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(Clase 3)
Sinesio Lpez Jimnez
Esta clase recoge las ideas e incluso transcribe y cita textualmente los libros sealados en
los pies de pgina.
I. Viejo y nuevo institucionalismo2
La ciencia poltica tiene sus races en el estudio de las instituciones. Durante gran parte del
perodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra mundial la disciplina rechaz esas
races a favor de dos enfoques tericos ms basados en supuestos individualistas: el
conductismo y la eleccin racional.
Una exitosa contrarreforma, iniciada durante la dcada de 1980, produjo en cierto modo un
retorno al fuerte inters anterior por el importante rol que desempean las instituciones
formales (e informales) del sector pblico. El nuevo institucionalismo contiene muchas de
las caractersticas de la versin anterior de esta manera de entender la poltica, pero tambin
hace aportes en diversos aspectos tericos y empricos.
En resumen, en esta exploracin del enfoque institucional sostenemos que probablemente la
adopcin de un punto de vista algo eclctico resulte ms conveniente para la ciencia poltica
que una adhesin estricta a una sola perspectiva.
Viejos y nuevos institucionalismos
A pesar de la profundidad de su percepcin y de riqueza descriptiva, la antigua bibliografa
institucionalista carece, para la visin contempornea, de las aspiraciones y motivaciones
tericas que hoy vinculamos con las ciencias sociales. Adems, la metodologa empleada por
el viejo institucionalismo es sobre todo la del observador o la observadora inteligente que
intenta describir y comprender en trminos concretos el mundo poltico que le rodea.
a. El viejo institucionalismo
Si retrocedemos hasta la Antigedad y consideramos el primer pensamiento sistemtico
acerca de la vida poltica, observaremos que las preguntas fundamentales que los estudiosos
formulaban se referan a la naturaleza de las instituciones gubernamentales que podan
estructurar el comportamiento de los individuos tanto gobernantes como gobernados- con
miras a mejores fines.
La tradicin poltica angloamericana asignaba un papel menos significativo al Estado que la
tradicin europea continental. Dos aspectos importantes de la vida intelectual norteamericana
son, primero, la influencia de las universidades alemanas sobre el desarrollo de las
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. Esta clase resume y recoge tambin citas textuales de los autores sealados en los pie de pgina
B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254. Ver tambin: Melvin J. Hinich Y Michael C. Munger: Teora analtica de la Poltica,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 288.
Resumen
Los viejos institucionalistas elaboraron un rico e importante cuerpo de saber. El
institucionalismo presagi los elementos estructurales del gobierno, como tambin sus
elementos histricos y normativos. Para comprender a los nuevos institucionalistas es preciso
no slo que comprendamos a los viejos institucionalistas, sino que adems entendamos las
escuelas de pensamiento que surgieron en el intervalo entre los dos momentos en que uno y
otro movimiento florecieron.
c. La revolucin conductista y la revolucin racional
Ambos movimientos han transformado decisivamente la disciplina y, aunque son muy
diferentes entre s en algunos aspectos, tienen varios rasgos comunes. Entre tales atributos se
cuentan: la preocupacin por la teora y la metodologa, una tendencia antinormativa, premisa
bsica de individualismo y enfoque sistmico.
Teora y metodologa
Uno de los rasgos distintivos ms importantes de la revolucin conductista fue la explcita
preocupacin por la elaboracin de una teora. El desarrollo terico se dio como parte de la
revolucin conductista en la poltica, y la tendencia a producir formulaciones generales acerca
del comportamiento poltico se hizo an ms evidente con el crecimiento del enfoque de la
eleccin racional. En esta perspectiva en vez de quedar reducido a atributos sociales o
psicolgicos, el comportamiento poltico se convirti en una funcin de las motivaciones y
clculos econmicos. Ms especficamente, se dio por sentado que los actores y los grupos
polticos eran maximizadores racionales de la utilidad.
Tanto el enfoque conductista como el de la eleccin racional exigan que la ciencia poltica
hiciera una fuerte inversin en metodologa y que pensara mucho ms sistemticamente en la
recopilacin de evidencias.
El sesgo antinormativo
El deseo de eliminar los elementos normativos de la investigacin en ciencia poltica deriva
del nfasis puesto sobre la idea de hacer ciencia en ciencia poltica.
El individualismo metodolgico
Segn esta concepcin, en los contextos polticos los actores son individuos y, por lo tanto, la
nica perspectiva adecuada para la indagacin poltica es poner el foco en los individuos y sus
comportamientos. Este enfoque afirma decididamente que el anlisis poltico y social debe
centrarse en los individuos. Dentro de las colectividades las decisiones son tomadas por las
personas, y existen reglas que permiten sumar los comportamientos individuales.
El enfoque sistmico
Los institucionalistas tradicionales se concentraron en las instituciones formales de gobierno y
en las instituciones que producan esas estructuras. La revolucin conductista en la ciencia
poltica tendi a revertir completamente ese nfasis y a concentrarse en los insumos desde
la sociedad al sistema poltico.
El enfoque de la eleccin racional es potencialmente algo ms hospitalario para el
institucionalismo. La eleccin racional aplica sus modelos tanto al comportamiento individual
como a la toma de decisiones colectiva, aunque siempre dando por sentado que las
instituciones son poco ms que meros medios para sumar preferencias de los individuos. Lo
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que el enfoque de la eleccin racional niega es que las instituciones desempeen algn papel
significativo en la determinacin de las preferencias de los participantes. Estas suelen ser
exgenas y estar determinadas antes de la participacin, algo que los institucionalistas
negaron decididamente.
d. El conductismo y la eleccin racional como trasfondo para el nuevo institucionalismo
El xito de estas dos revoluciones en la disciplina constituye el teln de fondo contra el cual
naci el nuevo institucionalismo. James March y Johan Olsen sostenan, sobre todo, que los
enfoques conductistas y de eleccin racional se caracterizaban por su contextualismo,
reduccionismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumentalismo.
Basndose en estas crticas de la ciencia poltica de la poca, March y Olsen propusieron crear
un nuevo institucionalismo. Ese nuevo institucionalismo reemplazara las cinco principales
caractersticas de la ciencia poltica por una concepcin que colocara la accin colectiva en el
centro del anlisis. La accin colectiva, en vez de seguir siendo un acertijo, como lo es para
los economistas, se convertira en el enfoque fundamental para entender la vida poltica.
Adems, la relacin entre las colectividades polticas y su entorno socioeconmico debe ser
una relacin recproca, en la que la poltica tenga la opcin de moldear la sociedad, y la
sociedad de moldear la poltica.
e. Las diversas versiones de la teora institucional
Hemos sostenido que el nuevo institucionalismo contiene diversos enfoques de los fenmenos
institucionales. Aun sin ampliar demasiado nuestro campo, es evidente que actualmente
circulan por lo menos seis versiones del nuevo institucionalismo.
Institucionalismo: de qu estamos hablando?
Quiz el elemento ms importante de una institucin sea que es, de alguna manera, un rasgo
estructural de la sociedad y/o forma de gobierno. Esa estructura puede ser formal (una
legislatura, un organismo dentro de la burocracia pblica o un marco legal) o informal (una
red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas). Una segunda
caracterstica sera la existencia de cierta estabilidad a travs del tiempo. La tercera
caracterstica de una institucin es que debe afectar al comportamiento individual. Por ltimo,
y aunque esta caracterstica puede no ser tan relevante como las otras, entre los miembros de
la institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos.
Las teoras institucionales
El primero de los enfoques es el que adelantaron March y Olsen en su artculo fundacional
(1984) y luego en otros escritos. Al examinar esta bibliografa me referir a ella como
institucionalismo normativo. Se seleccion esta denominacin debido al fuerte nfasis que
estos autores ponen en las normas de las instituciones como medios de comprender cmo
funcionan estas y cmo determinan, o al menos moldean, el comportamiento individual.
Examinaremos el institucionalismo de la eleccin racional, el institucionalismo histrico, el
institucionalismo emprico, el institucionalismo internacional, y el institucionalismo social.
II. LAS RACES DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO:
EL INSTITUCIONALISMO NORMATIVO3
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B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254. Ver tambin: Melvin J. Hinich Y Michael C. Munger: Teora analtica de la Poltica,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 288.
La primera respuesta a esta pregunta es que las instituciones derivan gran parte de su
estructura de significacin y de su lgica de lo adecuado de la sociedad dentro de la cual se
forman. Algunas normas comunes reciprocidad, honestidad, cooperacin- se aprenden como
parte del proceso general de socializacin.
En cuanto a las rutinas, al parecer surgen naturalmente una vez que las personas empiezan a
interactuar en un ambiente protoinstitucional. Las rutinas son medios a travs de los cuales los
miembros individuales de una institucin pueden bajar drsticamente los costos de sus
transacciones y decisiones durante la participacin. Como March y Olsen puntualizan, todas
las organizaciones desarrollan rutinas y luego las emplean para controlar los cambios dentro
de su entorno laboral y para reaccionar frente a ellos.
