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Vulnerabilidade social, conflitos ambientais e

regulao urbana
Henri Acselrad1
Resumo
O presente texto pretende discutir a construo da vulnerabilidade ambiental como objeto terico. Em particular, procura-se aqui entender como a coeso social nas cidades
configurada a despeito da acentuada desigualdade social na submisso dos diferentes grupos sociais a processos de vulnerabilizao. A hiptese central a de que os processos de
produo social da vulnerabilidade nas cidades so submetidos a dinmicas de regulao,
a saber, mecanismos destinados a prevenir que, dada a desigualdade que preside o acesso
aos recursos urbanos e, consequentemente, s condies de proteo contra a vulnerabilizao, certos grupos sociais venham a desencadear conflitos capazes de instabilizar o
terreno poltico.
Palavras-chave
Vulnerabilidade social; Desigualdade ambiental; Regulao urbana
Social vulnerability, enviornmental conflicts and urban regulation
Abstract
The text discusses the construction of environmental vulnerability as a theoretical object.
The issue is to understand how social cohesion is established in cities despite the social
inequalitiy through which different social groups are submitted to processes of vulnerabilization. The main hypothesis is that vulnerabilization processes in cities are submitted
to dynamics of regulation, it means, mechanisms aiming at preventing that, given inequality in the access to urban resources and, consequentely, in conditions of vulnerability,
some social groups develop conflicts capable to affect political stability.
Keywords
Social vulnerability; Environmental inequalitiy; Urban regulation

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Em trabalhos anteriores, assinalamos que, ao se discutir aes destinadas a

combater a vulnerabilidade social, seria necessrio considerar os aspectos processuais e relacionais da produo social da vulnerabilidade (ACSELRAD, 2013).
A ideia que se busque avanar a discusso para alm da simples caracterizao
do perfil sociodemogrfico e locacional de indivduos sob risco isto , aqueles
que se encontram face probabilidade de ocorrncia de agravos - ou vulnerveis quer dizer, com suscetibilidades a sofrer agravos. Isto porque a busca de
elementos para a caracterizao objetiva das condies de vulnerabilidade dos
sujeitos tende a esbarrar em duas dificuldades correntes a de no se considerar
a vulnerabilizao como um processo e a condio de vulnerabilidade como uma
relao. Dada a recorrncia com que se tm verificado eventos climticos extremos com consequncias disruptivas no tecido social das cidades, o que procuramos trazer aqui uma discusso acerca da vulnerabilidade ambiental vista como
historicamente determinada e desigualmente distribuda na sociedade para
melhor constru-la como objeto terico. Para tanto, daremos relevo analtico ao
fato que recursos urbanos e ambientais que permitem aos sujeitos protegerem-se
dos agravos incluindo-se aqueles recursos que no so objeto de apropriao
privada - tm seu acesso desigualmente distribudo, configurando uma condio
que , por sua vez, com frequncia atravessada por um diagrama de foras e por
processos conflitivos. Buscaremos assim, por meio das presentes notas, apresentar alguns elementos conducentes a esta construo terica, trabalhando a hiptese de que os processos de produo social da vulnerabilidade nas cidades so
submetidos a dinmicas de regulao, a saber, mecanismos destinados a prevenir
que, dada a desigualdade, certos grupos sociais venham a desencadear conflitos
capazes de instabilizar o terreno poltico.
Tomemos como ponto de partida as perguntas seguintes: como a coeso social
nas cidades configurada em meio a uma grande desigualdade? Como a harmonia
social pode ser alcanada em situaes de grande potencial conflitivo? Como o
conflito urbano tem sido neutralizado de modo a favorecer a estabilizao das
relaes sociais estabelecidas nas cidades?
Para tratar tais questes, propomos evocar alguns pressupostos da chamada
Teoria da Regulao, que tem por centro a questo de conhecer os mecanismos
utilizados pelo capitalismo para se reproduzir por meio de suas prprias crises
(BOYER, 1990). Analogamente ao modo como esta teoria se pergunta sobre
como a sociedade capitalista retira das crises os meios de sua conservao, renovao e revitalizao, pretendemos aqui nos perguntar, para o caso das cidades:
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como as relaes sociais urbanas se reproduzem a despeito da vigncia de fatores

