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So Paulo
Fev./2007
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
Dissertao de Mestrado
Planejamento Urbano e Regional
So Paulo
Fev./2007
FICHA CATALOGRFICA
DESTE
TRABALHO,
POR
QUALQUER
MEIO
DEDICATRIA
AGRADECIMENTOS
RESUMO
os
instrumentos
utilizados
estrutura
da
operao
para
Palavras-chave:
parceria
pblico-privada,
financiamento
da
habitao,
ABSTRACT
SUMRIO
Captulo 1 INTRODUO
Captulo 2 PANORAMA HISTRICO
9
16
18
20
Paulo
2.2.1 Contexto
20
26
2.2.3 As ferrovias
30
32
2.2.5 A macro-drenagem
35
39
44
44
49
49
56
3.1.2.3 A operao
59
64
3.1.4 Comentrios
65
67
3.2.1 Histrico
67
69
69
74
Espraiada
3.2.2.3 Programa de intervenes
76
81
82
3.2.2.6 Gesto
89
90
3.2.4 Comentrios
91
93
3.3.1 Antecedentes
93
95
95
97
103
3.3.2.4 A operao
105
110
3.3.4 Comentrios
110
113
113
115
116
117
119
120
121
123
126
127
132
136
140
149
154
159
162
165
Referncias
169
INTRODUO
captulo 1: INTRODUO
10
Para que se torne socialmente eficaz, entretanto, tal soluo deve contar
com um mecanismo de funcionamento que permita, paralelamente ao retorno
financeiro ao parceiro investidor, o controle e garantia de efetivao dos objetivos
para a qual foi firmada. Faz-se necessrio dispor de estratgias de planejamento,
com base nos diversos instrumentos existentes, que definam o que nossas cidades
podem ou no podem ser. 1
mesmo
da
aprovao
de
tal
norma,
algumas
experincias
1
2
11
Para a elaborao dessa anlise, foi levantado o material disponvel sobre eles,
principalmente na Caixa, para posterior sistematizao. Trs operaes foram
selecionadas, por apresentarem condies que permitiram seu estudo:
a.
b.
c.
12
O Segundo Captulo teve como objetivo traar uma sntese histrica na qual
constassem as principais tentativas e mecanismos j empreendidos para a
associao entre o capital privado e os instrumentos governamentais que tiveram
por escopo a realizao de melhorias urbanas ou outras obras de infra-estrutura.
13
14
PANORAMA HISTRICO
16
Este captulo tem por objetivo lanar um olhar sobre a histria das parcerias
pblico-privadas paulistanas. Sero abordados os mecanismos utilizados no passado
para investimento de capitais privados em bens de interesse pblico, explicitando-se as
condies da poca, particularmente do perodo comprendido entre meados do sculo
XIX at o incio do sculo XX, no qual podem ser observados interessantes arranjos que
resultaram no desenvolvimento urbano paulistano.
A fim de exemplificar com os fatos histricos, ser realizada uma anlise de caso dos
grandes investimentos ocorridos nesse perodo, como a implantao das ferrovias e o
provimento de arruamento, dos equipamentos sanitrios e de drenagem urbana.
Com isso, pretende-se mostrar o carter cclico das condies que levam formao
das parcerias pblico-privadas, provando-se que, a despeito de, atualmente, tais
17
18
2.1
investidores
privados
interessados
nas
transformaes
realizadas
pela
interveno proposta.
19
Ibid. , p. 17.
2.2
20
SO PAULO
2.2.1
Contexto
21
Por outro lado, a relao entre o Estado e essas reas rurais era bem menos intensa
que a relao percebida entre o Estado e o meio urbano.
5 SINGER, Paul. O Brasil no contexto do Capitalismo Internacional 1889-1930. In: FAUSTO, Boris
(dir.) e HOLANDA, Srgio Buarque de. Histria Geral da Civilizao Brasileira: O Brasil
Republicano. Estrutura de Poder e Economia (1889-1930). So Paulo: Bertrand Brasil, 1995, p. 349.
6 Ibid., p.350.
22
OLIVEIRA, Francisco. O Estado e o urbano no Brasil. In: Espaos e Debates, So Paulo, n. 6, p. 3637, 1982.
8 Ibid., p. 39-40.
7
23
Grande idelogo da poca, Jos da Silva Lisboa, o Visconde de Cairu, trouxe para
esse contexto os escritos de Adam Smith, conferindo-lhes interpretao no sentido de
que, para se desenvolver, o Brasil precisava se libertar dos laos que o prendiam ao
sistema colonialista. Defendia a liberdade de comrcio e o combate aos privilgios e
monoplios mercantilistas. Apoiou a vinda de D. Joo VI para o pas e,
posteriormente, sua emancipao 9.
Leis
Alves
Branco
(1844)
Euzbio
de
Queiroz
(1850),
24
25
novo Cdigo Comercial e pela Reforma Hipotecria, configurou um novo quadro para
a continuao da hegemonia econmica da mesma oligarquia.
em
virtude
das
estruturas
que
necessitavam
ser
instaladas
26
foi essencialmente urbana. Isso resultou na passagem da cidade como sede unicamente
do aparelho de Estado e do capital comercial, no perodo da economia de base agroexportadora, para a cidade como sede tambm da fora de trabalho, na economia de
base industrial. Uma conseqncia desse processo foi o enorme crescimento urbano,
como no caso de So Paulo, que passou de pequena importncia frente s demais
cidades do pas, para, em sessenta anos, constituir a maior aglomerao urbana da
Amrica Latina, com o conseqente aumento na complexidade dos investimentos em
infra-estrutura urbana.
2.2.2
O arruamento de terras12
Aps o Perodo Regencial, no qual a deflagrao de vrias revoltas por todo o pas
provocou uma instabilidade no poder central, o imperador centralizou seu poder com
o apoio da oligarquia cafeeira. O fortalecimento dessa classe facilitou a aprovao da
j mencionada Lei de Terras, uma vez que o desenvolvimento da economia na regio
do Vale do Paraba acarretou presses locais por concesses de terras e pela
instalao dos imigrantes, ameaando a propriedade dos produtores de caf.
