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CAMPINA GRANDE PB
SETEMBRO DE 2015
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CAMPINA GRANDE PB
SETEMBRO DE 2015
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BANCA EXAMINADORA
____________________________________
Jordeana Davi (Orientadora)
Prof Dr DSS / PPGSS/UEPB
_____________________________________
Sheyla Suely de Souza Silva (Examinadora interna)
Prof Dr DSS/PPGSS/UEPB
__________________________________________
Marcelo Sitcovsky Santos (Examinador externo)
Prof Dr DSS/ UFPB
DEDICATRIA
AGRADECIMENTOS
O percurso de todo o curso do Mestrado, que ora completa seu ciclo, com a elaborao desta
dissertao, foi ladeado de intensos momentos e vivncias bastante construtivas. Para tanto,
foi necessrio o apoio e a contribuio de muitas pessoas - parafraseando Silva (2012) -, nem
todas de forma direta ou voluntria, nem todas lembradas, mas todas muito importantes.
Nesse sentido, no poderia deixar de mencionar aqueles (as) que foram fundamentais nesse
processo de muita luta, alegria, dor, lgrimas e, acima de tudo, determinao e superao:
Embora parea contraditrio, tendo em vista o mtodo que orienta esse trabalho o crticodialtico -, comeo meus agradecimentos dando glria a Deus, pois tem sido a f nesse ser
que me tem proporcionado olhar para o horizonte e perceber que, apesar de toda a
objetividade hostil que me cerca, possvel sonhar e viver com esperana. Obrigada, Senhor!
minha mainha, Danda, que, em uma manh qualquer, no ptio da FUNDAC de Conceio PB, lembrando-se da responsabilidade e do sonho de ser algum, fez a ponta do meu lpis,
mandou-me enxugar as lgrimas, pegou-me pelo brao e me conduziu sala de aula... A partir
desse dia eu nunca mais soube o que desistir!
Ao meu painho, Espedito, pelas orientaes, experincias de vida e, sobretudo, pelo seu jeito
inusitado, que o faz diferente de todos os pais do mundo, fazendo-me, por conseguinte, uma
filha orgulhosa e agradecida. Obrigada por tudo!
Aos meus irmos Mrcio, Monna e Lily, por serem os melhores irmos e me ajudarem tanto.
A Eduardo, pelo companheirismo, compreenso e apoio; por ter segurado minha mo quando
o fardo j no era mais suportvel, fazendo-me dar mais um passo frente. Eu amo voc!
Estendo esse agradecimento aos seus pais, Dr. Ccero e Jucilene, pelo apoio e por todas as
vezes em que se comportaram como pais para mim, tanto no exemplo quanto nas orientaes.
s minhas amigas e colegas de Mestrado, Glucia e Palloma, por todos os momentos
compartilhados, por todas as vezes em que pararam pra me ouvir e me estender a mo.
Obrigada por fazerem parte da minha vida, vocs foram essenciais!
Lane, minha grande amiga, por todas as palavras e aes que so inmeras e no cabem
aqui. distncia jamais me far esquecer a importncia que voc teve e tem em minha vida,
como tambm no conseguir apagar a imagem que tenho de sua pessoa: uma mulher ntegra,
guerreira, verdadeira, fiel a Deus. Voc um exemplo, minha amiga. Obrigada por tudo.
A Whlley, pelo carinho, apoio e amizade.
minha tia Tica, pelo esforo em me fazer caminhar sempre pra frente, por me ter acolhido
em sua casa, ter sempre me orientado para o bem e por ter sido me em diversas ocasies de
minha vida. Obrigada!
minha tia Nenn, por ter tantas vezes ter me ajudado durante a vida... Nesse momento em
que disserto, d-me mais um exemplo de superao, coragem e determinao. Obrigada por
tudo, tia.
minha Tia Lcia, pelo carinho. Estendo esse agradecimento ao seu esposo Z Filho e aos
seus filhos Rany, Wesley e Wennya meus primos e irmos!
s minhas tias (tia Vanda, tia Bega, tia Socorro, tia Neuda, tia Gera), por todo carinho.
professora Jordeana Davi, pela orientao, puxes de orelha e por ter me ajudado a
chegar at aqui. Sem voc, Jorde, talvez eu no tivesse trilhado esse caminho, porque muito
mais do que as correes na academia, voc me fez acreditar em mim. Obrigada!
A toda a turma do Mestrado/2013 da UEPB, pois com cada um de vocs aprendi muito e
cresci enquanto profissional e pessoa.
Aos meus amigos e colegas de trabalho do municpio de Alcantil - PB, Eliane, Thiago,
Leonardo, Mrcia, Branquinha, Edna e Gorete. Vocs foram fundamentais e no cabe aqui a
importncia de todos na minha caminhada. Estendo esse agradecimento prefeitura municipal
de Alcantil PB, por todo o apoio que me foi dado durante os momentos mais difceis do
curso.
Aos colegas de trabalho do Hospital e Maternidade Caula Leite, pelo carinho e convvio
dirio.
Enfim, a todos aqueles (as) que direta ou indiretamente contriburam com essa conquista.
A todos (as), o meu muito obrigada!
RESUMO
A poltica de Assistncia Social brasileira vem apresentando, ao longo dos ltimos anos, uma
expanso, gradual e contnua, do seu oramento e do seu financiamento, acompanhada de
uma indita centralidade no rol das polticas de proteo social. Numa perspectiva crticodialtica - que parte de uma abordagem ontolgica, crtica e histrica da realidade -, julgamos
procedente questionar essa realidade e, por conseguinte, prop-la enquanto objeto de estudo,
uma vez que a compreendemos apenas enquanto aparncia fenomnica da coisa em si.
Assim, este estudo tem como objetivo explicar o crescimento do oramento e do
financiamento da Poltica de Assistncia Social no contexto de implantao do Sistema nico
da Assistncia Social (SUAS) de 2005 a 2013 -, tendo em vista que o atual momento
histrico marcado pela busca desenfreada do capital pela recomposio de suas taxas de
lucro. Para tanto - luz do imbricamento entre a universalidade do capital, nesse momento de
crise estrutural, e a particularidade da realidade brasileira utilizamos, enquanto recurso
metodolgico instrumental, dados primrios e secundrios, de natureza bibliogrfica e
documental - atravs de documentos relativos ao oramento e ao financiamento da poltica de
Assistncia Social - tais como: Balanos Gerais do Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS), Balanos Gerais do Oramento do Governo Federal, Relatrios Anuais da
Seguridade Social da ANFIP, Dados do SIGA Brasil, que tem como fonte o SIAF (Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal) e o Sistema Integrado de Dados
Oramentrios (SIDOR), Poltica Nacional de Assistncia Social, Plano Plurianual (PPA), Lei
de Diretrizes Oramentria (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA) e Relatrios fsicofinanceiros. Nesse sentido, este estudo reconstri os nexos causais que mediam a relao
entre a especificidade da Assistncia Social brasileira e o atual estgio de expanso do capital,
destacando as mediaes histricas do modo de produo capitalista - que tem implicado nas
polticas sociais, sobretudo a partir da capturao do fundo pblico por parte do capitalismo -,
problematiza a Poltica Social na particularidade da formao social brasileira e explica,
enquanto concreto-pensado, o crescimento do oramento e do financiamento da Assistncia
Social no contexto de implantao do SUAS, evidenciando que esse crescimento contribui
para a expanso do capital, pois tem sido essencial na busca por novos campos de obteno de
lucros no Brasil contemporneo, tem respondido ao forte processo de desemprego e
precarizao do trabalho, como tambm tem sido um estmulo economia local.
ABSTRACT
The Brazilian social assistance policy has been exposing a gradual and continuous expansion
on its budget and its financing over the last few years, accompanied by an inedited centrality
in the list of social protection policies. In a critical dialectical perspective, from an
ontological, critical and historical approach of the reality - we do a judgment about this reality
and, therefore, propose it as an object of study, since we understand it just as phenomenal
appearance of "thing in itself". This study aims to explain the growth of the budget and
financing of social assistance policy in deployment context - SUAS - 2005-2013 - , given that
the current historical moment is marked by an unbridled pursuit of capital for restoration of
their profits. Therefore, we use as instrumental methodological resource, primary and
secondary data, bibliographic and documentary nature - through documents relating to the
budget and the financing of social assistance policy such as: General Balance of the FNAS ,
General Balance the Budget of the Federal Government , Annual Reports Social Security of
ANFIP, data from SIGA Brazil , whose source the SIAF (Integrated Financial Management of
the Federal Government), and the Integrated Budgetary data (SIDOR) , National Policy for
Social assistance, Multi-Year Plan (PPA), the Budgetary Guidelines Law (LDO) , the Annual
Budget Law (LOA) and physical and financial Reports, in the light of overlapping between
the universality of capital at this time of structural crisis , and the particularity of the Brazilian
reality. In this sense, this study reconstructs the causal links that mediate the relationship
between the specificity of the Brazilian Social Assistance and the current stage of capital
expansion, highlighting the historical mediations of the capitalist mode of production that has
meant in social policies, especially from the acquisition of public funds by the capitalism,
contextualizes the social policy in the particularity of the Brazilian social formation and
explains as concrete thinking, the growth of the budget and the Social Assistance funding
from SUAS deployment of context, showing that this growth contributes to the expansion of
capital, as has been instrumental in search for new fields of getting profits in contemporary
Brazil, has responded to strong process of unemployment and job insecurity, as has also been
a stimulus to the local economy.
KEYWORDS: Capitalist crisis. Public fund. Social protection. Social assistance. Single
Social Assistance System.
LISTA DE SIGLA
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SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................12
1. CAPITALISMO CONTEMPORNEO E FUNDO PBLICO ........................................18
1.1 Crise e reao capitalistas: a generalizao da barbrie.................................................18
1.1.1 Crash de 2008: expresso do carter estrutural e irreversvel da
crise contempornea e da ineficincia do neoliberalismo.......................................31
1.1.2 A barbrie como saldo da crise...............................................................................32
1.2 Fundo Pblico: necessrio e insubstituvel ao processo de recuperao do capital......36
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INTRODUO
A busca pelo conhecimento uma tarefa herclea, pois envolve o desvendamento das
mltiplas determinaes que compem o real. Nesse sentido, o presente estudo registra mais
um esforo individual e coletivo na busca pela superao da aparncia, que, ao mesmo tempo,
esconde e revela a essncia do exponencial crescimento do oramento1 e do financiamento2 da
poltica de Assistncia Social no contexto de implantao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), na realidade brasileira.
A Assistncia Social brasileira ganhou status de poltica pblica a partir da
Constituio Federal de 1988 (CF/88), quando passou a ser includa no rol das polticas de
proteo social, compondo - ao lado da Sade e da Previdncia Social o sistema de
Seguridade Social. Entretanto, o contexto que segue esse marco legal foi extremamente difcil
no que tange a construo/consolidao das polticas sociais, uma vez que o Estado brasileiro
passa a assumir compromissos com a agenda neoliberal - o que implicou medidas de cunho
reacionrio.
Nesse sentido, somente em 1993 que foi sancionada a Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS) e sua regulamentao s veio a ocorrer em 1995, com a criao do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS) e implantao do Benefcio de Prestao Continuada
(BPC). Entretanto, marcados por critrios focalizados e seletivos, em um contexto de
reconhecidos retrocessos desencadeados pelo ajuste neoliberal, que imps Assistncia
Social um perfil filantrpico, promovendo um retorno famlia e s organizaes sociais, do
qual o Programa Comunidade Solidria (PCS) cujas principais caractersticas foram a
seletividade, a focalizao e o carter restritivo e emergencial - emblemtico.
