulsar acciones para recuperar el
espacio productivo del solar con la produccin de plantas de ornato en esta
microrregin, que decidieron denominar corredor ecoproductivo de planta de
ornato.
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Para atender este compromiso en una accin conjunta, el gobierno estatal apoy con el equipamiento de las unidades productivas y, con apoyo de los ayuntamientos, se impuls la primera edicin de la Expo Planta de Ornato en la ciudad
de Cancn, con el objetivo de eliminar el intermediarismo y que las productoras
iniciaran el desarrollo de capacidades en el rea de comercializacin.
El monolingismo de las mujeres y el rol que tenan en la sociedad comunitaria son fuertes limitantes que se enfrentaron, puesto que ellas nunca haban
salido de su comunidad, ni su trabajo era valorado como fuente principal de
ingresos monetarios.
A tres aos, con el plan del corredor ecoproductivo se han dado pasos importantes:
Se ha depurado y especializado la produccin de planta, de acuerdo a las
experiencias que han aprendido respecto la demanda del mercado y, de manera
simultnea, se avanz en la capacitacin en lombricultura para produccin de
composta, y en la produccin y reproduccin de distintas especies.
Asimismo, al detectar la necesidad de agregar valor a las plantas, se ha desarrollado en algunos mdulos la produccin de macetas con materiales de la regin
y se trabaja en la conjuncin de un sistema de unidades de manejo ambiental, lo
cual les permitir la comercializacin de planta nativa certificada con un precio
diferenciado y con la posibilidad de exportar al mercado internacional.
Han logrado consolidar una organizacin comunitaria que abarca a diez comunidades y que cuenta con un comit directivo, integrado por representantes
de cada comunidad; cuentan tambin con un comit de comercializacin que
organiza, dos veces al ao, una edicin de la Expo Planta y que, en un proceso
de empoderamiento muy claro, ha tramitado la mayor parte de los permisos y
apoyos que requieren. A la fecha se han efectuado nueve de estas exposiciones.
Tambin con apoyo del pesa han perfilado la elaboracin de un plan de negocios que incluye la creacin de una empresa que proporcione servicios integrales
de jardinera.
Asimismo, han conseguido impulsar la creacin del sistema producto planta de
ornato y cuentan con un espacio en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural
Sustentable.
Esta actividad reviste particular importancia debido el cambio de actitud de
todas las mujeres que la practican, adems que actualmente se ha convertido en
el eje del trabajo familiar y principal generador de ingresos monetarios de las
unidades productivas del corredor.
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Adicionalmente, cabe destacar que en este municipio, debido a las condiciones especficas de las comunidades, se presentaron proyectos para la construccin
de mdulos de cosecha de agua de lluvia, actividad que reviste particular importancia, ya que de esta forma les es posible atender la produccin de hortalizas y
de plantas de ornato cuidando en todo momento el medio natural; se trabaja en
la construccin de 143 mdulos de este tipo, lo que representa una capacidad
instalada para colectar 858 m3 de agua pluvial.
Concurrencia de recursos
Para atender las diferentes vertientes del Programa se canalizaron recursos, por parte
de distintas instancias gubernamentales, del orden de los 21.3 millones de pesos
hasta 2008, para apoyar acciones productivas en beneficio de una poblacin total de
ms de 2,000 familias de la regin. De estas acciones, aproximadamente el 60%
fueron para apoyar a mujeres productoras y amas de casa.
Por otra parte, debido a los espacios que se promovieron para la coordinacin institucional, en las instancias colegiadas se dio respuesta a la necesidad
de atender otros aspectos de infraestructura y servicios, gracias a lo cual las
comunidades fueron atendidas y han logrado mejores condiciones en su entorno.
Durante el periodo mencionado, los ayuntamientos, en conjunto con el
gobierno estatal y el federal, destinaron ms de 160 millones de pesos para la
construccin, reconstruccin y modernizacin de 85 km de carreteras entre comunidades; adicionalmente, la Comisin Federal de Electricidad ampli la red
y cuatro comunidades ms de la regin, en el municipio de Lzaro Crdenas,
cuentan ahora con este importante servicio.
Adicionalmente, entraron en funcionamiento dos nuevos centros de salud en
el municipio de Tulum, y ms del 40% de los existentes fueron rehabilitados,
equipados y cuentan con servicio mdico por lo menos seis das a la semana.
Tambin en el municipio de Tulum, siete comunidades de la zona interior
cuentan con el servicio de recoja de basura proporcionado por el ayuntamiento.
Por ltimo, es importante mencionar que en esta misma zona existe solamente un centro de educacin media superior y que, como parte de los servicios de apoyo, el ayuntamiento proporciona transporte gratuito a todos los
jvenes que estudian en este colegio, esto en apoyo de las familias de seis comunidades.
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Retos del Programa