27
dito, foi uma forma que garantiu elite condio privilegiada no que concernia
posse da terra, uma vez que a populao, desprovida de recursos, no mais poderia
ter reconhecida a posse atravs das concesses14.
28
Estes problemas defloraram-se nos primeiros anos do sculo XX, quando da crise do
caf, na gesto de Campos Sales.
Em 1906, j num perodo de reaquecimento da economia, foi editada nova lei, pela
qual os proprietrios deveriam doar as faixas de terra para arruamento j providas
de melhorias, isto , aterradas, niveladas, com bueiros, pontilhes ou pontes. O
arruamento de terras era tido como um problema de finanas municipais e no como
uma questo de ordenamento no crescimento da cidade, ou de acessibilidade ou de
criao de novos espaos urbanos (Ibid., p.156). Dessa forma, o poder local se eximiu
dos nus no somente de planejar o traado urbano, mas tambm dos custos com as
obras, transferidos aos proprietrios de terras interessados em auferir rendimentos
com essa atividade.
Ibid., p. 65.
Ibid., p.68.
18 Ibid., p. 127-128.
19 Ibid., p.156.
16
17
29
Em todo esse perodo, foram fatores que aqueceram o mercado de terras da cidade de
So Paulo:
foi
atribuda
prpria
expanso
do
crdito
Ibid., p.140.
Ibid., p. 103.
22 Ibid., pp.279.
20
21
30
crescimento demogrfico24.
Toda essa presso imobiliria foi objeto de ganhos de capital para os ento
proprietrios de terras que, desde a instituio da Lei de Terras foram os
verdadeiros urbanizadores do territrio paulistano, conformando grande parte do
que hoje se conhece pelo tecido urbano de So Paulo.
2.2.3
As ferrovias25
Ibid., p.111-112.
Ibid., p. 129.
25 CALDEIRA, Jorge. Mau, empresrio do imprio. So Paulo, Companhia das Letras, 1995.
26 A criao de mulas para transporte de mercadorias exigia grandes pores territoriais das fazendas
de caf, ocasionando um grande nus na produo. Informao fornecida por Antonio Cludio Moreira
Lima e Moreira, baseado na sua histria de famlia, durante o exame de qualificao da Autora, em
julho de 2006.
23
24
31
Exemplo disso foi o investimento do Baro de Mau, j no ano de 1851, logo aps as
reformas, na criao de um banco atravs da constituio de uma sociedade
annima, figura jurdica submetida aprovao imperial. Mau inicia a empreitada
com o capital inicial de 10 mil contos de ris obtidos pela venda de 10 mil aes a 1
conto cada a pessoas influentes, a fim de garantir boa relao com o governo. Seu
objetivo era reaquecer a economia atravs da injeo de capital por meio de
emprstimos a juros baixos28. O capital levantado com a venda das aes foi
empregado em diversos empreendimentos de cunho desenvolvimentista, aps
anlises acerca do retorno dos recursos investidos, como no caso das ferrovias.
Contando com a renda proveniente dos emprstimos bancrios, bem como de outros
investimentos, Mau projetou a implantao de uma ferrovia interligando o porto de
Os antigos traficantes de escravos que dispunham de grandes somas de capital para investimento,
em virtude da extino de seu negcio estavam acostumados a investimentos de retorno rpido e de
altssima lucratividade, como o financiamento de viagens frica, sendo que com a poltica de juros
baixos dos emprstimos para imobilizao de capital, a alta lucratividade s seria obtida atravs de
grandes quantidades de operaes. (CALDEIRA, op. cit., p.278)
28 Ibid., p. 226-227.
27
32
2.2.4
O saneamento bsico30
Ibid. p. 325.
BUENO, op. cit..
33
abastecidas
gratuitamente
por
chafarizes
pblicos,
foram
31
32
Ibid., p.55-56.
Ibid., pp.76-77
34
nenhum capital tomado separadamente est em condies de empreendlo escala requerida para sua produo, que ultrapassa o grau de
acumulao e concentrao do capital privado;
33
2.2.5
35
A macro-drenagem
Tomando-se por base o caso dos Rios Tiet e Pinheiros, cursos hdricos estruturais
do territrio paulistano, a questo de suas margens alagveis, bem como a
necessidade de urbaniz-las j eram problemas antigos que provocavam discusses
desde a segunda metade do sculo XIX. A epidemia de febre amarela em todo o
Estado paulista em 1889 s fez intensificar o clamor pblico pelo tratamento das
margens e das guas dos rios, fatores que impulsionaram o grande surto de obras de
saneamento e retificaes dessas reas, que j nascem com carter pblico. 34
Assim, durante o final do sculo XIX e incio do XX, o problema foi paliativamente
enfrentado atravs de algumas intervenes do Estado em obras e, principalmente,
em levantamentos tcnicos, porm sempre sofrendo com a falta de verbas por no se
tratar de uma prioridade de investimento.
Na dcada de 20, ambos os rios, que eram exteriores cidade, passam a ter suas
margens ocupadas em razo do crescimento da cidade, intensificando o problema
das inundaes. Em 1925, Saturnino de Brito, Engenheiro Responsvel pelo projeto
de canalizao e regularizao do Rio Tiet desde 1923, apresenta um relatrio dos
trabalhos realizados Prefeitura. Estava a seu encargo realizar os estudos, o
34
SILVA, Lisandro Pereira. Relatrio 1950 comisso de melhoramentos do Rio Tiet. PMSP, p. 36.
36
35 BRITO, Francisco Saturnino Rodrigues de. Defesa contra inundaes. In: Id., Obras completas de
Saturnino de Brito. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, v. 19, p. 221, 1942.
