Poltica Externa brasileira

poca do regime militar

Histria da poltica externa do Brasil
O regime militar que se instalou no Brasil, em abril de 1964,
estabeleceu um padro de relaes externas, com o qual veio a
romper em 1967, ao engajar-se em projeto de longo prazo, cuja
continuidade no foi interrompida pelo governo civil, restabelecido
em 1985.
Havendo inicialmente regredido s concepes da nova ordem
internacional engrendada pelos Estados Unidos no imediato psguerra, segundo os parmetros do liberalismo econmico e das
fronteiras ideolgicas, o regime militar recuperou em pouco tempo as
tendncias da poltica externa brasileira, acopladas ao projeto
histrico das ltimas dcadas, entre a perspectiva de se poder utilizar
a varivel externa como instrumento ato a preencher requisitos para
o desenvolvimento, na linha de esforos empreendidos por Vargas e
Kubitschek e dos propsitos inerentes Politica Externa Independente
do incio dos anos 1960. Dessa forma, as demandas internas
converteram-se nos vetores da poltica externa.
Como pas de desenvolvimento intermedirio, tinha o Brasil limitadas
chances de ganhos concretos ao mover-se externamente. Isso ficou
claro com a queda da capacidade de subsidiar o desenvolvimento
autossustentvel nos anos 1980.
A Correo de 1964
Ao assumir a presidncia da repblica, em abril de 1964, o general
Castello Branco juntamente com seu ministro das relaes exteriores,
Vasco Leito da Cunha, propuseram-se a desmantelar os princpios
que regiam a Poltica Externa Independente, tais como o
nacionalismo, base da industrializao brasileira, o iderio da
Operao Pan-Americana e a autonomia do Brasil em face da diviso
bipolar do mundo e da hegemonia norte-americana sobre a Amrica
Latina. Castello providenciou a imediata substituio do embaixador
brasileiro em Washington e designou para o cargo Juracy Magalhes,
na busca de pr em contato com o governo dos Estados Unidos um
representante do Brasil em condies de bem interpretar a ento
poltica brasileira.
Castello Branco achava sem utilidade a Poltica Externa neutralista,
que no servia a um pas extremamente ativo como o Brasil, em face
da realidade bipolar da poca, se mostrava contra o nacionalismo
prejudicial que afugentava o capital estrangeiro e ao anticolonialismo,

que afastava pases como Portugal e o ocidente de um modo geral. A

opo bsica pelo Ocidente significa, portanto, o alinhamento
brasileiro com o bloco do Oeste, em termos de relaes prioritria.
A proposta de novo norte para a poltica externa contemplava trs
dimenses que prevaleceram entre 1964 e 1967. So elas:
1. A bipolaridade, optando pela opo basica ao ocidente em
termos de relaes prioritrias.
2. A abertura ao capital estrangeiro
3. A contradio O alinhamento com o ocidente e os Estados
Unidos no implicaria ruptura com as velhas tendncias
universais do pas e nem tanto adeso poltica de qualquer
das grandes potcias.
O projeto de poltica externa de Castello Branco assim elaborado,
teve vida curta e representou resultados efmeros. Para um pas
como o Brasil, de limitado poder, contextualizar sua poltica externa
pelo conflito bipolar, quando o sistema internacional presenciava sua
eroso com o episdio da crise dos misseis de Cuba em 1962 e o
trmino da guerra da Arglia.
Em 1962, De Gaulle passou a contribuir para o enfraquecimento do
bloco ocidental, opondo-se doutrina chamada grande destino,
com que Kennedy pretendeu associar a Europa Ocidental, unida e em
igualdade nuclear, porm engajada sob a liderana dos Estados
Unidos na luta pelo containment, seu prprio grand dessein, de
afirmao nacional e de contrapeso hegemonia norte-americana
sobre a Europa e o mundo.
Os povos subdesenvolvidos tinham muitas razes para se queixarem
da ajuda internacional que alm de minguada, era politicamente
dirigida, seguindo o curso dos interesses de seu concessor. Os
mesmos passaram a fazer coro na ONU, onde obtiveram a
convocao de uma Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio
e o Desenvolvimento UNCTAD, instalada pela primeira vez em
Genebra, de 23 de Maro a 15 de Junho de 1964, com a presena de
123 Estados. Deslocava-se o eixo gravitacional do sistema
internacional, no que dizia respeito aos interesses dos povos em vias
de desenvolvimento de Leste-Oeste para Norte-Sul.
Diante desse quadro mundial, a poltica de Castello Branco, calcada
na Guerra-Fria, apresentava-se como um anacronismo. Mesmo ao
pretender recuperar as tradies da poltica externa brasileira,
Castello Branco marchava contra elas. Criava, como na dcada de
1940, uma expectativa que era s brasileira. Ao invocar o Baro do
Rio Branco, esqueceu-se que a aproximao com os Estados Unidos,
concebida pelo patrono da diplomacia brasileira, se deu na tentativa
de autopreservao da soberania e da segurana frente o
imperialismo. Rompeu tambm com o legado de Vargas, tambm
tradicional, no sentido de tornar a poltica externa instrumento de
poder e servio prioritrio do interesse nacional. Consentindo ainda

