TEORA ECONMICA APLICABLE A LA

TRIBUTACION

Economa de mercado moderna

El Estado debe intervenir para corregir las fallas de mercado que limitan la competencia.
ANALISIS ECONMICO DE LA TRIBUTACIN
MATERIALES DE LECTURA
Responsable: Francisco J. Ruiz de Castilla Ponce de Len
El presente documento contiene una exposicin de conceptos, anlisis, propuestas e
informacin estratgica sobre los aspectos econmicos de la tributacin, que han sido
tomados de diferentes fuentes que se indican en la parte final del presente trabajo. Algunas
veces hemos desarrollado ciertos planteamientos personales para aclarar las ideas que van
apareciendo a lo largo del documento.
Los conocimientos que aparecen en este trabajo son presentados a travs del formato tips
econmicos, es decir que generalmente se recurre a frases cortas y claras, constituyendo
insumos para que, luego de ledo este documento, el lector pueda realizar sus propias
reflexiones.
Este documento es objeto de permanente actualizacin y profundizacin. Al final del
documento aparece la fecha de actualizacin ms reciente.
1) Historia de los sistemas econmicos
Segn se advierte en la historia de los modelos econmicos europeos, una economa es
primaria si sus actividades estn vinculadas a la explotacin de recursos naturales. Esta
economa es secundaria cuando se fundamenta en la transformacin de los recursos
naturales. La economa es terciaria si predomina el sector de servicios.
En este contexto, el Impuesto al Valor Agregado-IVA no tiene mucha importancia si una
economa se encuentra en la etapa primaria, toda vez que el valor agregado es reducido. En
cambio el rendimiento del IVA (recaudacin) es mayor en las economas que estn en la
etapa secundaria o, mejor an, la etapa terciaria; pues la generacin del valor agregado es
ms intensivo.
Otra interesante observacin es que, a diferencia de la historia de los pases europeos, la
economa del Per esta saltando de la etapa primaria a la etapa terciaria, en el sentido que
nuestra base industrial y manufacturera todava no ha alcanzado altos niveles de desarrollo
y, sin embargo, el sector de servicios viene creciendo de modo sostenido.
En el Per, en el 2012 se estima que el aporte del sector minero al PBI alcanza el 14.5%. En
cambio el aporte del sector servicios al PBI es mayor al 50%. A partir de estas cifras se
puede decir que, hasta cierto punto, se viene iniciando un cambio estructural de nuestro
sistema econmico, pues se est comenzando a modificar el tradicional modelo primarioexportador (etapa primaria de la economa); toda vez que a lo largo del siglo XX
bsicamente nos dedicbamos a extraer y exportar minerales, mientras que en el siglo XXI
viene creciendo de modo importante el sector de servicios. En este contexto, el peso de la
recaudacin del IVA habr de ser cada vez ms importante, pues las exportaciones de
minerales estn sometidas al rgimen de la tasa cero mientras que los servicios internos y
muchas exportaciones de servicios soportan el IVA con la tasa de 18%
2) Desarrollo econmico
a) El desarrollo econmico significa que las empresas aumentan su produccin de modo
progresivo. El desarrollo econmico tambin significa que cada vez existen ms empresas
(eficientes) en el sistema econmico.
b) Para que el Per pase al nivel de una economa desarrollada requiere una mejora de la
calidad de sus polticas pblicas y mejores instituciones. Chile, a pesar que su economa
tiene un importante nivel primario, se viene acercando al nivel de las economas

desarrolladas, justamente por que viene mejorando sus polticas pblicas y sus instituciones.
Por esta razn, en el 2012 en Chile se advierten los ms altos niveles de PBI per cpita de la
regin sudamericana.
Advirtase que Noruega, Australia y Canad basaron su crecimiento econmico en la
explotacin de sus recursos naturales. Estos pases se encuentran muy bien porque los
excedentes los han invertido en: educacin y sistemas de innovacin tecnolgica y cientfica.
c) En el Per se debe potenciar el Centro de Planeamiento Estratgico Nacional (Ceplan),
donde se debe elaborar nuestra estrategia para el futuro (largo plazo)
3) Poltica Fiscal
a) La poltica fiscal tiene que ver con las decisiones que toman las autoridades de gobierno
sobre dos temas centrales: (i) ingresos (tributarios y no tributarios) y egresos
presupuestales y (ii) impacto de las decisiones de gobierno en la marcha de la economa y la
sociedad.
b) El crecimiento de la economa del Per, proyectada para la segunda dcada del siglo XXI
bordea el 6% anual. La poltica fiscal debe mantener este ritmo de crecimiento.
c) La inversin pblica en el Per, proyectada para la segunda dcada del siglo XXI, gira
alrededor del 6% del PBI.
4) Sistema Tributario Nacional
a) El sistema tributario nacional es el conjunto de tributos (impuestos, contribuciones y
tasas) que existen en determinados pas.
b) Los principios del sistema tributario son: eficiencia (los tributos deben ser amigables con
la inversin y el desarrollo), suficiencia (los tributos deben alcanzar para financiar la
actividad estatal, por lo menos en gran parte), equidad (el reparto de las cargas tributarias
debe ser razonable), simplicidad (la estructura del tributo debe ser lo ms sencilla posible
para su aplicacin por parte del contribuyente y la Administracin Tributaria) y neutralidad
(el tributo no debe influir en las tomas de decisiones de los agentes de la economa)
c) Con relacin a la simplicidad existen diferentes aspectos. En primer lugar la economa es
cada vez ms compleja, entonces es ms difcil la simplicidad tributaria.
En segundo lugar, en el caso especfico del Impuesto a la Renta del Per para personas
naturales, sobretodo en rentas de segunda categora, ahora existe ms complejidad porque
se prioriza un tratamiento ms ventajoso para las rentas de capital, a diferencia de las rentas
del trabajo.
Sin embargo en el MMM 2012-2014 se dice que se va a disminuir la brecha de tasas para las
rentas del capital y las rentas del trabajo.
d) En el Per, desde 1994, tenemos una estructura estndar del sistema tributario, el mismo
que tiene las siguientes matrices: Impuesto a la Renta, impuesto general al consumo (IGV),
impuesto a los consumos especficos (ISC), arancel y RUS.
Las orientaciones bsicas de esta estructura son las siguientes: (i) la tributacin debe
descansar en el Impuesto a la Renta (ii) el IGV debe ser universal (iii) el Impuesto Selectivo
al Consumo-ISC debe gravar en funcin de la externalidad negativa que genera el consumo
de bienes tales como: combustible, cerveza, cigarrillos, etc.(iv) deben existir impuestos a la
contaminacin y otros daos pblicos, y (v) El impuesto a la propiedad debe sustentar la
descentralizacin fiscal.
e) Ahora veamos el ITAN e ITF. Estos impuestos por definicin temporales- se crearon en el
2004. El objetivo era aumentar los ingresos fiscales.
La crtica es que en la segunda dcada del siglo XXI un objetivo de poltica fiscal es llegar a
un moderado supervit fiscal, lo que ya no hara necesaria la existencia de esta clase de
ingresos.