A medidas que las rutinas se fortalecen y adquieren mayor significado, aumenta el grado de
institucionalizacin dentro de la estructura. En cierto modo, el proceso de institucionalizacin
parece darse en dos etapas. En la primera debe haber una decisin consciente de crear una
organizacin o institucin para determinado propsito. La segunda parte sera entonces
mejorar la institucin a lo largo del tiempo e insuflarle ciertos valores.
El cambio institucional
La fundamentacin del enfoque es que las instituciones tienen una serie de respuestas de
rutina ante los problemas e intentan usar las respuestas conocidas antes de buscar alternativas
que se aparten de los valores bsicos. Los cambios institucionales que se ponen en prctica, de
este modo, se adapta a la lgica de lo adecuado, y aquellos valores institucionales
desempean la valiosa funcin de limitar la gama de la bsqueda de alternativas polticas para
la institucin.
En la bibliografa sobre institucionalismo normativo, el argumento bsico es que, a travs de
un proceso de aprendizaje, las instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su
entorno y luego se adaptan a ellas. Por ltimo, dentro de esta perspectiva el cambio
institucional no es necesariamente funcional, sino que las instituciones pblicas pueden leer
mal las seales emitidas por la sociedad y responder de un modo disfuncional. No obstante,
teniendo en cuenta el modelo adaptativo propuesto, las instituciones tendrn reiteradas
oportunidades de ajustar su comportamiento.
En resumen, pese a sus capacidades descriptivas, el enfoque institucional normativo parece
tener dificultades para explicar de dnde salen las instituciones. Por otra parte, una vez
creadas, debe haber una lgica clara para el cambio. El enfoque describe bien el proceso de
cambio, pero tiende a reificar la institucin como elemento dinmico de los cambios.
La reaccin individual e institucional
La siguiente pregunta importante es: cmo se vinculan los individuos con las instituciones?
Las explicaciones institucionales, aunque concebidas como alternativas a las explicaciones
individualistas de los eventos polticos, deben contener cierto mecanismo para relacionarse
con el comportamiento individual. Y esto se aplica en ambas direcciones. Es decir, debe haber
un mecanismo a travs del cual la institucin moldee el comportamiento de los individuos, y
debe haber un mecanismo a travs del cual los individuos sean capaces de formara y reformar
las instituciones.
Aunque es evidente que las instituciones pueden moldear la conducta de los individuos, el
proceso recproco no es tan claro. Dado que desde esta perspectiva las instituciones se basan
en gran medida en el acatamiento y la conformidad, una fuente de cambio es la
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disconformidad. Otra va para generar cambios dentro de una institucin es la accin del
liderazgo de los individuos.
Por ltimo, el vnculo entre la institucin y los individuos puede lograrse a travs del cambio
que se opera en los individuos que son reclutados por las instituciones. Por ejemplo, desde la
dcada de 1970 en adelante las organizaciones militares de todo el mundo se vieron obligados
a reaccionar ante los cambios producidos en los valores de sus jvenes reclutas.
El diseo institucional
Si en la respectiva normativa sobre las instituciones hay una desarrollada concepcin de
cambio, la capacidad de esa versin del institucionalismo para comprender y orientar el
diseo de las instituciones ser sumamente dbil. El diseo de las instituciones desde una
perspectiva normativa implica la aplicacin de una suerte de plantilla o modelo prescriptivo.
La dificultad de ejecutar un diseo organizacional claro es desalentador en la versin
normativa.
Los lmites de la explicacin
Los crticos sostienen que, a diferencia de sus explcitas postulaciones sobre el
comportamiento humano, en la versin normativa del institucionalismo hay muy poca o
ninguna argumentacin explcita sobre ese punto. Por otra parte, su individualismo
metodolgico los lleva a pensar que un mtodo de anlisis que carezca de tal fundamento no
puede ser capaz de explicar el comportamiento.
Sin embargo, el principal reparo que se hace a este mtodo es que en lo fundamental no es
refutable. Es decir, que los criterio adoptados para explicar la existencia de una lgica de lo
adecuado dentro de una institucin son tan vagos como para que resulte difcil decir que no
exista anteriormente y que no influyeron sobre el comportamientos de los miembros de la
institucin.
Otra lnea dentro de las crticas es la que argumenta que, al poner tanto nfasis en el rol de las
instituciones y en la lgica de lo adecuado, March y Olsen han eliminado totalmente la
toma de decisiones del proceso, que han eliminado totalmente la agencia humana de la toma
de decisiones polticas.
La buena institucin
Si dentro de una organizacin no se crea un sistema de valores comunes, no podr afirmarse
que la organizacin exista realmente. Si buscamos una evaluacin ms sensible de la calidad
de una institucin, podemos preguntarnos en qu medida dentro de la organizacin se crea o
se ha creado una tica comn, y de qu manera esa tica opera entre los miembros de la
organizacin. Podramos profundizar an ms y preguntarnos si la cultura interna que fue
creada es adecuada para los desafos que enfrenta una institucin y para las tareas que debe
desempear.
Resumen
El nuevo institucionalismo comenz con los intentos de March y Olsen de recrear o salvar su
versin de la ciencia poltica. Estos autores crean que su enfoque preferido de la disciplina
estaba amenazado por las incursiones de explicaciones tanto econmicas como sociopsicolgicas de los problemas polticos. Ambas alternativas ponan de relieve el papel del
individuo en la toma de decisiones y tendan a conceptualizar al individuo como actor
B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254. Ver tambin: Melvin J. Hinich Y Michael C. Munger: Teora analtica de la Poltica,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 288.
hasta cierto punto constreidos por su afiliacin a las instituciones, sea tal afiliacin
voluntaria o no.
La racionalidad de las instituciones
La aparente contradiccin que existe en el institucionalismo de la eleccin racional se
resuelve en la prctica, entre otras razones, porque los individuos comprenden que las
reglamentaciones institucionales condicionan tambin a sus competidores en el juego de
maximizacin en que creen estar participando. La capacidad de producir racionalidad
colectiva a partir de las acciones racionales individuales que, sin la presencia de las reglas
institucionales, podran generar una irracionalidad colectiva constituye un rasgo fundamental
del enfoque institucionalista de la eleccin racional.
A diferencia de los otros enfoques del institucionalismo, la escuela de la eleccin racional da
por sentada la existencia de un elemento comportamental la maximizacin individual- y
seala que esa maximizacin individual producir algn comportamiento disfuncional, como
la disciplina y la falta de cumplimiento de las obligaciones. Entonces esta tendencia disea
instituciones que utilizarn la conducta de esos individuos para producir resultados
socialmente ms convenientes.
Diversas manifestaciones del institucionalismo de la eleccin racional
Pese a las importantes diferencias internas entre los diferentes enfoques de la eleccin
racional contienen ciertas similitudes fundamentales. Entre ellas:
a) Un conjunto de supuestos comunes. Todas las variantes de la versin de la eleccin
racional dan por sentado que los individuos son los actores centrales en el proceso
poltico y que actan racionalmente para maximizar el beneficio personal. As, desde
esta perspectiva, las instituciones son conjuntos de reglamentaciones que moldean la
conducta individual, pero los individuos reaccionan racionalmente ante los incentivos
y restricciones establecidos por esas reglas. Adems, se espera que la mayora de los
individuos respondan de la misma manera a los incentivos.
b) Un conjunto de problemas comunes. La mayora de los enfoques de la eleccin
racional intentan resolver el problema de Arrow, que consiste en analizar cmo los
grupos de personas pueden tomar decisiones que satisfagan las condiciones de una
funcin de bienestar social sin imponer esa funcin por medio de la autoridad.
El otro problema comn es la coordinacin y control de la burocracia pblica.
La teora plantea que no es fcil asegurarse de que tanto las organizaciones como los
burcratas individuales acaten los deseos de los lderes.
c) Una tabla rasa. A diferencia de otros modelos, la perspectiva de la eleccin racional
da por sentado que las instituciones se forman partiendo de una tabla rasa. Se supone
que la historia pasada de la institucin u organizacin tiene escasa relevancia y que un
nuevo conjunto de incentivos puede producir comportamientos diferentes con bastante
facilidad.
Preguntas sobre la teora institucional
Qu es una institucin?
Las diversas variantes de estos enfoques no son totalmente claras sobre este punto. Ostrom
propone la siguiente definicin:
Reglamentaciones que los individuos usan para determinar qu y a quin se incluyen en las situaciones
de toma de decisin, cmo se estructura la informacin, qu medidas pueden tomarse y en qu
secuencia, y cmo se integrarn las acciones individuales a las decisiones colectivas (...) todo lo cual
existe dentro de un lenguaje compartido por cierta comunidad de individuos, y no como partes fsicas de
un entorno externo.