A partir de 2003, com a eleio de Lula, a Assistncia Social passa a ganhar apoio e
centralidade nas aes neodesenvolvimentistas do seu governo, que assume o compromisso
de romper com a lgica neoliberal, atravs de um forte aparato - centrado no crescimento
econmico e no desenvolvimento da justia social - expresso nos Planos Plurianuais (20042007 e 2008-2011), que deram sustentao aos seus mandatos.
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Vale salientar que o Programa Bolsa Famlia no financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, uma
vez que se trata de um programa, ou seja, no tem carter de poltica pblica.
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Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentria (LDO), Lei Oramentria Anual
(LOA) e Relatrios fsico-financeiros.
A anlise tem como espao temporal os anos de 2005 a 2013, que so referentes ao
processo de implantao do SUAS e foi respaldada pela pesquisa bibliogrfica, abrangendo as
referncias tericas fundamentais, que se baseiam numa leitura histrico-crtica da realidade,
para compreendermos o objeto de estudo e seus determinantes.
A dissertao est organizada em trs captulos. O primeiro captulo Crise
capitalista e Fundo Pblico - situa o nosso objeto de estudo no bojo das transformaes
societrias contemporneas, destacando as mediaes histricas do modo de produo
capitalista, a exemplo de suas crises, particularmente a crise contempornea, e as atuais
requisies do capital para o seu movimento de restaurao, que tem implicado nas polticas
sociais, sobretudo a partir da capturao do fundo pblico por parte do capitalismo, que o tem
como padro dominante de financiamento.
O segundo captulo - Poltica Social no Brasil: mediaes necessrias entre o
capitalismo contemporneo e a proteo social problematiza a Poltica Social na
particularidade da formao social brasileira e as conseqncias para as polticas sociais da
adaptao do pas ao receiturio neoliberal, que sofre um processo de contrarreforma a partir
dos anos 1990. Esse captulo aborda, ainda, a Seguridade Social brasileira e a utilizao do
seu oramento como ncora de sustentao da poltica econmica do pas, em um contexto de
crise estrutural do capital, mostrando a ampla e expressa regressividade do sistema tributrio
do Brasil, que indica quem realmente financia a reproduo do trabalho e do capital no pas.
O terceiro captulo - A refuncionalizao da Poltica de Assistncia Social: entre o
crescimento exponencial dos seus recursos e sua funcionalidade ao capital e as
consideraes finais deste estudo tratam do oramento e do financiamento da poltica
Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS luz do imbricamento entre a
universalidade do capital, nesse momento de crise estrutural, e a particularidade da realidade
brasileira anlises feitas nos captulos anteriores, que ter como objetivo apresentar
enquanto concreto-pensado - as explicaes do seu crescimento.
O estudo proposto se trata de um desafio, uma vez que o oramento e o financiamento
pblico se expressam atravs de linguagem e de mtodos eminentemente tcnicos, o que
dificulta sua compreenso, exigindo do pesquisador, sobretudo dos assistentes sociais,
ateno, empenho e uma perspectiva crtica, de forma a analis-los luz das transformaes
histrico-sociais que se apresentam neste contexto. Ademais, a pesquisa tem sua importncia
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para a sociedade, tendo em vista que trar substratos para a compreenso da poltica de
Assistncia Social, o que pode instrumentalizar estudantes, profissionais, conselheiros da
assistncia social e a sociedade em geral nas difceis tarefas de apreenso do e de interveno
no real, sempre na perspectiva de uma prxis emancipatria.
18
O Keynezianismo uma teoria baseada nas idias do economista John Maynard Keynes. Nasceu no comeo
do sculo XX e tem como principal bandeira a defesa da interveno do Estado na economia com o objetivo de
atingir o pleno emprego. Vale salientar que a interveno estatal deve ocorrer onde a iniciativa privada no tenha
condies ou no deseje intervir, sempre na perspectiva de manter o lucro capitalista em larga escala, ou seja, na
defesa intransigente do capitalismo.
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Nesse contexto, nos pases de capitalismo avanado, o capital alcanou altas taxas de
lucro, ancorada numa relativa estabilidade, que, sob a perspectiva Keynesiana, contou com a
mo poderosa do Estado, o que permitiu um crescimento extraordinrio da acumulao
capitalista. necessrio salientar que tanto a interveno do Estado quanto o processo de
expanso no se deram de maneira linear em todos os pases, tanto que ao mesmo tempo em
que havia um crescimento de capital oriundo das foras de trabalho privilegiadas no Norte da
Europa, como tambm a recuperao de naes devastadas pela Segunda Guerra Mundial,
muitos pases serviram de colnia de explorao para os pases de capitalismo central,
sobretudo na extrao de matria-prima.
Nesse momento, o Estado passou a assumir um destacado papel de regulao, dando
origem ao Estado intervencionista. De acordo com as idias de Keynes, o Estado deveria
socializar os investimentos, por meio de um amplo sistema de tributao, marcando um
6
Como exemplo, podemos citar a Inglaterra - um pas que, inicialmente, mostrava-se impensvel para a
interveno estatal na economia em virtude de sua adeso histrica ao liberalismo clssico-, que realizou
medidas de cunho social; tambm podemos citar a Alemanha, sob o governo de Bismarck, que, embora atravs
de contribuio prvia, pela via do seguro social, concedeu direitos sociais aos trabalhadores assalariados.
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At ento a inflao, que era um estmulo para a atividade capitalista, passa a ter efeitos perversos, na medida
em que foram necessrias doses cada vez maior da mesma para estimular a demanda global.
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cujos empregos so regidos por tempo integral, condies permanentes e uma natureza de
atividade essencial ao desenvolvimento das organizaes; so aqueles trabalhadores que
dispem de uma maior segurana no trabalho e algumas vantagens, mas que devem atender
expectativa da organizao em todos os sentidos10. A parcela deste tipo de trabalhador que
atua no centro do sistema de produo cujo perfil flexvel e polivalente cada vez
menor em relao aos que atuam na periferia.
Na periferia, os trabalhadores so divididos em dois subgrupos: no primeiro esto aqueles
com regime de trabalho em tempo integral, cujas habilidades podem ser encontradas
facilmente no mercado e com menos acesso a oportunidades de carreira, o que leva a uma
intensa rotatividade, tornando a fora sindical cada vez mais fraca; o segundo subgrupo
ainda mais flexvel, na medida em que inclui trabalhadores cujos regimes de trabalho so em
tempo parcial e subcontratado, com menos direitos do que qualquer outro grupo.
Segundo Netto (2012), o desemprego, tomadas as cifras mundiais, vem crescendo desde
os anos 1980, alm da forte compresso nos salrios daqueles que conseguem se manter no
mercado de trabalho, derivando em pondervel aviltamento do padro de vida (p. 423).
Assim, de fato,
o chamado mercado de trabalho vem sendo radicalmente reestruturado
e todas as inovaes levam precarizao das condies de vida da massa
dos vendedores de fora de trabalho: a ordem do capital hoje,
reconhecidamente, a ordem do desemprego e da informalidade (IDEM, p.
417)
10
Vale salientar que nos ltimos anos, com a crise no centro do mundo - que atinge pases como Espanha,
Grcia e Portugal, esse tipo de trabalhador est cada vez mais escasso. Segundo matria publicada no site da
Universidade Wharton, da Pensilvnia, em janeiro de 2015, o desemprego na Europa, com exceo do Reino
Unido,
devastador
e
no
h
previso
de
queda
at
2016.
(Disponvel
em:
https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/europa-em-2015-incerta-desigual-e-imprevisivel/).
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sobretudo nas ocupaes em tempo parcial a qual passa a substituir os homens, com
remuneraes menores; h um retorno dos sistemas de trabalho domstico e familiar e da
subcontratao, que permite o ressurgimento das prticas e trabalhos de cunho patriarcal
feitos em casa (IDEM, p. 146).
Nogueira (2010), em artigo sobre a feminizao no mundo do trabalho, apresenta as
recentes tendncias do trabalho feminino, especialmente durante o processo de reestruturao
produtiva. Destaca que houve um progressivo aumento da populao feminina em relao
populao ativa entre as dcadas de 1980 e 1990 na Europa, sobretudo no setor de servios
em pases de capitalismo avanado, com destaque para os empregos com baixos salrios
entre 1983 e 1998, a maior parte dos empregos criados foram ocupados por mulheres e quase
metade deles era de baixssimos salrios -; desvios de salrios em que as mulheres tm
salrios significativamente menores que os homens, chegando a um desnvel que se escalona
entre 10% e 32% na Europa-; trabalho em tempo parcial na Unio Europia, no ano de
1996, 16,4% dos empregos em tempo parcial correspondiam a 31,6% de mulheres e 5% de
homens, o que implica, alm dos baixos salrios, poucos ou nenhum direito trabalhista,
confirmando a tendncia pauperizao [...] e a desvalorizao do trabalho feminino, que
vem caracterizando a diviso sexual do trabalho tambm nos pases de capitalismo avanado
(IDEM, 2010, p. 212).
Paralela reestruturao do mercado de trabalho, a organizao industrial ganhou
importncia: a formao de pequenos negcios um exemplo emblemtico. Para alm disso,
as formas de trabalho antigas como o domstico, familiar e outros ganham uma importncia
crucial nesse contexto, no como um trabalho complementar, mas central na vida desses
trabalhadores; so esses trabalhos os responsveis por lhe garantirem a reproduo de sua
fora de trabalho. H, tambm, o crescimento de economias ditas sujas ou informais.
Essas formas de trabalho apresentam diferenciaes, a depender do pas no qual foi instalado,
na medida em que podem indicar novas estratgias de sobrevivncia por parte dos
desempregados, como tambm apenas pessoas querendo se inserir no sistema capitalista. Em
todos esses casos, o efeito uma transformao no modo de controle do trabalho e de
emprego, na medida em que a organizao da classe trabalhadora foi atingida por todo esse
processo (HARVEY, 1992).
O aumento do poder corporativo, com um grande nmero de fuses de pequenas e grandes
empresas, outro exemplo, implicando na monopolizao e na centralizao, facilitado pela
disperso; mobilidade geogrfica; flexibilidade no mercado de trabalho, de produo e de
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trabalho
voluntrio,
trabalho
atpico,
formas
que
mascaram
Em todos esses pases o neoliberalismo foi colocado em prtica, uns com mais fora,
como o caso da Inglaterra, e outros menos - graas aos resqucios do Estado de Bem-Estar
social criado no Segundo ps-guerra-, mas todos com conseqncias devastadoras para a
classe trabalhadora. emblemtico o desemprego massivo criado na Inglaterra, o corte nos
gastos sociais em quase todos os pases, que solapou o que se tinha construdo no perodo
ps-segunda guerra mundial. Para alm dessas perdas, necessrio citar a elevao dos juros,
a diminuio dos impostos sobre os grandes rendimentos e a privatizao das empresas
pblicas, sempre a favor do capital.
Muito embora o neoliberalismo tenha obtido xito no sentido de conseguir pr em prtica
seu programa, ele se mostrou ineficaz quando se considera o seu objetivo. O neoliberalismo
foi implantado pelos pases com o intudo de enfrentar a crise capitalista e reativar as altas
taxas de crescimento, tendo como parmetro o perodo dos anos de ouro do capital, mas no
logrou xito, na medida em que as taxas de crescimento do capital se mostraram nfimas, com
a preservao da crise.
Em que pese no alcanar seu objetivo central, necessrio salientar a fora que o mesmo
continua tendo em todo o mundo, inclusive naqueles pases cujos governos se diziam de
esquerda e se mostraram fortes contra sua implantao. O neoliberalismo se firmou
enquanto ideologia, atingindo todos os mbitos da vida na sociedade.
