DEMOCRACIA Y DILEMA

EFICIENCIA-EQUIDAD
,
EN LA DESCENTRALIZACION LOCAL EN VENEZUELA~'~
Mara Pilar Garca-Guadilla":":

I.

INTRODUCCIN Y OBJETIVOS

En los pases que atraviesan por profundas cris is de

carcter poltico y econmico como lo es el caso de Amrica
Latina, la descentralizacin ha tend id o a convertirse en la
panacea para resolver los problemas de eficiencia del Estado,
las demandas por una mayor participacin y profundizacin
de la democracia, los problemas asociados con la deslegitimacin de los actores polticos e incluso, las crecientes dificultades de gobernabilidad de los sistemas polticos. D esde
hace casi dos dcadas y coincidiendo con la crisis econmica y poltica de la regin, mu chos de los pases de Amrica
Latina, entre los que se destacan Colombia, Chile, Argentina,
Brasil, Costa Rica y Venezuela, han adoptado estrategias de
descentralizacin incorporando uno o varios de los objetivos sealados an teriormente.
La descentralizacin puede entenderse como "el proceso median te el cual se transfieren competencias y poder
poltico desde el Gobierno central a instancias del Estado
cercanas a la poblacin , dotadas de in dependencia ad ministrativa y legitimidad poltica propia, a fin de que, con la
participacin popular, se mejore la prod uccin de bienes y
servicios". (Crdova Macias y Ortega Hegg, 1997 , pp 8587). Se trata de un proceso de transicin hacia la democracia que debe conll evar la transformacin de las relaciones
de poder entre el Estado y el resto de los actores sociopolticos; adems, se caracteriza por la institucionalizacin de la
poltica de participacin ciudadana que debe ser el resultado del proceso de negociacin entre los distintos actores
sociopolticos y ex ige coordinacin para que se optimice la
eficien cia.
Uno de los objetivos explcitos del discurso de la des centralizacin es el logro de una mayor eficiencia yefectividad en la prestacin de los servicios estatales en todos los
niveles. Dicha eficiencia debe tomar en cuenta la participacin ciudadana puesto que la sociedad civil al converti rse en elector supuestamente contr ibuye a contrarrestar el
clientelismo y otras prcticas no deseadas de los gobernantes electos '.
Sin embargo, a lo largo del anlisis de los diferentes procesos de descentralizacin de Amrica Latina, se han sealado las dificu ltades para combinar el objetivo de la eficiencia econmica con el de la profundizacin de la democracia
I1l11riw La/infl, oy N." 21
(Ab ril 1999): 85-94

donde se incluye tanto la equ id ad social como la participacin en el proceso de toma de decisiones (Borja, 1988;
Coraggio, 1994; Garca-Guad ill a, 1998). Algunos analistas
destacan que dichos objetivos tienden a colidir porque la
participacin tiende a alargar los lapsos de decisin y por
ende, encarece las polticas. Adems, la imposicin de una
racionalid ad econmica para lograr la eficiencia puede contribuir a agudizar las desigualdades sociales y a excluir a
sectores amplios de la poblacin. Frente a esta posicin,
otros autores resaltan que si se utiliza un a acepcin m as
ampli a de eficienc ia que trasciend a lo econmico y que
incluya la eficiencia poltica con el objetivo de aumentar la
legi timidad y la eficiencia social que tiene como objetivo la
redistribucin de recursos para reducir la pobreza y la desiguald ad social (Campbell et al. , 1991), la participacin es
una forma mas racional y, por lo tanto, eficiente de identificar con mayor precisin las demandas y de tomar decisiones porque permite vincular ms estrechamente dichas
demandas con las polticas.
Dentro de esta discusin, el objetivo de este trabajo es
el de analizar si la relacin entre la eficien cia y la democracia participativa es de carcter antagnico o complementario. Con este fin, se estudiar la manera en que se han combinado estos dos objetivos de la descentralizacin en
Venezuela y mas concretamente en los municipios de Chacao,
El Hatillo, Baruta, Libertador y Caron. Una de las premisas del trabajo es que, dentro del marco jurdico de descentralizacin local existente en Venezuela, la p reeminencia de
una u otra de las dimensiones de la eficiencia (econmica,
poltica, social ) y la compatibilidad o discrepancia entre ellas
dependen de varios factores que pueden combinarse de diferentes formas segun las caractersticas de cada municipio: a)
el acceso a recursos econmicos para atender las dem andas,
b) los n iveles de pobreza y desigualdad que ex istan en el
Present ado en el XX I Int ernacional Congress 01 the Lotin
American Studies Association (LASA), Palmer House , Chi cago, IlIinois,
USA . September 24-26,1998.
Profesora e investigadora, Departamento de Planificacin Urbana,
Universidad Simn Bolvar, Caracas, Venezuela. e-mail:mpgarcia@usb.ve.
1. Se ha sealado que si bien la descentralizacin puede darse dentro de regmenes no democrticos (como lo fue el caso chileno bajo el rgimen autoritario de Pinochetl , la democracia participativa asegu rara un
mayor nivel de gobernabilid ad y de equidad).

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Amrica Latina, Hoy, n." 21

municipi o, c) e! estilo de gerencia que se privilegie en la gestin (tcn ico, poltico o mixto), c) la concepcin de ciudadana que detentan los actores sociopolticos locales acerca de su pa rticipacin en la gestin local, y d) las posibles
deformaciones (cliente!ismos y populismo) que pueden introducirse en los procesos de participacin y negociacin de
los recursos escasos.
La informacin y datos de es te trabajo proceden de
diversas fuentes entre las que se des tacan: la aplicacin de
una entrevista semiestructurada a los alcaldes y los concejales de los municipios identificados anteriormente; e! levan tamiento de un a encuesta a las asociaciones de vecinos; el
anlisis documental de los informes anuales, boletines y otras
fuentes; y finalmente, la revisin hemerogrfica de los peridicos nacionales El Universal y El Nacional durante e! perodo 1992-1997. Dado que este trabajo forma parte de un
proyecto de inves tigacin en curso donde se incluye una
muestra tipolgica de los diferentes municipios de Venezuela,
creeemos que su valor principal se encuentra en la posibilidad de delinear un conj unto de hi ptesis alrededor de la
relacin efic iencia-d emocracia.