Sin embargo, el Estado prefiere mantener dichos tributos. En el caso especfico del ITF, el
Estado justifica este impuesto, ya no a partir de una necesidad de obtener ingresos, sino
desde la perspectiva de constituir un instrumento para obtener informacin estratgica que
le permite luchar contra la evasin, superando el escollo del secreto bancario.
Por ejemplo hay personas que se acogen al Rgimen Unico Simplificado-RUS, pagando al
Fisco 20 soles mensuales, pero que en el sistema financiero mueven montos que bordean los
8 millones de soles al mes.
Otro ejemplo tiene que ver con ciertos profesionales (abogados, mdicos, psiclogos, etc.)
cuyos clientes son personas naturales, de tal modo que no emiten recibo por honorarios y no
declaran ni pagan el Impuesto a la Renta sobre estos ingresos gravados , pero tienen
movimientos bancarios donde aparecen todas estas sumas no declaradas.
f) Segn el MMM 2013-2015, el incremento de los ingresos tributarios va a ser sostenido. Las
causas son: (i) crecimiento constante de la economa (ii) nuevo esquema tributario para la
actividad minera y (iii) ley de fortalecimiento de SUNAT, as como las medidas especficas de
poltica tributaria.
g) Los problemas de nuestro sistema tributario son los siguientes. En primer lugar existe la
tendencia a tener tasas elevadas de impuestos, en comparacin los las tendencias y
estndares internacionales. En segundo trmino, la base tributaria es reducida, debido a
deducciones generosas, exoneraciones inequitativas y regmenes especiales que promueven
la atomizacin y evasin. En tercer lugar existen altos niveles de evasin tributaria en el
Impuesto a la Renta e IGV.
As las cosas, quienes pagan impuestos en el Per generalmente tienen una carga tributaria
muy elevada. Muchos no pagan o pagan poco por la evasin o beneficios legales
injustificados.
5) Recaudacin tributaria
Para el 2013, la SUNAT tiene como meta que los ingresos tributarios aumenten 7.3% en
trminos reales, respecto a los que se lograron en el 2012. Entonces, en el 2013 se pretende
obtener ingresos tributarios por 93,290 millones de soles.
6) Presin tributaria
a) La presin tributaria es la proporcin entre los impuestos recaudados a nivel del Gobierno
Nacional, respecto del PBI nacional.
b) Para medir la presin tributaria, tcnicamente se consideran a los ingresos tributarios,
bsicamente impuestos para el Gobierno Nacional. No se incluyen: tasas del Gobierno
Nacional, contribuciones tales como las regalas mineras y petroleras, los ingresos de los
Gobiernos Regionales y Locales, contribuciones para ESSALUD, etc.
Por esta razn, en el Per, en el 2010, tomando en cuenta los impuestos del Gobierno
Nacional, resulta que la presin tributaria es 14.8% del PBI. En cambio considerando los
impuestos, contribuciones, etc. a nivel del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y
Locales, se tiene que los ingresos totales del Estado constituyen el 20.0% del PBI.
Del mismo modo, en el 2011, la presin tributaria ha sido del 15.5% del PBI, mientras que
los ingresos fiscales totales es: 21.0% del PBI. Como se observa los ingresos del Estado,
distintos de los impuestos que recauda el Gobierno Nacional, equivalen al 5.5% del PBI.
El Instituto Peruano de Economa IPE sostiene que la discusin debera centrarse sobre el
nivel de los ingresos fiscales totales y no sobre el nivel de la presin tributaria. Adems, el
nivel de ingresos fiscales es una cifra que s es comparable con los ingresos de otros pases,
porque stos incluyen a los impuestos, aportaciones sociales, etc.
Tambin es interesante resaltar que los ingresos fiscales que no son los impuestos para el
Gobierno Nacional- equivalen a 1/3 de la presin tributaria. En este sentido, esta clase de
ingresos fiscales anuales suele alcanzar el 5.0% del PBI.

