Los escenarios de la inclusin

Al tratarse de una investigacin prospectiva, el objetivo es proponer imgenes de futuro,

plausibles y posibles que permitan encarar y debatir las dinmicas de inclusin que le den
sostenibilidad al proceso de desarrollo peruano, aportando con informacin y anlisis que
permitan identificar los desafos estratgicos de mediano plazo sobre los cuales se deber tomar
decisiones.

Escenario 1: La inclusin democrtica y productiva. El Estado democrtico

El Estado asume un rol orientador y promotor en la economa y, un rol garante en la
construccin y el ejercicio de una ciudadana integral. La calidad del crecimiento es la nueva
preocupacin central de las polticas econmicas, bajo la perspectiva de crecer cerrando las
brechas productivas sectoriales y territoriales. Se impulsa un nuevo proceso de
descentralizacin real del poder poltico y econmico.

Escenario 2: La inclusin vulnerable. El Estado eficiente

El Estado busca cualificar la provisin de servicios pblicos, fortalecer los mecanismos de
regulacin de la economa y disminuir los niveles de corrupcin. La cantidad del crecimiento
econmico define la fortaleza del mecanismo principal de inclusin va mercado, mientras que
el Estado busca proveer una red mnima de proteccin social que reduzca la vulnerabilidad de
las nuevas capas medias.

Escenario 1: La inclusin democrtica y socio productiva. El Estado

democrtico
El Estado asume un rol orientador y promotor en la esfera econmica y un rol garante en
la construccin de una ciudadana integral. Las dinmicas de inclusin combinan de forma
deliberada la accin del Estado, del mercado y de la sociedad.
En la agenda econmica, la calidad del crecimiento pasa a ser la preocupacin central,
avanzando en polticas que buscan deliberadamente cerrar las brechas productivas sectoriales
y territoriales. Ello supone preservar los equilibrios macroeconmicos, regular la relacin
capital-trabajo para mejorar las condiciones laborales e implementar una poltica industrial que
incentiva la innovacin en sectores generadores de empleo de baja productividad.
Ello supone poner en marcha una serie de reformas en el mbito tributario, laboral y sectorial.
En este proceso, los actores polticos asumen el reto de construir acuerdos sustantivos con los
grupos econmicos, sociales y territoriales para impulsar cambios incrementales y concertados
en el modelo de crecimiento, de modo que el bienestar llegue a ms peruanos y se garantice un
crecimiento econmico sostenido. El cambio concertado en las reglas del juego genera
incertidumbre en el corto plazo, pero no afecta de forma durable los pilares del crecimiento
econmico, en la medida en que se garantiza un nuevo marco estable para la inversin privada
y se fortalece la capacidad de ejecucin de la inversin pblica. El crecimiento es menos
dinmico pero tiene una mayor capacidad de inclusin.
En lo poltico, la agenda de reformas estatales genera importantes grados de polarizacin, pero
tambin logra recentrar a la poltica como el espacio en el que se redefinen los proyectos de la
sociedad. As, se asientan condiciones para avanzar en la reconstitucin del sistema de
partidos y de representacin poltica, a partir de la institucionalizacin de las distintas
visiones de desarrollo existentes en el espectro poltico-ideolgico. Si bien se trata de un
sistema con cierto grado de polarizacin poltica, prevalece una dinmica de reconocimiento del
otro que fortalece la identidad colectiva frente a los clivajes sociales y territoriales. Se
descentralizan los mecanismos de participacin y se fortalecen los espacios de toma de
decisin colectiva, sobre todo para aquellos proyectos estratgicos o con un impacto importante
sobre la ciudadana. La gestin del conflicto apela a la capacidad constructiva de la poltica y al
reconocimiento de los actores del conflicto como paso esencial para la transformacin del
conflicto.

