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UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARABA

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL (PPGSS)

MAYWE ELYNIA ALVES DOS SANTOS

A REFUNCIONALIZAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL


BRASILEIRA: uma anlise a partir do seu oramento e financiamento

CAMPINA GRANDE PB
SETEMBRO DE 2015
1

MAYWE ELYNIA ALVES DOS SANTOS

A REFUNCIONALIZAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL


BRASILEIRA: uma anlise a partir do seu oramento e financiamento.

Dissertao de Mestrado apresentada, como


requisito parcial, para obteno do ttulo de
Mestre, ao Programa de Ps-Graduao em
Servio Social, da Universidade Estadual da
Paraba (UEPB). rea de Concentrao: Servio
Social, Estado, Trabalho e Polticas Sociais, sob
orientao da Profa. Dra. Jordeana Davi.

CAMPINA GRANDE PB
SETEMBRO DE 2015
2

A REFUNCIONALIZAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL


BRASILEIRA: uma anlise a partir do seu oramento e financiamento

Data da defesa da Dissertao ______/______/________

BANCA EXAMINADORA
____________________________________
Jordeana Davi (Orientadora)
Prof Dr DSS / PPGSS/UEPB

_____________________________________
Sheyla Suely de Souza Silva (Examinadora interna)
Prof Dr DSS/PPGSS/UEPB

__________________________________________
Marcelo Sitcovsky Santos (Examinador externo)
Prof Dr DSS/ UFPB

DEDICATRIA

Dedico este trabalho ao meu av, Manoel Olegrio dos Santos,


Man Lo (in memorian), por tudo que representou e
representa para mim. Amo o senhor, pai, e sinto saudade
diariamente!

AGRADECIMENTOS
O percurso de todo o curso do Mestrado, que ora completa seu ciclo, com a elaborao desta
dissertao, foi ladeado de intensos momentos e vivncias bastante construtivas. Para tanto,
foi necessrio o apoio e a contribuio de muitas pessoas - parafraseando Silva (2012) -, nem
todas de forma direta ou voluntria, nem todas lembradas, mas todas muito importantes.
Nesse sentido, no poderia deixar de mencionar aqueles (as) que foram fundamentais nesse
processo de muita luta, alegria, dor, lgrimas e, acima de tudo, determinao e superao:
Embora parea contraditrio, tendo em vista o mtodo que orienta esse trabalho o crticodialtico -, comeo meus agradecimentos dando glria a Deus, pois tem sido a f nesse ser
que me tem proporcionado olhar para o horizonte e perceber que, apesar de toda a
objetividade hostil que me cerca, possvel sonhar e viver com esperana. Obrigada, Senhor!
minha mainha, Danda, que, em uma manh qualquer, no ptio da FUNDAC de Conceio PB, lembrando-se da responsabilidade e do sonho de ser algum, fez a ponta do meu lpis,
mandou-me enxugar as lgrimas, pegou-me pelo brao e me conduziu sala de aula... A partir
desse dia eu nunca mais soube o que desistir!
Ao meu painho, Espedito, pelas orientaes, experincias de vida e, sobretudo, pelo seu jeito
inusitado, que o faz diferente de todos os pais do mundo, fazendo-me, por conseguinte, uma
filha orgulhosa e agradecida. Obrigada por tudo!
Aos meus irmos Mrcio, Monna e Lily, por serem os melhores irmos e me ajudarem tanto.
A Eduardo, pelo companheirismo, compreenso e apoio; por ter segurado minha mo quando
o fardo j no era mais suportvel, fazendo-me dar mais um passo frente. Eu amo voc!
Estendo esse agradecimento aos seus pais, Dr. Ccero e Jucilene, pelo apoio e por todas as
vezes em que se comportaram como pais para mim, tanto no exemplo quanto nas orientaes.
s minhas amigas e colegas de Mestrado, Glucia e Palloma, por todos os momentos
compartilhados, por todas as vezes em que pararam pra me ouvir e me estender a mo.
Obrigada por fazerem parte da minha vida, vocs foram essenciais!
Lane, minha grande amiga, por todas as palavras e aes que so inmeras e no cabem
aqui. distncia jamais me far esquecer a importncia que voc teve e tem em minha vida,
como tambm no conseguir apagar a imagem que tenho de sua pessoa: uma mulher ntegra,
guerreira, verdadeira, fiel a Deus. Voc um exemplo, minha amiga. Obrigada por tudo.
A Whlley, pelo carinho, apoio e amizade.

minha tia Tica, pelo esforo em me fazer caminhar sempre pra frente, por me ter acolhido
em sua casa, ter sempre me orientado para o bem e por ter sido me em diversas ocasies de
minha vida. Obrigada!
minha tia Nenn, por ter tantas vezes ter me ajudado durante a vida... Nesse momento em
que disserto, d-me mais um exemplo de superao, coragem e determinao. Obrigada por
tudo, tia.
minha Tia Lcia, pelo carinho. Estendo esse agradecimento ao seu esposo Z Filho e aos
seus filhos Rany, Wesley e Wennya meus primos e irmos!
s minhas tias (tia Vanda, tia Bega, tia Socorro, tia Neuda, tia Gera), por todo carinho.
professora Jordeana Davi, pela orientao, puxes de orelha e por ter me ajudado a
chegar at aqui. Sem voc, Jorde, talvez eu no tivesse trilhado esse caminho, porque muito
mais do que as correes na academia, voc me fez acreditar em mim. Obrigada!
A toda a turma do Mestrado/2013 da UEPB, pois com cada um de vocs aprendi muito e
cresci enquanto profissional e pessoa.
Aos meus amigos e colegas de trabalho do municpio de Alcantil - PB, Eliane, Thiago,
Leonardo, Mrcia, Branquinha, Edna e Gorete. Vocs foram fundamentais e no cabe aqui a
importncia de todos na minha caminhada. Estendo esse agradecimento prefeitura municipal
de Alcantil PB, por todo o apoio que me foi dado durante os momentos mais difceis do
curso.
Aos colegas de trabalho do Hospital e Maternidade Caula Leite, pelo carinho e convvio
dirio.
Enfim, a todos aqueles (as) que direta ou indiretamente contriburam com essa conquista.
A todos (as), o meu muito obrigada!

RESUMO

A poltica de Assistncia Social brasileira vem apresentando, ao longo dos ltimos anos, uma
expanso, gradual e contnua, do seu oramento e do seu financiamento, acompanhada de
uma indita centralidade no rol das polticas de proteo social. Numa perspectiva crticodialtica - que parte de uma abordagem ontolgica, crtica e histrica da realidade -, julgamos
procedente questionar essa realidade e, por conseguinte, prop-la enquanto objeto de estudo,
uma vez que a compreendemos apenas enquanto aparncia fenomnica da coisa em si.
Assim, este estudo tem como objetivo explicar o crescimento do oramento e do
financiamento da Poltica de Assistncia Social no contexto de implantao do Sistema nico
da Assistncia Social (SUAS) de 2005 a 2013 -, tendo em vista que o atual momento
histrico marcado pela busca desenfreada do capital pela recomposio de suas taxas de
lucro. Para tanto - luz do imbricamento entre a universalidade do capital, nesse momento de
crise estrutural, e a particularidade da realidade brasileira utilizamos, enquanto recurso
metodolgico instrumental, dados primrios e secundrios, de natureza bibliogrfica e
documental - atravs de documentos relativos ao oramento e ao financiamento da poltica de
Assistncia Social - tais como: Balanos Gerais do Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS), Balanos Gerais do Oramento do Governo Federal, Relatrios Anuais da
Seguridade Social da ANFIP, Dados do SIGA Brasil, que tem como fonte o SIAF (Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal) e o Sistema Integrado de Dados
Oramentrios (SIDOR), Poltica Nacional de Assistncia Social, Plano Plurianual (PPA), Lei
de Diretrizes Oramentria (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA) e Relatrios fsicofinanceiros. Nesse sentido, este estudo reconstri os nexos causais que mediam a relao
entre a especificidade da Assistncia Social brasileira e o atual estgio de expanso do capital,
destacando as mediaes histricas do modo de produo capitalista - que tem implicado nas
polticas sociais, sobretudo a partir da capturao do fundo pblico por parte do capitalismo -,
problematiza a Poltica Social na particularidade da formao social brasileira e explica,
enquanto concreto-pensado, o crescimento do oramento e do financiamento da Assistncia
Social no contexto de implantao do SUAS, evidenciando que esse crescimento contribui
para a expanso do capital, pois tem sido essencial na busca por novos campos de obteno de
lucros no Brasil contemporneo, tem respondido ao forte processo de desemprego e
precarizao do trabalho, como tambm tem sido um estmulo economia local.

PALAVRASCHAVE: Crise capitalista. Fundo pblico. Proteo Social. Assistncia


Social. Sistema nico da Assistncia Social.

ABSTRACT

The Brazilian social assistance policy has been exposing a gradual and continuous expansion
on its budget and its financing over the last few years, accompanied by an inedited centrality
in the list of social protection policies. In a critical dialectical perspective, from an
ontological, critical and historical approach of the reality - we do a judgment about this reality
and, therefore, propose it as an object of study, since we understand it just as phenomenal
appearance of "thing in itself". This study aims to explain the growth of the budget and
financing of social assistance policy in deployment context - SUAS - 2005-2013 - , given that
the current historical moment is marked by an unbridled pursuit of capital for restoration of
their profits. Therefore, we use as instrumental methodological resource, primary and
secondary data, bibliographic and documentary nature - through documents relating to the
budget and the financing of social assistance policy such as: General Balance of the FNAS ,
General Balance the Budget of the Federal Government , Annual Reports Social Security of
ANFIP, data from SIGA Brazil , whose source the SIAF (Integrated Financial Management of
the Federal Government), and the Integrated Budgetary data (SIDOR) , National Policy for
Social assistance, Multi-Year Plan (PPA), the Budgetary Guidelines Law (LDO) , the Annual
Budget Law (LOA) and physical and financial Reports, in the light of overlapping between
the universality of capital at this time of structural crisis , and the particularity of the Brazilian
reality. In this sense, this study reconstructs the causal links that mediate the relationship
between the specificity of the Brazilian Social Assistance and the current stage of capital
expansion, highlighting the historical mediations of the capitalist mode of production that has
meant in social policies, especially from the acquisition of public funds by the capitalism,
contextualizes the social policy in the particularity of the Brazilian social formation and
explains as concrete thinking, the growth of the budget and the Social Assistance funding
from SUAS deployment of context, showing that this growth contributes to the expansion of
capital, as has been instrumental in search for new fields of getting profits in contemporary
Brazil, has responded to strong process of unemployment and job insecurity, as has also been
a stimulus to the local economy.

KEYWORDS: Capitalist crisis. Public fund. Social protection. Social assistance. Single
Social Assistance System.

LISTA DE SIGLA

ABEPSS - Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa em Servio Social


ANFIP - Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil
BM Banco Mundial
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CEPAL - Comisso de Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CLLS - Contribuio sobre o Lucro Lquido das empresas
CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social
COFINS - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPMF - Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
CSL Contribuio Social sobre o Lucro
DIEESE - Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
DRU Desvinculao de Recursos da Unio
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNAS - Fundo Nacional de Assistncia Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LBA Legio Brasileira de Assistncia
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MARE - Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MP Medida Provisria
NOB Norma Operacional Bsica
NOB-RH - Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos
ONU Organizao das Naes Unidas
PBF Programa Bolsa Famlia
PCS Programa Comunidade Solidria
PDRE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
PIB Produto Interno Bruto
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PPA Plano Plurianual
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
SELIC - Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade

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LISTA DE GRFICOS E TABELAS


Grfico 1: Oramento Geral da Unio (Executado em 2014) ..................................................49
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Dvida bruta do setor pblico em relao ao PIB ................................................... 40
Tabela 2: Relao dos Gastos com o Programa Bolsa Famlia e os Juros da Dvida do Setor
pblico (em milhes R$)...........................................................................................................48
Tabela 3: Arrecadao das receitas federais, estaduais, municipais e estimativas da carga
tributria 2012 e 2013 (Em R$ milhes) .............................................................................. 55
Tabela 4: Receitas e despesas da Seguridade Social de 2005 a 2013. (R$ milhes valores
correntes) ..................................................................................................................................60
Tabela 5: Participao das polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social no OSS e no
PIB (2003 a 2012). Funes e FNAS ...................................................................................... 61
Tabela 6: Receita de contribuies sociais selecionadas e os efeitos da desvinculao
promovida pela DRU de 2005 a 2013 ..................................................................................... 62
Tabela 07: Participao da Funo Assistncia Social no Oramento total e no Oramento da
Seguridade Social da Unio (2005 a 2013 em milhes R$)..................................................78
Tabela 8: Oramento executado pelo MDS de 2005 a 2013 (Em milhes de reais valores
correntes)...................................................................................................................................80
Tabela 9: Evoluo das despesas do MDS com aes e servios de Assistncia Social, 2005,
2007, 2009 a 2013 (em R$ milhes).........................................................................................81
Tabela 10: Oramento do FNAS e seu destino (Em milhes de reais).....................................82
Tabela 11: Estoque de Trabalhadores com vnculo ativo ao final de cada exerccio - da RAIS,
evoluo do Salrio Mnimo, quantitativo de famlias integrantes do PBF e valor mdio dos
benefcios a elas distribudos (2005 a 2013).............................................................................85
Tabela 12: Evoluo dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC e RMV) entre 2005 e
2013..........................................................................................................................................87

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SUMRIO

INTRODUO .................................................................................................................12
1. CAPITALISMO CONTEMPORNEO E FUNDO PBLICO ........................................18
1.1 Crise e reao capitalistas: a generalizao da barbrie.................................................18
1.1.1 Crash de 2008: expresso do carter estrutural e irreversvel da
crise contempornea e da ineficincia do neoliberalismo.......................................31
1.1.2 A barbrie como saldo da crise...............................................................................32
1.2 Fundo Pblico: necessrio e insubstituvel ao processo de recuperao do capital......36

POLTICA SOCIAL NO BRASIL: mediaes necessrias entre o capitalismo


contemporneo e a proteo social...................................................................................41
2.1 A particularidade da Poltica Social no Brasil: entre a reforma e a
contrarreforma................................................................................................................41
2.1.1 As polticas sociais no contexto do ajuste neoliberal no Brasil: a utilizao do
Oramento da Seguridade Social como ncora de sustentao da poltica
econmica...............................................................................................................45
2.1.1.1 Oramento
da
Seguridade
Social:
tendncias
contemporneas...................................................................................................53
2.1.1.1.1 Receitas e despesas da Seguridade Social..................................................57

A REFUNCIONALIZAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: entre o


crescimento exponencial dos seus recursos e sua funcionalidade ao
capital.............................................................65
3.1 A Poltica de Assistncia Social: mediaes para o debate...........................................65
3.2 O Oramento e o Financiamento da Assistncia Social no mbito do SUAS: proposta e
execuo oramentria entre 2005 e 2013.....................................................................73
3.2.1 O lugar da Assistncia Social nos Planos Plurianuais (2004-2007; 2008-2011;
2012-2015)..............................................................................................................75
3.2.2 Execuo oramentria da poltica de Assistncia Social: expanso, focalizao e
centralizao de seus recursos.................................................................................78
3.3 O reverso da expanso da Assistncia Social no Brasil: o que explica o crescimento do
seu oramento e do seu financiamento?.........................................................................83

APROXIMAES CONCLUSIVAS ....................................................................................90


REFERNCIAS........................................................................................................................93

12

INTRODUO
A busca pelo conhecimento uma tarefa herclea, pois envolve o desvendamento das
mltiplas determinaes que compem o real. Nesse sentido, o presente estudo registra mais
um esforo individual e coletivo na busca pela superao da aparncia, que, ao mesmo tempo,
esconde e revela a essncia do exponencial crescimento do oramento1 e do financiamento2 da
poltica de Assistncia Social no contexto de implantao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), na realidade brasileira.
A Assistncia Social brasileira ganhou status de poltica pblica a partir da
Constituio Federal de 1988 (CF/88), quando passou a ser includa no rol das polticas de
proteo social, compondo - ao lado da Sade e da Previdncia Social o sistema de
Seguridade Social. Entretanto, o contexto que segue esse marco legal foi extremamente difcil
no que tange a construo/consolidao das polticas sociais, uma vez que o Estado brasileiro
passa a assumir compromissos com a agenda neoliberal - o que implicou medidas de cunho
reacionrio.
Nesse sentido, somente em 1993 que foi sancionada a Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS) e sua regulamentao s veio a ocorrer em 1995, com a criao do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS) e implantao do Benefcio de Prestao Continuada
(BPC). Entretanto, marcados por critrios focalizados e seletivos, em um contexto de
reconhecidos retrocessos desencadeados pelo ajuste neoliberal, que imps Assistncia
Social um perfil filantrpico, promovendo um retorno famlia e s organizaes sociais, do
qual o Programa Comunidade Solidria (PCS) cujas principais caractersticas foram a
seletividade, a focalizao e o carter restritivo e emergencial - emblemtico.
A partir de 2003, com a eleio de Lula, a Assistncia Social passa a ganhar apoio e
centralidade nas aes neodesenvolvimentistas do seu governo, que assume o compromisso
de romper com a lgica neoliberal, atravs de um forte aparato - centrado no crescimento
econmico e no desenvolvimento da justia social - expresso nos Planos Plurianuais (20042007 e 2008-2011), que deram sustentao aos seus mandatos.

O oramento caracterizado enquanto um instrumento de planejamento que estabelece as aes prioritrias


para atendimento das demandas da sociedade; prev recursos, fixa e autoriza despesas; discrimina a origem e o
montante de recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispndios. Ademais, o oramento
a parte mais visvel do fundo pblico e, portanto, tem um carter poltico, cujos gastos definem a direo e a
forma de ao do Estado nas suas prioridades de polticas pblicas (SALVADOR & TEIXEIRA, 2014).
2
O financiamento estabelece a arrecadao de tributos (impostos, taxas, contribuies econmicas e sociais),
como tambm representa a entrada de recursos financeiros que aumentam a disponibilidade do fundo pblico
(SALVADOR & TEIXEIRA, 2014).

13

Esse modelo neodesenvolvimentista aprova o SUAS, em 2005, amplia e unifica os


programas de Transferncia de Renda e implementa planos, programas e projetos de
enfrentamento pobreza. Nesse contexto, cresce, exponencialmente, o oramento e o
financiamento da Assistncia Social, continuando com esse perfil nos governos Dilma
Rousseff (PT).
Assim, a Assistncia Social tratada pelos governos petistas como a poltica capaz de
enfrentar a desigualdade social em um contexto de crise estrutural do capital. Todavia, nos
baseando em Kosik (1976), que fala de uma pseudoconcreticidade3, ou seja, um mundo que
separa aparncia e essncia, que aventuramos questionar essa realidade e, por conseguinte,
prop-la enquanto objeto de estudo, uma vez que a compreendemos apenas enquanto
aparncia fenomnica da coisa em si.
Nesse sentido, julgamos ter promovido um primeiro passo na superao da
pseudoconcreticidade tratada pelo autor supramencionado, uma vez que o prprio
questionamento j expressa um no-conformismo com a aparncia do fenmeno posto e,
portanto, parte das aproximaes sucessivas que permeiam a busca por sua concreticidade.
O interesse por este estudo vem desde a graduao, particularmente a partir de nossa
insero no Programa de Iniciao Cientfica (PIBIC/CNPq), em 2010, no Grupo de Estudos,
Pesquisa e Assessoria em Polticas Sociais (GEAPS), da Universidade Estadual da Paraba
(UEPB), na pesquisa intitulada: O Financiamento da Assistncia Social na Paraba: um
estudo dos municpios habilitados na gesto plena do SUAS no contexto da implantao do
SUAS (2005 a 2007), cujos resultados desta pesquisa indicaram uma recentralizao dos
recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) na Unio, resultando numa
reduo dos recursos para os municpios e Estados, promovendo um esvaziamento dos
Fundos Municipais e Estaduais de Assistncia Social, mantendo-se a tendncia histrica de
centralizao e focalizao dos recursos desta Poltica no Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) e na Renda Mensal Vitalcia (RMV), tendncia esta no alterada com a implantao do
SUAS.

O mundo da pseudoconcreticidade um claro-escuro de verdade e engano. O seu elemento prprio o duplo


sentido. O fenmeno indica a essncia e, ao mesmo tempo, a esconde. A essncia se manifesta no fenmeno,
mas s de modo inadequado, parcial, ou apenas sob certos ngulos e aspectos. O fenmeno indica algo que no
ele mesmo e vive apenas graas ao seu contrrio. A essncia se manifesta no fenmeno. O fato de se manifestar
no fenmeno revela seu movimento e demonstra que a essncia no inerte nem passiva. Justamente por isso o
fenmeno revela a essncia. A manifestao da essncia precisamente a atividade do fenmeno (KOZIK, 1976,
p. 15)

14

Observamos, ainda, um crescimento significativo dos recursos do Ministrio de


Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e, em especial, do Fundo Nacional de
Assistncia Social (FNAS) - desde que foi criado, em 1995 -, que apresentou uma
centralizao dos seus gastos nos Programas de Transferncia de Renda, como o Bolsa
Famlia4 (BF), o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalcia
(RMV). Em termos de sntese, podemos indicar que a pesquisa revela que, mesmo diante dos
avanos institucionais na poltica de assistncia social nos anos 2000, mantm-se, e ainda
mais forte, a tendncia da focalizao e assistencializao da proteo social promovida nos
anos de 1990, expressa na ampliao e direcionamento dos recursos para a poltica de
Assistncia Social e na privatizao da Sade e da Previdncia Social, desmontando o
conceito de seguridade social expresso na Constituio Federal de 1988.
A aproximao terica e emprica com essa problemtica suscitou inquietaes quanto
continuidade desses estudos e, nesse sentido, desenvolvemos nosso Trabalho de Concluso
de Curso (TCC), como tambm a publicao de artigos, os quais abordam a temtica.
Atuamos junto poltica de sade (na ateno primria e complexa), com destaque para
Hospital e Ncleo de Apoio Sade da Famlia (NASF), em cuja oportunidade percebemos a
focalizao e a precarizao das aes dessa poltica, acompanhada de crescimento
significativo dos planos privados de sade e de medidas legais que retiram o carter pblico
da mesma, a exemplo da Lei n 12.550/2011, que cria a Empresa Brasileira de Servios
Hospitalares (EBSERH), cuja implantao intensifica a lgica de precarizao do trabalho no
servio pblico de sade, como tambm atinge a autonomia universitria.
Nesse contexto, observamos, ainda, outras medidas com essa mesma lgica
privatizante no mbito da Previdncia Social, como as diversas reformas realizadas desde o
governo de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), sendo continuadas e maximizadas nos
governos de Luis Incio Lula da Silva (PT) e Dilma Rousselff (PT). Em outros termos, as
aproximaes sucessivas com esse real nos levaram a questionar essa contradio na qual
repousa a Seguridade Social brasileira: a privatizao/mercadorizao das polticas de Sade e
de Previdncia Social na contramo da ampliao da Poltica de Assistncia Social, tanto do
ponto de vista jurdico-normativo quanto do seu oramento e financiamento.
Essas aproximaes nos remeteram a inquietaes tericas que nos conduziram ao
Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Universidade Estadual da Paraba, na linha
de pesquisa Servio Social, Estado, Trabalho e Polticas Sociais. Nesse sentido, a partir
4

Vale salientar que o Programa Bolsa Famlia no financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, uma
vez que se trata de um programa, ou seja, no tem carter de poltica pblica.

15

deste contexto de desmonte dos direitos sociais, particularmente do conjunto da seguridade


social, que se pretende explicar o crescimento do oramento e do financiamento da Poltica
de Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS, tendo em vista que o atual
momento histrico marcado pela busca desenfreada do capital pela recomposio de suas
taxas de lucro, que tiveram um retrocesso com a crise capitalista iniciada nos anos 1970.
Ademais, a escolha da anlise do objeto pela via do oramento e do financiamento se
deu em consonncia com as orientaes dos eixos temticos do Grupo Temtico de Pesquisa
(GTP) da Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa em Servio Social (ABEPSS) Poltica
Social e Servio Social, que vem indicando, nos ltimos Encontros de Pesquisadores em
Servio Social, a importncia do aprofundamento da anlise da poltica social a partir deste
vis, tendo em vista a lacuna de estudos no que tange ao oramento das polticas sociais.
Desse modo, coloca-se a seguinte questo de pesquisa: o que explica a expanso do
oramento e do financiamento da poltica de Assistncia Social no atual contexto poltico e
econmico do Brasil? Assim, procuramos nos aproximar do nosso objeto, buscando as
aproximaes com as leituras crticas desses processos, tomando como referencial tericometodolgico o mtodo crtico-dialtico, que parte de uma abordagem ontolgica, crtica e
histrica da realidade, pretendendo uma aproximao com o objeto em sua essncia,
ultrapassando sua aparncia fenomnica, cujos eixos norteadores se do a partir de sua
apreenso na totalidade concreta, quais sejam: crise capitalista, fundo pblico, Estado,
polticas sociais e luta de classes.
Nesse sentido, a problematizao do oramento e do financiamento da Assistncia
Social ultrapassa, neste trabalho, a perspectiva contbil/ mecnica, ou seja, faz-se uma anlise
crtica desse processo e, para tanto, busca-se compreender as causas do montante, do destino e
a relevncia dos gastos, como tambm a origem dos recursos, problematizando-os com as
opes polticas dos governos.
Como recurso metodolgico instrumental, utilizamos, para aproximao do nosso
objeto, dados primrios e secundrios, de natureza bibliogrfica e documental - atravs de
documentos relativos ao oramento e ao financiamento da poltica de Assistncia Social, tais
como: Balanos Gerais do FNAS, Balanos Gerais do Oramento do Governo Federal,
Relatrios Anuais da Seguridade Social da ANFIP, Dados do SIGA Brasil, que tem como
fonte o SIAF (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal) e o
Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR), Poltica Nacional de Assistncia Social,

16

Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentria (LDO), Lei Oramentria Anual
(LOA) e Relatrios fsico-financeiros.
A anlise tem como espao temporal os anos de 2005 a 2013, que so referentes ao
processo de implantao do SUAS e foi respaldada pela pesquisa bibliogrfica, abrangendo as
referncias tericas fundamentais, que se baseiam numa leitura histrico-crtica da realidade,
para compreendermos o objeto de estudo e seus determinantes.
A dissertao est organizada em trs captulos. O primeiro captulo Crise
capitalista e Fundo Pblico - situa o nosso objeto de estudo no bojo das transformaes
societrias contemporneas, destacando as mediaes histricas do modo de produo
capitalista, a exemplo de suas crises, particularmente a crise contempornea, e as atuais
requisies do capital para o seu movimento de restaurao, que tem implicado nas polticas
sociais, sobretudo a partir da capturao do fundo pblico por parte do capitalismo, que o tem
como padro dominante de financiamento.
O segundo captulo - Poltica Social no Brasil: mediaes necessrias entre o
capitalismo contemporneo e a proteo social problematiza a Poltica Social na
particularidade da formao social brasileira e as conseqncias para as polticas sociais da
adaptao do pas ao receiturio neoliberal, que sofre um processo de contrarreforma a partir
dos anos 1990. Esse captulo aborda, ainda, a Seguridade Social brasileira e a utilizao do
seu oramento como ncora de sustentao da poltica econmica do pas, em um contexto de
crise estrutural do capital, mostrando a ampla e expressa regressividade do sistema tributrio
do Brasil, que indica quem realmente financia a reproduo do trabalho e do capital no pas.
O terceiro captulo - A refuncionalizao da Poltica de Assistncia Social: entre o
crescimento exponencial dos seus recursos e sua funcionalidade ao capital e as
consideraes finais deste estudo tratam do oramento e do financiamento da poltica
Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS luz do imbricamento entre a
universalidade do capital, nesse momento de crise estrutural, e a particularidade da realidade
brasileira anlises feitas nos captulos anteriores, que ter como objetivo apresentar
enquanto concreto-pensado - as explicaes do seu crescimento.
O estudo proposto se trata de um desafio, uma vez que o oramento e o financiamento
pblico se expressam atravs de linguagem e de mtodos eminentemente tcnicos, o que
dificulta sua compreenso, exigindo do pesquisador, sobretudo dos assistentes sociais,
ateno, empenho e uma perspectiva crtica, de forma a analis-los luz das transformaes
histrico-sociais que se apresentam neste contexto. Ademais, a pesquisa tem sua importncia
17

para a sociedade, tendo em vista que trar substratos para a compreenso da poltica de
Assistncia Social, o que pode instrumentalizar estudantes, profissionais, conselheiros da
assistncia social e a sociedade em geral nas difceis tarefas de apreenso do e de interveno
no real, sempre na perspectiva de uma prxis emancipatria.