JI. EL DILEMA EFICIENCIA-EQUIDAD-PARTICIPACIN

1.

Eficiencia-equidad

La eficiencia a nivel local envuelve al menos dos dimensiones: la econm ica y la poltica. La eficiencia econmica
tiene que ver con los costos de produccin y la calidad de
los servicios de in fraestructura de red y sociales que, por lo
general, constituyen demandas prioritarias de la poblacin
a nivel local. La eficiencia poltica significa e! dar respuestas satisfactorias a las demandas planteadas po r los electores para lograr legitimidad .
D ados los altos ndices de pobreza y desiguald ad social
que existen en los pases de Amrica Latina, la eficiencia
poltica tiene como requisito la eficiencia social o equidad.
La equidad o eficiencia social puede ser interp retada de dos
fo rm as: reduccin de los niveles de pobreza y acceso a los
servicios bsicos de red y sociales (Campbel et al. , 1991) y
participacin en el proceso de toma de decisiones (Borja,
1988;Jeln, 1993). D enu-o de la primera connotacin, la descen tralizacin representa una respuesta a los crecientes niveles de pobreza y desigualdad social en la distribucin de los
recursos con el fin de reducir la conflictividad social; la segunda acepcin incluye la participacin de los actores socio polticos locales en el proceso de tomar decisiones, lo cual supone la profundizac in de la democracia y la participacin 2 .
La efi ciencia social o equidad forma parte del mbito de
lo poltico ya que supone la decisin de prioridades den tro
del proceso de toma de decisiones que afectan a la colectividad. Por lo tanto, tiene como requisito la eficiencia electoral, es decir, la ex istencia de mecan ism os electorales que
faciliten la expresin de las demandas y de las posibles soluciones por parte de los electores. En la mayora de los pases latinoamerica nos que han atravesado por procesos de
descentralizacin, las leyes electorales y las normativas existentes no garantizan la expresin de la demandas o el crite-

rio de eficiencia e!ectoral ; adems, las expectativas de los

electores tienen a estar por encima de la realid ad de los presupuestos asignados a nive!locaP.
En otras ocasiones, sin embargo, e! problema no es el
sistema de informacin acerca de las demandas, sino la forma
en que stas se procesan, la cual tiende hacia un es tilo clientelar qu e resta efici encia y equid ad a las polticas. D e hecho,
es tas prcticas cliente!ares son frecuentemente utilizadas no
solo por individuos particulares en su rel acin con los representantes electos de los partidos polticos, sino tambin por
las asociaciones de vecinos; se trata de un nuevo clientelismo (Garca-Guadilla, 1998).
2.

Participacin-eficiencia

Uno de los requisitos necesarios para que se de la eficiencia ligada a la equidad , es decir, la correspondencia entre las
prioridades en la alocacin de recursos y las demandas , es
la participacin de la poblacin en la informacin, en el proceso de decidir tales prioridades y en la evaluacin o rendicin de cuentas (Garca -G uad illa, 1989). N o obstante,
para lograr este tipo de participacin es preciso partir de una
concepcin de ciudadana que reconozca que la participacin
en la toma de decisiones sobre recursos escasos es parte de!
proceso de profundizacin de la democracia (GarcaGuadilla y Guarda 1998).
Con relacin a las vinculac iones entre participacin
y eficiencia es preciso des tacar que, si bien en el pasado
algunos autores y organismos internacionales (Freire 1973 ;
KOl-ten 1980; Briscoe y de Ferranti 1988; Finsterbusch and
Van Wicklin III 1987; UNDP 1993; World Bank 1991)
encontraron que la participacin de los beneficiarios en proyectos de desarrollo mejorab a la eficiencia del mismo, esta
relacin causa-efecto fue cuestionada debido a lo limitado
de los estudios de casos sobre los que se basaba '. N o obstante, estudios adicionales dond e se intentaron controlar
estos factores (Narayan, 1995; Ishlam , 1995) reiteraron que
la mayor particip acin contribuye a mejorar e! d esempeo
de la eficiencia.
Los nu evos es tudios, si bi en fueron mas exhaustivos,
dejan varios interrogantes sin responder, tales como: a) el
mejoramiento en el desempeo de los proyectos estudiados mediante estudio de casos se puede generalizar a todo
tipo de proyectos o ello depende de las caractersticas del

2. La revisin sobre varias experiencias de descentralizacin que

hi zo Cam pbell et al. (1991) demostr que la desce ntrali zaci n tiende a
au mentar los costos de inversin del gob ierno cen tral debido a que a las
transferencias de la descentralizacin se agrega n los costos de! gobierno
central. Sin embargo, este au mento de los costos no necesariamente implica una reduccin de la eficiencia social o de la equid ad (en la alocacin de
los recursos) .
3. C uando las demandas y expectativas qued an insatisfechas, se
tiende a culpa r a las burocracias del fracaso. Si b ien una manera de con trarrestar este problema pudiera ser a travs de las consultas a la poblacin mediante encuestas y otros mecan ismos de participacin en la expresio n de sus demandas, estos mecanismos ti enen tambin un alto costo
econm ico.
4. Adems de lo limitado del nmero de casos, existen dificultades pa ra medir estadsticamente estas variables y e! posible efecto de interaccin que pudiera resultar de un bu en desempeo del proyecto como
estmulo a la participacin.