37
O projeto supunha, tambm, uma taxa por metro quadrado aplicada aos terrenos
beneficiados, maior naqueles originalmente inundveis e menor para os adjacentes,
beneficiados indiretamente, taxa essa que tambm variaria de acordo com a regio
da cidade.
Admitiria, ento, uma taxa anual mdia de 300 ris por metro quadrado para os
24.000.000m de rea diretamente beneficiada, e 100 ris para os terrenos
adjacentes, nas duas margens, supondo que tinham a mesma rea, o que daria 9.600
contos de ris por ano, ...
[...] que dar para o servio de um capital de 120 mil contos, taxa de
36
37
Ibid., p. 222.
Ibid, loc. cit.
ESTUDOS DE CASO
39
40
41
42
indito - desenhado na rea de Interveno Urbanstica de Vila Andrade/ Paraispolis , ou por um projeto de renovao urbana - inserido na Operao Urbana gua
Espraiada.
43
Mapa 01 38
38
3.1
3.1.1
44
As trs comunidades, juntas, ocupam uma rea com mais de 1.015.000 m, onde
residem 45.154 pessoas (IBGE, 2000) em 14.107 moradias edificadas nos 1.691 lotes
ocupados irregularmente (Mapa 3).
39
45
Mapa 2
40
Mapa 3
41
40
46
47
Mapa 4 42
41
42
idem
CESAD, 2002. Reeditado pela Autora.
48
Mapa 5 43
43
3.1.2
49
A proposta da Prefeitura
3.1.2.1
Instrumentos urbansticos
44
50
No caso em tela, como se pode verificar no mapa 4, foi delimitada uma rea de
Interveno Urbana (AIU) englobando o Complexo Paraispolis e os bairros de Vila
Andrade e Vila Snia, a ser posteriormente regulamentada nos Planos Regionais. A
delimitao permite a aplicao de instrumentos urbansticos que dependem das diretrizes
do Plano Diretor.
O mapa 3 mostra a delimitao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que
compreendem o foco de interveno das obras pretendidas pela Prefeitura atravs da
constituio da AIU. Nas ZEIS 1, as obras consistiro na regularizao urbanstica,
51
Art. 176 - Constituem normas bsicas para os Planos de Urbanizao e para a aprovao do parcelamento, uso e ocupao
do solo nas ZEIS:
III - ZEIS 3:
(...)
d) o coeficiente de aproveitamento bsico 1 (um);
e) a aprovao de novas edificaes, de reforma para mudana de uso
ou de reforma de edifcios residenciais que se encontrem no
ocupados ou subutilizados, fica condicionada exigncia de que
no mnimo 50% (cinqenta por cento) da rea a ser construda
ou reformada em cada lote ou edificao, seja destinada
Habitao de Interesse Social HIS;
(...)
i) o coeficiente de aproveitamento mximo 4,0 (quatro);
(...)
Art. 177 - Nas ZEIS, a concesso de direito de construir acima do
coeficiente de aproveitamento bsico, como incentivo para
construo de Habitaes de Interesse Social - HIS e Habitaes
de Mercado Popular - HMP, por agentes privados, seguir os
seguintes parmetros:
I - ser gratuita para a produo de HIS at o coeficiente de
aproveitamento mximo permitido na ZEIS onde o imvel est
inserido;
II - ser gratuita para a produo de HMP com at 50 m de rea til
total, at o coeficiente de aproveitamento mximo permitido na
ZEIS onde o imvel est inserido;
III - ser de 50% (cinqenta por cento) para a produo de HMP com
rea til total entre 50 e 70 m (cinqenta e setenta metros
quadrados), at o coeficiente de aproveitamento mximo permitido
na ZEIS onde o imvel est inserido;
Os artigos acima transcritos demonstram as condies para edificao nas ZEIS 3,
que visam a incentivar a construo de Habitao de Interesse Social (HIS), concedendo ao
45 PMSP. Edital para a Contratao de Plano e Projeto de Urbanizao do Complexo Paraispolis.
Anexos VIII e IX. 2002.
52
53
Assim,
os
dispositivos
legais
anteriormente
mencionados
possibilitam
54
49
55
56
3.1.2.2
Obras dessa envergadura, normalmente, so licitadas para empresas construtoras privadas, que
executam os projetos conforme cronograma fsico-financeiro previamente acordado. Se cessam os
pagamentos, cessam tambm as obras.
50
57
contnua. Por sua vez, em se tratando de interveno em rea j ocupada, a presso dos
moradores do local e a prpria credibilidade do projeto requerem prazo de execuo o
mais exguo possvel51.
58
59
3.1.2.3
A operao
1)
serem
realizadas
nas
ZEIS
(urbanizao),
ZEIS
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Encerra-se a SPE.
60
1)
2)
55
61
3)
Uma vez tendo sido constituda, a SPE ser a concessionria responsvel pela
execuo das obras de interveno na AIU, objetivo para o qual foi criada, e
receber, como compensao financeira, o monoplio da colocao de Certides
de Outorga Onerosa do Direito de Construir no mercado secundrio58. Em 2002,
quando do lanamento do edital de projetos do Complexo Paraispolis, essa obra
foi estimada em R$ 242.491.940,1959. As Certides sero concedidas com base
no valor presente dos imveis pela Planta Genrica de Valores (PGV) e em
quantidade correspondente ao valor das obras orado aps a elaborao dos
projetos das ZEIS 1 e 3. Sua colocao no mercado dever obedecer a um
cronograma de referncia elaborado pela Prefeitura, que tem o papel de
reguladora da operao.
A idia de que os imveis sero valorizados parte do vlido princpio de que, em no existindo mais
um assentamento precrio na vizinhana, mais pessoas estaro dispostas a morar e se estabelecer ali,
provocando um aumento nos valores tanto dos imveis lindeiros atual favela quanto queles que,
embora no to prximos, tm os deslocamentos virios por ela interseccionados.
57 PMSP. PPP amplia ao da SEHAB em Helipolis e Paraispolis, in Habitasampa. Ano 3, n 4, p. 7.
Abr/2004.