c) Estadsticas. En el 2010 en Chile la presin tributaria fue de 16.9%, mientras que en Per
era 15.8%
En el 2011 la presin tributaria del Per fue de 15.5% del PBI.
En el 2012, en el Per, la presin tributaria es 16%, constituyendo el segundo nivel ms alto
en toda nuestra historia.
Para fines del 2013 se proyecta una presin tributaria de 16.4%
Para el 2016 se proyecta una presin tributaria peruana de 18% del PBI, pues existe
consenso en el sentido que se requiere de mayores ingresos para que el Estado pueda
cumplir adecuadamente con sus tareas bsicas.
d) El incremento de nuestra presin tributaria, que busca llegar en el 2016 al nivel del 18%
del PBI debe ser en trminos de eficiencia. Es decir que dicho aumento se debe lograr por el
camino del incremento de la base tributaria y no por la va de crear tributos o incrementar
sus tasas.
Dicha eficiencia se obtiene cuando se logra la reduccin de la evasin y elusin tributaria,
mediante medidas administrativas tales como la fiscalizacin o si se reducen las
exoneraciones, a travs de medidas legislativas.
7) Evasin tributaria y elusin tributaria
a) La evasin es una conducta del contribuyente que se caracteriza por el incumplimiento
directo de la ley tributaria. La evasin tributaria recibe el tratamiento legal de delito
tributario.
En la evasin estn: los no registrados y los registrados que no declaran todos sus ingresos.
Son ejemplos de evasin: la compra de facturas falsas, doble contabilidad, etc.
b) La elusin es una conducta del contribuyente que se caracteriza por el incumplimiento
indirecto de la ley tributaria. La elusin es una mala prctica del contribuyente, no es un
delito.
c) La elusin es el gnero que contempla dos especies: simulacin y fraude a la ley.
En la simulacin existe un acto econmico AA, pero los respectivos documentos legales dicen
ZZ. Por ejemplo una empresa contrata a una secretaria, de tal modo que la realidad
econmica es que se trata de un trabajo dependiente. Sin embargo el contrato escrito
(documento legal) dice que se trata de un trabajo independiente. Se trata de una maniobra
del empleador para evitar (eludir) el pago mensual de la aportacin para el sistema pblico
de salud (ESSALUD).
En el fraude a la ley mas bien existe un documento legal, pero vaco de contenido
econmico. Por ejemplo la empresa CC es titular de una concesin minera (activo intangible)
que no la explota. Resulta que la empresa CC es absorbida por la empresa TT. Despus de
esta fusin la referida concesin minera contina sin ser explotada. Si la empresa TT llev
adelante la fusin no fue para iniciar la explotacin de la concesin minera, sino para
incrementar su gasto deducible, por concepto de amortizacin, para efectos de la
determinacin del Impuesto a la Renta anual, de tal manera que reduce su carga tributaria.
Entonces, el documento legal (Escritura Pblica de fusin) se encuentra desprovisto de
contenido econmico.
d) La elusin tributaria se combate, entre otros medios, con las llamadas clusulas
generales antielusin, como la clusula recientemente consagrada en la Norma XVI del
Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario del Per, en julio del 2012 y tambin a travs de
clusulas especiales antielusin como por ejemplo las reglas tributarias sobre precios de
transferencia.
e) Estadsticas. En el Per, en el 2012, la evasin de IGV es 35% y la evasin del IR es 50%.

Entre marzo y abril del 2013, la SUNAT estima que recibir unas 700,000 DD.JJ. del
Impuesto a la Renta correspondiente al ejercicio 2012, lo que significa un incremento de
10% en relacin con las respectivas DD.JJ. correspondientes al ejercicio 2011. De las
referidas 700,000 DD.JJ. se estima que 188,000 DD.JJ. corresponden a personas naturales,
de las cuales probablemente 32,000 DD.JJ. se llevarn a cabo mediante la Declaracin
Simplificada (formulario virtual No 681).
Esta Declaracin Simplificada se puede utilizar respecto de rentas de primera categora
(alquiles de bienes muebles e inmuebles), rentas de cuarta categora (rentas del trabajo
independiente) y rentas de quinta categora (rentas por trabajo dependiente) cuando se
obtengan conjuntamente con las rentas de cuarta categora. Esta herramienta virtual, que
ciertamente se utiliza va Internet, ya contiene toda la informacin pre elaborada de los
ingresos o rentas, los pagos directos y retenciones ya cumplidas, de tal modo que el
contribuyente slo tiene que validar dicha informacin.
Por otra parte, la SUNAT estima que de las 700,000 DD.JJ. que venimos analizando, las
empresas cumplirn con presentar 536,000 declaraciones, las que se llevan a cabo mediante
el uso del PDT No 682
Por otro lado, en el 2013 la SUNAT estima que 42,000 contribuyentes, inscritos en el RUC, no
presentan sus DD.JJ. mensuales. Para combatir este problema la SUNAT enfatizar el
programa de omisos, mediante intervenciones directas de fedatarios y cartas inductivas, de
acuerdo al perfil de riesgo. Entonces se busca afectar al 100% de los contribuyentes
involucrados en esta clase de comportamiento.
Por otra parte, muchos contribuyentes slo declaran de modo parcial, generndose una
brecha de veracidad que genera aproximadamente un monto de 16,000 mil millones de soles
por concepto de IGV e Impuesto a la Renta no pagados al Fisco. Para enfrentar este
problema, la SUNAT realizar programas de fiscalizacin selectiva y masiva de acuerdo a la
gestin de riesgo. Se busca reducir en 20% el incumplimiento potencial en el IGV e Impuesto
a la Renta. Las medidas concretas de SUNAT son varias. En primer lugar, se priorizarn los
sectores de la construccin y minera, realizando 680 acciones de fiscalizacin en
construccin y 840 acciones de fiscalizacin en minera. En segundo lugar, se realizarn
procedimientos de fiscalizacin al 70% del directorio de principales contribuyentes y al 28%
del directorio de medianos contribuyentes. En tercer lugar se insistir en el desarrollo del
programa de fiscalizacin masiva, que incluir a ms de 30,000 profesionales independientes
que tienen ingresos de cuarta y quinta categora que presentan desbalances e
incumplimiento en sus declaraciones y pago. Finalmente se realizar una campaa para
controlar el beneficio indebido del crdito fiscal por adquisicin de bienes de consumo
familiar en supermercados, tiendas por departamentos y otros establecimientos, sin ninguna
relacin con sus actividades comerciales.
Para el 2016 el objetivo es que la evasin de IGV sea, mximo, de 20% y la evasin del IR
sea, mximo, de 30%. De este modo nos acercaramos a los niveles de Chile.
Medidas: para lograr estos objetivos, en el MMM 2013-2015 se han establecido las siguientes
medidas de lucha: (i) aumentar la tipificacin de delitos (ii) disminuir el contrabando (3% de
las importaciones) (iii) nfasis en transacciones electrnicas (iv) aumento de cobranza
coactiva (v) aumento de fiscalizacin y control en funcin del anlisis del riesgo (vi) aumento
de la formalizacin y fiscalizacin, sobretodo de los trabajadores independientes.
f) Fiscalizacin. Desde el punto de vista operativo, hay que considerar que en el Per los
PRICO son 14,000. En este segmento se estima que la evasin es mnima, mientras que la
elusin tiene una magnitud considerable.
g) Lucha contra la evasin. Los actores comprometidos en la lucha contra la evasin son:
Estado y sector privado (detraccin, retencin y percepcin de IGV, bancarizacin, no habido,
requisitos para la deduccin del gasto y crdito fiscal).
h) Si hay xito en reducir la evasin y elusin, entonces es factible una disminucin de la
tasa nominal y tasa efectiva del IR e IGV.
8) Informalidad tributaria