Democracia y dilema eficiencia-equidad en la descentralizacin local en Venezuela

mismo? ', b ) qu tipo de poltica favorece el logro de la

m ayo r participacin?, c) se justifica la participacin, incluso si s ta au menta los costos de! proyecto lo que sign ifica
que se reduce la efici encia econmica , y d) puede la participacin resolver el problema de que la solucin propuesta
no siempre sea la ms eficiente?
Diversos autores utilizan definiciones distintas de la participacin, las cuales van desde la participacin en e! proceso de in fo rm acin hasta la participacin en la evaluacin de!
proyecto med iante la rendi cin de cuentas, p asando por la
participacin en la decisin e instrumentacin de! proyecto
en cuestin . Sin embargo, un grupo d e estos autores entre
los que se encuentran Borja (1988), Coraggio (1994), GarcaGuadilla (1989), Restrepo (1997 ) y J eln (1993) coinciden
en que solo la participacin que se refiere al proceso de toma
de decisiones debe consid erarse como tal pues es la nica
que sirve para profundizar los procesos de democratizacin .
E n contraste, se observa que en la mayora de los procesos
de descentralizacin que ex isten en Amrica Latina, la parti cipacin de los actores sociales en e! gobierno local es de
ca rcter instrumental y que no existe, o es muy reducida, la
participacin en e! proceso de toma de decisiones .
Otro de los aspectos a ser considerados es que la incorporacin dentro del proceso de participacin de un nmero mayor de actores con intereses heterogneos puede dificultar los procesos de negociacin y, por ende, aumentar los
cos tos econmi cos asoc iados a la definicin de polti cas.
Cunill (1997) ha sealado que la participacin es "costosa"
en trminos d el tiempo que debe de destinarse a la mi sma;
adems, se req uiere de form as organi za tivas o de un cap ital
soc ial que no siemp re existen. No obs tante, la participacin
entendida bien sea como la influencia en e! con trol de los
polticos y de sus decisiones o como la incorporacin al proceso de desarrollo de las polticas pblicas es consustancial
a la democracia: a mayor pa rticipacin en e! proceso de toma
de decisiones, m ayor democracia .
3.

Ciudadana-participacin-eficiencia

La concepcin de ciudadana ms acorde con la nocin

d e efic iencia soc ial o equ id ad impli ca "una prctica conflictiva vinculada al pod er, que refleja las luchas acerca de quines podrn decir qu, al d efinir cu les son los problemas
comunes y cmo ser n abordados" (Jeln, 1993 ). En contraste con las acepciones clsicas y neoliberales, la ciudadana como equidad apa rece es trechamente vinculada con la
democracia y la part icip acin en e! proceso de toma decisiones y distribucin equitativa de recursos econmicos y de
poder ". No obstante, la nocin de ciudadana que priva en
la mayora d e los procesos de descentralizacin local de
Amrica Latina y El Caribe es la noc in neoliberal ; no es
casual que dentro del neoliberalismo que presupone el desmonte del Estado de Bienestar Social, la condi cin de ci udadana o los derechos civi les no se orienten h acia e! Estado,
sino que se entienden como la libre ex pres in de la elecc in
rac ion al y responsab le: lib erta d y responsabilidad son los
pilares de dicha condi cin (Ma rshall, 1964; Zapata, 1995).
D entro de la concepcin neoliberal , una de las formas
propuestas para e! logro de la descent ralizacin en Am rica

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Latina ha sido la privatizacin, cuyo obj etivo es el de lograr

la eficiencia y descargar al Estado-Benefactor de la satisfaccin de aquellas deman das que, segn la lgica neoliberal,
le corresponden al mercado. Coraggio (1994) destaca que
los procesos de privati zacin, en lugar de resolver los problemas planteados por la descentralizacin, representan una
estrategia d e los grand es capitales internacion ales para
"desestatizar" y eliminar las polticas soc iales que son funciones propias del Estado; Crozier (1995) po r su parte seala que si bien la privatizacin ll eva a reforzar al mercado,
este mercado requiere una regulacin por parte de! Estado.
Finalm ente, e! logro de la eficiencia mediante la reduccin
de los cos tos econmicos y mediante la privatizacin yeliminacin de los subsidios, pudiera resultar incompatible con
la equidad que frec uen temente supone la red istribu cin de
los recursos a travs del Estado.

III. VENEZUELA: DESCENTRALIZACIN EFICIENTE, PARTICIPATIVA O EQUITATIVA?

Hasta fines de los aos ochenta, la concentracin poltica del poder y la centralizacin polti co-administrativa del
Estado constituyeron las caractersticas definitorias de! proceso poltico venezolano. Junto con la crisis poltica y econmica actua l, se produce la deslegitimacin d el modelo
poltico, el agotamiento de! modelo de desarrollo econmico, petrolero y rentista, y la emergencia de un tejido organizacional de la sociedad civil cada vez m s complejo. Por lo
general, este tejido asociativo ha qu edado m argin ado de!
escenari o poltico a pesar de que la "profundizacin de la
democracia" ha constituido una de las demand as ms importantes de pa rte de los nuevos actores sociopolticos desde
fines de los aos setenta.
D entro de este contexto, la creacin de la Comisin para
la Reform a de! Estado (COPRE) en 1984 y la consiguiente
propuesta de descentralizacin, entendida como la transferencia de competen cias y funciones desde e! gobierno central ha cia los gob ie rnos es tatales y muni cipales (COPRE,
1988), pretendieron dar respuesta a las demandas de la sociedad civil y a la crisis del proyecto poltico, fundamentado en
e! P acto de Punto Fij o, que se instaura en Venezuela con la
Constitucin de 1961 (Rey, 1989)7. Segu n algunos autores
(Sonntag, 1997; Urbaneja, 1997), la descentralizacin coincide con e! agotamiento del modelo popu li sta, e! cual fue
relativamen te ex itoso polticamente durante varias dcadas
en Amrica Latina y Venezuela.
5. Ntese que la mayo r parte de los proyectos fueron proyectos de
acueductos y de salud.
6 . La concepcin del termino ciudadana debe entenderse dentro
del marco de transformaciones d e las sociedad. Si bien en su acepcin clsica ciudadan a rem ite a los privi legios que la condi ci n de "propied ad",
en unos casos y la "razn " mi sma, en otros, conced en al grupo social hegemnico; en la connotacin neoliberal, la concepcin de ciudadan a aparece vin culada al mercado y distanciada del Estado.
7. Uno de los obj etivos de la COPRE fue la democratizacin del
poder para lograr una mayor legitimidad polti ca via el acercamiento entre
el gobernan te y el gobern ado. En este contexto, la descen trali zaci n "significa un a redistribucin territori al del poder. .. La d escentralizac in rem ite al dob le mecanismo de crea r instancias de participacin democrticas
ms ex tendidas y gobern abl es, y ser un poderossimo impulso para descongestionar al Estado y permitir su eficacia" (COPRE, 1988, p. 60) .

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1.

