As Cidades Brasileiras

e a Desigualdade
Socioespacial

Frederico Lago Burnett*

Resumo: O artigo defende a ideia de que a implementao de polticas pblicas de habitao de interesse social, originadas em demandas dos movimentos populares por terra e moradia, alm de ensejar aes em favor do
capital imobilirio e aprofundar a tragdia urbana nacional, tem legitimado
prticas clientelistas de grupos polticos locais nos municpios brasileiros.
Aproveitando-se de formas domesticadas de participao social resultado
da conjuntura internacional e nacional de desmobilizao popular que levou
o Movimento da Reforma Urbana a dar prioridade aos procedimentos parlamentares e ao direito urbanstico , foras polticas conservadoras legitimam
uma gesto urbana que, tratando separadamente a cidade legal e a cidade
ilegal, consolida a segregao espacial, fortalece o domnio do mercado,
rende dividendos polticos aos gestores de planto e reduz a luta por moradia
aos limites da propriedade burguesa.
Palavras-chave: Cidade capitalista; poltica habitacional; gesto urbana; participao social.
Abstract: The paper argues that the implementation of federal public housing
policy of social interest, actually a demand of popular movements for land
and housing, has deepened the urban tragedy and favored capital and urban
land owners. Using domesticated forms of social participation, traditional
political forces legitimize an urban administration spliting the city in legal
and illegal city fostering spatial segregation and strengthening capitals domination.
Keywords: Capitalist city; public housing polices; urban administration; social
participation.

1. As Muitas Interfaces da Poltica Habitacional

As recentes propostas federais de poltica habitacional, concretizadas por
meio de programas como Crdito Solidrio, Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) e Minha Casa, Minha Vida so sinais eloquentes de uma deciso poltica, em
..............................................................................
* Arquiteto formado pela Universidade de Buenos Aires. Mestre em Desenvolvimento Urbano pela Universidade
Federal de Pernambuco. Doutor em Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Maranho. Professor
assistente do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Estadual do Maranho. Endereo postal: Rua
da Estrela, 472, Praia Grande, So Luis, Maranho. Endereo eletrnico: flburnett@terra.com.br.

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escala nacional, de apoio produo imobiliria para faixas salariais historicamente

fora do mercado. Por meio de tais programas, a populao com renda de at trs
sa-lrios mnimos, responsvel por mais de 90% do dficit habitacional brasileiro
(FUNDAO JOO PINHEIRO, 2007), passaria a contar com condies inditas
de aceder casa prpria.1 Caso tais polticas se viabilizem de fato e consigam se
manter por mdio prazo, tambm so previstos efeitos positivos sobre as prticas
da autoconstruo habitacional e das ocupaes irregulares. Compondo significativa
parcela da paisagem de nossas grandes cidades, tais bairros contribuem para alimentar elevados indicadores de enfermidades e violncia entre seus moradores,
pois, edificadas margem da legislao, no contam com infraestrutura nem servios
pblicos indispensveis vida coletiva. Assim, uma vez consolidadas tais polticas
de produo habitacional para as camadas de baixa renda, vlido supor reduo
significativa nos ndices de crescimento e mesmo na transformao de muitos dos
bairros populares irregulares, uma vez que o PAC contm propostas de urbanizao
e regularizao de reas de favelas e palafitas por todo o pas.
Entretanto, textos recentes (CINTRA, 2008; MARICATO, 2009; ROLNIK e
NAKANO, 2009) sobre as consequncias urbanas de tais propostas nos municpios
brasileiros, parecem confirmar que, observando a questo de uma perspectiva mais
ampla, tais polticas tm determinantes e implicaes considerveis. Evitando o
restrito quadro da produo habitacional como atendimento de uma demanda familiar por moradia e que se traduz em uma arquitetura a ser construda pelo mercado, com rea e materiais decididos por seu custo final , e destacando o carter
coletivo dessa produo, prprio da grandeza do dficit habitacional em nossas
cidades , tais estudos enfocam o problema em sua dimenso urbana e, por este
caminho, levantam outras questes. Contornando aspectos relacionados a estatsticas, volume de recursos, formas de captao, contrapartidas estaduais e municipais, as citadas anlises tm seu foco na questo da disponibilidade de terra urbana, indispensvel para conter a produo habitacional prevista pelos programas
federais.
Entendida como um pedao da cidade quando possui infraestrutura e servios urbanos (MARICATO, 2009, p. 2), a terra urbanizada uma mercadoria essencial para a reproduo do capital, indispensvel como suporte fsico dos empreendimentos imobilirios (HARVEY, 1982; SINGER, 1982). Entretanto, ainda quando
apropriada por particulares, sua valorizao somente se realiza atravs dos investimentos pblicos, necessrios para transform-la naqueles pedaos da cidade
e que trazem mais e mais aglomerao urbana, um valor produzido pelo trabalho
social, decisivo na determinao do preo dos terrenos (VILLAA, 2001). Assim, a
terra urbana torna-se no apenas a principal varivel na urbanidade de determinada
localizao, mas tambm um fator decisivo da equao montada para decidir o
destino de in-vestimentos imobilirios, pois, associado ao preo da construo, o
custo da terra que, realmente, define o preo final de um imvel e a margem de
..............................................................................
1
Vale lembrar que a poltica habitacional do BNH, apesar de peridicos discursos e programas que buscavam
relacion-la com os extratos mais pobres da populao, foi muito mais favorvel s camadas urbanas de renda
mdia e alta, fato j comprovado por inmeros estudos (AZEVEDO, 1982; MARICATO, 1997; VILLAA, 1986).