58 Mercado primrio aqui entendido como aquele para o qual o rgo emissor dos ttulos abre
comercializao. No caso, sob monoplio da SPE. Mercado secundrio aquele que se forma a partir
da, da venda desses ttulos aos demais possveis interessados do mercado. No caso, construtoras,
incorporadoras, investidores em geral.
59 Opus cit.
56
4)
62
5)
63
de que a SPE tivesse tempo de obter alguns resultados de venda dos ttulos
antes de quitar suas primeiras parcelas.
6)
imobilirio.
Assim,
dentro
da
possibilidade
de
previso
do
7)
A finalizao das obras, pela SPE, seguida de sua verificao e recebimento, por
parte da Prefeitura, corresponde consecuo dos objetivos da AIU. Encerra-se,
a, a responsabilidade contratual da SPE com a execuo de obras, restando
64
8)
3.1.3
Estgio atual
3.1.4
65
Comentrios
66
valorizado das Zonas Especiais de Interesse Social. E todas as aes estaro a cargo de
empreendedores reunidos em uma Sociedade de Propsito Especial, fiscalizada pela
Prefeitura.
67
3.2
3.2.1
Histrico
61.
Em 1973, o
68
virio, mas um boulervard para valorizao da regio, a fim de que recursos privados
pudessem compor com os recursos pblicos o montante necessrio tambm para a
realocao das favelas da Avenida Lus Carlos Berrini em conjuntos habitacionais a
serem construdos na regio do Jabaquara.65 O projeto de lei referente a essa proposta
foi encaminhado Cmara.
65
66
67
69
4.2.1
3.2.2.1
A proposta da Prefeitura
68
68
LFVRE, J.E.A. Um ano de operaes urbanas. In Projeto, n 157, p. 67-68, out. 1992.
70
A Operao gua Espraiada foi aprovada quase um ano antes da lei do Plano
Diretor Estratgico P.D.E, tendo sido por ele incorporada. O projeto da avenida e a
polmica ao seu redor remontam aos anos 80. Sua lei regulamentadora, contudo,
somente foi aprovada meses aps a publicao do Estatuto da Cidade. Assim, embora
legalmente institudo aps a edio daquele diploma, pode-se duvidar da real
incorporao dos seus princpios s propostas de interveno.
71
Outro conceito que foi ratificado pela lei o da utilizao dos recursos captados
exclusivamente no interior da rea delimitada para execuo do programa de
intervenes concebido.
72
Os nicos recursos que a lei federal admite como possveis de serem utilizados
nas obras provm dos certificados que, no Municpio de So Paulo, foram denominados
Certificados de Potencial Adicional de Construo - CEPAC70.
73
74
3.2.2.2
Instituda
legalmente
em
2002
pela
Lei
Municipal
13.260/2001,
PMSP, SEMPLA, EMURB - apresentao Operao Urbana Consorciada gua Espraiada (arquivo
PowerPoint)
71
75
Petroni e Vicente Rao que, embora no se beneficiem dos ndices urbansticos mais
flexveis, esto muito prximos s melhorias que ali sero promovidas.
a)
Operao Urbana Faria Lima, cujo Setor Olimpadas faz fronteira com o
trecho da Avenida Luis Carlos Berrini;
b)
c)
d)
e)
f)
g)
76
3.2.2.3
Programa de intervenes
72
Mapa 6
73
77
73
78
79
80
Avenidas Luis Carlos Berrini e Chucri Zaidan. Todas as avenidas da regio carecem de
tratamento paisagstico e mesmo urbanstico, uma vez que a paulatina substituio do
uso industrial pelo uso comercial impe-lhes demandas diferentes em relao a
caladas, reas de lazer e mesmo referenciais de paisagem.
O custo total das intervenes foi estimado em R$ 1,1 bilho, sendo R$ 750
milhes destinado s desapropriaes e obras e R$ 350 milhes ao atendimento de
populaes dos assentamentos precrios 74.
74
3.2.2.4
81
75 A Avenida gua Espraiada atravessa cerca de 3km de bairros exclusivamente residenciais entre os
Setores Brooklin e Berrini, muitos de baixa densidade.
82
3.2.2.5
83
Mapa 7 76
76
84
85
Edifcios com 12 pavimentos com 4 apartamentos de 3 dormitrios e rea de 80m por andar, mais
circulao de 40m, totalizando uma torre de 4.320m, que aproveita o mximo do coeficiente de
aproveitamento 4, em um terreno de 1.080m, em que se podem escavar dois subsolos que somam
mais 2.160m. rea construda total de 6.480m. Considerando o pavimento trreo como rea
condominial, cada edifcio tem 44 apartamentos, ou at 176 pessoas.
78 A lei de zoneamento vigente no Municpio de So Paulo antes da Lei n 13.885/04 concedia
gratuitamente a totalidade do coeficiente de construo previsto para cada zona, enquanto a lei atual
criou novas definies para o potencial de construo: bsico, que gratuito, e mximo, que se obtm
atravs da aquisio, junto PMSP, do direito de construir.
77
86
SETORES
Construo
Modificao de Usos e
Parmetros
JABAQUARA
3 m
2 m
BROOKLIN
1 m
1 m
BERRINI
1 m
2 m
MARGINAL PINHEIROS
2 m
2 m
CHUCRI ZAIDAN
1 m
2 m
Tabela 1
De acordo com essa tabela, cada CEPAC tem valor diferente no que tange
possibilidade de edificar, dependendo do setor em que for convertido em projeto. No
Jabaquara, o certificado vale mais rea, seja para construir ou para modificar o
uso, enquanto o Brooklin o setor que requer maior quantidade de ttulos para
construir ou modificar usos. Curiosamente, no Brooklin que se reservou o
segundo maior estoque de potencial adicional de construo, no obstante possuir,
em algumas reas, os menores coeficientes de aproveitamento da operao.
