Livro Violencia Seguranca

A violncia um dos temas que mais
preocupam os brasileiros. H grande

incerteza sobre o que pode ocorrer no
futuro tanto em termos da criminalidade
violenta quanto em relao s polticas
pblicas.
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
O livro Violncia e Segurana Pblica

em 2023: cenrios exploratrios e
planejamento prospectivo tambm
apresenta 44 tendncias. Parte delas,
para ser rompida, depende da unio de
diversos atores e, principalmente, do
investimento nas oito incertezas-chave
identificadas. Tais incertezas nos abrem
oportunidades para a mudana do curso
dos acontecimentos, pois so motrizes
para a reduo da criminalidade violenta
e o aumento da sensao de segurana,
tornando-se mais fceis de serem
moldadas e nos ajudando a construir o
futuro desejado.
Diante dos muitos desafios, foram
propostos doze objetivos estratgicos.
Tambm so apresentadas sugestes para
o aprimoramento e a construo de uma
poltica de segurana democrtica,
garantista e efetiva. Como os recursos
humanos, financeiros e tecnolgicos so
escassos, fundamental a construo de
cenrios e sua anlise, a fim de fazer
escolhas e priorizar investimentos. Desse
modo, poderemos mudar o curso dos
acontecimentos, transformando o Brasil
em um pas seguro para se viver.
ISBN 978-85-7811-263-9
9 788578 112639
Violncia e Segurana Pblica em 2023: cenrios exploratrios e planejamento prospectivo
O estudo apresenta quatro cenrios:

preveno social; represso qualificada;
violncia endmica; e represso
autoritria. Com base neles, pode-se
formular o cenrio desejado e o
cenrio-alvo, considerando trajetrias
irregulares, aproveitando as oportunidades
e
reduzindo
o
risco
dos
cenrios apresentados.
V iolncia ee
Segurana
P blica em
em 2023
2023
cenrios
cenrios exploratrios
exploratrios
ee planejamento
planejamento prospectivo
prospectivo
Helder Rogrio SantAna Ferreira

Elaine Coutinho Marcial
O ambiente instvel e turbulento

aumenta a percepo de que o futuro
mltiplo e incerto, e leva a crer que
planejar com base em projees
insuficiente. Entretanto, os tempos
atuais no trazem somente desafios,
mas, principalmente, oportunidades.
necessrio estar atento s oportunidades
e ser criativo para enxerg-las. No por
outro motivo que a utilizao de cenrios
como subsdio ao planejamento e
formulao de estratgias cresce
no mundo.
Nesse contexto, apresentada neste
livro a sntese dos resultados do projeto A
Segurana Pblica no Brasil em 2023:
Uma Viso Prospectiva. O estudo contou
com a participao de 122 pessoas,
pertencentes s equipes do Ipea e da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica (SAE/PR);
colaboradores do Ipea, do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e
do Ministrio da Justia (MJ); e
especialistas em segurana pblica. Os
desafios so muitos, mas os cenrios
exploratrios construdos mostram que h
possiblidade de mudana.
A violncia um dos temas que mais preocupam os brasileiros. H

grande incerteza sobre o que pode ocorrer no futuro tanto em termos
da criminalidade violenta quanto em relao s polticas pblicas.
O ambiente instvel e turbulento aumenta a percepo de que o futuro mltiplo e
incerto, e leva a crer que planejar com base em projees insuficiente. Entretanto,
os tempos atuais no trazem somente desafios, mas, principalmente, oportunidades.
necessrio estar atento s oportunidades e ser criativo para enxerg-las. No
por outro motivo que a utilizao de cenrios como subsdio ao planejamento e
formulao de estratgias cresce no mundo.
Nesse contexto, apresentada neste livro a sntese dos resultados do projeto
A Segurana Pblica no Brasil em 2023: uma Viso Prospectiva. O estudo contou
com a participao de 122 pessoas, pertencentes s equipes do Ipea e da Secretaria
de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR); colaboradores do
Ipea, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e do Ministrio
da Justia (MJ); e especialistas em segurana pblica. Os desafios so muitos, mas
os cenrios exploratrios construdos mostram que h possiblidade de mudana.
O estudo apresenta quatro cenrios: preveno social; represso qualificada;
violncia endmica; e represso autoritria. Com base neles, pode-se formular o
cenrio desejado e o cenrio-alvo, considerando trajetrias irregulares, aproveitando
as oportunidades e reduzindo o risco dos cenrios apresentados.
O livro Violncia e Segurana Pblica em 2023: cenrios exploratrios
e planejamento prospectivo tambm apresenta 44 tendncias. Parte delas,
para ser rompida, depende da unio de diversos atores e, principalmente,
do investimento nas oito incertezas-chave identificadas. Tais incertezas nos
abrem oportunidades para a mudana do curso dos acontecimentos, pois so
motrizes para a reduo da criminalidade violenta e o aumento da sensao de
segurana, tornando-se mais fceis de serem moldadas e nos ajudando a construir
o futuro desejado.
Diante dos muitos desafios, foram propostos doze objetivos estratgicos. Tambm
so apresentadas sugestes para o aprimoramento e a construo de uma poltica de
segurana democrtica, garantista e efetiva. Como os recursos humanos, financeiros
e tecnolgicos so escassos, fundamental a construo de cenrios e sua anlise, a
fim de fazer escolhas e priorizar investimentos. Desse modo, poderemos mudar o curso
dos acontecimentos, transformando o Brasil em um pas seguro para se viver.
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e planejamento prospectivo
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Governo Federal
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministro Nelson Barbosa
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais possibilitando a
formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Brand Arenari
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
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e planejamento prospectivo
Rio de Janeiro, 2015
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

EQUIPE TCNICA
Ipea
Cludio Dantas Monteiro
Mestre em sociologia; ex-assistente de pesquisa da Diest/Ipea; pesquisador

do Ncleo de Estudos sobre Violncia e Segurana da Universidade de Braslia
(UnB); e coordenador de articulao social da SSPPS/DF.
Doutor em direito; tcnico de planejamento e pesquisa; e ex-diretor

adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest)/Ipea. Atualmente, diretor da Diretoria de
Desenvolvimento Institucional (Dides)/Ipea.
Almir de Oliveira Jnior
Doutor em sociologia; e tcnico de planejamento e pesquisa.

Atualmente, gerente do Ncleo de Inteligncia da Dides/Ipea.
Tatiana Dar Arajo
Doutoranda em poltica internacional e resoluo de conflitos pelo Centro

de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra; e ex-assistente de pesquisa
da Diest/Ipea.
Yacine Guellati
Mestre em sociologia; e assistente de pesquisa da Diest/Ipea.
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Doutor em economia; tcnico de planejamento e pesquisa; e ex-diretor

da Diest/Ipea.
Coordenador do projeto; mestre em sociologia; e tcnico de

planejamento e pesquisa da Diest/Ipea. Atualmente, coordenador de
estudos e polticas do Estado e das instituies da Diest.
Joana Luiza Oliveira Alencar
Graduada em cincia poltica; e tcnica de planejamento e pesquisa da

Diest/Ipea. Atualmente, coordenadora de estudos e polticas do Estado e
da democracia da Diest.
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da

Repblica (SAE/PR)
Antonio Carlos Wosgrau
Mestre em desenvolvimento sustentvel; tcnico de finanas e controle;

e ex-assistente de coordenao metodolgica do projeto na SAE/PR.
Atualmente, lotado no Departamento de Participao Social da Secretaria
Nacional de Articulao Social (SNAS), da Secretaria de Governo da
Presidncia da Repblica (SG/PR).
Assistentes de pesquisa
Andreia de Oliveira Macedo
Mestre em sociologia; ex-assistente de pesquisa da Diest/Ipea; assessora

especial do gabinete da Secretaria de Estado de Segurana Pblica e
da Paz Social do Distrito Federal (SSPPS/DF); e coordenadora do Viva
Braslia Nosso Pacto pela Vida.
Coordenadora metodolgica do projeto; doutora em cincia da informao;

e ex-assessora tcnica na SAE/PR. Atualmente, coordenadora-geral de
planejamento, gesto estratgica e oramento da Dides/Ipea.
Vanessa Meireles Barreto Chervenski
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental; e ex-assistente de

coordenao metodolgica do projeto na SAE/PR. Atualmente, lotada na SG/PR.
Ferreira, Helder Rogrio SantAna

Violncia e segurana pblica em 2023 : cenrios exploratrios e
planejamento prospectivo / Helder Rogrio SantAna Ferreira, Elaine
Coutinho Marcial Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
164 p. : il.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-263-9
1.
Violncia. 2. Segurana Pblica. 3. Polticas Pblicas. 4. Brasil.
I. Marcial, Elaine Coutinho. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 363.10981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
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SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
PREFCIO....................................................................................................9
AGRADECIMENTOS..................................................................................13
INTRODUO...........................................................................................17
CAPTULO 1
MTODO E DESCRIO DE SUA APLICAO........................................21
CAPTULO 2
RESULTADOS............................................................................................37
CAPTULO 3
CONSIDERAES FINAIS......................................................................121
REFERNCIAS.........................................................................................125
APNDICE A LISTA DE PARTICIPANTES NAS OFICINAS
REALIZADAS AO LONGO DO PROJETO................................................139
APNDICE B...........................................................................................159
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10/12/2015 11:53:06
APRESENTAO
O Ipea, conforme seu ltimo processo de planejamento estratgico, tem a misso
de aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por
meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas
suas decises estratgicas. Na rea de segurana pblica, o Ipea j conta com uma
ampla produo, e os tcnicos da Coordenao de Estudos e Polticas do Estado e
das Instituies tm procurado assessorar o Ministrio da Justia (MJ) nesta poltica
e disseminar conhecimentos para a sociedade brasileira. O projeto A Segurana
Pblica no Brasil em 2023: uma Viso Prospectiva, que deu origem a este livro,
teve como objetivo contribuir, por meio da construo e da anlise de cenrios
prospectivos, com o planejamento do governo federal na rea de segurana pblica.
Este livro amplia a produo do Ipea, j consolidada na rea de diagnstico e
acompanhamento da poltica, para o campo do planejamento prospectivo. Nesse
sentido, o trabalho inovador na Casa, por envolver a elaborao de cenrios
exploratrios que permitem, ao se analisar o passado e o presente com um mtodo
apropriado, a construo de imagens a respeito do futuro que contribuem na
formulao de melhores estratgias para a ao do Estado.
Tambm precisamos destacar as parcerias que so corresponsveis pelos
resultados do projeto A Segurana Pblica no Brasil em 2023: uma Viso Prospectiva.
Os resultados alcanados e apresentados no livro so fruto do trabalho de uma
equipe do Ipea e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
(SAE/PR), em parceria com o MJ e o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP). Dessa forma, com a participao de membros destes rgos, no
s o trabalho ganhou em qualidade como tambm se facilitou a apropriao dos
resultados pelo governo federal.
Para garantir amplitude de viso sobre a segurana pblica, o projeto envolveu
ainda dezenas de pesquisadores, alm de alguns lderes da sociedade civil e outros
profissionais, na construo coletiva de um conhecimento aplicvel ao planejamento.
Este livro, enfim, marca mais uma metodologia de planejamento estratgico
que o Ipea experimenta, toma para si e coloca disposio do Estado e da
sociedade brasileira.
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
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PREFCIO
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira1
Nos ltimos 35 anos, ocorreu cerca 1,5 milho de assassinatos no Brasil, segundo
nossa conta,2 o que levou o pas condio de campeo mundial em homicdios.
Jovens, negros e com baixa escolaridade so a maioria das vtimas. A naturalizao
da morte do outro chegou a tal ponto que parcela significativa da populao
concorda com o espetculo dos linchamentos nos postes, agora apreciados na
internet. Muitos acham natural a ordem dada a um maquinista para que um trem,
no Rio de Janeiro, passasse sobre o corpo de um indivduo que, supostamente,
acabara de ser morto, a fim de no gerar atraso nos horrios das composies. Da
mesma forma, a eliminao pura e simples de criminosos, suspeitos e indesejveis,
a liberao de restries para a aquisio de armas de fogo e o trancafiamento de
menores e maiores infratores em pores medievais so medidas apoiadas por grande
parcela da populao.
So tempos brbaros que nunca nos abandonaram e que tonificaram a escalada
da violncia em face do adensamento populacional ocorrido nos grandes centros
urbanos nas ltimas dcadas. As taxas de homicdio no Brasil, hoje, so parecidas
com as que vigiam em muitos pases europeus como Inglaterra, Alemanha, Sua
e Holanda entre os sculos XIII e XVI, no limiar do Renascentismo.
Para cultivar um futuro de paz, assim como os europeus lograram, h uma
imperiosa e urgente tarefa a se fazer. No sentido de resgatar os princpios humanistas,
o que deve ser feito passa por desnaturalizar o fenmeno da criminalidade violenta
e por investir na racionalidade, no mtodo e no planejamento.
O projeto A Segurana Pblica no Brasil em 2023: uma Viso Prospectiva,
antes de tudo, se prestou ao objetivo de mostrar que um novo cenrio possvel,
mas no ser resultado do acaso ou de uma marcha predestinada de fatores, que
poderia inclusive ser prevista por mtodos economtricos baseados na anlise de
dados do passado. O projeto uma lembrana de que o futuro ainda est por
ser escrito e que os atores sociais homens, organizaes e instituies so os
1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
2. Essa conta foi feita com base no trabalho de Cerqueira (2013), que estimou que o nmero de homicdios no pas
seria18,3% superior ao dos registros oficiais do Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade (SIM/MS).
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Violncia e Segurana Pblica em 2023:

cenrios exploratrios e planejamento prospectivo
protagonistas desta novela. Mais que isso, o trabalho, desenvolvido a partir de

um amplo debate com especialistas e autoridades, procurou identificar, com base
no conhecimento cientfico acumulado, quais as tendncias e as incertezas que
remam a favor ou contra a paz social no Brasil, bem como as ameaas e tambm
as oportunidades que podem ser trabalhadas para semear o futuro.
O projeto nasceu de uma parceria entre o Ipea e a Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) e teve o apoio fundamental do
Ministrio da Justia (MJ) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP). O trabalho foi desenvolvido ao longo de um ano e meio, perodo em que
foram realizadas dezessete oficinas de trabalho, que contaram com a participao
de 122 pessoas, entre estudiosos, tcnicos e policiais, de vrias organizaes e
universidades pelo Brasil afora, incluindo gestores da SAE, do MJ e do MP.
Esta publicao encerra um resumo do trabalho desenvolvido por meio da
metodologia de anlise prospectiva,3 em que quatro cenrios foram elaborados. Para
a constituio destes cenrios, um longo debate foi travado, com base na percepo
subjetiva de estudiosos do tema e em anlises retrospectivas, para que se pudessem
identificar megatendncias e incertezas-chave em relao a determinados estados
da natureza, cuja realizao dependesse, em alguma magnitude, da ao poltica de
alguns atores selecionados, sendo eles: governadores, ministro da Justia, presidente
da Repblica, secretrios de segurana pblica, secretrio da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica (Senasp) e congressistas. A ambio dos autores que este livro
sirva como uma contribuio para o aprimoramento do planejamento realizado
pelo governo federal na rea de segurana pblica.
Os cenrios fictcios montados lidaram com dois vetores de aes: a preveno
social versus a represso qualificada. Nesta anlise, podemos dizer que dois cenrios
dialogam diretamente com o movimento pendular que marcou a misria do debate
em segurana pblica at a dcada de 1990 no Brasil, to bem descrito por Soares
(2000), em que as polticas ora prescreviam a simples represso (desqualificando
a questo social como importante elemento a se considerar), ora enfatizavam
unicamente o investimento no social (retirando a importncia das organizaes
policiais). Outros dois cenrios, contudo, foram pensados, sendo o primeiro
bastante pessimista e o segundo otimista.
No cenrio pessimista, a violncia endmica dominaria a nao, diante da
desesperana e da inabilidade de polticos e gestores para produzirem aes e
programas minimamente razoveis e efetivos para lidar com a questo da proviso de
3. O mtodo utilizado para a realizao da anlise foi o modelo-sntese dos mtodos de construo de cenrios,
desenvolvido por Marcial (2011), a partir dos mtodos de construo de cenrios de Godet (2003), Porter (1992),
Schwartz (1996) e Marcial e Grumbach (2008).
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Prefcio
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segurana pblica, que ento flutuaria merc das dinmicas criminais e violentas
presentes na sociedade.
O cenrio otimista enfatiza o carter multidimensional da criminalidade
violenta, que, para ser superada, precisa de recursos e investimentos financeiros,
de capital humano e de tcnica. Neste cenrio, a ao poltica compreenderia,
por um lado, a necessidade de entender o aparelho repressor no apenas como
elemento de manuteno da propriedade e do status quo da classe dominante
pela criminalizao das populaes socioeconomicamente desfavorecidas, mas
tambm como uma verdadeira instituio capaz de gerar os incentivos necessrios
para a coabitao social em que a preservao dos direitos civis do outro seria
a tnica. Por outro lado, a preveno social seria obtida no apenas por meio de
polticas genricas, mas por aes focadas territorialmente nas comunidades mais
vulnerveis socioeconomicamente, em especial nas crianas e nos jovens residentes
nestas localidades.
A anlise desenvolvida no livro enfatiza, ainda, alguns pontos centrais, entre
os quais a necessidade de se prover um nvel mnimo de racionalidade nas polticas
e nas aes para o setor, que imponha como condies necessrias o planejamento
e o aprimoramento nos mecanismos de governana. Outro ponto enfatizado diz
respeito necessidade de transcender o embate sectrio de ideias e de interesses
particularistas, de forma a se construir um pacto federativo em que o governo
federal, junto com os governos subnacionais, possa articular e mobilizar a sociedade
em torno de um possvel futuro mais seguro. A esse respeito, alis, as anlises e as
aspiraes contidas no livro esto em conformidade com o anunciado em julho
de 2015 pelo ministro da Justia acerca do Pacto para Reduo de Homicdios no
Brasil, que se encontra em elaborao no momento.
Na atual conjuntura, em que o desafio proposto parece colossal, e as aes
emergenciais so mltiplas e de difcil governana, o trabalho em questo pode se
configurar como uma relevante contribuio no sentido de se elencarem objetivos
estratgicos, com foco em algumas aes que abram caminho para a paz social.
Por isso, o livro Violncia e Segurana Pblica em 2023: cenrios exploratrios e
planejamento prospectivo j nasce como leitura obrigatria para estudiosos do tema,
operadores e gestores do sistema de segurana pblica.
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AGRADECIMENTOS
Os agradecimentos s pessoas que foram fundamentais para a realizao desta obra

so feitos enquanto se conta um pouco a evoluo histrica do projeto A Segurana
Pblica no Brasil em 2023: uma Viso Prospectiva.
A ideia do livro surgiu aps um curso realizado no Ipea sobre planejamento
baseado em cenrios prospectivos. O autor, Helder Rogrio SantAna Ferreira,
foi aluno do curso, idealizador e coordenador do projeto. A outra autora, Elaine
Coutinho Marcial, que ministrou o curso, foi a coordenadora metodolgica. Juntos,
os dois fazem, ento, os agradecimentos.
To logo surgida a ideia inicial, o projeto conquistou adeses. Primeiro foram
os colegas da ento Coordenao de Justia, Cidadania e Segurana Pblica. Assim,
agradecemos aos membros da equipe, Almir de Oliveira Jnior, Alexandre dos
Santos Cunha, ento diretor-adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest), e Daniel Ricardo de Castro Cerqueira,
diretor da Diest na gesto do presidente Sergei Suarez Dillon Soares (de maio de
2014 a abril de 2015), que entenderam que valeria a pena colocar recursos humanos
e financeiros nessa empreitada. Tambm se somou ao grupo Joana Luiza Oliveira
Alencar, da ento Coordenao de Estudos e Polticas do Estado e da Democracia.
Assim que aceitou ser coordenadora metodolgica do projeto, Elaine Marcial
recebeu o apoio de Rodrigo Correa Ramiro e demais colegas da Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR), na gesto do ministro
Marcelo Crtes Neri, com destaque para a secretria executiva Suzana Dieckmann.
Alm de nossa coordenadora metodolgica, aceitaram tomar parte no projeto
os amigos Vanessa Meireles Barreto Chervenski e Antonio Carlos Wosgrau, do
recm-formado Ncleo de Estudos Prospectivos (NEP) do Gabinete do ministro.
Agradecemos, ainda, aos pesquisadores Andreia de Oliveira Macedo, Cludio
Dantas Monteiro, Tatiana Dar Arajo e Yacine Guellati, que se juntaram equipe
inicial toda ela, em conjunto, coprodutora do trabalho apresentado neste livro,
alm de ter revisto e contribudo para a obra.
Mesmo no tendo permanecido na equipe, Jos Celso Pereira Cardoso Jnior,
Ronaldo Coutinho Garcia e Maria Martha de Menezes Cassiolato ajudaram na
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elaborao e na definio dos primeiros passos, alm de terem participado de algumas

oficinas de trabalho. O projeto no teria obtido xito tambm sem o apoio das
reas-meio do Ipea, como pelas contribuies da equipe administrativa da Diest,
com destaque para Vernica Couto de Arajo Lima, dos colegas da Assessoria de
Comunicao e do Editorial do Ipea e, ainda, dos servios da equipe da Diretoria
de Desenvolvimento Institucional e dos colaboradores da rea de administrao,
copa, limpeza e segurana.
A parceria Ipea-SAE/PR tambm se deu com a organizao do seminrio
Cenrios de Segurana Pblica, realizado em fevereiro de 2014. Este evento foi
importante, entre outras coisas, para o conhecimento de experincias de elaborao
de cenrios em segurana pblica e para se discutir o impacto de novas tecnologias
no crime e na segurana privada.
Aproveitamos para agradecer s autoridades que abriram o encontro: Alexandre
dos Santos Cunha, ento diretor adjunto da Diest; Regina Miki, da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (Senasp); Maria Alice Nascimento, diretora-geral
do Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF); Suzana Dieckmann,
secretria executiva da SAE/PR; Oslain Campos Santana, diretor de Combate
ao Crime Organizado do Departamento de Polcia Federal (DPF). Tambm
agradecemos aos palestrantes do evento: Major Bilmar Ferreira, da Polcia Militar do
Distrito Federal (PM/DF); Juliana Porto, gerente de planejamento da Secretaria de
Segurana Pblica do Estado de Gois; Coronel Jos Roberto Pereira Damasceno,
da Secretaria de Estado de Segurana Pblica e Defesa Social (Segup) do estado
do Par; Joe Weider da Silva, da Brainstorming Assessoria de Planejamento e
Informtica; e Jos Eduardo Moreira Bergo, gerente executivo da Diretoria de
Gesto da Segurana do Banco do Brasil. Por fim, agradecemos aos participantes
que nos brindaram com a sua presena e com contribuies ao debate.
A parceria com o Ministrio da Justia (MJ) foi iniciada com o apoio do
nosso colega do Ipea, Fbio de S e Silva, ainda no incio do projeto. Agradecemos
a Clarice Calixto, que acolheu nossa oferta de estudo prospectivo como subsdio
para o planejamento do MJ e costurou a participao de membros do ministrio
nas oficinas de trabalho realizadas durante o projeto. Tambm precisamos agradecer
aos pontos de contato nos rgos do MJ. Na Senasp, Isabel Figueiredo, Guilherme
Leonardi e Marcello Barros de Oliveira. No DPF, Joo Pinto Rosa e Claudette
Trapp. No Departamento Penitencirio Nacional (Depen), Orlando C. Pamplano
Jnior e Clarice Calixto. No DPRF, Stenio Pires, Henrique Fontenelle e Vincius
Moreira. Na Secretaria Nacional Antidrogas (Senad), Luiz Guilherme Paiva. Na
Secretaria Nacional de Justia (SNJ), o chefe de gabinete Frederico Coutinho.
Na Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), Diogo Machado de Carvalho. Na
Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL), Ricardo de Lins e Horta. Na Secretaria
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Agradecimentos
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Extraordinria de Segurana para Grandes Eventos (Sesge), Cristiano Sampaio. Na

Secretaria Executiva, Mychelle S. Essas pessoas foram fundamentais ao participarem
de nossas oficinas e/ou indicarem membros de suas organizaes para colaborar
com o trabalho. Agradecemos, ainda, a Helosa Marques Gimenez e Marcio Lopez
de Freitas Filho, assessores do ministro da Justia, que substituram Clarice Calixto
como coordenadores da parceria, pelo MJ. Aproveitamos, por fim, para agradecer
a todos os colaboradores do ministrio listados ao final do livro, no apndice A
que participaram de nossas oficinas e construram conosco boa parte dos resultados.
A parceria com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) foi
construda com a ento Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
(SPI), com a secretria Ester Bemerguy e os ento diretores Jorge Abraho de Castro
e Ana Lcia Starling e seus assessores, Marcio Gimene de Oliveira e Eduardo Bassani.
Esta parceria garantiu a importante contribuio dos analistas de planejamento
e oramento Igor Geracy, Eduardo Bassani e Clzio Marcelino de Medeiros nas
nossas oficinas. A todos agradecemos.
Ainda agradecemos aos colegas do Ipea, membros da ento Coordenao
de Justia, Cidadania e Segurana Pblica, da Diest, da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) e da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur), com destaque para Danilo Coelho, sempre presente e exemplo
da forte contribuio dos tcnicos da casa todos elencados no apndice A.
Agradecemos aos pesquisadores de universidades, lideranas da sociedade
civil, operadores do direito e funcionrios de empresas que participaram das nossas
oficinas, os quais construram, com a equipe do projeto e os demais colaboradores,
as sementes de futuro que permitiram a construo dos cenrios exploratrios,
trazendo tanto experincia acadmica quanto profissional aos nossos debates. Muitos
deles tiveram que viajar, pernoitar no Rio de Janeiro ou Braslia e contribuir com
recursos prprios para sua participao nas oficinas.
Por fim, agradecemos nova gesto do Ipea, ao presidente Jess Souza, ao
diretor Roberto Dutra Torres Jnior e ao diretor adjunto da Diest, Antnio Lassance,
que acolheram e apoiaram a publicao desta obra.
Helder Rogrio SantAna Ferreira e Elaine Coutinho Marcial
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INTRODUO
A segurana pblica uma das reas de polticas pblicas que mais preocupa a sociedade
brasileira. Essa poltica pblica historicamente estruturada sob a responsabilidade
principal dos estados e do Distrito Federal, que a realizam fundamentalmente
por meio de suas polcias civis e militares, conforme prev a Constituio Federal
de 1988 (CF/1988), sendo tambm os principais implementadores das polticas
penitenciria e socioeducativa. Anteriormente CF/1988, o governo federal j
possua o Departamento Penitencirio Nacional e polcias com competncias
especficas o Departamento de Polcia Federal (DPF) e o Departamento de
Polcia Rodoviria Federal (DPRF) e, desde os anos 1990, tem aumentado sua
participao. Foram criadas instituies como a Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp), a Fora Nacional de Segurana Pblica e o Sistema Penitencirio
Federal. Tambm foram estruturados instrumentos para o financiamento de projetos
de outros entes da Federao, como o Fundo Penitencirio Nacional (Funpen) e o
Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Nos ltimos anos, foi estruturado,
ainda, o Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas. Alm disso, todos os planos
plurianuais (PPAs) do governo federal desde 2000 contm programas de segurana
pblica e execuo penal.
rgos como a Senasp e o DPF realizaram, nos ltimos anos, planejamentos
estratgicos institucionais com uso da prospectiva, visando construo de
melhoresestratgias de atuao. Poucos, no entanto, foram divulgados e so
conhecidos. Em nvel estadual, alguns planejamentos estratgicos foram elaborados
pelos rgos de segurana pblica com base em cenrios prospectivos, tais como os
realizados pelas secretarias de segurana pblica de Gois e do Par e pela Polcia
Militar do Distrito Federal (Silva, 2014).
Diante disso, em 2013, o Ipea elaborou um projeto com foco no
desenvolvimento de estudo prospectivo para a segurana pblica, de forma a
contribuir para o planejamento do governo federal nessa rea. A realizao deste
trabalho importante porque h grandes incertezas quanto ao que pode ocorrer
nos prximos anos. H uma srie de aspectos a serem considerados, por exemplo:
a reduo da proporo da populao jovem nas prximas dcadas; as altas taxas de
criminalidade violenta no Brasil; o contnuo crescimento da taxa de encarceramento;
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o crescente mercado de segurana privada; a permanente corrupo de agentes do

Estado; as possveis mudanas nas legislaes penais, processuais penais e de execuo
penal; o processo de integrao das polticas pblicas de segurana pblica com
outras polticas; as principais apostas dos governos federal, estaduais e municipais
nas polticas pblicas de segurana; a cobertura da mdia sobre crime e justia
criminal; o dissenso poltico sobre as reformas das legislaes.
A importncia da prospectiva para o planejamento estratgico (e a gesto) pode
ser percebida em obras de diferentes atores. Matus (1996, p. 247), por exemplo,
critica o planejamento tradicional por s trabalhar com um cenrio futuro: a ideia
primitiva do planejamento tradicional, que conduz a uma s variante, expressa no
voluntarismo de uma s trajetria, deve ser abandonada por ser tosca e ineficaz. J
Godet e Durance (2011, p. XVII) destacam que certos atores constroem o futuro:
o futuro no est escrito, no essencial, mas antes para ser construdo pelos atores
mais bem colocados e determinados a bater-se pela vitria dos seus projetos. Dessa
forma, a construo de cenrios pode ajudar a prever as opes de ao pertinentes
ao cumprimento de uma situao objetivo (Matus, 1996, p. 248).
No processo de elaborao do projeto, foi estabelecida uma parceria com a
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) para a
prestao de apoio metodolgico. A assessoria do ministro da Justia foi procurada
e ficou estabelecido o apoio e a participao de representantes do Ministrio da
Justia (MJ) durante a realizao do trabalho, de modo a facilitar a apropriao
dos resultados do trabalho pelo governo federal e agregar conhecimentos dos
executores da poltica de segurana pblica. O acordo estabeleceu que os cenrios
exploratrios seriam apresentados no incio de 2015 ao MJ. Tambm foi envolvida
a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), responsvel por conduzir a elaborao
dos PPAs. Ficou, ento, acertada a participao de tcnicos da SPI em oficinas
realizadas no mbito do projeto. Assim, os resultados foram fruto do trabalho das
equipes do Ipea e da SAE/PR e tambm dos esforos de colaboradores do Ipea,
do MJ, do MP, bem como de pesquisadores e especialistas nas reas de segurana
e de planejamento estratgico, que participaram das diversas oficinas de trabalho
que ocorreram ao longo do projeto.
A justificativa do projeto A Segurana Pblica no Brasil em 2023: uma Viso
Prospectiva a possibilidade de contribuir para o aperfeioamento do planejamento
realizado pelo governo federal na rea de segurana pblica. Tambm se justifica em
funo da existncia de grandes incertezas para o planejamento da poltica quanto
ao que pode ocorrer nos prximos anos, tendo em vista a ao dos atores ou mesmo
as mudanas tecnolgicas, o que dificulta a formulao de estratgias vencedoras
no mbito da segurana pblica no Brasil. Alm disso, devem ser consideradas,
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Introduo
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ainda, a multiplicidade de atores envolvidos e a existncia de uma diversidade de

questes tanto internas quanto externas ao sistema de segurana que no fazem
parte do mbito de atuao do MJ.
O objetivo deste projeto de pesquisa, portanto, foi contribuir, por meio da
construo e anlise de cenrios prospectivos, com o planejamento do governo
federal na rea de segurana pblica. Alm disso, teve como objeto adicional a
apresentao de um mtodo de planejamento com base em cenrios que possa ser
utilizado para outros temas relacionados a polticas pblicas.
Este livro est estruturado em trs captulos aps esta introduo, na qual foram
apresentados o contexto, as justificativas e os objetivos do estudo. So descritos, no
captulo 1, o mtodo utilizado e o processo de trabalho. Os principais resultados
so apresentados e debatidos no captulo 2. O captulo 3 apresenta as consideraes
finais e as recomendaes ao MJ. Por fim, h dois apndices. O primeiro traz a lista
de participantes nas oficinas realizadas ao longo do projeto. O segundo contm
a matriz de anlise morfolgica com a decomposio das incertezas em vrios
elementos, identificando-se as vrias formas e valores que estes podem assumir no
horizonte temporal em estudo.
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CAPTULO 1
MTODO E DESCRIO DE SUA APLICAO
1 INTRODUO
Como o futuro no existe, est por ser construdo, os estudos prospectivos demandam
a utilizao de metodologia robusta que integre cincia e arte, criatividade ao lidar
com dados e informaes sobre o passado e o presente de forma a contribuir com o
entendimento tanto dos acontecimentos j transcorridos quanto dos atuais, para que
seja possvel construir vises de futuro consistentes, plausveis e desejadas. Assim,
neste captulo descreve-se a metodologia utilizada neste trabalho de cenarizao.
2 CENRIOS PROSPECTIVOS
O Ipea, em parceria com a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da

