DOI: http://dx.doi.org/10.18315/argumentum.v7i2.

10528

ARTIGO

Estado, mercado e hegemonia burguesa na poltica urbana brasileira

State, market and bourgeois hegemony in brazilian urban policy

Isabela Ramos RIBEIRO
Ivete SIMIONATTO2
1

Resumo: O artigo tem como objetivo central discutir os interesses da indstria da construo civil na condu-
o da poltica urbana brasileira e na consolidao da hegemonia burguesa nos governos Lula e Dilma (2003-
2014). Atravs de pesquisa documental, identifica os mecanismos e estratgias utilizados por essa frao do
capital, e apresenta a incorporao de seus interesses junto ao Estado. Conclui-se que a construo civil foi
capaz de determinar os rumos da poltica urbana brasileira, com prioridade para os programas desta rea
implementados nos governos petistas, especialmente o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), tor-
nando-se protagonista no pacto de classes calcado na ideologia do neodesenvolvimentismo.
Palavras-chave: Estado. Poltica urbana. Mercado. Hegemonia.

Abstract: The main objective of this article is to discuss the interests of the civil construction industry in the
implementation of Brazilian urban policy and the consolidation of bourgeois hegemony in the Lula and
Dilma governments (2003-2014). Through document research, it identifies the mechanisms and strategies
used by capital and presents how the state incorporates the interests of different capital fractions. It con-
cludes that the civil construction industry was capable of setting the direction of Brazilian urban policy, with
priority for the programs implemented by the Workers Party governments, especially the My House My
Life program, becoming a central actor in the class agreement bsed on neodevelopmentalist ideology.
Keywords: State. Urban policy. Market. Hegemony.


Submetido em: 28/7/2015. Revisado em: 4/9/2015. Aceito em: 6/9/2015.

Assistente Social. Mestre em Servio Social pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC, Brasil).
Professora nos cursos de Servio Social da Universidade de Braslia (UnB, Brasil) e da Universidade Paulista,
campus Braslia (Unip, Brasil). E-mail: <ramosribeiro.isabela@gmail.com>.
2 Assistente Social. Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP,
Brasil). Professora do Programa de Ps-graduao em Servio Social da Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC, Brasil). Membro do Conselho Nacional da International Gramsci Society do Brasil (IGS, Bra-
sil). Pesquisadora 1B- CNPq. E-mail: <ivetesimionatto@hotmail.com>.
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Introduo

(2012), por constituir-se como uma

congregao de entidades patronais, a CBIC
omo em quaisquer das polticas possui uma
sociais no capitalismo, a poltica
urbana permeada pela luta de
[...] estrutura prxima das confederaes
empresariais nacionais, como CNI, CNC e
classes e suas mltiplas determinaes
CNA,
atuando
como
grande
decorrentes do processo produtivo e da
representao econmica e poltica dos
acumulao de capital. Isso quer dizer que
interesses do setor construtor, o que
a conquista de direitos que ampliem o
implica em uma heterogeneidade de
acesso cidade, atravs das polticas
vises, objetivos e anseios em seu interior.
setoriais de habitao, mobilidade,
(CAMPOS, 2012, p. 205).
saneamento, uso do solo e dos espaos

pblicos, exige disputas e embates
Dessa forma, dentro da prpria CBIC se
econmicos e polticos entre as classes
configuram disputas e divergncias de
sociais e suas fraes. Compreender as
grupos ligados construo pesada,
correlaes de foras e os embates presentes
construo leve e mercado imobilirio. Feita
neste processo, bem como as estratgias
a ressalva, no ser objeto deste trabalho
utilizadas pela classe dominante na disputa
esmiuar o setor, mas sim entender o papel
pela definio dessa poltica nos governos
que cumpre como frao da classe
do Partido dos Trabalhadores (PT),
dominante na conduo da poltica urbana,
constitui-se objetivo do presente artigo.
na constituio da hegemonia burguesa no
Busca particularizar elementos que
Brasil mediante o apoio do Estado3.
auxiliem na compreenso das demandas e

interesses de um dos setores que compe a
Cabe aqui a meno de que a influncia da
frao industrial do capital: a indstria da
construo civil sobre a poltica urbana
construo civil. Tal setor tem sido
estatal no teve incio nos governos
favorecido em diversas polticas e
petistas. A histria brasileira exibe diversos
programas dos governos do PT,
exemplos de pactuaes entre classes e
contribundo para a conformao e
fraes de classes com vistas manuteno
consolidao da hegemonia burguesa no
da
hegemonia
dominante.
A
Brasil atravs de suas organizaes de
implementao da poltica habitacional no
classe, com destaque aqui para a Cmara
perodo da ditadura militar, principalmente
Brasileira da Indstria da Construo
por meio do Banco Nacional de Habitao
(CBIC).
(BNH), j evidenciava a satisfao dos

interesses do setor da construo civil, ao
Ressalta-se que o setor da construo civil
passo em que supria parte do dficit
no homogneo e, ao mesmo tempo em
habitacional. Campos (2012) refora este
que composto por grandes empresas
fato ao discorrer sobre a enorme ampliao
internacionalizadas

geralmente

responsveis pelas obras de infraestrutura 3 A partir de Marx (2011), entendemos que a burgue-
, compreende tambm pequenas e mdias sia no uma classe homognea, mas com divises
empresas. Conforme estudo de Campos
estveis que sero denominadas fraes de classe.