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lucro a ser apropriada pelo mercado (definies que subordinam a localizao do

imvel renda do consumidor do produto, levando a escolha do mercado a recair nas
faixas de maior poder aquisitivo quando se trata de lotes mais valorizados, pois
potencializam seus ganhos, fato que torna tais localizaes inacessveis aos mais pobres).
Esse processo explica as razes do interesse que despertam os investimentos
imobilirios em reas valorizadas, mas tambm as formas com que atua o mercado
imobilirio de alta renda no espao urbano, pois, como o setor no pode ter controle
de algo que, por uma parte, fruto de investimentos pblicos em acessibilidade e
infraestrutura e, por outro lado, resulta de um processo social de aglomerao urbana compondo um contexto sociopoltico de difcil previso (RIBEIRO, 1997), o
capital busca interferir no processo por variadas maneiras, das interferncias na
legislao urbanstica s presses polticas e econmicas sobre o executivo e o legislativo municipais, justificadas publicamente por meio da construo da ideologia
dos lugares de seus interesses, relacionando-os modernidade e ao progresso (VILLAA, 2001). Uma prtica empresarial que assume um claro vis poltico e ir culminar, nas cidades capitalistas, na ideologia do crescimento, isto , criao de
re-des de interesses especiais ativos que exercem poder monopolstico sobre o
espao e canalizam o processo de desenvolvimento para certas formas espaciais
muito distintivas (GOTTDIENER, 1993, p. 254).
Entretanto, o sentido e a profundidade de tais procedimentos, prprios do
sistema capitalista, sero, em ltima instncia, determinados pela histria e pela
geografia de cada lugar (VILLAA, 2001), pois a cidade nada mais do que a manifestao material de processos sociais complexos, associados s fases do desenvolvimento capitalista (GOTTDIENER, 1993, p. 32), dependentes tambm da correlao de foras sociais e polticas que atuam no espao urbano. No caso do Brasil,
realidade que nos interessa nesta anlise, muitos so os estudos a comprovar que,
durante o regime militar, o contexto nacional da ideologia do crescimento no
mbito do espao urbano foi amplamente favorvel realizao de um processo
combinado que unificou controle poltico e investimentos econmicos na definio
de uma poltica habitacional direcionada para o fortalecimento da acumulao e
da reproduo capitalistas (MARICATO, 1997; VILLAA, 1986; AZEVEDO, 1982).
O resultado deste processo foi a constituio do mercado imobilirio monopolista (RIBEIRO, 1997) de alta produtividade e grande rentabilidade, mas, como
a produo social do espao urbano um produto poltico de aes pretendidas e
no pretendidas (GOTTDIENER, 1993, p. 288), o seu reverso ou seus efeitos
no-previstos est materializado em nossas maiores cidades, que passaram por
um processo de privatizao do solo urbano, destituindo as prefeituras de reservas
de terras urbanizadas. Como essas so indispensveis para a implantao de polticas
pblicas de habitao e de servios coletivos, a gesto municipal obrigada a ir
s compras cada vez que necessita realizar tais polticas. Estocando seus imveis
com finalidades especulativas, os proprietrios de terrenos bem localizados se aproveitam da condio de monoplio em ltima instncia, monopolizao do acesso
a uma condio indispensvel para qualquer atividade (SINGER, 1982, p. 22)
para determinar seus altos preos, fazendo valerem as regras do mercado em casos
de desapropriao e sobrepondo-se assim ao interesse pblico (MARICATO, 1996).
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Premidas pelas planilhas oramentrias dos programas habitacionais populares e a