18

CRISE CAPITALISTA E FUNDO PBLICO

1.1 Crise e reao capitalistas: a generalizao da barbrie


Tendo em vista que nossa anlise pretende partir da perspectiva da totalidade social, fazse necessrio que o nosso objeto seja situado no bojo das transformaes societrias
contemporneas, que implica apreender as mediaes histricas do modo de produo
capitalista, a exemplo de suas crises, particularmente a crise contempornea, e as atuais
requisies do capital para o seu movimento de restaurao, que tem implicado nas polticas
sociais, sobretudo a partir da capturao do fundo pblico por parte do capitalismo. Nesse
sentido, compreender o cho histrico-concreto onde se situa o nosso objeto crescimento do
oramento e financiamento da Assistncia Social brasileira - nos d o substrato necessrio
para sua apreenso.
O mundo contemporneo est imerso em uma crise estrutural sem precedentes em sua
histria explicao para o atual processo de barbrie social, poltica, econmica e cultural
que a populao mundial vem enfrentando - e que se apresentou sociedade aps uma onda
longa expansiva do capital.
Erneste Mandel (1982), grande estudioso da dinmica capitalista, destaca que, a partir dos
anos 1940/1945, o capitalismo entra numa subfase de sua fase monopolista, que ele chama de
capitalismo tardio. Esse momento aberto com o perodo de expanso, que clssico desse
modo de produo capitalista, na medida em que resultou da superexplorao da fora de
trabalho realizada pelo fascismo e pela Segunda Guerra Mundial, como tambm foi um
movimento de contratendncia do sistema capitalista crise de 1929.
Com a queda da Bolsa de Valores de Nova York e a grande depresso de 1929, o
capital v-se obrigado a se afastar das idias liberais que predominavam at ento, dando
lugar ao Keynesianismo5. O enfraquecimento das idias liberais possui dois determinantes: o
prprio processo de acumulao capitalista e o crescimento do movimento operrio. O
primeiro determinante diz respeito ao prprio processo de acumulao capitalista baseado na
monopolizao do capital, que acelerou os processos de concentrao e centralizao de
capital, resultando na fuso e aquisio de empresas e, por conseguinte, em grandes
monoplios.
5

O Keynezianismo uma teoria baseada nas idias do economista John Maynard Keynes. Nasceu no comeo
do sculo XX e tem como principal bandeira a defesa da interveno do Estado na economia com o objetivo de
atingir o pleno emprego. Vale salientar que a interveno estatal deve ocorrer onde a iniciativa privada no tenha
condies ou no deseje intervir, sempre na perspectiva de manter o lucro capitalista em larga escala, ou seja, na
defesa intransigente do capitalismo.

19

O segundo determinante para o enfraquecimento das ideias liberais consiste na


organizao da classe trabalhadora, pois os trabalhadores passaram a ocupar espaos coletivos
de comando, fazendo com que a burguesia cedesse no que diz respeito aprovao de
medidas que beneficiassem o trabalho. Ademais, se institua, nesse momento, um regime de
acumulao baseado na solidariedade e na juno e fortalecimento dos trabalhadores no cho
da fbrica: o fordismo.
O regime de acumulao dessa fase do capitalismo era o fordista, baseado na produo em
massa para o consumo em massa, tendo como principal propulsor a mo poderosa do Estado,
que desde fim do sculo XIX e, sobretudo no sculo XX, parte intensamente interessada na
relao contraditria entre capital e trabalho6. O fordismo foi implementado durante perodo
anterior onda longa expansiva do capital, mas s no contexto dos anos gloriosos que
suas indstrias baseadas em tecnologias amadurecidas foram levadas aos extremos de
racionalizao e formaram a base desse longo perodo de expanso ps-guerra que se manteve
intacto at mais ou menos 1973. A partir da, o fordismo se constituiu em um:
novo sistema de reproduo da fora de trabalho, uma nova poltica de
controle e gerncia do trabalho, uma nova esttica e uma nova psicologia,
em suma, um novo tipo de sociedade democrtica, racionalizada, modernista
e populista (HARVEY, 1992, p. 121),

Nesse contexto, nos pases de capitalismo avanado, o capital alcanou altas taxas de
lucro, ancorada numa relativa estabilidade, que, sob a perspectiva Keynesiana, contou com a
mo poderosa do Estado, o que permitiu um crescimento extraordinrio da acumulao
capitalista. necessrio salientar que tanto a interveno do Estado quanto o processo de
expanso no se deram de maneira linear em todos os pases, tanto que ao mesmo tempo em
que havia um crescimento de capital oriundo das foras de trabalho privilegiadas no Norte da
Europa, como tambm a recuperao de naes devastadas pela Segunda Guerra Mundial,
muitos pases serviram de colnia de explorao para os pases de capitalismo central,
sobretudo na extrao de matria-prima.
Nesse momento, o Estado passou a assumir um destacado papel de regulao, dando
origem ao Estado intervencionista. De acordo com as idias de Keynes, o Estado deveria
socializar os investimentos, por meio de um amplo sistema de tributao, marcando um
6

Como exemplo, podemos citar a Inglaterra - um pas que, inicialmente, mostrava-se impensvel para a
interveno estatal na economia em virtude de sua adeso histrica ao liberalismo clssico-, que realizou
medidas de cunho social; tambm podemos citar a Alemanha, sob o governo de Bismarck, que, embora atravs
de contribuio prvia, pela via do seguro social, concedeu direitos sociais aos trabalhadores assalariados.

20

momento de crescimento acelerado do capital produtivo, acompanhado de um consumo em


massa.

Essa articulao garantiu mercado para escoar a produo, evitando um


problema de superproduo e, assim, permitiu a continuidade tranquila da
acumulao. De fato, na economia capitalista necessria uma profunda
ligao entre produo e a esfera da circulao: no capitalismo no basta
progredir; fundamental o mercado escoar a produo (SALVADOR, 2010,
p. 61)

O aumento expressivo/progressivo na taxa de mais-valia foi mais uma caracterstica


dessa fase de acumulao capitalista, consubstanciado pelo regime de acumulao fordista.
Em virtude deste aumento, a taxa mdia de lucro tambm cresceu progressivamente, levando
a uma acumulao ampliada de capital, que tornou possvel a terceira Revoluo Tecnolgica
- com seu aumento na extrao de mais-valia relativa e os superlucros da tecnologia de ponta
para os monoplios.
Mszros (2011) destaca que o prprio imperativo de intensificar cada vez mais a
expanso do capital uma manifestao paradoxal de sua incontrolabilidade7, pois essa
mesma expanso traz consigo novos problemas e contradies, que surgem na mesma
proporo de seu porte exagerado de crescimento.
A expanso do capital vivenciada no ps Segunda Guerra Mundial, conjugada com a
Terceira Revoluo tecnolgica, levou a um aumento considervel da composio orgnica
do capital8. Dessa forma, devido, tambm, ao peso objetivo da classe operria, resultante do
longo perodo de pleno emprego dos anos gloriosos do capital, e da sua fora de
organizao e luta foi difcil para o capital recompensar essa elevao da composio
orgnica, que exigia cada vez mais uma alta na taxa de mais-valia, determinando, assim, a
inverso da longa onda, dando incio a uma recesso generalizada, que se desenrola at os
dias atuais, com todo seu poder de devastao social, poltica, econmica e cultural.

Segundo Mszros (2011), o espectro da incontrolabilidade do capital resultado da submisso deste s


amarras da autossuficincia, que era presente em sociedades anteriores. Essa perda de controle sobre o conjunto
do sistema reprodutivo do capital no se aplica apenas aos trabalhadores que bvia -, destaca o autor, mas at
aos capitalistas mais ricos, que, necessariamente, se quiserem sobreviver, tero que obedecer aos imperativos
objetivos de todo o sistema.
8
Segundo Marx (2013), a composio orgnica do capital deve ser apreendida em duplo sentido: a partir da
perspectiva do valor e da matria. Na primeira, ou composio-valor, a composio determinada pela
proporo em que se reparte em capital constante ou valor dos meios de produo e capital varivel ou valor da
fora de trabalho, soma global dos salrios (MARX, p. 689); na segunda (denominada por ele de composio
tcnica) como a composio funciona no processo de produo -, determinada pela proporo entre a massa
dos meios de produo utilizados e a quantidade de trabalho exigido para seu emprego. Assim, a depender das
condies objetivas, essa relao pode ser tanto direta quando inversamente proporcional.

21

No fugindo ao carter clssico das crises do modo de produo capitalista, a crise


contempornea consiste numa crise clssica de superproduo (MANDEL, 1990, p. 23),
cujas evidncias so: a fase tpica da queda da taxa mdia de lucro e o crescimento regular da
capacidade ociosa de produo da indstria.
Para Mandel (1990), a primeira evidncia expressa na queda constante dos lucros
das empresas em todo o mundo de capitalismo avanado, sobretudo aquelas com aes
americanas: os lucros brutos de todas as aes americanas continuaram a baixar do ritmo
anual de 155 bilhes de dlares no terceiro trimestre de 1974 para 135 bilhes de dlares no
quarto trimestre de 1974 e 100 bilhes no primeiro trimestre de 1975. A queda dos lucros
lquidos foi de 25% no mesmo perodo. Na Alemanha ocidental, o declnio dos rendimentos
brutos das empresas cai de 10%, em 1960, para 5%, em 1977. No Japo a queda foi de 35,5%
dos lucros brutos e de 20,9% dos lucros lquidos das principais empresas por aes do pas. A
segunda evidncia expressa na queda na taxa de utilizao da capacidade de produo da
indstria manufatureira nos Estados Unidos, que caiu de 92%, em 1966, para 68,5%, em
junho de 1975, com uma pequena retomada, mas ainda inferior, de 73,5% em dezembro de
1975 (MANDEL, 1990).
Esse processo pode ser explicado a partir da relao mercadoria-dinheiro - ou, em
outras palavras, na contradio entre valor de uso e valor de troca que coloca a primeira
possibilidade das crises de superproduo atravs dos problemas resultantes da realizao
da mais-valia. Para o referido autor:
A mercadoria ao mesmo tempo produto do trabalho privado e do
trabalho social. Entretanto o trabalho social realizado sob a forma de
trabalho privado no pode ser reconhecido imediatamente ou a priori
como tal. A mercadoria no pode, portanto, se apresentar
imediatamente como trabalho social; ela implica condies nas quais
esta representao lhe seja exterior, sob a forma de um valor de troca,
sob a forma de dinheiro. Mas tal reconhecimento, a posteriori, do
trabalho social que ela contm sempre aleatrio, uma vez que
depende sempre do fato de que a mercadoria ser efetivamente vendida
e do preo com que vendida [...]. Encontramos, portanto, nesse
desdobramento entre a mercadoria e o dinheiro [...], a possibilidade
primeira das crises de superproduo (MANDEL, 1990, p. 210).

Todas as crises vivenciadas pelo capitalismo so crises de superproduo, ao contrrio


do modo de produo feudal, onde as crises consistiam na escassez. Ademais, so resultantes
de fatores gerais oriundos das contradies que subjazem a esse modo de produo e de
fatores particulares de cada momento histrico especfico. Para explicao da crise em
questo, apoiaremo-nos em Mandel (1990, p. 221-222), que nos apresenta a seguinte sntese:
22

a) Uma crise clssica de superproduo com durao e profundidade limitadas por um


dficit financeiro e uma expanso do crdito em grande escala, que teve como
resultado um aumento exponencial da dvida pblica e privada nos anos de 1975/76 ;
b) A combinao da crise clssica de superproduo com a mudana brusca da onda
longa, que passou a mover-se em seu sentido depressivo, na qual, os lucros foram
diminuindo de maneira extraordinria, do que so exemplos as decrescentes taxas de
lucros em pases como a Alemanha Ocidental, a Gr Bretnia, a Itlia, os Estados
Unidos e o Japo, alm de outros exemplos que trazem a tona um crescimento
econmico nfimo em escala mundial;
c) Uma nova fase de crise do sistema imperialista, na qual o aumento do preo do
petrleo como forma de conceder s classes dominantes uma participao maior na
repartio da mais-valia mundial - e os novos acordos nos quais os Estados Unidos
tomaram a deciso de desvincular o dlar do ouro, rompendo, portanto, com o acordo
de Bretton Woods so apenas reflexos;
d) Uma crise social e poltica agravada nos pases imperialistas, que levou a um
aumento das lutas e politizao dos trabalhadores contra a tentativa da classe
dominante em impor-lhes o preo da crise;
e) A conjugao de todos os elementos com a profunda crise estrutural da qual se refere
acentua a crise de todas as relaes sociais burguesas e, mais particularmente, a crise
das relaes de produo capitalista (IDEM, 1990, p. 222).
Em sntese, podemos dizer que, imbudo das causas gerais, o modo de produo
capitalista aliou fatores particulares como a inflao9, que teve como causa primeira o
aumento exponencial das dvidas bancrias, e a desproporcionalidade dos setores. Em outras
palavras, uma penria setorial coincidindo com a superabundncia de outros: a recesso
estourou primeiramente em alguns setores-chave, como o automobilstico e o de construo
civil, atingindo progressivamente o setor txtil, de eletrodomstico, material de construo e,
por fim, o petroqumico, este responsabilizado como um detonador da referida crise, enquanto
outros setores se mantinham no mesmo contexto de superabundncia dos anos da onda longa
expansionista.
Em decorrncia dessa crise estrutural, o capital procurou e procura estratgias no sentido
de recuperar a expanso anterior. Dessa forma, as mudanas na estrutura organizacional da
produo so emblemticas: h a transio do regime de acumulao fordista para o de
9

At ento a inflao, que era um estmulo para a atividade capitalista, passa a ter efeitos perversos, na medida
em que foram necessrias doses cada vez maior da mesma para estimular a demanda global.

23

acumulao flexvel, denominada reestruturao produtiva, que, ancorado numa reao


terica e poltica contra as formas de interveno estatal o neoliberalismo e na
financeirizao do capital, consubstancia o projeto restaurador do capitalismo em crise,
consolidando-se, assim, a sociedade tardo-burguesa (NETTO, 2010).
A transio do regime de acumulao fordista para o de acumulao flexvel marcada
pela anttese regidez, apoiando-se:
na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos
produtos e padres de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento dos setores
de produo inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de
servios financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente
intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e organizacional. A
acumulao flexvel envolve rpidas mudanas dos padres de
desenvolvimento desigual, tanto entre setores como entre regies
geogrficas, criando, por exemplo, um vasto movimento no emprego no
chamado setor de servios, bem como conjuntos industriais
completamente novos em regies at ento subdesenvolvidas [...]. Ela
tambm envolve um novo movimento [...] de compresso do espaotempo [...] no mundo capitalista [...] (HARVEY, 1992, p. 140).

A incorporao de tecnologias avanadas e da cincia essencial a esse processo,


sobretudo da microeletrnica e dos recursos informticos e robticos, na medida em que
reduz a demanda por trabalho vivo, o que afeta enormemente o contingente de trabalhadores
ligados produo. Ao externalizarem os custos da produo - seja atravs da terceirizao
ou por outros meios, mas mantendo sempre o controle sobre essa produo -, as
conseqncias so enormes; como exemplo desta complexificao, podemos citar a ofensiva
imperada ao emprego e aos direitos trabalhistas.
Com a incorporao das inovaes tcnico-cientficas, h uma tendncia ao aumento da
explorao do trabalho, tendo em vista que h um aumento da produtividade sem, contudo,
diminuir o tempo de trabalho socialmente necessrio e do desemprego em escala ampliada,
alm de uma desestruturao dos direitos historicamente conquistados.
Assim, so observadas mudanas no setor de produo - a produo deixa de ser em
massa e passa a ser segmentada, voltada para o consumo especfico; os produtos tiveram seu
tempo de vida comprimidos, com uma grande acelerao na produo e no consumo. A meia
vida de um produto fordista tpico, por exemplo, era de cinco a sete anos, mas a acumulao
flexvel diminuiu isso em mais da metade em certos setores (HARVEY, 1992, p. 148).
Harvey (op. cit) destaca que o mercado de trabalho no regime de acumulao flexvel se
estrutura a partir de dois mbitos: centro e periferia. No centro esto aqueles trabalhadores,
24

cujos empregos so regidos por tempo integral, condies permanentes e uma natureza de
atividade essencial ao desenvolvimento das organizaes; so aqueles trabalhadores que
dispem de uma maior segurana no trabalho e algumas vantagens, mas que devem atender
expectativa da organizao em todos os sentidos10. A parcela deste tipo de trabalhador que
atua no centro do sistema de produo cujo perfil flexvel e polivalente cada vez
menor em relao aos que atuam na periferia.
Na periferia, os trabalhadores so divididos em dois subgrupos: no primeiro esto aqueles
com regime de trabalho em tempo integral, cujas habilidades podem ser encontradas
facilmente no mercado e com menos acesso a oportunidades de carreira, o que leva a uma
intensa rotatividade, tornando a fora sindical cada vez mais fraca; o segundo subgrupo
ainda mais flexvel, na medida em que inclui trabalhadores cujos regimes de trabalho so em
tempo parcial e subcontratado, com menos direitos do que qualquer outro grupo.

A atual tendncia dos mercados de trabalho reduzir o nmero de


trabalhadores centrais e empregar cada vez mais uma fora de trabalho que
entra facilmente e demitida sem custos quando as coisas ficam ruins.
(HARVEY, 1992, p. 144).

Segundo Netto (2012), o desemprego, tomadas as cifras mundiais, vem crescendo desde
os anos 1980, alm da forte compresso nos salrios daqueles que conseguem se manter no
mercado de trabalho, derivando em pondervel aviltamento do padro de vida (p. 423).
Assim, de fato,
o chamado mercado de trabalho vem sendo radicalmente reestruturado
e todas as inovaes levam precarizao das condies de vida da massa
dos vendedores de fora de trabalho: a ordem do capital hoje,
reconhecidamente, a ordem do desemprego e da informalidade (IDEM, p.
417)

O Estado participa ativamente dessas transformaes enquanto um agente corretivo do


capital, ou seja, uma estrutura totalizadora de comando poltico que contribui para que o
capitalista exera a tirania nos locais de trabalho. Ocorre tambm, segundo o autor citado,
uma revoluo no papel das mulheres nos mercados e processos de trabalho, pois as novas
estruturas no mercado de trabalho facilitam muito a explorao da fora de trabalho feminina,

10

Vale salientar que nos ltimos anos, com a crise no centro do mundo - que atinge pases como Espanha,
Grcia e Portugal, esse tipo de trabalhador est cada vez mais escasso. Segundo matria publicada no site da
Universidade Wharton, da Pensilvnia, em janeiro de 2015, o desemprego na Europa, com exceo do Reino
Unido,

devastador
e
no
h
previso
de
queda
at
2016.
(Disponvel
em:
https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/europa-em-2015-incerta-desigual-e-imprevisivel/).

25

sobretudo nas ocupaes em tempo parcial a qual passa a substituir os homens, com
remuneraes menores; h um retorno dos sistemas de trabalho domstico e familiar e da
subcontratao, que permite o ressurgimento das prticas e trabalhos de cunho patriarcal
feitos em casa (IDEM, p. 146).
Nogueira (2010), em artigo sobre a feminizao no mundo do trabalho, apresenta as
recentes tendncias do trabalho feminino, especialmente durante o processo de reestruturao
produtiva. Destaca que houve um progressivo aumento da populao feminina em relao
populao ativa entre as dcadas de 1980 e 1990 na Europa, sobretudo no setor de servios
em pases de capitalismo avanado, com destaque para os empregos com baixos salrios
entre 1983 e 1998, a maior parte dos empregos criados foram ocupados por mulheres e quase
metade deles era de baixssimos salrios -; desvios de salrios em que as mulheres tm
salrios significativamente menores que os homens, chegando a um desnvel que se escalona
entre 10% e 32% na Europa-; trabalho em tempo parcial na Unio Europia, no ano de
1996, 16,4% dos empregos em tempo parcial correspondiam a 31,6% de mulheres e 5% de
homens, o que implica, alm dos baixos salrios, poucos ou nenhum direito trabalhista,
confirmando a tendncia pauperizao [...] e a desvalorizao do trabalho feminino, que
vem caracterizando a diviso sexual do trabalho tambm nos pases de capitalismo avanado
(IDEM, 2010, p. 212).
Paralela reestruturao do mercado de trabalho, a organizao industrial ganhou
importncia: a formao de pequenos negcios um exemplo emblemtico. Para alm disso,
as formas de trabalho antigas como o domstico, familiar e outros ganham uma importncia
crucial nesse contexto, no como um trabalho complementar, mas central na vida desses
trabalhadores; so esses trabalhos os responsveis por lhe garantirem a reproduo de sua
fora de trabalho. H, tambm, o crescimento de economias ditas sujas ou informais.
Essas formas de trabalho apresentam diferenciaes, a depender do pas no qual foi instalado,
na medida em que podem indicar novas estratgias de sobrevivncia por parte dos
desempregados, como tambm apenas pessoas querendo se inserir no sistema capitalista. Em
todos esses casos, o efeito uma transformao no modo de controle do trabalho e de
emprego, na medida em que a organizao da classe trabalhadora foi atingida por todo esse
processo (HARVEY, 1992).
O aumento do poder corporativo, com um grande nmero de fuses de pequenas e grandes
empresas, outro exemplo, implicando na monopolizao e na centralizao, facilitado pela
disperso; mobilidade geogrfica; flexibilidade no mercado de trabalho, de produo e de
26

consumo, prprios do regime de acumulao flexvel. O conhecimento tcnico/cientfico


tambm ganha uma extraordinria importncia, a partir d qual o saber transformado cada
vez mais em mercadoria.
Outra caracterstica desse processo o desemprego estrutural, que atinge a totalidade dos
trabalhadores. Segundo dados da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o desemprego
mundial deve aumentar intensamente nos prximos cinco anos, saindo de 201 milhes, em
2014, para 211 milhes, em 2018. Acresce-se a isso a eroso do trabalho contratado e
regulamentado, que est sendo substitudo pelas diversas formas de empreendedorismo,
cooperativismo,

trabalho

voluntrio,

trabalho

atpico,

formas

que

mascaram

frequentemente a autoexplorao do trabalho (ANTUNES, 2010, p. 633), em um contexto de


forte financeirizao do capital.
A financeirizao do capital uma das estratgias utilizadas pelo capitalismo para retomar
suas taxas de lucro solapadas pela crise dos anos 1970. Quando a mais-valia produzida no
mais suficiente para manter a taxa mdia de lucro anterior crise, uma parte do capital
recentemente acumulado retida para atividades financeiras especulativas, uma vez que no
pode mais ser investida nas condies normais de rentabilidade (MANDEL, 1990).
A especulao financeira ganha um ambiente propcio a partir dos anos 1970 com a
criao de novos produtos financeiros, destaca Salvador (2010). Os Estados Unidos - onde
nasceram os determinantes da instabilidade estrutural que tem atingido todas as economias do
mundo - foram o primeiro pas a sofrer/promover as transformaes societrias que abririam
espao para o aumento exponencial da esfera financeira, decorrente da autonomizao do
capital que rende juros.
Segundo Marx (2008), o ciclo de rotao de capital industrial carrega em seu interior trs
momentos que correspondem forma funcional do capital e cada forma exige a
especializao de capitalistas, o que leva sua autonomizao em capital portador de juros,
capital produtivo e capital comercial. necessrio salientar que essa autonomia sempre
relativa e nunca absoluta.
O capital portador de juros tem a funo de, a partir de um capital anteriormente
acumulado, contribuir para a acumulao produtiva, na medida em que ele (capital portador
de juros) s se afirma como tal se o dinheiro emprestado for, realmente, transformado em
capital e se produzir um excedente, do que o juro uma parte (MARX, 1984, p. 285). Em
outras palavras, o capital portador de juros mantm uma relao intrnseca com a produo,
uma vez que o juro parte da mais-valia produzida pelo capital produtivo.
27

