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Resumo
Anos depois da concepo da expresso anlise de polticas pblicas, finalmente esse
tema comea a assumir uma posio de destaque tanto no meio acadmico quanto entre os
atores envolvidos com a formulao, implementao e avaliao das aes governamentais.
As dificuldades fiscais enfrentadas recentemente pelos pases em desenvolvimento esto entre
as principais causas do aumento de interesse pela anlise das polticas pblicas. Os estudos
acadmicos podem contribuir para promover reflexes sobre a ao governamental. O
objetivo deste artigo analisar as relaes entre a implementao de duas polticas pblicas
educacionais deflagradas pelo Governo da Bahia na virada para o sculo XXI: a certificao
ocupacional de dirigentes escolares e o planejamento estratgico das unidades de ensino. As
anlises estatsticas deste artigo, que focam a dimenso do grau de independncia das escolas
na implementao dos seus instrumentos de planejamento estratgico, revelam de que forma a
certificao ocupacional dos dirigentes pode estar contribuindo para o fortalecimento da
capacidade local de planejamento, assim como mostram que no o domnio de uma ou de
outra competncia isoladamente que faz a diferena no mbito da referida dimenso, mas sim
o domnio delas em conjunto no contexto da certificao.
Introduo
O interesse pela anlise de polticas pblicas tem aumentado nos ltimos anos,
especialmente nos pases que se encontram em via de desenvolvimento. Basicamente, so as
limitaes fiscais enfrentadas pelos governos desses pases que contribuem para tal aumento
de interesse, como tambm a existncia de um descompasso entre desenvolvimento e incluso
social nessas naes.
A despeito do crescente apelo por estudos de polticas pblicas, as produes
acadmicas no tm abordado esse tema com freqncia e, quando o fazem, enfatizam mais a
anlise da formulao das polticas. Entretanto, analisar a implementao das polticas pblicas
tambm importante, pois pode ajudar a compreend-las e a execut-las com mais eficincia.
Na Bahia, o governo estadual percebeu, no incio da dcada de 1990, a necessidade
de empreender mudanas no sistema educacional, tendo destacado a educao como um dos
pilares da sua estratgia de incluso social e de desenvolvimento local. No final dessa dcada,
um conjunto de projetos foi implantado com o objetivo de melhorar a qualidade do ensino e
fortalecer a gesto educacional; a inteno era introduzir mecanismos de quase mercado no
sistema pblico baiano de educao, a fim de torn-lo mais eficiente para o aluno e, dessa
maneira, contemplar expectativas sociais at ento frustradas.
Este estudo parte da perspectiva da importncia de analisar a implementao de
polticas pblicas, uma vez que trabalhos dessa natureza possibilitam a correo dos rumos
das polticas, reduzindo os seus custos de execuo, monitoramento e avaliao e, portanto,
contribuindo para melhorar a eficincia da ao do Estado. O objetivo deste artigo analisar
as relaes entre a implementao de duas polticas pblicas educacionais deflagradas pelo
Governo da Bahia na virada para o sculo XXI: a certificao ocupacional de dirigentes
escolares e o planejamento estratgico das unidades de ensino.
Este artigo est estruturado em seis sees, incluindo esta introduo. O segundo e
terceiro tpicos integram o eixo terico deste estudo e contemplam a base conceitual para
entendimento dos aspectos que aqui so abordados sobre anlise de polticas pblicas, assim
como sobre gesto escolar e planejamento estratgico. Na quarta seo so apresentadas as
alternativas encontradas na literatura para a seleo de diretores de escolas, encerrando a
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O argumento dos autores acima referido permite uma conexo com o pensamento de
Oliveira (2002) sobre a interseo da administrao pblica com o mercado. Para Oliveira
(2002), a descentralizao administrativo-financeira e pedaggica da educao deve ser
analisada com duas lentes, pois ela no somente implica na transferncia de responsabilidade
dos rgos centrais para as unidades estaduais e municipais, como tambm de direitos e
deveres para as prprias escolas. Essa autora entende que, de certa forma, a lgica do mercado
ir permear o movimento de descentralizao em questo.