Amrica Latina, Hoy, n." 21

Marco constitucional, conflictos legal-institucionales y

participacin consultiva

Como consecuencia de la crisis econmica y poltica, el

proceso de descentralizacin en Venezuela se enmarca dentro de un problema de gobernabilidad, a diferencia de Costa
Rica, donde algunos analistas sealan la existencia de una
"gobernabilidad limitada", y de Brasil y Argentina entre
otros pases latinoamericanos, donde los procesos de descentralizacin coincidieron con la transicin de los regmenes autoritarios hacia la democracia. En la medida que
se acentuaron los problemas econmicos y polticos de
Venezuela, la falta de gobernabilidad se constituy en una
amenaza a la continuidad del sistema poltico, tal como se
expres en los dos fallidos golpes de Estado llevados a cabo
en el ao de 1992 por los militares (Garca-Guadilla, 1991).
A pesar de estas dificultades de gobernabilidad que se
agudizaron con la ruptura de los pactos sociopolticos que
se originaron con los acuerdos de Punto Fijo de 1961 y de
la grave crisis econmica que impeda la continuidad del
Estado-Benefactor, la descentralizacin en Venezuela no
deriv de un proceso de redefinicin del marco constitucional tal como ocurri en Colombia, Brasil, Argentina,
Paraguay y otros pases de la Regin. Ello ha llevado a que
en Venezuela existan solapamientos y conflictos legales-institucionales entre la Constitucin vigente que data de 1961,
las demandas por la democracia participativa de los movimientos sociales de fines de los aos setenta y de los aos
ochenta, y el marco legal producto de la descentralizacin:
la Ley de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia
de Competencias del Poder Pblico (LODDTC, 1989) y la
Ley Orgnica del Rgimen Municipal (LORM, 1989) resultan incompatibles en algunos aspectos con algunas de las
leyes orgnicas de carcter centralista, tales como la Ley
Orgnica de Ordenacin Urbanstica (LOOU, 1989) (Garca-Guadilla 1997).
Estos conflictos han obstaculizado o retardado la implementacin de mecanismos de participacin e influencia en
el proceso de gestin local que fueron producto de la descentralizacin. Por ejemplo, la falta de una fundamentacin
jurdica para la democracia participativa que permitira, valga
la redundancia, la participacin de los actores sociopolticos en los distintos procesos de gestin local junto con la
existencia de las leyes orgnicas de corte centralista ya identificadas ' , dificultan una de las tareas fundamentales encomendadas al Municipio como es la aprobacin del Plan de
Desarrollo Urbano Local (PDUL), el cual regula las actividades y el uso del suelo, y por ello pudiera constituir un instrumento para facilitar la equidad y eficiencia social.
Los mecanismos de participacin formal, instaurados
en Venezuela con la descentralizacin local, son ms amplios que los de pases de la regin tales como Costa Rica,
Guatemala y Nicaragua. Sin embargo, estos mecanismos no
trascienden ms all de la participacin poltica electoral: en
Venezuela se eligen a los alcaldes, los concejales y a los miembros de las parroquias; el alcalde y la mayora de los concejales se eligen de forma uninominal mientras que los miem bros de las juntas parroquiales se eligen por planchas
cerradas. Contrariamente a la participacin poltico-e1ecto-

ral, la participacin de los actores sociales (asociaciones de

vecinos) en el proceso de planificacin local segn la LORM
yel Reglamento N." 1, solo incluye participar en la informacin y en la consulta, dejando fuera la participacin en el
proceso de distribucin yen la gestin de los recursos 10. Por
otro lado, a pesar de las modificaciones a las leyes orgnicas
electoral y del rgimen municipal que fueron producto de
los procesos de Reforma del Estado y de la propia descentralizacin, es preciso destacar que al no modificarse la
"democracia representativa" que se desprende de la Constitucin de 1961, la participacin dentro de estas leyes no
puede trascender el nivel de informacin y consulta.
2.

Eficiencia econmica, eficiencia poltica, eficiencia

social

En Venezuela, la descentralizacin se da dentro del contexto neoliberal de la aplicacin de medidas econmicas de

ajuste estructural para enfrentar la crisis econmica. Ello ha
llevado a que si bien se ha dado un proceso de descentralizacin poltica a nivel local, la descentralizacin administrativa se est dando mayormente como un proceso de desconcentracin de funciones y de privatizacin, lo cual tiene
una incidencia negativa en la equidad social 11
De los objetivos explicitados por la COPRE en Venezuela
para adoptar la descentralizacin se desprende que tanto la
eficiencia como la participacin fueron considerados como
relevantes. Sin embargo, a diferencia de Colombia donde se
privilegi el objetivo poltico de reducir los conflictos polticos mediante la participcin, en Venezuela se le dio ms
importancia al objetivo de la eficiencia del Estado. Debe destacarse, no obstante, que en Venezuela el tema de la eficiencia econmica se vincula indirectamente con el de la eficiencia poltica, ya que al agudizarse la crisis econmica, el Estado
se vio incapacitado para continuar desempeando su rol
benefactor dentro del capitalismo de Estado prevaleciente
en Venezuela perdiendo as legitimidad poltica.
En lo que respecta a la eficiencia econmica, mucho se
ha discutido en Venezuela de si la descentralizacin ha reducido los costos econmicos o los ha aumentado. Del estudio
del lESA (1997) se desprende que si se compara el monto
8. Por ejemplo, la LOOU resulta frecuentemente incompatible con
la LORM en lo que se refiere a las competencias y capacidad de decisin
de los actores locales.
9. Es preciso destacar que desde la aprobacin de la LORM en 1989,
la cual fue producto de la descentralizacin, tanto los conflictos entre los
distintos actores sociopolticos que no han logrado negociar sus diferencias
como las divergencias entre el nivel local y el nivel central del MINDUR, han
impedido que se aprueben los PDUL. Los alcaldes de los municipios con
suficiente dinero y experticia tcnica que elaboraron un PDUL, lo "engavetaron " antes de confrontarlo en la Cmara Municipal y con los Vecinos
ante el miedo que dicha confrontacin les restara apoyo poltico; tal es el
caso de Chacao. En otros casos, como en el Municipio Caron, el PDUL
pas la etapa de la confrontacim entre los actores pero fue paralizado y
no fue aprobado al nivel del Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR).
10. Ello a pesar de la activa participacin que tuvieron las comunidades y movimientos urbanos en la transformacin de la LORM y de las
demandas por una democracia participativa y por la "profundizacin de la
democracia" (Garca-Guadilla, 1997).
11. La marginalizacin del Estado de su papel como redistribuidor
de los recursos escasos pudiera conducir a la excl usin cada vez mayor de
la poblacin de la prestacin de los servicios pblicos y sociales. Esto a su
vez, aumentara la conflictividad social.