de instabilizao? Como a cidade perdura no tempo a despeito dos conflitos que
a atravessam, ou melhor, atravs de sua regulao?
A regulao dos espaos comuns
O conceito de regulao tem origem nas cincias biolgicas por volta de
1870. Fisiologistas chamaram, ento, de regulao a funo capaz de impor ao
devir de uma parte de um organismo uma regra de conformidade estrutura de
um todo (CANGUILHEM, 1977). Ao transpormos tal noo para o campo das
cincias sociais, caber considerar, por certo, que os mecanismos de regulao
so, neste caso, historicamente construdos. Assim que, na vida social, h um
conjunto de normas, incorporadas ou explcitas, de instituies, de mecanismos
de compensao e de dispositivos de informao, que operam de modo a ajustar
permanentemente as antecipaes e os comportamentos individuais lgica de
conjunto do regime de acumulao. No caso da cidade capitalista, no se trataria,
pois, de um ajuste funcional determinista-sistmico, mas de modos de administrao dos riscos de ruptura das relaes sociais urbanas de modo a que a cidade no perca sua funcionalidade ao projeto histrico capitalista ou seja, que
regulaes urbanas sejam capazes de impor ao devir de cada parte da cidade
capitalista uma regra de conformidade estrutura de um todo.
No que diz respeito aos recursos no mercantis da cidade, quais teriam sido
as normas vigentes a partir da constituio do capitalismo? Alain Corbin visto
como um dos pioneiros da histria social do ambiente urbano. Podemos, em
seus trabalhos, encontrar elementos para caracterizar as problemticas pertinentes ao que hoje podemos considerar a dimenso ambiental do urbano. Se
ns sabemos que o capital nasceu com a criao da propriedade privada da terra, o que ter ocorrido, por outro lado, com os espaos comuns formalmente
no-mercantis como os da gua e do ar? Segundo Corbin, vigorou desde os primrdios da cidade capitalista, um processo de naturalizao da poluio. Para
este autor, toda a ansiedade associada aos supostos males dos miasmas e emanaes humanas contrasta com a tolerncia dos peritos frente s emanaes industriais (1987, p.148). Teria sido grande o otimismo dos sbios e sua confiana
na capacidade do progresso tcnico limitar os efeitos indesejveis das fbricas
e manter as indstrias no centro das cidades. O nico limite a esta localizao
foi a relutncia dos proprietrios imobilirios ante o risco de desvalorizao de
seus imveis. A misso dos conselhos de salubridade era a de tranquilizar as anpg 57 - 68

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siedades provocadas pelas pestilncias fabris, propiciar quietude s vizinhanas