Nesse sentido, uma das primeiras restries implementadas foi o ataque ao Estado,
demonizado pelos defensores do neoliberalismo. Para eles, o Estado deveria ser
redimensionado de forma a se tornar mximo para o capital e mnimo para o trabalho, como
destacam Netto e Braz (2011). Em outras palavras, o Estado foi redimensionado somente para
se afastar da reproduo da fora trabalho, mantendo, dessa forma, sua fora para sustentao
do capital.
31
A crise de 2008 teve como causa o padro de capitalismo adotado nos Estados Unidos e
em parte da Europa baseado no neoliberalismo. Essa recesso trouxe tona a ineficincia da
reao burguesa na luta pela revitalizao de suas taxas de lucro, sobretudo da estratgia
11
32
Segundo Mszros (2011), sob as condies da crise estrutural, o capital global atingiu
seu znite de maturao e saturao, o que pressupe o ativamento de seus limites absolutos12.
As possibilidades civilizatrias do capital foram exauridas durante os ltimos trinta anos e o
capitalismo no consegue mais oferecer quaisquer alternativas progressistas classe
trabalhadora e humanidade, muito pelo contrrio, o que se vislumbra hoje uma sociedade
afundada na barbrie.
O modo de produo capitalista estruturado de forma antagnica e, por conseguinte, as
premissas de seu modo de funcionamento so tambm antagnicas, de forma a manter a
subordinao do trabalho ao capital. Assim, qualquer meio que se queira contra essa
subsuno deve ser barrado, de forma a adiar a superao dos pressupostos do sistema.
Entretanto:
como a ativao dos limites absolutos do capital [...] surgiu em nosso
horizonte histrico, j no se pode evitar por muito mais tempo o
enfrentamento da questo de como superar os pressupostos estruturais
destrutivos de modo estabelecido de controle sociometablico
(MSZROS, 2011, p. 217).
12
Os limites absolutos, segundo Mszros (2011), os so somente para o capital, o que derruba a mxima dos
apologticos desse sistema de que no h alternativa. So, tambm, segundo o autor, uma tendncia de ser
inerente lei do valor, ou seja, corresponde maturao ou pela afirmao da lei do valor em condies
marcadas pelo encerramento da fase progressista da ascendncia histrica do capital.
33
Assim, destaca o autor, h foras materiais que militam atravs das personificaes
desse sistema - contraditoriamente a esse enfrentamento e que podem ativar o seu poder
destruidor, como sinalizamos anteriormente, sendo capaz de atingir toda a humanidade, na
medida em que ser feito o possvel para driblar essa realidade e, como bem destaca o autor
supramencionado, como as causas da ativao desses limites no podem ser discutidas, o
sistema caminhar pela manipulao dos obstculos encontrados, sobretudo por via de sua
dimenso poltica - o Estado -, que se configurou na forma da estrutura totalizadora de
comando poltico do capital, que, segundo Mszros (2011), emergiu para complementar o
capital em face da ausncia de unidade no conjunto das estruturas produtivas do capital e da
sua incontrolabilidade, no que tange, sobretudo, falta de controle dos indivduos particulares
Netto (2010), na mesma perspectiva terica e poltica do autor acima citado, elenca
um leque de fenmenos contemporneos que indicam o exaurimento das possibilidades
civilizatrias do capital: a financeirizao especulativa e parasitria; o desperdcio das
mercadorias; a centralizao das biodiversidades; os crimes contra o meio ambiente; a
decadncia ideolgica; a manipulao das conscincias pela mdia e a militarizao da vida
social, com a imposio de um Estado penal. Esse processo, segundo o autor, parametrado
por dois vetores: a translao da lgica do capital para todos os processos do espao cultural e
o desenvolvimento de formas culturais socializveis (sobretudo pelos meios de informao),
como emblemtica a cultura do consumo, cujo substrato a imediaticidade reificante,
com toda sua fungibilidade.
Essa imediaticidade colocada como a verdade, a realidade concreta dos processos
sociais, com a conseqente desqualificao da diferena entre aparncia e essncia. Ocorre
uma espcie de fetiche dos processos sociais, na medida em que a pseudoconcreticidade
no superada, levando a uma anlise equivocada da realidade, com todas as conseqncias
que isso carrega, inclusive com a tese de que a sociedade do trabalho foi superada, dando
incio a um processo chamado ps-modernidade - um sintoma das transformaes em curso
na sociedade tardo-burguesa, tomadas na sua epidrmica imediaticidade (NETTO, 2010, p.
17-18).
O saldo o aumento da violncia, da xenofobia, da homofobia, do racismo, da
explorao sexual, do trfico, da devastao do meio ambiente, do desemprego (agora
estrutural), da misria, da pobreza e da fome.
Ziegler (2013), com base no relatrio da FAO (Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura), de 2012, indica que a cada cinco segundos uma criana com
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menos de dez anos morre de fome e que, diariamente, 57 mil pessoas morrem de fome e que,
1 bilho de pessoas so subalimentadas no mundo. As estimativas da FAO, de 2013,
indicaram que 12,5% da populao mundial (868 milhes de pessoas) esto subnutridas em
termos de alimentao necessria para a sobrevivncia e que 26% das crianas no mundo so
atrofiadas, 2 bilhes de pessoas sofrem de alguma deficincia de micronutrientes. J o
relatrio de 2014 da FAO apresenta dados mais atuais dessa questo, mostrando que, mesmo
com o compromisso dos Estados Nacionais, a fome no mundo foi muito pouco reduzida entre
2012 e 2014 e que mais de 800 milhes de pessoas continuam cronicamente subalimentadas.
13
14
35
Brasil15, que ocupa atualmente o terceiro lugar desse ranking, com uma populao de 711.464
mil pessoas encarceradas (considerando as pessoas em priso penitenciria e domiciliar16).
Complementado sua anlise, Netto (2010) alerta que:
Trata-se, porm, de um estado de guerra permanente, cuja natureza se
exprime menos no encarceramento massivo que no extermnio executado ou
no em nome da lei no Brasil, por exemplo, entre 1979 e 2008, morreram
violentamente quase 1 milho de pessoas, nmero que pode ser comparado
ao de pases expressamente em guerra, como Angola, que demorou 27 anos
para chegar a cifra semelhante. Em poucas palavras: crescentemente, parece
que s a hipertrofia da dimenso/ao repressiva do Estado burgus pode dar
conta da populao excedentria em face das necessidades do capital
(Marx). Mas esta apenas uma aparncia (NETTO, 2010, p. 28)
Cabe salientar que a represso do Estado uma via do seu poder poltico, enquanto
poder organizado de uma classe para oprimir a outra, como destacou Marx e Engels em O
Manifesto Comunista (2003, p. 46), e que tal carter tanto mais forte quanto mais se
desenvolvem as foras produtivas (Engels, 1979), o que pressupe dizer que a tendncia desse
processo cada vez mais repressiva, tendo em vista que estamos diante da ativao dos
limites absolutos do capital.
Netto (2010) destaca que a represso do Estado conjugada com um novo
assistencialismo, uma nova filantropia, que satura as vrias iniciativas que configuram as
polticas sociais implementadas com o objetivo de enfrentar as expresses da questo
social, oriunda da crise estrutural do capital.
Esse saldo de mazelas exige a participao de vetores extra-econmicos, a exemplo do
Estado, sendo este, como destaca Mszros, uma exigncia absoluta para assegurar e
proteger permanentemente a produtividade do sistema, alm de se conformar enquanto nica
estrutura corretiva compatvel com os parmetros do capital (MSZROS, 2011).
O Estado chamado a intervir nessas expresses da questo social, mas somente e
apenas na extrema pobreza, no sentido de alivi-la e nunca ultrapass-la, nem em uma
perspectiva universalista, de forma a garantir a produtividade do capital. Esse Estado
refuncionalizado nesse atual contexto, na medida em que exigida a articulao entre suas
funes econmicas e polticas, que encontra nas polticas sociais uma forma vivel de
15
36
38
Para alm desse debate, que tem uma importncia no que se refere centralidade do
trabalho na criao do valor, h um elemento indiscutvel na tese de Oliveira: o lugar ocupado
pelo fundo pblico no capitalismo contemporneo, que estrutural e insubstituvel na sua
reproduo. O que se vislumbra que o fundo pblico funciona como um elemento
insubstituvel para a reproduo do capital e da fora de trabalho, representando uma
verdadeira disputa poltica (desigual), na qual a fora de trabalho luta em prol de recursos
para a viabilizao de seus direitos, principalmente atravs das polticas sociais, e o capital,
com sua hegemonia, consegue canalizar e capturar o fundo pblico essencialmente para sua
reproduo.
Oliveira (1988) argumenta, ainda, como esse padro de financiamento entrou em crise,
em fins dos anos 1970, quando se d incio a um ambiente propcio para a especulao
financeira: na medida em que houve investimento pblico em bens e servios pblicos, a
exemplo da educao, da sade, do emprego, entre outros, ou seja, a participao crescente do
que ele chama de salrio indireto em relao ao PIB (Produto Interno Pblico) dos pases
centrais - cujo crescimento foi sempre inferior ao primeiro esse padro de financiamento
pblico desencadeou um continuado dficit, sobretudo quando houve a internacionalizao
produtiva e financeira da economia capitalista, ou seja, quando a reproduo do capital, os
aumentos da produtividade e a elevao do salrio real ultrapassaram os muros nacionais.
Em outros termos, o Estado providncia quebrou o crculo perfeito ao ultrapassar os
seus limites nacionais, na medida em que desterritorializam-se os investimento e a renda,
mas o padro de financiamento pblico do Welfare State no pde nem pode, at agora
desterritorializar-se (IDEM, p. 26). Vale ressaltar que o autor supramencionado destaca,
inclusive, que a crise ora assinalada mais associada aos gastos com a reproduo da fora de
trabalho e menos presena de fundos pblicos na estruturao da reproduo do capital,
revelando, pois, um indisfarvel acento ideolgico na crtica crise. Essa crise, segundo o
autor, apenas e esse apenas muito forte, a expresso da abrangncia da socializao da
produo, num sistema que continua tendo como pedra angular a apropriao privada dos
resultados da produo social (p. 25 - 26).
Nesse contexto - parametrado pela reestruturao produtiva, o capital financeiro e a
referncia ideolgica neoliberal, que vai exigir um Estado mnimo para o social e
mximo para o capital (NETTO & BRAZ, 2008) -, ocorre uma disputa incontrolvel por
recursos pblicos, de forma que este seja pressuposto apenas do capital (OLIVEIRA, 1998,
p. 25). O fundo pblico ocupa, hoje, um lugar central, estrutural e insubstituvel na
39
230,00
177,10
132,10
130,20
109,70
106,50
101,53
95,00
86,40
75,3
18
A Grcia um dos pases do centro do mundo mais atingidos pela crise mundial - que teve incio com a
recesso h pelo menos seis anos -, encontrando-se, hoje, efetivamente, numa situao de deflao. Segundo
Gianni Carta, em matria publicada na Carta Capital (2015), a Grcia sofreu uma queda de produtividade de
25%, tem um nvel de desemprego de 26% entre 25 e 35 anos chega a 50%. Mais de 30% da populao est
mergulhada na misria. E os impostos, inclusive o IPTU, tm um enorme impacto na classe mdia.