Entretanto, no processo de financeirizao contemporneo, o capital que rende juros


aparece na forma de capital fictcio - que, embora seja derivado daquele, no so iguais,
porque a condio necessria de sua existncia a constituio de um conjunto de capitais
que deixa de lado a funo de acumular dinheiro de forma pretrita para se valorizar de forma
autnoma, de forma fetiche. Nesse sentido, o capital dinheiro aparece na sua superfcie
numa relao consigo prprio, como fonte independente de criao de valor, margem do
processo de produo, apagando o seu carter antagnico frente ao trabalho (IAMAMOTO,
2009, p. 15).
Nesse sentido, o capital aparece como autocriador, desvinculado do processo de produo,
metamorfoseando a famosa equao de Marx para representar o processo de produo: se a
equao original traz D M D, no qual uma determinada mercadoria transformada em
outra mercadoria com um valor maior do que a primeira, para que o circuito se realize de
forma plena, agora ela expressa por D D, ou seja, dinheiro gera dinheiro, sem a
intermediao do processo produtivo do trabalho (IDEM, 2014).
Ocorre, nesse processo, uma metamorfose - que se assenta no processo de autonomizao
relativa da forma funcional do capital citada anteriormente - na qual a taxa geral de lucro
repartida em lucro e juro: este aparecendo como autocriador do qual derivam as formas de
capital fictcio e especulativo parasitrio - e aquele como parte do processo de produo.
Entretanto, ambos tm uma nica origem, a produo. O juro parte da mais-valia - que o
trabalho no pago ao trabalhador no processo de produo , que retirada da circulao do
capital enquanto juro. Em outras palavras, o juro , apenas e to somente, parte do trabalho,
da produo, no autocriador como querem os apologticos do capital.
A autora citada considera o juro em duas perspectivas: a qualitativa e a quantitativa.
Para ela, do ponto de vista da qualitativa, o juro parte da mais-valia e expressa a distribuio
desta entre diferentes pessoas, na medida em que o capital, j realizado mediante a produo,
entra na circulao na forma de dinheiro e emprestado mantendo a relao original com
seu proprietrio -, gerando uma quantia a mais de dinheiro, que o juro e, portanto, parte da
mais-valia; j do ponto de vista quantitativo, a autora destaca que o juro parte do lucro
mdio, aquela quantia que deve ser paga ao capitalista monetarista pelo capitalista industrial.
Na contemporaneidade, o capital financeiro expresso na fuso entre capital bancrio
e o industrial dando origem ao domnio financeiro devido ao forte processo de
concentrao e centralizao bancria, no qual os bancos maiores absorvem os bancos
menores, subornando as operaes comerciais e industriais de toda a sociedade, redundando,
28

assim, na dominao da oligarquia financeira, assumindo, dessa forma, o comando do


processo de acumulao. Esse processo tem como marca a especulao de recursos pblicos e
privados, encontrando na dvida pblica sua principal ncora de sustentao, uma vez que esta
converte os recursos oriundos da produo - atravs da arrecadao dos tributos em fontes
de investimentos para o capital financeiro, forando o Estado a reduzir seus gastos com o
social, numa hipertrofia das operaes financeiras (BERING & BOSCHETTI, 2008).
O desenvolvimento de instituies especializadas, a exemplo dos Fundos de Penso,
mais um exemplo desse processo, que faz da centralizao dos lucros no reinvestidos das
empresas e das rendas poupadas das famlias, principalmente por meio dos planos privados de
previdncia e da poupana salarial, o caminho de uma acumulao financeira de grande
dimenso (SALVADOR, 2008).
Salvador (2010) destaca, com base em Aglieta (2004), que a liberalizao financeira
permitiu um aumento da acumulao da riqueza privada e que esta no veio por meio de
investimentos produtivos, mas da inflao de preos ativos reais e financeiros que cresceram
acima da mdia da economia nesse perodo. Permitiu, tambm, alm do desenvolvimento de
novos produtos no mercado financeiro, como os ttulos e os contratos relativos a estes - todos
com a marca da instabilidade, prpria do capital financeiro especulativo -, a onda de fuses e
aquisies de empresas, com destaque para as empresas pblicas.
zgr Orhangazi (2008), em estudo sobre o processo de financeirizao do capital
frente acumulao produtiva nos Estados Unidos, mostra como foi negativa essa relao,
cujos dados revelam que h um crescimento significativo das parcelas dos lucros retidos que
so direcionados para o pagamento de juros, dividendos e recompensas de aes. Em outras
palavras, uma maior parcela dos lucros totais est retida na esfera financeira, o que afeta
negativamente o investimento produtivo das empresas no financeiras dos Estados Unidos.
sabido que esse pas tem um domnio sobre o sistema mundial (imperialismo), sobretudo nos
pases subdesenvolvidos, o que coloca as classes dominantes nacionais, como tambm os
Estados nacionais, a servio da financeirizao mundial.
O capitalismo no sobrevive atravs da especulao, mesmo que ela seja dominante na
contemporaneidade. As orientaes dos organismos financeiros internacionais, como o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), para os estados nacionais
corroboram com essa assertiva: estes atuam junto aos pases perifricos, orientando-os
como devem proceder para que haja, em carter mundial, uma poltica de ajuste estrutural,
ancorada no capital financeiro. Tal poltica tem como norte o redirecionamento do fundo
29

pblico nacional fruto do capital produtivo - para a valorizao do capital financeiro


internacional, sobretudo atravs do pagamento dos juros e amortizaes da dvida pblica.
Segundo Iamamoto (2008), o mundo das finanas se apia em dois braos, a dvida
pblica e o mercado acionrio das empresas. Entretanto, ressalta a autora, estes s sobrevivem
graas aos Estados nacionais com suas polticas monetrias, fiscais e decises polticas, que
avanam veementemente sobre o fundo pblico, que fruto tanto do lucro, quanto do trabalho
necessrio sob a forma de taxas e impostos, sendo o trabalho o mais penalizado.
Nesse contexto, como forma de legitimar essa reao burguesa ou seja, todo esse
processo de ataque do capitalismo, cujo objetivo voltar a atingir as altas taxas de juros
anteriores crise de 1970-75 -, o capital fortaleceu e difundiu uma ofensiva ideolgica,
designado de neoliberalismo, que legitima o projeto do capital monopolista de suprimir as
restries extra-econmicas ao seu movimento e sua liberdade.
O neoliberalismo trata-se de uma ideologia enquanto reao terica e poltica contra a
interveno do Estado na economia. Nasceu logo aps a Segunda Guerra Mundial, no perodo
dos anos de ouro do capitalismo, motivo este que impediu sua expanso e solidificao
naquele momento, ganhando solo frtil apenas com a crise estrutural do capital.
A partir desse contexto, os defensores do neoliberalismo localizaram a crise no Estado e
nos gastos com os direitos sociais e passaram a acusar os trabalhadores, este ltimo sob a
justificativa de que o poder excessivo dos sindicatos sobre o Estado - para que este
aumentasse os salrios e os demais meios de reproduo daquela classe - corroeu os lucros
das empresas, desencadeando altas taxas de inflao e, por conseguinte, uma grande crise do
capital.
Dessa forma, a sada era manter o Estado afastado de qualquer tipo de interveno
econmica, proibi-lo de qualquer gasto social, destruir o poder dos sindicatos, manter a
estabilidade monetria, manter uma taxa de desemprego de forma a criar um exrcito
industrial de reserva -, reduzir os impostos dos rendimentos mais altos e sobre as rendas
atravs das reformas fiscais para, assim, dinamizar as economias avanadas (ANDERSON,
1995).
O primeiro pas a atender a esses requisitos de forma veemente foi a Inglaterra em que
pese as primeiras iniciativas neoliberais no Chile, sob o governo de Pinochet, mas menos
agressivas do que o ingls - sob o governo de Thatcher, seguido dos Estados Unidos de
Reagan e, por conseguinte, de quase todos os pases da Europa ocidental, processo
denominado por Anderson (1995) de onda de direitizao.
30

Em todos esses pases o neoliberalismo foi colocado em prtica, uns com mais fora,
como o caso da Inglaterra, e outros menos - graas aos resqucios do Estado de Bem-Estar
social criado no Segundo ps-guerra-, mas todos com conseqncias devastadoras para a
classe trabalhadora. emblemtico o desemprego massivo criado na Inglaterra, o corte nos
gastos sociais em quase todos os pases, que solapou o que se tinha construdo no perodo
ps-segunda guerra mundial. Para alm dessas perdas, necessrio citar a elevao dos juros,
a diminuio dos impostos sobre os grandes rendimentos e a privatizao das empresas
pblicas, sempre a favor do capital.
Muito embora o neoliberalismo tenha obtido xito no sentido de conseguir pr em prtica
seu programa, ele se mostrou ineficaz quando se considera o seu objetivo. O neoliberalismo
foi implantado pelos pases com o intudo de enfrentar a crise capitalista e reativar as altas
taxas de crescimento, tendo como parmetro o perodo dos anos de ouro do capital, mas no
logrou xito, na medida em que as taxas de crescimento do capital se mostraram nfimas, com
a preservao da crise.
Em que pese no alcanar seu objetivo central, necessrio salientar a fora que o mesmo
continua tendo em todo o mundo, inclusive naqueles pases cujos governos se diziam de
esquerda e se mostraram fortes contra sua implantao. O neoliberalismo se firmou
enquanto ideologia, atingindo todos os mbitos da vida na sociedade.
Nesse sentido, uma das primeiras restries implementadas foi o ataque ao Estado,
demonizado pelos defensores do neoliberalismo. Para eles, o Estado deveria ser
redimensionado de forma a se tornar mximo para o capital e mnimo para o trabalho, como
destacam Netto e Braz (2011). Em outras palavras, o Estado foi redimensionado somente para
se afastar da reproduo da fora trabalho, mantendo, dessa forma, sua fora para sustentao
do capital.

1.1.1 Crash de 2008: expresso do carter estrutural e irreversvel da crise


contempornea e da ineficincia do neoliberalismo
A teoria de que o mercado seria autossuficiente no sentido de no necessitar de vetores
extra-econmicos, como o Estado, nunca conseguiu solidificar-se e, atualmente, d sinais
claros de crise, cujo estopim foi a crise econmica de 2008, o que demonstra, tambm, a
ineficincia da estratgia neoliberal.

31

A crise do subprime11, como comumente chamada a crise de 2008, teve seu


estopim com os mercados imobilirios dos Estados Unidos, ainda em 2007, cujo exemplo foi
o banco francs BNB Paribas, que congelou fundos de investimentos (cerca de 2 bilhes)
lastreados nos emprstimos imobilirios da linha subprime (SALVADOR, 2010, p. 109).
O mercado de imveis comeou a se valorizar em virtude da facilidade de aquisio,
com financiamentos que se estendiam por mais de 30 anos - isso como mais uma estratgia do
capitalismo para que o capital seja valorizado na circulao, uma vez que o sistema est
imerso em uma crise de superproduo -, entretanto, com o desemprego estrutural e a
conseqente dificuldade de compra da classe trabalhadora, ocorreu uma grande inadimplncia
dos chamados subprime, o que levou a uma enxurrada de hipotecas dos imveis
americanos.
As empresas responsveis pela hipoteca dos imveis eram apenas mediadoras, porque,
na verdade, para conceder emprstimos aos compradores, elas buscavam dinheiro junto aos
investidores financeiros. Com a inadimplncia, as empresas tambm no pagavam aos seus
credores, o que virou uma verdadeira bolha, baseada no dinheiro especulativo, que seria
estourada a qualquer momento.
Com isso, o crdito foi fechado em diversos pases, as taxas de juros foram
aumentadas exponencialmente, o consumo diminuiu e a produo passou a ser cada vez mais
segmentada. O resultado foi um efeito domin em todo mundo, na medida em que diminuiu
em grande volume as importaes, uma vez que os Estados Unidos so os maiores
importadores do mundo.

A crise financeira se instala primeiro nos bancos; a partir disso, h uma


grande perda e o colapso tem seu incio. Com a globalizao financeira, a
situao no se limita s fronteiras norte-americanas, uma vez que a
securitizao dos ttulos gerou crditos espalhados em vrios mercados
financeiros no mundo. Quando a crise se instala, todo o discurso e a defesa
da eficincia do mercado, da privatizao, da desregulamentao se
desmancham no ar, e chamem do Estado, ou melhor, o fundo pblico para
socializar prejuzos (SALVADOR, 2010, p. 109).

A crise de 2008 teve como causa o padro de capitalismo adotado nos Estados Unidos e
em parte da Europa baseado no neoliberalismo. Essa recesso trouxe tona a ineficincia da
reao burguesa na luta pela revitalizao de suas taxas de lucro, sobretudo da estratgia
11

Subprime so hipotecas de maior risco, ou seja, so crditos de financiamentos de imveis disponibilizados


pelo sistema financeiro a pessoas que no apresentem um histrico limpo no mercado e que tenham apenas sua
prpria casa como nica garantia. Isso ocorreu devido ao excesso de liquidez no mercado internacional,
sobretudo como estratgia para a crise estrutural que assola o mundo inteiro.

32

neoliberal, no sentido de que o capital continua apelando pela interveno do Estado, a


exemplo da estatizao de duas grandes empresas hipotecrias, a Fanni Mae e a Fredie Mac,
cujo objetivo foi a recuperao dessas diante da falncia qual estavam expostas. Outro
exemplo da interveno para salvar o sistema financeiro privado a utilizao do fundo
pblico: no Japo foram utilizados US$ 10 bilhes e na Alemanha, 50 bilhes; na Holanda,
Blgica e Luxemburgo foram injetados 6,4 bilhes na nacionalizao de bancos; na Islndia
os bancos foram estatizados e na Inglaterra o Estado injetou US$ 88 bilhes (SALVADOR,
2010).
Desta feita, observa-se um grande atentado do capital em reposta sua crise estrutural,
cujo saldo tem sido brbaro, em todos os pontos do planeta, em maior ou menor grau, a
depender do desenvolvimento de cada pas, mas com seqelas irreversveis dentro desse modo
de produo. Assim, no prximo item, apresentaremos a barbrie resultante da crise estrutural
do capital e suas polticas de ajuste.
1.1.2

A barbrie como saldo da crise

Segundo Mszros (2011), sob as condies da crise estrutural, o capital global atingiu
seu znite de maturao e saturao, o que pressupe o ativamento de seus limites absolutos12.
As possibilidades civilizatrias do capital foram exauridas durante os ltimos trinta anos e o
capitalismo no consegue mais oferecer quaisquer alternativas progressistas classe
trabalhadora e humanidade, muito pelo contrrio, o que se vislumbra hoje uma sociedade
afundada na barbrie.
O modo de produo capitalista estruturado de forma antagnica e, por conseguinte, as
premissas de seu modo de funcionamento so tambm antagnicas, de forma a manter a
subordinao do trabalho ao capital. Assim, qualquer meio que se queira contra essa
subsuno deve ser barrado, de forma a adiar a superao dos pressupostos do sistema.
Entretanto:
como a ativao dos limites absolutos do capital [...] surgiu em nosso
horizonte histrico, j no se pode evitar por muito mais tempo o
enfrentamento da questo de como superar os pressupostos estruturais
destrutivos de modo estabelecido de controle sociometablico
(MSZROS, 2011, p. 217).

12

Os limites absolutos, segundo Mszros (2011), os so somente para o capital, o que derruba a mxima dos
apologticos desse sistema de que no h alternativa. So, tambm, segundo o autor, uma tendncia de ser
inerente lei do valor, ou seja, corresponde maturao ou pela afirmao da lei do valor em condies
marcadas pelo encerramento da fase progressista da ascendncia histrica do capital.

33

Assim, destaca o autor, h foras materiais que militam atravs das personificaes
desse sistema - contraditoriamente a esse enfrentamento e que podem ativar o seu poder
destruidor, como sinalizamos anteriormente, sendo capaz de atingir toda a humanidade, na
medida em que ser feito o possvel para driblar essa realidade e, como bem destaca o autor
supramencionado, como as causas da ativao desses limites no podem ser discutidas, o
sistema caminhar pela manipulao dos obstculos encontrados, sobretudo por via de sua
dimenso poltica - o Estado -, que se configurou na forma da estrutura totalizadora de
comando poltico do capital, que, segundo Mszros (2011), emergiu para complementar o
capital em face da ausncia de unidade no conjunto das estruturas produtivas do capital e da
sua incontrolabilidade, no que tange, sobretudo, falta de controle dos indivduos particulares
Netto (2010), na mesma perspectiva terica e poltica do autor acima citado, elenca
um leque de fenmenos contemporneos que indicam o exaurimento das possibilidades
civilizatrias do capital: a financeirizao especulativa e parasitria; o desperdcio das
mercadorias; a centralizao das biodiversidades; os crimes contra o meio ambiente; a
decadncia ideolgica; a manipulao das conscincias pela mdia e a militarizao da vida
social, com a imposio de um Estado penal. Esse processo, segundo o autor, parametrado
por dois vetores: a translao da lgica do capital para todos os processos do espao cultural e
o desenvolvimento de formas culturais socializveis (sobretudo pelos meios de informao),
como emblemtica a cultura do consumo, cujo substrato a imediaticidade reificante,
com toda sua fungibilidade.
Essa imediaticidade colocada como a verdade, a realidade concreta dos processos
sociais, com a conseqente desqualificao da diferena entre aparncia e essncia. Ocorre
uma espcie de fetiche dos processos sociais, na medida em que a pseudoconcreticidade
no superada, levando a uma anlise equivocada da realidade, com todas as conseqncias
que isso carrega, inclusive com a tese de que a sociedade do trabalho foi superada, dando
incio a um processo chamado ps-modernidade - um sintoma das transformaes em curso
na sociedade tardo-burguesa, tomadas na sua epidrmica imediaticidade (NETTO, 2010, p.
17-18).
O saldo o aumento da violncia, da xenofobia, da homofobia, do racismo, da
explorao sexual, do trfico, da devastao do meio ambiente, do desemprego (agora
estrutural), da misria, da pobreza e da fome.
Ziegler (2013), com base no relatrio da FAO (Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura), de 2012, indica que a cada cinco segundos uma criana com
34

menos de dez anos morre de fome e que, diariamente, 57 mil pessoas morrem de fome e que,
1 bilho de pessoas so subalimentadas no mundo. As estimativas da FAO, de 2013,
indicaram que 12,5% da populao mundial (868 milhes de pessoas) esto subnutridas em
termos de alimentao necessria para a sobrevivncia e que 26% das crianas no mundo so
atrofiadas, 2 bilhes de pessoas sofrem de alguma deficincia de micronutrientes. J o
relatrio de 2014 da FAO apresenta dados mais atuais dessa questo, mostrando que, mesmo
com o compromisso dos Estados Nacionais, a fome no mundo foi muito pouco reduzida entre
2012 e 2014 e que mais de 800 milhes de pessoas continuam cronicamente subalimentadas.

No entanto, a agricultura atual poderia alimentar diariamente 12 bilhes de


pessoas, o que praticamente acabaria com a situao atual da fome [...]. A
problemtica da fome no mundo a organizao social da ordem capitalista,
que nega o acesso alimentao para um contingente de pessoas (ZIEGLER,
2013, p. 14).

Os dados do relatrio 2014 do PNUD13 (Programa das Naes Unidas para o


Desenvolvimento) corroboram com essa assertiva, destacando que existem mais de 2,2
milhes de pessoas vivendo em situao de pobreza multidimensional, que equivalem a quase
15% da populao mundial. Destaca, tambm, que cerca de 12% (842 milhes) padece de
fome crnica; quase metade dos trabalhadores, mais de 1,5 milhes de pessoas trabalham
em regime de emprego precrio ou informal, alm de 80% da populao mundial no dispor
de proteo social.
O Estado penal vem sendo a soluo para o enfrentamento das expresses da
questo social, militarizando a vida social, como emblemtico o aumento exorbitante das
empresas de segurana privada, que, de acordo com Netto (2010), cresceram 300% ao ano
desde 2001.
Outro dado interessante a populao carcerria mundial: o ICPS14 (Internatiotal
Centre for Prision studies), sigla em ingls do Centro Internacional para Estados Prisionais
com base no WPPL (World Prison Population List), divulgou que, em 2013, a populao
carcerria mundial era de mais de 10,2 milhes de pessoas. Os pases que lideram o ranking
com maior nmero de encarcerados em termos relativos so os Estados Unidos (com
2.228.424 milhes de pessoas), seguido da China (com 1.701.344 milho de pessoas) e do

13

Disponvel em: http://www.pnud.org.br/arquivos/RDH2014pt.pdf. Acesso em 22 de janeiro de 2015.

14

Dados disponveis em http://www.prisonstudies.org/news/more-102-million-prisoners-world-new-icps-reportshows. Acesso em 22 de janeiro de 2015.

35

Brasil15, que ocupa atualmente o terceiro lugar desse ranking, com uma populao de 711.464
mil pessoas encarceradas (considerando as pessoas em priso penitenciria e domiciliar16).
Complementado sua anlise, Netto (2010) alerta que:
Trata-se, porm, de um estado de guerra permanente, cuja natureza se
exprime menos no encarceramento massivo que no extermnio executado ou
no em nome da lei no Brasil, por exemplo, entre 1979 e 2008, morreram
violentamente quase 1 milho de pessoas, nmero que pode ser comparado
ao de pases expressamente em guerra, como Angola, que demorou 27 anos
para chegar a cifra semelhante. Em poucas palavras: crescentemente, parece
que s a hipertrofia da dimenso/ao repressiva do Estado burgus pode dar
conta da populao excedentria em face das necessidades do capital
(Marx). Mas esta apenas uma aparncia (NETTO, 2010, p. 28)

Cabe salientar que a represso do Estado uma via do seu poder poltico, enquanto
poder organizado de uma classe para oprimir a outra, como destacou Marx e Engels em O
Manifesto Comunista (2003, p. 46), e que tal carter tanto mais forte quanto mais se
desenvolvem as foras produtivas (Engels, 1979), o que pressupe dizer que a tendncia desse
processo cada vez mais repressiva, tendo em vista que estamos diante da ativao dos
limites absolutos do capital.
Netto (2010) destaca que a represso do Estado conjugada com um novo
assistencialismo, uma nova filantropia, que satura as vrias iniciativas que configuram as
polticas sociais implementadas com o objetivo de enfrentar as expresses da questo
social, oriunda da crise estrutural do capital.
Esse saldo de mazelas exige a participao de vetores extra-econmicos, a exemplo do
Estado, sendo este, como destaca Mszros, uma exigncia absoluta para assegurar e
proteger permanentemente a produtividade do sistema, alm de se conformar enquanto nica
estrutura corretiva compatvel com os parmetros do capital (MSZROS, 2011).
O Estado chamado a intervir nessas expresses da questo social, mas somente e
apenas na extrema pobreza, no sentido de alivi-la e nunca ultrapass-la, nem em uma
perspectiva universalista, de forma a garantir a produtividade do capital. Esse Estado
refuncionalizado nesse atual contexto, na medida em que exigida a articulao entre suas
funes econmicas e polticas, que encontra nas polticas sociais uma forma vivel de
15

Dados disponveis em http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/06/1465527-brasil-passa-a-russia-e-tema-terceira-maior-populacao-carceraria-do-mundo.shtml. Acesso em 22 de janeiro de 2015.


16
Vale considerar que, se fossem somados os nmeros de mandatos de priso em abertos aos dados citados, a
populao carcerria brasileira saltaria para 1,089 milho de pessoas. Dados do Conselho Nacional de Justia,
divulgado em 05 de junho de 2014. Disponvel em: http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/28746-cnj-divulga-dadossobre-nova-populacao-carceraria-brasileira. Acesso em 22 de janeiro de 2015.

36

administrao dessas seqelas, cuja funcionalidade inequvoca para a reproduo ampliada


do capital (NETTO, 2011).
Feitas estas breves consideraes, abordaremos, no prximo item, o fundo pblico,
enquanto um pressuposto necessrio e insubstituvel ao processo de recuperao do capital.