Escenario 2: La inclusin vulnerable. El Estado eficiente

El objetivo central de la poltica econmica es dinamizar la inversin privada para sostener un
crecimiento econmico acelerado, que se ve fortalecido por un contexto externo moderadamente
favorable. Se impulsa un plan de grandes infraestructuras estratgicas para incrementar la
competitividad de la economa y articular el mercado interno. La poltica comercial busca
impulsar la integracin con economas fuertemente orientadas hacia el mercado y las
inversiones extranjeras como Chile y Mxico, creando un bloque dinmico de intercambio
comercial con las economas emergentes de Asia.
Se implementa gradualmente una agenda de modernizacin de la gestin pblica, focalizada en
el aparato gubernamental y orientada a contribuir a la eficiencia del gasto pblico. Al interior
del gobierno predomina una visin que prioriza lo tcnico sobre lo poltico, visin que se ve
reforzada por la presin que ejercen algunos grupos de poder y medios de comunicacin. No
hay correcciones sustantivas en el modelo de crecimiento, pero s mejoras en la focalizacin y
reduccin de filtraciones de las principales polticas sociales. Ahora bien, las medidas

impulsadas para la modernizacin del aparato pblico redundan en una mejora relativa de la
capacidad de distribucin de los excedentes, logrando sostener la reduccin de la pobreza
monetaria y ampliar fuentes de trabajo.
En lo poltico, se consolida una democracia electoral, en la que ciudadana y sistema poltico
convergen cada cinco aos en las urnas, habiendo espacio para la alternancia poltica en un
contexto de baja polarizacin. No obstante, al primar una visin instrumental de la poltica, no
se avanza en el fortalecimiento de los mecanismos y medios de representacin poltica,
mantenindose dbil el sistema de partidos y la institucionalidad democrtica. Con partidos
como maquinarias electorales y sin representaciones regionales slidas, el Estado tiende a
responder a los intereses de minoras con recursos de poder interesadas en dar continuidad a
dicho esquema de debilidad, en la medida en que les resulta funcional a su propia agenda. La
voluntad de la poblacin se ve, muchas veces, sobrepasada por los intereses de los poderes
fcticos, que han capturado la agenda poltica, redundando a la larga en frustracin de las
expectativas de la mayora de la ciudadana y profundizacin de una valoracin negativa de la
poltica y los polticos.

Escenario 3: La inclusin trunca. El Estado precario

La conflictividad social y la fragilidad de los liderazgos polticos, y factores exgenos como
cambios sustantivos en la dinmica econmica mundial que frenan el flujo de capitales externos,
generan un escenario donde el crecimiento y los mecanismos de inclusin se estancan. Las tasas
de crecimiento promedio del periodo oscilan en torno al 0-1%. Los procesos de integracin se
ralentizan y, entran potencialmente en crisis.
Prima una visin de que se debe dejar al mercado, por s slo, encontrar sus propios mecanismos
de regulacin y distribucin, siendo el Estado fundamentalmente un facilitador de mercados y
garante de la propiedad privada y las inversiones. En este sentido, no se introducen
correcciones de ningn tipo en el modelo de crecimiento; el crecimiento se ancla casi
exclusivamente al flujo de inversiones y al precio de los minerales.
Predomina una visin anti poltica, que repercute en un Estado dbil para la formulacin y
ejecucin de polticas pblicas y, sobre todo, en una democracia restrictiva, en sentido de que
se aboca a garantizar cierto grado de ciudadana poltica pero sin ser capaz de extenderla y de
inscribir en el sistema legal del pas la demanda de nuevos derechos. Las distancias entre las
expectativas de la poblacin, sobre todo la de las regiones, y la agenda gubernamental,
amplan el malestar con la poltica, profundizando la desconfianza hacia las instituciones
democrticas. El sistema poltico, debilitado como est en todos sus niveles, no es capaz de
reconstituirse en su rol de vehculo de demandas sociales y transformador a demandas polticas.
Al no responder el Estado efectivamente y no resolver las demandas que subyacen a las
protestas, el pas ingresa en una espiral de ms conflictos, ms radicalizados y con tendencia a
articularse alrededor de discursos rupturistas.
los liderazgos regionales se fortalecen con discursos polarizantes, construidos a partir de la
negacin de todo lo que viene de Lima. Se amplan las distancias entre el Gobierno central y
las regiones, fruto de la gestin vertical de los proyectos de inversin y la mala gestin de los
conflictos. Esta dinmica repercute en un repliegue de los actores regionales y en un
distanciamiento efectivo del Gobierno. Ello se convierte en un nuevo incentivo para el
fortalecimiento de algunas alianzas regionales alrededor de discursos anti Lima y en demanda
de una mayor descentralizacin, en la que se transfieran competencias para la gestin estratgica
de los recursos naturales y fiscales.

