Tema I.

El acto administrativo, 1: Concepto, clases y elementos

(OJO!: la mitad de las preguntas del examen son de este Tema)
1. Concepto y clases.
Concepto de acto administrativo.
La Administracin formaliza su funcin gestora a travs de los actos administrativos, que
tienen repercusin directa o indirecta en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos.
Por otra parte, el objeto de la Jurisdiccin contencioso-administrativa (JC-A) es el acto
administrativo (esto es, el control judicial de la actividad administrativa jurdicamente relevante).
Un poco de Historia:
- la Ley de lo C-A de 1888 admiti el recurso C-A contra resoluciones administrativas
- la Ley Jurisdiccional C-A de 1956 incluy las pretensiones que se deduzcan contra los
actos de las administraciones pblicas sujetos al Derecho administrativo
- la actual Ley JC-A 29/98, igual que la 1956, mantiene que la competencia de la JC-A
son las actuaciones de las AAPP sujetas al Derecho administrativo; pero, la actual
Ley ha ampliado el nmero de asuntos de que pueden entender estos tribunales:
- la actuacin de las AAPP
- los actos expresos y presuntos de las AAPP
- la inactividad de las AAPP
- las actuaciones materiales que constituyan va de hecho
- esto es, el acto administrativo ya no es el nico objeto de la JC-A, aunque contina
siendo el principal.
El acto administrativo es por tanto, bsicamente, una resolucin que puede ser impugnada ante
la JC-A para que la enjuicie:
- por eso no sirve de mucho la definicin de acto administrativo de ZANOBINI (toda
manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por las
AAPP en el ejercicio de una potestad administrativa)
- ya que no toda manifestacin de voluntad es enjuiciable ante la JC-A
- solamente son enjuiciables (directamente) las resoluciones definitivas que
afectan a la situacin jurdica de los administrados
- el resto de actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento
administrativo no tienen por s solos entidad suficiente para abrir un proceso
ante la JC-A
- en este sentido, el Tribunal Supremo reitera que el acto administrativo ha de ser por s
creador o modificador de situaciones jurdicas (es decir, tiene efectos imperativos o
decisorios)
- por lo tanto, el TS no reconoce el calificativo de actos impugnables a los
dictmenes e informes, manifestaciones de juicios, que siendo meros actos de
trmite provienen de rganos consultivos; ni las contestaciones a las consultas
de los administrados, ni a las certificaciones, ni a las propuestas de resolucin,
aunque todos estos actos provengan de rganos administrativos
- el profesor define el acto administrativo como resolucin de un poder pblico (en el
ejercicio de potestades y funciones administrativas) mediante el que impone su
voluntad sobre los derechos, libertades e intereses de otros sujetos, pblicos o
privados, bajo el control de la Jurisdiccin C-A.
Dos precisiones sobre los autores y los destinatarios de los AA:
- los autores son los poderes pblicos, que incluyen:
- a las AAPP propiamente dichas
- incluidos los concesionarios que gestionan servicios pblicos, cuando
sus decisiones afectan a los derechos de los particulares
- a los rganos constitucionales (Cortes, TC, Defensor del Pueblo) cuando
dictan resoluciones para la gestin patrimonial, contractual y de personal
- al CGPJ en sus resoluciones relativas a nombramientos y sanciones a los
jueces, as como las resoluciones de los rganos de gobierno de los juzgados
- todos estos actos administrativos son enjuiciables por la JC-A

- los destinatarios histricos de un acto administrativo han sido siempre particulares o

administrados
- pero hoy en da (debido al fundamentalismo descentralizador, dice el
profesor) tambin una administracin puede ser destinataria de un acto
administrativo de otra administracin, lo que da origen a los pleitos entre
diferentes administraciones (del mismo o diferente nivel).
Zanobini define el acto administrativo como:
a.- Algunas manifestaciones de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la
Administracin Pblica en sus relaciones con los particulares.
b.- Las manifestaciones de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizadas por la Administracin
Pblica en sus relaciones con los particulares.
c.- Toda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administracin
Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa.
Son autores de los actos administrativos:
A.- Los poderes pblicos.
B.- Las Administraciones Pblicas.
C.- Algunas Administraciones Pblicas.
Los actos administrativos:
a) Slo pueden tener por destinatarios a los particulares.
b) Pueden tener a otra administracin por destinataria.
c) En ningn caso podrn tener a otra administracin por destinataria.

Naturaleza o esencia del acto administrativo.

El acto administrativo es anlogo al acto jurdico privado o a la sentencia judicial?:
- no es anlogo al acto privado ni al negocio jurdico-privado porque incorpora dos
elementos:
- se exige la impugnabilidad inmediata [en un plazo] del acto administrativo (de
lo contrario se convierte en judicialmente inatacable)
- el acto administrativo tiene un elemento de coercibilidad [ejecucin forzosa]
- estos dos elementos lo separan de los actos privados, y lo acercan a las
sentencias de los Jueces civiles de primera instancia
- por eso dice el profesor que los actos administrativos son actos cuasi-judiciales:
- los actos administrativos se presumen vlidos, son ejecutables y se dictan
(como las sentencias) siguiendo un procedimiento administrativo.

2. Los actos polticos o de gobierno.

Del concepto de acto administrativo se han excluido actividades y resoluciones del poder
ejecutivo que, por su contenido, se excluyen del enjuiciamiento C-A:
- son los actos que emanan del Consejo de Ministros (y de los Consejos de Gobierno
de las CCAA); estos rganos de gobierno tienen doble naturaleza:
- por una parte tienen naturaleza poltico-constitucional -> en principio no estn
sometidos a la JC-A
- por otra parte son rganos directivos de la Administracin -> plenamente
enjuiciables por la JC-A.
Un poco de Historia:
- Ley de la JC-A de 1888: las resoluciones administrativas del Gobierno se podan
impugnar ante la JC-A, con ciertas excepciones: las materias que pertenecen
sealadamente a la potestad discrecional
- se trata de los actos de orden poltico o de gobierno, as como las
disposiciones de carcter general relativas a la salud e higiene pblicas, al
orden pblico y a la defensa, sin perjuicio de las indemnizaciones a las que
pudieran dar lugar

- Ley JC-A de 1956: redujo el concepto de acto de gobierno a las cuestiones que se

susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno (como defensa, relaciones
internacionales, seguridad interior del Estado y militares), sin perjuicio de las
indemnizaciones a las que pudieran dar lugar
- tras la promulgacin de la Constitucin de 1978 (cuando an estaba en vigor
la ley de 1956) el TS dictamin que son nicamente los actos del Consejo de
Ministros (y de los Consejos de Gobierno de las CCAA), y que materialmente
los actos polticos se refieran a las grandes decisiones que afectan al conjunto
del Estado, pero no a simples asuntos administrativos [por ejemplo, las
sanciones (orden pblico) o asuntos militares (ascensos, cursos, traslados, ...)
son plenamente recurribles]
- el TS tambin excluy del concepto de acto poltico a los reglamentos
aprobados por el Gobierno
- as pues, segn el TS no queda ms espacio para el acto poltico que aquel
que era expresin de la funcin gubernamental propiamente dicha (es decir, las
referidas a las relaciones internacionales y las de relacin con otros poderes
pblicos)
- posteriormente el TS admiti que determinados actos polticos s pueden ser
atacables en va C-A: los que contienen elementos reglados fijados por el
ordenamiento o cuando el acto est sometido a un rgimen de reglamentacin
administrativa.
La actual Ley de la JC-A de 1998 ha intentado limitar al mximo el concepto de acto poltico
inatacable ante la JC-A:
- la Ley presupone que sobre determinados actos del Gobierno (o de los Gobiernos de
las CCAA), por muy polticos que sean y por muy amplia que sea su discrecionalidad,
el control jurisdiccional ser siempre posible sobre los derechos fundamentales, los
elementos reglados del acto y la determinacin de las indemnizaciones procedentes
- esto es, la actual Ley de la JC-A sobreentiende que sigue existiendo el acto poltico
puro (es decir, el que no afecta a derechos fundamentales, ni debe adecuarse a
elementos reglados, ni da origen a responsabilidad patrimonial del Estado)
- pero tambin reconoce la existencia del acto cuasi-poltico (que est limitado
por cualesquiera de esas circunstancias) -> este acto cuasi-poltico s es
enjuiciable por la JC-A.

3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.

Los actos administrativos discrecionales son aquellos dictados precisamente en ejercicio de
potestades discrecionales y con trascendencia a efectos de su exclusin total o parcial del
control judicial:
- la legislacin confirma la existencia de este poder discrecional cuando dispone que la
Administracin podr llevar a cabo dicha actividad, pudiendo optar por diversas
soluciones en funcin de criterios de oportunidad
- el acto discrecional esta histricamente vinculado a la exclusin de determinadas
materias administrativas del control de la JC-A -> eran inatacables ante la JC-A
- esto ya aparece en el reglamento de lo C-A de 1890
- pero la Ley de la JC-A de 1958 casi elimin las materias discrecionales
- la vigente Ley de la JC-A de 1998 reitera la tesis de la existencia de actos de
contenido discrecional, en todo o en parte infiscalizables
- en cualquier caso, hay reglas que todo acto administrativo debe
cumplir (p.e. competencia del rgano emisor, procedimiento, fin
pblico)
- en este sentido los rganos judiciales pueden extender su control a
los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la
Administracin al Derecho, mediante el control de los elementos
reglados y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad
- pero los rganos jurisdiccionales no pueden redactar ex novo los
preceptos que anulan, ni determinar el contenido discrecional de los
actos anulados.
De acuerdo con el TS la potestad discrecional es:

- la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias

soluciones, todas ellas igualmente vlidas por ser permitidas por la ley
- o tambin la concesin de posibilidades de actuacin, cuyo desarrollo efectivo es
potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin
- a veces el TS ha aludido a la libertad de apreciacin del inters general en cada caso
concreto, lo que suele ser mayor en el caso de potestades reglamentarias
organizativas y de planeamiento que cuando se trata de la simple aplicacin de normas
preestablecidas
- finalmente, el TS advierte que la libertad de apreciacin no es absoluta; exige un
proceso de razonamiento, y la discrecionalidad no implica arbitrariedad.
Finalmente, los jueces de lo C-A suelen evitar enjuiciar la discrecionalidad tcnica (que
requiere de especiales conocimientos tcnicos, por ejemplo temarios de oposiciones de
ingenieros), aunque a veces lo hacen apoyndose en peritos.
Al contrario que la potestad discrecional, la potestad es reglada cuando la norma utiliza el
trmino deber, o configurando esa vinculacin mediante el reconocimiento de un derecho del
administrado; todos aquellos elementos del acto que sean reglados son fiscalizables.
La legislacin confirma la existencia de la potestad discrecional cuando dispone que la Administracin:
a.- Tiene libertad de llevar a cabo una determinada actividad y tambin cuando le abre la posibilidad de optar
entre diversas soluciones en funcin de su voluntad.
b.- Podr llevar a cabo determinada actividad y tambin cuando le abre la posibilidad de optar entre diversas
soluciones en funcin de criterios de oportunidad.
c.- Podr llevar a cabo determinada actividad y tambin cuando le abre la posibilidad de optar entre diversas
soluciones en funcin de criterios de legalidad.
La discrecionalidad tcnica se refiere a:
A.- A la libertad de apreciacin de la que dispone la Administracin Pblica cuando decide sobre una
cuestin de inters general que afecta a la tcnica.
B.- La dificultad tcnica de la valoracin de algunos asuntos administrativos requiere del los especiales
conocimientos y saberes cientficos o tcnicos que se suponen en el mbito de profesionales de la
Administracin.
C.- Las tcnicas que ha de utilizar la Administracin para resolver los asuntos que le ataen mediante los
correspondientes actos administrativos.
Con el trmino de "discrecionalidad tcnica" nos referimos en el Derecho Administrativo a:
a) la especial complejidad de determinados asuntos cuya resolucin y entendimiento requiere de especiales
conocimientos respecto a los cuales el juez ha de tener formacin.
b) la especial complejidad de determinados asuntos cuya resolucin y entendimiento requiere de especiales
conocimientos y saberes cientficos o tcnicos que se suponen en el mbito de profesionales de la
Administracin y que resultan totalmente ajenos a la formacin jurdica de los jueces.
c) la especial complejidad de determinados asuntos cuya resolucin y entendimiento requiere de especiales
conocimientos y saberes cientficos o tcnicos que se suponen en el mbito de profesionales de la
Administracin y sobre los que dichos profesionales han de resolver.

a) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados.

Los conceptos jurdicos determinados delimitan el mbito de la realizacin de forma concreta
(p.e. la mayora de edad es a los 18 aos, el plazo del recurso de alzada es de 15 das); por el
contrario, los actos jurdicos indeterminados no estn bien definidos en la ley (p.e. jubilacin
por incapacidad, justo precio).
El acto discrecional no es lo mismo que el concepto jurdico indeterminado:
- la discrecionalidad es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas
igualmente justas (que dependen del juicio subjetivo de la Administracin)
- en el concepto jurdico indeterminado solo cabe una respuesta (p.e. se cumplen o no
se cumplen los requisitos para jubilacin por incapacidad) -> no existen varias
soluciones legtimas
- para el TS los conceptos jurdicos indeterminados son aquellos de definicin
normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y
significacin especficos a la vista de unos hechos concretos
- tambin dice el TS que en la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados
puede distinguirse entre un crculo de certeza positiva (los supuestos que
claramente encajan en el precepto), un halo de incertidumbre (los supuestos de

encaje dudoso) y un crculo de certeza negativa (los supuestos que no encajan

en el concepto)
- es en la zona de incertidumbre donde surge un cierto margen de
apreciacin, que no de discrecionalidad, que la Administracin ha
resolver mediante las pruebas y el juicio preciso para justificar su
legalidad y el acierto de la decisin
- finalmente, la JC-A puede atacar la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados,
pero no la de los actos discrecionales.
En la aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados
a) La administracin puede elegir entra varias alternativas igualmente justas.
b) El margen de apreciacin con el que cuenta la administracin le permite optar entre varias respuestas o
soluciones, puesto que estos conceptos jurdicos indeterminados no intentan delimitar un supuesto concreto.
c) Slo cabe una nica respuesta o solucin al caso concreto.

b) Tcnicas de control de la discrecionalidad.

Como se puede controlar judicialmente la libertad de apreciacin de la Administracin en los
actos discrecionales?
- en primer lugar hay que tener en cuenta que en todo acto discrecional hay elementos
reglados: la competencia del rgano, el procedimiento que ha de seguirse para adoptar
el acto discrecional, y el fin pblico del acto discrecional
- el TS dice que los Tribunales no son los encargados de valorar las circunstancias que
motivan la aplicacin de la potestad discrecional
- pero pueden fiscalizar los elementos reglados (la competencia, el
procedimiento y el fin pblico del acto)
- tambin pueden fiscalizar los hechos determinantes y el respeto de los
principios generales del Derecho (como el principio de buena fe y el de
proporcionalidad)
- el principio de proporcionalidad se aplica especialmente en materia
sancionadora: la sancin debe ajustarse a la gravedad de las
infracciones cometidas
- el principio de buena fe y el de confianza legtima son de necesaria
observancia (segn el art. 3.1 Ley 30/92).
El control de proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad slo es posible cuando estos
principios se justifican adecuadamente en las motivaciones de las decisiones administrativas
discrecionales; de hecho el art. 54 de la Ley 30/92 seala que los actos que se dictan en el
ejercicio de potestades discrecionales han de ser motivados.
c) La polmica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La
configuracin por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial.
Un sector doctrinal sostiene que la JC-A no puede sustituir la decisin discrecional
administrativa:
- dicen que el control judicial se basa en ltima instancia en garantizar el principio de
interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos
- pero este principio es demasiado abstracto y general
- por otra parte, es aplicable tambin al poder judicial; esto es, tambin podra
ser arbitraria la resolucin del juez
- adems, este sector critica la necesidad de la motivacin como primer criterio para
distinguir lo discrecional de lo arbitrario
- ya que lo discrecional significa libertad de eleccin para la Administracin
- el control judicial excesivo es contrario a la divisin de poderes, y convierte al Juez en
un administrador negativo.

Por el contrario, otro sector sostiene que la Constitucin de 1978 ha erigido al Juez en guardin

del Legislativo y del Ejecutivo, disminuyendo los poderes de estos

- esto es, si la Administracin debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho, as como a los fines que la justifican, el Juez puede llegar a criticar y decidir
sobre los actos discrecionales de la Administracin hasta donde le permita el Derecho.
A este respecto, el profesor dice que el pleno control judicial de las AAPP se est poniendo en
riesgo por otras vas pro-Administracin: la huida de las AAPP hacia el Derecho privado, las
leyes singulares, la atribucin a la Administracin (mediante ley) de poderes no slo
discrecionales sino libres o arbitrarios (adjudicacin de contratos, libres designaciones), y otras
materias exentas de control judicial.

4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.

A efectos de su exclusin del control judicial es interesante la distincin entre actos que no
causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
a) Actos que causan o no estado.
Los actos administrativos que causan estado son los que agotan la va administrativa (y por
tanto pueden ser impugnados judicialmente):
a) Las resoluciones de los recursos de alzada
b) Las resoluciones (dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no
sometidas a instrucciones jerrquicas) dictadas en sustitucin del recurso de alzada en
procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico,
salvo que una ley establezca lo contrario
d) Las dems resoluciones de rganos administrativos, cuando una disposicin legal o
reglamentaria lo establezca
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadores del procedimiento.
Los actos que no causan estado son los que no expresan de manera definitiva la voluntad de
la Administracin, porque contra los mismos se pueden interponer recursos administrativos
(antes de acudir a la va judicial)
- el medio normal para conseguir la recurribilidad judicial de estos actos es agotar la va
administrativa mediante la interposicin de un recurso de alzada (que agota de una
sola vez la va administrativa, como se estudia con detalle ms adelante).
Agotan la va administrativa:
a) las resoluciones de los recursos de alzada.
b) las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley
establezca lo contrario.
c) las dos respuestas anteriores son correctas.
Los actos administrativos que no causan estado
a) son aquellos que agotan la va administrativa y pueden ser judicialmente impugnados.
b) son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organizacin administrativa en que se
producen porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerrquico del
rgano que los dict o ante otro rgano, antes de acudir a la va judicial.
c) son las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Actos consentidos o firmes.

Los actos consentidos o firmes son los actos administrativos, hayan o no causado estado, que
son manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un rgano administrativo (porque ya no se
pueden impugnar en va administrativa o jurisdiccional [por el transcurso de los plazos
establecidos sin que el interesado haya interpuesto el correspondiente recurso]):
- en este sentido, no se admite el recurso C-A contra los actos que sean reproduccin
de otros anteriores que sean definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma
- el TS exige lo siguiente para que un acto sea firme o consentido:

- el acto sea declaratorio de derechos

- y que el interesado haya prestado su consentimiento
- normalmente mediante su aquietamiento procedimental o procesal
(esto es, no se ha recurrido en tiempo)
- o que se haya recurrido a travs de un medio de impugnacin
improcedente o inadecuado
- o que se haya procedido a su cumplimiento voluntario (evidenciando
aquiescencia con su contenido)
- el concepto de firmeza administrativa [cosa juzgada administrativa] es equivalente al
que se utiliza para las sentencias judiciales que, por no haber sido impugnadas en
tiempo y forma, devienen igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso
ordinario.
Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la accin de nulidad (que se puede ejercitar
en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho):
- a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, si se
trata de actos nulos de pleno derecho -> el interesado puede reabrir el debate
administrativo mediante una peticin de revisin de oficio
- si la Administracin autora del acto lo deniega -> se puede, en su caso,
impugnar en va JC-A.
c) Actos reproductorios y confirmatorios.
Los actos reproductorios o confirmatorios, que tampoco son recurribles, son los que reiteran
(por reproduccin o por confirmacin) otros actos anteriores firmes y consentidos
- se pretende evitar reabrir un debate judicial sobre lo ya resuelto definitivamente por
va administrativa o judicial; por eso el acto confirmatorio no debe recoger novedades
respecto del anterior, siendo simplemente una reproduccin o confirmacin
- el TS dice que el acto no es recurrible:
- aunque cambie el rgano o los recurrentes o los objetos
- o aunque cambien las pretensiones
- o cambien los fundamentos legales aducidos
- o cambie el ordenamiento jurdico aplicable.
Sin embargo, el Tribunal Supremo admite el recurso contra:
a) los reglamentos, as como los actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos
(como el pago de nminas a funcionarios)
b) los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a
circunstancias nuevas
c) los actos nulos de pleno derecho son siempre impugnables (aunque haya
transcurrido el tiempo)
d) los actos que reiteran o confirman otros que no hayan sido notificados o lo fueron de
forma defectuosa.
El acto administrativo reproductorio y confirmatorio es aquel:
a.- Que reitera, por reproduccin o por confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos.
b.- Que reitera, por reproduccin o por confirmacin, otros anteriores que no son firmes.
c.- Que reitera, por reproduccin o por confirmacin, otros anteriores que no han sido consentidos por los
particulares interesados.

5. Actos favorables y actos de gravamen.

Son los que amplan o restringen la esfera jurdica de los particulares (producen regmenes
jurdicos diversos)
- en algunos casos, el acto administrativos puede ser favorable para un conjunto de
beneficiarios y de gravamen para otros -> son los actos de doble efecto o mixtos (estos
actos siempre se producen cuando la Administracin realiza alguna actividad arbitral,
por ejemplo en las expropiaciones).
a) Actos favorables.

Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los
particulares:
- son fciles de dictar, pero difciles de anular o revocar
- para su revocacin se necesita seguir procedimientos formalizados
- no necesitan motivacin respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en
normas con rango de ley
- excepcionalmente pueden ser retroactivos.
Entre los actos favorables se incluyen:
1. Admisiones:
- son actos para incluir a un sujeto en una institucin u organizacin (o en una
categora de personas), para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas
o del disfrute de determinados servicios administrativos
- ejemplos: la admisin de un profesional en su correspondiente Colegio, o
admisin en una Universidad pblica, o admisin en una convocatoria pblica
de subvenciones
2. Concesiones:
- son resoluciones por las que una Administracin transfiere a un sujeto un
derecho o poder propio, o que limitan el derecho o poder propios de esta
Administracin constituyendo un nuevo derecho o poder a favor de otros
- concesiones traslativas son aquellas en las se concede un servicio
pblico, donde el concesionario se subroga exactamente en la misma
posicin que tena la Administracin cuando lo gestionaba directamente
(ejemplo: la privatizacin de las guaguas municipales)
- concesiones constitutivas son las que conceden el uso excepcional o
privativo de un dominio pblico (ejemplo: concesiones de labores
mineras o de chiringuitos de playa)
3. Autorizaciones:
- la Administracin confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o
derecho que preexiste en estado potencial
- no se crea por lo tanto el derecho, pero su ejercicio slo es lcito
cuando la Administracin constata los lmites y requisitos para su
ejercicio, o constata que no existen motivos para su denegacin
- la autorizacin puede recaer sobre una actividad material o sobre un
acto jurdico
- los ejemplos ms comunes son en la polica de seguridad (por ejemplo,
autorizacin de industrias peligrosas o contaminantes) o en materia urbanstica
(licencia de obras), y en general como tcnica preventiva
4. Aprobaciones:
- la Administracin presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados
y vlidos (esto es, se aprueban actos que ya han sido realizados)
- es el campo de los controles administrativos y recae siempre en un acto
jurdico
- el control de la aprobacin puede ser para verificar la conveniencia u
oportunidad del acto controlado, o simplemente su conformidad con el
ordenamiento jurdico
- la aprobacin no es en s misma un acto de control, sino el final de un acto
ms complejo
5. Dispensas:
- la Administracin exonera a un administrado o a otra Administracin del
cumplimiento de un deber ya existente
- la dispensa slo puede tener lugar cuando est prevista en la ley (ya que se
opone al principio de igualdad de los administrados)
- la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos, as como otras
prohibiciones legales expresas de dispensas son obstculos para las
dispensas.

Una licencia de obras

a) es una concesin administrativa.

b) es una autorizacin.
c) es una dispensa.
En la autorizacin administrativa
a) no existe un derecho preexistente del particular, sino que ste nace justamente del acto autorizatorio.
b) existe un derecho preexistente del particular.
c) existe un derecho preexistente de la Administracin, cuyo uso cede a los particulares por medio del acto
autorizatorio.
Las concesiones
a) Son resoluciones en las que una administracin transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio.
b) Son resoluciones en las que la administracin confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o
derecho preexistente.
c) Son resoluciones en las que una administracin permite a otros sujetos el ejercicio de un derecho o
facultad tras haber constatado la existencia y lmites del derecho, y que no existen motivos contrarios a su
plena efectividad.

b) Actos de gravamen (o restrictivos).

Los actos de gravamen son los que limitan la libertad o derechos de los administrados o bien
los que imponen sanciones; el ordenamiento jurdico exige para su emisin determinadas
garantas a favor del interesado:
- es inexcusable el trmite de audiencia del interesado y la motivacin
- el efecto retroactivo est prohibido por la Ley 30/92 y por la CE (art. 9.3)
- la revocacin no tiene tantos trmites procedimentales como los actos favorables,
pero si un lmite material: que la revocacin no constituya dispensa o exencin no
permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico.
Un acto administrativo de gravamen puede revocarse cuando:
A.- La revocacin constituya un trato favorable para el administrado que pueda ser contrario al ordenamiento
jurdico.
B.- La revocacin no sea de actos que constituyan errores materiales de la Administracin.
C.- La revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio
de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.

Entre los actos restrictivos se incluyen:

1. rdenes:
- la Administracin impone a un sujeto un deber de conducta (hacer o no hacer)
de cuyo incumplimiento puede derivarse una sancin pernal o administrativa,
sin perjuicio de su propia ejecucin por la Administracin
- presupone una potestad de supremaca general (propia de las AAPP
territoriales) sobre todos los ciudadanos de su territorio o determinadas clases
de ellos con una relacin jurdica especial con la Administracin (por ejemplo,
sobre los funcionarios, concesionarios, )
2. Actos traslativos de derechos:
- se transfiere la propiedad o algunas de sus facultades a una Administracin o
un tercero
- un ejemplo es la expropiacin forzosa
3. Actos extintivos:
- la Administracin extingue un derecho o una relacin jurdica, actuando
directamente sobre el acto origen del derecho o sobre los derechos
propiamente dichos
- extincin de un derecho mediante la anulacin del acto que lo cre:
bien eliminando el acto con efecto retroactivo al momento en que naci
(ex tunc) o bien mediante la revocacin del acto creador pero sin
efectos retroactivos (ex nunc)
- ejemplos de actos que actan directamente sobre derechos: la
confiscacin de objetos ilcitos o prohibidos (drogas o armas), que no
incluirn derecho a indemnizacin; la caducidad o decadencia de
derechos que se origina como sancin de un comportamiento contrario
a la finalidad por la que se otorg el derecho (por ejemplo, la extincin
de una concesin sobre dominio pblico)

4. Actos sancionadores:
- la Administracin impone una sancin como consecuencia de una infraccin a
lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo.
La confiscacin de un arma prohibida
a) Es una orden.
b) Es un acto extintivo.
c) Es un acto sancionador.

6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo.

Los actos administrativos pueden ser:
- expresos: cuando existe una declaracin expresa de la Administracin dirigida a
producir efectos jurdicos
- presuntos o por silencio administrativo: la Administracin resuelve no contestando a
una peticin
- el silencio de la Administracin ante una solicitud o recurso no es un acto,
sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad de la
Administracin dirigida a producir efectos jurdicos.
En el Derecho privado, se admite en general que el silencio de una parte (cuando tena
obligacin de responder) frente a la demanda de otra puede suponer el asentimiento; para ello
el TS exige dos condiciones:
- que el que calla pueda contradecir (esto es, ha de tener conocimiento de los hechos)
- y que el que calla tuviera obligacin de contestar (o al menos que fuera natural y
normal que manifieste su disentimiento).
En el Derecho administrativo, se atribuye al silencio de la Administracin un significado unas
veces negativo o desestimatorio (son los actos presuntos negativos) y otras veces positivo o
estimatorio (son los actos presuntos positivos).
a) Evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del silencio
como acto presunto negativo y sus excepciones.
La falta de respuesta de la Administracin a una peticin ha tenido tradicionalmente un
significado negativo o desestimatorio de esa peticin o recurso
- transcurrido el plazo correspondiente para obtener una respuesta de la Administracin
se supona que la desestimacin era formal -> se poda acudir a las vas subsiguientes
de recurso administrativo o judicial
- as fue la primera regulacin del silencio en los Estatutos Municipal y Provincial de
Calvo Sotelo de 1924 y 1925.
La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 estableca:
- una vez pasados 3 meses de una peticin se permita la denuncia de mora, y tras
otros 3 meses de silencio se poda entender desestimada la peticin para acudir al
recurso administrativo o C-A, segn los casos
- si se trataba de un recurso se poda entender la desestimacin al cabo de 3 meses
para el recurso de alzada y 1 mes para el de reposicin
- como excepcin se admita el silencio positivo en las relaciones interorgnicas o
interadministrativas en los supuestos de autorizaciones y aprobaciones (pero para los
particulares slo era positivo en el caso de disposicin expresa que as lo estableciera)
- el riesgo del silencio positivo llev a limitar sus efectos, de tal manera que el
TS permiti, con pocos requisitos, anular las autorizaciones o licencias
obtenidas mediante actos presuntos positivos cuando su otorgamiento
implicara nulidad de pleno derecho.

10

b) La regulacin inicial de los actos presuntos en la Ley 30/1992.

Dice el profesor que el objetivo principal de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn fue
regular el silencio administrativo; esto es, la Ley 30/92 intent paliar (sin xito dice el profesor)
la inseguridad jurdica de autorizaciones y otros derechos obtenidos mediante silencio positivo:
- se reiter la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa en tres
meses; en caso contrario el funcionario poda incurrir en responsabilidad disciplinaria y
remocin del puesto de trabajo
- su excepcional prrroga de otros 3 meses tena carcter positivos en unas materias y
negativo en otras materias, segn hubiera determinado previamente cada AAPP o, en
su defecto, las materias que la propia ley dictaba
- pero para acreditar el silencio era necesario volver al rgano silente y obtener de l un
certificado de que este silencio se haba producido (conminando de nuevo al
funcionario a su expedicin bajo amenaza de infraccin disciplinaria grave)
- si era un acto presunto negativo: una vez que se dispona del certificado se
poda acceder a los recursos administrativos y judiciales
- si era un acto presunto positivo: el administrado poda ejercitar el derecho, en
principio
- pero la Administracin poda alegar que el acto era nulo de pleno
derecho alegando que no se daban en l las condiciones esenciales
para la correspondiente adquisicin de derechos que en l se
reconocen.
La presin sobre los funcionarios era muy alta (pues aunque el expediente estuviese
incompleto lo tena que resolver) y el propio funcionario tena que certificar su propia falta
mediante el certificado de actos presuntos, lo que poda ir en contra del derecho a no
confesarse culpable (art. 24 CE). Por eso se modific mediante la Ley 4/1999.
c) La regulacin del silencio administrativo y de los actos presuntos por la Ley 4/1999,
de modificacin de la Ley 30/1992.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, introduce una nueva
regulacin del acto presunto, que parte de la obligacin de la Administracin de resolver de
forma expresa:
- en general, el plazo para resolver ser de 3 meses
- no obstante, la norma reguladora del procedimiento concreto puede fijar un plazo
superior (nunca mayor de 6 meses)
- finalmente, una ley o norma comunitaria puede establecer un plazo mayor.
Transcurrido dicho plazo sin resolver la solicitud se puede entender estimada o desestimada
por silencio administrativo:
- la regla general es que el silencio es positivo en los procedimientos iniciados a
instancia del interesado (esto deriva de la legislacin europea y se aplica sobre todo
a las autorizaciones)
- la excepcin es el silencio negativo, en los siguientes casos:
1. Que una norma con rango de ley o norma comunitario lo establezca.
2. Los siguientes procedimientos:
a) De ejercicio del derecho de peticin de CE 29.
b) Cuando se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas
al dominio pblico o al servicio pblico.
c) De impugnacin de actos o disposiciones (salvo recurso de alzada
que se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, que se
entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el
rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre
el mismo).

11

El silencio se produce como consecuencia de no resolver y notificar en el plazo previsto; la ley

ha previsto que a los efectos de entender cumplida la obligacin de notificacin en plazo es
suficiente la notificacin que contenga cuando menos el texto ntegro del acto, as como el
intento de notificacin debidamente acreditado.
Usted solicita al Ayuntamiento de su municipio que coloque un paso de peatones frente a su vivienda. Si transcurre el
plazo mximo que tiene la administracin para resolver sin que a usted le hayan notificado resolucin expresa
a) Podra entender la solicitud estimada.
b) Podra entender su solicitud desestimada. [ya que se trata del derecho de peticin]
c) En este supuesto concreto, al ser excepcional, habra que esperar la resolucin expresa del Ayuntamiento.

Efectos del silencio administrativo:

- la estimacin por silencio positivo tiene los efectos de acto administrativo finalizador
del procedimiento
- la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse si
es confirmatoria del derecho
- por el contrario, la desestimacin por silencio negativo produce los solos efectos de
permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o C-A que resulte
procedente
- la resolucin expresa que adoptar la Administracin no tiene vinculacin
alguna con el sentido del silencio; puede ser estimatoria o desestimatoria
- esto es, la produccin del silencio administrativo puede ser, o no, seguida de la
correspondiente resolucin expresa.
La estimacin por silencio administrativo tiene la consideracin de:
a) un acto administrativo que finaliza el procedimiento.
b) un acto administrativo de trmite.
c) un acto que permite a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contenciosoadministrativo que resulte procedente.

Los actos administrativos que se producen por silencio se pueden hacer valer ante la
Administracin o ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada:
- producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que deben dictarse y
notificarse
- cmo se acredita su existencia?
- por cualquier medio de prueba admitido en Derecho (normalmente copias de
los documentos dirigidos a la Administracin)
- por el certificado acreditativo del silencio que puede solicitarse ante el rgano
competente para resolver (que se debe emitir en el plazo mximo de 15 das
desde que se solicita) -> y si no se emite?: situacin kafkiana dice el profesor.
En los procedimientos iniciados de oficio (que normalmente son limitadores de derechos o
sancionadores) no se produce acto presunto positivo, sino caducidad del procedimiento:
- el vencimiento del plazo mximo para resolver y notificar no exime a la Administracin
del cumplimiento legal de resolver
- si se trata de procedimientos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o
constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los
interesados que hubieran comparecido pueden entender desestimadas su
pretensiones por silencio administrativo
- por el contrario, si se trata de procedimientos en que la Administracin ejercite
potestades sancionadoras, o en general, de intervencin, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad.

7. Los elementos del acto administrativo.

En la doctrina espaola, que sigue a la italiana [que utiliza la dogmtica privatista de los actos
jurdicos], se clasifican los elementos:
- por una parte en subjetivos, objetivos y formales
- por otra parte en esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma) y
accidentales (trmino, condicin y modo).

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Pero dice el profesor que los actos administrativos estn ms relacionados con los actos
judiciales que con los actos privados:
- por eso en los actos administrativos adquieren relevancia elementos como la causa y,
sobre todo, el fin (que tienen muy poca o ninguna relevancia en el caso de los actos
privados)
- mientras que en el acto privado es importante el principio dispositivo, en el acto
administrativo es importante el principio de tipicidad (que impide desvirtuar los efectos
de los actos a travs de los elementos accidentales)
- finalmente, en los actos privados no hay generalmente procedimiento formal (rige el
principio de libertad de forma), mientras que en el acto administrativo tienen mucha
importancia los elementos formales (el procedimiento, la exigencia de escritura y de
notificacin) para que el acto adquiera eficacia.

8. El titular del rgano y la competencia

El acto administrativo emana de un sujeto (que es siempre una AAPP), pero la AAPP acta
siempre a travs de una persona fsica titular del rgano. Vamos a estudiar este elemento
subjetivo (el titular: funcionario o autoridad poltica) del acto administrativo.
Nombramiento del titular
- el nombramiento del titular debe ser vlido (regularidad de la investidura)
- el nombramiento es invlido cuando:
- el titular se hubiera adelantado o haya sido cesado
- el rgano est ocupado fraudulentamente por un impostor
- el rgano est ocupado por una persona ajena a la Administracin que en
circunstancias excepcionales se ha hecho cargo del cargo, actuando en
nombre de sta
- la doctrina califica a todos estos casos como funcionarios de hecho -> los
actos realizados por estas personas son siempre nulos?
- hay quien dice que en aras de la seguridad jurdica y de los derechos
de los terceros de buena fe, debe reconocerse valor a dichos actos
siempre que se adecen al Derecho en todos los dems elementos
(segn estudia la teora del rgano).
Abstencin y recusacin: la imparcialidad
- la LRJ regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad del
titular del rgano, principio que la Constitucin impone a toda la actividad administrativa
(art. 103 CE: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y
acta ...)
Abstencin:
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den
algunas de las circunstancias sealadas en el nmero siguiente de este artculo se
abstendrn de intervenir en el procedimiento y lo comunicarn a su superior inmediato,
quien resolver lo procedente.
2. Son motivos de abstencin los siguientes:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores
de entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as
como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el
asesoramiento, la representacin o el mandato.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

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3. La actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas

en los que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la
invalidez de los actos en que hayan intervenido.
4. Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se d alguna de
las circunstancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente.
5. La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad.

- la autoridad o funcionario debe abstenerse (y tambin ordenar al inferior que se

abstenga), incurriendo en responsabilidad en caso contrario
- pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido
- esta es una regla lgica: no debe anularse un acto administrativo o
deshacerse una operacin que pudiera ser favorable a los intereses pblicos
por una simple razn de incompatibilidad formal y de sospecha de parcialidad
que puede no haber sido determinante.
Recusacin:
1. En los casos previstos en el artculo anterior podr promoverse recusacin por los
interesados en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento.
2. La recusacin se plantear por escrito en el que se expresar la causa o causas en
que se funda.
3. En el da siguiente el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no la
causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de tres
das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto
que termine el procedimiento.

- por las mismas causas de abstencin, los interesados podrn promover la recusacin
del titular del rgano en cualquier momento del procedimiento, hacindolo por escrito
ante el inmediato superior, en el que se expresar la causa o causas en que se funda,
procedindose entonces de la siguiente forma:
- en el da siguiente, el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o
no en l la causa alegada
- en el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto
seguido
- si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en
el plazo de 3 das, previos los informes y comprobaciones que
considere oportunos
- contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin
perjuicio de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso
(administrativo o c-a, segn proceda) contra el acto que termine el
procedimiento.
La recusacin del titular de un rgano administrativo en los casos en los que proceda
a) Podr realizarse por los interesados, en cualquier momento del procedimiento, siempre que se haga por
escrito expresando las causas en que se funda.
a) Podr realizarse por los interesados, al inicio del procedimiento, siempre que se haga por escrito
expresando las causas en que se funda.
c) Podr realizarse por el titular del rgano inmediato superior, en cualquier momento del procedimiento,
siempre que se haga por escrito, expresando las causas en las que se funda.
La relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, es causa de:
a) Causa de irregularidad de la investidura del titular del rgano administrativo
b) Causa de incapacidad
c) Causa de abstencin y recusacin.

Capacidad de obrar y ausencia de vicios en el consentimiento del titular

- es el tercer elemento a considerar en cuanto al titular del rgano
- la incapacidad del titular (por enajenacin mental o la concurrencia de determinados
vicios de voluntad, como el dolo o la violencia) no afectan a la validez del acto si ste,
desde el punto de vista objetivo, se produce de acuerdo con el ordenamiento jurdico
- por el contrario, en el Derecho privado, s que la validez del acto jurdico se ve
afectada por la incapacidad del sujeto.

14

La competencia del titular

- la competencia es la aptitud que tiene un rgano de la Administracin para emanar
actos jurdicos en nombre de la Administracin
- es el elemento fundamental (y en la prctica mucho ms relevante que los vicios
anteriores)
- la competencia depende de la materia, la jerarqua y el territorio
- el titular es competente para aquellas materias que tiene asignadas (pe
industria, educacin,...)
- estas materias estn repartidas dentro de una determinada jerarqua de
rganos (los asuntos ms importantes son competencia de los rganos
superiores)
- un rgano solo acta dentro de un territorio (la provincia, el municipio, ...)
- en general las competencias son establecidas por las normas de manera impersonal
(p.e. el Jefe de Servicio tiene tal competencias, sin importar que sea Juanito o Pepita)
- las competencias pueden ser modificadas sin que sus titulares o los particulares
puedan esgrimir un derecho a su mantenimiento
- las competencias no se pueden negociar o renunciar a su ejercicio
Competencia (art. 12):
1. La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o
avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes. La
encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin
de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes de su
ejercicio que en cada caso se prevn.
2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos
administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de
aqullos en los trminos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribucin de competencias.
3. Si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el
rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y
del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn.

- la falta de competencia y el consiguiente vicio de incompetencia es susceptible de

originar dos tipos de invalidez en nuestro Derecho:
- la incompetencia manifiesta, por razn de materia o de territorio, da lugar a la
nulidad de pleno derecho del acto
- la incompetencia no manifiesta o relativa es la que se da por razn de
jerarqua, y es convalidable
Convalidacin (art. 67):
1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.
2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin
podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict
el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto
mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.
Si el Ministerio de Educacin liquidase un impuesto
a) el acto sera nulo de pleno derecho.
b) el acto sera anulable.
e) al tratarse de un vicio de competencia, es susceptible de convalidacin.

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9. La causa y los presupuestos de hecho.

La doctrina distingue entre causa jurdica o inmediata de los actos administrativos (que es la
finalidad para un determinado tipo de actos), y la causa natural o remota (que es el fin
particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto)
- en el caso de una concesin, la causa jurdica o inmediata consiste en crear un nuevo
derecho para el concesionario, mientras que el motivo o causa natural puede ser muy
diverso (p.e. crear un nuevo servicio pblico, mejorar otro ya existente, aprovechar los
bienes de dominio pblico, )
- el acto administrativo ser vlido cuando se realiza no slo de conformidad a un fin
tpico, sino adems de conformidad con un fin particular lcito
- la ley se refiere a la causa jurdica (el contenido de los actos se ajustar a lo
dispuesto por el ordenamiento jurdico) y a la causa natural (el contenido ser
determinado y adecuado a los fines de los actos), prohibiendo por tanto los motivos de
inters privado como finalidad de los actos administrativos.
Produccin y contenido de los actos administrativos (art. 53)
1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al
procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y
ser determinado y adecuado a los fines de aqullos.

Otra doctrina (francesa) equipara los trminos presupuestos de hecho y causa o motivo
legal:
- toda decisin administrativa encuentra su justificacin o censura en una cierta
situacin de hecho existente (porque la norma requiere para el ejercicio de las
competencias que tal hecho exista en el momento en el que se dicte el acto)
- por ejemplo, si la norma dice que se sacrificarn animales en caso de
epidemia, la existencia de epidemia condiciona la competencia de la
administracin para ordenar el sacrificio de animales
- lo mismo cabe decir sobre una sancin administrativa
- el control del Juez sobre la causa atender a la verificacin de los hechos que
integran la causa
- la jurisprudencia francesa seala que la Administracin tiene la obligacin de
explicitar ante el Juez, en caso de impugnacin de un acto, los motivos de su
decisin (incluso en los casos en que formalmente no existe obligacin legal de
motivar)
- el Juez puede convalidar un acto viciado (por motivacin errnea) cuando
concurra otro acto que sirva para justificar el acto administrativo
- tambin nuestra legislacin recoge la solucin de convalidacin de un acto
viciado por motivacin errnea (o indebidamente invocado por las AAPP)
cuando concurre otro acto que sirva para justificar su decisin: Los actos nulos
o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro
distinto producirn los efectos de ste (art. 65).
Conclusin: El presupuestos de hecho (causa jurdica o inmediata, o motivo legal) constituye la
justificacin objetiva de la decisin administrativa; mientras que los mviles (causa natural o
remota, o motivo especfico) expresan el deseo o el fin concreto que se propone el autor del
acto.
La diferencia entre la causa jurdica y los mviles del acto administrativo est en que:
a.- No existe ninguna diferencia entre una y otros porque son lo mismo.
b.- La causa jurdica, presupuestos de hecho o motivo legal constituyen la justificacin objetiva de la
decisin, mientras que los mviles expresan el fin que se propone el autor del acto cuando ejercita la
competencia.
c.- La causa jurdica expresa el fin que se propone el autor del acto cuando ejercita la competencia, mientras
que los mviles son la justificacin objetiva de la decisin.

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10. Los mviles y la desviacin de poder.

Los mviles de los actos de las AAPP deben adecuarse a los fines pblicos por los que la
competencia ha sido atribuida:
- el ejercicio de una competencia con una finalidad distinta de la que la justifica
constituye el vicio conocido como desviacin de poder
- Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder (art. 63)
- La sentencia estimar el recurso C-A cuando la disposicin, la actuacin o el
acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la
desviacin de poder (art. 70.2 LJCA)
- se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso del derecho (todo acto u omisin que
por la intencin de su autor, por su objeto, o por las circunstancias en que se realice sobrepase
manifiestamente los lmites del ejercicio de un derecho, con dao para tercero, art. 7.2 CC):
- en ambos casos se usa de un poder jurdico con una finalidad antisocial y
malintencionada, en sentido distinto del querido por el legislador
- los efectos derivados de la apreciacin de abuso del derecho o de la desviacin de
poder son anlogos:
- el abuso del derecho dar lugar a la correspondiente indemnizacin y a la
adopcin de las medidas judiciales o administrativas que impidan la
persistencia en el abuso, lo mismo que puede conseguirse con la estimacin de
un recurso fundado en la desviacin de poder.
Para determinar si existe el vicio de la desviacin de poder se debe determinar la finalidad o
intencin del legislador al asignar una potestad o competencia (para averiguar despus la
finalidad realmente perseguida por el autor del acto y comparar ambas); entre los supuestos
clsicos de desviacin de poder estn:
- actos dirigidos a evitar la ejecucin de la cosa juzgada
- actos que comportan un fraude de ley
- actos dictados a favor un tercero o un grupo
- actos que se dictan con motivos electorales
- actos que utilizan las multas con fines recaudatorios
- actos que se dictan al margen del procedimiento establecido para eludir determinadas
garantas a favor de particulares.
Cul de estos vicios podra constituir una desviacin de poder?
a) La realizacin por la administracin de graves irregularidades formales para alcanzar un fin distinto al
exigido por la norma.
b) La adopcin de un acto administrativo por un rgano incompetente.
c) La adopcin de un acto administrativo por una persona que acta como autoridad o funcionario pero cuyo
nombramiento no es vlido

Citar, por ltimo, que la propia Constitucin obliga a las AAPP a someterse a los fines que la
justifican: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican (art. 106.1 CE).
11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos.
El contenido de los actos administrativos es definido por Zanobini como aquello que con el acto
la autoridad administrativa entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar; este
autor distingue entre el contenido natural, el implcito y el accidental o eventual; otros autores
distinguen nicamente entre contenido natural y contenido accidental.

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Contenido natural es el que sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusin con
otros:
- el contenido natural consiste en permitir a una persona ejercitar su derecho en el caso
de una autorizacin, y consiste en el traspaso coactivo de una propiedad en el caso de
una expropiacin; el contenido natural tambin se le llama el contenido esencial
(porque si falta el acto se desvirta).
El contenido implcito es aquel que, aunque no est expresamente recogido por el acto
singular, se entiende comprendido en l (por estarlo en la regulacin legal)
- por ejemplo, la indemnizacin o justiprecio en las medidas expropiatorias, o el
derecho a sueldo en el nombramiento de un funcionario.
Los contenidos accidentales o eventuales de los actos son el trmino, la condicin y el modo:
a) El trmino es el momento a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto
(normalmente un da determinado):
- el trmino inicial es aquel en el que el acto adquiere eficacia [supungo que en
general cuando se notifica el acto], aunque tambin puede ser posterior, el
mismo, o anterior al momento en que se dicta el acto
- el trmino final es cuando el acto deja de tener efectos
b) La condicin es la clusula que subordina el comienzo o cesacin de efectos de un
acto al cumplimiento de un suceso fortuito (suceso por lo comn daoso, que acontece
por azar, sin poder imputar a nadie su origen) o incierto
- en el caso de suceso fortuito la condicin ser suspensiva, y en el caso de
suceso incierto la condicin ser resolutoria
- estas condiciones se distinguen de aquellas condiciones que establece la ley
(y a las cuales igualmente se subordina el comienzo o fin de la eficacia de los
actos)
c) El modo es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha
dictado el acto, exigindole un determinado comportamiento del que depende la
posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto
- no se debe confundir el modo con los deberes que la ley impone directamente
como contenido implcito del acto.
Los elementos accidentales de los actos administrativos son:
a) El trmino, la condicin y el modo.
b) La condicin y el modo.
c) La forma, la motivacin y la notificacin.
d) Ninguna de las anteriores respuestas es correcta.
.................................... es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, por la cual
se le exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto.
a) El trmino.
b) El modo.
c) La condicin.

Estas clusulas accesorias o accidentales slo se dan cuando la Administracin hace uso de
sus facultades discrecionales y no hay norma contraria que se oponga a su inclusin en el acto
(de otra manera seran ilegales)
- cuando concurren vicios invalidante de la clusula accesoria, su nulidad no se
contagia a todo el acto (salvo que la inclusin de la clusula haya sido la razn
determinante de su emisin)
- en este sentido, la nulidad de la condicin conlleva de ordinario la invalidez de todo el
acto, pero la nulidad del modo slo comporta la invalidez de dicha clusula.

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12. Los elementos formales.

Los elementos formales de un acto administrativo son el procedimiento, la forma de la
declaracin y la motivacin cuando es legalmente exigible.
a) Procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo es el conjunto de actividades preparatorias y conducentes al
acto o resolucin final:
- la finalidad del procedimiento administrativo es asegurar el acierto y la eficacia de la
Administracin, adems de garantizar los derechos y libertades de los particulares
- el procedimiento es un requisito esencial del acto administrativo, que cumple una
funcin anloga al proceso judicial y al procedimiento legislativo (pero con menores
exigencias formales); la esencialidad del procedimiento est impuesta por la
Constitucin y la Ley 30/92:
- La ley regular c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos (art. 105 CE)
- Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al
procedimiento establecido (art. 53.1)
- Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:
e) Cuando son dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados (art. 62.1).

b) Forma de la declaracin.
Forma (art. 55):
1. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita
otra forma ms adecuada de expresin y constancia.
2. En los casos en que los rganos administrativo ejerzan su competencia de forma verbal, la
constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano
inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la
autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber
autorizar una relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido.
3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el
rgano competente, que especificar las personas u otras circunstancias que individualicen los
efectos del acto para cada interesado.

La regla general es la exigencia de que el acto administrativo tenga forma escrita (lo que
contrasta con el principio general de libertad de actos y contratos privados)
- esta exigencia (similar a la de los actos judiciales) se justifica porque los actos
administrativos son actos recepticios (que necesitan ser comunicados y recibidos por la
otra parte)
- por lo tanto, los actos administrativos deben documentarse, notificarse o publicarse
(porque son creadores de derechos y deberes, y dotados de fuerza ejecutoria, lo que
exige constancia y prueba indubitada)
- y tambin porque en los actos administrativos se integran un conjunto de voluntades a
lo largo del procedimiento (y hay que dejar constancia fidedigna de esa participacin)
- en conclusin, la regla es que los actos administrativos se producirn o consignarn
por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma ms adecuada
de expresin o constancia
- pero no es necesario que cada acto administrativo se haga en un escrito diferente;
cuando deban dictarse una serie de actos de la misma naturaleza (como
nombramientos, concesiones o licencias) pueden refundirse en un nico acto.

19

Cuando el rgano administrativo ejerce su competencia de forma verbal:

- si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar con su firma
una relacin de las resoluciones que haya dictado en forma verbal, con indicacin de
su contenido
- si no se trata de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria,
se efectuar y firmar por el rgano inferior que lo reciba oralmente, expresando en la
comunicacin del mismo la autoridad de que proceda.
El contenido de los actos administrativos puede ser muy diverso (p.e. una sancin, un
nombramiento, ):
- el acto administrativo deber recoger siempre algunos datos que permitan la
identificacin del acto: la autoridad que lo dicta, la decisin (mandato o resolucin) y la
fecha, as como la motivacin cuando sea preceptiva
- debern expresarse adems otros extremos cuando estn exigidos por disposiciones
concretas (p.e. citar los dictmenes preceptivos del Consejo de Estado)
- finalmente es fundamental que el acto administrativo contenga la decisin (que
deber ser motivada en los casos que proceda) y exprese adems los recursos que
procedan contra esta decisin (esto es, el rgano ante el que haya que presentarse y el
plazo para interponerlos, sin perjuicio de los recursos que los interesados puedan
considerar oportunos)
- Art. 89.3: Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se
refiere el art. 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

La denominacin de los actos depende de la autoridad que los dicta: reales decretos del
Consejo de Ministro, rdenes de los Ministros, resoluciones o acuerdos en los dems casos
(tambin pueden ser instrucciones).
c) Motivacin.
La motivacin de los actos administrativos se introdujo en Espaa en la Ley de Bases del
Procedimiento Administrativo de 1890 (se exiga la motivacin en los reglamentos ministeriales)
- la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 exiga la motivacin de los actos
administrativos que limitaban derechos subjetivos, los que resolvan recursos, los que
se apartaran de actuaciones precedentes o del dictamen de los rganos consultivos,
los que debieran serlo por ley, y finalmente los de suspensin de actos
- el Consejo de Europa recomend en 1977 que la legislacin de los pases europeos
incluyera la motivacin cuando los actos son susceptibles de afectar a los derechos,
libertades o intereses de los administrados.
Art. 54:1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y
procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as
como la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de esta
Ley.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que
deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos
de la resolucin que se adopte.

20

La sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho no puede ser tan breve que
pueda ser cumplida con cualquier formulismo:
- la motivacin debe ser suficiente para dar razn plena al proceso lgico y jurdico del
acto
- en este sentido, el Tribunal Supremo:
- exige ms la motivacin en los actos que extinguen derechos que en los que
los crean
- exige que no sea una mera invocacin de un precepto legal sino que aluda a
los hechos concretos
- no exige la fundamentacin de Derecho si la medida adoptada es evidente
- permite la incorporacin o cita de informes o dictmenes previos.

13. Notificacin y publicacin del acto administrativo.

Notificacin y publicacin: definiciones
- la comunicacin del acto administrativo al interesado se hace por medio de la
notificacin o de la publicacin (que son una comunicacin singular a una persona o
personas determinadas)
- la notificacin, ms solemne y formalizada, incluye la atestiguacin de la
entrega por ciertos funcionarios
- la publicacin se dirige a personas en paradero desconocido.
Obligacin de la notificacin: eficacia y ejecutividad
- la notificacin y la publicacin no es un acto ms, sino la condicin para la eficacia del
acto administrativo y para proceder a su ejecucin
- La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est
supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art. 57.2)
- El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a
notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa
(art. 93.2)

- se comunican, adems, no slo los actos finalizadores del procedimiento, sino los
simples actos de trmite, aunque los efectos no sean los mismos, ni la regulacin
tampoco
- las formalidades y contenidos de la notificacin se contemplaron por primera vez en la
LPA de 1889, y despus en la LPA de 1958
- la vigente Ley 30/92 impone el deber de notificar a los interesados las
resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.
Plazo de la notificacin
- el plazo para el inicio de la notificacin es de 10 das desde que se dicta el acto
- pero la superacin de este plazo no determina la nulidad (porque es una
irregularidad no invalidante segn el TS)
- segn el TS, la fecha de la notificacin es la de recepcin de la misma por el
interesado.
La notificacin de un acto administrativo deber ser cursada
a) En el plazo de 15 das desde que el acto haya sido dictado.
b) Dentro del plazo de 10 das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.
c) Dentro del plazo de 1 mes a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.

