Professional Documents
Culture Documents
Resumen
Este texto efecta una revisin de los avances alcanzados durante ltimos
gobiernos, identificando los cuestiones sustantivas de dichas mejoras. Enseguida,
aborda los elementos de contexto que enmarcan y justifican las transformaciones
de la institucionalidad y la gestin pblica, explicitando un conjunto de elementos
que ayudaran a entender los procesos habidos. Por ltimo, enuncia los principales
desafos que debieran abordarse, para lo cual propone generar los consensos
necesarios acerca del tipo de Estado que se quiere alcanzar; asimismo, plantea
profundizar la reflexin acerca de los recursos humanos del sector pblico y
sugiere un enfoque integral para abordar las principales dimensiones de la
modernizacin de la gestin pblica y de la participacin ciudadana y la
transparencia en la gestin.
Para la realizacin de este artculo el autor ha contado con la colaboracin del Sr. Mauricio Muoz.
Agradezco los comentarios recibidos de los Srs. Salvador Valds y Rolf Luders sobre la versin borrador de
este artculo.
importantes en el rol y las funciones que asume el Estado. A partir de 1990, los
Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, continuaron ese
proceso, ciertamente con diferentes enfoques, prioridades y criterios. A pesar de
todas estas modernizaciones, se mantiene una visin crtica - compartida por
todos los sectores - respecto a la forma como el Estado cumple las tareas que se le
han encomendado.
La experiencia internacional nos muestra que un factor clave para el xito de los
procesos de reforma es el compromiso y la voluntad de las altas autoridades
polticas con la reforma del Estado. Tanto, o ms importante que dicha voluntad,
el necesario alineamiento del resto de los actores institucionales con dicha
voluntad. Sin este alineamiento, la probabilidad de fracaso es altsima.
Muchas veces esta falta de sintona entre la autoridad poltica y sus colaboradores
y los otros actores polticos y sociales, surge de una evaluacin incompleta acerca
del impacto pblico de las acciones en esta materia y en consecuencia, acerca de
los logros polticos y su percepcin por parte de la ciudadana y los electores -, que
seala que los procesos de reforma del Estado tienen ms costos que beneficios.
Sin embargo, la realidad es que los logros alcanzados, especialmente en el
mejoramiento de la calidad del servicio que se presta a las personas, suelen tener
un alto reconocimiento ciudadano, con el consecuente impacto poltico.
La posicin subyacente al Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado era que
el proceso de modernizacin centrado en el mejoramiento de procesos e
introduccin de tecnologa haba alcanzado un lmite que era necesario trascender.
Se haca impostergable dar paso a una reforma profunda de las instituciones
pblicas.
Dems est repetir
que el Estado tiene gran relevancia para la vida cotidiana de todos los ciudadanos.
Hemos tenido, tenemos y seguiremos teniendo Estado. Sea este grande o
pequeo, eficaz o ineficiente, corrupto o probo, inhibidor o facilitador, autoritario o
participativo, etc., seguir existiendo y mantendr un rol y una influencia
significativa en la forma como vivimos y en la calidad de nuestras vidas.
Los intentos de disminuir el tamao del Estado, su rol y sus funciones, han
generado un desequilibrio en la relacin del Estado con el mercado y del Estado
con los ciudadanos. Hoy constatamos en muchos mbitos de la vida social un claro
dficit de la presencia del Estado, ya sea en su rol regulador o en su rol de
promotor de la equidad. Lo que muchas veces se atribuye a fallas del mercado no
son ms que deficiencias en la relacin entre el estado y el mercado. A lo anterior
se suma la debilidad de los procesos democrticos en nuestros pases, que se
traduce en que las polticas pblicas no siempre responden a los intereses
mayoritarios de la ciudadana.
polticas sociales. Junto con dicho Ministerio, se crearon nuevos servicios pblicos:
SERNAM, FOSIS, FONADIS, CONADI, AGCI, que se hicieron cargo de tratar temas
que no tenan un referente responsable en la organizacin estatal.
En este mismo perodo, se dio origen a la actual institucionalidad regional y local,
crendose los Gobiernos Regionales y recuperndose la generacin democrtica de
las autoridades municipales.
Por otro lado, y fiel al programa de su candidatura, el Presidente Patricio Aylwin A.
instal el debate para emprender las reformas polticas que an hoy estn
pendientes.