a) La informalidad tributaria significa que los agentes de la economa actan al margen de la

ley.
b) Estadsticas. El Per es la quinta economa ms informal del mundo, pues alrededor del
60.9% de nuestra economa existe al margen de la ley. Debido a la informalidad se pierde
una recaudacin de IGV que en el 2013- se estima en 1,372 millones de soles anuales. En
Bolivia la informalidad llega al 68.3% En Chile la informalidad solo alcanza al 20.9%
En el 2013 se estima que existen alrededor de 800,000 agentes econmicos que no estn
inscritos en el Registro Unico del Contribuyente RUC. La SUNAT buscar formalizar zonas
en las que se concentran comercios que no cumplen con las obligaciones tributarias. La
estrategia comprende varias etapas. En primer lugar se llevarn a cabo acciones de
induccin. En segundo lugar se desarrollarn labores de orientacin. En Tercer lugar se
efectuarn actividades de deteccin de inconsistencias. En cuarto y ltimo lugar, se
ejecutarn las sanciones que correspondan. El objetivo es formalizar el 95% de los polos
comerciales emblemticos. Para estos efectos se intervendrn entre 100 y 250 de estos
polos, a nivel nacional.
c) En el tema exclusivamente laboral, en el 2013 se estima que 12300,000 trabajadores
son informales y constituyen alrededor del 80% de la poblacin econmicamente activa
PEA. El 85% de los jvenes termina trabajando de modo informal.
9) Omisin al pago
Se trata de los contribuyentes que declaran al Fisco, pero no pagan sus tributos. En el 2013,
la SUNAT estima que los tributos que se dejan de recaudar por este concepto arrojan un
monto de 680 millones de soles anuales.
10) Desgravacin tributaria
a) La desgravacin tributaria quiere decir que la ley establece la inexistencia o eliminacin de
la carga tributaria.
b) En el Per debe haber reduccin (racionalizacin) de: inafectaciones, exoneraciones,
beneficios e incentivos tributarios.
c) En la inafectacin se discute el tema de las pensiones. Actualmente el art. 18 de la LIR
establece la inafectacin absoluta. Argumento a favor de gravar las pensiones: capacidad
contributiva, sobretodo en los casos de pensiones altas. Argumento en contra de gravar las
pensiones: doble imposicin, en el sentido que la remuneracin bruta mensual soport
durante los 30 40 aos de la vida laboral del trabajador una aplicacin del Impuesto a la
Renta. Si este trabajador pasa a la condicin de pensionista, entonces comienza a percibir un
monto mensual (pensin) (que viene a ser el retorno parcial de la referida remuneracin
bruta) y si aqu tambin se aplica el Impuesto a la Renta, entonces se configurara una doble
imposicin.
d) Estadsticas. El gasto tributario: incluye a los beneficios, exoneraciones, regmenes
especiales, tasas diferenciadas y depreciacin acelerada. Dicho gasto significa 5,000 millones
de soles anuales; es decir el 2% del PBI.
11) Regmenes tributarios sectoriales
a) En el Per, junto al rgimen tributario general, existe toda una red de regmenes
tributarios especiales para ciertos sectores, tales como: amazona, educacin, etc. Estos
ltimos son conocidos como regmenes tributarios sectoriales.
b) Desde el punto de vista tcnico, la regla general es el principio constitucional-tributario de
generalidad. La excepcin son los regmenes tributarios sectoriales, siempre que se
justifiquen en razones objetivas.
c) Un error de concepcin es que se endiosa a la tributacin. Se cree que al reducir los
tributos, inmediatamente vendr la inversin econmica. No necesariamente es as,
sobretodo cuando no existe un conjunto integral de medidas coherentes por parte del
Estado. Por ejemplo, si paralelo a las exoneraciones tributarias en la selva no existe la
construccin de carreteras, el inversionista no se sentir atrado para llevar sus capitales a