1.2 Fundo Pblico: pressuposto necessrio e insubstituvel ao processo de recuperao


do capital
Desde a constituio do Estado interventor, o fundo pblico exerce um papel ativo nas
polticas macroeconmicas, tanto no mbito das polticas sociais como da acumulao
produtiva, na medida em que repousa em meio realidade contraditria do modo de produo
capitalista. Oliveira (1998) destaca que, a partir do contexto do Welfare State, a
participao do fundo pbico passou a ter um perfil totalmente diferente de tempos
anteriores: se antes sua funo se enquadrava em um socorro pontual, a partir da
funcionar de forma consistente, sistemtica, estvel e marcado por regras assentidas pelos
principais grupos sociais e polticos. Criou-se (...) uma esfera pblica ou um mercado
institucionalmente regulado (OLIVEIRA, 1998, p. 21).
Para Salvador (2010), durante o perodo do fordismo-keynesiano, os recursos do fundo
pblico foram canalizados para cumprir dois papis: garantir aposentadoria aos trabalhadores
e investir em setores de infraestrutura, os quais foram essenciais para garantir o crescimento
da produo em massa para um consumo em massa, com destaque para os setores de
transporte e equipamentos sociais. Assim,

O Estado assumiu um importante papel no sentido de garantir


infraestrutura para produo em massa e a viabilizao da demanda,
em conseqncia do consumo em massa, por meio do controle dos
ciclos econmicos mediante combinao apropriada de polticas
fiscais e monetrias (IDEM, 2010, p. 80)

Dessa forma, o fundo pblico sistematizou-se, segundo Oliveira (1998), em um padro


de financiamento pblico da economia capitalista, que, a partir de regras universais e
pactuadas, passou a ser pressuposto de financiamento tanto da acumulao de capital quanto
da reproduo da fora de trabalho.
O fundo pblico desfez, ainda segundo o autor, o valor como nico pressuposto de
reproduo do capital, na medida em que este precisa necessariamente deste fundo para se
autovalorizar, levando-o a defin-lo como antivalor, cuja transformao expressa, por
37

Oliveira (idem), a partir da caracterizao do circuito do capital-dinheiro e do circuito da


mercadoria em sua equao geral: no primeiro caso, na equao original Marxiana, a fora de
trabalho, a mercadoria-padro (SRAFFA apud OLIVEIRA, 1998) determina o valor e o preo
de qualquer outra mercadoria (D M D); com a participao do fundo pblico como
pressuposto de cada capital em particular, tal equao transformada, de modo que a
mercadoria no mais to determinante em tal processo [anti-D D M D (-D)]. Assim,
O ltimo termo uma quantidade de moeda que tem como oposio interna a frao do
fundo pblico presente nos resultados da produo social, que se expressa em moeda, mas no
dinheiro (p. 33). No segundo caso, cuja equao original se expressa em M D M, a
participao do fundo pblico transforma em anti-M M D M (anti-M), o que trs
conseqncias tanto para a reproduo do capital quanto para a fora de trabalho17.
No que tange reproduo da fora de trabalho, Oliveira destaca que os elementos de
sua reproduo os bens e servios pblicos viabilizados pelo fundo pblico no tm como
objetivo gerar lucro e nem, mediante sua ao, extrair mais-valia so considerados
antimercadorias sociais e, portanto, provocam uma tendncia a uma desmercantilizao da
fora de trabalho.
Behring (2010), ao dialogar com essa tese de Oliveira, chama a ateno para o fato de
ser o fundo pblico nem ex ante, nem ex post do processo de produo e reproduo do
capitalista [...], mas um componente in flux do mesmo (p. 22). Ou seja, o fundo pblico no
se comporta como um antivalor para esta autora nem anterior e nem superior a esse
processo -, mas parte dele mesmo. Na mesma perspectiva, dialoga com Oliveira acerca da
fora de trabalho sofrer uma tendncia de desmercantilizao, enfatizando que o trabalho
permanece como categoria central do processo na estruturao das relaes sociais de
produo.
Ainda acerca deste debate, Salvador (2008) destaca que o fundo pblico participa
indiretamente da reproduo geral do capital, estando presente como fonte importante para
realizao do investimento capitalista; como fonte que viabiliza a reproduo da fora de
trabalho, por meio dos salrios indiretos, reduzindo o custo do capitalista na produo. Est
presente, ainda, por meio das funes indiretas do Estado, como tambm, responsvel, no
capitalismo contemporneo, pela transferncia de recursos, sob a forma de juros e
amortizaes da dvida pblica, para o capital financeiro.

Na equao, D=dinheiro, D=dinheiro acrescido de dinheiro, M=mercadoria, M=mercadoria acrescida de


mercadoria, anti D=dinheiro anterior, anti M=mercadoria anterior.
17

38

Para alm desse debate, que tem uma importncia no que se refere centralidade do
trabalho na criao do valor, h um elemento indiscutvel na tese de Oliveira: o lugar ocupado
pelo fundo pblico no capitalismo contemporneo, que estrutural e insubstituvel na sua
reproduo. O que se vislumbra que o fundo pblico funciona como um elemento
insubstituvel para a reproduo do capital e da fora de trabalho, representando uma
verdadeira disputa poltica (desigual), na qual a fora de trabalho luta em prol de recursos
para a viabilizao de seus direitos, principalmente atravs das polticas sociais, e o capital,
com sua hegemonia, consegue canalizar e capturar o fundo pblico essencialmente para sua
reproduo.
Oliveira (1988) argumenta, ainda, como esse padro de financiamento entrou em crise,
em fins dos anos 1970, quando se d incio a um ambiente propcio para a especulao
financeira: na medida em que houve investimento pblico em bens e servios pblicos, a
exemplo da educao, da sade, do emprego, entre outros, ou seja, a participao crescente do
que ele chama de salrio indireto em relao ao PIB (Produto Interno Pblico) dos pases
centrais - cujo crescimento foi sempre inferior ao primeiro esse padro de financiamento
pblico desencadeou um continuado dficit, sobretudo quando houve a internacionalizao
produtiva e financeira da economia capitalista, ou seja, quando a reproduo do capital, os
aumentos da produtividade e a elevao do salrio real ultrapassaram os muros nacionais.
Em outros termos, o Estado providncia quebrou o crculo perfeito ao ultrapassar os
seus limites nacionais, na medida em que desterritorializam-se os investimento e a renda,
mas o padro de financiamento pblico do Welfare State no pde nem pode, at agora
desterritorializar-se (IDEM, p. 26). Vale ressaltar que o autor supramencionado destaca,
inclusive, que a crise ora assinalada mais associada aos gastos com a reproduo da fora de
trabalho e menos presena de fundos pblicos na estruturao da reproduo do capital,
revelando, pois, um indisfarvel acento ideolgico na crtica crise. Essa crise, segundo o
autor, apenas e esse apenas muito forte, a expresso da abrangncia da socializao da
produo, num sistema que continua tendo como pedra angular a apropriao privada dos
resultados da produo social (p. 25 - 26).
Nesse contexto - parametrado pela reestruturao produtiva, o capital financeiro e a
referncia ideolgica neoliberal, que vai exigir um Estado mnimo para o social e
mximo para o capital (NETTO & BRAZ, 2008) -, ocorre uma disputa incontrolvel por
recursos pblicos, de forma que este seja pressuposto apenas do capital (OLIVEIRA, 1998,
p. 25). O fundo pblico ocupa, hoje, um lugar central, estrutural e insubstituvel na
39

sociabilidade em geral e, sobretudo, no processo de reproduo e acumulao do capital, que


agora tem como norte a viabilizao da esfera puramente financeira.

O que torna o fundo pblico estrutural e insubstituvel no processo de


acumulao de capital, atuando nas duas pontas de sua constituio, que
sua mediao absolutamente necessria pelo fato de que, tendo desatado o
capital de suas determinaes autovalorizveis, detonou um agigantamento
das foras produtivas de tal forma que o lucro capitalista absolutamente
insuficiente para dar forma, concretizar, as novas possibilidades de
progresso tcnico abertas. Isto somente se torna possvel apropriando
parcelas crescentes da riqueza pblica em geral, ou mais especificamente, os
recursos pblicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades
capitalistas (OLIVEIRA, 1998, p. 32).

inconteste a participao do fundo pblico em todos os mbitos da acumulao


capitalista, cujo exemplo contemporneo o reino do capital fetiche, que tem na vida
pblica seu principal meio de alimento, o qual caracterizado por Iamamoto (2014) de
indstria da dvida. A canalizao de dinheiro pblico para pagamento de dvidas dos
estados nacionais no uma coisa nova, assertiva essa corroborada por Marx (2013) ainda na
anlise do capitalismo em sua fase primitiva.
Para ilustrar essas consideraes, apresentamos a tabela 1, a qual ilustra a relao entre
a dvida bruta do setor pblico e o PIB (Produto Interno Bruto) de alguns pases no ano de
2014, segundo dados do Trading Economics. O Japo aparece como o pas com o maior
nmero percentual de sua dvida em relao ao PIB (230,00%), seguido da Grcia18
(177,10%) e da Itlia (132,10%).
Tabela 1: Valor da dvida bruta do setor pblico em percentual do PIB

A dvida pblica em % do PIB


Japo
Grcia
Itlia
Portugal
Irlanda
Blgica
Estados Unidos
Frana
Islndia
Alemanha

230,00
177,10
132,10
130,20
109,70
106,50
101,53
95,00
86,40
75,3

18

A Grcia um dos pases do centro do mundo mais atingidos pela crise mundial - que teve incio com a
recesso h pelo menos seis anos -, encontrando-se, hoje, efetivamente, numa situao de deflao. Segundo
Gianni Carta, em matria publicada na Carta Capital (2015), a Grcia sofreu uma queda de produtividade de
25%, tem um nvel de desemprego de 26% entre 25 e 35 anos chega a 50%. Mais de 30% da populao est
mergulhada na misria. E os impostos, inclusive o IPTU, tm um enorme impacto na classe mdia.

40

Espanha
74,70
Brasil
58,91
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Trading Economics. Disponvel
http://pt.tradingeconomics.com/country-list/government-debt-to-gdp. Acesso em 03 de julho de 2015.

em:

Esses dados demonstram o percentual exorbitante de recursos pblicos que so


canalizados para o capital financeiro internacional, chegando a ultrapassar o PIB em alguns
pases, como tambm deixam claro o papel do Estado que, atravs do seu aparato legal,
canaliza recursos pblicos para a manuteno dos seus compromissos internacionais - e do
fundo pblico nesse contexto, que penaliza a classe trabalhadora atravs de cargas tributrias
recessivas, retm recursos das polticas sociais e faz uma translao do dinheiro pblico para
o capital financeiro internacional atravs da dvida pblica, ao invs de retornar para a
populao em forma de sade, educao, cultura, habitao, entre outros.
necessrio salientar que essa relao entre Estado e capital ontolgica, relao essa
de complementaridade, na medida em que a funo precpua do Estado moderno garantir e
proteger a extrao de mais-valia, ou seja, um instrumento de reproduo dos interessas
dominantes, de opresso da classe trabalhadora. Segundo Marx (2010, p. 60), essa relao
ontolgica nasce da prpria estruturao antagnica do modo de produo capitalista, ele [o
Estado] repousa sobre a contradio entre vida pblica e privada, sobre a contradio entre os
interesses gerais e os interesses particulares.
Dessa forma, o fundo pblico ocupa um lugar central no processo de financeirizao
do capital, que influencia ostensivamente no processo de reproduo da classe trabalhadora e
tem um papel central e insubstituvel no processo de manuteno do modo de produo
capitalista e da revitalizao de suas taxas de lucro em tempos de crise estrutural, o que
implica novas caractersticas e formataes para as polticas sociais.

41

POLTICA SOCIAL NO BRASIL: mediaes necessrias entre o capitalismo


contemporneo e a proteo social.

Com as modificaes ocorridas na esfera do capital em decorrncia de sua crise estrutural,


a acumulao flexvel passou a ser dominante no processo de produo, que conduziu
expulso da maioria dos trabalhadores do cho da fbrica e, por conseguinte, precarizao
do trabalho, como tambm exponenciao das expresses da questo social e s
transformaes na proteo social. Nesse sentido, pertinente um exerccio tericometodolgico que capture as mediaes necessrias entre os fenmenos que atuam na esfera
universal e as dificuldades enfrentadas pela proteo social no Brasil, da qual faz parte a
Poltica de Assistncia Social.

2.1 A particularidade da Poltica Social no Brasil: entre a expanso e a regresso

Como destacado no captulo anterior, consensualmente aceito entre a tradio


marxista que a sociedade contempornea marcada por intensas modificaes, que tm sua
explicao no marco da crise mundial iniciada no primeiro lustro dos anos 1970, que conduz
ao pice a contradio entre produo socializada e apropriao privada. Neste contexto, a
poltica social - enquanto uma modalidade de interveno do Estado no mbito da reproduo
da fora de trabalho - refuncionalizada, na medida em que mercantilizada, focalizada e
descentralizada.
A poltica social se fundamenta enquanto determinao do processo de produo e
reproduo do capital, ou seja, um fenmeno associado constituio da sociedade
burguesa. Passa a ser entendida enquanto tal, a partir do momento em que a questo social
reconhecida como resultado das relaes sociais do modo de produo capitalista, assim como
o papel poltico dos trabalhadores - em torno do sculo XIX - com as primeiras legislaes e
medidas de proteo social. Todavia, sua generalizao s ocorrera no sculo XX, no pssegunda Guerra Mundial, com a implantao do Estado intervencionista, expressa no Welfare
State, em alguns pases da Europa Ocidental.
Corrobora com essa assertiva supramencionada a legislao sanguinria contra a
vagabundagem, que existiu em toda a Europa ocidental durante o final do sculo XV e ao
longo do sculo XVI e foi resultado da dissoluo dos squitos feudais, que expulsou e
expropiou violenta e intermitente os proletrios de suas terras, convertendo-os em mendigos,
42

assaltantes e vagabundos, uma vez que esse proletariado inteiramente livre no podia ser
absorvido pela manufatura emergente com a mesma rapidez com que fora trazido ao mundo
(MARX, 2013, p. 805). Assim, essa populao foi obrigada a se submeter, por meio de leis
grotescas e terroristas, e por fora de aoites, ferros em brasa e torturas, a uma disciplina
necessria ao sistema de trabalho assalariado (IDEM, 2013, p. 809).
Como exemplo dessas leis, podemos citar as primeiras iniciativas inglesas voltadas ao
trabalho todas cunhadas para a explorao do trabalhador -, tais como: o Estatuto dos
trabalhadores (1349), a Lei dos pobres elisabetana (1531), Estatuto dos artesos (1563), a Lei
de domiclio (1662), Speenhamland (1795) e a Nova Lei dos pobres (1834), consideradas
como as protoformas das polticas sociais, as quais tinham um carter coercitivo, repressivo
e punitivo relativo ao trabalho, na medida em que tratava seu pblico-alvo como
delinqentes voluntrios e supunha depender de sua boa vontade que eles continuassem a
trabalhar sob as velhas condies, j inexistentes (MARX, 2013, p. 806).
Com a Revoluo Industrial, os pobres foram lanados servido da liberdade sem
proteo, pois aquelas medidas punitivas, coercitivas e repressivas foram deixadas de lado em
um contexto de intensa subsuno do trabalho ao capital, processo esse que teve como
desdobramento a reao dos trabalhadores explorao extenuante a qual estavam
submetidos, cujas lutas pela jornada normal de trabalho so emblemticas (MARX, 2013),
expondo, dessa forma, a Questo Social.
O resultado desse processo foram concesses pontuais - embora formais - na forma de
legislaes fabris, como tambm de represses diretas por parte do Estado - sob a direo do
capital, mas com relativa autonomia -, deixando intactos os fundamentos da Questo Social.
Posteriormente, com a mobilizao e a organizao da classe trabalhadora, o Estado abrandou
seus princpios liberais, incorporando orientaes social-democratas num novo contexto
socioeconmico (BEHRING & BOSCHETTI, 2008). Dessa forma, novas leis de carter
assistencial so colocadas em cena, com destaque para o surgimento do Estado de Bem-Estar
Social (Welfare State), cuja fonte ideolgica a questo do pleno emprego.
No Brasil, as polticas sociais surgiram no contexto do capitalismo monopolista,
quando o Estado refuncionalizado e redimensionado - na medida em que suas funes
polticas imbricam-se organicamente com as suas funes econmicas (NETTO, 2011, p.
24) -, passando a intervir nesse contexto, cujo objetivo assegurar a reproduo ampliada do
capital e a preservao/controle de forma contnua da fora de trabalho, ocupada e excedente.

43

Para tanto, o Estado deve legitimar-se politicamente e o faz mediante algumas garantias dos
direitos sociais, nos quais se colocam tambm as demandas das classes subalternas.
A poltica social tem uma relao direta com a luta de classes, a formao do
capitalismo e o desenvolvimento do Estado e, se quisermos compreender a constituio desse
fenmeno no Brasil, faz-se necessrio situarmos esses processos na particularidade brasileira.
A constituio do capitalismo no Brasil apresenta particularidades histricas sua
transio se deu por vias no-clssicas - mantendo traos gerais de sua formao: um trao
peculiar dessa constituio foi a falta de transformaes estruturais em que se deu o seu
desenvolvimento, ao passo que em outros pases - a exemplo dos euro-ocidentais - essas
transformaes foram pr-condies para a implantao desse modo de produo. Netto
(1996) chama a ateno para o carter conservador do desenvolvimento capitalista brasileiro,
o qual operou sem desvencilhar-se de formas econmico-sociais arcaicas.
O processo de colonizao, assim como seu desdobramento nos perodos Imperial e
Repblica Velha serviram acumulao originria de capital nos pases centrais e responde
por traos decisivos da estruturao das classes sociais, de suas atividades econmicas e
universo cultural (SANTOS, 2012, p. 95).
A confluncia entre o capitalismo comercial e as fortes marcas do escravismo e da
servido outro determinante para compreendermos a formao do capitalismo no Brasil: a
adaptao do pas ao capitalismo se deu pela substituio lenta do trabalho escravo pelo
trabalho livre, no qual se conciliavam o novo e o velho, o moderno e o arcaico, processo esse
que marca com veemncia os desdobramentos do Brasil em todos os seus mbitos, cujo maior
exemplo a condio do trabalho, que carrega at hoje a lgica da precarizao e da
rotatividade, fato que importante quando se pensa no desenvolvimento do pas, que,
segundo Oliveira (2003) usando a expresso cunhada por Len Trotsky (1977) -, desigual
e combinado: desigual no sentido de acompanhar a passos lentos o desenvolvimento do
capitalismo dos pases centrais e combinado por ser imbudo dos traos gerais desse sistema.
A independncia (1822) tambm foi decisiva nesse processo da consolidao: baseado em
preceitos liberais, altera significativamente a tendncia de organizao do pas.
Dessa forma, as influncias histrico-sociais impediam a construo de uma autonomia, a
qual era buscada, dentro do pas, no sentido de primar pela liberdade das classes dominantes
sem a incorporao das massas e, na relao com as outras naes, havia uma perspectiva
passiva e complacente na relao com o capital internacional e o Estado era visto como meio
de internalizar os centros de deciso poltica e de institucionalizar o predomnio das elites
44

nativas dominantes, numa forte confuso entre pblico e privado (BEHRING &
BOSCHETTI, 2008), sem nenhuma relao com os direitos sociais, o que vai acompanhar a
constituio das polticas sociais no pas.
A agenda dos direitos sociais s foi incorporada na agenda publica do pas e com muitas
dificuldades a partir dos anos de 1930, sob forte presso dos trabalhadores, contexto que
marca a segunda fase da constituio do capitalismo brasileiro e o aviltamento e
reconhecimento da questo social como caso de poltica, o que exigiu a interveno estatal.
Com as mudanas polticas, econmicas, culturais e sociais que tomaram conta do pas
nos anos 1930, sob forte influncia da crise internacional de 1929-1932, d-se incio a uma
agenda de profundas mudanas no Estado e na sociedade brasileira estando frente desse
processo o ento presidente Getlio Vargas -, com forte ausncia da democracia, combinando
um forte enfrentamento aos movimentos operrios nascentes com iniciativa poltica, na qual
houve a regulamentao das relaes de trabalho e o impulso construo de um Estado
interventivo, em sintonia com os processos internacionais pois os pases da Europa central
vivenciavam a constituio do Welfare State -, mas com as nossas mediaes internas
particulares (BEHRING & BOSCHETTI, 2008, p. 106). As principais medidas da poca,
que se identificaram como a origem das polticas sociais no pas foram aquelas atinentes ao
trabalho, pois o Estado tinha, entre outros objetivos, garantir fora de trabalho adequada para
o mercado emergente
A partir de 1945, com a sada de Vargas, o pas passa a viver um novo momento em sua
histria, marcado por forte disputa de projetos e um reposicionamento das foras polticas e
de classes, que se deparavam, no plano econmico, com a substituio de importaes do
governo Juscelino Kubitschek. Esse processo limitou a expanso da poltica social nesse
contexto, que s veio a sofrer um processo de expanso no perodo da ditadura militar,
instaurada a partir do Golpe de 1964 e que durou vinte anos.
Durante a ditadura militar, houve crescimento e desenvolvimento econmico, cujo
saldo foi a exponenciao das expresses da questo social, o que exigiu a interferncia do
Estado por meio das polticas sociais, mas marcadas por um forte trao conservador, de
carter clientelista, assistencialista e privatista, o que conduziu, em contrapartida, perda das
liberdades democrticas regresso dos direitos civis e polticos - e como forma de adquirir
legitimidade promoveu a expanso e modernizao das polticas sociais, cujas principais
medidas foram: unificao dos IAPs no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), a
criao do Ministrio de Previdncia e Assistncia Social e o impulso poltica habitacional,
45

com a criao do Banco Nacional de Habitao (BNH), entre outros, como a ampliao do
acesso Previdncia Social, a criao do FGTS, do PIS-PASEP, e da Renda Mensal Vitalcia.
Diante da crise desse modelo deu-se incio a uma grande mobilizao por parte da
sociedade brasileira, liderada pela classe trabalhadora, cuja maior expresso foi a greve do
ABC paulista, em 1978. No incio dos anos 1980, a sociedade passa a reivindicar a
redemocratizao do pas, conduzindo instaurao da Assemblia Constituinte em 1986, que
teve como resultado a Constituio Federal de 1988 (CF/88)
A CF/88 marca um divisor de guas no que tange garantia dos direitos sociais, pelo
menos do ponto de vista jurdico-normativo. As polticas sociais brasileiras ganham destaque
nesta carta e para tanto teve muita importncia os movimentos sociais em todo o processo de
redemocratizao. Entre os principais avanos proporcionados pela CF/88, por intermdio da
garantia de direitos civis, sociais e polticos, destaca-se a introduo do conceito de
Seguridade Social para expressar um sistema de proteo social pblico voltado a proteger os
riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, ao trabalho e insuficincia da renda, conformado
pelas polticas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social.
A Seguridade Social se estrutura com base na organizao social do trabalho, tendo
como princpio a luta de classes, muito embora apresente particularidades em cada pas, a
depender do desenvolvimento do capitalismo e da organizao da classe trabalhadora. No
Brasil, a Seguridade Social conformada pela confluncia de dois modelos, predominando-se
o modelo Beveridgiano19 nas polticas de Sade e de Assistncia Social pois a sade no
exige contribuio prvia para o seu acesso, assim como a Assistncia Social - e o
Bismarckiano20 na Previdncia Social tendo em vista que necessrio uma contribuio
prvia para acesso a essa poltica.
No artigo 194 do captulo II (Da Seguridade Social) do ttulo VIII (Da Ordem Social),
da Constituio Federal de 1988, destaca-se:

19

O modelo Beveridgiano tem carter universal, cobrindo todos os necessitados, independente de uma
contribuio prvia. Originou-se na Inglaterra, mais precisamente no ano de 1942, e teve grande influncia na
construo do Estado Social na Europa Ocidental o Welfare State. Foi resultado de um Relatrio - elaborado
pelo economista liberal e funcionrio pblico, Willian Beveridge, que contou com o apoio tcnico do governo,
de diversas entidades privadas, como tambm do ilustre John Maynard Keynes -, que tinha como objetivo
estimular a participao pblica na elaborao de polticas a serem implementadas frente crise mundial que
tivera incio em 1929.
20
Foi na Alemanha, durante o governo de Otto Von Bismarck 1883 -, que se deram as primeiras iniciativas de
benefcios previdencirios que vieram a constituir a Seguridade Social. Esse modelo de direito social baseado
no seguro social, uma vez que cobre apenas (ou quase) os trabalhadores inseridos no mercado de trabalho, como
uma espcie de seguro privado, que pressupe uma contribuio prvia e o benefcio proporcional a essa
contribuio. No que tange ao seu financiamento, empregados e empregadores contribuem de forma direta, os
quais possuem caixas individuais geridas pelo Estado

46

A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de


iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo
nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do
atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao
dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V eqidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de
financiamento; VII - carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados
(BRASIL, 1988).

Os desafios para

implementar esses objetivos j seriam grandes mesmo em um

contexto favorvel ao trabalho e, diante da hegemonia poltica e econmica que segue


CF/88, que vem sendo bastante adversa, as dificuldades so extremas, na medida em o pas
foi pego a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de um Estado de Bem-Estar
Social (SOARES, 2000 apud BEHRING, 2008, p. 250).

2.1.1 As polticas sociais no contexto do ajuste neoliberal no Brasil: a utilizao do


oramento da Seguridade Social como ncora de sustentao da poltica econmica

Segundo Behring (1998, p. 172), a capacidade de cobertura de um padro de proteo


social diretamente proporcional condio do pas de capitalismo central ou perifrico, o
que vai ser determinante quanto configurao da poltica social de um pas para outro.
Entretanto, h uma tendncia na apreenso sobre as polticas sociais no campo crtico no
contexto do capitalismo contemporneo: a presso por parte das personificaes do capital
pela reduo dos gastos sociais, contraditoriamente articulada ao aumento das demandas
postas ao Estado no apenas pelo trabalho (IDEM, 1998, p. 172), ou seja, a poltica social
est no centro do embate econmico e poltico desse processo.
No Brasil, as polticas sociais vem sendo atacadas com mais intensidade, tendo em
vista a sua condio de pas perifrico e dependente, como destacamos anteriormente. As
requisies da ofensiva neoliberal foram introduzidas no pas respaldadas nas prerrogativas do
consenso de Washington21, ainda no governo de Fernando Collor de Melo (1990-92), mas s
21

O Consenso de Washington foi resultado de uma reunio realizada em Washington, em 1989 - da qual fizeram
parte as maiores economias do mundo e os grandes organismos financeiros, como o FMI, o Banco Mundial e o
Departamento do Tesouro dos Estados Unidos -, cujo resultado foi um documento, que apresenta um conjunto

47

ganharam sua real efetivao a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002),
provocando o que Behring (2008) denomina de contrarreforma do Estado brasileiro - que se
expressa, segundo a autora, a partir de medidas sociais, polticas e econmicas deste governo
definidas por fatores internos e externos -, que foram de encontro s conquistas expressas na
CF/88, em alguns aspectos embebida da estratgia social-democrata e do esprito
welfariano (p. 129).
A principal expresso desse processo foi o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado (PDRE), elaborado pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (MARE) e
aprovado em 1995, sob o argumento de uma suposta crise fiscal do Estado, propondo uma
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento
econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento (PDRE - MARE, 1995, p. 12).
Com a proposta de redefinio do papel do Estado, o plano tinha como objetivos
especficos o ajustamento fiscal, as reformas econmicas orientadas para o mercado, a
reforma da Previdncia Social, a inovao dos instrumentos de poltica social e a reforma do
aparelho do Estado, este entendido enquanto estrutura organizacional do Estado (PDRE MARE, 1995). Em termos de sntese, o PDRE:

se trata de um projeto e um processo que, na verdade, parecem desprezar


mesmo os mecanismos mais elementares da democracia burguesa, a
exemplo da independncia e do equilbrio entre os poderes republicanos
(BEHRING, 2008, p. 213).