40
Espanha
74,70
Brasil
58,91
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Trading Economics. Disponvel
http://pt.tradingeconomics.com/country-list/government-debt-to-gdp. Acesso em 03 de julho de 2015.
em:
41
assaltantes e vagabundos, uma vez que esse proletariado inteiramente livre no podia ser
absorvido pela manufatura emergente com a mesma rapidez com que fora trazido ao mundo
(MARX, 2013, p. 805). Assim, essa populao foi obrigada a se submeter, por meio de leis
grotescas e terroristas, e por fora de aoites, ferros em brasa e torturas, a uma disciplina
necessria ao sistema de trabalho assalariado (IDEM, 2013, p. 809).
Como exemplo dessas leis, podemos citar as primeiras iniciativas inglesas voltadas ao
trabalho todas cunhadas para a explorao do trabalhador -, tais como: o Estatuto dos
trabalhadores (1349), a Lei dos pobres elisabetana (1531), Estatuto dos artesos (1563), a Lei
de domiclio (1662), Speenhamland (1795) e a Nova Lei dos pobres (1834), consideradas
como as protoformas das polticas sociais, as quais tinham um carter coercitivo, repressivo
e punitivo relativo ao trabalho, na medida em que tratava seu pblico-alvo como
delinqentes voluntrios e supunha depender de sua boa vontade que eles continuassem a
trabalhar sob as velhas condies, j inexistentes (MARX, 2013, p. 806).
Com a Revoluo Industrial, os pobres foram lanados servido da liberdade sem
proteo, pois aquelas medidas punitivas, coercitivas e repressivas foram deixadas de lado em
um contexto de intensa subsuno do trabalho ao capital, processo esse que teve como
desdobramento a reao dos trabalhadores explorao extenuante a qual estavam
submetidos, cujas lutas pela jornada normal de trabalho so emblemticas (MARX, 2013),
expondo, dessa forma, a Questo Social.
O resultado desse processo foram concesses pontuais - embora formais - na forma de
legislaes fabris, como tambm de represses diretas por parte do Estado - sob a direo do
capital, mas com relativa autonomia -, deixando intactos os fundamentos da Questo Social.
Posteriormente, com a mobilizao e a organizao da classe trabalhadora, o Estado abrandou
seus princpios liberais, incorporando orientaes social-democratas num novo contexto
socioeconmico (BEHRING & BOSCHETTI, 2008). Dessa forma, novas leis de carter
assistencial so colocadas em cena, com destaque para o surgimento do Estado de Bem-Estar
Social (Welfare State), cuja fonte ideolgica a questo do pleno emprego.
No Brasil, as polticas sociais surgiram no contexto do capitalismo monopolista,
quando o Estado refuncionalizado e redimensionado - na medida em que suas funes
polticas imbricam-se organicamente com as suas funes econmicas (NETTO, 2011, p.
24) -, passando a intervir nesse contexto, cujo objetivo assegurar a reproduo ampliada do
capital e a preservao/controle de forma contnua da fora de trabalho, ocupada e excedente.
43
Para tanto, o Estado deve legitimar-se politicamente e o faz mediante algumas garantias dos
direitos sociais, nos quais se colocam tambm as demandas das classes subalternas.
A poltica social tem uma relao direta com a luta de classes, a formao do
capitalismo e o desenvolvimento do Estado e, se quisermos compreender a constituio desse
fenmeno no Brasil, faz-se necessrio situarmos esses processos na particularidade brasileira.
A constituio do capitalismo no Brasil apresenta particularidades histricas sua
transio se deu por vias no-clssicas - mantendo traos gerais de sua formao: um trao
peculiar dessa constituio foi a falta de transformaes estruturais em que se deu o seu
desenvolvimento, ao passo que em outros pases - a exemplo dos euro-ocidentais - essas
transformaes foram pr-condies para a implantao desse modo de produo. Netto
(1996) chama a ateno para o carter conservador do desenvolvimento capitalista brasileiro,
o qual operou sem desvencilhar-se de formas econmico-sociais arcaicas.
O processo de colonizao, assim como seu desdobramento nos perodos Imperial e
Repblica Velha serviram acumulao originria de capital nos pases centrais e responde
por traos decisivos da estruturao das classes sociais, de suas atividades econmicas e
universo cultural (SANTOS, 2012, p. 95).
A confluncia entre o capitalismo comercial e as fortes marcas do escravismo e da
servido outro determinante para compreendermos a formao do capitalismo no Brasil: a
adaptao do pas ao capitalismo se deu pela substituio lenta do trabalho escravo pelo
trabalho livre, no qual se conciliavam o novo e o velho, o moderno e o arcaico, processo esse
que marca com veemncia os desdobramentos do Brasil em todos os seus mbitos, cujo maior
exemplo a condio do trabalho, que carrega at hoje a lgica da precarizao e da
rotatividade, fato que importante quando se pensa no desenvolvimento do pas, que,
segundo Oliveira (2003) usando a expresso cunhada por Len Trotsky (1977) -, desigual
e combinado: desigual no sentido de acompanhar a passos lentos o desenvolvimento do
capitalismo dos pases centrais e combinado por ser imbudo dos traos gerais desse sistema.
A independncia (1822) tambm foi decisiva nesse processo da consolidao: baseado em
preceitos liberais, altera significativamente a tendncia de organizao do pas.
Dessa forma, as influncias histrico-sociais impediam a construo de uma autonomia, a
qual era buscada, dentro do pas, no sentido de primar pela liberdade das classes dominantes
sem a incorporao das massas e, na relao com as outras naes, havia uma perspectiva
passiva e complacente na relao com o capital internacional e o Estado era visto como meio
de internalizar os centros de deciso poltica e de institucionalizar o predomnio das elites
44
nativas dominantes, numa forte confuso entre pblico e privado (BEHRING &
BOSCHETTI, 2008), sem nenhuma relao com os direitos sociais, o que vai acompanhar a
constituio das polticas sociais no pas.
A agenda dos direitos sociais s foi incorporada na agenda publica do pas e com muitas
dificuldades a partir dos anos de 1930, sob forte presso dos trabalhadores, contexto que
marca a segunda fase da constituio do capitalismo brasileiro e o aviltamento e
reconhecimento da questo social como caso de poltica, o que exigiu a interveno estatal.
Com as mudanas polticas, econmicas, culturais e sociais que tomaram conta do pas
nos anos 1930, sob forte influncia da crise internacional de 1929-1932, d-se incio a uma
agenda de profundas mudanas no Estado e na sociedade brasileira estando frente desse
processo o ento presidente Getlio Vargas -, com forte ausncia da democracia, combinando
um forte enfrentamento aos movimentos operrios nascentes com iniciativa poltica, na qual
houve a regulamentao das relaes de trabalho e o impulso construo de um Estado
interventivo, em sintonia com os processos internacionais pois os pases da Europa central
vivenciavam a constituio do Welfare State -, mas com as nossas mediaes internas
particulares (BEHRING & BOSCHETTI, 2008, p. 106). As principais medidas da poca,
que se identificaram como a origem das polticas sociais no pas foram aquelas atinentes ao
trabalho, pois o Estado tinha, entre outros objetivos, garantir fora de trabalho adequada para
o mercado emergente
A partir de 1945, com a sada de Vargas, o pas passa a viver um novo momento em sua
histria, marcado por forte disputa de projetos e um reposicionamento das foras polticas e
de classes, que se deparavam, no plano econmico, com a substituio de importaes do
governo Juscelino Kubitschek. Esse processo limitou a expanso da poltica social nesse
contexto, que s veio a sofrer um processo de expanso no perodo da ditadura militar,
instaurada a partir do Golpe de 1964 e que durou vinte anos.
Durante a ditadura militar, houve crescimento e desenvolvimento econmico, cujo
saldo foi a exponenciao das expresses da questo social, o que exigiu a interferncia do
Estado por meio das polticas sociais, mas marcadas por um forte trao conservador, de
carter clientelista, assistencialista e privatista, o que conduziu, em contrapartida, perda das
liberdades democrticas regresso dos direitos civis e polticos - e como forma de adquirir
legitimidade promoveu a expanso e modernizao das polticas sociais, cujas principais
medidas foram: unificao dos IAPs no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), a
criao do Ministrio de Previdncia e Assistncia Social e o impulso poltica habitacional,
45
com a criao do Banco Nacional de Habitao (BNH), entre outros, como a ampliao do
acesso Previdncia Social, a criao do FGTS, do PIS-PASEP, e da Renda Mensal Vitalcia.
Diante da crise desse modelo deu-se incio a uma grande mobilizao por parte da
sociedade brasileira, liderada pela classe trabalhadora, cuja maior expresso foi a greve do
ABC paulista, em 1978. No incio dos anos 1980, a sociedade passa a reivindicar a
redemocratizao do pas, conduzindo instaurao da Assemblia Constituinte em 1986, que
teve como resultado a Constituio Federal de 1988 (CF/88)
A CF/88 marca um divisor de guas no que tange garantia dos direitos sociais, pelo
menos do ponto de vista jurdico-normativo. As polticas sociais brasileiras ganham destaque
nesta carta e para tanto teve muita importncia os movimentos sociais em todo o processo de
redemocratizao. Entre os principais avanos proporcionados pela CF/88, por intermdio da
garantia de direitos civis, sociais e polticos, destaca-se a introduo do conceito de
Seguridade Social para expressar um sistema de proteo social pblico voltado a proteger os
riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, ao trabalho e insuficincia da renda, conformado
pelas polticas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social.
A Seguridade Social se estrutura com base na organizao social do trabalho, tendo
como princpio a luta de classes, muito embora apresente particularidades em cada pas, a
depender do desenvolvimento do capitalismo e da organizao da classe trabalhadora. No
Brasil, a Seguridade Social conformada pela confluncia de dois modelos, predominando-se
o modelo Beveridgiano19 nas polticas de Sade e de Assistncia Social pois a sade no
exige contribuio prvia para o seu acesso, assim como a Assistncia Social - e o
Bismarckiano20 na Previdncia Social tendo em vista que necessrio uma contribuio
prvia para acesso a essa poltica.
No artigo 194 do captulo II (Da Seguridade Social) do ttulo VIII (Da Ordem Social),
da Constituio Federal de 1988, destaca-se:
19
O modelo Beveridgiano tem carter universal, cobrindo todos os necessitados, independente de uma
contribuio prvia. Originou-se na Inglaterra, mais precisamente no ano de 1942, e teve grande influncia na
construo do Estado Social na Europa Ocidental o Welfare State. Foi resultado de um Relatrio - elaborado
pelo economista liberal e funcionrio pblico, Willian Beveridge, que contou com o apoio tcnico do governo,
de diversas entidades privadas, como tambm do ilustre John Maynard Keynes -, que tinha como objetivo
estimular a participao pblica na elaborao de polticas a serem implementadas frente crise mundial que
tivera incio em 1929.
20
Foi na Alemanha, durante o governo de Otto Von Bismarck 1883 -, que se deram as primeiras iniciativas de
benefcios previdencirios que vieram a constituir a Seguridade Social. Esse modelo de direito social baseado
no seguro social, uma vez que cobre apenas (ou quase) os trabalhadores inseridos no mercado de trabalho, como
uma espcie de seguro privado, que pressupe uma contribuio prvia e o benefcio proporcional a essa
contribuio. No que tange ao seu financiamento, empregados e empregadores contribuem de forma direta, os
quais possuem caixas individuais geridas pelo Estado
46
Os desafios para
O Consenso de Washington foi resultado de uma reunio realizada em Washington, em 1989 - da qual fizeram
parte as maiores economias do mundo e os grandes organismos financeiros, como o FMI, o Banco Mundial e o
Departamento do Tesouro dos Estados Unidos -, cujo resultado foi um documento, que apresenta um conjunto
47
ganharam sua real efetivao a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002),
provocando o que Behring (2008) denomina de contrarreforma do Estado brasileiro - que se
expressa, segundo a autora, a partir de medidas sociais, polticas e econmicas deste governo
definidas por fatores internos e externos -, que foram de encontro s conquistas expressas na
CF/88, em alguns aspectos embebida da estratgia social-democrata e do esprito
welfariano (p. 129).