Como se aprecia y dado el carcter marcadamente transicional del primer gobierno
de la Concertacin, los esfuerzos de adecuacin del Estado a la nueva realidad
poltica se concentraron en los aspectos poltico-constitucionales e institucionales 2 ,
con lo cual se da inicio en el pas a un proceso incipiente de reforma del Estado.
El Gobierno del Presidente Eduardo Frei R-T. 3 se propuso explcitamente
modernizar la gestin pblica, por lo que los arreglos institucionales durante su
gobierno no alcanzaron la magnitud del anterior.
Durante este gobierno se avanz fuertemente en clarificar el rol productivo que
mantendra el Estado, privatizndose diversas empresas pblicas (carbn,
sanitarias, transporte martimo, puertos, etc.) y abordando el fortalecimiento del
sistema regulatorio (Superintendencias y Fiscala Nacional Econmica). En este
contexto, se cambi el rango constitucional a la CORFO.
Junto a lo anterior se inici un profundo proceso de reforma en el sistema judicial,
modificndose el proceso judicial penal y crendose la Fiscala Nacional y la
Defensora Penal Pblica.
El actual gobierno del Presidente Ricardo Lagos E. 4 se propuso llevar adelante un
conjunto de cambios en trminos de institucionalidad pblica, que se tradujeron en
el nombramiento de tri y bi ministros en las carteras de Obras Pblicas, Transporte
y Telecomunicaciones; Vivienda y Bienes Nacionales, y Economa, Minera y
Energa. Con esto quiso dar una potente seal en cuanto a hacerse cargo de los
desajustes institucionales que impedan desplegar con efectividad la labor del
Estado. Junto a lo anterior se identificaron diversos mbitos de la administracin
que requeran reformas institucionales importantes.
Para una evaluacin del tema institucional, vase el texto de Boeninger, E. (1995) Reforma y
Modernizacin en Amrica Latina, inserto en Reforma y Modernizacin del Estado. ILPES, Santiago, pgina
155.
3
Para un recuento de productos y logros del proceso de modernizacin durante el perodo del Presidente E.
Frei, vase Armijo, Marianela: Modernizacin de la Gestin Pblica en Chile. Lecciones y aprendizajes
1994-2000, Ministerio Secretara General de la Presidencia, Santiago, sin fecha.
4
Vase el texto del Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, www.modernizacin.cl
con un diseo general del Gobierno, sino que ms bien obedece a la iniciativa de
algunos directores de servicio. Casos emblemticos son el Servicio de Impuestos
Internos, Instituto de Normalizacin Previsional, el Servicio de Registro Civil, el
FONASA y la Tesorera General de la Repblica.
Como ya se ha sealado, durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei R-T. se
logr posicionar en la agenda pblica la necesidad de mejorar la gestin de los
servicios del Estado, e incipientemente se empez a instalar una nueva cultura
orientada por la obtencin de resultados y por el servicio al usuario. Se avanz en
instalar buenas prcticas y modelos de gestin ( en calidad e innovacin ), se
institucionaliz en casi todos los servicios pblicos la gestin estratgica y se
avanz significativamente en el uso de tecnologas de informacin y
comunicacin 5 .
En trminos de gestin integral se desarrollaron las metas ministeriales y
regionales, los compromisos de modernizacin de los servicios, los programas de
mejoramiento de gestin (PMG) que han tenido una sustancial adecuacin
durante el actual gobierno, el sistema de evaluacin de metas y compromisos y los
balances integrales de gestin.
En materia de nuevas tecnologas, los avances en la conectividad del Estado a
travs de su intranet, en el desarrollo de accesos a la informacin va pginas web
y del Portal del Estado, y en la puesta en marcha de proyectos transversales como
Chilecompras.cl, han sido seguidos por la formulacin de una propuesta de
Gobierno Electrnico 6 que define los criterios, mbitos de accin, principios
orientadores y estrategias para introducir en el gobierno el uso de las nuevas
tecnologas de informacin.