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de ganhos da indstria da construo a

partir do governo JK, e que ao final da
ditadura militar contava com um capital
monopolizado e internacionalizado, repre-
sentado por construtoras como Camargo
Corra, Andrade Gutierrez e Mendes
Junior, figuradas entre as maiores empresas
brasileiras e latino-americanas em
patrimnio e taxa de lucro no ano de 1985.

Contudo, considera-se que nos governos
Lula, e com continuidade no primeiro go-
verno Dilma, a indstria da construo
civil, juntamente com outros setores da
burguesia interna (BOITO JR, 2012),
recebeu um novo impulso para a
reproduo de seus capitais, como no
vinha acontecendo desde a dcada de 1990.
possvel ressaltar ainda como esta poltica
teve e tem importncia para a legitimao
dos governos petistas, se considerada a
estruturao de diversas polticas,
programas, planos, fundos e espaos
institucionais de participao social como
as Conferncias e o Conselho das Cidades
vinculados ao Ministrio das Cidades.

A metodologia utilizada baseou-se em
pesquisa bibliogrfica e documental.
Fundamentalmente, foram analisados os
documentos elaborados pela CBIC, que
possibilitaram, em conjunto com anlise de
dados obtidos em documentos da Caixa
Econmica Federal e Ministrio do
Planejamento, a identificao dos interesses
do setor da construo civil e sua
incorporao na esfera estatal no perodo
de 2003 a 2014. O artigo discute,
inicialmente, a centralidade da terra e sua
apropriao privada na definio do espao
urbano, analisando, a seguir, a participao
da indstria da construo civil na poltica

urbana brasileira durante os governos

petistas, atravs do Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV); e, por ltimo,
algumas consideraes finais.

1 A centralidade da terra para a poltica
urbana

A compreenso das relaes entre espao e
realidade social tem amplo significado para
que no se desvincule a produo do
espao da prpria produo social e
econmica da sociedade, base material para
o desenvolvimento das relaes sociais em
todos os campos da vida humana. Ana Fani
Carlos (1994) aponta que

[...] o espao produzido pelo capital
fundamenta-se na apropriao privada,
que aliena do produtor o produto; [...]o
espao se produz a partir da contradio
entre sua produo socializada e
apropriao individual. (CARLOS, 1994,
p. 22).

Assim, na sociedade capitalista pautada na
compra e venda de mercadorias, o espao
urbano e a terra adquirem carter
mercadolgico. Isto se evidencia desde os
aspectos mais bvios, como a necessidade
de pagar por moradia, at os mais sutis,
como a discusso sobre o que o espao
pblico e sua apropriao. Lefebvre (1991,
p. 46), no clssico livro O direito cidade,
afirma que a cidade construda por
relaes sociais ao passo que produz novas
relaes; [...] uma mediao entre as
mediaes. As relaes sociais, por sua
vez, se criam e se desenvolvem
historicamente
determinando
a
configurao do espao e por ele
determinadas, num processo recproco.

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Marx notara, em seu tempo, que a

propriedade do solo est na origem de toda
a riqueza, sendo este o grande problema da
classe operria e de cuja soluo depende o
seu futuro. No Livro 3 dO Capital, dedica-
se compreenso da renda da terra,
destacando dois aspectos: i) fertilidade e ii)
localizao (MARX, 2008). Afere-se,
portanto, que no caso do espao urbano a
localizao o elemento fundamental para
entender como a terra se ajusta ao processo
de produo e reproduo das classes
sociais. Isso se d porque, nas cidades, no
se escolhe um local de moradia em funo
da fertilidade do solo, mas sim por
proporcionar as condies de reproduo
das classes sociais enquanto tais. Nesse
raciocnio, Harvey (2014, p. 172) comenta
que [...] toda renda se baseia no poder
monopolista de proprietrios privados
sobre certos ativos. Para o autor, o controle
exclusivo de determinados itens direta ou
indiretamente comercializveis permite a
existncia da renda de monoplios, a qual
pode adquirir maior importncia quando
[...] alguns agentes sociais controlam
algum recurso, mercadoria ou localizao
com qualidades especiais que, em relao a
certo tipo de atividade, lhes permite extrair
rendas de monoplio daqueles que os
desejem usar. (HARVEY, 2014). No caso
da localizao, os principais elementos para
a extrao da renda de monoplio referem-
se centralidade (rede de transportes e
comunicaes) e proximidade de alguma
atividade altamente concentrada.

Como exemplo atual, se pode pensar sobre
o papel desempenhado pelo transporte
coletivo dos metrs nos centros urbanos.
Ao passo em que torna mais fcil a
locomoo e diminui as distncias entre um

local e outro amenizando a importncia

da localizao aprofunda as diferenas
entre classes sociais por resultar em
desigualdades no acesso aos servios de
mobilidade, visto que os preos das
moradias passam a ser reconfigurados de
acordo com suas posies em relao aos
equipamentos oferecidos.