A principal expresso desse processo foi o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado (PDRE), elaborado pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (MARE) e
aprovado em 1995, sob o argumento de uma suposta crise fiscal do Estado, propondo uma
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento
econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento (PDRE - MARE, 1995, p. 12).
Com a proposta de redefinio do papel do Estado, o plano tinha como objetivos
especficos o ajustamento fiscal, as reformas econmicas orientadas para o mercado, a
reforma da Previdncia Social, a inovao dos instrumentos de poltica social e a reforma do
aparelho do Estado, este entendido enquanto estrutura organizacional do Estado (PDRE MARE, 1995). Em termos de sntese, o PDRE:
48
gasto com o Bolsa Famlia foi de R$24, 004 bilhes, enquanto com os juros da dvida foi de
R$248, 856 bilhes, o que mostra que tal equilbrio uma verdadeira falcia.
Tabela 2: Relao dos Gastos com o Programa Bolsa Famlia e os Juros da Dvida do Setor
pblico (em bilhes R$).
ANO
DESPESAS COM BOLSA
JUROS NOMINAIS DA DVIDA
FAMLIA
DO SETOR PBLICO
6, 769
157, 146
2005
7, 801
160, 027
2006
8, 943
159, 532
2007
10, 605
165, 511
2008
11, 877
171, 011
2009
13, 493
195, 369
2010
16, 767
236, 673
2011
20, 530
213, 863
2012
24, 004
248, 856
2013
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados da ANFIP (2014).
Silva (2012), ao analisar a justia social no neodesenvolvimentismo brasileiro,
apresenta dados que, segundo a mesma, compem o principal sustentculo ideopoltico para
a aprovao e o colaboracionismo em torno desse modelo: alm da afirmao dos
organismos e estatsticas oficiais de que o pas gerou milhes de postos de trabalho e de que
houve a emergncia de uma nova classe mdia, outros dados afirmam que:
Tambm nessa lgica, o governo Dilma Rousselff vem dando continuidade poltica
fiscal e ao sucateamento das polticas sociais, na medida em que o governo tem uma poltica
de impulso infraestrutura e indstria, ao passo que a sade e a educao so
marginalizadas e a prioridade com o pagamento dos juros da dvida pblica permanece.
Em 2013, os gastos com a dvida pblica chegaram a 40,30% (R$ 718 bilhes) do
oramento federal efetivamente executado no ano, que foi de R$ 1,783 trilho, segundo dados
da Auditoria Cidad da dvida. Essa quantia corresponde a 12 vezes o que foi destinado
educao (3,7%), 10 vezes aos gastos com sade (4,29%), ou quase o dobro dos gastos com a
Previdncia Social (24,11%)23. Observemos o grfico 1.
Dados da Auditoria Cidad da dvida. Disponvel em: http://www.auditoriacidada.org.br/e-por-direitosauditoria-da-divida-ja-confira-o-grafico-do-orcamento-de-2012/. Acesso de 06 de maro de 2015.
51
24
Segundo a Forbes (2014), as 15 famlias mais ricas do Brasil (Marinho, Safra, Ermrio de Moraes, Moreira
Salles, Camargo, Villela, Maggi, Aguiar, Batista, Odebrecht, Civita, Setbal, Igel, Marcondes Penido, Feffer)
possuem um patrimnio de R$270 bilhes.
25
Disponvel em: http://www.cartacapital.com.br/economia/15-mais-ricos-tem-patrimonio-10-vezes-mais-ricosque-14-milhoes-do-bolsa-familia-3783.html. Disponvel em 03 de julho de 2015.
52
A Emenda Constitucional N 20 foi aprovada aps trs anos e dez meses de tramitao pelo presidente do
senado da poca Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA) e pelo da cmara Michel Temer (PSDB-SP) (DUARTE,
2003).
27
Atualmente (2015), o Teto Previdencirio de R$ 4.390,24, cujo ajuste em relao ao ano anterior foi de
5,56%.
53
28
Em 17 de junho de 2015, a presidente sancionou a Medida Provisria N 676, que estabelece uma nova
equao para a concesso, em com valor integral, da aposentadoria por tempo de contribuio. Segundo a
referida Medida, o segurado (a) precisa atingir um nmero mnimo de pontos, que so acumulados a partir da
idade e do tempo de contribuio, com uma somatria de 85 para mulher e 95 para o homem. Vale salientar que
a idade mnica para esse benefcio foi mantida.
54
Na rea da Sade, ocorre um incentivo aos planos privados de sade e aos convnios,
alm de medidas legais que distorcem seu significado pblico e universal. Recentemente, foi
aprovada a Lei 12.550/2011, que cria a Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
(EBSERH), para atuar nos servios pblicos de sade, mais especificamente nos hospitais
universitrios. Sua criao foi baseada na EC n 19 de 1998, que inseriu na CF/88 a empresa
pblica, cujo ponto fundamental a explorao de atividade econmica. Nesse sentido, a
EBSERH caminha na contramo do SUS, pois tem como norte a atividade econmica, e tem
relao direta com o Projeto Diretor de Reforma do Estado (PDRE-Mare), empreendido por
Fernando Henrique Cardoso nos anos 1990, que introduziu a lgica privada dentro da
administrao pblica.
A implantao da EBSERH intensifica a lgica de precarizao do trabalho no servio
pblico de sade; coloca em risco a independncia das pesquisas no mbito do Sistema nico
de Sade (SUS) e os servios prestados pela entidade pblica populao usuria.
Outro exemplo desse processo de contrarreforma no mbito da poltica de sade foi o
veto de 15 dispositivos durante a aprovao da EC n 29, que determina os recursos mnimos
a serem aplicados nessa poltica, o que expressa a falta de compromisso para com o Sistema
nico de Sade.
Diante disto, prevalece o conceito de universalizao excludente, na medida em que
o sistema de sade sofreu uma perspectiva dual: um sistema pobre para os pobres e um
padro de qualidade maior para os que podem pagar pelos servios (BEHRING, 2008, p.
268).
No tocante Assistncia Social, analisada no prximo captulo, ocorreu uma
mudana de rota a partir da era Lula, em relao aos seus predecessores, relativa a
avanos institucionais, todavia, permaneceu a essncia da lgica de uma poltica pobre para os
comprovadamente pobres, como uma tendncia de expanso, que expressa o trato dado,
atravs das polticas sociais, s expresses mais agudas da questo social pelas classes
dominantes.
55
importante determinante a ser analisado, pois ela o principal meio de financiamento das
aes do governo, entre elas a Seguridade Social.
A Carga tributria no Brasil tema freqente de debates na sociedade. Ela representa a
parcela de recursos que o Estado retira compulsoriamente das pessoas fsicas e jurdicas e
medida pela relao entre a arrecadao tributria de um pas e o seu Produto Interno Bruto
(PIB). No Brasil, os princpios que orientam o seu sistema tributrio tais como isonomia,
solidariedade, universalidade, essencialidade e capacidade contributiva - esto presentes na
CF/88 e tm como objetivo edificar um sistema baseado na justia fiscal e social.
Contudo, permanece um grande hiato entre os preceitos constitucionais e a realidade,
uma vez que nenhum governo ps em prtica aqueles princpios que redesenhariam o formato
do sistema tributrio brasileiro, muito pelo contrrio, foram realizadas inmeras
contrarreformas, cuja maior expresso foram aquelas tomadas por FHC nos anos 1990.
Durante seu governo, a legislao infraconstitucional foi sendo alterada paulatinamente,
Um tributo regressivo medida que tem uma relao inversa com o nvel
de renda do contribuinte. A regresso ocorre porque prejudica mais os
contribuintes de menor poder aquisitivo. O inverso ocorre quando o imposto
progressivo, pois aumenta a participao do contribuinte medida que
cresce sua renda; isso significa mais progressividade e justia social, pois
arcam com maior nus da tributao os cidados em condies mais
favorveis de suport-la, ou seja, aqueles que tm maior renda
(SALVADOR, 2010, p. 210).
impostos diretos, que incidem sobre a renda e o patrimnio. So exemplos dessa experincia
de taxar mais renda e a propriedade alguns pases desenvolvidos, como aqueles da OCDE:
Salvador (2010) destaca que nesses pases o imposto sobre o consumo representa em torno de
31,9% da tributao total, o imposto sobre a renda de 34,9% e o sobre a propriedade de
5,6%.
Estudos do IPEA (2014) apontam que a carga tributria brasileira tem crescido ao
longo dos anos: saltou de 29%, em 1994, para 35,83% do PIB, em 2013, tudo isso com vistas
a atingir o supervit primrio29. Para alm deste dado, necessrio salientar que esse aumento
se deu em funo do crescimento da arrecadao indireta, o que torna o sistema tributrio
brasileiro mais injusto, sendo utilizado como um instrumento que colabora com a
concentrao de renda do pas.
Dados divulgados no Relatrio da Seguridade Social (2013) pela Associao dos
Auditores Fiscais da Receita Federal (ANFIP) revelam que a carga tributria brasileira
extremamente regressiva, uma vez que o aumento da mesma se deu a partir do crescimento
em contribuies que incidem sobre o faturamento das empresas, como a Cofins e o
PIS/pasep, cujo quadro se agravou ao final da dcada de 1990. Segundo a ANFIP:
29
O supervit primrio o resultado positivo de todas as receitas e despesas do governo, ou seja, o dinheiro
que sobra nas contas do governo depois de pagar todas as despesas, com a exceo dos juros da dvida pblica.
57
59
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e
das seguintes contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da
lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio,
mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no
incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime
geral de previdncia social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.
IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar.
61
Tabela 4: Receitas e despesas da Seguridade Social de 2005 a 2013 (R$ milhes valores correntes).
RECEITAS REALIZADAS
Receita de contribuies sociais
Receitas de entidades da
Seguridade
Contrapartida do Oramento
Fiscal para EPU
Receitas da Seguridade Social
DESPESAS REALIZADAS
Benefcios Previdencirios
Benefcios assistenciais
Bolsa-Famlia e outras
Transferncias
EPU - Benefcios de Legislao
Especial
Sade: despesas do MS
Assistncia social: despesas do
MDS
Previdncia social: despesas do
MPS
Outras aes da seguridade social
Benefcios FAT
Outras aes do FAT
Complementao do FGTS e
outras aes
Despesas da Seguridade Social
Resultado da Seguridade Social
2005
275.169
2006
299.859
2007
342.298
2008
359.840
2009
375.887
2010
441.266
2011
508.095
2012
573.814
2013
634.239
1.882
1.947
3.374
13.528
14.173
14.693
16.729
20.147
14.974
1.052
278.104
2005
146.010
9.335
1.220
303.028
2006
165.585
11.570
1.613
347.286
2007
185.293
13.468
2.048
375.417
2008
199.562
15.641
2.015
392.076
2009
224.876
18.712
2.136
458.094
2010
256.259
22.234
2.256
527.079
2011
281.438
25.116
1.774
595.735
2012
316.589
30.324
1.782
650.995
2013
357.003
33.869
6.769
7.800
8.942
10.605
11.877
13.493
16.767
20.543
24.004
Cresc.
no
perodo
(%)
130.5
695.5
69.3
134.1
144.5
262.8
254.6
69.4
1.052
34.517
1.220
40.746
1.613
45.797
2.048
50.270
2.015
58.270
2.136
62.329
2.256
72.332
1.774
80.085
1.782
85.429
1.635
2.183
2.302
2.600
2.746
3.994
4.033
5.659
6.227
3.404
2.557
11.374
547
4.542
2.922
683
683
4.792
3.525
17.951
685
4.755
3.819
20.694
722
6.265
6.692
27.135
607
6.482
7.584
29.195
560
6.767
7.875
34.159
579
7.171
10.410
39.950
541
7.401
11.972
46.561
505
3.182
220.385
57.719
3.011
255.171
47.856
1.988
286.359
60.927
310.716
64.701
359.196
32.880
404.266
53.828
451.323
75.756
513.045
82.690
574.754
76.241
147.5
280.8
117.4
368.2
0,3
-7.7
-37.5
160.8
32.1
Fonte: Relatrios anuais da ANFIP (2006, 2008, 2012 e 2013). Elaborao prpria.