das indstrias. Os peritos higienistas que recebiam delegao das autoridades
para equacionar as novas condies socioespaciais das cidades desempenhavam
mais o papel de rbitros do que de inspetores. Eram lentos, desqualificavam a
denncia de incmodos, davam o consentimento e praticavam uma propedutica do progresso tcnico (CORBIN, 1987 p. 148).
Tratando-se de relaes sociais no amparadas por contrato, o que prevaleceu
foram, pois, relaes de fora; isto , o exerccio da potncia de certos proprietrios disporem livremente dos espaos comuns em detrimento de outros atores.
Ao se mencionarem as ansiedades e inquietaes pblicas, evidencia-se tratar-se
de um problema eminentemente poltico: o da prevalncia de um determinado uso privado dos espaos no-mercantis sobre os demais usos - uma questo
poltica que foi silenciada, um ato de fora que foi naturalizado, despolitizado.
Para tanto, foram acionados expedientes de resposta s crticas, de antecipao
s crises e de institucionalizao desta espcie de privatizao de fato dos espaos comuns este foi o caso da interveno tranquilizadora do saber perito de
mdicos e engenheiros e a constituio de conselhos de salubridade destinados
a amortizar e neutralizar as crticas ao uso indevido dos espaos comuns pelos
agentes fortes no mercado. Dada, assim, a nova escala de operao das prticas
produtivas e a forma concentrada do exerccio do poder de manejo dos espaos
e recursos, criou-se ento uma diviso social da capacidade das prticas espaciais
se impactarem reciprocamente. Entenderemos aqui por prticas espaciais, ao
modo de Henri Lefebvre e David Harvey, os fluxos, transferncias e interaes
fsicas e materiais que concorrem no e ao longo do espao de maneira a garantir
a produo e a reproduo social (HARVEY,1992, p. 201).
As prticas espaciais dominantes, pois, da grande indstria e da agricultura
comercial em grande escala impuseram, de fato, seus usos privados aos espaos
comuns do ar e dos cursos hdricos, neles lanando os produtos no vendveis da
produo de mercadorias, impactando - e eventualmente comprometendo - o
exerccio de outras prticas espaciais no dominantes.
Podemos chamar a essa configurao socioespacial de uma proto-ambientalidade do capitalismo ou seja, um padro ambiental prprio ao regime de acumulao que comeou a operar muito antes que uma questo ambiental propriamente
dita tenha sido formulada como um problema pblico, ou mesmo como um problema para o prprio capitalismo, tal como o tentou fazer, por exemplo, nos anos
1930, o professor Pigou (1932), pioneiro das teorias neoclssicas dos bens pblicos.
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Nos anos 1960, observamos o surgimento de lutas sociais por meio das quais
se fez a denncia - como males ambientais - dos processos de dominao de
fato dos espaos comuns praticados desde os primrdios do capitalismo, ou seja,
da imposio, a cidados supostamente livres, de um consumo forado de produtos invendveis da produo mercantil resduos slidos, efluentes lquidos
e gasosos. Tentou-se ento politizar o debate antes silenciado. Tal debate foi, em
seguida, enfrentado pelos detentores dos poderes econmicos e polticos tendo
por base a ideologia do desenvolvimento sustentvel e a pretenso do capitalismo
se apresentar como capaz de incorporar discursos e prticas conducentes sua
modernizao ecolgica. Perguntamos ento: com a emergncia das transformaes socioespaciais associadas s reformas neoliberais, qual a ambientalidade
especfica ao capitalismo mundializado liberalizado que afirmou-se, a partir dos
anos 2000, e o diagrama de foras que a viabiliza?
A ambientalidade do capitalismo liberalizado
Em 1991, um memorando de circulao restrita aos quadros do Banco
Mundial trazia a seguinte proposio: C entre ns, no deveria o Banco
Mundial estar incentivando mais a migrao de indstrias poluentes para os
pases menos desenvolvidos?. Lawrence Summers, ento economista chefe
desse Banco e autor do referido documento, afirmava que a racionalidade
econmica justificava que os pases perifricos fossem o destino dos ramos
industriais mais danosos ao meio ambiente. Dois argumentos eram apresentados. O primeiro, que os mais pobres, em sua maioria, no vivem mesmo
o tempo necessrio para sofrer os efeitos da poluio ambiental. O segundo
alega que na lgica econmica, pode-se considerar que as mortes em pases
pobres tm custo mais baixo do que nos ricos, pois os moradores dos pases
mais pobres receberiam, em mdia, salrios mais baixos.
Deste modo, a racionalidade econmica de Summers justifica a desigualdade
ambiental, ou seja, a distribuio locacional das atividades portadoras de riscos
de forma concentrada para reas ocupadas por populaes mais suscetveis a agravos. Isto implicaria proceder a uma espcie de otimizao planetria da economia
da vida e da morte. Mas, supondo-se que tal redistribuio espacial das prticas
daria economicidade ao capital no plano global, faltariam os meios da viabilizao
poltica destes movimentos de relocalizao. Isso nos remete questo do Estado
e dos instrumentos de fora aptos a levar os poderes pblicos a aprovarem e implementarem reordenamentos espaciais discriminatrios - de tal ordem.
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Para o gegrafo David Harvey (1995), na geografia histrica do novo capitalismo ocorre uma reverso competitiva no mais o capital que busca vantagens locacionais, mas as localidades que oferecem vantagens competitivas para
atrair investimentos internacionais. Como o fazem? Estas localidades competem