Contenido de la notificacin
- el contenido de la notificacin deber comprender:
- el texto ntegro de la resolucin (indicando si es o no definitivo en la va
administrativa)
- expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de
presentarse y su plazo de interposicin (sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente)
- no obstante, a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de
notificar, ser suficiente la notificacin que contenga al menos el texto ntegro
de la resolucin, as como el intento de notificacin debidamente acreditado

21

- el acto carecer de eficacia si falta el texto ntegro o los recursos procedentes:

- pero el acto es convalidable, es decir, surtir efecto desde la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de
la resolucin o acto objeto de notificacin, o interponga el recurso procedente
- de no producirse la subsanacin ni darse el interesado por notificado -> el acto
incorrectamente notificado no adquiere firmeza (por lo que se mantiene
indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo).
Toda notificacin ha de contener:
a) La sucinta referencia de los hechos y fundamentos de derecho tenidos en cuenta en la resolucin del
asunto con indicacin de si es o no definitivo en va administrativa, los recursos que procedan, rgano y
plazo ante el que ha de interponerse.
b) La sucinta referencia de los fundamentos de derecho tenidos en cuenta para la adopcin de la resolucin.
c) El texto ntegro de la resolucin con indicacin de si es o no definitivo en va administrativa, los recursos
que procedan, rgano y plazo ante el que ha de interponerse.
A Pedro M. le notifican una resolucin sin indicarle si es o no definitiva en va administrativa ni tampoco los recursos
que contra ella procedan
a) Sera una notificacin nula al producir indefensin.
b) Sera una notificacin defectuosa pero convalidable.
c) La notificacin carecera de validez, y sera necesario repetirla para que el acto pudiera tener efectos.

Lugar de la notificacin
- en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el lugar de notificacin es el
que ste haya designado en la solicitud
- si no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio
- cuando se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse ste
presente, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se
encuentre en el domicilio y haga constar su identidad
- si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin se har constar la
circunstancia en el expediente junto con el da y hora en que se intent, intento
que se repetir por una sola vez ms en una hora distinta dentro de los tres
das siguientes.
Medios de notificacin
- se realizar por cualquier medio que permita tener constancia de su recepcin por el
interesado o su representante, as como la fecha, identidad y contenido del acto
notificado:
- por tanto se permite una notificacin personal (con encuentro ente el agente o
funcionario notificador y el destinatario del acto) y una notificacin por correo
postal (que ha sido la que ha terminado por imponerse con la tcnica de los
certificados; de hecho, los funcionarios de correos son ahora los agentes
notificadores por excelencia)
- a partir de la Ley 24/2001 se permite la notificacin empleando medios telemticos
- se requiere que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o
consentido expresamente su utilizacin, identificando la direccin electrnica,
que deber cumplir los requisitos reglamentariamente establecidos
- esta preferencia o consentimiento puede emitirse y recabarse por
medios electrnicos
- la notificacin se entender practicada, a todos los efectos legales, en el
momento en el que se acceda al contenido en la direccin electrnica
- cuando, existiendo constancia de la recepcin de la notificacin en la
direccin electrnica, transcurrieran 10 das naturales sin que se acceda a su
contenido se entender que ha sido rechazada, salvo que de oficio o a
instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o material del
acceso
- adems, cuando existe constancia del acceso electrnico del interesado al
contenido de las actuaciones administrativas, producir los efectos propios de
la notificacin por comparecencia.

22

Para que la Administracin Pblica pueda utilizar medios telemticos en sus notificaciones es obligatorio que:
A.- La Administracin previamente notifique al administrado advirtindole de que, en lo sucesivo, las
notificaciones sern por los medios telemticos previstos en las normas.
B.- El interesado haya sealado dicho medio como preferente o haya consentido su utilizacin.
C.- El interesado notifique por escrito a la Administracin sealando su preferencia por estos medios.

Rechazo de la notificacin
- el sujeto pasivo de la notificacin es el interesado o su representante
- si el sujeto pasivo rechaza la notificacin -> se tendr por efectuado el trmite de
notificacin
- en todo caso, lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepcin de la
notificacin por el interesado
- por lo tanto, segn el TS no son vlidas las notificaciones cuando no consta
firma alguna que identifique al receptor y el concepto en que ste se hace
cargo de la notificacin, o la realizada por correo certificado con entrega al
portero de la finca (sin constancia de que ste la entregase en la fecha que en
el recibo consta), o cuando el sobre certificado que contiene el traslado de la
resolucin se devuelva por estar ausente el destinatario
- sin embargo el TS ha dada por vlida la notificacin realizada con diligencia
acreditativa de su prctica y depsito en el buzn de correspondencia del interesado.
Si el interesado rechaza la notificacin
a) Se har constar esta circunstancia en el expediente y se repetir por una sola vez dentro de los tres das
siguientes.
b) Se har constar en el expediente especificndose las circunstancias del intento de notificacin, y se tendr
por efectuado el trmite siguindose el procedimiento.
c) Se har constar esta circunstancia en el expediente y se repetir dos veces ms dentro de los tres das
siguientes.

Notificacin por tabln de anuncios

- en caso de dificultades para la notificacin personal, la Ley ha arbitrado un sistema
subsidiario: la notificacin por el tabln de anuncios
- esta notificacin se permite cuando los interesados en un procedimiento sean
desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin, o cuando se ha iniciado la
notificacin pero no se hubiere podido practicar
- en este caso la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del
Ayuntamiento de su ltimo domicilio y en el BOE, de la CA o de la Provincia (segn
cul sea la Administracin de que proceda el acto a notificar y el mbito territorial del
rgano que lo dict)
- en el caso de que el ltimo domicilio conocido del interesado radicara en un
pas extranjero, la notificacin se har mediante su publicacin en el tabln de
anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
La notificacin del acto administrativo mediante tabln de anuncios, se permite cuando:
a.- Los interesados en un procedimiento son desconocidos, se ignora el lugar de la notificacin o el medio, o
bien, cuando se intenta la notificacin y no se ha podido practicar.
b.- Los interesados han designado este medio para ser notificados.
c.- Los interesados en un procedimiento son conocidos pero se ignora el lugar en que ha de series notificada
la decisin.

Publicacin
- es otra forma subsidiaria de notificacin, insertando la resolucin en el Boletn Oficial
correspondiente al mbito territorial de la Administracin
- la Ley 30/92 admite la publicacin:
a) cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas, o cuando la Administracin estime que la notificacin a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos (siendo en este
segundo caso un medio adicional a la notificacin efectuada)
b) para comunicar actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo, en cuyo caso la convocatoria
deber indicar el tabln de anuncios, o medios de comunicacin donde se
efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
realicen en lugares distintos

23

- tanto la notificacin por anuncios como la publicacin pueden contener:

- el texto ntegro del acto
- o una somera indicacin del contenido para que despus el interesado
comparezca en el plazo que se seale para enterarse de su contenido ntegro y
dejar constancia de tal conocimiento
- esta frmula de comunicacin deber utilizarse cuando se aprecie
que la notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto
lesiona derechos o intereses legtimos
- finalmente, la Ley 11/2007 permite sustituir o complementar la publicacin de actos
mediante tabln de anuncios o edictos por la publicacin en la sede electrnica del
organismo correspondiente (esto es, en la pgina web).

24

Tema II. El acto administrativo, 2: Eficacia y ejecutoriedad

1. La presuncin de validez.
El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos
esenciales (lo que lleva consigo que se le atribuya presuncin de validez)
- esto es, los actos administrativos se presumen vlidos mientras su nulidad no haya
sido declarada administrativa o judicialmente
- Ley 30/92: los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa
- el TS ha acuado los trminos presuncin de validez, presuncin de legitimidad, y
presuncin de legalidad, queriendo significar que la actividad de la Administracin se
ajusta por principio a Derecho, y reserva el trmino ejecutividad (para algunos sinnimo
de presuncin de validez) para identificarlo con el de ejecutoriedad.
Segn el TS, la presuncin de validez cubre los actos definitivos, pero no todas las actuaciones
del procedimiento previo que se documentan en el expediente administrativo:
- la presuncin de validez, dice el TS, no desplaza la carga de la prueba (que
corresponde a la Administracin)
- sin embargo, las actas de inspeccin gozan de presuncin de certeza, siempre que el
acto refleje la conviccin personal del inspector, resultado de su inspeccin directa y
personal in situ de los hechos y se trata de verdaderos servicios de inspeccin (en otro
caso tiene el valor de denuncia)
- dentro de los actos internos del expediente (y por tanto no definitivos), la presuncin
de validez se extiende a los acuerdos o propuestas de organismos tcnicos (como los
Tribunales de oposiciones), pero no a los informes tcnicos de rganos administrativos
(que se consideran mediatizados por los contrarios informes privados).
Ntese que tambin los actos y negocios jurdico-privados tambin gozan de presuncin de
validez (segn el Cdigo Civil):
- por lo tanto, la presuncin de validez o legalidad no es una particularidad exclusiva de
los actos administrativos
- lo que realmente diferencia los actos administrativos de los actos privados es la
ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria -> la potestad de la
Administracin de llevar a efecto el mandato que el acto incorpora, violentando la
posesin y la libertad del administrado, sin intervencin judicial alguna.

2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad.

Por eficacia se entiende, en primer lugar, la produccin de los efectos propios de cada uno de
los actos administrativos: definiendo derechos y creando obligaciones de manera unilateral; la
Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos:
- la validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran
- la eficacia hace referencia a la produccin temporal de efectos (que puede hallarse
supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior del acto vlido); con
carcter general, los actos administrativos (como las normas o los actos jurdicoprivados) producen efectos desde la fecha que se dictan, con dos excepciones:
- la demora del acto (que es el retraso en la produccin de sus efectos
propios), que puede originarse:
- porque as lo exija la naturaleza del acto (p.e. no es eficaz el
nombramiento hasta la toma de posesin del funcionario)
- porque el contenido accidental incluya una condicin suspensiva o
trmino inicial que as lo establezca
- o porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o
aprobacin superior
- adems, el acto eficaz puede dejar de producir efectos en los casos
de suspensin (como se ver ms adelante)

25

- la regla general de la irretroactividad evita la proyeccin de la eficacia del

acto sobre el tiempo pasado
- esto es as, sin excepcin, para los actos de gravamen o limitativos de
derechos (lo que es congruente con el principio general de
irretroactividad de los reglamentos administrativos, art. 9.3 CE).
La jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos administrativos:
a) la primera supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el
momento que se dictan o acuerdan, mientras que la segunda se refiere a la produccin temporal de efectos
que puede supeditarse a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior de un acto vlido.
b) la primera se refiere a la produccin temporal de efectos que puede supeditarse a la notificacin,
publicacin o aprobacin posterior de un acto vlido, mientras que la segunda supone la concurrencia en el
acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan.
c) la primera supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde
que se notifica, pblica o aprueba el acto vlido, mientras que la segunda se refiere a la produccin temporal
de efectos que se producen desde el momento que se dictan o acuerdan.

La irretroactividad es tambin el principio general para los actos favorables o ampliativos:

- pero es posible la eficacia retroactiva en dos casos: cuando se dictan en sustitucin
de actos anulados y cuando producen efectos favorables al interesado
- con dos lmites: que los supuestos de hecho existieren ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y que esta eficacia retroactiva no lesione
derechos o intereses legtimos de otras personas
- por otra parte, los actos resolutorios de recursos (o de sentencias judiciales) son en
general retroactivos y no se sujetan a esos dos lmites (ya que de lo contrario se
frustrara la propia funcionalidad de los recursos y sentencias, cuya estimacin implica,
precisamente la retroactividad de lo acordado; es decir, la correccin hacia el pasado
de los efectos del acto anulado y su sustitucin por el que hubiera debido dictarse)
- el TS tambin admite la retroactividad sin lmites en los supuestos de correccin de
errores materiales, as como en las revisiones de los concursos ya resueltos por
haberse tenido en cuenta como demrito de un concursante una falta disciplinaria que
debi haber sido cancelada con anterioridad
- el TS tambin impone la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitucin
de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho, cuando razones de justicia
material as lo exijan
- a favor de esta retroactividad estn los principios de buena fe, seguridad
jurdica, legalidad y de confianza legtima (para evitar que la infraccin del
ordenamiento jurdico por la Administracin beneficie a sta demorando el
nacimiento de situaciones jurdicas ms all del momento en que debieron
nacer).
3. La ejecutoriedad de los actos administrativos.
Definicin y diferencia con los actos privados
- se han empleado como sinnimos ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisin
ejecutoria, accin de oficio, autotutela ejecutiva
- es la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad
de los obligados, violentando su propia libertad y propiedad si fuera necesario
- esta es la verdadera diferencia con los actos privados (que necesitan del
apoyo judicial para conseguir medidas ejecutorias)
- en este sentido, la Administracin puede tomarse la justicia por su mano
(cobrando una multa, expropiando un terreno, ), mientras que los particulares
han de acudir al juez para imponer sus derechos sobre terceros.
Qu diferencia realmente los actos administrativos en relacin con los privados en el Derecho espaol?
a) Que el acto administrativo est dotado de ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria.
b) La eficacia del acto administrativo.
c) Los requisitos formales que se exigen a los actos administrativos.

Regulacin en la Ley 30/1992

- Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn
proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los
supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la
ley exijan la intervencin de los Tribunales (art. 95).

26

Justificacin dudosa, y casos donde no es necesario acudir a dicha potestad

- esta potestad es de difcil justificacin, al ser los jueces los encargados de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado; adems, el juez ha de proteger los derechos y posesiones
(y es el nico rgano del Estado con poder para desconocerlos o quebrarlos)
- a veces la ejecucin forzosa no es necesaria:
- porque el acto se cumple sin resistencia por el administrado
- o porque el acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin por la
Administracin (ya que el acto se limita a definir una situacin jurdica de la que
no se derivan derechos o deberes inmediatos, p.e. la inscripcin en el Padrn
municipal)
- tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto en contra de la propia
Administracin (es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares y
los correlativos deberes a la Administracin)
- si la Administracin no lo ejecuta voluntariamente, el administrado
tendr que forzar su cumplimiento por la va judicial (provocando
previamente los actos desestimatorios que procedan y presentar, en su
caso, los correspondientes recursos en va administrativa)
- tampoco es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad cuando las
medidas de ejecucin del acto se subsumen en el ejercicio natural de la
autodefensa posesoria
- por ejemplo, cuando la Administracin ordena la expulsin de un
particular de una dependencia de dominio pblico
- en este caso la Administracin emplea la potestad de dominio sobre
sus bienes y organizaciones (de la misma forma que lo ejercitara un
particular en su casa o finca)
- al no quebrantarse la posesin o libertad del particular expulsado, no
se puede decir que se usa en estos casos la potestad ejecutoria.
El supuesto necesario para la ejecucin forzosa de los actos administrativos es que el acto
imponga deberes al administrado y, cuando ste se niega al cumplimiento voluntario, se pueda
ejercer una agresin sobre su libertad personal o la alteracin de sus posesiones -> la
Administracin se libera de la necesidad de acudir al Juez (como tendra que hacer un
particular para hacer efectivas sus legtimas pretensiones).
Regulacin en la Ley 30/1992
- el principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos
administrativos de nuestro Derecho (al contrario que en otros pases)
- Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en esta Ley (art. 56).
- Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern
inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artculos 111 (suspensin de la ejecucin) y
138 (la resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa), y en aquellos casos
en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior
(art. 94).
- Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn
proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los
supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la
ley exijan la intervencin de los Tribunales (art. 95).

Regulacin en la legislacin local y tributaria

- la LBRL se ha sumado a favor de la ejecutoriedad de los actos administrativos,
reconociendo a las Entidades Locales, adems de la presuncin de legitimidad y
ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora
- la legislacin tributaria, desde el siglo pasado, define tambin la ejecutoriedad de sus
actos, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de sentencias judiciales; el art.
167 de la Ley General Tributaria establece que la providencia de apremio ser ttulo
suficiente para iniciar el procedimiento de apremio y tendr la misma fuerza ejecutiva
que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados
tributarios.

27

Condiciones para la legitimidad de la ejecutoriedad de los actos

- sin perjuicio de la ejecutoriedad de los actos administrativos a la que se refieren otras
normas, la regulacin general est en la Ley 30/92 que exige para su legitimidad el
cumplimiento de las siguientes condiciones:
1. La existencia de un acto administrativo (art. 93): Las AAPP no iniciarn ninguna
actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares
sin que previamente haya sido adoptada la decisin que le sirva de fundamento
jurdico.
2. Que el acto sea plenamente eficaz (porque su eficacia no est pendiente de
condicin, plazo, autorizacin o aprobacin de autoridad superior ni haya sido
suspendido administrativa o judicialmente su ejecutoriedad).
3. Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento (para
que el obligado no sea sorprendido por aqulla y se le d la oportunidad de cumplir
voluntariamente con el mandato de la Administracin (art. 95): Las AAPP, a travs de
sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos
- a resaltar que el requerimiento supone el otorgamiento de un plazo razonable
para que el requerido pueda cumplir la prestacin a que est obligado;
debiendo considerarse que falta ese plazo (y por tanto el requerimiento)
cuando se sealan plazos excesivamente perentorios para la actividad
demandada (p.e. el plazo de 24 h para el pago de una suma de dinero antes de
procederse por la va de apremio).
4. Por ltimo, la ejecucin administrativa est condicionada, como dice el ltimo inciso
del art. 95, a que la Ley no haya configurado con relacin al acto que se pretende
ejecutar un rgimen de ejecucin judicial.
Las Administraciones Pblicas, sin perjuicio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, ha de cumplir las
siguientes condiciones:
A.- Que exista un acto administrativo previo, que sea eficaz y que la ejecucin vaya precedida del oportuno
requerimiento o apercibimiento.
B.- Que exista un acto administrativo previo que sea eficaz y que la ejecucin vaya precedida del oportuno
requerimiento o apercibimiento, siempre y cuando el acto no est inmerso en una ejecucin judicial.
C.- Que exista un acto administrativo previo, que sea eficaz y que la ejecucin vaya precedida del oportuno
requerimiento o apercibimiento judicial.

4. La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol

En la evolucin histrica de la ejecutoriedad de los actos administrativos coexisten:
- una lnea liberal (que identifica la ejecutoriedad con un proceso previo judicial)
- otra lnea autoritaria que reconoce la capacidad ejecutoria a la Administracin
(especialmente a la Hacienda), sin necesidad de intermediacin judicial.
Un poco de Historia:
- en la Ley de Toro 1371, dada por el Rey Enrique II, se regulaba democrticamente
el denominado juicio de despojo de la propiedad: se requera proceso, presencia de la
persona y juicio
- sin embargo, en el Antiguo Rgimen (hasta 1800), la Hacienda utilizaba (sin
miramientos ni formalidades judiciales) frmulas expeditivas para la ejecucin de las
providencias gubernativas
- la Constitucin de Cdiz introdujo que la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado corresponde a los Jueces y Tribunales, y la Administracin no puede ser juez
en su propia causa
- de ese modo la Administracin tena que recurrir a la Jurisdiccin civil para el
caso de impago de tributos o resolver los contratos con la Administracin
- la orientacin judicialista, negadora de la potestad ejecutoria de la
Administracin,
tiene
adems
apoyo
doctrinal
de
determinados
administrativistas del siglo XIX que defendan la introduccin en Espaa de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (como la que exista en Francia)

28

- pero a lo largo del mismo siglo XIX se manifest con fuerza la lnea autoritaria que
defiende el privilegio de ejecucin forzosa por la Administracin sin intervencin del
Juez (ni civil ni contencioso), principalmente en materia tributaria
- ya durante el segundo perodo de vigencia de la Constitucin de Cdiz, un
Decreto de 1823 estableci un rgimen de ejecutoriedad de los actos
tributarios, con exclusin de los Tribunales civiles
- la Ley Provisional de Administracin y Contabilidad de la Hacienda de 1870
reiter la ejecutoriedad de la cobranza de las contribuciones, sin que se
pudieran hacer contenciosos de dichos asuntos
- por otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la Administracin frente
a los tribunales ordinarios se estableci ya en 1839 prohibiendo los interdictos
contra la Administracin (y contina hasta hoy en da en la Ley 30/92); adems,
los conflictos planteados por la Administracin paralizaban la accin judicial
contraria a la ejecucin administrativa
- otra materia en la que se refleja la ejecutoriedad de los actos administrativos
es en el reconocimiento de la facultad de recuperacin de oficio de los bienes
patrimoniales a la Administracin en el plazo de un ao, y en cualquier tiempo
de los bienes demaniales.

5. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos

El Derecho espaol regul (mal) la ejecucin de las providencias administrativas por va judicial
- en una inversin de los principios liberales, se utiliz a los Jueces como un
instrumento de la ejecucin de los actos de la Administracin: los Tribunales llevaban a
ejecucin las resoluciones administrativas como si se tratara de sentencias judiciales
firmes (sin que hubiera ningn control previo de la regularidad de los actos
administrativos)
- esta posibilidad est todava abierta, pues una de las condiciones para la validez de la
ejecucin directa de la Administracin es que justamente la Ley no exija la intervencin
de los Tribunales (art. 95)
- el ejemplo ms importante de ejecuciones judiciales de actos administrativos
es la ejecucin por la Magistratura de Trabajo de las cuotas impagadas de la
Seguridad Social (RD 1637/95)
- estos supuestos constituyen una clara dominacin de la Administracin sobre el poder
judicial (o de otra manera, una inversin de los papeles que corresponden a la
Administracin y a los Jueces, que en vez de controlar la actividad de aqulla y de sus
actos, ponen toda la fuerza del sistema judicial al servicio de la ejecucin de actos
ajenos, pero sin poderes de control sobre su adecuacin con el ordenamiento jurdico)
- dice el profesor que estos supuestos son por tanto claramente
inconstitucionales (puesto que los jueces slo pueden ejecutar lo previamente
juzgado o controlado por ellos mismos).
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, hay ms supuestos en que los
Jueces han de ayudar a la Administracin en la ejecucin de sus actos:
- el papel de los Jueces como defensores de la libertad y la propiedad privada
determin su intervencin en los procedimientos de ejecucin administrativa (pero sin
que esa intervencin fuese acompaada de los correspondientes poderes para
controlar la licitud misma de los actos de cuya ejecucin se trata)
- por ejemplo, la autorizacin judicial ha sido histricamente requerida en el
procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los
deudores de la Administracin (que adems se celebraban en la sede de los
Juzgados), as como para decretar la transferencia de los bienes inmuebles a favor de
la Hacienda
- esta intervencin, que implicaba una indudable garanta sobre la regularidad
de dichos actos, se suprimi por RD 1327/86 sobre recaudacin ejecutiva de
los derechos econmicos de la Hacienda Pblica: se sustituy a los Jueces por
los funcionarios de Hacienda para la realizacin de las subastas (a celebrar
ahora en los locales que sta designe)

29

- tambin as vena ocurriendo con las autorizaciones de entrada a domicilio que los
jueces deban otorgar al servicio de las ejecuciones administrativas previa exhibicin
de los documentos de relacin de deudores
- la LOPJ de 1985 prescribe la competencia de los jueces penales de
instruccin para otorgar, en autorizacin motivada, la entrada en domicilios y
en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento
de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecucin de los actos de la
Administracin
- podra entenderse que los jueces tienen un poder de control sobre el
acto administrativo que se iba a ejecutar (esto es, el control se
extendera tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo)
- pero esta amplia concepcin no ha sido admitida por el TC, para el
que no se somete al juicio del juez una valoracin de la accin de la
Administracin, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el
domicilio de una persona
- en la actualidad son los Juzgados de lo C-A los que conocen de las
autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares pblicos
cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda
para la ejecucin forzosa de los actos de la Administracin pblica, pero ya no
se exige que la autorizacin sea motivada.

6. Cuestionamiento constitucional.
La ejecutoriedad de los actos administrativos es mayor que la de las sentencias civiles y
penales de primera instancia (pues estas sentencias pueden paralizarse automticamente
mediante los recursos de apelacin y casacin, mientras que los recursos administrativos y
contencioso-administrativos en principio no suspenden la ejecucin del acto administrativo)
- el valor ejecutorio de los actos administrativos slo es menor que el de las sentencias
judiciales firmes
- esta cualidad de los actos administrativos contradice en principio la definicin
constitucional de la funcin judicial (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, reservada por
el art. 117.3 CE a los Jueces y Tribunales).
La potestad ejecutoria de la Administracin constituye una realidad incuestionable al margen de
lo que la Constitucin dice [y lo mismo pasa en los pases europeos]
- pero es que, adems, la Constitucin (dice el profesor que en evidente contradiccin
con los principios de reparto de competencias de las funciones judiciales y
administrativas) reconoce a la Administracin una facultad todava ms poderosa que
la ejecucin directa de sus actos: la potestad sancionadora (art. 25.3 CE: La
Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privacin de libertad)
- el TC fundament el principio de decisin ejecutoria en el principio de eficacia
- pero dice el profesor que la eficacia es simplemente la directriz de la buena
organizacin y funcionamiento de la Administracin, pero no la base de una
potestad claramente judicial como la ejecutoriedad
- en este sentido, el TC ha establecido que el legislador ordinario puede decidir
qu normas, medios e instrumentos puede utilizar la Administracin para
consagrar la eficacia de sus actos
- entre estas normas o medios, segn el TC, se puede encontrar la potestad de
la autotutela, que consiste en emanar actos declaratorios de la existencia y
lmites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva inmediata, sin otro lmite
que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la
ejecucin.

30

7. Suspensin de efectos del acto administrativo.

La rigidez de los principios de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos se ve
suavizada por la posibilidad de que la Administracin suspenda una u otra cuando lo impongan
circunstancias sobrevenidas o porque, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda (de
oficio o a instancia del interesado) la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecucin
- la posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos administrativos y sus
consecuencias ejecutorias se admite en todos los ordenamientos de los pases
europeos
- los recursos administrativos y los procesos judiciales dejaran de tener sentido si los
actos hubiesen sido ejecutados sin posibilidad de vuelta atrs (es decir, si no fuera
posible la reconstruccin de la situacin anterior a la ejecucin, a la que obligara una
resolucin o sentencia estimatoria de un recurso)
- por eso la suspensin es un remedio a la lentitud en resolver los recursos que
se entablan contra los actos administrativos.
El Derecho espaol no prev una potestad genrica de suspensin de los actos administrativos
como un poder propio de la Administracin
- no obstante, debe reconocerse su existencia en todos los casos de gravamen o
desfavorables para los administrados cuando haya razones de inters pblico que lo
justifiquen
- estas razones de inters pblico, as como las situaciones de emergencia o de
urgencia, podrn servir tambin de justificacin (aunque no exista una previsin legal al
respecto) para poner en cuarentena la eficacia de determinados actos
administrativos favorables a los interesados por el tiempo indispensable para
afrontar esas situaciones de inters pblico (sin perjuicio de las indemnizaciones que
correspondieren).
Lo que s hace nuestro Derecho es contemplar la suspensin:
- como una tcnica preventiva en los conflictos entre AAPP territoriales
- como una medida a tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de los
recursos administrativos y contencioso-administrativos
- en va de revisin de oficio (art. 104)
- Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para
resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar
perjuicios de imposible o difcil reparacin.

- en va de recurso administrativo (art. 111)

1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una
disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto
impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa
resolver el recurso, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio
que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del
acto recurrido, podr suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecucin del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin.
b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos
treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el
registro del rgano competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado
resolucin expresa al respecto. En estos casos no ser de aplicacin lo
establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo de esta Ley.

31

4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares

que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de
terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Cuando de la
suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo
producir efectos previa prestacin de caucin o garanta suficiente para
responder de ellos, en los trminos establecidos reglamentariamente. La
suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa
cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va
contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contenciosoadministrativo, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se
mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo
que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su
eficacia habr de ser publicada en el peridico oficial en que aqul se insert.

Esto es, se admite la suspensin del acto impugnado, de oficio o a solicitud del recurrente, si
se dan los siguientes requisitos:
1. Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada
entre el perjuicio que causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se
causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido
- aunque la Ley no lo diga, parece obvio que no basta con efectuar esa
ponderacin, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para
el recurrente es mayor que el se ocasiona al inters pblico o a terceros
2. Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de las
dos siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin
- se trata de prevenir el riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se
sigue adelante en la ejecucin dando lugar a una situacin irreversible
(p.e. la orden de derribo de un edificio antes de que el proceso sobre la
validez de la licencia de construccin se haya ventilado)
- a este mismo requisito se refiere la LJC-A (art. 130.1) para justificar la
adopcin de medidas cautelares (entre ellas la suspensin de la
ejecutoriedad): La medida cautelar podr acordarse nicamente
cuando la ejecucin del acto o la ejecucin o la disposicin de la
ejecucin pudieran hacer perder al recurso su finalidad
b) Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de pleno
derecho prevista en la Ley.
3. El acuerdo de suspensin puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia
de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre
que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros o la
eficacia del acto o la resolucin impugnada, cuando de la suspensin puedan derivarse
perjuicios de cualquier naturaleza.
4. A pesar de todos los requisitos anteriores para otorgar la suspensin, se produce
una suspensin automtica que se entiende otorgada si transcurriesen 30 das desde
que el recurrente present la solicitud de suspensin y la Administracin no dictare
resolucin expresa
- esta aplicacin de la tcnica del silencio (que produce una suspensin tcita)
podra perjudicar no slo al inters pblico, sino al de terceros afectados por el
acto y que ni siquiera son odos sobre el particular.
En va de revisin de oficio
a) El rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando ste pudiera causar
perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) No se podr suspender nunca la ejecucin del acto.
c) El rgano competente para resolver deber suspender la ejecucin del acto cuando lo solicite el
administrado.
d) El rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto siempre que lo estime
conveniente.

32

Un acto administrativo, en va de revisin de oficio:

A.- Se suspende como regla general cuando la ejecucin pueda causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin.
B.- No se suspende nunca.
C.- Se suspende siempre y cuando una disposicin no establezca lo contrario.
La regla general de la suspensin de efectos del acto administrativo en va de revisin de oficio es:
a) Que la interposicin de cualquier recurso no suspenda la ejecucin del acto impugnado.
b) Que el rgano competente para resolver puede suspender la ejecucin del acto, cuando sta pueda
causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
c) Que la interposicin de cualquier recurso suspenda la ejecucin del acto impugnado.
La regla general al respecto de la suspensin es que la interposicin de cualquier recurso administrativo:
a.- A excepcin de los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del
acto impugnado.
b.- Suspenda el acto impugnado con medida cautelar.
c.- A excepcin de los casos en que una disposicin establezca lo contrario, suspenda la ejecucin del acto
impugnado.
Los recurso administrativos y contencioso-administrativos
a) Suspenden la ejecucin del acto en la mayora de los casos.
b) No suspenden, en principio, la ejecucin del acto.
c) Nunca suspenden la ejecucin del acto.
La suspensin de la ejecucin de un acto administrativo.
a) Ha de acordarse siempre de forma expresa.
b) No procede en ningn caso ya que, tal y como seala la Ley 30/92, la interposicin de cualquier recurso
no suspender la ejecucin del acto impugnado.
c) Puede acordarse de manera expresa o tcita. [por silencio tras 30 das de solicitada]

La suspensin deja, naturalmente, de tener efecto cuando se resuelve el recurso:

- si el recurso administrativo se estima (lo que es difcil de conseguir) -> digo yo que se
anula el acto recurrido
- si el recurso se desestima -> se puede imponer recurso contencioso-administrativo
contra la desestimacin del recurso (y en este recurso c-a se vuelve a solicitar la
suspensin del acto administrativo)
- si se interpone recurso c-a se mantiene (si exista y se solicita) la anterior
suspensin administrativa (hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial
sobre el recurso c-a).
Otros casos de suspensin automtica del acto administrativo:
- acabamos de ver que se prorroga la suspensin en el caso de interponer un recurso
contencioso-administrativo (cuando ya est suspendido el acto)
- tambin se da en la ejecucin de liquidaciones tributarias (dentro del procedimiento
econmico-administrativo)
- la suspensin debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago
del importe de la deuda tributaria
- anlogamente (aunque la ley no lo dice expresamente) la suspensin se
prolonga durante la tramitacin del posterior proceso c-a si se prestan las
mismas garantas
- en materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia ha estimado que, debido a
su naturaleza cuasi-penal, no se pueden ejecutar antes de la resolucin definitiva de
los recursos interpuestos
- pero esta jurisprudencia se ha ido debilitando; actualmente se limita la
suspensin temporal al tiempo que tarda en sustanciarse, no todo el proceso,
sino nicamente el incidente de suspensin planteado por el recurrente.
Finalmente, como se seal al principio del epgrafe, la tcnica de la suspensin automtica
est presente en las impugnaciones de los actos de las AAPP territoriales superiores sobre las
inferiores:
- el Gobierno de la Nacin puede impugnar ante el TC cualesquier disposicin o acto
de una Comunidad Autnoma (sin justificar la necesidad de la suspensin), lo que
suspende la eficacia del acto impugnado (art. 161.2 CE)

33

- el Estado puede suspender la eficacia de los actos de las Entidades locales que
atenten gravemente al inters general de Espaa
- el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Corporacin y en el caso de no ser atendido, podr suspender el acto por s
mismo (y adoptar las medidas pertinentes a la proteccin de dicho inters);
adems, debe impugnar los actos ante la JC-A en el plazo de diez das desde
la suspensin.

8. Los medios de ejecucin forzosa.

Los medios de ejecucin forzosa de los actos administrativos se indican en el art. 96:
1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el
principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecucin subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsin sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la
libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern
obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.

- pero la enumeracin de los medios es incompleta (no recoge la ocupacin directa de

bienes) y reiterativa (ya que la multa coercitiva es una modalidad de compulsin)
- por otra parte, todos estos medios se someten a la regla de la proporcionalidad y de
la no intercambiabilidad en su empleo; no es discrecional la eleccin del medio de
ejecucin forzosa: si fuera posible elegir varios se elegir el menos restrictivo de la
libertad individual.
a) La ocupacin directa de bienes.
Es la forma de ejecucin de un acto administrativo que impone a los particulares la entrega de
un bien determinado del que estn en posesin
- si el particular no lo entrega -> la Administracin toma posesin de l por medio de
sus funcionarios
- esta es la tcnica que la Administracin emplea para la proteccin de sus bienes
- tambin dentro de la ocupacin cabe incluir los supuestos de interdictum proprium
para la recuperacin de los bienes de dominio pblico y patrimoniales (una variedad
son los casos de desahucio administrativo que estudiaremos ms adelante).
b) El apremio sobre el patrimonio (art. 97).
1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida se seguir el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va
ejecutiva [este procedimiento es el RD 1684/1990: Reglamento General de recaudacin].
2. En cualquier caso no podr imponerse a los administrados una obligacin pecuniaria que no
estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

El apremio sobre el patrimonio (o ejecucin de bienes mobiliarios o inmobiliarios) es el

procedimiento ms generalizado de ejecucin de los actos administrativos
- se usa para garantizar el cumplimiento de obligaciones de dar que se concretan en
una suma de dinero (por causa tributaria u otra), esto es, se aplica al cobro de toda
suerte de dbitos
- una vez dictado un acto que obligue a un pago de cantidad lquida (certificacin de
descubierto) y transcurrido el plazo de pago voluntario -> el procedimiento se inicia con
la providencia de apremio
- trmite fundamental es el aseguramiento del crdito a travs de los
correspondientes embargos de bienes (que se suele materializar en el embargo
de cuentas corrientes)
- el embargo ha de hacerse en cantidad suficiente para cubrir el importe total
de la deuda, ms los recargos y costas que se causen o puedan causarse
- el embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en domicilio del
deudor, siendo necesaria la autorizacin judicial

34

- para los inmuebles, el embargo se realiza mediante la anotacin preventiva

en el Registro de la Propiedad
- el procedimiento termina con la ejecucin del crdito sobre las cuentas corrientes
embargadas o la subasta pblica de los bienes trabados (a no ser que se produzca
reclamacin por tercera de dominio que se sustancia ante el Juez civil).
c) La ejecucin subsidiaria (art. 98).
1. Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalsimos
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de las
personas que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto en el artculo
anterior [apremio sobre el patrimonio].
4. Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecucin, a
reserva de la liquidacin definitiva.

La ejecucin subsidiaria consiste en la realizacin de la conducta que el acto impone, bien por
la misma Administracin o a travs de personas que se determinen (y en todo caso a costa de
lo obligado)
- se aplica a los actos que, por no ser personalsimos, pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado (p.e. se exige al sujeto que demuela una construccin)
- por ello es aplicable en toda suerte de trabajos materiales inespecficos o
demoliciones
- pero no es aplicable cuando la obligacin que se trata de ejecutar no admite
su transferencia a otro sujeto (como en la ejecucin de una obra artstica)
- en todo caso, la ejecucin subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que
los gastos que ocasione (as como el importe de los daos y perjuicios que se
produzcan) han de ser abonados por el destinatario del acto
- estos gastos se pueden exigir incluso con carcter cautelar antes de la
ejecucin
- en el caso de incumplimiento de esta obligacin de pago se proceder a su
exaccin por la va de apremio.
La ejecucin subsidiaria de un acto administrativo se produce cuando:
a.- Por la naturaleza de la accin, el ciudadano ha de llevar a cabo en la ejecucin una accin personalsima
en la que nadie puede sustituirle.
b.- Por la naturaleza de la accin que se precisa llevar a cabo, esta puede ejecutarse, indistintamente, por el
ciudadano obligado o por sus herederos y, en este ltimo caso, se le exigiran daos y perjuicios.
c.- Por la naturaleza de la accin que se precisa llevar a cabo, esta no es personalsima y puede ser
realizada por sujeto distinto al obligado, al que se exigira el importe de los daos y perjuicios, incluso con
carcter cautelar.

d) La multa coercitiva (art. 99).

1. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen, las AAPP
pueden, para la ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por
lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del
obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter
y compatible con ellas.

La multa coercitiva consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar

la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo:
- esta tcnica se estableci en Espaa por primera vez con la LPA de 1958
- la multa coercitiva no tiene carcter penal; de hecho, la multa coercitiva es
independiente y compatible con la multa penal (no es de aplicacin el principio non bis
in idem)
- en todo caso, la multa coercitiva se somete al principio de legalidad: no basta que la
ley autorice a multar, tambin es necesario que la ley determine su forma y cuanta.

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Los supuestos de la multa coercitiva son muy amplios y comprenden:

- los actos personalsimos cuando no proceda la compulsin directa sobre las personas
- o cuando la Administracin no estimara conveniente esta compulsin
- e incluso cuando el obligado pueda encargar la ejecucin a otra persona
- aunque este ltimo supuesto carece de sentido (ya que si la prestacin es
fungible, no personalsima, lo lgico es acudir a la ejecucin subsidiaria, que
garantiza una ejecucin rpida y se adapta al principio de proporcionalidad).
La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecucin de los actos:
- por lo tanto no debera admitirse la multa coercitiva en actuaciones inspectoras para
doblegar la voluntad del inspeccionado (y obligarle a declarar en su contra o a facilitar
documentos o pruebas que le comprometan); pero as ocurre en materia fiscal [se
multa la falta de aportacin de documentos contables]
- en estos casos fiscales se desnaturaliza el derecho constitucional del art. 24
CE de no declarar contra s mismo y a no confesarse culpable.
La imposicin de multas coercitivas por la administracin
a) Impide imponer otras sanciones al administrado al ser incompatibles con stas.
b) Es independiente de las sanciones que pudieran imponerse al administrado y compatible con ellas.
c) No cabe en los supuestos de actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la
persona del obligado.

e) La compulsin sobre las personas. (art. 100)

1. Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar
podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la Ley
expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitucin.
2. Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el
obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va
administrativa.

Este medio de ejecucin se puede aplicar para la ejecucin de actos que impongan una
obligacin personalsima de no hacer o soportar (y por tanto no sirven los medios anteriores);
esta forma de ejecucin puede ser directa o indirecta
- directa es cuando se acta fsicamente sobre la persona del obligado
- indirecta cuando se coacciona al obligado con la amenaza de la imposicin de una
sancin administrativa o penal
- no obstante, la Ley 30/92 alude slo a la coercin directa, distinguiendo:
- la coercin econmica (es decir, la que incide sobre el patrimonio a travs de
las multas coercitivas que acabamos de analizar)
- la coercin fsica (o compulsin sobre las personas).
Para la compulsin sobre las personas se pueden emplear medidas de coercin muy variadas:
- impedimento de no progresar en un determinado camino
- impedimento de entrada en cierto lugar
- privacin momentnea de la libertad
- inmovilizacin para someter a determinadas operaciones mdicas obligatorias
(vacunaciones, )
- agresin fsica con armas de fuego, en casos extremos de violencia.
La compulsin sobre las personas, por la extrema gravedad que puede alcanzar, limita su
aplicacin a los casos en que no se pueden emplear los dems medios de ejecucin (y
adems, que la ley expresamente lo autorice)
- la Ley 30/92 indica asimismo que sea dentro del debido respeto a la persona humana
y a los derechos fundamentales
- por lo tanto, gobierna la aplicacin de esta tcnica el criterio del mnimo indispensable
de la medida compulsoria y su proporcionalidad
- la compulsin sobre las personas exige, asimismo, un previo acto formal y personal
de intimidacin para el debido cumplimiento del acto administrativo (p.e. participar en
una manifestacin ilegal).

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La compulsin directa sobre las personas

a) Se permite para la ejecucin de actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de
hacer o soportar.
b) Se permite para la ejecucin de cualquier acto administrativo.
c) Est prohibida por la Ley 30/1992.

9. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: impugnacin

contenciosa y terceras de dominio.
La ejecucin no puede ir ms all del propio acto administrativo (esto es, el acto de ejecucin
no puede alterar ni transformar el contenido del acto administrativo):
- por lo tanto, es posible impugnar en va C-A los actos de ejecucin que vayan ms
all de lo permitido por el acto administrativo de cuya ejecucin se trata.
La ejecucin tampoco puede lesionar los derechos de terceros ajenos al acto:
- por ejemplo, los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del
ejecutado que consten en el registro de la Propiedad [aunque haya fundadas
sospechas de que el ejecutado es el titular real de otros bienes]
- para salvaguardar la titularidad de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin
se ha arbitrado, a semejanza del proceso civil, el incidente de tercera en la fase de
ejecucin administrativa
- esta reclamacin de un tercero (o tercera) provoca la suspensin del
procedimiento de apremio en cuanto a los bienes y derechos controvertidos
- la sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en va administrativa y
otra ante el Juez civil, a quien corresponde decidir finalmente
- las terceras son de dos clases:
- las terceras de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre
los bienes embargados al deudor; la interposicin del incidente de tercera de
dominio lleva consigo la suspensin automtica de la ejecucin
- las terceras de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser
reintegrado de su crdito con preferencia al perseguido en el expediente de
apremio; la interposicin del incidente de tercera de mejor derecho exige, para
la suspensin de la ejecucin, el depsito por el tercerista del dbito y costas
del procedimiento
- la tercera se interpone por escrito razonado, dirigido a la Agencia Estatal de la
Administracin Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo
resolverse en el plazo de tres meses desde que se promovi (entendindose
desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo, a los efectos de promover la
correspondiente demanda ante el Juez civil).

37

Tema III. El acto administrativo, 3: Invalidez, anulacin y revocacin

1. La invalidez del acto administrativo y sus clases.

La teora de la invalidez del acto administrativo aborda los vicios y defectos que ste pueda
contener (as como los remedios para los mismos, e incluso los medios para declarar su
anulacin):
- el acto administrativo solo pierde la presuncin de validez cuando hay una
declaracin forma de la Administracin o de los Tribunales en este sentido
- la invalidez es una situacin patolgica del acto administrativo, caracterizada porque
faltan o estn viciados algunos de sus elementos
- la invalidez:
- se puede superar por el simple transcurso de tiempo o por aplicacin de una
terapia adecuada
- o ser de tal entidad que el acto termina siendo invlido en cualquier caso
- esto es, algunos defectos originan simplemente una nulidad relativa (o
anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de sus
defectos), mientras que otros defectos estn aquejados de la nulidad absoluta
(o nulidad de pleno derecho que conduce irremediablemente a la anulacin del
acto.
Tradicionalmente (hasta la LPA de 1958) la invalidez se rega por el Cdigo Civil (que an hoy
en da considera la nulidad absoluta de los actos jurdicos como regla general): los actos
contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que
en ellas se establezca un efecto contrario para el caso de contravencin.
Pero actualmente tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos estn muy
restringidas:
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la
materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como
consecuencia de sta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los
que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango
legal [este inciso permite ampliar la lista de posibilidades por normas de rango
de ley estatales y autonmicas].
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
Artculo 63. Anulabilidad.
1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.
2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la
indefensin de los interesados.
3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o
plazo.

38

- los apartados 2 y 3 del art. 63 regulan la irregularidad no invalidante (los

actos con vicios menores):
- el defecto de forma:
- que no prive al acto de los requisitos indispensables para
alcanzar su fin
- y que no de lugar a la indefensin de los interesados
- la realizacin fuera del tiempo establecido, salvo que el trmino o
plazo sea esencial.
Las razones invocadas para reducir los supuestos de nulidad absoluta y de anulabilidad en
caso del Derecho administrativo son:
- la necesidad de preservar la presuncin de la validez de los actos administrativos
(vinculada a la eficacia de la actividad administrativa)
- as como la seguridad jurdica (que resultara perturbada por la perpetua amenaza de
sanciones radicales que la nulidad absoluta o de pleno derecho comporta)
- en este sentido, las sentencias del TS son muy tolerantes con los vicios del acto
administrativo, y recomiendan prudencia y moderacin en el tratamiento de la invalidez
de los actos administrativos, dada la complejidad de los intereses que entran en juego
en dichos actos.

2. La inexistencia del acto administrativo.

El cuadro de categoras de nulidad (que forman la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad y la
irregularidad no invalidante) se completa con la inexistencia del acto administrativo.
Aparte de su carcter metajurdico (y de que pueda argumentarse que la inexistencia est
cubierta por la nulidad absoluta), es casi imposible distinguir entre la inexistencia y la nulidad
absoluta:
- la razn de la persistencia de la inexistencia como categora de invalidez en la
doctrina moderna se encuentra en consideraciones prcticas; es un instrumento que
permite:
- suplir las deficiencias de la construccin tcnica de la nulidad
- introducir nuevos supuestos de nulidad a los tasados por la Ley 30/92
- facilitar su ejercicio procesal cuando la accin de nulidad se considera
prescriptible
- en la jurisprudencia espaola hay sentencias:
- que afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y su carencia de efectos
sin necesidad de declaracin administrativa o judicial
- otras parecen asimilar el acto inexistente al acto radicalmente nulo en
supuestos de incompetencia manifiesta
- pero en ningn caso el TS establece un rgimen jurdico diferenciado (es
decir, un tercer grado de invalidez superior a la nulidad de pleno derecho).

3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales.

El acto nulo de pleno derecho es aquel que no puede producir efecto alguno por estar afectado
de un vicio especialmente grave (y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento [sin
que a esa invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso del tiempo]).
a) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Es un supuesto introducido por la Ley 30/92 con la intencin de reforzar la proteccin de los
derechos fundamentales:
- con su inclusin la categora de nulidad de pleno derecho se aleja de la categora de
inexistencia (porque antes de la inclusin de esta causa de nulidad, la nulidad de pleno
derecho estaba configurada como una categora muy cercana a la inexistencia)

39

- adems no hay plazo para interponer este recurso (en comparacin con el plazo de
10 das para el recurso CA de amparo que establece la LJC-A de 1998)
- no obstante, el TS (aunque reconoce que estos derechos y libertades son
permanentes e imprescriptibles) no reconoce la imprescriptibilidad para
ejercitar el recurso.
b) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y
del territorio.
Criterio muy claro, inicialmente, pero no tanto para algunos juristas y la jurisprudencia:
- la falta de competencia es manifiesta (por razn de la materia) cuando se invade la
competencia de otros poderes del Estado como el judicial o el legislativo
- tambin cuando la competencia ejercida salta a la vista que corresponde (por razn
de la materia o del territorio) a otro rgano administrativo.
Pero respecto a la incompetencia jerrquica manifiesta, el TS no la considera en general como
causa de nulidad debido a que el vicio puede ser convalidado cuando el rgano competente
sea el superior jerrquico de aquel que dict el acto (art. 67.3: Si el vicio consistiera en
incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el rgano
competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado)
- sin embargo este criterio no es aplicable (como seala el TS) en casos de flagrante y
grave incompetencia jerrquica
- por ejemplo si un Director de un Instituto de Enseanza Secundaria expide un
ttulo de Doctor
- por tanto, la incompetencia manifiesta no se limita a la materia o territorio, pues
tambin incluye la incompetencia jerrquica en los casos graves con relevancia para el
inters pblico o los administrados.
Los actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio son:
A.- Actos anulables.
B.- Actos nulos de pleno derecho.
C.- Actos inexistentes.

c) Actos de contenido imposible.

Estos supuestos son ms razonamientos lgicos de la doctrina que experiencias reales
resueltas por la jurisprudencia:
- se suponen imposibles aquellos actos en los que falta el sustrato personal (se nombra
funcionario a un fallecido), falta de sustrato material (la ejecucin es material o
tcnicamente imposible) y por falta de sustrato jurdico (revocacin de un acto
administrativo ya anulado)
- el TS ha equiparado este supuesto al de las cosas o servicios imposibles (segn la
regulacin de contratos en el Cdigo civil), otras veces se ha referido a actos ambiguos
o ininteligibles (y por ello inejecutables).
d) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de
una infraccin penal.
Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o funcionario con motivo
de la emanacin de un acto administrativo (tiene que ser una persona fsica ya que la
Administracin, como persona jurdica, no puede ser sujeto activo de conductas delictivas).
El concepto de acto constitutivo de delito comprende cualquier incriminacin penal de una
conducta (y tambin, por consiguiente, de las faltas)
- se ha de tratar de una conducta tipificada en el Cdigo Penal (no es suficiente que el
hecho sea una mera infraccin administrativa o disciplinaria).

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Quin califica el acto como delito?: lo ms difcil es decidir si la calificacin del acto como
delictivo debe hacerse:
- por los Tribunales penales
- o si cabe que lo haga la propia Administracin (al resolver los recursos
administrativos) o los Tribunales de lo C-A (como presupuesto de sus sentencias
anulatorias del acto)
- en este sentido, el profesor opina que debe admitirse la competencia de la
Administracin y de la JC-A para una calificacin prejudicial del presunto delito (pero
obviamente sin prejuzgar condena, ni suponer imputacin a persona alguna, ni
condicionar la actuacin de los Tribunales penales)
- slo si se admite esa competencia prejudicial en el orden CA podrn
realmente anularse los actos que, siendo constitutivos de delito, no se puede
llegar a una sentencia de condena (bien por falta de los elementos subjetivos
del delito [como la culpabilidad o la imputabilidad], bien porque se ha extinguido
la accin penal [como en los casos de muerte del reo o prescripcin del delito o
de la pena]).
En definitiva, la interpretacin del profesor es que, ante hechos groseros plenamente probados
en el procedimiento y en el proceso CA que sin ninguna duda pueden calificarse de delitos
(como por ejemplo una licencia urbanstica contra el PGOU vigente otorgada a un concejal):
- la Justicia administrativa puede estimarlos nulos de pleno derecho, en razn a su
tipicidad penal
- y puede ser plenamente compatible con una sentencia penal absolutoria porque falten
los dems elementos subjetivos (como puede ser la enajenacin mental del autor)
- esta solucin, adems, no contradice el art. 4 LJCA, que excluye del conocimiento de
la J-CA de las cuestiones prejudiciales de carcter penal (porque el Tribunal de lo C-A
ni imputa delito ni pronuncia una condena).
e) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de
los vicios de forma.
En el Derecho administrativo los efectos invalidatorios de los defectos de forma no son tan
graves como en el Derecho procesal:
- o bien el defecto es muy grave (en cuyo caso s se alcanza la nulidad absoluta), o no
lo es tanto (y entonces no se invalida el acto, constituyendo simplemente una
irregularidad no invalidante)
- con esta interpretacin, los dos vicios de forma contemplado en el art. 63.2 (cuando
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la
indefensin de los interesados) son realmente vicios de nulidad de pleno derecho.
El defecto de forma se puede referir:
- en primer lugar al procedimiento de produccin del acto, siendo nulo de pleno
derecho el acto administrativo dictado prescindiendo total y absolutamente de
procedimiento legalmente establecido
- as ocurre cuando se ejecuta un procedimiento distinto del procedimiento
legalmente establecido (la desviacin de procedimiento)
- son ejemplos: la asignacin de una plaza de funcionario sin oposicin,
la adjudicacin de un contrato sin concurso,
- en el caso de actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la falta de audiencia del
interesado provoca asimismo la nulidad absoluta (ya que la jurisprudencia repite que
nadie puede ser condenado sin ser odo); este caso es anlogo al de nulidad de los
actos judiciales debida a la indefensin del acusado
- finalmente, la nulidad de pleno derecho comprende asimismo los defectos ms graves
en la forma de manifestacin del acto administrativo (como la constancia escrita y firma
del titular de la competencia que dicta la resolucin, o del inferior que recibe la orden)
- sin constancia escrita y firma del autor del acto, ste no vale nada
- a este vicio de forma lo califica indebidamente de anulabilidad el art. 63.2
(cuando alude a los actos en los que faltan los requisitos indispensables para
alcanzar el fin); no obstante, en el proceso judicial anlogo, la LOPJ s califica
este mismo vicio como nulo de pleno derecho.

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Los defectos de forma slo invalidan el acto administrativo cuando:

a.- Son de tal naturaleza, que hacen imposible la comprensin de su contenido.
b.- En lugar de provocar la anulabilidad, impiden al administrado conocer el contenido del acto administrativo.
c.- Carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensin a los interesados.
La seleccin directa de un contratista por concierto directo cuando lo procedente era convocar una subasta
a) Es nula.
b) Es anulable.
c) Se trata de una irregularidad no invalidante.
En los actos de gravamen sancionadores la falta de vista y audiencia al interesado
a) Provoca su nulidad.
b) Da lugar a la anulabilidad del acto.

c) Sera una irregularidad no invalidante.

Un acto administrativo se dicta prescindiendo del procedimiento legalmente establecido
a) Es vlido y produce todos sus efectos.
b) Es anulable.
c) Es nulo de pleno derecho.

f) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la

voluntad de los rganos colegiados.
Este supuesto se justifica por la gran importancia que tienen los rganos colegiados en la
organizacin administrativa
- los rganos colegiados se rigen por sus reglas especficas y, a falta de ellas, por la
normativa bsica de la Ley 30/92
- para la jurisprudencias son reglas esenciales (cuya falta determina la nulidad del
acto): la convocatoria, la nulidad de acuerdos sobre cuestiones que no figuran en el
orden del da, la composicin del rgano (especialmente si el rgano es heterogneo y
acuden slo los de una parte, pinsese en un rgano bilateral), el qurum de asistencia
y votacin (que es lo que determina la existencia jurdica misma del acuerdo y la
voluntad del rgano; el quorum debe mantenerse durante toda la reunin).
g) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren
facultades o derechos sin los requisitos esenciales para su adquisicin.
El origen de esta causa eran los actos presuntos por silencio positivo que daban origen al
reconocimiento de derechos (especialmente en materia urbanstica) que eran considerados
nulos en la jurisprudencia por ser contrarios a lo establecido en los planes urbansticos:
- actualmente se considera este vicio como nulidad absoluta: por ejemplo, el
nombramiento de un funcionario que no tena el titulo universitario requerido, aunque
haya aprobado las pruebas de seleccin.
h) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal.
Este supuesto fue introducido por la vigente Ley 30/92: tanto para leyes estatales como
autonmicas, decretos-leyes y decretos-legislativos cada legislador marcar la frontera en cada
ley entre anulabilidad y nulidad.
i) La nulidad radical de las disposiciones administrativas.
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es en general la nulidad de pleno derecho:
- por las mismas causas que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos
- pero adems tambin son causas que determinan la nulidad de pleno derecho:
- cuando el reglamento infringe la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
de rango superior
- cuando el reglamento regula materias reservadas a la ley
- cuando el reglamento establezca la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales
- este rigor especial se explica porque la invalidez de un reglamento puede dar lugar a
muchsimos actos administrativos invlidos.