em limitar a soberania, agregando-se ao conceito de segurana

coletiva.
Assim, o regime militar e sua radicalizao comprometeram a
imagem do Brasil no exterior, subtraindo credibilidade a sua ao: a
Venezuela rompeu relaes diplomticas com o Brasil e a Europa
exigia intensa ao diplomtica brasileira para desfazer equvocos
As relaes com o Ocidente
Castello Branco no exercia uma poltica internacional baseada nas
demandas e reivindicaes do terceiro mundo. Segundo ele: No
somos, em rigor, um pas subdesenvolvido.
Duas frentes de ao compunham a estratgia regional
implementada por Castello e seu grupo de americanistas: A) Eliminar
atritos nas relaes o Brasil e a potncia hegemnica do bloco
ocidental para viabilizar a associao dos capitais, do mercado e da
tecnologia; B) Enquadrar as relaes interamericanas em esquema
funcional a servio da bipolaridade, mediante a segurana coletiva e
o mesmo tipo de vnculos econmicos.
As iniciativas correspondiam contribuio do Brasil para o
fortalecimento do bloco ocidental liderado pelos Estados Unidos e se
punha a recolher, em contrapartida, grande incremento do fluxo de
capitais e tecnologias, abertura de seu mercado a produtos
brasileiros, inclusive industrializados e ampliao da reserva do
mercado latino-americano s filiais brasileiras das empresas
estrangeiras.
Depois que o governo Johnson aplaudiu a revoluo de 1964, o
executivo brasileiro tratou de estreitar imediatamente as relaes. Em
1965 veio a importante misso do senador William Fulbright, o
governo brasileiro reescalonou suas dvidas com os Estados Unidos, a
Europa e o Japo. Firmou com os primeiros o acordo de garantia de
investimentos privados (6 de fevereiro) e o de cooperao para usos
civis de energia atmica (8 de julho).
Desenvolvia-se, paralelamente, a ao continental do Brasil, visando
articular os interesses econmicos e geopolticos no seio das
organizaes multilaterais (OEA, TIAR, Alcac), s quais se pretendeu
imprimir maior dinamismo.
Atendendo ao imperativo de segurana coletiva, o rompimento com
Cuba de Castro deu-se em 13 de maio de 1964. Segundo o Itamaraty,
as razes foram ideolgicas. O pas se declarava marxista-leninista e
estava a espalhar sua doutrina por meio de propaganda ideolgica,
apoiando a subverso do Brasil e efetuando um descarregamento de
armas na Venezuela.
O rompimento pretendia, entretanto, influir sobre os resultados da IX
reunio de consulta dos ministros das relaes exteriores da OEA,
presidido pelo ministro brasileiro, que se daria em Washington, a julho
daquele ano, quando se examinariam as sanes contra cuba. A OEA