Democracia y dilema eficiencia-equidad en la descentralizacin local en Venezuela

relativo de la partida destinada al pago del personal tcnico-administrativo de los municipios del pas antes y despus
del inicio de la descentralizacin , no existen evidencias de
que hayan aumentado el nmero de cargos o los costos
correspondientes por este rubro_ Por otro lado, algunos
municipios como Chacao han logrado aumentar su presupuesto mediante la utilizacin de mejores sistemas de recaudacin de impuestos municipales , lo cual sera indicio de
mayor eficiencia. No obstante, resulta difcil hacer generalizaciones sobre la eficiencia econmica puesto que en cada
municipio se da una situacin particular. Estos hallazgos no
toman en cuenta que frecuentemente el aumento de los cargos se ha hecho por una va paralela y de carcter c1ientelar,
crendose fundaciones adscritas a las alcaldas que dependen del ejecutivo o alcalde y que pudieran constituir las nuevas fuentes del c1ientelismo poltico; adems ha aumentado
significativamente el nmero de municipios, lo que implica
el incremento en el nmero absoluto de cargos.
Por otro lado, la eficiencia poltica y la gobernabilidad
parecen haber aumentado en la mayora de los municipios
con la descentralizacin 12. Por ejemplo, la gestin del municipio C h acao, creado en 1992 y enclavado en el Area
Metropolitana Interna de Caracas (AMIC) ha sido considerada por los sectores polticos, los medios de comunicacin
y los propios residentes como una de las ms eficaces entre
las diferentes experiencias de gobierno local desde que se
instaur la LORM y se cre la figura del alcalde electo uninominalmente en 1989 (Garca-Guadilla et al. 1997). En franca oposicin al escenario poltico nacional caracterizado por
la falta de credibilidad y legitimidad del Estado y de los partidos polticos que los representan , la alcaldesa de Chacao
fue reelegida en 1995 con el 96 % de los votos y con uno de
los niveles mas bajos de abstencin de todos los municipios
del pas, lo que implica un alto nivel de legitimidad que, a su
vez, favorece la gobern abilidad en ese municipio. Es preciso destacar que, fundamentndose en este xito, Irene Saz
se ha lanzado como candidata a la Presidencia de la Repblica
para las elecciones de 1998 y en la actualidad, de acuerdo
con las encuestas polticas, mantiene un relativamente alto
nivel de popularidad entre los candidatos. El elevado nivel
de legitimid ad de algunos alcald es se expresa tambin en la
reeleccin por un segundo periodo o en la eleccin del partido que representan para un tercer perodo.
Dado que el poder local reposa en los alcaldes y concejales ", el sistema de eleccin directa prod ucto de la descentrali zacin ha contribuid o a reducir la importancia de los
partidos polticos en el gob ierno local en Venezuela pudindose decir que ha mejorado la eficiencia electoral. Adems,
la eleccin uninominal de los alcaldes y de la mayor parte de
los concejales ha contribuido tambien a otorga rle mayor legi timidad a las autorid ades y representantes, y a acercar en
mayor grado a los representantes con los representados 14 .
Tambien h a serv id o para otorga r mayo r poder a las asociaciones de vecinos (a travs de los mecanismos de consulta y referenda especificados dentro del Reglamento No. 1 de
la LORM ) fac ilitando el que estas asoc iaciones se conviertan en una instancia de seguimiento, control y rendicin de
cuentas. Sin embargo, del estudio realizado en los munici pios C h acao, Baruta, El Hatillo y Libe rtador del AMIC

89

(Garca-Guadilla y Guarda, 1998), se desprende que las asociaciones de vecinos por lo general no utilizan estos mecanismos legales y, adems, entre sus demandas no plantean
un tipo de participacin que trascienda la sancionada por la
LORM, la cual, tal como se seal, es de tipo informativo y
consultivo y no contempla la participacin para la profundizacin de la democracia.
Por lo general, la eficiencia econmica , o la produccin
yel mejoramiento de los servicios bsicos y sociales, ha estado en funcin de la capacidad econmica del municipio y
de sus posibilidades de generar recursos propios. Por otro
lado, para evaluar la eficiencia econmica vinculada con la
produccin, costo y calidad de los servicios es preciso que
estos servicios y competencias hayan sido transferidos del
nivel central a las alcaldas, lo cual depende, a su vez, de que
stas lo soliciten. Debe destacarse que el mayor nmero de
solicitudes de transferencia de competencias (incluyendo los
servicios bsicos) ha ocurrido en los municipios con mas
altos ingresos ". Es frecuente que en los municipios con ingresos altos y bajos niveles de pobreza como en Chacao, cuyo
tamao poblacional es pequeo (57.000 habitantes) y tiene
niveles bajos de marginalidad, se tienda hacia un modelo de
gerencia moderna que enfatiza el criterio tcnico de eficiencia y calidad en los servicios tales como salud, seguridad y
educacin 11,.
Otra forma de medir indirectamente la eficiencia es a
travs del porcentaje que cada alcalda destina a las partidas
de gas tos corrientes (incluido el personal), bajo la premisa
que cuanto mayor sea este porcentaje, menor ser el grado
de eficiencia. Usando este indicador indirecto, la eficiencia
econmica de Chacao es menor que la de otros muni cipios
tales como El Hatillo el cual (al igual que Chacao) tiene tambin un tamao pequeo de poblacin (50.086 hab. ), un bajo
porcentaje de marginalidad y est ubicado en el AMIC. El
Hatillo dispone de un presupuesto mucho mas pequeo que
Chacao y sin embargo, su porcentaje del presupuesto en gastos corrientes es menor 17. Esto significa que el logro d e la

