FERNANDO

REZENDE

COLEO FRUM

Economista e professor na escola

&IRB

Brasileira de Administrao Pblica

e de Empresas - EBAPE, Fundao
Getulio Vargas. Ex-presidente
Instituto

de

Pesquisa

do

FERNANDO

REZENDE

Econmica

Aplicada - IPEA. Autor de vrios

livros e artigos publicados no Brasil
e no exterior, destacando-se, entre os
mais recentes: A Poltica e a Economia
da Despesa Pblica,

de 2015, e O

Federalismo Brasileiro em seu Labirinto,

de 2013, ambos pela editora

CONFLITOS

FEDERATIVOS

ESPERANAS E FRUSTRAES - EM BUSCA

DE NOVOS CAMINHOS PARA A SOLUO

da

Fundao Getulio Vargas.

Belo Horizonte

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EDITORA

2016

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Coodellador da CDleo
Edilberto Carlos Pontes Lima

..,

COLEO FRUM

&IRB

@2016 Editora Frum LIda.

proibida

a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,

inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.
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Rezende, Fernando
Conflitos federativos: esperanas e frustraes - Em busca de novos caminhos para
a soluo / Fernando Rezende. - Belo Horizonte: Frum, 2016. - (Coleo Frum IRB).
128 p.
ISBN: 978-85-450-0150-8
1. Direito tributrio. 2. Direito pblico. 3. Administrao pblica. 4. Federao
brasileira. 5. Guerra fiscaL 6. Autonomia financeira. I. Ttulo. 11.Srie.

2016-62

CDD343.04
CDU 336.2

Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de

Normas Tcnicas (ABNT):
REZENDE, Fernando. Conflitos federativos: esperanas e frustraes - Em busca de novos caminhos
para a soluo. Belo Horizonte: Frum, 2016. 128 p. lSBN 978-85-450-0150-8.

DA COLEO

o Instituto Rui Barbosa a Casa do Conhecimento dos Tribunais

de Contas brasileiros. Como tal, entre suas finalidades esto publicar
e divulgar obras nas muitas reas de atuao do controle externo. Ao
somar esforos com a Editora Frum, de reputao incontestvel na
publicao de livros e peridicos em direito, controle e administrao
pblica, o IRB consolida seus objetivos e d um passo decisivo como
instituio criadora e disseminadora de pensamento .
A insero dos Tribunais de Contas na discusso dos grandes
temas da vida nacional, notadamente os que tangenciam o controle,
imprescindvel. As Cortes de Contas so depositrias de uma grande
gama de dados, informaes e conhecimento, sendo de grande interesse
social que propaguem o saber.
Essa coleo, que se inicia to bem, com o trabalho de um dos
mais renomados estudiosos das finanas pblicas brasileiras, o prof.
Fernando Rezende, ex-presidente do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA)e atualmente pesquisador da Fundao Getulio Vargas
(FGV), constituir-se- um meio importantssimo para divulgar as reflexes de interesse do controle.
Trata de tema muito caro aos tribunais de contas, o federalismo.
que, mesmo no existindo hierarquia entre os entes federados, deve
haver cooperao e coordenao. Os Tribunais de Contas, nesse quadro,
no se subordinam a nenhum outro. Mas cooperam, aprendem uns com
os outros. Experincias exitosas realizadas em um Estado so difundidas e apreendidas pelos demais. Eventuais erros podem ser evitados.
uma das principais vantagens do federalismo que une, nas palavras
de Tocqueville, as vantagens da grandeza e da pequenez das naes:
"livre como uma pequena nao e respeitada como uma grande".

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CAPTULO 1

LIES DA HISTRIA

1.1 Introduo
A histria do nosso federalismo rica em ensinamentos para o debate atual sobre a crise federativa e a busca de solues para os conflitos
que inviabilizam o encaminhamento de reformas indispensveis para o
desenvolvimento nacional. Nos cento e cinquenta anos de vigncia desse
regime, a federao brasileira atravessou vrias crises, sempre associadas
alternncia de ciclos polticos marcados pela transio do autoritarismo
para a democracia. A crise atual diferente. a primeira vez que assistimos
a uma forte centralizao do poder em plena democracia.
No obstante o ineditismo da situao atual, as lies da histria
oferecem contribuio relevante ao debate sobre os problemas hoje enfrentados por nossa federao, bem como para a elaborao de proposies
de reforma, que tenham por objetivo promover o equilbrio federativo e
ampliar oportunidades de desenvolvimento do pas. O propsito deste
captulo trazer tona aspectos importantes dessa histria.

1.2 Centralizao e descentralizao: um. conflito no

resolvido
1.2.1Primrdios
Desde os primrdios da formao da nao brasileira, o conflito
entre os defensores do reforo do poder central e os que propugnavam
maior descentralizao do poder dominou os debates sobre o regime
mais adequado ao Brasil. Um golpe de fora encerrou a disputa naquele
momento, com a dissoluo da Assembleia Constituinte e a promulgao

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CONFUTOS

FEDERATIVOS,

ESPERANAS

E FRUSTRAES

_ EM BUSCA DE

NOVOS

CAMINHOS

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da Constituio outorgada pelo Imperador, em 1824, mas esse conflito