Repblica (SAE/PR) e com o apoio do Ministrio da Justia (MJ) e do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), iniciou, em janeiro de 2014, um
processo de construo de cenrios para a segurana pblica no Brasil, com o
objetivo de apoiar a formulao de polticas e estratgias vencedoras luz dos
possveis futuros que hoje se apresentam. Para isso, foi utilizada a metodologia
prospectiva, aplicando-se os passos do modelo sntese definido por Marcial
(2011) como orientador para a construo dos cenrios para a segurana pblica
no Brasil em 2023.
O filsofo francs Gastn Berger foi o primeiro a empregar a palavra prospectiva
para definir a atitude que se deve adotar no processo de elaborao dos planejamentos
de Estado, em 1957. Era necessrio, segundo ele, olhar horizontes distantes, mas
sempre de forma ampla e se preocupando com as interaes entre as variveis e os
atores. Era preciso um olhar aprofundado que encontrasse os fatores e as tendncias
realmente importantes, e, tambm, arriscar, pois as vises de horizontes distantes
poderiam provocar mudanas de planos. Por fim, era necessrio levar sempre em
conta o gnero humano, grande agente capaz de modificar o futuro (Marcial e
Grumbach, 2008).
Berger passa a usar o termo prospectiva, pois a palavra previso, at ento mais
usada, havia sido impregnada pelo sentido de profecia. Sendo assim, a prospectiva
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parte do pressuposto que o futuro mltiplo e incerto, e est nas mos do ser
humano a capacidade de constru-lo.
A ideia de prospectiva baseia-se no trip: antecipao, ao e apropriao.
Antecipa-se para compreenderem-se as possibilidades de futuro. O objetivo dessa
antecipao construir estratgias vencedoras, ou seja, que resultem em aes
concretas, envolvendo o ator na apropriao do conhecimento gerado. Por meio dessa
apropriao que se desenvolve a capacidade de adaptao, mesmo quando, durante
o curso, depara-se com o inusitado (Godet, 2003; Marcial e Grumbach, 2008).
Durante a dcada de 1950, ao realizar estudos prospectivos, a Rand
Corporation1 passou a utilizar o termo cenrio, influenciada pelo grande avano
da indstria cinematogrfica na poca. O objetivo era retirar a viso de que se estava
descrevendo o que iria acontecer, e, sim, apresentando possibilidades de futuro para
que os estrategistas pudessem decidir melhor em qual estratgia deveriam investir,
adotando sempre a postura de construo do futuro desejado.
Em 1996, Michel Godet definiu um cenrio como sendo o conjunto formado
pela descrio, de forma coerente, de uma situao futura e do encaminhamento
dos acontecimentos que permitam passar da situao de origem situao futura
(Godet, 1987, p. 70). Todo cenrio composto por um ttulo, que facilite sua
comunicao; uma filosofia ou ideia-fora, que deve ser sintetizada em seu ttulo;
e descrito na forma de uma trajetria composta por cenas, em que esto descritos
os comportamentos dos principais atores e variveis que formam o seu enredo.
Os cenrios so histrias a respeito do futuro, no sendo a realidade futura,
mas um meio de represent-la. Para redigi-los, o escritor se posiciona no final do
horizonte temporal e conta uma histria, descrevendo por que os acontecimentos
ocorreram daquela maneira e destacando o papel de cada ator nesse enredo. Durante
a descrio de seu enredo, cada cenrio completo deve manter consistncia e
coerncia entre os diversos acontecimentos descritos.
H basicamente trs tipos de cenrios: os exploratrios, o normativo e o
alvo. Os cenrios exploratrios representam aqueles gerados pela aplicao de
um mtodo que tem como objetivo explorar as possibilidades de futuro luz do
estudo prospectivo. O cenrio normativo representa o cenrio desejado, aquele que
a organizao gostaria que acontecesse. J o cenrio alvo construdo tomando
como base o cenrio desejado, a anlise dos cenrios exploratrios e as possveis
parcerias estratgicas que podem ser firmadas com atores-chave. Nesse cenrio
descrita a estratgia pretendida no horizonte temporal determinado que mais se
aproxime do cenrio desejado em relao s possibilidades de futuro descritas pelos
cenrios exploratrios.
1. Rand Research and Development. Disponvel em: <http://www.rand.org/>. Acesso em: 15 abr. 2015.
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Mtodo e Descrio de sua Aplicao
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Apesar de ser um trabalho criativo, h diversos mtodos consagrados na

literatura sobre o assunto que auxiliam no processo de construo de cenrios.
Em geral, possuem como suporte a atitude prospectiva, so construdos mltiplos
cenrios e tm os atores como elementos-chave, pois somente eles so capazes de
fazer com que as variveis mudem de comportamento, criando rupturas e alterando
o curso dos acontecimentos.
Logo, esses mtodos so semelhantes entre si. A diferena bsica existente
entre eles est na forma como conduzem o processo de construo de cenrios, ou
seja, nas ferramentas da prospectiva que utilizam em cada etapa.
Mesmo sendo um processo criativo, que descreve algo que ainda no existe,
o futuro, o processo de construo de cenrios baseia-se na identificao de fatos
ou sinais ligados ao futuro que so encontrados no passado e no presente, os quais
so chamados de sementes de futuro. H diversos tipos de sementes de futuro;
no caso especfico deste estudo, trabalhou-se com as seguintes: tendncias de peso,
incertezas e estratgia dos atores.
A tendncia de peso2 refere-se quele evento cuja perspectiva de direo e
sentido suficientemente consolidada e visvel para se admitir sua permanncia
no perodo futuro considerado (Marcial, 2011, p. 88). Representam movimentos
bastante provveis de um ator ou varivel dentro do horizonte temporal do estudo
e, em geral, so redigidas descrevendo seu movimento.
As incertezas, por sua vez, so variveis das quais no se sabe qual ser o
comportamento futuro. Muitas vezes se apresentam como sinais nfimos, pouco
percebidos, mas imensos em potencialidades. Representam um mundo de
possibilidades no futuro.
Por fim, os atores representam aqueles agentes de mudana. So pessoas
ou instituies capazes de modificar o curso dos acontecimentos por meio de
sua estratgia. Logo, se torna importante conhec-los e tambm seus objetivos
e estratgias, declaradas ou no, suas aes, seus projetos e suas parcerias em
andamento, bem como os desafios e os constrangimentos atuais com os quais se
deparam (Marcial, 2011).
importante ressaltar que os cenrios no so um fim em si mesmos; so
um instrumento de gesto, que apoiam tanto o processo decisrio quanto o
planejamento, e, por meio do monitoramento de suas variveis e dos atores,
sinalizam com antecedncia a necessidade de serem feitos ajustes ou mesmo revistas
as estratgias pretendida e deliberada.
2. A partir de agora, no texto, sero chamadas apenas de tendncias.
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Para a construo de bons cenrios, portanto, necessrio conhecer a atitude

prospectiva e os mtodos de construo de cenrios, conhecer as ferramentas
daprospectiva, coletar e produzir boas informaes e, por fim, utilizar adequadamente
os cenrios construdos.
3 O MODELO SNTESE
O mtodo utilizado para a realizao do projeto o Modelo Sntese dos Mtodos

de Construo de Cenrios. Este modelo foi construdo por Marcial (2011), a
partir dos mtodos de construo de cenrios de Porter (1992), Schwartz (1996),
Godet (2003) e Grumbach (Marcial e Grumbach, 2008). Assim, os cenrios
exploratrios para a segurana pblica no Brasil foram construdos seguindo-se as
sete etapas descritas na figura 1.
FIGURA 1
Modelo sntese
Definio do plano de trabalho
Questo principal e do sistema
Anlise retrospectiva e da
situao atual
Identificao das sementes
de futuro
Definio das condicionantes
de futuro
Gerao dos cenrios
Testes de consistncia
e ajustes
Anlise dos cenrios

Definio de estratgias
Fonte: Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea e SAE/PR, adaptado de
Marcial (2011).
3.1 Etapa 1 definio do plano de trabalho
A elaborao do plano de trabalho a primeira fase do processo. Est presente em

qualquer estudo prospectivo, pois tem a funo de delimitar o escopo do trabalho.
composta pela definio da questo principal e do sistema de cenarizao.
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Aquesto principal refere-se a uma questo estratgica que motivou a construo

dos cenrios. uma pergunta em relao ao futuro que tem como objetivo dar
foco especfico ou aprofundado aos cenrios (Marcial, 2011).
J o sistema de cenarizao formado pela definio do horizonte temporal,
do lugar, do foco ou objeto e objetivo de cenarizao (Marcial e Grumbach, 2008,
p.92). Tem como objetivo orientar todo o trabalho a ser realizado. Desse modo, para
facilitar a conduo das etapas seguintes, a questo principal deve ser decomposta
em aspectos fundamentais para o trabalho.
No caso do estudo prospectivo sobre segurana pblica, foram realizadas
quatro oficinas de trabalho, trs em Braslia e uma no Rio de Janeiro. A primeira
ocorreu em Braslia, em janeiro de 2014, com a participao apenas das equipes de
servidores do Ipea e da SAE/PR. Seu objetivo foi a definio do plano de trabalho,
da questo principal e do sistema de cenarizao. A tcnica de brainstorming3 foi
utilizada para a construo dessa primeira fase.
Tambm nessa primeira oficina de trabalho foi realizado um brainstorming
com os participantes para a definio de aspectos fundamentais e a construo de
uma lista de especialistas externos para cada um desses itens.
Dada a sua dimenso, a questo principal foi dividida em quatorze temas
para facilitar a elaborao da lista de convidados. Os temas priorizados foram:
ilcitos transnacionais, crime organizado, poltica de execuo penal, gesto e
poltica de segurana pblica, desenvolvimento econmico social e urbano,
segurana privada, inovaes tecnolgicas, demografia, percepo da populao
sobre criminalidade, gesto da informao, legislao penal, cidade e criminalidade
urbana e persecuopenal.
A lista de convidados para as oficinas seguintes foi elaborada com base nesses
temas e foi formada, sobretudo, por pesquisadores na rea de segurana pblica
em vrias disciplinas sociologia, antropologia, cincia poltica, direito, geografia,
economia, estatstica, entre outras , alm de tcnicos e gestores do governofederal.
Em seguida, foram realizadas duas oficinas, uma no Rio de Janeiro e outra em
Braslia. Ambas tiveram como objetivo definir os aspectos fundamentais relacionados
questo principal e a lista de especialistas. Alm das equipes que haviam participado
da primeira oficina, tambm participaram servidores do MJ e do MP, bem como
pesquisadores de diversas universidades e centros de pesquisa brasileiros.4
3. Segundo Marcial (2011, p. 247): um processo de trabalho em grupo que tem por finalidade a gerao de ideias,
ligadas a um assunto ou problema, a partir de procedimentos e regras estabelecidas.
4. No apndice A deste livro pode ser consultada a lista de participantes em cada uma das oficinas.
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A oficina, em cada localidade, teve durao de um dia, e a tcnica utilizada foi

a de brainstorming. Formaram-se grupos e, na parte da manh, cada participante,
individualmente, pde indicar at cinco aspectos fundamentais ligados questo
principal e ao sistema de cenarizao apresentados. Em seguida, os participantes
apresentavam, no grupo, os aspectos fundamentais propostos j tentando agrupar
os temas semelhantes. Aps todas as apresentaes, iniciava-se um debate com o
objetivo de obter at cinco aspectos fundamentais por grupo. Os participantes
foram divididos e orientados conforme a figura 2.
FIGURA 2
Oficina de definio de aspectos fundamentais dinmica 1
Dinmica 1
Horrio: 9h30-11h
Definio preliminar dos aspectos fundamentais
Em grupo
Atividades
Formao de trs grupos.
Individualmente cada participante escreve cerca de cinco aspectos
fundamentais em segurana pblica nos post-it (10 minutos).
Em seguida, cada participante, dentro do seu grupo, apresenta os aspectos
fundamentais propostos e cola no flip chart, j tentando agrupar os temas
(40 minutos).
Aps todas as apresentaes, abre-se para debate no grupo com o objetivo
de fechar cinco temas (40 minutos). Deve ser eleito um representante.
Fonte: Diest/Ipea e SAE/PR.
Na parte da tarde, cada grupo apresentava a sua proposta de cinco aspectos

fundamentais e defendia seu ponto de vista. Ao final das apresentaes, foram
agrupados os aspectos fundamentais correlatos e, com base na anlise em plenria
desse levantamento, os aspectos fundamentais foram priorizados e definidos.
Tambm em plenria, com a tcnica do brainstorming, foram elaboradas listas
de especialistas a serem convidados para tratar de cada aspecto. Havia pesquisadores,
lideranas da sociedade civil e de associaes de profissionais do sistema de justia
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criminal, juristas, jornalistas, policiais, juzes, gestores na rea de segurana pblica

do MJ e dos estados, entre outros. Por fim, com a mesma tcnica, foi montada
uma lista de atores na rea de segurana pblica.
A terceira oficina foi realizada no Rio de Janeiro, com especialistas externos
e outros colaboradores do Ipea, utilizando dinmica igual da oficina anterior.
Uma ltima oficina foi realizada em Braslia, em fevereiro de 2014, somente
com a participao dos servidores da SAE/PR e do Ipea, com o objetivo de definir
os aspectos fundamentais ligados questo principal que seriam foco do trabalho,
com base nos resultados das ltimas duas oficinas. A tcnica de agrupamento por
similaridade e integrao foi utilizada para a proposio dos aspectos fundamentais
utilizados nas prximas fases do estudo prospectivo. Foram definidos sete aspectos
fundamentais: sistema de justia criminal, polticas de segurana pblica, macro e
microdeterminantes da violncia, sensao de segurana, poltica de drogas, crime
organizado e mercado e segurana pblica. Foram ainda selecionados entre dez
e vinte nomes de especialistas a serem convidados para trabalharem em cada um
desses temas. Nessa seleo, prevaleceram nomes de pesquisadores mais conhecidos
da rea de segurana pblica.
3.2 Etapa 2 anlise retrospectiva e da situao atual e identificao das
sementes de futuro
Duas fases, previstas no modelo sntese, foram tratadas juntas no projeto: anlise
retrospectiva e da situao atual e identificao das sementes de futuro. Segundo
a metodologia, para a anlise retrospectiva realizado um resgate histrico de
acontecimentos at o presente, relacionados questo principal e ao sistema
de cenarizao. Nesse momento so realizadas a coleta de dados e a anlise do
comportamento histrico e atual das principais variveis e dos atores que fazem
parte do sistema de cenarizao.
Para a identificao dessas variveis e desses atores, foram realizadas sete
oficinas. Cada uma tratou de um aspecto fundamental e tinha como objetivo
identificar as principais variveis e os atores relacionados ao tema para facilitar a
realizao da anlise retrospectiva e da situao atual. Em outras palavras, estas
oficinas tambm contriburam com informaes para a identificao das sementes
de futuro, pois buscavam, por meio de processos criativos, identificar as principais
variveis j na forma de tendncias, incertezas e estratgia de atores.5
As oficinas ocorreram simultaneamente em Braslia e no Rio de Janeiro,
com comunicao via videoconferncia. Participaram dessas oficinas as equipes
5. Estratgia dos atores se refere descrio e anlise dos objetivos estratgicos, projetos e planos de atores que
influenciam o curso dos acontecimentos e geram eventos futuros (Marcial, 2011, p. 98).
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de servidores do Ipea, da SAE/PR, do MJ, da Secretaria de Planejamento e

Investimentos Estratgicos (SPI/MP), bem como especialistas externos6 (quase
todos os pesquisadores em segurana pblica). Essas oficinas ocorreram no perodo
de maro a junho de 2014 e tiveram como objetivo levantar as principais sementes
defuturo.
Anteriormente a cada oficina, a equipe do Ipea elaborou uma lista inicial de
tendncias, incertezas e atores para cada um dos sete aspectos fundamentais. Essas
listas foram discutidas pelas equipes do Ipea e da SAE/PR e utilizadas por seus
membros na indicao de incertezas e tendncias e tambm para a indicao de
uma lista inicial de atores para o trabalho na oficina.
Nas oficinas, com durao de um dia, conforme o mtodo aplicado, eram
formados trs grupos (dois em Braslia e um no Rio de Janeiro). Um grupo ficava
responsvel por definir at dez tendncias; o outro, por identificar at dez incertezas;
e outro ainda, por apreciar a lista prvia de atores e consolidar uma lista final, bem
como identificar quais seriam as aes e projetos, parcerias estratgicas e desafios
e constrangimentos desses atores.
Nos grupos de tendncia e incerteza, cada participante, individualmente, pde
indicar at cinco elementos ligados questo principal e ao sistema de cenarizao
apresentados. Aps todas as apresentaes, iniciava-se o debate no grupo, com
o objetivo de obter at dez elementos. J no grupo de atores, debatia-se a lista
prvia de atores, definia-se uma nova lista e cada participante ficava responsvel
por descrever aes e projetos, parcerias estratgicas e desafios e constrangimentos
de um ou mais atores.
Na parte da tarde, cada grupo apresentava seus resultados em plenria e revisava-se
cada semente proposta inicialmente at formar uma lista de cada uma delas.
Aps a concluso dessas sete oficinas, foi realizada uma outra, com a participao
das equipes do Ipea e da SAE/PR e colaboradores do MJ e da SPI, para revisar as
sementes, tendo algumas sido fundidas e outras reelaboradas. Tambm foi realizada
uma primeira tentativa de priorizao das tendncias e incertezasencontradas.
A partir de todo esse material foi elaborado um texto de anlise retrospectiva
e da situao atual que passou em revista essas sementes de futuro, destacando
tendncias, incertezas e atores. No final, o texto foi estruturado em nove megatendncias.7
6. A lista de indicados nunca correspondeu de participantes. Houve dificuldades em obter contatos dos indicados,
ter retorno dos convites realizados, conseguir que a data da oficina fosse compatvel com a agenda do convidado e
conseguir resolver as questes burocrticas para as viagens de colaboradores para o Rio de Janeiro ou Braslia, onde as
oficinas eram realizadas. Para efetuar os convites, foi pedido apoio ao Frum Brasileiro de Segurana Pblica e ao MJ
para obter os contatos. Tambm foram realizadas pesquisas na internet e acessada a Plataforma Lattes, quando faltavam
nomes para participar das oficinas. Mesmo assim, a meta de oito especialistas externos por oficina no foi atingida.
7. Megatendncia, grandes foras que movimentavam o sistema de cenarizao.
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Tambm procurou-se identificar no texto fundamentos para justificar as tendncias

e incertezas com base em artigos cientficos, notcias, relatrios, documentos
e informaes obtidas em sites governamentais. Dessa forma, em alguns casos,
tendncias e incertezas foram alteradas, substitudas, retiradas ou includas.
Esse trabalho de coleta de informaes e redao foi elaborado por representantes
do Ipea sob a superviso e avaliao da SAE/PR, tendo sido realizado nos meses de
junho a agosto de 2014; e foi encaminhado para todos os participantes das oficinas
para que pudessem conhecer os resultados e fazer sugestes.
Foi realizada ainda mais uma oficina entre a equipe do Ipea e a da SAE/PR
e os colaboradores da SPI e do MJ, aps envio do texto Anlise retrospectiva e da
situao atual a todos os convidados. Nesta oficina, foram mostradas as tendncias,
incertezas e atores selecionados at aquele momento. Durante a apresentao
foi realizada discusso que levou a alterao, substituio, retirada e incluso de
tendncias, incertezas e atores.
3.3 Etapa 3 definio das condicionantes de futuro
O objetivo dessa fase foi identificar as variveis mais importantes para a descrio
da lgica dos cenrios e quais os atores-chave nesse processo. As variveis extradas
da lista de incertezas so aquelas capazes de condicionar os possveis futuros. Em
geral, so variveis independentes entre si, com alto grau de incerteza em relao
ao presente, de grande importncia para a questo principal e com capacidade de
movimentar todo o sistema de cenarizao.
Foram aplicados dois mtodos para a identificao das incertezas-chave, ambos
com a utilizao simultnea de um instrumento inspirado no mtodo Delphi.8
Primeiro, foi construda a matriz de incerteza versus importncia com todas as
incertezas metodologia definida por Schwartz (1996). Em uma oficina sob a
coordenao da equipe da SAE/PR, os participantes (equipe Ipea e colaboradores
do MJ e da SPI), individualmente, deram notas de zero a cinco para a importncia
e para a incerteza, ante a questo principal, de cada uma das incertezas selecionadas.
Foram ento calculados a mediana e o desvio-padro das notas. Essa informao
foi repassada aos participantes e, para as incertezas em que o desvio-padro foi
maior do que um, eles puderam alterar ou no sua pontuao anterior. Depois,
com as novas notas, calculou-se novamente cada uma das medianas, formando
a pontuao utilizada para a construo da figura incerteza versus importncia
(figura2 do captulo 2 deste livro).
8. Segundo Marcial (2011, p. 254): metodologia que busca a convergncia de opinies por meio de consultas interativas
a especialistas (...).
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30

Na mesma oficina, os participantes receberam a matriz motricidade e

dependncia para preenchimento seguindo a mesma dinmica utilizada para o
preenchimento da matriz de incerteza versus importncia. Ela serve para identificar
a relao existente entre as variveis incertas. Como resultado, classificam-se as
variveis em quatro tipos: i) explicativas, que possuem alta motricidade e baixa
dependncia em relao s demais variveis, sendo que o comportamento do
sistema depende do comportamento dessas variveis; ii) de ligao, so variveis
que possuem alta motricidade e alta dependncia em relao s demais variveis e,
por isso, so altamente instveis; iii) de resultado, que possuem alta dependncia
e baixa motricidade, cujo comportamento determinado pelas demais variveis;
e iv) as autnomas, com baixa motricidade e baixa dependncia que devem ser
retiradas do sistema de sinalizao, pois pouco influenciam ou so influenciadas
pelo sistema. Essa matriz foi utilizada para construir uma primeira verso da figura
motricidade e dependncia (figura 3 do captulo 2 deste livro).
Em nova oficina, com a equipe do Ipea e a da SAE/PR e colaboradores do MJ
e da SPI, foram comparados os resultados dos grficos de incerteza e importncia
e de motricidade e dependncia. Como poucas incertezas mais importantes e
incertas da primeira matriz correspondiam s mais motrizes e menos dependentes
da segunda matriz, procedeu-se a uma reviso das notas atribudas a uma parte
das incertezas da matriz motricidade e dependncia.9 Aps essa reviso, chegou-se
a oito incertezas-chave.
De posse da lista de oito incertezas-chave, partiu-se para definir quais seriam
os atores mais motrizes e suas estratgias. Para tanto, listaram-se todos os atores
identificados na etapa anterior e aplicou-se a ferramenta da prospectiva que
determina a motricidade de cada ator e possibilita a identificao do seu grau de
influncia em relao s incertezas-chave mtodo descrito por Godet (2003).
Tambm foi utilizado um exerccio inspirado no mtodo Delphi para a
identificao desses atores com maior capacidade de mover as incertezas-chave. Para
tanto, aos participantes dessa oficina, foi solicitado, por e-mail, que preenchessem
uma matriz incertezas-chave versus atores, dando individualmente nota de zero
a cinco na capacidade dos atores j identificados em impactar cada uma dessas
incertezas. Com o processamento dos resultados, calcularam-se a mediana e o
desvio-padro. Esses resultados foram reencaminhados a esse grupo por e-mail.
Quase todos fizeram alteraes em algumas notas e, com os novos resultados,
selecionaram-se os principais atores a partir da soma das medianas.
9. Essa reviso foi muito importante, pois alguns participantes no haviam compreendido claramente que a nota a ser
conferida era sobre o impacto de uma incerteza sobre outra e no sobre se o impacto era suficiente para causar a ocorrncia
ou no da incerteza.
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importante lembrar que os atores se movimentam no ambiente com o

objetivo de atingirem suas estratgias, e esse movimento um dos principais
construtores do futuro. Sendo assim, necessria a identificao da estratgia de
cada ator em relao s incertezas-chave. Os atores, entretanto, podem encontrar
apoio ou resistncia no ambiente provocada por outros atores que, muitas vezes,
possuem estratgias conflitantes. Esses constrangimentos dificultam a realizao
de suas estratgias. necessria tambm, portanto, a anlise desse confronto, por
meio do cruzamento das estratgias de cada ator, formando o quadro estratgia dos
atores, cuja anlise sinaliza os possveis movimentos futuros, fruto deste confronto.
Para a compreenso desse confronto e identificao da convergncia e
divergncia de estratgias entre cada ator, relativamente a certo nmero de desafios
e de objetivos associados, foram avaliadas as seguintes questes:
aes e projetos atuais;
parcerias atuais; e
desafios e constrangimentos atuais.
Em seguida, construiu-se a matriz de estratgia dos atores, conforme modelo
descrito na figura 3.
FIGURA 3
Matriz de estratgia dos atores

A1
Objetivos
Problemas
Meio
A1
Aes que visam

realizao do seu
A3 projeto, considerando
a atuao do ator 1
A3
A4
Aes que visam

Aes que visam
realizao do seu
realizao do seu
projeto, considerando projeto, considerando
a atuao do ator 4
a atuao do ator 3
Objetivos
Problemas
Meio
Aes que visam

realizao do seu
Aes que visam

realizao do seu
a atuao do ator 1
a atuao do ator 3
A4 projeto, considerando projeto, considerando
Aes que visam

realizao do seu
projeto, considerando
a atuao do ator 4
Objetivos
Problemas
Meio
Fonte: Marcial (2011).
Sendo assim, definida a lista de atores mais motrizes, procede-se construo

da matriz ator versus ator para ajudar a identificar estratgias, possveis embates e
parcerias. Foram elaboradas suposies de quais seriam os objetivos estratgicos
epossveis embates e parcerias entre os atores, em relao s incertezas-chave
identificadas, com base em anlises de documentos (plano de governo, documentos
institucionais, notcias etc.).
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3.4 Etapa 4 gerao dos cenrios
O principal objetivo dessa etapa foi a redao dos cenrios exploratrios que
visam explorao das possibilidades de futuro relacionadas questo principal
de cenarizao. Cabe destacar que cada cenrio exploratrio construdo deve ser
capaz de iluminar nossas escolhas futuras. Nesse momento, tambm foi definido
o formato que cada cenrio iria ter.
Os cenrios exploratrios foram construdos utilizando-se um processo
criativo e de escolhas com o uso da lista das incertezas-chave que deram origem
lgica dos cenrios e descrio da filosofia de cada cenrio exploratrio. H vrios
mtodos para a gerao dos cenrios. Segundo Marcial (2011), os mais utilizados
para a definio da lgica e da filosofia de cada cenrio so a construo de eixos
ortogonais10 e anlise morfolgica.11 Com isso, so construdas as histrias de cada
cenrio. O curso dos acontecimentos deve seguir uma sequncia lgica da situao
atual at a futura e representar o resultado das aes, parcerias e confrontos entre
os principais atores identificados.
Em duas reunies, as equipes do Ipea e da SAE/PR definiram quatro cenrios e
suas filosofias, utilizando o mtodo de eixos ortogonais, em brainstorming, tomando
como base as incertezas-chave. Tambm foi realizada a anlise morfolgica dessas
incertezas, seguindo a filosofia de cada um deles.
Aps a concluso dessas etapas, parte do grupo do Ipea, sob a coordenao
metodolgica da SAE/PR, realizou a anlise morfolgica de outras incertezas
(tambm motrizes,12 ou seja, as de ligao e as de resultado), construiu as filosofias
dos cenrios e os redigiu.
Durante a redao de cada cenrio, as tendncias foram recuperadas e o
desenrolar de cada cena foi redigido considerando a atuao dos atores em relao
a suas estratgias e seus constrangimentos. A redao foi no formato de histrias
fictcias, relatando fatos j ocorridos e mostrando como cada ator fez com que as
variveis se modificassem em cada um dos cenrios.
Nessa etapa, deveriam ter sido construdos os cenrios desejados e alvo.
Entretanto, como representam, respectivamente, os desejos e a estratgia do
tomador de deciso, no caso do formulador estratgico do MJ, esses cenrios no
10. Eixo ortogonal , segundo Marcial (2011, p. 249), o mtodo utilizado pela GBN [Global Business Network] para
auxiliar na definio da lgica dos cenrios e, por conseguinte, na gerao de cenrios. Representa graficamente
as incertezas crticas identificadas em eixo que forma um ngulo reto, representando a total independncia entre
essasincertezas crticas.
11. A anlise morfolgica , segundo Marcial (2011, p. 245-246), a decomposio de uma varivel em vrios elementos,
identificando-se as vrias formas e valores que estes podem assumir no horizonte temporal em estudo.
12. Para a gerao dos cenrios, foram trabalhadas algumas incertezas que eram tambm mais motrizes e menos
dependentes, embora no tanto quanto as oito incertezas-chave.
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foram construdos. Cabe destacar que, de posse dos cenrios exploratrios, esses
cenrios podem ser construdos a qualquer momento dentro do horizonte temporal.
3.5 Etapa 5 teste de consistncia e ajustes
O objetivo dessa etapa foi assegurar a coerncia dos enredos nas diferentes imagens
a respeito do futuro construdas. Buscou-se verificar, principalmente, se em cada
histria fictcia havia alguma varivel ou ator se comportando de forma no coerente
ou no consistente com a lgica de cada cenrio, bem como se cada cenrio como
um todo seria possvel, plausvel, coerente e consistente.
De posse dos cenrios descritos, foi realizada uma nova oficina em Braslia
com videoconferncia para o Ipea/RJ, para a execuo dos testes de consistncia e
ajustes. Para tanto, participaram as equipes do Ipea, da SAE/PR, do MJ e da SPI/MP.
Nessa oficina, os participantes foram divididos em quatro grupos, cada um
responsvel por analisar um cenrio. Cada participante recebeu uma ficha com a
proposio apresentada a seguir.
Considerando a filosofia e o horizonte temporal de cada cenrio, verificar:
O enredo possvel/passvel de ocorrncia?
As relaes de causa e efeito so possveis? Esto corretas?
Os atores citados so os responsveis pelos resultados descritos?
Est clara a atuao desses atores e as relaes entre eles?
As rupturas descritas so possveis de ocorrerem dentro do enredo escrito?
Aps esse momento individual, houve um debate nos grupos. Depois, os
insumos gerados na oficina foram utilizados para a reviso dos cenrios.
3.6 Etapa 6 anlise dos cenrios e gerao de estratgia
Como se tratava de um trabalho realizado pelo Ipea e pela SAE/PR para gerar
subsdios ao processo de planejamento do MJ, essa etapa se ateve realizao de
uma anlise Swot,13 visando identificao de objetivos estratgicos.
Avaliaram-se todos os cenrios construdos para identificar, em cada um deles,
de que forma tanto as foras do ambiente interno (MJ) quanto as do externo podem
facilitar ou dificultar a conquista dos objetivos. Assim, a matriz Swot permitiu avaliar,
de forma integrada, a ao dessas foras, cruzando-se as do ambiente externo com
13. Swot acrnimo em ingls de foras (strengths), fraquezas (weaknesses), oportunidades (opportunities) e ameaas
(threats). Mtodo de cruzamento das foras do ambiente externo (ameaas, oportunidades) com as foras do ambiente
interno (pontos fortes e fracos) com o objetivo de identificar, por meio de construo de uma matriz, as aes/objetivos
estratgicos a serem desenvolvidos por uma organizao (Marcial, 2011, p. 246).
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as do ambiente interno para a identificao dos objetivos estratgicos, conforme

mostra a figura 4.
FIGURA 4
Matriz Swot
Na conquista dos objetivos
Interna
(organizao)
Externa
(ambiente)
Origem do fator
Contribui
Atrapalha
Pontos fortes
Pontos fracos
So vantagens estruturais
controlveis pela organizao
que as favorece perante
as oportunidades
e ameaas existentes no ambiente
So desvantagens estruturais
controlveis pela organizao
que as desfavorece perante
as oportunidades
e ameaas no ambiente
S
O
Oportunidades
Aspectos positivos do
ambiente externo com
potencial de fazer crescer a
vantagem competitiva
da organizao
w
T
Ameaas
Aspectos negativos do
ambiente externo com
potencial de comprometer a
vantagem competitiva
da organizao
Fonte: Marcial (2011).