decretou as sanes por motivo do referido descarregamento de

armas: a) suspenso do comrcio b) suspenso do transporte
martimo c) no manuteno das relaes diplomticas e consulares.
A crise da Repblica Dominicana (abril/agosto de 1965) ofereceu nova
oportunidade para o ativismo da diplomacia brasileira. O Brasil
obteve, na X reunio de consulta da OEA, o comando das foras
intraterrestres de paz que intervieram naquele pas e comandou um
contingente de 1.100 homens, at a instalao do governo provisrio.
O Governo de Castello Branco insistiu na convocao da ll
Conferncia Interamericana Extraordinria, realizada em novembro de
1965, para aprovao dos proncipios que regeriam a reforma da OEA.
As relaes bilaterais com pases da Amrica Latina durante o
governo Castello Branco foram secundrias. Houve esforos para
intensificar o comrcio com a Argentina, mediante o Acordo do Trigo
(7 de novembro de 1964), a criao de uma Comisso Especial e a
malograda proposta de unio aduaneira feita por Roberto Campos.
Foi intensa a atuao brasileira nos rgos internacionais. A ao do
Brasil no continente apenas de subserviente e coerente, no obteve
dos Estados Unidos a contrapartida esperada em termos de ajuda ao
desenvolvimento.
O universalismo inevitvel
Castello reconhecia que o Brasil havia montado o maior campo
industrial da Amrica Latina, mas que ainda no havia criado seu
mercado; que os pases ricos impunham barreiras ao acesso de
manufaturados dos pases em desenvolvimento e que no havia
garantia de preos dos produtos primrios no mercado internacional e
que a poltica externa podia servir para estes e outros fins concretos.
Decidiu ento, ao lado de seu ministro Leito da Cunha: 1) colocar o
Brasil no quadro das relaes prioritrias com o ocidente; 2) ampliar o
mercado para produtos de exportao do Brasil. A diplomacia era
acionada para atender fundamentalmente as demandas do comrcio
exterior e para isso, passou por uma reforma e 1966, data a qual foi
totalmente reaparelhada.
O Realismo Universalista orientou-se em trs direes: a atuao do
Brasil nos rgos multilaterais (UNCTAD, GATT, Conferencia do
Desarmamento e ONU), a investida para os pases socialistas e o
contato com a frica subsarica.
Em 1964, as delegaes brasileiras junto UNCTAD e ao GATT
defenderam a doutrina de Segurana Econmica Coletiva, que
atribua comunidade internacional, a responsabilidade pelos pases
atrasados, ao ser impulsionado pela reforma do comrcio
internacional. O Brasil criou o grupo dos 75 criado nessa ocasio
para coordenar as posies do terceiro mundo. Apoiou a convocao
peridica da UNCTAD e a integrao dos rgos regionais e seus
esforos. Combateu, por outro lado, a doutrina do Market Disruption,

com que os pases do Norte justificavam o contingenciamento das

importaes com base na desorganizao do mercado. E sendo
coerente com sua posio, negou-se a firmar em 1965 o Acordo para
o Comrcio de Txteis no seio do GATT porque consagrava tal
doutrina e beneficiava os Estados Unidos e a Unio Europia
A posio da chancelaria brasileira em Genebra durante as duas
sesses em 1964 da conferncia do desarmamento fixou-se em dois
pontos:
1 - As grandes potncias deveriam passar dos princpios s decises
concretas de desarmamento;
2 - Criar um fundo destinado a captar as poupanas realizadas por
tais medidas e canaliz-las para o desenvolvimento.
Alinhava-se, pois, a poltica externa s aspiraes dos povos
atrasados, deslocando-se do confronto Leste-Oeste para o Norte-Sul.
Em 1964, o Brasil participou de 26 rgos da ONU, ficando atrs
apenas de EUA, URSS, Gr-Bretanha e Frana.
As relaes com a Europa do Leste caminharam para a aceitao
bilateral das divergncias polticas. Era inteno do Brasil passar das
relaes puramente comerciais para as relaes econmicas,
importando maquinas, equipamentos e tecnologia.
A poltica africana no Brasil era orientada por trs impulsos: cotejando
as delegaes do terceiro mundo nos rgos multilaterais, foi o Brasil
conformando pontos de vista com os africanos. Castello, porm, preso
ao ocidentalismo e afetividade lusa impunha limites quelas
iniciativas.
Castello Branco acabara por perceber o malogro do uso das fronteiras
ideolgicas, da guerra fria, do desenvolvimento dependente, das
relaes especiais com os Estados Unidos, da aspirao potncia,
da hegemonia regional.
A poltica externa do governo Costa e Silva destinou-se a suprir a
sociedade e o Estado de condies e meios adequados a impulsionar
o desenvolvimento de forma autnima, na medida do possvel. Costa
e Silva dedicou-se a recolocar a poltica externa brasileira na trilha a
qual se desviara Castello Branco.
Em fevereiro de 1967, viajando Europa e aos Estados Unidos, j
indicado pelo congresso, Costa e Silva desentendeu-se em
Washington com Lincoln Gordon, elevado a subsecretrio de Estado
para a Amrica Latina. Fez, a autoridade americana, gozao sobe o
empenho manifesto por Costa e Silva de voltar sua poltica para a
meta do desenvolvimento, e foi instada a retirar-se de sua presena.
O episdio demonstrara que Castello no eliminara os atritos com os
Estados Unidos e anunciara o retorno s rivalidades de
relacionamento.
Costa e Silva no esperou um dia sequer para iniciar a demolio dos
conceitos implantados por seu antecessor.