reduzida parcela do fundo pblico destinado s polticas sociais, as prefeituras
acabam por recorrer s glebas perifricas, em um movimento que repete e parece
perpetuar determinados procedimentos do passado. Isso porque, ainda que o perfil
socioeconmico dos destinatrios dos investimentos aponte para diferenas de fundo
da atual poltica com aquelas desenvolvidas pelo BNH apesar de parte dos recursos
do programa Minha Casa, Minha Vida estar destinado a rendas mais altas ,2 sobressai
a possibilidade de que, para realizar as metas propostas pelos inmeros programas
de habitao de interesse social no territrio do municpio, ser imprescindvel a
repetio das prticas da dcada de 1970 uma poca em que os determinantes
polticos e econmicos capitalistas, ento hegemnicos no regime militar, fizeram
com que os grandes conjuntos habitacionais de baixa renda fossem deslocados
para onde se poderia encontrar a terra barata daquela equao, que, sendo urbana
apenas por estar inserida nos novos permetros definidos pelos planos diretores
municipais integrados, mas destituda de qualquer dos atributos de urbanidade, induziu periferizao das cidades e consolidou a segregao socioespacial, penalizando seus moradores:
Das 4,5 milhes de moradias produzidas com financiamentos
do SFH entre os anos 1964 e 1986, apenas 33% se destinaram
populao de baixa renda, sempre em conjuntos habitacionais
localizados nas periferias urbanas, em locais onde a terra barata
por no possuir acesso s infraestruturas de saneamento bsico
e transporte coletivo, no ter equipamentos comunitrios de
educao, sade, lazer e cultura, no apresentar oferta de emprego, enfim, por no ser cidade (ROLNIK e NAKANO, 2009).
Ento fincados no objetivo de construo do Brasil Grande dos militares,
que possibilitou altas taxas de crescimento da economia nacional e levou constituio da indstria monopolista da construo civil (RIBEIRO, 1997), as mesmas
justificativas voltam, paradoxalmente, a ser utilizadas, graas sempre repisada
capacidade do setor de gerar empregos de variada capacitao tcnica e possuir
uma extensa cadeia produtiva, aspectos decisivos em perodos de crise econmica,
(que ameaa pescoos, sejam aqueles adornados por metais preciosos sejam aqueles contornados por golas pudas) (MARICATO, 2009). De novidade neste cenrio
dej-vu? Claro que h as razes e os argumentos relacionados com o carter social
das atuais polticas, que buscam aliviar desigualdades seculares e incluir, como cidad, significativa parcela da sociedade nacional que habita a hoje visvel e relevante
cidade ilegal. H ainda os aspectos que colocam em pauta, ainda que sub-repti-

..............................................................................
2
Maricato (2009, p. 3) alerta para o fato de que a elevao do teto do financiamento para a compra de imveis
de at R$ 500 mil, pode significar ajuda para algumas empresas que adquiriram terras (por ocasio da abertura
de capital na Bolsa de Valores) a tirar projetos das prateleiras, pois representam uma decisiva alavancagem na
compra de terrenos valorizados, muito mais que o hbito da produo de luxo.