nunca foi devidamente resolvido.
Um dos principais argumentos esgrimidos pelos defensores da centralizao, poca e sucessivamente na vigncia de regimes autoritrios,
foi a necessidade de dotar o governo central de condies para promover
as reformas sociais requeridas para combater as desigualdades, dado o
carter conservador das elites polticas que governavam as regies mais
desenvolvidas. Como a soluo para os conflitos era sempre imposta pela
fora, os perdedores recolhiam as armas e aguardavam nova oportunidade
para voltarem carga. No se construa, portanto, trajetria que tendesse
ao equilbrio. Ao contrrio, mudanas ocorriam sempre de maneira brusca
e em momentos de rupturas institucionais, com o pndulo que registrava
a situao vivenada em cada momento, com respeito repartio de
poderes, oscilando de um extremo a outro.
Por ocasio da independna, a unidade naonal tambm era questo central no debate, que, sob outra perspectiva, se manifestou ao longo
da histria na forma de conflitos e demandas por medidas para reduzir
as disparidades econmicas regionais.
A primeira reao soluo imposta em 1824veio com a renncia
de Pedro I. Naquele momento, com as foras renovadas, os defensores da
autonomia das provncias obtiveram algumas vitrias, tanto no campo poltico quanto no financeiro. Embora no tivessem emplacado poca uma
monarquia federativa de fato, como previa a proposta preliminarmente
aprovada na Cmara de Deputados (DOLHNIKOFF, 2005, p. 55), o Ato
Adicional de 1834transferiu s provncias uma srie de pequenos impostos antes cobrados pelo governo central e a competncia para tributar as
transaes internas. A criao das Assembleias Provinciais e os poderes a
elas atribudos no campo fiscaPpromoveram significativa descentralizao
do poder, inclusive entregando s provnas a responsabilidade para organizar e controlar o poder local. A defesa da autonomia provincial pelos
liberais foi acompanhada do empenho em neutralizar o poder municipal,
tendo o Ato Adicional subordinado as Cmaras Municipais ao Legislativo
estadual. As Assembleias deveriam aprovar as posturas munipais e os
oramentos dos municpios (DOLHNIKOFF, 2005,p. 118-119).
Mas os ganhos obtidos naquele momento foram efmeros. Nas dcadas seguintes, novas leis que interpretaram o disposto no Ato Adional
reverteram a descentralizao do poder poltico instaurando o que veio
a ser chamado de regresso. A ecloso de rebelies armadas em distintas

cAPiruLO
1
UES DA HJSTRIA

partes do Imprio teria contribudo para o fortalecimento do poder central

no Segundo Reinado, sem que as medidas adotadas para isso tivessem,
todavia, reduzido os ganhos obtidos pelas provncias em matria fiscal/
inaugurando situao que voltou a se repetir em outros momentos de
reverso do pndulo.3
A centralizao do controle sobre o Judicirio foi o meio utilizado
pelo governo central para recuperar as perdas sofridas no campo poltico. Com a reforma do Cdigo do Processo, o governo central retomou o
controle sobre a interpretao das leis, substituindo os juzes de paz por
funcionrios nomeados por ele, de forma a evitar a influncia das oligarquias locais nessa rea. O objetivo da centralizao do controle sobre o
Judicirio era reduzir a influncia das provncias sobre os governos locais
e garantir o carter universal das leis (COSER,p. 261).
A crise do final do sculo XIXcontribuiu para o enfraquecimento do
Imprio e o ressurgimento dos movimentos que demandavam a autonomia
regional e a adoo do regime republicano. O centralismo instaurado por
um golpe de fora em 1824foi derrubado por outro golpe de fora em 1889.
Sem maior resistncia, o Imprio foi derrubado e instalado um governo
provisrio chefiado pelo Marechal Deodoro, que definiu as regras a serem
adotadas para escrever a nova Constituio.

1.2.2 Desdobramentos
Sob outra perspectiva, a comparao dos ndices de cresrnento
econmico registrados pelo Brasil durante o Imprio com os alcanados
durante o primeiro perodo republicano suscita a questo da contribuio
de um regime descentralizado para o desenvolvimento. Durante o regime imperial, a renda per capita dos brasileiros teria ficado praticamente
estagnada, contrastando com um cresmento anual mdio, ainda que modesto, de 0,9%ao longo dos trinta anos de durao da Primeira Repblica
(FRANCO; LAGO, 2012).
Da no se deduz, entretanto, que existe relao de causa e efeito
entre o regime poltico dominante e o desempenho da economia. O contexto internacional, assim corno o ambiente interno, exerce forte influncia
no apenas no tocante conjuntura econmica, mas tambm no que diz

Cabia a elas determinar as receitas e despesas municipais e estaduais, bem corno os impostos
a serem cobrados para financi-las. Cabia, ainda, legislar sobre servios, pblicos, pessoal,
fiscalizar a execuo do oramento e exercer o controle das contas pblicas. Prover a segurana
pblica, o ensino bsico, etc. (DOLHNIKOFF, 2005, p. 99-100).

Acompanhando
a expanso econmica das provncias e a ampliao das bases tributrias, as
receitas apresentaram alto crescimento. Entre 1835-1836 e 1869-1870, a receita de Minas Gerais
cresceu sete vezes; no Maranho, cinco vezes; e, na Bahia, trs vezes - crescimentos maiores
que a inflao de 130% no perodo (DOLHNIKOFF, 2005, p. 165).
O regresso conservador
no alterou a diviso de receitas e a autonomia
tributria e
oramentria. A reforma tarifria de Alves Branco aumentou a receita do governo central, mas
no reviu a autonomia nessa rea concedida pelo Ato Adicional (DOLHNIKOFF, 2005, p. 170).