Estas desigualdades urbanas geradas no
processo de produo do espao capitalista
tornam-se ainda mais evidentes atravs da
segregao socioespacial. comum
observar a segregao social localizada
espacialmente nas periferias, morros ou em
cortios e/ou ocupaes nos centros das
cidades. Assim, resta populao pobre
trabalhadora ou marginalizada do mercado
de trabalho viver em locais afastados, sem
infraestrutura adequada e sem o direito de
apropriar-se de fato da cidade, pois no
espao
intra-urbano
onde
so
materializadas
as
contradies
e
desigualdades (SUGAI, 2002).

A segregao socioespacial se coloca
tambm como uma forma de dominao
poltica
da
burguesia
sobre
os
trabalhadores, evidenciando [...] um
processo necessrio dominao social,
econmica e poltica por meio do espao.
(VILLAA, 1998, p. 150). A classe
dominante consegue assim, transformar e
estruturar o espao urbano de acordo com
seus interesses econmicos e de consumo,
articulada ao poder pblico para a
aprovao de leis que vo conformando o
espao de acordo com os interesses do
capital, especialmente no mbito municipal.

Em relao ao Brasil, diversas questes
associadas aos instrumentos urbansticos
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que buscam a funo social da propriedade

esto previstas no Estatuto da Cidade
(BRASIL, 2001), [...] que restringe e limita
o direito de propriedade, subordinando-o
ao bem coletivo e ao interesse social.
(MARICATO, 2011, p. 189). Por essa razo,
importante buscar a implementao dos
instrumentos legais, que embora no
suficientes, so requisitados para respaldar
as reivindicaes populares no que se refere
ampliao do acesso cidade. Mesmo
considerando a funo social da
propriedade e o direito moradia previstos
na Constituio Federal, h um abismo
entre norma legal e prtica concreta, pois o
que prossegue a concentrao da
propriedade e a excluso no acesso terra
urbanizada.

2 A indstria da construo civil e o
Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV)

Com o objetivo de compreender as formas
de interveno da indstria da construo
civil na poltica urbana durante os governos
Lula e Dilma, buscou-se analisar as
principais demandas e propostas do setor,
apresentadas pela Cmara Brasileira da
Indstria da Construo (CBIC). Fundada
na dcada de 1950, a CBIC representa os
diversos segmentos da construo civil no
Brasil. Em 2012, reunia 62 organizaes e
associaes de empresrios presentes em
todos
os
estados
brasileiros
(FRANCISCONI, 2012). Alm disso,
vincula-se
em
parcerias
com
a
Confederao Nacional da Indstria (CNI),
a Federao Interamericana da Indstria da
Construo (FIIC) e a Confederao de
Associaes Internacionais de Empreiteiros
(CICA). As duas ltimas entidades

remetem s associaes da construo civil

nos
mbitos
latino-americano
e
internacional, e so vinculadas a
organismos multilaterais, como Banco
Interamericano para o Desenvolvimento
(BID) e Banco Mundial.

O Conselho Nacional das Cidades
(ConCidades), fundado em 2004 e
vinculado ao Ministrio das Cidades,
possui representao do governo e da
sociedade civil. O segmento dos
empresrios composto por diversas
entidades; dentre elas a CBIC, que
representa o setor da indstria da
construo desde a conformao do
Conselho. Tambm a nica que possui
duas cadeiras titulares desde 2004, sendo
reeleita em todas as Conferncias pelas
demais entidades do segmento. Representa
inmeras associaes de empresrios que
atuam em diversos ramos da construo
civil no Brasil, sendo a maior expoente dos
interesses do setor. Isso se expressa atravs
da presena da CBIC nos debates e na
elaborao dos projetos que deram origem
aos principais programas relacionados
poltica urbana implementados entre 2007 e
2014: o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV), ambos
lanados no segundo mandato do governo
Lula e reeditados no primeiro governo
Dilma.

Em 2008, a CBIC (2010, p. 7) desenvolveu o
Projeto Moradia Digna, com o objetivo de
traar um conjunto de medidas para a
construo de novas moradias para a
populao de renda mais baixa, [...] visto
que o dficit habitacional se concentra
justamente nessa faixa de renda, mas essa
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camada social tem dificuldade (ou mesmo

impossibilidade) de acessar linhas de
financiamento de mercado para suprir sua
necessidade de moradia. Segundo a
entidade, esse projeto serviu como base
para a elaborao do PMCMV. Lanado em
maro de 2009, o programa apresentava a
meta de construo de um milho de
moradias, atendendo a [...] um pleito
antigo do setor da construo: a concesso
de subsdios governamentais para facilitar
o acesso das famlias de baixa renda casa
prpria (CBIC, 2010, p. 12). Em 2009,
foram divulgados investimentos de 34
bilhes de reais para o programa.