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ciamente, a questo da incluso social dos desterrados da cidade e de sua vida urbana, tema marginalmente abordado pelos citados artigos, que centram suas atenes nos determinantes da poltica habitacional vigente e suas consequncias
espaciais.
Mas se os dois trabalhos concordam com a iminncia de um aprofundamento
da nossa tragdia urbana, os desdobramentos resultantes das anlises so distintos
e conflitantes. Em seu texto, Rolnik e Nakano (2009) relembram o potencial do
Estatuto da Cidade (EC) e defendem a necessidade de, aproveitando a oportunidade,
implantar os instrumentos fiscais e distributivos dos planos diretores para controlar
a especulao imobiliria e reservar terras urbanizadas para os mais pobres. Contrariamente, Maricato (2009) entende que a essncia da atual poltica habitacional,
claramente explicitada no programa Minha Casa, Minha Vida, est no seu objetivo
de minimizar o impacto da crise internacional sobre o emprego no Brasil, limitando
as possibilidades de atender ao mercado de baixa renda e construir cidades mais
sustentveis, metas de uma luta mais longa que no se esgota no campo institucional, como fazer planos e promulgar leis (MARICATO, 2009, p. 3).
2. Participao Social Neoliberal: Eficincia, Eficcia e Consenso
Concordando com as observaes de Maricato, que enxerga srios obstculos
na luta por cidades mais justas quando esta fica limitada s formas institucionalizadas
de participao poltica, o presente trabalho desenvolve algumas consideraes
sobre as consequncias, para a autonomia das organizaes populares locais, da
implementao dos atuais programas de produo de moradia, subsidiados pelo
governo federal. Para tanto, retomemos a questo da cidadania, conceito que parece
embasar diferentes lutas dos excludos das cidades brasileiras, surgindo como seu
objetivo principal em um contexto de vida poltica democrtica.
Condicionada, do ponto de vista urbano, ascenso de seus postulantes a
proprietrios de um imvel e de um endereo legal, aquela buscada cidadania estaria, em boa parte, subordinada possibilidade de resolver a situao de excluso
territorial em que vive de 30 a 50% da populao de nossas grandes cidades (um
imenso contingente humano que, por sua diversificada situao nas relaes de
produo trabalhadores da indstria e do comrcio, domsticas, autnomos, desempregados, biscateiros , apresenta uma histrica falta de identidade social e reconhecida instabilidade poltica (BOITO JR., 2008; OLIVEIRA, 1990), que tem feito
de seus membros, simultnea e contraditoriamente, vtimas e aproveitadores de
um sempre renovado populismo poltico nacional). Para Weffort (1980), este populismo urbano e est sedimentado sobre uma imensa base social que se concentra
nas cidades a partir da constituio do moderno Estado brasileiro e que tem seu
carter poltico dado pela fragilidade econmica da burguesia nacional, incapaz
que foi de subordinar o capital agrrio e liderar a industrializao do pas falhando
na tarefa de fazer a revoluo burguesa (FERNANDES, 2006) e delegando aos representantes polticos e burocracia estatal a tarefa de modernizar a nao, mas
preservando patrimonialismo e clientelismo arcaicos coloniais (MARTINS, 1994).
Organizadas em torno do caudilho, do pai dos pobres, assim as massas
urbanas serviram de suporte e reproduo de prticas de favores e manuteno de
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privilgios, configurando um verdadeiro crculo vicioso que, construdo sobre uma nao de desigualdades, j foi chamado por Ermnia Maricato de pas do clientelismo:
Em uma favela de Cubato, sobre as palafitas, no h nem como
chegar ltima palafita, quanto mais resolver um conflito. No
h corte nem tribunal. Porm, no podemos dizer que o Estado
est totalmente ausente. O que existe uma relao de clientelismo. Ou seja, o Estado chega de forma perversa. Ele chega sob
a forma universal da poltica do favor, por meio das trocas. Voc
me d o seu voto e eu te dou a ambulncia de que voc est
precisando (CINTRA, 2008).
Mais tarde integrantes dos saudados Novos Movimentos Sociais, o percurso
dos movimentos urbanos por terra e moradia, dos feministas, negros e ambientalistas recrudesceu na Amrica Latina simultaneamente aos processos de esgotamento de ditaduras militares, que no Brasil iria ter sua sorte selada pela decisiva
mobilizao operria e a constituio do Novo Sindicalismo, em muito ajudados
pela crise de realizao capitalista e o esgotamento do milagre brasileiro. Guindados ao protagonismo da cena poltica, em parte como reflexo da onda do maio
parisiense de 68 que se insurgiu contra a rigorosa e arcaica estrutura produtiva do
fordismo e sua hierarquia de valores consumistas massificados (HARVEY, 2004) ,
em parte como consequncia do impasse que acometeu o ideal socialista e as foras polticas com a queda da URSS e do muro de Berlim , os movimentos urbanos
se juntaram aos partidos polticos e sindicatos operrios nos esforos para reformar
o Estado capitalista, em ondas que se sucederam pelo mundo afora e acabaram desembocando na crise estrutural do sistema dos anos 1970. Para muitos (PETRAS,
1999; BORON, 1994), neste momento e mais uma vez a incapacidade da esquerda
em pr abaixo o capitalismo permitiu-lhe uma sobrevida e uma reao que, aproveitando-se da prpria crise para encurralar movimentos operrios e cooptar muitos
dos antigos oposicionistas, levou hegemonia neoliberal do final do sculo XX
(ANDERSON, 2007).
Sob essa nova conjuntura, desfavorvel aos contestadores que passaram a
ser enquadrados como contrrios ao interesse geral e ao bem comum da nao
perante a crise fiscal que ameaava a governabilidade , os movimentos ur-banos,
tal qual as mars (OLIVEIRA, 1990), no apenas refluram, como tambm foram se
abrigar debaixo das protetoras e seguras asas do Estado mas um Estado no mais
iden-tificado com o conciliador bemestar social, mas sim com eficincia e eficcia
neoliberais, regidas pelo insensvel mercado. Nessa nova situao, os movimentos
urbanos, como movimentos de minorias e de urgncia (BOITO JR, 2008), expem
toda a sua incmoda posio, semelhante aos intelectuais flutuantes de Karl Manheim que, em sintonia com a conjuntura poltica e tal qual pluma ao vento, podem pousar esquerda ou direita, pois sua condio em relao ao sistema produtivo os faz pender ora para o capital, ora para o trabalho (LWY, 2007).
No caso especfico dos movimentos por terra urbana e moradia, a assimilao
de suas demandas e a aproximao dos seus quadros aos novos espaos institucionais