entre si oferecendo vantagens fundirias, fiscais e regulatrias, flexibilizando leis
e normas urbansticas e ambientais. Ou seja, a competio passa a se dar tambm
pela oferta de espaos a poluir, assim como, por extenso, de reas de fronteira
com povos tradicionais e comunidades camponesas a expropriar, e reas urbanas
a gentrificar - pela remoo de moradores de baixa renda de modo a valorizar
solo e imveis urbanos - e, consequentemente, de grupos sociais a vulnerabilizar.
Assim, a realizao da otimizao econmica formulada por Summers requereu a otimizao das condies polticas a disposio de Estados nacionais e
poderes locais a desregular assim como das condies de suficiente desorganizao poltica das sociedades locais de modo a que estas se mostrassem propensas
a consentir atividades danosas. comum, a este respeito, verificar-se a chegada
de barcos com carga de lixo qumico ou hospitalar, buscando portos de pases
perifricos que aceitem o seu desembarque, testando as condies polticas eventualmente favorveis a sua recepo.
Isto posto, podemos inferir como corolrio que a obteno de ganhos de
produtividade to caros aos estrategistas da competitividade - tem-se dado,
em parte, pela construo das condies locacionais que do aos capitais a capacidade de afetar de forma ambientalmente danosa a terceiros assim como de
no serem por eles afetados. Estes terceiros so, via de regra, grupos sociais mais
despossudos e vulnerveis, e a desigualdade ambiental que da resulta mostra-se
parte integrante da espacialidade do capitalismo liberalizado. Tais relocalizaes
inigualitrias do-se em todas as escalas, tendo se internacionalizado, porm,
com particular intensidade, aps as reformas neoliberais. A concentrao dos
depsitos de lixo eletrnico em pequenas cidades da sia e da frica evidencia
emblematicamente esta articulao lgica entre a obsolescncia programada das
mercadorias, que planejada nos departamentos de Pesquisa e Desenvolvimento
das grandes corporaes, e as dinmicas de localizao de rejeitos associados ao
processo de acumulao de riqueza para os acionistas da indstria.
Este o novo cdigo de circulao promovido pelos Estados reformados.
Esta expresso foi aquela usada pelo idelogo Walter Lippman para definir o papel do Estado neoliberal por ocasio da Conferncia de 1938 organizada em Paris
para rever as bases ento supostamente ameaadas do liberalismo. Ironicamente,
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Cidade livre foi o ttulo em francs do livro deste autor contendo tais ideias
sobre o papel do Estado neoliberal (LAVAL & DARDOT, 2013).
Donde, a desigualdade ambiental exprimiria o processo de concentrao
de poder, por parte dos agentes das prticas espaciais dominantes, de impactar
a terceiros os promotores de prticas espaciais no dominantes e de no
ser por estes impactados. Para isso, justificam-se, no plano discursivo, licenas
ambientais pouco criteriosas, flexibilizao de normas e regresso de direitos.
Por certo que com o avano do processo de acumulao, foram se criando outros tipos de usos privados conexos os do uso do automvel estimulado pelo
fordismo, da contaminao das guas por falta de saneamento, da ocupao de
mananciais por falta de polticas habitacionais, entre outros, mas sempre se
constituram a partir das prioridades asseguradas lucratividade das atividades
dos agentes econmicos hegemnicos.
Tem-se observado, com efeito, um processo de intensificao da
desigualdade nas cidades, quando articulam-se logicamente os espaos
destinados degradao (as chamadas zonas de sacrifcio) e os espaos
valorizados pelo marketing urbano de consumismo de lugar, prprios ao
urbanismo-espetculo contemporneo. Antes, lugar de consumo de lugar, a
cidade torna-se - com a profissionalizao e mercantilizao da publicidade
comercial e do advento do esforo de venda das cidades e de alguns de seus
lugares -, lugar do consumismo de lugar, gerando uma intensificao dos
processos de gentrificao e de remoo de grupos sociais de baixa renda de
reas de interesse para megaeventos e grandes projetos urbansticos.
Regulao e desigualdade ambiental nas cidades
Regular quer dizer estabilizar o terreno poltico tensionado pelos requisitos
da concentrao de riqueza prprios ao regime de acumulao agora dito
flexvel. Consequentemente, para equacionar a questo da cidade dividida realmente existente, experimentam-se diversos instrumentos passveis de regular
o todo urbano fraturado:
i) Polcia urbana - ante as evidncias da sociabilidade em crise, floresce a
ideologia da segurana e do tratamento penal da misria. Uma demanda
por ordem justifica que a poltica urbana seja substituda por uma polcia
das cidades. Para pacificar o campo urbano, os projetos urbansticos internalizam a varivel segurana, procurando um ordenamento do meio
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que se volte para a preveno da criminalidade nas zonas ditas vulnerveis, sensveis ou difceis, acolhendo uma parafernlia de tecnologias
de vigilncia a serem aplicadas sobre as chamadas populaes de risco.
Para regular as tenses urbanas, procura-se ento normalizar aqueles
que transgridem as normas de um sistema social que, precisamente,
os impede de levar uma vida normal. A desigualdade de renda, o desemprego e a marginalidade avanada alimentam em permanncia uma
instabilidade urbana que s tem as tecnologias securitrias como resposta, ainda que direcionada especificamente queles que no afiguram-se
capacitados para o consenso.
ii) Autorrecluso em condomnios fechados desenvolvem-se esforos de