42

4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho.

De la Ley 30/92 pueden extraerse las siguientes diferencias entre la nulidad y la anulabilidad:
a) El carcter automtico de la nulidad, frente al carcter rogado (necesidad de
demanda) de la anulabilidad; esto es, el art. 63 dice son nulos frente a son anulables
b) La posibilidad de convalidacin, subsanando los defectos de que adolezcan, de los
actos anulables (pero no de los actos nulos)
c) Los plazos de caducidad para la impugnacin de unos y otros es la misma en va de
recurso administrativo
- pero la revisin de los actos nulos puede hacerse en cualquier momento,
mientras que los actos anulables declarativos de derechos deben ser recurridos
en lesividad en el plazo de 4 aos
d) La mayor facilidad para la suspensin de la ejecutividad de los actos nulos cuando
son impugnados (al margen de que ocasionen o no perjuicios de imposible o difcil
reparacin).
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos.
1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artculo 62.1 (supuestos de nulidad).
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si
lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos
previstos en el artculo 62.2 (supuestos de nulidad).
3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a
trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del
Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se
basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de
fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Pblicas al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn
establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin
perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin
de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses
desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se
hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio
administrativo.

La realidad de las cosas, as como la parsimonia y prudencia de la jurisprudencia, hace que las
diferencias en la prctica entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad no sean tan
pronunciadas, y que se recurra a medidas indemnizatorias cuando ya no es posible volver a la
situacin inicial
- esto es, el acto administrativo, cuando es firme por el transcurso de los plazos de
recursos, aparece revestido de las caractersticas de santidad de cosa juzgada que
tienen las sentencias judiciales inapelables
- por eso dice el profesor que la diferencia entre el rgimen administrativo y el judicial
es algo relativo, siendo lo ms sealado el reconocimiento del carcter imprescriptible
de los actos nulos
- art. 102.1: Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a
solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere,
declararn [no es facultativo] de oficio la nulidad de los actos administrativos
que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1 (supuestos de nulidad).

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5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante.

Son anulables los actos que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso
la desviacin de poder (art. 63.1); los vicios de la anulabilidad son convalidables:
- por la subsanacin de los defectos de que adolecen
- y por el transcurso de los plazos para la interposicin de los recursos administrativos
(o por el transcurso del plazo de 4 aos que tiene la Administracin para la revisin de
oficio).
Pero hay infracciones del ordenamiento jurdico que originan vicios que no dan lugar a la
anulabilidad (es la irregularidad no invalidante); en este sentido, hay que tener en cuenta que:
- las actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido slo implican la anulacin
del acto:
- cuando as lo impone la naturaleza del trmino o plazo (y la consiguiente
responsabilidad del funcionario causante de la demora)
- el TS ha limitado an ms esta causa de anulacin: la naturaleza del plazo ha
de venir impuesta imperativamente por la norma y, adems, ha de ser notorio
(o probado) que el tiempo ha influido en la actuacin de que se trate
- los defectos de forma solo implican la anulacin del acto:
- cuando el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin
- o cuando el acto produce la indefensin de los interesados
- estos dos supuestos son de tal gravedad que, pese a su calificacin legal de
vicios causantes de anulabilidad, en realidad son vicios que segn el profesor
originan la inexistencia o nulidad de pleno derecho (y por lo tanto no deberan
ser subsanables; aunque s son subsanables porque lo dice la Ley)
- igual que en el caso del tiempo, la jurisprudencia es tambin muy restrictiva
para apreciar la anulabilidad por defectos de forma (fuera de los dos supuestos
anteriores): el TS mantiene que la forma tiene un valor estrictamente
instrumental (que slo adquiere importancia cuando realmente incide en la
decisin de fondo y adems se haya producido indefensin).
Los vicios que originan la anulabilidad de acto administrativo:
A.- No son convalidables.
B.- Son convalidables por el transcurso del tiempo establecido para la interposicin de recursos
administrativos o por el transcurso de cuatro aos frente a los poderes de la Administracin para la revisin
de oficio.
C.- Son convalidables por la subsanacin de los defectos de que adolecen y por el transcurso del tiempo
establecido para la interposicin de recursos administrativos o por el paso de cuatro aos frente a los
poderes de la Administracin para la revisin de oficio.

6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y

conversin.
La Ley 30/92 trata de reducir al mnimo las consecuencias de los vicios de los actos
administrativos (y por eso favorece la modificacin de los actos anulables para adaptarlos a la
legalidad); en concreto, la Ley 30/92 admite la convalidacin de los actos anulables cuando se
subsanan los vicios de que adolecen:
- Convalidacin (art. 67)
1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.
2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin
podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict
el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto
mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

- de la convalidacin se excluyen la omisin de informes o propuestas preceptivas

(pues si el informe est previsto para ilustrar la decisin final, no tiene sentido que el
informe se realice se produzca a posteriori)

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- los efectos de la convalidacin se producen slo desde la fecha del acto

convalidatorio (a no ser que se den los supuestos de hecho que justifican con carcter
general el otorgamiento de eficacia retroactiva)
- la convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por ratificacin del
rgano superior
- el TS admite como vlida la convalidacin que tiene lugar cuando el rgano
superior desestima el recurso de alzada interpuesto contra el acto del rgano
inferior incompetente
- en caso de que falten autorizaciones administrativas, el TS dice que el acto se puede
convalidar si las autorizaciones administrativas se obtienen con posterioridad (y el
otorgamiento de la autorizaciones se hace conforme a la legalidad vigente)
- cuando se dicta un nuevo acto que corrige los vicios del anterior (que era nulo o
anulable) -> a los efectos del computo de plazos para recursos administrativos y
judiciales se toma la fecha del nuevo acto.
Como restriccin a la invalidez, el principio de incomunicacin de la nulidad evita los
contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento en aplicacin
de la regla utile per inutile no vitiatur; el principio de incomunicacin se admite:
- tanto de actuacin a actuacin dentro de un mismo procedimiento (la invalidez de un
acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero)
- como de elemento a elemento dentro del mismo acto administrativo (la nulidad o
anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo
independiente de aqulla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella
el acto administrativo no se hubiera dictado)
- consecuencia de la incomunicacin de la invalidez es el principio de conservacin,
que obliga al rgano que declare la nulidad a la conservacin de aquellos actos y
trmites cuyo contenido se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la
infraccin origen de la nulidad.
Artculo 64. Transmisibilidad.
1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que
sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del
mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el
acto administrativo no hubiera sido dictado.
Artculo 66. Conservacin de actos y trmites.
El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de
aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infraccin.

La conversin sirve a la misma finalidad sanadora: un acto invlido puede producir otros
efectos vlidos distintos de los previstos por su autor
- p.e. el nombramiento nulo de un funcionario en propiedad puede producir los efectos
de su mismo nombramiento como interino
- Conversin de actos viciados (art. 65): Los actos nulos o anulables que, sin embargo,
contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste.
Los actos nulos:
A.- No producen nunca efectos jurdicos porque, a diferencia de la anulabilidad, la nulidad no produce
efectos.
B.- Producen efectos si contienen los elementos constitutivos de otro acto administrativo distinto.
C.- Producen efectos si no son objeto de revisin de oficio por parte de la Administracin.

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7. La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad.

a) Introduccin.
Vamos a estudiar el procedimiento para declarar la invalidez de los actos administrativos. Se
puede llegar a declarar la invalidez de un acto administrativo bien por iniciativa de los
interesados (denuncias y recursos administrativos o c-a), bien de oficio (ya que, por el principio
de legalidad, la Administracin est obligada a no contradecir el ordenamiento jurdico):
- no se crean graves problemas jurdicos cuando no se limitan los derechos de los
administrados (como en aquellos actos que afectan a la propia estructura, organizacin
y funcionamiento de la Administracin)
- tampoco cuando se trata de actos de gravamen para los particulares:
- la Administracin puede y debe en estos casos (lo que no podra hacer un
Juez, sin embargo) anular o revocar sus propios actos, sin perjuicio de que el
vicio fuera anulabilidad o nulidad radical
- el nico impedimento es que el acto haya sido confirmado mediante sentencia
judicial firme.
Pero s se crean dificultades jurdicas cuando se trata de revisar o anular actos invlidos que
han creado o reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran adems en
posesin y disfrute de esos derechos que el acto administrativo ha reconocido
- en estos casos la Administracin puede anular directamente (previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad
autnoma) los actos nulos de pleno derecho
- pero la Administracin no puede anular directamente los actos anulables, sino que
debe remitirse al proceso de lesividad:
- la Administracin acude a la J-CA para que anule el acto (dictado por la
propia Administracin) declarativo de derechos o favorable a un interesado
- el acto mantiene la validez hasta que una sentencia judicial declare su
nulidad.
b) La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho.
Para la anulacin directa por la propia Administracin de un acto o disposicin, la Ley 30/92
exige determinados requisitos:
- que el acto o disposicin est incurso en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho
- no importa que se trate de actos favorables o desfavorables (pues no todos
los interesados coincidirn en lo que es o no favorable)
- debido a que los actos nulos son imprescriptibles -> no hay limite temporal
para que el interesado solicite la accin de nulidad (o la Administracin acuerde
ponerla en marcha)
- que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano
consultivo equivalente de la CA, si lo hay
- esto es una garanta para el beneficiado por el acto favorable -> sin dictamen
o con un dictamen desfavorable no se puede llevar a cabo la anulacin
- no obstante (cuando el procedimiento se inicia a solicitud del interesado y con
la finalidad de evitar planteamientos abusivos) la Administracin puede acordar
motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas sin
necesidad de recabar dictamen del rgano consultivo cuando:
- la solicitud de anulacin no se funda en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho o carezca manifiestamente de fundamento
- o se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales
- en estos casos, los interesados pueden recurrir esta inadmisin
utilizando los recursos administrativos o c-a que procedan

46

- el procedimiento de anulacin termina con una resolucin expresa de anulacin

- adems de la anulacin del acto o disposicin nulos de pleno derecho, la
resolucin ha de pronunciarse expresamente sobre la indemnizacin que
proceda reconocer a los interesados (en el caso de que se den los requisitos
que determinan la responsabilidad extracontractual de la Administracin)
- si transcurren tres meses sin resolver se producir la caducidad en los
procedimientos iniciados de oficio y la desestimacin por silencio negativo en
los iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de una disposicin
general:
- los actos firmes que hubieren sido dictados en aplicacin de la disposicin anulada se
reputan vlidos (y conservan su fuerza mientras no sean anulados de forma expresa).
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos.
1. Las Administraciones Pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente
de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si
lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos
previstos en el artculo 62.2.
3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a
trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del
Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se
basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de
fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Pblicas al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn
establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin
perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin
de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses
desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se
hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio
administrativo.
Artculo 104. Suspensin.
Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr
suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin.

c) La declaracin de nulidad de los actos anulables declarativos de derechos o

favorables a los interesados. El proceso de lesividad.
La Ley 30/92 obliga a la Administracin (cuando pretende la anulacin de actos anulables que
son favorables a los interesados) a acudir a la JC-A a travs del proceso de lesividad:
- la Administracin puede declarar lesivo para el inters pblico el acto favorable para
un interesado y que sea anulable de acuerdo al art. 63
- histricamente se exiga que la lesin para el inters pblico tena que ser a la
vez lesiva econmicamente para la Administracin y lesiva contra el
ordenamiento jurdico
- pero actualmente no se exige expresamente la lesin econmica contra la
Administracin; el TS entiende que el inters pblico puede ser de cualquier
naturaleza, como un inters urbanstico e incluso poltico
- a continuacin se puede impugnar el acto ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativa.

47

La declaracin de lesividad ha de ser previa a la impugnacin contencioso-administrativa:

- el procedimiento para declarar la lesividad exige la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el acto; el plazo para declarar la lesividad es de 6
meses desde la iniciacin del procedimiento
- la declaracin se realiza mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto,
o acuerdo del Consejo de Ministros; si el acto proviene de las CCAA, la declaracin de
lesividad se adopta por el rgano competente en la materia y si se trata de la
Administracin local por el Pleno de la Corporacin
- la declaracin de lesividad no puede adoptarse despus de 4 aos desde que se dict
el acto administrativo lesivo
- segn el TS la declaracin de lesividad no puede ser recurrida judicialmente por el
interesado (ya que la impugnacin del acto lesivo por parte de la Administracin es
precisamente el objeto mismo del proceso).
Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones pblicas podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos
favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de
esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo.
2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos desde que
se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como
interesados en el mismo, en los trminos establecidos por el artculo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera
declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las CC AA, la declaracin de
lesividad se adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de
lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano
colegiado superior de la entidad.

d) Lmites y efectos de la declaracin de nulidad.

El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser
necesariamente invalidado (porque es posible que la adecuacin del acto al ordenamiento
jurdico engendre una situacin ms injusta que la originada por la ilegalidad que se pretende
combatir); por eso hay que moderar la facultad invalidatoria:
- el art. 106 establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y
revocacin, prohibindolas cuando (por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido u otras circunstancias) su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la
buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
Cuando el proceso de anulacin se lleva a cabo, los efectos invalidatorios sobre los derechos
reconocidos o las prestaciones efectuadas es una cuestin no resuelta por la Ley 30/92 (por
ejemplo, devolucin de prestaciones recibidas o anulacin de autorizaciones); por el contrario,
s recogen estos efectos el CC para los contratos privados y la normativa urbanstica.

8. La revocacin de los actos administrativos.

La anulacin o invalidacin implican la retirada del acto por motivos de legalidad (por ser el
acto contrario a Derecho); la revocacin es la eliminacin o derogacin del acto por motivos de
oportunidad o de conveniencia administrativa (esto es, la Administracin haba dictado un acto
perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses pblicos y la Administracin decide
dejarlo sin efecto).

48

La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Administracin debe ser

coherente con los intereses pblicos (y no slo cuando el acto naci sino a lo largo de la vida
del acto; esto es, el acto puede ser sustituido por otro ms idneo):
- la potestad revocatoria se admite en los trminos ms amplios cuando afectan
nicamente a la organizacin administrativa, o cuando son perjudiciales o gravosos
para los particulares
- Art. 105.1: Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus
actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa
o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters
pblico o al ordenamiento jurdico

- en estos casos no hay, en principio, impedimento alguno; ms bien deben ser

revocados cuando dicha revocacin es conveniente a los intereses y fines
pblicos (aunque pudiera ser ilegal si contrariase normas prohibitivas o la
revocacin lesionase los intereses pblicos o de otras personas)
- los problemas ms graves de la revocacin (como en la anulacin) se presentan
cuando la Administracin pretende la revocacin de actos declarativos de derechos
(como autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc)
- en estos casos hay que tener en cuenta el derecho a indemnizacin del titular
del derecho
- el art. 106 establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y
revocacin, prohibindolas cuando (por prescripcin de acciones, por el
tiempo transcurrido u otras circunstancias) su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes
- sin embargo la revocacin (incluso contra los derechos de los particulares que
el propio acto reconoce) es admisible cuando est prevista en el acto o en la
norma que le da soporte
- por ejemplo en los supuestos de rescate o caducidad (o reversin) de
concesiones, o sencillamente por surgimiento de circunstancias
imprevistas (una de las cuales puede ser precisamente el cambio de
legislacin)
- la apreciacin de nuevos criterios (que han de estar slidamente
justificados en el inters pblico) es la causa comn justificadora de las
reversiones o rescates de concesiones de bienes o servicios pblicos.
El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas
que determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado:
- en principio, no habr que indemnizar por la revocacin:
- cuando se incumplen las condiciones que en el acto administrativo sujeta el
derecho (una autorizacin o una concesin) que en l se reconoce
- tampoco es indemnizable la revocacin cuando se trata de autorizaciones
sanitarias (o en general las de polica), ya que se trata de concesiones
precarias que se concedieron en unas determinadas circunstancias
- tampoco la revocacin de nombramientos para determinados puestos de la
funcin pblica o de altos cargos que, por su propia naturaleza, son
discrecionales
- por el contrario, s es indemnizable la revocacin de actos cuando la causa
legitimadora de la revocacin es la adopcin de nuevos criterios de apreciacin sobre
el inters pblico (como ocurre con la revocacin o rescate de las concesiones de
bienes y servicios pblicos, o las licencias urbansticas)
- el TS dice que el propio acto revocatorio tiene que decidir sobre la
indemnizacin
- en relacin a la indemnizacin surge un caso curioso: son vlidas las
clusulas que exoneran a la Administracin de responsabilidad para el caso de
revocacin de licencias?
- el profesor dice que estas clusulas no son legtimas.
En cuanto al plazo en que la Administracin ha de ejercitar la revocacin, no se seala un
plazo determinado (art. 106: cuando [por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u
otras circunstancias] su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes).

49

9. La rectificacin de los errores materiales y aritmticos.

El acto administrativo puede contener errores:
- el error consiste en un falso conocimiento de la realidad (y en el supuesto doloso ese
falso conocimiento es provocado por un tercero)
- las consecuencias tanto si hay dolo como si no lo hay (independientemente
de la responsabilidad civil o penal en el caso de que lo haya) son las mismas:
la anulacin del acto
- esto es as porque el error de hecho es precisamente una apreciacin
defectuosa de los supuestos de hecho sobre los que se ejercita la potestad
administrativa
- el mismo efecto anulatorio lo tienen los errores de derecho (por aplicacin incorrecta
del ordenamiento jurdico: por ejemplo cuando se aplica una norma derogada), siendo
irrelevante la intencin del funcionario o autoridad que cometa el error
- ambos tipos de errores dan lugar a la anulabilidad.
Por otra parte, el error material (por ejemplo un error de redaccin del acto) o aritmtico
legitima una inmediata rectificacin de oficio por la Administracin:
- art. 105.2: Las Administraciones Pblicas podrn rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus
actos

- el TS dice que para que la Administracin los pueda eliminar de manera mecnica e
inmediata (sin procedimiento anulatorio) cuando el error material y el error aritmtico
son ostensibles, manifiestos e indiscutibles; en el resto de los casos se exige un
procedimiento de anulacin.
Un acto administrativo que contiene un error aritmtico, puede ser rectificado por la Administracin?
a) Slo cuando lo soliciten los interesados.
b) Si, la Administracin lo podr rectificar en cualquier momento.
c) La Administracin est obligada a rectificar de oficio cualquier error aritmtico.
d) La Administracin no podr rectificar los actos administrativos que haya dictado siguiendo el procedimiento
previsto en la Ley.

En cuanto a las correcciones de errores de disposiciones administrativas (que aparecen muy

a menudo en el BOE), slo son lcitas cuando el error se ha producido en la imprenta, durante
el proceso de impresin del boletn; dice el profesor que es un abuso la utilizacin de esta
tcnica para alterar sustancialmente disposiciones y actos anteriores no afectados por tales
errores.

50

Tema IV. El procedimiento administrativo

1. Significado y origen del procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo es la secuencia de actuaciones de las Administraciones
Pblicas para originar los actos administrativos:
- la jurisprudencia contribuy a la construccin del concepto del procedimiento
administrativo al negar la posibilidad de una impugnacin separada de las actuaciones
parciales (pruebas, informes, propuestas, etc), por considerar que se trata de
actuaciones instrumentales que sirven de soporte a la resolucin final; esto es:
- la resolucin final (con sus actos preparatorios) es un complejo de carcter
unitario; esta resolucin final es la nica impugnable.
El procedimiento administrativo es un principio fundamental del Derecho administrativo
recogido en la Constitucin: la ley regular el procedimiento a travs del cual pueden
producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado (art. 105.3 CE)
- el acto administrativo sin procedimiento es una excepcin, ya que el procedimiento
administrativo es la forma propia de la funcin administrativa (como el proceso lo es de
la funcin judicial y el procedimiento parlamentario de la funcin legislativa).
El procedimiento administrativo, equiparable al proceso judicial, es un conjunto de actividades y
actuaciones previas a la emisin de una resolucin (esta resolucin final puede ser la emisin
de un acto, la celebracin de un contrato, etc); pero existen diferencias entre el proceso
administrativo y el proceso judicial:
- en el procedimiento administrativo hay menos solemnidad y rigor que en el proceso
judicial (ya que se desarrolla ante una autoridad que es a la vez juez y parte)
- la razn sustancial de las diferencias entre el proceso judicial y el procedimiento
administrativo est en que:
- el proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes
sobre la aplicacin del Derecho
- en el procedimiento no se trata de un conflicto jurdico entre partes, sino un
cauce para la buena gestin de los intereses pblicos (por ejemplo,
procedimientos de seleccin de obras o de funcionarios)
- la gestin de estos asuntos de inters pblico, sometida al principio
de legalidad, exige el cumplimiento de formalidades que se van
incorporando al expediente y que permitirn el control judicial posterior
de la actividad administrativa
- precisamente, el expediente es el conjunto de documentos
generados durante el procedimiento administrativo.
La moderna regulacin del procedimiento administrativo es pretenciosamente garantista:
- no se trata tanto de orientar y vigilar para dejar constancia de la actividad de los
funcionarios y autoridades en el ejercicio de sus potestades
- se trata ms bien de evitar que sean conculcados derechos y libertades de los
ciudadanos
- este afn garantista explica:
- por un lado la mencin del procedimiento administrativo en la Constitucin
- por otro lado la incorporacin en la Ley 30/92 de una tabla de derechos de los
ciudadanos: conocer el estado de tramitacin de los procedimientos y acceder
a ellos, obtener copias de los documentos, no presentarlos cuando ya se
encuentren en poder de la Administracin actuante, utilizar la lengua de su
Comunidad Autnoma, identificar a las autoridades y al personal que tramiten
los procedimientos y exigirles responsabilidades, hasta el derecho a ser
tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios
- pero dice el profesor que todos estos derechos son intiles sino van
acompaados del nivel de diligencia y profesionalidad exigible a las
autoridades y funcionarios (y de los jueces que, en ltimo lugar, controlan el
funcionamiento de las Administraciones Pblicas).

51

2. La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de

aplicacin y desarrollo reglamentario.
Primeras leyes de procedimiento administrativo
- la LPA de 1889, la primera sobre procedimiento administrativo en el Derecho espaol
y comparado, estableci las bases para los reglamentos de procedimiento de cada
Ministerio para evitar el arbitrio de los funcionarios
- regul el registro de entrada de documentos, los extractos de los documentos
presentados, la elaboracin de propuestas de resolucin, los informes, la
prrroga de los plazos, el efecto ejecutivo de los acuerdos, la duracin del
procedimiento y la caducidad, el orden de despacho de los asuntos, el principio
de audiencia, las notificaciones, los recursos de alzada y los extraordinarios, el
recurso de queja y las responsabilidades derivadas de la tramitacin de los
expedientes
- los reglamentos de los distintos Ministerios comenzaron a dictarse en 1890 (Justicia,
Asuntos exteriores) y finalizaron en 1947 (el del Ministerio del Interior)
- la nueva Ley de 1958 unific el procedimiento administrativo para todos los
Ministerios (iniciacin, ordenacin, instruccin, terminacin, ejecucin, trminos y
plazos, informacin, documentacin, recepcin y registro de documentos)
- pero adems regul el sistema garantizador en va gubernativa (revisin de
oficio, recursos administrativos, y reclamaciones previas en va civil y laboral)
- estableci una ordenacin general de los rganos administrativos
(irrenunciabilidad de la competencia, delegacin, avocacin, funcionamiento de
rganos colegiados, conflictos de atribuciones, abstencin y recusacin)
- determin el rgimen jurdico de los actos administrativos (requisitos, eficacia,
invalidez, ejecucin)
- y dise algunos procedimientos especiales (de elaboracin de disposiciones
de carcter general, procedimiento sancionador).
La LPA de 1958 pas a ser tambin la norma bsica a los efectos del Derecho autonmico, a
tenor de lo establecido en CE: El Estado tiene competencia exclusiva sobre
- las bases del rgimen jurdico de las AAPP y del rgimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn
ante ellas, y
- el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organizacin propia de las CCAA.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
- la actual Ley 30/1992 asumi la mayor parte de los contenidos de la anterior Ley de
1958, con algunas novedades no muy afortunadas en aspectos centrales del
procedimiento, como la regulacin del silencio administrativo o la revisin de actos
administrativos; por estos motivos, posteriormente la Ley 4/1999 la modific
- mbito de aplicacin de la Ley 30/92:
- se aplica a todas las AAPP (la AGE, las CCAA y las EELL)
- asimismo se aplica a las Entidades de Derecho Pblico con personalidad
jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquier AAPP cuando ejercen
potestades administrativas (el resto de actividades de estas Entidades se
someten a lo que dispongan sus normas de creacin)
- tambin las Corporaciones Pblicas en el ejercicio de las potestades
administrativas
- tambin la actividad administrativa o gubernativa de otras organizaciones que
no tienen formalmente el carcter de Administracin por ser poderes pblicos
constitucionales (tal es el caso del CGPJ y la Administracin electoral)
- tambin se aplica subsidiariamente la ley a los procedimientos tributarios, de
seguridad social y desempleo, y al ejercicio de la potestad disciplinaria en las
relaciones contractuales de las Corporaciones Pblicas.

52

Desarrollo de la LRJ
- la Ley 30/92 ha sido desarrollada ampliamente, destacando los Reglamentos de
carcter general:
- la finalidad de estos Reglamentos es la adecuacin a la Ley 30/92 de normas
reguladoras de categoras enteras de procedimientos administrativos
susceptibles de un tratamiento jurdico uniforme
- ejemplos de procedimientos: de responsabilidad patrimonial, para el ejercicio
de la potestad sancionadora, de concesin de ayudas y subvenciones pblicas,
y de otorgamiento, modificacin y extincin de autorizaciones.

3. Clases de procedimiento administrativo.

La actividad administrativa tiene mltiples variedades y funciones (limitacin de actividad de los
particulares, prestacin de servicios pblicos, fomento de la actividad privada, y actividades
cuasi-judiciales como la sancionadora y arbitral); pues bien, como los cauces formales a travs
de los que se desarrollan las distintas actividades tambin son distintos -> no se puede hablar
de un tipo nico de procedimiento administrativo.
Por eso el Procedimiento administrativo comn de la Ley 30/92 no es rgido:
- esto es, la ley no especifica qu trmite debe seguir rigurosamente al que le antecede
o preceder al que le sigue, como s ocurre en los procesos judiciales
- al contrario, la Ley 30/92 pone a disposicin del instructor del procedimiento y de las
partes unos instrumentos y tcnicas (prueba, informes, audiencia, etc) de los que se
puede hacer uso segn los casos y la resolucin que haya que dictarse
- esto es, en Espaa el procedimiento administrativo comn es un procedimiento
general, no formalizado o flexible (aunque tambin existen otros procedimientos
formalizados o rgidos, con tramitacin escalonada).
Una clasificacin importante es la que distingue entre procedimientos lineales y triangulares:
- procedimiento triangular: la Administracin se sita en una posicin de independencia
e imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos -> este
es el caso de la actividad administrativa arbitral
- procedimiento lineal (que es el que se da en la mayora de los casos, estando
comprometido en el procedimiento el inters pblico que la Administracin representa):
es un procedimiento sumarial en el que la Administracin es parte y rgano decisor al
mismo tiempo.
GIANINI por otra parte hace una clasificacin similar a la de los actos administrativos que
producen los procedimientos:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos:
- los declarativos tienen una finalidad de atribuir cualificaciones jurdicas a
personas, cosas o relaciones
- los constitutivos producen el efecto jurdico de nacimiento, modificacin o
extincin de situaciones subjetivas
b) Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesiones y autorizativos: son clases
en las que se dividen los procedimientos constitutivos
c) Procedimientos simples y complejos:
- son simples los que persiguen un nico inters pblico (por ejemplo la
expedicin de una licencia de caza)
- son complejos los que atienden a varios intereses pblicos (por ejemplo la
aprobacin de los PGOU)
- estos procedimientos son clases en las que se dividen los procs constitutivos
d) Procedimientos organizativos (por ejemplo los que tienen por objeto la creacin,
modificacin o extincin de personas jurdicas o de rganos administrativos, la
actividad de control, etc)
e) Procedimientos sancionadores, que son aquellos a travs de los cuales la
Administracin ejercita la potestad sancionadora
f) Procedimientos ejecutivos, en los que se materializan los contenidos de los actos
administrativos.

53

4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia.

Abstencin y recusacin.
El sujeto activo de un procedimiento administrativo es un rgano de la Administracin; los
sujetos pasivos son los interesados o afectados por el procedimiento (que pueden ser
particulares o tambin otras AAPP)
- la LRJ dedica a los rganos que instruyen y resuelven los procedimiento
administrativo diversos preceptos que tratan de la creacin de rganos administrativos,
de la competencia y de las formas de su transferencia, de los medios para su ejercicio,
coordinacin y solucin de conflictos, y del rgimen y funcionamiento de los rganos
colegiados.
En este punto el profesor vuelve a repetir la abstencin y recusacin vistos en el Tema 1.

5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y

asistencia tcnica.
El interesado
- en el procedimiento administrativo se utiliza la expresin interesado (en lugar de las
variantes demandante, demandado, denunciante, querellado, procesado, que se
emplean en los procesos civiles y penales)
- sin embargo, el interesado en un procedimiento administrativo puede estar en
situaciones parecidas: de demandante (en un recurso) o de demandado (por
un tercero), o ser denunciante o denunciado, o encausado o inculpado
- as se desprende de la LRJ, que considera interesados tanto a quienes instan
el procedimiento pretendiendo algn beneficio como a quienes, en general,
pueden resultar perjudicados por l
- en este sentido, la LRJ considera interesados a:
a) Quienes promuevan un procedimiento administrativo como titulares de
derechos o intereses legtimos individuales o colectivos
- las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
econmicos y sociales sern titulares de intereses legtimos colectivos
en los trminos que la ley reconozca
b) Los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan
resultar directamente afectados por la decisin que en el mismo se adopte
c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recado resolucin definitiva.
Derechos subjetivos e intereses legtimos
- la distincin entre derecho pblico subjetivo e inters legtimo (a los efectos de la
legitimacin para ser parte en un procedimiento administrativo) ha sido recogida en el
art. 24 CE al regular el derecho a la tutela judicial efectiva (esta garanta se reconoce
tanto a los titulares de derechos como de intereses): Todas las personas tienen el
derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus
derechos e intereses legtimos, sin que en ningn momento pueda producirse
indefensin
- a efectos del procedimiento administrativo se utiliza el concepto de derecho
subjetivo que se formula en la teora general del Derecho: el poder de exigencia de
una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no un contenido patrimonial, y cualquiera
que sea el ttulo (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen
- la titularidad de un derecho confiere el grado mximo de legitimacin (y por lo
tanto los titulares de derechos son siempre interesados necesarios)
- el concepto de inters (legtimo) es aqul, de acuerdo con la jurisprudencia, que de
llegar a prosperar la accin entablada originara un beneficio jurdico o material a favor
del actor, sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en precepto legal
concreto y declarativo de derechos
- o bien aquel inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al
ciudadano el acto combatido en el proceso

54

- despus de la Constitucin, y con mayor amplitud, el TS ha entendido que el

concepto de inters cubre toda clase de inters moral o material que pueda resultar
beneficiado con la estimacin de la pretensin ejercitada, siempre que no se reduzca a
un simple inters a la legalidad
- de no excluirse este ltimo supuesto (esto es, se admitiera la legitimacin por
el simple deseo de defender el ordenamiento jurdico) se confundira la
legitimacin por inters con la accin pblica abierta a todos los ciudadanos
pertenecientes al mbito de una Administracin territorial.
Capacidad de obrar
- para estar y actuar en el procedimiento administratico, adems de la condicin de
interesado, es necesario tener capacidad de obrar; esta capacidad de obrar la
ostentan:
- los que la tienen con arreglo al Derecho civil
- y los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e
intereses cuya actuacin permita el ordenamiento jurdico administrativo sin la
asistencia de la persona que ostenta la patria potestad, tutela o curatela
- se excepta el supuesto de menores incapacitados, cuando la
extensin de la incapacidad afecte al ejercicio y defensa de los
derechos e intereses de que se trate.
Representacin y su acreditacin
- en el procedimiento administrativo no es necesaria, pero se admite la representacin
(en cuyo caso se entendern con el representante las actuaciones administrativas,
salvo manifestacin expresa en contra del interesado)
- se trata (y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales con abogados,
procuradores, peritos, ) de una representacin voluntaria no profesionalizada (esto
es, cualquier persona con capacidad de obrar puede actuar en representacin de otra
ante las AAPP)
- no obstante, la LRJ configura un supuesto de representacin legal en el caso
de que varios interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicacin,
entendindose entonces las actuaciones a que d lugar con aquel interesado
que lo suscriba en primer trmino, de no expresarse otra cosa en el escrito
- la forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la
misma:
- para las gestiones de mero trmite se presume la representacin
- sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar a
derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por
cualquier medio vlido en Derecho que deje constancia fidedigna o, mediante
poder apud acta (declaracin en comparecencia personal del interesado ante el
funcionario)
- en todo caso, la falta o insuficiente acreditacin no impedir que se
tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte la
acreditacin o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 das que
deber conceder a este efecto el rgano administrativo (o de un plazo
superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran).
En el procedimiento administrativo
a) la representacin no es necesaria pero se admite, y la asistencia de un profesional es preceptiva.
b) la ley no impone la asistencia de un profesional, pero la permite.
c) como regla general es preceptiva la asistencia de un profesional, excepto en los supuestos previstos en la
ley.

Asesores profesionales
- la asistencia de un profesional en Derecho u otra especialidad (al margen de aquellos
casos donde el abogado lleva simultneamente la representacin y la asistencia
tcnica, como est previsto en el procedimiento de las reclamaciones econmicoadministrativas), no es preciso como regla general ante la Administracin
- la ley no impone esta asistencia profesional, pero la permite: los interesados podrn
actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus
intereses

55

- sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para
determinadas actuaciones
- as ocurre cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados por
los correspondientes profesionales (proyectos por ingenieros, hojas de
apreciacin en la expropiacin forzosa, )
- asimismo, en base al art. 24 CE (que garantiza la defensa y la asistencia
letrada en los prolegmenos policiales del proceso penal y durante la
tramitacin de ste), debera exigirse, como mantienen los Colegios de
Abogados, la obligatoriedad de la asistencia letrada (por lo menos en los
procedimiento administrativo sancionadores de los que puedan derivarse
responsabilidades penales)
- la actuacin de un asesor plantea la cuestin de la imputacin de sus actuaciones
- en general, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que
los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten (salvo que la parte
revoque expresamente esas actuaciones).

6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo.

La doctrina ha tratado de hallar unos principios aplicables a todos los procedimientos
administrativos, lo que no es tarea fcil ante la variedad de procedimientos y formas de la
actividad administrativa. Veamos los ms significativos.
a) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el
procedimiento a las partes (esto es, es a instancia de las partes como se va pasando de una
fase a otra y se van practicando las diversas diligencias); en efecto, a instancia de parte:
- se inicia el procedimiento (adems de poder iniciarse tambin de oficio)
- se pueden formular alegaciones
- se puede tomar vista y audiencia del expediente
- y pedir que se practiquen actos de instruccin y proponer pruebas
- asimismo, la contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en
aquellos casos en que concurran varios interesados en posiciones enfrentadas: en
cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradiccin e igualdad de los interesados en el
procedimiento (art. 85.2)
- no obstante el instructor del procedimiento administrativo no es impasible ante la
actividad de las partes (ni est vinculado rgidamente por sus peticiones de impulsin
del proceso, de peticin de pruebas y de rgida congruencia con las pretensiones
deducidas):
- por el contrario, el instructor toma toda clase de iniciativas y configura los
trmites segn las necesidades propias de procedimiento.
Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conduce ordinariamente
por el principio inquisitivo y de impulsin de oficio, que da libertad al instructor para dirigir
las actuaciones (como ocurre en la fase sumarial del proceso penal); en efecto, la LRJ
atempera el principio del contradictorio con el principio inquisitivo, que prevalece en diversos
preceptos como:
- los que establecen la iniciacin y la impulsin de oficio del procedimiento en todos sus
trmites
- el desarrollo, de oficio, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin,
conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolucin
- la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados
- y por ltimo los que permiten que el rgano competente, en aras del inters general,
pueda extender el contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el
expediente y aquellas otras derivadas del mismo (al margen de que hayan sido o no
planteadas por los interesados; por el contrario, el principio de congruencia no permite
al Juez resolver fuera de las peticiones de las partes).

56

Por otra parte, el principio inquisitivo y la impulsin de oficio tienen como una de sus finalidades
conseguir la mayor celeridad y economa en el procedimiento; para ello el instructor dispone de
facultades para:
- acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una
impulsin simultnea
- acumular procedimientos anlogos
- repudiar las pretensiones de suspensin del procedimiento
- y dar por precluidos [dar por finalizados los trmites de una etapa del procedimiento]
los trmites establecidos a favor de los interesados cuando stos no los evacuen en
plazo.
b) El principio de publicidad.
La publicidad o el secreto de los procedimiento administrativo es un tema complejo; en
cualquier caso hay que distinguir entre el derecho de los interesados en conocer las
actuaciones y el derecho de los ciudadanos interesados por curiosidad democrtica en la
transparencia de la actividad administrativa.
Derechos de los interesados:
- a conocer en cualquier momento el estado de la tramitacin de los procedimientos, y
a obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a)
- derecho al trmite de vista y audiencia: instruidos los procedimientos, e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de
manifiesto a los interesados [el contenido completo del expediente] para que en un
plazo no inferior a diez das ni superior a quince, aleguen y presenten los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes (art. 84).
Derecho de los ciudadanos a conocer el contenido de los procedimientos administrativos (este
es el principio de publicidad o de transparencia):
- la Constitucin reconoce el derecho de los ciudadanos, no slo de los interesados, al
acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad
y defensa del Estado y a la averiguacin de los delitos (art. 103.b CE)
- sin embargo, la LRJ establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los
registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en servicios
administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen,
o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud (art. 37)
- dice el profesor que esto es un lmite a la establecido por la Constitucin: se
cambia archivos y registros administrativos por expedientes ya terminados
- adems, la LRJ establece una lista de causas para limitar la publicidad de los
expedientes ya terminados; por ejemplo:
- cuando la informacin pueda afectar a la intimidad de las personas
- cuando prevalezcan razones de inters pblico o por intereses de
terceros ms dignos de proteccin
- cuando as lo disponga una ley (debiendo en estos casos el rgano
competente dictar resolucin motivada)
- adems, no se permite el derecho de acceso a ciertos expedientes:
- que contengan informacin sobre las actuaciones del
Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus
competencias constitucionales
- que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la
Seguridad del Estado
- los tramitados para la investigacin de los delitos cuando
pudieran ponerse en peligro los derecho y libertades de
terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn
realizando
- los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial
o industrial
- los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la
poltica monetaria

57

- por otra parte, hay que tener en cuenta las limitaciones y excepciones
previstas por otras regulaciones: materias clasificadas, datos sanitarios
personales de los pacientes, archivos de la legislacin electoral, archivos
estadsticos, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados
y Senadores y miembros de las Asambleas legislativas de las CCAA o de las
CCLL y, finalmente, sobre la consulta de los fondos documentales existentes
en los Archivos Histricos.
En todo caso el derecho de acceso de los ciudadanos, que conlleva el de obtener copias o
certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administracin, deber ser
ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento
de los servicios pblicos (para ello se ha de formular peticin individualizada de los
documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter
potestativo por la Administracin, formular una solicitud genrica sobre una materia o conjunto
de materias).
Pero en algunos sectores no se limita la publicidad a los expedientes terminados; por ejemplo,
la Ley 38/1995 de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la informacin en materia de
medio ambiente, que transpone la Directiva 90/313/CEE, reconoce el derecho a acceder a
expedientes en tramitacin sin que para ello sea obligatorio probar un inters determinado,
fijando un plazo mximo de dos meses para que la Administracin facilite la informacin
solicitada.
c) La gratuidad del procedimiento.
La LRJ no contiene ningn precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo:
- pero sta gratuidad se desprende, en principio, del carcter inquisitivo predominante
(lo que es obvio en los procedimientos sancionadores, limitativos o extintivos de
derechos)
- no obstante, la LRJ impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas
propuestas por el interesado (cuyo abono podr serle exigido, incluso anticipadamente,
a reserva de la liquidacin definitiva, art. 81)
- adems, est previsto que determinados procedimientos que terminan en actos
favorables o ampliativos de derechos (autorizaciones, concesiones) se sujeten al pago
de unas tasas.

7. La iniciacin del procedimiento.

Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 68):
- en esto se parece al proceso penal (pero no al proceso civil que solamente se inicia a
peticin de parte).
La iniciacin de oficio (art. 69):
1. Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por
denuncia.
2. Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de
informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o
no de iniciar el procedimiento.

- esto es, la iniciacin de oficio comienza por el acuerdo del rgano competente,
actuando por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin
razonada de otros rganos o por denuncia
- adems, antes del acuerdo de inicio el rgano competente puede abrir un periodo de
informacin previa para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento administrativo
- en cualquier caso, el acuerdo de iniciacin de un procedimiento es un acto de trmite
y por ello no susceptible de recurso.

58

La solicitud de iniciacin a instancia de parte (art. 70):

1. Las solicitudes que se formulen debern contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as
como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de
notificaciones.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido
y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud,
salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa.
3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de
la Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de
presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada
por la oficina.
4. Las AAPP debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se
trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos.
Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias
administrativas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes
para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en
cuenta por el rgano al que se dirijan.

- respecto a este artculo, el profesor nicamente hace referencia al apartado 1.

Esto es, el procedimiento se inicia a instancia de parte mediante instancia o solicitud:
- la solicitud puede ser colectiva (varias personas en un mismo escrito) si la norma no
se opone, y el contenido y fundamento es idntico o sustancialmente similar
- tambin se prev que se establezcan modelos o sistemas normalizados para
procedimientos que impliquen la resolucin de una serie de procedimientos (sin
perjuicio de que los solicitantes acompaen los elementos que estimen convenientes
para precisar o completar los datos del modelo; estos datos complementarios debern
ser tenidos en cuenta por el rgano al que se dirigen)
- los solicitantes pueden exigir copias selladas y la devolucin de los originales, lo que
acordar el funcionario que instruya el procedimiento dejando nota o testimonio
- pero si se trata del documento acreditativo de la representacin y el poder
fuese general para otros asuntos, deber acordarse el desglose y devolucin a
peticin del interesado en el plazo de 3 das.
En cuanto al lugar de presentacin de la solicitud:
- lo normal es su presentacin en la sede del rgano que ha de resolverla
- pero la LRJ facilita la recepcin de las instancias en los Registros de cualquiera de las
AAPP (AGE, de las CCAA o de las EELL [en este caso si han suscrito el convenio
correspondiente])
- tambin se pueden presentar en las oficinas de correos
- en el caso de espaoles en el extranjero pueden cursar ante las Representaciones
diplomticas o consulares correspondientes, quienes las remitirn al organismo
competente
- tambin es posible presentar solicitudes telemticamente por correo electrnico
(cuando se crean los correspondientes registros telemticos para la recepcin [y salida]
de solicitudes, escritos y comunicaciones)
- estos registros estarn habilitados para los procedimientos o trmites del
rgano o entidad que cre el registro, y permitirn la presentacin de
solicitudes, escritos y comunicaciones todos los das del ao, durante las 24 h
- a efectos del cmputo de plazos, la recepcin en un da inhbil para el rgano
o entidad se entender efectuada en el primer da hbil siguiente
- la presentacin de solicitudes, comunicaciones y documentacin
complementaria puede ser impuesta obligatoriamente por Orden Ministerial:
- para las empresas de ms de 100 trabajadores oque tengan la
condicin de gran empresa a efectos del IVA
- tal obligatoriedad puede extenderse a cualesquiera personas fsicas,
organizaciones o asociaciones, siempre que la OM vaya precedida de
un informe de las AAPP.

59

Recibida la instancia el rgano competente (si el escrito de iniciacin no rene los requisitos
anteriores [y adems el nmero del DNI]) requerir al solicitante que proceda a subsanar la
solicitud o acompaar los documentos preceptivos, con la indicacin de que, si as no lo
hiciere, se archivar el expediente
- Subsanacin y mejora de la solicitud (art. 71)
1. Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos que seala el artculo anterior y los
exigidos, en su caso, por la legislacin especfica aplicable, se requerir al interesado
para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos
preceptivos, con indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su
peticin, previa resolucin que deber ser dictada en los trminos previstos en el
artculo 42.
2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva,
este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del
interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos
presente dificultades especiales.
3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente
podr recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntaria de los trminos de
aqulla. De ellos se levantar acta sucinta, que se incorporar al procedimiento.

Un efecto inmediato de la presentacin de la solicitud es el deber del rgano competente de

adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para
ello, y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin
de los derechos amparados por las leyes.
8. Tramitacin e instruccin.
Iniciado el procedimiento, la Administracin desarrolla los actos de instruccin necesarios para
la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolucin. Estos actos se realizan de oficio por el rgano que tramite el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos:
- Art. 78.1: Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn
de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados
a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos.

Los actos de instruccin tienen que proporcionar al rgano decisorio los elementos de juicio
necesarios para una resolucin adecuada
- pero esto no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instruccin
regulados en la ley (ya que a veces se dicta la resolucin directamente como respuesta
a la propia instancia de solicitud del interesado)
- la constatacin de datos y hechos, que es la funcin de esta fase, se lleva a cabo
mediante: alegaciones de los interesados, trmite de informacin pblica, informes,
pruebas y trmite de audiencia.
a) Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de informacin
pblica.
Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurdicos que,
en su caso, formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con
anterioridad al trmite de audiencia:
- Alegaciones (art. 69)
1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite
de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolucin.
2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en
especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente
sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin
definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello,
a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

60

Un caso curioso, pero infrecuente, relacionado con las alegaciones es la alegacin oral de
varios interesados:
- la LPA de 1958 permita una vista oral para el supuesto de varios interesados; se
permitan las alegaciones simultneas de todos los interesados en una reunin
convocada al efecto (con el fin de reducir al mnimo las discrepancias sobre cuestiones
de hecho o de derecho), levantndose acta sucinta
- la actual Ley de Procedimiento Econmico-Administrativo tambin contempla una
vista oral
- pero la LRJ no regula un trmite de vista oral; no obstante, no impide realizarlo al
instructor (y a tal efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial,
para contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los
fundamentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin).
El trmite de informacin pblica puede considerarse de la misma manera que el trmite de
alegaciones: mediante este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho,
de ciencia, o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento (el
trmite de informacin pblica se abre cuando la naturaleza del procedimiento as lo requiere)
- Informacin pblica (art. 86)
1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza
de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica.
2. A tal efecto, se anunciar en el BOE, de la Comunidad Autnoma, o en el de la
Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el
procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio sealar el lugar de
exhibicin y determinar el plazo para formular alegaciones, que en ningn caso podr
ser inferior a veinte das.
3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los
recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento. La
comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la
condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones
en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada,
que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales.
4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las AAPP podrn establecer otras formas,
medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de
elaboracin de las disposiciones y actos administrativos.

- adems, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan

el trmite de informacin pblica con carcter imperativo (como ocurre en el
procedimiento expropiatorio a propsito del trmite de ocupacin, en la legislacin
urbanstica para la aprobacin de los planes de urbanismo y en otras muchas materias
como medio ambiente, sector energa, etc)
- el trmite de informacin pblica se anuncia en el BOE, de la CA o en el de la
Provincia, o en varios de estos peridicos oficiales, para que cuantos tengan inters en
el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde
- se debe resaltar que la comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga,
por s misma, la condicin de interesado en el procedimiento; no obstante, quienes
presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la
Administracin una respuesta razonable, que podr ser comn para todas aquellas
alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3).

61

b) Informes.
Los informes son actuaciones administrativas a cargo normalmente de rganos especializados
que sirven para asesorar al rgano decisor:
- son pues manifestaciones de juicio (jurdico o tcnico), pero nunca de voluntad; por
ello:
- no se consideran actos administrativos impugnables
- nicamente podrn ser valorados como uno ms de los presupuestos de la
resolucin final del procedimiento (esta resolucin final es la manifestacin de
voluntad del rgano administrativo, y el verdadero y nico objeto de los
recursos administrativos y judiciales)
- la ley autoriza al instructor para pedir, adems de los informes que sean preceptivos
por cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver
- en principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a
los trminos del informe, salvo que la ley lo califique de vinculante
- en caso de informe vinculante, la voluntad del rgano decisor resulta
hipotecada por la del emisor del informe, producindose un supuesto de
competencia compartida, sin que el informe adquiera, ni siquiera en este caso,
la virtualidad propia de los actos administrativos, la presuncin de validez y la
recurribilidad, dado que el informe vinculante no es nada sin la decisin final
del titular de la competencia
- aparte de la distincin entre informes vinculantes y no vinculantes (facultativos), que
es la de mayor importancia, la ley los clasifica en preceptivos y no preceptivos
- la LRJ establece que, salvo disposicin expresa, los informes sern
facultativos y no vinculantes
- la LRJ no dice nada de si la falta de un informe preceptivo constituye un vicio
convalidable o no; por lo tanto, la validez del acto podr depender de que el
informe preceptivo sea determinante o no para la resolucin del procedimiento
- en cuanto a sus aspectos formales, los informes sern evacuados en el plazo que
tengan sealado o en el de 10 das
- de no emitirse en plazo se podrn proseguir las actuaciones, cualquiera que
sea el carcter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y
determinantes para la resolucin del procedimiento
- la LRJ no previene (como la anterior LPA 1958) que los informes sean sucintos y que
no incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anteriores ni de cualquier otro
dato que ya figure en el expediente, pero es razonable que se atengan a esta frmula
por evidentes razones de economa procedimental
- Peticin (art. 82)
1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que
sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para
resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la
conveniencia de reclamarlos.
2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se
solicita.

- Evacuacin (art. 83)

1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no
vinculantes.
2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o
el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo
mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad
en que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones
cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de
informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en
cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la que
tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus
competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado,
se podrn proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podr no ser
tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.

62

c) La prueba.
Medios y perodo de prueba (art. 80)
1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.
2. Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo
de prueba por un plazo no superior a 30 das ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes.
3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados
cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.

Prctica de prueba (art. 81)

1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.
2. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin
implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los
gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los
mismos.

La prueba es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de los

hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro
constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse:
- el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama
- mientras que el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintitos (art. 1.214
CC)
- en todo caso, como en los procedimientos administrativos los interesados no siempre
asumen posiciones formalmente diferenciadas, deber matizarse esta regla en funcin
de las circunstancias del caso.
En cuanto a los medios de prueba, la LRJ no establece limitacin alguna:
- se admite que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento puedan
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho
- en consecuencia, ante el silencio de la Ley, y salvo disposiciones especiales:
- son admisibles todos los medios de prueba previstos por el Cdigo Civil (Las
pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesin, por
inspeccin personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones)
- tambin son admisibles los medios probatorios establecidos en las Leyes de
Enjuiciamiento Civil y Criminal
- en principio es el instructor del procedimiento quien deber acordar la prctica de las
pruebas que crea oportunas
- en cuanto a las pruebas propuestas por los interesados, el instructor slo las
podr rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolucin motivada.
- se debe resaltar que un medio de prueba muy generalizado, especficamente
administrativo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios:
- la LRJ impone con rigor el principio de legalidad, obligando a los
administrados a facilitar a la Administracin informes, inspecciones y otros
actos de investigacin, slo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por
disposiciones dictadas en virtud de la misma
- finalmente, a los efectos de la prctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos
slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est prevista
en una norma con rango de ley
- Comparecencia de los ciudadanos (art. 40)
1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas pblicas slo ser
obligatoria cuando as est previsto en una norma con rango de Ley.
2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citacin
har constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia,
as como los efectos de no atenderla.
3. Las AAPP, a solicitud del interesado, le entregarn certificacin haciendo
constar la comparecencia.

63

En el Derecho administrativo, respecto a la valoracin de la prueba, prevalece el criterio de

libertad de apreciacin (ms propio de los procesos penales, frente al sistema de pruebas
tasadas del proceso civil)
- este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de apreciacin conjunta de la
prueba (pero en el bien entendido que, en ningn caso, libre valoracin o apreciacin
conjunta de la prueba practicada implica estimacin de pretensiones o condenas sin
base probatoria).
d) El trmite de vista y audiencia.
Trmite de audiencia (art. 84)
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin,
se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que
afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5 [expedientes en los que no se
puede ejercer el derecho de acceso].
2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y
presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar
alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite.
4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas
por el interesado.

Esto es, una vez instruidos los procedimiento (e inmediatamente antes de redactar la
propuesta) el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que
stos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes
- este trmite es esencialsimo y hasta sagrado para la jurisprudencia, que considera
su omisin causa de nulidad en cuanto produce indefensin de los interesados
- slo se puede prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado
- la finalidad va ms all de la de permitir la presentacin de alegaciones (que se puede
hacer en cualquier momento anterior) -> se facilita el conocimiento de la totalidad del
expediente para que pueda realizar un defensa eficaz y completa de sus intereses
- por ello tiene lugar al trmino del perodo de instruccin, inmediatamente
antes de que se redacte la propuesta de resolucin (para no sustraer al
interesado de ninguna parte del expediente)
- el plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones, no puede ser
inferior a 10 das ni superior a 15 das
- se puede dar por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados
manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones.
El trmite de audiencia
a) Es un trmite obligatorio del procedimiento administrativo del que no se puede prescindir en ningn caso,
pues su omisin produce indefensin de los interesados.
b) Es un trmite obligatorio del que slo se podr prescindir cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuanta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado.
c) Es un trmite del que se puede prescindir cuando lo solicite alguno de los interesados.
e) No es obligatorio y se puede prescindir de l cuando la Administracin lo estime conveniente.

64

e) Los plazos.
Obligatoriedad de trminos y plazos (art. 47)
Los trminos y plazos establecidos en sta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones Pblicas competentes para la tramitacin de los asuntos, as
como a los interesados en los mismos.

Cmputo (art. 48)

1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los
plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del cmputo los
domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har
constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.
2. Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a aquel en
que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel
en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Si en el mes de
vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comienza el cmputo, se entender que
el plazo expira el ltimo da del mes.
3. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da hbil
siguiente.
4. Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga
lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate o desde el siguiente a aquel en que se
produzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo.
5. Cuando un da fuese hbil en el Municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el
interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil
en todo caso.
6. La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no determina
por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Pblicas, la
organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros.
7. La AGE y las Administraciones de las CCAA, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn
en su respectivo mbito el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El
calendario aprobado por las CCAA comprender los das inhbiles de las Entidades que integran
la Administracin Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin.
Dicho calendario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el diario oficial que
corresponda y en otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

Ampliacin (art. 49)

1. La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de los
interesados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los
mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El
acuerdo de ampliacin deber ser notificado a los interesados.
2. La ampliacin de los plazos por el tiempo mximo permitido se aplicar en todo caso a los
procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como aquellos
que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar algn trmite en el extranjero o en los que
intervengan interesados residentes fuera de Espaa.
3. Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin debern producirse,
en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningn caso podr ser objeto
de ampliacin un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliacin de plazos o sobre su
denegacin no sern susceptibles de recursos.

Tramitacin de urgencia (art. 50)

1. Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a peticin del
interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se reducirn a
la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la
presentacin de solicitudes y recursos.
2. No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de
urgencia al procedimiento.