87
88
Note-se que, quando trata de CEPACs, a lei nada menciona a respeito dos
setores Americanpolis e ZEIS. Ambos sero setores de investimento da operao,
ou seja, constituiro a sada dos recursos, juntamente com as obras virias, uma
vez que neles concentram-se a maior parte dos assentamentos precrios e reas
livres para habitao de interesse social.
execuo
das
obras
financiadas
pelos
ttulos
que
sero
conseqentemente valorizados.
3.2.2.6
89
Gesto
- EMURB;
90
qualidade de vida dos bairros, de movimentos populares de moradia que lutam por
melhoria das precrias condies de vida, de universidade e categorias
profissionais, alm das diversas secretarias municipais envolvidas. Rene, pois,
entidades com interesses distintos e, normalmente, conflituosos, para a discusso
acerca das intervenes consumiro os R$ 1 bilho previstos e as modificaes
urbansticas delas resultantes.
91
Foto 1 79
Ilustrao 1 80
3.2.4 Comentrios
92
O pblico a que se destina, ao menos o que se pretende atrair por meio das
intervenes, tanto no tocante aos empreendimentos residenciais quanto aos
comerciais, constitudo por uma classe mdia alta, ficando a populao pobre
margem dos benefcios diretos por elas trazidos, sendo-lhe dispensados, tosomente, esforos no sentido de minimizar os impactos decorrentes das
transformaes realizadas.
3.3
3.3.1
Antecedentes
93
94
Mapa 8 82
82
3.3.2
3.3.2.1
95
A proposta da Prefeitura
Instrumentos urbansticos
96
97
3.3.2.2
Instrumentos econmicos
A instituio de Zonas de Interesse Social (ZEIS) congela reas com potencial para atendimento s
camadas de renda mais baixa, retirando-as do mercado, uma vez que determina que o imvel
produzido naquele terreno tem valor limitado queles financiados para a populao anteriormente
citada.
83
98
99
Art. 6 (...)
I - ao financiamento, pelo prazo mximo de sessenta meses, de at trinta por cento do
valor total de cada projeto enquadrado no art. 5o s instituies financeiras
autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, que utilizaro os recursos
para a aquisio de cotas dos FII ou dos FIDC;
(...)
A lei permite que uma parcela das cotas dos fundos seja adquirida por
instituies financeiras com recursos financiados pelo Programa, diminuindo a
necessidade da venda das cotas no mercado para 70% do total.
100
1 - O financiamento referido no inciso I deste artigo ser firmado por meio de contrato
entre a Unio e a instituio financeira.
2 - Os encargos financeiros do contrato referido no deste artigo no podero ser
inferiores taxa mdia ajustada dos financiamentos dirios, apurados no Sistema
Especial de Liquidao e de Custdia - SELIC, para ttulos pblicos federais.
3 - Os recursos referidos no caput deste artigo sero alocados por meio de oferta
pblica, com valores preestabelecidos, ou por meio de leilo eletrnico.
A lei estabelece que a Unio sempre ser o poder concedente de tais recursos,
os quais so retornveis, no mnimo, s mesmas taxas dos ttulos pblicos, conforme
resultado de oferta a ser realizada entre as instituies financeiras. Ou seja,
prevista uma competio pelos recursos privilegiados do governo. Esta artimanha
financista incentiva que os projetos estruturados busquem sempre uma taxa de
retorno capaz de remunerar o capital estatal nos mesmos nveis do mercado
financeiro.
101
I - o Ministrio das Cidades, que se manifestar sobre projetos nas reas de habitao e
de saneamento bsico;
(...)
102
Como de praxe nos programas de financiamento do Governo Federal, prevse a necessidade do acompanhamento da aplicao dos recursos por parte do rgo
concessor ou outra entidade habilitada, como a Caixa Econmica Federal, que opera
diversas linhas de financiamento de diversos Ministrios, particularmente na rea
de Desenvolvimento Urbano.
Art. 6 (...)
I - estruturar e administrar os Fundos referidos no art. 3, inciso I, institudos para
captar recursos para investimento nos projetos no mbito do PIPS, com base no
projeto apresentado pelo rgo pblico, observada a regulamentao da Comisso
de Valores Mobilirios;
II - efetuar a anlise cadastral e de risco da demanda caracterizada;
III - eleger a forma e o canal de distribuio das cotas no mercado;
IV - apresentar demanda caracterizada de cem por cento de interessados em adquirir
bem ou servio proposto no projeto;
V - manter posio, com recursos prprios, de, no mnimo, dez por cento do total de cotas
dos FIDC ou FII constitudos no mbito do PIPS at a concluso do
empreendimento;
VI - conceder financiamento, se for o caso.
(...)
2 A instituio financeira gestora dos FIDC ou FII constitudos no mbito do PIPS
responsabilizar-se- pela entrega do empreendimento, no prazo determinado no
projeto submetido aprovao do Ministrio competente. (g.n.)
103
3.3.2.3
O projeto da Prefeitura
104
3 dormitrios do 8 ao 12 andar
3 dormitrios do 5 ao 7 andar
3 dormitrios do Terreo ao 4
andar
2 dormitrios com varanda e
garagem 8 ao 12 andar
2 dormitrios com varanda e
garagem 5 ao 7 andar
2 dormitrios com varanda e
garagem Terreo ao 4 andar
2 dormitrios com garagem do 8
ao 12 andar
2 dormitrios com garagem do 5
ao 7 andar
2 dormitrios com garagem do
Terreo ao 4 andar
2 dormitrios sem garagem do 8
ao 12 andar
2 dormitrios sem garagem do 5
ao 7 andar
2 dormitrios sem garagem do
Terreo ao 4 andar
Totais (UH e investimento)
Qntd.
Valor UH
(R$)
126
84
126
63,8
63,8
63,8
69.972,83
67.452,54
64.471,58
Prestao
+ seguro +
tx. Adm.