La debilidad en el control del territorio desde el Estado, se erige como un contexto adecuado para
el fortalecimiento oportunista de los poderes fcticos ilegales. A la inseguridad ciudadana que
prima en las grandes ciudades del pas, se suma el malestar derivado de la rearticulacin de
grupos subversivos que han empezado a actuar con cierta regularidad en el VRAE y que
parecen estar cada vez ms vinculados con las actividades de trfico de las drogas.
La crisis econmica y social, as como una administracin poltica percibida como dbil y
lejana, pone en riesgo lo avanzado en materia institucional. La falta de recursos debilita an ms
la capacidad y poder poltico del gobierno.
El estado pierde progresivamente su eficacia al no lograr administrar las demandas sociales y los
conflictos.

Escenario 4: La inclusin tutelada. El Estado paternal

Se avanza hacia un proceso de reforma del Estado en la que ste asume un rol protagnico
como organizador de la sociedad. Se busca promover una economa nacional de mercado en
alianza con nuevos actores sociales fortalecidos desde el Estado central. Para ello, se refuerza su
capacidad reguladora de la economa, asumiendo progresivamente la gestin sobre los sectores
estratgicos de la economa tales como la minera, los hidrocarburos, la energa y el agua.
Aunque las tareas de desarrollo y alivio a la pobreza son priorizadas por el Estado, la
inversin social se concentra en programas focalizados de corto plazo y de tendencia
asistencialista.
Este giro tiene un impacto directo en la disminucin de la inversin extranjera directa, al menos
en el corto plazo, hasta que las nuevas reglas de juego se asienten. Al mismo tiempo, las
dificultades estructurales del Estado peruano no permiten que la inversin pblica retome con
fuerza el rol de motor de la economa.
Incluso en un escenario internacional favorable, que genera margen de maniobra para operar las
reformas, las tasas de crecimiento se reducen muy considerablemente en relacin a las dos
ltimas dcadas, para asentarse en torno al 2-3% durante el periodo. En la medida en que se
fortalecen los mecanismos redistributivos, el nivel de satisfaccin de los peruanos con la
economa se incrementa.
Sin contrapesos en el sistema poltico y con disponibilidad de recursos fiscales, el escenario es
propicio para una inclusin tutelada. Se alienta la corporativizacion de los sectores ms
dinmicos e importantes de la economa del pas, fortaleciendo sistemas de mediacin entre el
Estado y la sociedad que privilegian lo corporativo.
En este escenario, existe una importante polarizacin poltica alimentada por posiciones
extremas sobre el rol del Estado. Se trata de un esquema en el que la accin poltica tiene una
alta legitimidad y donde la sociedad se politiza, generando una nueva agenda pblica que
coloca al centro al ciudadano.
Ahora bien, el Estado al ampliar los mecanismos de intermediacin y de relaciona- miento con
la sociedad, tiene mayores capacidades para gestionar el conflicto. En este sentido, la
conflictividad ms importante o con capacidad de amenazar la gobernabilidad no viene de
protestas sociales, sino de la pugna entre las distintas fuerzas con recursos de poder, ubicadas
en los extremos del espectro poltico ideolgico. Este escenario se caracteriza por una fuerte
polarizacin poltica, pero con una importante cohesin social alrededor del liderazgo

gubernamental, que lo dota de la fuerza suficiente para emprender cambios por encima de las
visiones distintas de las otras fuerzas y facciones polticas.
Como resultado de esto nos encontramos ante un Estado con un rol central en la organizacin de
la economa y con capacidades ampliadas para la implementacin de polticas pblicas para
satisfacer las demandas ciudadanas. Se trata de un esquema de desarrollo vertical, basado en
un fuerte tutelaje del Estado y que prioriza la construccin de la identidad colectiva.
Pero a su vez, se trata de un esquema en el que se pone en riesgo los avances en materia
institucional y con riesgos de enfrentarse a un esquema de gobierno sobrecargado, en el que
las expectativas sociales superan las capacidades de respuesta del Estado pudiendo
generarse dinmicas regresivas.
8.1 Apuntes para el debate
Nos preguntamos: ser posible avanzar en los cambios sustantivos que demanda la inclusin
sin tensionar la democracia?, y vemos que hay muchos caminos para avanzar la inclusin, pero
formas muy distintas.
En todos ellos vemos una caracterstica en comn: el transito entre un ciclo y otro, demando
capacidades de gestin poltica avanzadas por la capapacidades polticas, y hace referencia a :

La construccin de Lidezagos polticos: que ellos escuchen analicen las las

demandas de las personas y las conviertan en parte de su agenda, para asi el
pueblo pueda tener voz.