En la instruccin del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta

fundamental la regulacin de los plazos dentro de los cuales deben realizarse la actuaciones:
- la regla general es que los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y
personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitacin de los asuntos, como
a los interesados en los mismos
- no obstante, los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los
plazos por tiempo que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo
aconsejan y no hay perjuicio de tercero
- asimismo, la Administracin puede acordar excepcionalmente mediante motivacin
clara de las circunstancias concurrentes la ampliacin del plazo establecido.

65

Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y aos, lo que exige unas reglas
para su computo (das hbiles e inhbiles, da inicial y final)
- si el plazo se expresa en das:
1. Se entiende referido a das hbiles (inhbiles son los domingos y los das
declarados festivos, a cuyo efecto la AGE y las CCAA en su respectivo mbito
territorial fijarn al comienzo de cada ao el correspondiente calendario), salvo
que en las notificaciones se exprese que son das naturales.
2. El cmputo se inicia a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificacin o publicacin del acto (o desde el siguiente a aquel en que se
entienda producida la estimacin o desestimacin por silencio administrativo).
3. Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da
hbil siguiente.
- si el plazo se expresa en meses o aos:
- se computan a partir del da siguiente a la notificacin o publicacin
- el cmputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de
das que tenga cada mes o ao
- si el mes del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comenz
el computo (p.e. si el cmputo comienza un 31), se entender que el plazo
expira el ltimo da del mes (aunque sea un 30)
- si termina en da inhbil debe prorrogarse al siguiente da hbil.
En materia de plazos administrativos, la regla general es:
A.- Que los trminos y plazos obligan a los interesados pero no a la Administracin ni a su personal
competente.
B.- Que los trminos y plazos obligan a los interesados pero la Administracin y su personal siempre pueden
ampliarlos por razones de servicio.
C.- Que los trminos y plazos obligan tanto a la Administracin y su personal como a los interesados, si bien
estos ltimos pueden solicitar ampliacin de los plazos.
Cuando un plazo administrativo se expresa en das, esto quiere decir que:
a.- Se entiende referido a das naturales, salvo que en las notificaciones se exprese que son das hbiles.
b.- El cmputo se realiza de fecha a fecha, con independencia del nmero de das que tenga cada mes o
ao.
c.- Se entiende referido a das hbiles, salvo que en la notificacin se exprese que son das naturales.

9. La terminacin del procedimiento.

Terminacin (art. 87)
1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se
funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la
declaracin de caducidad.
2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.

Esto es, la LRJ regula como formas o causas de finalizacin del procedimiento:
- El desistimiento
- La renuncia al derecho en que se funda la solicitud
- La declaracin de caducidad
- La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas
- La resolucin
- La terminacin convencional
Estas formas pueden clasificarse en:
- formas que suponen precisamente la no terminacin (esto es, la desaparicin jurdica
del procedimiento sin dar respuesta a lo que en l se tramitaba): desistimiento,
renuncia y caducidad
- otras, por el contrario, implican que ha cumplido la finalidad para la que el
procedimiento fue iniciado: resolucin expresa (o presunta por silencio administrativo) y
terminacin convencional.

66

a) El desistimiento y la renuncia.
Desistimiento y renuncia (art. 90)
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el
Ordenamiento Jurdico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la
renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado.

Medios y efectos (art. 91)

1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su
constancia.
2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el
procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen
stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento.
3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera
conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los
efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.

El procedimiento puede terminar, antes de llegar a su fin por desistimiento (el interesado
desiste de su peticin o instancia), lo que significa el apartamiento del procedimiento pero no la
renuncia del derecho ejercitado a travs de l. A diferencia del desistimiento, la renuncia va
ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters en el
procedimiento que se haba ejercitado (por la que el procedimiento deja de tener sentido).
Por lo dems, el rgimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos
comunes:
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el
OJ, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la
renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado.
3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que
permita su constancia.
4. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar
concluso el procedimiento, salvo que, habindose personado en el mismo terceros
interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron
notificados del desistimiento. Tambin continuar el procedimiento si la cuestin
suscitada por la incoacin entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla
para su definicin y esclarecimiento, en cuyo caso la Administracin podr limitar los
efectos de desistimiento al interesado, siguindose el procedimiento.
Juan Gmez y Laura Gil solicitan conjuntamente una licencia de obras al Ayuntamiento X. Posteriormente, Juan
Gmez desiste de su solicitud.
a) El desistimiento slo afecta a Juan, y no as a la solicitud de Laura.
b) A haber desistido Juan, los efectos del desistimiento se extienden tambin a la solicitud de Laura.
c) Al haber sido formulada la solicitud por Juan y Laura conjuntamente, Juan por su cuenta no podr desistir
de la solicitud.
d) Cuando se solicita una licencia, los interesados no pueden desistir.
Tanto el desistimiento como la renuncia al procedimiento administrativo pueden hacerse:
a.- Por escrito y en el plazo previsto por las leyes de procedimiento.
b.- Por cualquier medio que permita su constancia.
c.- Mediante la personacin de los interesados en el procedimiento.

b) La caducidad y las causas sobrevenidas.

Caducidad: Requisitos y efectos (art. 92)
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin
por causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se
producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice
las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo de
las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad
procedern los recursos pertinentes.
2. No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar resolucin. Dicha
inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite.

67

3. La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la

Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
4. Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al
inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.

La caducidad es una causa de terminacin por la falta de actividad en el procedimiento

administrativo:
- la regulacin de la caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est
referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por
causa del propio interesado
- en los procedimientos instados a solicitud del interesado la Administracin le
advertir, inmediatamente, de que transcurridos tres meses se producir la caducidad
del procedimiento, con archivo de las actuaciones
- no obstante el procedimiento puede seguir, al igual que ocurre en el
desistimiento o la renuncia, si hubiese terceros interesados o la cuestin objeto
del procedimiento afectase al inters general, o fuera conveniente sustanciarla
para su definicin y esclarecimiento
- la especial gravedad que la caducidad implica lleva a considerar que slo aquellas
omisiones del interesado especialmente calificadas, que determinen la paralizacin del
procedimiento, darn lugar a la declaracin de caducidad
- cualquier otra omisin slo justifica la prdida del trmite, ya que la LRJ
sanciona al que no aporta, en el plazo de 10 das, el documento requerido por
la Administracin con la prdida, nicamente, del referido trmite, salvo que
dicho trmite sea indispensable para dictar resolucin.
Otro supuesto regulado de caducidad es el de los procedimientos iniciados de oficio por la
Administracin:
- art. 44: En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido
sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del
cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su
caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los
interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones
por silencio administrativo.
2. En los procedimiento en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o,
en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la
caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable
al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

- esto es, en los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administracin ejercite
potestades sancionadoras (o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen) la caducidad del procedimiento se produce
cuando no se dicte resolucin expresa en el plazo establecido
- pero la LRJ deja sin resolver el supuesto de los procedimientos iniciados de oficio en
que puedan producirse efectos favorables a los interesados (como en el caso de los
procedimientos de seleccin de funcionarios o contratista o de otorgamiento de
subvenciones, premios, etc)
- en principio estos procedimientos no caducan por el retraso en su resolucin,
dado el inters tanto pblico como de los participantes en los mismos
- pero la Administracin, por razones de inters pblico (p.e., innecesariedad
en la cobertura de las plazas de funcionarios o de los contratos previstos)
puede dar por finalizado el procedimiento por causas sobrevenidas
- art. 87.2: Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte
deber ser motivada en todo caso.

68

En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la correlativa prdida o extincin

del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo:
- art. 92.3: La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o
de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de
prescripcin

- por eso en los procedimientos iniciados de oficio en que se ejercen facultades

sancionadoras o de intervencin es posible que la declaracin de caducidad pueda ser
seguida del inicio de otro procedimiento con la misma finalidad si no ha prescrito la
infraccin
- en cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la
cuestin suscitada afecte al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla
para su definicin o esclarecimiento (art. 92.4).
c) La resolucin expresa o presunta (por silencio administrativo).
Resolucin (art. 89)
1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que
no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre
las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das,
para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de
prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con
las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y
sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si
procede.
3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el
artculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la
inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento
Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto
por el artculo 29 de la Constitucin.
5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se
incorporen al texto de la misma.

La resolucin expresa es el acto administrativo propiamente dicho, que implica una

manifestacin de voluntad que, segn el principio de congruencia, decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo:
- cuando se trata de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo
antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 15 das, para que
formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de
prueba
- la LRJ impone tambin la prohibicin de la reformatio in peius (es decir, que con
motivo de una peticin o recurso a la Administracin se pueda agravar la situacin
inicial del interesado), sin perjuicio de que la Administracin pueda incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada, en los casos a que se refiere el art.
54 LRJ (necesidad de motivacin):
- de existir informes o dictmenes, stos servirn de motivacin a la resolucin cuando
se incorporen al texto de la misma
- las resoluciones expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, el
rgano administrativo o judicial ante el que se hubieran de presentar y el plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que
estimen procedente
- finalmente, la LRJ asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos
establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo, como se estudi en
un tema anterior (actos expresos y presuntos).

69

d) La terminacin convencional.
Terminacin convencional (art. 88)
1. Las AAPP podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al OJ ni versen sobre materias no
susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la
disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores de los
procedimiento administrativo o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la
resolucin que les ponga fin.
2. Los citados instrumentos debern establecer como contenido mnimo la identificacin de las
partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo
publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirn en todo caso la aprobacin expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que
versen sobre materias de la competencia directa de dicho rgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los
rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y
funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.

El procedimiento puede terminar convencionalmente, mediante acuerdos, pactos, convenios o

contratos, con personas tanto de Derecho pblico como privado:
- es una tcnica del Derecho administrativo moderno que sustituye el acto unilateral
de la Administracin por el negocio jurdico bilateral
- sin embargo, la admisin del convenio, acuerdo o pacto, frente al acto administrativo
unilateral, es ms aparente que real:
- por supuesto, el convenio es inadmisible cuando es contrario al ordenamiento,
o versa sobre materias no susceptibles de transaccin
- adems, la posibilidad de convenio ha de estar prevista en una norma, y el
alcance del convenio ser el que prevea la disposicin que lo regule
- por lo tanto, la terminacin convencional es una norma en blanco: es
preciso una regulacin sustantiva que haya aceptado esta forma de
terminacin del procedimiento.

70

Tema V. Las formas de la actividad administrativa: la actividad de polica o limitacin

1. Las clases de la actividad administrativa

La actividad que realiza la Administracin hemos visto que se manifiesta en forma de
reglamentos, actos administrativos y contratos administrativos (que veremos el prximo curso);
vamos a estudiar ahora las clases o formas de actividad que realiza la Administracin, que se
pueden agrupar en las siguientes actividades:
- clasificacin tradicional:
- Limitacin o polica: actividades que restringen la libertad, los derechos o la
actividad de los particulares
- Fomento o incentivacin: actividades que estimulan (mediante premios o
apoyos) la realizacin de ciertas actividades de inters general
- Prestacin o servicio pblico: actividad que la Administracin presta a los
particulares (sanidad, educacin, seguridad pblica, etc)
- adems, el profesor aade otras dos clases de actividades que tienen naturaleza
cuasi-judicial:
- Sancionadora: que tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de
actividad administrativa
- Arbitral: es la actividad de mediacin entre los intereses y derechos de los
particulares.
En la mayora de las ocasiones se combinan varias clases de actividades para alcanzar el fin
previsto (es el denominado principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin
administrativa); por ejemplo, para mejorar la sanidad pblica se pueden subvencionar los
hospitales privados y/o crear hospitales pblicos.

2. Los principios que condicionan la actividad administrativa.

Toda la actividad administrativa, al contrario de lo que pasa con las actividades de los
particulares, est sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena
fe, confianza legtima e inters pblico.
a) El principio de legalidad (o de norma previa).
El art. 103 CE establece que la Administracin pblica acta con sometimiento pleno a la ley y
al Derecho:
- el principio de legalidad de la actividad administrativa implica que la actuacin de las
AAPP slo puede hacer lo que indica la ley (vinculacin positiva)
- sin embargo en la actividad privada se permite hacer todo lo que la ley no prohbe
(vinculacin negativa).
La regulacin por norma legal es requisito esencial de toda la actividad limitativa o ablatoria
[que produce el sacrificio o menoscabo de derechos] que comporte limitacin de los derechos y
libertades de los ciudadanos, definidos en el Captulo II del Ttulo I de la Constitucin (art. 53
CE: slo por ley, que respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales
derechos y libertades)
- pero las tendencias democrticas hacen que incluso la limitacin de derechos fuera
del CaptuloII-TtuloI se regula por ley (no se considera habilitante la simple regulacin
mediante reglamento)
- no obstante, no es razonable exigir una previsin legal (incluso para materias que
afecten a la libertad o los derechos, como la tributaria o sancionadora); esto es, dice el
profesor que siempre hay que dejar un margen a los reglamentos
- por el contrario, slo es exigible un apoderamiento legal para que la Administracin
pueda regular (mediante reglamentos) las actividades administrativas que se orientan a
la ampliacin de los derechos (como las actividades de fomento y de servicio pblico).

71

Conclusin: Se admite la tesis de la vinculacin positiva de forma general, pero no parece

razonable exigir de la ley una regulacin minuciosa de la actividad administrativa; en cualquier
caso, para que la actividad de la Administracin sea lcita ha de existir una norma previa (que
puede ser una ley o un reglamento).
b) El principio de igualdad.
La sujecin de la Administracin al principio de igualdad, as como el resto de los poderes
pblicos, se impone por el art. 14 CE: los espaoles son iguales ante la ley, sin que pueda
prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o
cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.
El principio de igualdad ha sido objeto de una numerosa jurisprudencia del TC y supone que a
hechos iguales deben aplicrseles consecuencias iguales, y que las diferencias de trato
necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias; este
principio de igualdad se aplica a todas las actividades de la Administracin.
c) Proporcionalidad y favor libertatis.
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico a que debe responder
supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos
sobrepasen las necesidades pblicas, adoptando la tcnica de intervencin menos agresiva:
- este principio, que se aplica con carcter general a toda la actividad administrativa,
tiene particular aplicacin en la actividad de limitacin y en la sancionadora
- en el caso de varias alternativas debe escogerse la menos limitadora de los
derechos y libertades individuales
- art. 39 bis: Las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas
competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o
colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del
inters pblico as como justificar su adecuacin para lograr los fines que se persiguen,
sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.
d) La buena fe y la confianza legtima.
El principio de la buena fe rige las relaciones entre la Administracin y los administrados, de la
misma forma que, como principio general del derecho, rige las relaciones entre los particulares:
- art. 7 CC: Los derechos debern ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe
- la buena fe remite a la creencia del sujeto sobre la licitud jurdica de su propia
actuacin, por lo que se aminoran las consecuencias jurdicas de los actos
contrarios a Derecho, y se agravan para el obra con mala fe
- las AAPP deben respetar en su actuacin los principios de buena fe y confianza
legtima (art. 3.1)
- el principio de buena fe se quebranta cuando una de las partes acta contra
sus propios actos, cuando abusa de la nulidad por motivos formales, ejercita un
derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legtima es una manifestacin de la buena fe:
- esto es, la Administracin tiene el deber de no variar su conducta si con ella se ha
generado en el administrado expectativas razonables de continuidad
- otra definicin: actuacin de acuerdo a la ley, sin cambiar de criterio de
actuaciones precedentes, y con congruencia y proporcionalidad en sus
acciones
- la confianza en la continuidad de una conducta limita los poderes revocatorios
de la Administracin, o la obliga a indemnizar a consecuencia de los cambios
de criterio
- en definitiva, la confianza legtima est relacionado con el principio ms
general de seguridad jurdica

72

- el principio de la confianza legtima ha sido introducido por la jurisprudencia

comunitaria, y exige determinadas condiciones para su aplicacin:
- una accin de la Administracin que justifique las legtimas expectativas de
los administrados
- que, adems de la apreciacin subjetiva del interesado, las expectativas
puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral
- y que los intereses de los afectados no sean contrarios a los intereses
pblicos preponderantes.
El principio de confianza legtima en la actuacin administrativa, significa que:
a.- El administrado confa en que la Administracin va a actuar conforme al ordenamiento jurdico que le
otorga seguridad jurdica.
b.- El administrado confa en que la Administracin no va a variar su conducta si con ella ha generado el
administrado expectativas razonables.
c.- El administrado confa en que la Administracin va a actuar de buena fe en base a expectativas que son
objetivamente reconocidas por un observador neutral.

e) El inters pblico.
El inters pblico sirve de justificacin a toda la actividad administrativa:
- un inters ser pblico cuando favorezca a una parte importante de la comunidad
- por lo tanto, el inters de uno o de algunos individuos no es de naturaleza
pblica
- pero el inters pblico puede coincidir en ocasiones con el inters privado (por
ejemplo en la actividad administrativa de fomento, en que se trata de estimular
a los particulares para que cumplan objetivos privados que al tiempo redundan
en inters general)
- por otra parte, a veces el inters pblico puede coincidir con el inters privado de una
autoridad o funcionario, sin que necesariamente deba determinar la nulidad del acto
(la actuacin de autoridades y personal al servicio de las AAPP en los que concurran
motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que
hayan intervenido, art. 28.3).
La invocacin al inters pblico tiene, no obstante, determinadas limitaciones; por ejemplo, la
Administracin no puede en funcin del inters pblico proceder a reglamentar la vida privada,
ni confundir el inters pblico con el inters fiscal o recaudatorio (enriquecindose a expensas
de algunos administrados, con infraccin del principio de igualdad).

3. La actividad administrativa de limitacin (o de polica).

La actividad administrativa de limitacin es la forma de intervencin mediante la cual la
Administracin restringe la libertad o derechos de los particulares (pero sin sustituir con su
actuacin la actividad de stos):
- la incidencia negativa de la actividad de limitacin sobre la libertad y derechos de los
particulares es consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativa (con
un acto de por medio y no efecto directo de una norma)
- cuando, por el contrario, la limitacin tiene lugar sin el intermedio de un acto
administrativo, estamos en presencia de una limitacin legal (como es el caso
de determinadas nacionalizaciones [aguas subterrneas, recursos mineros, ...]
o de la imposicin general de deberes [como ocurre con los deberes de
informacin a efectos estadsticos que han de cumplimentar los ciudadanos en
determinadas circunstancias, o los deberes fiscales que cumplen directamente
los contribuyentes sujetos a cada impuesto])
- cosa distinta es que en unos y otros supuestos la Administracin ejerza a posteriori
del incumplimiento del deber, una actividad de inspeccin o incluso represiva o
sancionadora, pero que ya no es, por lo dicho, propiamente una actividad de limitacin.

73

4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares.

La actividad de limitacin de la Administracin tiene distintos grados:
- grado menor: los deberes o cargas que la Administracin puede exigir a los
administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades (p.e.
inscripcin en un registro, o aportar determinada informacin), o la obligacin de
soportar inspecciones administrativas (inspecciones laboral, sanitaria, tributaria,
industrial, etc)
- grado intermedio: para la realizacin de determinadas actividades o derechos es
necesaria la autorizacin de la Administracin.
- la Administracin constata que se dan las condiciones requeridas para
realizar esa actividad (y otorga la correspondiente licencia)
- grado superior: la prohibicin formal de hacer (p.e. de abrir un local) o la imposicin
de una determinada conducta (p.e. cerrar un local, vacunaciones, )
- incluso se puede llegar a imponer al particular prestaciones de dar o hacer sin
abonar por ello compensacin alguna (p.e. prestaciones personales ante
catstrofes pblicas, o requisar los servicios profesionales para combatir las
epidemias).
Otra forma de limitar los derechos es su sacrificio o privacin a favor de un inters pblico
mediante una indemnizacin: la actividad que la Administracin desarrolla a este efecto es la
expropiacin forzosa (regulada en el art. 33 CE).
5. Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin.
La LBRL enumera las tcnicas administrativas para limitar la actividad de los ciudadanos:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
c) Sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable.
d) Sometimiento a control posterior tras iniciar la actividad (a efectos de verificar el
cumplimiento de la normativa reguladora de la actividad).
e) rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la
prohibicin del mismo.
Pero dice el profesor que no se trata realmente de tcnicas de intervencin, sino que se trata
ms bien de requisitos (adems de la correspondiente previsin legal) previos a la propia
actividad de limitacin; esto es, el reglamento (que exige autorizaciones, prohbe conductas,
etc) se considera ms un producto normativo que una tcnica de intervencin.
6. La autorizacin.
a) El concepto de autorizacin.
La autorizacin (permiso, licencia, carnet, ...) es la reina de las tcnicas de limitacin; se han
enfrentado dos concepciones, segn se considere que el derecho del administrado a
desarrollar la determinada actividad existe o no antes de la propia autorizacin administrativa:
a) el derecho a realizar la actividad existe; lo que hace la autorizacin es permitir el
ejercicio de ese derecho una vez comprobado que se cumplen las condiciones para
ejercitar el derecho; la autorizacin es un acto declarativo (frente a la concesin, que
otorga derechos que el concesionario no tena)
b) el derecho a realizar la actividad surge con la autorizacin
- el profesor parte de la existencia previa del derecho o libertad, y considera la
autorizacin como una acto de control reglado que determina si se cumplen las
exigencias legales o reglamentarias previstas en la norma (por ejemplo en el permiso
de conduccin: la mayora de edad, el examen mdico preceptivo, y la superacin de
las pruebas de aptitud y conocimientos)
- la potestad autorizatoria de la Administracin se limita pues a la simple valoracin
fctica, no debiendo reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el
otorgamiento o denegacin de autorizaciones: no existen las autorizaciones o licencias
discrecionales.

74

b) Diferencia entre autorizacin y concesin.

La diferencia entre autorizacin y concesin se basa en que:
- en la autorizacin existe un derecho previo
- pero en la concesin el derecho no es preexistente; es el propio acto concesional el
que otorga el derecho
- pero en ocasiones la diferencia es difcil de establecer, como cuando la autorizacin
recae sobre actividades que la legislacin limita a unos pocos sujetos
- por ejemplo la autorizacin de farmacias, dada la extraordinaria limitacin en
nmero, se parece ms a una concesin que a una autorizacin
- la regla de intrasmisibilidad de las concesiones se aplica (o debera aplicarse)
tambin a los casos de autorizaciones en que se limita su nmero.
Conclusin: el concepto de autorizacin debera limitarse a los supuestos en que no hay
limitacin en el nmero de los beneficiarios del derecho o actividad, ni discrecionalidad en el
otorgamiento (esto es, que las autorizaciones sean regladas), remitiendo al concepto de
concesin los dems supuestos en que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en
el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en
funcin de condiciones legalmente definidas.
La diferencia entre la autorizacin administrativa y la concesin es que:
a.- En la concesin no existe un derecho preexistente del particular, sino que ste nace justamente del acto
concesional.
b.- En la concesin existe un derecho subjetivo a realizar la actividad, mientras que en la autorizacin hay
que remover un obstculo administrativo para poderla realizar.
c.- En la concesin se trata de garantizar la igualdad de todos los ciudadanos ante una posible solicitud,
mientras que en la autorizacin existe un derecho previo.
Una licencia de obras es
a) Una concesin administrativa.
b) Una autorizacin administrativa.
c) Una comunicacin previa.
d) Un mandato.

c) Otorgamiento, condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones.

El Real Decreto 1778/94 adecua a la Ley 30/92 las normas de los procedimientos de
otorgamiento, modificacin y extincin de las autorizaciones:
- las autorizaciones administrativas se otorgan a solicitud de los interesados
- aunque la regla general es el silencio positivo, en el anexo del Real Decreto se da una
lista muy amplia de casos de silencio negativo
- adems se regula la terminacin convencional por acuerdo entre el autorizado y la
Administracin (pero se trata de una regulacin vaca porque se admite nicamente
cuando, por naturaleza de la actividad, las normas reguladoras de la autorizacin as lo
prevean)
- en caso de limitacin de licencias (que podra considerarse ms bien una concesin),
se impone un procedimiento que garantice de forma competitiva el principio de
igualdad entre los solicitantes; la normativa lo resuelve acudiendo a la licitacin, y
cuando no es posible, al sorteo (esto es, el procedimiento es similar al exigido para el
otorgamiento de concesiones)
- puesto que la autorizacin es un acto reglado, las autorizaciones no se pueden
modular discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias (condicin, modo y
trmino) pues se incidira sobre los efectos de la actividad autorizada; sin embargo,
estas determinaciones accesorias s se pueden hacer en el caso de las concesiones
- por lo tanto, cuando se habla de las condiciones de la licencia hay que
entender que se refieren a las previstas en la propia normativa que regula el
permiso, pero no las que libremente y sin base en la normativa pudiera
introducir la autoridad autorizante
- esto es, las condiciones para las licencias deben limitarse a las previstas en la
propia normativa.

75

No obstante, todas las autorizaciones se suelen otorgar con la clusula sin perjuicio de
tercero:
- esta clusula reduce el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la
Administracin y el sujeto autorizado (sin que suponga alteracin alguna en las
relaciones jurdico-privadas que subyacen en el otorgamiento de la autorizacin)
- esto es, la autorizacin:
- no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a
otros (por ejemplo, la autorizacin no tiene efectos en casos de expedir una
licencia de construccin a favor de quien no es dueo del solar edificable)
- ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que
pudiera envolver u ocasionar la actividad privada.
La autorizacin es transmisible de un sujeto a otro, sin intervencin de la Administracin?: la
transmisibilidad depende del grado de personalizacin de la actividad autorizada:
- en las autorizaciones otorgadas a una persona concreta no es posible la transmisin
(p.e. la licencia de armas o el permiso de conduccin)
- en otros casos (como en la mayora de las licencias municipales) la autorizacin se
otorga en razn de una actividad para actuar sobre determinados objetos (como la
licencia de construccin sobre una finca urbana) -> cuando se transmite el objeto se
transmite la licencia.
La extincin de las autorizaciones puede producirse:
- por ejecucin de la actividad autorizada (p.e. una licencia de obra)
- por transcurso del plazo para el que fueron otorgadas (p.e. el carn de conducir, si no
es renovado)
- por su anulacin o revocacin:
- la licencia queda sin efecto cuando se incumplen las condiciones a que
estuvieran subordinadas
- la licencia debe ser revocada cuando desaparezcan las circunstancias que
motivaron su otorgamiento (o sobrevinieren otras que hubieran justificado la
denegacin)
- si se revoca una autorizacin con fundamento en la adopcin de
nuevos criterios de apreciacin o error administrativo -> puede
comportar el resarcimiento de daos y perjuicios.
La clusula autorizatoria "sin perjuicio de tercero" significa que:
A.- Los efectos de la autorizacin se limitan al mbito de las relaciones entre la Administracin y el sujeto
autorizado, sin que ello suponga alteracin de las relaciones jurdico-privadas que subyacen el otorgamiento
de la autorizacin.
B.- Los efectos de la autorizacin se limitan al mbito de las relaciones entre la Administracin y el sujeto
autorizado, sin que la autorizacin pueda beneficiar a las relaciones jurdico-privadas que subyacen el
otorgamiento de la autorizacin.
C.- Los efectos de la autorizacin se limitan al mbito de las relaciones entre administrados, sin que ello
suponga alteracin de las relaciones jurdico-pblicas que subyacen el otorgamiento de la autorizacin.

d) La desconfianza europea hacia la tcnica autorizatoria: el libre acceso a las

actividades de servicios.
La Directiva 2006/123 y la Ley 17/2009 regulan el libre acceso a las actividades de servicio:
- en general (salvo para los servicios que expresamente sealan estas normativas)
nicamente pueden mantenerse regmenes de autorizacin previa cuando no sean
discriminatorios, estn justificados por una razn imperiosa de inters general, y sean
proporcionados
- en general, no est justificada una autorizacin cuando sea suficiente una
comunicacin (para facilitar el control de la actividad si fuera necesario)
- en general se considera el silencio administrativo como positivo (salvo en
determinados casos por razn de inters general)
- en general las autorizaciones sern indefinidas
- se prohbe limitar el nmero de autorizaciones:
- salvo cuando est justificado por escasez de recursos; en estos casos se abre
un procedimiento concurrencial y la autorizacin ser por un tiempo
determinado (no indefinida).

76

La Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios
en el mercado interior y la ley espaola 17/2009, de 23 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio:
a) Eliminan en todo caso las autorizaciones administrativas en el sector servicios.
b) Eliminan como principio general las autorizaciones administrativas salvo que no sean discriminatorias o se
justifiquen por el inters general y sean proporcionadas.
c) Eliminan la autorizacin administrativa siempre que no exista una razn que impida el control
administrativo de la actividad.

7. Declaracin responsable y comunicacin previa.

La Ley 17/2009 relativa a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios
introdujo en nuestro ordenamiento que la declaracin responsable y la comunicacin previa
deben ser preferidas a la licencia o autorizacin previa cuando a travs de la declaracin o
comunicacin puedan alcanzar los objetivos de control administrativo; esta regulacin se ha
introducido en la LRJ:
Declaracin responsable y comunicacin previa (art. 71 bis)
1. A los efectos de esta Ley, se entender por declaracin responsable el documento
suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple
con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento
de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as
lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de
tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el prrafo anterior debern estar recogidos de manera
expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.
2. A los efectos de esta Ley, se entender por comunicacin previa aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica
competente sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un
derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artculo 70.1.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirn los efectos
que se determinen en cada caso por la legislacin correspondiente y permitirn, con
carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de
comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las Administraciones
Pblicas.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la comunicacin podr presentarse
dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislacin
correspondiente lo prevea expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato,
manifestacin o documento que se acompae o incorpore a una declaracin
responsable o a una comunicacin previa, o la no presentacin ante la Administracin
competente de la declaracin responsable o comunicacin previa, determinar la
imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el
momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias
podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al momento
previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad
correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el
mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los
trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.
5. Las Administraciones Pblicas tendrn permanentemente publicados y actualizados
modelos de declaracin responsable y de comunicacin previa, los cuales se facilitarn
de forma clara e inequvoca y que, en todo caso, se podrn presentar a distancia y por
va electrnica.

Tras transcribir el artculo, el profesor aade los siguientes comentarios:

- es previsible, pero no obligado por la LRJ, que la declaracin responsable o la
comunicacin previa lleven a posteriori una inspeccin administrativa de comprobacin
- en caso de inexactitud, falsedad u omisin se aplica el punto 4
- finaliza el profesor sealando que estas tcnicas que sustituyen a la autorizacin:
- son menos intrusivas y ms respetuosas con el derecho del solicitante
- pero menos garantista del inters pblico y de los terceros que pueden verse
afectados por la actividad que estas tcnicas legitiman (ya que los terceros no
tienen posibilidad de hacerse or antes del comienzo de la actividad).

77

8. Ordenes, mandatos y prohibiciones.

Otras modalidades de la actividad administrativa de limitacin son:
- las rdenes positivas: son mandatos que obligan al administrado a realizar una
determinada actividad
- las rdenes negativas: son prohibiciones absolutas que impiden al sujeto a realizar
cierta actividad (frente a las prohibiciones relativas, que necesitan de autorizacin)
- esto es, las rdenes son actos de la Administracin, sobre la base de la potestad de
supremaca, que obligan al sujeto un deber de conducta positiva (mandato) o negativo
(prohibicin), y cuya inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de
desobediencia (o a la ejecucin forzosa, digo yo).
Las rdenes pueden venir establecidas:
- de forma general por una norma (sin necesidad de acto administrativo posterior)
- o requerir para su efectividad un acto de la Administracin
- en cualquier caso, las rdenes siempre han de justificarse en una norma legal.
Las rdenes pueden estar legitimadas por:
- una potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos (como las
previstas en las leyes de orden pblico, sanitaria, de proteccin civil, )
- o por una relacin de supremaca especial (concesionarios o contratistas de la
Administracin, usuarios de un servicio, ...)
- o por una relacin jerrquica (funcionarios, militares), aunque en este caso la orden
no tiene efecto limitativo sobre los derechos.
Donde ms se manifiesta el carcter limitativo de derechos es en las relaciones de supremaca
general; por ejemplo:
- en la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana: disolucin de
reuniones, manifestaciones y espectculos pblicos
- en la Ley General de Sanidad: imponiendo medidas de desinfeccin y desinsectacin,
vacunacin obligatoria, y la prohibicin a los infectados de realizar determinadas
actividades o acudir a determinados centros
- en la normativa de proteccin civil: permite imponer obligaciones a ciudadanos y
medios de comunicacin.
El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin
de obedecer conforme a su contenido; por otra parte, las rdenes (mandatos o prohibiciones)
tienen un amplio sistema garantizador:
- normalmente el sistema garantizador es ms enrgico en las rdenes dictadas en una
relacin de supremaca especial y la relacin jerrquica
- en estos casos se plantea el problema de los trminos y lmites de la
obediencia debida que, en su caso, exonera al inferior por el cumplimiento de
la orden legal del superior
- en el caso de rdenes dictadas en relaciones de supremaca general se puede llegar
a sanciones no slo administrativas, sino penales.
Dentro de qu tipo de actividad administrativa encuadrara una inspeccin sanitaria
a) Dentro de la actividad administrativa arbitral.
b) Dentro de la actividad administrativa de servicio pblico.
c) Dentro de la actividad administrativa de fomento.
d) Dentro de la actividad administrativa de limitacin.

78

Tema VI. La actividad administrativa de fomento

1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento.

Es la modalidad de intervencin administrativa que consiste en dirigir la accin de los
particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de diversos tipos de
incentivos:
- se trata de proteger o promover actividades o establecimientos que satisfacen
necesidades pblicas que se estiman de inters general (pero sin usar la coaccin ni
crear servicios pblicos nuevos).
Historia de la incentivacin de la actividad privada:
- es en el Despotismo ilustrado del siglo XVIII donde se comenz a utilizar ms
sistemticamente el fomento de la actividad privada (fbricas de vidrio, loza, seda,
tapices, ) y se comenz a teorizar sobre su inters para el desarrollo de la nacin
- en el siglo XIX el Ministerio de Fomento centr la intervencin de la Administracin en
la actividad econmica
- as ocurri con el desarrollo del sistema ferroviario, cuyas compaas
recibieron estmulos por parte del Estado
- pero la intervencin estatal tambin dio lugar a la corrupcin y a la
competencia desleal entre empresas
- en el siglo XX se extendieron las ayudas econmicas a todos los sectores
industriales: se crearon polos [zonas] de desarrollo, polgonos industriales, etc; las
empresas all ubicadas gozaran de beneficios econmicos
- tambin se extendieron a todos los sectores productivos (agricultura, minera,
construccin naval, etc) e incluso a la cultura (cine, teatro, ) y a las ONG.
Actualmente continuamos con el fomento de la actividad privada:
- la Constitucin alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de
fomento; por ejemplo, los poderes pblicos fomentarn:
- la formacin profesional y la seguridad e higiene en el trabajo
- la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte
- las organizaciones de consumidores y usuarios
- las sociedades cooperativas
- el desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma
- la investigacin cientfica y tcnica
- la Ley 38/2003 General de Subvenciones establece el marco general de regulacin de
las subvenciones para el fomento de la iniciativa privada.

2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada.

Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares incentivados, el fomento puede
consistir en medidas:
- honorficas (condecoraciones, ttulos nobiliarios, ...)
- econmicas (primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, ...)
- jurdicas (beneficiarios de la expropiacin forzosa, otorgamiento de concesiones
mineras o de aguas subterrneas a sus descubridores, ...).
La actividad administrativa de fomento no puede ser clasificada de reglada o de discrecional,
ya que depende de diversas regulaciones y procedimientos:
- a veces es claramente discrecional (como la concesin de ttulos honorficos por el
Rey, o de diversas condecoraciones civiles)
- a veces es claramente reglada (como las becas para el estudio, que tienen una
reglamentacin muy precisa)
- a veces no es ni discrecional ni reglada (como en los premios cientficos o artsticos
que otorga un jurado).

79

En cualquier caso, debe descartarse el carcter discrecional de la concesin de subvenciones

econmicas o el beneficio de la expropiacin forzosa
- esto es as porque hay un derecho subjetivo a su reconocimiento y una legitimacin
para oponerse a su concesin a un tercero invocando mejor derecho o tratamiento
desigual (por ejemplo las becas)
- aunque sea a veces con dificultad, se pueden valorar las circunstancias de hecho
concurrentes y se puede realizar un control judicial sobre los actos de concesin o
denegacin.

3. Los incentivos econmicos.

Los principales incentivos para la orientacin de los particulares hacia fines de inters general
son los econmicos (estos incentivos econmicos tambin sirven para orientar y corregir el
sistema de mercado en una determinada direccin); los principales incentivos econmicos son:
- menores ingresos para la Administracin: son las exenciones y desgravaciones
fiscales
- mayores gastos para la Administracin:
- los anticipos (prstamos reintegrables con bajo inters o sin l)
- los premios o primas (en funcin de determinados niveles productivos)
- los seguros de beneficios industriales (garantizan un nivel mnimo
determinado para sus beneficiarios)
- por otra parte, desde una perspectiva temporal, las ayudas econmicas pueden ser:
- previas: si se libran antes del cumplimiento de la actividad incentivada (becas,
prstamos o anticipos a bajo inters, subvenciones en general)
- o posteriores a la actividad desarrollada.
En todo caso, la actividad de fomento econmico est sujeta al principio de legalidad:
- Artculo 133 CE:
3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en
virtud de ley.
4. Las administraciones pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar
gastos de acuerdo con las leyes.

- Artculo 134 CE:

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad
de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de
los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

- esto es, las subvenciones deben consignarse expresamente en los presupuestos; si

no lo estn:
- son nulos de pleno derecho los actos administrativos (y las disposiciones
generales con rango inferior a ley) que supongan compromisos de gastos por
importe superior a los crditos presupuestados
- no se pueden exigir a los entes pblicos dichos gastos
- no obstante, el beneficiario de buena fe tiene derecho a una accin de
responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la
Administracin el resarcimiento de los daos producidos.
La actividad de fomento econmico tambin est sujeta al principio de igualdad, que obliga a
tratar por igual a los presuntos beneficiarios de la accin de fomento, y a distribuir las ayudas a
travs de procedimientos basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre
concurrencia, como se ver ms adelante.

80

4. La subvencin.
a) Concepto amplio y estricto de subvencin.
Concepto estricto de subvencin: las subvenciones se diferencian de otras ayudas econmicas
en lo siguiente:
a) Es una atribucin patrimonial a fondo perdido (se excluyen, por lo tanto, las
exenciones fiscales, las devoluciones de impuestos, los avales del tesoro y los crditos
subvencionados)
b) El otorgante es una Administracin pblica, a favor de un particular (se excluyen, por
lo tanto, las subvenciones presupuestarias a favor de Entidades publicas autnomas,
las dotaciones presupuestarias para el funcionamiento de los servicios pblicos
descentralizados, las subvenciones compensatorias de dficit, las subvenciones a
concesionarios de servicios pblicos para compensar el equilibrio financiero de la
concesin, y las subvenciones usadas en las relaciones interadministrativas y como
fuente de financiacin de las corporaciones locales)
c) Estn afectadas al desarrollo de una actividad del beneficiario (se excluyen, por lo
tanto del concepto de subvencin, los premios y primas cuantificados a posteriori de
una actividad, pero incluyndose las becas que se producen ab initio).
Sin embargo, la legislacin espaola (y la europea) parte de un concepto ms amplio de
subvencin: cualquier ayuda econmica pblica
- esta concepcin tiene relacin con la necesidad de vigilar todo favorecimiento
econmico desde el sector pblico (de hecho se aplica el mismo rgimen jurdico a las
subvenciones propiamente dichas y a las restantes ayudas econmicas).
Ambos conceptos son tiles:
- la concepcin amplia (cualquier tipo de ayuda econmica, directa o indirecta)
dominante en el Derecho comunitario, es la que rige para el control de la accin
incentivadora desde la defensa de la libre competencia
- la concepcin estricta (disposicin a fondo perdido para un particular, dada por una
Administracin para la realizacin de una actividad) es la base de partida para la
aplicacin del rgimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de
capital.
El profesor prcticamente transcribe los siguientes artculos de la vigente Ley 38/2003 General
de Subvenciones (LGS), aplicable a todas las AAPP:
- Objeto (art. 1)
Esta Ley tiene por objeto la regulacin del rgimen jurdico general de las
subvenciones otorgadas por las Administraciones pblicas.
- Concepto de subvencin (art. 2)
1. Se entiende por subvencin, a los efectos de esta Ley, toda disposicin dineraria
realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artculo 3 de esta Ley
[AAPP y sus organismos y entidades de Derecho pblico, vinculadas o dependientes], a
favor de personas pblicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la
ejecucin de un proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un
comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de
una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y
formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto
el fomento de una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin
de una finalidad pblica.
2. No estn comprendidas en el mbito de aplicacin de esta Ley las aportaciones
dinerarias entre diferentes AAPP (), as como las que se realicen entre los distintos
agentes de una Administracin ().
3. ()

81

4. No tienen carcter de subvenciones los siguientes supuestos:

- Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad
Social.
- Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los espaoles no
residentes en Espaa, en los trminos establecidos en su normativa
reguladora.
- Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado,
pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razn de actos de
terrorismo.
- Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garanta Salarial.
- Los beneficios fiscales y beneficios en la cotizacin a la Seguridad Social.
- El crdito oficial, salvo en los supuestos en que la Administracin Pblica
subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras
contraprestaciones de la operacin de crdito.

- Exclusiones del mbito de aplicacin de la Ley (art. 4)

- Quedan excluidos del mbito de aplicacin de esta Ley:
- Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario.
- Las subvenciones previstas en la Ley Orgnica 5/1985, del Rgimen Electoral
General.
- Las reguladas en la Ley Orgnica de Financiacin de los Partidos Polticos.
- Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cortes Generales, as
como las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Asambleas
autonmicas y a los grupos polticos de las corporaciones locales, segn
establezca su propia normativa.

b) Naturaleza jurdica de la subvencin.

En cualquiera de sus dos concepciones, amplia o estricta, la subvencin es una relacin de
naturaleza jurdico-administrativa y, en consecuencia, sujeta a la Jurisdiccin C-A
- la LGS regula minuciosamente el rgimen jurdico de las subvenciones, a la que se ha
de ajustar la actividad de todas las AAPP
- actualmente los contratos pblicos y las subvenciones tienen un rgimen jurdico
diferenciado (aunque parecidos).
c) Los principios del rgimen de las subvenciones pblicas.
Artculo 8. Principios generales.
1. Los rganos de las AAPP o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de
subvenciones, con carcter previo, debern concretar en un plan estratgico de subvenciones
los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicacin, el plazo necesario para su
consecucin, los costes previsibles y sus fuentes de financiacin, supeditndose en todo caso al
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
2. Cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientacin debe
dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente
distorsionadores.
3. La gestin de las subvenciones a que se refiere esta Ley se realizar de acuerdo con los
siguientes principios:
- Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin.
- Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administracin otorgante.
- Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.

- esto es, los objetivos y efectos pretendidos con las subvenciones deben concretarse
en un plan estratgico, as como los plazos, y manteniendo la estabilidad
presupuestaria
- en cualquier caso, el incumplimiento de estos objetivos no afectar
necesariamente a la validez de las subvenciones concedidas
- la gestin ha de realizarse de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia,
concurrencia, objetividad, igualdad, y no discriminacin
- estos principios (que son sustancialmente los mismos que se emplean en la
contratacin administrativa) son los que realmente tienen trascendencia judicial
- por lo tanto se condiciona el otorgamiento de subvenciones a la aprobacin y
publicacin de las bases para su otorgamiento, a la existencia de crdito, a la
tramitacin del procedimiento de concesin, a la fiscalizacin previa de los
actos administrativos de contenido econmico y a la aprobacin del gasto por
el rgano competente.

82

Actualmente tiende a sustituirse el sistema de auxilios rogados (donde el particular toma la

iniciativa de solicitar la subvencin) por el sistema de auxilios concursados (la iniciativa la toma
la Administracin cuando publica las bases de las subvenciones):
- no obstante, la LGS prev supuestos de concesin al margen del procedimiento
- son las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos, o cuyo
otorgamiento y cuanta venga impuesto a la Administracin por una norma de rango
legal, y con carcter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten
razones de inters pblico, social, econmico o humanitario, u otras debidamente
justificadas que dificulten su convocatoria pblica.
Otro principio capital del rgimen de la subvencin debera ser el de riesgo compartido:
- esto es, la subvencin no debera liberar al particular de todo riesgo o aportacin de
capital propio (si lo liberase, la subvencin se convierte en una donacin)
- en este sentido, la LGS es equvoca:
- por una parte establece que la norma reguladora de la subvencin podr
exigir un importe de financiacin propia
- por otra establece que el importe de la subvencin, en ningn caso podr ser
de tal cuanta que (aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o
ayudas de otras AAPP, o de otros Entes pblicos o privados, nacionales o
internacionales) supere el coste de la actividad subvencionada -> por lo tanto,
la subvencin puede alcanzar hasta el 100%.
Por ltimo, la subvencin debe respetar la libre competencia entre los operadores econmicos,
sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros (cuando los objetivos que se
pretenden conseguir afecten al mercado, su orientacin debe dirigirse a corregir fallos
claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente distorsionadores).

5. La gestin indirecta de las subvenciones.

Es una nueva tcnica para la gestin de subvenciones: la competencia en el otorgamiento y
control de subvenciones se deja de considerar como competencia pblica ejercida
directamente por la Administracin:
- se abre la colaboracin con otros sujetos pblicos o privados, externalizando los
servicios a travs de la tcnica concesional
- en efecto, la LGS permite que la distribucin de subvenciones se haga a travs de
una entidad colaboradora que, actuando en nombre y por cuenta del rgano
concedente a todos los efectos relacionados con la subvencin, entregue y distribuya
los fondos pblicos a los beneficiarios cuando as se establezca en las bases
reguladoras (o que simplemente colabore en la gestin de la subvencin sin que
produzca la previa entrega de los fondos pblicos recibidos).
Pueden ser entidades colaboradoras las personas privadas, as como los organismos y dems
entes pblicos y las sociedades mercantiles mayoritariamente pblicas; la entidad colaboradora
tiene las siguiente obligaciones:
- entregar a los beneficiarios los fondos recibidos
- comprobar el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos
determinantes para su otorgamiento
- justificar la entrega de los fondos recibidos ante el rgano concedente de la
subvencin
- en su caso, entregar la justificacin presentada por los beneficiarios
- someterse a las actuaciones de comprobacin del rgano competente.
Cuando las entidades colaboradoras sean personas privadas o sociedades mayoritariamente
pblicas, el colaborador se seleccionar mediante un procedimiento sometido a los principios
de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminacin, formalizndose la colaboracin en un
convenio, salvo que por el objeto de sta resulte de aplicacin la legislacin de contratos
administrativos.

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6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones.

La LGS admite dos variedades: el procedimiento ordinario (en rgimen de concurrencia
competitiva), y el procedimiento de concesin directa.
a) Procedimiento ordinario: concurrencia competitiva.
El procedimiento ordinario se inicia siempre de oficio y tiene por objeto establecer, mediante la
comparacin de las solicitudes presentadas, una prelacin entre las mismas de acuerdo con
los criterios de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria:
- tras los anuncios correspondientes en los diarios oficiales, tiene lugar la presentacin
de solicitudes y documentos
- a ello sigue la correspondiente instruccin, realizndose de oficio cuantas actuaciones
se estimen necesarias para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los
datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolucin
- es posible comenzar la instruccin por una fase de preevaluacin, en la que
se verificar el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la
condicin de beneficiario de la subvencin
- una vez evaluadas las solicitudes, un rgano colegiado, cuya composicin
ser la que se establezca en las bases, deber remitir informe con el resultado
de la evaluacin
- tras esto, el rgano instructor, a la vista del expediente y del informe del
rgano colegiado, formular la propuesta de resolucin provisional,
debidamente motivada
- esta resolucin provisional debe notificarse a los interesados en la forma que
establezca la convocatoria, y se concede un plazo de 10 das para presentar
alegaciones
- no obstante, se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no
figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni
otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados
- el otorgamiento de la subvencin se har por resolucin motivada en plazo que no
podr exceder de 6 meses a partir de la publicacin de la convocatoria (salvo que la
convocatoria posponga sus efectos a una fecha posterior); el transcurso de este plazo
sin haberse notificado a los interesados se entender denegatorio.
El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva en materia de subvenciones:
A.- Se aplica cuando la cuanta viene impuesta a la Administracin por una norma de rango legal.
B.- Se aplica cuando las subvenciones estn previstas nominativamente en los presupuestos pblicos.
C.- Se aplica para comparar las solicitudes presentadas y establecer una prelacin conforme a las bases
reguladoras y en la convocatoria.

b) Subvenciones que obedecen a razones de inters pblico, social, econmico,

humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pblica.
Suelen ser subvenciones a colectivos o familias en situacin crtica; en estos casos el
procedimiento se ajusta a las normas reglamentarias que se dicten siguiendo las previsiones
contenidas en la Ley; no obstante, siempre se han de aplicar los principios de publicidad y
concurrencia para hacer pblico los siguientes extremos:
a) Definicin del objeto de las subvenciones, con indicacin del carcter singular de las
mismas y las razones que acreditan el inters pblico, social, econmico o humanitario
y aqullas que justifican la dificultad de su convocatoria pblica.
b) Rgimen jurdico aplicable.
c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.
d) Procedimiento de concesin y rgimen de justificacin de la aplicacin dada a las
subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.

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c) Procedimiento de concesin directa.

Se aplica cuando la cuanta viene impuesta a la Administracin por una norma de rango legal,
o cuando las subvenciones estn previstas nominativamente en los presupuestos pblicos.
El procedimiento de concesin directa de otorgamiento de las subvenciones:
a.- Se articula cuando de oficio se establece mediante la comparacin de solicitudes, una prelacin de
acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras.
b.- Se articula cuando la cuanta venga impuesta a la Administracin por una norma de rango legal o cuando
las subvenciones estn previstas nominativamente en los presupuestos pblicos.
c.- Se articula cuando la cuanta del contrato no llegue a una determinada cantidad que depender de cada
modalidad contractual.

7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario y

reintegro.
a) Anulacin de la relacin.
La subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo por el que se rige (esto es, el acto de
otorgamiento) est afectado de invalidez; a estos efectos, la LGS considera causas de nulidad:
- las indicadas en el art. 62.1 LRJ que ya hemos visto [actos administrativos nulos de
pleno derecho]
- adems, la carencia o insuficiencia de crdito
- por otra parte, son causas de anulabilidad las dems infracciones del ordenamiento
juerdico (art. 63).
Cuando el acto de concesin incurriera en alguna de estas infracciones -> el rgano
concedente proceder a su revisin de oficio (o, en su caso, a la declaracin de lesividad y
ulterior impugnacin judicial) que llevar consigo la obligacin de devolver las cantidades
percibidas.
Sin embargo, no procede la revisin de oficio del acto de concesin cuando concurra alguna de
las causas de reintegro que se aludirn ms adelante.
b) Modificacin de la subvencin.
Es posible la modificacin de la subvencin y su prrroga si est pactada en el convenio, y
asimismo por cualquier alteracin de las condiciones tenidas en cuenta para su concesin, y en
todo caso, la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera de los casos permitidos.
c) Derechos y obligaciones del beneficiario y de la Administracin concedente.
El beneficiario tiene el derecho a percibir los fondos comprometidos (que se corresponde con la
correlativa obligacin de la Administracin concedente de pagarlos):
- se trata de una obligacin estricta, plenamente exigible (ya se han superado las ideas
de voluntariedad y precariedad o eventualidad que se reflejaban en la jurisprudencia de
principios del siglo XX)
- sin embargo, el pago de la subvencin se condiciona al cumplimiento de las
obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, lo que deber acreditar el beneficiario
de la subvencin.
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de cumplir el objetivo, ejecutar el
proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de la
subvencin; adems, el beneficiario de la subvencin est obligado a:
- justificar la realizacin de la actividad y la finalidad que determinen la concesin de la
subvencin
- someterse a las actuaciones de comprobacin
- comunicar la obtencin de otras subvenciones que financien las actividades
subvencionadas
- disponer de los libros contables
- y someterse a las facultades administrativas de comprobacin y control.

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La principal obligacin del beneficiario de una subvencin es:

a) La de proceder al pago de los gastos subvencionados.
b) La de reintegrar la subvencin en caso de incumplimiento de la actividad o de la adopcin del
comportamiento que fundamente la concesin de la subvencin.
c) La de realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamente la concesin de la subvencin.

d) Gastos subvencionables.
La LGS regula minuciosamente aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza
de la actividad subvencionada:
- en ningn caso su coste de adquisicin podr ser superior al valor de mercado,
distinguindose (a efectos de valoracin): los gastos en obras, suministros y bienes
inventariables
- no pueden ser subvencionados los intereses deudores de las cuentas bancarias, los
derivados de sanciones administrativas y penales y de procedimiento judiciales ni, en
materia tributaria, los impuestos indirectos susceptibles de recuperacin o
compensacin, ni los impuestos personales sobre la renta.
e) Reintegro de la subvencin.
En caso de incumplimiento -> el beneficiario debe reintegrar las cantidades percibidas al Ente
concedente (as como el inters de demora del dinero):
- la obligacin de reintegro es independiente de las sanciones que, en su caso, resulten
exigibles, y prescribe a los 4 aos el derecho de la Administracin a reconocer o
liquidar el reintegro.
La obligacin de reintegro puede derivar:
- de conductas anteriores al otorgamiento de la subvencin (como falsear u ocultar las
condiciones requeridas)
- de conductas posteriores:
- obstruccin o negativa a las actuaciones de comprobacin y control financiero
- incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservacin
de documentos (cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo
dado a los fondos percibidos)
- aplicar la subvencin a finalidades distintas de las previstas en su
otorgamiento
- por ltimo, tambin es causa de reintegro la adopcin de una decisin de la cual se
derive una necesidad de reintegro (segn el Tratado de la UE), y los dems supuestos
previstos en la norma reguladora de la subvencin.
En caso de que el beneficiario de una subvencin incumpla su obligacin de ejecutar el proyecto subvencionado
a) Slo deber reintegrar las cantidades recibidas.
b) Ser siempre sancionado.
c) Deber reintegrar las cantidades percibidas ms los correspondientes intereses de demora, con
independencia de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles.
Juan Ruiz recibe una subvencin pero la destina a finalidades distintas de las previstas en su otorgamiento. Qu
consecuencias tendra esto?
a) La obligacin de reintegro de las cantidades percibidas ms el inters de demora legal del dinero
incrementado un 25% desde el momento del pago de la subvencin.
b) La obligacin de reintegro de las cantidades percibidas.
c) Juan sera sancionado por no destinar la subvencin a las finalidades previstas en el otorgamiento, pero
no tendra que devolver las cantidades percibidas.

f) Suspensin cautelar de los libramientos de pago.

Una vez iniciado el procedimiento administrativo de reintegro, el ente concedente podr
acordar, motivadamente, la suspensin cautelar de los libramientos de pago pendientes de
abonar al beneficiario:
- en todo caso la acordar si existen indicios racionales que permitan prever la
imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si ste puede verse frustrado o gravemente
dificultado, y en especial, si el perceptor hace actos de ocultacin, gravamen o
disposicin de sus bienes.