estas zonas alejadas del pas, porque no tiene como llevar su produccin a los grandes
mercados (ciudades).
d) Una desventaja de estos regmenes sectoriales es que producen distorsiones. Por ejemplo,
la gasolina que tiene precio barato en la selva termina siendo comercializada en otras zonas
del pas.
e) Resultados. Por ejemplo el Rgimen tributario para la Amazona aminora ls carga
tributaria y, sin embargo, no se aprecia una explosin del desarrollo econmico.
12) Minera y tributacin
a) Importancia del sector minero. A lo largo del siglo XX hemos tenido un modelo econmico
primario-exportador, destacando la actividad de extraccin y exportacin de minerales. Por
estas razones el peso de las exportaciones de minerales bordeaba el 80% del total de
nuestras exportaciones. En este contexto, las grandes empresas mineras, debidamente
formalizadas, siempre han formado parte de los principales contribuyentes del Impuesto a la
Renta.
Sin embargo, en los ltimos aos se advierte una tendencia decreciente con relacin a la
participacin del sector minero en el total de nuestras exportaciones. Por ejemplo en el 2012
se estima que las exportaciones de minerales han tenido un peso que borde tan solo el 65%
del total de las exportaciones peruanas.
Por el lado del Impuesto al Valor Agregado IVA, las exportaciones de minerales no son
relevantes, toda vez que se encuentran sometidas al rgimen de tasa cero
Finalmente existe un amplio sector de pequea minera informal.
b) Diagnstico de la tributacin minera peruana, antes de julio del 2012.
Para el IPE la carga de impuestos, regalas y otros pagos es alta, comparada con pases con
los que competimos en inversin minera.
En cambio para Waldo Mendoza, Decano de la Facultad de Economa de la PUCP, el esquema
tributario minero no compensa adecuadamente a la sociedad por el aprovechamiento de
recursos mineros no renovables. Entonces se justifica un incremento de la carga fiscal.
c) Impuesto a la sobreganancia minera
Un primer tema es la justificacin de este impuesto. El objetivo es reducir la regresividad; en
el sentido que las empresas que obtenan mayor rentabilidad soportaban menos carga
tributaria.
Un segundo tema es la estructura del nuevo tributo. En el Per ha sido creado en julio del
2012. Grava la utilidad operativa de las empresas mineras.
Un tercer tema tiene que ver con los contratos de estabilidad tributaria. En julio del 2012 se
ha establecido que el Estado del Per seguir suscribiendo contratos de estabilidad tributaria.
La novedad es que en el nuevo texto del contrato se establece que habr una mayor
transferencia de recursos al Estado del Per cuando existan pocas de precios altos de los
minerales.
d) Regala minera
Un primer tema es la justificacin de la regala minera
Algunos sostienen que la regala minera debe depender del hecho de la extraccin del
recurso natural. El sustento de esta posicin es que se considera que una concesin minera
viene a ser un derecho que permite extraer el recurso natural.
Otros sealan que la regala minera ms bien debe tomar en cuenta la eficiencia del
concesionario. La justificacin de este parecer es que se entiende que una concesin minera
es un derecho a la explotacin (aprovechamiento econmico) del recurso natural.

Un segundo tema tiene que ver con la determinacin del monto por pagar al Fisco, por
concepto de la regala minera.
Antes de julio del 2012, este monto se calculaba sobre las ventas, de tal modo que no se
consideraba la utilidad (operativa).
En julio del 2012 la nueva legislacin dice que dicho monto se calcula sobre la utilidad
operativa, es decir tomando en cuenta la rentabilidad de la actividad.
Un tercer tema es el destino de los montos que recauda el Estado por concepto de regala
minera. En virtud de la nueva legislacin ya indicada, estn aumentando los ingresos
fiscales. Dichos ingresos son extraordinarios. Por tanto el destino de estas sumas debe
apuntar a un fondo que permita su uso a largo plazo.
En Chile las regalas mineras son asignadas a un fondo nacional de ciencia y tecnologa.
e) Estudios serios indican que la recaudacin fiscal aumentara en el orden de 25,000
millones de soles anuales si se pusieran en operacin todos los proyectos mineros
identificados. Esta cifra es aproximadamente el 30% del presupuesto anual del sector pblico
y ms del doble del presupuesto anual conjunto de los sectores de educacin y salud.
f) Con relacin al gasto pblico se seala que los recursos fiscales que genera la minera a
favor del Estado deben ser destinados a la creacin de capital fsico (infraestructura vial,
escuelas, etc.) y capital humano (desarrollo de la ciencia, tecnologa, etc.)
De este modo se restablece el capital que desaparece cuando se explotan recursos naturales
no renovables.
13) Empresas
En el 2012, se estima que en el Per, del total de empresas, resulta que las grandes
empresas tienen un peso de 3%, las medianas empresas tambin poseen un peso de 3% y
las microempresas poseen un peso de 94%
14) Micro y pequea empresa MYPES
a) Estadsticas: en el Per, en el ao 2011, las MYPES informales son 928,971 y tienen un
peso de 42% respecto del total de las MYPES. Por otra parte, las MYPES formales son 1
282,514 y tienen un peso de 58%.
Sin embargo otros estudios indican que las MYPES informales llegaran alrededor de 2
millones.
b) El IPE seala que -en el tema laboral- el problema central tiene que ver con el rgimen
laboral general, en el contexto de un pas que tiene un alto nivel de informalidad.
Este rgimen atenta contra la creacin del empleo formal. En este sentido el IPE seala que
el referido rgimen ofrece derechos legales bsicos y justos, pero crea obstculos y
costos que desincentivan la creacin del empleo.
Dicho rgimen beneficia solo al que tiene empleo formal, dejando atrs a la mayora de
trabajadores (informales) y los desempleados.
Est bien que haya derechos legales bsicos y justos, pero no que se impongan costos que
no justifican la disminucin del empleo que causan.
Dicho rgimen se cumple poco. Esta situacin se constata cuando se observa nuestro alto
nivel de informalidad laboral, de tal modo que los supuestos derechos bsicos no son
realmente una base, es decir que no constituyen una constante verificable en la realidad
laboral.
Luego de estos planteamientos el IPE concluye que los resultados negativos de los
sobrecostos laborales sobre el empleo no se justifican si uno mira los resultados alcanzados.
Dentro de los sobrecostos laborales estara el actual nivel de la tasa (9%) que el empleador
debe pagar a ESSALUD?

c) El alto grado de informalidad de las MYPES en el Per explica su ausencia en el

financiamiento del sistema pblico de salud (ESSALUD) por ejemplo. De este modo
importantes cantidades de trabajadores dependientes se ven privados de acceder al servicio
bsico de salud.
15) Poltica fiscal internacional
a) En Per los Tratados de Libre Comercio-TLC y Convenios para evitar la Doble ImposicinCDI van en aumento.
b) Ya tenemos CDI con Canad, Chile,
Se viene negociando con Reino Unido y Singapur.