En el otro extremo del espectro Buchanan y Tullock (1962) nunca presentan una definicin
precisa, sino que se expresan en trminos de constituciones y reglas constitucionales. Por
ltimo, el modelo de institucin basado en la idea de la relacin jefe-agente propone una
definicin muy clara de las instituciones, ya que sostiene que son estructuras de relaciones
entre jefes y agentes.
La formacin institucional
Las diversas tendencias de este enfoque no describen ni explican con la misma claridad los
procesos de creacin. El supuesto general, que surge en parte de Hayek (1967), parece ser que
si hay una necesidad lgica de que exista una institucin, esa institucin ser creada porque
los actores son racionales o, simplemente, surgir. Sened (1991) es quiz quien presenta la
explicacin ms clara del enfoque endgeno y basado en la eleccin racional. Este autor
argumenta que las instituciones surgen del deseo de uno o ms individuos de imponer su
voluntad por sobre la de los dems. Segn este punto de vista, la formacin de las
instituciones sera una accin racional de los iniciadores.
El cambio institucional
En algunas versiones, el cambio no es particularmente importante, dado que el propsito
analtico es evaluar los impactos de la estructura sobre el comportamiento y la poltica. El
cambio institucional es simplemente exgeno para un modelo en el que el propsito
fundamental es explicar los resultados. En cambio, segn es conceptualizado en estos
modelos, es un evento discreto y no un proceso permanente de ajuste y aprendizaje. Lo ms
importante es que el cambo, aun cuando slo implique introducir modificaciones en
instituciones ya existentes, es un proceso consciente y no el proceso continuo que se supone
en la mayora de las otras teoras de la instituciones.
La reaccin individual e institucional
Por un parte se argumenta que las instituciones moldean la conducta de lo individuos. Para
este enfoque, el propsito central de su existencia es demostrar que las estructuras exteriores
al individuo moldean la conducta de los individuos que estn dentro de ellas. Por otra parte,
tambin se da por sentado que los individuos moldean el comportamiento de las
instituciones, y que por definicin los individuos deben ser causa de las actividades
institucionales.
Las respuestas proporcionadas por las cinco subespecies del institucionalismo de la eleccin
racional sern ms bien diferentes, especialmente en lo que respecta a la manera en que los
individuos moldean a las instituciones. Uno de los cinco enfoques tiene como preocupacin
fundamental la manera en que las elecciones de los individuos crean instituciones, as como
su capacidad para moldear las instituciones eficazmente, con miras a producir los resultados
deseados. Sin embargo, los otros cuatro suelen guardar silencio sobre la cuestin de los
orgenes y el diseo de las instituciones. Aunque las reglamentaciones que moldean la
conducta deben surgir de alguna parte, no se especifica cul es esa fuente, de modo que a
veces tenemos la impresin de que las reglas, simplemente, son.
El diseo institucional
Aunque existe una preocupacin por el diseo, este abordaje es pobre en explicaciones sobre
las decisiones que deberan tomarse. En cierto modo, se da por sentado que si las personas
comprenden las consecuencias de las elecciones institucionales, habr pocas dudas sobre las
decisiones a tomar.
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La buena institucin
Una buena institucin es aquella que lleva a cabo con eficiencia la tarea que le ha sido
asignada, por lo general manteniendo el compromiso con otras normas poderosas, tales como
la democracia. Ostrom y sus colegas se propusieron resolver el problema de la frecuente
discrepancia entre lgica individual y colectiva. Desde esta perspectiva, una institucin es
buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la maximizacin individual cuando es
colectivamente destructiva, y si adems es capaz de hacer cumplir las reglamentaciones que
ha elaborado. La capacidad de dar vigencia las reglas es tambin un elemento importante del
modelo de institucionalismo racional basado en la relacin jefe-agente.
Resumen
Si se hace una caracterizacin simplista de la teora de la eleccin racional, no se ver que
dentro de este enfoque haya lugar alguno para las instituciones. Sin embargo, an crticos
agudos de esta lnea de trabajo, como March y Olsen, reconocen que hay cierto espacio para
las estructuras formales e informales como medios de canalizacin de la accin racional
individual. Adems, aun los crticos ms duros deben admitir que la mezcla de las ideas
basadas en la eleccin racional y en una visin institucional general de la vida poltica puede
brindar una serie de importantes aproximaciones a la poltica. Sobre todo, ms que otras
visiones del institucionalismo, este enfoque tiende a proporcionar una lucida conexin
analtica entre los individuos y sus instituciones a travs de la capacidad de las instituciones
para moldear las preferencias de los individuos y para manipular los incentivos que estn al
alcance de los miembros de la organizacin.
No obstante, a este enfoque no le faltan problemas. El ms temible es la dificultad para refutar
las predicciones que surgen de este modo de indagacin. Es muy difcil encontrar alguna
situacin en la cual se podra decir que los individuos no actan racionalmente dentro del
contexto de algn conjunto posible de incentivos. Pese a la aparente formalizacin, las
predicciones del anlisis de la eleccin racional son rara vez tan especficas como para que se
las pueda someter a tests inequvocos. Por otra parte, la mayora de los investigadores que
trabajan dentro de esta tcnica parecen estar ms interesados en el anlisis lgico que en las
aplicaciones de los resultados de esos anlisis, de modo que hay escasa confrontacin directa
de la teora y la evidencia.
Adems del problema bsico de anlisis, hay otras cuestiones que limitan la utilidad del
enfoque racional. Una de ellas es que a veces hay poca relacin entre las instituciones
descritas en la teora y las instituciones con las que los miembros de esas estructuras estn
familiarizados. La necesidad de crear abstracciones y simplificaciones con el propsito de
facilitar la construccin de modelos elimina gran parte de los detalles que definen la vida
dentro de una institucin. Asimismo, los modelos son en general incapaces de generar el tipo
de predicciones de resultados de la poltica que se requeriran para que estos modelos fueran
algo ms que interesantes representaciones de las complejas realidades que pretenden
describir.
IV. INSTITUCIONALISMO EMPRICO
Algunos investigadores institucionalistas se dedicaron verificar ms empricamente algunas
de las conceptualizaciones dominantes sobre el impacto de las diferencias entre instituciones.
Pero este tipo de anlisis comparativo tiene problemas metodolgicos. Por una parte, hay
relativamente pocos pases en los que las instituciones hayan variado significativamente a lo
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largo del tiempo, de modo que la tentativa de demostrar los efectos de la estructura con un
diseo casi experimental es de difcil, si no imposible, realizacin. Por otra parte, las
diferencias entre pases que se presentan en cualquier anlisis transversal suelen asociarse con
una amplia gama de valores sociales y culturales que podran desbaratar cualquier resultado
estadstico que pretenda documentar el impacto de las variables estructurales.
Algunas preguntas sobre teora institucional
Qu es una institucin?
La orientacin bsica de este enfoque es similar a la teora de red. En esa concepcin, la
institucin se forma ms bien a partir de las interacciones de los actores que de determinada
eleccin consciente, como sera de esperar al seleccionar una forma de gobierno presidencial
o parlamentaria.
La formacin institucional
En cierto modo, esta pregunta no es pertinente para esta versin de la teora institucional.
Fundamentalmente, el institucionalismo emprico da por sentada las instituciones polticas y
sociales de una sociedad, y luego intenta determinar si esas instituciones tienen alguna
influencia sobre el comportamiento de sus miembros. Una de las fallas evidentes de los
institucionalistas empricos es que no tienen una idea clara de los orgenes de las instituciones.
El cambio institucional
Los institucionalistas empricos se han ocupado ms de los efectos de las estructuras
existentes que de estos interrogantes acerca de sus orgenes o su transformacin. En gran parte
de los trabajaos que existen en este campo las instituciones son algo dado y no una entidad
que requiere explicacin. Sin embargo, en algunas versiones hay cierta idea sobre el cambio,
como el de Polsby, que se ocupan del proceso de institucionalizacin dentro de las
legislaturas. Adems, en varios de los anlisis de estos arreglos institucionales se sugiere que
tienen lugar alguna adaptacin, de modo que las instituciones eficaces aprendern a enfrentar
mejor los desafos ambientales.
El diseo institucional
Para los institucionalistas empricos es de incumbencia de las lites polticas disear los
nuevos formatos institucionales.
Reaccin individual y reaccin institucional
Para los institucionalistas empricos la influencia es unidireccional: se supone que el
comportamiento de los individuos est en gran medida determinado por su participacin en la
institucin. Los institucionalista empricos carecen de ideas claras acerca de la manera en que
las instituciones podran transformarse en respuesta a los diferentes valores de sus miembros.
La buena institucin
En gran medida, el enfoque emprico identifica la buena organizacin institucional como una
que satisface estos criterios operacionales de virtud. Para los institucionalistas empricos lo
que importa es qu influencia tiene una organizacin institucional sobre el desempeo del
gobierno. Tambin es una buena institucin aquella que es capaz de tomar decisiones, y en
particular las que pueden tomar decisiones importantes en vez de una continua serie de
decisiones graduales.