62
Com relao ao destino dos recursos da Seguridade Social, a tabela 4 fornece tambm
dados de sua aplicao nas polticas de Assistncia Social, Previdncia Social e Sade,
revelando que a Previdncia Social recebeu a maior parcela de recursos em todos os anos,
sobretudo no que tange aos benefcios previdencirios, que cresceram em torno de 144,4 %
entre os anos analisados, saindo de R$ 146.010 bilhes, em 2005, para R$ 357.003 bilhes,
em 2013. A Assistncia Social foi que teve o maior crescimento em relao ao recebimento
de recursos, mas estes, em sua maioria, foram canalizados para os benefcios assistenciais
(BPC e RMV) que cresceram em torno de 262,8% - e para o Bolsa-Famlia e outras
transferncias, cuja elevao foi de 254,5% no perodo estudado. J a Sade foi a poltica que
menos cresceu (147,5%), corroborando com a ideia da assistencializao da Seguridade
Social.
Como j vimos, as contrarreformas realizadas na Seguridade Social so conduzidas no
sentido de reduzir os direitos sociais e estimular os planos privados de sade e previdncia, ao
passo que se amplia a Assistncia Social. Salvador (2014) destaca a participao de cada uma
dessas polticas no OSS e no PIB brasileiro, mostrando ser inequvoca a reduo do gasto
pblico com sade e previdncia, e o crescimento da assistncia social (IDEM, 2014, p. 02),
como revela a tabela 5:
Assistncia Social apresentou crescimento significativo no perodo, tendo uma pequena queda
de 0,4% em relao ao ano anterior apenas em 2009. Essa poltica cresceu de 2003 a 2012 do
ponto de vista de suas funes que incluem o programa Bolsa Famlia -, 5,52% e do ponto
de vista do FNAS responsvel pelos servios socioassistenciais 2,79% entre os anos
analisados.
Com a poltica macroeconmica do Governo Federal, atravs de medidas legais, como
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU)30, o Oramento da Seguridade Social est
desacordo com o que define o marco legal, ocorrendo uma perversa alquimia,
transformando os recursos da Seguridade Social em recursos fiscais para a formao de
supervit primrio, que financia o pagamento de juros e amortizaes da dvida pblica.
Tomando como referncia apenas os anos de 2005, 2007 e de 2009 a 2013, essa
medida retirou do Oramento da Seguridade Social em torno de R$ 332.478 bilhes de reais,
como podemos observar na tabela 6.
Tabela 6: Receita de contribuies sociais selecionadas e os efeitos da desvinculao
promovida pela DRU de 2005, 2007, 2009 a 2013.
2005
17.919
5.246
4.417
6.246
2007
20.367
6.729
5.223
7.763
COFINS
CSLL
PIS/PASEP
Outras
contribuies
RECEITAS
33.829
40.082
desvinculadas
pela DRU
Fonte: ANFIP (2014). Elaborao prpria.
30
2009
23.352
8.718
6.206
499
2010
28.005
9.151
8.074
630
38.776
45.860
58.075
63.415
64
A Cofins foi criada em 1988. poca, incidia em cascata sobre todas as etapas da produo, com uma alquota
nica de 2%. Depois dos acordos com o FMI (1998) e com maiores demandas por ajuste fiscal, a sua alquota foi
aumentada para 3%. Em 2003, o setor financeiro passou a pagar sob uma alquota de 4%. Em 2004, tornou-se
no cumulativa e passou a ser compensada de uma etapa para outra. A arrecadao aumentou, porque a alquota
escolhida, de 7,6% revelou-se maior do que a incidncia mdia ao consumidor final no mecanismo anterior; e
passou a ser cobrada tambm do importador, para equiparar a tributao dos importados tributao interna
(ANFIP, 2013, p. 37).
65
66
Como j destacamos, estamos diante de uma crise estrutural do capital ou, como apregoa
Netto (2012), de uma crise sistmica, cujas particularidades a diferencia da dinmica de
outras crises anteriores. Tal processo vem acompanhado de movimentos restauradores, que
trouxeram implicaes catastrficas para a sociabilidade como um todo e, sobretudo, para o
mundo do trabalho, redesenhando substantivamente o contedo dos direitos sociais, expressos
nas polticas sociais, com destaque para a Assistncia Social.
Historicamente, a Assistncia Social est ligada, indissocialmente, reproduo da
fora de trabalho, uma vez que a forma que o trabalho, enquanto categoria ontolgica, assume
no capitalismo de alienao exige vrias dimenses para sua efetivao, como tambm
no consegue responder aos problemas e necessidades oriundos da complexificao da
sociedade capitalista assentada na desigualdade.
Na particularidade brasileira, a Assistncia Social - mesmo enquanto ao do Estado possui um legado histrico de tutela, favor e clientelismo (BEHRING & BOSCHETTI,
2011, p. 106), uma vez que toda a histria dessa poltica marcada pelo assistencialismo em
detrimento do direito, destacando-se diversas e diferentes formas de utilizao de suas aes
em favor da classe dominante.
No perodo pr-1930, contexto da Repblica Velha no Brasil e do tratamento das
expresses da questo social como caso de polcia, a Assistncia Social era utilizada pela
classe dominante em trs perspectivas: a poltica - enquanto recurso para manuteno do
clientelismo; a filantropia - como meio de implementao da reforma social e moral do pobre
urbano e a caridade sob os algozes da Igreja. Momento esse em que as respostas s
necessidades sociais eram dadas atravs de aes frgeis e incipientes, oferecidas, em sua
maioria, pelas entidades religiosas, na perspectiva da caridade, pois a relao entre o povo, a
67
68
33
No contexto da Ditadura Militar, o conceito de cidadania regulada defendida por Santos (1987) foi desfeito
dada a expanso das polticas sociais, com destaque para a criao da Lei Orgnica da Previdncia Social
(LOPS), que uniformizou a assistncia mdica para todas as categorias profissionais.
69
O Programa Comunidade Solidria foi extinto em 1997, na Conferncia Nacional de Assistncia Social.
70
instncias com a misso de negociar e pactuar a gesto da poltica, embora, vlido salientar,
numa perspectiva eminentemente focalizada e desvinculada do sentido de direito pblico,
uma vez que tais normas no provocaram reformas de implementao, pois no
correspondiam s prioridades do Governo.
Em termos gerais, o Governo FHC, sobretudo em relao ao papel do Governo
federal, foi caracterizado por indefinies no que tange poltica de Assistncia Social, uma
vez que no houve uma sistematizao das aes voltadas efetivao dessa poltica, muito
pelo contrrio, o que houve foi uma pulverizao de tais aes, na medida em que a
Assistncia Social no era vista enquanto poltica no Plano Diretor de Reforma do Aparelho
Estado.
Ao assumir o poder, em 2003, Lula35 d uma nova rota a essa lgica: convoca, em
carter extraordinrio, a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, uma vez que o
perodo de realizao das Conferncias de Assistncia Social tinha sido alterado no governo
FHC, para quatro em quatro anos; reestrutura internamente a Secretaria Nacional de
Assistncia Social; extingue a Certido Negativa de Dbito para repasse de recursos aos
municpios; revisa o Plano Plurianual (PPA), com base nos princpios da LOAS, com o
objetivo de acabar com a definio de programas e projetos por segmento; reduz a idade da
pessoa idosa para acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), respeitando o Estatuto
do Idoso, aprovado em 2003. Ademais, nesse contexto, aprovada, pelo Conselho nacional de
Assistncia Social, a PNAS36 (2004) e criado SUAS (2005), em decorrncia da Conferncia
Nacional de Assistncia Social cujos eixos37 foram estruturados pela Norma Operacional
Bsica do SUAS (NOB-SUAS) -, com o objetivo de ampliar e reorganizar essa poltica
(BOSCHETTI, 2004).
35
A eleio de Lula foi um pano-de-fundo de um contexto maior vivido pelos pases latino-americanos na poca,
cujos movimentos de esquerda e centro-esquerda organizaram-se pela mudana das ditaduras militares e da
empreitada neoliberal. So exemplos desse contexto os pases como Venezuela, Argentina, Uruguai, Bolvia e
Equador (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2012).
36
Vale salientar que a PNAS tanto foi resultado de uma intensa mobilizao popular - da qual fez parte a
categoria dos Assistentes Sociais quanto da necessidade do governo em organizar a poltica de Assistncia
Social, dado o contexto vivido no momento.
37
Os eixos so: precedncia da gesto pblica da poltica em detrimento da privada; alcance de direitos scioassistenciais pelos usurios; o trabalho com famlias como princpio matricial; territorializao como base de
organizao do sistema, em que a oferta de servios baseada na lgica de proximidade do cidado e na
localizao dos servios nos territrios com maior ndice de vulnerabilidade e risco social para a populao;
descentralizao poltico - administrativa para os entes do governo; financiamento partilhado entre os entes
federados; fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; valorizao da presena do
controle social; qualificao dos recursos humanos; informao, monitoramento, avaliao e sistematizao dos
resultados (BRASIL, 2005).
71
Sem uma poltica econmica orientada para a interveno e a participao estatal na economia no se
comporo as premissas necessrias ao surgimento de um regime democrtico de direito (SILVA apud LENZA,
2010).
39
Em termos estruturais, poltica econmica adotada pelo governo Lula pouco discrepa da era FHC, uma vez
que manteve sua prioridade na estabilidade monetria e no pagamento com os juros da dvida pblica,
provocando restries no oramento das polticas pblicas
38
72
40
Os recursos executados pelo Programa Bolsa Famlia vm tendo um crescimento superior aos recursos para as
polticas estruturantes como a sade, a educao, habitao e saneamento, as quais possuem uma maior
capacidade de impacto no combate as desigualdades sociais e a pobreza.
73
74
Conforme abordado do captulo II, a CF/88 destaca, em seu artigo 203, que as aes
governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da
seguridade social, alm de outras fontes, ou seja, a Poltica de Assistncia Social ser
financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante
recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, como tambm das contribuies sociais. Dessa forma, a proposta oramentria
da Assistncia Social deve ser construda de forma integrada com as demais polticas que
compem a Seguridade Social, quais sejam: Sade e Previdncia Social.
A Lei Orgnica da Assistncia Social, Lei N 8.742/93, em seu artigo 28, destaca que
o financiamento da Assistncia Social, em mbito federal, ser realizado a partir de recursos
aportados no Fundo Nacional de Assistncia Social, e nos estados, municpios e Distrito
Federal, o financiamento ocorre em carter compartilhado entre todos os entes, a partir de
transferncia fundo a fundo.
Na operacionalizao dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social, no que
concerne sua destinao, considera-se uma diviso em dois nveis: a) benefcios, b) servios,
programas, investimento e gesto. O primeiro se refere aos recursos destinados diretamente ao
beneficirio, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalcia (RMV);
o segundo se refere aos recursos destinados a estados, municpios de Distrito Federal atravs
de transferncia automtica, ou seja, fundo a fundo, e visam ao financiamento das aes
continuadas.