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- EM BUSCA

DE NOVOS

CAMINHOS

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respeito ao posicionamento do pas no mundo. Numa economia fechada

competio internacional, a centralizao tende a oferecer resultados
expressivos, como atestam experincias vividas nos interregnos em que
regimes autoritrios promoveram a industrializao do pas e este registrou
os melhores momentos de sua histria em matria de crescimento econmico. Porm, a combinao de regimes polticos marcados por forte descentralizao do poder com uma economia exposta a influncias externas
pode encontrar dificuldades para sustentar bons resultados, especialmente
quando a conjuntura internacional desfavorvel.
Com efeito, a observao das taxas mdias de crescimento anual do
PIE ao longo de todo o sculo XX,compiladas por Santos (2012),deixa claro
que os resultados em termos de crescimento econmico tiveram pouco a ver
com o regime poltico dominante no momento. Nas trs primeiras dcadas
daquele sculo, durante a vigncia da primeira repblica, o crescimento
do PIE brasileiro ficou, na mdia, pouco acima dos 4% anuais. Nas duas
dcadas seguintes, quando na maior parte do tempo o Brasil esteve dominado pelo autoritarismo, o crescimento mdio do PIE subiu para cerca de
5%, ndice esse superado por larga margem na dcada de 1950,durante o
segundo perodo republicano, quando o crescimento anual mdio do PIE
ficou pouco acima de 7%. Esse ndice s foi superado na dcada de 1970,
no auge do centralismo promovido pelo regime militar, voltando a ficar
abaixo dos ndices registrados na Primeira Repblica, aps a redemocratizao promovida nas dcadas finais do sculo passado:4
Na verdade, o que pode fazer a diferena, em qualquer caso,
a existncia ou no de uma estratgia. Nesse caso, o bom desempenho
econmico que marcou as dcadas de 1950e 1970pode ser atribudo tambm existncia de um projeto nacional de desenvolvimento apoiado na
industrializao do pas, que era objeto de efetivo planejamento e contava
com burocracia competente para execut-lo. Em contrapartida, o fracasso
registrado aps a redemocratizao concorre para a defesa da tese de que
a existncia de um projeto nacional ainda mais importante em momentos
de descentralizao do poder e de insero do pas na economia global,
quando uma estratgia de desenvolvimento ainda mais necessria para
articular as iniciativas requeridas para promover o crescimento da economia nacional.
Ademais, a relao do regime poltico com o desenvolvimento
envolve outra questo importante: como medir o desenvolvimento. Um
dos argumentos utilizados para defender a centralizao do poder na
histria brasileira apoia-se na tese de que ela necessria para promover

O autor cita como fonte dos dados utilizados texto de Rgis Bonelli: Ensaios sobre Politica
Econmica e Industrializao do Brasil (BONELLI, 1996).

LIES

CAPTULO
DA HISTRIA

as reformas sociais que concorrem para que todos tenham acesso aos
benefcios do progresso econmico. Reformas sociais foram de fato promovidas durante o perodo Vargas e por ocasio do regime militar, mas,
aparentemente, o principal resultado dessas reformas foi construir alianas
para sustentar o poder, e no para distribuir de forma mais equitativa os
frutos do progresso. Sob esse prisma, o trabalho aludido de Santos mostra
que: a desigualdade medida pelo ndice de Gini cresceu entre 1960e 1990
e a pequena reduo registrada a partir de ento no chegou a ser muito
significativa.
No captulo das desigualdades, outro elemento que precisa ser levado em conta a dimenso regional dessa questo. E esse um aspecto
de grande relevncia para o debate sobre o federalismo. A questo de se
a unio do territrio teria sido preservada sem a contribuio do Imprio,
com base apenas no sentimento de nacionalidade incutido nos habitantes
da colnia, no parece combinar com os fortes conflitos que eclodiram durante o Imprio e se repetiram nos primeiros anos do perodo republicano.
Esses conflitos expressaram, ao mesmo tempo, a insatisfao de algumas
regies com a perda de autonomia e as rivalidades associadas percepo
de acentuadas diferenas nas condies de vida de seus habitantes.
De todo modo, a principal concluso com respeito a essa questo
que a complexidade das relaes entre centralizao, descentralizao
e desenvolvimento no pode ser compreendida de modo simplista. Tal
tarefa requer estudos aprofundados e base emprica slida para explorar
em detalhes as razes subjacentes'ao ocorrido em cada perodo.

1.3 O modelo federalista de 1891- por que no se

sustentou?
O golpe que ps fim ao Imprio ocorreu sem maiores incidentes. As
lideranas republicanas que defendiam o fim da monarquia se juntaram
aos adeptos do federalismo para promover a mudana de regime, mas no
havia consenso com respeito ao que viria. A repblica federativa s veio a
ser adotada com a promulgao da Constituio de 1891.
Os excessos reivindicados pelos que defendiam um regime altamente descentralizado foram temperados com as posies defendidas por Rui
Barbosa, que defendia a necessidade de manter um governo federal forte
para lidar com a acentuada disparidade socioeconmica que marcava a
realidade da jovem nao brasileira. Adepto do modelo norte-americano,
Rui Barbosa defendia maior equilbrio na repartio de poderes, responsabilidades e recursos entre governo federal e estados, o que acabou
predominando no texto constitucional.

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CAPITULO 1
LIES DA HISTRIA
ESPERANAS