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de participao social, percorrer um longo e tortuoso caminho que, semelhana

dos demais movimentos urbanos e diferentemente de seus correlatos rurais, levar
militantes e reivindicaes para o interior de salas climatizadas de negociao e o
congraamento em conferncias e conselhos com as administraes municipais
uma participao institucionalizada pela Constituio Federal de 1988, que culminar com a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, mas cuja construo se
iniciou bem antes, com as novas prticas de gesto urbana voltadas para a cidade
ilegal, e que, do seu comeo promissor e emblemtico em Porto Alegre (RS), Santo
Andr e Diadema (SP), parece ter entrado nos trilhos de uma incluso que pouco
tem a ver com o que um dia foram seus sonhos e metas.
3. Oramento Participativo e Reforma Urbana,
a Cidade Ilegal na Agenda Poltica
Saudado como prticas socialistas inspiradas na Comuna de Paris e nos soviets
da Revoluo Russa (GENRO e SOUZA, 1999), o Oramento Participativo (OP) instituiu a democracia direta na gesto da prefeitura de Porto Alegre, uma frmula adotada
para enfrentamento das imensas e urgentes demandas dos bairros populares da capital
gacha. Paulatinamente, porm, foi se desgarrando daquelas origens progressistas de
esquerda, e multiplicou-se por centenas de municipalidades de diferentes matizes
ideolgicos em todo o pas. Se esta neutralidade poltica que transformou o OP
em um processo burocrtico, por meio do qual delegados eleitos pela comunidade
de-cidem onde aplicar o reduzido percentual do oramento municipal destinado aos
bairros de periferia parece insuficiente para demonstrar suas limitadas possibilidades
em influir na dinmica da cidade capitalista ou fortalecer uma militncia urbana autnoma, vejamos em que resultou seu longo processo.
O paradoxo na experincia do OP que, apesar de suas sinceras intenes
igualitrias, ela viabiliza a coexistncia de uma gesto urbana diferenciada para a
cidade, mantendo suas partes, legal e ilegal, totalmente estanques e isoladas uma
da outra. Pondo na agenda governamental as demandas urgentes dos bairros irregulares que passam a se digladiar pelos parcos recursos pblicos , as regies
valorizadas ficam sob domnio de uma poltica francamente favorvel construo
civil dos setores imobilirio e de infraestrutura, como foi comprovado no estudo de
Suely Leal (2003) sobre as gestes de Jarbas Vasconcellos no Recife. Apesar de esse
divrcio no passar despercebido da gesto municipal do PT que, no longo processo da Cidade Constituinte, ocorrido ente os anos 1993 a 1999, buscou unificar
sua poltica urbana , o esforo parece ter terminado no limitado e at hoje polmico
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA), que celebrou
um acordo entre os movimentos populares e o SINDUSCON em torno das operaes
urbanas para a verticalizao dos bairros mais nobres em troca de recursos para as
reas mais pobres (BURNETT, 2009; UEDA, 2007). A prevalncia do modelo de
gesto fragmentada se comprova pela permanncia do OP, j sob duas gestes
conservadoras que sucederam ao PT em Porto Alegre maior prova de que seu sucesso est justamente na possibilidade que oferece administrao municipal de
assumir a diviso social da cidade por meio de um atendimento em separado para
a cidade legal e a cidade ilegal.
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O caso das cidades de Santo Andr e Diadema, ainda que temporalmente