A gesto de uma unidade de ensino engloba atividades de naturezas distintas, que
requerem mltiplas competncias para a adequada execuo de cada uma delas. No contexto
da descentralizao dos sistemas educacionais, o modelo mais propalado tem sido o da gesto
participativa e autnoma da escola.
Esse modelo de gesto envolve a organizao do processo poltico e pedaggico da
escola, a administrao de conflitos entre os diversos atores envolvidos com a unidade de
ensino, a articulao e liderana do dirigente, a tomada coletiva de decises, o
estabelecimento de parcerias com a comunidade, o planejamento estratgico, o conhecimento
das normas e procedimentos para aplicao de recursos financeiros provenientes de fontes
mltiplas, a conservao das instalaes e a segurana, alm do domnio dos aspectos
inerentes ao marco legal aplicvel (Constituio Federal, Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional de 1996, normas educacionais, dentre outras) (BAHIA, 2004; LUCK,
2000; REIS, 2003).
O fortalecimento da gesto escolar um dos projetos estratgicos da reforma
educacional concebida na Bahia em 1998 o Programa Educar para Vencer. Reis (2003)
enumera trs desafios enfrentados pelos agentes envolvidos na implementao do projeto de
fortalecimento da gesto escolar na rede pblica baiana. Para essa autora, era preciso
desenvolver a capacidade de planejamento no nvel da escola, melhorar a qualificao do
dirigente escolar, alm de modernizar a gesto escolar com novos procedimentos, rotinas e
instrumentos.
O referenciado desenvolvimento da capacidade de planejamento local, segundo Reis
(2003), consistiu na implantao dos planos de desenvolvimento das escolas (PDE). O PDE
um instrumento de planejamento estratgico que implantado sob a liderana do diretor da
escola, em um processo de construo participativa, que visa aperfeioar o gerenciamento da
unidade de ensino, sem esquecer o objetivo maior de melhorar a qualidade da educao
ofertada aos alunos. A elaborao do PDE permite que a unidade de ensino projete o seu
futuro a partir de um diagnstico, identificando os meios e os recursos para alcanar os
objetivos previstos.
O PDE deve primar pela consistncia dos seus elementos e, nesse sentido, a
participao do diretor fundamental, pois ele deve ser capaz de coordenar os atores escolares
na definio da misso e viso, alm dos objetivos e metas da unidade de ensino (BAHIA,
2004; BRASIL, 2004).
Quanto participao de todos os atores escolares no processo de elaborao do
PDE, vale destacar a importncia, para as organizaes, do compartilhamento, com os seus
funcionrios, das vises e estratgias de longo prazo. Tal mecanismo de feedback til para
engajar os funcionrios nas atividades de elaborao e implementao da estratgia. Sob o
ponto de vista de Kaplan e Norton (1997, p. 208), para obter o mximo de benefcio, a
equipe executiva deve compartilhar sua viso e estratgia com toda a empresa, bem como
com os principais atores externos.
De modo geral, a perspectiva, na esfera da gesto escolar, da coordenao do
processo de implantao do planejamento estratgico pelo diretor, tem assumido um carter
de centralidade nos ltimos anos, refletindo as prticas de transferncia de atividades
administrativas e financeiras para as unidades de ensino, na tentativa de dot-las de mais
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brasileira oferece por intermdio do sistema educacional. Esse o ponto de vista de Plank
(2001), que muito claro nos seus argumentos quanto subordinao das finalidades pblicas
aos anseios particulares na esfera da educao nacional; segundo ele (2001, p. 27), num
sistema poltico em que interesses privados assumem prioridade sobre o bem pblico, o foco
do conflito poltico desviado da definio dos objetivos de polticas para o controle dos
instrumentos de polticas.