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8. Control y sanciones.
a) La Intervencin General de la Administracin General del Estado.
La LGS hace de la Intervencin General del Estado (IGE) el elemento clave para el control de
las subvenciones estatales, salvo para las Entidades Gestoras de la Seguridad Social (que
tiene su propia intervencin)
- la IGE tambin puede, a solicitud de las Corporaciones Locales, controlar a los
beneficiarios de las subvenciones concedidas por ellas, sujetndose el procedimiento
de control, reintegro y rgimen de infracciones y sanciones previsto en la Ley
- asimismo la IGE suscribir los acuerdos administrativos de cooperacin con los
rganos de la Comisin Europea, previstos en la normativa comunitaria en materia de
control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo
a fondos comunitarios.
b) Auditoras externas.
La LGS prev, asimismo, la colaboracin de empresas privadas de auditora para la realizacin
de controles financieros de las subvenciones en los trminos establecidos por la Ley General
Presupuestaria, pero con reserva a la IGE de la realizacin de las actuaciones que supongan el
ejercicio de potestades administrativas. La misma colaboracin pueden recabar las
Corporaciones Locales para el control financiero de las subvenciones que concedan, quedando
tambin reservadas a sus propios rganos de control las actuaciones que supongan el ejercicio
de potestades administrativas.
c) Procedimiento de control.
La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y entidades
colaboradoras cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de
la incorrecta obtencin, destino o justificacin de la subvencin percibida
- estas actuaciones finalizan con la emisin de un informe de procedencia de reintegro
de la totalidad o parte de la subvencin, en cuyo caso el rgano gestor deber acordar
el inicio de expediente de reintegro o formular su discrepancia motivada con la
incoacin
- las discrepancias entre el titular del Departamento y la IGE ser resuelta por el
Consejo de Ministros cuando la disconformidad se refiera a un importe superior a 12
millones de euros, y por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos
en los dems casos.
e) Infracciones penales.
Como la mayora de las leyes administrativas, la LGS apodera a la Administracin de una
potestad sancionadora que cede ante la infraccin penal cuando el hecho es constitutivo de
delito; se consideran delitos:
- obtener una subvencin, desgravacin o ayuda de las AAPP de ms de 80.000
falseando las condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la
hubiesen impedido
- desarrollar un actividad subvencionada con fondos de las AAPP, con importe superior
a 80.000 , incumpliendo las condiciones establecidas o alterando sustancialmente los
fines para los que la subvencin fue concedida
- obtener indebidamente fondos de los presupuestos generales de la UE (o
administrados por la UE) en cuanta superior a 50.000 , falseando las condiciones
requeridas para su concesin u ocultando las que la hubieran impedido.
Estas infracciones son castigadas con la pena de prisin de 1 a 4 aos y multa del tanto al
sxtuplo de la citada subvencin, as como la prohibicin de obtener subvenciones publicas o
crdito oficial y del derecho de gozar de beneficios o incentivos fiscales durante un periodo 3-6
aos (art. 308 y 309 CP).

87

f) Infracciones y sanciones administrativas.

Las infracciones administrativas en materia de subvenciones son las acciones y omisiones
tipificadas en la Ley (incluso a ttulo de simple negligencia)
- son responsables, adems de los beneficiarios y entidades colaboradoras, las
personas o entidades relacionadas con el objeto de la subvencin o su justificacin,
obligadas a prestar colaboracin y facilitar cuanta documentacin sea requerida
- son infracciones leves:
- los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la LGS y en las bases
reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves
- son infracciones graves las siguientes:
- no comunicar la obtencin de subvenciones, ayudas pblicas, ingresos o
recursos para la misma finalidad
- el incumplimiento sustancial de los fines para los que la subvencin fue
concedida
- la falta de justificacin del empleo dado a los fondos recibidos una vez
transcurrido el plazo para su presentacin
- el incumplimiento por la entidad colaboradora de la vigilancia debida sobre el
beneficiario cuando de ello se derive la obligacin de reintegro
- son infracciones muy graves las siguientes:
- obtener una subvencin falseando u ocultando las condiciones requeridas
para su concesin
- la no aplicacin, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines
para los que la subvencin fue concedida
- la resistencia, excusa, obstruccin o negativa a las actuaciones de control
cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los
fondos percibidos, la falta de entrega de las entidades colaboradoras a los
beneficiarios de los fondos recibidos
- las dems conductas tipificadas como infracciones muy graves en la
normativa de la UE en materia de subvenciones.
Emilio Rodrguez obtiene una subvencin falseando las condiciones requeridas para su concesin. Esta actuacin
constituira:
a) Una infraccin muy grave.
b) Una infraccin grave.
c) Una infraccin leve.
d) La actuacin sera lcita y no constituira ninguna infraccin.

Las sanciones administrativas pueden ser:

- sanciones pecuniarias: podrn consistir en una multa fija, entre 75 y 6.000 , o
proporcional sobre la cantidad indebidamente obtenida o no justificada, lo que en todo
caso ser independiente de la obligacin de reintegro de la subvencin
- sanciones (adicionales) no pecuniarias para infracciones graves o muy graves:
podrn consistir en la prdida durante un plazo de hasta 5 aos de la posibilidad de
obtener subvenciones, ayudas pblicas y avales de las AAPP u otros entes pblicos, o
la privacin de la posibilidad de actuar como entidad colaboradora o de contratar
durante 5 aos con las AAPP.
El tope mximo de la sancin es:
- sancin leve: el importe de la subvencin inicialmente concedida
- sancin grave y muy grave: el triple del importe de la cantidad indebidamente
obtenida.
Otras normas fijan la prescripcin por el transcurso de 4 aos tanto de las infracciones como de
las sanciones; adems, estas normas determinan los rganos competentes para la sancin y
se remiten en materia de procedimiento a lo previsto en la LRJ.

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9. Subvencin y Derecho Comunitario.

a) Limitacin de subvenciones.
La pertenencia de Espaa a la Unin Europea supone la aplicacin de la norma europea sobre
prohibiciones y limitaciones garantizadoras de la libre competencia:
- Salvo las excepciones previstas por el presente Tratado, sern incompatibles con el
Mercado Comn las ayudas concedidas por los Estados (o por medio de recursos
estatales, sea cual fuere la forma que revistan) que amenacen con falsear la
competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones (art. 92 del
Tratado Europeo).
En general, estn prohibidas las ayudas que cumplen dos condiciones:
1. Que sea una ayuda econmica, lo que es interpretado por el TJCE en sentido muy
amplio: subvenciones (en metlico, especie, ...), incentivos de cualquier forma que
aligere la carga que normalmente gravan los presupuestos de las empresas
(exenciones fiscales, bonificaciones de intereses, suministros de bienes o cualquier
otra medida de efectos equivalentes).
2. Que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados, que afecten a
los intercambios comerciales y que sean de tal entidad que amenacen con falsear o
falseen la competencia.
Las excepciones a la prohibicin general son:
- las ayudas de carcter social concedidas a los consumidores individuales, si son
otorgadas sin discriminacin basada en el origen de los productos
- las destinadas a remediar los perjuicios ocasionados por calamidades naturales u
otros acontecimientos extraordinarios
- adems, podrn permitirse:
- las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de aquellos
territorios en los que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en los que se
aplican salarios ms bajos
- las destinadas a estimular la aplicacin de un proyecto importante de inters
comn europeo, para poner remedio a una perturbacin grave de la economa
de un pas miembro
- las destinadas a facilitar el desarrollo de ciertas actividades o regiones,
siempre que no alteren las condiciones en que se desarrollan los intercambios
en una medida contraria al inters comn
- las dems clases de ayudas determinadas por acuerdos del Consejo
adoptado por mayora y a propuesta de la Comisin
- adems, el Consejo, por unanimidad y a peticin de un Estado miembro, puede
acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general, siempre que
circunstancias excepcionales justifiquen tal decisin.
b) Control de las subvenciones.
Para facilitar el control, la Comisin Europea desarrolla una triple actividad de examen,
prevencin y, en su caso, a la represin por infraccin:
- en efecto, la Comisin procede a una anlisis permanente con los Estados Miembros
de los sistemas de ayudas existentes, debiendo tambin ser informada de los
proyectos de creacin o modificacin de las ayudas econmicas
- la apertura de un procedimiento de control conlleva, automticamente, la suspensin
de las ayudas proyectadas
- si el Estado no se conforma con la decisin de suprimir o modificar la ayuda,
la Comisin o cualquier otro Estado puede apelar directamente al TJCE.
Puede un juez nacional aplicar el Tratado Europeo para anular una ayuda nacional?
- la opinin mayoritaria dice que cuando la ayuda ha sido sometida al conocimiento de
la Comisin y sta no la ha prohibido -> el juez nacional no puede cuestionarla
- sin embargo, dice el profesor que, aunque sera dificultoso, s que podra cuestionar la
ayuda (aunque a la Comisin le pareciera adecuada al Tratado europeo).

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En cualquier caso, las subvenciones financiadas con fondos de la UE:

- se regulan por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas
nacionales de desarrollo o transposicin de aqullas, aplicndose la LGS
supletoriamente en cuanto a los procedimiento de concesin y de control
- la responsabilidad de las actividades de gestin y control de estas ayudas
corresponde a las AAPP.

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Tema VII. La actividad de prestacin o servicio pblico

1. La actividad de prestacin o de servicio pblico.

La actividad administrativa de prestacin (o de servicio pblico) es aquella en que la
Administracin satisface directamente una necesidad pblica mediante la prestacin de un
servicio a los administrados; estos servicios pueden ser muy variados: seguridad pblica,
transporte, abastecimiento, enseanza, sanidad, etc.
Al profesor no le gusta el trmino actividad de servicio pblico porque argumenta que es un
trmino polmico y polismico.
La actividad administrativa de prestacin es exclusivamente aquella en que la Administracin satisface directamente
una necesidad privada mediante la prestacin de un servicio a los administrados:
A.- Verdadero.
B.- Falso.
C.- Depende de las circunstancias.

a) Clases de servicios pblicos.

Son servicios pblicos uti universi aquellas prestaciones de inters general que los
ciudadanos reciben del Estado que derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente
a la soberana: la Justicia, la defensa nacional, la seguridad pblica o las relaciones
internacionales.
Son, por otra parte, servicios pblicos uti singuli los que se disfrutan individualmente (de forma
que los usuarios pueden asumir el coste total o parcialmente); dentro de estos servicios se
puede distinguir:
- por el objeto de la prestacin:
- servicios pblicos econmicos, que satisfacen necesidades directamente
relacionadas con la actividad econmica
- servicios pblicos sociales, con una actividad prestacional que tiene por
objeto inmediato al ciudadano; sanidad, enseanza, educacin, cultura, y
asistencia social
- por la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto:
- servicios pblicos monoplicos, son ejercidos nicamente por las AAPP
- servicios pblicos virtuales o impropios, en concurrencia con la actividad
privada reglamentada.
En los ltimos aos se ha producido una evolucin desde el servicio pblico monoplico (que
es el modelo originario de servicio pblico) a potenciar la libre concurrencia, y all donde esta
no es posible, a reducir los servicios pblicos a los lmites estrictos del monopolio natural.
Los servicios pblicos, en virtud de la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto,
pueden ser:
a.- Servicios pblicos monoplicos y servicios pblicos virtuales o impropios.
b.- Servicios pblicos econmicos y servicios sociales.
c.- Servicios pblicos uti universi y servicios pblicos uti singuli.

b) De la creacin de los servicios pblicos a su privatizacin.

Los servicios pblicos en Europa fueron creados por la Monarqua absoluta:
- el fundamento era la gestin directa por funcionarios, monopolio, y carcter nacional
- se crearon los servicios pblicos ms ligados a la soberana: la defensa nacional, las
relaciones exteriores, la justicia, la moneda, la hacienda, los caminos, ...; pero no se
generalizaron otros como la educacin, la sanidad, la asistencia social o beneficencia
(que quedaron bsicamente en manos de la Iglesia).

91

El constitucionalismo supuso la emergencia de una Administracin poderosa, que asume las

funciones que antes desarrollaba la Iglesia, y de otros nuevos servicios:
- se implantan desde el Estado la sanidad, correos y telgrafos, la Guardia Civil,
bibliotecas, beneficencia, ...
- la concesin de servicios pblicos a empresas privadas en rgimen de monopolio
sirvi para afrontar la organizacin de servicios como el ferrocarril o las minas.
En el siglo XX se desarrollan nuevos servicios pblicos:
- se incluye el agua, la electricidad, el telfono, el transporte, ... (no obstante,
predomina el sistema de gestin indirecta, pero monoplica, por concesionario)
- el sector pblico llega a invadir el campo de la industria, con la creacin de SEAT y
las primeras empresas pblicas
- esto permita corregir las deficiencias del mercado y combatir situaciones de
monopolio cuando no haba legislacin sobre defensa de la competencia (hasta
la Ley de 1963 que cre el Tribunal de Defensa de la Competencia).
El derrumbamiento del socialismo real y el neoliberalismo econmico globalizado, han
provocado ya, a principios del siglo XXI, junto con la crisis del Estado del bienestar, la
privatizacin de los servicios pblicos:
- el Estado se ha desprendido de las empresas pblicas simples productoras de bienes
- se generaliza la libre competencia de empresas privadas, con organismos
reguladores especficos
- en el Estado slo quedan los servicios vinculados al ejercicio de funciones de
soberana (justicia, defensa nacional, relaciones exteriores, ...) y los servicios sociales
no rentables (como la educacin, la sanidad y la seguridad social, todos ellos
compatibles con la iniciativa privada)
- todo ello acompaado por una crisis de los Estados nacionales y del Derecho pblico.
c) El equivalente norteamericano del servicio pblico. El rgimen de las public utilities.
En Europa continental el Estado satisfizo las necesidades colectivas mediante grandes
organizaciones burocrticas (y en ocasiones permitiendo la gestin indirecta de concesionarios
monoplicos):
- en los EE UU, ms liberales, dicha satisfaccin se abord desde la empresa privada
con obligaciones pblicas impuestas por ley (garanta de acceso universal a los
servicios, tarifas razonables de las public utilities)
- adems, se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector: las agencias
independientes, con poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales
- de hecho, nuestros servicios pblicos econmicos estn evolucionando hacia
dicho modelo, controlados por agencias o administraciones independientes.
d) Los servicios compartidos entre la gestin pblica y la privada.
En determinadas materias como la sanidad, la educacin y la seguridad se ha ido
convergiendo entre la gestin pblica y la gestin por empresas privadas.
e) Servicios pblicos asistenciales y tercer sector.
El Estado actual garantiza a todos los ciudadanos la asistencia sanitaria y una cierta pensin, y
se est orientando hacia otras situaciones de extrema necesidad (por ejemplo la Ley de
dependencia); tambin las CCAA han dictado sus propias leyes y creados sus propias
instituciones asistenciales.
Adems de la accin directa pblica, est progresando un tercer sector: el sector privado no
lucrativo: Fundaciones privadas, ONG, etc:
- estas organizaciones tienen preferencia para hacerse cargo de los servicios de
asistencia social, frente a la gestin pblica directa u otras entidades privadas con
nimo de lucro
- se vuelve as, de alguna manera, a la beneficencia anterior al constitucionalismo, pero
con financiacin (aunque con poco control) pblica.

92

2. Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la Constitucin.

Segn algunos autores no hay actividades pblicas o privadas por naturaleza, sino distintas
ideologas polticas, distintas pocas, y diferentes formas de organizacin y de avances en la
tecnologa -> eso explica los distintos modelos que los servicios pblicos han tenido a lo largo
de la historia.
Art. 128.2 CE: Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica. Mediante ley se
podr reservar al sector pblico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio, y asimismo acordar la intervencin de empresas cuando as lo exigiere el inters
general
- la Constitucin por lo tanto permite que el Estado o las CCAA que creen por ley
servicios pblicos nuevos (o declaren actividades esenciales con exclusin de la
actividad privada)
- pero la ideologa liberal actual y el Derecho comunitario hacen esta alternativa cada
vez ms difcil.
En el caso de Entidades locales, la LBRL les reserva determinados servicios esenciales
(suministro de aguas, recogida y tratamiento de residuos, mataderos y mercados, ...) y
prescribe que el Estado y las CCAA, en el mbito de sus respectivas competencias, podrn
establecer, mediante ley, idntica reserva para otras actividades y servicios.
La iniciativa pblica puede extenderse ms all de los servicios esenciales o de inters general,
y puede extenderse sobre cualquier sector de la actividad econmica, sin sujetarse a la regla
de subsidiariedad vigente antes de la Constitucin
- regla de subsidiariedad: mientras una actividad pueda ser asumida por el sector
privado, debe estar vetada al sector pblico
- ahora, sin embargo, tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas pblicas
- para que las Entidades Locales puedan crear empresas pblicas en competencia con
la actividad privada se necesita el requisito de que la actividad econmica sea de
utilidad pblica; as lo prescribe el Texto refundido de la Ley de Rgimen Local de
1986, que limita tambin la actividad al trmino municipal, y en beneficio de sus
habitantes.
3. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales.
La actividad de prestacin se sujeta a los principios de legalidad, continuidad o regularidad,
adaptabilidad al progreso tecnolgico, neutralidad e igualdad.
Principio de legalidad
- corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como de inters
general y la dotacin de los crditos necesarios para su satisfaccin mediante la
creacin de un servicio pblico
- adems, la ley estatal o autonmica puede tambin reservar en monopolio la
actividad pblica cuando se trate de servicios esenciales (pero esto puede ser
enjuiciado por el TC)
- al poder reglamentario le corresponden las normas de organizacin de los
servicios.
- anlogamente, la supresin de un servicio pblico requiere tambin la
intervencin del poder legislativo
- en el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para algunos servicios por
la legislacin local
- adems la legislacin local prev los servicios pblicos que los Entes Locales
pueden llevar a cabo en rgimen de monopolio
- para prestar otros servicios en rgimen de monopolio es necesaria una ley
estatal o autonmica
- en todo caso no existe un derecho a exigir el establecimiento de un servicio pblico
(salvo que la ley lo haya prescrito con carcter obligatorio: por ejemplo, la LBRL admite
la exigencia a los Ayuntamientos de aquellos servicios que son obligatorios para los
mismos).

93

Existe un derecho a exigir el establecimiento de un servicio pbico?

a) No, en ningn caso.
b) Si. Los ciudadanos pueden exigir a la Administracin el establecimiento de un servicio pblico que estimen
necesario.
c) Slo es exigible cuando la Ley lo haya prescrito con carcter obligatorio.
d) Slo es exigible en algunos mbitos.

Principio de continuidad o de regularidad

- el servicio pblico debe desarrollarse de forma ininterrumpida (segn sea su
naturaleza; por ejemplo, los hospitales, el abastecimiento de luz, la polica no cierran
por la noche, pero las estaciones de ITV tienen horarios)
- por eso existen ciertas limitaciones de sindicacin y huelga para los funcionarios o
empleados de servicios pblicos (por ejemplo los servicios mnimos en caso de huelga)
- art. 28 CE: 1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley regular las
peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios pblicos. 2. La ley que regule el
ejercicio del derecho a la huelga establecer las garantas precisas para asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

Principio de perfectibilidad o de adaptabilidad

- tanto la Administracin como los concesionarios de servicios pblicos estn obligados
a incorporar los adelantos tcnicos que se vayan produciendo
- inicialmente era una clusula de progreso en los contratos administrativos
de concesin, pero ahora los concesionarios deben en todo caso soportar las
modificaciones de los contratos que imponga la Administracin (como estipula
la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas), sin perjuicio, claro, de
las indemnizaciones que procedan para asegurar el equilibrio econmico de la
concesin.
Principio de neutralidad
- el art. 103 CE exige objetividad en el funcionamiento de la Administracin
- esto es, los servicios pblicos deben prestarse teniendo en cuenta las exigencias de
inters general, siendo ilcita su utilizacin con fines partidistas, o como propaganda o
favoritismo
- as ocurre con la organizacin de los medios pblicos de comunicacin social para
respetar el pluralismo de la sociedad.
Principio de igualdad
- plasmado en el art. 14 CE
- implica un trato igual para todos los que tienen derecho de acceso al servicio y la
consiguiente prohibicin de trato discriminatorio
- pero esto no implica un trato uniforme: son lcitas las tarifas reducidas a favor de
grupos socialmente desfavorecidos [como el Bono social en el caso de las tarifas
elctricas].
Principio de gratuidad
- slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (por ejemplo la
proteccin ciudadana), o viene impuesto por una norma constitucional (enseanza
obligatoria, art. 27 CE) o legislativa
- fuera de esta previsin nada impide, lo que es normal, que el coste total o parcial del
servicio sea recuperado por la Administracin o el concesionario a travs de las tarifas
correspondientes.

94

4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos.

La actividad de prestacin comporta una relacin entre la Administracin (o el concesionario) y
el particular beneficiario de la misma.
a) Admisin del servicio.
El particular tendr derecho a la admisin al servicio siempre que rena las condiciones
legalmente establecidas (por ejemplo, para el acceso a la Universidad pblica se ha de poseer
el ttulo de bachillerato y haber aprobado la selectividad):
- pero el derecho de admisin puede ser debilitado por el hecho de que la capacidad
del servicio no sea suficiente para atender la demanda de prestaciones
- usualmente habr circunstancias que permitan baremar a cada solicitante (por
ejemplo la nota de la PAU)
- si no es as, el criterio de orden cronolgico en la presentacin de solicitudes
(o rgimen de cola) puede ser aplicado en caso de igualdad de circunstancias
- la admisin al servicio pblico ir precedida por la comprobacin administrativa de las
circunstancias de hecho alegadas por el usuario, antes de la decisin administrativa
por la que se admite al particular al disfrute del servicio
- en todo caso, la admisin del usuario al servicio supone la sumisin de ste a una
relacin especial conforme a la normativa del servicio.
b) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin econmica del servicio.
Tasas, precios pblicos y tarifas.
Una vez admitido el usuario a recibir las prestaciones (con la calidad y cantidad fijadas y con
derecho a ser resarcido por los daos ocasionados por el funcionamiento del servicio), el
usuario tendr dos obligaciones:
- observar las normas de funcionamiento del servicio
- satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no sea gratuito;
esta contraprestacin puede consistir en una tasa, un precio pblico o una tarifa (o
precio privado).
Adems del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio pblico, cul es la principal obligacin del
usuario?.
a) Satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no fuera gratuito.
b) Satisfacer siempre la contraprestacin econmica, ya que el servicio pblico no puede ser gratuito.
c) El usuario no tiene ninguna obligacin ms.

Las Tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pblico, en la prestacin de servicios o en la realizacin
de actividades en rgimen de Derecho pblico cuando:
1: los servicios o actividades no son de solicitud voluntaria para los administrados, o
2: los servicios y actividades no se prestan o realizan por el sector privado
- por ejemplo, emisin de certificados
- el importe de las tasas no podr exceder, en su conjunto, del coste real o previsible
del servicio o actividad que se trate, o del valor de la prestacin recibida.
Los Precios pblicos son las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la
prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho
pblico cuando:
1: estos servicios o actividades se prestan tambin por el sector privado, y
2: estos servicios o actividades son de solicitud voluntaria por los administrados
- por ejemplo, llamar a los bomberos para abrir una cerradura
- los precios pblicos han de cubrir al menos los costes econmicos originados por la
realizacin de las actividades o la prestacin de los servicios
- pero cuando existan razones sociales, benficas, culturales o de inters
pblico que as lo aconsejen, podrn sealarse precios pblicos que resulten
inferiores a los costes
- las tasas y los precios pblicos se establecen por la Ley 8/1989 de Tasas y Precios
Pblicos).

95

Las Tarifas se dan en los supuestos de gestin indirecta o contractual de los servicios pblicos
(por ejemplo, la recogida de basura por parte de una empresa):
- la remuneracin del concesionario o gestor privado del servicio es un precio privado,
pero intervenido
- estas tarifas mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios deben
de incluirse en los contratos de gestin de servicios
- las tarifas han de ser iguales para todos los que reciban las mismas prestaciones y en
iguales circunstancias
- no obstante, podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores
personales econmicamente dbiles
- en todo caso, el conjunto de tarifas deber ser suficiente para la autofinanciacin del
servicio que se trate
- si las Corporaciones locales desean aprobar tarifas inferiores a la autofinanciacin del
servicio, necesitan la autorizacin de las CCAA o de la Administracin competente
- aprobadas unas tarifas, cuando se produzca un desequilibrio en la economa de la
empresa mixta o de la concesin (por circunstancias independientes de la buena
gestin) debern ser revisadas de oficio o a peticin de las empresas
- la Corporacin local es la titular del servicio y tiene la competencia para la
revisin de la tarifa
- la propia Corporacin tendra que compensar mediante subvencin a los
concesionarios en el caso de que las subidas de las tarifas no sean suficientes
para mantener el equilibrio econmico de la concesin.
Son precios pblicos en los servicios pblicos:
A.- La remuneracin del concesionario del servicio en los supuestos de gestin indirecta o contractual de los
servicios pblicos.
B.- Las contraprestaciones cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento
especial del dominio pblico en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de
derecho pblico.
C.- Las contraprestaciones pecuniarias que se satisfacen por la prestacin de servicios o la realizacin de
actividades en rgimen de derecho pblico, cuando tambin se prestan por el sector privado y sean de
solicitud voluntaria pro parte de los administrados.
.son las contraprestaciones pecuniarias que se satisfacen por la prestacin de servicios o la realizacin de
actividades realizadas en rgimen de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el
sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
a) Las tasas.
b) Los precios pblicos.
c) Las tarifas.

c) Relacin de prestacin y garanta judicial.

La garanta judicial puede ser distinta, atendiendo a la variedad de formas de gestin y la
mayor o menor presencia del Derecho pblico o privado:
- cuando se trata de un rgimen de prestacin directa por un Ente administrativo -> la
Jurisdiccin c-a es la competente en el caso de que el usuario no fuese admitido al
disfrute del servicio, o tratado de forma indebida, o se le ocasionaran daos por el
funcionamiento del servicio
- cuando la prestadora del servicio es una Administracin en forma societaria (o un
gestor en rgimen contractual) -> la competencia es de la Jurisdiccin civil
- no obstante, el usuario puede tambin denunciar ante la Administracin de la
que depende la entidad prestadora del servicio, as como la impugnacin
posterior de sus resoluciones o inactividad antes la Jurisdiccin c-a
- esto es as porque los aspectos pblicos de la prestacin son garantizados
mediante los poderes de vigilancia, control y disciplinarias que ostenta la
Administracin sobre los gestores del servicio (sean personas pblicas o
privadas).

96

5. Las formas de gestin de los servicios pblicos.

Es un tanto confuso el tipo de Derecho (pblico o privado) que se aplica a los distintos
elementos que configuran el servicio pblico (entidad gestora, personal que la sirve, relacin
logsticas con terceros, sus contratos, sus relaciones con los usuarios, y la jurisdiccin
competente para conocer de los conflictos que se produzcan):
- en el caso de gestin directa por la Administracin, con un rgano gestor de
naturaleza administrativa, personal funcionario y bienes de dominio pblico, y la
Jurisdiccin contencioso-administrativa que presta la garanta judicial -> todo ello
implica la aplicacin del Derecho administrativo en todos los aspectos
- en el caso de concesin (sin perjuicio de la relacin administrativa contractual del
concesionario con la Administracin) entra en juego el Derecho privado (aplicable a las
relaciones del concesionario con terceros y la Jurisdiccin civil para la resolucin de los
conflictos)
- con el tiempo se fueron nacionalizando empresas concesionarias -> aparecieron las
empresas con capital ntegramente pblico (las AAPP disfrazadas de empresas
privadas) pero gestionadas con arreglo al rgimen jurdico-privado que vena
gestionndolas (p.e. los trabajadores ya no eran funcionarios)
- a esto se aade la fundacin privada creada por Entes pblicos -> se elude la
aplicacin del Derecho administrativo en diferentes servicios pblicos.
Cosa diferente son las Entidades locales, reguladas por la LBRL de 1986:
- formas de gestin directa de servicios pblicos:
- la gestin por la propia Entidad local: con personal directamente dependiente
de los rganos de la Corporacin
- la gestin por un Organismo autnomo local: se crea una organizacin
especializada regida por un Consejo de Administracin, presidido por un
miembro de la Corporacin.
- la gestin directa privada: se prev la sociedad mercantil, cuyo capital social
pertenece ntegramente a la Entidad local, que debe adaptarse a una de las
formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada
- formas de gestin indirecta o contractual:
- todas ellas suponen la intervencin de un particular (o de una empresa mixta)
ligado a la Administracin titular del servicio mediante un contrato
- por ello, las modalidades de gestin indirecta se regulan en la Ley de
Contratos de las AAPP mediante el contrato de gestin del servicio pblico
(que se estudia en los temas de contratos administrativos).

6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el

desmantelamiento de los servicios pblicos econmicos.
Ya el Tratado de Roma de 1957 introdujo la doctrina estadounidense de la libre competencia
(en Espaa la primera ley de defensa de la competencia es de 1963):
- esta doctrina era incompatible con el modelo concesional monopolstico de los
servicios pblicos econmicos
- se abri as el paso al modelo de empresas encargadas de la gestin de servicios de
inters econmico general sujetas a la libre competencia (pero manteniendo algunas
empresas monopolsticas en determinados sectores)
- as su fueron sustituyendo los servicios pblicos tradicionales por el equivalente de
las public utilities americanas.

97

No obstante, el libre mercado de los servicios sociales tiene el riesgo de excluir a parte de la
poblacin y generar un riesgo de exclusin social y territorial:
- por este motivo, cada estado de la UE puede definir para cada sector el alcance del
servicio pblico (estableciendo en cada caso las compensaciones a las empresas que
los soporten
- cuando el servicio de inters econmico general tenga carcter comercial
(p.e. telefona) ha de quedar asegurada la libre competencia
- en los servicios generales que no tienen carcter comercial (como la
enseanza bsica, la proteccin social y otras funciones de regala como la
seguridad, la justicia, la diplomacia, ...) no se aplica la libre competencia
- en Espaa, en aplicacin de esta poltica se inici en 1996 el proceso de
cambio en los servicios pblicos econmicos: correos, telecomunicaciones,
electricidad, hidrocarburos, ...
a) Electricidad.
La Ley 54/97 traspone la Directiva 96/92/CE sobre normas comunes para el mercado interior
de la electricidad:
- pretende alcanzar la convergencia hacia el mercado europeo de la electricidad
- el Estado no puede reservarse ninguna de las actividades del sector
- la planificacin estatal queda restringida a las instalaciones de transporte
- se abandona la nocin de servicio pblico, que se sustituye por la expresa garanta
del suministro a todos los consumidores demandantes
- las empresas del sector elctrico deben tener separadas las distintas actividades que
realicen dentro del sector: produccin, transporte, distribucin y comercializacin
- en la generacin se reconoce el derecho a la libre instalacin (sin perjuicio de
las autorizaciones medioambientales necesarias)
- el transporte y distribucin se liberalizan, garantizando el acceso de terceros a
las redes de distribucin (la propiedad de las redes no garantiza su uso
exclusivo)
- se obliga a las empresas elctricas a la separacin jurdica de las actividades
reguladas (transporte y distribucin) y no reguladas (produccin y
comercializacin)
- se crea el mercado de energa elctrica:
- la comercializacin es libre: hay libertad de contratacin y precios, y libertad
de eleccin para el consumidor
- la Comisin Nacional de Energa es el organismo regulador del sector energtico
(electricidad, gas y otros hidrocarburos lquidos): tiene facultades en materia de
solicitud de informacin a las elctricas y de resolucin de conflictos, colaborando con
los organismos pblicos de defensa de la competencia.
b) Servicio postal.
Se ha desmantelado parcialmente el monopolio estatal del servicio postal:
- el servicio de Correos, que se prestaba de forma directa por la Administracin, se ha
convertido en una sociedad annima estatal (pero los empleados siguen ostentando la
condicin de funcionarios)
- dicha sociedad asume el servicio pblico universal que se presta de manera
permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible
- se le reserva con carcter exclusivo (al amparo del art. 128.2 CE)
determinados servicios: de giro, envos interurbanos y transfronterizos de
menos de 350 g de peso (se exige a los operadores privados que cobren al
menos cinco veces la tarifa pblica), y (segn el art. 38.4 Ley 30/92) recepcin
de solicitudes y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a las AAPP
- art. 128.2 CE: Mediante ley se podr reservar al sector pblico recursos o
servicios esenciales ()
- art. 38.4 (Ley 30/92): Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los
ciudadanos dirijan a los rganos de las AAPP podrn presentarse: c) En las
oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

- adems, a Correos se le otorgan derechos similares a los del monopolio que exista
anteriormente.

98

c) Hidrocarburos.
La liberalizacin del sector de hidrocarburos se hizo por la Ley 34/1998:
- se privatizaron las actividades de distribucin y suministro (antes a cargo de la
empresa mixta CAMPSA); estas actividades pasaron a la iniciativa privada en rgimen
de competencia y libertad de precios (pero con obligaciones propias de los servicios
econmicos de inters general)
- no obstante, los hidrocarburos que se extraigan de suelo espaol siguen siendo
dominio pblico del Estado (que da las autorizaciones y concesiones administrativas
para su exploracin y explotacin, como ocurre con las minas y las concesiones
hidroelctricas)
- la seguridad de abastecimiento se garantiza mediante la creacin del ente corporativo
Corporacin de Reservas Estratgicas de Productos Petrolferos, que se encarga de la
construccin, mantenimiento y gestin de las reservas estratgicas y el control de las
existencias mnimas de seguridad; adems, puede recabar informacin de los
operadores e inspeccionar las instalaciones que sean precisas, e incluso de promover
expedientes sancionadores.
d) Gas.
La liberalizacin slo opera para los transportista, comercializadores y distribuidores:
- pero la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del Sistema (transportista
titular de la mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural, que tiene la
responsabilidad de dicha red bsica y de las redes de transporte secundario, para
garantizar la continuidad y seguridad del suministro)
- sus funciones son la coordinacin con los distintos sujetos del sistema gasista.
e) Telecomunicaciones.
La Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones, transpone la Directiva 97/13/CE, relativa a un
marco comn en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el mbito de
los servicios de telecomunicaciones, definindolos como servicios de inters general que se
prestan en rgimen de competencia; esta ley ha sido sustituida por la Ley 32/2003.
Existen dos tipos de autorizaciones:
- autorizacin general: para la prestacin de los servicios y para el establecimiento o
explotacin de redes de telecomunicaciones que no precisen de licencia individual
- se otorgan de manera reglada y automtica y se sujetan a los requisitos
tcnicos y de calidad que se establecen legal y reglamentariamente
- autorizacin individual: para el establecimiento o explotacin de redes pblicas de
telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico,
para la prestacin de servicios o el establecimiento o explotacin de redes de
telecomunicaciones que impliquen el uso de dominio pblico radioelctrico
- estas autorizaciones podrn denegarse cuando el nmero de licencias sea
limitado (se tramita un procedimiento de licitacin)
- los titulares de redes dominantes en el mbito estatal, autonmico o local (cuota de
mercado > 25%) estn obligados a facilitar la interconexin de stas con las de todos
los operadores del mismo tipo de redes y servicios disponibles que lo soliciten
- la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones conoce de los conflictos de
ejecucin e interpretacin de acuerdos de interconexin y acceso a las redes de
telecomunicaciones, dictando resolucin vinculante previa audiencia de las partes, que
puede ser recurrida en va c-a.

99

Los titulares de una autorizacin individual, o general pero con menor intensidad, estn sujetos
al rgimen de obligaciones de servicio pblico; son obligaciones de servicio pblico:
- el servicio universal de telecomunicaciones: es el conjunto definido de servicios de
telecomunicaciones con una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con
independencia de su localizacin geogrfica y a un precio asequible de forma que
todos los ciudadanos puedan recibir conexin a la red telefnica pblica fija y acceder a
la prestacin del servicio telefnico
- dicha conexin debe permitir al usuario emitir y recibir llamadas nacionales e
internacionales, permitir voz, datos y fax, que los usuarios dispongan de una
gua gratuita actualizada e impresa de cada mbito territorial, que haya oferta
de telfonos pblicos de pago, y que los discapacitados tengan acceso al
servicio telefnico fijo disponible en condiciones equiparables a las del resto de
los usuarios
- los servicios obligatorios de telecomunicaciones: se incluyen los de tlex, los
telegrficos y similares (que comportan acreditacin de fehaciencia de lo transmitido),
servicios de seguridad de personas en el mar y los que afecten, en general, a la
seguridad de las personas, a la seguridad pblica y a la proteccin civil
- otras obligaciones de servicio pblico impuestas mediante Real Decreto por razones
de inters general.

7. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas.

Son servicios pblicos impropios (o actividades administrativas reglamentadas o
disciplinadas) aquellos prestados por los particulares sometidos a una importante intervencin
administrativa (autorizacin previa, instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes
arbitral y sancin entre y sobre los operadores); ejemplos: servicio de taxi, enseanza privada,
banca, farmacias, notarios, ITV, etc.
El rgimen de los servicios pblicos impropios tiene gran parecido con el de los servicios
pblicos prestados de manera indirecta o por concesin, aunque con diferencias:
- mientras que la figura del concesionario es monopolstica, la de los servicios
impropios es oligopolstica
- diferente fuente y contenido del deber de prestacin: en las actividades
reglamentadas est en la norma, mientras que en la concesin est bsicamente en el
contrato de concesin
- alcance de la potestad interventora de la Administracin: en las actividades
reglamentadas est rgidamente establecido por la norma; en la concesin, adems de
la norma, la Administracin tiene potestad para modificar los contratos administrativos
- alcance de la potestad sancionadora de la Administracin: en las actividades
reglamentadas est detallada en la norma de una manera estricta y pormenorizada;
para los concesionarios el rgimen se acerca ms al de los funcionarios con una mayor
elasticidad del principio de legalidad y atipicidad de las infracciones
- el ejercicio de una actividad reglamentada se puede renunciar y no tiene derecho al
equilibrio econmico; por el contrario, la concesin no es renunciable y se tiene
derecho al equilibrio econmico.
El profesor concluye diciendo que en la prestacin de servicios se ha pasado de un monopolio
pblico (o mixto en algunos casos) a un oligopolio privado.

100

Tema VIII. La actividad sancionadora

1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora.

Adems de los Tribunales, la Administracin espaola tambin tiene potestad sancionadora:
- art. 25.1 CE: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que
en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa,
segn la legislacin vigente en aquel momento.
- art. 25.3 CE: La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privacin de libertad.
- el Tribunal Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de
la Administracin (entre otros motivos la justifica para no sobrecargar a los tribunales
con ilcitos de gravedad menor); el TC tambin establece las condiciones para la
imposicin de sanciones administrativas:
a) Que se sujete al principio de legalidad (la sancin debe estar cubierta por
una norma de rango legal)
b) La interdiccin de las penas de privacin de libertad (salvo en el rgimen
disciplinario militar)
c) Que se respete el derecho a la tutela efectiva de jueces y tribunales (art. 24
CE), sin que en ningn caso pueda producirse indefensin
d) Que se subordine la potestad sancionadora de la Administracin a la
autoridad judicial (que consiste en el control posterior de los actos
sancionadores por la Jurisdiccin c-a; por otra parte, la jurisdiccin penal tiene
preferencia para el enjuiciamiento y determinacin de los hechos susceptibles
de ser enjuiciados por la Administracin o por la JC-A).
El Tribunal Constitucional no se ha planteado los lmites cuantitativos de las sanciones
administrativas (que en el caso de multas pueden superar muy ampliamente los lmites
establecidos con carcter general para las multas previstas en el Cdigo Penal); de hecho, el
nico lmite cualitativo de las sanciones administrativas es el de privacin de libertad.
Conclusin:
- la mayor parte de las leyes administrativas tienen su captulo de infracciones y
sanciones
- la mayora de las sanciones consisten en una multa, pero tambin pueden consistir en
el cierre de establecimientos, suspensin de actividades o prdida de la carrera
funcionarial
- a veces se aade la posibilidad de decretar una indemnizacin por daos y perjuicios
a favor de la propia Administracin o de terceros lesionados por una accin u omisin
del infractor
- la Administracin no slo sanciona sino que adems ejecuta la sancin.

2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: reserva de la ley y tipicidad.

Ley 30/1992, TITULO IX-CAPITULO I: Principios de la potestad sancionadora
Principio de legalidad (art. 127)
1.La potestad sancionadora de las AAPP se ejercer cuando haya sido expresamente
reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para su
ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este ttulo y, cuando se trate de entidades locales,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7/85, de las Bases del Rgimen Local .
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los rganos administrativos que la
tengan expresamente atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentario.
3. Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las AAPP de su potestad
disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una
relacin contractual.

Principio de irretroactividad (art. 128)

1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse
los hechos que constituyan infraccin administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor.

101

Principio de tipicidad (art. 129)

1. Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico
previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administracin
local en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Las
infracciones administrativas se clasificarn por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que,
en todo caso, estarn delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley
contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa
determinacin de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de aplicacin
analgica.

Segn el TC, el trmino legislacin vigente significa en el mbito administrativo cobertura

legal:
- la ley formal puede contener nicamente una descripcin genrica de las conductas
sancionables y de las clases y cuantas mximas de las sanciones, pero con
posibilidad de remitir a los reglamentos para realizar una descripcin pormenorizada de
las conductas ilcitas (es decir, la tipicidad)
- de hecho, esta cobertura legal es la tcnica ms empleada por la legislacin
administrativa; las leyes precisan de ordinario las sanciones y sus cuantas mximas,
definiendo genricamente como infraccin el incumplimiento de los preceptos legales, y
remitiendo al reglamento de ejecucin la enumeracin o tabla de conductas
sancionables.
La LRJ ha recogido esta doctrina del TC:
- art. 129.1: Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley
- art. 129.2: nicamente () podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn
delimitadas por la Ley
- art. 129.3 (regulacin complementaria por reglamento): Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al
cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente.
Finalmente, la reserva de ley para las sanciones administrativas no significa ley estatal, sino
que tambin las CCAA pueden establecer sanciones administrativas a travs de leyes
autonmicas
- esto no le gusta al profesor
- pero el TC dice que los Parlamentos autonmicos s tienen esa potestad cuando
regulen materias de su competencia (pero sin que el lmite mximo de la sancin
pueda exceder el mximo establecido por la ley estatal).

3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La

responsabilidad de las personas jurdicas.
En el Derecho administrativo no est regulada la culpabilidad tan exhaustivamente como en el
Derecho penal; el profesor opina que las normas penales (cuando son favorables pero nunca
cuando perjudican al individuo) son aplicables al Derecho sancionador administrativo; por
ejemplo:
- se puede sancionar administrativamente nicamente en concepto de autor, pero no
de cmplice o de cooperador necesario
- en las sanciones administrativas son aplicables las causas de exencin de
responsabilidad penal del Cdigo Penal (como la enajenacin mental, la minora de
edad, la legtima defensa, el estado de necesidad, el miedo insuperable, la obediencia
debida, etc)
- en el caso de autora mltiple, se impone la responsabilidad solidaria cuando las
obligaciones corresponden a varias personas conjuntamente (sin embargo en el
Derecho penal se impone una pena a cada uno de los infractores, sin que sea posible
la responsabilidad solidaria)

102

- el Derecho administrativo es confuso en cuanto a la culpabilidad (no contiene

referencia a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa de los hechos
infraccionales): incluso sin intencin o debido a error -> hay responsabilidad.
- pero dice el profesor que no puede haber infraccin cuando no hay dolo ni
negligencia; esto es, segn el TC la culpabilidad (en forma de dolo o
negligencia) es un requisito esencial de todo sistema sancionador (sea penal o
administrativo o tributario)
- una excepcin es el caso de personas jurdicas (en las que no est presente
la culpabilidad); en este sentido, el TC dice que en el caso de las personas
jurdicas:
- existe una reprochabilidad basada en la capacidad de infraccin
- es eficaz la represin administrativa (dada la mayor solvencia
econmica de las personas jurdicas frente a sus miembros o
empleados).

4. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas.

La LRJ no define la sancin administrativa:
- SUAY define la sancin administrativa como cualquier mal infringido por la
Administracin a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal (a
resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represora)
- esto es cierto en el caso de las multas
- pero no son sanciones administrativas las medidas preventivas (dirigidas a
impedir una infraccin), ni las medidas resarcitorias (que obliguen al pago de
una cantidad con finalidad reparadora), ni las multas coercitivas (que tratan de
vencer un incumplimiento previo; la multa coercitiva est relacionada con la
capacidad ejecutoria de la Administracin, mientras que la multa sancionadora
est relacionada con la capacidad represiva)
- tampoco son propiamente sanciones administrativas (aunque se denominen
as) las medidas que implican la privacin de determinados derechos (como la
llamada expropiacin-sancin por incumplimiento de la funcin social de la
propiedad)
- tampoco tienen funcin represora las prdidas de derechos derivados de
relaciones ms o menos consentidas o pactadas (como es el caso de
revocacin de licencias o concesiones, o las multas previstas en los contratos
administrativos o en la legislacin de contratos del Estado)
- en la prctica, las leyes especiales delimitan en captulos diferentes las medidas
sancionadoras y las medidas limitativas de derechos.
Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones consisten habitualmente
en la prdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta, y
de los que priva precisamente por su infraccin (el carn de conducir, cierre de
establecimientos, inhabilitacin profesional, ...).
Las sanciones pueden clasificarse en funcin del tipo de relacin del sancionado con la
Administracin:
- sanciones de polica general o de orden pblico, que son competencia de las
autoridades gubernativas generales (Gobierno, Ministerio del Interior, Subdelegados
del Gobierno, Alcaldes) y reguladas en la Ley 1/92 de seguridad ciudadana
- sanciones sectoriales, a cargo de la Administracin especializada (tributaria, sanidad,
urbanismo, trfico, etc)
- sanciones consecuencia de una relacin de supremaca especial, destacan las
sanciones funcionariales y corporativas (normalmente denominadas sanciones
disciplinarias).
Dentro de qu clase de actividad administrativa encuadrara una multa de trfico
a) Actividad administrativa arbitral.
b) Actividad administrativa de fomento.
c) Actividad administrativa de prestacin o servicio pblico.
d) Actividad sancionadora.

103

Se tiende a la uniformidad del rgimen jurdico de las sanciones administrativas, as como a

asimilar este rgimen jurdico con el rgimen de las sanciones penales:
- en este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que las
sanciones administrativas tienen naturaleza penal y que deben ser observadas las
garantas procesales del sistema penal: asistencia de oficio en caso de pobreza,
audiencia, derecho a proponer pruebas, a ser juzgado por un tribunal independiente e
imparcial, sentencia pblica, ...
- a pesar de ello, la LRJ excluye del rgimen ordinario de sanciones administrativas a
las sanciones disciplinarias sobre el personal a su servicio (tanto funcionario como
laboral)
- otra exclusin del procedimiento ordinario de sancin se da en materia tributaria
- dice el profesor que estas dos exclusiones no son de recibo.
En cuanto a la graduacin de las sanciones (y para evitar sanciones desmesuradas), la
jurisprudencia ha ido imponiendo el principio de proporcionalidad:
- se impide por tanto una inadmisible discrecionalidad administrativa y se impone la
moderacin en funcin de las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean la
contravencin
- la LRJ ha recogido posteriormente esta tendencia (art. 131.3): En la determinacin normativa
del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las AAPP se deber
guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la
sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la
sancin a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la
misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

- la regulacin del principio de proporcionalidad incluye:

- la prohibicin de las sanciones administrativas que impliquen la privacin de
libertad (art. 131.1)
- la evitacin en el art. 131.2 de las sanciones rentables (que son aquellas en
las que una vez descontada la multa -> el infractor sale ganando); esto se evita
mediante la confiscacin por va sancionatoria de ese beneficio.
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en funcin del tipo de relacin que une al sancionado con la
Administracin:
a.- Sanciones generales, sanciones sectoriales y sanciones funcionariales.
b.- Sanciones de polica general, sanciones contractuales y sanciones de supremaca especial.
c.- Sanciones de polica general o de orden pblico; sanciones sectoriales y sanciones que traen causa en
una relacin de supremaca especial.

5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas.

La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las
consecuencias daosas del hecho infraccional:
- art. 130.2: Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento
sancionador sern compatibles con la exigencia al infractor de la reposicin de la situacin
alterada por el mismo a su estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y
perjuicios causados que podrn ser determinados por el rgano competente, debiendo, en este
caso, comunicarse al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y
quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente

- parece que la redaccin indica que la Administracin puede determinar el alcance de

lo que debe ser repuesto a su estado anterior o lo que debe ser indemnizado en
concepto de daos y perjuicios, pero que no puede imponer ni lo uno ni lo otro por va
de ejecucin administrativa, quedando expedita la va judicial correspondiente
- esta impotencia administrativa para la ejecucin de la resolucin por la que se
declara la responsabilidad civil del infractor tiene sentido en el caso en el que el
damnificado es otro particular (se remite a la jurisdiccin civil, evitando as una
actuacin arbitral o cuasi-judicial de la Administracin entre particulares)

104

- pero en el caso de daos causados al dominio pblico o a los bienes pblicos

por los particulares, dice el profesor que podra haberse reconocido
explcitamente la facultad de la Administracin para la ejecucin; de hecho, hay
dos casos donde si se reconoce a la Administracin la posibilidad de resarcirse
por s misma de los daos en su bienes o derechos:
- art. 145.3 LRJ: se reconoce a la Administracin la posibilidad de
resarcirse de forma directa de los daos que en sus bienes o derechos
les ocasionan las autoridad y funcionarios.
- art. 100 Ley de Costas: cuando la restitucin y reposicin no sea
posible o subsistan los daos irreparables y perjuicios, los
responsables de la infraccin debern abonar las indemnizaciones que
procedan
(indemnizaciones
fijadas
ejecutoriamente
por
la
Administracin).

6. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas.

Las formas de extincin de las infracciones y sanciones administrativas son las mismas que en
el caso penal:
- La muerte del infractor: dado que la personalidad de la sancin propia de toda materia
punitiva no se transmite a los herederos hay que entender que Derecho penal y
administrativo estn aparejados en este punto
- Disolucin de personas jurdicas: el patrimonio social de la persona jurdica despus
de la disolucin quede afecto al pago de las sanciones impuestas (como si se tratare
de una deuda) -> las obligaciones pendientes se trasmiten a los socios en proporcin a
su participacin, imponiendo la solidaridad hasta dicho lmite
- Cumplimiento de la sancin o pago de la multa: es la forma ordinaria de extincin de
la responsabilidad (siendo adems la multa la forma ms frecuente de sancin)
- adems, en el Derecho tributario est muy desarrollada la modalidad de pago
voluntario en medida reducida (u oblacin) para as evitar el recurso judicial;
esta prctica tambin se admite en el Derecho penal en infracciones menores
incriminadas con penas pecuniarias cuando el infractor admite su
responsabilidad
- es una medida que se viene aplicando a las sanciones en materia de trfico
- Derecho de gracia (la amnista o el indulto): ha habido varias amnistas fiscales ante
la imposibilidad de la Hacienda para luchar contra el fraude fiscal; el indulto regio en
materia administrativa parecera ir en contra del principio de igualdad (de hecho estn
prohibidos por la Ley General Presupuestaria y por la Ley General Tributaria)
- Prescripcin de la infracciones y de la sancin: este es el nico motivo de extincin
regulado en la LRJ: la prescripcin supone que el simple paso del tiempo dar lugar a
la imposibilidad de sancionar o de aplicar una sancin ya impuesta
- el profesor prcticamente transcribe el art. 132 sobre la Prescripcin:
1. Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones muy graves
prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses; las
sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas
por faltas graves a los dos aos y las impuestas por faltas leves al ao.
2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en
que la infraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con
conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de
prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes
por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da
siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin
(por lo tanto, si hay algn recurso pendiente no comienza an a contarse el plazo de
prescripcin, porque la sancin no es firme). Interrumpir la prescripcin la iniciacin,
con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir
el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al
infractor.

105

Las infracciones y las sanciones administrativas se extinguen por:

a.- El transcurso del tiempo, por la prescripcin regulada en las leyes o en la Ley 30/1992.
b.- Por indulto o condonacin y por el paso del tiempo y la prescripcin regulada en las leyes.
c.- Ninguna de las respuestas anteriores es correcta.

7. El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora

administrativa a la jurisdiccin penal.
Histricamente se consideraba que la potestad sancionadora de la Administracin era
compatible las sanciones penales; pero actualmente la doble sancin (administrativa + penal)
ya no es posible:
- aunque la regla del non bis in dem no est recogida en la Constitucin, la doctrina la
incluye en el principio de legalidad (art. 25 CE) o en el principio de exigencia de
racionalidad e interdiccin de arbitrariedad de los poderes pblicos (art. 9.3)
- adems, el TC ha calificado el principio non bis in idem como un principio general del
Derecho -> no puede recaer duplicidad de sanciones (administrativa y penal) en los
casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento
- art. 133: No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y
fundamento.

- para evitar dobles enjuiciamientos, el TC ha establecido que:

- lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurdica y un efecto
negativo que determina la imposibilidad de que se produzca un nuevo
pronunciamiento sobre el tema; esto es, la Administracin no puede sancionar
unos hechos que la jurisdiccin penal ha declarado inexistentes o no probados
- adems, el art. 137.2 dice: Los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales penales firmes vincularn a las AAPP respecto de los procedimientos
sancionadores que substancien

- pero no se puede admitir la hiptesis inversa -> los hechos sancionables por
un acto administrativo (incluso confirmados posteriormente en la JC-A) no
vinculan a la jurisdiccin penal
- adems, la Administracin no puede llevar a cabo actos o
procedimiento sancionadores en los casos en que los hechos puedan
ser constitutivos de delito o falta, hasta que la autoridad judicial se
pronuncie sobre ellos
- el traspaso de los lmites cuantitativos por los rganos de la
Administracin en estos casos puede dar lugar, adems de la nulidad
de las actuaciones y actos administrativos por vicio de incompetencia,
a la consiguiente responsabilidad de los funcionarios y autoridades
administrativas por usurpacin de funciones judiciales.
8. El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa
sancionadora.
La Constitucin condiciona la potestad administrativa sancionadora a la observancia de
procedimiento y garantas judiciales posteriores:
- art. 105 CE: La ley regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado
- art. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican; esto es, se
reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial

- estos principios constitucionales llevaron consigo la derogacin de las normas

anteriores que permitan en algunos casos aplicar sanciones sin procedimiento u
obstaculizaban la revisin judicial:
- por ejemplo el principio solve et repete (pago antes de recurrir)
- o la reformatio in peius (el tribunal de apelacin poda endurecer la sancin)
- en todo caso, la potestad sancionadora de la Administracin debe ejercerse de
acuerdo con las garantas del Convenio Europeo de Derechos Fundamentales y
consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos(que se
sobreponen a cualquier regulacin legal o doctrina jurisprudencial o tribunales
espaoles, incluido el TC).

106

El TC ha declarado asimismo aplicable a los recursos administrativos el art. 24 CE (que

garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva)
1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse
indefensin.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la
asistencia al letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso
pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios de prueba
pertinentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables y a la
presuncin de inocencia. La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto
profesional, no se estar obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

Por otra parte el TC ha intentado reforzar las garantas del procedimiento administrativo
sancionador al incorporar a dicho procedimiento las garantas previstas en el art. 24 CE para
los procesos judiciales:
- la primera garanta es la exigencia de un procedimiento sancionador
- Artculo 134. Garanta de procedimiento.
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o
reglamentario establecido.
2. Los procedimiento que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora
debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendndolas a rganos distintos.
3. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el
necesario procedimiento.

- el TC ha reconocido la similitud sustancial de la actividad administrativa a una

primera instancia judicial y del proceso c-a como un proceso de apelacin,
equiparando las garantas del administrado con el inculpado en un proceso
penal, dndose as la oportunidad de conocer y alegar contra la acusacin, y
proponer las pruebas oportunas en su defensa.
El TC tambin se ha pronunciado sobre otros principios incluidos en la tutela judicial efectiva
del art. 24 CE:
a) el derecho de audiencia y defensa
- art. 24 CE: ... sin que en ningn caso pueda producirse indefensin
- el TC lo ha concretado en el trmite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de
descargo frente a la acusacin, sin que sea necesario una ley para su regulacin
- este derecho ha sido desarrollado por el art. 135 LJR (Derechos del presunto responsable): Los
procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos:
- A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como
de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de
la norma que atribuya tal competencia.
- A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurdico que resulten procedentes.
- Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley (derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las AAPP).

b) derecho a la presuncin de inocencia

- art. 137. Presuncin de inocencia.
1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes
vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos
sancionadores que substancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de
autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales
pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados.
4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas
pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles
responsabilidades. Slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su
relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto
responsable.