internalizao da segregao ou de auto-segregao em cidades gradeadas, vigiadas por segurana privada e sistemas internos de TV. Trata-se de
resolver o problema da violncia sem comprometer a dinmica inigualitria da acumulao flexvel. A auto-segregao socioespacial das elites
apresentada assim como parte de um contrato espacial compatvel com o
baixo grau de diversidade social desejado para as reas de moradia, onde
a capacidade de pagamento utilizada para privatizar servios, limitar a
entrada de estranhos e a passagem de vizinhos externos. A comunidade
gradeada representaria, assim, um artifcio compatvel com novas formas
de regulao urbana, pois ofereceria condies de convivncia com a desigualdade em condies do que Wacquant (2001) chamou de marginalidade avanada, oferecendo atributos simblicos de promoo local de
imagem favorvel atrao de investimentos, embora, conforme boa parte dos resultados de pesquisa, no contribua para a coeso social. Verifica-se, assim, que tal expediente cria uma barreira de proteo com relao
ao outro que se torna uma armadilha para si prprio; cria-se, no sentido
de Agamben, uma zona de indistino, da qual ningum est livre priso
para todos (DIKEN & LAUSTEN, 2002).
iii) Uma simblica da conexo - surgem esforos de conexo simblica do tecido fragmentado das cidades: o meio ambiente aparece como
discurso unificador; os rios so revalorizados como fluxos portadores de
uma conexo da cidade desigual; os corredores arbreos so vistos como
elementos que ligam a cidade ao imaginrio de natureza; busca-se atribuir
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simbolicamente uma continuidade espao-temporal s cidades; o planejamento urbano centra seu discurso na comunicao, cooperao e conexo.
Vulnerabilizao social e conflitos urbanos
Para a teoria econmica neoclssica, o equilbrio geral exprimiria uma harmonia coletiva efetivada a despeito da autonomia dos sujeitos e, ao mesmo tempo,
uma ausncia total de conflito, suposta a capacidade do sistema de preos orientar
comportamentos racionais. Na teoria da regulao, no h equilbrio automtico,
mas esforos por harmonizar os conflitos por intermdio de instituies histricas
que coordenam os sujeitos - ou deixam de os coordenar, quando advm uma crise.
Para um certo nmero de autores, o novo modo de regulao urbana ps-fordista
se caracterizaria pelo fato das condies de reproduo do capital serem menos coordenadas pelo estado central, com os poderes locais assumindo um papel proativo
nas estratgias de desenvolvimento econmico. A ligao direta entre as estratgias de governos locais e o mercado mundial no quereria dizer maior fora deste
poder local, mas sua maior presena no campo de disputa das polticas urbanas.
Os processos econmicos passam a subordinar as polticas sociais e de mercado
de trabalho, fazendo com que surja um empreendedorismo urbano voltado para
um urbanismo de negcios. A nova governana urbana envolveria atores no-governamentais, privados e semi-pblicos e a parceria pblico-privada configuraria novas formas de investimento privado com fundos pblicos (MAYER, 1995).
Estes mecanismos, aliados a outros acima recenseados, como os das tecnologias
de vigilncia aplicadas sobre as chamadas populaes de risco, da autorrecluso
das elites em condomnios fechados e do recurso a uma simblica da conexo
para fazer frente aos sinais de ruptura do tecido social das cidades no parecem
ter atenuado os efeitos conflituosos da distribuio fortemente desigual tanto do
acesso aos recursos urbanos como dos riscos e danos que concentram-se sobre os
grupos socialmente mais vulnerveis. Quando a distribuio locacional discriminatria das prticas espaciais danosas objeto de crtica no espao pblico e o acordo
simbitico entre as diferentes prticas se mostra impossvel, conflitos ambientais
urbanos se desencadeiam. Uma tal expresso da ausncia de acordo entre prticas
espaciais nas cidades poderia dar substncia sociolgica noo de insustentabilidade urbana. Ou seja, os conflitos seriam a expresso viva da percepo social
da irreprodutibilidade das prticas espaciais nas cidades e das dificuldades de fazer
valer instituies e normas capazes de regul-los de modo a reproduzir as relaes
sociais urbanas compatveis com os requisitos da cidade capitalista. De um tal ponpg 57 - 68

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to de vista, os conflitos ambientais urbanos serviriam, por consequncia, como

indicadores da insustentabilidade das cidades, ou dos sentidos da problematizao
da insustentabilidade efetuada pelos atores sociais eles-mesmos. Esses conflitos
podem ser ignorados ou neutralizados; ou ento reconhecidos, discutidos e politizados. O tratamento desses conflitos na esfera poltica poderia ser, nessa perspectiva, o caminho para uma sustentabilidade urbana vista desde a perspectiva da
democratizao das cidades, ou seja, de enfrentamento das condies de vulnerabilizao dos grupos sociais mais despossudos e menos representados nas esferas
do poder. Pois frente temporalidade urbana do capital que subordina e normaliza
os outros tempos, como afirma o filsofo Walter Benjamin, s o tempo dialtico
da poltica, que inova e surpreende, pode reconstituir a cidade como espao, ao
mesmo tempo, pblico e diverso.
Referncias
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Nota
1 Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq. E-mail: hacsel@uol.com.br

Artigo recebido em fevereiro de 2015 e aprovado para publicao em maro

de 2015.

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