Avanando no seu entendimento, o autor em questo esclarece que a nomeao
poltica de dirigentes escolares ilustra a sua percepo individualista quanto implementao
das polticas pblicas, que ele considera ser aplicvel ao sistema educacional brasileiro, e que
seria marcada pela ambio dos nossos representantes no sentido de maximizar as suas bases
em detrimento do interesse coletivo e do bem-estar social. Para Plank (2001, p. 19), no
Brasil, a estrutura de poder e os interesses privados dominantes prontamente acomodam as
leis e polticas pblicas, limitando assim seu poder de transformar as condies nas escolas.
A eleio direta de dirigentes escolares uma outra opo que tem sido utilizada no
sistema educacional brasileiro, como, por exemplo, na reforma empreendida em Minas
Gerais, a partir de 1991, e no governo municipal do Partido dos Trabalhadores em So Paulo,
no final da dcada de 1980. Essas duas experincias foram analisadas por Borges (2004), que
aponta os percalos da disputa pelo poder na escola, na medida em que relata a fora do
movimento sindical da capital paulista e do estado mineiro. O autor em questo esclarece que
o movimento sindical paulista era contrrio proposta de eleio por temor de perda de
direitos trabalhistas conquistados anteriormente, ao passo em que, em Minas Gerais, a
representao de classe apoiou o pleito na inteno de minimizar os efeitos da nomeao de
diretores seguidores de diretrizes governistas.
O fato que a eleio de diretores traz a disputa poltica pelo poder para dentro da
escola, caracterizando um efeito perverso de uma estratgia da qual se espera uma
contribuio para incrementar a prtica democrtica no sistema educacional (RODRGUEZ,
2005). A interferncia poltica na escola, decorrente da eleio de dirigentes, reportada por
Borges (2004), ao esclarecer que os que vencem nas urnas tendem a se comportar de maneira
a no contrariar os interesses daqueles que votaram neles, como, por exemplo, no que tange
aos professores, por meio da utilizao de controles de freqncia no muito rgidos.
Ademais, Borges (2004) evidencia uma ambigidade inerente eleio direta de
dirigentes escolares, na medida em que essa estratgia contribui, de um lado, para amenizar a
interferncia poltica oriunda da nomeao de diretores pelas secretarias estaduais e
municipais de educao, muito embora, por outro lado, introduza mecanismos de disputa
poltica pelo poder na unidade de ensino.
Refletindo sobre o carter dual acima referido, Rodrguez (2005) apia a poltica
implementada pelo Governo da Bahia, desde 2000, com a certificao ocupacional de
dirigentes escolares. Esse especialista argumenta que a estratgia baiana se baseia em critrios
tcnicos, de mrito, para a escolha dos diretores de escola, sem alijar do processo o vis
poltico, posto que permite a seleo de um entre vrios candidatos, desde que respeitada a
aferio das competncias profissionais no exame de certificao. Em outras palavras, como
se a opo adotada recentemente na Bahia funcionasse como um pr-requisito tcnico para
ainda assim, posteriormente, permitir uma eventual interferncia da classe poltica na escolha
do diretor escolar.
Contudo, importante destacar que nem todos os diretores de escola so
selecionados na Bahia com base na certificao ocupacional. Na verdade, a certificao tem
sido muito questionada pelo governo eleito (Partido dos Trabalhadores) para o perodo 20072010, que sinaliza a sua preferncia pela adoo da eleio direta para escolha dos diretores
de escolas da rede pblica estadual.
CORRELAES
GERAIS OBTIDAS
NOS TESTES
= 0,450
SIGNIFICNCIA
ESTATSTICA
SIM
NO
X
Quase a metade das escolas (56,66% dos casos) foi classificada pelos lderes de rea
com o grau intermedirio de independncia na execuo do planejamento estratgico (semiautnoma). Do total de casos, 18,02% executou os planos de desenvolvimento com tutela dos
lderes de rea, enquanto que 16,88% o fez com autonomia. Em 8,44% dos relatrios no
foram encontrados os registros dos lderes de rea para esse indicador, sendo, portanto,
tratados como casos missing. Esses resultados esto ilustrados na tabela a seguir, que descreve
a freqncia de cada categoria do indicador em questo, com percentuais tanto considerando
os casos missing como no.