Brasil,

Corea,

Suiza

Portugal.

c) Ventaja: aumenta la inversin y desarrollo econmico para el Per.

Desventaja: aumentan las fronteras fiscales entre todos los pases del mundo, de tal modo
que se torna ms complejo el trfico de bienes y capitales.
16) Administracin Tributaria
a) Con relacin a las actuaciones de la SUNAT en el ejercicio de sus funcione, en el 2012
viene reformando sus procedimientos de gestin, procurando la simplificacin administrativa.
b) Por otra parte, con relacin a los resultados de la gestin de SUNAT, el 2012 ha culminado
con relativo xito porque existe un apreciable aumento del nmero de contribuyentes.
Tambin se advierte cierto incremento de la recaudacin a nivel de pequeos y medianos
contribuyentes.
Estos resultados se deben en gran medida al xito del sistema de detracciones, lo que ha
provocado cierta disminucin de la evasin.
17) Gasto pblico
a) Mirando el futuro, para ser competitivos, debemos mejorar en: instituciones, investigacin
y tecnologa, infraestructura y educacin.
Es fundamental que el Estado invierta y/o promueva el crecimiento en estas reas, porque
en nuestro actual proceso de desarrollo- ya estamos pasando a la siguiente etapa que se
basa en el conocimiento y el comercio internacional.
b) Priorizacin del gasto pblico. El orden de prioridad del gasto pblico especialmente para
las familias que habitan en zonas rurales es el siguiente: provisin correcta de agua y
saneamiento, caminos rurales y vialidad, electricidad y telecomunicaciones
c) Si observamos el presente, el Sector Pblico tiene deficiencias estructurales, tales como:
falta de personal calificado, ausencia de incentivos para hacer las cosas bien y debilidad en el
control por resultados. Por estas razones, entre otras, la inversin pblica es -en generalpobremente decidida y ejecutada.
Cuando la nueva autoridad regional o local asume el cargo electoral, hay una cada de la
inversin pblica; porque est en etapa de aprendizaje sobre temas de gestin. Luego estas
autoridades aumentan su ritmo de inversin pblica.
El problema es que muchas veces los Gobiernos Regionales y Locales tienen altos ingresos
por impuestos, pero no tienen capacidad de gasto.
d) En el Per debe aumentar la eficiencia del gasto pblico.
e) Causas de la ineficiencia del gasto pblico:
En primer lugar en la tcnica presupuestal se advierte la ausencia de un enfoque ciudadano
(resultado).
En segundo lugar la normatividad es ineficiente.

En tercer lugar el personal es inadecuado. Felizmente se estn sentando las bases legales
para el Servicio Civil (carrera pblica).
En cuarto lugar los sistemas de control estn mal enfocados.
f) Un primer mecanismo para aumentar la eficiencia es que se ha fijado para el 2016, como
meta, llegar al 100% del presupuesto por resultados (excluyendo: gasto provisional,
financiero y administrativo).
De este modo se reducen las brechas en las zonas ms pobres, sobretodo en lo referente a
la provisin de bienes y servicios con calidad.
El objetivo del presupuesto por resultados es pues mejorar los servicios estatales para el
ciudadano, especialmente el ms pobre. Existe especial preocupacin por los servicios
pblicos tales como: salud, educacin y seguridad ciudadana.
g) Un segundo mecanismo, diseado para atacar los problemas de la normatividad
ineficiente y del personal inadecuado, es la tercerizacin; respaldndose en la participacin
del sector privado. La referida participacin todava es tmida.
Con la tercerizacin se mejora y acelera la ejecucin de los programas pblicos.
Para que la tercerizacin sea exitosa, es necesario que el Estado tenga capacidad para saber
plantear y desarrollar negociaciones con el sector privado, para cuyo efecto el Estado
requiere de alto conocimiento que solo lo puede tener incorporando a sus filas a cuadros
gerenciales de primer nivel, muy bien remunerados.
Entonces ya no se discutir si el Presupuesto se ejecut o no. Mas bien se analizar si la
ejecucin de los programas fue adecuada, si se obtuvieron resultados esperados y si existen
maneras alternativas de hacerlo mejor.
h) Un tercer mecanismo para mejorar la calidad del gasto pblico es la penalidad por el
incumplimiento de reglas fiscales.
18) Descentralizacin
a) Aspectos polticos. Vito Tanzi dice que la descentralizacin funciona bien en pases que
tienen instituciones slidas. En el Per se advierte la ausencia de rendicin de cuentas y la
bsqueda de ingresos fiscales a como d lugar por parte de los Gobiernos Subnacionales.
Lamentablemente en el Per, en el 2003 implementamos un proceso de descentralizacin
poltica mal diseado e implementado. El proceso debi comenzar con un promedio de 9
Gobiernos Regiones en total y no con 26 Gobiernos Regiones (que se mantienen hasta la
fecha)
En el camino se vienen transfiriendo funciones y recursos a cada uno de los 26 Gobiernos
Regionales, de tal modo que se vuelve ms compleja la alternativa de fusionar Gobiernos
Regionales para constituir macrorregiones. Desde el 2003 hasta la fecha han existido dos
campaas de fusin de Gobiernos Regionales, incluyendo consultas a la poblacin, sin xito.
Una de las dificultades para llevar adelante la fusin es que los propios Presidentes de los
Gobiernos Regionales se resisten a perder el poder y muchas veces son los primeros en
complicar las campaas, manipulando el voto popular, sobretodo de los sectores sociales con
bajo nivel educativo.
b) Aspectos econmicos. En el 2012 podemos sostener que Lima (que es el gran mercado a
nivel nacional) no se encuentra suficientemente articulado con las regiones. Es verdad que
existe cierto nivel de intercambio econmico entre Lima y las regiones, pero a veces es
mucho ms caro traer productos de las regiones que desde China.
Como ensea la experiencia europea, no es factible llevar esta regla al extremo, pues
entonces se desintegra el pas y/o se generan crisis fiscales
c) Aspectos generales de finanzas pblicas. Una verdadera descentralizacin fiscal supone
que la responsabilidad por generar ingresos y decidir los gastos fiscales recae sobre los
Gobiernos Regionales y Locales.