mais curto, mostra-se mais totalizante do ponto de vista urbano do que o de Porto
Alegre que, desde suas origens prope-se a dar um tratamento global para a cidade,
tendo, talvez por isso mesmo, reflexos sobre estratgias polticas de organizaes
nacionais de movimentos populares por terra urbana e moradia. Municpios da regio industrial de So Paulo, Santo Andr e Diadema possuam, no final dos anos
1980, expressivo e organizado movimento popular urbano, vinculado ao movimento
operrio paulista e articulado com uma burocracia estatal de esquerda, por sua vez
fortemente relacionada com o iderio do Movimento da Reforma Urbana (MRU).3
A ntima relao entre as posies do MRU com claras influncias sobre o comando
do executivo municipal, em um momento de mobilizao popular resultou em
significativas conquistas pelo direito cidade por parte das populaes de bairros
perifricos de Santo Andr (PINHEIRO e PINHEIRO, 1997) e Diadema (BALTRUSIS,
2007 e 2008).
Tais aspectos, fortalecidos pela presena de significativa populao operria,
ligada produo industrial, foram decisivos para dar base social e poltica s aes de interveno da prefeitura no espao urbano como criao de Zonas Especiais de Interesse Social, programas populares de habitao, transporte e saneamento , que alimentaram processos de planejamento urbano em vigncia. Dessa
forma, e diferentemente de Porto Alegre, foi possvel incluir, na legislao urbanstica
do Plano Diretor Municipal de Diadema, as conquistas que a organizao poltica
popular havia levado uma administrao pblica, eleita e apoiada por ela, a executar
em favor dos subalternos (BURNETT, 2009). Estudos posteriores (BALTRUSIS, 2007)
demonstram que a efetivao do planejamento urbano em Santo Andr e Diadema,
que ir alimentar teorizaes do MRU, est estreitamente vinculada mobilizao
e organizao popular. Diferentemente do ocorrido na capital gacha cuja proposta de democracia direta permaneceu e permanece limitada aos bairros perifricos,
incapaz de se apresentar como proposta para toda a cidade , o planejamento urbano integrador de Santo Andr e Diadema levou o movimento reformista a teorizar
sobre o potencial de o poder local constituir uma fora autnoma em relao ao
poder econmico em vigor no municpio.
As ideias de Celso Daniel (1988; 1990) sobre as administraes democrticas
e populares, que ascenderam ao poder municipal na virada da dcada de 1980, juntaram-se ao exitoso planejamento urbano de Diadema para, conjuntamente e no
interior do MRU, produzir a proposta do plano diretor instrumento de reforma urbana. Partindo da exigncia constitucional, que determinou o PD como expresso
legal da poltica de desenvolvimento urbano municipal, e amparado na hiptese
de que racionalidade e justia social so metas prioritrias de gestores progressistas,
o movimento adotou a estratgia de mudar as cidades por meio do planejamento
urbano. Gestada em plena poca de mobilizao popular, quando os rumos da democratizao brasileira ainda se encontravam indefinidos, este projeto reformista
..............................................................................
3
O iderio do MRU pode ser expresso nos trs princpios bsicos da reforma urbana, quais sejam: o direito
cidade, a gesto democrtica e a funo social da propriedade, presentes nos documentos fundadores da RU
(CARIELLO, 1999, p. 50) e buscam, a partir de polticas urbanas distributivas e redistributivas, antepor valor de
uso ao valor de troca, imposto pelo sistema capitalista no espao da cidade