Elaborao dos autores.
Ao dispor dos mesmos quatro grupos da oficina realizada para se fazer os testes
de consistncia, realizou-se o incio da construo da matriz Swot, em nova oficina.
Destaca-se que, para a identificao dos elementos da matriz Swot, cada grupo
trabalhou com um dos cenrios construdos para a extrao dessas informaes.
Depois, em plenria, as propostas de todos os grupos foram reunidas, discutidas e
revisadas, obtendo-se uma lista final de ameaas, oportunidades, pontos fracos e fortes.
Para se obter os objetivos estratgicos, os participantes foram divididos em
quatro novos grupos. Um grupo analisou oportunidades e pontos fracos; outro,
oportunidades e pontos fortes; o terceiro, ameaas e pontos fortes; e o ltimo,
ameaas e pontos fracos, considerando os cenrios propostos. Posteriormente, em
plenria, as propostas de todos os grupos foram discutidas e revisadas, obtendo-se,
assim, doze objetivos estratgicos.
4 DADOS GERAIS DO PROJETO
O projeto teve durao de quinze meses. Durante a execuo das seis etapas da
metodologia foram realizadas dezessete oficinas (tabela 1). Cento e vinte e duas
pessoas participaram dessas oficinas, conforme descrito, por categoria, na tabela 2. A
lista contendo os nomes desses participantes encontra-se no apndice A deste livro.
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35
TABELA 1
Total de oficinas por etapas

Total de oficinas por etapas
Quantidade
Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Etapa 4
Etapa 5
Etapa 6
Total
1
17
TABELA 2
Total de participantes por categoria

Participantes
Quantidade de participantes
Equipe Ipea
Equipe SAE/PR
MJ
41
SPI/MP
Especialistas externos
49
Especialistas Ipea
17
Total
122
5 CONSIDERAES FINAIS METODOLGICAS
Nestas consideraes, sero destacadas, de um lado, as limitaes do trabalho e,

de outro, as inovaes.
Para a realizao deste estudo, houve importante participao de colaboradores
do MJ, o que gera aprendizado organizacional por meio da apropriao do
conhecimento construdo. Alm disso, as imagens de futuro criadas contribuem
direta ou indiretamente com a melhoria do processo decisrio. No foram
construdos, contudo, nem o cenrio desejado nem o alvo, pois, para ser til,
so necessrias uma demanda explcita e a participao intensiva do formulador
estratgico. Por se tratar de uma oferta e no de uma demanda do MJ, sua capacidade
de ser utilizado efetivamente como instrumento de planejamento reduzida, mesmo
com o encaminhamento de todos os seus resultados para o MJ. De qualquer forma,
com base nos resultados deste trabalho, essas atividades podem ser desempenhadas
a qualquer tempo, dentro do perodo de vigncia dos cenrios, desde que os dados
sejam atualizados. Sem essas ltimas etapas, o processo realizado no se constituiu
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em um planejamento com base em cenrios, mas sim em um exerccio de construo

de cenrios destinado ao processo de planejamento estratgico.
Outra restrio, que pode afetar a capacidade de identificao das variveis,
a baixa participao de operadores do sistema de justia criminal e de gestores das
polticas de segurana pblica, tais como policiais dos estados, guardas municipais,
promotores, juzes, agentes penitencirios, gestores estaduais e municipais, alm de
lideranas de organizaes no governamentais (ONGs), congressistas e jornalistas.
De qualquer forma, um atenuante o fato de o processo ter sido participativo
e de ter envolvido importantes pesquisadores do campo da segurana pblica e
tcnicos e colaboradores do MJ.
Destaca-se tambm como restrio o curto horizonte temporal do trabalho
(2014-2023), o que reduz a capacidade de tratamento das rupturas e seus resultados.
Alm disso, o curto prazo est sempre comprometido com as foras atuantes no
presente, e poucas so as chances de se imaginar grandes mudanas, como se pode
notar nos cenrios exploratrios construdos.
O trabalho tambm resultou em inovaes metodolgicas. A primeira
delas foi a criao do conceito de incertezas-chave, como mtodo de priorizao
das variveis a serem consideradas essenciais para a construo da lgica dos
cenrios. Representando a integrao entre dois mtodos distintos de construo
decenrio, conforme descrito anteriormente, as incertezas-chave mostraram-se como
um excelente instrumento de priorizao das variveis que realmente representavam
as condicionantes do futuro.
Outra inovao foi a adaptao da anlise morfolgica para auxiliar na
redao do enredo dos cenrios. Esse mtodo, que utilizado para a identificao
da lgica ou das hipteses de cada cenrio, foi adaptado da seguinte forma: a
matriz foi preenchida tendo cada filosofia de cenrio inspirado a definio do
comportamento das variveis/eventos correspondentes. Essa inovao facilitou a
redao dos enredos de cada cenrio.
10/12/2015 11:53:07
CAPTULO 2
RESULTADOS1
1 INTRODUO
Neste captulo sero apresentados os resultados do projeto A Segurana Pblica no

Brasil em 2023: uma Viso Prospectiva. O captulo segue a ordem em que o trabalho
foi realizado. Na segunda seo, aps esta introduo, apresentado osistema
de cenarizao. A terceira seo, por sua vez, apresenta a anlise retrospectiva e
da situao atual, na qual se identificam as sementes de futuro. Na quarta, so
apresentados os condicionantes de futuro e a forma como foram selecionados.
Naquinta, so apresentadas as filosofias dos cenrios e sua descrio. Por fim, a sexta
seo traz uma anlise dos cenrios e os objetivos estratgicos produzidos.
2 DEFINIO DA QUESTO PRINCIPAL E SISTEMA DE CENARIZAO
A questo principal do processo de cenarizao foi: em 2023, o Brasil ter conseguido

reduzir a criminalidade violenta e aumentar a sensao de segurana da populao
em relao aos nveis de 2013?
Essa questo foi decomposta em sete aspectos fundamentais:
sistema de justia criminal;
polticas de segurana pblica;
macro e microdeterminantes da violncia;
sensao de segurana;
poltica de drogas;
crime organizado; e
mercado e segurana pblica.
1. Os autores agradecem a todos os participantes das oficinas realizadas pela coproduo dos resultados apresentados
e aos membros da equipe do projeto tanto pela construo dos resultados quanto pela reviso do texto. Destaca-se
ainda a autoria e coautoria de Claudio Dantas Monteiro e Yacine Guellati em trs cenrios exploratrios.
10/12/2015 11:53:07

38
O sistema de cenarizao utilizado encontra-se descrito no quadro 1.

QUADRO 1
Sistema de cenarizao
Objeto
Segurana pblica.
Horizonte temporal
2014-2023.
Objetivo
Subsidiar a elaborao de programas do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 na rea de

segurana pblica.
Lugar
Brasil.
Finalidade
Reduo da violncia.
Destinatrios
Ministrio da Justia (MJ) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Prazo
Janeiro de 2014 a junho de 2015.
Aspectos fundamentais
do assunto
Descritos anteriormente.
Recursos necessrios
l Recursos para dirias e passagens;

l contratao de um bolsista mestre;
l dedicao parcial da equipe do Ipea e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (SAE/PR);
l utilizao da infraestrutura de trabalho do Ipea; e
l participao de colaboradores do MJ, da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
(SPI) do MP, e de especialistas convidados.
Responsveis e
responsabilidades
l Helder Ferreira (coordenador do projeto e da equipe do Ipea);

l Elaine Marcial (coordenadora da equipe da SAE/PR e responsvel pela orientao metodolgica);
l Clarice Calixto, Helosa Marques Gimenez e Marcio Lopez de Freitas Filho (assessores do ministro da
Justia e coordenadores da cooperao com o MJ); e
l Igor Geracy (contato para o apoio da SPI/MP).
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea e SAE/PR.
3 ANLISE RETROSPECTIVA E DA SITUAO ATUAL E IDENTIFICAO DAS

SEMENTES DE FUTURO
A anlise dos resultados das sete oficinas, associada anlise retrospectiva e da

situao atual, gerou nove megatendncias descritas a seguir:
manuteno do perfil demogrfico brasileiro jovem, com elevada
desigualdade social e fcil acesso a armas de fogo;
crescimento da criminalidade violenta no interior do pas;
manuteno do aprimoramento das polticas pblicas de segurana;
crescimento de mercados legais e ilegais explorados por organizaes
criminosas e fortalecimento das faces criminosas no Brasil;
aumento da circulao de drogas ilcitas com a manuteno da poltica
repressiva de restrio da oferta;
manuteno das altas taxas de vitimizao;
10/12/2015 11:53:07
Resultados
39
manuteno do endurecimento penal, com aumento da populao

carcerria e expanso do monitoramento eletrnico;
manuteno da ampla divulgao de ocorrncias criminais, da alta sensao
de insegurana e da grande repercusso na mdia de alguns crimes graves; e
aumento da privatizao da segurana e maior difuso de tecnologias.
Relacionadas a essas nove megatendncias, foram identificadas 94 sementes
de futuro, conforme apresentado na tabela 1.
TABELA 1
Total de sementes de futuro geradas, por megatendncia

Megatendncia
Manuteno do perfil demogrfico brasileiro jovem...
Tendncia
Incerteza
Total
11
13
24
Crescimento de mercados legais e ilegais...
15
Aumento da circulao de drogas ilcitas...
10
Manuteno das altas taxas de vitimizao
Manuteno do endurecimento penal...
13
Manuteno da ampla divulgao de ocorrncias criminais...
Aumento da privatizao da segurana...
46
48
94
Crescimento da criminalidade violenta no interior do pas

Manuteno do aprimoramento das polticas pblicas de segurana
Total
Elaborao: Diest/Ipea e SAE/PR.
A seguir apresentada a anlise retrospectiva e da situao atual dessas

megatendncias, bem como so listadas tendncias e incertezas, por megatendncia,
que foram consideradas nas etapas de identificao dos condicionantes de futuro
e de gerao de cenrios para a segurana pblica. Ao final, apresentam-se a lista
de atores identificados e a estratgia dos atores-chave.
3.1 Manuteno do perfil demogrfico brasileiro jovem, com elevada
desigualdade social e fcil acesso a armas de fogo
H uma mistura de condies que tendem a favorecer a manuteno de uma alta

criminalidade no Brasil at 2023: populao jovem, alta desigualdade social e
altaprevalncia de armas em circulao.
At 2022, no dever ocorrer mudana significativa no perfil demogrfico
brasileiro, mantendo-se alta a proporo de jovens (15 a 29 anos) na populao.
Recente projeo demogrfica indica que os homens jovens passaro de 13,4%
da populao em 2010 para 12,0% em 2020 (Cerqueira e Moura, 2014a). Isso
impacta a criminalidade, dados os indcios de a ocorrncia de certos crimes estar
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40

relacionada faixa etria e ao gnero masculino. Segundo estudo recente, um

aumento de 1,0% na proporo de homens jovens (15 a 29 anos) eleva a taxa de
homicdios em 2,0% (Cerqueira e Moura, 2014a).2 A tese que h uma trajetria
ligada ao crime que se concentra entre os 12 anos de idade e os 30.
O segundo ponto, a elevada desigualdade social, tem como um dos seus polos
a pobreza. No Brasil, a maioria dos homens jovens pertence a famlias pobres. Em
2010, 51,4% das crianas at 14 anos viviam com renda domiciliar per capita de
at meio salrio mnimo.3 Em 2012, 40,0% dos adolescentes de 15 a 17 anos e
27,8% dos jovens de 18 a 24 anos viviam com renda familiar per capita de at meio
salrio mnimo (Valadares et al., 2014, tabela 5.2). Tais jovens compem um dos
polos da ampla desigualdade social brasileira, e essa desigualdade pode ser percebida
pela renda das famlias. No Brasil, em 2012, o 1,0% mais rico da populao tinha
renda mdia domiciliar per capita de R$ 10.891,49, os 5% mais ricos tinham R$
5.178,37, enquanto os 40,0% mais pobres tinham R$ 241,81 e os 10,0% mais
pobres, R$ 91,71 (Neri, Vaz e Souza, 2013). Apesar de a desigualdade de renda ter
diminudo no Brasil nos ltimos anos, conforme observado pelo ndice de Gini,
que caiu de 0,580, em 1992, para 0,527, em 2012 (Neri, Vaz e Souza, 2013), a
desigualdade social continuar elevada nos prximos anos, pois um processo social
de alterao das desigualdades , em geral, lento, como tem sido no Brasil. Essa
desigualdade de renda se reflete na desigualdade no acesso educao, sade,
alimentao, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana, cultura, ao saneamento
bsico, ao transporte e ao consumo.
Estudos sinalizam que o desenvolvimento social4 pode ter impacto sobre
a violncia. Um exemplo o acesso educao. Pesquisa recente indica que o
aumento de 1,0% da taxa de frequncia escolar de jovens entre 15 e 17 anos
reduz a taxa de homicdios no Brasil em 5,8% (Cerqueira e Mello, 2013). Sobre a
importncia da frequncia escolar, os autores argumentam que a permanncia na
escola importante para afastar o adolescente do crime e favorecer sua posterior
insero no mercado de trabalho. Essa questo tem melhorado no Brasil, uma vez
que a frequncia escolar de adolescentes de 15-17 anos de idade passou de 59,7%,
em 1992, para 84,2%, em 2012 (Valadares et al., 2014, tabela 3.3).
2. Anlise com base num modelo economtrico de dados de painel com efeito fixo, analisando a evoluo dos
homicdios no Brasil de 1991 a 2010. Os resultados corroborariam, segundo eles, estudos anteriores de que: o crime
est fortemente associado ao sexo masculino, numa trajetria que se inicia aos 12 anos e se encerra antes dos 30; a
piora das oportunidades no mercado de trabalho induz a entrada ou permanncia das pessoas em atividades criminosas;
possivelmente a melhora das condies econmicas aumenta a atratividade da atividade criminal, seja para a explorao
de mercados ilcitos (como o de drogas), seja para crimes de expropriao de renda (ou patrimnio).
3. Disponvel em: <http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?ibge/censo/cnv/crianpobruf.def>. Acesso em: 25 jun. 2014.
4. No Brasil, o desenvolvimento social pode ser associado aos direitos sociais estabelecidos no art. 6o da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/1988): educao, sade, alimentao, trabalho, moradia, lazer, segurana,
previdncia social, proteo maternidade e infncia, e assistncia aos desamparados.
10/12/2015 11:53:07
Resultados
41
Esse desenvolvimento social tambm passa pelo acesso ao emprego. Outro

estudo (Cerqueira e Moura, 2014b)5 mostra que um aumento de 1,0% na taxa de
desemprego dos homens de 15 a 17 anos aumenta a taxa de homicdios no Brasil
em 2,4%. Um aumento de 1,0% na taxa de desemprego dos homens de 18 a 24
anos aumenta a mesma taxa de homicdios em 4,1%. A explicao que a piora
das oportunidades no mercado de trabalho induz a entrada ou permanncia das
pessoas em atividades criminosas. O desemprego foi reduzido nos ltimos anos, mas
a taxa de desemprego aberto,6 em 1992, estava em 13,2% na faixa etria de 16-17
anos e em 11,4% na faixa de 18-24. Em 2012, tal proporo estava em 21,2% e
13,2% respectivamente (Valadares et al., 2015, tabela 4.5b). Somando essas duas
faixas etrias, havia 2,0 milhes de desempregados, em 1992, e 2,7 milhes, em
2012. Nesse contexto, emerge a incerteza sobre se haver no Brasil um aumento
do desenvolvimento social inclusivo que tenha impacto nos ndices de crimes violentos
nos prximos anos.
Diante dessa situao dos jovens, nota-se que h ainda polticas nas reas de
trabalho, cultura e esporte, como aes realizadas pelo programa Autonomia e
Emancipao da Juventude do governo federal (Brasil, 2014a). No entanto, elas
atendem apenas parte dos jovens, segundo indicador do programa, pois havia
apenas 335.809 aprendizes admitidos nos sistemas oficiais de aprendizagem.
Nesse aspecto, pergunta-se: haver expanso de polticas para a juventude focadas
em grupos vulnerveis?
O Brasil tambm convive com um fcil acesso a armas de fogo, apesar de uma
legislao restritiva. Isso est relacionado a um considervel estoque de armas em
circulao no pas, alm do baixo preo de aquisio. O estoque em 2010 foi
estimado, segundo pesquisa da organizao da sociedade civil de interesse pblico
(Oscip) Viva Comunidade, em quase 16 milhes, sendo 8.378.608 armas legais
e 7.617.693 armas ilegais (Figueiredo, 2010). O baixo preo das armas tambm
observado no valor de R$ 150,00 de indenizao pela entrega de uma arma,
pago pelo MJ, na Campanha Nacional de Desarmamento,7 embora haja indcios
de que o preo esteja aumentando (Abdala, 2008). Essa questo fundamental,
pois a prevalncia de armas de fogo favorece a ocorrncia de homicdios. Segundo
5. Os autores empregaram o mtodo de anlise economtrica de dados em painel com uso de variveis instrumentais,
trabalhando com dados dos Censos Demogrficos de 1980, 1991, 2000 e 2010 e do Sistema de Informaes sobre
Mortalidade do Ministrio da Sade.
6. Taxa de desocupao (ou desemprego aberto) percentagem de pessoas desocupadas, em relao s pessoas
economicamente ativas. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/
indicadoresminimos/conceitos.shtm>. Acesso em: 22 ago. 2014.
7. Mais informaes sobre a campanha disponveis em: <http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/seguranca-publica/
programas-1/campanha-do-desarmamento>.
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Cerqueira e Lobo (2012),8 1,0% de reduo da prevalncia de armas reduz em 2,0%

os homicdios. Outro estudo aponta que o Estatuto do Desarmamento contribuiu
para a reduo das taxas de homicdio, sendo responsvel, por exemplo, por salvar
entre 2 mil e 2.750 vidas nas cidades com mais de 50 mil habitantes no estado de
So Paulo (Cerqueira e Mello, 2013). Ficam assim as seguintes incertezas: haver
uma expanso da represso ao porte ilegal e ao trfico de armas? Haver expanso da
poltica de controle de arma de fogo?
No contexto atual, tem havido presso para a flexibilizao do Estatuto
do Desarmamento. Segundo levantamento feito pelo jornal O Globo, havia, em
abril de 2013, 41 projetos de lei (PLs) no Congresso com esse objetivo, visando,
por exemplo, autorizar o porte de arma para advogados, guardas municipais e
agentes de trnsito, ou at mesmo propondo revogar o estatuto (Bruno, 2013).
Levantamento do Instituto Sou da Paz, a partir dos dados do Tribunal Superior
Eleitoral (TSE), aponta que a indstria privada brasileira de armas e munies
doou R$ 1,73 milho nas eleies de 2014 para trinta candidatos aos cargos de
deputado estadual, deputado federal, senador e governador (Levantamento..., 2014).
Alm disso, nota-se que a Frente Parlamentar pelo Direito de Legtima Defesa na
Cmara dos Deputados contava em 2014 com 190 deputados de dezessete partidos
de todos os estados e do Distrito Federal.9 Por fim, cabe destacar que recentemente
foi sancionada a Lei no 12.993/2014, que, sob certas condies, autoriza o porte
de arma para agentes prisionais fora de servio. Dessa forma, pergunta-se: haver
maior flexibilizao do Estatuto do Desarmamento?
Em sntese, observam-se as seguintes tendncias e incertezas relacionadas temtica.
1) Tendncias:
a) manuteno da alta proporo de jovens na populao brasileira;
b) permanncia da grande desigualdade social;
c) manuteno de um fcil acesso arma de fogo; e
d) presso pela flexibilizao do Estatuto do Desarmamento.
2) Incertezas:
a) haver um aumento do desenvolvimento social inclusivo que tenha
impacto nos ndices de crimes violentos;
8. Foi utilizada uma estratgia de identificao para estimar o efeito das armas sobre os crimes violentos e contra a
propriedade. Nos municpios paulistas, entre 2001 e 2007, constatou-se uma elasticidade mdia de 2,0, mas no foram
encontradas evidncias sobre crimes como latrocnio, roubo de veculos e trfico de drogas.
9. A composio da Frente Parlamentar pelo Direito de Legtima Defesa pode ser conferida em: <http://www.camara.
gov.br/internet/deputado/Frente_Parlamentar/53423.asp>.
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b) haver expanso de polticas para a juventude focadas em

grupos vulnerveis;
c) haver uma expanso da represso ao porte ilegal e ao trfico de armas;
d) haver expanso da poltica de controle de arma de fogo; e
e) haver maior flexibilizao do Estatuto do Desarmamento.
3.2 Crescimento da criminalidade violenta no interior do pas
O fenmeno da violncia no Brasil tem passado por mudanas. Vrios estudos

tm apontado o crescimento da criminalidade violenta no interior do pas. Segundo
o Mapa da Violncia 2014, enquanto as taxas de homicdio nas capitais caram
de 46,1 homicdios por 100 mil habitantes em 2003 para 38,5 em 2012, nas
cidades do interior (aquelas que no so capitais nem pertencem a uma regio
metropolitana) essas taxas cresceram, passando de 16,6 para 22,5 (Waiselfisz, 2014).
As possveis explicaes seriam: o crescimento econmico no interior, atraindo a
criminalidade; a melhoria da capacidade das estruturas de segurana nas capitais; e
uma melhor cobertura dos sistemas de coleta de dados de mortalidade no interior.
Outro estudo aponta que a taxa de homicdios dos municpios pequenos (com
menos de 100 mil habitantes) passou de 12,2 por 100 mil habitantes em 2000
para 18,6 em 2010. Oaumento foi menor entre os municpios mdios (de 100
mil at 500 mil habitantes), passando de 31,6 em 2000 para 34,0 em 2010. Nos
municpios grandes (com mais de 500 mil habitantes), a taxa caiu de 48,3 para 35,3
(Cerqueira et al., 2013). Parte dessa redistribuio parece estar ligada aos conflitos
que ocorreram nas reas de desmatamento na Amaznia, pois o mesmo estudo
apontou que, nos 46 municpios abrangidos por estas reas, a taxa de homicdios
cresceu de 32,1 em 2000 para 48,8 em 2010, sendo que nos demais municpios
brasileiros essa mesma taxa passou de 26,6 para 27,1.
Os mapas do mesmo estudo ajudam a mostrar essa interiorizao dos
homicdios (figura1).
Outro evento criminal que tem se destacado no interior so os ataques a
banco. O Sindicato dos Bancrios da Bahia, por exemplo, contabilizou em seu
site, entre 24 de abril e 30 de julho de 2014, 64 ataques a bancos (tentativa de
exploso, exploso de caixa eletrnico, arrombamento de agncias, tentativa
de assalto e assalto).10 Boa parte desses crimes se concentra em quarenta municpios
que no pertencem s regies metropolitanas de Salvador e Feira de Santana.
10. Os dados coletados pelos autores em agosto de 2014 no esto mais disponveis no site do sindicato. Para estatsticas
atualizadas, acessar: <http://www.bancariosbahia.org.br/ocorrencias.html>.
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FIGURA 1
Taxa bayesiana de homicdios

(Em 100 mil habitantes)
1A 2000
De 0,4738546 a 7,156694
De 7,156694 a 10,01698
De 10,01698 a 12,49319
De 12,49319 a 14,91573
De 14,91573 a 17,65628
De 17,65628 a 21,56937
De 21,56937 a 29,50979
De 29,50979 a 173,682
1B 2010
De 0,4738546 a 7,156694
De 7,156694 a 10,01698
De 10,01698 a 12,49319
De 12,49319 a 14,91573
De 14,91573 a 17,65628
De 17,65628 a 21,56937
De 21,56937 a 29,50979
De 29,50979 a 173,682
Fonte: Cerqueira et al. (2013).
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O aumento dos crimes no interior no parece estar se refletindo numa maior

presena policial. Segundo IBGE (2013), os municpios com delegacia de polcia
civil somavam 4.660, em 2009, e 4.553, em 2012. Diante dessa interiorizao
do crime, h algumas incertezas: a interiorizao do crime entrar na agenda da
segurana pblica? Haver expanso da presena policial (policiamento ostensivo e
polcia judiciria) no interior?
Assim, vinculadas a essa temtica, destacam-se uma tendncia e duas incertezas.
1) Tendncia:
a) crescimento da criminalidade violenta no interior do pas.
2) Incertezas:
a) haver expanso da presena policial (policiamento ostensivo e polcia
judiciria) no interior; e
b) a interiorizao do crime entrar na agenda da segurana pblica.
3.3 Manuteno do aprimoramento das polticas pblicas de segurana
Nos ltimos anos, tem havido um aprimoramento nas polticas pblicas de segurana
que pode ser verificado nos movimentos descritos nessa subseo.
3.3.1 Ampliao da atuao do governo federal e dos municpios na segurana pblica
O governo federal tem assumido mais responsabilidades na rea de segurana

pblica e sistema penal: em 1997, foi criada a Secretaria Nacional de
SeguranaPblica(Senasp), com o objetivo, entre outros, de planejar as aes do
governo federal na rea; em 2000, foi criado o Fundo Nacional de Segurana Pblica
(FNSP) para apoiar projetos na rea; em 2004, foi instituda a Fora Nacional
de Segurana Pblica para apoiar os governos estaduais em momentos de crise
(Ferreira e Fontoura, 2008); e, em 2006, foi criado o sistema penitencirio federal
tambm para apoiar os estados.11 Atualmente, a presidente Dilma tem defendido
a proposta de insero da segurana pblica entre as competncias comuns da
Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. A Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) no 33/2014, que versa sobre o assunto, est em tramitao
no Senado (Oliveira, 2014).12 Apesar disso, o governo federal no tem aumentado,
proporcionalmente, o gasto realizado em segurana pblica. Segundo o Anurio
Brasileiro de Segurana Pblica, a Unio gastou 0,4% de suas despesas realizadas
11. Informaes a respeito do sistema penitencirio federal disponveis em: <http://portal.mj.gov.br/ANISTIA/data/

Pages/MJ887A0EF2ITEMID0174EA9FA2624D3F969E091076FD45F5PTBRNN.htm>.
12. Para mais informaes sobre a PEC, ver: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/118712>.
Acesso em: 20 fev. 2015.
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na funo segurana pblica em 2007, 2011, 2012 e 2013 (FBSP, 2013). Assim,
fica a incerteza se haver o fortalecimento do papel de coordenao da Unio.
Desde a redemocratizao e a CF/1988, tambm ganhou fora a atuao
municipal em segurana pblica, principalmente com o crescimento dos contingentes
das guardas municipais j existentes e a criao de novas guardas (Misse e Bretas,
2010). Segundo IBGE (2013), s de 2009 a 2012, por exemplo, a proporo de
municpios brasileiros com guarda passou de 15,5% para 17,8%. Recentemente foi
ainda sancionado o Estatuto Geral das Guardas Municipais, que permite o porte
de arma para integrantes dessas instituies (Sancionado..., 2014). Tambm de
acordo com a lei, os guardas municipais devero encaminhar ao delegado de polcia
autores de infraes penais, possibilitando, dessa maneira, maior responsabilidade
municipal na segurana pblica.
Outro ponto que as principais atividades das guardas tm um carter mais
policial e de vigilncia. Em 2012, 93,4% das guardas faziam proteo de bens
e 85,6% atuavam na segurana em eventos (IBGE, 2013). Apesar disso, houve
crescimento da proporo de guardas tendo entre suas atribuies principais aes
mais preventivas. A proporo, por exemplo, de guardas que atuavam auxiliando
conselhos tutelares passou de 19,5% em 2006 para 72,3% em 2012.
Mas a ao dos municpios no se resume ao trabalho das guardas. Nesse
mesmo perodo, os municpios com conselhos municipais de segurana pblica
passaram de 10,4% para 11,5% (IBGE, 2013). Houve tambm aumento do
nmero de municpios com rgos gestores em segurana, passando de 1.230
em 2006 para 1.252 em 2012; s de secretarias municipais exclusivas, o nmero
passou de 128 para 196.
Municpios tambm tm realizado projetos de preveno de carter mais social.
Um bom exemplo dessa ao foi a experincia do municpio de Diadema iniciada
em 2001, que envolveu a participao da prefeitura no planejamento policial e
levou criao de uma guarda municipal, ao desenvolvimento de infraestrutura
urbana, a projetos de preveno da violncia para adolescentes e jovens etc. (Lima,
Godinho e Paula, 2014).
Os municpios tambm tm assumido maior responsabilidade na aplicao
de medidas socioeducativas. Com a Lei no 12.594/2012, que instituiu o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), consolidou-se nos municpios
a competncia para criar e manter programas de atendimento para a execuo das
medidas socioeducativas em meio aberto. Segundo a legislao, os servios para
os adolescentes em meio aberto devem ser oferecidos pelos Centros de Referncia
Especializados de Assistncia Social (Creas) e, em 2012, segundo dados do Censo
Suas, 1.561 unidades de Creas, 130 unidades a mais que em 2011, atenderam a
50.532 adolescentes (Mesquita et al., 2014).
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H uma incerteza, dadas as inmeras atribuies dos municpios em outras

reas de polticas pblicas, se esse processo de maior presena dos municpios na rea
de segurana pblica continua, ou seja, se haver maior capacidade de interveno
municipal na segurana pblica. Outra incerteza se haver uma maior participao
dos municpios na preveno da violncia.
3.3.2 Alteraes institucionais
A partir de iniciativas do governo federal, foram criados tambm Gabinetes de