Cabe salientar que esse formato de financiamento ora apresentado, no perodo anterior
LOAS, tinha um carter descontinuado e desarticulado, ganhando centralidade no rol das
polticas sociais apenas com a instituio do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), a
partir da PNAS/2005 e, posteriormente, com a Lei 12.435/2011, que alterou a LOAS.
Todavia, embora a LOAS delimite o espao de atuao e abrangncia da Poltica de
Assistncia Social, tendo como norte a descentralizao dessa poltica, o que se flagra a partir
da anlise das receitas e despesas apresentadas posteriormente que ocorre uma centralizao
desses recursos no mbito federal com o pagamento do BPC e da RMV, o que dificulta tal
descentralizao.
Feita esta abordagem introdutria acerca do financiamento da Assistncia Social,
procederemos sua anlise, partindo dos planos plurianuais, que do visibilidade inteno
governamental no que concerne s polticas pblicas para, posteriormente, apresentarmos o
substrato de nossas anlises.
75
41
76
social, muito embora o real desconstrua tal inteno, como foi mostrado do item anterior. Em
outros termos,
42
77
numa clara opo poltica, em favor do capital e no em defesa dos interesses da classe
trabalhadora.
Nesse sentido, o plano prope a criao de 4.442 Centros de Referncia da Assistncia
Social (CRAS), com co-financiamento do Governo Federal; estender, em R$ 1,75 milho, o
benefcio varivel do Programa Bolsa Famlia aos adolescentes de 16 e 17 anos, como
tambm, ampliar o Programa Bolsa Famlia, de forma a atingir, em 2011, 11,1 milhes de
famlias atendidas. Ou seja, a Transferncia de Renda encarada enquanto forma de
possibilitar um maior poder aquisitivo s famlias em condio de pobreza e extrema pobreza,
deixando clara a no incorporao da dimenso da luta de classes, como destaca o prprio
PPA:
A consolidao desse novo modelo de desenvolvimento passa por
afirmar prioridades nacionais na rea social, em especial na educao,
e por conduzir polticas que, para alm da manuteno da estabilidade
econmica, conduzam a um novo padro de crescimento, com distribuio
de riqueza (BRASIL, 2007, p. 64).
O PPA 2012-2015, intitulado de Plano Mais Brasil, prope como meta para a
Assistncia Social o fortalecimento de seu Sistema nico, atravs da expanso da rede de
atendimento, sobretudo nos CRAS e nos CREAS, articulada a outros servios. Contudo, o
Plano no aponta os meios pelos quais essa meta pode ser alcanada; trata-se de uma meta
sem estratgia, uma vez que no existe uma previso oramentria que d conta de abarcar a
pretenso apresentada.
Segundo o referido documento, a expanso proposta deve priorizar as reas em
situao de maior pobreza, reforando-se, inclusive, a capacidade para organizar a vigilncia
socioterritorial e a identificao de famlias que ainda esto fora da rede de proteo social
(BRASIL, 2011, p. 87), o que deixa clara a prioridade ao segmento mais vulnerabilizado,
expressando o carter focalista da Poltica de Assistncia Social.
Concomitante ao carter focalista supramencionado, o Plano expressa tambm o
carter assistencialista ao qual est submetida a Assistncia Social nesse governo, uma vez
que recorrente, em todo o plano, a nfase na transferncia de renda, com destaque para o
Bolsa Famlia, um dos pilares do planejamento do governo.
Nesse sentido, os trs planos apresentados, que expressam a proposta de governo de
Lula e Dilma, apresentam a Assistncia Social enquanto meio de enfrentamento da histrica
desigualdade social do pas, sobretudo atravs da Transferncia de Renda, com destaque para
o Programa Bolsa Famlia, ao passo que prope desenvolvimento econmico balizado numa
78
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Funo 8
15.806
21.554
24.653
28.845
33.335
39.112
45.570
56.633
62.805
Oramento
Total
Total
1.106.791
1.183.711
1.178.197
1.262.120
1.420.778
1.510.537
1.683.366
1.846.766
2.183.010
%
1,43
1,82
2,09
2,29
2,35
2,59
2,71
3,07
2,88
Funo 8
15.806
21.554
24.653
28.845
33.335
39.112
45.570
56.633
62.805
Oramento
da SS
Total
264.855
304.011
328.982
372.091
428.543
477.107
533.924
600.950
656.483
%
5,97
7,09
7,49
7,75
7,78
8,20
8,54
9,42
9,57
Fonte:
MDS
com
base
nos
dados
do
SIAFI
e
portal
da
cmara
dos
Deputados.
Disponvel
em:
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/cadernos/caderno-suas-no-6-financiamento-daassistencia-social/Caderno_SUAS-no06_final.pdf.pagespeed.ce.ITkZaFlImm.pdf. * LOA + Crditos, posio de 30/06/2013. Seguridade
Social corresponde aos valores classificados nos oramentos como Esfera 20. Transferncias de Renda: BPC, RMV, Bolsa Famlia, Bolsa
79
43
Na IX Conferncia Nacional, em 2013, uma das deliberaes aprovadas foi a destinao, atravs de legislao
prpria do governo federal, de 10% do fundo social do pr-sal para investimento na poltica pblica de
Assistncia Social, entretanto, tais deliberaes no ultrapassaram o papel.
80
Tabela 8: Oramento executado pelo MDS de 2005 a 2013 (Em milhes de reais valores
correntes).
ANO
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
TOTAL
MDS
(A)
15,5
21,2
24,4
28,4
32,9
36,9
43,2
55,1
61,8
VALOR
FNAS
(B)
10,3
12,4
14,6
16,7
19,9
24,1
26,2
32,8
36,8
%
B/A
VALOR
BF (C)
%
C/A
67
58,8
59,8
59,6
60,7
65,3
60,7
59,5
58,5
4,5
8,1
9,1
10,9
11,7
12,3
16,7
20,5
24,0
29,03
38,2
37,49
38,5
35,6
33,4
38,65
37,2
38,83
OUTRAS
AES (meios)
(D)
0,61
0,645
0,664
0,692
1,200
0,454
0,300
1,800
1,600
%
D/A
3,95
3,03
2,71
2,44
3,07
1,20
0,06
3,26
2,58
81
Tabela 9: Evoluo das despesas do MDS com aes e servios de Assistncia Social, 2005,
2007, 2009 a 2013 (em R$ milhes)
Subfuno
2005
2007
2009
2010
2011
2012
2013
Abastecimento, alimentao e
nutrio
Assistncia criana e ao
adolescente
Assistncia Comunitria
348
404
544
687
795
953
631
542
280
92
775
652
487
786
436
1.316
1.323
2.090
1.483
2.672
3.215
64
66
82
159
455
801
817
Outras reas
325
237
204
283
648
746
778
Total
1.716
2.302
2.746
3.994
4.033
5.659
6.227
Conforme atesta a tabela 9, em 2013, foi alocado o valor de R$ 6.227 bilhes nos
programas e aes, cuja maior parte mais da metade - foi destinada Assistncia
Comunitria, que recebeu R$ 3.215 bilhes. Vale destacar que, nessa conta:
esto as despesas com a estruturao da rede de servios de proteo
social, as transferncias fundo a fundo para estados e municpios, o
funcionamento dos ncleos de atendimento, dos Centros de Referncia
de Assistncia Social - CRAS, e de Centros de Referncia
Especializada de Assistncia Social - CREAS, entre outros (ANFIP,
2014, p. 105).
44
O IGD um indicador que mostra a qualidade da gesto descentralizada do Programa Bolsa Famlia,
refletindo, tambm, os compromissos assumidos por estados e municpios na adeso ao programa. O ndice varia
de zero a um e quanto mais prximo de um, melhor ndice e, por conseguinte, maior o nmero de recursos
repassados.
82
garantiu um aumento de 56% para esse conjunto de programaes (ANFIP, 2014, p. 105),
entretanto, no acompanhou o crescimento dos gastos com o Bolsa Famlia, o que demonstra
a preeminncia dos Programas de Transferncia de renda em detrimentos dos servios scio
assistenciais. Alm da preferncia ao Bolsa Famlia, no contexto do MDS, h, tambm,
dentro do prprio FNAS, uma centralizao na destinao de seus recursos para o BPC e a
RMV, como expressa a tabela 10.
Tabela 10: Evoluo do oramento do FNAS e seu destino (Em milhes de reais)
ANO
Total do FNAS
(A)
Total destinado ao
BPC e RMV (B)
2005
10,3
9,3
%
B/A
%
C/A
89,1
10,8
2006
12,4
11,5
0,952
92,9
7,2
2007
14,6
13,4
1,200
92,0
8,0
2008
2009
16,7
19,9
15,5
18,7
1,100
1,600
92,7
93,5
6,1
6,5
2010
24,1
22,2
1,900
92,1
7,9
2011
26,2
25,1
1,100
95,8
4,1
2012
32,8
30,3
2,500
95,3
7,6
2013
36,8
33,8
3,000
91,8
8,6
Como pode ser observado na tabela 10, o ritmo de crescimento na destinao dos
recursos do FNAS, embora tenha sido permanente, no foi homogneo: o BPC recebeu um
aumento na alocao de seus recursos de 263%, saindo de R$ 9,3 bilhes em 2005, para
R$33,8 bilhes em 2013 ou seja, um crescimento superior evoluo do prprio Fundo -,
ao passo que os Servios Socioassistenciais (Proteo bsica e especial), tiveram um
crescimento menor 200%, partindo de R$ 1 bilho, em 2005, para R$3 bilhes em 2013.
Os dados anteriormente analisados e apresentados corroboram com a assertiva
destacada por Silva (2012) de que h, na Assistncia Social, uma preeminncia de programas
de transferncia de renda, em detrimento do fortalecimento e ampliao dos servios e
projetos, comprometendo [...] uma articulao integrativa do Sistema (p. 216). Esse
fenmeno distorce a funo da Assistncia Social no contexto da Seguridade Social, que deve
garantir seu acesso a todos que dela necessitar - como preconiza o texto constitucional, em
seu artigo 203 -, superando a sua focalizao na pobreza e extrema pobreza. No entanto, a
preeminncia da transferncia de renda o fio condutor no gerenciamento das polticas
sociais dos governos nos anos analisados, sendo bastante funcional poltica, ideolgica e
83
Na realidade brasileira, a busca por esses novos espaos da vida social para a
valorizao do capital expressa no processo de mercantilizao sofrido pelas polticas
sociais, com destaque para a Sade, Previdncia Social e Educao.
Como destacado nos captulos anteriores, tanto a Sade quanto a Previdncia Social
tm enfrentado, ao longo dos anos, uma srie de contrarreformas, que tm como norte,
principalmente mas no somente -, a mercantilizao de seus servios atravs da criao de
planos privados e fundos de penso, em total consonncia com a financeirizao do capital, ao
passo que se amplia a Assistncia Social, expressa tanto no aporte quanto no destino dos seus
recursos.
Nesse sentido, a Assistncia Social tem cumprido uma funo de essencialidade na
busca por novos campos de obteno de lucros no Brasil contemporneo, na medida em
que sua expanso responde pelo enfrentamento s diversas expresses da questo social,
possibilitando que a Sade e a Previdncia Social que, em tese, seriam as polticas
responsveis pela maior parte dessa resposta sejam colocadas como um excelente campo na
alocao de lucros voltados ao capital.