A partir deste contexto de reforma do Estado, as medidas polticas e econmicas sero


regidas por parmetros macroeconmicos - a exemplo da adoo do supervit primrio, da
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), e do pagamento de juros e amortizaes da
dvida pblica, alm das privatizaes das empresas estatais, da alta carga tributria, que
recaem, essencialmente, sobre os trabalhadores e as taxas de juros parametradas pela selic22
- voltados para explorao de superlucros, flexibilizao das relaes de trabalho, a
supercapitalizao e o desprezo burgus para com o pacto social (IDEM, 2008, p. 248). Os
de medidas serem adotadas pelos pases perifricos, de forma que o neoliberalismo fosse ampliado e
desenvolvido na Amrica latina.
22
Selic a taxa bsica de juros da economia brasileira; definida a cada 45 dias pelo COPOM (Comit de
Poltica Monetria do Banco Central do Brasil) e serve para definir o piso dos juros no pas. Vale salientar que
essa taxa de juros s tomada como base para operaes entre bancos e algumas aplicaes financeiras feitas
por clientes, mas no levada em considerao em emprstimos e financiamentos de pessoas fsicas e empresas,
que so realizados em taxas de juros muito maiores.

48

direitos arduamente conquistados na CF/88 foram submetidos lgica fiscal, permanecendo


um grande hiato entre a garantia legal e a realidade, que pode ser expresso nos indicadores
socioeconmicos da poca, cujo saldo foi extremamente prejudicial para a continuidade das
polticas sociais.
Salvador (2014) ressalta que em todos os pases, de norte a sul do globo, sob orientao
do Banco Mundial, determinadas pela crise de realizao da mais-valia, realizaram-se
contrarreformas que reduziram e/ou limitaram as polticas sociais pblicas e favoreceram a
expanso dos sistemas privados, com destaque para a sade e a educao, alm de ampliar a
Assistncia Social, como mecanismo necessrio reproduo da fora de trabalho e garantia
do acesso ao consumo. Em decorrncia desse processo mundial, que anunciava uma poltica
de ajuste dominada por temas como refluxo do Estado e primazia do mercado,
desregulamentao e privatizao, alm da reduo dos fundos pblicos para o
financiamento das polticas sociais, no haveria como serem diferentes os anos subseqentes
ao governo de FHC (DURIGUETTO & FILHO, 2014).
Destarte, embora a eleio de Lula tenha deixado transparecer a reao da populao
contra o projeto hegemnico engendrado no Brasil a partir dos anos 1990 a ofensiva
neoliberal -, e que venceu, pela primeira vez, o projeto que no representa os interesses
hegemnicos das classes dominantes, pelo menos em sua origem (BRAVO; MENEZES, 2010
- criando-se a expectativa de que o quadro de desmonte pelo qual vinha passando as polticas
sociais brasileiras seria superado -, as medidas adotadas pelo governo Lula, nos seus dois
mandatos (2003-2006 a 2007-2010), deram continuidade contrarreforma do perodo FHC,
haja vista que os compromissos com os organismos financeiros internacionais foram
mantidos. Todos os parmetros macroeconmicos fundamentais que deram sustentao ao
plano econmico do governo anterior foram mantidos.
Diante desse contexto macroeconmico, o governo Lula desenvolveu um projeto, que,
segundo Mota (2010), pode ser apreendido como uma apologia ao novo desenvolvimentismo,
na medida em que prope o equilbrio entre crescimento econmico e desenvolvimento social,
este sob a ncora das polticas compensatrias, como os Programas de Transferncia de
Renda, a exemplo do Programa Bolsa Famlia. Todavia, os indicadores sociais mostram que
esse equilbrio no foi alcanado, uma vez que 1% dos brasileiros detm a renda que
equivale a toda a renda dos 50% mais pobres (IDEM, 2010, p. 35). Ademais, o governo Lula
gastou, como demonstra a tabela 2, R$ 6, 769 bilhes com Bolsa Famlia, em 2005, ao passo
que desprendeu R$ 157, 146 bilhes com o pagamento de juros da dvida pblica. Em 2013, o
49

gasto com o Bolsa Famlia foi de R$24, 004 bilhes, enquanto com os juros da dvida foi de
R$248, 856 bilhes, o que mostra que tal equilbrio uma verdadeira falcia.

Tabela 2: Relao dos Gastos com o Programa Bolsa Famlia e os Juros da Dvida do Setor
pblico (em bilhes R$).
ANO
DESPESAS COM BOLSA
JUROS NOMINAIS DA DVIDA
FAMLIA
DO SETOR PBLICO
6, 769
157, 146
2005
7, 801
160, 027
2006
8, 943
159, 532
2007
10, 605
165, 511
2008
11, 877
171, 011
2009
13, 493
195, 369
2010
16, 767
236, 673
2011
20, 530
213, 863
2012
24, 004
248, 856
2013
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados da ANFIP (2014).
Silva (2012), ao analisar a justia social no neodesenvolvimentismo brasileiro,
apresenta dados que, segundo a mesma, compem o principal sustentculo ideopoltico para
a aprovao e o colaboracionismo em torno desse modelo: alm da afirmao dos
organismos e estatsticas oficiais de que o pas gerou milhes de postos de trabalho e de que
houve a emergncia de uma nova classe mdia, outros dados afirmam que:

entre 2003 e janeiro de 2010 o salrio mnimo teve um aumento


real de 53,67% (DIEESE, mai. 2010); entre 1995 e 2008, milhes
de brasileiros deixaram a condio de pobreza absoluta e
superaram a extrema pobreza e, entre 2002 e 2009, a participao
do rendimento do trabalho na renda nacional aumentou 42,5%,
alcanando 43,4% em 2009 (IPEA, 2012 apud SILVA, 2012).

Embora os dados sejam bastante expressivos, sobretudo no que concerne ao aumento


do salrio mnimo, a autora questiona a emerso de uma nova classe mdia pois, para ela,
houve apenas o crescimento de uma massa de trabalhadores que saram da pobreza extrema
ao se submeterem superexplorao de sua fora de trabalho e o aumento dos postos de
trabalho se deu em funo e custa da degradao da renda do trabalho em seu conjunto,
na medida em que houve um traslado de trabalhadores dos postos com maiores remuneraes
para postos com menores remuneraes, ou seja, uma substituio de postos de trabalho com
mais direitos por aqueles com menos direitos ou precrios
50

Tambm nessa lgica, o governo Dilma Rousselff vem dando continuidade poltica
fiscal e ao sucateamento das polticas sociais, na medida em que o governo tem uma poltica
de impulso infraestrutura e indstria, ao passo que a sade e a educao so
marginalizadas e a prioridade com o pagamento dos juros da dvida pblica permanece.
Em 2013, os gastos com a dvida pblica chegaram a 40,30% (R$ 718 bilhes) do
oramento federal efetivamente executado no ano, que foi de R$ 1,783 trilho, segundo dados
da Auditoria Cidad da dvida. Essa quantia corresponde a 12 vezes o que foi destinado
educao (3,7%), 10 vezes aos gastos com sade (4,29%), ou quase o dobro dos gastos com a
Previdncia Social (24,11%)23. Observemos o grfico 1.

Grfico 1: Oramento Geral da Unio (Executado em 2013).

Fonte: Auditoria cidad da dvida.


*Os dados incluem o refinanciamento da dvida.
Assim, destacam Davi et al:

a sangria dos recursos pblicos, oriundos do prprio sangue dos


trabalhadores, para saciar o apetite parasitrio dos rentistas, via dvida
pblica, tanto coloca em xeque uma concepo democrtica de fundo
pblico quanto reafirma um dos axiomas marxistas da tendncia do Estado
23

Dados da Auditoria Cidad da dvida. Disponvel em: http://www.auditoriacidada.org.br/e-por-direitosauditoria-da-divida-ja-confira-o-grafico-do-orcamento-de-2012/. Acesso de 06 de maro de 2015.

51

para executar os interesses particulares da classe social dominante (2009, p.


74).

Nesse governo, tambm mantida a poltica compensatria para os comprovada e


extremamente pobres, cujo maior exemplo o Programa Bolsa Famlia, que, em 2013 chegou
a cobrir mais de 14 milhes de famlias brasileiras, com apenas 0,5% do PIB, enquanto as 15
famlias24 de maior patrimnio do Brasil detm 5% do PIB, segundo reportagem da Carta
Capital, em 201425.
Assim, diante do papel do Estado de salvaguardar os interesses do capital - uma vez
que esta a sua funo precpua - munindo-se de todo um arsenal de polticas
governamentais anticclicas para reanimar a produo, alm de desenvolver uma vasta
maquinaria de manipulao ideolgica para integrar o trabalhador sociedade capitalista
tardia como consumidor, parceiro social ou cidado (MANDEL, 1982, p.341) -, as
polticas sociais ganham um lugar residual, vista no cenrio como paternalismo, como
geradora de desequilbrio, como algo que deve ser acessado via mercado e no como direito
social (BEHRING, 1998, p. 186), sob a defesa do corte necessrio de recursos.
Nesse sentido, os direitos sociais vm sendo questionados, sofrendo um processo de
desmonte, uma vez que o neoliberalismo busca implementar polticas sociais com a finalidade
de integrar os indivduos ao sistema, ou seja, vive-se uma sociedade perpassada pela lgica da
financeirizao, na qual a produo vem perdendo cada vez mais espao e a idia no gerar
emprego formal, mas garantir renda aos cidados para que permaneam vivos no mercado
consumidor, cumprindo o papel do Exrcito Industrial de Reserva resultado do avano da
acumulao capitalista, que modifica a proporo entre o capital constante e o varivel ao
longo do tempo -, totalmente indispensvel acumulao capitalista, o que explica a sua
recorrncia e manuteno, muito bem descrita por Marx (2013) em O capital, que assim
afirma:

se uma populao trabalhadora excedente um produto necessrio da


acumulao ou do desenvolvimento da riqueza com base capitalista,
essa superpopulao se converte, em contrapartida, em alavanca da
acumulao capitalista, e at mesmo numa condio de existncia do
modo de produo capitalista (p. 707).

24

Segundo a Forbes (2014), as 15 famlias mais ricas do Brasil (Marinho, Safra, Ermrio de Moraes, Moreira
Salles, Camargo, Villela, Maggi, Aguiar, Batista, Odebrecht, Civita, Setbal, Igel, Marcondes Penido, Feffer)
possuem um patrimnio de R$270 bilhes.
25
Disponvel em: http://www.cartacapital.com.br/economia/15-mais-ricos-tem-patrimonio-10-vezes-mais-ricosque-14-milhoes-do-bolsa-familia-3783.html. Disponvel em 03 de julho de 2015.

52

Essa tendncia ganha respaldo na diminuio do Estado, repercutindo em todo o


cenrio mundial e, mais forte, nos pases subdesenvolvidos como o Brasil. D-se incio a um
processo de pauperizao das polticas sociais sob o trinmio: privatizao (geradora de uma
dualidade discriminatria entre os que podem e os que no podem pagar), focalizao
(assegura acesso pobre aos comprovadamente pobres) e descentralizao (aqui entendida
apenas como mero repasse de responsabilidades para entes da federao ou instituies
privadas) (BEHRING, 2008).
Assim, a poltica social sofre um redirecionamento nesse contexto, haja vista que a
lgica para a revitalizao do sistema tem como ponto de partida a diminuio do tamanho do
Estado, nas suas funes sociais. Esse novo direcionamento, segundo Behring (2008), est
voltado para a gesto da pobreza e no do seu combate ou erradicao, a exemplo das
polticas de transferncia de renda em curso no Brasil que apesar de terem um impacto
objetivo na vida de quem as utiliza, esto distante de retirarem esses usurios da situao em
que se encontram. Das polticas sociais, elegemos, para anlise, aquelas que compem a
seguridade social, sobretudo a partir de seu oramento.
O conjunto dos direitos sociais arduamente conquistado no rol da Seguridade Social
brasileira foi colocado em cheque em nome do argumento fiscal, cujos exemplos so
revelados nas contrarreformas da Previdncia Social, no sucateamento da Sade e na atual
expanso focalizada da Assistncia Social.
No tocante Previdncia Social, foram realizadas trs principais contrarreformas. A
primeira foi realizada em 1998, no governo de FHC, conhecida como Emenda Constitucional
n 2026, que impe condies de acesso aposentadoria, cujo principal critrio passa a ser o
tempo de contribuio aplicvel aos trabalhadores vinculados a qualquer um dos regimes -,
que reduziu direitos os mais diversos, a exemplo da criao do teto previdencirio27,
consolidando a ideia de seguro social contributivo. Em 1999, foi criado o Fator Previdencirio
(Lei N 9876/99), um redutor do valor dos benefcios previdencirios que tem relao direta
com o tempo de contribuio e o tempo de vida do trabalhador: quanto menor a idade de
aposentadoria, maior o redutor. Paralelo a isso, foi criado o Regime de Previdncia
Complementar, que se apresenta como uma alternativa para os trabalhadores no mbito do
mercado, tendo em vista os recuos que vieram atravs da reforma.
26

A Emenda Constitucional N 20 foi aprovada aps trs anos e dez meses de tramitao pelo presidente do
senado da poca Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA) e pelo da cmara Michel Temer (PSDB-SP) (DUARTE,
2003).
27
Atualmente (2015), o Teto Previdencirio de R$ 4.390,24, cujo ajuste em relao ao ano anterior foi de
5,56%.

53

O discurso do governo que justificava a Reforma da Previdncia esteve


dominado por questes associadas adequao do gasto e de seu
financiamento s necessidades de ajuste fiscal, atendendo ao compromisso
assumido com os organismos financeiros internacionais. Nesse sentido,
pode-se dizer que, na Reforma da Previdncia, o Estado manteve o padro
de subordinar a poltica social aos ditames da poltica econmica e pelo fim
do dficit pblico (DUARTE, 2003, p. 134).

A segunda contrarreforma foi realizada no governo de Lula, atravs da Emenda


Constitucional n 41, em dezembro de 2003. Esta Emenda est voltada essencialmente para os
trabalhadores do setor pblico: d continuidade reforma iniciada por FHC, com perdas mais
significativas para os trabalhadores, na medida em que elimina o direito dos servidores
pblicos integralidade, pe fim paridade entre os reajustes dos servidores ativos e dos
inativos; estabelece teto para o valor dos benefcios para os servidores equivalente ao do
RGPS; estabelece um redutor para o valor das novas penses; prev que o regime de
previdncia complementar para os servidores ser operado por entidades fechadas, de
natureza pblica, que oferecero planos de benefcios somente na modalidade de contribuio
definida; introduz a taxao dos servidores inativos e dos pensionistas, com a mesma alquota
dos servidores ativos, ressalvado um limite mnimo de iseno (ARAJO, 2009).
A terceira contrarreforma foi no primeiro governo Dilma28, que, atravs da Lei N 12.618,
de 30 de abril de 2012, criou o Regime de Previdncia Complementar para os servidores
pblicos federal titulares de cargos pblicos efetivos. Os servidores que ingressarem no
servio pblico federal aps essa lei ficaro sujeitos a esse regime, que se configura como
uma fundao de natureza pblica, com personalidade jurdica de direito privado, servindo
como um complemento tendo em vista a permanncia do teto previdencirio. Tais reformas,
desde FHC, at hoje, foram realizadas em nome de um suposto dficit da previdncia,
entretanto - como mostraremos adiante, atravs da anlise do oramento da Seguridade Social
-, isso no passa de uma falcia, na medida em que as justificativas para tais reformas levam
em considerao apenas a arrecadao das contribuies sociais sobre a folha de salrio do
Regime Geral da Previdncia Social, deixando parte o texto constitucional que afirma a
integralidade do oramento da Seguridade Social.

28

Em 17 de junho de 2015, a presidente sancionou a Medida Provisria N 676, que estabelece uma nova
equao para a concesso, em com valor integral, da aposentadoria por tempo de contribuio. Segundo a
referida Medida, o segurado (a) precisa atingir um nmero mnimo de pontos, que so acumulados a partir da
idade e do tempo de contribuio, com uma somatria de 85 para mulher e 95 para o homem. Vale salientar que
a idade mnica para esse benefcio foi mantida.

54

Na rea da Sade, ocorre um incentivo aos planos privados de sade e aos convnios,
alm de medidas legais que distorcem seu significado pblico e universal. Recentemente, foi
aprovada a Lei 12.550/2011, que cria a Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
(EBSERH), para atuar nos servios pblicos de sade, mais especificamente nos hospitais
universitrios. Sua criao foi baseada na EC n 19 de 1998, que inseriu na CF/88 a empresa
pblica, cujo ponto fundamental a explorao de atividade econmica. Nesse sentido, a
EBSERH caminha na contramo do SUS, pois tem como norte a atividade econmica, e tem
relao direta com o Projeto Diretor de Reforma do Estado (PDRE-Mare), empreendido por
Fernando Henrique Cardoso nos anos 1990, que introduziu a lgica privada dentro da
administrao pblica.
A implantao da EBSERH intensifica a lgica de precarizao do trabalho no servio
pblico de sade; coloca em risco a independncia das pesquisas no mbito do Sistema nico
de Sade (SUS) e os servios prestados pela entidade pblica populao usuria.
Outro exemplo desse processo de contrarreforma no mbito da poltica de sade foi o
veto de 15 dispositivos durante a aprovao da EC n 29, que determina os recursos mnimos
a serem aplicados nessa poltica, o que expressa a falta de compromisso para com o Sistema
nico de Sade.
Diante disto, prevalece o conceito de universalizao excludente, na medida em que
o sistema de sade sofreu uma perspectiva dual: um sistema pobre para os pobres e um
padro de qualidade maior para os que podem pagar pelos servios (BEHRING, 2008, p.
268).
No tocante Assistncia Social, analisada no prximo captulo, ocorreu uma
mudana de rota a partir da era Lula, em relao aos seus predecessores, relativa a
avanos institucionais, todavia, permaneceu a essncia da lgica de uma poltica pobre para os
comprovadamente pobres, como uma tendncia de expanso, que expressa o trato dado,
atravs das polticas sociais, s expresses mais agudas da questo social pelas classes
dominantes.

2.1.1.1 Oramento da Seguridade Social: tendncias contemporneas

Para se compreender as tendncias do oramento da Seguridade Social necessrio


conhecer os determinantes que incidem no mesmo. A estrutura tributria de um pas um

55

importante determinante a ser analisado, pois ela o principal meio de financiamento das
aes do governo, entre elas a Seguridade Social.
A Carga tributria no Brasil tema freqente de debates na sociedade. Ela representa a
parcela de recursos que o Estado retira compulsoriamente das pessoas fsicas e jurdicas e
medida pela relao entre a arrecadao tributria de um pas e o seu Produto Interno Bruto
(PIB). No Brasil, os princpios que orientam o seu sistema tributrio tais como isonomia,
solidariedade, universalidade, essencialidade e capacidade contributiva - esto presentes na
CF/88 e tm como objetivo edificar um sistema baseado na justia fiscal e social.
Contudo, permanece um grande hiato entre os preceitos constitucionais e a realidade,
uma vez que nenhum governo ps em prtica aqueles princpios que redesenhariam o formato
do sistema tributrio brasileiro, muito pelo contrrio, foram realizadas inmeras
contrarreformas, cuja maior expresso foram aquelas tomadas por FHC nos anos 1990.
Durante seu governo, a legislao infraconstitucional foi sendo alterada paulatinamente,

solapando ou tornando nulos os princpios bsicos da reforma tributria


realizada na Constituio de 1988, agravando as distores e, sobretudo,
aprofundando a regressividade do sistema tributrio brasileiro. As
modificaes realizadas nos anos neoliberais no Brasil constituem
verdadeira contrarreforma tributria, conduzida de forma sorrateira
(SALVADOR, 2010, p. 194).

Nos governos subseqentes e no atual tambm foram realizadas modificaes na


legislao tributria que representaram verdadeiras contrarreformas. A carga tributria
brasileira centrada em tributos indiretos, o que significa que o trabalho paga
proporcionalmente mais impostos em relao ao capital. Segundo Salvador (2010):

Um tributo regressivo medida que tem uma relao inversa com o nvel
de renda do contribuinte. A regresso ocorre porque prejudica mais os
contribuintes de menor poder aquisitivo. O inverso ocorre quando o imposto
progressivo, pois aumenta a participao do contribuinte medida que
cresce sua renda; isso significa mais progressividade e justia social, pois
arcam com maior nus da tributao os cidados em condies mais
favorveis de suport-la, ou seja, aqueles que tm maior renda
(SALVADOR, 2010, p. 210).

A luta de classes de um pas determina a distribuio dos impostos entre os membros


da sociedade. Se em determinado sistema tributrio predominam os impostos regressivos, a
correlao de foras desfavorvel aos trabalhadores; mas, se h uma luta poltica em favor
da reduo das desigualdades sociais, a tendncia do sistema tributrio predominarem os
56

impostos diretos, que incidem sobre a renda e o patrimnio. So exemplos dessa experincia
de taxar mais renda e a propriedade alguns pases desenvolvidos, como aqueles da OCDE:
Salvador (2010) destaca que nesses pases o imposto sobre o consumo representa em torno de
31,9% da tributao total, o imposto sobre a renda de 34,9% e o sobre a propriedade de
5,6%.
Estudos do IPEA (2014) apontam que a carga tributria brasileira tem crescido ao
longo dos anos: saltou de 29%, em 1994, para 35,83% do PIB, em 2013, tudo isso com vistas
a atingir o supervit primrio29. Para alm deste dado, necessrio salientar que esse aumento
se deu em funo do crescimento da arrecadao indireta, o que torna o sistema tributrio
brasileiro mais injusto, sendo utilizado como um instrumento que colabora com a
concentrao de renda do pas.
Dados divulgados no Relatrio da Seguridade Social (2013) pela Associao dos
Auditores Fiscais da Receita Federal (ANFIP) revelam que a carga tributria brasileira
extremamente regressiva, uma vez que o aumento da mesma se deu a partir do crescimento
em contribuies que incidem sobre o faturamento das empresas, como a Cofins e o
PIS/pasep, cujo quadro se agravou ao final da dcada de 1990. Segundo a ANFIP:

A opo por aumentar a arrecadao atravs de contribuies sociais estava


relacionada concentrao de recursos na esfera federal, porque no esto
submetidas repartio; prtica de desrespeitar a vinculao desses
recursos com a Seguridade Social; ao da Desvinculao das Receitas da
Unio (vigente desde 1994, sob as diversas formas e denominaes), que
subtrai 20% dessas arrecadaes para os mais diversos usos. (2013, p. 32),

O Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) tambm publicou dados que


corroboram com a assertiva de que a carga tributria brasileira regressiva:

Tabela 3: Arrecadao das receitas federais, estaduais, municipais e estimativas da carga


tributria 2012 e 2013 (Em R$ bilhes).

29

O supervit primrio o resultado positivo de todas as receitas e despesas do governo, ou seja, o dinheiro
que sobra nas contas do governo depois de pagar todas as despesas, com a exceo dos juros da dvida pblica.

57

Fonte: Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) 2013.

Conforme se observa na tabela 3, a maior parte da carga tributria do Brasil oriunda


de tributos indiretos e cumulativos - como a COFINS (responsvel por 11,44% da
arrecadao da carga tributria, que equivale a R$ 198.239 bilhes em 2013) -, que oneram
mais os trabalhadores e os mais pobres, uma vez que incidem em bens e em servios,
enquanto os tributos que incidem sobre a renda e o patrimnio so irrisrios: a participao da
CSLL (Contribuio Sobre o Lucro Lquido) na carga tributria total em 2013, por exemplo,
foi de apenas 3,57%, do PIB.
No que tange aos tributos que incidem sobre a propriedade, o Brasil possui um
indicador muito baixo - de apenas 1,31% do PIB, em 2013 ou 3,70 % da arrecadao total o
que deixa claro quem financia o Estado brasileiro: os prprios trabalhadores. Nesse sentido,
podemos inferir que a carga tributria brasileira extremamente regressiva, uma vez que
prejudica os contribuintes da classe trabalhadora, deixando clara a correlao das foras
sociais presentes no pas.
58

Alm da intensa regressividade dos tributos que compem o sistema tributrio


nacional, o Estado brasileiro tem aberto mo de importantes receitas tributrias em favor da
renda do capital. De uma forma geral, essa perda de tributos ocorre a partir das diversas
formas que o contribuinte usa para no pagar os impostos, sejam elas lcitas ou ilcitas.
No que tange renncia fiscal, segundo o Relatrio da Seguridade Social (2013), da
ANFIP, com base nos Relatrios de renncias da Receita Federal do Brasil (RFB), o total de
renncias alcanou a R$ 152,5 bilhes em 2011, um valor expressivo, j que a arrecadao
daquele ano foi de R$ 939 bilhes. O valor estimado foi, portanto, 16,2% da arrecadao
efetiva (p. 32). Em 2012 e 2013 as renncias somaram R$ 122 bilhes. Salvador (2010)
destaca que a maior parte das renncias proveniente dos bancos - no perodo de 2000 a
2006, os bancos recolheram de IR e CSLL o montante de R$ 51,9 bilhes ao passo que os
trabalhadores pagaram a quantia de R$ 233,8 bilhes de Imposto de Renda sobre rendimento
do trabalho assalariado mais Imposto de Renda da pessoa fsica -, alm daquelas dirigidas a
grandes empresas. Isso pode significar mais aumento da carga tributria, uma vez que o inciso
II do Artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF LC N 101/2000) determina
medidas de compensao - por meio do aumento da receita, proveniente da elevao de
alquotas, ampliao de base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio em caso de renncias que no estiverem previstas na Lei Oramentria Anual (LOA).
Do ponto de vista da sonegao de impostos que correspondem aos tributos no
pagos, relativos a impostos diretos - o Brasil superou R$ 415 bilhes, em 2013, que
corresponde a 10% da riqueza gerada no pas durante o perodo e foi maior que a soma dos
oramentos federais de 2014 para a educao, sade e desenvolvimento social. Ademais, esse
alto grau de sonegao impe a necessidade de tributar mais pesadamente o consumo, como
foi mostrado anteriormente, que incide sobre os trabalhadores e no h possibilidade de
soneg-los (GOMES, 2014), deixando clara a correlao de foras presentes no sistema
tributrio brasileiro, o qual onera primordialmente a classe trabalhadora.

2.1.1.1.1 Receitas e despesas da Seguridade Social


A Seguridade Social possui, no mbito jurdico-normativo, um oramento prprio, que
deve ser financiado por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei.
Assim define o Art. 195 da CF/88:

59

Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma
direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e
das seguintes contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da
lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio,
mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no
incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime
geral de previdncia social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.
IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar.