Gesto Integrada (GGIs) para promover aes conjuntas na rea de segurana
pblica. Atualmente, est prevista a existncia de GGIs estaduais, municipais e de
fronteiras, com a participao de chefes do Executivo subnacionais, secretrios e
rgos de segurana pblica e abertura para a participao de representantes do
Ministrio Pblico, Judicirio, Defensoria Pblica, poderes legislativos subnacionais
e rgos da Unio Justia Federal, Foras Armadas, Procuradoria da Repblica,
Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), Departamento de Polcia Federal (DPF)
e Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF) (Brasil, 2014b).
Tambm tem havido iniciativas para se alcanar uma governana democrtica
da poltica pblica de segurana, como a instalao de conselhos comunitrios de
segurana (Consegs) e de conselhos comunitrios de segurana pblica (Conseps).
No governo federal, h o Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp),
que conta com a participao de representantes do governo, dos trabalhadores e
das entidades e organizaes da sociedade.13 Mas os conselhos apresentam certos
limites, com poucas aes voltadas para a definio de diretrizes e a discusso de
polticas (Moraes, 2009). Suscita-se a incerteza se haver maior participao da
sociedade civil na definio e na implementao das polticas de segurana pblica
(governanademocrtica).
Outra inovao a criao das ouvidorias de polcia, um mecanismo de
controle externo da polcia que trabalha recebendo e encaminhando crticas,
sugestes e denncias contra policiais. Hoje desde a primeira ouvidoria lanada
em So Paulo, em 1995 chegam a dezessete as ouvidorias de polcia estaduais
(Comparato, 2012).
Para alm do Executivo, a partir da reforma constitucional de 2004 (Emenda
Constitucional no 45/2004), foram criados o Conselho Nacional de Justia (CNJ) e o
Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), com competncias de controle
da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do MinistrioPblico.
13. A estrutura do conselho est disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/

MJDE2A290DITEMID4D7BA2232A4E4DEA93D108413FB9B62APTBRIE.htm>. Acesso em: 7 ago. 2014.
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3.3.3 Aplicao de novas formas de atuao policial
Est bem estabelecido no Brasil o paradigma da segurana cidad, que inclui

princpios como atuao multissetorial, aes sobre mltiplas causas da violncia
e criminalidade, e participao da sociedade (Lima, Godinho e Paula, 2014).
Dentro desse paradigma, projetos de policiamento comunitrio e/ou policiamento
de proximidade tm sido implantados desde os anos 1990 no pas e apoiados com
recursos do FNSP. Pode-se falar assim numa tendncia de consolidao do policiamento
comunitrio como modelo a ser implantado.
Tambm se instaurou a estratgia de ocupao permanente de territrios com
o objetivo de evitar seu controle por organizaes criminosas. Esta teve incio coma
criao do Grupamento de Policiamento em reas Especiais no Rio de Janeiro
(2000) e hoje tem como principal expoente as Unidades de Polcia Pacificadora
(UPPs) (Lima, Godinho e Paula, 2014). H outras iniciativas de preveno realizadas
e mantidas nos ltimos anos nos estados, que envolvem interveno de segurana
com base no territrio e na articulao com atores, como o programa Fica Vivo!,
em Minas Gerais (2002), que concilia aes de interveno social com jovens,
aes de mediao de conflito, policiamento e represso (Lima, Godinho e Paula,
2014). Este programa reconhecido como capaz de reduzir as taxas de homicdio
e mant-las em nveis baixos nas reas onde foi implantado (Andrade e Peixoto,
2008). Uma incerteza se projetos de ocupao de territrios e aes sociais vo se
expandir pelo pas.
Tambm houve crescimento das experincias de mediao de conflito.
Recentemente, por exemplo, a Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas
Gerais (Seds-MG) anunciou a proposta de criar um Ncleo de Pacificao Social
e Conflito Criminal nas delegacias do estado, em que um delegado conciliador
possa tentar uma soluo para conflitos, envolvendo injria, difamao, agresso
verbal e agresses fsicas leves (Minas..., 2015). Fica uma incerteza se o crescimento
de experincias de mediao ter impacto nas taxas de violncia.
3.3.4 Iniciativas para uma represso mais eficaz
Na linha repressiva, o governo federal lanou h alguns anos o programa Brasil

Mais Seguro, com o objetivo de induzir e promover melhor atuao dos rgos
de segurana pblica e do sistema de justia criminal, com foco na qualificao
da investigao e produo da prova e numa melhor articulao entre as polcias e
demais rgos do sistema de justia criminal. O programa, implantado em Alagoas,
teria contribudo para a reduo de 9% dos crimes violentos no estado e 18%
na capital (Brasil, 2014a). At 2013, havia acordos de cooperao com Alagoas,
Paraba, Rio Grande do Norte, Gois e Sergipe. Foram investidos, nos primeiros
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anos do programa, R$ 7,4 milhes, transferindo recursos para o reaparelhamento

das delegacias especializadas em homicdios de dezessete estados.
Cresce a fora de trabalho do DPF, assim como aumenta o quantitativo de
servidores ativos (incluindo contratos temporrios), o qual passou de 13.609 em
novembro de 2012 (Brasil, 2012b) para 14.462 em novembro de 2014 (Brasil,
2014d). Esse crescimento parece se refletir no aumento das operaes do DPF.
Foram realizadas 316 operaes com 1.825 prises em 2013 e 336 operaes com
2.353 prises em 2014,14 o que parece indicar uma tendncia de aumento das
investigaes policiais e produo de provas contra o crime organizado.
H assim uma tendncia de manuteno da melhoria da investigao policial.
Mas, apesar dos bons resultados atribudos ao Brasil Mais Seguro, no se sabe se
tais experincias vo se expandir para outros estados e municpios.
Apesar dos aprimoramentos, consensual a avaliao de que no Brasil h
um baixo nvel de efetividade das investigaes criminais. Nos casos de homicdio,
por exemplo, Misse e Vargas (2007) apontam que, em 2005, no estado do Rio de
Janeiro, a taxa de esclarecimento ou a razo entre o nmero de processos iniciados
no Tribunal de Justia do Rio de Janeiro e o nmero de ocorrncias registradas
na Polcia Civil (PC) era de 12%. Um diagnstico realizado pelo MJ constatou
que as percias criminais oficiais possuem, em geral, um baixo ndice de respostas a
exames e laudos solicitados pelas autoridades do sistema de justia criminal, o que
acarreta a falta de provas tcnicas no inqurito policial, prejudicando, dessa maneira,
a investigao criminal no Brasil (Figueiredo e Pareschi, 2013). No entanto, h
vrios investimentos nessa rea. Uma incerteza se haver melhor estruturao dos
rgos policiais estaduais para investigao e produo de provas tcnicas. Outra se
haver um aumento significativo da efetividade da investigao criminal.
Outro exemplo de iniciativa do governo federal o Plano Estratgico de Fronteiras.
Lanado em 2011, com a adeso dos onze estados de fronteira, ele tem o objetivo de
fortalecer a preveno, o controle, a fiscalizao e a represso de delitos transfronteirios
e dos delitos praticados na faixa de fronteira. Segundo monitoramento do governo
federal, alguns indicadores do desempenho policial apresentaram crescimento nesses
estados, tais como: mandados de priso cumpridos (7.231, em 2012, e 13.127, em
2013); armas de fogo apreendidas (6.581, em 2012, e 7.403, em 2013) (Brasil,
2014a); e drogas apreendidas (138 mil quilos, em 2012, e 254 mil quilos, em
2013). No entanto, o trfico de drogas e de armas ainda feito facilmente pelas
fronteiras brasileiras (Oliveira Junior e Silva Filho, 2014). Esses produtos entram e
se espalham pelo pas. Pesquisa da Confederao Nacional de Municpios (CNM)
realizada em 2012 aponta que, de um total de 4.907 municpios entrevistados,
14. Dados retirados de: <http://www.dpf.gov.br/agencia/estatisticas>. Acesso em: 26 fev. 2015.
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4.404 responderam que enfrentam problemas com a circulao de drogas (CNM,

2012). Nesse contexto, uma incerteza importante a ser considerada se o Brasil
conseguir consolidar aes mais efetivas no controle de suas fronteiras internacionais.
3.3.5 Inovaes em sistemas de informaes
Em 1995, o governo federal criou a Rede de Integrao Nacional de Informaes

de Segurana Pblica, Justia e Fiscalizao (Infoseg). Hoje ela integra bases de
dados das secretarias de segurana pblica dos estados e do Distrito Federal (termos
circunstanciados, mandados de priso etc.), o Sistema Nacional de Armas (Sinarm)
e o Sistema Nacional de Informaes Criminais (Sinic) do DPF, entre outros (Brasil,
2014c). O governo federal, aps um longo processo iniciado com a criao da
Senasp, est implantando o Sistema de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais
e sobre Drogas (Sinesp), com o objetivo de integrar as informaes referentes
segurana pblica, ao sistema prisional e poltica de drogas. Todos os estados j
aderiram (Brasil, 2014a).
3.3.6 Inovaes na rea de formao policial
O governo federal, por meio da Senasp, criou a Rede Nacional de Ensino a Distncia.
Em 2014, participavam 150 mil profissionais de segurana pblica. Neste mesmo
ano, havia 71 cursos disponveis, entre eles: Direitos Humanos; Uso Diferenciado
da Fora; Gerenciamento de Crises; Aspectos Jurdicos da Abordagem Policial;
Atuao Policial Frente aos Grupos Vulnerveis; Concepo e Aplicao do Estatuto
da Criana e do Adolescente; Investigao de Estupro; Investigao de Homicdios
(1 e 2); Mediao Comunitria; Mediao de Conflitos (1 e 2); Planejamento
Estratgico; Polcia Comunitria; Policiamento Orientado por Problemas; Preveno
da Letalidade de Crianas e Adolescentes; Sistema e Gesto em Segurana Pblica;
Tcnicas e Tecnologias No Letais de Atuao Policial; Uso da Informao na Gesto
de Segurana Pblica e Violncia; Criminalidade; e Preveno.15 Nesse sentido,
uma tendncia a manuteno da melhoria da qualificao policial.
3.3.7 Integrao das polticas de segurana pblica com outras reas de polticas
pblicas e instituies
Alm do j citado programa Fica Vivo!, outro exemplo de iniciativa de integrao

de polticas o programa do governo federal Crack, Possvel Vencer. Tal programa
prev investimentos da ordem de R$ 4 bilhes em aes integradas nas reas de
sade, segurana, assistncia social, educao e direitos humanos para prevenir o
uso de crack, promover a ateno integral ao usurio e enfrentar o trfico de drogas
15. Informaes sobre a Rede Nacional de Ensino a Distncia disponveis em: <http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/
seguranca-publica/educacao-e-valorizacao#wrapper>.
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Resultados
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(Brasil, 2014a). Nota-se assim uma tendncia de integrao das polticas de segurana
pblica com outras reas de polticas pblicas e outras instituies.
Tudo isso mostra uma tendncia de manuteno do aprimoramento das polticas
pblicas de segurana, mas esse movimento no garante resultados positivos em
segurana pblica.
Alm disso, vrios especialistas defendem uma reestruturao e uma maior
integrao dos rgos do sistema de justia criminal. O cientista social Luiz Eduardo
Soares, ex-secretrio nacional da Senasp, ajudou a elaborar a PEC no51/2013, que
prope, entre outras medidas: aumento das competncias da Unio na rea de
segurana pblica; princpios para a poltica de segurana pblica; ciclo completo
para as polcias estaduais ou municipais; possibilidade de os municpios criarem
polcias municipais; desmilitarizao da Polcia Militar (PM); e carreira nica
em cada rgo policial. Tais propostas tm apoio e resistncia. O presidente da
Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal, Marcos Lencio Sousa
Ribeiro, em audincia pblica no Senado, em 2013, posicionou-se contrariamente
carreira nica no DPF (ADPF, 2013). Enquete realizada pelo DataSenado mostrou
que,16 de um total de 96.648 votos coletados entre 5 e 15 de maio de 2014, 54%
foram contrrios proposta que desmilitariza o modelo policial, convertendo as
atuais PC e PM em uma s, de natureza civil (Desmilitarizao..., 2014). Pesquisa
realizada com policiais pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e pelo Frum Brasileiro
de Segurana Pblica (FBSP) em 2014 obteve como resultado que 62,1% dos
respondentes concordam totalmente que as polcias deveriam ser organizadas em
carreira nica, com uma nica porta de entrada (concurso para ingresso) (Lima,
Bueno e Santos, 2014, p. 18). Mas, em pergunta fechada sobre o modelo mais
adequado realidade brasileira, apenas 27,1% escolheram criao de uma nova
polcia, de ciclo completo, de carter civil, com hierarquia e organizada em carreira
nica (op. cit., p. 33). H assim uma tendncia de manuteno do debate sobre a
reforma constitucional (art. 144), dada a falta de consenso entre os diversos atores
envolvidos quanto necessidade ou ao rumo de uma reforma.
Hoje ainda h srias dificuldades na relao entre a polcia e a sociedade,
o que impacta inclusive a efetividade do trabalho policial. Um dos fatores que
afetam essa relao a baixa confiana na polcia, que, segundo Ipea (2011), foi
relatada por 29,7% dos brasileiros.17 Uma avaliao ruim do trabalho da polcia
tambm pode afetar essa relao. Na mesma pesquisa citada, entre aqueles que, em
uma situao de emergncia, j ligaram para a polcia ou foram a uma delegacia,
16. um servio do Senado Federal que tem como objetivo desenvolver pesquisas que sirvam para estreitar a
comunicao entre o Senado Federal e as necessidades e desejos da sociedade. Disponvel em: <http://www.senado.
gov.br/noticias/DataSenado/institucional.asp>. Acesso em: 7 ago. 2014.
17. Isso no inclui o DPF, que em pesquisa recente apareceu, em uma lista fechada, como a segunda instituio mais
confivel no Brasil, com 65% dos respondentes afirmando confiarem nele (OAB e Datafolha, 2014).
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43,5% avaliaram bem o atendimento policial. Com as dificuldades de se mudar a

imagem das instituies policiais, h a tendncia de manuteno de baixa confiana
nas polcias estaduais.
Outro fator que afeta essa confiana o problema da alta violncia policial
no Brasil. Ela atinge, sobretudo, os negros, e h pouca transparncia quanto a isso
(Sinhoreto et al., 2014). S no segundo trimestre de 2014, 163 pessoas foram
mortas por policiais em servio PM e PC no estado de So Paulo (Parte 2...,
2014). No Rio de Janeiro, no mesmo trimestre, houve 132 homicdios decorrentes
de interveno policial (ISP, 2015). Apesar disso, h, entre os policiais, amplo
apoio a aes violentas. Como pode ser visto na pesquisa do FBSP e da FGV j
mencionada, apenas 43,6% dos policiais entrevistados concordaram totalmente
com a frase policial que mata suspeito deve ser investigado e julgado pela justia
(Lima, Bueno e Santos, 2014). Isso indica a tendncia de manuteno de alto
nmero de mortes pela polcia. Apesar disso, h vrios anos existem iniciativas para
o avano das polcias no sentido de maior respeito aos direitos humanos, inclusive
com a reduo da letalidade policial, tais como os projetos: de apoio s ouvidorias
de polcia; de formao, como a Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana
Pblica (Renaesp) e a Rede Nacional de Ensino a Distncia; e os requisitos para
utilizao dos recursos do FNSP. Alm disso, o CNMP regulamentou, no mbito
do Ministrio Pblico, o controle externo da atividade policial (CNMP, 2007).
As PMs tm investido tambm em manuais de procedimento operacional padro,
como a PM do Amazonas, para melhorar a qualidade operacional da polcia em
conformidade com a legislao atual (Amazonas, 2010). Dessa forma, ficam duas
incertezas: haver maior confiana da populao na polcia? Haver melhora na relao
da polcia com a sociedade nos prximos anos?
Apesar dos aprimoramentos na gesto, como governos estaduais que tm
tambm realizado gestes estratgicas da poltica de segurana pblica nos estados,
a exemplo do programa Pacto pela Vida, de Pernambuco (Lima, Godinho e Paula,
2014), h problemas na governana da segurana pblica. Acrdo recente do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) apontou que, segundo seu modelo (Brasil,
2014e), entre 25 secretarias de segurana pblica avaliadas, nenhuma atingiu o
nvel aprimorado de governana em segurana pblica. Adicionalmente, foram
apontadas limitaes relativas ao planejamento estratgico, gesto de processos,
ao controle interno, gesto de riscos e alta rotatividade de pessoal nas secretarias
estaduais de segurana pblica, problema tambm apontado para a Senasp (TCU
realiza..., 2014). H tambm dificuldades dos estados em realizar convnios com
o governo federal para obter recursos. O MJ constatou, por exemplo, que uma
das principais dificuldades para a realizao da meta de implantar onze sistemas
de radiocomunicao com abrangncia em 140 municpios fronteirios do Plano
Estratgico de Fronteiras a deficincia dos projetos apresentados pelos entes da
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Resultados
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Federao, levando a atrasos na aprovao de propostas. As dificuldades tcnicas

dos estados na elaborao de projetos tambm constam como uma das principais
dificuldades encontradas na execuo da meta de modernizar e reestruturar 512
unidades operacionais das polcias estaduais dos onze estados fronteirios. Em relao
meta de ampliar para 250 novos municpios o acesso Rede Infoseg, a falta de
estrutura das guardas municipais tem dificultado a comunicao e a efetivao dos
convnios: de um total de 250 documentaes recebidas, 12 foram indeferidas e
outras 46 esto pendentes de documentos (Brasil, 2014a). Esses so problemas de
difcil soluo, pois envolvem a necessidade de mais recursos financeiros e melhor
desempenho dos gestores. Dessa forma, uma tendncia a manuteno de problemas
de governana na segurana pblica.
Outra questo em relao ao aprimoramento das polticas pblicas de
segurana quanto integrao operacional das polcias. Essa integrao tem
sido induzida pela Unio, por exemplo, por meio de priorizao de projetos,
pelo FNSP, de entes federados que se comprometam com o desenvolvimento de
aes integradas da PC e da PM (Brasil, 2001). Nota-se, assim, uma tendncia de
consolidao da integrao operacional como modelo a ser implantado. No entanto,
os resultados da integrao das polcias so limitados, por conta, segundo Santos
Filho (2009), dainstitucionalizao do modelo policial brasileiro e da resistncia das
organizaes policiais. Dessa forma, fica a incerteza se haver uma maior integrao
operacional entre as polcias.
Uma ltima incerteza se haver mais recursos para a segurana pblica, pois
os gastos da Unio, como vimos anteriormente, dos estados e do Distrito Federal
ficaram relativamente estveis nos ltimos anos. Por exemplo, as despesas liquidadas
na funo segurana pblica pelos estados e Distrito Federal representaram 8,2%
do total de despesas em 2011, 7,2% em 2012 e 7,8% em 2013.18
Apresenta-se, a seguir, sntese das principais tendncias e incertezas ligadas
temtica.
1) Tendncias:
a) consolidao do policiamento comunitrio como modelo a
serimplantado;
b) integrao das polticas de segurana pblica com outras reas de
polticas pblicas e outras instituies;
c) manuteno do aprimoramento das polticas de segurana pblica;
d) manuteno da baixa confiana nas polcias estaduais;
18. A partir dos dados de execuo oramentria dos estados encontrados no site da Secretaria do Tesouro Nacional.
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/prefeituras>. Acesso em: 24 fev. 2015.
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e) manuteno de problemas de governana na segurana pblica;

f ) manuteno de alto nmero de mortes pela polcia;
g) aumento das investigaes policiais e da produo de provas contra o
crime organizado;
h) manuteno da melhoria da investigao policial;
i) manuteno da melhoria da qualificao policial;
j) consolidao da integrao operacional como modelo a ser implantado; e
k) manuteno do debate sobre reforma constitucional (art. 144).
2) Incertezas:
a) haver maior participao da sociedade civil na definio e na implementao
das polticas de segurana pblica (governana democrtica);
b) projetos de ocupao de territrios e aes sociais vo se expandir pelo pas;
c) haver uma maior participao dos municpios na preveno da violncia;
d) o crescimento de experincias de mediao ter impacto nas taxas
deviolncia;
e) o Brasil conseguir consolidar aes mais efetivas no controle de suas
fronteiras internacionais;
f ) haver uma maior integrao operacional entre as polcias;
g) vai melhorar a relao da polcia com a sociedade nos prximos anos;
h) haver uma melhor estruturao dos rgos policiais estaduais para
investigao e produo de provas tcnicas;
i) haver um aumento significativo da efetividade da investigao criminal;
j) haver maior confiana da populao na polcia;
k) haver o fortalecimento do papel de coordenao da Unio na
segurana pblica;
l) haver mais recursos para a segurana pblica; e
m) haver maior capacidade de interveno municipal na segurana pblica.
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Resultados
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3.4 Crescimento de mercados legais e ilegais explorados por organizaes

criminosas e fortalecimento das faces criminosas no Brasil
Segundo Ibre/FGV e ETCO (2013), a economia subterrnea no Brasil correspondia,

em dezembro de 2012, a R$ 730 bilhes, ou 16,6% do produto interno bruto
(PIB), entre atividades legais e ilegais venda ou troca de bens e produtos roubados,
venda de drogas, prostituio, jogo, contrabando, fraude, roubo, roubo para uso
prprio etc. Pelo mesmo estudo, nota-se que, se esta economia perdeu participao
no PIB (era 21%, em 2003), ela cresceu em movimentao (era R$ 663 bilhes,
em 2002). Outro dado que, embora a Secretaria da Receita Federal (SRF) s
consiga apreender parte das transaes ilegais, em 2013, foi apreendido R$ 1,7
bilho em mercadorias.19
Outros indicadores que mostram o crescimento de mercados legais explorados
por organizaes criminosas so os do comrcio de veculos. As vendas reais
de veculos, motos, componentes e peas, por exemplo, que estavam com um
ndice de 55,7 em maio de 2000, chegaram a 101,6 em maio de 2014, ou seja,
quase o dobro.20 S as empresas de comrcio de peas para veculos tiveram
receita operacional lquida de R$ 78 milhes, em 2012 (IBGE, 2012). Diante
dessa demanda, organizaes criminosas, pequenas e grandes, agem em rede e
envolvem vendedores e lojas que tambm atuam legalmente. Apesar de ser difcil
apurar o mercado ilegal e a atuao de organizaes criminosas, nota-se, por
exemplo, em alguns dos poucos indicadores existentes, que o registro de roubos
e furtos de veculos e o roubo de cargas no estado de So Paulo tm crescido: s
no primeiro semestre de 2014, foram registrados 115.854 casos de roubo e furto
de veculos e 4.300 casos de roubo de carga; em todo o ano de 2013, foram 215
mil e 8 mil, respectivamente, e em 2012 foram 196 mil e 7 mil (Parte 2..., 2014).
Segundo a Associao Nacional de Transportes de Carga e Logstica, foram registradas
15,2 mil ocorrncias de roubo de carga em 2013, com prejuzo devendo chegar a
R$ 1 bilho (Pianegonda, 2014). Com o crescimento econmico dos prximos
anos, h tendncia de crescimento de mercados legais explorados por organizaes
criminosas e de crescimento da atuao das organizaes criminosas.
O crescimento de mercados ilegais explorados por organizaes criminosas pode
ser notado pelos dados do comrcio de drogas, que sero tratados na prximaseo.
H tambm uma ampliao dos ramos de atividades exploradas por organizaes
criminosas, que deve continuar nos prximos anos. Na cidade do Rio de Janeiro,
por exemplo, organizaes criminosas, conhecidas como milcias, tm explorado
19. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/destinacaoMercadorias/MercadoriasApreendidas/
Apreensoes2013.pdf>. Acesso em: 4 ago. 2014.
20. Dados consultados pelos autores em 4 de agosto de 2014. Para mais informaes, acessar o site do Ipeadata: guia
Macroeconmico; aba Tema Consumo e Vendas; depois, IBGE/PMC; e, por fim, Vendas Reais de Veculos, Motos, Partes
e Peas no Varejo ndice com Ajuste Sazonal (mdia 2011 = 100). Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.
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outros mercados legais, ligados a bens e servios de transporte, energia, gua e lazer,
conforme Barcellos e Zaluar (2014) e Beato e Zilli (2012), inclusive estabelecendo
monoplios com o uso da fora.
reas de favelas e periferias urbanas continuam sendo dominadas por
organizaes criminosas. No Rio de Janeiro, o blog Temos Isso? listou aproximadamente
250 comunidades da cidade dominadas por faces criminosas (Bastos, 2009a). O
mesmo blog listou quinze comunidades na cidade de So Paulo (Bastos, 2009b).
Dadas as dificuldades de coibir essas aes, devemos observar nos prximos anos
uma manuteno do domnio de territrios por organizaes criminosas. Essas faces
criminosas seriam, na falta de melhor definio, grupos organizados em diferentes
clulas e um nico comando, que dispem de uma ou vrias fontes de faturamento.
O Disque Denncia do Rio de Janeiro reconhece, na lista de procurados publicada
no seu site,21 as seguintes faces: Terceiro Comando Puro (TCP), Comando
Vermelho (CV), Amigos dos Amigos (ADA), Liga da Justia ou Exploso (milcia)
e Milcia da Chacrinha.
O trfico de drogas uma das principais fontes de financiamento desses grupos.
Estudo recente elencou algumas foras aglutinadoras para uma maior concentrao
do mercado de drogas: retornos crescentes de escala e oportunidades (operaes de
baixo volume que saem do mercado regularmente, mo de obra barata, demanda
inelstica, altas margens de lucro, vantagens estratgicas em relao a empresas
menores maior poder de fogo e efetivo, maior capacidade de desenvolver aes
de assistncia social e obter apoio de moradores). No entanto, o estudo tambm
elencou algumas condies que favorecem a fragmentao do mercado de drogas:
uma maior operao fica exposta a nveis mais altos de autoridades de governo e
a parcelas mais abrangentes de pblico; tambm h um aumento do prmio pela
cabea do chefe; e h ainda dificuldades organizacionais (maior responsabilidade
da gerncia; organizao do fornecimento contnuo de drogas, armas e munies;
manuteno do bom relacionamento com moradores e polticos locais; negociao
de suborno de oficiais de polcia; convvio com riscos de ruptura de hierarquia;
e dificuldade para recrutamento de boas lideranas). Segundo Lessing (2008), o
autor desse estudo, a explicao para que, no Rio de Janeiro, a concentrao se
mantenha por tanto tempo o domnio de presdios pelas faces criminosas, algo
que tambm est ocorrendo em So Paulo com o Primeiro Comando da Capital
(PCC). Algumas dessas foras aglutinadoras e fragmentadoras tambm afetam as
organizaes que atuam em outros mercados. Dessa forma, uma das incertezas se
haver nos prximos anos uma maior concentrao das grandes organizaes criminosas.
Outra se haver maior fortalecimento das faces criminosas.
21. Disponvel em: <http://www.procurados.org.br/>. Acesso em: 4 ago. 2014.
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Resultados
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Tais faces tambm tm forte presena nos presdios. Segundo levantamento

do CNMP (2013), h grupos ou faces criminosas identificadas em 9,0% dos
estabelecimentos prisionais do Centro-Oeste, com as seguintes propores nas
demais regies: Nordeste (15%), Norte (5%), Sudeste (25%) e Sul (25%). Isso
ocorreu mesmo com a implantao do Regime Disciplinar Diferenciado, criado
mediante a Lei no 10.792/2003, e do sistema penitencirio federal. Assim, dado o
insucesso dessas medidas e a manuteno da expanso das faces nos estabelecimentos
penais, que deve continuar nos prximos anos, uma incerteza se o Estado ser
capaz de reduzir a influncia dessas faces criminosas nos estabelecimentos penais.
Tambm ocorre uma interiorizao das aes das faces criminosas e h grande
expectativa de que isso continue nos prximos anos. O PCC, por exemplo, segundo
Camila Nunes (16 Perguntas..., 2010), um dos principais responsveis por
distribuio de drogas no estado de So Paulo, onde tem influncia em 90% das
unidades prisionais, mas age tambm em outros estados. Segundo Bruno Paes
Manso e Marcelo Godoy (2014), a partir de informaes de investigaes realizadas
pelo Ministrio Pblico de So Paulo e pela Secretaria de Segurana Pblica de So
Paulo, o PCC tem 11.182 filiados no Brasil; est em 22 estados; tem acordos com
infratores paraguaios e bolivianos para fornecimento de drogas; e fatura por ms
R$ 8 milhes em trfico de drogas e R$ 2 milhes com loterias e contribuies.
Os crimes transnacionais, como o trfico de drogas, contrabando, descaminho,
trfico de pessoas e lavagem de dinheiro, tambm tm aumentado. O UNODC
(2011) estima que, em 2009, foram de US$ 870 bilhes as receitas geradas pelo
crime organizado transnacional. Quanto ao trfico de drogas, estima-se que o
lucro bruto dos grupos organizados que operam nos mercados locais da Amrica
do Sul, Amrica Central e Caribe cresceu e atingiu US$ 18 bilhes. Dados os
limites da represso a essas atividades, h tendncia de manuteno dos ndices de
crimes transnacionais.
Parte do sucesso dessas organizaes se deve a um alto nvel de envolvimento
dos agentes pblicos com o crime organizado. A corrupo um grave problema
brasileiro. Segundo o ndice de Percepo da Corrupo de 2013, da Transparency
International, num ranking de 177 pases, o Brasil est em 72o lugar, com ndice de
42 pontos22 (quanto mais prximo de zero, o setor pblico percebido como mais
corrupto, e quanto mais prximo de cem, como menos corrupto). Nesse contexto,
uma das incertezas se haver maior fiscalizao e controle sobre os agentes pblicos
envolvidos no enfrentamento do crime organizado.
H diversas aes do Estado para enfrentar essa situao. Uma delas foi a
criao, em 2003, da Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem
22. Para a lista completa de pases, consultar: <http://www.transparency.org/cpi2013/results/>.
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de Dinheiro (Enccla), que, segundo o MJ, teve como resultados, entre outros,
a estruturao do Grupo Nacional de Combate s Organizaes Criminosas no
mbito dos ministrios pblicos estaduais; a criao de uma Rede de Laboratrios de
Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro; e a criao de Delegacias Especializadas
em Crimes Financeiros no DPF.23 H tambm a criao do GGI Fronteiras.
Questiona-se, entretanto, se haver maior integrao operacional entre os entes
federados no combate ao crime organizado. Outra questo se haver priorizao e
maior oramento para polticas pblicas de enfrentamento do crime organizado.
A busca por maior efetividade no combate ao crime organizado passa por
uma maior cooperao internacional. O Brasil conta com adidncias24 do DPF
em dezesseis pases, entre eles, Bolvia, Colmbia, Argentina, Paraguai, Peru,
Uruguai, Venezuela, Suriname, Estados Unidos, Espanha, Frana, Reino Unido e
Portugal.25 Desde 1993, o Brasil realizou 21 acordos bilaterais em matria penal ou
combate criminalidade com diversos pases, entre eles: Peru, Colmbia, Estados
Unidos, Frana, Itlia, Portugal, Espanha, Sua e Reino Unido.26 Uma questo
a ser considerada se haver um fortalecimento da cooperao internacional contra
o crime organizado.
Apesar de todas essas medidas, o crime organizado , como visto, muito
forte no Brasil.
Destacam-se as seguintes tendncias e incertezas que emergem do tema
apresentado.
1) Tendncias:
a) crescimento de mercados legais e ilegais explorados pelas organizaes
criminosas;
b) crescimento da atuao de organizaes criminosas;
c) ampliao dos ramos de atividades exploradas por organizaes criminosas;
d) manuteno de domnio de territrios por organizaes criminosas;
e) manuteno da expanso da atuao das faces nos estabelecimentos
penais;
f ) interiorizao das faces criminosas;
23. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/classificacao///data/Pages/
MJ7AE041E8ITEMID141D313D77AF49A0A69A38F415062B64PTBRNN.htm>. Acesso em: 5 ago. 2014.
24. As adidncias tm, entre outras, o objetivo de trocar informaes sobre investigaes policiais e segurana pblica
com instituies de outros pases e, em geral, trabalham junto s misses diplomticas no exterior (Brasil, 2012a).
25. Lista completa em: <http://www.dpf.gov.br/institucional/pf-pelo-mundo/adidancias>. Acesso em: 5 ago. 2014.
26. Os acordos bilaterais esto dispostos em: <http://portal.mj.gov.br/Classificacao///data/Pages/
MJD6765F39ITEMID2D47B89B61AF41498B54471D880805DDPTBRIE.htm>.
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Resultados
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g) manuteno dos ndices de crimes transnacionais; e