(R$)
880,65
850,56
813,91
Renda
familiar
(R$)
Salrio
PMSP
(R$)
4.403,23
4.252,81
4.069,57
2.862,10
2.764,33
2.645,22
210
53,6
62.558,22
769,57
3.847,86
2.501,11
126
53,6
61.005,78
751,67
3.758,36
2.442,93
126
53,6
58.957,62
727,16
3.635,82
2.363,28
182
51,4
57.852,85
652,81
3.264,06
2.121,64
70
51,4
56.075,16
633,64
3.168,18
2.059,32
70
51,4
54.333,48
614,50
3.072,52
1.997,14
140
51,4
46.523,86
472,95
2.364,73
1.537,07
140
51,4
43.227,41
412,91
2.064,55
1.341,96
294
51,4
41.321,02
372,58
1.862,88
1.210,88
1694
93.830.000,00
Tabela 2
240 meses
Tabela Price
INPC - mensal
INPC - anual (reclculo)
6% a 12% ao ano
Tabela 3
105
3.3.2.4
A operao87
Os financiamentos com recursos do FGTS, operados pela Caixa Econmica Federal, apresentam
limitao para construo de empreendimentos com mais de 500 unidades e requerem anlise de risco
de crdito da entidade proponente, o que certamente inviabilizaria a proposta.
87 Caixa Econmica Federal, Vice Presidncia de Ativos de Terceiros. Fundos de investimento em
direitos creditrios. Apresentao em mdia visual para projeo.
88
Securitizao uma espcie de refinanciamento, na qual o empreendedor, aps a concesso de
financiamento famlia adquirente com recursos prprios (financiamento direto com o contrutor),
vende os recebveis (as prestaes vincendas/ futuras) a uma empresa do ramo financeiro, com
desgio.
86
106
Mapa 9 89
89
107
Com base no projeto idealizado pela PMSP, a Caixa criou, ento, o Caixa FIDC
Brasil Construir, na Bolsa de Valores do Estado de So Paulo BOVESPA em
04/07/2003. Os projetos piloto a obterem recursos do fundo teriam como
caractersticas:
108
90
109
de
financiamentos,
acompanhamento
de
obra,
91
Tomador do financiamento.
110
BOVESPA;
3.3.4 Comentrios
111
112
113
3.4.1
Objeto da interveno
A.I.U. Paraispolis
(...)
implantar
projeto
estratgico visando, em
especial, execuo do
Plano de Urbanizao e
Regularizao Fundiria do
conjunto de ZEIS que
integram
o
Complexo
Paraispolis (...)
(inc. IV, art. 34 do anexo
XVII da lei municipal n
13.885/ 2004).
(...) complementao do
sistema virio e de
transportes, priorizando o
transporte coletivo, a
drenagem, a oferta de
espaos livres de uso pblico
com tratamento paisagstico
e o provimento de
Habitaes de Interesse
Social para a populao
moradora em favelas
atingida pelas intervenes
necessrias (...)
Execuo
de
um
empreendimento habitacional
provido de comrcio e servios
para os servidores pblicos
municipais.
114
115
3.4.2
Objetivos habitacionais
A.I.U. Paraispolis
Implantao de
unidades de Habitao de
Interesse Social HIS,
melhoramentos e
reurbanizao,
assegurando-se o
reassentamento
definitivo das famlias
atingidas pelas obras e
outras intervenes (...)
(inc. III do art. 3 da lei
n 13.260/ 2001).
Produo de 1694
unidades habitacionais.
Tabela 5
116
3.4.3
Estrutura de financiamento
A.I.U. Paraispolis
O.U. gua
Espraiada
Delegao, a uma
empresa privada, das
responsabilidades pela
interveno e do
monoplio da
comercializao de ttulos
pblicos conversveis em
de direitos urbansticos.
Realizao das
intervenes mediante
levantamento de recursos
atravs da concesso
onerosa de ttulos
conversveis em direitos
urbansticos.
Captao de recursos
atravs de um Fundo de
Investimento em Direitos
Creditrios para
aquisio dos recebveis
oriundos de contratos de
financiamento.
Tabela 6
117
3.4.4
A.I.U. Paraispolis
Lei municipal especfica
O.U. gua
Espraiada
Lei municipal n 13.260/
2001 e decreto municipal
n 44.845/ 2004
Tabela 7
118
3.4.5
119
A.I.U. Paraispolis
rea de interveno
urbanstica, conforme art.
146 da lei municipal n
13.430/ 2002 e arts. 30 a 35
e 74 da lei municipal n
13.885/ 2004;
concesso
urbanstica, conforme art.
39 da lei municipal n
13.885/ 2004;
O.U. gua
Espraiada
Operao
urbana
consorciada, conforme arts.
32 a 34 da lei federal n
10.257/
2001
e
leis
municipais n 13.430/ 2002,
n 13.885/ 2004 art. 36 e 37
e n 13.260/ 2001;
incentivos
e
limitaes
urbansticas,
conforme lei municipal n
13.260/ 2001;
condomnio edilcio;
Programa
de
incentivo implantao de
projetos de interesse social
PIPS, institudo pela lei
federal n 10.735/ 2003;
Fundos
de
investimento em direitos
creditrios ou fundos de
recebveis, cuja constituio
foi autorizada pela Res. BCB
n 2.907/ 2001.
120
Mais uma vez, o Residencial So Paulo difere das demais operaes. Nenhum
instrumento urbanstico especial utilizado, uma vez que a situao problema
bastante simples, bastando, para enfrent-la a legislao urbanstica tradicional.
na constituio financeira que esta operao traz algumas novidades. Se o FIDC no
pode ser tido exatamente como uma inovao, a sua utilizao para um
empreendimento de interesse social indicao recente do PIPS. O fundo de
investimentos um instrumento que abre uma nova perspectiva de fontes de
recursos. Porm, o mercado financeiro sempre buscar taxas de retorno competitivas
frente a outros investimentos, o que exige dos projetos grande criatividade para
garantir o retorno necessrio, cumprindo o objetivo para o qual foi concebido.