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surpreendentemente sobreviveu ofensiva neoliberal e nova hegemonia conservadora no pas (SAES, 1990).
Emaranhando-se nas negociaes do Congresso Nacional em torno do EC e
perdendo o contato com as bases locais desmobilizadas desde os anos 1990 e j
canalizadas para a fragmentada municipalizao via conselhos e congressos , o
MRU ver na conquista do poder federal pelo PT e na criao do Ministrio das Cidades a oportunidade de retomar, nacionalmente, seu projeto de mudar as cidades
pela via do direito urbanstico. Pensada como estratgia para reaglutinar as bases
populares municipais e formalizar pactos com gestores pblicos e profissionais do
urbanismo (BURNETT, 2009), a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, iniciada em 2005, mobilizou por mais de um ano as organizaes populares por terra urbana e moradia em torno de procedimentos tcnicos e recursos
jurdicos para a elaborao das legislaes urbansticas, com base em farto material
produzido com base no EC. Como resultado desse esforo, que supera em muito as
aes do SERFHAU,4 cerca de 1.500 planos foram aprovados em todo o pas e, em
conformidade com exigncias e orientaes tcnicas, continham inmeros instrumentos voltados para o controle social da poltica urbana, agora armada com
leis favorveis aos mais pobres.
Entretanto, uma recente pesquisa qualitativa sobre o teor de tais legislaes,
apoiada pelo Ministrio das Cidades e sob coordenao do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), ainda em fase de tabulao e divulgao do relatrio nacional, parece demonstrar que a maioria, seno a totalidade, dos planos diretores
aprovados pea discursiva, de contedo genrico e sem aplicabilidade no que se
refere aos instrumentos de interesse popular. Um resultado j pressentido por muitos
dos que militam na rea urbana e comprovado por diversas pesquisas (BUENO e
CYMBALISTA, 2007; BURNETT, 2009), mas insuficiente para demonstrar ao FNRU
aquelas limitaes da luta quando travada exclusiva ou prioritariamente no campo
institucional: uma segunda etapa da pesquisa prev nova capacitao de militantes
e gestores pblicos, agora para sanar as lacunas legais na im-plementao dos
planos diretores.
Enquanto parte do FNRU principalmente aquela relacionada aos meios
profissionais do Urbanismo e do Direito segue neste interminvel movimento em
torno dos planos diretores, outro setor, liderado por organizaes populares e ONGs,
concentra sua ao na conquista de linhas de financiamento para a produo
imobiliria de baixa renda. Unificando, por meio de seus representantes no Conselho
Nacional das Cidades (CONCIDADES), tais prticas particularizadas, o FNRU vem
debatendo e construindo, desde 2003, um complexo sistema de planos e programas
nacionais de habitao, saneamento e transporte, com vistas sua regulamentao
por meio de polticas federais, estaduais e municipais. Acompanhadas por setores
do mercado imobilirio, que tambm fazem parte do CONCIDADES, estas aes

..............................................................................
4
O Servio Federal de Habitao, Arquitetura e Urbanismo, constitudo pelo mesmo decreto que criou o BNH,
e sendo a ele subordinado, tinha como misso o ordenamento do espao urbano das cidades brasileiras por
meio dos planos diretores de desenvolvimento integrado e sua produo foi objeto de inmeras anlises
(FELDMANN, 2005; VILLAA, 2004).

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permanecem circunscritas s lideranas do frum e seus contatos com representantes

polticos nos trs nveis de governo, pois a desmobilizao popular se mantm, apesar das atividades dos conselhos (que no exigem contato com os representados,
mas so indispensveis para legitimar muitas das aes pretendidas).
Entretanto, contrariamente s finalidades polticas de militantes e s metas
de racionalizao de gestores pblicos bem intencionados, os financiamentos e os
programas habitacionais, conquistados pelo movimento de terra urbana e moradia,
tm tido um efeito poltico devastador do ponto de vista dos interesses populares
nos estados e municpios. Alm do aspecto socioambiental, que atinge a todos os
seus habitantes, sem distino de renda e localizao espacial, fundamental considerar seu carter e funcionalidade para a dominao poltica, pois premida pela
urgncia das demandas populares, pressionada pela gesto urbana de resultados
e tendo como instrumento de interveno o utpico urbanismo democrtico, a
militncia urbana local se rende s possibilidades de diminuir as srias agruras da
populao de baixa renda e, com isso, aceita as regras capitalistas e o jogo viciado
do poder local. A produo imobiliria, seja ela de alta ou baixa renda, mantm-se
assim dentro das regras do jogo que sempre dominou a constituio do espao
urbano brasileiro, mas agora toda e qualquer oposio poltica a ela parece estar
subjugada por aquele objetivo maior, isto , o atendimento das urgentes demandas
de moradia, unindo toda a sociedade sob os interesses do mercado imobilirio,
pretensamente capaz de ampliar as ofertas de postos de trabalho e o estoque de
moradias populares.
Concluso: a Funcionalizao Poltica da Segregao Socioespacial
Como tal processo no pode ser comandado explicitamente pelo prprio
mercado por mais que seja seu principal sujeito , abre-se espao para a atuao
dos representantes polticos e tcnicos da burocracia estatal, sendo importante atentar
para as manobras que o poder local ir desenvolver no sentido de afirmar seu controle no processo, que ter amplas consequncias sobre o espao urbano, pois alguns programas dessa poltica ganharam status de fetiche (como a urbanizao de
favelas) e entraram na agenda dos governos conservadores (ver exemplo no governo
do DEM em So Paulo) (MARICATO, 2009a, p. 36). Afinal, as possibilidades de
dividendos polticos, advindos de negociaes com os representantes do capital e
das camadas populares, so vistas como afirmativas de lideranas e decisivas para
futuras disputas eleitorais. Em um ambiente como o atual, de despolitizao das
negociaes para definio do destino dos recursos federais, aprofundam-se os
mecanismos prprios da dominao capitalista e que foram sintetizados como um
movimento simultneo para alcanar a hegemonia no seio do poder e lograr a
desorganizao da luta dos trabalhadores (SAES, 2001).
Mas no h apenas um oportunismo poltico em torno desta situao. A
necessidade de controlar um domnio, por princpio e essncia, fora do alcance do
capital, mas capaz de conviver e negociar com e sobreviver ao poder econmico,
fundamental para a constituio da autonomia relativa do Estado. Esta autonomia,
indispensvel para que o capital em geral possa se fazer presente frente aos interesses
capitalistas particularizados (HARVEY, 1982), permite aos representantes do poder