Resumen
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Intermediacin de intereses
Si bien no es explcitamente institucionalista, la caracterizacin tradicional del
comportamiento de los grupos de inters examina la estructura de las relaciones entre grupos
y gobierno. La bibliografa sobre este tema se vio recientemente vivificado por la inclusin de
los conceptos de corporativismo, pluralismo corporativo y otras caracterizaciones del
corporativismo.
Qu es una institucin?
Durante cierto tiempo la diferencia entre partidos polticos y grupos de inters fue formulada
en funcin de la diferencia entre organizaciones que pretender ganar cargos polticos y las que
slo aspiran a obtener influencia poltica. El crecimiento de los movimientos sociales desde
los 70 en adelante desdibuj la clara distincin entre partidos y grupos de inters. Estas
organizaciones intentan influir sobre las polticas de la misma manera que tradicionalmente lo
intentaron los grupos de inters, pero a veces se involucran tambin en la poltica electoral.
Formacin institucional
La principal alternativa a confiar en que los emprendedores individuales expliquen la
formacin de redes es que la dinmica poltica de los Estados contemporneos es la fuente de
la creacin de esas estructuras. En tal caso el argumento bsico es que los Estados utilizan
cada vez ms el sector privado, especialmente para la creacin y puesta en prctica de
polticas y tambin para el asesoramiento en el campo. El creciente uso de medios del sector
privado para poner en prctica polticas y proveer asesoramiento calificado indica a su vez,
que con frecuencia los gobiernos tratan de crear, o al menos de alentar la creacin de grupos
de inters y redes de grupos. En la bibliografa sobre los partidos la idea es que la accin de
los emprendedores individuales, o al menos de un grupo pequeo de personas, es decisiva
para la formacin de los partidos. El enfoque alternativo para explicar la creacin de partidos
se basa en la idea de las estructuras creadas en funcin de ciertas oportunidades. En realidad,
las dos explicaciones de la formacin de partidos son ms complementarias que
contradictorias.
El cambio institucional
La bibliografa sobre el cambio en el terreno de los partidos polticos los sistemas de partidos
est particularmente bien desarrollada. En cierto nivel los partidos individuales cambian tanto
como otras organizaciones e instituciones. Estas organizaciones pueden ser consideradas
cambiantes mientras su lgica de lo adecuado en lo interno cambia; el deslizamiento hacia
la derecha de muchos partidos de la izquierda poltica en las dcadas de 1980 y 1990.
La teora de la eleccin racional (as como otros enfoques) tambin puede ser aplicada al
anlisis de partidos y redes. Los puntos de vista sobre los cambios dentro de una constelacin
de grupos de inters dependen tambin de la postura intelectual adoptada inicialmente con
respecto estas organizaciones. Por ejemplo, si la postura inicial es el corporativismo, el
cambio se produce a travs de las interacciones de los grupos y actores involucrados en el
sector pblico; esta es una concepcin de las interacciones ms centradas en el Estado que las
que se dan en muchos otros enfoques, como, por ejemplo en el pluralismo. Asimismo, si la
perspectiva de los grupos de inters utilizada es la de las redes, entonces el cambio ser
interpretado como un resultado de las interacciones de los diversos componentes de la red,
tanto pblicos como privados. Esta visin del cambio es ms orgnica y depende de la mutua
adaptacin de los miembros de las redes sin la convalidacin de un actor estatal.
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La buena institucin
La idea de lo que es una buena institucin es bastante similar la que se encuentra en los
estudios empricos de las instituciones. Una buena institucin es la que es eficaz al hacer lo
que se supone que hace. Para los partidos polticos, por ejemplo, una buena institucin puede
ser la que es capaz de ganar elecciones si ese partido opera dentro de un sistema de partidos
que permita realmente legar al poder. En cuanto a las redes de grupos de inters, su calidad
puede ser evaluada de varias maneras: Una es su capacidad de aunar las preferencias de los
grupos individuales para formar un conjunto mayor.
Resumen
Es evidente que tanto los partidos polticos como los grupos de inters son organizaciones, y
que sus rasgos estructurales son de la mayor importancia para explicar su desempeo dentro
del sistema poltico. Por lo tanto, parece razonable analizarlos en trminos institucionales, tal
como lo hicimos con las legislaturas o la burocracias del sector pblico. No obstante, el
verdadero problema es dilucidar si hay algo distintivo en los conceptos utilizados para
analizar estas estructuras, o si se las entiende mejor a travs de enfoques ms generales, como
el institucionalismo normativo, que hemos usado para otras organizaciones.
La mejor respuesta a esta pregunta es que en ambas posibilidades hay algo de cierto. Por una
parte, algunos enfoques (especialmente de los grupos de inters) son distintivos y permiten
diferenciar el estudio de las organizaciones de otros conjuntos de organizaciones. Aunque la
lgica del anlisis de red es aplicable a toda una gama de cuestiones, se aplica en general a los
grupos de inters. Asimismo, el concepto de sistema de partidos es de poca utilidad fuera del
estudio de los partidos, a pesar de que poda ser aplicado tambin a algunas otras poblaciones
de organizaciones.
Por otra parte, es fcil advertir que estas organizaciones no son muy diferentes de otras
implcitas en el gobierno y en la poltica. Existe una tradicin de analizar los partidos polticos
en trminos organizacionales, como Michels lo hizo tempranamente en la historia del estudio
de los partidos polticos. Los partidos tienen muchas de las caractersticas de las burocracias,
y los grupos de inters pueden ser tambin interpretados como organizaciones bastante
convencionales que simplemente se dedican intentar influir sobre las polticas pblicas. En
cierto modo, la misma lgica de las poblaciones de organizaciones se aplica a estos grupos,
como tambin a las organizaciones de mercado como diarios y restaurantes.
VI. UN INSTITUCIONALISMO O MUCHOS?5
Parecera que todos los enfoques del institucionalismo destacan los mismos puntos analticos.
El ms importante es que los investigadores pueden llegar a un nivel analtico ms elevado si
empiezan a trabajar con las instituciones y no con los individuos. Adems, todas las versiones
del institucionalismo sostienen que las instituciones crean grandes regularidades en el
comportamiento humano. En un nivel prctico, las instituciones poseen la capacidad de
moldear la conducta individual y de reducir (pero no eliminar) la incertidumbre que domina
gran parte de la vida social. En la medida en que el entorno de una institucin se compone
fundamentalmente de otras instituciones (y, por ende, es menos variable), esa incertidumbre
puede ser reducida aun ms. Para los cientficos sociales esta reduccin de la incertidumbre
hace ms factible la prediccin y facilita la explicacin social.
5
B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa,
Barcelona, 2003, pp. 254.
15
Finalmente, las instituciones son interpretadas en todas las versiones (excepto en las ms
extremas) como una consecuencia de la accin humana deliberada, de modo que en todas las
versiones del nuevo institucionalismo aparece una paradoja fundamental: la idea de que las
instituciones estn formadas por agentes humanos, pero al mismo tiempo los constrien. Esta
paradoja requiere a su vez que todos los enfoques encuentren algn medio para explicar por
qu actores presumiblemente autnomos aceptan las restricciones impuestas por una
institucin. Para algunas visiones de las instituciones (la teora del juego y la teora del
rgimen) ello puede deberse al propsito de mantener un control sobre sus adversarios, pero
para otras puede haber una explicacin ms normativa: que los individuos esperan que las
instituciones a las que se afilian les proporcionen valores y roles.
Ahora bien, estas similitudes estn contrabalanceadas por algunas diferencias fundamentales
entre los abordajes. Una de ellas es el instrumento a travs del cual se ejercen las restricciones
sobre el individuo. En algunos enfoques se trata de valores y normas, y en otros de
reglamentaciones (ya sean intra o interinstitucionales). Otra diferencia fundamental es hasta
qu punto se supone que las instituciones son mutables o relativamente fijas. En algunos
enfoques el medio fundamental para comprender las instituciones es su grado de fijeza,
mientras que en otros se supone que las organizaciones disfrutan de una importante capacidad
(planificada o no) de cambio. Finalmente, tambin hay diferencias en la medida en que las
instituciones son consideradas objetos concretos, a diferencia de ciertos conjuntos ms
tangibles de normas y valores, que ejercen su influencia sobre todo a travs de las
percepciones de los miembros.
Tienen los diversos enfoques suficientes rasgos comunes como para afirmar que en la ciencia
poltica existe un nuevo institucionalismo, nico y coherente? Es evidente que hay
numerosos conceptos dispares y hasta opuestos sobre las instituciones, pero tienen acaso
todos ellos el ncleo central que permita postular la existencia de un nuevo institucionalismo?
Y adems, puede ncleo explicar los fenmenos centrales de la poltica contempornea?