Los retos que se perfilan para consolidar el avance obtenido con este Programa
son claros y se refieren a lograr mayor conciencia en la necesidad de avanzar significativamente para alcanzar la soberana alimentaria, ya que, si bien a la fecha se
ha logrado elevar la ingesta nutricional en ms de un 40% en 11 comunidades y
por lo menos un 25% en 15 comunidades, la orientacin de los habitantes de las
comunidades es emigrar para conseguir recursos monetarios y no aprovechar en
primera instancia los recursos a su alcance para producir sus propios alimentos.
Asimismo, se debe continuar promoviendo la autogestin y empoderamiento
con respeto absoluto a las tradiciones culturales y orientar esfuerzos para lograr la
equidad, tanto al interior de las comunidades como en la entidad.
Respecto a las actividades productivas que cada microrregin ha desarrollado,
es claro que se debe trabajar en la integracin de cadenas productivas que permitan mejores condiciones de ingreso a los productores y promuevan un valor
agregado diferenciado en los productos, para que en principio puedan atender los
mercados locales y posteriormente se enlacen al comercio exterior.
En consideracin a la coordinacin entre instituciones, es importante contar
con la voluntad poltica para alinear esfuerzos y articular acciones que permitan
focalizar de mejor manera los recursos y atender a un mayor nmero de personas,
haciendo a un lado el clientelismo, con resultados tangibles en el corto plazo. En
esto es importante que los municipios, respetando las decisiones de las comunidades, asuman la rectora de su desarrollo y orienten los esfuerzos en tal sentido,
apoyando tambin de manera fundamental las iniciativas inter comunitarias.
En el aspecto cultural ser importante reforzar acciones que preserven sus
tradiciones y, sobre todo, su lengua y costumbres; en tal sentido habr que apoyar
de manera especial a las mujeres como agentes socializadores primarios y como
exponentes principales de la tradicin maya.

Instancia de colaboracin
Finalmente, como se ha mencionado, este esquema de cooperacin del pesa, que
parte de una iniciativa internacional hasta situarse en soluciones locales, tiene una
perspectiva importante de coordinacin entre instituciones.
En Quintana Roo, el espacio donde concurrieron las instancias gubernamentales, los grupos de productores y el grupo tcnico del pesa fueron los Consejos
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Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable; en ellos se presentaron los planes locales de desarrollo y se tomaron las decisiones que permitieron establecer
las sinergias para atender, de la manera ms integral posible, los requerimientos
de servicios pblicos, de inversin y de apoyos; se validaron los proyectos presentados y se instrumentaron las acciones necesarias para atender las demandas de
los grupos de productores.
En los Consejos, de manera paulatina, los hombres y, sobre todo, las mujeres
mayas de comunidades marginadas encontraron el espacio para ser escuchados
y atendidos, no mediante apoyos fragmentados sino a travs de proyectos y propuestas integradoras que van perfilando un futuro con mayor calidad de vida y
un presente lleno de resultados concretos que apuntalan su deseo de ser, no slo
los herederos de una ancestral cultura, sino el ejemplo vivo de un desarrollo autogestivo.

Fuentes
Gobierno del estado de Quintana Roo. (2005). Plan Estatal de Desarrollo 20052011.
Chetumal: Gobierno de Quintana Roo.
fao (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin). (2009).
Programas Nacionales del pesa. Roma: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, Departamento de Cooperacin Tcnica.
______. (2003a). Programa Especial para la Seguridad Alimentaria, Respuesta a los nuevos
desafos. Roma: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin.
______. (2003b). Fortalecimiento de la coherencia de las iniciativas de la fao para luchar
contra el hambre. Roma: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin.
______. (2000). Centro de Informacin de Naciones Unidas. Roma: Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin.
______. (1996). Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. Roma: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin.
sedari (Secretara de Desarrollo Agropecuario e Indgena). (2005). Plan Sectorial de Desarrollo de la Zona Maya 20052011. Chetumal: Secretara de Desarrollo Agropecuario,
Rural e Indgena.
sedesol (Secretara de Desarrollo Social). (2002). Informe 2002. Mxico: Secretara de
Desarrollo Social, Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin.