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poltico constituir aquilo que Marilena Chau (2000) chamou de um mito fundador5
e que est representado na ideia de ptria e no destino da nao, conceito que se
origina juntamente com o processo de formao do prprio Estado capitalista (HOBSBAWM, 1990). Equivocadamente entendido pelo positivismo de Auguste Comte
como um poder acima das classes (LWY, 2007), capaz de prever e prover a coletividade a partir de uma pretensa capacidade de traduzir o bem comum, mas
sempre no sentido de reforar e ampliar o reino do industrialismo, o Estado positivista
tem profundas razes no Brasil moderno (BOSI, 1992). Desta forma, permitindo a
autonomia do Estado perante os embates e/ou demandas do capital e do trabalho,
tal mito fundador tem, na ideia do Estado previsor e provedor do positivismo (BOSI,
1992), a base que permite, ideologicamente, aos representantes polticos se alarem
acima da sociedade e advogarem o seu bem comum.
Se, ao nvel da nao, do poder central, este bem comum assume um carter adequado aos interesses gerais do prprio sistema capitalista e se reproduz
em programas e aes voltados para o desenvolvimento geral do pas aparentemente sem distino de classe social, mas que, no esforo de estender as relaes
capitalistas ou possibilitar sua reproduo, agride o meioambiente e ameaa povos
tradicionais , no mbito local, do municpio, o bem comum vai se materializar no
territrio da prpria cidade. Villaa (2001) j atentou para a construo de uma
imagem da cidade de So Paulo, compatvel com os interesses econmicos, que se
erige como a cidade de todos: o carto postal do corredor da Avenida Paulista,
em substituio daquele que foi o bero paulistano, o Ptio do Colgio, repete-se
na Zona Sul carioca e em todas as capitais e grandes cidades brasileiras.
Graas promessa do acesso casa prpria, por meio das polticas habitacionais, esta dominao ideolgica hoje limitada aos espaos da cidade legal
vai se estender ao mundo dos trabalhadores, que se vero tentados pela possibilidade
de possuir um bem com alto valor de troca.
A vulgarizao da casa prpria, individualizada, vista como vantajosa para
a classe capitalista, porque estimula a fidelidade de pelo menos uma parte da classe
operria ao princpio da propriedade privada, alm de promover a tica de um
individualismo possessivo, bem como a fragmentao dessa classe em classes
de habitao constitudas de inquilinos e proprietrios (HARVEY, 1982, p. 13).
Sob esse ngulo, a proposta de realizao das polticas habitacionais de baixa renda, produzidas conforme a lgica financeira capitalista, no apenas uma
iluso em fazer dos trabalhadores proprietrios imobilirios. Alm de permitir ganhos econmicos e polticos significativos s elites, aprofunda a desorganizao
popular, pois subordina lideranas e movimentos s instituies estatais e leva o
sentido da luta a se delimitar nos estreitos horizontes do mundo burgus.

..............................................................................
5
Falamos em mito tambm no sentido antropolgico, no qual essa narrativa a soluo imaginria para tenses,
conflitos e contradies que no encontram caminho para serem resolvidos no nvel da realidade (CHAUI,
2000, p. 9).

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Recebido em 03 de agosto de 2009.

Aceito para publicao, em 29 de setembro de 2009.

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