107

- la presuncin de inocencia (administrativa) se pierde cuando los hechos han sido

declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, que vinculan a las
AAPP
- fuera del supuesto de sentencia penal, las imposiciones de sanciones deben ser
precedidas por las pruebas (impidindose la sancin sin pruebas), y requiere que las
pruebas tenidas en cuenta sean constitucionalmente legtimas, siendo la carga de la
prueba de los acusadores y nunca del acusado
- el acusado, ha dicho el TC, no debe estar obligado a demostrar su inocencia
o no participacin en los hechos
- el TC ha dado validez al valor probatorio de las actas de funcionarios que son
agentes de la autoridad (Inspectores de Hacienda, Inspectores de Trabajo, ...);
pero el particular puede aportar otros medios de prueba en contra de las actas
de los inspectores
c) derecho a no declarar contra s mismos y a no declararse culpables
- se ha de respetar el derecho al silencio; esto es, en los procedimiento sancionadores
los funcionarios no pueden forzar a declarar a los administrados (u obligarlos a
presentar documentos o pruebas contra ellos bajo la amenaza de nuevas sanciones o
multas coercitivas)
- el derecho a no declarar contra s mismo (o negativa del inculpado a presentar
pruebas sobre los hechos que se le imputan) no puede convertirse en una presuncin
en su contra.
d) separacin entre la instruccin y el juicio sancionador
- el TC ha afirmado que, en el caso de la actividad sancionadora de la Administracin,
no se puede exigir una separacin entre instruccin y resolucin equivalente a la de la
jurisdiccin penal
- considera el TC suficiente la mera separacin de dos autoridades: la instructora y la
decisora, unidas por una lnea jerrquica directa
- art. 134.2: Los procedimiento que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern
establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a
rganos distintos.

Nota: el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora

(RD 1398/1993) no habla de distintos rganos, sino distintas unidades administrativas
- art. 10.1: A efectos de este Reglamento, son rganos administrativos competentes
para la iniciacin, instruccin y resolucin de los procedimiento sancionadores las
unidades administrativas a las que cada Administracin atribuya estas competencias,
sin que puedan atribuirse al mismo rgano para las fases de instruccin y resolucin del
procedimiento

- el profesor dice que este artculo del Reglamento debera ser considerado
nulo de pleno derecho.
e) derecho a la asistencia letrada
- este derecho ha sido reconocido por el TC nicamente para los procesos penales por
delito (no para faltas)
- esto es, la falta de asistencia legal en los procedimientos disciplinarios no infringe la
Constitucin (incluso la Comisin Europea de Derechos Humanos ha declarado que no
debe imponerse al abogado como sistema de defensa).
9. El procedimiento sancionador.
Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no haba preocupacin por las garantas
del procedimiento sancionador; precisamente esta ley de 1958 fue la que estableci que no
podr imponerse una sancin administrativa sino en virtud del procedimiento regulado.
Actualmente, la LRJ no contiene una regulacin detallada, limitndose a establecer los
principios que acabamos de comentar a los que deben sujetarse el procedimiento sancionador
- por otra parte, el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora (aprobado por Real Decreto 1398/1993) no tiene aplicacin general (rige
nicamente de manera supletoria en defecto total o parcial de procedimientos
especficos previstos en las correspondientes normas)

108

- conclusin: existe una multiplicidad de procedimiento sancionadores estatales,

autonmicos y locales; esta multiplicidad es contraria al principio de seguridad jurdica
y el derecho a la igualdad de los ciudadanos.
Se excluye expresamente del mbito de aplicacin del Reglamento (y de los principios
generales de la LRJ) el ejercicio de la potestad disciplinaria de las AAPP respecto del personal
a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual (estos casos
estn regulados por el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administracin del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986).
El Reglamento establece dos modalidades distintas: el procedimiento general u ordinario y el
simplificado; los trmites son los mismos en ambos procedimientos, siendo el procedimiento
simplificado slo una reduccin de los plazos de tramitacin y la concentracin de algunos
actos para lograr una mayor celeridad en la sustanciacin de las infracciones.
Iniciacin
- la iniciacin se produce por acuerdo del rgano competente (por propia iniciativa, por
orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia)
- al recibir la comunicacin o denuncia de infraccin se podr acordar la realizacin de
actuaciones previas para determinar con carcter preliminar si concurren las
circunstancias que justifican la iniciacin y esclarecer con la mayor precisin los hechos
susceptibles de motivar la incoacin del procedimiento, la identificacin de las personas
responsables y las circunstancias relevantes que concurran
- ser competente para estas actuaciones previas el rgano o unidad que
tenga atribuidas las funciones de investigacin, averiguacin o inspeccin de
las infracciones administrativas, o la persona u rgano designados al efecto por
el rgano competente para la iniciacin o resolucin del procedimiento
- estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador, sino
un antecedente, y segn el TS su omisin no constituye un vicio de
procedimiento
- dice el TS que la incoacin del procedimiento sancionador no es un acto discrecional
del rgano, pero el rgano puede rechazar de plano las denuncias apcrifas
- el acuerdo de inicio precisar, como mnimo, los siguientes extremos:
identificacin de la persona o personas presuntamente responsables
hechos que motivan la incoacin del procedimiento, su posible calificacin y
las sanciones que pudieran corresponder
determinacin de los rganos instructor y decisor
medidas de carcter provisional que el rgano competente para iniciar el
procedimiento haya podido acordar para asegurar la eficacia de la resolucin
que pudiera recaer
indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos que para su ejercicio
- este contenido mnimo es un trmite esencial del procedimiento de iniciacin,
pues:
- constituye el presupuesto formal bsico de su propia existencia
- y posibilita, adems, el derecho de defensa de los presuntos
responsables, al permitirles el conocimiento previo de la imputacin
provisional y la adopcin de las medidas defensivas que consideren
oportunas a fin de resistirla
- el acuerdo de iniciacin se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones, y
se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados y al inculpado
- el denunciante, de acuerdo con la jurisprudencia, no tiene condicin de
interesado (salvo cuando tenga reconocido un premio de denuncia o haya sido
perjudicado en su patrimonio como consecuencia de la infraccin)
- tambin deben ser considerados interesados aquellos respecto de los que se
dilucida en el procedimiento sancionador el derecho a una indemnizacin como
consecuencia de la infraccin que se investiga.

109

Alegaciones
- los interesados tienen un plazo de 15 das, una vez recibido el acuerdo de iniciacin
del procedimiento, para efectuar alegaciones en relacin a los extremos contenidos en
dicho acuerdo (aportando cuantos documentos o informaciones estimen convenientes
y, en su caso, proponer los medios de prueba de que pretendan valerse para acreditar
los extremos del escrito de alegaciones)
- en el caso de que los interesados no formulen alegaciones en dicho plazo, la
iniciacin se puede considerar adems propuesta de resolucin, evitando toda la fase
instructora previa, cuando contiene un pronunciamiento preciso sobre la
responsabilidad imputada.
Pago voluntario
- es una posibilidad de eliminar trmites y obtener una pronta resolucin del
procedimiento (que algunas normas sectoriales como trfico o el control de cambios ya
recogen)
- supone, de acuerdo con el Reglamento, la posibilidad de que el procedimiento se
resuelva anticipadamente cuando el infractor reconozca voluntariamente su
responsabilidad (o proceda voluntariamente al pago de la sancin cuando sta consiste
en una multa; en este caso se puede aplicar una reduccin sobre el importe mediante
oportunas disposiciones legales, que indicarn los trminos y plazos).
Medidas de carcter provisional
- el Reglamento contempla la posibilidad de medidas de carcter provisional (para
asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento,
evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin y las exigencias de los intereses
generales)
- la competencia para establecer estas medidas (siempre mediante acuerdo motivado)
corresponde al rgano competente para resolver (y si viene exigido por razones de
urgencia inaplazable, al rgano competente para iniciar el procedimiento o al rgano
instructor).
Segn el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, en un procedimiento
sancionador, se pueden adoptar medidas provisionales?
a) Si, el rgano competente para resolver podr acordar, en cualquier momento del procedimiento, las
medidas de carcter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que
pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin y las
exigencias de los intereses generales.
b) No. En ningn caso se podrn adoptar medidas de carcter provisional.
c) Si, cuando se estime conveniente por el rgano competente para resolver, se podrn adoptar medidas de
carcter provisional.

Prueba
- el instructor realizar de oficio cuantas actuaciones sean necesarias para el examen
de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para
determinar la existencia de responsabilidades sancionables
- podr acordar, recibidas la alegaciones o agotado su plazo, la apertura de un
perodo de prueba, por no ms de 30 das, ni inferior a 10
- art. 137: Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable
cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de los hechos y posibles
responsabilidades, y slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su
relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto
responsable

- la jurisprudencia considera infraccin grave del procedimiento la omisin del trmite

para realizar las pruebas propuestas por el interesado
- la carga de la prueba la tiene, obviamente, quien invoca el correspondiente
presupuesto fctico
- por lo tanto, la Administracin tiene el cargo de la prueba en el proceso
sancionador (lo que constituye una exigencia del principio de presuncin de
inocencia del interesado)
- en aplicacin de este principio de inocencia, el interesado no tiene que probar
la no comisin de los hechos antijurdicos imputados (sin que sea para nada
relevante la presuncin de legalidad de que gozan los actos o actuaciones
administrativos).

110

Propuesta de resolucin
- una vez acreditados los hechos se formaliza la propuesta de resolucin, donde se
fijan los hechos de manera motivada:
- se especifican los hechos que se consideren probados y su exacta calificacin
jurdica
- se determina la infraccin que los hechos constituyen, y las personas
responsables
- se especifica la sancin que se propone
- o en otro caso la propuesta de resolucin declarar la no existencia de
infraccin o responsabilidad.
Trmite de audiencia
- la propuesta de resolucin se comunica a los interesados, concedindoles un plazo
de 15 das para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que
se estimen pertinentes ante el instructor
- de este trmite de audiencia slo se puede prescindir cuando en la propuesta de
resolucin no se tomen otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al
acuerdo de iniciaciones y los escritos alegatorios de los interesados.
Actuaciones complementarias
- presentados los escritos de alegaciones (o agotado su plazo) el instructor cursa
inmediatamente al rgano decisor su propuesta de resolucin, con todos los
documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo
- el rgano decisor podr (antes de dictar resolucin) decidir, mediante acuerdo
motivado, la realizacin de actuaciones complementarias que sean indispensables para
resolver el procedimiento
- estas actuaciones complementarias sern llevadas a cabo por el propio
rgano decisor
- dice el profesor que esto menoscaba el principio de separacin de las
funciones inspectoras y decisoras
- adems, este trmite de actuaciones complementarios quebranta el principio
de congruencia
- ya que la resolucin incorpora hechos distintos de los determinados
en la fase de instruccin (sin que los interesados puedan formular
alegaciones contra los mismos, pues el Reglamento slo les concede
la posibilidad de presentar alegaciones frente al acuerdo de realizacin
de actuaciones complementarios, pero no frente al resultado de las
mismas).
Resolucin
- la resolucin la dicta el rgano competente para ello
- el plazo para dictar la resolucin es de 10 das desde la recepcin de la propuesta de
resolucin (salvo que se realicen actuaciones complementarias, que suspende dicho
plazo hasta la terminacin de estas actuaciones [que debern practicarse en un plazo
no superior a 15 das])
- la resolucin debe ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas por los
interesados y las dems que se deriven del procedimiento
- no se pueden aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de
instruccin (salvo los que resulten de las actuaciones complementarias)
- el TS dice que la vulneracin del principio de congruencia constituye causa de
nulidad de pleno derecho de la resolucin, al afectar al derecho de defensa del
administrado (indefensin)
- cuando el rgano decisor considere que la infraccin reviste mayor importancia que la
determinada en la propuesta de resolucin -> el inculpado deber ser notificado para
que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en un plazo de 15 das; esto es
as porque lo exige el principio de contradiccin.
Recursos administrativos y jurisdiccionales
- los recursos administrativos y judiciales contra las resoluciones sancionadoras son los
mismos que contra los actos administrativos en general.

111

10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de
la Administracin.
La interposicin de recursos judiciales (el c-a en el caso del procedimiento administrativo, o el
de amparo constitucional en su caso) contra los actos administrativos sancionadores
interrumpe o no su ejecutoriedad? En este sentido el art. 24 CE presume:
- la inocencia (que sera incompatible con la ejecucin de una sancin administrativa
mientras que el juez no decidiera sobre ella)
- y la tutela judicial efectiva (que puede perjudicarse si la sancin se ejecuta
precipitadamente y sus efectos no son fciles de remediar posteriormente).
El principio nulla peone sine iudicio est a favor de la suspensin automtica de la sancin por
la interposicin de un recurso:
- este principio es de aplicacin siempre en la jurisdiccin penal
- pero en la JC-A hay cierto arbitrismo del legislador:
- la mayora de las leyes que regulan la potestad sancionadora no dicen nada
sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras imponen la
suspensin al menos parcialmente; en cualquier caso, el TC ha considerado
inconstitucional la prohibicin expresa de la suspensin (como haca la ley de
extranjera)
- la jurisprudencia de nuestro TC tampoco es continua:
- inicialmente consider la suspensin cuando los actos sancionadores
afectaran a derechos fundamentales y descartando la suspensin en el
caso de relaciones de especial subordinacin (funcionarios)
- pero despus se ha llegado tambin a admitir la suspensin
automtica por la interposicin de los recursos incluso en materia
funcionarial
- concluye el profesor, tras una divagacin, que la interposicin de los recursos
administrativos y jurisdiccionales lleva aparejado automticamente la suspensin (esto
es, en el Derecho administrativo tambin se aplica el principio nulla peone sine iudicio)
- de hecho, la propia LRJ admite que la resolucin ser ejecutiva cuando ponga
fin a la va administrativa (art. 138.3): esto es, la sancin (si no se recurre
judicialmente) nicamente se ejecutar cuando sea firme en va administrativa
- y que el TC lo ampla a la va judicial.

112

Tema IX. La actividad administrativa arbitral

La actividad administrativa arbitral es un potestad administrativa que permite que la

Administracin arbitre sobre bienes o derechos de particulares.
1. Arbitraje y Administracin Pblica.
La actividad administrativa arbitral no debe confundirse con otros conflictos entre la
Administracin y otro sujeto, de Derecho pblico o privado, en los que se somete al juicio de un
tercero la resolucin de la controversia. Analicemos en este epgrafe el arbitraje privado de un
tercero para solucionar un conflicto entre la Administracin y un administrado.
a) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transaccin sobre derechos del
Estado.
La posibilidad de dejar en manos de terceros la resolucin de conflictos en los que la
Administracin es parte se consideraba tradicionalmente como una abdicacin de los poderes
del Estado
- la propia Justicia administrativa surgi para evitar el sometimiento a los tribunales
civiles de los pleitos en los que la Administracin era parte
- tambin se desconfiaba del arbitraje (por su parecido con el contrato de transaccin
contemplado en el Cdigo Civil)
- la prohibicin de transigir afectaba a la tradicional regla de que los Abogados
del Estado no podan allanarse en las demandas ni dejar de recurrir, aun sin
razn, las resoluciones judiciales desfavorables para la Administracin
- por lo tanto como regla general se prohiba el sometimiento a terceros rbitros de los
conflictos donde la Administracin era parte
- por ejemplo, la Ley General Presupuestaria no permita transigir judicial o
extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda pblica, ni someter a
arbitraje las posibles contiendas.
Pero actualmente la Ley 52/1997 de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas,
permite a los Abogados del Estado transigir o allanarse si son autorizados expresamente por la
Direccin del Servicio Jurdico del Estado. Tambin la Ley 29/1998 reguladora de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa:
- art. 77.1: En los procedimientos en primera o nica instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a
solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestacin, podr someter a la
consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad
de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre
materias susceptibles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de
cantidad. Los representantes de las AAPP demandadas necesitarn la autorizacin oportuna
para llevar a efecto la transaccin, con arreglo a las normas que regulan la disposicin de la
accin por parte de los mismos.

b) El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y de la Justicia

administrativa.
En materias puramente administrativas es posible sustituir la resolucin de conflictos entre la
Administracin y los particulares por otros mtodos como la conciliacin, la mediacin y el
arbitraje, que pueden sustituir al recurso de alzada:
- art. 107.2: Las Leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales
determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos
de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o
comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respecto a los principios,
garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser
sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter
potestativo para el interesado. La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la
Administracin Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias
reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley.

113

- esta posible sustitucin del recurso administrativo por el arbitraje no afecta al posterior
recurso judicial en va c-a que se pudiera interponer contra la resolucin de arbitraje.
Adems de un arbitraje que sustituya al recurso de alzada, se puede admitir un arbitraje
privado que sustituya a la Jurisdiccin c-a?
- recordemos que la jurisdiccin civil puede ser sustituida por las decisiones y laudos
de rbitros
- una corriente doctrinal postula dicha solucin para reducir la litigiosidad y evitar los
retrasos de la va c-a
- pero otros argumentan en contra del arbitraje privado:
- ira en contra del art. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican.
- puede afectar a terceros implicados en el acto administrativo (que quedaran
sin las garantas que supone el proceso c-a)
- en cualquier caso, este arbitraje va siendo legalmente reconocido.

2. La actividad arbitral de la Administracin.

La Administracin puede estar investida por la Ley de la potestad de resolver conflictos entre
terceros (sobre derechos privados o administrativos)
- un ejemplo de esto son los Jurados de Expropiacin cuando determinan el justiprecio
(y tanto el expropiado como el beneficiario de la expropiacin son particulares)
- tambin cuando en las operaciones de compensacin urbansticas la Administracin
decide las cuotas de aprovechamiento que corresponden a los propietarios afectados
en los terrenos edificables
- tambin cuando se recurre el derecho reconocido a un particular por un acto
administrativo (como es el caso de el nombramiento de un funcionario, o la
adjudicacin de un contrato o una concesin administrativa)
- en todo caso, el arbitraje de la Administracin se puede recurrir ante la JC-A.
La legislacin actual, calificndolos o no de arbitrajes, ha regulado casos en los que es
obligatorio o voluntario que los rganos de la Administracin resuelvan compromisos entre
particulares
- se parece a una actividad judicial civil, con la aplicacin objetiva de normas y
principios jurdicos
- el arbitraje de la Administracin no es tanto una defensa del inters pblico (con un
inters directo de la propia Administracin), sino ms bien la equidad con que deben
resolverse las controversias entre particulares (actuando con una rigurosa neutralidad)
- la literatura administrativa ha incluido poco el arbitraje en el conjunto de las
actividades de la Administracin (al ser considerada una intromisin en las
competencias judiciales civiles)
- pero dice el profesor que ms intromisin es la potestad sancionadora de la
Administracin en las competencias penales
- a falta de una frontera precisa entre lo que es una cuestin civil y una cuestin
administrativa, el arbitraje cumple la funcin de garantizar una resolucin justa de un
conflicto que tiene un inters pblico concurrente (como conflictos entre operadores de
telefona, o concentracin parcelaria, etc)
- tambin se justifica por razones de eficacia cuando la potestad arbitral se ha
atribuido como condicin para la atribucin de una propiedad especial (como
es el caso de los litigios en materia de propiedad industrial)
- y dicha potestad est todava ms justificada en el caso de delimitar derechos
administrativos de concesin de bienes pblicos (como en el caso de minas o
aguas)
- tambin se llega al arbitraje de la Administracin en el caso de conflictos entre
el concesionario y los usuarios del servicio (como las ITV)

114

- en la actualidad emplean tambin procedimientos de arbitraje las Administraciones

independientes (como la Comisin Nacional de la Competencia, del Mercado de
Valores, de la Energa, etc)
- por ejemplo la CNE tiene entre sus funciones la de actuar como rgano
arbitral en los conflictos que se suscitan entre los sujetos que realizan
actividades en los sectores energticos, incluidos los consumidores.
Una solucin disfuncional es cuando la Administracin (o alguna de sus Entidades arbitrales)
puede resolver conflictos de arbitraje
- la Administracin llega a imponer sanciones administrativas
- pero no puede declarar la responsabilidad civil de una parte frente a la otra, ni
imponer indemnizaciones a los terceros perjudicados (aunque s indicarlas), ya que
esto queda en manos de la jurisdiccin correspondiente
- as ocurre con los actos de algunas de las Comisiones anteriores.
Tambin acta la Administracin como rbitro cuando resuelve sobre derechos
administrativos de los particulares: el mejor derecho para ser nombrado funcionario, la plaza
de un concurso de traslados, la adjudicacin de un contrato o concesin, el otorgamiento de
subvenciones, ...

3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de

sus manifestaciones.
La constitucionalidad de la potestad arbitral de la Administracin ha sido cuestionada por
algunos autores, ya que esta potestad no est recogida de forma expresa en la Constitucin
(como s lo est la potestad sancionadora):
- pero el profesor dice que el arbitraje voluntario se puede someter cualquier persona (y
por lo tanto, con ms razn someterse a la Administracin que es neutral por
definicin)
- no obstante, el TC ha considerado inconstitucionales algunas actividades arbitrales de
la Administracin:
- el arbitraje en conflictos colectivos ordenando el cese de una huelga
- el arbitraje obligatorio en conflictos de pequea cuanta (porque atenta contra
el principio de garanta judicial efectiva)
- el arbitraje a travs de rganos especializados a la manera de los tribunales
de excepcin (prohibidos explcitamente por la Constitucin).
- estas prohibiciones han dado lugar a pasar de arbitraje obligatorio a arbitraje
voluntario.
En conclusin, la actividad arbitral de la Administracin se realiza ahora de dos maneras:
- actividad administrativa arbitral, obligatoria, en la que persisten sus facultades
dirimentes y vinculantes sobre los conflictos entre particulares, con actos arbitrales que
pueden ser controlados por la JC-A
- actividad administrativa en arbitrajes de Derecho privado, voluntaria, que requiere el
sometimiento de ambas partes al arbitraje de la Administracin para que esta lo ejercite
o nombre los rbitros, con recursos ante la Jurisdiccin civil
- ejemplo: la funcin arbitral de la CNE (art. 7 del Real Decreto 1339/1999):
Corresponde a la CNE el ejercicio de la funcin de actuar como rgano arbitral en los
conflictos que le sometan los sujetos que realicen actividades en el sector elctrico o de
hidrocarburos.
Asimismo, se podrn someter al arbitraje de la Comisin los conflictos que se susciten
entre los consumidores que tengan la consideracin de cualificados y los sujetos a los
que se refiere el prrafo anterior.
Esta funcin de arbitraje ser gratuita y no tendr carcter pblico.

115

4. El rgimen de la actividad administrativa arbitral.

El supuesto de hecho necesario para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia
de un conflicto entre dos o ms sujetos con pretensiones opuestas, y cuya resolucin la Ley
atribuye a la Administracin de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes
- la Administracin no puede dejar de resolver el conflicto (no puede remitir a las partes
a otra instancia arbitral o a la Jurisdiccin civil) -> ha de resolver con carcter
vinculante mediante un acto administrativo.
No hay una descripcin general del rgimen jurdico de la actividad arbitral, sino que hay
regulaciones sectoriales
- en estas regulaciones sectoriales se impone la neutralidad de la Administracin
- la neutralidad del rbitro es un principio inexcusable (anlogo al que se exige
al juez civil), garantizado en las causas de abstencin y recusacin de la LRJ
- en otros casos la neutralidad se garantiza con un rgano colegiado no
sometido a jerarqua, o mediante agencias reguladoras independientes
- tambin se impone un procedimiento administrativo, ajustado a los principios
esenciales de audiencia, libertad de prueba, contradiccin e igualdad entre las partes
- el principio de igualdad de oportunidades y de medios de defensa supone que
los trmites administrativos incluirn trmites de audiencia y alegaciones
iguales para las partes (estos trmites tienen la misma finalidad y naturaleza
que los que se utilizan en los recursos administrativos).
No todos los actos administrativos arbitrales se manifiestan en estado puro; a veces el
contenido arbitral se manifiesta como un acto de limitacin o polica, o sancionador o de
fomento, o de inscripcin en un registro administrativo, cuando en ellos subyace la oposicin y
el conflicto entre particulares. Por ejemplo, la baremacin de solicitudes de subvencin mezcla
una actividad de fomento y otra actividad arbitral.
Respecto de la fase ejecutoria, la actividad arbitral no ofrece particularidades:
- el principio que rige es el de la ejecutoriedad
- la alternativa judicial es la va c-a (aunque el fondo de la cuestin sea una pura
cuestin patrimonial civil, como es el caso de la expropiacin)
- en el caso de recurso c-a una parte se enfrenta al acto arbitral de la
Administracin (que es la demandada) y la otra parte va a la par que la
Administracin (como codemandada).
Un principio inexcusable en el ejercicio de la actividad arbitral por parte de la Administracin es el:
a.- Principio de legalidad.
b.- Principio del seguimiento del procedimiento administrativo.
c.- Principio de neutralidad.

5. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario en el Derecho privado.

Cuando la Administracin acta en funciones de arbitraje privado, de acuerdo con la Ley
60/2003 de Arbitraje, la actividad es muy distinta:
- no realiza una potestad administrativa que se impone obligatoriamente a los
administrados
- la actividad de arbitraje no se concreta en un acto administrativo:
- por lo tanto el laudo no goza de ejecutoriedad por la propia Administracin
- ni es recurrible en va c-a (sino en lo civil y de acuerdo con la ley de arbitraje).
Este tipo de arbitraje (antes obligatorio pero ahora voluntario) opera en los supuestos previstos
en las leyes especiales correspondientes:
- Ley General para la defensa de consumidores y usuarios
- Ley de Ordenacin del Seguro privado
- Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres
- Ley de Propiedad Intelectual
- han establecido arbitrajes tambin las leyes del Deporte, la del Mercado de las
Telecomunicaciones, Cooperativas, etc.

116

La Ley 60/2003 se refiere, genricamente, a los arbitrajes previstos en las leyes especiales
(siendo ella misma supletoria de la regulacin arbitral establecida por cada ley especial); en
este sentido, se pueden distinguir dos modelos de arbitraje establecidos por las leyes
especiales:
- arbitraje institucional: un rgano administrativo ad hoc hace de rbitro (como la
Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones y la Comisin Mediadora de la
Propiedad Intelectual)
- arbitraje con rganos mixtos: la Administracin gestiona o administra el arbitraje a
travs de la creacin de rganos mixtos, representativos de la Administracin y de los
sectores interesados (como las Juntas arbitrales que se constituyen con representantes
de la Administracin y de los sectores interesados como en Consumo o Transporte)
- en todo caso la Administracin hace el papel de rbitro privado con sujecin a las
reglas de la Ley de Arbitraje.
La ejecucin del laudo no est a cargo de la Administracin (hemos dicho que el laudo no es
un acto administrativo, y por tanto no goza de ejecutoriedad por la propia Administracin):
- corresponde al Juez de Primera instancia del lugar donde se haya dictado (esto es, la
ejecucin del laudo se trata como si fuera la ejecucin de una sentencia firme)
- el laudo que dicta la Administracin como si fuera un rbitro privado se recurre
nicamente en anulacin, tambin ante el juez de Primera instancia; el laudo slo
podr ser anulado cuando la parte que solicita la anulacin alegue y pruebe:
a) Que el convenio arbitral no existe o no es vlido.
b) Que no ha sido notificada de la designacin de un rbitro o de las
actuaciones arbitrales, o no ha podido, por cualquier otra razn, hacer valer sus
derechos.
c) Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisin.
d) Que la designacin de los rbitros o el procedimiento arbitral no se han
ajustado al acuerdo entre las partes, salvo que dicho acuerdo fuera contrario a
una norma imperativa de la Ley arbitral, o a falta de acuerdo que no se ha
ajustado a dicha ley.
e) Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje.
f) Que el laudo es contrario al orden pblico.
- contra la sentencia que dicte el juez de Primera instancia no cabe recurso alguno
- por otra parte, el laudo firme produce efectos de cosa juzgada y frente a l ya slo
cabe solicitar la revisin conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil
para las sentencias firmes.
Cuando la Administracin acta en funciones de arbitraje por el cauce de la Ley 60/2003 de Arbitraje
a) Realiza una actividad administrativa arbitral.
b) Realiza una actividad administrativa de fomento.
c) Realiza una actividad administrativa de servicio pblico.
d) Ninguna de las anteriores respuestas es correcta.
Cuando la Administracin, a travs del Jurado de Expropiacin, determina el montante del justiprecio que un particular
beneficiario de la expropiacin ha de pagar a otro particular expropiado
a) Realiza una actividad administrativa arbitral.
b) Realiza una actividad de servicio pblico.
c) Realiza una actividad de fomento.
d) Ninguna de las anteriores respuestas es correcta.

117

Tema X. Los recursos administrativos

1. Los recursos administrativos.
La declaracin de invalidez del acto administrativo puede llevarse a cabo por la propia
Administracin:
- bien mediante la revisin de oficio del acto administrativo
- bien mediante la resolucin del recurso administrativo interpuesto por el interesado
contra el acto administrativo.
Los recursos abren una primera va de revisin de la actividad administrativa, ante la propia
Administracin, a instancia de los interesados lesionados en sus derechos o intereses
- adems, los recursos pretenden evitar que la Administracin resulte enjuiciada
sorpresivamente ante los tribunales c-a (ya el recurso le otorga un plazo de reflexin y
una oportunidad de corregir sus actos invlidos o cualesquiera actuaciones contrarias a
Derecho: slo se puede recurrir a la va c-a una vez que se ha agotado la va
administrativa).
Los recursos suponen:
- de una parte, una garanta del particular (al que se permite alegar o discutir la validez
u oportunidad de un acto o conducta administrativa ante la propia Administracin
autora del mismo)
- pero de otra parte, y en abierta contradiccin con la finalidad garantista, el recurso
aparece como un privilegio de la Administracin (pues con ese filtro puede retrasar a su
favor, mientras resuelve el recurso, el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y
conductas)
- la doble perspectiva (garantista para el administrado, privilegio de la Administracin)
hace que los recursos administrativos gocen de mayor o menor favor en el legislador
- actualmente, ms que como garanta del administrado, se tiende a entender
el recurso como un privilegio de la Administracin (un obstculo al
enjuiciamiento de sus actos)
- en este sentido, las leyes ms garantistas (como la Ley 62/78 de proteccin
de los derechos fundamentales) liberan al administrado de la exigencia de
interposicin de recursos administrativos como requisito previo a acudir a los
tribunales
- la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa de 1956 fue la primera que exigi
un recurso administrativo (de reposicin) como requisito previo a la va judicial.
El verdadero privilegio de la Administracin, sin embargo, no ha sido condicionar el inicio del
proceso c-a a la interposicin previa de un recurso administrativo:
- el verdadero privilegio es la sustitucin de los plazos de prescripcin de los derechos
sustantivos por los mucho ms cortos plazos de interposicin del recurso de alzada (1
mes) y contencioso-administrativo (2 meses)
- los actos administrativos que no han sido recurridos en plazo devienen en actos
firmes y definitivos; despus ya no es posible recurso alguno [igual que ocurre con la
sentencia no apelada en plazo]
- segn el profesor, la solucin justa para la defensa de la garanta judicial efectiva de
CE 24 sera fijar en al menos 4 aos el plazo para el de interposicin del recurso c-a.
2. Clases de recursos.
La LRJ regula el recurso de alzada (ante el rgano superior), el recurso potestativo de
reposicin (previo a la va c-a), y con carcter extraordinario el recurso de revisin.
Por otra parte las disposiciones de carcter general no son impugnables mediante recurso
administrativo, sino directamente ante la JC-A. Y los actos administrativos de aplicacin de
dichas disposiciones slo pueden recurrirse (recurso indirecto contra un acto administrativo
de aplicacin de dicha disposicin) ante el rgano que dict la disposicin (y no ante el autor
del acto impugnado), siempre que el recurso se funde nicamente en la nulidad de la
disposicin de carcter general.

118

a) El recurso de alzada.
Artculo 114. Objeto del recurso de alzada.
1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artculo 107.1 (resoluciones y actos de trmite
recurribles), cuando no pongan fin a la va administrativa, podrn ser recurridos en alzada ante el
rgano superior jerrquico del que los dict. A estos efectos, los Tribunales y rganos de
seleccin del personal al servicio de las AAPP y cualesquiera otros que, en el seno de stas,
acten con autonoma funcional, se considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos
o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

El recurso de alzada es el recurso jerrquico y (de poder interponerse) debe ser el primero; el
recurso de alzada permite al rgano superior:
- corregir, en su caso, la actuacin del inferior
- o ratificar que el acto recurrido refleja la voluntad de la Administracin, y por tanto se
agota la va administrativa (y el acto puede ser recurrido en la va c-a)
- el recurso de alzada puede ser considerado como el recurso comn en la AGE o en
las CCAA, pero no tiene apenas sentido en el caso de las EELL (pues la mayora de
las resoluciones son decisiones del Presidente o Alcalde o del Pleno, y por lo tanto,
especialmente en los municipios pequeos, no hay muchas posibilidades de
aplicacin).
El objeto del recurso de alzada son:
- las resoluciones
- y los actos de trmite cuando
- deciden directa o indirectamente el fondo del asunto
- determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento
- producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos
- los restantes actos de trmite no son recurribles y slo puede mostrarse
oposicin contra ellos cuando se impugne la resolucin que pone fin al
procedimiento.
- Art. 107.1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn
interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr
fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63
de esta Ley.
- Art. 114. 1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artculo 107.1, cuando no pongan fin a
la va administrativa, podrn ser recurridos en alzada ante el rgano superior jerrquico del que
los dict. A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las
Administraciones pblicas y cualesquiera otros que, en el seno de stas, acten con autonoma
funcional, se considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del
que haya nombrado al presidente de los mismos.
Pueden ser objeto del recurso de alzada
a) las resoluciones y los actos de trmite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensin o perjuicio irreparable,
siempre que estos actos o resoluciones pongan fin a la va gubernativa.
b) las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente sobre el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legtimos, siempre que estos actos o resoluciones no pongan fin a la va
gubernativa.
c) las dos respuestas anteriores son incorrectas.

119

No son recurribles en alzada, naturalmente, las resoluciones y los actos que pongan fin a la va
administrativa; esta va administrativa se agota en los siguientes casos:
- cuando no hay un superior jerrquico al que recurrir (por ejemplo una resolucin del
Consejo de Ministros, del Pleno de un Ayuntamiento, o del Consejo de Gobierno de
una CA)
- en la Administracin del Estado ponen fin a la va administrativa los actos y
resoluciones siguientes:
- los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno, en
particular
- los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el
ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los rganos de los
que son titulares
- los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general
o superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal
- en los Organismos pblicos adscritos a la AGE:
- los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos
- en las AAPP de las CCAA:
- lo que especifiquen sus propias leyes autonmicas
- en la Administracin de las EELL ponen fin a la va administrativa las resoluciones de
los siguientes rganos y autoridades:
- las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno (salvo en
los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior
de la AGE o de la CA, o cuando proceda recurso ante stas en los supuestos
del artculo 27.2)
- las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por
delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones
pongan fin a la va administrativa
- las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una
disposicin legal
- en todas las AAPP (art. 109 LRJ) ponen fin a la va administrativa:
- las resoluciones de los recursos de alzada
- las resoluciones de los procedimiento de impugnacin en los casos en los que
una ley ha sustituido el recurso de alzada por otro procedimiento de
impugnacin
- las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior
jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario
- las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin
legal o reglamentaria as lo establezca
- los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadores del procedimiento.
No agotan la va administrativa
a) Las resoluciones de los Plenos de los Ayuntamientos.
b) Las resoluciones de los recursos de alzada.
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que tengan un superior jerrquico.

Interposicin del recurso de alzada y su plazo

- art. 114.2: El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante
el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el
acto impugnado, ste deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y
con una copia completa y ordenada del expediente. El titular del rgano que dict el acto
recurrido ser responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el prrafo anterior.

- esto es, la interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el
acto recurrido o ante el competente para resolverlo (generalmente el superior
jerrquico)
- si el recurso se interpone ante el rgano que dict el acto, dicho rgano
deber remitirlo al competente para la resolucin del recurso en el plazo de 10
das, acompaado de un informe y con una copia completa y ordenada del
expediente, siendo este rgano directamente responsable de la remisin

120

- art. 115.1: El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto fuera
expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse
interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos los efectos.

- esto es, el plazo para la interposicin del recurso tiene dos casos: actos
expresos (1 mes) y actos presuntos (3 meses a partir de que se produzcan los
efectos del silencio administrativo)
- si no se interpone el recurso en dichos plazos el acto es firme, y no puede ser
recurrido ni ante la Administracin ni en va c-a -> se ha extinguido el derecho
correspondiente (lo que segn el profesor es una tremenda injusticia); no
obstante, se podra ejercer la accin de nulidad (que se puede ejercitar en
cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho).
El plazo para interponer un recurso de alzada contra una resolucin expresa es de:
a) 15 das.
b) Un mes.
c) Dos meses.
d) 10 das.
La interposicin del recurso de alzada se har por:
a.- El interesado ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
b.- El interesado ante el rgano superior de aquel que dictara el acto.
c.- El interesado ante el rgano que dict el acto, quien lo elevar a su superior jerrquico.

Resolucin del recurso de alzada y su plazo

- art. 115.2: El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido
este plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender desestimado el recurso. No obstante,
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin
expresa sobre el mismo.

- la resolucin del recurso de alzada corresponde al rgano superior del que

dict el acto recurrido
- el plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de 3 meses
- transcurrido dicho plazo se podr entender desestimado el recurso, salvo que
ste haya sido interpuesto contra la desestimacin por silencio de una solicitud
por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entender estimado si, llegado el
plazo de resolucin el rgano administrativo competente no dictase resolucin
expresa sobre el mismo (un castigo a la reincidencia en el silencio, se admite
silencio negativo en el primer acto, pero no en el segundo).
Recursos contra el recurso de alzada
- art. 115.3: Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso
administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en
el artculo 118.1
- no es posible ningn tipo de recurso administrativo, ni el potestativo de
reposicin, salvo el extraordinario de revisin en los casos establecidos.
Qu recurso cabe interponer contra el acto que resuelve un recurso de alzada?
a) nicamente recurso de reposicin.
b) No cabra ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos
legalmente establecidos.
c) Recurso de reposicin y recurso contencioso-administrativo.

Sistema alternativo al recurso de alzada (a regular por leyes autonmicas)

- art. 107.2: Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales
determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimiento de
impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o
comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios,
garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo.

121

b) El recurso potestativo de reposicin.

Artculo 116. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que pongan fin a la va administrativa podrn ser recurridos
potestativamente en reposicin ante el mismo rgano que los hubiera dictado o ser impugnados
directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podr interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto
expresamente o se haya producido la desestimacin presunta del recurso de reposicin
interpuesto.

- los actos recurribles en reposicin son los mismos que en el recurso de

alzada (pero siempre que hayan puesto fin a la va administrativa)
- el recurso de reposicin es un recurso potestativo (no preceptivo) que se
puede interponer slo antes de acudir a la va c-a
- es la ltima posibilidad de conciliacin antes de acudir a los tribunales, pero si
se impone hay que esperar a que se resuelva (expresamente o presuntamente)
- el art. 107.2 tambin permite a las CCAA que implementen un sistema
alternativo al recurso de reposicin en las mismas condiciones que en el
recurso de alzada.
Artculo 117. Plazos.
1. El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de 1 mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se
produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr interponerse recurso
c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.

- la interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto

recurrido
- los plazos son los mismos que para el recurso de alzada
- transcurridos dichos plazos nicamente se puede interponer el recurso c-a (no
obstante puede proceder el recurso extraordinario de revisin).
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin es:
a) De un mes si el acto es expreso.
b) De un mes si el acto es presunto por silencio administrativo.
c) De un mes si el acto es expreso y desestimatorio.

Resolucin del recurso potestativo de reposicin

- art. 117.2: El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de 1
mes.
- art. 117.3: Contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de
nuevo dicho recurso.
- la resolucin del recurso de reposicin corresponde al rgano ante el que se
ha interpuesto.
- el plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de 1 mes
- no es posible interponer un nuevo recurso potestativo de reposicin; s es
posible, en su caso, la procedencia del recurso extraordinario de revisin
- el silencio administrativo en el recurso potestativo de reposicin es negativo
(como en todos los recursos, salvo el caso particular del recurso de alzada
visto antes).

122

c) El recurso extraordinario de revisin.

Artculo 118. Objeto y plazos.
1. Contra los actos firmes en va administrativa podr interponerse el recurso extraordinario de
revisin ante el rgano administrativo que los dict, que tambin ser el competente para su
resolucin, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.
4. Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho,
violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en
virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la causa 1, dentro del
plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. En los
dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o
desde que la sentencia judicial qued firme.
3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a formular la
solicitud y la instancia a que se refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su
derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

- el recurso de revisin es extraordinario (slo para las cuatro circunstancias

citadas)
- es un recurso contra actos firmes que causan estado (actos que agotan la va
administrativa) o consentidos (actos contra los que no se haya interpuesto
recurso administrativo en plazo)
- respecto a los motivos para interponer este recurso son los siguientes:
- el motivo 1 acerca notablemente el recurso de revisin al recurso de
alzada y de reposicin, ya que siempre que exista una discrepancia
sobre los hechos se dar la va de revisin
- a la vista de los motivos permitidos y de los generosos plazos, este
recurso extraordinario ha devenido en comn
- la interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dict el acto
recurrido, que tambin es competente para su resolucin
- el plazo para la interposicin del recurso tiene dos casos:
- el motivo 1 (el de error de hecho) tiene un plazo de 4 aos desde la
fecha de la notificacin del acto
- el resto de motivos (documentacin nueva, sentencia que anule
testimonios o documentos, y conductas punibles) tiene un plazo de 3
meses desde que se tuvo conocimiento de los documentos o desde
que la sentencia judicial qued firme
- transcurridos dichos plazos, nicamente se puede interponer el
recurso c-a.
Artculo 119. Resolucin.
1. El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la
inadmisin a trmite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano
consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas
previstas en el apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado
en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
2. El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe
pronunciarse no slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en su caso, sobre el fondo
de la cuestin resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de
revisin sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando
expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa.

- la resolucin corresponde al rgano ante el que se ha interpuesto, que es el

mismo que dict el acto recurrido
- el plazo para resolver y notificar la resolucin es de 3 meses, entrndose en
silencio en otro caso

123

- el silencio en el recurso extraordinario de revisin es negativo (de acuerdo

con la regla general de silencio para recursos administrativos), quedando
expedita la va c-a
- el debate en lo c-a se limitar a verificar la procedencia o no de los
motivos que dieran origen a la revisin.
Contra las resoluciones dictadas como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u
otra conducta punible declarada en sentencia judicial firme, es posible interponer:
a.- Recurso contencioso-administrativo.
b.- Recurso de alzada.
c.- Recurso de revisin.

3. Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos.

a) La interposicin.
Artculo 110. Interposicin de recurso.
1. La interposicin del recurso deber expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del lugar
que se seale a efectos de notificaciones.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas.
2. El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su
tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por quienes los
hubieren causado.

- el escrito de recurso administrativos requiere lo mismo que la solicitud de

iniciacin de cualquier procedimiento
- la falta de alguno de los elementos no es determinante para su admisin y
tramitacin (salvo que esa falta impida su tramitacin)
- tampoco es motivo de rechazo el error en la calificacin del recurso (siempre
que se pueda deducir su verdadero carcter)
- en cualquier caso, antes de rechazar un recurso por motivos formales, habr
que conceder un plazo de 10 das al recurrente para subsanar los defectos
- en cuanto a las alegaciones que se realicen en el escrito de interposicin, los
vicios y defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por
quienes los hayan causado.
b) La suspensin de efectos del acto recurrido.
Artculo 111. Suspensin de la ejecucin.
1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca
lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa resolver el
recurso, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters
pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia
de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de oficio o a solicitud del recurrente,
la ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das desde
que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente para
decidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin expresa al respecto. En estos casos no
ser de aplicacin lo establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la
resolucin o el acto impugnado.

124

Cuando de la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo

producir efectos previa prestacin de caucin o garanta suficiente para responder de ellos, en
los trminos establecidos reglamentariamente.
La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa cuando exista
medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contencioso-administrativa. Si el
interesado interpusiera recurso c-a, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se
mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial
sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el
peridico oficial en que aqul se insert.

La interposicin del recurso no produce la suspensin del acto recurrido (salvo que una
disposicin establezca lo contrario)
- no obstante, la suspensin de los efectos del acto recurrido podr ser acordada (de
oficio o a solicitud del recurrente) por el rgano a quien compete resolver el recurso, de
la siguiente manera:
- primero, realizar una previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio
que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del
acto recurrido
- segundo, si la ponderacin es favorable a la suspensin, debe comprobarse
adems la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias:
- que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin
- que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho.
La suspensin puede acordarse de manera expresa o tcita:
- se entiende concedida si transcurren 30 das desde la solicitud de suspensin y el
rgano competente no hubiese dictado resolucin expresa al respecto
- la eficacia de la suspensin concedida de forma expresa o tcita se mantiene (aunque
el recurso sea desestimado con posterioridad) cuando el recurrente interpone recurso
c-a y reitera la peticin de suspensin ante el rgano jurisdiccional
- este decidir, en definitiva, cuando resuelva en el incidente judicial de
suspensin
- del rgano que decide sobre la suspensin depende
- la eficacia de la resolucin o acto impugnado
- la adopcin de medidas cautelares para la proteccin del inters pblico o
de terceros
- ntese que es posible alcanzar la suspensin por silencio positivo (si
transcurre el plazo de 30 das), lo que podra perjudicar a otros terceros
interesados
- ntese tambin que la suspensin puede ser compensada por unas medidas
cautelares exorbitantes.
c) Instruccin del procedimiento.
La resolucin de recursos puede ir precedida de diversas actuaciones a las que son de
aplicacin todas las reglas del procedimiento administrativo de la LRJ: abrirse un perodo de
prueba, solicitar informes, ... Pero, sin perjuicio de lo anterior, la LRJ consigna dos reglas de
importancia capital:
1. Es necesario un llamamiento a los terceros titulares de derechos o intereses que
pudieran quedar afectados por la resolucin que se dicte
- dichos interesados debern ser notificados de la existencia del recurso
- si compareciesen en el procedimiento se les dar traslado del escrito de
interposicin para que formulen las alegaciones que estimen procedentes (en
el plazo mnimo de 10 das y mximo de 15 das)
- este trmite de audiencia y defensa de terceros es esencial (y equivaldra a la
falta absoluta de procedimiento en el caso de considerarse la invalidez del acto
de resolucin del recurso)

125

- estos interesados podran pedir en va c-a la declaracin de nulidad

de la resolucin dictada por omisin del trmite de audiencia y defensa.
2. Antes de la resolucin del recurso puede tener lugar un trmite de vista y audiencia
al recurrente
- este trmite nicamente es preceptivo cuando en la resolucin del recurso
hayan de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el
expediente originario
- los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos
- esto no le gusta al profesor pues el interesado podra desconocer los
documentos e informes que han precedido la resolucin impugnada (y
dice el profesor que si los pidiera, deberan ponrsele de manifiesto).
Artculo 112. Audiencia de los interesados.
1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el
expediente originario, se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no
inferior a diez das ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y
justificantes que estimen procedentes. No se tendrn en cuenta en la resolucin de los recursos,
hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el
trmite de alegaciones no lo haya hecho.
2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el
plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los
efectos de este artculo. Tampoco lo tendrn los que los interesados hayan aportado al
expediente antes de recaer la resolucin impugnada.

d) La resolucin.
Artculo 113. Resolucin.
1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones
formuladas en el mismo o declarar su inadmisin.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenar
la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en
el artculo 67.
3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se
les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas
por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.

La resolucin de los recursos administrativos puede ser expresa o presunta:

- Resolucin expresa:
- obliga al rgano administrativo a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma
como de fondo, plantee el procedimiento (hayan sido o no alegadas por los
interesados)
- si no han sido alegadas por el interesado, se le oir antes de resolver
el recurso
- si se estimare vicio de forma (y por ello no se estimare procedente resolver
sobre el fondo) la decisin retrotraer el procedimiento al momento en el que
se cometi el vicio, sin perjuicio de las convalidaciones que procedan
- esto es, se llegar a la estimacin en todo o en parte, o a la
desestimacin de las pretensiones formuladas
- en cualquier caso es necesario que la resolucin cumpla estas dos reglas:
- ser congruente con las pretensiones del recurrente; esto es, adems
de congruente con el objeto de procedimiento (resolviendo cuantas
cuestiones resulten del mismo, hayan o no sido planteadas por los
interesados), en ningn caso la resolucin dejar sin respuesta las
pretensiones del recurrente
- la prohibicin de la reformatio in peius; esto es, que de la resolucin
se derive para el recurrente una agravacin de su situacin inicial.

126

- Resolucin presunta por silencio administrativo

- los plazos para resolver los recursos no son iguales:
- un mes, para el recurso potestativo de reposicin
- tres meses, para los recurso de alzada y extraordinario de revisin
- el silencio es desestimatorio en los tres casos (salvo, como se ha dicho, el
doble silencio en recursos de alzada: se estima por silencio en la resolucin del
recurso de alzada, cuando el recurso se interpone contra una resolucin que
fue desestimada por silencio).
Qu dos reglas ha de cumplir la resolucin administrativa tras la tramitacin de un recurso administrativo?
A.- Que decida sobre todas las cuestiones de fondo y forma alegadas por el o los interesados.
B.- La congruencia y la prohibicin de la "reformatio in peius".
C.- Que sea notificada, motivada y decida sobre las cuestiones de fondo.

4. Las reclamaciones econmico-administrativas.

a) Los procedimientos especficos tributarios.
La LRJ ha respetado las particularidades de la revisin e impugnacin de actos en materia
tributaria, a la cual se remite en su Disposicin Adicional Quinta:
1. Los procedimiento tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn por la Ley 58/2003
General Tributaria (y su Reglamento General de desarrollo aprobado por RD 520/2005), por la
normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos
y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributaria
aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la presente Ley.
En todo caso, en los procedimiento tributarios, los plazos mximos para dictar resoluciones, los
efectos de su incumplimiento, as como, en su caso, los efectos de la falta de resolucin sern
los previstos en la normativa tributaria.
2. La revisin de actos en va administrativa en materia tributaria se ajustar a lo dispuesto en la
Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicacin de la misma.

Los diversos procedimientos que se regulan en estas normas se pueden clasificar en dos tipos:
- cuando la iniciativa de los procedimientos corresponde a la Administracin Tributaria
(sin perjuicio que medie solicitud por los interesados)
- cuando los procedimiento se inician (nicamente) por recurso o reclamacin del
particular.
Procedimiento para la Revisin de actos nulos de pleno derecho
- es una procedimiento iniciado por la Administracin (puede iniciarse de oficio [por
acuerdo del rgano que dict el acto o de su superior jerrquico] o a instancia del
interesado)
- cuando se inicia a peticin del interesado, el escrito se dirigir al rgano que
dict el acto cuya revisin se pretende
- concluido el preceptivo trmite de audiencia:
- el rgano competente para tramitar el procedimiento formular la propuesta
de resolucin al rgano competente para resolver
- el rgano competente para resolver, a su vez, solicitar el dictamen del
Consejo de Estado u rgano equivalente de la CA (dictamen que habr de ser
favorable para estimar la pretendida nulidad)
- en el mbito de la AGE la competencia para resolver corresponder al Ministro de
Economa y Hacienda (que podr delegarla).
Procedimiento para la Declaracin de lesividad de actos anulables
- se inicia de oficio mediante acuerdo que es notificado al interesado
- completado el expediente se da audiencia al interesado
- formulada la propuesta de resolucin se pasa sta a informe de la Abogaca del
Estado o servicio jurdico correspondiente de cada Administracin
- finalmente resuelve el rgano competente
- si la resolucin fuese favorable a la declaracin de lesividad, se da traslado de
todo el expediente a los servicios jurdicos correspondientes, a fin de que
interpongan el correspondiente recurso c-a.

127

Procedimiento para la Revocacin de actos de aplicacin de los tributos y de imposicin de

sanciones
- este procedimiento se inicia exclusivamente de oficio (aunque los interesados pueden
promover su inicio mediante escrito dirigido al rgano que dict el acto)
- este procedimiento se puede iniciar aunque los actos y sanciones objeto del mismo
hayan sido objeto de impugnacin en va econmico-administrativa (en tanto no se
haya dictado una resolucin o acuerdo de terminacin por el tribunal e-a; pero en
ningn caso sern susceptibles de revocacin si ya hubiera recado resolucin del
correspondiente tribunal e-a)
- tras un trmite de audiencia al interesado y formulado informe jurdico por el rgano
correspondiente -> se formular la correspondiente propuesta de resolucin que se
elevar al rgano correspondiente para resolver.
Procedimiento para la Rectificacin de errores
- cuando este procedimiento se inicia de oficio, se dar traslado de la propuesta de
rectificacin en el plazo de 15 das al interesado (salvo cuanto la rectificacin se realice
en beneficio del interesado, en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin
del procedimiento)
- cuando el procedimiento se inicia a instancia del interesado, la Administracin podr:
- resolver directamente lo que proceda cuando no figuren en el procedimiento
ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos o pruebas que los
presentados por el interesado
- en caso contrario, habr que notificar la propuesta de resolucin al interesado
para que formule alegaciones en el plazo de 15 das.
Procedimiento para la Devolucin de ingresos indebidos
- este procedimiento se podr iniciar de oficio o a instancia del interesado
- si se inicia a instancia del interesado: se podr entender desestimada su
solicitud por silencio administrativo en 6 meses si no se ha notificado resolucin
expresa
- cuando el procedimiento se inicia de oficio: la Administracin Tributaria
deber notificar al obligado tributario la propuesta de resolucin para que, en
10 das, presente las alegaciones y los documentos y justificantes que estime
necesarios
- se podr prescindir de dicho trmite cuando no se tengan en cuenta
otros hechos o alegaciones que las realizadas por el obligado tributario
o cuando la cuanta propuesta a devolver sea igual a la solicitada,
excluidos los intereses de demora
- finalizadas las actuaciones, el rgano competente para la tramitacin elevar la
propuesta de resolucin al rgano competente para resolver.
b) Los mecanismos especficos de impugnacin tributaria.
Como mecanismo propios de impugnacin, por iniciativa siempre de los interesados, la Ley
General Tributaria y su Reglamento ofrecen dos alternativas:
- el recurso de reposicin
- la reclamacin econmico-administrativa ante el tribunal e-a correspondiente
- ambas vas no se pueden compatibilizar en el tiempo: si se interpone recurso de
reposicin hay que hacer constar que no se ha impugnado el mismo acto en la va e-a.
Recurso de reposicin
- el recurso de reposicin tiene carcter potestativo (y, si se presenta, ha de
interponerse previamente a la reclamacin e-a)
- el plazo de presentacin es de un mes desde la notificacin del acto
- contiene las alegaciones que el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho
como de derecho, acompaando los documentos que sirvan de base a la pretensin
- el plazo mximo para notificar la resolucin ser de un mes contado desde la
presentacin del recurso
- transcurrido dicho plazo el silencio es negativo, y el interesado podr
interponer la correspondiente reclamacin e-a.