Despus de haber examinado todos los enfoques, sostendremos que hay ncleo
suficientemente fuerte como para justificar que los consideremos una perspectiva nica,
aunque diversificada, de la poltica. El punto fundamental que unifica a todos estos enfoques
y sus diversos componentes es simplemente que consideran a las instituciones el elemento
central de la vida poltica. En estas teoras las instituciones son la variable que explica la
mayor parte de la vida poltica, y son tambin los factores que requieren explicacin. El
argumento bsico es que las instituciones cuentan, y que cuentan ms que cualquier otra cosa
que se pudiera usar para explicar las decisiones polticas.
En todos los enfoques, algo que concierne a las instituciones sus valores, normas, incentivos
o los patrones de interaccin entre los individuos que las componen- explica las decisiones
que los gobiernos toman. En la mayora de las teoras los individuos siguen siendo actores
importantes, pero es ms esclarecedor y conveniente comprender los marcos institucionales
dentro de los cuales operan. El elemento individual de la construccin de polticas entra en
juego cuando los miembros de la institucin interpretan qu son las reglas y los valores de la
institucin.
Otro indicio del alcance de las coincidencias entre las perspectivas de las instituciones es el
nmero de veces que una discusin de uno de los enfoques llev naturalmente a un anlisis de
cierto aspecto de otro. Al escribir este libro tuve la impresin de que estos grupos
16
Goodin, Robert E. Las instituciones y su diseo. En: Robert E. Goodin: Teora del Diseo Institucional,
Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352. Ver tambin: B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teora
institucional en ciencia poltica, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 254
17
Ese anlisis aporta una plataforma a partir de la cual resulta factible plantear, en las dos
ltimas secciones, argumentos acerca de la posibilidad de perfeccionar las instituciones
sociales. Las cuestiones claves a este respecto se refieren, a en qu medida las instituciones
emergen accidentalmente o evolucionan automticamente, y al grado en el que estn sujetas al
diseo y rediseo deliberados.
VII. 1. El institucionalismo, clsico y nuevo
VII.1.1. El nuevo institucionalismo en la historia
Tradicionalmente era el subsistema especficamente poltico de las instituciones sociales lo
que atraa la mayor parte del historiador. El especial nfasis en diversas instituciones, en
esencia nicamente en las polticas, constituye lo que caracterizar aqu como el
institucionalismo clsico en la historia. Durante el siglo XX, la concepcin de la historia
como estudio de los reyes y de las guerras cay en desuso. La historia poltica ha cedido su
lugar gradualmente a la historia social. En aos ms recientes, el punto focal de la historia ha
virado an ms. Se ha producido un regreso al estudio de las instituciones sociales ms
generales.
VII.1.2. El nuevo institucionalismo en la sociologa
En la sociologa, el institucionalismo clsico se concentraba en las maneras en las cuales las
entidades colectivas la familia, las profesiones, la Iglesia, la escuela, el Estado- crean y
construyen instituciones que, a su vez, moldean a los individuos. El nuevo institucionalismo
se concentra, quizs con mayor modestia, en cmo afecta las preferencias y posibilidades del
individuo el hecho de encontrarse enraizado en tales entes colectivos. Pero la marca distintiva
del institucionalismo sociolgico, clsico o nuevo, radica e el nfasis puesto en la manera en
la que la pertenencia a grupos ms amplios moldea la conducta individual (y quizs se ve
moldeada, a la vez, por sta).
VII.1.3. El nuevo institucionalismo en la economa
La idea bsica de este nuevo institucionalismo dentro de la economa consiste en mostrar las
diversas maneras en que el funcionamiento real del libre mercado dentro de la economa
neoclsica exige y presupone una estructura institucional previa que no es menor. Ms
precisamente, las instituciones reducen los costos de transaccin y facilitan, as, los
intercambios. Promueven las transacciones comerciales y, por lo tanto, el comercio.
VII.1.4. El nuevo institucionalismo en la ciencia poltica
Dentro de la ciencia poltica, existe un movimiento convergente sobre la importancia de las
instituciones, que proviene de diferentes direcciones. Los modelos individualistas sea que
estn basados en modelos psicolgicos de las propensiones de la conducta individual o en
modelos de clculo estratgico basados en la eleccin racional- no alcanzan a explicar
cabalmente las elecciones individuales, y mucho menos los resultados sociales, sin recurrir a
cierta referencia al contexto socioinstitucional ms amplio en el que se insertan las acciones
de tales individuos. Los conductistas afirman que necesitan devolver su papel al Estado; los
tericos de la teora de los juegos lo consideran un emergente de sus propios modelos. De
cualquier manera, las instituciones (polticas o de otro tipo) han recuperado un lugar
destacado dentro de la ciencia poltica.
VII.1.5. El nuevo institucionalismo en la teora social
Es innegable que ha existido un retorno a la gran teora en las ciencias humanas. En parte,
esto equivale simplemente a decir que los proyectos explicativos amplios y a gran escala han
vuelto a integrar la agenda. En el terreno de la teora social ms general, el nuevo
18
que tiene arraigo en la ciencia poltica acerca del diseo de polticas. Lo que se considera
diseo en este contexto vara un tanto. En ocasiones, equivale a poco ms que la generacin
de opciones de polticas: la concepcin de nuevas soluciones, a travs de la combinacin
creativa de la recopilacin y la innovacin, y un compromiso serio tanto con los valores como
con los contextos.
El propsito general de gran parte de la literatura acerca del diseo de mecanismos, una
literatura de raz econmica, consiste en la prescripcin de mecanismos para la asignacin de
recursos en general. Estos argumentos se dirigen al ncleo mismo de la economa moderna, y
representan nada menos que la bsqueda de mecanismos posibles y modelos crebles para
sustentar los equilibrios econmicos, la ausencia del rbitro ideal que postula Walras.
Por ltimo, existe una literatura an mayor acerca del diseo de sistemas. Su inspiracin
inicial se basa fundamentalmente en la investigacin operativa, la informtica y la inteligencia
artificial. De esta tradicin provienen tcnicas tales como el anlisis insumo/productos, los
modelos economtricos de las economas nacionales, y sistemas que utilizan cuasimercados y
precios ideales en esquemas ms sistemticos de planeamiento y evaluacin de proyectos. En
el caso de las polticas, consideramos bien diseada a aquella que se corresponde
adecuadamente con las dems, y con el sistema poltico, econmico y social en la cual est
inserta. En la medida en que el mecanismo funciona a travs de la manipulacin de los
incentivos de los individuos, un mecanismo bien diseado ser aquel cuyos requisitos internos
sean compatibles con otros incentivos con los que cuentan los individuos, en lugar de
ofrecerles incentivos para socavar los objetivos sea que se los caracterice como ptimos en
el sentido de Pareto, o de otra manera- que nos proponamos lograr originalmente al utilizar
el mecanismo. En el caso de un sistema integral, estar bien diseado significa que todas las
piezas se ajusten correctamente en un todo armnico: estn bien integradas, estn en
equilibrio (quizs incluso slidamente, ya sea homoestticamente o de otra manera).
VII.3.4. La interfaz entre lo normativo y lo emprico
Estas teoras del diseo ptimo ya sea de polticas, de mecanismos, de sistemas o de
instituciones- resultan al mismo tiempo empricas y normativas. Las instituciones que han
persistido un plazo son las que con mayor probabilidad han surgido a partir de un diseo
ptimo para corresponderse con su entorno (o, en una terminologa ms antiguas, las que
resultan funcionalmente bien adaptadas). As, lo criterios normativos del diseo ptimo
pueden convertirse tambin en predicciones bsicas de frecuencia emprica.
Debe existir cierto procedimiento de seleccin que funcione como sostn del supuesto de que,
con el transcurso del tiempo, la acumulacin de instituciones tender a favorecer a las mejores
adaptadas por encima de las que no se corresponden con su entorno. Finalmente, el mejor
anlisis de cualquier vinculacin necesaria entre los aspectos descriptivos y prescriptivos de
las teoras del diseo ptimo las ubican correctamente en las intenciones de los agentes
sociales. Lo que estas teoras intentan es asignar a los agentes sociales razones poderosas para
moldear las instituciones de determinadas maneras y no de otras. La conexin existe. No
obstante, surge a travs de los efectos de presiones impuestas a las intenciones de los agentes,
y de los efectos de las intenciones de tales agentes con respecto al mundo social.
VII.4. Instituciones nuevas por las antiguas, instituciones buenas por las malas
En esta ltima seccin, me concentrar en una cuestin ms general: Qu tipos de principios
de diseo pueden ofrecer una gua til para el diseo y rediseo de instituciones sociales?
VII.4.1. Criterios de diseo y propsitos morales
21
El concepto fundamental del diseo se refiere a la justa correspondencia del objeto diseado
con su entorno. Esta definicin, a su vez, brinda un criterio interno evidente sobre lo que
significa que el diseo sea bueno. Un objeto bien diseado es aqul que se corresponde
ajustadamente con su entorno. Una institucin bien diseada, en particular, sera aquella que
resulte tanto coherente en lo interno como, externamente, en armona con el resto del orden
social en el cual se inserta.