E FRUSTRAES

- EM BUSCA DE NOVOS CAMINHOS

Sob forte influncia do movimento federalista, a constituinte que

escreveu a Carta de 1891 deu forte impulso descentralizao. No campo
poltico, a nova Carta inaugurou modelo nico na histria, em que as regras
eleitorais deixaram de ser uniformes em todo o pas, seguindo o modelo
norte-americano, defndido por Rui Barbosa.
As constituies estaduais passavam a definir o processo de escolha
dos governadores, a durao do mandato e a prpria denominao do
titular do cargo. E no havia simetria nessas regras. A durao dos mandatos, assim como critrios adotados nas eleies, variava entre estados
(NICOLAU,2012, p. 48). Tambm cabia s constituies estaduais organizar
o processo eleitoral nos municpios e definir os poderes a eles atribudos
no campo tributrio, obervada a autonomia municipal em tudo quanto
respeitasse seu peculiar interesse.5
A representao no Congresso NacionaI assegurava grande influncia dos governadores na poltica nacional, e a representao estadual proporcional s respectivas populaes guardava os interesses dos estados
mais desenvolvidos e mais populosos na Cmara dos Deputados.
A reforma fiscal comps a outra perna do reforo do poder estadual. A competncia para tributar exportaes, propriedades urbana e
rural, atividades rotuladas como indstrias e profisses foi atribuda aos
estados, que assim puderam incrementar significativamente sua fatia no
bolo fiscal. Engordada pelo imposto de exportao, que contribua com
40% do total, a participao dos estados no total das receitas tributrias
subiu significativamente.
A descentralizao fiscal alcanava todas as regies, mas beneficiava
principalmente os estados que concentravam o grosso das exportaes
nacionais. Mudanas na pauta de exportao, provocadas por crises internacionais e perda de competitividade de alguns produtos, afetavam a
base tributria de alguns, principalmente os localizados nas regies Norte
e Nordeste, e tambm contribuam para gerar instabilidade e desequilbrios na capacidade fiscal dos estados, o que no fomentava a unio dos
interesses estaduais e o fortalecimento da federao.
A descentralizao do poder e dos recursos fiscaispromovida nesse
perodo alimentava rivalidades e descontentamentos entre estados e diferentes grupos da populao, principalmente aqueles que enfrentavam
maiores dificuldades para ter acesso a melhores servios pblicos. O descontentamento cresceu medida que, no final da dcada de vinte e na que
se seguiu, a crise econmica que assolou o mundo repercutiu fortemente
no Brasil gerando ambiente propcio mudana do regime.

Segundo Carvalho (1996, p. 41), em alguns estados, a autonomia

numa antecipao do que veio a ocorrer em 1988.

foi estendida

...

aos municpios,

Em retrospecto, possvel arguir que as enormes disparidades regionais e sociais que o Brasil exibia naquele momento no prenunciavam
bom augrio para a adoo de um regime federativo como o concebido
em 1891. Com a ecloso da crise, estava criado o ambiente para fortalecer
a posio daqueles que defendiam que a centralizao era necessria para
promover reformas modernizadoras.

1.4 As oscilaes do pndulo

Como aconteceu ao longo de nossa histria, a ocorrncia de crises
econmicas gera uma crise poltica, que muda a correlao de foras preexistentes e abala os alicerces do grupo que detm o poder. Enfraquecidas,
as foras que sustentavam o regime vigente foram afastadas do poder por
novo golpe de fora, desta vez, desferido pelos que defendiam a centralizao do poder amparados no discurso de que ela era necessria para
promover as reformas sociais.
Com a ascenso de Vargas, a situao mudou radicalmente no campo
poltico. Os Legislativos federal, estadual e municipal foram dissolvidos, e
os governadores dos estados foram substitudos por interventores nomeados pelo governo central. Os detentores do poder executivo municipal
tambm foram afastados e sub15titudospor interventores nomeados pelo
interventor estadual. Como destacou Nicolau (2012, p. 74), foi a primeira
vez, desde a Constituio de 1824, que polticos no eleitos ocuparam o
poder na sua plenitude.
A promulgao da Constituio de 1934 propiciou breve interregno no processo de centralizao poltica, ao restaurar eleies para
os Legislativos federal e estadual e atribuir a este a responsabilidade de
eleger os governadores, o que foi de novo abolido com a instaurao do
Estado Novo, em 1937. Nesse perodo, o grau de centralizao do poder
alcanou nveis nunca alcanados, maiores do que o que vigia durante o
Imprio (CARVALHO, 1996, p. 47).
No entanto, na rea fiscal, reproduzindo o que j havia ocorrido no
segundo perodo imperial, a centralizao do poder poltico pde conviver
com alguma descentralizao tributria, mas, nesse momento, beneficiando principalmente os municpios. Como a crise internacional derrubou
a arrecadao dos impostos sobre o comrcio exterior, a receita estadual
passou a depender da tributao das vendas internas por meio da criao
do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC),pois a competncia para
tributar as propriedades urbana e rural foi transferida aos municpios.
Caso fizessem uso da competncia para criar outros tributos, que no os
discriminados no texto constitucional (a chamada competncia residual), os
estados deveriam entregar 30% ao governo federal e 20% aos municpios.

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CAMINHOS

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Para estes, os estados deveriam entregar ainda 50%da receita do imposto

sobre indstrias e profisses.6
interessante notar que a combinao de centralizao do poder
com preservao, e at mesmo ampliao, da descentralizao fiscal se
repete ao longo da alternncia dos ciclos polticos, com este destaque: em
qualquer caso, com nica exceo a ser abordada adiante, os maiores beneficirios so os municpios. Esse arranjo particular parece refletir o padro
construdo durante a formao do Imprio, em que o regime monrquico
teria seguido o caminho percorrido durante o regime colonial, no qual
a relao do governo central com o poder local era forte. Dessa forma, o
relacionamento direto com os municpios poderia servir de contraponto
a eventuais divergncias das provncias com respeito a medidas adotadas
pelo governo central.
A observao feita (sobre crises econmicas desencadearem crises
polticas que erodem as bases de sustentao do poder) aplica-se ao longo
de nossa histria, moldando as caractersticas de nosso federalismo. O
processo de industrializao do Brasil, comandado pelo Estado e apoiado em importante esforo de planejamento? e de formao de quadros
tcnicos competentes para gerenciar a mquina estatal, contribuiu para
significativos avanos em termos de crescimento econmico, ao mesmo
tempo em que vrias medidas adotadas nas reas trabalhistas e previdencirias trouxeram avanos no campo social. A taxa mdia de crescimento
econmico do pas na dcada de trinta foi da ordem de 4%,mas a escalada
da Segunda Guerra Mundial repercutiu no comrcio internacional e criou
maiores dificuldades para a sustentao do crescimento, abrindo espao
para a reativao das presses de movimentos liberais por redemocratizao do poder.
O Cdigo Eleitoral de 1932encampou vrias mudanas defendidas
pelos liberais que apoiaram a candidatura de Vargas s eleies presidenciais de 1930,como a extenso do direito de voto s mulheres, o voto
secreto, a adoo da representao proporcional e a obrigatoriedade do
registro de partidos e candidatos antes das eleies, mudanas complementadas em 1934 com a obrigatoriedade do alistamento e do voto e a
reduo para 18 anos da idade mnima para votar (NICOLAU, 2012,p. 74
e 77). Em decorrncia, o tamanho do eleitorado cresceu substancialmente,
ao mesmo tempo em que crescia a concentrao regional da participao
de eleitores em relao populao estadual.