Aps o primeiro ano, a rea da construo
reivindicava a continuidade do programa,
com objetivo declarado de suprir o dficit
habitacional de seis milhes de unidades no
Brasil, atravs da organizao do setor para
o cumprimento da [...] produo de
moradias
em
escala
com
mais
produtividade em seus processos. (CBIC,
2010, p. 12). Os documentos da CBIC
trazem propostas direcionadas ao governo
para o [...] aperfeioamento do PMCMV,
em sua segunda fase [...], explicitadas nos
documentos de forma clara e precisa: No
intuito, mais uma vez de contribuir para o
desenvolvimento do pas, a CBIC
apresentou um conjunto de sugestes ao
Governo no sentido de aperfeioar o
PMCMV. (CBIC, 2010, p. 13). Algumas
delas referem-se atuao para a
aprovao de projetos de lei especficos,
como o PL n 285/2009-Moradia Digna, que
foi efetivado com a implantao do
PMCMV; instituio de parcerias pblico-
privadas (PPPs) e desenvolvimento de
propostas de interveno para loteamento
de Habitao de Interesse Social (HIS).

A CBIC defende a destinao de recursos

para produo de imveis novos, pois , a
seu ver [...] a produo que gera mais
emprego, renda, tributos e, portanto, maior
desenvolvimento para a economia. (CBIC,
2010, p. 11). Os recursos provenientes do
Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE) e do Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS), somaram 49,9
bilhes de reais direcionados habitao
em 2009, valor recorde at o perodo. O
desempenho da construo civil ps
PMCMV, de acordo com o balano do ano
de 2010, esteve em seu melhor momento:
gerao de mais de 340 mil vagas formais,
crdito imobilirio em expanso, indstria
de materiais de construo com utilizao
de 87% da capacidade instalada, nmero
recorde de trabalhadores com carteira
assinada no setor. J no primeiro ano do
governo Dilma, a CBIC (2011, p. 21)
indicava que [...] em relao a ajustes
fiscais, o governo ressaltou, por vrias
vezes [...], que manteria os investimentos
no PAC e no PMCMV.

Em sua segunda fase (2011 a 2014), o PAC
se expandiu dos trs eixos base (Energia;
Logstica e Transportes; Social e Urbano)
para seis eixos (Transportes; Energia;
Cidade Melhor; Comunidade Cidad;
Minha Casa, Minha Vida; e gua e Luz
para Todos) [...] elevando sua ao nas
reas urbanas. (CBIC, 2011, p. 14). Dentre
eles, chamam ateno os investimentos no
eixo Minha Casa, Minha Vida, para onde
foram destinados 361,6 bilhes de reais,
divididos entre o Programa MCMV 2,
Financiamento Habitacional (realizados por
meio do SBPE) e Urbanizao de
Assentamentos Precrios, distribudos
como se v a seguir.
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Isabela Ramos RIBEIRO; Ivete SIMIONATTO

Figura 1. PAC 2 Eixo Minha Casa, Minha Vida (em
bilhes de reais)
400
350
300
250
200
150
100
50
0

361,6

Figura 2 . Nmeros do Programa Minha Casa

Minha Vida de 2009 a novembro de 2014

282,2

63,8
12,6
T otal

Financiamento
Habitacional

Programa
Urb.
MCMV 2 Assentamentos
Precrios

Fonte: Elaborado pelas autoras, com dados do

Ministrio do Planejamento (BRASIL, 2014).

Esses dados evidenciam que o foco da

poltica est na concesso de crdito para
financiamento pessoa fsica, favorecendo
as construtoras, o setor imobilirio e os
bancos, e demonstrando o atendimento s
demandas da indstria da construo civil
pontuadas anteriormente por meio da
representao da CBIC, mas tambm s
demandas do capital financeiro.

Assim, [...] em um perodo de dez anos,
consolidou-se um forte mercado imobilirio
no pas, com ampliao de acesso de
famlias de renda mais baixa por meio de
subsdios. Ao final de 2013, o PMCMV
atingiu a marca de trs milhes de
unidades contratadas (DIAS, 2014, p. 8)
com um montante de R$ 234 bilhes entre
2009 e 2014 (CAIXA, 2014). A Caixa
Econmica Federal contrata construtoras
para efetivar as obras requeridas, mas os
dados referentes contratao no
implicam entrega dos empreendimentos
finalizados. Isto significa que foram
efetivamente construdas e entregues s
famlias, at julho de 2014, 1 milho e 700
mil moradias, beneficiando cerca de 6,4
milhes de pessoas (CAIXA, 2014).

Fonte: CAIXA (2014).

Embora os dados fornecidos pelo governo
apresentem um saldo bastante positivo do
Programa, alguns aspectos merecem
destaque. O PMCMV previa dar impulso
economia brasileira num momento de crise
internacional, e respondia a uma demanda
do setor da construo civil ao passo em
que supriria parte do dficit habitacional.
No entanto, a parcela mais pobre da
populao, correspondente faixa 1 com
renda de at R$1.600,00 e que se enquadra
no maior dficit 40% de um dficit de 90%
(ANDRADE, 2011) , no foi prioridade
para as construtoras, j que as margens
para a lucratividade so reduzidas nesta
faixa de renda. O que ocorre nos
empreendimentos deste tipo que as
construtoras so contratadas e devem
realizar a obra com uma quantidade de
recursos previamente aprovada pelo
programa, mas so elas quem decidem o
tipo de material que ser utilizado, bem
como a localizao dos conjuntos
habitacionais. Com isso, a qualidade das
moradias e o processo de urbanizao e
configurao do espao ficam a merc das
construtoras.