Por ltimo en estos aos ha habido un avance importante en materias de
relaciones laborales al interior del ejecutivo. Ha habido una mejora significativa en
las remuneraciones del sector pblico, se ha iniciado la discusin sobre la
necesidad de contar con gerentes pblicos en la direccin de los servicios del
estado, se han creado mecanismos especiales para promover la capacitacin de los
funcionarios, se cre el sistema de incentivo individual el cual, producto de los
efectos que ha tenido, est bajo rediseo y se ha establecido diversos acuerdos
entre el Gobierno y la ANEF para normar aspectos de la carrera funcionaria y de la
participacin de los funcionarios en los procesos de reforma y modernizacin del
Estado 7 .
Ver el informe El estado al servicio de la gente. Balance 1994-2000, del Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica, Marzo 2000, Santiago.
6
Ver Instructivo Presidencial de Gobierno Electrnico en www.modernizacion.cl
7
Ver Protocolo de acuerdos Gobierno-ANEF de octubre de 2000 en www.modernizacion.cl
Giddens, Anthony (1994). Consecuencias de la modernidad, especialmente Captulo II: Las dimensiones
institucionales de la modernidad. Alianza Editorial. Madrid, Espaa.
Castells, Manuel, (1999), La era de la informacin, Tomo I, Edit. Siglo XXI Editores, pgina 93-115.
Castells, op. cit. Pg. 116.
11
Ib. Pgina 116.
10
10
14
Tomassini, Luciano. Ponencia ante el Seminario Internacional Reforma y Modernizacin del Estado en
Amrica Latina, SEGPRES Universidad de Chile. 12 de noviembre de 2001.
15
Vase Metcalfe, Les (1999) La gestin pblica: de la imitacin a la innovacin, en C. Losada (ed.) De
Burcratas a Gerentes?, BID, Washington D.C., USA.
11
12
13
b)
c)
14
afectados por las nuevas medidas. Este costo tiene en ciertos casos una
expresin financiera (ej. modernizacin de Emporchi y el conflicto con los
trabajadores portuarios) que el fisco debe cubrir para terminar el conflicto.
En otros, el conflicto no se resuelve slo con mayores recursos, sobre todo
en los casos en que el origen del conflicto tiene races de tipo doctrinario.
La disposicin para enfrentar estos conflictos ha tenido directa relacin con
la situacin financiera del fisco en estos aos. En la medida que la situacin
fiscal ha venido presentando mayores estrecheces, la disposicin para
invertir recursos fiscales en la solucin de los conflictos se ha reducido y por
ende, el mpetu modernizador y reformador ha bajado.
d)
e)
15
1.
16
Aparece de la mayor obviedad que a todos nos interesa tener un Estado que
funcione bien, que haga bien sus tareas. Esto redundar en un entorno ms
propicio para que cada persona lleve su vida de mejor manera. A los ciudadanos y
a las empresas e instituciones les interesa que el Estado genere espacios para que
puedan realizar aquello que los motiva, sin que el aparato pblico los sustituya en
dichos esfuerzos. Al mismo tiempo, les interesa que el Estado realice
adecuadamente los intereses pblicos por los cuales l puede velar mejor que el
resto de la sociedad.
Para lograr satisfacer estos intereses pblicos y privados, se requiere disponer de
bienes y servicios. De manera muy general, es posible distinguir entre bienes
privados (aparato telefnico, alimentos, vestuarios), bienes semi-privados (redes
de agua potable, redes de electricidad, servicios de educacin y salud), bienes
semi-pblicos (bosques nativos, peces, aire) y bienes pblicos (defensa nacional,
polica).
La posibilidad de acceder a los distintos tipos de bienes depender tanto del tipo
de bien de que se trate como del nivel de ingresos de las personas. Es difcil
excluir a personas del acceso a bienes pblicos, en cambio es ms fcil que se
produzcan exclusiones en el acceso a bienes privados, el acceso a los bienes
privados es tambin dependiente del nivel de ingreso de las personas.
Existe consenso social en torno a que el Estado no asuma la generacin de bienes
que satisfagan intereses privados, as como tambin existe acuerdo amplio en que
s sea el Estado quien se haga cargo de la responsabilidad de proveer los bienes
pblicos. Donde se produce mayor discusin es en torno a como generar los
bienes semi-privados y los bienes semi-pblicos.
Hoy en da, muchos de estos dos tipos de bienes son producidos por entidades
privadas, no estatales, con o sin fines de lucro, sin que eso signifique que esas
instituciones al hacerlo no estn respondiendo a intereses semi-pblicos o semiprivados. Al mismo tiempo, instituciones pblicas proveen bienes de uno y otro
tipo.