Em 1938, a participao dos estados na repartio

de 10,9% (CARVALHO, 1996, p. 47).
Para urna anlise da evoluo do planejamento

do bolo fiscal foi de 32,6%, e a dos municpios,

no Brasil, consulte-se Rezende (2010).

LIES

DA

HISTRIA

O retorno democracia, em 1946, no trouxe resultados para o

federalismo equivalentes ao que ocorreu em 1889. O crescimento do
eleitorado foi acompanhado da formao de partidos nacionais que no
estavam inteiramente sob o controle dos governadores (CARVALHO,1996,
p. 49). A restaurao do federalismo se manifestou com clareza no campo
fiscal, particularmente na ampliao do regime de partilha de receitas que,
mais uma vez, beneficiou os municpios. No houve grandes mudanas
na repartio do poder tributrio. Os estados mantiveram a competncia
para tributar as vendas internas e as exportaes, mas perderam o Imposto
sobre Indstrias e Profisses, entregue aos municpios. Estes tambm passaram a receber 10% do Imposto de Renda, percentual aumentado para
15%alguns anos depois. Estados e municpios tambm passaram a receber
60% do montante arrecadado pelos impostos nicos sobre combustveis,
lubrificantes e energia eltrica, de competnca federal.
A participao dos estados e municpios no bolo fiscal cresceu
acentuadamente em razo dessas mudanas; contudo, isso no se refletiu
em maior poder estadual. Em 1960, a participao do governo federal
no bolo fiscal (receita disponvel) reduziu-se a pouco mais da metade,
refletindo o efeito das transferncias, ao passo que a participao dos
estados alcanou 34,1% - a dos municpios ficou em 6,4%. No entanto,
mediante continuidade de um planejamento centralizado e apoiado na
qualidade tcnica da burocracia, o governo central mantinha o poder
sobre as polticas nacionais, que era reforado pela atuao de empresas
estatais. Portanto, o retorno democracia devolveu autonomia poltica
aos estados e municpios, embora o controle sobre as polticas nacionais
de desenvolvimento no abrisse maior espao ao reforo do federalismo,
apesar da maior descentralizao fiscal.
O pndulo retornou com fora em 1965,no bojo de urna nova crise
econmica e poltica, a qual criou condies para a instalao do regime
militar. Nessa ocasio, um fato pouco explorado fez com que ocorresse
importante mudana no padro da descentralizao fiscal.Antes da ecloso
do movimento que deu origem ao regime militar, o Ministrio da Fazenda
encomendou a uma comisso formada por eminentes profissionais do
Direito Tributrio a tarefa de realizar amplo estudo voltado elaborao
de propostas para a reforma desse ministrio, resultando em proposta
de reforma fiscal abrangente. Os trabalhos dessa comisso se encerraram
j durante a vigncia do novo regime, que adotou praticamente a totalidade das suas propostas na Emenda Constitucional n 18, de 1965, e na
Constituio de 1967.
A centralizao do poder contou com a suspenso das eleies
diretas para governadores e prefeitos das capitais e reforma partidria
que assegurava o controle do poder Executivo sobre o Legislativo.
diferena das mudanas anteriormente promovidas no campo fiscal, a

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- EM BUSCA DE NOVOS CAMINHOS

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implementaao das propostas elaboradas pela citada comisso beneficiou

principalmente os estados. Foram mnimas as modificaes introduzidas
na competncia tributria do governo federal, onde o que ocorreu de mais
significativo foi a substituio do antigo Imposto de Consumo pelo Imposto
sobre a Produo Industrial (IPI).
.
Os estados, ao contrrio, receberam a competncia para aplicar
Imposto de base ampla sobre valor adicionado no processo de circulao
de mercadorias, o ICM, alm de passarem a receber 10% da receita dos
impostos federais (mesmo percentual que j era transferido aos municpios). Ademais, 40% da receita federal oriunda dos impostos nicos
sobre combustveis e lubrificantes eram entregues aos estados, ficando os
municpios com 20% do arrecadado pelos referidos impostos. No terreno
das competncias tributrias, os municpios substituram o imposto sobre
ind~strias e_profissespelo imposto sobre a prestao de servios, o que,
na epoca, nao representava mudana significativa.
Estados e municpios ganharam 90% da receita do imposto sobre
minerais e 70%da receita do imposto sobre transporte, com repartio entre
eles definida em lei. A atribuio do poder de reter o IR cobrado na fonte
de seus servidores aos estados e a incluso do IPI na base de clculo do
ICM tambm fizeram parte das medidas para aumentar a receita estadual.
A reforma de 1965 ampliou a peculiaridade das mudanas na relao
do federalismo com as alternncias do ciclo poltico, ao ampliar a descentralizao fiscal em novo perodo de forte centralizao poltica, dessa
feita, todavia, divergindo das mudanas anteriores, no s com respeito
ao alcance dessa descentralizao, mas tambm quanto ao fato de se ter
privilegiado o reforo dos estados e institudo regime de transferncias
voltado reduo das disparidades de capacidade fiscal entre eles.
Diferentemente do ocorrido no perodo anterior de suspenso da
democr~cia, as eleies municipais foram mantidas - exceo das capitais
estaduais e de alguns municpios classificados como relevantes luz da
s:~rana nacional. A organizao dos municpios manteve-se na competencIa dos estados, mas eles tiverem ampliada sua autonomia em matria
fiscal. Como a grande maioria dos municpios dependia de transferncias
federais e a reforma partidria propiciava que eles fossem controlados
pelo partido governista, o governo federal controlava diretamente os governadores e, indiretamente, dispunha de meios para controlar a atuao
dos ~unic~ios. Com essa singular combinao, a centralizao do poder
podIa conVIVercom forte dose de descentralizao fiscal.
.0 reforo.do,Planejamento centralizado, a ampliao de empresas
estataIs e a continmdade do aperfeioamento da burocracia federal completavam os meios disponveis para conciliar a centralizao do poder
com a descentralizao fiscal. A reduo - metade - dos recursos dos
fundos constitucionais (FPEe FPM) e a supresso da liberdade para dispor