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Estado, mercado e hegemonia burguesa na poltica urbana brasileira

Interessante observar, ainda, que o valor

unitrio das moradias foi questionado no
incio do programa por ser muito elevado, o
que beneficiaria as empreiteiras, como
consta na notcia reproduzida a seguir:

O custo unitrio de R$ 35 mil para a
construo das moradias do programa de
habitao do governo federal Minha
Casa, Minha Vida tem sido considerado
elevado por alguns senadores. Na ltima
tera-feira (28), durante debate ocorrido
na CAE (Comisso de Assuntos
Econmicos), o senador Osmar Dias
(PDT-PR) demonstrou preocupao com
o tema e disse que, com tal valor, daria
para construir o dobro de casas. A
previso do governo muito boa para
empreiteiros, mas d para fazer casas com
metade desse valor. Eu tenho direito de
alertar para que esse valor seja
recalculado, seno vamos fazer a festa de
muitas empreiteiras", disse, conforme
publicado pela Agncia Senado. (UOL
ECONOMIA, 2009).

O custo elevado por unidade habitacional

poderia ser comemorado caso fosse
revertido em moradias com qualidade para
a populao. Mas ao contrrio, a lgica do
Programa permite que estes valores
beneficiem as construtoras. A grande
alterao realizada pelo PMCMV ocorreu
na produo de moradias voltada para as
camadas de renda mdia, mdia-baixa e
baixa, isto , no meio da pirmide,
deixando de lado os setores mais pobres da
classe trabalhadora para atender aqueles
com capacidade de manter financiamentos
a partir do crdito habitacional.

De acordo com Shimbo e Castro (2011, p. 8)
se de um lado o Estado prov a poltica
habitacional e organiza a atividade

capitalista, a relao entre o mercado

habitacional e o Estado mudou
significativamente em comparao aos anos
1990, quando [...] o autofinanciamento foi
uma resposta ausncia do poder pblico e
de fontes de financiamento na obteno da
casa prpria pelos estratos mdios da
populao [...], mediante a criao do
Sistema Financeiro Imobilirio (SFI) atravs
da Lei no. 9.514/97.

[...] a partir de 2004, foi necessrio muito
Estado para que se viabilizasse o mercado
habitacional, via ampliao do crdito
habitacional diretamente ao consumidor.
A obteno desse crdito foi flexibilizada
e sua distribuio foi facilitada
enormemente, se comparada ao perodo
anterior, pela ampliao dos recursos
oferecidos pelo [Sistema Financeiro
Habitacional]
SFH.
Esse
vnculo
fundamental entre produo de moradias
e financiamento no se restringe
dinmica imobiliria, mas diz respeito
acumulao capitalista contempornea.
(SHIMBO, CASTRO, 2011, p. 8).

O Estado se expressa, assim, como espao

de condensao da luta de classes, reflexo
da correlao de foras presentes na
sociedade civil onde se confrontam os
interesses distintos na disputa da
hegemonia (GRAMSCI, 2000). Contudo, se
o Estado um lcus de conflito de interesses
antagnicos, [...] esse aparato s se
implanta e funciona em uma relao
necessria com as estruturas de valorizao
do capital [...], residindo aqui [...] a chave
de sua existncia. (MASCARO, 2013, p.
19).

Todo este processo de centralizao e
concentrao do capital implica uma srie
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Isabela Ramos RIBEIRO; Ivete SIMIONATTO

de consequncias para o espao urbano,

que passa a ter interferncia direta do
capital financeiro, aguando ainda mais os
processos de expropriao sobre os
trabalhadores, mas tambm abrindo espao
para crises econmicas que acirram as
contradies capitalistas. Essas crises,
entretanto, ao passo em que abrem
possibilidades de construo de uma nova
hegemonia,
so
temporariamente
solucionadas pelo capital a um alto preo
social
e
ambiental,
que
atinge
especialmente as camadas mais pobres da
classe trabalhadora (FONTES, 2010). Por
sua vez, estes setores so justamente os que
compem o maior dficit habitacional e de
infraestrutura adequada no Brasil, num
crculo vicioso que precisa ser rompido. O
PMCMV ajuda a romper este ciclo? Aqui,
com base nos estudos realizados, opta-se
por negar essa hiptese, j que a faixa de
renda que mais necessita dos direitos
bsicos no foi priorizada no programa, em
detrimento aos interesses do mercado. A
tabela a seguir evidencia esta questo, onde
estava previsto o atendimento de apenas
6% de um dficit de 91% na faixa 1,
enquanto a meta geral de 1 milho de
unidades visava suprir 14% da demanda
at a faixa 3:

Tabela 1. Dficit acumulado e as metas do
programa Minha Casa, Minha Vida distribuio
do dficit por faixa de renda

Fonte: Bonduki (2009).

governo e ao PT, na poca de seu

lanamento. Bonduki (2009), embora
defenda a poltica habitacional no governo
Lula, afirma que o PMCMV no
correspondeu ao que vinha sendo discutido
pelos movimentos e intelectuais vinculados
esquerda desde o Projeto Moradia, no que
veio a ser constitudo como o Plano
Nacional de Habitao (PlanHab)
elaborado entre julho de 2007 e janeiro de
2009, sob a coordenao da Secretaria
Nacional de Habitao do Ministrio das
Cidades. No que se refere fixao das
faixas de renda para a insero no PMCMV,
Bonduki (2009) explicita que o programa
instituiu limites superiores aos propostos
pelo PlanHab, e

[...] esticou exageradamente as faixas de
renda a serem atendidas, beneficiando
segmentos de classe mdia e gerando
mercado para o setor privado, com risco
reduzido.
O PlanHab previu um leque de
alternativas habitacionais a custos
unitrios mais reduzidos (como lotes
urbanizados e/ou material de construo
com assistncia tcnica), com potencial de
atender um nmero maior de famlias; j
o Minha Casa, Minha Vida fixou-se na
produo de unidades prontas, mais ao
gosto do setor da construo civil. Dessa
forma, as metas quantitativas do
programa,
malgrado
a
enorme
disponibilidade de recursos para
subsdio, so tmidas nas faixas de renda
mais baixas, pois o valor unitrio mdio
do subsdio mais elevado do que seria
necessrio
numa
estratgia
que
objetivasse garantir o direito moradia
para todos. (BONDUKI, p. 2009, p. 13).

Bonduki (2009) destacava que o PMCMV,
Tal caracterstica do programa j era
por no levar em considerao as
reconhecida mesmo por setores ligados ao
67
Argumentum, Vitria (ES), v. 7, n. 2, p. 59-73, jul./dez. 2015.

Estado, mercado e hegemonia burguesa na poltica urbana brasileira

estratgias indispensveis indicadas pelo

PlanHab para equacionar o problema
habitacional, traria como consequncia a
localizao
inadequada
dos
empreendimentos, em reas carentes de
emprego, infraestrutura e equipamentos.
Alm disso, correria o risco

[...] de gerar impactos negativos como a
elevao do preo da terra, que
representaria a transferncia do subsdio
para
a
especulao
imobiliria,
desvirtuando os propsitos do programa.
(BONDUKI, 2009, p. 13).

Para este autor, a crise econmica e a
disposio do governo em dinamizar a
construo civil realmente atropelaram a
construo do PlanHab, pensado como uma
estratgia de longo prazo. Contudo,
Bonduki (2009) afirma que o lado positivo
do PMCMV se encontra no eixo financeiro,
posto que essas medidas de financiamento
para as camadas de renda mais baixas, j
lanadas pelo PlanHab, seriam muito mais
demoradas sem a instituio do Programa.
Pode-se concluir, ento, que a concesso de
crdito foi seu ponto alto, fomentando a
ampliao do consumo de massa.

neste contexto que se constitui a poltica
habitacional e o PMCMV no governo Lula.
Para Shimbo (2010),

[...] as premissas e as motivaes iniciais
da nova poltica de habitao, formulada
em 2004 pelo governo Lula, j vinham
sendo deslocadas e ganhava relevo a
atuao privada tanto no Subsistema de
Habitao de Interesse Social, como
naquele de Habitao de Mercado.
(SHIMBO, 2010, p. 93).

Se houve avanos importantes com a

criao do Ministrio das Cidades e com a
aprovao de leis e polticas na rea da
habitao, no se pode afirmar que estas
representaram avanos reais e que seus
objetivos foram alcanados. A Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, a
Poltica Nacional de Habitao, o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social,
bem como seu respectivo Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social foram
importantes
conquistas,
mas
no
representaram mudanas reais no espao
urbano. O que de fato influenciou a
configurao do espao nas cidades foi o
PMCMV, que passou a centralizar
praticamente todo o investimento em
habitao (Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), Sistema Brasileiro de Pou-
pana e Emprstimo (SBPE), CAIXA, Fundo
de Arrendamento Residencial (FAR), Or-
amento Geral da Unio (OGU) e Bando
Nacional do Desenvolvimento (BNDES)),
em detrimento a todos os outros planos e
polticas que vinham sendo discutidos at
ento. E como evidenciado, embora tenha
suprido uma pequena parte do dficit
habitacional para a populao de baixa
renda, contribuiu para a conformao de
um espao socialmente segregado e para
uma poltica habitacional sem articulao
com as demais polticas urbanas, repetindo
os erros do BNH. Alm disso, consolidou o
papel
protagonista
das
grandes
construtoras no provimento da habitao
social de mercado, tendo contribudo para
o pacto neodesenvolvimentista estabelecido
nos governos petistas e o fortalecimento
dos interesses de fraes da classe burguesa
representantes da construo civil.