128

Reclamaciones econmico-administrativas
- el conocimiento de las reclamaciones e-a se encomienda a unos rganos colegiados
de funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles: el Tribunal
Central, y los Tribunales Regionales (con mbito de CA)
- la reclamacin e-a es obligatoria antes de acudir a la va c-a
- por la va e-a se sustancian las materias que se relacionan en la LGT:
- aplicacin de tributos e imposicin de sanciones tributarias que realicen la
AGE y sus entidades de Derecho pblico vinculadas o dependientes
- aplicacin de tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos
establecidos por stas sobre tributos del Estado y la imposicin de sanciones
que se deriven de unos y otros
- cualesquiera otras por precepto legal expreso (como los actos recaudatorios
de la AEAT relativos a ingresos no tributarios o tributarios de otras AAPP
distintas de la AGE, as como la materia de clases pasivas competencia del
Ministerio de Hacienda)
- sin embargo, los actos de aplicacin y efectividad de los tributos de la Administracin
Local no son reclamables en esta va e-a
- la LBRL establece que contra los mismos podr formularse ante el mismo
rgano que los dict el correspondiente recurso de reposicin, y contra la
denegacin expresa o tcita de dicho recurso, el recurso contenciosoadministrativo
- en los municipios de gran poblacin se crea un rgano especializado para el
conocimiento y resolucin de reclamaciones sobre tributos e ingresos de
Derecho pblico que sean competencia municipal.
Suspensin de actos impugnados
- la LGT de 2003 ha liberalizado el sistema de suspensin de ejecucin de los actos
impugnados
- la suspensin de los actos puede darse por dos motivos:
- suspensin automtica (cuando el interesado presta garantas: importe de la
liquidacin, ms intereses de demora, ms recargos)
- adems el tribunal podr suspender la ejecucin (con dispensa total o parcial
de garantas) cuando la ejecucin pueda causar daos de difcil o imposible
reparacin o se aprecie que al dictar el acto se ha podido incurrir en error
aritmtico, material o de hecho
- la resolucin denegatoria de la suspensin ser susceptible de reclamacin e-a, ante
el tribunal al que correspondera resolver la impugnacin del acto cuya suspensin se
solicita
- la suspensin se mantendr durante la tramitacin del procedimiento e-a, en todas
sus instancias y en la posterior c-a si el interesado comunica a la Administracin
Tributaria que ha interpuesto recurso c-a y ha solicitado la suspensin en el mismo.
Procedimiento de tramitacin de reclamaciones econmico-administrativas
- el tribunal, una vez recibido y completado el expediente, lo pondr de manifiesto a los
interesados (que debern presentar por escrito alegaciones y las pruebas oportunas en
el plazo de un mes)
- las pruebas testificales, periciales y las consistentes en declaracin de parte se
realizarn mediante acta notarial (o ante el secretario del tribunal o el funcionario en
quien el mismo delegue)
- asimismo el tribunal podr solicitar informe al rgano que dict el acto impugnado, al
objeto de aclarar las cuestiones que lo precisen; el tribunal deber dar traslado del
informe al reclamante, para que este pueda presentar alegaciones al mismo
- la resolucin deber contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de
derecho en que se base y decidir todas las cuestiones que se susciten, hayan o no
sido planteadas por los interesados

129

- no obstante, la LGT ha diseado un procedimiento abreviado para reclamaciones e-a:

- se inicia con un escrito del interesado que deber incluir las alegaciones que
se formulan al acto impugnado, y las pruebas que se consideren pertinentes
- el rgano e-a podr dictar resolucin (incluso con anterioridad a recibir el
expediente), siempre que de la documentacin presentada por el reclamante
resulten acreditados todos los datos necesarios para resolver
- cuando el rgano e-a lo estime necesario (de oficio o a instancia del
interesado) convocar la celebracin de una vista oral.
Recursos contra las resoluciones de los tribunales e-a
- Recurso de alzada ordinario:
- se interpone ante el Tribunal E-A Central, en el plazo de un mes, contra las
resoluciones dictadas en 1 instancia por los tribunales e-a regionales
- adems de los interesados, este recurso lo pueden interponer los Directores
Generales del Ministerio de Hacienda y los Directores de departamento de la
AEAT, y los rganos equivalentes de las CCAA en materia de tributos cedidos
o recargos sobre tributos del Estado
- Recurso de anulacin:
- puede interponerse con previo al recurso de alzada ordinario
- se puede interponer exclusivamente cuando se haya declarado
incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamacin, se hayan declarado
inexistentes la alegaciones o pruebas presentadas, o se alegue existencia de
incongruencia completa y manifiesta de la resolucin
- Recurso extraordinario de alzada para la unificacin de criterio:
- puede ser interpuesto por los mismos rganos y autoridades que el recurso
de alzada
- se interpone cuando se estimen gravemente daosas y errneas las
resoluciones, cuando no se adecuen a la doctrina del Tribunal E-A Central o
cuando apliquen criterios distintos a los empleados por otros tribunales e-a
regionales o locales
- los criterios de las resoluciones de estos recursos son vinculantes para los
tribunales e-a, as como para el resto de la Administracin tributaria
- Recurso extraordinario para la unificacin de doctrina:
- se interpone por la Direccin General de Tributos contra las resoluciones del
Tribunal E-A Central, cuando est en desacuerdo con el contenido de dichas
resoluciones
- es competente para resolver este recurso la Sala Especial para la Unificacin
de Doctrina (formada por miembros del TE-AC, y las Direcciones Generales de
Tributos y de la AEAT)
- la resolucin respetar la situacin jurdica particular de la resolucin
recurrida, estableciendo la doctrina aplicable (que es vinculante para todos los
tribunales e-a y el resto de la Administracin Tributaria)
- Recurso extraordinario de revisin:
- se interpone por los interesados contra los actos firmes de la Administracin
tributaria y resoluciones firmes de los rganos e-a, cuando concurra alguna de
las circunstancias previstas para los recursos de esta ndole en va
administrativa (como aparicin de nuevos documentos, cohecho o
prevaricacin de funcionarios, ...).
Recursos contencioso-administrativos
- una vez que se ha agotado la va e-a, se pueden interponer dichos recursos ante el
rgano jurisdiccional competente.

130

5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral.

Los conflictos que se originan cuando la Administracin acta en relaciones de Derecho
privado se sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral:
- no obstante, la presencia de la Administracin como demandada en procesos civiles y
laborales distorsiona el funcionamiento regular de estas jurisdicciones (debido a las
reglas especiales relativas al fuero territorial, suspensin de plazos para consulta,
exclusin de medidas de ejecucin judicial sobre bienes de la Administracin y, sobre
todo, a las vas de reclamacin previa).
La reclamacin previa es la ms importante de estas singularidades:
- es una tcnica sustitutiva del juicio de conciliacin previo a los procesos civiles entre
simples particulares, y su funcin es parecida a los recursos administrativos previos a
los recursos en la va c-a
- en efecto, la reclamacin previa es un requisito previo al ejercicio de toda clase de
acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y sus Organismos
Autnomos (lo que igualmente hay que entender referido a las CCAA, a los EELL y a
los organismos pblicos de ellos dependientes).
Cul es la tcnica sustitutiva en el Derecho Administrativo del juicio de conciliacin previo a los procesos civiles y
laborales?
A.- La reclamacin previa al proceso civil y laboral.
B.- El recurso de reposicin.
C.- La conciliacin previa al proceso civil y laboral frente a la Administracin.

Artculo 120. Naturaleza.

1. La reclamacin en va administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en
derecho privado o laboral contra cualquier Administracin Pblica, salvo los supuestos en que
dicho requisito est exceptuado por una disposicin con rango de Ley.
2. Dicha reclamacin se tramitar y resolver por las normas contenidas en este Ttulo y, por
aquellas que, en cada caso, sean de aplicacin, y en su defecto, por las generales de esta Ley.

Artculo 121. Efectos.

1. Si planteada una reclamacin ante las AAPP, sta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el
plazo en que deba entenderse desestimada, no podr deducirse la misma pretensin ante la
jurisdiccin correspondiente.
2. Planteada la reclamacin previa se interrumpirn los plazos para el ejercicio de las acciones
judiciales, que volvern a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificacin
expresa de la resolucin o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del
plazo.

Esto es, la reclamacin previa tiene por finalidad impedir un planteamiento judicial directo (o
sustituir los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles y laborales) y produce los
siguientes efectos:
- un efecto preclusivo de cierre del proceso mientras que no se sustancie (esto es,
mientras no se resuelva [o transcurra el plazo] no se puede acudir al proceso c-a)
- no obstante, la jurisprudencia del TS ha debilitado este efecto, razonando que
como actualmente el acto de conciliacin es potestativo -> tambin la
reclamacin previa debe ser potestativa
- un efecto interruptivo de los plazos de prescripcin o caducidad para el ejercicio de
las acciones judiciales
- los plazos comienzan a correr de nuevo desde la notificacin de la resolucin
o desde que se entienda desestimada la pretensin por silencio negativo.

131

a) La reclamacin previa a la va judicial civil.

El profesor prcticamente transcribe los siguientes artculos:
- Artculo 122. Iniciacin.
1. La reclamacin previa se dirigir al rgano competente de la Administracin Pblica
de que se trate.
2. En la AGE se plantear ante el Ministro del Departamento que por razn de la
materia objeto de la reclamacin sea competente. Las reclamaciones podrn
presentarse en cualquiera de los lugares previstos por esta Ley para la presentacin de
escritos o solicitudes.

- Artculo 123. Instruccin.

1. El rgano ante el que se haya presentado la reclamacin la remitir en el plazo de
cinco das al rgano competente en unin de todos los antecedentes del asunto.
2. El rgano competente para resolver podr ordenar que se complete el expediente con
los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios.

- Artculo 124. Resolucin.

1. Resuelta la reclamacin por el Ministro u rgano competente, se notificar al
interesado.
2. Si la Administracin no notificara su decisin en el plazo de tres meses, el interesado
podr considerar desestimada su reclamacin al efecto de formular la correspondiente
demanda judicial.

Finalmente hay que decir que la reclamacin previa en la va judicial civil tiene especialidades
donde no debe exigirse (como en los interdictos posesorios o similares o en los procesos de
proteccin de derechos fundamentales, donde la naturaleza urgente y sumaria del proceso se
vera perjudicada).
b) La reclamacin previa a la va laboral.
El profesor transcribe el art. 125 (Tramitacin):
1. La reclamacin deber dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u
Organismo en que el trabajador preste sus servicios.
2. Transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolucin alguna, el trabajador podr
considerar desestimada la reclamacin a los efectos de la accin judicial laboral.

Al igual que ocurre con la reclamacin previa a la va civil, la accin laboral puede plantearse
en cualquier momento (una vez que ha sido desestimada) y antes de que transcurra el plazo de
prescripcin del derecho que se reclame.
Finalmente, la reclamacin previa no es necesaria en el caso de procesos relativos al disfrute
de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de
impugnacin de convenios colectivos, los de impugnacin de estatutos de los sindicatos, o de
su modificacin, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de
Garanta Salarial (art. 70 Ley del Procedimiento Laboral).

132

Tema XI. La jurisdiccin contencioso-administrativa

1. La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Artculo 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.
Artculo 153 CE: El control de la actividad de la administracin de las CCAA y sus normas
reglamentarias se ejercer por la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Artculo 1.1 Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa: Los
Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con la actuacin de las AAPP sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones
generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites
de la delegacin.
La Jurisdiccin c-a (o Justicia administrativa) constituye (junto con la civil, penal y laboral) uno
de los cuatro rdenes jurisdiccionales que tiene una estructura orgnica que cubre el territorio
nacional, desde la provincia (Juzgados de lo C-A), pasando por la Comunidad Autnoma
(Salas de lo C-A de los TSJ) hasta el nivel estatal (Juzgados Centrales de los C-A, Sala de lo
C-A de la Audiencia Nacional, Sala de lo C-A del TS).
Hay dos rasgos especiales de esta jurisdiccin:
1. Es una justicia de gran tensin poltica, ya que tiene que controlar los actos de
poder ejecutivo.
2. No enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa (los
polticos o los funcionarios), sino que enjuicia los actos administrativos; adems, no
condena nunca a estos responsables, sino al conjunto de la ciudadana (al Estado y
dems AAPP).

2. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa (JCA).

Historia:
- durante el constitucionalismo del siglo XIX se rechaz que el ejecutivo pudiera ser
enjuiciado por el poder judicial
- por eso se configur la JC-A como una jurisdiccin especial, integrada en el
mismo ejecutivo y servida por funcionarios (el modelo napolenico)
- posteriormente, la presin a favor de la judicializacin dio origen a dos
sistemas:
- el sistema armnico espaol consisti en reunir a jueces y
funcionarios en unos mismos Tribunales
- el sistema italiano reparti la competencia entre la jurisdiccin civil
(conflictos sobre derechos) y la administrativa (conflictos sobre
intereses)
- actualmente han desaparecido las reticencias del control judicial sobre el ejecutivo, y
se ha creado dentro del sistema judicial un orden propio para los asuntos
administrativos (de la misma entidad y nivel que los otros rdenes).
Evolucin constitucional:
- la Constitucin de Bayona asumi el modelo francs: una jurisdiccin administrativa
atribuida al Consejo de Estado (servida por funcionarios y separada del sistema de
jueces y tribunales)
- las Cortes de Cdiz asignaron los asuntos contenciosos de la Administracin a la
Justicia civil
- pero los vaivenes del siglo XIX no afianzaron una JC-A independiente de la
Administracin (se entenda que Administrar tambin incluye juzgar a la
Administracin)

133

- tras la Restauracin canovista y la Constitucin de 1876 se lleg a un sistema de

compromiso (el sistema armnico), un modelo intermedio entre el funcionarial y el
judicialista:
- los Tribunales provinciales c-a estaban formados por jueces y funcionarios
- a nivel estatal el Consejo de Estado estaba compuesto slo de funcionarios;
sin embargo, ms adelante en 1904 se cre en el TS la Sala de lo C-A
nicamente con jueces
- la ley franquista de 1956 implant el actual sistema judicial especializado, integrando
los Tribunales C-A en el sistema judicial comn (y eliminando los tribunales mixtos
provinciales)
- este sistema fue ratificado por la Constitucin de 1978, por la LOPJ de 1985 y
por la vigente Ley 29/1998 reguladora de la JC-A.
3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Los rdenes jurisdiccionales pueden responder a dos finalidades:
- Garantista de proteccin de los derechos subjetivos (como ocurre con las
jurisdicciones civil y laboral)
- Control de legalidad o cumplimiento objetivo de la ley (como la justicia penal, que
adems indirectamente protege tambin los derechos subjetivos afectados por la
infraccin criminal: responsabilidad civil derivada del delito).
En este sentido, la JCA persigue ambas finalidades: es una justicia tanto garantista de los
derechos como de control de la legalidad de la Administracin:
- Artculo 1.1 LRJCA: Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las AAPP sujeta al
Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y
con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
a) mbito inicial y su desarrollo.
El mbito general actual ha costado siglo y medio de desarrollo (1845-1998):
- el constitucionalismo inicial (adems de negar a los jueces el control de la actividad
administrativa) redujo al mnimo los posibles conflictos con la Administracin
(reclamaciones tributarias, daos por obras pblicas, impago de sueldos,
incumplimiento de contratos, etc)
- esto es, los conflictos se centran en los derechos, pero las cuestiones
gubernativas se resuelve la Administracin
- esta situacin cambi con la Ley Santamara de Paredes de 1888 que defina una
clusula general dentro del terreno de lo c-a: todo acto que causa estado, que emana
de facultades regladas y que verse sobre derechos administrativos establecidos por
ley, reglamento o acto, en favor del demandante
- el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 ampli el mbito de lo c-a al aceptar en
materia municipal la legitimacin por inters (permitiendo el recurso de anulacin para
la simple anulacin del acto impugnado), adems del de plena jurisdiccin (que exige la
legitimacin por lesin de derechos subjetivos, y que puede llegar a la anulacin del
acto); esto permiti algo nuevo: la impugnacin de disposiciones generales de mbito
legal
- el Texto Articulado y Refundido de Rgimen Local de 1955 incluy estos dos
tipos de recursos
- la Ley de 1956 reguladora de la JC-A estableci la competencia jurisdiccional sobre
una amplia clusula general: la JC-A conocer de las pretensiones que se deduzcan
en relacin con los actos de la Administracin sujetos al Derecho administrativo y con
las disposiciones de categora inferior a la ley; adems, admiti el recurso, directo e
indirecto, contra reglamentos, e incorpor al sistema general la legitimacin por inters
- esta misma Ley de 1956 admiti el control de la discrecionalidad, sin negar la
existencia de una cierta potestad discrecional en el actuar de la Administracin:
La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de una acto, o a
un acto en bloque, ni tiene su origen en la inexistencia de normas, al supuesto de
hecho, ni es un prius respecto de la cuestin de fondo de legitimidad o ilegitimidad del
acto.

134

b) Incidencia de la Constitucin de 1978, de la nueva Ley jurisdiccional de 1998 y de la Ley

orgnica 19/2003: eliminacin de mbitos exentos, extensin del control a la inactividad
administrativa, actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil que impliquen a
la administracin.

Desde la aprobacin de la Constitucin (art. 24 CE consagra el derecho a la garanta judicial

efectiva, y art. 106 CE encomienda sin excepcin alguna a los Tribunales el control de la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa) ya no es posible
establecer exencin alguna al control judicial:
- consecuentemente, la LJCA 1998 no contempla ninguna exclusin (ni actos de
gobierno, ni actos de autoridad, ...)
- adems, la LJCA aade los recursos contra la inactividad y la va de hecho:
- art. 13.b LJCA: La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el
conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad
y a las actuaciones constitutivas de va de hecho

- por otra parte, la LOPJ atribuye a la JCA todas las cuestiones de responsabilidad civil
en que est involucrada la Administracin (aunque deriven de relaciones civiles o
afecten tambin a personas privadas)
- art. 9.4 LOPJ: Los Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones
pblicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los trminos previstos en el
artculo 82.6 CE, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdiccin.
Tambin conocern de los recursos contra la inactividad de la Administracin y contra
sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho.
Conocern, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas y del personal a su
servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que se
derive. Si a la produccin del dao hubieran concurrido sujetos privados, el demandante
deducir tambin frente a ellos su pretensin ante este orden jurisdiccional. Igualmente
conocern de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione
directamente contra la aseguradora de la Administracin, junto a la Administracin
respectiva.
Tambin ser competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad
patrimonial se dirigen, adems, contra las personas o entidades pblicas o privadas
indirectamente responsables de aqullas.

- la propia LJCA corta cualquier posibilidad de repartir la materia con los tribunales
civiles o laborales:
- art. 2 LJCA: El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las
cuestiones que se susciten en relacin con la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de
relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los
rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao concurran
con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

c) Control de la actividad administrativa de los rganos constitucionales.

La LRJA de 1998 contempla el control de la actividad administrativa de los rganos
constitucionales (sin afectar, claro est, al contenido de su misin constitucional: se trata del
control c-a de los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin
patrimonial del Congreso de los Diputados y Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de
Cuentas, Defensor del Pueblo, Asambleas legislativas de las CCAA e Instituciones
autonmicas anlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo)
- el control por la JC-A va ms all de lo anterior en el caso del Tribunal de Cuentas,
cuyas resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso
de casacin en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento
- y todava ms en el caso del Consejo General del Poder Judicial, donde el control se
extiende a lo que es su propia funcin constitucional especfica: la sancin de los
jueces y el nombramiento de los cargos judiciales
- lo mismo puede decirse de la Administracin Electoral, cuyos actos y actividad son
enjuiciados por lo c-a; en concreto cabe recurso c-a contra la proclamacin de
candidaturas por las Juntas Electorales y otro de similares caractersticas contra la
proclamacin de electos.

135

d) El contencioso interadministrativo.
La LJCA de 1998 introdujo los conflictos c-a entre distintas AAPP
- art. 44.1 LJCA: En los litigios entre AAPP no cabr interponer recurso en va
administrativa. No obstante, cuando una Administracin interponga recurso c-a contra
otra, podr requerirla previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el
acto, haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie la actividad a que est
obligada.
Este es un caso que se aparta del tradicional contencioso de un administrado contra la
Administracin; por este motivo, al profesor no le gusta que se incluya en la JC-A lo que
realmente es un conflicto de competencias.
e) Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias
conexas y cuestiones prejudiciales.
La competencia de la JC-A:
- cubre la prctica generalidad de todos los conflictos que origina la actuacin de las
AAPP sujetas al Derecho administrativo, las disposiciones generales de rango inferior a
la Ley, y los Decretos legislativos cuando exceden los lmites de la delegacin
- Artculo 1.1 LRJCA: Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las AAPP sujeta al
Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con
los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.

- pero no quedan sujetos al Derecho administrativo ni a la JC-A los actos de los

Entes pblicos, sociedades annimas y fundaciones de capital pblico; este
hecho no le gusta al profesor
- conoce tambin la JC-A, incidentalmente, de las cuestiones prejudiciales e
incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas
con un recurso c-a, salvo las de carcter constitucional y penal (art. 4 LJCA)
- si se plantean cuestiones incidentales penales, se suspende el procedimiento
hasta que sea resuelta por los rganos penales correspondientes
- si se plantea una cuestin prejudicial o incidental civil -> no producir efecto
fuera del proceso c-a en que se dicte (y podr ser revisada por la jurisdiccin
correspondiente)
- esto es, aunque la JCA puede conocer las cuestiones prejudiciales e
incidentales de carcter civil que se produzcan con ocasin de un acto
administrativo, slo la Jurisdiccin civil es competente para resolver
definitivamente los conflictos sobre propiedad entre la Administracin y
los particulares, as como los que origina el cumplimiento de los
contratos civiles que no tienen por objeto obras o servicios pblicos
- en todo caso la jurisdiccin civil es supletoria de la C-A, pues conoce
(adems de las materias que le son propias) de todas aquellas que no
estn atribuidas a otro orden jurisdiccional
- la jurisdiccin laboral conoce de los conflictos entre la Administracin y sus
empleados sujetos al Derecho laboral, mientras que la JC-A es competente para los
que se suscitan entre la Administracin y los empleados que tienen la condicin de
empleados pblicos
- no obstante, la JC-A conoce de las impugnaciones de los procedimientos
administrativos seguidos para garantizar que la contratacin laboral se efecta
con arreglo a los principios de mrito y capacidad
- el conocimiento de la materia disciplinaria militar (pese a su naturaleza c-a) est
atribuido a los tribunales militares; los dems conflictos funcionariales no disciplinarios
de los militares son de la competencia de la JC-A
- tampoco entran en el mbito de la JC-A los conflictos de jurisdiccin entre los
Juzgados y las AAPP (que se tramitan y resuelven en los trminos de la Ley orgnica
de conflictos jurisdiccionales), ni los conflictos entre los rganos de una misma
Administracin (que resuelve el superior jerrquico).

136

f) Una competencia no contenciosa. La autorizacin de entrada al domicilio.

La LJCA ha introducido competencias no contenciosas:
- art. 8.6 LJCA: Conocern tambin los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las
autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el
consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la
Administracin pblica.
Asimismo, corresponder a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorizacin o
ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y
necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro
derecho fundamental.
Adems, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocern de las autorizaciones para la
entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido
acordada por la Comisin Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e
inspeccin el consentimiento de su titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposicin.

Estas competencias no son las tpicas de la JC-A porque en estos casos el juez no ejercita una
actividad judicial (no juzga a travs de un proceso) sino que resuelve una peticin de la
Administracin en el seno de un expediente administrativo; es una actividad administrativa del
juez (que no tiene, adems, una regulacin sustantiva y procedimental).

4. Los rganos jurisdiccionales.

a) Clases.
El rgano jurisdiccional C-A se estructura en cuatro niveles:
- Los Juzgados unipersonales de lo C-A: uno o ms en cada provincia, con jurisdiccin
en toda ella y sede en su capital
- Las Salas de lo C-A de los TSJ de las CCAA (pudiendo crearse tambin Salas con
competencia reducida a una o varias provincias de la CA)
- Los Juzgados Centrales de lo C-A
- La Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional
- La Sala Tercera de lo C-A del TS
- Por encima de la Sala 3. TS est an la Sala Especial de Revisin (art. 61 LOPJ)
formada por el Presidente del TS, los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo
y el ms moderno de cada una de ellas.
b) La competencia objetiva o por razn de la materia.
Para poder aplicar el derecho constitucional al juez predeterminado por la ley (art. 24 CE) hay
que conocer previamente la distribucin de competencias.
Sala especial (art. 61) del Tribunal Supremo
- esta Sala conoce de la revisin de las sentencias de la Sala 3 (adems de
recusaciones y otras demandas contra magistrados del TS)
- conoce tambin de los procesos de declaracin de ilegalidad y consecuente
disolucin de partidos polticos
- una Seccin de esta Sala conocer del recurso de casacin para la unificacin de la
doctrina cuando la contradiccin se produzca entre sentencias dictadas en nica
instancia por Secciones distintas de dicha Sala.
Sala 3 de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
- enjuicia los actos y disposiciones emanadas del Consejo de Ministros, las Comisiones
Delegadas del Gobierno, el Consejo General del Poder Judicial, el Congreso de los
Diputados y Senado, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del
Pueblo y la Junta Electoral Central.

137

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

- conoce en nica instancia de los recursos c-a contra disposiciones y actos de los
Ministros y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados Centrales de lo
C-A
- tambin de los recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de
Actividades de Financiacin del Terrorismo y de la posible prrroga de los plazos que
le plantee dicha Comisin respectos de las medidas previstas en la Ley 12/3 de
prevencin y bloqueo de la financiacin del terrorismo
- conoce tambin de los recursos no atribuidos a los TSJ de las CCAA, en relacin con
los convenios entre las AAPP y de los recursos interpuestos contra las resoluciones del
Tribunal Econmico-Administrativo Central
- tambin de los recursos que se interponen contra los actos administrativos de las
Administraciones independientes y anlogas: Banco de Espaa, Tribunal de Defensa
de la Competencia, Junta Arbitral de Financiacin de las CCAA, Agencia de Proteccin
de Datos, Comisin Nacional de Energa, CNMT, Consejo Econmico y Social, Instituto
Cervantes, CSN y Consejo de Universidades.
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo
- conocen de los recursos de personal cuando se trata de actos dictados por Ministros
y Secretarios de Estado, salvo que:
- confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela, actos dictados por rganos
inferiores (atribuidos a los Juzgados de lo C-A), o
- se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios
de carrera, o
- los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del M de
Defensa referidos a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y
destino (van a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional)
- conocen tambin de los recursos contra los actos de los rganos centrales de la AGE
cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgnico sea
inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades
especiales y expropiacin forzosa
- tambin de los recursos contra las disposiciones generales y actos emanados de
Organismos pblicos con personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al
sector pblico estatal con competencia en todo el territorio nacional
- en materia de responsabilidad patrimonial de los recursos contra las resoluciones
dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado cuando lo reclamado no exceda de
30.050 euros
- y, en fin, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo
poltico.
Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
- cien su competencia a bsica a la fiscalizacin de la Administracin de las CCAA y
de la Administracin local (salvo la competencia atribuida a los Juzgados provinciales
de lo c-a)
- adems pueden fiscalizar los actos de los rganos de la AGE inferiores a los
Secretarios de Estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas
expresamente a la competencia de otros rganos
- conocen asimismo de los recursos contra actos y resoluciones dictados por los
Tribunales Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos y de los
recursos contra actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y Juntas
Electorales de las CCAA
- y finalmente, sobre la prohibicin o la propuesta de modificacin del ejercicio del
derecho de reunin.

138

Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de mbito provincial

- conocen de conflictos procedentes de todas las AAPP (estatal, autonmicas y locales)
- el profesor prcticamente transcribe el Artculo 8:
1. Los Juzgados de lo C-A conocern, en nica o primera instancia segn lo dispuesto
en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades
locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas
(excluidas las impugnaciones sobre instrumentos de planeamiento urbanstico).
2. Conocern, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan
frente a los actos administrativos de la Administracin de las CCAA (salvo cuando
procedan del respectivo Consejo de Gobierno) cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la
relacin de servicio de funcionarios pblicos de carrera.
b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a
60.000 euros y en ceses de actividades o privacin de ejercicio de derechos
que no excedan de seis meses.
c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda
de 30.050 euros.
3. Conocern en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a
disposiciones y actos de la Administracin perifrica del Estado y de las CCAA,
contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho
pblico, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las
resoluciones de los rganos superiores cuando confirmen ntegramente los dictados por
aqullos en va de recurso, fiscalizacin o tutela. Se exceptan los actos de cuanta
superior a 60.000 euros dictados por la Administracin perifrica del Estado y los
organismos pblicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio pblico,
obras pblicas del Estado, expropiacin forzosa y propiedades especiales.
4. Conocern, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de
extranjera por la Administracin perifrica del Estado.
5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las
Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de
candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los
trminos previstos en la legislacin electoral.
6. Conocern tambin de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes
lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda
para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica.
Asimismo, corresponder la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las
autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e
impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental.
Adems, conocern de autorizaciones para entrada e inspeccin de domicilios, locales,
terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisin Nacional de la
Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspeccin el consentimiento de su
titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposicin.

Segunda instancia o apelacin

- la apelacin est atribuida nicamente:
- a las Salas de los C-A de los TSJ: apelaciones de los autos y sentencias de
los Juzgados provinciales
- a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional: apelaciones de los autos y
sentencias de los Juzgados Centrales de lo C-A.
Recursos de casacin
- la casacin est atribuida nicamente:
- a las Salas de lo C-A de los TSJ: limitadamente a la casacin por unificacin
de doctrina y en inters de la Ley
- a la Sala 3 TS: para las restantes y ordinarias modalidades de la casacin.
Recursos de revisin
- los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los Juzgados provinciales
corresponde a las Salas de Revisin de los TSJ
- los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los Juzgados Centrales
corresponde a las Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional
- finalmente, la Sala de lo C-A del TS revisa la resoluciones de las Salas de lo C-A de
la Audiencia Nacional, de los TSJ y de las Secciones del propio TS.

139

Otros aspectos a considerar:

- las referencias a la AGE, CCAA y EELL comprenden las Entidades y Corporaciones
dependientes y vinculadas de cada una de ellas
- las referencias a recursos contra actos administrativos incluyen las relativas a la
inactividad de las AAPP y a las actuaciones constitutivas de va de hecho
- la atribucin de competencia por razn de las materia prevalece sobre la efectuada en
razn del rgano administrativo autor del acto.
c) La competencia territorial.
La asignacin de la competencia sobre un asunto no es inmediata, ya que existen:
- rganos judiciales con la misma competencia objetiva o material que actan en
mbitos territoriales distintos (TSJ y Juzgados provinciales).
- rganos judiciales con competencias territoriales iguales (varios Juzgados
provinciales o varios Juzgados centrales).
Con carcter general la competencia se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya
circunscripcin tenga su sede el rgano administrativo que dict la disposicin o acto
impugnado (incluyndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto
principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias que dicte). Pero esta
regla general admite dos excepciones:
- cuando el recurso es contra actos en materia de personal, propiedades especiales y
sanciones: es competente, a eleccin del demandante, el Juzgado o Tribunal en cuya
circunscripcin tenga el demandante su domicilio o donde se halle la sede del rgano
autor del acto originario impugnado
- cuando se impugnan planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas,
expropiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la
propiedad privada: la competencia corresponde al rgano jurisdiccional en cuya
circunscripcin radiquen los inmuebles afectados
- pero esas dos excepciones no se aplican cuando el acto impugnado afecta a una
pluralidad de destinatarios y fueran distintos los Juzgados o Tribunales competentes:
en ese caso la competencia se atribuye al rgano en cuya circunscripcin tiene su sede
el rgano que haya dicta el acto originario impugnado.
La distribucin de asuntos entre las distintas Salas de un mismo Tribunal o entre las distintas
Secciones de una misma Sala, se atribuye a la Sala de Gobierno de dicho Tribunal (teniendo
en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos); el mismo
criterio se aplica para la distribucin entre los Juzgados de una misma poblacin.

5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo.

En el procedimiento c-a se reproduce la misma temtica que en los procedimiento civiles en
cuanto a concepto de parte, capacidad para ser parte, capacidad procesal o capacidad para
actuar en el proceso, representacin, postulacin o defensa, y legitimacin.
a) La condicin de demandante y demandado.
Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afirmando
la titularidad de un derecho o un inters y solicitando una pretensin, y son partes pasivas o
demandadas los sujetos contra quien se dirige esa pretensin y que se resisten o se oponen a
concederla.
Lo habitual: los particulares demandan, las AAPP son demandas
- en el procedimiento c-a lo habitual es que los ciudadanos (titulares de los derechos e
intereses legtimos lesionados por el acto o actividad administrativa) asumen la parte
activa, y la Administracin (autora del acto, disposicin o actividad recurrida) asume la
parte pasiva
- esto es as debido al privilegio de decisin ejecutoria de la Administracin y del
carcter revisor de la Justicia administrativa.

140

Los particulares como parte demandada

- no obstante, los particulares pueden ser parte pasiva o demandada en dos casos:
- Proceso de lesividad: la Administracin autora de un acto lo impugna (previa
declaracin de lesividad en el plazo de 4 aos)
- la posicin de demandado la asume el titular de los derechos o
intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin de lesividad
- Codemandados: el particular (o tambin otro ente pblico) es demandado
junto con la AAPP autora del acto recurrido
- en este caso un particular (demandante) demanda a otro particular
(codemandado) porque los derechos o intereses legtimos del
demandado pudieran quedar afectados por la estimacin de las
pretensiones del demandante.
En el proceso contencioso-administrativo, los particulares, adems de recurrentes pueden actuar en la posicin de
demandados en dos ocasiones:
A.- En el proceso de lesividad cuando son titulares de derechos o intereses legtimos y cuando dichos
particulares entran en el proceso como codemandados.
B.- Cuando son titulares de intereses legtimos en cualquier tipo de procedimiento y cuando son
codemandados.
C.- En ninguno de los casos anteriores.

Intervencin de varias AAPP

- en el caso de que distintas AAPP intervienen en la produccin de un acto (una como
autora y la otra como fiscalizadora), la LJA entiende que la Administracin demandada
es:
- la Administracin autora si el resultado de la fiscalizacin es aprobatorio
- la Administracin fiscalizadora en el caso de que sta no apruebe
ntegramente el acto o disposicin
- en el caso de actos de una AP resultado de la disposicin general dictada por
otra AP, se reconoce la condicin de parte demandada a ambas.
Contenciosos interadministrativos
- se pueden dar contenciosos entre AAPP de igual nivel territorial (como dos municipios
o dos CCAA) o de distinto nivel territorial (entre Estado, CCAA y CCLL)
- en esto casos lo normal es que sea parte demandante la que toma la iniciativa de
formular frente a la otra el requerimiento para que se derogue la disposicin, la anule o
revoque el acto.
b) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa.
Como en el proceso civil, en el proceso c-a se distingue entre capacidad para ser parte y
capacidad procesal:
- Capacidad para ser parte: es la capacidad jurdica o aptitud genrica que ostentan las
personas fsicas y jurdicas para intervenir vlidamente en un proceso (por s o con la
debida asistencia o representacin)
- tienen capacidad para ser parte las personas fsicas y jurdicas de acuerdo
con el Derecho civil
- adems, tambin tienen capacidad de ser parte en el proceso c-a: los grupos
de afectados (al margen de su integracin en las estructuras formales de las
personas jurdicas) cuando sean titulares de derechos y obligaciones
- Capacidad procesal: es la aptitud para realizar actos vlidamente en un proceso
- la capacidad procesal presupone la capacidad para ser parte, pero no
viceversa: no todas las personas con capacidad para ser parte tienen
capacidad procesal, si no es mediante asistencia (intervencin de terceras
personas cuya aquiescencia es necesaria para su vlida actuacin) o
representacin (actuacin por medio de terceras personas cuyos actos
producen eficacia en la esfera jurdica de aqullas, como si por ellas hubieran
sido realizados)
- los menores de edad tienen capacidad procesal para la defensa de aquellos
de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el
ordenamiento jurdico (sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la
patria potestad, tutela o cratela).

141

La representacin de las partes deber conferirse a un procurador con poder al efecto, y la

defensa ser realizada en todo caso por un abogado:
- no obstante, en los Juzgados unipersonales de lo c-a provinciales o centrales, la
representacin se puede otorgar al mismo abogado que lleva la defensa
- adems, se excepta de la representacin y del abogado en el caso de la defensa de
derechos estatutarios de funcionarios para cuestiones de personal que no impliquen
separacin del empleo pblico
- al profesor no la gusta que se exija tanto procurador como abogado.
En el proceso contencioso-administrativo, cuando las partes acten ante rganos unipersonales (Juzgados
Provinciales o Centrales)
a) la representacin por un procurador y la asistencia por un abogado no es necesaria pero se admite.
b) es preceptivo encomendar la representacin a un procurador y la defensa a un abogado.
c) podrn conferir su representacin a un procurador y sern asistidas, en todo caso, por abogado.

c) La legitimacin.
Adems de la capacidad para serlo, la parte que recurre debe ostentar legitimacin adecuada:
- esto es, para que la parte est legitimada le debe afectar la disposicin o acto o
inactividad o va de hecho recurridas
- por lo tanto, el sujeto (persona fsica o jurdica) debe ser portador de un derecho o de
un inters legtimo, y este derecho o inters debe haber sido lesionado por la
disposicin, acto, inactividad o va de hecho.
Debido a que se han ido ampliando los sujetos legitimados, se ha llegado casi a la accin
popular (cualquier ciudadano est legitimado, en los casos expresamente previstos por las
leyes, a recurrir una presunta infraccin cometida por la Administracin); una figura similar, la
sustitucin procesal, est contemplada en la LBRL cuando se permite a los vecinos ejercer
acciones en nombre e inters de las CCLL ante la pasividad de stas.
Estn legitimadas las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o un inters
legtimo (art. 19.1):
- se precisa la legitimacin por lesin de un derecho cuando:
- el recurrente pretende, adems de la anulacin del acto o disposicin, el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y/o adems, el
resarcimiento de daos y perjuicios
- cuando se recurre la inactividad de la Administracin (porque lo que se
reclama es un derecho cuya titularidad deber acreditarse)
- para recurrir contra una actividad material constitutiva de va de hecho (en
que la presunta lesin ser en la mayor parte de los casos un atentado del
derecho de propiedad, pero que podra comprender el inters para legitimar
acciones protectoras del medio ambiente)
- tambin estn legitimadas las personas que ostentan un inters legtimo:
- segn el TS, el inters para recurrir es aquel que, de prosperar el recurso,
producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante
- el TC lo ampla a los intereses indirectos: todo inters individual y social
tutelado por el Derecho indirectamente con motivo de la proteccin del inters
general puede calificarse como inters legtimo
- algunas personas pblicas no estn legitimadas para interponer recurso c-a contra la
actividad de una Administracin pblica (art. 20 LJCA):
- Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo
que una Ley lo autorice expresamente [por ejemplo, s estn legitimados los
Concejales que votan en contra].
- las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas
al Estado, las CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Administracin
de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya dotado
de un estatuto especfico de autonoma respecto de dicha Administracin
[como pasa con las Universidades].

142

6. Objeto del recurso.

El objeto del recurso c-a son dos cosas: la delimitacin de la actividad administrativa
impugnable y las pretensiones de las partes; en cualquier caso, el objeto del recurso c-a es
siempre la actividad de una AP:
Artculo 25 LJC-A
1. El recurso c-a es admisible en relacin con las disposiciones de carcter general y con los
actos expresos y presuntos de la AP que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o
de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legtimos.
2. Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la Administracin y contra sus
actuaciones materiales que constituyan va de hecho, en los trminos establecidos en esta Ley.

Artculo 26 LRJ-A
1. Adems de la impugnacin directa de las disposiciones de carcter general, tambin es
admisible la de los actos que se produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en que tales
disposiciones no son conformes a Derecho.
2. La falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso que
frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin con
fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.
En qu casos es admisible el recurso contencioso-administrativo contra disposiciones de carcter general?
a) En ningn caso.
b) En todos los casos, salvo cuando se desarrollen directamente preceptos constitucionales, en cuyo caso se
deber interponer el recurso de inconstitucionalidad.
c) En todos los casos
d) Slo en los casos en los que lo diga expresamente la Ley.
La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conocer
a) Todo acto jurdico de una Administracin.
b) Los conflictos de competencias entre el Congreso de los Diputados y el Consejo General del Poder
Judicial.
c) Los reglamentos emanados del Gobierno.

a) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de actos y reglamentos.

El recurso c-a es admisible (en la hiptesis ms tradicional y comn) contra actos expresos o
presuntos que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite; en cuanto a
los de trmite, la ley vigente contempla los siguientes casos:
- que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto
- que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
- que produzcan indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
La impugnacin de disposiciones de carcter general puede ser:
- Directa: se impugna la propia disposicin, fundado en que la misma no es conforme a
Derecho
- Indirecta: se impugnan los actos que se producen en aplicacin de la misma
- la falta de impugnacin directa o la desestimacin de un recurso frente a la
misma, no impiden la impugnacin de los actos de su aplicacin, incluso
invocando el mismo fundamento
- la vigente LRJA ha introducido la cuestin de ilegalidad del reglamento, ya
que existe el siguiente riesgo al estimarse un recurso indirecto:
- el recurso indirecto se plantea ante un rgano jurisdiccional que no es
competente para juzgar un recurso directo
- en este caso, cuando el juez anula un acto por considerar
ilegal la disposicin general en que se funda dicho acto -> el
juez debe plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal
competente para conocer del recurso directo
- si el recurso indirecto se plantea ante un rgano jurisdiccional que s
es competente para juzgar un recurso directo de anulacin de la
disposicin general
- entonces el juez, adems de declarar la invalidez del acto,
debe declarar la nulidad de la disposicin general.

143

Tanto en el caso de actos como de reglamentos las pretensiones ejercitables son dos: el
recurso de anulacin y el recurso de plena jurisdiccin:
- en el recurso de anulacin se pretende la anulacin de un acto o disposicin por no
ser conformes a Derecho
- en el recurso de plena jurisdiccin el recurrente, adems de la anulacin, exige el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma (entre ellas la indemnizacin de
daos y perjuicios).
Pero no se admiten recursos en el caso de actos consentidos (art. 28 LJCA); actos que sean
reproduccin de otros anteriores (definitivos y firmes), y los confirmatorios de acuerdos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma; esto es, se cierra la va judicial en
dos casos:
- cuando el acto no haya sido recurrido en va administrativa (dejando transcurrir el
plazo)
- cuando un acto que pone fin a la va administrativa no ha sido recurrido (en plazo) en
va judicial
- segn el profesor, se sustituyen as (injustamente) los plazos de prescripcin de los
derechos materiales por los plazos ms cortos de interposicin de recursos
administrativos o recursos c-a.
b) El recurso contra la inactividad de la Administracin.
Es un recurso introducido por la vigente LJCA: se pretende que el juez condene a la
Administracin a dictar un acto o realizar una determinada actividad (lo que es claramente
distinto a anular un acto o disposicin). Para ello, el demandante tiene que hacer valer su
derecho a la pretensin que invoca, porque la denegacin de la prestacin por la
Administracin es ilegal; esto ocurre en dos nicos supuestos:
- cuando la Administracin (en virtud de una disposicin general que no precise de
actos de aplicacin o en virtud de un acto o convenio administrativo) est obligada a
realizar una prestacin concreta a favor de una o varias personas determinadas
- cuando la Administracin no ejecuta sus actos firmes
- en ambos casos el demandante podr pretender que se condene a la Administracin
al cumplimiento de sus obligaciones en los trminos concretos en que estn
establecidos.
Artculo 29.
1. Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin o
en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una prestacin concreta
en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la
Administracin el cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la
reclamacin, la Administracin no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un
acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la
inactividad de la Administracin.
2. Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecucin, y si
sta no se produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes formular recurso
contencioso-administrativo, que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado en el artculo 78.
Artculo 32.
1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin pblica, conforme a lo dispuesto
en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la
Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas.

Ntese que:
a) Los jueces de lo c-a no pueden sustituir a la Administracin en su actividad.
b) La ley limita a quienes tuvieran derecho a prestacin concreta en favor de una o
varias personas determinadas.
c) Se condena a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los
concretos trminos en que estn establecidas.
d) Los plazos (desde que se solicita el cumplimiento a la Administracin) son muy
cortos

144

- dice el profesor que el recurso c-a contra la inactividad de la Administracin se

debera poder interponer tantas veces como se quisiera mientras no prescriba el
derecho material que se est ejercitando (y por tanto no debera aplicarse la doctrina
del acto firme y consentido).
El recurso contra la inactividad de la Administracin tiene por objeto:
a) Provocar que la Administracin se responsabilice de su inactividad.
b) Obtener una prestacin material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de
oficio all donde no opera el silencio administrativo.
c) Que los rganos judiciales acten en sustitucin de la Administracin cuando sta no lo ha hecho en los
procedimientos iniciados de oficio.

Otro medio que tiene el recurrente es solicitar la actuacin de la Administracin (antes de la

interposicin del recurso) es solicitarla como una medida cautelar (que el juez deber otorgar,
salvo que con ella se ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero,
lo que ponderar en forma circunstanciada)
- Artculo 136.1: En los supuestos de los artculos 29 y 30, la medida cautelar se adoptar salvo
que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artculos o la
medida ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez
ponderar en forma circunstanciada.

c) El recurso contra la va de hecho.

Son recurribles en este caso las actuaciones de la Administracin que carecen de la necesaria
cobertura jurdica y lesionan derechos e intereses legtimos de cualquier clase
- en la prctica, la va de hecho es el cauce para reaccionar contra la Administracin
cuando invade la propiedad o la posesin de bienes ajenos sin seguir el procedimiento
establecido (tpicamente el expropiatorio)
- antes se recurra a interdictos ante el juez civil, pero segn el art. 101 LRJ no
se admitirn interdictos contra las actuaciones de la Administracin realizadas
en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento establecido
- la nueva LRJA deja pendiente si los interdictos civiles han desaparecido, si los
plazos de estos ltimos continan, etc
- adems de sustituir el largo interdicto en lo civil, el recurso contra la va de hecho
sirve tambin para actuar pretensiones en defensa de la legalidad urbanstica o del
medio ambiente y casos similares (donde basta invocar la legitimacin por inters
legtimo, individual o colectivo, si se ejerce por una agrupacin o asociacin).
En la va de hecho no es necesario recurso o peticin previa a la Administracin (aunque
potestativamente el interesado podr intimar el cese de la actividad perturbadora):
- si la intimacin no se formula (ya que es potestativa) o no fuera atendida dentro de los
10 das siguientes a la presentacin del requerimiento -> el interesado puede deducir
directamente recurso c-a; e incluso pedir que se ordene el cese de la actuacin y que
se acuerden las medidas necesarias para el restablecimiento de la misma, as como la
indemnizacin de daos y perjuicios.
Artculo 31.
1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso,
la anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo
precedente.
2. Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda.
Artculo 32.
2. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el
demandante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de
dicha actuacin y que se adopten, en su caso, las dems medidas previstas en el artculo 31.2.

En este caso, como en el anterior, la pretensin ejercitable en va de hecho puede ser

alcanzada a travs de una medida cautelar solicitada antes de la interposicin del recurso y
que el juez deber conceder, salvo que la medida cause perturbacin grave a los intereses
generales o de tercero, lo que ponderar de forma circunstanciada.

145

En los supuestos de inactividad administrativa y de va de hecho, la Ley prescribe en relacin con las medidas
cautelares que:
A.- Se adoptar la medida salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en la
norma o la medida ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero.
B.- No se adopte la medida cautelar salvo que el interesado pueda probar un dao o perjuicio cuantificable.
C.- Se adoptar la medida salvo que existan indicios de que la ejecucin de la medida puede causar una
perturbacin grave de los intereses generales o de tercero.

d) El rgimen de pretensiones.
Las pretensiones del proceso c-a son limitadoras de los poderes del juez, acumulables,
ampliables y cuantificables:
Las pretensiones del proceso contencioso-administrativo son:
A.- Acumulables y cuantificables.
B.- Limitadoras de los poderes del juez, acumulables y cuantificables.
C.- Limitadoras de los poderes del juez, acumulables, ampliables y cuantificables.

- Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional: el juez deber juzgar dentro de los
lmites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el
recurso y la oposicin
- no obstante, el Juez puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes
si al dictar sentencia estima que la cuestin pudiera no haber sido apreciada
debidamente por las partes
- lo somete a las partes mediante providencia, advirtiendo que no se prejuzga
el fallo definitivo, dando un plazo comn de 10 das a ambas partes para que
formulen alegaciones, con suspensin del plazo para dictar el fallo
- lo mismo ocurre cuando, habindose impugnado determinados preceptos de una
disposicin general, el Tribunal entienda que es necesario extender el enjuiciamiento a
otros preceptos de la misma disposicin por razones de conexin o consecuencia de
los preceptos recurridos.
- Acumulacin de pretensiones en un mismo proceso: es posible acumular las pretensiones
que se deduzcan en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin; lo sern tambin las
pretensiones que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean
reproduccin, confirmacin o ejecucin de otros o exista entre ellos cualquier conexin directa
- la acumulacin puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el juez previa
audiencia de las partes
- para facilitar la acumulacin la Ley prescribe que la Administracin comunique al Juez
(al remitirle el expediente administrativo) si tiene conocimiento de la existencia de otros
recursos c-a en los que puedan concurrir los mismos supuestos de acumulacin
- en el mismo sentido, el Secretario Judicial ha de poner en conocimiento del Juez los
procesos que se tramiten en su Secretara en los que puedan concurrir dichos
supuestos.
La acumulacin de diversas pretensiones en un mismo proceso Contencioso-Administrativo
a) No es posible, ya que la lay no lo permite.
b) Es posible en todo caso.
c) Es posible, siempre que se deduzcan en relacin a un mismo acto, disposicin o actuacin.

- Ampliacin del recurso (es distinta a la acumulacin): supone la ampliacin del recurso a
cualquier acto, disposicin o actuacin que tenga la misma relacin exigida para la
acumulacin:
- las partes pueden solicitar la ampliacin al nuevo acto
- tambin pueden solicitar la ampliacin a la resolucin expresa respecto de la
pretensin inicialmente deducida en los recursos c-a inicialmente interpuestos contra
actos presuntos
- en este caso el recurrente puede desistir del recurso interpuesto
anteriormente, aceptando la resolucin expresa posterior, o solicitar la
ampliacin a la resolucin expresa que se haya dictado
- una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el
plazo para recurrir la resolucin expresa, de 2 meses, se cuenta desde el da
siguiente a la notificacin de la misma.

146

- Cuanta: la fijacin de la cuanta cumple la finalidad de servir de criterio para la determinacin

de las competencias entre los rganos jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados
recursos
- el rgano jurisdiccional fija la cuanta del recurso c-a, una vez formulados los escritos
de demanda y contestacin, en los que las partes podrn exponer, por medio de otros,
su parecer al respecto
- la cuanta del recurso c-a vendr determinada por el valor econmico de la pretensin
objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislacin procesal civil (LEC),
con determinadas especialidades.

147

Tema XII. El proceso contencioso-administrativo

1. El proceso contencioso-administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus

insuficiencias.
El proceso c-a naci en 1845 como un proceso civil de primera instancia, y evolucion hacia un
modelo similar al modelo de apelacin civil:
- el acto administrativo recurrido sera equivalente a la sentencia en 1 instancia (y el
expediente administrativo cumple las funciones de los autos judiciales)
- la no impugnacin del acto administrativo en sus (breves) plazos produce el efecto de
cosa juzgada: lo convierte en un acto firme y consentido, inatacable posteriormente.
a) La configuracin histrica del dogma revisor.
La Ley jurisdiccional de 1956 (vigente hasta 1998) estructur el proceso c-a sobre los
elementos del recurso de apelacin civil: interposicin contra una resolucin ejecutoria que
deviene firme si no se recurre en el plazo de 2 meses. Pero aunque la 1 instancia del proceso
c-a se asemeja a la 2 instancia o apelacin del proceso civil, no significa que no existan
diferencias:
- la interposicin del recurso no implica la suspensin del acto administrativo (mientras
que la apelacin contra la sentencia civil de 1 instancia suspende la eficacia de la
sentencia)
- la Administracin (que es juez en el primera parte) es parte en la segunda (mientras
que el juez de la 1 sentencia civil no es parte en la apelacin).
b) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor.
La jurisprudencia, en relacin con la Ley de 1956, ha afirmado el carcter revisor de actos
administrativos del proceso c-a, lo que llev a restricciones en la admisin de recursos (y por lo
tanto, a restricciones de la garanta judicial efectiva del art. 24 CE):
- la primera restriccin era la exigencia de acto previo: anlogamente a la imposibilidad
de apelacin civil sin sentencia de 1 instancia -> no se conceba el proceso c-a sin
acto previo de la Administracin
- la prueba, sin embargo, se mantiene con mayor amplitud que en la apelacin civil
- el anlisis revisor se centraba preferentemente en el anlisis de los vicios graves de
procedimiento (en vez de entrar sobre las cuestiones de fondo), lo que repone el
expediente al momento de la infraccin cometida
- otras de las manifestaciones del carcter revisor son: la inadmisibilidad de recursos
contra actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en va
administrativa, la inmutabilidad de las cuantas econmicas solicitadas en va
administrativa, etc.
Con todo, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin del proceso c-a es la
equiparacin entre la sentencia civil de 1 instancia y el acto administrativo: el acto no recurrido
en plazo (2 meses) deviene en firme e inatacable.
c) La Ley jurisdiccional de 1998: el mantenimiento del carcter revisor para la
impugnacin de actos.
La Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa trata de superar esta
tradicional concepcin del recurso c-a como revisin judicial de actos administrativos previos,
pero mantiene el principal efecto del carcter revisor: la inadmisibilidad del recurso, por razones
de seguridad jurdica, contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos.
El profesor insiste en que el sistema de plazos (un mes para el recurso administrativo y dos
meses para el recurso contencioso-administrativo) es injusto, porque no se est atendiendo a
la prescripcin de los derechos en s mismos: en la justicia administrativa, desistir de la accin
equivale a renunciar al derecho material.

148

Por otra parte, se mantiene la desigualdad entre las partes: mientras los plazos para
presentacin del recurso c-a son muy pequeos para el administrado, la Administracin tiene 4
aos para declarar la lesividad; adems, el administrado no puede elegir el momento de
presentar el recurso (ha de ser necesariamente dentro de los plazos previstos).
d) El abandono del carcter revisor en los recursos contra la inactividad de la
Administracin y las vas de hecho.
La LJCA configura dos procesos que no tienen carcter revisor:
- Recursos contra la inactividad de la Administracin
- este recurso se dirige a obtener de la Administracin (si es condenada) una
prestacin material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos
iniciados de oficio
- este recurso est sujeto a las siguientes cautelas:
- no se permite a los rganos judiciales sustituir a la Administracin,
incluida la discrecionalidad, ni establecer mandatos precisos a partir de
genricas habilitaciones u obligaciones legales; esto es, no se permite
invadir las funciones propias de la Administracin
- la accin est limitada a prestaciones concretas y actos que tengan
un plazo legal para su adopcin
- la sentencia de condena tiene que ordenar estrictamente las
obligaciones administrativas en los concretos trminos en que estn
establecidas.
- Recursos contra las actuaciones materiales en va de hecho
- este recurso es una especio de interdicto c-a (que viene a sustituir a los
interdictos civiles)
- el requerimiento previo, en sede administrativa, es de carcter potestativo
- la falta de estimacin, total o parcial, de la reclamacin no constituye
un autntico acto administrativo, expreso o presunto; la reclamacin
previa persigue, nicamente, dar a la Administracin la oportunidad de
resolver el conflicto y evitar la intervencin judicial.

2. Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido.

La tutela cautelar se presenta como la ltima oportunidad de salvar a una justicia administrativa
poco eficaz (porque se caracteriza por el retraso en la resolucin de procesos y en ciertos
casos la no ejecucin de las sentencias por no haberse tomado las medidas de aseguramiento
adecuadas). Histricamente no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de efectos
del acto administrativo (suspensin regulada en trminos muy restrictivos); la nueva LJCA
hace un esfuerzo de ampliacin de las medidas cautelares (impulsada por la jurisprudencia y la
evolucin de los ordenamientos europeos y el Derecho comunitario).
a) Referencias comparadas.
Comparacin con los sistemas francs, italiano, y de Derecho comunitario. En el Derecho
comunitario se ha llegado a que una sentencia del TJCE (1990) suspenda la efectividad de una
ley del Parlamento ingls.
b) Las medidas cautelares en el Derecho espaol.
La LJCE de 1956 supeditaba la suspensin de efectos del acto administrativo (la nica medida
cautelar que se admita) al periculum rei: a que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la
viabilidad posterior de la pretensin ejercitada
- su art. 122 deca: proceder la suspensin cuando la ejecucin hubiese de ocasionar
daos o perjuicios de reparacin imposible o difcil
- aplicando la regla del periculum rei se suspendieron demoliciones, sanciones
inhabilitadoras del ejercicio de una profesin, desalojo de viviendas, etc.