A Lei poder acrescentar outras fontes para o financiamento da Seguridade Social:


Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Contribuio sobre o
Lucro Lquido das empresas (CSLL). Embora o OSS no defina critrios claros sobre a
distribuio dos recursos entre as polticas que compem a Seguridade Social - o que abre
espao para uma especializao das fontes oramentrias -, o artigo 165 da CF/88 define
que a Lei Oramentria Anual ser composta pelo Oramento Fiscal, Oramento de
Investimentos das Empresas Estatais e Oramento da Seguridade Social, inexistindo no
mbito constitucional qualquer referncia a um oramento especfico (SALVADOR, 2010,
p. 332) de qualquer outra poltica.
Segundo Salvador (2010), o OSS, sob o formato quadripartite, chegou a ser elaborado
aps a promulgao da Lei 8.212/91 que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e
institui o plano de custeio, alm de dar outras providncias -, com a criao do Conselho
Nacional de Seguridade Social (CNSS)- enquanto rgo superior de deliberao colegiada do
sistema nacional de Seguridade Social - que tinha como uma de suas principais atribuies a
elaborao do oramento da Seguridade Social. Entretanto, devido a opes polticas e
econmicas da poca, o Conselho foi extinto e o oramento no foi implementado, tanto
que, em documento elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio, em 2013, a Previdncia
Social aparece com um dficit de R$ 49,9 bilhes, uma vez que o mesmo no considera o
OSS enquanto totalitrio, mas considera apenas o resultado financeiro das contribuies
sociais do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), o que controverso ao que prev a
Constituio Federal de 1988.
Considerando o Oramento da Seguridade Social como integrado, ou seja, responsvel
pelo financiamento exclusivo das trs polticas que compem a Seguridade Social, o resultado
sempre superavitrio e caem por terra as justificativas para reformar a previdncia, como
60

evidencia a tabela 4: em todos os exerccios analisados, de 2005 a 2013, o resultado entre


receitas e despesas da Seguridade Social foi sempre superavitrio. Se tomarmos o ano de
2013, as receitas da Seguridade Social contabilizaram R$ 650.995 bilhes, enquanto a despesa
foi de apenas R$ 574.754 bilhes, obtendo um saldo positivo foi de R$ 76.241 bilhes.
Outro dado importante so as fontes de financiamento da Seguridade Social, ou seja,
quem financia o sistema de proteo social brasileiro. As fontes de recursos que predominam
nos anos estudados so as contribuies sociais, representando uma mdia de mais de 90%.
Isso significa que quem financia a Seguridade Social so os prprios trabalhadores, os
prprios beneficirios das suas polticas. Observe a tabela 4:

61

Tabela 4: Receitas e despesas da Seguridade Social de 2005 a 2013 (R$ milhes valores correntes).

RECEITAS REALIZADAS
Receita de contribuies sociais
Receitas de entidades da
Seguridade
Contrapartida do Oramento
Fiscal para EPU
Receitas da Seguridade Social
DESPESAS REALIZADAS
Benefcios Previdencirios
Benefcios assistenciais
Bolsa-Famlia e outras
Transferncias
EPU - Benefcios de Legislao
Especial
Sade: despesas do MS
Assistncia social: despesas do
MDS
Previdncia social: despesas do
MPS
Outras aes da seguridade social
Benefcios FAT
Outras aes do FAT
Complementao do FGTS e
outras aes
Despesas da Seguridade Social
Resultado da Seguridade Social

2005
275.169

2006
299.859

2007
342.298

2008
359.840

2009
375.887

2010
441.266

2011
508.095

2012
573.814

2013
634.239

1.882

1.947

3.374

13.528

14.173

14.693

16.729

20.147

14.974

1.052
278.104
2005
146.010
9.335

1.220
303.028
2006
165.585
11.570

1.613
347.286
2007
185.293
13.468

2.048
375.417
2008
199.562
15.641

2.015
392.076
2009
224.876
18.712

2.136
458.094
2010
256.259
22.234

2.256
527.079
2011
281.438
25.116

1.774
595.735
2012
316.589
30.324

1.782
650.995
2013
357.003
33.869

6.769

7.800

8.942

10.605

11.877

13.493

16.767

20.543

24.004

Cresc.
no
perodo
(%)
130.5
695.5
69.3
134.1
144.5
262.8
254.6
69.4

1.052
34.517

1.220
40.746

1.613
45.797

2.048
50.270

2.015
58.270

2.136
62.329

2.256
72.332

1.774
80.085

1.782
85.429

1.635

2.183

2.302

2.600

2.746

3.994

4.033

5.659

6.227

3.404
2.557
11.374
547

4.542
2.922
683
683

4.792
3.525
17.951
685

4.755
3.819
20.694
722

6.265
6.692
27.135
607

6.482
7.584
29.195
560

6.767
7.875
34.159
579

7.171
10.410
39.950
541

7.401
11.972
46.561
505

3.182
220.385
57.719

3.011
255.171
47.856

1.988
286.359
60.927

310.716
64.701

359.196
32.880

404.266
53.828

451.323
75.756

513.045
82.690

574.754
76.241

147.5
280.8
117.4
368.2
0,3
-7.7
-37.5
160.8
32.1

Fonte: Relatrios anuais da ANFIP (2006, 2008, 2012 e 2013). Elaborao prpria.
62

Com relao ao destino dos recursos da Seguridade Social, a tabela 4 fornece tambm
dados de sua aplicao nas polticas de Assistncia Social, Previdncia Social e Sade,
revelando que a Previdncia Social recebeu a maior parcela de recursos em todos os anos,
sobretudo no que tange aos benefcios previdencirios, que cresceram em torno de 144,4 %
entre os anos analisados, saindo de R$ 146.010 bilhes, em 2005, para R$ 357.003 bilhes,
em 2013. A Assistncia Social foi que teve o maior crescimento em relao ao recebimento
de recursos, mas estes, em sua maioria, foram canalizados para os benefcios assistenciais
(BPC e RMV) que cresceram em torno de 262,8% - e para o Bolsa-Famlia e outras
transferncias, cuja elevao foi de 254,5% no perodo estudado. J a Sade foi a poltica que
menos cresceu (147,5%), corroborando com a ideia da assistencializao da Seguridade
Social.
Como j vimos, as contrarreformas realizadas na Seguridade Social so conduzidas no
sentido de reduzir os direitos sociais e estimular os planos privados de sade e previdncia, ao
passo que se amplia a Assistncia Social. Salvador (2014) destaca a participao de cada uma
dessas polticas no OSS e no PIB brasileiro, mostrando ser inequvoca a reduo do gasto
pblico com sade e previdncia, e o crescimento da assistncia social (IDEM, 2014, p. 02),
como revela a tabela 5:

Tabela 5: Participao das polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social no OSS e no


PIB
(2003
a
2012).
Funes
e
FNAS.

Fonte: SALVADOR, 2014, p. 02.


*Total de funes da Assistncia Social. Inclui FNAS.
Como o autor evidencia na tabela acima, a participao da Previdncia Social no OSS caiu
de 72,13% em 2003 para 67,42% em 2012; uma queda de 4,71%. A Sade reduziu os gastos
entre no perodo analisado em 0,2%, caindo de 12,71% em 2003 para 12,51% em 2012. J a
63

Assistncia Social apresentou crescimento significativo no perodo, tendo uma pequena queda
de 0,4% em relao ao ano anterior apenas em 2009. Essa poltica cresceu de 2003 a 2012 do
ponto de vista de suas funes que incluem o programa Bolsa Famlia -, 5,52% e do ponto
de vista do FNAS responsvel pelos servios socioassistenciais 2,79% entre os anos
analisados.
Com a poltica macroeconmica do Governo Federal, atravs de medidas legais, como
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU)30, o Oramento da Seguridade Social est
desacordo com o que define o marco legal, ocorrendo uma perversa alquimia,
transformando os recursos da Seguridade Social em recursos fiscais para a formao de
supervit primrio, que financia o pagamento de juros e amortizaes da dvida pblica.

A DRU foi criada em 1999. um mecanismo que permite ao Governo Federal


utilizar como quiser 20% de toda a receita federal. Por conta da grandeza
desses recursos foi fcil garantir a aprovao de sua prorrogao at 2015.
importante frisar que a DRU sempre caminhou na contramo do crescimento
econmico ao retirar recursos da sociedade a fim de obter o supervit primrio
e por extenso transferi-los ao mercado especulativo. Diante da atual crise
financeira, em que os gastos sociais direcionados so imprescindveis para um
incremento da atividade econmica, faz-se necessrio rever esse mecanismo.
Esses recursos deveriam ser canalizados em favor da sociedade, com obras de
infra-estrutura e criao de emprego. No entanto, so direcionados para os
rentistas, credores da Unio (ANFIP, 2009, p. 50).

Tomando como referncia apenas os anos de 2005, 2007 e de 2009 a 2013, essa
medida retirou do Oramento da Seguridade Social em torno de R$ 332.478 bilhes de reais,
como podemos observar na tabela 6.
Tabela 6: Receita de contribuies sociais selecionadas e os efeitos da desvinculao
promovida pela DRU de 2005, 2007, 2009 a 2013.
2005
17.919
5.246
4.417
6.246

2007
20.367
6.729
5.223
7.763

COFINS
CSLL
PIS/PASEP
Outras
contribuies
RECEITAS
33.829
40.082
desvinculadas
pela DRU
Fonte: ANFIP (2014). Elaborao prpria.

30

2009
23.352
8.718
6.206
499

2010
28.005
9.151
8.074
630

38.776

45.860

Valores correntes em R$ milhes


2011
2012
2013
31.925
36.311
39.882
11.516
11.463
12.509
8.317
9.548
10.213
683
753
811
52.441

58.075

63.415

A DRU no incide sobre as contribuies previdencirias.

64

Segundo o relatrio da Seguridade Social da ANFIP (2013), a DRU cumpre um papel


de esvaziar o financiamento da Seguridade Social, reduzindo a maior parte do seu supervit.
Essa reduo no aparece nos relatrios como uma transferncia de recursos da Seguridade
Social para o Oramento Fiscal. como se fossem, por natureza, do Oramento Fiscal (p.
102). Essa dinmica absolutamente nefasta, na medida em que os recursos que deveriam ser
utilizados para as polticas de Sade, a Previdncia e Assistncia Social so redirecionados
para outros fins, prejudicando a reproduo da fora de trabalho, uma vez que no h como
garantir polticas pblicas de qualidade sem o aporte de recursos necessrios.
A tabela 6 revela, ainda, um dado extremamente importante: as origens dos recursos
da Seguridade Social desvinculados pela DRU. notria a opo poltica dos governos, na
medida em que a maior parte dos recursos subtrados pela DRU incide sobre a COFINS31, que
corresponde aos impostos oriundos de bens e consumos, ou seja, do bolso dos prprios
trabalhadores. Em 2013, foram retirados da COFINS R$ 39.882 bilhes de reais, enquanto da
CSLL que incide sobre o lucro lquido das empresas -, a subtrao foi de apenas R$ 12.509
bilhes, permanecendo essa opo em todos os anos analisados, como mostra a tabela 6.
necessrio salientar que as contribuies sociais obrigam o Estado a aplicar os
recursos no destino estabelecido quando o tributo foi criado, ou seja, sua instituio deve
atender a uma finalidade especfica (SALVADOR, 2010, p. 236), o que mostra, mais uma
vez, o quanto a DRU nefasta, pois ela incide sobre essas contribuies e repassa esses
recursos para o oramento fiscal, sendo utilizado, inclusive, para o pagamento de juros e
amortizaes da dvida pblica.
Portanto, estas medidas polticas e econmicas determinam as dificuldades e os obstculos
enfrentados pela Seguridade Social pblica em se afirmar neste contexto. Com isso,
comprova-se porque Oliveira (1998) afirma que o fundo pblico tem um papel
importantssimo na produo e reproduo do capital e que a Seguridade Social a principal
ncora de sustentao dessa poltica econmica, tendo seus recursos utilizados e estagnados
em nome do ajuste fiscal promovido pelo Governo Federal, cabendo-nos, nesta pesquisa, a
proposta de analisar o que explica o crescimento do Oramento e Financiamento da Poltica
de Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS, que vem revelando a sua
31

A Cofins foi criada em 1988. poca, incidia em cascata sobre todas as etapas da produo, com uma alquota
nica de 2%. Depois dos acordos com o FMI (1998) e com maiores demandas por ajuste fiscal, a sua alquota foi
aumentada para 3%. Em 2003, o setor financeiro passou a pagar sob uma alquota de 4%. Em 2004, tornou-se
no cumulativa e passou a ser compensada de uma etapa para outra. A arrecadao aumentou, porque a alquota
escolhida, de 7,6% revelou-se maior do que a incidncia mdia ao consumidor final no mecanismo anterior; e
passou a ser cobrada tambm do importador, para equiparar a tributao dos importados tributao interna
(ANFIP, 2013, p. 37).

65

refuncionalizao s estratgias do capital em busca da superao da crise capitalista. Dessa


forma, apresentaremos no prximo captulo, enquanto concreto-pensado, explicao desse
processo.

66

A REFUNCIONALIZAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO


BRASIL: entre o crescimento exponencial dos seus recursos e sua funcionalidade
ao capital
Este terceiro captulo trata do oramento e do financiamento da Poltica Assistncia

Social no contexto de implantao do SUAS luz do imbricamento entre a universalidade do


capital, nesse momento de crise estrutural, e a particularidade da realidade brasileira, tendo
como objetivo apresentar enquanto concreto-pensado - as explicaes de sua expanso.

3.1 A Poltica de Assistncia Social brasileira: mediaes para o debate

Como j destacamos, estamos diante de uma crise estrutural do capital ou, como apregoa
Netto (2012), de uma crise sistmica, cujas particularidades a diferencia da dinmica de
outras crises anteriores. Tal processo vem acompanhado de movimentos restauradores, que
trouxeram implicaes catastrficas para a sociabilidade como um todo e, sobretudo, para o
mundo do trabalho, redesenhando substantivamente o contedo dos direitos sociais, expressos
nas polticas sociais, com destaque para a Assistncia Social.
Historicamente, a Assistncia Social est ligada, indissocialmente, reproduo da
fora de trabalho, uma vez que a forma que o trabalho, enquanto categoria ontolgica, assume
no capitalismo de alienao exige vrias dimenses para sua efetivao, como tambm
no consegue responder aos problemas e necessidades oriundos da complexificao da
sociedade capitalista assentada na desigualdade.
Na particularidade brasileira, a Assistncia Social - mesmo enquanto ao do Estado possui um legado histrico de tutela, favor e clientelismo (BEHRING & BOSCHETTI,
2011, p. 106), uma vez que toda a histria dessa poltica marcada pelo assistencialismo em
detrimento do direito, destacando-se diversas e diferentes formas de utilizao de suas aes
em favor da classe dominante.
No perodo pr-1930, contexto da Repblica Velha no Brasil e do tratamento das
expresses da questo social como caso de polcia, a Assistncia Social era utilizada pela
classe dominante em trs perspectivas: a poltica - enquanto recurso para manuteno do
clientelismo; a filantropia - como meio de implementao da reforma social e moral do pobre
urbano e a caridade sob os algozes da Igreja. Momento esse em que as respostas s
necessidades sociais eram dadas atravs de aes frgeis e incipientes, oferecidas, em sua
maioria, pelas entidades religiosas, na perspectiva da caridade, pois a relao entre o povo, a
67

elite e os governos flua atravs da tica persistente da ddiva e do compadrio (COUTO,


2004, p. 20).
Com o processo de industrializao introduzido no Brasil pelas oligarquias agrrias e
fomentado pelo Estado, a questo social passa a ser reconhecida politicamente e inserida
nas aes do Estado, cujo contexto pode ser compreendido como a introduo das polticas
sociais no Brasil. Dessa forma, criada em 1942, a Legio Brasileira da Assistncia (LBA)
primeira iniciativa institucional e, em 1938, no governo de Getlio Vargas, o Conselho
Nacional de Servio Social, que expressam, de uma forma geral, a Assistncia Social nesse
momento histrico.
Vale salientar que a origem da LBA est remetida ao atendimento s famlias dos
pracinhas combatentes da Segunda Guerra Mundial e que, inicialmente, era bastante
focalizada na ateno materno-infantil, mas que foi crescendo ao longo dos anos, passando a
acompanhar as demandas do desenvolvimento econmico e social do pas, como tambm da
populao em situao de vulnerabilidade social, alcanando todos os estados do pas a partir
de uma linha programtica constituda de aes como assistncia judiciria, distribuio de
alimentos, gerao de renda, programa nacional de voluntariado, assistncia ao idoso,
pessoa com deficincia, ao desenvolvimento social e comunitrio, entre outros (BRASIL,
200032).
At esse momento, a Assistncia Social brasileira era compreendida enquanto uma
ao assistencial, assistemtica, sem recursos definidos, sem status de poltica pblica, voltada
para aqueles sem acesso ao mercado de trabalho, pois, embora tenha sido reconhecida a
necessidade de elaborao e execuo de polticas sociais para o enfrentamento das
expresses da questo social, tal medida foi acompanhada da cultura coronelista e
patrimonialista, que marcaram fortemente o perodo imperial e da Repblica Velha. Essa
absoro da citada cultura pelas polticas sociais fruto da fragilidade de organizao da
classe trabalhadora para influenciar na construo de polticas universais, como tambm dos
traos scio-histricos da sociedade brasileira, que tem como marca o trabalho escravo.
importante destacar que, nesse contexto, a Assistncia Social, atravs da LBA, era
voltada para os inaptos, pobres e doentes, ou seja, aqueles que no estivessem dentro do
mercado formal de trabalho - cujas profisses fossem legalmente reconhecidas, assim como
seus respectivos sindicatos -, ou seja, que no fizesse parte do que Santos (1987) chama de
cidadania regulada, na qual o Estado quem determina quem ou no cidado.
32

Disponvel em: http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/41/docs/historico_da_politica_de_assistencia_social__2000.pdf. Acesso em 29 de julho de 2015, s 09:19 hs.

68

Assim como nos perodos anteriormente abordados, a Assistncia Social d


continuidade a sua funo de responder ao excludos, agora no mais em decorrncia da
cidadania regulada33, mas da mercantilizao dos servios pbicos que ocorreu em
decorrncia da desproporcionalidade entre sua expanso e os investimentos feitos pelos
ditadores -, como tambm do desemprego e do trabalho precrio.
Somente a partir da Constituio Federal de 1988 fruto de grande mobilizao social
em busca de direitos sociais, civis e polticos que marcaram a dcada - que a Assistncia
Social institucionalizada enquanto poltica pblica social, compondo, ao lado da Sade e da
Previdncia Social, o trip da Seguridade Social. Dessa forma, nos termos do Art 203 da
referida Constituio:
a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I. a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II. o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III. a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV. a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a
promoo de sua integrao vida comunitria;
V. a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia
e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
(BRASIL, 2006)

Todavia, a conjuntura poltica e econmica adotada nos anos subsequentes desse


marco legal foi adversa, uma vez que, mundialmente, estabeleceu-se nas economias dos
estados nacionais a poltica neoliberal, como j foi abordado anteriormente. A Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS) foi vetada na sua integralidade pelo ento Presidente Collor de
Melo (1990-1992) em um contexto de introduo da lgica neoliberal no pas, com a
priorizao da poltica econmica -, s sendo sancionada em 1993, pelo Governo Itamar
Franco, materializando e regulamentando o artigo supramencionado da CF/88, tentando
romper com a ideia da benemerncia e do clientelismo
No primeiro dia de governo de FHC, foram extintas, atravs da Medida Provisria
813/1995, algumas instituies e diversas outras foram rearranjadas para a prestao da
assistncia, todos de forma pulverizada, sem norte, sem objetivo concreto. Nesse mesmo
perodo, 1995 - com uma intensa morosidade -, teve incio a regulamentao da LOAS, com a
criao do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e a implantao do Benefcio de

33

No contexto da Ditadura Militar, o conceito de cidadania regulada defendida por Santos (1987) foi desfeito
dada a expanso das polticas sociais, com destaque para a criao da Lei Orgnica da Previdncia Social
(LOPS), que uniformizou a assistncia mdica para todas as categorias profissionais.

69

Prestao Continuada (BPC); entretanto, marcados por critrios focalizados e seletivos, em


um contexto de reconhecidos retrocessos desencadeados pelo ajuste neoliberal.
Nesse perodo, a Assistncia Social foi refilantropizada (YAZBEK, 1993 apud
BEHRING, 2008, p. 253), promovendo um retorno famlia e s organizaes sociais,
substituindo o marco de poltica pblica. Exemplo desse processo foi a criao paralela
poltica do Programa Comunidade Solidria34 (PCS), sob o gerenciamento da ento PrimeiraDama, Rute Cardoso, promovendo a seletividade, a focalizao e o carter restritivo e
emergencial. Assim:
O Programa Comunidade Solidria recuperava velhos hbitos polticos que
confrontavam princpios, diretrizes e anseios pela descentralizao poltica,
administrativa e financeira da Poltica de Assistncia Social; pela superao
do assistencialismo, do patrimonialismo, clientelismo e fisiologismo que lhe
so peculiares; pelo reconhecimento da Assistncia Social como poltica
pblica e, portanto, situada no mbito do direito e no do solidarismo; pela
superao do primeiro-damismo; pela instituio e fortalecimento do
comando nico em cada esfera de governo; pela participao e controle
social, atravs dos canais, instrumentos e procedimentos propostos na LOAS
conselhos, planos, fundos, conferncias, prestao de contas (SILVA,
2012, p. 50-51).

Segundo Behring (2008), esse Programa foi o carro-chefe da era Cardoso,


organizando-se por fora da Seguridade Social e ignorando a Lei Orgnica da Assistncia
Social, foi alvo de inmeras denncias de clientelismo (p, 254).

Na Assistncia Social, ignorado ainda todo o movimento que rompeu com


o padro de atividade focal, pontual e assistencialista, e que transformou em
poltica pblica e parte da seguridade social, remetendo-a solidariedade
privada, e colocando a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em
situao de extrema vulnerabilidade (IDEM, 2008, p. 259).

Mesmo assim, nesse contexto de contrarreforma, foram aprovados em virtude da luta


da sociedade e de categorias profissionais como de Assistentes Sociais -, atravs da Resoluo
N 207/98, a primeira Norma Operacional Bsica (NOB), a Poltica Nacional de Assistncia
Social e a segunda NOB, alm da regulamentao, em 1996, do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), embora de interpretao bastante restritiva em relao LOAS.
Esses instrumentos normativos foram extremamente tmidos, mas possibilitaram
algumas contribuies, tais como: o estabelecimento das funes da Assistncia Social com a
PNAS, o papel dos gestores em cada nvel de governo com a NOB/02, alm da criao de
34

O Programa Comunidade Solidria foi extinto em 1997, na Conferncia Nacional de Assistncia Social.

70

instncias com a misso de negociar e pactuar a gesto da poltica, embora, vlido salientar,
numa perspectiva eminentemente focalizada e desvinculada do sentido de direito pblico,
uma vez que tais normas no provocaram reformas de implementao, pois no
correspondiam s prioridades do Governo.
Em termos gerais, o Governo FHC, sobretudo em relao ao papel do Governo
federal, foi caracterizado por indefinies no que tange poltica de Assistncia Social, uma
vez que no houve uma sistematizao das aes voltadas efetivao dessa poltica, muito
pelo contrrio, o que houve foi uma pulverizao de tais aes, na medida em que a
Assistncia Social no era vista enquanto poltica no Plano Diretor de Reforma do Aparelho
Estado.
Ao assumir o poder, em 2003, Lula35 d uma nova rota a essa lgica: convoca, em
carter extraordinrio, a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, uma vez que o
perodo de realizao das Conferncias de Assistncia Social tinha sido alterado no governo
FHC, para quatro em quatro anos; reestrutura internamente a Secretaria Nacional de
Assistncia Social; extingue a Certido Negativa de Dbito para repasse de recursos aos
municpios; revisa o Plano Plurianual (PPA), com base nos princpios da LOAS, com o
objetivo de acabar com a definio de programas e projetos por segmento; reduz a idade da
pessoa idosa para acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), respeitando o Estatuto
do Idoso, aprovado em 2003. Ademais, nesse contexto, aprovada, pelo Conselho nacional de
Assistncia Social, a PNAS36 (2004) e criado SUAS (2005), em decorrncia da Conferncia
Nacional de Assistncia Social cujos eixos37 foram estruturados pela Norma Operacional
Bsica do SUAS (NOB-SUAS) -, com o objetivo de ampliar e reorganizar essa poltica
(BOSCHETTI, 2004).

35

A eleio de Lula foi um pano-de-fundo de um contexto maior vivido pelos pases latino-americanos na poca,
cujos movimentos de esquerda e centro-esquerda organizaram-se pela mudana das ditaduras militares e da
empreitada neoliberal. So exemplos desse contexto os pases como Venezuela, Argentina, Uruguai, Bolvia e
Equador (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2012).
36
Vale salientar que a PNAS tanto foi resultado de uma intensa mobilizao popular - da qual fez parte a
categoria dos Assistentes Sociais quanto da necessidade do governo em organizar a poltica de Assistncia
Social, dado o contexto vivido no momento.
37
Os eixos so: precedncia da gesto pblica da poltica em detrimento da privada; alcance de direitos scioassistenciais pelos usurios; o trabalho com famlias como princpio matricial; territorializao como base de
organizao do sistema, em que a oferta de servios baseada na lgica de proximidade do cidado e na
localizao dos servios nos territrios com maior ndice de vulnerabilidade e risco social para a populao;
descentralizao poltico - administrativa para os entes do governo; financiamento partilhado entre os entes
federados; fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; valorizao da presena do
controle social; qualificao dos recursos humanos; informao, monitoramento, avaliao e sistematizao dos
resultados (BRASIL, 2005).