h) manuteno do envolvimento de agentes pblicos com o crime organizado.
2) Incertezas:
a) haver nos prximos anos uma maior concentrao das grandes
organizaes criminosas;
b) o Estado ser capaz de reduzir a influncia das faces criminosas nos
estabelecimentos penais;
c) haver fortalecimento das faces criminosas;
d) haver maior fiscalizao e controle sobre os agentes pblicos envolvidos
no enfrentamento do crime organizado;
e) haver priorizao e maior oramento para polticas pblicas de
enfrentamento do crime organizado;
f ) haver maior integrao operacional entre os entes federados no combate
ao crime organizado; e
g) haver um fortalecimento da cooperao internacional contra o
crimeorganizado.
3.5 Aumento da circulao de drogas ilcitas e manuteno da poltica
repressiva de restrio da oferta
Nos ltimos anos, tem aumentado a circulao de drogas ilcitas no Brasil. Em

pesquisa do Centro Brasileiro de Informaes sobre Drogas Psicotrpicas (Cebrid)
de 2005, realizada nas 108 cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil, 5,2%
dos entrevistados admitiram que foram procurados por algum interessado em
vender-lhes drogas. Na pesquisa anterior, de 2001, obteve-se 4,0%. Os entrevistados
que admitiram ter visto frequentemente pessoas vendendo drogas nas vizinhanas,
nos ltimos trinta dias, passaram de 15,9%, em 2001, para 18,5%, em 2005
(Carlini, 2006). Alm disso, as drogas ilcitas se tornaram mais baratas. Segundo
estudo do International Centre for Science in Drug Policy, de forma geral, os
preos das drogas caram de 1990 a 2010 (Drogas..., 2013). Parece tambm que no
Brasil h uma maior variao dos tipos de drogas ilcitas. Um indcio disso que a
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), por vezes provocada pelo DPF,
atualiza as listas de substncias de uso proscrito no Brasil. Dessa forma, a lista de
substncias psicotrpicas, que tinha 31 substncias enumeradas em novembro de
2004 (Brasil, 2004), passou a 78 em janeiro de 2015 (Brasil, 2015a). Diante dos
limites da poltica de represso s drogas, entre outros, h tendncia de aumento
da circulao de drogas ilcitas (em particular o crack) e de crescimento dos tipos de
drogas ilcitas em circulao.
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Mas o mercado transnacional parece estvel se levarmos em conta o nmero

de usurios no mundo. Segundo estimativas do UNODC (2014), a extenso do
consumo problemtico de drogas (usurios regulares, com transtorno e dependentes)
permanece estvel na faixa de 16 e 39 milhes de pessoas. Pelo mesmo relatrio,
o Brasil, alm de mercado consumidor de drogas como a cocana, tambm uma
rota de trfico de drogas para a Europa. Alm disso, o pas tambm aparece como
produtor de maconha, tendo, em 2012, produzido 180 t.
Diante disso, h uma poltica de drogas no Brasil. A Lei no 11.343/2006 e
o Decreto no 5.912/2006 regulamentam o Sistema Nacional de Polticas Pblicas
sobre Drogas, estabelecendo o Conselho Nacional Antidrogas (Conad), a Secretaria
Nacional Antidrogas (Senad) e a participao de rgos e entidades pblicas de todos
os entes da Federao que trabalham na preveno do uso de drogas, na ateno ao
usurio e na represso ao trfico. O Brasil tem realizado, no mbito da cooperao
internacional, aes com outros pases, como Peru e Paraguai, para impedir que
drogas ilcitas sejam produzidas e comercializadas em territrio nacional. No Peru,
em operao conjunta, houve a destruio de 34 laboratrios de processamento de
pasta base de cocana e a apreenso e destruio de quase 500 toneladas de produtos
qumicos (Brasil, 2015b, p. 237). Em funo da extenso de nossas fronteiras e
dos recursos limitados para o controle nos portos e aeroportos, a tendncia que
o Brasil permanea como rota do trfico internacional de drogas. Diante disso ficam
algumas incertezas: haver maior investimento na represso ao trfico internacional
de drogas? O Brasil realizar maior cooperao internacional em aes de combate ao
trfico internacional de drogas, inclusive com apoio erradicao de plantaes que
so matria-prima para a preparao de drogas ilcitas nos pases da Amrica do Sul?
H ainda polticas como o Programa Educacional de Resistncia s Drogas
(Proerd) que tentam integrar o trabalho de policiais com as escolas. H tambm
iniciativas como a do programa Crack, Possvel Vencer, que visam melhorar
o trabalho conjunto entre policiais e agentes de sade. No entanto, na prtica,
observa-se que ainda falta melhor coordenao das polticas de drogas no pas e
que, enquanto alguns agentes buscam reprimir, outros tentam tratar os mesmos
indivduos (Jesus, 2011). Alm disso, apesar da represso, de 1998 a 2007, o
consumo de drogas ilcitas tambm teria aumentado em mais de 150%.27 Nesse
contexto, haver, nos prximos anos, maior integrao e fortalecimento das polticas
pblicas de ateno e tratamento aos usurios de drogas? Haver um trabalho mais
cooperativo entre operadores de segurana pblica, educadores e agentes de sade? Haver
um fortalecimento de polticas de preveno e cuidado ao uso de drogas?
27. Cerqueira (2010) utiliza a varivel mortes por drogas ilcitas como proxy para o aumento do consumo de drogas
proibidas. Segundo dados do Sistema de Informaes de Mortalidade analisados por ele, as mortes por drogas ilcitas,
de uma base fixa de 100 em 1998, passaram para mais de 250 em 2007.
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Resultados
61
Cada vez mais, crescente o debate pblico sobre a legalizao do uso da

maconha. Mas as pesquisas de opinio apontam que a maior parte da populao
contrria. Em pesquisa da CNT e da Sensus (2011), foi informado que 45,2%
dos entrevistados tm acompanhado os debates sobre a descriminalizao das
drogas no pas e outros 37,0% ouviram falar. Na mesma pesquisa, 17,8% se
manifestaram a favor da descriminalizao e 78,6% contra. Outra pesquisa, da
FPA (2013), apontou ainda que 80% dos entrevistados so a favor da proibio
do governo venda e ao consumo de maconha. Tambm se nota que na campanha
presidencial de 2014 alguns dos principais candidatos presidncia se colocaram
contra (Veja..., 2014). Alm disso, o Brasil signatrio das seguintes convenes da
Organizao das Naes Unidas (ONU): Conveno nica sobre Entorpecentes
(1961), Conveno sobre Substncias Psicotrpicas (1971) e Conveno contra o
Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (1988). Dessa forma,
emergem duas tendncias: no haver a descriminalizao e ser mantida a poltica
de represso s drogas ilcitas.
Sintetizam-se as principais tendncias e incertezas identificadas nesta temtica,
conforme a seguir.
1) Tendncias:
a) aumento da circulao de drogas ilcitas, em particular o crack;
b) crescimento dos tipos de drogas ilcitas em circulao;
c) permanncia do Brasil como rota do trfico internacional de drogas;
d) no descriminalizao das drogas; e
e) manuteno da poltica de represso s drogas ilcitas.
2) Incertezas:
a) haver nos prximos anos maior integrao e fortalecimento das
polticas pblicas de ateno e tratamento aos usurios de drogas;
b) haver um trabalho mais cooperativo entre operadores de segurana
pblica, educadores e agentes de sade;
c) haver maior investimento na represso ao trfico internacional dedrogas;
d) haver um fortalecimento de polticas de preveno e cuidado ao uso
de drogas; e
e) o Brasil realizar maior cooperao internacional em aes de combate
ao trfico internacional de drogas, inclusive com apoio erradicao de
plantaes que so matria-prima para a preparao de drogas ilcitas
nos pases da Amrica do Sul.
10/12/2015 11:53:08
62

3.6 Manuteno das altas taxas de vitimizao
Nas ltimas dcadas, houve crescimento da vitimizao por vrios crimes. Segundo
IBGE (2010), numa comparao entre pesquisas de vitimizao realizadas em 1988
e 2009, com pessoas com mais de 10 anos de idade, para verificar se foram vtimas
nos ltimos 365 dias, as vtimas de tentativa de roubo ou furto passaram de 1,6%
em 1988 para 5,4% em 2009; as vtimas de roubo e furto aumentaram de 5,4%
para 7,4%; e as de agresso fsica cresceram de 1,0% para 1,6%. A taxa de estupro
por 100 mil habitantes, a partir dos registros de ocorrncia policial compilados
pela Senasp, vem, apesar de reconhecidos os limites na coleta desses dados, em um
crescente: 13,25 (2009), 17,30 (2010), 21,07 (2011) e 25,58 (2012).28 Tambm
h estimativa de que no mnimo 527 mil pessoas sejam estupradas no Brasil por
ano (Cerqueira e Coelho, 2014). A Pesquisa Nacional de Vitimizao (Senasp,
Datafolha e Crisp, 2013a), realizada no perodo 2010-2012, apontou que 0,8%
dos entrevistados foi vtima de ofensa sexual (ou agresso sexual)29 nos doze meses
anteriores entrevista.
No entanto, nos ltimos anos, alguns crimes tm se mantido estveis. Estima-se
que os homicdios no Brasil estejam se mantendo em, aproximadamente, 60 mil
(ao ano) nos ltimos anos, mais precisamente entre 2001 e 2010: 57.001, em
2001; o piso de 56.418, em 2006; o teto de 62.375, em 2009; e 60.015, em 2010
(Cerqueira, 2013).
A ao tradicional em relao aos crimes o patrulhamento ostensivo, a
ronda policial e o atendimento a ocorrncias, realizados pela PM, e o trabalho de
persecuo penal, iniciado pela PC. No caso da persecuo penal, nota-se a baixa
capacidade do sistema policial de esclarecer os crimes. No estado do Rio de Janeiro,
por exemplo, no perodo 1998-2002, as taxas de elucidao de furto e de roubo
foram de 5%, enquanto a de homicdio alcanou 35% (Misse e Vargas, 2007).
Tambm pela punio, o sistema de justia criminal no parece capaz de reduzir a
criminalidade. Apesar dos seus conhecidos instrumentos de preveno (reafirmao
das normas sociais, dissuaso, isolamento e tratamento penal), o sistema no tem
sido capaz de reduzir os ndices no Brasil, mesmo com a populao carcerria
tendo aumentado mais de seis vezes de 1990 (90 mil) a 2014 (607,7 mil) (Brasil,
2014f ). Nota-se assim, uma tendncia de manuteno de taxas altas de vitimizao.
Quanto ao homicdio especificamente, os governos tm realizado
aprimoramentos nas polticas de segurana e implementado programas e projetos
para conter os homicdios. H polticas, programas e projetos como o Brasil Mais
28. Relatrio consolidado de ocorrncias de estupros registrados pela Polcia Civil disponvel em: <https://www.sinesp.
gov.br/estatisticas-publicas>. Acesso em: 24 fev. 2015.
29. O seguinte texto era lido para o entrevistado, antes de ser realizada a pergunta: algumas vezes as pessoas agarram,
tocam ou agridem outras pessoas por motivos sexuais. Isto pode acontecer em casa ou em outros lugares. As perguntas
a seguir so sobre agresses sexuais (Senasp, Datafolha e Crisp, 2013b).
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Seguro, o Fica Vivo! (de Minas Gerais) e o Pacto pela Vida (de Pernambuco), seja
qualificando a ao policial, seja realizando aes sociais preventivas. Alm disso,
como j citado, h estudos apontando a conteno dos homicdios a partir do
Estatuto do Desarmamento (Cerqueira e Mello, 2013). Entretanto, vrias aes
de preveno ainda no tm uma dimenso nacional e, como visto, h uma srie
de fatores que podem contribuir para a manuteno das altas taxas de homicdio,
tais como: a manuteno do perfil demogrfico brasileiro jovem, com elevada
desigualdade social e fcil acesso a armas de fogo; a intensificao da redistribuio
geogrfica das altas taxas de criminalidade violenta; o crescimento dos mercados
ilegais do crime com fortalecimento das organizaes e faces criminosas no Brasil;
e o aumento do consumo e da circulao de drogas ilcitas com a manuteno da
poltica repressiva de restrio da oferta. Dessa forma, fica a incerteza se haver
uma reduo das taxas de homicdio.
Quanto s agresses fsicas, destacam-se algumas aes para enfrentar tais
crimes. A Lei Maria da Penha, por exemplo, entre outras coisas, criou medidas
protetivas de urgncia para impedir a continuidade da prtica de violncia domstica
e familiar (Brasil, 2006a). A aplicao da lei j atendeu a milhares de mulheres
em situao de violncia fsica. Alm disso, estudo recente mostra que ela tem
desempenhado papel relevante na conteno da violncia de gnero (Cerqueira
etal., 2015). Tambm h medidas para reprimir agresses, como atos de violncia
entre torcedores e torcidas. A Lei no 12.229/2010 estabeleceu, entre outras coisas,
o monitoramento por imagem do pblico em estdios com capacidade superior
a 10 mil pessoas e tipificou o crime de promover tumulto, praticar ou incitar
a violncia, ou invadir local restrito aos competidores em eventos esportivos
(Brasil, 2010a, art. 41-B). No entanto, como o sistema de justia criminal j
est sobrecarregado, as medidas repressivas podem no surtir o desejado efeito
preventivo. Alm disso, embora sejam realizadas aes com reconhecida capacidade
de impactar a preveno da violncia Fica Vivo! e Programa de Escolas Abertas
(Bellis et al., 2010) , tais projetos atendem a apenas parcela da populao jovem
em vulnerabilidade social. Dessa forma, fica a incerteza se haver reduo das taxas
de agresso fsica e leso corporal.30
Quanto a roubo de veculos e cargas, a Lei Complementar no 121/2006 criou
o Sistema Nacional de Preveno, Fiscalizao e Represso ao Furto e Roubo de
Veculos e Cargas (Brasil, 2006b). Entre as medidas tomadas a partir desta lei, o
Conselho Nacional de Trnsito (Contran) determinou, pela Resoluo no 245/2007,
que todos os veculos novos passem a conter equipamento antifurto (Brasil, 2007),
a partir de 2015, segundo a Deliberao no 135/2013 (Brasil, 2013b). Essa ser
30. Foram utilizados os termos agresso fsica e leso corporal, pois o primeiro foi empregado na Pesquisa Nacional
de Vitimizao (Senasp, Datafolha e Crisp, 2013b) e o segundo o tipo penal registrado nas ocorrncias policiais mais
condizentes com os casos de agresso fsica no letais e no sexuais.
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mais uma proteo quanto ao furto de veculos. Quanto a roubo e furto de telefones
celulares, tramita no Senado Federal o PL no 323/2014,31 que determina que os
smartphones sejam ou possam ser equipados com soluo de tecnologia antifurto.
No entanto, resta saber se tais medidas, se e quando adotadas de fato, sero eficazes,
principalmente tendo em vista a capacidade dos infratores de se adaptarem aos
obstculos. Fica assim a incerteza sobre se haver uma reduo das taxas de roubo
e das taxas de furto.
Em relao s agresses sexuais e aos estupros, alm da Lei Maria da Penha,
j mencionada, foi criado pelo governo federal o Programa Mulher: Viver sem
Violncia (Brasil, 2013c), com o objetivo de integrar e ampliar os servios pblicos
voltados s mulheres em situao de violncia, tendo entre suas diretrizes a garantia
e a promoo de direitos das mulheres em situao de violncia. No entanto, as
dvidas quanto ao impacto dessas e de outras aes levam incerteza sobre se
haver uma reduo das taxas de agresso sexual e estupro.32
Apresenta-se, a seguir, sntese das principais tendncias e incertezas identificadas
nesta temtica.
1) Tendncia:
a) manuteno das altas taxas de vitimizao (roubos, homicdios, estupro).
2) Incertezas:
a) haver uma reduo das taxas de homicdio;
b) haver uma reduo das taxas de roubo;
c) haver uma reduo das taxas de agresso sexual e estupro;
d) haver uma reduo das taxas de agresso fsica e leso corporal; e
e) haver uma reduo das taxas de furto.
3.7 Manuteno do endurecimento penal com aumento da populao
carcerria e expanso do monitoramento eletrnico
Nos prximos anos deve se manter a tendncia de endurecimento penal. Em pesquisa

recente da CNT e MDA Pesquisa (2014), 37,6% dos entrevistados escolheram a
reduo da maioridade penal de 18 para 16 anos, e 9,9% preferiram o aumento
de penas como medida principal para coibir a violncia. Entre os operadores
do sistema de justia criminal tambm h importante apoio ao endurecimento.
31. Informaes a respeito desse PL disponveis em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/
materia/118889>. Acesso em: 24 fev. 2015.
32. Foram utilizados os termos agresso sexual e estupro, pois o primeiro foi empregado na Pesquisa Nacional de
Vitimizao (Senasp, Datafolha e Crisp, 2013b) e o segundo o tipo penal registrado nas ocorrncias policiais, podendo
ser considerado o mais grave ato de agresso sexual.
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Pesquisa da AMB (2006), feita com juzes, mostra que 61,0% dos entrevistados
eram favorveis ou totalmente favorveis diminuio da maioridade penal; 89,3%,
ao aumento do tempo de cumprimento da pena para obteno de progresso de
regime em relao a determinados crimes graves; 81,5%, ao aumento do tempo
de cumprimento da pena para obteno de livramento condicional; 76,8%, ao
aumento da pena mnima para delitos de trfico de drogas; e 69,1%, ao aumento
do limite mximo do cumprimento da pena privativa de liberdade.
Nesse contexto, polticas pblicas que resultem em aumento do encarceramento
tambm devero se manter como paradigma no Brasil. Notam-se, por exemplo, as
propostas entregues pelos secretrios de segurana pblica do Sudeste ao Poder
Legislativo federal, em junho de 2014, com os seguintes teores: dobrar o tempo
mximo que o condenado pode ficar no regime disciplinar diferenciado; aumentar
o tempo mximo de internao de menores de idade autores de ato infracional
correspondente a crimes hediondos de trs para oito anos; voltar a exigir exame
criminolgico para a concesso de progresso de regime e liberdade condicional;
aumentar as penas mnima e mxima dos crimes de receptao e receptao
qualificada; transformar o crime de receptao qualificada em crime hediondo
etc. (Parte 2..., 2014).
Isso deve resultar no aumento da populao carcerria brasileira, a qual, como
j observado, cresceu mais de seis vezes de 1990 a 2014. Dados do CNJ, publicados
em junho de 2014, informam que a populao carcerria est em 563.526, e s
no maior porque h 147.937 condenados em priso domiciliar e mais 373.991
mandados de priso em aberto. O deficit de vagas estaria em 354.244 se fossem
contados os presos em priso domiciliar (aplicada em geral por falta de vagas no
regime aberto), e em 728.235 na hiptese de cumprirem todos os mandados de
priso em aberto (CNJ, 2014).
Pelos nmeros do Departamento Penitencirio Nacional (Depen), o deficit de
vagas crescente. Mais que dobrou, nos ltimos quinze anos, passando de 97.045
em 2000 para 231.062 em 2014, mesmo com trs aes que poderiam ajudar a
cont-lo (Brasil, 2014e). A primeira o crescimento do nmero de vagas,33 que
passou de 135.710 em 2000 para 376.669 em 2014 (Brasil, 2014e). A segunda
o crescimento da aplicao de alternativas penais o MJ contabilizava 80.364
cumpridores de penas e medidas alternativas em 1995 e 671.078 em 2009.34 A
terceira a aprovao da Lei no 12.403/2011, que permite a aplicao de uma srie
de medidas cautelares diferentes da priso. O nmero de presos provisrios, no
entanto, aumentou, segundo a mesma fonte do Depen, de 173.818 em dezembro
33. Estas vagas esto em penitencirias, colnias agrcolas, indstrias, casas de albergado, cadeias pblicas, hospitais
de custdia e tratamento psiquitrico e estabelecimentos terceirizados.
34. Dados disponibilizados em: <http://portal.mj.gov.br/servicos/data/Pages/
MJ47E6462CITEMID38622B1FFD6142648AD402215F6598F2PTBRIE.htm>. Acesso em: 27 jan. 2015.
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de 2011 para 195.036 em dezembro de 2012. Em 2014, o nmero de presos sem

condenao alcanou 250.213 (Brasil, 2014e).
Um aspecto a ser considerado a crescente utilizao do monitoramento
eletrnico. O governo federal, por exemplo, apoia a implantao de Centros de
Monitoramento Eletrnico, tendo sido estimado, em julho de 2014, que centros
em Alagoas, na Paraba, em Gois e na Bahia j estariam em funcionamento (Brasil,
2014a). Algumas incertezas aqui so se o monitoramento eletrnico contribuir
para reduzir o nmero de presos provisrios, se estimular a aplicao de alternativas
penais e se contribuir para a no aplicao de outras medidas cautelares, como o
comparecimento peridico em juzo.
Outra medida que pode impactar a aplicao de penas e medidas alternativas
o projeto Audincia de Custdia, parceria entre CNJ, Tribunal de Justia de So
Paulo e MJ. O projeto tem como objetivo implementar uma estrutura nos tribunais
para receber os presos em flagrante em at 24 horas aps a priso para a anlise
do cabimento da priso e da necessidade de sua manuteno ou de aplicao de
medidas alternativas (Freire, 2015).
No entanto, no incio de 2015, foi renovada a Frente Parlamentar da Segurana
Pblica, com mais de duzentos deputados, cujas propostas abordam a reduo da
maioridade penal, a diminuio de benefcios a detentos e a revogao do Estatuto
do Desarmamento (Vital, 2015). Assim, fica a incerteza se haver crescimento da
aplicao de penas e medidas alternativas.
Alm disso, espera-se que se mantenha a quase completa ausncia de poltica
para ex-apenados. Uma das mais recentes experincias de programas que atendem
a egressos o projeto Comear de Novo, do CNJ, que estimula rgos pblicos
e da sociedade civil a oferecer vagas de trabalho e de capacitao profissional para
presos e egressos. Segundo consulta ao site Portal de Oportunidades, do projeto,
havia, em 7 de agosto de 2014, 8.571 vagas de trabalho preenchidas e 3.908 vagas
disponveis, alm de 6.626 vagas propostas em cursos e 475 vagas disponveis.35
Tambm pelo Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego do
Ministrio da Educao (Pronatec/MEC), foram disponibilizadas, em 2014,
32.772 vagas para a populao carcerria, egressos e cumpridores de alternativas
penais (Brasil, 2014a). No entanto, os egressos atendidos por esses programas so
quase todos condenados que ainda esto cumprindo pena e no aqueles que a
terminaram. H alguns PLs tramitando na Cmara que tratam do tema. Em geral,
so voltados para facilitar a insero de egressos no mercado de trabalho. Entre
eles esto: o PL no 7.060/2002, que institui o programa Primeiro Emprego, o qual
inclui, entre outros, egressos do sistema penal; o PL no 2.580/2003, que visa
35. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/sistemas/sistema-carcerario-e-execucao-penal/20550-portal-de-oportunidadescomecar-de-novo>. Acesso em: 7 ago. 2014.
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aceitao do egresso no mercado de trabalho; e o PL no 6.808/2010, quedisciplina

a organizao e o funcionamento da administrao pblica para fins de absoro
de mo de obra do sistema prisional.36 Entre os programas de governo dos trs
principais candidatos Presidncia em 2014, o tema s estava claramente presente
nas diretrizes dos programas de governo de um deles (PSB, 2014).
Diante desse quadro, h importantes incertezas. Primeira, haver melhoria
dos resultados das polticas de reintegrao social? Pesquisa recente do Ipea apontou
que, entre apenados com autos de execuo penal findos em 2006, 24,4% de um
contingente de 817 casos de Alagoas, Minas Gerais, Pernambuco, Paran e Rio
de Janeiro eram reincidentes (Ipea, 2015). Segunda incerteza, o Estado ser capaz
de reduzir a influncia das faces criminosas nos presdios, como j visto? Terceira,
haver fortalecimento das defensorias pblicas capaz de melhorar a garantia dos
direitos dos presos? Quanto a esta ltima, nota-se que a Lei no 12.313/2010 passou
a prever a assistncia jurdica ao preso dentro dos presdios e atribuiu competncias
s defensorias pblicas na execuo penal (Brasil, 2010b). No entanto, pesquisa
realizada em 2013 apontava que havia apenas 231 defensores pblicos estaduais com
atribuio na rea de execuo penal. Se os presos tambm podem ser atendidos
por defensores sem atribuio definida em execuo penal, a pesquisa apontava
um deficit de 10.578 defensores pblicos estaduais no Brasil (Moura et al., 2013).
Em relao aos jovens, o Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece
uma srie de sanes a adolescentes em conflito com a lei. Em 2012, o Brasil
tinha 19.595 adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em meio
fechado, e 88.075, em meio aberto (Brasil, 2013a). Em 2011, foram contabilizados
17.703 adolescentes em regime fechado. Dos atos infracionais cometidos por
eles, 38,1% eram de roubo; 26,6%, trfico; 8,4%, homicdio, 3,0%, homicdio
tentado; 2,3%, porte de arma de fogo; 1,2%, roubo tentado; e 1%, estupro. Dos
adolescentes privados de liberdade, 15.116 estavam matriculados na educao
bsica em 2012. Parte dos adolescentes egressos das medidas socioeducativas volta
a cometer infraes, o que nos leva a questionar se haver melhoria dos resultados
produzidos pelas medidas socioeducativas.
Diante de tais constataes, destacam-se a seguir as principais tendncias e
incertezas que emergem dessa temtica.
1) Tendncias:
a) manuteno do endurecimento penal;
36. Lista completa de PLs e outras proposies disponvel em: <http://www.camara.leg.br/sileg/Prop_lista.asp?Pag

ina=2&sigla=PL&Numero=&Ano=&Autor=&OrgaoOrigem=todos&Comissao=0&Situacao=&dtInicio=&dtFim=&As
s1=egresso&co1=+AND+&Ass2=&co2=+AND+&Ass3=&Submit=Pesquisar&Relator=&pesqCompleta=1>. Acesso
em: 7 ago. 2014.
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b) manuteno do paradigma de polticas pblicas de segurana que

aumentam o encarceramento;
c) aumento da populao carcerria;
d) crescimento do deficit de vagas no sistema prisional;
e) manuteno de quase total ausncia de poltica para ex-apenados; e
f ) expanso da utilizao do monitoramento eletrnico.
2) Incertezas:
a) o monitoramento eletrnico contribuir para reduzir o nmero de
presos provisrios;
b) o monitoramento eletrnico estimular a aplicao de alternativas penais;
c) o monitoramento eletrnico contribuir para a no aplicao de outras
medidas cautelares;
d) haver melhoria dos resultados das polticas de reintegrao social;
e) haver melhoria dos resultados produzidos pelas medidas socioeducativas;
f ) haver crescimento da aplicao de penas e medidas alternativas; e
g) haver fortalecimento das defensorias pblicas capaz de melhorar a
garantia dos direitos dos presos.
3.8 Manuteno da ampla divulgao de ocorrncias criminais, da alta
sensao de insegurana e de grande repercusso na mdia de alguns
crimes graves
A criminalidade ocupa importante espao na programao das redes de televiso e

rdio, nos jornais e na mdia eletrnica. Alm das notcias transmitidas em telejornais
dirios, h programas que cobrem fortemente esse tema, tais como Cidade Alerta,
Polcia 24 Horas e Brasil Urgente. O nvel de audincia elevado antigo, sendo
razovel esperar que se mantenha uma ampla divulgao de ocorrncias criminais e
uma ampla audincia de programas que noticiam casos de violncia.
Com o avano da produo de dados sobre violncia, tem crescido a divulgao
de estudos e estatsticas sobre o tema. Recentemente, por exemplo, houve ampla
repercusso do estudo Mapa da Violncia 2014. Com a frase mapa da violncia
2014, foi possvel obter 303 mil resultados na ferramenta de busca Google.37
Espera-se que se mantenha uma forte repercusso de dados sobre a violncia.
37. Disponvel em: <https://www.google.com.br/?gws_rd=ssl#q=%22mapa+da+viol%C3%AAncia+2014%22>.