149

La LJCA 98 cambia el planteamiento anterior:

- establece en su exposicin de motivos: Se parte de la base de que la justicia cautelar forma
parte del derecho a la tutela efectiva, tal como tiene declarado la jurisprudencia ms reciente, por
lo que la adopcin de medidas provisionales que permitan asegurar el resultado del proceso no
debe contemplarse como una excepcin, sino como facultad que el rgano judicial puede
ejercitar siempre que resulte necesario. La suspensin de la disposicin o acto recurrido no
puede constituir ya la nica medida cautelar posible: la Ley introduce en consecuencia la
posibilidad de adoptar cualquier medida cautelar, incluso las de carcter positivo. No existen para
ello especiales restricciones, dado el fundamento comn a todas las medidas cautelares.
Corresponder al Juez o Tribunal determinar las que, segn las circunstancias, fuesen
necesarias.

- la actual Ley ya no limita las medidas cautelares, permitiendo solicitar en cualquier

estado del proceso la adopcin de cuantas medidas aseguren la efectividad de la
sentencia
- adems, contempla medidas cautelares concretas (como la suspensin de efectos de
las disposiciones y actos, actuaciones constitutivas de vas de hecho, y medidas
positivas de anticipacin del cumplimiento de obligaciones concretas que constituyen la
pretensin deducida en el proceso)
- en definitiva, ahora son posibles (adems de medidas de suspensin de efectos de la
disposicin o acto recurridos), cualquiera otras, positivas o negativas, de hacer o de no
hacer.
Artculo 130
1. Previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podr
acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran
hacer perder su finalidad legtima al recurso.
2. La medida cautelar podr denegarse cuando de sta pudiera seguirse perturbacin grave de
los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderar en forma circunstanciada.
Artculo 132
1. Las medidas cautelares estarn en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que ste finalice por cualquiera de las
causas previstas en esta Ley. No obstante, podrn ser modificadas o revocadas durante el curso
del procedimiento si cambiarn las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.
2. No podrn modificarse o revocarse las medidas cautelares en razn de los distintos avances
que se vayan haciendo durante el proceso respecto al anlisis de las cuestiones formales o de
fondo que configuran el debate, y, tampoco, en razn de la modificacin de los criterios de
valoracin que el Juez o Tribunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar.

Sin embargo, la Ley es muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede
apoyar la medida cautelar
- esta causa o fundamento es nico: Previa valoracin circunstanciada de todos los
intereses en conflicto, la medida cautelar podr acordarse nicamente cuando la ejecucin del
acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso

- es decir, el elemento esencial contina siendo el periculum rei: el riesgo que corre el
objeto de la pretensin mientras que se tramita el proceso
- por el contrario, la Ley prohbe el fumus bonus iuris (apariencia de buen derecho, esto
es, la demanda tiene fundadas posibilidades de prosperar): No podrn modificarse o
revocarse las medidas cautelares en razn de los distintos avances que se vayan haciendo
durante el proceso respecto al anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el
debate, y, tampoco, en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez o
Tribunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar

- en definitiva, la Ley permite la modificacin o revocacin de las medidas cautelares

durante el proceso si cambian las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran
adoptado, pero por el periculum rei y no por el fumus bonus iuris.
Para establecer una medida cautelar, en general es necesaria una previa valoracin
circunstanciada del juez de todos los intereses en conflicto, lo que impide que la medida
cautelar se pueda conceder automticamente por el juez
- no obstante, en los supuestos de inactividad de la Administracin y de la va de
hecho, la Ley es ms proclive al automatismo, al prescribir que el Juez adoptar la
medida salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las circunstancias previstas
en dichos artculos o la medida ocasione una perturbacin grave de los intereses
generales o de tercero, que el Juez ponderar en forma circunstanciada.

150

La medida cautelar puede verse dificultada por las garantas que el Juez deber imponer al
solicitante de la medida cuando de sta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza
(por ejemplo exigir una caucin o garanta que se utilizar, en su caso, para indemnizar a la
Administracin o terceros por los daos sufridos con motivo de dicha medida cautelar).
La medida cautelar se puede solicitar en cualquier estado del proceso (salvo que se solicitare
la suspensin de vigencia de una disposicin de carcter general o de algunos de sus
preceptos, en cuyo caso la peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o en la
demanda); tambin es posible solicitar la medida cautelar antes de la interposicin del recurso
en los supuestos de inactividad de la Administracin o va de hecho.
Contra el auto que acuerde medidas cautelares no cabe recurso, pero en el Juez convocar a
las partes a una comparecencia sobre el levantamiento, mantenimiento o modificacin de la
medida cautelar adoptada. El auto que acuerde las medidas se comunicar al rgano
administrativo correspondiente, el cual dispondr su inmediato cumplimiento, debiendo
publicarse las suspensiones de disposiciones y actos generales.
Las medidas cautelares estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que fueren acordados (o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera
de las causas previstas en la Ley); no obstante, las medidas cautelares podrn ser modificadas
o revocadas durante el proceso si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se
hubieran adoptado. En esta modificacin no deben pesar los distintos avances que se vayan
haciendo durante el proceso respecto del anlisis de las cuestiones formales o de fondo que
configuran el debate; ni tampoco en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que
el Juez o Tribunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar.

3. El procedimiento contencioso-administrativo de primera o nica instancia.

El modelo del proceso c-a, desde la Ley de Santamara de Paredes de 1888, contina
respondiendo al proceso civil de 2 instancia o apelacin, girando en torno a la revisin del acto
administrativo:
- se inicia, como los procesos de apelacin, a travs del escrito de interposicin (que
cumple varias finalidades: precisar cul es el acto recurrido, impedir su firmeza y fijar la
cuanta del recurso)
- se cie, al igual que el proceso civil de apelacin, a analizar el expediente
administrativo (que ser la principal pieza de conviccin para las partes y para el juez).
La LJCA regula un procedimiento comn de primera o nica instancia, de acuerdo con dicho
patrn revisor, con diversas matizaciones segn el tipo de pretensin
- adems, se ha aadido un procedimiento abreviado para conflictos de menor entidad
- la LJCA tambin reinstaura dos procedimientos especiales: el procedimiento de
proteccin de derechos fundamentales y el procedimiento en los casos de suspensin
administrativa previa de acuerdos
- finalmente, instaura un procedimiento nuevo: la cuestin de ilegalidad de
reglamentos.
a) El inicio del procedimiento.
El procedimiento general se inicia de forma diferente segn los diversos tipos de conflictos:
proceso de lesividad, conflictos entre AAPP o Entes pblicos, y recursos de particulares contra
la Administracin.

151

El recurso c-a se inicia con un escrito de interposicin:

- se cita la disposicin, acto, inactividad o actuacin constitutiva de va de hecho que se
impugna
- y solicita que se tenga por interpuesto el recurso
- el escrito de interposicin se acompaar los siguientes documentos:
a) Acreditacin de la representacin del compareciente.
b) Acreditacin de la legitimacin del actor, cuando la ostente por habrsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo.
c) Copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran, o
indicacin del expediente en que haya recado el acto o el peridico oficial en
que la disposicin se haya publicado. En el caso de inactividad de la
Administracin o una va de hecho, se menciona el rgano o dependencia al
que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o
cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto
del recurso.
d) Documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
exigidos para entablar acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas
o estatutos que les sean de aplicacin.
No siempre es necesario iniciar el proceso c-a mediante el escrito de interposicin
- en efecto, este trmite no es necesario en el recurso dirigido contra una disposicin
general, acto, inactividad o va de hecho, en que no existan terceros interesados
- en este caso, el recurso c-a podr iniciarse mediante demanda en que se concretar
la disposicin, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a
Derecho, acompaando los documentos antes sealados.
El recurso contencioso-administrativo dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va de hecho, cuando
no existen terceros interesados
a) Debera iniciarse por escrito de interposicin.
b) Deber iniciarse mediante demanda.
c) Podr iniciarse mediante demanda.
Cmo iniciara usted el procedimiento por el que se procede a impugnar en va contencioso-administrativa una multa
de 300 euros?
a) Por demanda.
b) Por escrito de interposicin.
c) Por escrito de solicitud de apertura del procedimiento.

El plazo para interponer el recurso es:

- 2 meses (contado desde el da siguiente a la publicacin de la disposicin impugnada
o al de la notificacin o publicacin del acto que ponga fin a la va administrativa) si
fuera expreso
- si no fuera expreso, el plazo ser de 6 meses y se contar:
a) para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a
aquel en que, de acuerdo a su norma especfica, se produzca el acto presunto
b) si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se
notifique la resolucin expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en
que ste deba entenderse presuntamente desestimado
c) en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha
de la declaracin de lesividad
- contra la va de hecho el plazo es de:
- 10 das (a contar desde el da siguiente a la terminacin del plazo de otros 10
establecido para que la Administracin conteste al requerimiento)
- si no hubiera requerimiento, el plazo ser de 20 das desde el da en que se
inicia la actuacin administrativa en va de hecho
- el plazo para interponer recurso de lesividad ser de 2 meses a contar desde el da
siguiente a la fecha de la declaracin de la lesividad
- en los litigios entre AAPP, el plazo ser de dos meses, salvo que por Ley se
establezca otra cosa
- cuando hubiera precedido al requerimiento previo, el plazo se contar desde el da
siguiente a aquel en que se reciba la comunicacin del acuerdo expreso o se entienda
presuntamente rechazado.

152

b) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente

administrativo.
El rgano jurisdiccional examina de oficio la validez de la comparecencia a travs del escrito
de interposicin y de los documentos presentados (y requiere que en el plazo de 10 das se
subsane)
- adems, acuerda (si lo solicita el recurrente o lo estima conveniente) que se publique
un anuncio con la interposicin del recurso en el peridico oficial que corresponda,
atendiendo al mbito territorial de competencia del rgano autor de la actividad
administrativa recurrida
- los anuncios tienen por objeto llamar a los terceros interesados para que
comparezcan si a su derecho interesa
- lo mismo se hace si el recurso se hubiera iniciado por demanda, concedindose un
plazo de 15 das para que comparezcan quienes tengan inters legtimo.
Al propio tiempo, el rgano jurisdiccional requerir de la Administracin la remisin del
expediente administrativo, ordenndose emplace a quienes aparezcan como interesados en
l para que puedan personarse en el plazo de 9 das
- el expediente (como los actos de 1 instancia civil en el juicio de apelacin) es la pieza
ms importante para el juzgador y de aqu las cautelas que tiene la Ley ante el retraso
en el envo de dicho expediente o su remisin incompleta
- el expediente se reclama al rgano autor de la disposicin o acto impugnado (o a
aquel al que se impute la inactividad o va de hecho) y deber ser remitido en el plazo
improrrogable de 20 das
- el expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en su caso,
autentificado, acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos
que contenga
- la Administracin conservar siempre el original o una copia autentificada de los
expedientes que enve
- se excluirn del expediente, mediante resolucin motivada, los documentos
clasificados como secreto oficial, hacindolo constar as en el ndice de documentos y
en el lugar del expediente donde se encontraban los documentos excluidos.
Frente a los frecuentes retrasos en la remisin del expediente, la LJCA ha arbitrado medidas
extremas:
1.- La imposicin de multas de 300,50 a 1.202, 02 a la autoridad o empleado
responsable si el expediente no se enviara en el trmino de 10 das
- la multa ser reiterada cada 20 das, hasta el cumplimiento de lo requerido
- en caso de imposibilidad de determinacin individualizada de la autoridad o
empleado responsable, la Administracin ser la responsable del pago de la
multa, sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable
- aquel a quien se le hubiera impuesto la multa podr ser odo en justicia por el
Juzgado o Tribunal, que resolver mediante auto contra el que no cabe recurso
alguno
2.- Si con las 3 primeras multas coercitivas no se consiguiese la remisin del
expediente completo, el Juez o Tribunal pondr los hechos en conocimiento del
Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas.
Formalmente, la reclamacin del expediente administrativo produce el efecto de
emplazamiento de la Administracin y su envo equivale a su personacin en el proceso. Los
demandados legalmente emplazados por la Administracin podrn personarse en autos dentro
del plazo concedido. Si lo hicieran posteriormente, se les tendr por parte para los trmites no
precluidos.

153

c) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la demanda.

La reconvencin.
Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento y personacin
de terceros, la LJCA establece un trmite de admisin para que el rgano jurisdiccional pueda
rechazar el recurso cuando constare de modo inequvoco y manifiesto:
- la falta de jurisdiccin o la incompetencia de dicho rgano
- la falta de legitimacin del recurrente
- haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnacin
- o haber caducado el plazo de interposicin.
A las causas de inadmisibilidad anteriores, que provienen de la Ley de 1956, la vigente Ley de
1998 ha aadido otras nuevas:
- cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales
por sentencia firme (mencionando la resolucin o resoluciones desestimatorias)
- cuando se impugne una actuacin material constitutiva de va de hecho, si fuera
evidente que la actuacin administrativa se ha producido dentro de la competencia y en
conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido
- cuando se impugne la no realizacin por la Administracin de sus obligaciones si
fuera evidente la ausencia de obligacin concreta de la Administracin respecto de los
recurrentes.
A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que no est completo, podrn
solicitar la ampliacin de expediente, lo que suspender el curso del plazo de formalizacin
de demanda o de contestacin.
En el escrito de demanda se consignarn los hechos, los fundamentos de Derecho y las
pretensiones que se deduzcan (en justificacin de las cuales podrn alegarse cuantos motivos
procedan, hayan sido o no planteados ante la Administracin)
- con la demanda se acompaarn los documentos en que los recurrentes funden su
derecho (y si los documentos no obraren en su poder, designarn el archivo, oficio,
protocolo o persona en cuyo poder se encuentren), sin que con posterioridad a la
demanda y contestacin se admitan otros documentos que los que se hallen en alguno
de los casos previstos para el proceso civil
- no obstante, el demandante podr aportar, adems, aquellos que tengan por objeto
desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan
de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citacin de vista o
conclusiones
- el actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de
recibimiento a prueba ni vista ni conclusiones -> si la parte demandada no se opone, el
pleito ser declarado concluso para sentencia, una vez contestada la demanda.
Las partes demandadas podrn formular, dentro de los primeros 5 das del plazo para
contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos
que pudieran determinar la incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del
recurso (sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del rgano jurisdiccional,
puedan ser alegados en la contestacin, incluso si hubiesen sido desestimados como
alegacin previa)
- del escrito que formule alegaciones previas se dar traslado por 5 das al actor, el
cual podr subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de 10 das y, evacuado el
traslado, se seguir la tramitacin prevista para los incidentes en la Ley de
Enjuiciamiento Civil
- el auto desestimatorio de las alegaciones previas no ser susceptible de recurso y
dispondr que se conteste la demanda en el plazo que reste.
La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe formularse tambin en plazo de
20 das (o de los que quedasen despus de los invertidos en el trmite de formulacin de
alegaciones previas) y tiene la misma estructura formal que la demanda: separacin de hechos
y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas de acompaamiento de documentos que rigen
para la demanda son aplicables a la contestacin.

154

Es posible en el escrito de contestacin a la demanda una reconvencin (una pretensin

contra el demandante)?
- en el proceso civil, la reconvencin es un accin nueva, no necesariamente contraria,
que el demandado ejercita frente al actor para que se sustancie en el mismo proceso y
se decide en la misma sentencia
- con carcter general en el proceso c-a se ha rechazado esta posibilidad, aduciendo
diversas razones que tienen que ver con el carcter revisor de la va c-a y con el
prototipo de particular que demanda a la Administracin
- admitir que la Administracin pudiera revolverse contra el actor, lesionara la
prohibicin de la reformatio in peius y privara a ste de la garanta previa de la
va administrativa
- de hecho, la jurisprudencia abunda en la negacin a la Administracin de
formular una reconvencin.
d) La prueba.
La apertura de un perodo de prueba se condiciona a que las partes lo soliciten por medio de
otros, en los escritos de demanda, de contestacin o de alegaciones complementarias,
expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba.
Pero en todo caso es el juez el que decide:
- an sin pedirlo las partes puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer
la prctica de cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin
- an pidindolo ambas partes, la apertura del perodo de prueba se condiciona a una
valoracin judicial que versa sobre dos circunstancias:
- que exista disconformidad en los hechos
- y que estos sean de especial trascendencia para la resolucin del pleito
- una excepcin a lo anterior es el caso de sanciones administrativas o disciplinarias,
en que el pleito se recibe a prueba siempre que exista disconformidad en los hechos.
La prueba se practica con arreglo a las normas del proceso civil, pero el plazo es de 15 das
para proponer y 30 para practicar. Se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fuera
de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso. Las Salas podrn delegar
en uno de sus magistrados o en un Juzgado de lo C-A la prctica de todas o algunas de las
diligencias probatorias, y el representante en autos de la Administracin podr, a su vez,
delegar en un funcionario de la misma la facultad de intervenir en su prctica.
e) El perodo conclusivo.
El proceso c-a termina con una fase de recapitulacin y valoracin de lo actuado, cuya
existencia se remite a la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la demanda y en
la contestacin:
- que se celebre vista
- o que se presenten conclusiones
- o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia
- esta solicitud habr de formularse por otros en los escritos de demanda o
contestacin (o por escrito presentado en el plazo de 3 das contados desde que se
declare concluso el perodo de prueba)
- el juez proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado las partes
- en otro caso, el juez slo acordar la celebracin de vista o la formulacin de
conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habindose
practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes.
En el acto de vista, se dar la palabra a las partes para que de forma sucinta expongan sus
alegaciones. El juez o Presidente de la Sala podr invitar a los defensores de las partes a que
concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar el
objeto del debate.

155

Cuando se acuerde trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones

sucintas sobre los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus
pretensiones, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los
escritos de demanda y contestacin (salvo que el juez juzgue oportuno que se traten motivos
relevantes para el fallo, y distintos de los alegados, ponindolo en conocimiento de las partes
mediante providencia).
Tanto en el acto de vista como en el de conclusiones, el demandante podr solicitar que la
sentencia se pronuncie en concreto sobre la existencia y cuanta de los daos y perjuicios de
cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal, declarar que el pleito
ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar
determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har
inmediatamente despus de que finalice la prctica de la diligencia o diligencias de prueba
acordadas.

4. Terminacin del procedimiento.

El procedimiento c-a, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por
desistimiento del actor y por allanamiento del demandado; adems, puede terminar por
reconocimiento en va administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliacin
judicial.
La terminacin del procedimiento contencioso-administrativo puede producirse por:
A.- Por prescripcin, sentencia, desistimiento del actor y por allanamiento del demandado.
B.- Por sentencia, desistimiento del actor, por allanamiento del demandado, por reconocimiento en va
administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial.
C.- Por prescripcin, por sentencia, desistimiento del actor, por allanamiento del demandado, por
reconocimiento en va administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial.

a) La sentencia: contenido, extensin y lmites.

Es el modo habitual de terminacin del proceso: el rgano jurisdiccional decide sobre la
regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes
- la sentencia se dicta en 10 das desde que el pleito se declara concluso
- la sentencia decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso: la
inadmisibilidad, estimacin o desestimacin del recurso, y, en todo caso, se
pronunciar sobre las costas.
Se declara la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando:
- el juzgado o Tribunal carezca de jurisdiccin
- el recurso se hubiera interpuesto por persona incapaz (no debidamente representada
o no legitimada)
- el recurso tenga por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de
impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia o, en fin, cuando
se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera de plazo.
El recurso se desestimar cuando se ajuste a Derecho la disposicin, acto o actuacin
impugnados.
El recurso se estimar cuando la disposicin, acto o actuacin impugnados incurrieran en
cualquier infraccin del ordenamiento jurdico (incluso la desviacin de poder) y la sentencia
estimatoria contendr alguno de estos pronunciamientos:
a) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente la
disposicin o acto recurrido (o dispondr que cese o se modifique la accin impugnada)
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin
jurdica individualizada, se reconocer dicha situacin y se adoptarn cuantas medidas
sean necesarias para su pleno restablecimiento

156

c) Si la medida consiste en la emisin de una acto o en la prctica de una actuacin

jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el
fallo
d) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar en todo
caso el derecho a la reparacin, sealando asimismo quin viene obligado a
indemnizar. La sentencia fijar tambin la cuanta de la indemnizacin cuando lo pida
expresamente el demandante y consten probados elementos suficientes para ello. En
todo caso, se establecern las bases para la determinacin de la cuanta, cuya
definitiva concrecin quedar diferida al perodo de ejecucin de sentencia.
Lmites de la sentencia:
- el juez tiene prohibido determinar el contenido de los preceptos de una disposicin
general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos
administrativos
- en principio la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una
disposicin general los tendr erga omnes, desde el da en que sea publicado su fallo y
preceptos anulados en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la disposicin
anulada. Tambin se publicarn las sentencias firmes que anulen un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.
En cuanto a los efectos retroactivos, la sentencia anulatoria de una disposicin no afectar
por s mismas a la eficacia de actos administrativos firmes anteriores que hayan aplicado tal
disposicin (salvo que se trate de sanciones an no ejecutadas completamente).
Por otra parte, la estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una
situacin jurdica individualizada slo produce efectos entre partes. No obstante, con cautelas,
es posible la extensin de efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a
terceros que se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por la sentencia;
es preciso adems que la pretensin del tercero no sea cosa juzgada ni se hubiera dictado
resolucin consentida y firme por la Administracin, y que se solicite en el plazo de un ao
desde la ltima notificacin de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso.
b) Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial.
El proceso tambin puede terminar por desistimiento: una declaracin de voluntad del actor
por que abandona la accin ejercitada en el proceso
- esto provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto
inatacable; deviene en cosa juzgada, con prdida del derecho material.
El allanamiento es un comportamiento del demandado, normalmente la Administracin, que
acepta mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor:
- esta conformidad puede producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo caso las
partes lo pueden poner en conocimiento del rgano judicial que, sin ms trmites,
dictar sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante (salvo que ello
suponga infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico).
La conciliacin judicial supone el activismo judicial para la rpida terminacin de
procedimiento en primera o nica instancia:
- el juez (de oficio o a solicitud de parte), formuladas la demanda y la contestacin,
somete a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos,
as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia (cuando
el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transaccin y, en particular,
cuando verse sobre estimacin de cantidad)
- el intento de conciliacin no suspende el curso de las actuaciones, salvo que todas
las partes personadas lo solicitasen, y podr producirse en cualquier momento anterior
al da de la vista, citacin para sentencia o sealamiento para votacin y fallo
- si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el
juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento (siempre que lo
acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico, ni lesione el
inters pblico o de terceros).

157

5. Procedimiento abreviado.
Se aplican estos trmites para los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de lo C-A,
sobre cuestiones de personal al servicio de las AAPP, sobre extranjera, inadmisin de
peticiones de asilo poltico, y aquellas cuya cuanta no supere los 13.000 . Es un
procedimiento de carcter fundamentalmente oral, se aplica nicamente en los juzgados (no en
los tribunales), y en este procedimiento abreviado tiene un papel importante el Secretario
judicial.
El proceso se inicia con la demanda y documentos pertinentes (sin escrito ni trmite de
interposicin):
- el Secretario judicial admite la demanda, se la traslada al demandado y cita a las
partes para la celebracin de la vista (y requiere a la Administracin demandante que
remita el expediente administrativo, que el Secretario judicial remitir al demandante)
- la vista no tiene lugar si lo solicita el actor y los demandados no se oponen; si se
oponen se celebra la vista:
- la vista comienza con exposicin del demandante de los fundamentos de lo
que pide o con ratificacin de los expuestos en la demanda
- despus el demandado formula sus alegaciones
- se propondrn y practicarn las pruebas (que estn simplificadas)
- tras la prueba, si la hubiere, y en su caso, de las conclusiones de los letrados,
las personas que sean parte de los asuntos podrn, con la venia del juez,
exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa
- el juez dicta sentencia en 10 das desde la vista.

6. El sistema de recursos.
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que,
para asignar el tipo de recurso que corresponde a cada impugnacin, tiene en cuenta:
- la importancia del acto judicial impugnado: providencia, auto y sentencia
- la naturaleza y cuanta del objeto del proceso.
En el proceso c-a se admiten:
- Recurso de splica: ante el mismo juez que ha dictado la resolucin (y que l mismo
resuelve)
- Recursos de apelacin, casacin y revisin: se resuelven por rganos superiores al
que dict la resolucin impugnada.
El recurso de . se interpone ante el propio rgano jurisdiccional autor de la resolucin, quien igualmente lo resuelve.
a) Splica.
b) Apelacin.
c) Casacin.
d) Revisin.

a) Evolucin histrica.
Contra las sentencias en 1 instancia se han ensayado cuatro frmulas impugnativas:
- Recurso de nulidad: se anulaba una sentencia por vicios graves de carcter procesal
- se cre en 1846 para recurrir las sentencias de los Consejos Provinciales
- para imponer este recurso se exiga la previa reclamacin en 1 instancia, que
con el tiempo se convirti en un recurso de reposicin ante el mismo tribunal
- este recurso desapareci en la Ley de 1956
- desde entonces, la nulidad de actuaciones ante el mismo tribunal que dict el
auto judicial est regulado por la LOPJ
- Recurso de apelacin
- lo cre la Ley de 1956 para recurrir los autos y sentencias de las Audiencias
territoriales, y si impona ante la Sala 3 del TS
- actualmente se mantiene para impugnar autos y sentencias, pero ante el TSJ
o la AN

158

- Recurso de casacin
- la LOPJ de 1985 configur el TS como rgano de casacin
- como consecuencia, el recurso de casacin sustituy al de apelacin ante el
TS a partir de 1992
- Recursos contra las resoluciones locutorias y Recurso de revisin: son recursos de
menor alcance.
b) El recurso contra las resoluciones procesales del Secretario judicial.
Recursos contra las Diligencias de ordenacin y decretos del Secretario judicial:
- Recurso de reposicin ante el propio Secretario que las dict
- el Secretario resuelve mediante Decreto: contra este Decreto resolutorio no
cabe recurso alguno
- Recurso de revisin ante el Juez contra los Decretos del Secretario que pongan fin al
procedimiento
- este recurso carece de efectos suspensivos
- contra el Auto que resuelve el recurso de revisin solamente cabe recurso de
apelacin y de casacin.
c) Recurso de reposicin y queja contra providencias y autos interlocutorios del Juez o
Tribunal.
El recurso de reposicin se caracteriza por la rapidez de planteamiento y de resolucin:
- se interpone ante el propio rgano jurisdiccional autor de la resolucin, quien tambin
lo resuelve
- es admisible contra las Providencias y los Autos no susceptibles de apelacin o
casacin; no obstante, no es admisible contra los expresamente exceptuados, ni contra
los autos que resuelvan los recursos de reposicin y los de aclaracin
- la interposicin de este recurso no enerva por s misma la ejecucin de la resolucin
impugnada (pero el rgano judicial, de oficio o a instancia de parte, puede enervarla).
c) El recurso de apelacin.
La apelacin tiene una funcin revisora de la sentencia dictada en 1 instancia:
- la apelacin debe articularse frente a la sentencia de la 1 instancia, no frente a las
pretensiones iniciales de la parte actora
- tambin debe articularse sobre los documentos que se usaron en el primer juicio, no
sobre un nuevo material documental.
Se pueden apelar los autos de los Juzgados de lo C-A (ante las Salas de lo c-a de los TSJ) y
los de los Juzgados Centrales de lo c-a (ante las Salas de los c-a de la Audiencia Nacional):
- que versen sobre medidas cautelares, ejecuciones de sentencias, inadmisin del
recurso c-a o sobre las autorizaciones de entradas en domicilio, y los recados sobre
ejecucin provisional de la sentencia, en los incidentes seguidos para extender a
terceros una sentencia estimatoria, en materia tributaria y de personal.
En cuanto a las sentencias de los mismos rganos judiciales, sern todas ellas susceptibles
de recurso de apelacin ante las Salas referidas (salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta
no exceda de 30.000 euros y los relativos a materia electoral)
- en todo caso siempre sern apelables las sentencias dictadas en el procedimiento
para la proteccin de los derechos fundamentales, las que resuelven litigios entre
AAPP y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales
- el recurso de apelacin tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la sentencia
- a instancia de parte interesada, el juez pueda adoptar las medidas cautelares
que sean pertinentes para asegurar, en su caso, las ejecucin de la sentencia
- se admite tambin la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, salvo
cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o
perjuicios de imposible reparacin.

159

La tramitacin del recurso de apelacin tiene 3 fases: interposicin, admisin y resolucin

- Interposicin: ante el Juzgado que haya dictado la resolucin apelada
- dentro de los 15 das siguientes al de la notificacin de la sentencia
- Resolucin: corresponde a las Salas de lo c-a de los TSJ y de la Audiencia Nacional
- ante estas salas podrn practicarse nicamente las pruebas que hubieran
sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicas en 1 instancia
- la Sala resuelve directamente (sin vista o presentacin de conclusiones),
salvo que lo hubieran solicitado todas las partes, se hubiese practicado prueba
o la Sala lo estime necesario
- la Sala no puede devolver los autos al inferior cuando ste declar la
inadmisibilidad del recurso en 1 instancia; se obliga a la Sala a entrar en el
fondo del asunto y evitar la reiteracin de la 1 instancia (esto es, cuando la
Sala revoca una inadmisibilidad en la 1. instancia debe, adems, pronunciarse
sobre el fondo, no slo sobre la inadmisibilidad).
El recurso de apelacin contra sentencias
a) Tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la sentencia.
b) Carece de efectos suspensivos.
c) Es admisible en un solo efecto.

7. Los diversos recursos de casacin y la revisin.

Las funciones de la casacin son las siguientes:
- mantener en los lmites de la competencia al juez inferior
- vigilar la observancia de las formas procesales por el juez inferior
- y regular y uniformar la aplicacin del Derecho a travs del respeto de la
jurisprudencia de los Tribunales superiores.
El juez de casacin, sin embargo, no revisa la determinacin y fijacin de los hechos realizada
por el juez inferior: la casacin es un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por motivos
exclusivamente de Derecho:
- el rgano de casacin dicta una nueva sentencia en trminos similares a los del juez
de apelacin, salvo en los casos de falta de jurisdiccin o vicios de procedimiento
- no obstante, segn el profesor, el juez de casacin es en puridad un juez de control
negativo y no debiera dictar una sentencia en sustitucin de la que casa o anula, sino
reenviarla al juez autor de la sentencia para que dicte una nueva ajustada a la
sentencia de casacin.
La Ley regula tres tipos de recursos de casacin, aunque el rgimen del primero es de
aplicacin en todos (salvo que se regule explcitamente de otra manera en la ley):
- Recurso ordinario de casacin
- Recurso de casacin para unificacin de la doctrina
- Recurso de casacin en inters de la Ley.
a) El recurso ordinario de casacin.
El recurso ordinario de casacin se admite en la Sala de lo c-a del TS contra las sentencias
dictadas en nica instancia por la Sala de lo c-a de la Audiencia Nacional o por las Salas de lo
c-a de los TSJ, salvo:
a) las cuestiones de personal al servicio de las AAPP y que no afecten al nacimiento o
extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera
b) las recadas en asuntos cuya cuanta no exceda de 25 Mptas (150.000 ), salvo que
se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales
c) las dictadas en materia electoral.
En todo caso, se admite este recurso ordinario de casacin contra las sentencias que declaren
nula o conforme a Derecho una disposicin de carcter general y contra las resoluciones del
Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.

160

En cualquier caso el recurso contra las sentencias de los TSJ debe fundarse nicamente en
infraccin de normas de Derecho estatal o comunitario que hayan sido relevantes y
determinantes en el fallo, siempre que hubieran sido invocadas en el proceso o consideradas
por la Sala sentenciadora
- este requisito debe ser cuidadosamente invocado y justificado por el recurrente a fin
de evitar las frecuentes inadmisiones que impone por su falta una jurisprudencia
excesivamente quisquillosa.
Tambin pueden ser recurridos en casacin, previo recurso de reposicin, los autos siguientes:
a) los que declaren la inadmisin del recurso c-a o hagan imposible su continuacin
b) los que pongan trmino a la pieza separada de suspensin o de otras medidas
cautelares
c) los recados en ejecucin de sentencia, siempre que no resuelvan cuestiones no
decididas, directa o indirectamente, en aqulla o que contradigan los trminos del fallo
que se ejecuta
d) los dictados sobre ejecucin provisional
e) los dictados para extender los efectos de una sentencia a terceros en situacin
anloga.
Los motivos del recurso de casacin son:
- en primer lugar, la infraccin de normas que afectan al funcionamiento institucional
del Tribunal del que se apela:
a) abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdiccin
b) incompetencia o inadecuacin del procedimiento
c) quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infraccin de las
normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantas
procesales, siempre que, en este ltimo caso, se haya producido indefensin
para la parte y sta haya pedido la subsanacin de la falta o transgresin en la
instancia, de existir momento procesal oportuno para ello
- en segundo lugar, la infraccin de las normas del OJ o de la jurisprudencia que fueran
aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, aunque el recurso de
casacin no afecta a los hechos declarados probados por el rgano judicial de
instancia, el de casacin podr integrar en los hechos admitidos como probados por el
Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por ste, estn
suficientemente justificados segn las actuaciones y cuya toma en consideracin
resulte necesaria para apreciar la infraccin alegada de las normas del ordenamiento
jurdico o de la jurisprudencia, incluso la desviacin de poder.
Procedimiento del recurso ordinario de casacin:
- comienza con la presentacin del escrito de preparacin, que tiene lugar ante la
Sala que dict la resolucin recurrida
- este escrito expresar la intencin de interponer el recurso, con sucinta
expresin de los requisitos de forma exigidos y justificacin de la infraccin
relevante de una norma estatal o comunitaria, que ha sido determinante del
fallo de la sentencia
- si el escrito cumple lo dicho -> el recurso se tendr por preparado
- la preparacin del recurso de casacin no impedir la ejecucin provisional de
la sentencia recurrida, a instancia de las partes favorecidas
- a continuacin, ya ante el TS, el recurrente se personar y formular el escrito de
interposicin (que es tambin el de alegaciones) en el que se expresar
razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la
jurisprudencia que se considere infringida
- la Sala, a la vista de dicho escrito de interposicin (alegaciones) y de las actuaciones
del magistrado ponente, instruye y somete a deliberacin la admisin o inadmisin del
recurso de casacin interpuesto
- la inadmisin se fundar en alguna de las mltiples causas que cita la Ley
(para evitar el amontonamiento de recursos)
- si se supera la admisin, se entrega copia del escrito de interposicin a la parte o
parte recurridas y personadas, para que formalicen escrito de oposicin

161

- la Sala (cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario, lo que no
ocurre casi nunca) seala da y hora para la vista, o declarar el pleito concluso para
sentencia.
La sentencia de casacin podr:
- declarar la inadmisibilidad del recurso, si procede
- si se ha admitido el recurso y se estima la concurrencia de alguno o algunos de los
motivos de casacin, la Sala resolver de distinta manera segn que la casacin sea:
- por motivos de falta de jurisdiccin o vicios procesales: la sentencia indicar el
orden jurisdiccional competente al que hay que remitir el asunto o devolver la
tramitacin del pleito al momento y estado exigidos por el procedimiento
adecuado para su nueva sustanciacin
- por motivos de vulneracin de derechos sustantivos (o la infraccin del
ordenamiento jurdico en trminos generales): la sentencia resolver lo que
corresponda sobre el fondo del asunto dentro de los trminos en que se
hubiera planteado el debate.
La casacin ordinaria se admite:
a.- Contra las sentencias dictadas en nica instancia, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia,
ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, salvo excepciones.
b.- Siempre y en todo caso contra las sentencias dictadas en nica instancia, por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
c.- Contra las sentencias dictadas en segunda instancia, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia,
ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, salvo excepciones.

b) El recurso de casacin por unificacin de la doctrina.

El recurso de casacin por unificacin de doctrina puede interponerse contra sentencias
dictadas:
- en nica instancia por las Salas de lo c-a del TS, de la Audiencia Nacional y de los
TSJ cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idntica situacin y,
en mrito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere
llegado a pronunciamientos distintos
- en nica instancia por las Salas de lo c-a de la Audiencia Nacional y de los TSJ
cuando la contradiccin se produzca con sentencias del TS
- en todo caso, slo se pueden recurrir las sentencias cuya cuanta litigiosa sea
superior a 30.000 euros y que no sean recurribles en casacin ordinaria
- el recurso se cie a la infraccin del principio de igualdad.
El recurso se interpone ante la Sala sentenciadora, que lo elevar a la Sala de lo c-a del TS.
Existe un recurso anlogo en las CCAA: el recurso especial en materia autonmica se
interpone contra las sentencias dictadas por las Salas de lo c-a del TSJ:
- este recurso lo resuelve el propio TSJ
- el recurso se limita a la discrepancia en la aplicacin de las normas autonmicas que
no sean susceptibles del recurso de casacin ordinaria o de casacin para la
unificacin de doctrina.
c) Recursos de casacin en inters de la ley estatal.
Este recurso se circunscribe a las sentencias dictadas en nica instancia por los Jueces de lo
c-a y por las Salas de lo c-a de los TSJ y de la AN que no sean susceptibles de los recursos de
casacin:
- slo estn legitimados: la Audiencia Provincial territorial que tenga inters legtimo en
el asunto, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representacin y defensa de
intereses de carcter general o corporativo y tuviesen inters legtimo en el asunto, el
Ministerio Fiscal y la AGE, en inters de la ley
- estn excluidos los particulares.

162

El recurso slo puede justificarse en que se estime gravemente daosa para el inters general
y errnea la resolucin dictada, y nicamente podr enjuiciarse a travs de este recurso la
correcta interpretacin y aplicacin de normas emanadas del Estado que hayan sido
determinantes del fallo recurrido.
El recurso se interpone directamente ante la Sala de lo c-a del TS:
- la peculiaridad de este recurso consiste en que la sentencia que se dicte respetar en
todo caso la situacin jurdica particular derivada de la sentencia recurrida
- adems, cuando la sentencia fuere estimatoria, fijar en el fallo la doctrina legal
- en este caso se publicar en el BOE y a partir de su insercin vincular a
todos los jueces y Tribunales inferiores en grado a este orden jurisdiccional.
d) Recursos de casacin en inters de la ley autonmica.
Es una segunda modalidad de la casacin en inters de la ley a favor del Derecho
CCAA:
- se admite contra las sentencias dictadas en nica instancia por los Jueces de
no susceptibles del recurso en inters de ley estatal
- las sentencias pueden ser impugnadas por las mismas AAPP
sorprendentemente, la AGE)
- conocen de este recurso las Salas de lo c-a de los TSJ
- se enjuicia la correcta interpretacin y aplicacin de las normas emanadas
CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido
- la sentencia se publica en e Boletn Oficial de la Comunidad Autnoma.

de las
los c-a
(salvo,

de las

e) El recurso extraordinario de revisin.

Se interpone ante las Salas de lo c-a de los TSJ o ante la Sala de lo c-a del TS, contra
sentencias firmes, por motivos excepcionales, acaecidos o conocidos con posterioridad a la
sentencia objeto de revisin no son susceptibles de recurso ordinario:
- cuando despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos,
detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado
- cuando hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de
dictarse aqulla ignoraba una de las partes, haber sido reconocidos y declarados falsos
o cuya falsedad se reconociese o declarase despus
- cuando habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los
testigos condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de
fundamento a la sentencia
- cuando la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u
otra maquinacin fraudulenta.
La interposicin del recurso de revisin se har en 3 meses desde el da en que se
descubrieran los documentos nuevos o el fraude, o desde el da del reconocimiento o
declaracin de la falsedad
- pero en ningn caso podr interponerse el recurso de revisin despus de
transcurridos 5 aos desde la fecha de publicacin de la sentencia que hubiera podido
motivarlo.

163

8. Ejecucin de sentencias.
a) El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y control judicial.
La ejecucin de las sentencias c-a corresponde a la Administracin que hubiere dictado el acto
o disposicin objeto del recurso, pero bajo la direccin y control del Tribunal sentenciador (que
puede adoptar a instancia de las partes cuantas medidas fueren adecuadas para la ejecucin
de la sentencia):
- se puede llegar a penar por el incumplimiento de las rdenes dictadas por los jueces
de lo c-a en los mismo trminos que establecen para la desobediencia de los
Tribunales de lo civil o de lo criminal; adems, se permite la imposicin de multas
coercitivas contra la Administracin o sus funcionarios
- este sistema no infringe el art. 117.3 CE que atribuye a los Jueces y Tribunales, en
exclusiva, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado
- el ejercicio corresponde al que haya conocido del asunto en primera o nica
instancia
- tanto las partes como todas las personas y entidades pblicas y privadas
estn obligadas a prestar la colaboracin requerida para la debida y completa
ejecucin de lo resuelto, declarndose nulos de pleno derecho los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se
dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
La ejecucin de la sentencia se encomienda al rgano administrativo que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso, mediante una orden del juez a fin de que se lleve a puro y debido
efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las disposiciones del fallo. Transcurridos
dos meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en sta para el
cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes o personas afectadas podrn instar a su
ejecucin forzosa.
b) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin.
La LJCA prescribe que no podr suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecucin total
o parcial del fallo
- no obstante, se admite la suspensin en circunstancias extraordinarias (peligro cierto
de alteracin del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor
fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional)
- tambin se regula la imposibilidad de ejecucin de la sentencia:
- un ejemplo es la imposibilidad de anulacin de una expropiacin de terrenos
sobre los que ya se ha construido una autova
- cuando se presenta dicha imposibilidad se fuerza a la conversin de
derechos, esto es, a un cumplimiento por equivalencia mediante la
indemnizacin de daos y perjuicios.
c) Incidentes de ejecucin y poderes del juez.
La instrumentacin de la ejecucin (en lugar de permitir al juez resolver por s todos los
incidentes de ejecucin) permite su procedimentalizacin (lo que facilita que se alargue el
conflicto por los nuevos pleitos que pueden plantearse)
- esto es as porque la Ley admite que las AAPP, las dems partes procesales y las
personas afectadas por el fallo, mientras que no conste en autos la total ejecucin de la
sentencia, puedan promover incidentes para decidir (sin contrariar el contenido del
fallo) cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las referidas al
rgano responsable de la misma, plazo mximo de cumplimiento, medios con que ha
de llevarse a efecto y procedimiento a seguir
- hay que esperar a terminar con todos estos incidentes y que trascurran todos los
plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas
necesarias para lograr la plena efectividad de lo mandado.

164

Cuando se acredite la responsabilidad del rgano en el incumplimiento de lo mandado, el juez

podr:
- imponer multas coercitivas de 150,25-1.502,53 a las autoridades, funcionarios o
agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o Sala, as como reiterar estas
multas hasta la completa ejecucin del fallo, sin perjuicio de otras responsabilidades
patrimoniales a que hubiera lugar
- deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que
pudiera corresponder.
d) Modalidades de la ejecucin.
Adems de la regulacin general, la LRJA despieza los distintos y ms frecuentes supuestos
de ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos:
a) Si la Administracin es condenada al pago de cantidad lquida:
- el rgano encargado de su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito
correspondiente de su presupuesto que tendr siempre la consideracin de ampliable
- si fuese necesario se har una modificacin presupuestaria
- a la cantidad lquida se aadir el inters legal del dinero, calculado desde la fecha de
notificacin de la sentencia dictada en nica o 1 instancia
- transcurridos 3 meses desde que la sentencia firme se comunic al rgano que deba
cumplirla, se podr instar la ejecucin forzosa y la autoridad judicial, odo el encargado
de hacerla efectiva, podr incrementar en dos puntos el inters legal a devengar,
siempre que se apreciases falta de diligencia en el cumplimiento
- si la Administracin estimase que el cumplimiento de la sentencia producir trastorno
grave a su Hacienda lo pondr en conocimiento del Juez o Tribunal acompaado de
una propuesta razonada para que, odas las partes, se resuelva sobre el modo de
ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para la Hacienda
- por ltimo, se admite la ejecucin por compensacin de deudas, pudiendo cualquiera
de las partes solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con crditos que la
Administracin ostente contra el recurrente.
b) Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado:
- el Juez o Tribunal dispondr, a instancia de parte, la inscripcin del fallo en los
registros pblicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado
- si concurriera causa bastante para ello tambin dispondr su publicacin en los
peridicos oficiales o privados a costa de la parte ejecutada.
c) Si la sentencia es de anulacin de una disposicin general o un acto administrativo
general:
- el rgano judicial ordenar su publicacin en el diario oficial en 10 das a contar desde
la firmeza de la sentencia.
d) Si la sentencia fuese una condena a realizar una determinada actividad o dictar un acto:
- el Juez o Tribunal podr en caso de incumplimiento:
- ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la
colaboracin de las autoridades y agentes de la Administracin condenada (o,
en su defecto, de otras AAPP), con observancia de los procedimiento
establecidos al efecto
- y adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que,
en su caso, sera inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin
subsidiaria con cargo a la Administracin condenada.

165

e) La extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme.

Es una novedad de la LJCA: se extienden a terceros los efectos de una sentencia firme si
versa:
- sobre materia tributaria o de personal al servicio de las AAPP
- en los casos de suspensin de la tramitacin de procesos anlogos a otros que se
tramiten con preferencia (precisamente con la finalidad de extender despus los
efectos de la sentencia a aquellos retenidos en su curso procesal).
En materia tributaria y de personal se exige:
- que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos
por el fallo
- que el Juez o Tribunal tambin sea competente, por razn de territorio, para conocer
de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada
- y que lo soliciten en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia a
quienes fueron parte en el proceso
- sin embargo, este procedimiento no es aplicable a los casos de existencia de cosa
juzgada, o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensin se postula fuere
contraria a la jurisprudencia del TS o a la doctrina sentada por los TSJ en el recurso
por unificacin de la doctrina.
Cuando los terceros estn ya en el proceso y han sufrido la suspensin de la tramitacin de
su recurso a la espera de la resolucin de otros con idntico objeto:
- en este caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar al Juez o
Tribunal de la ejecucin que extienda a su favor los efectos de las sentencias firmes
recadas en los recursos resueltos.

9. Procesos especiales.
La vigente LJCA de 1998 regula el proceso especial en materia de derechos fundamentales, la
cuestin de ilegalidad de los reglamentos, y el procedimiento en caso de suspensin
administrativa previa de acuerdos.
a) El proceso de proteccin de derechos fundamentales.
Historia:
La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de Derechos Fundamentales
(anterior a la Constitucin de 27 de diciembre de 1978) dise un proceso c-a (en paralelo a
otros de carcter civil o penal) para la proteccin de los derechos de expresin, reunin y
asociacin, libertad y secreto de la correspondencia, libertad religiosa y de residencia,
inviolabilidad del domicilio, proteccin jurdica frente a las detenciones ilegales y, en general,
frente a las sanciones impuestas en materia de orden pblico
- posteriormente, el Decreto legislativo 342/1979 ampli el mbito de proteccin de la
Ley a los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al
secreto de las comunicaciones telefnicas y telegrficas, a la libre circulacin por el
territorio nacional, a la entrada y salida de Espaa en los trminos legales, a la libertad
de ctedra y a la libertad sindical
- asimismo, la DT 2. de la LOTC ha establecido que (mientras no sean desarrolladas
las previsiones del art. 53.2 CE) se entender que la va judicial previa a la
interposicin del recurso de amparo ser la c-a ordinaria o la configurada en la Ley
62/1978, a cuyos efectos el mbito de la misma se extiende a todos los derechos y
libertades a que se refiere el citado art. 53.2 CE
- art. 53.2 CE: Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos
reconocidos en el artculo 14 (Igualdad ante la ley) y la Seccin primera (De los
derechos fundamentales y de las libertades pblicas) del Captulo segundo ante los
Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y
sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional. Este ltimo recurso ser aplicable a la objecin de conciencia reconocida
en el artculo 30 (Objecin de conciencia a las obligaciones militares)

166

- las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especie de interdicto
administrativo (es decir, un proceso inspirado en principios de urgencia y sumariedad),
se centraron en la eliminacin de los requisitos de interposicin, en la intervencin del
Ministerio Fiscal, en la facilitacin de la suspensin del acto impugnado, y en la
reduccin de los plazos respecto del proceso ordinario.
La LJCA de 1998 mantiene este proceso con el mismo carcter preferente y urgente que ya
tena, pero introduce importantes variaciones:
- la ms relevante de las novedades es el tratamiento del objeto del recurso (y por tanto
de la sentencia) de acuerdo con el fundamento comn de los procesos c-a,
contemplando la lesin de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva
de la conformidad de la actuacin administrativa con el ordenamiento jurdico
- segn la nueva versin, ms amplia, este recurso tiene por objeto hacer valer todas
las pretensiones propias del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o
preservar los derechos o libertades por razn de las cuales el recurso hubiere sido
formulado
- a todos los efectos la tramitacin de estos recursos tendr carcter preferente
- el plazo de interposicin es de 10 das, contados, segn los casos, desde el da
siguiente al de notificacin del acto, publicacin de la disposicin impugnada,
requerimiento para el cese de la va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la
resolucin, sin ms trmites
- cuando la lesin del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad de la
Administracin, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o
tratndose de una actuacin en va de hecho no se hubiera formulado requerimiento, el
plazo de 10 das se iniciar transcurridos 20 das desde la reclamacin, la presentacin
del recurso o el inicio de la actuacin administrativa en va de hecho, respectivamente.
El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda, puesto que expresar
con precisin y claridad los derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los
argumentos sustanciales que dan fundamento al recurso:
- la remisin del escrito de interposicin sirve tambin para practicar el emplazamiento
acompaado de los informes y datos que estime oportunos y razonando, en su caso,
sobre la inadmisin, quedando responsabilizado de trasladar copia del escrito de
interposicin a todos los que aparezcan como interesados en el expediente para que
puedan comparecer como demandados en 5 das y solicitar razonadamente la
inadmisin del recurso.
Sigue el trmite de admisin del procedimiento especial:
- el juez, en el supuesto de estimar motivos de inadmisin o inadecuacin del
procedimiento, los comunicar a las partes y lo resolver, tras orlas en una
comparecencia en la que convocar a stas y al Ministerio Fiscal
- acordada la prosecucin del procedimiento especial, se pondr de manifiesto al
recurrente el expediente administrativo, y dems actuaciones, por 8 das, para
formalizar la demanda y acompaar los documentos
- de esto se dar traslado al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que, a la
vista del expediente presenten sus alegaciones en el plazo comn e improrrogable de 8
das y acompaen los documentos que estimen oportunos
- a seguidas viene el perodo probatorio no superior a 20 das comunes para su
proposicin y prctica.
Conclusas las actuaciones, el rgano jurisdiccional dictar sentencia en 5 das:
- la sentencia (novedad de la Ley 98) estimar el recurso cuando la disposicin, la
actuacin, o el acto, incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso
la desviacin de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los
susceptibles de amparo, acabndose con la anterior distincin entre violacin de la
legalidad ordinaria y de la Constitucin como realidades distintas a enjuiciar en
procesos distintos.

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La prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la Ley Orgnica

Reguladora del Derecho de Reunin de 1983, que no sean aceptadas por los promotores tiene
un tratamiento especial:
- el recurso se interpone en 48 horas despus de la notificacin de la prohibicin o de
la modificacin, y se traslada a los promotores copia registrada del escrito del recurso a
la autoridad gubernativa, con el objeto de que ste remita inmediatamente el
expediente
- el Tribunal en el plazo improrrogable de 4 das y poniendo de manifiesto el expediente
si se hubiera recibido, convocar al representante legal de la Administracin, al
Ministerio Fiscal y a los recurrentes, a una audiencia en la que, de manera
contradictoria, oir a todos los personados y resolver sin ulterior recurso
- la decisin que se adopte slo podr mantener o revocar la prohibicin o las
modificaciones propuestas.
b) La cuestin de ilegalidad de una disposicin general.
Cuando un Juez o Tribunal dicte una sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de
la disposicin general aplicable, pero no sea competente para anularla en un recurso directo,
deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer ste:
- se trata de un control, de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la
circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de
aplicacin y a resolver por el juez competente para el recurso directo
- no es un proceso garantista de los derechos e intereses de las partes que intervienen
en el proceso suscitado por el recurso directo, ya que la eventual y posterior sentencia
que, en contra de la primera sentencia que estim el recurso indirecto, confirmara la
validez del reglamento, no afecta para nada a la primera, pues no se modifica la
situacin jurdica creada por ella
- esta novedad arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el
superior la invalidez del reglamento, con el riesgo de ser desautorizado, lo que le
expone a eventuales acciones de responsabilidad.
El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los 5 das siguientes
a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia:
- la cuestin de ilegalidad habr de ceirse exclusivamente a aquel o aquellos
preceptos reglamentos cuya declaracin de ilegalidad haya servido de base para la
estimacin de la demanda
- emplazando a las partes para que en el plazo de 15 das, puedan comparecer y
formular alegaciones ante el Tribunal competente para resolver la cuestin, publicando
el planteamiento de dicha cuestin en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido
la disposicin cuestionada
- con el escrito de personacin y alegaciones podrn las partes acompaar la
documentacin que estimen oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposicin
cuestionada pudiendo el Tribunal rechazar, en el trmite de admisin, mediante auto y
sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestin de ilegalidad cuando faltaren las
condiciones procesales
- la sentencia estimar o desestimar, parcial o totalmente, la cuestin, salvo que falte
algn requisito procesal insubsanable, caso en que la declarar inadmisible
- como se ha dicho, la sentencia que resuelva la cuestin de ilegalidad no
afectar a la situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada por el
Juez que plante la cuestin de ilegalidad.
c) Procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos de las
Corporaciones o Entidades Pblicas.
Los controles administrativos directos de la AAPP territoriales superiores sobre las locales
fueron suprimidos en virtud del dogma constitucional de autonoma local -> ahora slo queda la
impugnacin por razones de legalidad ante el sistema judicial.

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Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo
sobre la actividad cuestionada, la suspensin administrativa de los actos o acuerdos de
Corporaciones o Entidades pblicas debe ir seguida de la impugnacin o traslado de aqullos
ante la jurisdiccin c-a. En el plazo de 10 das siguientes a la fecha de dictado del acto de
suspensin o en el que establezca la Ley deber interponerse recurso c-a mediante escrito
fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn
proceda, acompaando en todo caso copia del citado acto de suspensin.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el rgano jurisdiccional requerir a
la Corporacin o Entidad que lo hubiera dictado para que en el plazo de 10 das remita el
expediente administrativo, alegue lo que estime conveniente en defensa de aqul y notifique a
cuantos tuvieran inters legtimo en su mantenimiento o anulacin, la existencia del
procedimiento, a efectos de su comparecencia ante el rgano jurisdiccional en 10 das.
Recibido el expediente administrativo, el rgano jurisdiccional lo pondr de manifiesto junto con
las actuaciones a los comparecidos en el procedimiento, convocndolos para la celebracin de
la vista, que se celebrar como mnimo a los 10 das de la puesta de manifiesto del expediente,
vista que podr sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Tambin se podr abrir un
perodo de prueba, para mejor proveer, por plazo no superior a 15 das.
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o
confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la
suspensin.
En el proceso contencioso-administrativo
a) los interesados slo podrn solicitar en su escrito de demanda la adopcin de las medidas aseguren la
efectividad de la sentencia.
b) como regla general, los interesados podrn solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de
cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.
c) los interesados slo podrn solicitar en el escrito de interposicin la adopcin de las medidas que
aseguren la efectividad de la sentencia.

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