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Tabela 2 Descrio dos escores nos padres de competncia em administrao escolar, desenvolvimento da
equipe e planejamento estratgico
PADRO DE COMPETNCIA
FREQUNCIA MDIA
DESVIO
VALOR
VALOR
PADRO MNIMO MXIMO
Competncia em administrao escolar
429
0,75
0,08
0,52
0,97
Competncia em desenvolvimento da
429
0,80
0,12
0,33
1,00
equipe
Competncia em viso e planejamento
276
0,64
0,20
0,17
1,00
estratgico
Fonte: FLEM (2004)
Depois dessa descrio dos dados agrupados, passemos a analisar os resultados dos
quatro grandes testes que compem este trabalho.
Para analisar a relao entre a situao do diretor quanto ao exame de certificao e o
indicador de independncia na execuo do plano de desenvolvimento da escola importante
destacar a natureza ordinal desses indicadores, o que levou adoo do gamma () como a
medida de associao para esta situao. Na presente investigao, foi considerada suficiente
a adoo do nvel de significncia 0,05.
Os dados revelam que existe uma associao moderada e estatisticamente
significativa ( = 0,450) entre a situao do diretor no processo de certificao e o indicador
de independncia na execuo do PDE. A interpretao desse resultado pressupe considerar
que existe uma ordem inerente ao status do diretor relativamente ao exame de certificao;
trata-se de uma classificao ascendente desde os no inscritos, passando pelos que esto em
processo ou suspensos, chegando aos certificados. O mesmo ocorre quanto independncia
na execuo do PDE - escolas tuteladas, com semi-autonomia e autnomas, em uma ordem
crescente. Assim, quanto maior o status do diretor, mais independente a execuo do
instrumento de planejamento estratgico da escola.
De acordo com Cano (2005), o uso de variveis com nvel de mensurao ordinal
permite que se comparem os casos em termos das suas magnitudes, isto , se a classificao
crescente vai, como no exemplo do status do diretor, dos no inscritos para os certificados,
passando pelos que esto em processo ou suspensos, possvel afirmar que os certificados
esto em uma faixa mais alta quando comparados aos que esto em processo ou suspensos,
assim como que esses ltimos esto em um patamar acima dos no inscritos. Por trs dessa
classificao est o acesso dos diretores a competncias aferidas pelo exame de certificao,
como foi reportado.
Para interpretar esse primeiro resultado importante lembrar que esta investigao
apropriou a definio de certificao ocupacional como um processo de avaliao utilizado
para atestar que um indivduo domina as competncias indispensveis para exercer uma
profisso (CARDOZO; BRAGA; HASHIMOTO, 2006; FUNDAO LUS EDUARDO
MAGALHES, 2004).
Em adio, foi explicado que o processo de implementao do planejamento
estratgico na escola inclui a etapa de execuo do PDE, que foi conduzida temporariamente
com o suporte tcnico de uma equipe externa de consultores. Esses profissionais deveriam
transferir para a escola a tecnologia empregada no processo de planejamento estratgico, para
que a unidade de ensino pudesse prosseguir, futuramente, independente dos seus servios
(REIS, 2003; SANTOS; OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2006).
Ademais, neste estudo, competncia considerada como a ao que combina de
forma adequada o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes requeridas para uma
atividade profissional, a fim de fazer uma entrega, de cumprir uma demanda (RUAS, 2005).
Essa noo pressupe a necessidade de disposio, de motivao do profissional para agir em
um evento, pondo em prtica o seu estoque de capacidades.
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