Los Gobiernos Subnacionales viven bsicamente de las transferencias del MEF.

En el Per, los Gobiernos Subnacionales recaudan directamente slo una pequea porcin de
los recursos que utilizan.
d) Canon. En el 2012 resulta que el 75% del canon va a los Municipios Distritales.
e) Decisin del gasto. Si bien los Gobiernos Regionales y Locales cuentan con ingresos
directos, no tienen la libre disposicin de dichos recursos, pues para las inversiones ms
importantes requieren de la autorizacin por parte del Gobierno Nacional (Ministerio de
Economa)
El Gobierno Nacional arbitra tomando en cuenta el inters nacional versus los intereses
regionales y locales, priorizando al primero. Este arbitraje se lleva a cabo en funcin de
variables macroeconmicas tales como la estabilidad econmica, inflacin (nacional e
internacional), etc.
La falta de responsabilidad en la originacin de los recursos lleva a que las autoridades
subnacionales siempre se quejen de quien les controla el gasto (MEF). As tendr que seguir
las cosas, mientras no se haga una reforma de fondo que asegure un concepto adecuado de
equilibrio fiscal a nivel subregional y nacional.
Para variar este cuadro, el IPE propone lo siguiente:
En primer lugar, que el grado de descentralizacin fiscal dependa de una previa evaluacin de
las competencias de las autoridades subnacionales.
En segundo lugar, hay que otorgar ms fondos y ms libertad para decidir su uso a los
Gobiernos Subnacionales que tengan mejores sistemas de evaluacin y control de gestin y
puedan por ello lograr una mejor calidad de gasto.
En tercer lugar premiar con recursos y autonoma a los proyectos integrados presentados
conjuntamente por varias autoridades regionales.
En cuarto lugar, permitir participar en la recaudacin de algunos impuestos e incluso
establecer ciertos impuestos claramente definidos a las autoridades subnacionales que tienen
las capacidades requeridas.
En quinto lugar sustituir cnones y regalas por un Fondo Soberano de Riqueza.
El IPE agrega que todos estos cambios requieren que, en todos los niveles de gobierno, se
avance en la adecuada priorizacin del gasto, en la gestin por resultados y en un servicio
civil mejor remunerado y de mejor calidad.
Tambin se requiere un sistema de informacin que permita comparar resultados en la
gestin y calidad del gasto, en lugar de usar el porcentaje de ejecucin del gasto como
medida de evaluacin de la gestin pblica.
f) El Gobierno Nacional fija su poltica fiscal contracclica, cuando es necesario. Por ejemplo
en el 2009, ante la crisis financiera internacional y la retraccin de las principales economas
mundiales, opt por una poltica fiscal expansiva (incremento del gasto pblico). En cambio
en el 2010, en la medida que se robusteci la inversin privada, entonces el Gobierno
Nacional pas a una cierta disminucin del gasto pblico, de modo progresivo.
g) En el 2012 la inversin pblica alcanza aproximadamente el 5% del PBI. Cerca de 2/3 de
esta inversin corresponde a los Gobiernos Regionales y Locales.
h) El canon, sobrecanon y las regalas no estn logrando su supuesto objetivo: compartir
adecuadamente los beneficios de las industrias extractivas con quienes lo necesiten en sus
zonas de influencia.
Existe inequidad en su distribucin e ineficiencia en el uso de estos recursos.