La cuestin ms amplia contina inexplorada. Cunto de bien se ajusta este criterio interno
con los estndares externos del valor moral? Desde un punto de vista moral ms general, se
trata de una pregunta abierta acerca de la posibilidad de que la justa correspondencia resulte
necesariamente buena en lo absoluto.
Existe un sentido en el cual puede decirse que una institucin est bien diseada si resulta
coherente en lo interno y est externamente en armona con su entorno social ms amplio.
Pero sigue siendo una definicin esencialmente interna del diseo ptimo, que eventualmente
debe ceder ante las crticas externas ms amplias fundamentadas en principios normativos que
resultan, en ltimo trmino, justificables por s mismos de manera independientes.
VII.4.2. Algunos principios deseables para el diseo institucional
Qu tipo de principios deberan, entonces, guiar el diseo institucional que practicamos? De
lo anterior resulta claro que debera tratarse de principios con una resonancia moral ms
profunda. En el debate acerca del diseo institucional, a menudo resulta factible buscar
principios que contemporicen con teoras de alcance intermedio tanto en el terreno emprico
como en el normativo y, habitualmente, esta es todo lo que deberamos intentar hacer.
Una generalizacin social de alcance intermedio que los diseadores institucionales podran
desear representar de alguna manera en sus principios, por ejemplo, se refiere a dos hechos
comunes y vinculados: los seres humanos son falibles y las sociedades cambian. Resulta
mucho mejor disear nuestras instituciones de manera tal que sean flexibles en estos aspectos,
a fin de admitir la posibilidad de aprender con la experiencia y de evolucionar con el
tiempo. As, es posible afirmar que la posibilidad de revisin es un principio importante en el
diseo institucional.
De la misma manera en que deseamos que nuestras instituciones tengan capacidad de cambio
en respuesta a modificaciones pertinentes en el universo fctico o evaluativo, deseamos
tambin dar respuesta nicamente a aquellos cambios que efectivamente sean pertinentes.
Esto seala otro principio del diseo institucional que puede describirse como solidez. Las
instituciones deben tener la capacidad de adaptarse a nuevas instituciones, y no resultan
inelsticas y fciles de desmoronar. Deben cambiar fundamentalmente slo en los casos en
que se produzca cierto cambio fundamentalmente en el universo fctico o en el universo
fctico o evaluativo, y deben sufrir nicamente adaptaciones superficiales a las nuevas
circunstancias cuando no sea as.
El otro principio es el nuevo principio de sensibilidad a la complejidad motivacional.
Dependiendo de cual consideremos que sea la estructura sobre la que se fundan los cdigos
morales de los individuos, y exactamente qu estructura de oportunidades enfrentan, un
modelo que depositara mayor confianza en los individuos y que incorporara una apelacin
ms directa a principios morales podran efectivamente cumplir mejor la funcin de evocar
motivaciones altruistas para la accin y de suprimir las ms bajas. Una manera de hacerlo, por
ejemplo, sera a travs de una apelacin explcita al principio de inspiracin kantiana de la
22
publicidad, que exige como una prueba para todas las instituciones y acciones institucionales
que sean (al menos en principio) justificables pblicamente.
Por ltimo, en la medida en que contemos con procesos de ensayo y error y de aprendizaje
por la experiencia para perfeccionar nuestros acuerdos institucionales, debemos adoptar como
principio central del deseo de variabilidad de los mismos. Debemos alentar la
experimentacin con estructuras diferentes en lugares distintos; y debemos, adems, alentar la
reflexin acerca de las elecciones de otros y la disposicin a aceptar tales lecciones cuando
resulten adecuadas. Sin embargo, existen dificultades con todos los enfoques de este tipo,
pues no siempre se ira adelante y por el contrario puede tener lugar una carrera hacia el
fondo. En realidad, ninguno de los principios de diseo institucional resulta inobjetable o
sacrosanto.
VIII. EL DISEO INSTITUCIONAL RACIONAL7
En este captulo se considera al diseo institucional desde la perspectiva de la teora de la
eleccin racional. Me propongo reconocer los principios del diseo institucional de la
regulacin social, en sentido amplio- que resultan vlidos dentro de la mejor representacin
del enfoque de la eleccin racional. La teora de la eleccin racional equivale a las ciencias
sociales por medios economicistas y ha tenido una gran influencia entre los que estudian
polticas y los que las proyectan.
8.1. El diseo institucional
Cuando hablo de diseo institucional, no necesariamente me refiero a la creacin de acuerdos
sociales completamente nuevos. La frase incluye ese caso, por cierto, pero mi intencin es que
sea tambin aplicable al proyecto ms habitual de examinar acuerdos existentes para
determinar si resulta satisfactorio y modificarlos cuando fuera necesario. Cuando hablo de
diseo institucional, no hago alusin al diseo y rediseo de estructuras meramente formales.
Utilizo esta frase para incluir intervenciones en todos los acuerdos que coordinan la conducta
de los individuos dentro de la sociedad. Desde de un punto de vista ms analtico, observo tres
supuestos que estn vinculados con el proyecto del diseo institucional.
1. La conducta de los individuos dentro de la sociedad su conducta individual, su
conducta en tanto agente de cuerpos corporativos y su conducta en funciones oficialeses sensible a las oportunidades y los incentivos que estn disponibles por efecto de su
situacin social, al igual que resulta sensible a otros factores (por ejemplo, los valores,
representaciones y modalidades discursivas que heredan, en gran medida, de su
trasfondo social).
2. Las oportunidades e incentivos asociados a determinada situacin social, a menudo,
pueden ser modificados es decir, pueden ser institucionalmente diseados- de manera
tal que se produzca una variacin en la conducta agregada de los individuos. En
particular, a menudo pueden modificarse con un efecto ms determinado o inmediato
sobre la conducta agregada del que pueden lograr los otros factores relacionados con
la conducta humana.
3. Existen algunos criterios de evaluacin, de aceptacin relativamente amplia, para
determinar que ciertos patrones agregados de conducta resultan ms deseables que
otros y que, por consiguiente, puede resultar atractivo promoverlos mediante la
modificacin de las oportunidades o incentivos para los agentes pertinentes; es decir,
intentar un diseo institucional a fin de que se establezcan tales patrones.
7
Petit,Philip. El diseo institucional y la eleccin racional. En: Robert E. Goodin: Teora del Diseo
Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.
23
resulta relevante en la medida en que las consideraciones del inters egosta estn presentes en
las deliberaciones de los agentes y en sus prcticas de administracin virtualmente y no
realmente.
La consideracin del inters egosta se encuentra virtualmente presente en las deliberaciones
de los agentes si se dan las siguientes condiciones:
1. El agente hace lo que hace por determinadas razones no egocntricas, de manera que
el inters egosta no tiene una presencia real, explicita ni implcita, en sus
deliberaciones.
2. Lo que el agente hace es ms o menos satisfactorio (el criterio de satisfaccin puede
ser una variable) en trminos egostas: contribuye razonablemente bien al inters
egosta.
3. Adems, si lo que el agente hace en funcin de consideracin no egocntricas no
resultase satisfactorio en este sentido, esto causara que comenzara a pensar en funcin
del inters egosta y, con toda probabilidad, que ajustara su conducta en consecuencia.
El hecho de que el inters egosta influya virtualmente es decir, que tenga una presencia
virtual en las deliberaciones de los individuos significa que se trata solamente de una causa
latente y no efectiva. Significa que espera, listo para desempear un papel causal si se
enciende una luz de alerta, pero que en realidad no tiene efecto causal alguno. Cmo es
posible que el inters egosta tenga relevancia explicativa para la conducta externa al
mercado, si en realidad no cumple ningn papel en su produccin?
VIII.3. Diseo institucional racional
Qu sugiere con respecto al diseo institucional?. Existen dos estrategias generales que
podran guiarnos en la investigacin, dependiendo de si nos concentramos principalmente en
los no cumplidores o en el hecho de que, aunque se produzca el incumplimiento, existen
tambin muchos que cumplen con toda norma pertinente o que, al menos, estn dispuestos a
cumplirlas. El primer tipo de estrategia puede describirse como centrado en la desviacin y el
segundo, como centrado en el cumplimento.
VIII.3.1. La estrategia centrada en la desviacin
Esta estrategia parte de la idea de que, el inters egosta desva a los individuos -o al menos a
algunos de ellos- de la conducta de cumplimiento, es necesario realizar intervenciones
institucionales que aseguren que para tales individuos el cumplimiento se convierta, por el
contrario, en la opcin dictada por su inters egosta. El diseo institucional debera guiarse
por el objetivo de establecer motivadores que logren que un nmero creciente de individuos
potencialmente incumplidores se mantenga en la senda deseada.