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Pilar Barradas Miranda

La agenda de cooperacin internacional en la frontera sur de Mxico


Editado por Bonilla Artigas editores.
Se termin de imprimir en Julio de 2010
en los talleres de Servicios Fototipogrficos S.A.
Francisco Landino Nm. 44, Col. Miguel Hidalgo,
C. P. 13200, Tlhuac, D. F.
Para su composicin se utiliz el tipo
AGaramon Pro de 8, 9, 12, 14 y 19 puntos;
La edicin const de 1000 ejemplares
impresos en papel bond ahuesado de 75 gr.
ms ejemplares de reposicin.

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Cancn: los avatares de una


marca turstica global. Carlos
Macas Richard y Ral Arstides
Pres Aguilar (coordinadores).
ISBN 978 6077 588 061
Circulaciones: trayectorias del
texto literario. Adriana de Teresa
Ochoa (coordinadora).
ISBN 978 6077 588 054
La profesin del mdico
homepata: entre la tradicin
y la modernidad.
Jorge A. Fernndez y Guadalupe
Barajas.
ISBN 978 6077 588 092
Trayectorias laborales y
movilidad ocupacional. Un
estudio de los Bilogos
Agropecuarios de la Universidad
Autnoma de Tlaxcala.
Mariela Jimnez Vsquez.
ISBN 978 6077 588 078

PortCooperacion.indd 1

Los autores

n este libro se hace una reflexin profunda sobre el concepto


de cooperacin internacional y se ilustra, con ejemplos mltiples
pertenecientes al entorno inmediato de los catedrticos e
investigadores que escriben los artculos que lo conforman, sobre
este tipo de cooperacin en la frontera sur de Mxico.
As, en sus pginas se transita desde la definicin del concepto
y los mtodos necesarios para su estudio hasta las aplicaciones
prcticas de stos en materias tan variadas como la migracin, la
proteccin del ambiente y de los recursos naturales, el turismo, las
finanzas pblicas, la educacin a todos sus niveles, el desarrollo de
las zonas de mayor marginacin en el estado de Quintana Roo y la
seguridad alimentaria.
Uno de los mayores aciertos de La agenda de cooperacin
internacional en la frontera sur de Mxico es el comprometido
papel que desempea la Universidad de Quintana Roo en el estudio
y en las propuestas de soluciones para los distintos problemas que
impactan la cotidianidad de la regin en que sta se encuentra.

Rafael I. Romero y Jazmn Bentez (coordinadores)

La agenda
de cooperacin
internacional

Rafael I. Romero y Jazmn Bentez (coordinadores)

ttuLos de

La agenda
de cooperacin
internacional
en la frontera sur de Mxico

Rafael Ignacio Romero Mayo. Doctor en


Geografa por la Facultad de Filosofa y Letras de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico. ProfesorInvestigador Titular de Carrera de Tiempo Completo
de la Divisin de Ciencias Polticas y Humanidades
de la Universidad de Quintana Roo. Especialista en
temas de turismo, ambiente y desarrollo regional.
Es lder del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos
y de Frontera y su Lnea de Generacin y Aplicacin
del Conocimiento es: Estudios Regionales sobre
Turismo, Medio ambiente y Desarrollo.
Actualmente coordina los proyectos Erosin social
y urbana de una ciudad turstica en la costa norte de
Quintana Roo; Frontera en conflicto: El diferendo
territorial entre Quintana Roo y Campeche en el
Punto de Unin Territorial (PUT).
Ha escrito, coordinado y publicado diversos
artculos y libros sobre los temas de desarrollo
sustentable, turismo, manejo costero integrado,
gobernabilidad y democracia.
Jazmn Bentez Lpez. Es licenciada en Relaciones
Internacionales y maestra en Estudios en Relaciones
Internacionales por la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de la UNAM, en donde inici su labor
docente. Ha colaborado como profesora en la
Universidad Iberoamericana y actualmente estudia
el Doctorado en Estudios Latinoamericanos en la
Facultad de Filosofa y Letras de la UNAM.
Desde 2003 es profesora-investigadora del
Departamento de Estudios Polticos e Internacionales
de la Universidad de Quintana Roo. Es miembro
del Cuerpo Acadmico Estudios Estratgicos y de
Frontera, desarrollando las lneas de investigacin
Polticas pblicas, dinmica social y cooperacin
transfronteriza y Estudios regionales de turismo,
ambiente y desarrollo.
Ha sido Coordinadora Acadmica del programa
en Relaciones Internacionales de la Universidad de
Quintana Roo, colaboradora en revistas de difusin y
forma parte de los miembros fundadores del Sistema
Estatal de Investigadores del COQCyT.

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