3.4.6
Legislao aplicada
A.I.U. Paraispolis
- Constituio Federal;
- Lei
2003;
federal
10.735/
- Decreto n 5004/2004
Tabela 9
121
3.4.7
Aspectos fundirios
A.I.U. Paraispolis
rea constituda, em sua
maior extenso, por lotes
particulares ocupados
irregularmente, que
carecem de soluo para
regularizao da posse.
Tabela 10
122
Dos trs projetos, mais uma vez, o Residencial So Paulo apresenta-se nas
condies mais simples, com dificuldades semelhantes a qualquer empreendimento
imobilirio produzido no mercado. Graas a isso, a operao pode ser constituda em
um curto espao de tempo e compor um investimento aprovado pelas instituies
competentes do mercado financeiro, que trabalha sempre com garantias exeqveis
para seus compromissos. No outro extremo est Paraispolis, cuja situao de
irregularidade de posses e propriedades impede o incio imediato de qualquer ao
com capital privado. E a soluo para os problemas ali encontrados, muitas vezes,
passa pela realizao de obras, e que demonstra a interdependncia entre as
chamadas regularizaes fundiria e urbanstica, que traz dificuldades obteno
de recursos do mercado financeiro. Qualquer operao passa, antes, pela retificao
das pendncias de ordem fundiria incidentes sobre o objeto do investimento.
3.4.8
123
A.I.U. Paraispolis
Em todos os casos:
Receitas (R) = Despesas (D)
e
D=E+I
Onde:
E estudos
I intervenes
R = COU + F
Onde:
COU somatria dos
certificados de outorga
onerosa emitidos pela
PMSP SPE para leilo
F financiamento da Caixa
obtido pela SPE
Retorno: valorizao COU
Garantia do financiamento:
COU
R = CEPAC + O
Onde:
CEPAC somatria dos
certificados de potencial
adicional de construo,
emitidos pela PMSP
para leilo
O oramento municipal da
PMSP
R = FIDC
Onde:
FIDC somatria das cotas
dos investidores
Retorno: financiamento
habitacional da Caixa
Garantia do financiamento:
imveis
Retorno: valorizao
CEPAC
Tabela 11
92 As equaes aqui explanadas tem carter apenas elucidativo daquilo que foi explanado nesta
pesquisa.
124
126
do
projeto previstos.
93 FIPE, SVMA. Relatrio com os pareceres tcnicos relativos ao EIA/ RIMA da Operao Urbana
Faria Lima. FIPE, fev. 1994.
4.1
127
128
129
natural pensar, e cada vez mais exigido nos processos que se pretendem
democrticos, que a populao toda, diretamente ou atravs de entidades
representativas as mais plrimas e diversas, contribua para os projetos pblicos.
Contudo, numa sociedade to assimtrica, a garantia da real participao s pode
resultar de um estudo minucioso das condies de cada partcipe, sua ponderao e
proposio de formas adequadas promoo de discusses proveitosas.
130
95
131
PMSP. Prospecto de registro da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. So Paulo: PMSP,
jul
de
2004
(atualizado
at
out.
2006),
p.
385-390.
Disponvel
em:
<http://www.cvm.gov.br/ASP/cvmwww/REGISTRO/cepac/FormcepacReg.asp?>. Acesso em: 28 jan.
2007.
97 EMURB. Estudo de Viabilidade Operao Urbana Consorciada gua Espraiada. So Paulo:
Amaral
Dvila
Engenharia
de
Avaliaes,
mar.
2004.
Disponvel
em:
<http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/cepac/0004> . Acesso em: 29 jan. 2007.
96
4.2
132
ASPECTOS ECONMICOS
133
134
135
privados
as
chamadas
falhas
de
mercado.
anlise
particularizada dos estudos de caso com relao aos aspectos especficos da natureza
das suas intervenes se desdobrar nas sees Aspectos urbansticos, Aspectos
financeiros e Aspectos mercadolgicos, subseqentes a esta.
136
4.3
ASPECTOS URBANSTICOS
Os
aspectos
levantados
como
geradores
de
impactos
devem
ser
104 Saneamento ambiental um conceito recentemente trazido pelo Governo Federal a fim de abordar
os problemas de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, tradicionalmente conhecidos
como saneamento bsico, de forma integrada aos problemas de drenagem urbana e resduos slidos.
105 Termo de compromisso de ajustamento de conduta disponvel ao Ministrio Pblico e que vem
sendo utilizado para soluo extra-judicial para soluo de questes de interesse da coletividade. Ele
sela entre as partes, como o prprio nome diz, um compromisso entre as partes de desenvolver aes
mitigadoras ou reparadoras de conflitos.
106 PMSP. Ibid., p. 343-346.
137
138
Tambm
contribui
para
essa
nova
especialidade
quase
que
139
inclusive
os
riscos
assumidos
pelos
investidores
nas
PEISER, Richard. Who plans America? Planners or developers? In Planning, Public Policy, and
Land Use Controls. P. 269-279. Reimpresso autorizada do Journal of the American Planning
Association. American Planning Association, v. 56, n 4, 1990, p.496-503.
108
4.4
140
ASPECTOS MERCADOLGICOS
Entretanto, devido aos riscos desse tipo de negcio para o investidor privado,
o setor imobilirio bastante conservador e reativo no que tange a inovaes e porte
dos empreendimentos, preferindo negcios repetidos, de curto prazo e modulados, a
um projeto maior que o usual. Deve-se ressaltar que aqui se discorrer sobre as
tpicas empresas de incorporao e construo de apartamentos para as classes
mdia e mdia-alta.
141
Voltaremos o olhar agora para a O.U.A.E., operao para a qual foi elaborado
e est disponvel um Estudo de Viabilidade que teve por objetivo a anlise da
viabilidade do CEPAC como valor mobilirio no mbito da Operao Urbana gua
Espraiada 110. Mais especificamente, este relatrio deveria demonstrar a viabilidade
econmica do valor mnimo de R$ 300,00 (trezentos reais), atribudo por lei ao
CEPAC, para a construo no solo criado, este vendido por meio de CEPACs,
averiguando ser este mtodo mais vantajoso ou no em comparao s demais
regies de competio, onde h escassez no estoque de solo previsto para a rea da
O.U.A.E..