La idea general para la estrategia centrada en la desviacin, entonces, ser brindar una
motivacin mayor de la que se necesita para la mayora de los individuos- ciertamente,
superar a la que bastara para causar el arrepentimiento de alguien condenado, a fin de
asegurar que la motivacin resulte suficiente para todos. La estrategia centrada en la
desviacin se reduce, en la prctica, a lo que en ocasiones se conoce como la estrategia para
canallas. Esto trae muchas dificultades. Una de ellas es la dificultad genrica de que, si
deseamos establecer las sanciones o recompensas extremas que pueden ser necesarias para
motivar a los canallas, es decir si aplicamos sanciones centradas en la desviacin
necesitaramos basarnos en un sistema disciplinario centralizado que otorgue un gran poder a
los responsables de la administracin central de las sanciones. Las penas ms severas pueden
disuadir a los cumplidores espontneos de la idea de ingresar en determinado campo de
25
actividad (es decir pueden reducir el perfil idealista de esa ocupacin), mientras que las
recompensas ms altas pueden atraer a agentes de mentalidad egocntrica que previamente
podran haberla considerado un terreno inadecuado para ellos.
VIII.3.2. La estrategia centrada en el cumplimiento
La estrategia centrada en la desviacin se gua por la necesidad de lidiar con el canalla: Es
decir, con la persona ms explcitamente egosta que existe. La estrategia centrada en el
cumplimiento se gua por la necesidad de tratar a una clase de individuos ms habitual:
alguien que delibera de una forma no egocntrica en la mayora de los contextos y que slo se
centra en su inters egosta de una manera asociada con la presencia virtual de ese inters. La
idea es que el diseo institucional en primer lugar, debera obrar a partir de la disposicin
positiva de este tipo de personas y considera cmo enfrentar a aquellos que son ms
explcitamente egostas nicamente en segundo lugar.
Presentar esta estrategia centrada en el cumplimiento a travs de tres principios. El primero
indica que deben explorarse las posibilidades de establecer mecanismos de filtro antes de
considerar las opciones de sancin; el segundo, que los mecanismos de sancin establecidos
deben ser, en la medida de lo posible, propicios a la deliberacin no egocntrica; el tercero,
que los mecanismos de sancin deberan resultar tambin eficaces como motivacin.
VIII.3.3. Primer principio: el filtro antes de la sancin
El mecanismo de filtro ms comnmente reconocido es el que se centra en el agente y tiene el
propsito de eliminar a determinados individuos de un marco dado.
VIII.3.4. Segundo principio: sancionar, pero de una manera deliberativamente
alentadora
Las sanciones deliberativamente alentadoras, en cualquier rea, son aquellas que tienden a
reforzar el tipo de hbitos deliberativos que constituyen o proceden la conducta deseada.
VIII.3.5. Tercer principio: sanciones estructurales para lidiar con los ocasionales
canallas
Sin embargo, la eleccin racional nos depara una leccin ms, relativamente evidente. Dado
que es probable que existan agentes explcitamente movidos por el inters egosta en todos los
mbitos de la vida social, es importante que el diseo institucional que se ocupa de cada rea
contemple sanciones que resulten eficaces como motivaciones para tales personas; sanciones
que resulten suficientes para motivar a los canallas en quienes se concentran Mandeville,
Hume y sus sucesores.
El problema es imperioso para quien sigue una estrategia centrada en el cumplimiento.
Parecera probable que toda sancin apta para motivar a los canallas menoscabe el tipo de
deliberacin que mantiene a la mayora de las personas en la senda correcta. Qu debemos
recomendar entonces?. Existe alguna manera de establecer motivadores institucionales que
no interfieran con los hbitos de la mayora?
John Braitwaite ha elaborado un enfoque de la sancin que brinda una respuesta a esta
pregunta. La idea es que las sanciones, en especial las penas, pueden disearse dentro de una
escala progresiva. En el nivel ms bajo encontramos las sanciones que se aplican a todos y
que alientan idealmente la deliberacin. Si las sanciones de ese nivel resultan incapaces de
mantener a alguien en la senda correcta -si se descubre que la persona incumple la
reglamentacin pertinente y demuestra ser, en cierto sentido, una canalla se recurre a
sanciones de un nivel superior, ms estricto. El proceso puede continuar en diversos ciclos,
26
avanzando en la jerarqua hacia lo que Braithwaite describe como el gran garrote o el gran
revolver (Ayres Braithwaite).
La estrategia centrada en la desviacin plantea dos problemas. Uno de ellos es que tiende a
socavar el cumplimiento espontneo y el otro una dificultad mas genrica- es que exacerba
el problema de controlar a los guardianes, de defenderse de los defensores. La estrategia
centrada en el cumplimiento est diseada explcitamente para tratar el problema del deterioro
del cumplimiento. La estrategia sugiere que deberamos concentrarnos, en primer lugar, en las
medidas de filtro, es decir, en medidas para la seleccin de individuos y de opciones. Tambin
sugiere que pueden existir maneras de sancionar a individuos con autoridad que reforzaran
los tipos de deliberacin que esperamos de los funcionarios pblicos. En especial, que pueden
existir maneras de hacerlo que tambin permitan graduar las sanciones que se aplican a
quienes demuestran no ser sensibles a este refuerzo.
IX . LA TRANSICIN DE EUROPA DEL ESTE Y EL DISEO INSTITUCIONAL8
El presente capitulo se divide en dos secciones principales. La primera tiene un propsito
conceptual: describe una concepcin dual de las instituciones y la compara conceptos
relacionados, tales como organizacin, norma, ritual y convencin, cmo es posible afirmar
que estamos en presencia de una institucin, en el sentido sociolgico estricto? La segunda
parte estudia las instituciones desde una perspectiva longitudinal. Qu les sucede con el
tiempo? cmo es posible determinar deliberadamente lo que sucede con las instituciones y,
en consecuencia, con aquellos que viven dentro de tales instituciones o bajo su gida?
IX.1. La naturaleza dual de las instituciones
Las instituciones representan principios o intuiciones normativas de quienes viven dentro de
su marco o conforme a ellas. Sin embargo, la relacin entre las instituciones y las normas
sociales no es unilateral, sino reciproca y cclica. Los actores sociales generan, avalan y
sancionan instituciones y stas, a su vez, generan agentes sociales capaces de respetar las
normas sociales. As, los buenos ciudadanos conforman buenas instituciones y, del mismo
modo, las instituciones son buenas en la medida en que generen y cultiven buenos
ciudadanos o el mejor yo de los ciudadanos, que llegan a acostumbrarse y sentirse
cmodos en ellas, desarrollan un sentido de lealtad y llegan a adoptar las expectativas
cognitivas y las intuiciones morales de las cuales se derivan las instituciones mismas.
La presencia o ausencia de ambas caras de esta respuesta operativa la disciplina y la licencia
constituyen la primera prueba para determinar si un acuerdo social constituye o no una
institucin.
Existe tambin una segunda prueba con respecto a la calidad de una institucin: stas no slo
deben cumplir una tarea que podemos denominar de socializacin congruente, sino que
tambin deben funcionar adecuadamente (es decir, cumplir la tarea o misin que se les ha
encomendado o ser compatibles con la oferta de recursos de los que depende y que, por lo
tanto, necesitan extraer de su entorno). Una institucin que funciona alivia a los actores de sus
preocupaciones sobre objetivos o estrategias, ya que es posible confiar en que un curso de
accin institucionalmente prescrito tendr efectos beneficiosos o, al menos, aceptables. As las
8
Offe, Klaus. El diseo institucional en los procesos de transicin de Europa del Este. En: Robert E. Goodin:
Teora del Diseo Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.
27
instituciones permiten que las preocupaciones instrumentales sean reemplazadas por una dosis
saludable de ritualismo y conservadurismo.
As ambas dimensiones resultan conceptualmente necesarias como criterios de existencia y
viabilidad de las instituciones; de socializacin interna y eficacia externa; o de la
consolidacin de creencias, por una parte, y la implementacin de objetivos o el control sobre
los recursos, por la otra. Para emplear un lenguaje mas sencillo podemos decir que una
institucin, en el sentido estricto del concepto (por oposicin a las ruinas institucionales o a
una versin degenerada o deficiente) sobrevive, efectivamente, la doble prueba de tener
sentido y de resultar adecuada para su objetivo.
Las instituciones en este sentido pueden clasificarse en algn lugar entre las normas sociales y
la accin orientada a las normas, por una parte, y la accin estratgica o racional deliberada,
por la otra. Contienen y combinan elementos de estas dos modalidades de accin: hacer las
cosas correctamente o el hacer que las cosas marchen. March y Olsen (1989, p. 23f) hacen
alusin al mismo dualismo cuando ubican la accin y las reglas que la gobiernan sobre un eje
temporal. Sugieren que la accin institucionalizada combina las fuerzas motivadoras de la
mirada hacia el pasado (obligatoria) y de la mirada hacia el futuro (anticipatorio). La
primera se base en cierta lgica de lo apropiado y la segunda en una racionalidad
instrumental o estratgica (lgica consecuencialista).