Acesso em: 7 ago. 2014.
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Resultados
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A repercusso dos casos de violncia, como homicdios e confrontos entre

policiais e traficantes, contribui para manter uma imagem que associa bairros pobres
e favelas violncia. Isso repercute inclusive na maneira como a polcia age. Segundo
pesquisa do Data Favela, realizada com moradores de favela, 37% dos entrevistados
j foram revistados por policiais, proporo que chega a 65% entre jovens de 18 a
29 anos de idade (Quase..., 2013). Diante da constante repercusso desses casos,
espera-se que seja mantida a associao de bairros pobres e favelas criminalidade.
Ao lado das altas taxas de vitimizao, a repercusso da criminalidade na
mdia contribui para uma baixa sensao de segurana na populao. Pesquisa
da CNT e MDA (2014) revela que 37,1% dos entrevistados consideraram ruim
ou pssima a sua segurana pessoal e de sua famlia na cidade onde vivem, ao
mesmo tempo que 57,8% responderam que sentem que a violncia aumentou
muito no ltimo ano no lugar onde moram. De uma lista de tipos de violncia
que mais preocupam o entrevistado, 41,7% escolheram assalto mo armada,
23,1%, latrocnio e 15,8%, estupro (CNT e MDA Pesquisa, 2014). Em pesquisa
semelhante da CNT e Sensus (2010), 36,8% dos entrevistados responderam que
a cidade onde moram violenta. Dada a recorrncia de crimes violentos e aes
do crime organizado, j discutida anteriormente, h tendncia de manuteno de
alta sensao de insegurana.
Isso contribui para que os espaos pblicos urbanos sejam considerados reas
de risco. Pesquisa do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo
(NEV/USP) realizada em 2010 apontou que, entre entrevistados de onze capitais
brasileiras, 38,6% responderam que j aconteceu ou acontece de deixar de circular
por alguns bairros ou ruas da cidade, e 37,8% responderam que j aconteceu
ou acontece de deixar de circular noite. A mesma pergunta feita em 1999 teve
como resultado 38,1% e 49,8%, respectivamente (Cardia, 2012). Essa reduo da
ocupao do espao pblico torna tais locais ainda mais inseguros; assim, nota-se
a tendncia de manuteno da alta proporo de pessoas que deixam de circular nas
ruas por medo da violncia.
Diante de tudo que j foi discutido, a incerteza levantada se haver melhoria
na sensao de segurana.
Historicamente, o Brasil passa por momentos de grande comoo, com a
ocorrncia de alguns graves crimes que ganharam notoriedade. O site Terra listou
33 casos que abalaram o pas de 1990 a 2011, entre eles: os assassinatos da atriz
Daniella Perez (1992), do menino Ives Ota (1997), do casal Richthofen (2002), do
jornalista Tim Lopes (2002), do casal Liana Friedenbach e Felipe Caff (2003), da
missionria Dorothy Stang (2005), do menino Joo Hlio (2007), da adolescente
Elo Pimentel (2008), dos alunos da escola municipal de Realengo (2011), bem
como os casos do Manaco do Parque (1997 e 1998), do nibus 174 (2000), dos
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ataques do PCC de maio de 2006, do casal Nardoni (2008), dos jovens do Morro
da Previdncia (2008) e do goleiro Bruno (2010). Muitos outros casos ainda podem
ser mencionados: o massacre do Carandiru (1992), a chacina de Una (2004), o
assassinato da juza Patrcia Acioli (2011) e o linchamento do Guaruj (2014).38
Alguns desses casos precipitaram mudanas na legislao, como a aprovao da
Lei de Crimes Hediondos (1990). Outros contriburam para redirecionamentos
na agenda, como o lanamento do Plano Nacional de Segurana Pblica,39 aps o
caso do nibus 174. Logo, h uma tendncia de ocorrerem novas comoes pblicas
relativas violncia. Tais acontecimentos colaboram, em geral, para o endurecimento
da legislao penal. Neste sentido, uma das principais propostas o aumento do
limite mximo de tempo na medida socioeducativa de internao, a qual tem
recebido o apoio, entre outros, do governador do estado de So Paulo, Geraldo
Alckmin (Trindade, 2014), e tem sido repudiada por entidades e instituies como o
Conselho Federal de Servio Social (CFESS) (Nota..., 2013). Assim, uma incerteza
se haver aumento do perodo mximo de internao de adolescentes submetidos
medida privativa de liberdade.
A seguir sintetizam-se as principais tendncias e incertezas que emergem
dessa temtica.
1) Tendncias:
a) manuteno de ampla divulgao de ocorrncias criminais;
b) manuteno de ampla audincia de programas que noticiam casos
deviolncia;
c) manuteno de forte repercusso de dados sobre a violncia;
d) manuteno da associao de bairros pobres e favelas criminalidade;
e) manuteno de alta sensao de insegurana;
f ) manuteno da alta proporo de pessoas que deixam de circular nas
ruas por medo da violncia; e
g) ocorrncia de novas comoes pblicas relativas violncia.
2) Incertezas:
a) haver melhoria na sensao de segurana; e
b) haver aumento do perodo mximo de internao de adolescentes
submetidos medida privativa de liberdade.
38. Disponvel em: <http://noticias.terra.com.br/brasil/crimes-que-abalaram-o-brasil/>. Acesso em: 14 ago. 2014.
39. O plano pode ser conferido na ntegra em: <http://www.dhnet.org.br/3exec/novapolicia/plano_segpub.htm#com6>.
Acesso em: 12 fev. 2015.
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Resultados
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3.9 Aumento da privatizao da segurana e maior difuso de tecnologias
Nos ltimos anos, o setor de segurana privada cresceu fortemente. Estima-se que
seu faturamento tenha passado de R$ 7,0 bilhes, em 2002, para R$ 43,5 bilhes,
em 2013, com previso de atingir R$ 50 bilhes, em 2015. Alm disso, o nmero
de empresas regulares cresceu de 1.386, em 2002, para 2.392, em 2013 (Fenavist,
2014). Motivos apontados para o crescimento so: aumento da demanda por servios
nas cidades pelo crescimento da urbanizao e do poder aquisitivo da populao;
crescimento da violncia urbana e aumento do roubo de cargas e de sequestros; e
substituio da segurana orgnica (empresas com estrutura prpria de segurana)
pela contratao de empresas de segurana privada (Fenavist, 2013). Outros fatores
podem ser o aumento da insegurana e a falta de confiana na polcia, tratados
anteriormente. H, assim, uma tendncia de crescimento da segurana privada.
Essa expanso, associada s compras pblicas, tem levado a uma maior inovao
e difuso de tecnologias para fins de segurana. Tem crescido, por exemplo, a
utilizao de cmeras de segurana. O governo do Distrito Federal pretendia ter, at
o final de 2014, 835 cmeras instaladas (Copa..., 2014). Com o avano tecnolgico
e o crescimento do consumo de novos produtos, espera-se um crescimento da difuso
de inovaes tecnolgicas nas reas de segurana pblica e privada.
No Brasil, a segurana privada controlada pelo DPF, responsvel por
autorizar, controlar e fiscalizar o funcionamento das empresas especializadas, dos
cursos de formao de vigilantes e das empresas que exercem servios orgnicos de
segurana (Brasil, 1983). Mas a polcia no tem conseguido manter controle efetivo
das empresas de segurana privada e fiscalizao, alm de no ter condies de evitar
o funcionamento de empresas clandestinas (Lopes, 2014). Uma das incertezas que
emerge se haver uma melhora nas condies para a fiscalizao da segurana privada.
Outra se haver um aumento das empresas de segurana clandestinas.
Na segurana privada, patente a participao de policiais, seja como
proprietrios de empresas de segurana, seja como funcionrios. Nesses casos,
clara a possibilidade de conflitos de interesse, tanto num eventual favorecimento a
empresas que contratam policiais para realizar sua segurana quanto nos benefcios
que uma fraca atuao da polcia pode trazer para a expanso das empresas. Pesquisa
recente com policiais aponta que 28,6% dos entrevistados exerciam outra atividade
remunerada para completar a sua renda (Bueno, Tonelli e Santos, 2014); razovel
supor que uma parcela considervel esteja atuando na segurana privada. Assim,
identifica-se a tendncia de manuteno do conflito de interesses na atuao de
profissionais da segurana pblica na segurana privada.
Por fim, apresenta-se a seguir sntese das principais tendncias e incertezas
associadas a essa temtica.
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72
1) Tendncias:
a) crescimento da segurana privada;
b) crescimento da difuso de inovaes tecnolgicas nas reas de segurana
pblica e privada; e
c) manuteno do conflito de interesses na atuao de profissionais da
segurana pblica na segurana privada.
2) Incertezas:
a) haver melhora nas condies para a fiscalizao da segurana privada; e
b) haver um aumento das empresas de segurana clandestinas.
4 CONDICIONANTES DE FUTURO
Os condicionantes de futuro identificados foram as incertezas-chave, as tendncias

(j apresentadas) e as estratgias dos principais atores.
As incertezas-chave so as seguintes:
aumento do desenvolvimento social inclusivo com impacto nos ndices
de crimes violentos;
maior capacidade de interveno municipal na segurana pblica;
maior integrao operacional entre as polcias;
melhora na relao da polcia com a sociedade nos prximos anos;
aumento significativo da efetividade da investigao criminal;
maior integrao operacional entre os entes federados no combate ao
crime organizado;
melhoria dos resultados das polticas de reintegrao social; e
melhoria dos resultados produzidos pelas medidas socioeducativas.
Essas incertezas-chave foram obtidas por meio da anlise integrada entre
incertezas crticas e incertezas motrizes. A tabela 2 e a figura 2 apresentam os
resultados do exerccio inspirado no mtodo Delphi para a definio das incertezas
crticas, que se encontram no primeiro quadrante da figura 3. Essa anlise foi
realizada para as 48 incertezas identificadas durante a etapa anterior.
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Resultados
73
TABELA 2
Matriz incerteza versus importncia

Incertezas
Importncia
Incerteza
1. Haver um aumento do desenvolvimento social inclusivo que tenha impacto nos ndices de
crimes violentos?
2. Haver expanso de polticas para a juventude focadas em grupos vulnerveis?
3. Haver maior flexibilizao do Estatuto do Desarmamento?
4. Haver maior participao da sociedade civil na definio e na implementao das polticas de

segurana pblica (governana democrtica)?
5. Projetos de ocupao de territrios com aes sociais vo se expandir pelo pas?
6. O crescimento de experincias de mediao ter impacto nas taxas de violncia?
7. O Brasil conseguir consolidar aes mais efetivas no controle de suas fronteiras internacionais?
8. Haver uma maior integrao operacional entre as polcias?
9. Vai melhorar a relao da polcia com a sociedade nos prximos anos?
10. Haver uma melhor estruturao dos rgos policiais estaduais para investigao e produo
de provas tcnicas?
11. Haver um aumento significativo da efetividade da investigao criminal?
12. Haver mais recursos para a segurana pblica?
13. Haver maior confiana da populao na polcia?
14. Haver uma maior participao dos municpios na preveno da violncia?
15. Haver nos prximos anos uma maior concentrao das organizaes criminosas?
16. O Estado ser capaz de reduzir a influncia das faces criminosas nos
estabelecimentos penais?
17. Haver maior fortalecimento das faces criminosas?
18. Haver maior fiscalizao e controle sobre os agentes pblicos envolvidos no enfrentamento
do crime organizado?
19. Haver priorizao e maior oramento para polticas pblicas de enfrentamento do

crime organizado?
20. Haver maior integrao operacional entre os entes federados no combate ao

crime organizado?
21. Haver um fortalecimento da cooperao internacional contra o crime organizado?
22. Haver nos prximos anos maior integrao e fortalecimento das polticas pblicas de ateno
e tratamento aos usurios de drogas?
23. Haver um trabalho mais cooperativo entre operadores de segurana pblica, educadores e
agentes de sade?
24. O monitoramento eletrnico estimular a aplicao de alternativas penais?
25. O monitoramento eletrnico contribuir para reduzir o nmero de presos provisrios?
26. O monitoramento eletrnico contribuir para a no aplicao de outras medidas cautelares?
27. Haver melhoria dos resultados das polticas de reintegrao social?
28. Haver melhoria dos resultados produzidos pelas medidas socioeducativas?
29. Haver melhoria na sensao de segurana?
30. Haver uma expanso da represso ao porte ilegal e ao trfico de armas?
31. Haver expanso da poltica de controle de armas de fogo?
3
(Continua)
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74
(Continuao)
Importncia
Incerteza
32. Haver expanso da presena policial (policiamento ostensivo e polcia judiciria) no interior?
Incertezas
33. Haver maior capacidade de interveno municipal na segurana pblica?
34. A interiorizao do crime entrar na agenda de segurana pblica?
35. Haver o fortalecimento do papel de coordenao da Unio na segurana pblica?
36. Haver maior investimento na represso ao trfico internacional de drogas?
37. Haver o fortalecimento de polticas de preveno e cuidado ao uso de drogas?
38. O Brasil realizar maior cooperao internacional em aes de combate ao trfico internacional
de drogas, inclusive com apoio erradicao de plantaes que so matria-prima para a
preparao de drogas ilcitas nos pases da Amrica do Sul?
39. Haver uma reduo das taxas de homicdios?
40. Haver uma reduo das taxas de roubo?
41. Haver uma reduo das taxas de agresso sexual e estupro?
42. Haver uma reduo das taxas de agresso fsica e leso corporal?
43. Haver uma reduo das taxas de furto?
44. Haver o fortalecimento das defensorias pblicas capaz de melhorar a garantia dos direitos
dos presos?
45. Haver crescimento da aplicao de penas e medidas alternativas?
46. Haver aumento do perodo mximo de internao de adolescentes submetidos medida

privativa de liberdade?
47. Haver melhora nas condies para a fiscalizao da segurana privada?
48. Haver um aumento das empresas de segurana clandestinas?
FIGURA 2
Matriz de importncia e incerteza

Importncia
5
10, 32, 44, 45
1, 11, 16, 28, 39, 41
12
5, 18, 19, 22, 30, 31, 34, 35, 37
7, 8, 13, 14, 20, 21, 33, 40, 42, 43
3, 4, 15, 17, 23, 36, 48
6, 24, 25, 26, 29, 38, 46, 47
9, 27
Incerteza
Na figura 3 so apresentados os resultados da matriz de motricidade e

dependncia; no segundo quadrante desta, encontram-se as incertezas mais motrizes.
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Resultados
75
FIGURA 3
Matriz de motricidade e dependncia

Motricidade
9
29
27, 28
19, 32
35
2, 8, 20, 23, 33
1, 11
10, 21, 31
37
5, 14, 30
4, 22, 38
36
45
6
5
34
2
1
6, 24, 25, 44
18
46
26, 47
15
7, 12
13
39, 41
40
16
43
17, 42
48
4
10
11
Dependncia
A classificao das variveis se deu utilizando as duas matrizes. Assim, as

incertezas-chave (1, 8, 9, 11, 20, 27, 28 e 33) so aquelas com motricidade acima
de 5, dependncia menor que 6, importncia maior que 3 e incerteza maior que 3.
As outras incertezas motrizes selecionadas (2, 14, 19, 21, 32 e 35) so aquelas com
motricidade igual ou maior que 5, dependncia menor que 6 e importncia maior que
3. As variveis de ligao (7, 12, 13 e 29) so aquelas com motricidade maior que
4, dependncia maior que 5 e importncia maior que 2. As variveis de resultado
(39, 40, 41, 42 e 43) so aquelas com dependncia maior que 5, motricidade
menor que 5, e incerteza e importncia maiores que 3.
A lista final de atores ficou assim definida: presidente da Repblica; ministro
da Justia; secretria da Senasp; diretor do DPF; diretora do DPRF; diretor do
Depen; secretrio da Senad; ministro da Educao; ministro da Sade; ministra
do Desenvolvimento Social; ministro da Defesa; secretrio de Direitos Humanos;
congressistas; governadores; secretrios de segurana pblica; secretrios estaduais
que administram estabelecimentos penais; comandantes da PM; diretores da PC;
prefeitos; Poder Judicirio; Ministrio Pblico; Defensoria Pblica; mdia; redes
sociais; sociedade civil organizada segurana pblica; academia (pesquisadores);
organizaes criminosas; e empresas de segurana privada.
Os atores mais motrizes foram selecionados entre os 28 identificados na etapa
anterior, conforme descritos na tabela 3.
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20. Haver maior integrao operacional entre os entes federados no combate

ao crime organizado?
4
1 0
0 0
2 2
5 3
1 0
1 0
27 28 24 16 14 12 6 11 6
33. Haver maior capacidade de interveno municipal na segurana pblica?
28. Haver melhoria dos resultados produzidos pelas medidas socioeducativas?
Total
Presidente da Repblica
27. Haver melhoria dos resultados das polticas de reintegrao social?
Ministro da Justia
Secretria da Senasp
Diretor do Depen
11. Haver um aumento significativo da efetividade da investigao criminal?
Secretrio da Senad
9. Vai melhorar a relao da polcia com a sociedade nos prximos anos?
Ministro da Educao
0
Ministro da Sade
1 0
Ministra do Desenvolvimento Social
Ministro da Defesa
2 13 24 29 27
Secretrio de Direitos Humanos

1
Secretrios de segurana pblica
Governadores
4
Secretrios estaduais administrao

de estabelecimentos penais
Congressistas
4
1 1
2 0
2 2
2 3
2 1
1 2
1 0
2 0
22 23 18 17 17 15 16 11 19 13 9
Comandantes da PM
Diretores da PC
Prefeitos
Poder Judicirio
Ministrio Pblico
Defensoria Pblica
1 1
Mdia
Diretora do DPRF
0
Redes sociais
8. Haver maior integrao operacional entre as polcias?
Diretor do DPF
0
Sociedade civil organizada
Academia
Organizaes criminosas
Empresas de segurana privada
1. Haver um aumento do desenvolvimento social inclusivo que tenha impacto

nos ndices de crimes violentos?
Motricidade dos atores
Matriz incertezas-chave versus atores
TABELA 3
76

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Resultados
77
Assim, os principais atores selecionados, por serem mais motrizes em relao

s incertezas-chave, so: governadores, ministro da Justia, presidente da Repblica,
secretrios de segurana pblica, secretria da Senasp e congressistas.
Observa-se que todos esses atores possuem objetivos estratgicos a serem
perseguidos durante sua gesto ou mandato, bem como desempenham diversas aes
no sentido de transformar as incertezas em movimentos consolidados, inclusive
por meio de parcerias estratgicas. Entretanto, os constrangimentos enfrentados
so grandes, o que dificulta o atingimento dos objetivos estratgicos por eles.
Cabe salientar que vrios dos atores so agentes polticos que atuam sobre a poltica
pblica de maneira geral. Dessa forma, os objetivos que se supuseram estratgicos neste
trabalho no so necessariamente estratgicos no mundo da poltica e da poltica pblica
como um todo. razovel supor que esses atores tm, pelas regras e dinmicas do jogo,
como foco, em geral, aumentar ou manter seu capital poltico; buscar o apoio da populao,
de grupos de interesse e outros agentespolticos; e opor-se aos grupos adversrios. Isto no
quer dizer que taisagentes s ajam de acordo com clculos polticos e no procurem atuar
positivamente sobre as polticas pblicas de acordo com suas prprias vises de mundo
(morais, religiosas, polticas etc.), podendo inclusive cooperar com grupos adversrios.
Na anlise, construram-se as seguintes suposies como principais objetivos
estratgicos relacionados s incertezas-chave da poltica de segurana para cada um
dos atores mais motrizes.
1) Presidente da Repblica:
a) alcanar um maior desenvolvimento social inclusivo no pas;
b) integrar operacionalmente as polcias;
c) melhorar a relao da polcia com a sociedade;
d) aumentar a efetividade da investigao criminal;
e) aumentar a integrao operacional entre os entes federados no combate
ao crime organizado;
f ) melhorar os resultados das polticas de reintegrao social;
g) melhorar os resultados produzidos pelas medidas socioeducativas, com
posio contrria reduo da maioridade penal; e
h) ampliar a capacidade de interveno municipal na segurana pblica.
2) Ministro da Justia:
a) aperfeioar a poltica de segurana pblica e demais reas de atuao
do ministrio de forma a contribuir para um maior desenvolvimento
social inclusivo no pas;
10/12/2015 11:53:09

78

f ) realizar polticas que melhorem os resultados do sistema penal brasileiro;
g) apoiar politicamente o governo na poltica de medidas socioeducativas,
com posio contrria reduo da maioridade penal; e
h) fomentar a atuao dos municpios na segurana pblica.
3) Secretria da Senasp:
a) aperfeioar a poltica de segurana pblica, de forma a contribuir para
o desenvolvimento social inclusivo do pas;
ao crime organizado; e
f ) fomentar a atuao dos municpios na segurana pblica.
4) Governadores:
a) alcanar um maior desenvolvimento social inclusivo no estado;
d) aumentar a efetividade da investigao criminal no estado;
f ) melhorar os resultados das polticas de reintegrao social;
g) melhorar os resultados produzidos pelas medidas socioeducativas; e
h) buscar cooperao dos municpios nas aes de segurana pblica.
10/12/2015 11:53:09
Resultados
79
5) Secretrios de segurana pblica:

a) aperfeioar a poltica de segurana pblica, de forma a contribuir para
o desenvolvimento social inclusivo do estado;
d) aumentar a efetividade da investigao criminal no estado;
f ) melhorar os resultados das polticas de reintegrao social (para os
secretrios responsveis pela execuo penal); e
g) buscar cooperao dos municpios nas aes de segurana pblica.
6) Congressistas:
a) alcanar um maior desenvolvimento social inclusivo no pas;
b) apresentar melhores resultados na rea de segurana pblica;
c) melhorar os resultados do sistema penal brasileiro mas h propostas
distintas quanto a essa poltica pblica: de um lado, uma defesa de
maior rigidez com os suspeitos (maior utilizao da priso provisria),
com os condenados (maiores penas para os crimes) e com os apenados
(menos direitos/regalias), de outro lado, uma defesa de maior garantia
de direitos aos suspeitos, condenados e apenados; e
d) melhorar os resultados do sistema nacional de medidas socioeducativas
mas h propostas distintas quanto a essa poltica pblica: de um lado,
uma defesa de maior rigidez com os adolescentes (maior tempo de
internao, reduo da maioridade penal), de outro lado, uma defesa
de maior garantia de direitos aos adolescentes.
Cabe destacar que essa anlise fica muito mais rica quando analisamos um
ator definido do que um ator genrico como foi feito. Essa restrio da pesquisa
est ligada falta de tempo, por exemplo, para analisarmos todos os governadores
e congressistas do pas.
Assim, so descritos a seguir os resultados da anlise do confronto da estratgia
dos atores.
1) Presidente da Repblica delega ao ministro da Justia (e seus secretrios)
a busca pelo alcance dos objetivos na rea de segurana pblica e execuo
penal. Quanto aos governadores, embora haja uma confluncia dos
10/12/2015 11:53:09
80

objetivos, o apoio a aes especficas depende de negociaes caso a caso,

que envolvem frequentemente repasses de recursos pelo governo federal.
Em relao aos congressistas, em geral, h concordncia de objetivos,
mas podem diferir nos meios a serem utilizados para o atingimento
destes objetivos.
2) Ministro da Justia conduz a poltica de segurana pblica e execuo
penal dentro do governo, com o apoio da presidente. H limites
conhecidos nesse apoio, como aumento de recursos para a pasta ou
virtuais propostas que tenham forte rejeio entre os demais atores. Em
relao aos governadores e secretrios de segurana pblica, embora
exista uma confluncia dos objetivos, parcerias dependem, em geral, de
negociaes caso a caso, que envolvem frequentemente repassesde recursos
pelo governo federal. Quanto aos congressistas, em geral, tambm h
concordncia de objetivos, mas podem diferir nos meios a serem utilizados
para o atingimento destes objetivos. No entanto, os congressistas e o
ministro da Justia podem atuar conjuntamente para a aprovao de
emendas parlamentares ao oramento e PLs.
3) Secretria da Senasp recebe apoio do ministro da Justia. H limites
conhecidos nesse apoio, como aumento de recursos para a secretaria
ou virtuais propostas que tenham forte rejeio entre os demais atores.
No que se refere aos governadores e secretrios de segurana pblica,
embora exista uma confluncia dos objetivos, parcerias dependem, em
geral, de negociaes caso a caso, que envolvem frequentemente repasses
de recursos pelo governo federal. Quanto aos congressistas, em geral,
tambm h concordncia de objetivos, mas podem diferir nos meios a
serem utilizados para o atingimento destes objetivos.
4) Governadores dada a confluncia de objetivos com a presidente e o
ministro da Justia, os governadores podem receber apoio por meio
de projetos apresentados ao FNSP e ao Fundo Penitencirio Nacional
(Funpen), alm de transferncias e doaes por meio dos programas de
segurana pblica do governo federal. Em caso de emergncia, podem
ainda solicitar apoio da Fora Nacional de Segurana Pblica. Delegam
aos secretrios de segurana pblica e outros a busca pelo alcance dos
objetivos na rea de segurana pblica e execuo penal e de medidas
socioeducativas. Podem receber apoio de congressistas para emendas com
recursos ao estado e para mudanas legislativas.
5) Secretrios de segurana pblica conduzem a poltica de segurana
pblica e execuo penal (em alguns estados) dentro do governo, com o
apoio do governador. H limites conhecidos nesse apoio, como aumento
10/12/2015 11:53:09
Resultados
81
de recursos para a pasta ou virtuais propostas que tenham forte rejeio

entre os demais atores. Podem receber apoio do governo federal por meio
de projetos apresentados ao FNSP e ao Funpen, alm de transferncias
e doaes por meio dos programas de segurana pblica. Em caso de
emergncia, podem ainda solicitar apoio da Fora Nacional de Segurana
Pblica. Podem receber apoio de congressistas para emendas com recursos
ao estado e para mudanas legislativas.
6) Congressistas h concordncia com os objetivos tanto do presidente
da Repblica quanto do ministro da Justia, entretanto, no h
necessariamente consenso quanto aos meios a serem utilizados para o
atingimento destes objetivos. Podero trabalhar conjuntamente com
o ministro da Justia para a aprovao de emendas parlamentares ao
oramento e PLs. Congressistas podem ter apoio ou resistncia dos demais
atores quanto a propostas de mudanas legislativas.
A anlise desse confronto mostra as dificuldades enfrentadas pelos atores
para o atingimento dos objetivos, na maioria das vezes provocadas pelo conflito
de agncia40 dentro do Estado. Esse quadro mostra que a construo do futuro
desejado passa pela definio e gesto de um modelo de governana que alinhe as
trs esferas governamentais, bem como os trs poderes da Repblica.
5 GERAO DE CENRIOS
A anlise integrada das incertezas-chave resultou na construo dos eixos ortogonais

apresentados na figura 4. Em um dos eixos, a varivel determinante da lgica dos
cenrios a ao repressiva do Estado. No outro eixo, o foco so as aes preventivas.
40. Conflito de agncia conceito utilizado no campo da governana corporativa decorrente da separao entre a
propriedade e a gesto empresarial. Nessa situao, o proprietrio (acionista) delega a um agente especializado (executivo)
o poder de deciso sobre sua propriedade. No entanto, os interesses do gestor nem sempre estaro alinhados com os
do proprietrio, resultando em um conflito de agncia. Fazendo um paralelo com o Estado: a sociedade (proprietrio)
delega ao governo eleito por ela (agente especializado) o poder da deciso sobre as polticas pblicas a serem priorizadas
e investidas (propriedade da sociedade), o que pode gerar o conflito de agncia se essas priorizaes e investimentos
no representarem o desejo da sociedade.
10/12/2015 11:53:09