A rea de Engenharia da Caixa Econmica Federal vem desenvolvendo uma metodologia para
estudo de demanda habitacional, lastreada nos dados corporativos disponveis sobre comercializao
de imveis e cruzamento de tcnicas de estatstica e mapeamento, com a qual pretende obter mais
preciso nas anlises de viabilidade de empreendimentos habitacionais para mercado.
110 EMURB. Opus cit., p. 4.
109
de
dados
das
amostras
consideradas
para
trs
situaes
142
imobilirias
SETOR
Brooklin
Chucri Zaidan
Marginal Pinheiros
Berrini
Jabaquara
401,51
425,39
726,42
547,28
630,00
Tabela 12
143
SETOR
Brooklin
Chucri
Zaidan
Marginal
Pinheiros
Berrini
Jabaquara
ZONA DE
USO
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 9
ZONA 10
ZONA 13
ZONA 2
ZONA 6
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 17
ZONA 1
ZONA 2
ZONA 9
ZONA 10
ZONA 13
ZONA 2
USO
RESIDENCIAL
444,44
666,67
444,44
666,67
666,67
666,67
333,33
222,22
333,33
333,33
388,89
666,67
333,33
666,67
666,67
222,22
USO
COMERCIAL
400,00
300,00
400,00
600,00
400,00
300,00
300,00
200,00
150,00
200,00
350,00
300,00
300,00
600,00
300,00
150,00
Tabela 13
144
EIA,
em
cada
zona
analisada
potenciais
distintos
para
50%
da
rea
da
Operao
Urbana,
que
parece
exagerado
e,
145
Por outro lado, para a projeo da demanda o estudo faz uso de dados
disponveis para regies prximas com grande dinamismo no mercado imobilirio
(Campo Belo, Brooklin, Vila Mascote, Vila Olmpia, Moema, Morumbi, Jabaquara,
Santo Amaro, Vila Santa Catarina, Itaim Bibi) e tambm em bairros mais distantes
(Sade, Tatuap, Perdizes, etc.), para levantamento da rea de terrenos consumida por
empreendimentos residenciais nesses bairros entre 1992 e 2004, cujos empreendedores
tendero a ser atrados para a O.U.A.E., fazendo migrar parte daqueles consumos, num
total previsto de aproximadamente 50.000m/ano.
146
A anlise de fatores como perfil familiar e renda, bem como uma comparao
do ttulo CEPAC junto a outros utilizados pelo mercado financeiro, so itens
negligenciados em tais projees, tornando-as pouco legitimveis.
147
Evento
R$
CEPAC
R$/ CEPAC
198.140.400,00
660.468
300
30.000.000,00
100.000
300
5.238.690,00
16.899
310
20.961.500,00
56.500
371
46.608.530,00
125.969
370
102.808.720,00
299.368
343
-----
-81.173
-----
Saldo
-----
218.195
-----
48.293.115,67
-----
-----
Total 1 emisso112
Recursos oramentrios
utilizados
Tabela 14
Caixa Econmica Federal. Relatrio consolidado da Operao Urbana gua Espraiada. GIDUR/SP:
15 nov. 2006.
PMSP, opus cit., p. 19-20, 455, 463.
112 Ttulos emitidos pela PMSP, para serem oferecidos no mercado atravs de leiles no prazo de dois
anos, a partir de julho de 2004, podendo sofrer prorrogao, conforme documentos constantes do item
Proposta de estruturao de oferta pblica de CEPAC constante de EMURB, opus cit., p. 229-274.
113 EMURB. Opus cit., p. 202.
111
148
Por fim, foram apontados como problemas com a demanda dos servidores
pblicos indicada pela COHAB, dentre outros: insuficincia de renda para o imvel
pretendido, desconhecimento das regras de financiamento e desconhecimento das
caractersticas do empreendimento (localizao, imvel adquirido na planta, etc.).
Tambm foram alegadas presses pela elevao dos valores avaliados para as
unidades habitacionais e o terreno, bem como dos custos das etapas iniciais da obra.
Como conseqncia de tamanha imprudncia na conduo de um investimento, a
Caixa amargou a desistncia de um fundo FIDC que fora avaliado como
excelente investimento, devidamente constitudo e j investido de recursos de
capitalistas que nele acreditaram.
4.5
149
ASPECTOS FINANCEIROS
114,
150
151
152
153
4.6
154
ASPECTOS INSTITUCIONAIS
A nova tica no representa necessariamente uma inovao absoluta, pois, como vimos no captulo
2, as parcerias pblico-privadas, ao menos na rea de infra-estrutura, praticamente nasceram com a
cidade de So Paulo.
117
155
Cabe aqui um esclarecimento quanto ao papel que a Caixa Econmica Federal vem tendo
fortalecido ao longo da atual gesto do Governo Federal, presidida por Lus Incio Lula da Silva. A
Caixa tem 146 anos de existncia, desde suas primeiras figuras jurdicas, e foi criada para
constituio de poupana para pessoas de menos posses, assumindo, posteriormente, a atribuio de
118
156
157
para
avaliao
da
viabilidade
do
investimento,
bem
como
acompanhamento da interveno.
158
O investimento aqui considerado marginal porque no tem por objetivo solucionar o problema
habitacional do permetro delimitado para interveno, mas exclusivamente o caso daqueles que
forem atropelados pelas obras.
119
159
4.7
ASPECTOS DE GESTO
consultores
externos,
eventualmente
at
mais
especializados.
160
120
121
161
162
4.8 VIABILIDADE
163
CONSIDERAES FINAIS
165
166
controle
desses
empreendimentos,
atravs
dos
prprios
167
REFERNCIAS
169
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
170
171
172
173
174
175
176
Legislao
177
Outras fontes
178
179
180