Adems esta clase de ingresos constituyen incentivos polticos perversos. En este sentido
probablemente el canon y las regalas han contribuido a institucionalizar la bsqueda de
rentas y el clientelismo poltico por parte de las mximas autoridades subnacionales.
19) Reforma tributaria
a) No es lo mismo reforma (modificacin de la estructura del sistema tributario) que
modificacin (adecuacin de la estructura del sistema tributario)
b) Liderazgo. Quin debe plantear los contenidos de la reforma tributaria o las
modificaciones legales?
En principio debera ser el Congreso de la Repblica. Se dice que las desventajas son: (i)
complejidad de la materia tributaria, (ii) carcter sistemtico de los cambios (compatibilidad
con la poltica fiscal del Poder Ejecutivo, adems de la necesidad de coherencia e integridad
de las propuestas), y (iii) inmediatez (celeridad).
Tambin debera tener un rol muy activo el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la
Direccin General de Poltica de Ingresos Pblicos.
La SUNAT no tendra porqu tener tiene un peso decisivo, pues su rol es administrativo
(recaudacin). Diferente es que la SUNAT participe solamente con iniciativas, informes sobre
las propuestas y que tenga presencia en los debates.
c) En julio del 2012, el gobierno de Humala toc tres temas: (i) fortalecimiento de ciertos
rganos vinculados a la gestin tributaria, (ii) Poltica tributaria: se estableci un nuevo
esquema para la tributacin minera, y (iii) Medidas para la lucha contra elusin y evasin
tributaria.
d) Con relacin al primer tema, se ha establecido el fortalecimiento de la SUNAT, Tribunal
Fiscal y Juzgados Especializados (Poder Judicial). Se estima que estas medidas activarn la
recaudacin y cobranza de 570 millones de soles, segn los clculos ms conservadores.
Otras estimaciones, ms optimistas, sealan que la captacin tributaria puede bordear los
1,716 millones de soles.
e) Crticas al conjunto de medidas de julio del 2012.
Una primera crtica es que la estructura del sistema tributario prcticamente sigue igual, a
pesar que acusa serios inconvenientes que deberan corregirse.
La segunda crtica es que el gasto pblico tambin sigue igual, sin que el conjunto de
medidas tributarias haya sido acompaado de sanas reglas para mejorar la calidad del gasto
pblico.
La tercera crtica es que no se tom en cuenta el frente de la tributacin municipal, ni sus
problemas de gestin (administraciones tributarias de los Gobiernos Locales), que incluye:
perfeccionamiento normativo, ajuste de procedimientos, potenciacin de la recaudacin y
fortalecimiento de la capacidad de gestin.
f) Una verdadera reforma tributaria debe tener como objetivo fundamental el aumento de la
base tributaria. En este sentido se deben reducir las brechas de registro, declaracin y pago
de tributos. Es decir que se debe reducir la informalidad, evasin y elusin tributaria.
Aqu van algunas precisiones que plantea el IPE:
En primer lugar, con relacin al IR para personas naturales, hay mucho que hacer para
reducir la evasin tributaria, sobretodo de los contribuyentes de renta alta. Desde hace aos
se sabe que en el Per solo mil personas pagaban la tasa ms alta del IR. Especficamente la
SUNAT debe dirigir sus esfuerzos de fiscalizacin sobre los sujetos que perciben renta de 4ta
categora, tales como los profesionales y trabajadores independientes. En este sentido,
segn la tabla de insumo producto del 2007, la ltima disponible, el total de ingresos de los
trabajadores independientes peruanos equivale al 51% del total de las utilidades (antes de
participaciones de los trabajadores e impuestos de las empresas). Sin embargo, los
impuestos a la renta pagados por los independientes fueron un monto equivalente a tan solo
el 3% del Impuesto a la Renta de las empresas. Entonces la tasa efectiva del impuesto a la

Renta para los ingresos de los trabajadores independientes fue de 0.9%, mientras que la
tasa efectiva del Impuesto a la Renta para las empresas mineras fue de 29.2%
En el caso del IR para empresas, se debera mantener la tasa agregada del impuesto que
resulta de sumar el IR que grava las utilidades de las empresas y el impuesto a los
dividendos, pero se debera disminuir la tasa del IR en la fuente y aumentar
proporcionalmente la tasa del impuesto a los dividendos. Para el caso del IR a las ganancias
de capital, se debera evitar o por lo menos reducir la doble tributacin que representa el
sistema actual. Una sola fuente de renta debera pagar una tasa agregada uniforme de IR.
En segundo lugar, la fuente ms importante de ingresos fiscales es el IGV, por lo cual su
efectividad es la de mayor importancia. Un principio bsico es que un IVA debe gravar a toda
la cadena de valor de un bien, para que no genere distorsiones econmicas, ni evasin, y se
facilite su administracin. El MEF propone eliminar las exoneraciones tributarias (sobretodo
del IGV) y sustituirlas por otros mecanismos de intervencin, como subsidios directos,
adecuadamente focalizados, evaluados independientemente y con mecanismos de rendicin
de cuentas transparentes.
El MEF va a requerir apoyo poltico para racionalizar las exoneraciones. Si bien no benefician
a la mayora, ni llegan a sus supuestos beneficiarios, nadie representa los intereses difusos
de esta mayora, ni de los supuestos beneficiarios. En cambio los grupos de inters que se
benefician de las exoneraciones, comerciantes en la selva o acopiadores en el agro, estn
muy bien organizados y preparados para usar argumentos populistas atractivos, aunque
falaces, para defender sus privilegios
En tercer lugar, el ISC a los combustibles debera gravar la contaminacin. As el diesel
debera ser ms caro que las gasolinas de menor octanaje, seguidas por las de mayor y el
GLP. En cambio el gas natural no debera pagar ISC. El actual diseo de ISC quizs responde
a los intereses de Petroper, pero no a los de la sociedad.
20) Gobierno de Humala: Programa de Gobierno
a) Es fundamental mantener el crecimiento econmico.
b) Una particularidad es que se incluye como elemento fundamental- el tema de la
inclusin social y la equidad
Para cumplir este objetivo son fundamentales dos herramientas: poltica tributaria y gasto
social.
c) El gasto social se vehiculiza a travs de programas sociales que tienen un costo
aproximado de 3% del PBI, que representan mas o menos 4,500 millones de dlares
anuales.
d) El financiamiento de los programas sociales se logra:
En primer lugar con los ingresos fiscales provenientes del crecimiento econmico.
En segundo lugar con el fortalecimiento del IGV e Impuesto a la Renta.
En tercer lugar con una adecuada tributacin por parte del sector minero.
21) Bibliografa
Para la elaboracin del presente documento se han tomado en cuenta determinadas fuentes
de informacin que, bsicamente, son la siguientes: Instituto Peruano de Economa IPE
atravs de sus textos semanales denominados IPE Opinin-comentario Diario, Declaracin
de Principios de Poltica Fiscal del MMM 2013-2015, Declaracin de Principios de Poltica
Fiscal del Marco Macroeconmico Multianual-MMM 2012-2014, secciones coyuntura
tributaria y apuntes tributarios de la Revista Anlisis Tributario de febrero del 2013,
declaraciones del Dr. Castilla en calidad de Ministro de Economa del gobierno de Humalaaparecidas en la Revista Anlisis Tributario de Setiembre del 2012, consideraciones de
Poltica Fiscal y Tributaria de GANA PERU que han sido elaboradas por Luis Alberto Arias
Minaya en calidad de integrante del Equipo Tcnico de GANA PERU aparecidas en la Revista

Anlisis Tributario de mayo del 2011, entrevista concedida por Enrique Alvarado Goicochea a
la Revista Derecho y Sociedad No 27 del 2006.