82
FIGURA 4
Eixos ortogonais cenrios para a segurana pblica no Brasil

Mais preventivo
Preveno
social
Represso
qualificada
Mais
repressivo
Menos
repressivo
Represso
autoritria
Violncia
endmica
Menos preventivo
(Mtodo da GBN)
O cruzamento desses eixos forma quatros cenrios, cujas filosofias41 so

especificadas a seguir.
1) Cenrio fictcio de preveno social h uma melhoria dos resultados das
polticas sociais. Os municpios, com o apoio dos governos estaduais e
federal, passam a atuar mais fortemente na preveno (primria, secundria
e terciria) violncia, articulando-se com atores locais. Destaca-se, nesse
sentido, a atuao das prefeituras com adolescentes em liberdade assistida
e sancionados por alternativas penais. As polticas de execuo penal e de
medidas socioeducativas tornam-se mais efetivas na reintegrao social
de internos e presos, seja na educao, seja no emprego. Essas mudanas
preventivas contribuem para a queda da criminalidade violenta, mas,
apesar de uma reduo das tenses entre polcia e sociedade, a situao
policial no evolui. As polcias continuam trabalhando de forma pouco
integrada e quase no se percebe melhora na efetividade da investigao
criminal, embora haja uma maior integrao entre os entes federados no
enfrentamento do crime organizado.
41. A filosofia dos cenrios, segundo Marcial (2011, p. 251), sintetiza o movimento ou a direo fundamental do sistema
de cenarizao considerado. Ela constitui a ideia-fora do cenrio e vem, destacadamente, apresentando cada um deles.
10/12/2015 11:53:09
Resultados
83
2) Cenrio fictcio de violncia endmica h um retrocesso social com a

crise do fim da dcada de 2010. A desigualdade social, o desemprego e
a evaso escolar de jovens aumentam, principalmente nas reas urbanas
mais vulnerveis. O retraimento do gasto pblico afeta primeiramente
os investimentos no sistema de medidas socioeducativas e de execuo
penal, e as condies de internao e priso se deterioram. afetada
tambm a situao das polcias, pois se perdem os investimentos de anos
anteriores no aprimoramento da investigao, e, nos estados, crescem
as tenses entre as polcias estaduais, dadas as disputas em torno de
valorizao e reposio salarial. Essa crise contribui para a piora da
relao entre a polcia e a sociedade. Na maioria dos municpios, o
crescimento dos crimes e a restrio fiscal levam as guardas municipais a
retornarem ao papel de guarda patrimonial. Como resultado dessa falta
de articulao entre as instituies responsveis pela segurana pblica
e os entes federados no enfrentamento do crime organizado, vive-se um
estado de violnciaendmica.
3) Cenrio fictcio de represso autoritria o Brasil faz uma opo poltica
pela represso como forma de enfrentamento da violncia. Os governos
federal, estaduais e municipais estabelecem uma integrao das foras
policiais, inclusive das guardas municipais, para o combate ao crime.
Essa maior integrao favorece o aumento das prises em flagrante.
Nesse processo, e tambm como forma de combater a corrupo policial,
as polcias se distanciam das comunidades. Os entes federados passam
tambm a atuar mais integradamente no enfrentamento do crime
organizado. Noutra ponta do sistema de justia criminal, os sistemas de
execuo penal e de medidas socioeducativas estabelecem como prioridade
a incapacitao dos sancionados. Apesar do aumento da represso, a
criminalidade violenta no reduzida.
4) Cenrio fictcio de represso qualificada h uma melhoria dos resultados
das polticas sociais, inclusive com as polticas de emprego e de educao
tendo impacto nos ndices de violncia. Os municpios, com o apoio dos
governos estaduais e federal, passam a atuar mais fortemente na preveno
(primria, secundria e terciria) violncia, articulando-se comatores
locais. Destacam-se, nesse sentido, a atuao das prefeiturascom
adolescentes em liberdade assistida e sancionados por alternativas penais
e o retorno do trabalho das guardas municipais para a proteo dos
patrimnios municipais e seus usurios. A situao policial tambm
se altera, a integrao policial institucionalizada e a polcia se torna
ativa na melhoria de suas relaes com as comunidades. Alm disso,
h melhoria do resultado dos investimentos na investigao. Nos nveis
10/12/2015 11:53:09
84

federal, estadual e municipal, so estabelecidas cmaras tcnicas a fim de

se debaterem iniciativas para prevenir crimes (homicdios, roubos, furtos,
estupro etc.). As polticas de execuo penal e de medidas socioeducativas
tornam-se mais efetivas na reintegrao social de internos e presos, seja
na educao, seja no emprego. Observa-se que a represso s grandes
organizaes criminosas que atuam nos estabelecimentos penais, inclusive
como resultado da maior integrao dos entes federados no enfrentamento
do crime organizado, e a melhoria das polticas de reintegrao social
ajudam a conter o crescimento destas organizaes.
Com base nessas filosofias, foi realizada a anlise morfolgica, com o objetivo de
facilitar a redao dos cenrios. O resultado dessa matriz mostrado no apndiceB.
A seguir apresenta-se o enredo de cada um dos cenrios. Destaca-se que todos
os elementos e atores so fictcios e foram utilizados para dar forma aos cenrios.
As opinies emitidas pelos personagens no exprimem, necessariamente, o ponto
de vista dos autores, do Ipea ou do MP.
5.1 Cenrio fictcio de preveno social
Elaborado por Yacine Guellati, esse cenrio possui o formato de entrevista realizada
por jornalista com pesquisadora para uma revista de segurana pblica em 2023.
Revista Dilemas da Segurana Pblica ano IV, no 6 (Braslia, 12 de junho de 2023)
Entrevista realizada com a Dra. Ana Maria Souza, pesquisadora do Instituto
Brasileiro de Preveno Violncia (IBPV) do Distrito Federal. Mestra em cincia
poltica (2015) e doutora em sociologia pela Universidade de Braslia (2020), Souza
tornou-se especialista em estudos sobre a segurana pblica no Brasil.
A sociloga realiza, nesse momento, uma pesquisa sobre sensao de segurana.
Nesta entrevista, chamam ateno as melhorias nessa rea sentidas pela populao
brasileira nos ltimos dez anos, apesar de as instituies de segurana pblica terem
pouco mudado na ltima dcada. Alm disso, o que explica a reduo das taxas de
alguns tipos de crime? Segundo a Dra. Ana Maria Souza, essa reduo decorrente
de aes voltadas para a preveno social.
Jornalista Quais foram as grandes mudanas relativas segurana pblica nos
ltimos dez anos no Brasil?
Dra. Ana Maria Souza As melhorias que observamos hoje, embora incipientes,
so resultantes do modelo de Segurana Cidad, que surgiu, h mais de vinte anos,
como um novo paradigma nas polticas pblicas de segurana, incentivado pelo
governo federal. O sucesso dessa poltica ocorreu pela articulao de diferentes
ministros, governadores e prefeitos que se mobilizaram em prol de aes preventivas.
10/12/2015 11:53:09
Resultados
85
Houve um importante aumento de recursos direcionados para a expanso de

programas preventivos que tinham por foco a juventude e demais grupos vulnerveis.
Saliento, no entanto, que as mudanas so ainda tmidas, em parte devido a certas
dificuldades de gesto e implementao de parcerias entre os diferentes rgos.
O paradigma preventivo teve suas premissas estabelecidas ainda em 2000, no
segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a elaborao
do primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica. Tais ideias permaneceram no
primeiro mandato do governo Lula e se tornaram mais efetivas a partir do Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), de 2007. No entanto,
devemos destacar que foi a partir do ano de 2015 que o paradigma preventivo se
tornou mais efetivo na poltica de segurana pblica brasileira.
Isso se deu, pois, ao invs de mudanas em termos de polcia e represso
seja ela qualificada ou no , o direcionamento privilegiou uma maior articulao
entre as polticas sociais preventivas que esto comeando agora a dar resultados,
em termos de melhorias nos ndices de crimes violentos no pas.
Mas, na parte de represso, ainda temos problemas, apesar de termos
presenciado nos ltimos vinte anos a continuidade de um processo de melhoria
da qualificao policial, com o estabelecimento de acordos internacionais para o
controle de armas, do aumento das investigaes policiais e da produo de provas
contra o crime organizado.
Cabe destacar que, em termos de crime organizado, independentemente
de tudo o que foi feito nos ltimos anos, houve crescimento dos mercados legais
e ilegais explorados pelas organizaes criminosas; manuteno de domnio de
territrios por estas; e manuteno dos ndices de crimes transnacionais, como o
contrabando de armas e o trfico internacional de drogas, o que ajuda a explicar
a manuteno de um fcil acesso arma de fogo.
Jornalista A senhora poderia fornecer mais detalhes sobre com quais instituies
o governo federal fez as parcerias que resultaram nessas melhorias?
Dra. Ana Maria Souza O governo federal, por meio do FNSP, atuou e ainda
atua como o principal coordenador e incentivador de uma poltica de segurana
pblica mais preventiva, vale ressaltar esse ponto.
Houve um trabalho conjunto de extrema valia com uma liderana do MJ,
principalmente da Senasp, que buscou parcerias com os ministrios da Educao,
Sade, Desenvolvimento Social e Trabalho, assim como com o CNJ, para construir
polticas pblicas integradas e com impacto preventivo. Essas aes comearam
a ser implantadas na dcada passada e, desde ento, foram fortalecidas. Cito, por
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86

exemplo, o programa Crack, Possvel Vencer,42 que modificou a percepo e o

tratamento do Estado com relao aos usurios de drogas.
O enfrentamento do crime organizado, antes atribuio quase exclusiva das
polcias, tem sido realizado para alm da represso policial, pois aes como controle
de fronteiras so facilmente burladas. O atual Plano Nacional de Preveno ao
Crime Organizado, coordenado pelo MJ, realiza uma boa articulao entre os trs
entes da Federao, buscando o sufocamento de mercados ilegais por meio de aes
que vo desde a fiscalizao dos desmanches de carros e da implantao de novos
caixas eletrnicos antifurto at o novo jogo do bicho nas lotricas.
Jornalista E houve envolvimento dos municpios nessa poltica?
Dra. Ana Maria Souza Embora o governo federal venha exercendo o papel
principal na coordenao de uma poltica mais preventiva, maiores responsabilidades
e certa autonomia foram assumidas pelos municpios. Dessa forma, estes foram
capazes de consolidar programas de preveno social primrios, secundrios e
tercirios43 , articulados com importantes atores locais que tiveram impactos
muito positivos. Por exemplo, h experincias novas, ou j antigas, de controle
dos fatores de risco que fizeram com que as taxas de homicdio fossem levemente
reduzidas, como o caso da regulao do horrio de funcionamento dos bares, entre
outras medidas.
Vale a pena salientar que houve uma pequena reduo nas taxas de furto,
roubo, agresso fsica e leso corporal no pas. As pesquisas indicam que isso est
relacionado com a maior integrao dos bairros pobres cidade, o maior acesso
cidadania e at com inovaes pontuais, como a exigncia de planos de segurana
para a obteno de alvar de funcionamento de pontos comerciais. Ou seja, a
reduo est relacionada a um conjunto de aes que se inserem nesse paradigma
preventivo e que se intensificaram na ltima dcada por meio de aes articuladas
entre governo federal, estadual e municipal. O caso da reduo das taxas de leso
corporal e agresso sexual explica-se pelo trabalho preventivo realizado por muitas
prefeituras nas escolas, assim como pela criao de programas de combate violncia
contra a mulher e de mediao de conflito. Mas importante salientar que as
mudanas so incipientes, j que as taxas de criminalidade continuam elevadas e
que os moradores de bairros pobres e favelas ainda sofrem com o estigma de serem
vistos como prximos ao crime.
42. O programa Crack, Possvel Vencer coordenado pelo MJ, que desenvolve, em parceria com outros ministrios,
uma ao integrada envolvendo trs frentes de atuao: preveno, cuidado e autoridade.
43. Preveno primria: centrada em aes que visam reduo das oportunidades para a prtica de crimes e violncias
na sociedade; preveno secundria: dirigida a pessoas mais suscetveis de praticar crimes e violncias; preveno
terciria: dirigida a pessoas que j praticaram crimes e violncias (Lessa, 2003/2004, p. 310-311).
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Resultados
87
Uma ntida melhoria foi sentida nas grandes cidades, uma vez que estas
passaram a ter mais recursos financeiros para aplicar na segurana pblica. Em
contrapartida, muitos municpios interioranos persistem com graves problemas.
Nestes, os ndices de violncia se mantiveram relativamente altos e at cresceram,
o que favoreceu um ambiente em que grupos criminosos passaram a atuar e a se
desenvolver cada vez mais.
Jornalista Como tem sido a atuao dos governos estaduais na segurana pblica?
Dra. Ana Maria Souza Algumas polticas de segurana pblica foram aprimoradas,
por exemplo, garantindo-se uma formao mais adequada do policial e investimentos
na investigao policial, o que resultou em efeitos positivos. Mas eu diria que pouco
mudou nessa rea nos ltimos dez anos, principalmente nas polcias. Por exemplo, o
modelo de policiamento comunitrio ainda algo que no se consolidou, a despeito
de haver consenso de que o modelo que deve ser implementado. A to discutida
integrao operacional entre as polcias ficou somente no papel. As nossas estruturas
da segurana pblica permaneceram as mesmas nas ltimas dcadas, infelizmente.
Jornalista Podemos dizer que o aumento do desenvolvimento social inclusivo
no Brasil resultou na reduo dos crimes violentos?
Dra. Ana Maria Souza Sim, isso impactou em alguns tipos de crimes, como
salientei anteriormente. De fato, j na dcada passada, o pas comeou a colher bons
frutos das polticas sociais que se fortaleceram com a redemocratizao brasileira e
a CF/1988. Essas polticas foram aprimoradas nos governos seguintes e passaram a
um nvel mais alto com os governos Lula (2003-2010) e Dilma (2011-2018). Assim,
testemunhou-se uma melhoria substancial em termos de qualidade de vida da
populao, de acesso a bens de consumo, educao, cultura e sade.
Mas preciso lembrar que a desigualdade social continua elevada,
afetando, principalmente, a parcela mais jovem da populao, que se mantm
proporcionalmente alta (42,1% da populao brasileira tinha entre 0 e 24 anos
em 2010; 36,89% tinha entre 0 e 24 anos em 202044).
Jornalista A senhora pode me dar exemplos de polticas pblicas voltadas para
a populao mais jovem que servem de preveno violncia?
Dra. Ana Maria Souza Sim, claro. Em sintonia com a Poltica Nacional de
Preveno Violncia, o governo federal, por meio do MEC, passou a conceder
mais bolsas de estudo para os alunos de baixa renda estudarem nas universidades
pblicas, por exemplo. O Programa Universidade para Todos (Prouni) tambm
promoveu a entrada de mais jovens oriundos de escolas pblicas no ensino superior.
44. Segundos dados dos censos de 2010 e 2020 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
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88

A partir da ao do MEC e do Ministrio do Trabalho, foi ampliado o acesso

a cursos profissionalizantes, inclusive a distncia, capacitando os jovens para vagas
de emprego mais qualificado ou para o microempreendedorismo.
Ampliou-se o trabalho de soluo de conflitos por meio da conciliao e da
mediao, graas, em parte, ao da Secretaria de Reforma Judiciria do MJ,
que desde 2012 criou a Escola Nacional de Mediao e Conciliao (Enam), a
qual tem inclusive capacitado defensores pblicos para realizar mediaes em
distritospoliciais.
Demais projetos de preveno violncia foram arquitetados pelo MEC
em parceria com diversas organizaes no governamentais (ONGs) e vm sendo
realizados nas escolas estaduais e municipais, contribuindo para a queda da taxa
de agresso fsica entre jovens, por exemplo.
Outro importante exemplo so as aes adotadas pelos Creas, que vm
atuando ativamente junto a famlias e indivduos em situao de vulnerabilidade
social, inclusive adolescentes cumprindo medidas socioeducativas em meio aberto.
Todas essas medidas, claro, em longo prazo, mostram resultados positivos na
taxa de violncia cometida por jovens no pas e, mais ainda, reduz a vitimizao da
populao jovem, masculina e negra que reside nas periferias do Brasil.
Apesar de terem ocorrido essas mudanas positivas importantes, a situao da
violncia e da insegurana no Brasil segue crtica. Convivemos ainda com altas taxas
de homicdio nas grandes metrpoles, alm da contnua e crescente interiorizao
da criminalidade, o que tem alimentado a ao de uma parcela considervel da
sociedade, liderada por congressistas e formadores de opinio que propem uma
poltica penal mais rgida e a reduo da maioridade penal, entre outras medidas.
Isto, dado que o crescimento da taxa de encarceramento leva a estabelecimentos
penais superlotados, acaba favorecendo o fortalecimento das faces criminosas
que atuam nestes estabelecimentos. H tambm polticos defendendo a revogao
do Estatuto do Desarmamento, o que facilitaria mais ainda o porte de arma no
Brasil e teria maior impacto nas taxas de crime.
Mas preciso lembrar que houve um pequeno avano nessa rea, com a
ampliao das aes das secretarias estaduais de educao e do MEC, em parceria
com o Depen e as secretarias de segurana pblica, de justia e/ou de administrao
penitenciria dos diferentes estados brasileiros para a educao dos presos. Houve,
por exemplo, expanso das vagas do Prouni e Pronatec para os apenados.
Na rea de medida socioeducativa, nos ltimos anos, devido aos impactos positivos
do desenvolvimento social e das polticas voltadas para jovens, estabilizou-se o nmero
de adolescentes internados, o que tem permitido uma considervel melhoria nas
10/12/2015 11:53:10
Resultados
89
unidades. Vislumbra-se, ento, uma melhor reintegrao dos jovens que esto
sendo internados atualmente.
Jornalista Mas no houve um aumento da circulao de drogas ilcitas no pas
nos ltimos anos?
Dra. Ana Maria Souza Apesar do aumento da circulao de drogas ilcitas
nos ltimos anos, em particular o crack, e do surgimento de novas drogas,
iniciou-se uma maior integrao e um fortalecimento das polticas pblicas de
ateno e tratamento dos usurios de drogas. Essa maior integrao se deu a partir
do programa Crack, Possvel Vencer, que teve resultados positivos graas a um
trabalho mais cooperativo entre os operadores de segurana pblica, os educadores e
os agentes de sade, incentivados pelo governo federal, em especial pelo Ministrio
da Sade, Ministrio do Desenvolvimento Social, Senad/MJ e Senasp/MJ. Mas
permanece ainda uma poltica de represso s drogas que, alm de no reduzir
o consumo, no tem conseguido impedir que o Brasil permanea como rota do
trfico internacional de drogas.
Jornalista Como est a aplicao de alternativas penais, quais so os prs e
contras desse tipo de punio?
Dra. Ana Maria Souza Houve um crescimento da aplicao de penas e medidas
alternativas, graas principalmente ao fortalecimento das defensorias pblicas e a
um esforo conjunto de tentativa de melhoria da garantia dos direitos dos presos.
Observamos o aumento da utilizao do monitoramento eletrnico, cuja
consequncia foi a reduo do nmero de presos provisrios, que, h uma dcada,
representavam cerca de 40% do total de presidirios no Brasil. Esse tipo de medida
estimulou a aplicao de penas alternativas para todos os apenados por crimes sem
violncia, ou seja, os condenados por crimes contra o patrimnio (furto, dano,
apropriao indbita, receptao) e contra a incolumidade pblica (trfico de
drogas), por exemplo.
O ponto negativo desse tipo de poltica foi a vigilncia indiscriminada at
mesmo para os pequenos delitos, problema que no existia h dez anos. O ponto
positivo foi o fim da superpopulao na maior parte dos estabelecimentos penais.
Cabe destacar que o monitoramento eletrnico mostrou-se extremamente eficaz
para a preveno de violncias contra a mulher, pois hoje possvel supervisionar
pessoas que foram condenadas pela Lei Maria da Penha no intuito de evitar que
cheguem perto das vtimas.
Jornalista E quanto sensao de segurana brasileira, tema principal do seu
trabalho atual, ela tem melhorado?
10/12/2015 11:53:10
90

Dra. Ana Maria Souza Sim, mesmo que de forma ainda incipiente, houve
uma melhora da sensao de segurana no pas de dez anos para c, sobretudo
nas grandes metrpoles, com a pequena reduo da criminalidade e da pobreza,
apesar de diversos fenmenos que contribuem para a continuidade da sensao de
insegurana, como a manuteno da ampla divulgao pela mdia de ocorrncias
criminais; a manuteno da ampla audincia de programas que noticiam casos
de violncia; a alta taxa de vitimizao de uma parcela importante da populao
brasileira; alm de novas comoes pblicas relativas violncia. Para citar s
alguns casos: o sequestro do nibus em Braslia em 2020, que resultou em seis
mortos; ou ainda a chacina do bairro Pedra 90 de Cuiab, que resultou na morte
de 22 pessoas. Tudo isso, contribui, por exemplo, para a manuteno do medo
das pessoas de circular pelas ruas.
Essa sensao de insegurana ajuda a explicar o aumento do nmero de empresas
de segurana privada, clandestinas ou regulares, e o forte investimento em inovaes
tecnolgicas na rea de segurana.
Jornalista Para terminar essa entrevista, eu gostaria de saber como a senhora
avaliaria a questo da credibilidade da populao brasileira em relao instituio
policial na ltima dcada.
Dra. Ana Maria Souza Essa uma questo bem delicada, pois no obtivemos
resultados e mudanas significativas na ltima dcada. O pequeno avano da
confiana na polcia se deu por uma queda nos crimes e pela diminuio das tenses
existentes entre a polcia e a sociedade em consequncia do fortalecimento das aes
preventivas. Houve avanos ainda na implementao de um ou outro programa de
policiamento comunitrio, por exemplo. Mas ainda h, na atuao policial, abusos
e corrupo. Temos um alto nmero de mortes pela polcia e continua ocorrendo
o envolvimento de policiais e outros agentes pblicos com o crime organizado.
Isso faz com que se mantenha vivo um debate que eu acho muito oportuno, que
o da reforma das polcias, com propostas como a da desconstitucionalizao da
segurana (supresso do art. 144 da CF/1988), para permitir que os estados faam
reformas em suas polcias.
Destaco, por ltimo, que o foco atual na preveno produz resultados
mais a longo prazo, por isso os dados mensurveis apresentados ainda so
bastanteincipientes.
5.2 Cenrio fictcio de represso qualificada
Idealizado por Helder Ferreira, esse cenrio contm uma apresentao em PowerPoint
(figura 5) da secretria da Senasp Ana Silva, exibida durante reunio com o ministro,
os secretrios e diretores do MJ em 2023.
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Resultados
91
FIGURA 5
Apresentao em PowerPoint da secretria da Senasp em 2023
Segurana pblica: ontem e hoje

Secretria Ana Silva
Primeira reunio do secretariado do MJ
Braslia, 29 de janeiro de 2023
1)
2)
3)
Um retrato da criminalidade hoje
4)
5)
6)
7)
8)
9)
O Basta! e o pacto
Consequncias da alta criminalidade

Contribuies do desenvolvimento social para a reduo
da violncia
Plano Nacional de Preveno Violncia
Aprimoramentos na poltica de segurana pblica
Enfrentamento do crime organizado
Reintegrao social
Propostas em embate
10/12/2015 11:53:10

92
Problemas:
altas taxas de vitimizao por crimes violentos (roubo,

homicdio e estupro);
criminalidade violenta cresceu no interior do pas; e

drogas:
aumento da circulao de drogas ilcitas, em particular o crack;

crescimento dos tipos de drogas ilcitas em circulao; e
permanncia do Brasil como rota do trfico internacional de drogas.
Avanos:
a taxa de homicdio caiu de 29,0 por 100 mil habitantes em 2012
para 23,1 por 100 mil habitantes em 2022;
GRFICO 1
Taxa de homicdio (2012-2022)
(Em 100 mil habitantes)
35
30
25
20
15
10
5
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
10/12/2015 11:53:10
Resultados
93
Avanos:
a vitimizao por roubo ou furto (proporo de

vtimas nos ltimos doze meses) caiu de 5,4%,
em 2009, para 4,7%, em 2022;
a vitimizao por ofensas sexuais (proporo de

em 2010-2012, para 0,65%, em 2022; e
a vitimizao por agresso fsica (proporo de

7
em 2009, para 1,2%,
em 2022.
A sensao de segurana aumentou. As pessoas que se sentem seguras

em andar nas ruas da cidade em geral passaram de 53, 5% em 2010-2012
para 60,5 % em 2022.
Apesar de:
- manterem-se altas a divulgao e a repercusso de ocorrncias criminais

e de dados sobre a violncia; e
- haver ampla
audincia para programas que noticiam e/ou exploram

casos de violncia.
No entanto, mesmo com a melhora:
- mantm-se
alta a proporo de pessoas que deixam de circular nas

ruas por medo da violncia;
- continua crescendo a segurana privada; e
- continua a presso pela flexibilizao do Estatuto do Desarmamento.
10/12/2015 11:53:10

94
Quais fatores sociais contriburam para a reduo das taxas de criminalidade?
a queda da proporo de jovens na populao: apesar de ainda alta,

os homens jovens (15 a 29 anos) passaram de 12,7% da populao,
em 2015, para 11,9%, em 2022;
12,8
GRFICO 2
Proporo de homens jovens de 15 a 29 anos (2015-2022)
(Em %)
12,6
12,4
12,2
12,0
11,8
11,6
11,4
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
o desemprego de jovens caiu: a taxa de desocupao de jovens

de 18 a 24 anos caiu de 15,3% em 2015 para 12,5% no terceiro
semestre de 2022 (foi fundamental o programa Primeiro Emprego
do Ministrio do Trabalho e Emprego e o Pronatec/MEC);
18
16
GRFICO 3
Taxa de desocupao de jovens entre 18 e 24 anos (2015 2022)
(Em %)
14
12
10
8
6
4
2
0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
10/12/2015 11:53:10
Resultados
95
a frequncia escolar de adolescentes de 15 a 17 anos de idade

passou de 84,2%, em 2012, para 94,3%, em 2021 (foi fundamental
o programa Bolsa Ensino Mdio do MEC);
GRFICO 4
Taxa de frequncia escolar de adolescentes de 15 a 17 anos (2015 -2021)
(Em %)
96
94
92
90
88
86
84
82
80
78
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
- Desigualdade social permanece elevada, apesar de

cair de 0,527 (ndice de Gini) em 2012 para 0,500
em 2022.
- Tem-se mantido um fcil acesso arma de fogo.
10/12/2015 11:53:10

96
O Basta! e o pacto
Em 12 de junho de 2016 , aps o assassinato das trs principais
lideranas do PCC num estabelecimento penal, houve trs dias de
retaliao do PCC e resposta das polcias. Neste perodo, morreram 98
pessoas: 20 policiais, 12 agentes penitencirios, 51 suspeitos de
integrar o PPC, 11 familiares de policiais e agentes penitencirios, e 4
crianas vtimas de bala perdida no confronto ocorrido em frente
creche de Florianpolis. Comoo nacional.
No dia 19 de junho de 2016, a presidenta Dilma, os 27 governadores,
presidentes da Cmara, do Senado e do STF se reuniram, e foi iniciado
o processo de negociao para a formulao do Pacto Nacional de
Segurana Pblica.
A Unio assumiu a coordenao da poltica de segurana pblica. Foi

criado o Sistema nico de Segurana Pblica (Susp).
Princpios entre eles, a eficincia na preveno e represso das
infraes penais.
Diretrizes entre elas, planejamento estratgico de longo prazo e sistmico;
integrao dos rgos e instituies de segurana pblica, justia criminal
e sistema de execuo penal; foco na preveno violncia; ampla participao
dos municpios na preveno violncia; integrao das polticas de segurana
pblica com outras polticas e utilizao integrada dos recursos; integrao
operacional entre os entes federados no enfrentamento do crime organizado;
e difuso de inovaes tecnolgicas e de gesto (gesto por resultados) na
rea de segurana pblica.
10/12/2015 11:53:11
Resultados
97
- Formulado pelo governo federal, governos estaduais,

prefeituras, Congresso Nacional, assembleias legislativas,
CNJ e CNMP, em 2016.
- Criao das cinco comisses nacionais de preveno
violncia (homicdio, roubo, ofensa sexual, agresso fsica,
furto) participao do governo, operadores da justia
criminal, estudiosos e sociedade civil.
Projetos e aes:
aprovao de lei de preveno municipal violncia passou a existir

transferncia obrigatria da Unio e dos estados para o Fundo Municipal
de Segurana Pblica . At 2018, municpios apresentaram planos
municipais
de
segurana
pblica
constituram
conselhos
com
participao da sociedade civil e servidores. As guardas municipais

mantiveram seu papel de articuladoras na preveno violncia, sem
atuar como a PM; e
programa de preveno violncia implantado nas escolas programas

de mediao de conflitos e integrao das escolas com os servios de
sade mental.
10/12/2015 11:53:11

98
Projetos e aes:
Programa Corujo alguns prefeitos comearam a adotar maiores

controles sobre bares e casas noturnas em bairros com taxa de homicdio
superior a 10 por 100 mil habitantes;
Furto Zero acordo do MJ com empresas de telefonia, para travamento

de celulares subtrados, e com a indstria e oficinas automobilsticas,
para gravao de chassi nas peas;
Programa Big Brother mais prefeituras instalaram cmeras de vigilncia

em reas de maior circulao e iluminao em locais ermos; e
Grupo de Atuao Especial em Mortes por Ao Policial (Gaemap)

ministrios pblicos estaduais criaram os Gaemaps.
- Qualificao
policial a Senasp tem fortalecido os programas
de qualificao
policial
(investigao, gesto, polcia cidad), o
desenvolvimento de sistemas de informao e monitoramento,

e a utilizao de inovaes tecnolgicas.
Investigao os trs pontos acima tm contribudo para um aumento da

efetividade da investigao criminal, bem como para a implantao pelos
governos estaduais de delegacias especializadas nas cidades mais
populosas para crimes violentos (homicdio, sequestro, roubo, estupro).
10/12/2015 11:53:11
Resultados
99
- Integrao a integrao
operacional avanou. A partir do pacto, alguns
governadores estabeleceram: concursos unificados, capacitao conjunta,

postos policiais unificados (Companhia e delegacia), telefone unificado
(190 ), unificao de corregedorias, equipes unificadas para atendimento
s ocorrncias e/ou reas integradas de segurana pblica . Em alguns
estados, secretarias
de
segurana
pblica
constituram
equipes
integradas para fortalecer a presena policial em pequenos municpios.
- Confiana na polcia apesar da baixa confiana nas polcias, houve aumento:

a proporo dos que confiam passou de 29,7% em 2011 para 35,3% em 2022.
A partir do pacto, alguns governadores fortaleceram as ouvidorias com a
participao da sociedade civil, policiais, defensores, promotores e juzes,
e com o apoio da Secretaria de Direitos Humanos e da Senasp, o que tornou
mais transparente a violncia e a corrupo policial, ajudando a explicar a
manuteno da baixa confiana. Em alguns estados, secretrios de segurana
pblica implantaram programas para reduo de mortes em ao policial,
o que levou reduo de mortes por balas perdidas e por acidentes de
trnsito causados por perseguio policial. Houve uma consolidao do
policiamento comunitrio como modelo a ser implantado. Nos estados em que
o policiamento comunitrio avanou, os comandantes-gerais da PM incentivaram
a implantao de projetos para melhorar a relao entre policiais e jovens.
10/12/2015 11:53:11

100
Questes persistentes:
manuteno da baixa confiana nas polcias estaduais;

manuteno de problemas de governana na segurana pblica (por exemplo, falta
de pessoal e de capacitao nos municpios), apesar de muitos secretrios estaduais
de segurana pblica terem aprimorado a gesto com liberao de policiais militares
do trabalho administrativo (terceirizao) e implantado formas de gesto por resultados;
manuteno de alto nmero de mortes pela polcia. Por exemplo, no segundo trimestre
de 2022, 110 pessoas foram mortas em So Paulo por policiais em servio; no segundo
trimestre de 2014, por sua vez, o nmero de mortes havia sido de 163. Os casos
de violncia policial ocorridos e noticiados mantm as tenses entre polcia e
movimentos sociais; e
manuteno do debate sobre reforma constitucional (art. 144). Associaes de praas

da PM e ONGs esto defendendo a unificao e desmilitarizao da PM.
O governo federal, o CNJ, o CNMP, os governos estaduais, o Congresso

Nacional e as assembleias legislativas criaram a Comisso Nacional de
Preveno ao Crime Organizado.
Exemplos de ao:
- acordos
internacionais o governo
federal
estabeleceu
acordos
internacionais para fortalecer o controle da venda de armas nos pases

vizinhos;
- Plano Estratgico de Fronteiras o DPRF e a PM estabeleceram scanners fixos

em pontos estratgicos e em trnsito nas principais rotas identificadas de
descaminho e contrabando. A PF, a PM e as receitas federal e estaduais
estabeleceram parcerias com rgos similares dos pases vizinhos para
maior controle nas fronteiras;
10/12/2015 11:53:11
Resultados
101
Exemplos de ao:
- preveno situacional acordo com as operadoras para a popularizao do

acesso ao servio de TV a cabo;
- enfrentamento
da corrupo em alguns estados, governadores,
secretrios e comandantes das polcias criaram grupos especiais para

enfrentamento da corrupo policial; e
- investigao o DPF e a PC tm aumentado as investigaes contra o crime

organizado: organizaes que atuam nos estabelecimentos penais, no
trfico de armas e aquelas formadas por agentes pblicos.
Desafios:
- crescimento
de mercados legais e ilegais explorados pelas organizaes
criminosas crescimento do mercado de drogas sintticas e do mercado

de roupas pirateadas;
- crescimento da atuao de organizaes criminosas organizaes

criminosas que atuam nos estabelecimentos penais comearam a atuar
em segurana privada clandestina e se expandiram para o interior; e
- manuteno
do envolvimento de agentes pblicos com o

crime organizado.
10/12/2015 11:53:12

102
Desafios:
- manuteno
do domnio de territrios por faces criminosas o
domnio se constata em algumas favelas de regies metropolitanas, o que

parece contribuir para a manuteno do estigma em relao a moradores
de bairros pobres e favelas; e
- manuteno
dos ndices de crimes transnacionais apesar de maior
fiscalizao das rodovias, contrabando e descaminho se mantm com

utilizao de tneis, barcos, trilhas em matas na fronteira e estradas
vicinais.
Avanos:
- os
Ncleos de Atendimento Integrado (NAIs), implementados por

prefeituras, tm apresentado bons resultados na formao e integrao
ao mercado de trabalho de adolescentes apreendidos pela polcia;
-o
apoio social s famlias dos presos e a melhoria das condies dos

estabelecimentos parecem ser responsveis por melhoras nessa rea.
10/12/2015 11:53:12
Resultados
103
Avanos:
- a atuao dos defensores pblicos, promotores e juzes de execuo
penal, alm da de conselhos de comunidade e conselhos penitencirios tem
sido importante para o fechamento de estabelecimentos penais
deplorveis. Aps ampla mobilizao do CNJ, do MJ e do Superior Tribunal
de Justia (STJ), tornou-se recorrente a aplicao de priso domiciliar pelo
juiz de execuo penal quando no houver vagas no regime previsto na
pena. Na maioria desses casos, os juzes tm determinado o
monitoramento eletrnico como forma de fiscalizao. Tudo isso tem
permitido melhores condies para os estabelecimentos penais realizarem
as polticas de sade, educao, trabalho e assistncia social com os
presos, e tem cado a taxa de presos em regime fechado que so
reincidentes nesse regime.
Desafios:
-a
melhoria dos resultados da ao policial e a aprovao de leis
aumentando as penas por crimes tm levado ao aumento da populao

carcerria, que passou de 608 mil em 2014 para 723 mil em 2022;
- apesar da expanso da utilizao do monitoramento eletrnico (Lei Maria

da Penha e medidas cautelares), ainda h um crescimento do deficit de
vagas no sistema prisional, que passaram de 231 mil em 2014 para 307 mil
em 2022; e
- manuteno de quase completa ausncia de poltica
para ex-apenados
70% dos egressos empregados durante o cumprimento da pena so

demitidos ainda no primeiro ano aps o fim da pena.
10/12/2015 11:53:12

104
Na III Conferncia Nacional de Segurana Pblica de 2022

- Fortalecer as alternativas penais (priso s para crimes violentos) versus restringir as
alternativas penais (proibir a aplicao de priso domiciliar quando houver falta de
vagas em estabelecimentos penais).
- Desconstitucionalizao
das polcias ou desmilitarizao e unificao destas versus
manuteno do art. 144 da CF/1988.
- Reduo da maioridade penal versus manuteno da maioridade em 18 anos.