12 . En relacin con la forma de resolver las tensiones, algunos au tores han destacado que la descentralizacin ha favo recido la gobernabilidad
polti ca (De la Cruz, 1992) y que despus del primer intento de golpe militar de febrero de 1992 "la gobe rnabilid ad del sistema tiene mucho que
ganar con el proceso de descentralizacin".
13. Si bien las Juntas Parroquiales son tambin instancias del poder
local, sus competencias y fun ciones dependen de aquellas que les asignen
el Concejo Municipal.
14. El intento de golpe militar de febrero de 1992 se dirigi al poder
nacional puesto que las instancias descentralizadas de las gobernaciones y
municipios mantuvieron no solo su legitimidad sino que constituyeron el
soporte polti co ante el vacio dejado por el poder cent ral.
15. No necesa riamente los municipios con mayor poblacin son los
que tienen mayor ingreso. Por el contrario, el estudio del l ESA encontr
que con la act ual distribucin del situ ado, son los municipios de tamao
mediano los que ms se benefician.
16. La evaluacin de si este modelo de gerencia moderna q ue se utiliza en Chacao resu lta eficiente desde el punto de vista econ mi co requiere de informacin sobre los costos de produccin de los servicios y no solo
sobre la calidad y sa tisfaccin de los usuarios. Puesto q ue a n no disponemos de in formac in sobre los costos de estos servicios, no pode mos llegar
a ningu na conclusin.
17. De acue rd o con la alcaldesa del Municipio E l Hatillo. Flora
Aranguren , ello se debe a "los esfuerzos realizados por lograr la transparencia en la gerencia". En nuestra opinin, la escasez presupuestaria dificulta el clientelismo y obliga a hacer mas transparente la gestin.

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Amrica Latina, Hoy, n." 21

eficiencia econmica no depende exclusivamente de la disponibilidad de recursos econmicos, an cuando ste es un

fa ctor condicionante y necesario.
Por otro lado, para lograr la eficiencia poltica no es suficiente la eficiencia electoral ni la disponibilidad de recursos
econmicos, ni siquiera el logro de la eficiencia econmica,
an cuando estos dos factores son condicin necesaria. La
eficiencia poltica, o la cap acidad de dar respuesta a las
demandas, depende tambin del estilo (tcnico, poltico o
mixto) que se adopte para la gestin, y de los mecanismos
(participativos o no) que se instrumenten para reconocer las
demand as, y de la eliminacin de prcticas clientela res que
beneficien a un grupo por encima de los dems . La utilizacin de procedimientos tcnicos y parti cipativos, bien sea
para conocer las demandas (a travs de encuestas por ejemplo) o para distribuir los recursos a los grupos de la poblacin que mas lo necesitan, tiende a aumentar la eficiencia
poltica an cuando puede reducir la eficiencia econmica
al aumentar los costos.
La utilizacin combinada de mecanismos tcnico-polticos (Garca-Guadilla et al., 1997) ha llevado al municipio
Chacao a un relativamente alto grado de eficiencia poltica
a juzgar, no solo por la reeleccin de su alcaldesa, sino tambin por los altos niveles de satisfaccin de los residentes.
La razn de este x ito poltico se debe a la apli cacin de un
modelo mixto: a) de carcter tcnico-gerencial en la relacin
con los comerciantes, los empresarios y la clase medi a residente del municipio y b) de carcter poltico y "clientelar "
para responder las demandas de los escasos residentes de los
barri os pobres lO . Por otra parte, el Municipio Chacao ha
incorporad o algunos elementos tcnico-participativos en lo
que respecta fundamentalmente a la elaboracin del presupuesto donde se consulta a las asociaciones de vecinos para
la elaboracin de las inversiones prioritarias; tambin se aplica n procedimientos tcnicos para d ar seg uimi ento a las
demand as o quejas a travs de la Oficina de Atencin a la
Comunid ad.
Otro de los muni cipios que podra considerarse eficiente
desde el punto de vista poltico es el Municipio Caron que
corresponde a Ci ud ad Guayana, ubicada en el Estado Bolvar. E n es te municipio, el cual alberga a ms de 500 .000
personas y donde existen elevados niveles de pobreza, desde
el inicio d e la gestin del partido de izquierda La Causa R
en 1990, se utili zaron mecanismos parti cipativos con bastante x ito para definir la identidad de las parroquias y elaborar el presupuesto (Harneker, 1994; Gnzalez de Pacheco,
1998) . La med ida del x ito poltico se refl eja en la eleccin
por tres perodos consecutivos de los candidatos del partid o La Causa R y en el logro de consenso entre los diferentes actores sociopolticos locales para la elaboracin yaprobacin del PDUL I Y. Ad ems de es tos mecanismos de
participacin, ot ros factores que incidieron en la eficiencia
poltica fueron la existencia de un presupuesto relativamente
holgado como consecuencia de que el Municipio Caron es
la sede de la industria bsica del Estado, la figura carismtica del alcald e y la vi ncul acin entre la Ca usa R y el movimi ento sindi cal de estas industri as bs icas 2('. De hecho, el
partido de la Causa R no logr esta alta eficiencia poltica en
el Municipio Libertador durante el periodo 1992-1995. El

municipio Libertador, el cual est ubicado en el AMIC, es

uno de los de mayor poblacin de Venezuela (l.823 .222
hab .) y, al igual que en el municipio Caron, los porcentajes de pobreza superan el 50% de la poblacin total. Si bien
las elecciones de 1992 para alcalde fueron ganadas por un
candidato de la Causa R con alto carisma personal , ste no
fue relegido para un segundo lapso a pesar de los intentos
de aplicar criterios tcnicos para reso lver las mltipl es
demandas de la poblacin residente y que la participacin
y creacin de instancias participativas como las parroquias
constituyeron objetivos prioritarios d e la gestin . Puesto
que una de las diferenci as entre el municipi o Ca ron y
Libertador es la cuanta de recursos econmicos disponibles, pudiera conclurse que ni la apli cacin de criterios tc nicos ni la inclusin de la participacin asegura n la efici encia poltica si no se cuentan con suficientes recursos
presupuestarios para satisfacer las demandas d e una poblacin mayoritariamente pobre.

3.