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Argumentum, Vitria (ES), v. 7, n. 2, p. 59-73, jul./dez. 2015.

Isabela Ramos RIBEIRO; Ivete SIMIONATTO

As questes que vinham sendo discutidas

pelos movimentos sociais e intelectuais
vinculados classe trabalhadora, at
mesmo pelo prprio Ministrio das Cidades
e
pela
Poltica
Nacional
de
Desenvolvimento Urbano (BRASIL, 2004),
foram desconsideradas e atropeladas em
prol de um projeto dos interesses da
construo civil e do mercado financeiro.
Os impactos deste processo para as cidades
foi [...] a localizao inadequada de
grandes conjuntos habitacionais e o
aumento do preo da terra e dos imveis.
(MARICATO, 2011, p. 68), alm da baixa
qualidade das moradias. Desde o
lanamento do PMCMV, devido ao
aumento dos investimentos sem a mudana
nas bases fundirias, houve um boom
imobilirio nas grandes cidades, que elevou
o padro geral dos preos dos imveis,
tornando ainda mais difcil o acesso
moradia para a classe trabalhadora e
aguando a segregao socioespacial.
Boulos, Ribeiro e Szermeta (2014), ilustram
o que vem sendo debatido:

Em 2008, o nmero de famlias sem
moradia no pas era de 5.546.000 de
acordo com o Ministrio das Cidades. Em
fevereiro de 2009, foi lanado o Programa
MCMV com a promessa de reduo
drstica destes nmeros. Ao final de 2010,
o MCMV havia atingido a meta de 1
milho de casas construdas ou
contratadas. Resultado: o nmero de
famlias sem moradia no final de 2010 era
de 6.940.000. Aps 1 milho financiadas
pelo governo, a carncia de moradias no
Brasil aumentou praticamente 1,5 milho.

(BOULOS; RIBEIRO;
2014, sem paginao).

SZERMETA,

Os autores seguem explicitando que esses

nmeros acompanham um enorme
crescimento do setor imobilirio e da
construo no Brasil, com estmulos
suntuosos por parte do poder pblico, com
destaque para o BNDES que [...] financiou
a expanso e internacionalizao das Cinco
Irms (Odebrecht, Camargo Correia, OAS,
Andrade Gutierrez e Queiroz Galvo).
(BOULOS; RIBEIRO; SZERMETA, 2014,
sem paginao). Com isso, [...] abriram
capital na bolsa, adquiriram um imenso
banco de terras e expandiram seus
horizontes para outros ramos como a
telefonia, a gerao de energia eltrica e a
petroqumica. Os ganhos auferidos e
investidos em terras tornaram os construto-
res [...] os maiores proprietrios de im-
veis urbanos [...] direcionando com isso o
que e onde vai ser construdo, tornando o
espao urbano [...] refm dos interesses
privados e de mercado. (BOULOS;
RIBEIRO; SZERMETA, 2014, sem pagina).

Por essas razes, possvel afirmar que a
poltica urbana efetivamente implementada
e a qual recebeu investimentos massivos
nos governos do PT no trouxe avanos
reais para a classe trabalhadora ou para a
configurao
do
espao
urbano.
Minimamente, deveria ser retomado o que
vinha sendo discutido pelos movimentos
de reforma urbana durante a construo do
Estatuto da Cidade, posto que este tem o
intuito de regular a propriedade da terra
atravs de inmeros instrumentos
urbansticos, como Imposto Predial e Terri-
torial
Urbano (IPTU)
progressivo;
desapropriao com pagamento de ttulos;
instituio de Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS); concesso do direito real de
uso; concesso de uso especial para fins de
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Argumentum, Vitria (ES), v. 7, n. 2, p. 59-73, jul./dez. 2015.

Estado, mercado e hegemonia burguesa na poltica urbana brasileira

moradia; parcelamento, edificao ou

utilizao compulsria do solo; usocapio
especial de imvel urbano; direito de
preempo, o qual confere ao poder pblico
municipal preferncia para aquisio de
imvel urbano, e onde se inclui a
regularizao fundiria; dentre outros
institutos tributrios, jurdicos e polticos
(BRASIL, 2001).

Tais pressupostos passaram ao largo da
poltica urbana nos governos aqui analisa-
dos, evidenciando o longo caminho para a
sua materializao de direito e de fato. Em-
bora grande parte dos mecanismos de regu-
lao da terra exija disputas no mbito mu-
nicipal, a implementao de programas fe-
derais como o PMCMV incentiva a concen-
trao da terra e refora as desigualdades
socioespaciais. Contrapor-se s foras con-
servadoras e privatistas que determinam a
agenda pblica na atualidade e disputar a
hegemonia desafio que requer a amplia-
o das estratgias de luta dos movimentos
sociais e de sujeitos polticos cujo horizonte
comum a defesa de uma sociedade justa e
igualitria.

Com este propsito, as reinvindicaes pela
implementao do Estatuto da Cidade,
associadas luta pela socializao da terra,
podem suscitar avanos no horizonte de
luta pela socializao dos meios de
produo e da riqueza socialmente
produzida, visto que a propriedade privada
e tambm a propriedade sobre o solo a
fonte de toda a riqueza, devendo ser
questionada e, em ltima instncia,
destruda.