A nova doutrina, intitulada de Diplomacia da Prioridade foi exposta

por Jos Magalhes Pinto, em seu discurso de posse em 15 de Maro
de 1967. Foram, primeiramente, eliminados os conceitos agora
inadequados para orientar a poltica externa. A bipolaridade, a
segurana coletiva, a interdependncia militar e o ocidentalismo.
O momento determinou, nas avaliaes do governo Costa e Silva,
uma nova poltica exterior, atenta ao exclusivo interesse nacional,
sensvel ao fator econmico, de contedo econmico e a favor da
prosperidade, mobilizada em torno de motivaes econmicas, para
assegurar a colaborao externa necessria a acelerao do nosso
desenvolvimento, utilizando o setor externo para auxiliar o
expansionismo econmico.
O setor externo tornou-se, portanto, estratgico em termos de
comrcio, tecnologia e capital, mas o desenvolvimento passou a ser
concebido como responsabilidade nacional, sendo aquele setor
apenas supletivo do esforo interno. A politica externa de Costa e
Silva apresentou-se com sentido realista, iseno ideolgica, sem
espao para alinhamentos incondicionais ou oposies automticas.
Recuperou a margem de autonomia exercida poca de Jnio e
Jango, reabilitou o princpio da soberania, legitimando-se diante da
nao.
A diplomacia brasileira projetou-se externamente contra a resistncia
do primeiro mundo em admitir novos membros no clube dos ricos. A
diplomacia abriu-se ao universo, cotejando as reivindicaes dos
povos atrasados, sentando mesa das potncias avanadas, lutando
para cooptar os foros internacionais aos esforos do desenvolvimento,
engajando enfim, em um plano gigantesco de cooperao
internacional, mediante o qual captava recursos, cincia e tecnologia
do Norte e aguardava seu processamento para repass-los ao Sul.
Desde Costa e Silva, os presidentes e seus chanceleres expressaram
invariavelmente esses objetivos em pronunciamentos polticos. Aos
formandos do Instituto Rio Branco, em 1970, Mdici pautava a
conduta diplomtica com base nessa convico subjetiva: nosso pas
se nega a crer que a histria se desenvolve necessariamente em
benefcio de uns e prejuzo de outros. Seu ministro da Relaes
Exteriores, Gibson Barbosa, disse Superior Escola de Guerra naquele
mesmo ano que a poltica exterior se guiava pelo exclusivo interesse
nacional, a servio do desenvolvimento e que a isto, no Brasil, se
convencionou chamar de Nacionalismo. Para realizar essa meta,
Gibson, em 1972, atribua cinco funes poltica externa:
1. Provocar mudana s regras da convivncia internacional e na
cristalizao do poder;
2. Usar o poder nacional decorrente do crescimento em favor dos
povos que aspiram o progresso;

