Prof.

Cludio Jos
DIREITO ADMINISTRATIVO
ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA
I - FUNES ADMINISTRATIVAS - Para a perfeita compreenso da presente temtica deve-se
destacar inicialmente que em consonncia com o art. 2 da Constituio Federal de 1988 so trs os poderes
constitucionais, quais sejam, o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, todos harmnicos e independentes
entre si. Ao Poder Executivo se atribui predominantemente uma atividade concreta e imediata visando
consecuo dos interesses coletivos; ao Poder Legislativo cabe estabelecer as regras gerais e abstratas
denominadas leis; e ao Poder Judicirio incumbe a soluo dos litgios que eclodem no meio social.
O que fundamental apregoar que esta separao de poderes no absoluta, ou seja, cada um dos
poderes constitucionais exerce a sua funo tpica predominantemente, mas nada impede que exera
excepcionalmente funes que seriam em regra atribudas um outro Poder.
Tpicas assim seriam as funes legislativas, administrativa e jurisdicional, quando atribudas,
respectivamente, aos Poderes Legislativos, Executivo e Judicirio, e poderamos chamar de funes atpicas
quando um dos poderes acima mencionado vem a exercer uma funo de incumbncia de um outro poder.
Exemplo: quando o Poder Legislativo vem a conceder frias a um de seus servidores est exercendo uma
funo administrativa, ou seja, est exercendo uma funo nitidamente atpica.
No que tange a funo administrativa, que a de maior relevo para a presente matria, poderamos
defini-la assim como a atividade concreta do Estado dirigida a consecuo das necessidades coletivas de
modo direto e imediato, ou na lio de Carvalho Filho excluda a funo legislativa, pela qual se criam as
normas jurdicas, e a jurisdicional, que se volta especificamente para a soluo de conflito de interesses, todo
o universo restante espelha o exerccio da funo administrativa.
E como vimos, a funo administrativa h de ser exercida predominantemente pelo Poder Executivo,
podendo, no entanto, ser exercida de forma atpica pelos demais poderes constitucionais, uma vez, como j
exposto, que a separao dos poderes no absoluta.
II - NOO DE ADMINISTRAO PBLICA - Pelo critrio subjetivo seria o conjunto de rgos e
entidades pblicas que exercem funes administrativas, compreendendo as pessoas jurdicas, rgos e
agentes pblicos incumbidos de exercer a funo administrativa. Observa-se que esta no a melhor
definio uma vez que a mesma somente abraaria as atividades exercidas pelo Poder Executivo, no se
atentando ao fato de que as funes administrativas poderiam ser exercidas tambm de forma atpica pelos
demais poderes constitucionais.
Devemos adotar assim o critrio objetivo, que releva o fato de se estar exercendo uma atividade
administrativa independentemente do poder que a exera, ou seja, seria meramente a atividade concreta do
Estado dirigida a consecuo das necessidades coletivas de modo direto e imediato, ou melhor delineando, o

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pleno exerccio da funo administrativa.
III - DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO - No estudo do exerccio da funo administrativa
de fundamental importncia que se faa a distino destes dois institutos.
A descentralizao a distribuio de competncias de uma pessoa para outra, pressupondo sempre a
existncia de pelo menos duas pessoas, entre as quais se repartem as competncias
Na desconcentrao existe uma distribuio interna de competncias, ou seja, a distribuio feita
dentro de uma mesma pessoa jurdica entre os seus diversos rgos que compem a hierarquia
administrativa, criando-se dessa forma uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros.
IV - DESCENTRALIZAO POLITICA E ADMINISTRATIVA - A descentralizao acima exposta tanto
pode ser de natureza poltica como administrativa.
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies que foram
decorrentes da prpria Constituio Federal. o que ocorre no Brasil com os estados e municpios que
exercem atividades prprias conferidas diretamente pela Constituio Federal, possuindo a capacidade de
editar as suas prprias leis no que se refere a estas matrias.
J a descentralizao administrativa se d quando as atribuies que o ente descentralizado exerce
decorre da vontade de um ente central que o instituiu, ou seja as suas atribuies no decorrem diretamente
do texto constitucional mas sim da vontade de ente central que entendeu por bem repartir as suas
competncias com uma outra pessoa diversa.
P.S. Autonomia significa o poder de editar as prprias leis, s existindo portanto na
descentralizao poltica, na descentralizao administrativa o que existe auto administrao que
seria a capacidade de gerir os prprios negcios, mas com subordinao as leis postas pelo ente
central.
V - MODALIDADES DE DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA - Embora haja uma diversidade de
entendimento na doutrina ptria sobre tal assunto, iremos adotar os critrios estabelecidos por Maria Sylvia Di
Pietro e classific-la em descentralizao territorial, descentralizao por servios e descentralizao por
colaborao.
A descentralizao territorial ocorre quando uma entidade local, geograficamente delimitada dotada de
personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa genrica.
A descentralizao por servio a que se verifica quando o Poder Pblico cria uma pessoa jurdica de
direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico , ou at o
desempenho direto de uma atividade econmica. Como exemplo, citam-se as autarquias, fundaes pblicas,