Las instituciones, en una palabra, inculcan deberes y generan resultados. En consecuencia
quienquiera que desee defender, disear, construir, modificar o criticar las instituciones
tendr que tener en mente este dualismo y los limites inherentes al control potencial sobre el
significado. La diferencia entre una organizacin y una institucin puede resumirse en tres
puntos:
1. los deberes organizacionales son duales, mientras que las normas institucionales son
tridicas, es decir, establecidas y puestas en prctica por terceros que no forman parte de la
interaccin institucionalizada; 2. los deberes estn subordinados a resultados esperados en
las organizaciones, pero se encuentran por lo menos en el mismo plano lgico en las
instituciones; 3. los deberes organizacionales estn mucho ms restringidos en lo que hacen a
su alcance, validez e impacto sobre la persona involucrada, circunscrito al alcance de la
discrecionalidad que las instituciones (tales como lo derecho de propiedad, el matrimonio, los
partidos polticos, la empresa) otorgan a los agentes, dentro de su terreno, para el logro de sus
objetivos.
Si una institucin fracasa en un caso particular (matrimonio, un partido poltico, un estado)
esto no afecta por s mismo el patrn institucional que ha estado representado en ese caso. Tal
estabilidad de las instituciones y las funciones que cumplen debido a sta tienen un precio.
ste consiste en la rigidez. Las modalidades que afectan la continuidad de la instituciones se
confeccionan bajo rtulos tales como estabilidad , fundamentos , colapsoy crtica .
IX.2. Modalidades de cambio y estabilidad institucionales
IX.2.1. La estabilidad como proceso
Al mismo tiempo, presentan una longevidad caracterstica de la naturaleza. Lo primero que
asociamos a ellas es la estabilidad. Hegel ha capturado el aspecto dual de las instituciones.
Para explicar la estabilidad de las instituciones, resulta mucho ms til basarse en las
analogas biolgicas que las mecnicas, y comparar las instituciones con la reproduccin
idntica es mejor que con la inercia. Un concepto menos metafrico de la estabilidad de
las instituciones es la de path dependency (o dependencia de la conducta pasada). Para
resumir, la estabilidad de las instituciones est basada en un proceso social de reproduccin
28
Klein, Rudolf. Las instituciones adaptables: el diseo institucional y el estado del bienestar en el reino unido.
En: Robert E. Goodin: Teora del Diseo Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.
30
El argumento seala que este nuevo enfoque del diseo institucional refleja una definicin de
la racionalidad poltica en la concepcin del gobierno, esencialmente, como un sistema de
aprendizaje y la evaluacin de las instituciones, bsicamente a partir de su capacidad de
descubrir informacin y aprender de ellas que nace del pesimismo econmico, la
incertidumbre acerca de las implicaciones del cambio tecnolgico y un creciente escepticismo
con respecto a la legitimidad del conocimiento experto para determinar la agenda y la
prestacin de los servicios pblicos. En la medida en que se trata de fenmenos generales,
tambin el experimento del reino Unido en la dcada de 1980 puede tener implicaciones ms
universales.
X.2. El fin de la historia?
Pueden interpretarse como una respuesta pragmtica por parte de idelogos frustrados a un
agudo dilema poltico. El problema resultaba claro: cmo satisfacer la demandas de servicios
mejorados y ms responsables sin dejar de mantener el gasto pblico bajo control. La
frustracin ideolgica tambin era clara: aunque el Gobierno de Thatcher tenia un fuerte
compromiso con los modelos del mercado y estaba siendo presionado por muchos de sus
propios partidarios para que adoptara un sistema de salud basado en el seguro mdico,
resultaba evidente que cualquier solucin de ese tipo resultara polticamente desastrosa,
independientemente de cualquier otra objecin que pudiera plantearse con respecto a tal
medida. El resultado fue la creacin de un cuasimercado dentro del NHS: se mantuvieron la
base financiera y la estructura administrativa del servicio especialmente su universidad y el
principio de tratamiento gratuito pero se modific radicalmente la dinmica institucional (Day
y Klein, 1991).
El nuevo NHS es por lo tanto, una institucin hbrida en muchos sentidos. Por una parte, se
basa en las seales del mercado para determinar qu proveedores deben suministrar los
servicios de salud. La culpa del cierre de un hospital, un tema poltico siempre sensible, se ve
dispersada. De manera similar, el nuevo sistema se basa en el principio de que es
responsabilidad de las autoridades de salud individuales determinar sus propias prioridades
para la adquisicin de servicios de salud: es decir para tomar decisiones sobre su distribucin.
Nuevamente, esto puede verse como un ejercicio de dispersin de la culpa. El resultado de
estas innovaciones de poltica ha sido, la creacin de una institucin que aun no ha alcanzado
una condicin estable.
Segn otra interpretacin, se trata de una institucin que tiene incentivos para ser
creativamente adaptable y para experimentar con nuevas formas de organizacin. De ah que
mi argumento presente al NHS como ejemplo de una institucin adaptable, forzada a resolver
las consecuencias imprevistas de los cambios. Si adoptamos esta ltima idea el problema del
diseo institucional se convierte en intentar crear un marco organizacional que combine las
ventajas de la competencia en un mercado pero que mantenga el principio de la asignacin de
bienes valioso tales como la atencin mdica sobre la base de criterios ajenos al mercado y
que evite la posibilidad de que la produccin de tales bienes pueda verse corrompida por el
afn del lucro. Una vez ms, el propsito es disear mercados planificados que, sin embargo,
permitan la competencia por los clientes o consumidores entre los proveedores pblicos.
El caso de Suecia refuta al argumento de que los cambios que experiment el NHS en el
Reino Unido pueden explicarse en trminos exclusivamente nacionales. Adems seria posible
sealar otros pases (como sistemas de salud bastante distintos) que parecen estar avanzando
en la misma direccin, como es el caso de Holanda. Al experimentar con sistemas ms
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diversos y pluralistas, el Reino Unido y Suecia se acercan a lo que siempre ha existido como
norma fuera de los pases que formaban parte del Bloque Comunista.
X.3. El avance hacia el mercado
El resultado es, como en el caso del sistema nacional de Salud, la creacin de inestabilidad
institucional, desde el diseo ya que el propsito de la poltica ha sido incorporar incentivos
para el cambio dentro del sistema de hecho, los funcionarios de educacin han sido bastante
explcitos al afirmar que su propsito es lograr una diversidad en la oferta que refleja las
elecciones de los padres. Sin embargo, nuevamente, como en el caso del NHS, algunas de las
tensiones resultantes pueden no haber sido previstas por sus arquitectos.
X.4. Defensa de la indeterminacin
En sntesis, durante la dcada de 1980 apareci un creciente consenso con respecto al fracaso
institucional del estado de bienestar y la aceptacin del hecho de que, dadas las perspectivas
econmicas, no haba muchas probabilidades de remediar la situacin con la asignacin de
ms recursos a la misma red institucional. Una vez ms, lo relevante no es que este anlisis
sea correcto o equivocado (mi propia opinin es que resulta substancialmente correcto), sino
que brinda la clave para comprender tanto lo que ha sucedido como lo que es probable que
suceda en el futuro.
La idea clave es la aceptacin generalizada de la conveniencia de los mercados en una u otra
de estas acepciones. Esta lnea de anlisis sugiere que la defensa del tipo de experimentos
institucionales que caracteriz al Reino Unido en la dcada de 1980 se basa, para retomar la
distincin que ya trazamos, no tanto en la superioridad del capitalismo (considerado como un
sistema que se gua por la motivacin del lucro) como en las ventajas de los mercado
competitivos (considerados como un sistema de generacin de informacin y difusin de la
capacidad de influir en las decisiones).
Si existe una disonancia entre ambas, cul debe prevalecer?. La respuesta fcil a esta
pregunta es que las seales del mercado moldearn la manera en que se cumplan los objetivos
de poltica, que harn que los servicios respondan mejor a las necesidades sin afectar a los
objetivos en s. Sin embargo, es posible que esta respuesta d demasiado por sentado: una
conclusin que se ve reforzada por la experiencia britnica en la dcada de 1980, la cual
sugiere que un mayor predominio de las fuerzas del mercado puede significar, en realidad,
un mayor protagonismo para el Estado, en particular en el terreno de la regulacin.
De ah surge el postulado con el que comienza el capitulo: la dcada de 1980 ha sido testigo
de la creacin de instituciones adaptables, que reflejan no slo las excentricidades de un
gobierno en particular, o la victoria de una ideologa especifica, sino cambios sociales ms
amplios. Estas casi con seguridad, evolucionarn de maneras que sus diseadores no han
anticipado. All donde las instituciones eran creadas con el fin de imponer orden en la
turbulencia, en el futuro es posible que se encuentren, ellas mismas, en un proceso constante
de adaptacin a la incertidumbre.
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