71

Assim, estavam criadas as bases que dariam sustentao nova poltica de


Assistncia Social. Todavia, sabido que essa efetivao depende de condies polticas e
econmicas38, que vo alm das vontades administrativas e de gesto.
Segundo Santos (2012), evidente que a poltica neoliberal da era Lula se diferencia
daquela da era de FHC - tendo em vista que o governo deste ltimo representou uma
verdadeira contrarreforma do Estado brasileiro -, o que exige uma grande capacidade de
abstrao desse movimento, uma vez que, desvinculado de suas determinaes
macroeconmicas39, tal movimento pode gerar anlises simplistas e at errneas. Mota
(2010), entre outros autores, considera que o governo Lula foi protagonista na apologia ao
neodesenvolvimentismo, que se define como o equilbrio entre crescimento econmico e
desenvolvimento social, adjetivado de autossustentveis econmica, social e ambientalmente.
Assim, ainda segundo a autora citada, a era Lula foi marcada pela conciliao de iniciativas
aparentemente contraditrias: as diretrizes do receiturio liberal e a pauta desenvolvimentista.
Dados comprobatrios dessa conciliao contraditria podem ser expressos na
reduo do desemprego que, de acordo com Santos (2012), carrega uma srie de
mistificaes, na medida em que tal reduo esconde sua relao direta com as terceirizaes,
cuja qualidade das relaes de trabalho cada vez mais precria, o que significa maiores taxas
de explorao da fora de trabalho, tendo em vista que a terceirizao uma forma de
baratear o valor fora de trabalho; interveno do Estado; crdito ao consumidor; aumento
real do salrio mnimo; emprstimos populares; ampliao da Assistncia Social, com
destaque para os Programas de Transferncia de Renda, ao passo que foram realizadas as
contrarreformas da previdncia social e da educao, o sucateamento da sade, o aumento das
taxas de juros (hipertrofia do capital financeiro), entre outros, retroalimentando a produo e
atrao de capital estrangeiro ao pas (IDEM, p. 2012, p. 444).
No contexto da luta de classes no Brasil, o governo Lula consiste em um novo
movimento constitutivo da hegemonia das classes dominantes, desenvolvido com as armas da
despolitizao em prol da conservao dos interesses daquela classe [dominante] (MOTA,
2010, p. 36). Em outras palavras, esse governo procurou atender s necessidades sociais

Sem uma poltica econmica orientada para a interveno e a participao estatal na economia no se
comporo as premissas necessrias ao surgimento de um regime democrtico de direito (SILVA apud LENZA,
2010).
39
Em termos estruturais, poltica econmica adotada pelo governo Lula pouco discrepa da era FHC, uma vez
que manteve sua prioridade na estabilidade monetria e no pagamento com os juros da dvida pblica,
provocando restries no oramento das polticas pblicas
38

72

atravs de programas emergenciais, a exemplo do Programa Bolsa Famlia40, o que, do ponto


de vista prtico, reduz ou minimiza a pobreza, viabilizando o acesso ao consumo de bens e
servios, todavia, no reduz a desigualdade, provocando o que Oliveira (2010), citado por
Mota (p. 36), chama de hegemonia s avessas.
Assim, esse processo se constitui numa forma de oferecer aos trabalhadores a
reproduo de sua fora de trabalho diante de um contexto de crise, com forte processo de
desemprego e da informalidade, tendncia que trs fortes implicaes para o desenho da
Assistncia Social, na medida em que esta tratada como o a sada para os desempregados
e para os trabalhadores precarizados ou informais. Diante disso, o trabalho deixa de ser, aos
poucos, o iderio de integrao ordem (SITCVOSK, 2010, p. 152), passando a
Assistncia Social a ocupar esse lugar, com destaque para seus programas de transferncia de
renda.
Enquanto avanam a mercantilizao e privatizao das polticas de sade e
previdncia, restringindo o acesso e os benefcios que lhes so prprios, a
Assistncia Social se amplia, na condio de poltica no contributiva,
transformando-se num fetiche de enfrentamento desigualdade social, na
medida em que se transforma no principal mecanismo de proteo social no
Brasil (MOTA, 2010, p. 134).

Na mesma lgica poltica, o governo de Dilma Rousseff (2011-2014) continua no


primando pela efetivao dos direitos sociais tal como constitucionalmente definido - apesar
da aprovao da Lei n. 12.435/2011, que altera a LOAS e estabelece legalmente o SUAS -,
orientando-se pela mesma perspectiva do governo anterior, cuja base so as polticas
minimizadoras da pobreza extrema: desde o incio desse governo, o benefcio mdio pago
populao usuria do Programa Bolsa Famlia teve um aumento real de 44%.
Em contrapartida, a sociedade assiste, diariamente, ao sucateamento da sade e da
educao, ampliao dos planos privados de sade e previdncia social, ao aumento da
carga tributria que, em 2013, representou 35,95% do PIB -, ao aumento da desigualdade
social - mesmo sob o discurso da queda nas taxas de desemprego -, que tem sido enfrentada
predominantemente com polticas de Assistncia Social, com destaque para o j citado Bolsa
Famlia, cujas consequncias levam ao que Rodrigues (2007, apud SANTOS, 2012, p. 441)
chama de assistencializao da seguridade social.

40

Os recursos executados pelo Programa Bolsa Famlia vm tendo um crescimento superior aos recursos para as
polticas estruturantes como a sade, a educao, habitao e saneamento, as quais possuem uma maior
capacidade de impacto no combate as desigualdades sociais e a pobreza.

73

Esse processo de expanso da Assistncia Social, desencadeado durante os governos


de Lula e de Dilma contexto de implantao do SUAS -, expressa o trato que, nas polticas
sociais, tem sido conferido s expresses da questo social. As polticas sociais
contemporneas so configuradas com um novo assistencialismo, uma nova filantropia, que,
ao lado da dimenso repressiva do Estado, tem sido o carro-chefe no enfrentamento das
expresses da questo social.

J no se est diante da tradicional filantropia (de base confessional e/ou


laica) que marcou os modelos de assistncia social que emergiram no sculo
XIX nem, muito menos, diante dos programas protetores ou de promoo
social que vieram a institucionalizar-se a partir do Estado de bem-estar
social. A poltica social dirigida aos agora qualificados como excludos se
perfila, reivindicando-se como inscrita no domnio dos direitos, enquanto
especfica do tardo-capitalismo: no tem nem mesmo a formal pretenso de
erradicar a pobreza, mas de enfrentar apenas a penria mais extrema, a
indigncia conforme seu prprio discurso pretende confrontar-se com a
pobreza absoluta (vale dizer, a misria) [...] A articulao orgnica de
represso s classes perigosas e assistencializao minimalista das
polticas sociais dirigidas ao enfrentamento da questo social constitui
uma face contempornea da barbrie. (NETTO, 2010, p. 17 - 18).

Segundo Netto (2011, p. 30), No que tange s requisies do monoplio, a


funcionalidade da poltica social inequvoca [...], contribuindo para a dinmica expansiva
do capital, tendo em vista que a poltica social sempre concilia ateno s demandas do
trabalho por proteo social, alguma funcionalidade, tambm, s requisies de expanso do
capital (SILVA, 2012, p. 240). Na Assistncia Social, essa funcionalidade flagrada com
caractersticas novas, o que nos faz compreender que est ocorrendo um processo de
refuncionalizao, dada sua hipertrofia e centralizao dos programas de transferncia de
renda no contexto de implantao do SUAS - sobretudo quanto ao seu oramento -, mas
tambm pela mudana no que concerne aos seus usurios agora passa a incluir os aptos ao
trabalho, ao contrrio do seu passado que s cobria os no aptos.
Dessa forma, feito esta abordagem sumria acerca da contextualizao da Poltica de
Assistncia Social, analisaremos, no prximo item o seu oramento e financiamento, de forma
a compreender a explicao de sua expanso no contexto de implantao do SUAS.

3.2 O Oramento e o Financiamento da Assistncia Social no mbito do SUAS: proposta


e execuo oramentria entre 2005 e 2013.

74

Conforme abordado do captulo II, a CF/88 destaca, em seu artigo 203, que as aes
governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da
seguridade social, alm de outras fontes, ou seja, a Poltica de Assistncia Social ser
financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante
recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, como tambm das contribuies sociais. Dessa forma, a proposta oramentria
da Assistncia Social deve ser construda de forma integrada com as demais polticas que
compem a Seguridade Social, quais sejam: Sade e Previdncia Social.
A Lei Orgnica da Assistncia Social, Lei N 8.742/93, em seu artigo 28, destaca que
o financiamento da Assistncia Social, em mbito federal, ser realizado a partir de recursos
aportados no Fundo Nacional de Assistncia Social, e nos estados, municpios e Distrito
Federal, o financiamento ocorre em carter compartilhado entre todos os entes, a partir de
transferncia fundo a fundo.
Na operacionalizao dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social, no que
concerne sua destinao, considera-se uma diviso em dois nveis: a) benefcios, b) servios,
programas, investimento e gesto. O primeiro se refere aos recursos destinados diretamente ao
beneficirio, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalcia (RMV);
o segundo se refere aos recursos destinados a estados, municpios de Distrito Federal atravs
de transferncia automtica, ou seja, fundo a fundo, e visam ao financiamento das aes
continuadas.
Cabe salientar que esse formato de financiamento ora apresentado, no perodo anterior
LOAS, tinha um carter descontinuado e desarticulado, ganhando centralidade no rol das
polticas sociais apenas com a instituio do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), a
partir da PNAS/2005 e, posteriormente, com a Lei 12.435/2011, que alterou a LOAS.
Todavia, embora a LOAS delimite o espao de atuao e abrangncia da Poltica de
Assistncia Social, tendo como norte a descentralizao dessa poltica, o que se flagra a partir
da anlise das receitas e despesas apresentadas posteriormente que ocorre uma centralizao
desses recursos no mbito federal com o pagamento do BPC e da RMV, o que dificulta tal
descentralizao.
Feita esta abordagem introdutria acerca do financiamento da Assistncia Social,
procederemos sua anlise, partindo dos planos plurianuais, que do visibilidade inteno
governamental no que concerne s polticas pblicas para, posteriormente, apresentarmos o
substrato de nossas anlises.
75

3.2.1 O lugar da Assistncia Social nos Planos Plurianuais41


O Plano Plurianual (PPA) est previsto na CF/88, mais especificamente em seus
artigos 165 e 166, os quais destacam a sua determinao e obrigatoriedade de ser analisado
pelas duas casas do Congresso Nacional (Executivo e Legislativo).
A inteno garantir uma interao entre os poderes Legislativo e Executivo
no tocante responsabilidade com o planejamento estatal, de modo a criar
um maior controle sobre suas definies, bem como na implementao e
avaliao destas (BRETTAS, 2012, p. 254).

O PPA 2004-2007, denominado O Plano Brasil de Todos, destaca a importncia do


Estado no desenvolvimento e crescimento econmico, sendo este ltimo a base para o alcance
da justia social, da gerao de emprego e renda e tambm da modernizao da sociedade,
tendo como alvo promover transformaes estruturais na sociedade brasileira (BRASIL,
2003, p. 13), cuja estratgia perpassa um longo prazo e est pautada em cinco dimenses social, econmica, regional, ambiental e democrtica -, articuladas em torno de trs
megaobjetivos - incluso social e reduo das desigualdades, referente dimenso social;
crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das
desigualdades regionais, referente s dimenses econmica, regional e ambiental; promoo e
expanso da cidadania e fortalecimento da democracia, referente dimenso democrtica.
Segundo o referido PPA, a Poltica de Assistncia Social uma das responsveis pelo
desenvolvimento da dimenso social, que visa incluso social e reduo das desigualdades
sociais. Esse tipo de megaobjetivo responsvel pela maior absoro de recursos (56,3%,
ou R$ 993.153 bilhes) alocados pelo Governo Federal para a estratgia de desenvolvimento
proposta no plano de governo de Lula, em cujo contexto, a Assistncia Social resumida ao
Programa de Transferncia de Renda com Condicionalidades, propondo-se, como meta
prioritria, o alcance de 12,7 milhes de famlias pelo Programa, com um incremento de
10.670 milhes de reais, chegando marca de R$ 30.611 bilhes.
O Plano tem como meta prioritria tambm a criao de 7,8 milhes de postos de
trabalho e um crescimento do PIB de 3,5, em 2004, para 5%, em 2007, o que mostra a
inteno de deixar transparecer uma articulao entre desenvolvimento econmico e justia

41

Os PPAs analisados, referentes ao recorte do estudo, foram: 2004-2007; 2008-2011; 2012-2015.

76

social, muito embora o real desconstrua tal inteno, como foi mostrado do item anterior. Em
outros termos,

a perspectiva de que o crescimento econmico sob a conduo e orientao


do Estado possibilita uma melhor distribuio de renda perpassa todo o PPA.
Este Plano est voltado para o fortalecimento do modo de produo
capitalista e para ampliar as condies favorveis ao investimento no setor
produtivo, ao mesmo tempo em que define caminhos para atender a alguns
dos anseios da classe trabalhadora, sem deixar de se posicionar de forma
subalterna aos interesses do capital financeiro internacional (BRETTAS,
2012, p. 257).

O PPA 2008-2011, denominado de Desenvolvimento com Incluso Social e


Educao de Qualidade, expressa uma continuidade do plano anterior, uma vez que a
estratgia de desenvolvimento foi mantida, cujas prioridades se estabelecem em polticas
voltadas para o crescimento e a promoo da distribuio de renda, com nfase nas
Transferncias Condicionadas voltadas s pessoas mais vulnerveis. Nesse plano, assim como
no anterior, a Assistncia Social ocupa um lugar de destaque na resolutividade dos problemas
apresentados, sendo a Transferncia de Renda seu principal meio.
O plano apresenta trs agendas prioritrias, que se organizam da seguinte forma: o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o Plano de Desenvolvimento da Educao
(PDE) e a Agenda Social (BRASIL, 2007, p. 64), para o alcance de dez objetivos42.
A Agenda Social expressa a ideologia orientadora do governo ao propor a promoo
de alternativas de emancipao para as famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia por
meio da integrao de polticas de acesso educao, energia, aos produtos bancrios, ao
trabalho e renda, viabilizando a continuidade da reduo da pobreza e da desigualdade
(BRASIL, 2007, p. 14). Em outros termos, o plano destaca a opo do governo por uma
poltica focalizada e restritiva, numa perspectiva eminentemente distante do real conceito de
emancipao, seja ela humana ou meramente poltica. Trata-se de uma forma de governar,

42

Promover a incluso social e a reduo das desigualdades; Promover o crescimento econmico


ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; Propiciar o acesso da populao
brasileira educao e ao conhecimento com eqidade, qualidade e valorizao da diversidade; Fortalecer a
democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos
direitos humanos; Implantar uma infra-estrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional; Reduzir as
desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do Territrio Nacional; Fortalecer a insero soberana
internacional e a integrao sul-americana; Elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao
tecnolgica; Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; Promover o acesso
com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da eqidade, assegurando-se o seu
carter democrtico e a descentralizao (BRASIL, 2007, p. 46)

77

numa clara opo poltica, em favor do capital e no em defesa dos interesses da classe
trabalhadora.
Nesse sentido, o plano prope a criao de 4.442 Centros de Referncia da Assistncia
Social (CRAS), com co-financiamento do Governo Federal; estender, em R$ 1,75 milho, o
benefcio varivel do Programa Bolsa Famlia aos adolescentes de 16 e 17 anos, como
tambm, ampliar o Programa Bolsa Famlia, de forma a atingir, em 2011, 11,1 milhes de
famlias atendidas. Ou seja, a Transferncia de Renda encarada enquanto forma de
possibilitar um maior poder aquisitivo s famlias em condio de pobreza e extrema pobreza,
deixando clara a no incorporao da dimenso da luta de classes, como destaca o prprio
PPA:
A consolidao desse novo modelo de desenvolvimento passa por
afirmar prioridades nacionais na rea social, em especial na educao,
e por conduzir polticas que, para alm da manuteno da estabilidade
econmica, conduzam a um novo padro de crescimento, com distribuio
de riqueza (BRASIL, 2007, p. 64).

O PPA 2012-2015, intitulado de Plano Mais Brasil, prope como meta para a
Assistncia Social o fortalecimento de seu Sistema nico, atravs da expanso da rede de
atendimento, sobretudo nos CRAS e nos CREAS, articulada a outros servios. Contudo, o
Plano no aponta os meios pelos quais essa meta pode ser alcanada; trata-se de uma meta
sem estratgia, uma vez que no existe uma previso oramentria que d conta de abarcar a
pretenso apresentada.
Segundo o referido documento, a expanso proposta deve priorizar as reas em
situao de maior pobreza, reforando-se, inclusive, a capacidade para organizar a vigilncia
socioterritorial e a identificao de famlias que ainda esto fora da rede de proteo social
(BRASIL, 2011, p. 87), o que deixa clara a prioridade ao segmento mais vulnerabilizado,
expressando o carter focalista da Poltica de Assistncia Social.
Concomitante ao carter focalista supramencionado, o Plano expressa tambm o
carter assistencialista ao qual est submetida a Assistncia Social nesse governo, uma vez
que recorrente, em todo o plano, a nfase na transferncia de renda, com destaque para o
Bolsa Famlia, um dos pilares do planejamento do governo.
Nesse sentido, os trs planos apresentados, que expressam a proposta de governo de
Lula e Dilma, apresentam a Assistncia Social enquanto meio de enfrentamento da histrica
desigualdade social do pas, sobretudo atravs da Transferncia de Renda, com destaque para
o Programa Bolsa Famlia, ao passo que prope desenvolvimento econmico balizado numa
78

poltica macroeconmica. Trata-se de uma conciliao contraditria, na medida em que se


prope atender a demanda da classe da classe trabalhadora, ao mesmo tempo em que responde
aos anseios do capital, adequando, dessa forma, as polticas sociais s necessidades do
capitalismo contemporneo.
Aps ter feitos esta breve anlise da Assistncia Social na tica dos trs planos dos
governos de Lula e Dilma, traremos, no prximo item, a execuo oramentria dessa
poltica, ou seja, analisaremos o oramento e financiamento da Assistncia Social.
3.2.2 Execuo oramentria da poltica de Assistncia Social: expanso, focalizao e
centralizao de seus recursos
Como destacado anteriormente, a poltica de Assistncia Social, ao lado da Sade e da
Previdncia Social, parte do trip que compe o sistema de proteo social brasileiro a
Seguridade Social -, que possui um oramento integrado e fontes de financiamento definidas e
diversificadas, compostas pelo lucro, faturamento e as contribuies sobre a folha de
salrios (DAVI et al, 2010, p. 72) , cujos recursos so responsveis pelo financiamento
dessas trs polticas.
No que tange participao da poltica de Assistncia Social no oramento geral e no
da Seguridade Social, observa-se um crescimento de sua Funo no conjunto dos gastos da
Unio, que foi de 101,3%, partindo de uma participao de 1,43%, em 2005, para 2,88%, em
2013, como demonstra a tabela 7.
Tabela 7: Participao da Funo Assistncia Social no Oramento total e no Oramento da
Seguridade Social da Unio (2005 a 2013 em milhes R$).

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013*

Funo 8
15.806
21.554
24.653
28.845
33.335
39.112
45.570
56.633
62.805

Oramento
Total
Total
1.106.791
1.183.711
1.178.197
1.262.120
1.420.778
1.510.537
1.683.366
1.846.766
2.183.010

%
1,43
1,82
2,09
2,29
2,35
2,59
2,71
3,07
2,88

Funo 8
15.806
21.554
24.653
28.845
33.335
39.112
45.570
56.633
62.805

Oramento
da SS
Total
264.855
304.011
328.982
372.091
428.543
477.107
533.924
600.950
656.483

%
5,97
7,09
7,49
7,75
7,78
8,20
8,54
9,42
9,57

Fonte:
MDS
com
base
nos
dados
do
SIAFI
e
portal
da
cmara
dos
Deputados.
Disponvel
em:
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/secretaria-nacional-de-assistencia-social-snas/cadernos/caderno-suas-no-6-financiamento-daassistencia-social/Caderno_SUAS-no06_final.pdf.pagespeed.ce.ITkZaFlImm.pdf. * LOA + Crditos, posio de 30/06/2013. Seguridade
Social corresponde aos valores classificados nos oramentos como Esfera 20. Transferncias de Renda: BPC, RMV, Bolsa Famlia, Bolsa

Peti e Bolsa Agente Jovem. Elaborao: Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao CGPA/SPO/MDS.

79

J em relao participao da Assistncia Social no oramento da Seguridade Social,


verifica-se um incremento de 60,3%, saltando de uma participao de 5,97%, em 2005, para
uma de 9,57%, em 2013. Em todo o perodo analisado, o comportamento do crescimento foi
relativamente linear.
Em que pese tais crescimentos, os percentuais alcanados esto aqum daqueles
deliberados nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social, segundo as quais, desde 2005,
a Seguridade Social deveria destinar ao menos 5% de seus recursos Poltica de Assistncia
Social e, no que diz respeito ao Oramento Geral da Unio, os percentuais de gastos deveriam
sofrer um aumento gradativo de 1% ao ano, chegando, no mnimo, a 10%, em 2009, conforme
destacado na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.
Nas conferncias posteriores o debate permaneceu, sendo notria em suas deliberaes
a luta pela fixao de um percentual mnimo para o financiamento da Assistncia Social como
forma de efetiv-la enquanto uma poltica pblica e de qualidade. Desde 2001, tramita, no
Congresso Nacional (CN), a PEC N 431/01, cuja proposta regulamentar o artigo 204 da
Constituio Federal, fixando um percentual de 5% dos recursos do Oramento da Unio
Federal, Estados, DF e Municpios para custeio da Assistncia Social. Entretanto, desde 2006,
tal emenda no apresenta movimentao no CN, mostrando quo difcil a luta em favor do
fundo pblico para a rea social43.
No que tange anlise da execuo oramentria do MDS tabela 8 -, constata-se que
houve um crescimento significativo no que concerne evoluo percentual dos recursos, que
foi de 398,7%, em nove anos, partindo de um patamar irrisrio, de 15,5 bilhes, em 2005,
para 61,8 bilhes, em 2013, com um crescimento nominal de 46,3 bilhes de reais.
Entretanto, como pode ser observado tambm na tabela 8, o ritmo de crescimento
anual, embora permanente, no foi homogneo, variando de um aumento de 3,2 milhes,
entre 2006 e 2007, a 11,9 milhes entre 2011 e 2012.

43

Na IX Conferncia Nacional, em 2013, uma das deliberaes aprovadas foi a destinao, atravs de legislao
prpria do governo federal, de 10% do fundo social do pr-sal para investimento na poltica pblica de
Assistncia Social, entretanto, tais deliberaes no ultrapassaram o papel.

80

Tabela 8: Oramento executado pelo MDS de 2005 a 2013 (Em milhes de reais valores
correntes).
ANO

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

TOTAL
MDS
(A)
15,5
21,2
24,4
28,4
32,9
36,9
43,2
55,1
61,8

VALOR
FNAS
(B)
10,3
12,4
14,6
16,7
19,9
24,1
26,2
32,8
36,8

%
B/A

VALOR
BF (C)

%
C/A

67
58,8
59,8
59,6
60,7
65,3
60,7
59,5
58,5

4,5
8,1
9,1
10,9
11,7
12,3
16,7
20,5
24,0

29,03
38,2
37,49
38,5
35,6
33,4
38,65
37,2
38,83

OUTRAS
AES (meios)
(D)
0,61
0,645
0,664
0,692
1,200
0,454
0,300
1,800
1,600

%
D/A
3,95
3,03
2,71
2,44
3,07
1,20
0,06
3,26
2,58

Fonte: Davi (2015).

O perodo de menor crescimento nos recursos da Assistncia Social foi justamente o


perodo mais prximo, entre os anos analisados, da criao do SUAS, que foi em 2005
quando os recursos do FNAS representou 58,8% do MDS -, ao passo que o ano de maior
crescimento foi o relativo promulgao da Lei 12.435/2011, que alterou a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS, Lei 8742/1993), introduzindo o SUAS em seu texto quando os
recursos do FNAS representou 65,3%, em 2010, e, em 2011, 60,7% dos gastos do MDS.
Todavia, o destino desses recursos revelam que no houve prioridade no que concerne
ao SUAS, tendo em vista a queda da porcentagem de recursos do FNAS em relao ao total
dos recursos do MDS, saindo de 67%, em 2005, para 58,5%, em 2013. A explicao dessa
queda percentual foi que, embora tenha havido um crescimento nominal, R$ 26,5 milhes, e
um crescimento percentual, de 257,7%, dos recursos do FNAS, entre os anos em anlise, tal
crescimento no acompanhou a evoluo dos recursos do MDS, como demonstra a tabela 8.
O motivo desse descompasso pode ser explicado quando se analisa os recursos
destinados do MDS para o Programa Bolsa Famlia, que cresceu 433,3%, saindo de R$ 4,5
milhes, em 2005, para R$ 24 milhes, em 2013, ou seja, um crescimento superior evoluo
dos recursos totais do prprio Ministrio, que foi de 398,7%, como destacado anteriormente.
Outro momento de maior elevao demonstrado na tabela 8 - nos recursos da
Assistncia Social foi o ano de 2006, cuja explicao encontra-se em dois fatos: a ampliao
do Programa Bolsa Famlia, que passou de 8,7 milhes de famlias em 2005, para 11,2
milhes de famlias em 2006 (BRASIL, 2011, p. 15), e a criao do ndice de Gesto

81

Descentralizada44 (IGD Portaria n 148/2006), que dispe sobre o repasse do Fundo


Nacional para os Fundos municipais de Assistncia Social para o apoio gesto
descentralizada do Bolsa Famlia.
Em outros termos, esses dados revelam o modelo gestado pelo Governo na Assistncia
Social, que pautado na focalizao dessa poltica, no sentido de reduz-la aos Programas
de Transferncia de Renda, como o Bolsa Famlia, e deixando os servios socioassistenciais que so programas e projetos de abrangncia ampla e aes continuadas - merc de um
verdadeiro desfinanciamento, como podemos observar nas tabelas 9 e 10:

Tabela 9: Evoluo das despesas do MDS com aes e servios de Assistncia Social, 2005,
2007, 2009 a 2013 (em R$ milhes)
Subfuno

2005

2007

2009

2010

2011

2012

2013

Abastecimento, alimentao e
nutrio
Assistncia criana e ao
adolescente
Assistncia Comunitria

348

404

544

687

795

953

631

542

280

92

775

652

487

786

436

1.316

1.323

2.090

1.483

2.672

3.215

Saneamento bsico rural

64

66

82

159

455

801

817

Outras reas

325

237

204

283

648

746

778

Total

1.716

2.302

2.746

3.994

4.033

5.659

6.227

Fonte: ANFIP (2014), com base nos dados do Siga Brasil.