Consideraes finais

A luta por polticas pblicas urbanas que

busquem ampliar o direito cidade em
contraposio aos interesses do capital
pode ser considerada um dos pontos de
partida para a superao da lgica
mercantil capitalista, rumo a perspectiva de
socializao da riqueza e tambm do espao
socialmente produzido. Conforme Lefebvre
(1991), a cidade deve ser compreendida
como obra dos homens em suas condies
histricas, e por isso espao para
atividade humana criativa e criadora de
novas relaes de produo e reproduo
sociais.

A moradia, tratamento de gua e esgoto,
luz, transporte, em suma, o direito de
habitar a cidade deveria ser inalienvel,
parte da reproduo da vida. Entretanto, a
transformao de todos os aspectos da vida
humana em mercadorias, com seus
respectivos valores de troca, inviabiliza o
acesso a estes direitos quando no
alinhados com o mercado. Como valor de
uso, a moradia no mais debatida, posto
que a lgica do capital impregna as
perspectivas de mudana. Entender o
habitar dessa forma, pelo que ele representa
por seu valor de uso um ponto de apoio,
de segurana, uma necessidade elementar
vai contra os interesses do capital.
necessrio para a engrenagem do sistema
que este direito fundamental se torne uma
mercadoria, que as pessoas entendam
que devem pagar para morar e viver na
cidade. Mas a questo social e urbana, fruto
das contradies entre capital e trabalho,
mostra que muitos trabalhadores no
conseguem acessar esta mercadoria, que
por seu alto valor, demanda altos salrios e
segurana no emprego, caractersticas que
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Argumentum, Vitria (ES), v. 7, n. 2, p. 59-73, jul./dez. 2015.

Isabela Ramos RIBEIRO; Ivete SIMIONATTO

as classes subalternas dos pases questes

segue
reproduzindo
as
dependentes no costumam conhecer.
desigualdades atravs do espao urbano.


Uma das formas de ao que possibilita o Referncias
enfrentamento ao capital a disputa pelo
excedente produzido coletivamente, que ANDRADE, E. S. J. Sntese histrica das
deve resultar em polticas sociais. A poltica polticas habitacionais no Brasil (1964 a
urbana est inserida neste contexto, e pode 2010): avanos de antigas propostas e
ser um instrumento para alcanar novos retorno a velhas prticas. In: ENCONTRO
patamares na luta poltica. Todavia, numa NACIONAL DA ANPUR, 14., 2011,
situao desfavorvel em que a classe Anais... Rio de Janeiro: Anpur, 2011. p. 1-
trabalhadora encontra-se desarticulada, o 20.
Estado, como condensao das lutas de
classe, favorece a classe dominante e BOITO JR, Armando. Governos Lula: a
viabiliza polticas que representam seus nova burguesia nacional no poder. In:
BOITO JR, Armando; GALVO, Andria.
interesses de classe.
(Orgs). Poltica e classes sociais no Brasil

No caso brasileiro, como se pde observar dos anos 2000. So Paulo: Alameda, 2012.
no decorrer deste estudo atravs da anlise
do PMCMV, os interesses da frao da BONDUKI, Nabil. Do Projeto Moradia ao
burguesia interna tm sido atendidos, Programa Minha Casa, Minha Vida.
possibilitando
a
recomposio
da Revista Teoria e Debate, So Paulo, n. 82,
p. 8-14, maio/jun. 2009.
hegemonia dominante. Os governos do PT
deram um novo impulso aos setores dessa
frao burguesa, e a indstria da BOULOS, Guilherme; RIBEIRO, Ana Paula;
construo civil teve um papel protagonista SZERMETA, Natalia. Como no fazer
neste processo, juntamente com a indstria, poltica urbana. Revista Carta Capital, So
o agronegcio e os bancos (BOITO JR, Paulo, 30 jan. 2014. Disponvel em:
<http://www.cartacapital.com.br/politica/co
2012).
mo-nao-fazer-politica-urbana-3066.html>.

Por essas razes, as polticas urbanas tanto Acesso em: 17 nov. 2014.
municipais quanto estaduais ou federais
que no incorporam discusses e medidas BRASIL. Estatuto da Cidade. Lei n 10.257,
referentes propriedade da terra no tero de 10 de julho de 2001. Regulamenta os
resultados capazes de romper com a artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
segregao socioespacial. A concentrao estabelece diretrizes gerais da poltica
da terra e a especulao fundiria e urbana e d outras providncias.
imobiliria alimentam o dficit habitacional Disponvel em:
e hipervalorizam as terras em reas bem <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l
localizadas. Portanto, a implementao de eis_2001/l10257.htm>. Acesso em: 25 maio
programas que no enfrentam estas 2013.

71
Argumentum, Vitria (ES), v. 7, n. 2, p. 59-73, jul./dez. 2015.

Estado, mercado e hegemonia burguesa na poltica urbana brasileira

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