CAPTULO I
LIES DA HISTRIA

27

dos seus recursos, estabelecidas, em 1969, juntamente com a criao da

Secretaria de Articulao com Estados e Municpios (SAREM),no mbito
do sistema nacional de planejamento e oramento, contribuam para que
estados e municpios se constitussem em braos que ajudavam o governo
federal a implementar polticas nacionais de desenvolvimento. Por meio
das estatais federais, o governo federal controlava a atuao das estatais
estaduais, especialmente no tocante aos investimentos em infraestrutura,
inclusive a urbana.
Nesse processo, a conformao de nosso federalismo foi adquirindo
acentuadas deformaes. A descentralizao fiscal deixa de ser medida
relevante para aferir a descentralizao do poder, pois o que importa o
controle que o governo central exerce sobre o uso dos recursos do Estado
por meio de planejamento centralizado, vmculao de receitas, controle
sobre os oramentos e reproduo mimtica da estrutura administrativa do
governo federal nos estados, bem como nos municpios. A descentralizao
das receitas fiscais no acompanhada da descentralizao do poder para
decidir livremente sobre o seu uso. As competncias relevantes permanecem em mos do governo federal, reduzindo o espao reservado a estados
e municpios para fazer uso de suas prprias competncias.
A reforma poltica promovida na segunda metade da dcada de
setenta, por meio do pacote de abril de 1977, agregou outro importante
elemento para manter a centralizao do poder no momento em que o regime militar j denotava sinais de enfraquecimento. Aproveitando o recesso
do Congresso, decretado pelo Ato Complementar n 102, de 1 de abril de
1977, o governo promoveu duas mudanas importantes com a edio da
Emenda Constitucional n 8, de 14 de abril de 1977: alterou a proporcionalidade da representao dos estados na Cmara dos Deputados, com a
introduo do mnimo de seis e mximo de 55 representantes por estado;
estabeleceu eleio indireta para o Senado de um dos dois representantes
a serem eleitos, quando a renovao fosse de dois teros dos senadores.
O desequilbrio na representao poltica e a mudana na eleio
para o Senado visavam assegurar o controle do governo sobre o Congresso,
dado que a oposio tinha maior presena nos estados mais desenvolvidos do Sul e do Sudeste. Adicionalmente, contribuam para reforar as
relaes do poder central com os estados das demais regies por meio de '
transferncias oramentrias e atuao das empresas estatais e rgos de
promoo do desenvolvimento regional. O impacto dessa mudana na
federao foi significativo, embora no tenha sido considerado no debate
e nas mudanas que se seguiram ao fim do regime militar, como veremos.
Exemplo importante da negligncia dispensada a essa mudana foi a ampliao desse desequilbrio por meio de nova EC aprovada j no incio da
Nova Repblica, que elevou o mnimo de representantes estaduais para
oito e o mximo para 60 (EC n 25, de 15 de maio de 1985).

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- EM BUSCA

DE NOVOS

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A lenta e gradual transio para o novo perodo de vigncia da

democracia reavivou demandas por des~ntralizao e diminuio
da interveno federal nos oramentos estaduais. Em 1980, a Emenda
Constitucional n 17, de 2 de dezembro, iniciou perodo de sucessivas
mudanas voltadas a aumentar a receita de estados e municpios, centradas no aumento do percentual das receitas federais a serem transferidas
a estados e municpios. Naquele momento, o percentual do IR e do IPI
incorporado aos fundos constitucionais subiu para 24% (11 % para o FPE e
para o FPM, e 2% para o Fundo Especial). Esse percentual foi novamente
aumentado para 32%, em 1983, e para 33, em 1985 -14% para os estados,
17% para os municpios, e 2% para o Fundo EspeciaL
A demanda dos estados por acesso a maiores receitas contrasta com
o pouco caso dispensado s decises de gasto. Ainda em 1983 (ECn 24, de
1 de dezembro de 1983), foi estabelecida a obrigatoriedade de aplicao
de pelo menos 25% da receita estadual e municipal de impostos educao, reintroduzindo prtica de interveno nos oramentos dos governos
subnacionais inaugurada em 1934 e interrompida em 1967 pelo regime
militar. Essa medida refora a tese de que o controle do oramento forma
mais efetiva de centralizao do poder do que a centralizao das receitas.
A crise econmica dos anos oitenta motivou a adoo de novas
medidas no campo tributrio. Em face da disputa entre estados pela apropriao da parcela da receita do ICM oriunda da tributao do comrcio
interestadual, o governo federal apoiou a adoo de sucessivas resolues
do Senado Federal a fim de reduzir a alquota cobrada no estado de origem das vendas interestaduais, de forma a ampliar a parcela do imposto
arrecadada no estado de destino. Num contexto em que a crise econmica
encolhia a base do FPE, a opo para atender a presses dos estados menos
desenvolvidos foi transferir, por via da reduo das alquotas interestaduais, parte da receita do imposto estadual cobrado no comrcio interno
dos estados industrializados para os demais.
Essa medida consolidou a diviso dos interesses estaduais em matria tributria em dois blocos. De um lado, os estados do Norte, Nordeste e
Centro-Oeste se beneficiaram dela, e, de outro, os estados do Sul e Sudeste
saram prejudicados. O foco exclusivo do debate federativo na redistribuio de receitas permitiu que o governo federal se beneficiasse disso,
tanto do ponto de vista fiscal quanto poltico. A mudana nas regras para
a eleio do Senado assegurava maioria suficiente na referida casa para
aprovar sucessivas resolues que ampliaram o diferencial de alquotas
aplicadas ao comrcio interestadual, contribuindo para estreitar as relaes
dos estados beneficiados com o poder central e criar ambiente de conflitos
e antagonismos entre os estados. O controle da poltica nacional ganhou
o reforo da maioria dos estados e contribuiu para o enfraquecimento da
federao.