La generacin de acuerdos en beneficio de la mayora: incluir a todos los actores

del desarrollo y asi busquen consensos sobre el rumbo del Peru, poniendo en
primer lugar la visin y un proyecto de pas.

La capacidad del aparato estatal: para asi disear, promover y guiar polticas
publicas que asi resuelvan la inclusin.

Asi entendemos que en el transito del escenario 1, la inclusin debe implicar revertir la
debilidad de los liderazgos polticos.
A partir de las diversas consultas realizadas y del anlisis de las tendencias generales que se
presentan en el Per, el trnsito hacia un nuevo ciclo de desarrollo apunta a una agenda para la
inclusin que se estructura en cinco ejes:
1.- Reforma del Estado: La clave esta en promover el debate sobre las reformas necesarias
tcnicas y polticas en espacios donde haya concentracin donde concluyan los
diversos actores del desarrollo. En el debate, es imperativo interpelar la forma en la que se
relaciona la representacin poltica con la ciudadana, porque los peruanos no son solo electores
y consumidores, son ciudadanos que reivindican da a da el ejercicio de sus derechos polticos,

civiles, sociales y culturales. Ello permitir avanzar hacia un Estado fuerte y ancho, con
capacidad para democratizar una sociedad altamente heterognea, desigual y atravesada por
diversas fracturas como la peruana.
2.- La agenda territorial: La inclusin viene asociada con el fortalecimiento del proceso de
descentralizacin. La agenda territorial implica avanzar hacia nuevos equilibrios fiscales
que permitan superar, progresivamente, la inequidad horizontal entre entes subnacionales
y las disparidades en trminos de acceso a servicios bsicos de calidad y asi fortalecer los
mecanismos de representacin poltica y la legitimidad de las instituciones subnacionales,
estrechando vnculos con el nivel nacional, como va para asi fortalecer al Estado en sus
capacidades, fundamentalmente ensancharlo, dando cabida a la diversidad de voces,
identidades e intereses, en el proceso de desarrollo.
3.- Gestion de conflictos sociales: implica avanzar con cambios graduales en aspectos
sustantivos como la gestin del agua, el ordenamiento territorial, los mecanismos de
consulta y la delimitacin de funciones intergubernamentales (competencias) y que ordene las
facultades pero tambin las responsabilidades en la gestin de los conflictos y el territorio. Todo
ello a travs de procesos deliberativos que desembalsen y den cauce a los conflictos
potenciales y latentes.
4.- Sentido de inclusin: . En el trnsito hacia la inclusin se debe avanzar en la promocin de un
empleo de calidad, en volmenes suficientes, apuntando a reducir las brechas de productividad
e incorporando, de forma escalonada, a los millones de personas que actualmente se encuentran
en condiciones laborales desfavorables. Igualmente, reconocer que la inclusin implica adoptar
un enfoque de interculturalidad y de derechos, en el que se asume que existe una diversidad de
aspiraciones y de formas de habitar nuestro entorno. Finalmente, incorporar un enfoque de
equidad, toda vez que la pobreza tiene rostro de mujer, joven y residente en sectores rurales.
5.- Vision y proyecto pas: . Implica superar la visin fragmentada en mltiples dimensiones,
sectoriales y territoriales, no solo acerca de los objetivos finales (el qu se har) sino tambin
sobre su operativizacin (el cmo hacerlo). Supone delinear perspectivas, instrumentos y
acciones de largo plazo que orienten los cambios y reformas hacia un mismo objetivo nacional
y en dilogo con las visiones subnacionales. El proceso de descentralizacin, la inclusin
socio- productiva y la reforma del Estado son algunos de los temas que ameritan un debate con
perspectiva nacional. Es importante generar diversos procesos de interlocucin entre instancias
deliberativas que trabajan lineamientos con perspectiva nacional.