Continuidad o ruptura de la cultura poltica?:

la equidad y ciudadana

El poder otorgado a las asociaciones de vecinos mediante el Reglamento No. 1 de la LORM , que fue producto de
la descentralizacin y demandas de las organizaciones sociales, ha llevado a los partidos polticos a intentos exitosos d e
cooptacin del movimiento vecinal, sobre todo en los barrios
pobres. Por otro lado, las prcticas clientelares que en el
pasado se observaban en la relacin elector-partido poltico, en la actualidad tiend en a dars e entre algun as asociaciones de vecinos y el alcalde y concejales. El hecho que
a pesar de la descentralizacin, las juntas parroquiales sean
eleg idas por planchas ce rradas, ha ll evado a que sean los
partidos polticos tradicionales quienes las controlan y que
en es tos espacios las relaciones clientelares elector-partido
continen teniendo vigencia.
Puesto que la descentralizac in se plantea como objetivo la eficienc ia, una consecuenci a deb era ser la trans 18. Pudiera pensarse que la utilizacin de criterios polticos en luga r
de tcnicos, y de un estilo clientel ar y particularista en lu gar de unive rsalista para satisface r las demandas de la poblacin reduce la eficiencia poltica al concentrar los recursos escasos en un gru po. No obstante, esta afirmacin parece ser cierta solo en aq uellos municipios que tienen escasez
de recursos limitados (situ acin mas frec uente); en caso de holgura pre supuestaria (como en Chacao), la utili zacin mixta de criteri os tcn icos y
polticos, e in cluso c1ientelares, para distribuir el presupuesto pudiera
haber contribuido a aumen tar la legitimidad de la alcaldesa entre los sectores pobres del municipio. Ello es debido a que la bonanza de recursos
ga ranti za que dicha distribucin no se haga a expensas de los ot ros grupos de la poblacin del muni cipi o quienes tambien pueden ve r satisfechas
sus demand as.
19. A pesa r de existir concenso local alrededor del PDUL, ste no
fue aprobado por e! nivel central de! Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) en un claro ejemplo de conflicto entre las competencias y concepciones sobre la participacin entre el nivel central y local.
20. Si bien en e! Municipio Caron se obtuvo mayor eficiencia poltica, no se ha logrado e! mismo x ito que en el Municipio de Porto Alegre,
Brasil, donde un gobierno de tendencia tambien izquierd ista. el cual apli c estrategias semejantes, logr mayor legitimi dad via los presupuestos participativos (H arneker, 1993). Ello se debe en parte a la in capacidad del
gob ierno local del Municipio Caron para responder a las demandas que
trasc ienden ese nivel , como lo es e! caso de la tenencia de la tierra , y que,
por consigui ente, deben ser negociadas con actores extralocales.

Democracia y dilema eficiencia-equidad en la descentralizacin local en Venezuela

formacin de la cu ltura poltica, particularista y clientelar,

h acia una cultura de carcter universalista en lo que respecta a la relacin entre goberna ntes y ciudadanos. Los
estudios realizados por Garca-Guadill a (1997, 1998) en
los municipios de Chacao, El H at illo y Baruta demuestran
que, si bien las prcticas clientelares de carcter individual
tienden a reducirse como consecuencia de la uninominalidad de los representantes electos, estas prcticas reaparecen en las asociaciones de vecinos y su relacin con los concejales y el alcalde 21.
En lo que se refiere a la efic iencia social, s ta requiere
de la existencia de la eficiencia econm ica y poltica an
cuando stos no son factores suficientes para garantizarla.
En aquellos municip ios donde existe un alto porcentaje de
pobreza, la eficiencia social est en fu ncin de factores tales
como la ex istencia de recursos suficientes para responder a
las demandas bsicas y la participac in para decidir la distribucin equitativa de dichos recursos (econmicos y de
poder) entre todos los grupos de la poblacin. D e hecho, a
pesar que tanto en el municipio Caron como Libertador
supuestamente se definieron criterios de participacin yequidad para d istribui r los recursos, en ninguno se logr la equidad o eficiencia social por no existir una concepcin de "ciudadana" que incluyera la participacin de los actores sociales
en el proceso de decisin o alocacin de dichos rec ursos. No
obstante, la eficiencia poltica fue mayor en Ca ron debido,
en parte, a la existencia de un mayor presupuesto para satisfacer las demandas . En municipios con porcen tajes relati vamente menores de pob reza, como en Chacao, la holgura
de recursos fac ilita la utilizacin del criterio de equidad en
la distribucin de los recursos y contribu ye adems a la
eficiencia poltica y a la legitimidad. La existencia de recursos disponibles le da posibilidad al gobierno local de incidir
en la produccin y calidad de los servicios as como tambien
el decidir los costos, tarifas y distribucin de stos. En los
municipios pobres, estas decisiones se mantienen en el nivel
centra l y no existe la pos ibilidad de que el gob ierno local
participe. Adic iona lm ente, muchas de las demandas de la
poblacin en los municipios pobres, tales como la prop iedad de la tierra ocupada, trascienden tambien el nivel local
y por lo tanto no pueden negociarse.
A pesar que los mecanismos de participacin de la comun idad son mas amplios en Venezuela que en la mayora de
los pases de la regin (con la excepcin de Colombia), se
observa que la concepcin de participacin no incorpora
una nocin de ciudadana que avance la democracia participativa. Los mecanismos lega les existentes se limitan a la
participacin consultiva y el proceso de toma de decisiones
se concentra en el Concejo Mu nicipal e incluso , trasciende
al nivel central.
Los estudios rea li zados en los municipios de Chacao,
Baruta y El Hati ll o (Garca-G uadilla y Guardia, 1998) acerca de la concepcin que los actores polticos tienen del concepto de "ciudadana" indican que es te trmin o connota
prioritariamente "debe res cvicos de los ciudadanos" y una
ciudadana po lti co -electoral, en lugar de derechos para
participar en el p roceso de decidir acerca de la distribucin
de los recursos. Qu izs sta sea la expli cacin sobre la fa lta
de conflicto que existe alrededor de la participacin en las

91

decisiones puesto que, hasta el momento, es te tipo de participacin no constituye un a demanda movilizadora de las
asociaciones de vecinos o de la sociedad civil organ izada. En
sntes is, no se demanda una democracia participativa sino el
perfeccionamiento de la democracia representativa porque
no h a h abido un verdadero cambio en la cultura poltica a
pesar de la descentralizacin.

IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

Uno de los logros mas importantes de la descentraliza cin en Venezuela ha sido la descentralizacin polti ca a
nivel local y con ello, la mayor eficienci a electoral y legitimacin de los gobiernos locales en un momento de prdida de legiti mid ad y crisis poltica del gob ierno y pa rtid os
polticos del nivel central. N o obstante, uno de los obst culos mayores a dicho proceso ha sido la falta de un a verdadera descentralizacin econm ica, lo cual ha dificu ltado
la autonoma de las instancias locales en el proceso de distribuir recursos a nivel local para satis facer las demandas
de la poblacin dado que parece existir una asociacin directa entre la mayor disponibilidad de recursos econmicos,
una mayor legitimid ad poltica y la capacidad para atender
las demandas o la eficiencia social.
A pesar del logro de la eficiencia electoral y su impacto en el mejoramiento de la eficiencia poltica y legitimidad
de los representantes locales electos, la descentralizacin no
ha logrado an garantizar la eficiencia social o equidad, sobre
todo en los municipios mas pobres. D e hecho, la mayor legitimidad y aceptacin de los gobernantes locales no parece
depender de prcticas" eficientes" desde el punto de vista
econmico del gobierno local, ni del estilo gerencial o clientelar, ni del modelo tcnico o polti co que se instrumente.
Por el contrario, el factor mas relevante que explica la legitimidad y xito parece ser "la disponibilidad y capacidad de
generar recursos econmicos" que tiene el municipio, lo cual
permite atender las demandas de la mayora de la poblacin.
Una vez que existen recursos suficientes para atender las
demandas, los dems factores tales como el estilo de gestin,
las prcticas particularistas o universalistas, la concepcin
de ciudadana y la importancia que se le asigna a la democt-acia participativa, se constituyen en la clave para expli car
las diferencias en la eficiencia econm ica, poltica y social
de los municipios.
La apro bacin del P D UL, como instrumento que facilite la gobernabilidad local es decir, que viabilice las demandas y asegure las relaciones entre los distintos actores locales dentro de un marco de democracia participativa requiere
de un camb io de la cultura poltica que lleve a los actores a
demandar "efectivamente" la part icipacin en el proceso de
toma de decisiones es decir, a proponer demandas de ciudadana popular. La descentralizacin , hasta el momento,
no ha sido consecuencia del cambio de la cu ltura poltica

21
El hecho que dichas asociaciones de vecinos tengan poder consultivo en el gobierno local , y en ocasiones sean cooptadas por los partidos
polticos, lleva a que algunas asociaciones de vecin os desarrollen nuevas
formas de c1ientelismo ligadas a estas formas asociativas.

92

Amrica Latina, Hoy, n.o 21

an cuando pudiera estar estimulndolo; en este sentido, las

demandas por la profundizacin de la democracia parecen
ser mas un mito u objetivo a lograr de los estudiosos de la
participacin que una realidad .
Por otro lado, la falta de una descentralizacin econmica y el nfasis en la privatizacin de los servicios como una
fOlma de generar y recuperar recursos econmicos para mejorar la calidad de los servicios a nivel municipal, dificultan el
logro de la eficiencia social o equidad, sobre todo en los muncipios pobres. Sin embargo, no significa que la eficiencia econmica , poltica y social sean antagnicas; por el contrario,
estas tres dimensiones de la descentralizacin son condicin
necesaria para la profundizacin de la democracia y el cambio en la relacin Estado-sociedad civil. Para garantizar la
equidad que fundamente la gobernabilidad democrtica,
adems de la eficiencia econmica y poltica se requiere de
la existencia de una concepcin de ciudadana que privilegie el "derecho a tener derechos" o el derecho que tienen
todos los actores sociopolticos a participar en la distribucin y toma de decisiones alrededor de los recursos escasos,
sean stos econmicos o de poder. En sntesis, las tres dimensiones deben representar los puntos de un continuum cuyo
objetivo ltimo es la profundizacin de la democracia .

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RESUMEN
La descentralizacin es uno de los mecanismos mediante el cual el Estado central transfiere competencias polticas y administrativas a las localidades, ya sea con la finalid ad de fortalecer la participacin poltica, lograr eficiencia estatal o para buscar la gobernabilidad. En algunos pases latinoamericanos como Colombia, Ch ile, Argentina,
Brasil, Costa Rica se han impulado procesos de descentralizacin con el fin de racionalizar la actividad estatal y,
precisamente, contribuir a la gobernabilidad .
En Venezuela la Comisin para la Reforma del Estado (COPRE) implement la descentralizacin en 1988
como una forma de superar el modelo estado cntrico, caractersitico de las ltimas dcadas en el pas. El proceso no estuvo acompaado por cambios constitucionales, lo que condujo a conflictos entre diversas normas y al consiguiente retraso en la implementacin de las nuevas polticas. E l ejercicio descentralizador se est desarrollando
principalmente a nivel poltico, por ejemplo, en los municipios de Chacao, Baruta, El Hatillo y Libertador, que pertenecen al Area Metropolitana Interna de Caracas. As, el proceso descentralizador se vive con diferencias marcadas resultantes del tipo de administracin implementada desde la alcalda, la mayor o menor disponibilidad de
resursos econmicos y humanos, la poblacin y la pobreza.
Palabras clave: Descentralizacin, eficiencia, eficacia, equidad , participacin , gobernabilidad, ciudadana
ABSTRACT
D ecentrali zation is one of the mechanisms by which the central State transfers poltical and administrative
competences to the localities, sometimes with the purpose of strenghtening political participation, to achieve state
efficiency of to look for gobernabili ty. In sorne Latin American countries such as Colombia, Chile, Argentina,
Brasil, Costa Rica have been decentralization processes impulsed to rationalize the public activity and, precisely, to
contribute to gobernabi lity.
In Venezuela the Comission for the State Reform (COPRE) implemented the decentralization in 1988 as a way
of excelling the centric state model, characteristic of the last decades in the country. This process was not acompanied
by constitutional changes, what drived to conflicts between several norms and the consequent del ay of the new policies
implementation. The decentralization is being developed mainly at the politicallevel, for example, in the Chacao,
Baruta, E l Hatillo and Libertador municipalities, which belong to the Intern Metropolitan Area of Caracas. So, the
decentralization process is lived with pronounced differences as a result of the kind of administration implemented
from the mayoralty, the high or less availability of human and economic resources, the population and the poverty.
Key words : Decentralization, Efficiency, Efficacy, Equity, Participation, Gobernability, Citizenship.

Jacobo Borges y Luis Guevara Moreno