Concomitante busca por novos espaos que permitam a obteno de lucros, numa
caa frentica pela recomposio das taxas de lucro do capital, existe, no Brasil, numa
verdadeira anttese de causa e conseqncia, um trao histrico de desemprego e precarizao
do trabalho, fortalecido pelos novos arranjos decorrentes das transformaes sofridas pelo
mundo do trabalho em carter mundial e, mormente, pelas caractersticas de pas perifrico, o
que exigiu a interveno do Estado, atravs de polticas pblicas (sociais e econmicas), na
85
qual o papel da Assistncia Social no pequeno, desfazendo sua real funo no contexto
da Seguridade Social, que de contribuir para o acesso dos usurios s demais polticas
setoriais
Segundo Sitcovsky (2010), o trabalho assalariado, para uma parcela significativa da
populao, deixa de ser, gradativamente, o iderio de integrao ordem, e a assistncia
social, particularmente, pelos programas de transferncia monetria passa a assumir essa
funo, como demonstram os dados relativos ao nmero de pessoas atendidas pelo Programa
Bolsa Famlia em comparao com a criao dos postos de trabalho. Observe a tabela 11:
Tabela 11: Estoque de Trabalhadores com vnculo ativo ao final de cada exerccio - da RAIS , evoluo do Salrio Mnimo, quantitativo de famlias integrantes do PBF e valor mdio dos
benefcios a elas distribudos (2005 a 2013).
Trabalhadores com
vnculo ativo ao final
de cada exerccio
(milhares)
Valor do
Salrio
Mnimo
(R$)
Famlias
Valor mdio do
Ano
beneficirias do
PBF distribudo
Programa Bolsa
por famlia ao
Famlia (PBF)
ms (R$)
(milhares)
33.239
300
8.700
63
2005
35.155
350
10.966
63
2006
37.607
380
11.043
75
2007
39.442
415
10.558
85
2008
41.208
465
12.371
95
2009
44.068
510
12.778
97
2010
46.311
545
13.352
120
2011
47.459
622
13.902
145
2012
48.706
678
14.086
152
2013*
Fonte: ANFIP (2014), que utilizou como fonte de dados o Ministrio do Trabalho e Emprego, o IPEAData, o MDS e o Siga Brasil. Elaborao prpria.
*Os nmeros da RAIS para 2013 so estimados com base nas variaes do CAGED.
Como demonstra tabela 11, houve um aumento contnuo do quantitativo dos postos de
trabalho, partindo de 33.239 postos de trabalho, ao fim do exerccio de 2005, para 48.706, ao
fim de 2013. Um aumento de 15.467 postos de trabalho, que expressa um crescimento de
46,5% entre os anos analisados. Em contrapartida, o nmero de famlias beneficiadas pelo
Programa Bolsa Famlia obteve um crescimento de 61,9%, entre 2005 e 2013, partindo de
8.700 famlias beneficiadas, em 2005, para 14.086, em 2013.
Outro dado importante na anlise comparativa entre a poltica voltada para o trabalho
e o Programa Bolsa Famlia a relao entre a valorizao do Salrio Mnimo e o valor
mdico distribudo por famlia. Entre 2005 e 2013, como demonstra a tabela 11, o Salrio
Mnimo cresceu 126%, saltando de R$ 300, em 2005, para R$ 678, em 2013, ao passo que o
86
valor mdio distribudo por famlia beneficiria do Programa Bolsa Famlia cresceu 141%,
partindo de R$ 63, em 2005, para R$ 152, em 2013, mesmo considerando muito focalizado.
Como se observa, a Assistncia Social, atravs do Programa Bolsa Famlia, tem sido
adotada como resposta ao forte processo de desemprego e precarizao do trabalho.
Nesse sentido, para citar Mota (2004), h uma espcie de assistencializao das polticas
sociais, uma vez que a Poltica de Assistncia vem respondendo ao clamor social pelo acesso
renda em detrimento das polticas voltadas ao trabalho. Trata-se de uma substituio serena
do trabalho pela Assistncia Social como via de acesso s demais polticas, como destacado
anteriormente. Ademais, afirma a ANFIP (2014):
45
Grifos nossos.
87
Tabela 12: Evoluo dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC e RMV) entre 2005 e
2013.
ANO
NMERO DE BENEFCIOS
RECURSOS GASTOS (R$
(milhares)
bilhes)
2.793
9.335
2005
2.940
11.571
2006
3.097
13.468
2007
3.312
15.641
2008
3.504
18.712
2009
3.704
22.234
2010
3.864
25.116
2011
3.999
30.324
2012
4.166
33.869
2013
Fonte: ANFIP (2014).
88
Assim, infere-se que, alm do estmulo economia local, a Assistncia Social, atravs
do Bolsa Famlia, tem respondido ao forte processo de desemprego e precarizao do
trabalho, uma vez que - assim como descrito pelo autor supracitado - tem complementado a
renda de quem vive merc do trabalho desprotegido, informal e desumano, como tambm o
substitui.
Segundo dados da PNAD (2013), houve, em 2013, um crescimento da posse de bens
durveis pelos brasileiros - mais pobres, ou seja, o pblico-alvo da Assistncia Social -, a
exemplo da mquina de lavar - que cresceu em 7,8% a sua existncia nas unidades
domiciliares -, do fogo (98,8%), da televiso (97,2%), do computador (8,8%) e do automvel
(4,8%) (IBGE, 2014). Trata-se de mais uma funo dada Assistncia Social, que estimular
a economia local, o que uma das faces da explicao do crescimento do seu Oramento e
Financiamento, no contexto de implantao do SUAS.
Assim, vamos nos aproximamos do porqu a Assistncia Social tem tido tanto
crescimento no aporte de seus recursos, ocupando um lugar central no contexto das polticas
sociais brasileiras. Essa nova forma de gerncia da Assistncia Social pode trazer
problemas a curto ou longo prazo, sobretudo no que tange sua preeminncia em detrimento
do trabalho - protegido e de qualidade -, uma vez que os beneficirios do Bolsa Famlia
podem estar, a qualquer momento sem essa renda, tendo em vista que se trata de um programa
de governo e no de uma poltica pblica, que pode ser reclamvel pelos usurios. Ademais,
por esses programas no oferecerem proteo previdenciria, esses mesmos usurios
continuaro, futuramente, sendo o mesmo pblico-alvo da Assistncia Social, atravs do
BPC, em um contexto de regresso de direitos, dado o ajuste fiscal implementado pelo
governo Dilma.
A conjuntura dos primeiros meses do segundo mandato do governo Dilma (20152018) tem sido marcada pelo esforo do Governo Federal em viabilizar um significativo
89
ajuste fiscal, com uma meta consolidada de supervit primrio para este ano de R$ 66.325
bilhes, ou 1,2% do PIB nominal esperado para 2015 (BRASIL, 2015). Para tanto, vrias
medidas foram adotadas, das quais destacamos as seguintes: conteno de despesas ao longo
dos primeiros meses de 2015, conteno do ritmo de crescimento das despesas da Unio para
as transferncias de renda s famlias, aumento da arrecadao tributria ao longo dos anos,
entre outras.
Os principais ajustes foram voltados para direitos trabalhistas, quais sejam: o abono
salarial , que teve aumentado de um para seis meses ininterruptos por ano o tempo mnimo de
servio para requerer, cujo valor deixa de ser um salrio mnimo para ser proporcional ao
nmero de meses trabalhados -; o seguro desemprego que teve aumentado o tempo de
servio, de seis para dezoito meses, como tempo mnimo para a primeira concesso e, na
segunda concesso, o perodo passou de seis para doze meses -; penso por morte que
passou a exigir pelo menos vinte e quatro contribuies mensais, alm de um tempo mnimo
de dois anos de casamento ou unio estvel para a concesso do benefcio e o valor seria
proporcional idade do beneficirio -; seguro-defeso que teve aumentado o tempo mnimo
para a concesso de um para trs meses, alm de ter sido proibido seu recebimento
concomitante ao Bolsa Famlia, como tambm limitou-se o conceito de pescador artesanal e
se estabeleceu que o nmero de parcelas desse benefcio seria igual ao do seguro-desemprego
(IPEA, 2015).
De uma forma geral, essas medidas estratgicas passam predominantemente na
conteno e no corte de diversos direitos sociais conquistados historicamente. Trata-se de uma
conjuntura difcil para a classe trabalhadora e exige uma grande capacidade de abstrao para
superar a pseudoconcreticidade e, assim, assumir uma frente de luta, que nossa, em busca
no plano imediato, da garantia dos nossos direitos atravs do fortalecimento das polticas
pblicas e, no plano mais universal, da emancipao humana.
90
APROXIMAES CONCLUSIVAS
A partir das reflexes tecidas neste trabalho, observa-se uma expanso da Poltica de
Assistncia Social brasileira, cuja apreenso exige grande capacidade de abstrao para que
no se caia em leituras reducionistas ou at errneas desse processo, ou seja, faz-se necessrio
situar esse fenmeno no bojo das transformaes sociais contemporneas, de forma a dar
visibilidade explicao do exponencial crescimento do oramento e do financiamento da
Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS.
Como destacado no decorrer do trabalho, a sociedade contempornea marcada pela
busca desenfreada do capital por lucros, numa perspectiva de recompor essas taxas, que
caram demasiadamente em virtude de uma crise estrutural, sem precedentes em sua histria.
Essa busca frentica ocorre atravs de trs fenmenos que se entrecruzam: a financeirizao
do capital, a reestruturao produtiva e o neoliberalismo, cujo resultado se mostra numa
verdadeira averso ao pblico, ao trabalho e ao direito, impondo novas e extensas demandas
Assistncia Social, na medida em que a ofensiva do capital tenta minimizar essa tenso
atravs da reconduo do enfrentamento das expresses da questo social para a pobreza
extrema, tendo nos programas de transferncia de renda seu principal sustentculo.
Nesse sentido, a Assistncia Social vem se expandindo, ao longo dos anos analisados,
de forma gradual e contnua - cujos dados demonstrados no decorrer deste trabalho
corroboram com essa assertiva -, ganhando centralidade no seio das polticas sociais,
sobretudo na Seguridade Social.
De uma maneira geral, essa expanso expressa o trato dado Questo Social atravs
das polticas sociais, que, na contemporaneidade, tem como marca a focalizao das polticas
sociais, que se opem a universalizao destas, que se estabeleceram nos anos gloriosos do
capital. Assim, a Poltica de Assistncia Social tem sido encarada como a responsvel pelo
enfrentamento histrica desigualdade social do pas claramente expressa nos programas de
governos, nos planos plurianuais apresentados neste trabalho
Nesse sentido, a partir da anlise dos dados que expressam a expanso e afirmao da
poltica de Assistncia Social luz do imbricamento entre a universalidade do capital nesse
momento de crise estrutural e a particularidade da realidade brasileira, compreendemos haver
um pano de fundo nesse fenmeno, ou seja, um conjunto de fatos que o explicam, expressos
em trs pilares, quais sejam: 1) essencialidade na busca por novos campos de obteno de
91
mais uma prova dos limites das polticas sociais, uma vez que esto intrnseca e totalmente
relacionadas ao especfico modo capitalista de produzir e de se reproduzir, dentro do qual
irreversvel a Questo Social, o que nos atenta para a necessria luta pela superao das
relaes capitalistas se quisermos atingir a emancipao humana.
Por outro lado, o desvendamento da supramencionada pseudoconcreticidade deleganos desafios, que instigam, tambm, no plano imediato a partir da sua dimenso
contraditria -, a necessria busca pelo fortalecimento das polticas sociais como meio de
ttica e luta poltica em prol do atendimento s reais necessidades da classe trabalhadora,
ainda nesta sociabilidade capitalista.
93
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