Avanzar hacia un Estado ms moderno requiere necesariamente lograr consensos
sobre qu bienes de los semi-privados y semi-pblicos debera proveer el Estado y
cules deberan ser generados por actores no estatales. El sector pblico no
debera actuar donde los actores no estatales aparezcan mejor dotados para
hacerlo y s debera asumir tareas en la generacin de los bienes para los cuales
actores no estatales no tienen inters en producir o no estn en condiciones de
hacerlo. Junto a lo anterior, el Gobierno debera tener polticas claras destinadas a
fortalecer el funcionamiento de organismos no estatales que pudieran asumir la
produccin de ese tipo de bienes.
17
2.
18
Por ltimo, si bien existe acuerdo en que el Estado debiera tener un rol
incentivador de la actividad que realicen otros actores no estatales, sean del sector
productivo o de otros mbitos de la vida nacional, persisten diferencias respecto a
la forma como se debe expresar esta caracterstica del Estado. Lo mismo se puede
sealar respecto a la transparencia. Existe consenso amplio en tener un Estado lo
ms transparente posible, pero tampoco se asumen las consecuencias en polticas
pblicas que permitan avanzar en esta rea.
En sntesis, en torno al tipo de Estado que queremos persisten diferencias
sustantivas entre diversos actores polticos, sociales y empresariales. Ms an,
faltan los espacios en que estas discusiones se den y faltan las contribuciones que
permitan ir construyendo y distinguiendo acuerdos y desacuerdos. Lo decisivo es
que sin consensos ntidos en los temas planteados, difcilmente se podr avanzar
hacia un Estado ms moderno.
3.
La institucionalidad pblica.
Un tercer mbito de variados temas pendientes tiene que ver con la forma cmo
se define y cmo se organiza la institucionalidad del poder ejecutivo.
Podra constatarse relativo acuerdo en la necesidad de tener un ejecutivo de
estructura flexible, que pueda adecuarse al cambiante entorno en el que se
gobierna; en potenciar la cercana a los ciudadanos y en crear mecanismos
estables para promover la participacin ciudadana en la gestin pblica; en tener
un gobierno fuerte y gil, con capacidad de conduccin, de responsabilidad poltica
y de coordinacin de decisiones; en acentuar la diferencia de funciones entre los
que definen polticas y los que las ejecutan; en institucionalizar la toma de
decisiones colectiva para temas transversales, en integrar la estructura y accin de
servicios que operan con el mismo tipo de clientes; y por ltimo en establecer la
diferenciacin entre estructuras para enfrentar tareas permanentes de las que
permitieran enfrentar asuntos de carcter programtico.
En el contexto de lo anterior aparecen diversos mbitos de la estructura del
ejecutivo que requieren una pronta revisin.
a) En el mbito de la coordinacin central de gobierno, sta debera asegurar
que la gestin del mismo se realizara de acuerdo a los criterios presidenciales, que
se asegurara condiciones de factibilidad poltica y financiera para las decisiones, y
que se asegurara un desempeo eficiente del conjunto del gobierno que satisfaga
las expectativas ciudadanas.
Las tareas a realizarse debieran ser de tipo programtico (para asegurar las
prioridades gubernamentales), de estudios (tanto de coyuntura como de tipo
prospectivo), de asesora directa al Presidente en las materias que ste requiera,
19
20
21
22
4.
En esta materia, un primer mbito de preocupacin tiene que ver con la direccin
pblica o gerencia pblica. Existe amplio consenso en la necesidad de
perfeccionar la direccin superior del sector pblico, pues existe acuerdo en que el
buen funcionamiento de las instituciones pblicas depende en gran medida de los
directivos que las dirigen. E
Durante el Gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle se abri una amplia discusin
sobre cmo avanzar hacia una gerencia pblica de mejor standard, la que fue
continuada en el actual gobierno.
Hoy existen cuatro visiones sobre el tema:
a) La que plantea estructurar un "servicio civil del estado" que pudiera asimilarse
al esquema francs, que cuenta con personal directivo de planta, pero no
adscrito a un servicio en particular sino mvil para el conjunto de la
administracin.
23
24
5.
25
26
6.
27
28
29