3. Auxiliar a implantao da nova ordem econmica internacional,

at mesmo como requisito de paz, que no resulta da
manuteno do status quo e do equilbrio do poder;
4. Manter ativa solidariedade com os povos em vias de
desenvolvimento;
5. Ampliar em extenso e profundidade o universalismo da ao
externa.
Com a crise econmica internacional, decorrente da valorizao do
petrleo, a partir de 1974, o governo Ernesto Geisel redefiniu as
funes supletivas da poltica externa ao projeto de desenvolvimento:
a diplomacia, convertendo-se em instrumento mais gil, buscou a
cooperao, a expanso do comrcio exterior, o suprimento de
matrias-primas e de insumos, o acesso a tecnologias avanadas,
com a finalidade de dar suporte a grandioso plano interno de
autossuficincia em insumos bsicos e bens de capital. Seu ministro
das Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira, concebia a poltica
externa como elo entre passado e futuro.
Em plena depresso nacional, Saraiva Guerreiro, ministro das
Relaes Exteriores do governo Joo Batista Figueiredo (1979-1985)
batia ainda na mesma tecla: a poltica externa brasileira pretende
maximizar as oportunidades de desenvolvimento do pas,
concebido este desenvolvimento como responsabilidade interna, que
pode ser entravada por dificuldades externas. Ao fazer um balano de
sua gesto, Guerreiro apontava o desenvolvimento e o progresso
como objetivo-sntese da diplomacia, expresso na doutrina, nas
relaes bilaterais e multilaterais, no comrcio e nos servios, na luta
contra o protecionismo do Norte, propagando a nova ordem
internacional e a cooperao Sul-Sul.
Ao ser empossado ministro das Relaes Exteriores do governo Jos
Sarney (1985-1990), Olavo Setbal, se propunha, com a poltica
externa, obter desenvolvimento e exportar seus efeitos, inaugurando
uma diplomacia para resultados. Ao passar o cargo a seu sucessor,
Abreu Sodr, em 14 de fevereiro de 1986, Setbal apelava para a
ideologia do desenvolvimento apesar de estar-se exaurindo o modelo
sem produzir os remdios sociais: alegou que seu proposito fora o de
atuar de forma coerente e flexvel sobre o sistema internacional, afim
de preservar as reas de autonomia indispensveis manuteno do
projeto nacional de desenvolvimento econmico e social.
Dirigindo-se aos formandos do Instituto Rio Branco, em 13 de maio de
1987, o presidente Jos Sarney tambm indicava a exausto do
modelo, atribuindo poltica externa brasileira o dever passivo de
eliminar efeitos perversos do sistema internacional sobre o
desenvolvimento com a dependncia em relao aos atuais centros
de poder poltico e aos polos de desenvolvimento mundiais, os que
provinham do congelamento do poder poltico e econmico.

O Pragmatismo dos Meios

Antes de Geisel haver definido seu pragmatismo Responsvel, na
primeira reunio ministerial, em 19 de Maro de 1974, e de t-lo, a
Chancelaria, interpretado como atuao diplomtica pragmtica,
dentro dos parmetros ticos e com uma perspectiva ecumnica, j
se haviam disseminado, na conduta externa, fatos e idias que o
caracterizavam como um mtodo. A economia determinava a poltica
externa, mas tinha no Estado o articulador do processo produtivo e
esse agente, atendendo aos requisitos da racionalidade, percebeu,
desde Costa e Silva, que o pragmatismo convinha eficincia da
ao, para ampliar sua autonomia, e obter ganhos concretos. O fim e
o mrito vinham embutidos na nova correo de rumos de 1967,
contribuindo para sepultar conceitos e prticas que a eles no se
confirmavam e imprimir coeso e continuidade poltica externa.
Havendo abandonado os princpios em favor da atuao pragmtica,
o Brasil reivindicou, desde Emilio Mdici, parcela de deciso cada vez
maior no sistema internacional, medida pela sua realidade e
capacidade de progredir.
Para Geisel, o pragmatismo haveria de guiar-se pelas circunstncias,
sem admitir dicotomias e camisas-de-fora. Sem opo exclusiva pelo
bilateralismo ou multilateralismo, pelo ocidente ou terceiro mundo,
pelo alinhamento ou divergncia, por essa ou aquela ideologia.
Envolvia, segundo Saraiva Guerreiro, pressupostos de autenticidade
nacional complexidade brasileira e estgio de potncia
intermediaria. Repugnava-lhe a intolerncia racial, religiosa e
ideolgica, bem como ter de suportar ou exercer hegemonias no
sistema internacional.