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empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Por sua vez a descentralizao por colaborao se d quando por meio de contrato (concesso) ou ato
administrativo unilateral (permisso) se transfere a execuo de determinado servio pblico a uma pessoa
jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio.
P.S. 1 - A descentralizao por servios feita por lei, e conseqentemente o Estado s pode
retornar o servio por lei; j a descentralizao por colaborao feita por contrato ou ato unilateral, e
s transfere a execuo permitindo ao Estado alterar unilateralmente as condies de sua execuo e
at mesmo de retorn-lo antes do prazo estabelecido.
P.S. 2 - Na descentralizao por servio a capacidade especfica (princpio da especializao),
ou seja, s pode desempenhar o servio para o qual foi expressamente criada, enquanto na
descentralizao territorial a capacidade genrica, podendo vir a exercer mltiplas atividades
diferenciadas.
VI - ADMINISTRAO DIRETA - Seria a gesto dos servios pblicos pelas prprias pessoas polticas
atravs de um conjunto de rgos que esto integrados na sua estrutura. A competncia para prestao dos
servios est distribuda entre os diversos rgos que compem a entidade pblica por ele responsveis. Est
associada idia de desconcentrao que j estudamos acima. Ex: Ministrios, Secretarias, Departamentos
etc.
Tem como caracterstica a falta de personalidade jurdica, ou seja, no podem contrair direitos e
assumir obrigaes. Esta capacidade vai pertencer a pessoa poltica (Unio, Estado, Distrito Federal e
Municpios), ressaltando-se ainda que por via de conseqncia no possuem capacidade processual que
seria a aptido de participar de uma relao processual seja como autor ou como ru. Exemplificando, um
servidor lotado no Ministrio da Sade que resolva interpor uma ao judicial pleiteando o recebimento de
alguma vantagem pecuniria, ele no ir propor a ao em face do mencionado Ministrio, mas sim em face
da Unio Federal que a pessoa poltica dotada de personalidade jurdica.
Caracteriza-se, ainda, pela ausncia de patrimnio prprio, e por uma relao de hierarquia, e
conseqentemente de subordinao, que se estabelece entre os diversos rgos.
VII - ADMINISTRAO INDIRETA - Encontra o seu fundamento no instituto da descentralizao
administrativa, que como j exposto, vem a ser a distribuio de competncia de uma pessoa para outra.
Seria dessa forma o conjunto dos entes, dotados de personalidade jurdica prpria distinta das pessoas que
os instituram, que vinculados a um rgo da administrao direta prestam um servio pblico ou de interesse
da coletividade.
P.S. - A administrao direta associa-se ao instituto da desconcentrao, enquanto a
administrao indireta associa-se descentralizao administrativa.

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No direito ptrio seriam as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes,
que se caracterizam por terem personalidade jurdica prpria, patrimnio prprio e por estarem vinculados aos
rgos da Administrao Direta. Elucida-se, que a Lei n 11.107/2005 incluiu os consrcios pblicos, com
personalidade jurdica de direito pblico, como entidade integrante dos entes federativos consorciados.
Observa-se aqui que na administrao indireta, ao inverso da administrao direta, no existe uma
relao de hierarquia, no havendo por conseguinte uma relao de subordinao entre as pessoas, o que
existe meramente uma vinculao da pessoa jurdica que compe a administrao indireta a um dos rgos
integrantes da administrao direta.
Impe-se assim o entendimento de que na administrao indireta jamais haver subordinao
hierrquica de uma pessoa outra, at porque seria inaceitvel tal situao visto que ambas as pessoas,
tanto a que foi criada como a que instituiu, tem personalidade jurdica prpria e podem perfeitamente contrair
direitos e obrigaes em nome prprio. Assim, o que existe uma vinculao dos entes da Administrao
Indireta aos rgos da administrao direta. Este controle seria chamado de tutela que a fiscalizao que os
rgos centrais das pessoas polticas exercem sobre as pessoas descentralizadas, nos limites definidos em
lei, para garantir precipuamente o cumprimento de suas funes institucionais.
P.S. - Distino entre tutela e autotutela:
TUTELA: liga-se a idia de vinculao e pressupe a existncia de duas pessoas uma das quais
exercendo controle sobre a outra;
AUTOTUTELA: prende-se figura da hierarquia, sendo o controle que existe dentro de uma mesma
pessoa jurdica, quando por exemplo um ministrio controla seus prprios rgos. A tutela seria condicionada
por lei somente se admitindo os atos de controle expressamente previstos na norma jurdica, enquanto que a
autotutela, que deriva da hierarquia, incondicionada pois a mesma inerente a prpria organizao
administrativa.

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