Nota: Em Assistncia Criana e ao Adolescente, esto inclusos as despesas com os programas de
incentivo educao infantil do MDS. Em outras reas esto includas as despesas operacionais do
MDS.

Conforme atesta a tabela 9, em 2013, foi alocado o valor de R$ 6.227 bilhes nos
programas e aes, cuja maior parte mais da metade - foi destinada Assistncia
Comunitria, que recebeu R$ 3.215 bilhes. Vale destacar que, nessa conta:
esto as despesas com a estruturao da rede de servios de proteo
social, as transferncias fundo a fundo para estados e municpios, o
funcionamento dos ncleos de atendimento, dos Centros de Referncia
de Assistncia Social - CRAS, e de Centros de Referncia
Especializada de Assistncia Social - CREAS, entre outros (ANFIP,
2014, p. 105).

De uma forma geral, os recursos gastos com os programas e aes da Assistncia


Social tiveram um acrscimo significativo, o que no acumulado dos ltimos trs anos,

44

O IGD um indicador que mostra a qualidade da gesto descentralizada do Programa Bolsa Famlia,
refletindo, tambm, os compromissos assumidos por estados e municpios na adeso ao programa. O ndice varia
de zero a um e quanto mais prximo de um, melhor ndice e, por conseguinte, maior o nmero de recursos
repassados.

82

garantiu um aumento de 56% para esse conjunto de programaes (ANFIP, 2014, p. 105),
entretanto, no acompanhou o crescimento dos gastos com o Bolsa Famlia, o que demonstra
a preeminncia dos Programas de Transferncia de renda em detrimentos dos servios scio
assistenciais. Alm da preferncia ao Bolsa Famlia, no contexto do MDS, h, tambm,
dentro do prprio FNAS, uma centralizao na destinao de seus recursos para o BPC e a
RMV, como expressa a tabela 10.

Tabela 10: Evoluo do oramento do FNAS e seu destino (Em milhes de reais)
ANO

Total do FNAS
(A)

Total destinado ao
BPC e RMV (B)

2005

10,3

9,3

Total destinado aos


Servios
socioassistenciais (C)
1, 000

%
B/A

%
C/A

89,1

10,8

2006

12,4

11,5

0,952

92,9

7,2

2007

14,6

13,4

1,200

92,0

8,0

2008
2009

16,7
19,9

15,5
18,7

1,100
1,600

92,7
93,5

6,1
6,5

2010

24,1

22,2

1,900

92,1

7,9

2011

26,2

25,1

1,100

95,8

4,1

2012

32,8

30,3

2,500

95,3

7,6

2013

36,8

33,8

3,000

91,8

8,6

Fonte: Davi (2015).

Como pode ser observado na tabela 10, o ritmo de crescimento na destinao dos
recursos do FNAS, embora tenha sido permanente, no foi homogneo: o BPC recebeu um
aumento na alocao de seus recursos de 263%, saindo de R$ 9,3 bilhes em 2005, para
R$33,8 bilhes em 2013 ou seja, um crescimento superior evoluo do prprio Fundo -,
ao passo que os Servios Socioassistenciais (Proteo bsica e especial), tiveram um
crescimento menor 200%, partindo de R$ 1 bilho, em 2005, para R$3 bilhes em 2013.
Os dados anteriormente analisados e apresentados corroboram com a assertiva
destacada por Silva (2012) de que h, na Assistncia Social, uma preeminncia de programas
de transferncia de renda, em detrimento do fortalecimento e ampliao dos servios e
projetos, comprometendo [...] uma articulao integrativa do Sistema (p. 216). Esse
fenmeno distorce a funo da Assistncia Social no contexto da Seguridade Social, que deve
garantir seu acesso a todos que dela necessitar - como preconiza o texto constitucional, em
seu artigo 203 -, superando a sua focalizao na pobreza e extrema pobreza. No entanto, a
preeminncia da transferncia de renda o fio condutor no gerenciamento das polticas
sociais dos governos nos anos analisados, sendo bastante funcional poltica, ideolgica e
83

economicamente aos interesses e requisies da expanso do capital no Brasil (IDEM, p.


221).
Outro ponto que fortalece essa discusso a relao entre o oramento dessa poltica e
os gastos com a dvida pblica. Conforme destacado nos captulos anteriores, tomando como
base apenas o ano de 2013, os gastos com juros e amortizaes da dvida pblica brasileira
equivale a 40,30% do PIB, enquanto os recursos destinados poltica de Assistncia Social
tida como a responsvel por responder s expresses da questo social na
contemporaneidade equivalem apenas a 3,41% do PIB. Essa lgica compe uma clara
opo poltica dos ltimos governos em privilegiar o mercado financeiro e o capital
estrangeiro, em prejuzo da priorizao das polticas sociais e do mercado interno (DAVI et
al, 2010, p. 73).
Nesse sentido, apresentaremos, no prximo item, o que est por trs dessa expanso da
Assistncia Social no Brasil, destacando o porqu do crescimento do seu oramento e
financiamento, em um contexto de crise estrutural do capital.
3.3 O reverso da expanso da Assistncia Social no Brasil: o que explica o crescimento
do seu oramento e do seu financiamento?
Ao longo dessa dissertao defendemos a tese de que a Poltica de Assistncia Social
Brasileira tem passado por profundas transformaes ao longo dos ltimos quinze anos sobretudo a partir de 2005, quando da implementao do seu sistema nico e que tal
fenmeno no pode ser compreendido desconectado da dinmica geral da sociedade
capitalista, mas a partir das determinaes sociais, polticas e econmicas, como destaque
para os dois ltimos.
Nesse sentido, a partir da anlise dos dados que expressam a expanso e afirmao da
poltica de Assistncia Social luz do imbricamento entre a universalidade do capital nesse
momento de crise estrutural e a particularidade da realidade brasileira, compreendemos haver
algo por trs desse fenmeno, ou seja, um conjunto de fatos que o explicam, podendo ser
expressos em trs dimenses, quais sejam: 1) essencialidade na busca por novos campos de
obteno de lucros no Brasil contemporneo, 2) resposta ao forte processo de desemprego e
precarizao do trabalho e 3) estmulo economia local, todos interligados e dependentes uns
dos outros.
Segundo Mandel (1982), pela primeira vez na histria, o capitalismo constitui uma
industrializao generalizada universal, ou seja, um intenso processo de expanso do setor
84

dos servios no capitalismo tardio, cujo objetivo responder ao fenmeno da


supercapitalizao, tambm destacado pelo autor.
A supercapitalizao corresponde aos capitais excedentes no investidos oriundos da
queda secular da taxa de lucros (MANDEL, 1982, p. 272). Em outros termos, esse
fenmeno expressa a dificuldade de valorizao do capital como uma caracterstica bsica do
capitalismo contemporneo, o que o faz buscar novas esferas da vida social como espao de
valorizao, uma vez que, se

o capital, gradualmente, se acumula em quantidade cada vez maiores e uma


parte considervel do capital social no consegue nenhuma valorizao, as
novas massas de capital penetraro cada vez mais outros setores da vida
social, desde que a lucratividade desses novos campos seja garantida
(SITCOVSKY, 2010, p. 152).

Na realidade brasileira, a busca por esses novos espaos da vida social para a
valorizao do capital expressa no processo de mercantilizao sofrido pelas polticas
sociais, com destaque para a Sade, Previdncia Social e Educao.
Como destacado nos captulos anteriores, tanto a Sade quanto a Previdncia Social
tm enfrentado, ao longo dos anos, uma srie de contrarreformas, que tm como norte,
principalmente mas no somente -, a mercantilizao de seus servios atravs da criao de
planos privados e fundos de penso, em total consonncia com a financeirizao do capital, ao
passo que se amplia a Assistncia Social, expressa tanto no aporte quanto no destino dos seus
recursos.
Nesse sentido, a Assistncia Social tem cumprido uma funo de essencialidade na
busca por novos campos de obteno de lucros no Brasil contemporneo, na medida em
que sua expanso responde pelo enfrentamento s diversas expresses da questo social,
possibilitando que a Sade e a Previdncia Social que, em tese, seriam as polticas
responsveis pela maior parte dessa resposta sejam colocadas como um excelente campo na
alocao de lucros voltados ao capital.
Concomitante busca por novos espaos que permitam a obteno de lucros, numa
caa frentica pela recomposio das taxas de lucro do capital, existe, no Brasil, numa
verdadeira anttese de causa e conseqncia, um trao histrico de desemprego e precarizao
do trabalho, fortalecido pelos novos arranjos decorrentes das transformaes sofridas pelo
mundo do trabalho em carter mundial e, mormente, pelas caractersticas de pas perifrico, o
que exigiu a interveno do Estado, atravs de polticas pblicas (sociais e econmicas), na
85

qual o papel da Assistncia Social no pequeno, desfazendo sua real funo no contexto
da Seguridade Social, que de contribuir para o acesso dos usurios s demais polticas
setoriais
Segundo Sitcovsky (2010), o trabalho assalariado, para uma parcela significativa da
populao, deixa de ser, gradativamente, o iderio de integrao ordem, e a assistncia
social, particularmente, pelos programas de transferncia monetria passa a assumir essa
funo, como demonstram os dados relativos ao nmero de pessoas atendidas pelo Programa
Bolsa Famlia em comparao com a criao dos postos de trabalho. Observe a tabela 11:

Tabela 11: Estoque de Trabalhadores com vnculo ativo ao final de cada exerccio - da RAIS , evoluo do Salrio Mnimo, quantitativo de famlias integrantes do PBF e valor mdio dos
benefcios a elas distribudos (2005 a 2013).
Trabalhadores com
vnculo ativo ao final
de cada exerccio
(milhares)

Valor do
Salrio
Mnimo
(R$)

Famlias
Valor mdio do
Ano
beneficirias do
PBF distribudo
Programa Bolsa
por famlia ao
Famlia (PBF)
ms (R$)
(milhares)
33.239
300
8.700
63
2005
35.155
350
10.966
63
2006
37.607
380
11.043
75
2007
39.442
415
10.558
85
2008
41.208
465
12.371
95
2009
44.068
510
12.778
97
2010
46.311
545
13.352
120
2011
47.459
622
13.902
145
2012
48.706
678
14.086
152
2013*
Fonte: ANFIP (2014), que utilizou como fonte de dados o Ministrio do Trabalho e Emprego, o IPEAData, o MDS e o Siga Brasil. Elaborao prpria.
*Os nmeros da RAIS para 2013 so estimados com base nas variaes do CAGED.

Como demonstra tabela 11, houve um aumento contnuo do quantitativo dos postos de
trabalho, partindo de 33.239 postos de trabalho, ao fim do exerccio de 2005, para 48.706, ao
fim de 2013. Um aumento de 15.467 postos de trabalho, que expressa um crescimento de
46,5% entre os anos analisados. Em contrapartida, o nmero de famlias beneficiadas pelo
Programa Bolsa Famlia obteve um crescimento de 61,9%, entre 2005 e 2013, partindo de
8.700 famlias beneficiadas, em 2005, para 14.086, em 2013.
Outro dado importante na anlise comparativa entre a poltica voltada para o trabalho
e o Programa Bolsa Famlia a relao entre a valorizao do Salrio Mnimo e o valor
mdico distribudo por famlia. Entre 2005 e 2013, como demonstra a tabela 11, o Salrio
Mnimo cresceu 126%, saltando de R$ 300, em 2005, para R$ 678, em 2013, ao passo que o
86

valor mdio distribudo por famlia beneficiria do Programa Bolsa Famlia cresceu 141%,
partindo de R$ 63, em 2005, para R$ 152, em 2013, mesmo considerando muito focalizado.
Como se observa, a Assistncia Social, atravs do Programa Bolsa Famlia, tem sido
adotada como resposta ao forte processo de desemprego e precarizao do trabalho.
Nesse sentido, para citar Mota (2004), h uma espcie de assistencializao das polticas
sociais, uma vez que a Poltica de Assistncia vem respondendo ao clamor social pelo acesso
renda em detrimento das polticas voltadas ao trabalho. Trata-se de uma substituio serena
do trabalho pela Assistncia Social como via de acesso s demais polticas, como destacado
anteriormente. Ademais, afirma a ANFIP (2014):

Alm do grande significado social, essas transferncias tm um papel


econmico importante [...]. Esse conjunto compe uma alocao
interiorizada de volumoso aporte de recursos pblicos. E mais, estudo do
IPEA, divulgado em 2013, reafirma, entre outros, esses dois pontos. As
despesas com o Bolsa Famlia representam apenas 0,4% do PIB, mas cada
real gasto com o programa amplia R$ 2,40 no consumo das famlias e
adiciona R$ 1,78 no PIB. Da mesma forma, os Benefcios de Prestao
Continuada, da LOAS, custam o equivalente a 0,6% do PIB, e geram, para
cada real, R$ 1,54 em consumo e R$ 1,19 no PIB45 (p. 82).

Ao lado do Programa Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada e a Renda


Mensal Vitalcia benefcios ofertados pela poltica de Assistncia social e que tm crescido
continuamente, como demonstra a tabela 12 -, contribuem para o que chamamos, neste de
trabalho, de estmulo economia local, em um contexto de crise estrutural do capital, que
tem como uma de suas expresses, a dificuldade de valorizao do capital na esfera da
circulao seja em virtude, de um ponto de vista mais afunilado, da queda do poder
aquisitivo das pessoas, seja em decorrncia da prpria estrutura do modo de produo
capitalista hoje, que, segundo Mszros (2011), atingiu seu znute de maturao e saturao.

45

Grifos nossos.

87

Tabela 12: Evoluo dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC e RMV) entre 2005 e
2013.
ANO
NMERO DE BENEFCIOS
RECURSOS GASTOS (R$
(milhares)
bilhes)
2.793
9.335
2005
2.940
11.571
2006
3.097
13.468
2007
3.312
15.641
2008
3.504
18.712
2009
3.704
22.234
2010
3.864
25.116
2011
3.999
30.324
2012
4.166
33.869
2013
Fonte: ANFIP (2014).

Conforme destacado na tabela 12, o nmero de benefcios emitidos pela Assistncia


Social cresceu, entre os anos analisados, 49,15%, partindo de 2.793 milhes de benefcios, em
2005, para 4.166 milhes, em 2013. J a evoluo dos recursos gastos foi bem superior,
atingindo um crescimento de 262,81%, saindo de R$ 9.335 bilhes, em 2005, para R$ 33.869,
em 2013.
Esses benefcios so voltados ao idoso maior de 65 anos e pessoa com deficincia,
que no tenham meios de prover o seu sustento e nem de t-lo provido por sua famlia, cujo
teto de renda familiar para a concesso de at do salrio mnimo, o que significa dizer que
tais benefcios atingem aquele pblico que se encontra numa situao de extrema pobreza e
que, sem esse auxlio, no teriam acesso a bens e servios circunscritos na compra e venda de
mercadorias.
Em matria publicada no site oficial do MDS46, intitulada de Consumo de bens
durveis aumenta por causa do Bolsa famlia, Bastos (2008) destaca baseado em pesquisas
de economistas e socilogos- a importncia da Transferncia de Renda Condicionada Bolsa
Famlia para o estmulo economia local, uma vez que tem permitido que inmeras
famlias, pela primeira vez, tenham a cesso a diversos bens durveis, antes impossibilitado
pela falta da renda ou de suas oscilaes que, em sua maioria, so oriundas da insero no
mercado trabalho precrio. Assim, destaca o autor:

A primeira geladeira - Foi essa garantia que possibilitou catadora de


lixo Rosineide Tomaz dos Santos, 47 anos, moradora da periferia de
46

http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2008/fevereiro/consumo-de-bens-duraveis-aumenta-por-causado-bolsa-familia. Acesso em 03 de julho de 2015.

88

Macei (AL), a compra da sua primeira geladeira. Com trs filhos,


Rosineide recebe R$ 76 do Bolsa Famlia. Somada ao trabalho de
catadora, sua renda total de cerca de R$ 200. Para adquirir o
eletrodomstico, ela abriu crdito no Banco do Cidado uma
instituio que opera com micro-crdito para empreendimentos
populares no Nordeste , no valor R$ 500. Antes, era preciso utilizar a
geladeira de vizinhos ou comer as refeies na hora, para no estragar.
Com a aquisio do bem ficou tudo mais fcil. Comprar a geladeira
foi um dos grandes sonhos que realizei, conta Rosineide, que j tem
dentro de casa fogo, liquidificador, cafeteira e forno eltrico. Saldada
a dvida, ela j planeja outro investimento: a compra de uma televiso
nova a prazo e na mesma faixa de preo (BASTOS, 2008).

Assim, infere-se que, alm do estmulo economia local, a Assistncia Social, atravs
do Bolsa Famlia, tem respondido ao forte processo de desemprego e precarizao do
trabalho, uma vez que - assim como descrito pelo autor supracitado - tem complementado a
renda de quem vive merc do trabalho desprotegido, informal e desumano, como tambm o
substitui.
Segundo dados da PNAD (2013), houve, em 2013, um crescimento da posse de bens
durveis pelos brasileiros - mais pobres, ou seja, o pblico-alvo da Assistncia Social -, a
exemplo da mquina de lavar - que cresceu em 7,8% a sua existncia nas unidades
domiciliares -, do fogo (98,8%), da televiso (97,2%), do computador (8,8%) e do automvel
(4,8%) (IBGE, 2014). Trata-se de mais uma funo dada Assistncia Social, que estimular
a economia local, o que uma das faces da explicao do crescimento do seu Oramento e
Financiamento, no contexto de implantao do SUAS.
Assim, vamos nos aproximamos do porqu a Assistncia Social tem tido tanto
crescimento no aporte de seus recursos, ocupando um lugar central no contexto das polticas
sociais brasileiras. Essa nova forma de gerncia da Assistncia Social pode trazer
problemas a curto ou longo prazo, sobretudo no que tange sua preeminncia em detrimento
do trabalho - protegido e de qualidade -, uma vez que os beneficirios do Bolsa Famlia
podem estar, a qualquer momento sem essa renda, tendo em vista que se trata de um programa
de governo e no de uma poltica pblica, que pode ser reclamvel pelos usurios. Ademais,
por esses programas no oferecerem proteo previdenciria, esses mesmos usurios
continuaro, futuramente, sendo o mesmo pblico-alvo da Assistncia Social, atravs do
BPC, em um contexto de regresso de direitos, dado o ajuste fiscal implementado pelo
governo Dilma.
A conjuntura dos primeiros meses do segundo mandato do governo Dilma (20152018) tem sido marcada pelo esforo do Governo Federal em viabilizar um significativo
89

ajuste fiscal, com uma meta consolidada de supervit primrio para este ano de R$ 66.325
bilhes, ou 1,2% do PIB nominal esperado para 2015 (BRASIL, 2015). Para tanto, vrias
medidas foram adotadas, das quais destacamos as seguintes: conteno de despesas ao longo
dos primeiros meses de 2015, conteno do ritmo de crescimento das despesas da Unio para
as transferncias de renda s famlias, aumento da arrecadao tributria ao longo dos anos,
entre outras.
Os principais ajustes foram voltados para direitos trabalhistas, quais sejam: o abono
salarial , que teve aumentado de um para seis meses ininterruptos por ano o tempo mnimo de
servio para requerer, cujo valor deixa de ser um salrio mnimo para ser proporcional ao
nmero de meses trabalhados -; o seguro desemprego que teve aumentado o tempo de
servio, de seis para dezoito meses, como tempo mnimo para a primeira concesso e, na
segunda concesso, o perodo passou de seis para doze meses -; penso por morte que
passou a exigir pelo menos vinte e quatro contribuies mensais, alm de um tempo mnimo
de dois anos de casamento ou unio estvel para a concesso do benefcio e o valor seria
proporcional idade do beneficirio -; seguro-defeso que teve aumentado o tempo mnimo
para a concesso de um para trs meses, alm de ter sido proibido seu recebimento
concomitante ao Bolsa Famlia, como tambm limitou-se o conceito de pescador artesanal e
se estabeleceu que o nmero de parcelas desse benefcio seria igual ao do seguro-desemprego
(IPEA, 2015).
De uma forma geral, essas medidas estratgicas passam predominantemente na
conteno e no corte de diversos direitos sociais conquistados historicamente. Trata-se de uma
conjuntura difcil para a classe trabalhadora e exige uma grande capacidade de abstrao para
superar a pseudoconcreticidade e, assim, assumir uma frente de luta, que nossa, em busca
no plano imediato, da garantia dos nossos direitos atravs do fortalecimento das polticas
pblicas e, no plano mais universal, da emancipao humana.

90

APROXIMAES CONCLUSIVAS

A partir das reflexes tecidas neste trabalho, observa-se uma expanso da Poltica de
Assistncia Social brasileira, cuja apreenso exige grande capacidade de abstrao para que
no se caia em leituras reducionistas ou at errneas desse processo, ou seja, faz-se necessrio
situar esse fenmeno no bojo das transformaes sociais contemporneas, de forma a dar
visibilidade explicao do exponencial crescimento do oramento e do financiamento da
Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS.
Como destacado no decorrer do trabalho, a sociedade contempornea marcada pela
busca desenfreada do capital por lucros, numa perspectiva de recompor essas taxas, que
caram demasiadamente em virtude de uma crise estrutural, sem precedentes em sua histria.
Essa busca frentica ocorre atravs de trs fenmenos que se entrecruzam: a financeirizao
do capital, a reestruturao produtiva e o neoliberalismo, cujo resultado se mostra numa
verdadeira averso ao pblico, ao trabalho e ao direito, impondo novas e extensas demandas
Assistncia Social, na medida em que a ofensiva do capital tenta minimizar essa tenso
atravs da reconduo do enfrentamento das expresses da questo social para a pobreza
extrema, tendo nos programas de transferncia de renda seu principal sustentculo.
Nesse sentido, a Assistncia Social vem se expandindo, ao longo dos anos analisados,
de forma gradual e contnua - cujos dados demonstrados no decorrer deste trabalho
corroboram com essa assertiva -, ganhando centralidade no seio das polticas sociais,
sobretudo na Seguridade Social.
De uma maneira geral, essa expanso expressa o trato dado Questo Social atravs
das polticas sociais, que, na contemporaneidade, tem como marca a focalizao das polticas
sociais, que se opem a universalizao destas, que se estabeleceram nos anos gloriosos do
capital. Assim, a Poltica de Assistncia Social tem sido encarada como a responsvel pelo
enfrentamento histrica desigualdade social do pas claramente expressa nos programas de
governos, nos planos plurianuais apresentados neste trabalho
Nesse sentido, a partir da anlise dos dados que expressam a expanso e afirmao da
poltica de Assistncia Social luz do imbricamento entre a universalidade do capital nesse
momento de crise estrutural e a particularidade da realidade brasileira, compreendemos haver
um pano de fundo nesse fenmeno, ou seja, um conjunto de fatos que o explicam, expressos
em trs pilares, quais sejam: 1) essencialidade na busca por novos campos de obteno de

91

lucros no Brasil contemporneo, 2) resposta precarizao do trabalho e 3) estmulo


economia local, todos interligados e dependentes uns dos outros.
O primeiro pilar que d sustentao ao crescimento exponencial do oramento e do
financiamento da Assistncia Social, que chamamos, neste trabalho, de essencialidade na
busca por novos campos de obteno de lucros no Brasil contemporneo, tem como
fundamento as respostas dadas por essa poltica no enfrentamento s diversas expresses da
Questo Social, possibilitando que a Sade e a Previdncia Social que, em tese, seriam as
polticas responsveis por essa resposta sejam colocadas como um excelente campo na
alocao de lucros voltados ao capital, em um contexto de crise estrutural do capital, cuja
conseqncia, entre outras, o fenmeno da supercapitalizao , que expressa a dificuldade
de valorizao do capital.
O segundo pilar defendido nesse trabalho como explicao para a expanso dos
recursos da Assistncia Social e, por conseguinte, da sua afirmao na contemporaneidade
expresso na resposta ao forte processo de desemprego e precarizao do trabalho que tem
sido dada por essa poltica, sobretudo atravs do Bolsa Famlia, na medida em que a
Assistncia Social tem substitudo gradativo e lentamente o direito ao trabalho como via de
acesso aos bens (bsicos) de consumo.
O terceiro pilar faz referncia ao estmulo economia local que tem sido fomentado
pela poltica de Assistncia em Social, uma vez que a injeo de recursos na sociedade pela
via dos programas de transferncia de renda, com destaque para o Bolsa Famlia, tem
permitido que a populao mais pobre tenha acesso a diversos bens durveis, fazendo circular
a economia do pas, antes impossibilitada pela falta ou inferioridade da renda que uma das
faces das transformaes societrias contemporneas -, que agora tem sido alcanada ou
complementada atravs da Assistncia Social.
Nesse sentido - embora com o exponencial crescimento do oramento e do
financiamento da Poltica de Assistncia Social no contexto de implantao do SUAS - o que
se flagra, nessa poltica, so propostas oramentrias, com previso de receitas e fixao de
despesas, voltadas para aes que tm como norte a focalizao, deixando intacta a pobreza
relativa, cuja explicao contribuir, essencialmente, com a expanso do capital.
Assim, superar a pseudoconcreticidade - que expressa, na Assistncia Social, pela
sua expanso, sobretudo do seu oramento e financiamento e mostrar a essncia desse
fenmeno que, balizada nos trs pilares anteriormente destacados, embute contribuies
essenciais para a dinmica da expanso do capital constitui, no plano histrico-universal,
92

mais uma prova dos limites das polticas sociais, uma vez que esto intrnseca e totalmente
relacionadas ao especfico modo capitalista de produzir e de se reproduzir, dentro do qual
irreversvel a Questo Social, o que nos atenta para a necessria luta pela superao das
relaes capitalistas se quisermos atingir a emancipao humana.
Por outro lado, o desvendamento da supramencionada pseudoconcreticidade deleganos desafios, que instigam, tambm, no plano imediato a partir da sua dimenso
contraditria -, a necessria busca pelo fortalecimento das polticas sociais como meio de
ttica e luta poltica em prol do atendimento s reais necessidades da classe trabalhadora,
ainda nesta sociabilidade capitalista.

93

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