I 29

Outro ator importante na cena poltica nacional no assistiu passivamente aos fatos apontados; refiro-me aos municpios. A dependncia da
grande maioria dos municpios do FPM contribuiu para que eles concentrassem suas demandas no aumento do percentual dos impostos federais
incorporado a esse fundo e na adoo de novas regras para o rateio da
participao dos municpios na receita estadual. O FPM ficou maior do que
o FPE, e a repartio da cota municipal do ICM foi alterada para limitar
em 75% a parcela repartida, segundo o valor adicionado, e distribuir o
restante, segundo o disposto em lei estaduaLSA relao do governo federal
com os municpios se fortaleceu pelo controle da sua vida financeira (FPM
e oramentos), ao passo que os grandes municpios, inclusive as capitais,
enfrentavam maiores dificuldades em face do impacto da crise econmica
na receita estadual e da reduo da sua parcela do ICM.

1.5 A questo municipal - o poder local na formao da

nao brasileira
A importncia das vilas no perodo colonial teria contribudo para
conformar o perfil do federalismo brasileiro nos vrios momentos de
transio de um regime centralizado para a democracia. Na colnia, a
organizao poltico-administrativa do pas compunha-se das vilas, das
provncias e do poder central, o que se manteve durante praticamente todo
o perodo imperial. Talvez por isso, durante as transformaes ocorridas
no regime republicano, a autonomia municipal esteve expressamente mencionada, em todas as Constituies promulgadas desde ento, culminando
com a opo, adotada em 1988, de atribuir aos municpios status de entes
federados, em p de igualdade com a posio dos estados na federao.
Na Primeira Repblica, como vimos, a organizao dos municpios,
assim como os poderes a eles reservados, ficou a cargo das constituies
estaduais, mas isso no parece ter afetado significativamente a autonomia
municipal, nem sua importncia na prestao de servios s populaes
locais. As eleies para o Legislativo municipal j eram prtica usual na
colnia, e foram mantidas no perodo imperial (NICOLAU, p. 21). Afora
a efmera experincia promovida pelo Ato Adicional de 1834, o poder das
provncias era limitado, e o poder local atuava como brao importante do
governo central nas pores mais remotas do territrio nacional. Dado
que revela a fora do poder local, no contexto de ampliao da autonomia
estadual, o aumento de sua participao no bolo fiscal, que, no incio da
Primeira Repblica (1907), subiu para 8,8%, quatro pontos percentuais a
mais do que detinha em meados de 1880 (CARVALHO, 1996, p. 42).

EC

nO

17, de 1980.

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A posio dos municpios no federalismo brasileiro, especialmente

no que diz respeito a seu relacionamento com os estados, parece estar
a merecer exame mais aprofundado, entre outros aspectos, para que se
compreenda se o fracasso da experincia de instalar um federalismo assimtrico, na Primeira Repblica, teve algo a ver com isso.
O relacionamento do governo central com o poder local se fortaleceu aps o fim da Primeira Repblica - e parece no ter havido mudanas
significativas nesse padro nas sucessivas alternncias do ciclo poltico.
Para contra-arrestar o poder das elites estaduais, regimes autoritrios e
democrticos continuaram lanando mo desse expediente para reforar
o poder do governo central utilizando-se de vrios mecanismos, entre os
quais sobressaem transferncias de recursos e centralizao de decises
sobre polticas pblicas, que retiram autonomia oramentria de estados
e municpios. Desse modo, a descentralizao das receitas pblicas deixa
de ser fator de enfraquecimento do poder central para transformar-se em
instrumento de fortalecimento desse poder por meio do controle sobre as
polticas nacionais e ao das instituies federais encarregadas de sua
implementao.

I 3

prevalncia dos municpios, com a assistncia tcnica e financeira da

Unio e dos estados, nos campos dos servios urbanos e sociais. Mais uma
vez, a competncia tributria dos municpios foi ampliada, assim como
ocorreu no tocante ao volume de recursos a eles transferidos por mandato
constitucional.
Simultaneamente, foram criadas condies para a progressiva
centralizao das decises sobre o uso dos recursos municipais (tambm
estaduais) com aumento da vinculao de receitas e expanso de polticas
nacionais financiadas com recursos da seguridade social. Na sequncia, a
prestao de servios urbanos ficou cada vez mais condicionada ao acesso
a outras fontes de financiamento, como o crdito administrado por instituies financeiras federais e as transferncias oramentrias processadas
mediante realizao de convnios.
Em decorrncia, medida que os municpios ganhavam espao, o
espao ocupado dos estados encolhia, revertendo o que haviam ganhado
nos primeiros momentos de vigncia da nova Constituio. O desfecho
desse processo conduziu situao indita na histria brasileira, em que
a centralizao do poder assume propores inditas em plena vigncia
da democracia.

1.6 Constituio de 1988: intenes e realidade

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O esgotamento do regime militar parecia oferecer condies para

superar a repetio do padro verificado at ento, em que a mudana do
regime poltico no trazia grandes mudanas em favor do fortalecimento
do federalismo. Mas, na ausncia de viso estratgica que tivesse como
objetivo conciliar o reforo do federalismo com a reduo das disparidades
sociais, as coisas tomaram outro rumo.
Numa perspectiva histrica, a Constituio de 1988 no promoveu
grande inovao ao elevar municpios condio de entes federados. Ela
deu mais um passo na direo de criar condies para o estreitamento
dessa relao. O fato curioso isso no ter sido objeto de maiores debates
e controvrsias durante os trabalhos de sua elaborao por parte dos representantes dos estados na Assembleia Nacional Constituinte.
O reforo da autonomia municipal, propiciado pela nova condio
assumida pelos municpios, abriu novas possibilidades para reforar suas
relaes com o poder central, na medida em que a descentralizao das
responsabilidades com respeito proviso de servios pblicos, sociais e
urbanos propugnava o protagonismo dos municpios, ecoando discurso
da poca que defendia a municipalizao sob o argumento de o povo
viver nos municpios.
As competncias concorrentes na federao se estenderam a todas
as atividades voltadas ao atendimento de demandas da populao sobre
o Estado, com a adoo do princpio da subsidiariedade justificando a

1.7 Comentrios finais

Uma importante conferncia internacional organizad31para discutir
os problemas do federalismo no mundo, que teve lugar na India em 2007,
elegeu como tema central dos debates a unidade na diversidade. Conforme
destacado pelos organizadores dessa conferncia, o uso da preposio na
para conectar as duas palavras procurava ressaltar que: a unidade pode estar ancorada na diversidade, a diversidade pode contribuir para a unidade,
a unidade no deve dissolver a diversidade na homogeneidade, e unidade
e diversidade no podem ser necessariamente vistas como contraditrias
(WATTS;KINCAID, 2007).
Na viso deles, o ttulo da conferncia reflete a percepo da importncia do federalismo no mundo moderno. Isso porque, no mundo global,
as modernas tecnologias aplicadas ao processo econmico e o desenvolvimento de novas formas de comunicao aumentam a necessidade de
combinar, ao mesmo tempo, a formao de unidades polticas grandes e
pequenas. Dessa forma, desenvolvem-se duas motivaes completamente
interdependentes, embora distintas, e s vezes at opostas, para o reforo do
federalismo. Uma a necessidade de construir estados nacionais modernos
eficientes, ou entidades supranacionais, para promover progresso econmico, segurana e influncia na arena internacional; outra a importncia de
garantir que diferentes identidades regionais possam se expressar por meio
de unidades polticas menores, responsveis e auto governveis - capazes

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de lidar com diversidades histricas, lingusticas, sociais e culturais da

nao. Nesse contexto, o federalismo tem se disseminado no mundo.
Nos primrdios da formao da nao brasileira, a preservao da
unidade assumiu papel preponderante e foi importante para esse objetivo; mas, ao longo da histria, a preocupao em acomodar a diversidade
na unidade tem sido posta de lado, tanto em perodos de autoritarismo
quanto de democracia. A unidade foi confundida com uniformidade, e,
parte a curta experincia da Primeira Repblica, nosso federalismo foi se
acomodando a uma indesejvel simetria.
O predomnio da uniformidade contribuiu para a centralizao
do poder por meio do processo de fortalecimento de polticas nacionais
orientadas pela preocupao com a simetria das regras, e no com o esprito da descentralizao. E isso conduziu situao atual, na qual a nova
etapa de redemocratizao do pas inovou ao centralizar o poder em plena
democracia.
Em esforo de extrair aspectos da histria de nosso federalismo
que podem oferecer lies importantes para o debate atual, uma primeira
questo a ser explorada trata dos severos obstculos que conflitos e antagonismos vigentes erigem ao desenvolvimento nacional. Como abordar
a reforma do federalismo luz de uma nova proposta, na qual o regime
federativo deve dispor de condies para manter a unidade nacional ao
mesmo tempo em que cria condies para que as diversidades regionais
disponham de espao para expressar suas vantagens, do ponto de vista
da insero na nova economia mundial?
Nessa linha, surge a importncia de pr o foco do debate sobre o
novo modelo de federao na autonomia dos entes federados para dispor
dos recursos que integram seus oramentos. Como vimos, o foco exclusivo
na repartio de receitas, que predominou nas mudanas do federalismo
fiscal, ocorridas por ocasio da alternncia de regimes polticos, ofuscou
a percepo das lideranas regionais com respeito aos riscos envolvidos
nessa opo. Para sustentar a unidade na diversidade, no basta ter mais
dinheiro - fundamental dispor de liberdade para aplic-lo.
Outro ensinamento importante da histria que a unidade na diversidade precisa estar amparada na perseguio de objetivos nacionais
comuns. Isso essencial para sustentar a coeso das partes que compem
o todo e para que todos contribuam para a defesa dos interesses coletivos
e o fortalecimento da Unio. Para tanto, preciso que a unidade concorra
para equilibrada repartio dos ganhos gerados por ela. E isso traz tona
a questo regional. Em regimes autoritrios, a unidade pode ser mantida
fora, com apoio de medidas adotadas para reduzir desequilbrios entre
as partes. Na democracia, a unidade depende de que todos percebam a
contribuio que ela pode dar para promover a convergncia dos ndices de desenvolvimento. Quando isso no ocorre, os conflitos regionais

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OA HISTRIA

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promovem o retomo do autoritarismo ou, como agora, levam interesses regionais de curto prazo a superarem uma viso de longo prazo dos interesses
nacionais e criarem enormes barreiras sustentao do desenvolvimento.
Como destacado na introduo, o federalismo brasileiro passa
por situao indita na sua histria: a combinao de centralizao com
democracia. Nesse processo, a percepo de interesses nacionais comuns
foi perdida, e os conflitos e antagonismos federativos galgaram nveis perigosos. A diversidade foi sufocada pela uniformidade e a unidade deixa
de ter a importncia estratgica para o dese:r;volvimento nacional de que
falavam os organizadores da conferncia da India, para se transformar em
instrumento de negao dessa virtude.