- Mais recursos para a preveno municipal versus
mais recursos para as polcias estaduais.
Outros temas:
-
descriminalizao das drogas; e
flexibilizao do Estatuto do Desarmamento.
- Levantamento dos programas, projetos, Sinesp e convnios da Senasp.

- Anlise dos gastos do FNSP de 2019-2022.
- Desenvolvimento de novas propostas a partir do programa de governo.
- Apresentao de dados sobre criminalidade e da situao dos rgos de
segurana pblica.
10/12/2015 11:53:12
Resultados
105
Fim.
Obrigada!
5.3 Cenrio fictcio de represso autoritria
De autoria de Claudio Dantas Monteiro e Helder Ferreira, esse cenrio mostra o

debate em um programa de rdio entre um professor e um promotor de justia
em 2023.
Programa de debates Fatos Semanais da Rdio Notcia
Entrevistador Boa tarde, ouvintes, a audincia de vocs sempre um prestgio
para ns que buscamos debater semanalmente temas relevantes que afetam a nossa
vida cotidiana. Hoje, dia 16 de junho de 2023, est no ar mais um Fatos Semanais,
que sempre traz opinies divergentes sobre um mesmo tema para informar voc,
ouvinte. O assunto do momento segurana pblica, pois foi divulgado mais um
mapa da violncia nesta semana. Esse estudo coordenado pelo professor Julio
Jacobo Waiselfisz e expe a pior faceta da sociedade brasileira. Continuamos a ser
um pas com elevadas taxas de homicdios. Chegamos ao ano de 2023 com uma
realidade que pouco mudou nas ltimas duas dcadas, pois o estudo aponta que o
nmero absoluto de homicdios continua prximo da casa dos 50 mil desde o incio
dos anos 2000. O problema antigo e o desafio grande para o nosso governo e
nossas polcias. Como encarar esse problema com seriedade? Como reduzir essas
taxas? Como est nossa segurana pblica?
10/12/2015 11:53:12
106

Para responder a essas e outras perguntas, convidamos dois especialistas no

assunto. O primeiro Vincius da Silva, socilogo e estudioso da rea da segurana
pblica. Ele trabalha h dezesseis anos na ONG Juventude e Paz, que atua de um
modo muito srio e interessante em comunidades carentes de So Paulo, com
projetos que visam capacitar nossos jovens para o mercado de trabalho. O outro
debatedor o promotor de justia Roberto Carvalho, que atua no Tribunal do
Jri de So Paulo e vem sendo reconhecido em seu estado pelo trabalho srio no
combate criminalidade.
Violncia e segurana pblica so temas que despertam grande interesse do
pblico. Sabemos que programas miditicos que cobrem estes assuntos possuem
ampla audincia, assim como observamos nos dias de hoje a grande divulgao
de ocorrncias criminais. Eu diria que, com alguma frequncia, o brasileiro se
comove, com razo, ante o mais novo caso de violncia que chocou o pas.
Esperamos aqui, no programa de hoje, esclarecer algumas questes em um debate
profundo. Nesse sentido, gostaria de perguntar para os nossos convidados: como
est a segurana pblica hoje?
Roberto Carvalho A segurana pblica hoje est melhor do que antes, mas
muito aqum do ideal, pois nossas taxas de criminalidade continuam elevadas.
Avanamos em relao ao passado, as polticas de segurana pblica foram
aperfeioadas. A Senasp teve um importante papel na consolidao da integrao
operacional como modelo a ser implantado e na qualificao de policiais. E hoje,
com vrios governadores e secretrios de segurana pblica liderando a integrao
entre as polcias, o trabalho coordenado na guerra ao crime torna-se possvel. Isso
tem permitido uma melhora da efetividade da polcia, aumentando a proporo
de prises, decorrentes de investigaes ou flagrantes, em relao ao total de crimes
registrados, o que, consequentemente, leva a uma melhor resposta sociedade e
ao crescimento da taxa de esclarecimento dos crimes. Como resultado dessa maior
integrao, em vrios estados, os comandantes-gerais da PM e os diretores-gerais
da PC esto distribuindo os efetivos de maneira a garantir em cada municpio ao
menos um contingente da PM e, pelo menos uma vez por semana, um delegado,
um escrivo e um investigador.
Vincius da Silva De fato temos observado mais aes repressivas no mbito da
segurana pblica no Brasil. Acredito que o que devemos salientar nesse debate
o fato de no observarmos aes efetivas do presidente da Repblica e dos
governadores estaduais para conduzir polticas sociais mais eficazes no enfrentamento
da criminalidade. O aumento do volume de polticas repressivas desvinculadas de
aes estatais que buscam preveno j se mostrou ineficaz, e o prprio mapa da
violncia mostra isso ao indicar que no fomos capazes de reduzir o nmero de
10/12/2015 11:53:12
Resultados
107
homicdios no pas. As taxas de roubo, furto, agresso sexual e agresses fsicas

permanecem as mesmas h uma dcada.
O aumento que observamos das operaes policiais gerou mais tenso entre
polcia e sociedade, especialmente para os jovens e para as classes populares, que
so os que mais sofrem com a violncia policial. Observamos um crescimento do
confronto entre policiais e infratores, o que fez com que permanecesse elevado o
nmero de mortes de policiais, infratores, suspeitos e transeuntes, e aumentasse a
sensao de insegurana, levando as pessoas a cada vez mais evitarem circular na
rua com medo de serem vtimas de violncia.
Eu reconheo que o modelo de policiamento comunitrio foi finalmente
consolidado no pas por meio de parcerias com o Ministrio da Segurana Pblica,
criado em 2019, e os governos estaduais, mas no avanou, est s no ideal e no
na prtica. Tambm por isso a confiana nas polcias se mantm baixa. Esse um
bom exemplo para expor o problema de governana que secretrios de segurana
pblica, comandantes da PM e diretores da PC possuem, uma vez que as polcias
estaduais tm como caracterstica elevada independncia.
Na ltima dcada, todas as alteraes feitas no Cdigo Penal foram para
endurecer as penas de diversos tipos de crime, alm de criar novas tipificaes penais
e modificar algumas leis existentes aumentando o nmero de crimes hediondos.
Quem sofreu o efeito perverso desse tipo de mudana foram os jovens brasileiros,
que proporcionalmente foram os mais atingidos pelas penas, ao passo que o
governo federal no foi capaz de fomentar polticas de preveno para essa parcela
da populao. Os prefeitos tm liderado uma maior participao dos municpios
na segurana pblica e fortaleceram as guardas municipais, que passaram a fazer
mais ativamente um policiamento ostensivo, com mais equipamentos; mas, mesmo
assim, a criminalidade cresceu no interior do pas. Isso mostra que preciso investir
mais na preveno no policial.
Diante de todos esses argumentos, acredito que devemos aproveitar esse debate
sobre a reforma constitucional no que se refere s responsabilidades das instituies
de segurana pblica, que tem sido conduzido pelo presidente da Repblica e
congressistas, para aprimorar nossas polcias. O momento de desmilitariz-las
eunific-las esse, o Brasil no pode esperar mais. Desde os anos 1980, as polcias
no foram capazes de diminuir a criminalidade e o sentimento de insegurana
dapopulao.
Entrevistador Promotor Roberto, se est melhorando, por que o crime tem crescido?
Roberto Carvalho preciso entender que nem tudo responsabilidade da
polcia. H fatores, e vrios estudos apontam isso, em que a segurana pblica
pouco pode fazer. S vou trazer quatro pontos. Primeiro, temos ainda no Brasil
10/12/2015 11:53:12
108

uma alta proporo de homens jovens. Quanto mais jovens, mais crimes. Por qu?
Porque os jovens se arriscam mais, brigam mais etc. Outro ponto, a desigualdade
social continua elevada e todos querem um alto padro de consumo, por via legal
ou ilegal. O Estado, e a entro no terceiro ponto, tem o papel de reduzir essa
desigualdade, trazendo um aumento do desenvolvimento social inclusivo, mas
isso tem caminhado muito lentamente nos mais de quinhentos anos do Brasil.
Por ltimo, o crime acompanha a riqueza, e, assim, o crescimento econmico do
interior tem levado a um aumento da criminalidade violenta nesses municpios.
Mas a segurana pblica tem feito sua parte ao combater os homicdios, roubos,
furtos, agresses e estupros. O Ministrio da Segurana Pblica, por exemplo, tem
garantido, por meio do FNSP, recursos para armamento, munio e viaturas. Hoje,
o bandido sabe que, se trocar tiros com a polcia, ele ser preso ou morto. Sabe
tambm que no h como fugir numa perseguio policial. Isso se deve a uma ao
muito importante de vrios governadores, que tm garantido, junto com o governo
federal, recursos e dispositivos, como os drones, para a realizao dessa perseguio.
Houve tambm uma mudana na gesto. Em vrios estados, os secretrios de
segurana pblica, por meio de legislao aprovada nas Assembleias Legislativas,
recompensam os policiais que apresentam melhores resultados: prises, apreenses
e atos de bravura.
No combate aos crimes, as polcias tambm tm conseguido reduzir o tempo
de atendimento de ocorrncias. Em vrios estados, h metas estabelecidas pelo
comandante-geral para que uma equipe da PM chegue ao local demandado
pela vtima em at cinco, sete ou dez minutos. Por incrvel que parea, isso tem
permitido at a priso em flagrante de suspeitos de furto, roubo, leso corporal,
estupro e homicdio.
Prefeituras tambm tm investido e ampliado o nmero de cmeras de
vigilncia. Os governadores aumentaram o oramento da segurana pblica, o
que tem permitido o aumento do nmero de policiais realizando o patrulhamento
ostensivo e a criao de mais delegacias especializadas, como as de roubo e furto,
e as da mulher. Em relao s mulheres, por exemplo, as condenaes por estupro
tm crescido consideravelmente e esse crime parou de crescer em termos absolutos.
Houve tambm duas mudanas legislativas muito importantes. A primeira
foi o aumento da pena para leso corporal. Desde 2017, no mais possvel, neste
crime, um agressor ser sancionado por pena alternativa. Outra mudana importante
foi a criminalizao do comrcio ambulante e da flanelagem. Com a lei de 2019,
a proibio desse comrcio busca combater a venda de produtos roubados, furtados
e pirateados, e de drogas. A represso aos flanelinhas acabou com a extorso que
eles sempre faziam com os motoristas.
10/12/2015 11:53:12
Resultados
109
Entrevistador Vincius, o senhor apresentou algumas crticas do que tem sido

feito pelo Estado. Quais so, na sua opinio, os rumos que o Estado deve tomar?
Vincius da Silva Primeiro gostaria de fazer uma considerao, pois acredito
que o promotor Roberto deixou de lado um assunto muito importante. Uma das
explicaes para nossa alta criminalidade o fato de termos at hoje um fcil acesso
a armas de fogo. Situao que pode piorar nos prximos anos, temos acompanhado
diversos setores da sociedade, com apoio de parte da mdia, fazendo lobby no
Congresso para que ocorra mais uma flexibilizao do Estatuto de Desarmamento.
Est mais do que provado que essa alta circulao de armas, que abastecida pelo
mercado legal e ilegal, favorece o aumento da criminalidade. Volto a repetir: fizemos
um grande esforo para fortalecer nossas instituies de segurana pblica, mas o
ministro do Desenvolvimento Social, o da Educao e at mesmo o da Segurana
Pblica no articularam polticas com os governadores e prefeitos que pudessem
melhorar a vida das pessoas e, muitas vezes, evitar que algumas delas entrassem na
criminalidade, especialmente os jovens. O que acontece justamente o contrrio,
pois, alm de no termos desenvolvido um ambiente de incluso social, passamos
a punir mais, sobretudo os mais necessitados.
Nesse caso, o Estado omisso duas vezes. Em primeiro lugar, negligente no
que se refere a direitos sociais e pune seletivamente essa parcela da sociedade. Em
segundo lugar, no oferece polticas de reintegrao para apenados e ex-apenados.
Observamos o aumento considervel do nmero de presos nessa ltima dcada,
ao mesmo tempo que o sistema prisional no gerou novas vagas suficientes para
acompanhar esse crescimento, o que fez com que atingssemos um deficit de vagas
histrico em nossas cadeias. Mesmo com a expanso de monitoramento eletrnico
para alguns presos, o encarceramento aumentou nessa dcada. A mesma lgica
vlida para as unidades de internao, que se tornaram um depsito de jovens
depois que os congressistas aprovaram o aumento do tempo de internao para
alguns tipos de crime.
Eu chamaria esses dez anos que se passaram de dcada de retrocesso na
segurana pblica. Posso estar sendo duro, eu sei, mas endurecer a lei sem disseminar
polticas de incluso algo no mnimo incoerente.
Entrevistador Promotor Roberto, o senhor concorda com essas crticas feitas
pelo Vincius?
Roberto Carvalho Sobre a punio, acredito que no podemos ser romnticos.
O desencarceramento no a soluo. Com a lei de drogas de 2006 e o
desencarceramento do usurio de drogas, houve um estmulo ao consumo destas.
Por isso, nos ltimos anos, as organizaes criminosas tm conduzido a um aumento
da circulao de drogas ilcitas, como o crack, e ampliao da variedade de drogas
ilcitas traficadas. Isso tem permitido que o Brasil, apesar da ao policial, continue
10/12/2015 11:53:12
110

como uma rota do trfico internacional de drogas. Por isso, temos defendido a
volta da priso para o usurio.
Apesar disso, aes esto sendo empreendidas, como o fortalecimento da
Unio na coordenao de polticas de represso ao trfico de drogas e ao crime
organizado. No podemos esquecer a apreenso recorde que o DPF realizou no
incio desse ano, com o desmantelamento de uma quadrilha que atuava em doze
estados brasileiros. Essa operao s foi possvel graas ao aumento da articulao
entre os entes federados nas atividades de policiamento ostensivo e investigativo.
A nossa segurana pblica hoje est mais integrada entre si e tambm com
outras instituies, como a SRF e o Conselho de Controle das Atividades Financeiras
(Coaf ). Somos capazes de identificar at mesmo pequenas movimentaes
financeirasligadas ao crime organizado. Tambm fizemos acordos histricos com
alguns pases vizinhos para guarnecer nossas fronteiras, que so uma das portas
de sada e entrada para drogas e armas. O governo federal fez, acertadamente,
acordos internacionais com estes pases para a erradicao de plantaes de espcies
utilizadas na produo de drogas ilcitas.
O presidente da Repblica tem feito esforos, juntamente com os congressistas
mais preocupados com a questo da segurana pblica, para haver uma priorizao
maior no oramento para polticas pblicas de enfrentamento do crime organizado.
Com a aprovao da Lei de Combate Receptao, de 2020, temos instrumentos
mais eficientes para reprimir todos os envolvidos no mercado ilegal, sejam eles
ladres ou receptadores.
Temos ainda aumentado nosso volume de investigaes contra o crime
organizado e, consequentemente, as condenaes contra esses grupos infratores.
Entrevistador Vincius, o Estado tem conseguido combater o crime organizado?
Existe um diagnstico claro da atuao dessas quadrilhas?
Vincius da Silva Apesar de tudo o que tem sido feito, vejamos o que est
acontecendo em relao ao crime organizado. Esse aumento do volume das
investigaes, que o promotor Roberto comentou, tem nos dado pistas de que
houve crescimento de mercadorias legais e ilegais exploradas pelas organizaes
criminosas. notrio o aumento da atuao dessas organizaes, inclusive com
participao de agentes pblicos, prtica que se manteve estvel nos ltimos tempos,
apesar do aumento do nmero de operaes de combate corrupo.
No obstante os acordos feitos com os governadores estaduais e pases vizinhos,
mantivemos o nmero de crimes transnacionais nessa ltima dcada, pois o
crime organizado passou a atuar cada vez mais no interior do Brasil e, em alguns
casos, dominar territrios, o que dificultou aes de combate a essas prticas. Os
10/12/2015 11:53:13
Resultados
111
inmeros problemas no nosso sistema prisional criaram um ambiente propcio para

a proliferao de faces criminosas que atuam nas prises brasileiras.
O crime organizado tambm tem se modernizado e inovado em suas aes.
O Estado deve estar preparado para essas questes.
Entrevistador De fato um problema complexo e difcil. Promotor Roberto, o
que o cidado pode fazer hoje para se proteger?
Roberto Carvalho Um avano que tivemos foi o crescimento da segurana
privada. Hoje em dia at as classes C e D tm acesso a novas tecnologias para
segurana residencial. O problema que vejo nos dias de hoje so os conflitos de
interesse de profissionais da segurana pblica que atuam na segurana privada,
privilegiando muitas vezes seus clientes. Mas acredito que isso ser resolvido com
os atuais projetos que esto em tramitao no Congresso. Alm de aprimorarem as
regras de atuao da segurana pblica e privada, iro combater os vigilantes que
atuam na ilegalidade, que tanto cresceram nos ltimos cinco anos.
Entrevistador Um minuto para cada um para a mensagem final.
Roberto Carvalho Gostaria de agradecer o convite para participar desse importante
debate. Estou seguro de que estamos vencendo a guerra contra o crime organizado e
contra as drogas, para que nossa juventude fique protegida desse mal. Quem estiver
fora da linha dever pagar o preo por isso, no passaremos a mo na cabea de
bandido. O Brasil ainda precisa avanar, criar leis que protejam melhor o cidado.
Vincius da Silva Obrigado pelo convite, devemos avanar sim. Mas acredito
que apenas represso no o suficiente para proteger nossa sociedade. importante
atrelar essas aes em que o governo federal tanto investiu s polticas de preveno.
preciso sade, educao e lazer para nossa juventude. Devemos cuidar dessa
parcela da populao que historicamente desassistida pelo Estado. possvel
dizer que hoje temos um Estado policial, isto , todos so vigiados e os pobres so
reprimidos, como se v com a represso ao comrcio ambulante e aos flanelinhas,
trabalhos que historicamente garantiram renda para muitas famlias brasileiras.
5.4 Cenrio fictcio de violncia endmica
Claudio Dantas Monteiro foi o responsvel pela elaborao desse cenrio, que traz
a justificativa de um PL da Cmara dos Deputados, em 2023.
Trecho de justificativa do PL no 305/2013, Lei de Proteo das Vtimas de
Crimes Violentos
Observamos, neste ms de junho de 2023, o dcimo assassinato cometido
por um preso que foi beneficiado pela atual legislao, gozando do privilgio da
sada temporria especial, tambm conhecida popularmente como saido. Esse
10/12/2015 11:53:13
112

caso ocorreu por causa da legislao brasileira, que demasiadamente permissiva,

caracterizando a impunidade como uma das principais marcas do sistema de justia
criminal do pas.
Tornar as leis mais eficazes tem sido uma das maiores preocupaes dos
brasileiros, como demonstrou a pesquisa encomendada pelo jornal Folha de S.Paulo
no dia 23 de novembro de 2022. Esta revelou que o maior temor dos brasileiros
na atualidade com a insegurana que sentem no dia a dia, maior inclusive do
que os temas que antes lideravam a lista de preocupaes, como sade e educao.
Apesquisa apontou ainda que, para 74% dos brasileiros, as atuais leis no so capazes
de proteg-los da criminalidade e que 87% consideram urgente a necessidade de
aumentar as penas para crimes violentos.
O benefcio em questo mostra a total incapacidade de ressocializao dos
presos que ocupam vaga no sistema prisional brasileiro, alm de possibilitar o convvio
de pessoas extremamente perigosas na sociedade. Cada um desses homicdios choca
pela barbaridade e retrocesso que esse crime representa, mas tambm traz uma
indignao maior pelo fato de que foram cometidos por criminosos condenados por
crimes violentos que foram liberados dos estabelecimentos penais onde cumpriam
pena por fora dessa lei que os beneficia. Portanto, so vidas que teriam sido salvas
caso esses criminosos no tivessem sido liberados dos presdios, o que faz com que
a atual legislao tenha sua parcela de culpa nesses homicdios. A situao pode
ser muito pior, pois a elucidao de crimes muito baixa no Brasil, levando-nos
a crer que h muito mais delitos cometidos por esses infratores beneficiados pelo
excesso de liberdades garantidas em nossa atual legislao.
Nos ltimos anos, observamos o acirramento da crise econmica e o aumento
da taxa de desemprego, assim como o retrocesso em algumas polticas sociais. Essa
situao de responsabilidade, em grande parte, do presidente da Repblica, dos
governadores e prefeitos, que no foram capazes de realizar uma gesto que cumprisse
minimamente o que a CF/1988 estabelece para a sade e a educao, contribuindo,
assim, para a manuteno da alta desigualdade no Brasil na ltima dcada.
Como tem sido demonstrado por diversos pesquisadores das academias
brasileiras, os altos ndices de criminalidade no pas dificilmente iro se reverter
to cedo, pois a estrutura etria do Brasil composta por uma alta proporo de
jovens. Alm disso, a presidente, juntamente com seus ministros de Estado, tem
insistido em programas para a juventude que so modestos, descontinuados e com
nenhum impacto nas causas reais da criminalidade violenta. Tendo conhecimento
dessa alta proporo de jovens, necessrio desenvolver leis especficas para coibir
crimes cometidos por pessoas dessa parcela da populao, como a reduo da
maioridadepenal.
10/12/2015 11:53:13
Resultados
113
A consequncia dessa incapacidade do governo federal de articular polticas,

atrelada a congressistas que se recusam a elaborar leis eficazes, propiciou um quadro
em que cada vez mais jovens se envolvem com a criminalidade. Observamos,
portanto, o aumento das taxas de homicdio, roubo, leso corporal e furto, ao mesmo
tempo que a maioria dos governadores estaduais reduziu investimentos na PC e na
PM. A baixa capacidade de oferecer policiamento ostensivo, combinada com uma
precria investigao criminal no Brasil, fez com que, por um lado, aumentasse
o sentimento de insegurana em todos os segmentos da sociedade e, por outro,
a populao se distanciasse cada vez mais dos agentes de segurana pblica, uma
vez que a sensao de medo da polcia passou a ser uma das caractersticas mais
marcantes da segurana pblica na ltima dcada. Houve tambm a consolidao
do modelo de policiamento comunitrio, mas isso precisa ser revisto, pois ele tem
tirado os policiais do patrulhamento e os colocado em reunies com a comunidade,
sem que isso tenha tido impacto na reduo da criminalidade.
A falta de confiana na polcia consequncia de um histrico de abandono
da PC e da PM por parte dos secretrios de segurana pblica, o que tem causado a
precarizao das condies de trabalho desses agentes de segurana. Os congressistas
tambm tm sua parcela de responsabilidade, pois todo o esforo empreendido pela
polcia na deteno dos infratores perdido em decorrncia da atual legislao,
que no pune devidamente aqueles que cometem crimes, tornando cada vez mais
difcil e desestimulante o trabalho dos agentes, que muitas vezes realizam prises
que no sero devidamente efetivadas pelo Judicirio.
O desmantelamento das instituies de segurana pblica no Brasil tem sido
a fora motriz para a proliferao e o fortalecimento do crime organizado, com
destaque para sua atuao no interior do pas, operando cada vez mais no varejo e
na distribuio de drogas, o que levou circulao de novos tipos de entorpecentes
e intensificao dos tipos j conhecidos, em especial o crack. A presena dessas
organizaes criminosas tambm fez com que a violncia se tornasse um fenmeno
comum no interior, ao mesmo tempo que as instituies de segurana pblica no
foram capazes de se articular para combater o crime na maioria dos municpios
brasileiros. Os prefeitos tambm no contriburam para a melhoria da segurana
pblica, pois muitos deles tiraram a responsabilidade de patrulha das guardas
municipais, que, em alguns municpios, exercem apenas a funo de vigiar os
edifcios pblicos.
A dinmica do crime organizado tem sido favorecida pelos sistemticos problemas
de governana na rea de segurana pblica por parte dos governadores estaduais,
que muitas vezes nem sequer apresentaram planos de segurana pblica para conter
a atual crise de violncia. O presidente da Repblica tampouco priorizou o tema nos
gastos da Unio. O enfrentamento do crime organizado deixou de ser prioridade
10/12/2015 11:53:13
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no oramento do governo federal, que tem repassado verbas para esta rea apenas
em situaes emergenciais. Recursos para a segurana pblica sofreram restries,
assim como as demais pastas do governo. A ausncia do poder pblico nesta rea
criou uma situao que alguns especialistas diagnosticaram como a nova era do
crime organizado, pois o que vimos ocorrer nos ltimos cinco anos foi o aumento
do poder de grupos criminosos que corrompem cada vez mais agentes do Estado.
Crescem as denncias na mdia dos casos de corrupo policial, que naturalmente
parte do problema da ausncia de iniciativas voltadas para o fortalecimento da PC e
da PM, da precarizao dos salrios e das condies em que trabalham.
A ausncia do poder pblico mitigou o avano na retomada de territrios
dominados por faces criminosas na ltima dcada. O fcil acesso a armas de
fogo uma realidade no Brasil de hoje, especialmente nestes territrios. Esse
fato, por um lado, fortaleceu as organizaes criminosas e, por outro, gerou mais
confrontos com as polcias, aumentando os registros de autos de resistncia a partir
de 2018, os quais se mantm elevados at hoje. Esses nmeros revelam os perigos
aos quais nossos agentes de segurana pblica so submetidos diariamente. Diante
dessa realidade, alguns grupos minoritrios da sociedade, com apoio de parcela da
mdia, continuam atacando as polcias e propondo uma reforma ideolgica, de
desmilitarizao da PM.
Ainda que tenha havido esforo do ltimo secretrio da Senasp para melhorar
a formao das polcias no Brasil, os resultados desse tipo de poltica no foram
capazes de melhorar as condies de trabalho dos nossos agentes de segurana
pblica, que devem ser tratados com melhores salrios e equipamentos.
H de se reconhecer que houve uma melhora da estrutura das percias criminais
no Brasil, o que levou a um fortalecimento de provas tcnicas. Ainda que esse avano
tenha sido tmido, foi um passo importante juntamente com as poucas mudanas
que houve na legislao para aumentar a pena de alguns tipos de crime, para que
o Judicirio brasileiro conseguisse efetuar um nmero maior de condenaes.
Embora tenha havido esforos a fim de que a legislao contribusse para a proteo
da sociedade, promovendo o aumento de algumas penas e a flexibilizao do
Estatuto do Desarmamento, essa mudana ainda incipiente, na medida em que
temos observado sistematicamente casos de violncia cometidos por criminosos
beneficiados por nossa permissiva legislao. Uma sociedade realmente livre ser
aquela em que os indivduos tenham o direito de possuir e, quando necessrio, portar
armas para sua prpria proteo, uma vez que os atuais ndices de criminalidade e
violncia cresceram tanto nos ltimos anos que os cidados deixaram de circular
na rua e nas periferias por medo de serem vtimas da criminalidade.
necessrio, portanto, uma legislao que puna com mais rigor, sobretudo os
crimes violentos. Essa alterao na legislao deve ser acompanhada de profundas
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Resultados
115
reformas no sistema penitencirio brasileiro, uma vez que tal sistema apresenta de
modo sistemtico falhas desde seus objetivos at seus resultados. Desta maneira,
necessrio aumentar o controle dentro dos presdios e casas de internao,
restringindo os excessos de liberdades que encontramos nestes estabelecimentos
penais, pois o que se viu at hoje foi um ambiente propcio para a proliferao de
crimes e o fortalecimento de organizaes criminosas. O aumento da populao
carcerria atingiu seu pice neste ano de 2023, com 700 mil presos, graas ao
trabalho dos policiais. Mas o fato de no haver controle efetivo para uma populao
to numerosa de apenados e menores infratores fez com que a tenso dentro dos
presdios e casas de internao aumentasse, favorecendo a criao de mais faces
criminosas nestes estabelecimentos penais. O nmero de vagas no sistema prisional,
por falta de apoio do Depen aos governos estaduais, no acompanhou o aumento
do nmero de apenados, o que gerou um aumento do deficit de vagas nas unidades
prisionais. Registre-se que esse problema de vagas no sistema se perpetuou mesmo
com o aumento do uso de monitoramento eletrnico nos apenados.
Diante dessa situao, imprescindvel fazer as reformas corretas, tomando o
devido cuidado com as crticas de defensores de direitos humanos que apontam a
inexistncia de polticas voltadas para os egressos, como se fosse responsabilidade
do Estado e da sociedade privilegiar essas pessoas no acesso a emprego e educao.
preciso tambm rever o forte assistencialismo aos apenados que os secretrios
do Depen e da Secretaria de Direitos Humanos tm estimulado no Brasil, com o
apoio dos movimentos sociais.
A desarticulao das instituies de segurana pblica facilitou a proliferao
de aes internacionais do trfico de drogas, fazendo com que o Brasil continue a ser
rota desse tipo de crime, uma vez que as operaes realizadas pelo DPF nas fronteiras
so descontinuadas e os postos de controle de fronteira funcionamprecariamente.
A ausncia do poder pblico foi fator fundamental para o agravamento dos
problemas nas reas da segurana pblica. Mas o sentimento de medo instaurado
em todos os segmentos da sociedade brasileira, como diversas pesquisas de sondagem
de opinio demonstraram, tem trazido mudanas benficas. Em primeiro lugar,
vrios congressistas realmente preocupados com a questo da segurana foram eleitos
no ltimo ano. Em segundo lugar, o prprio mercado de segurana pblica tem
se desenvolvido fortemente, trazendo produtos e servios cada vez melhores para
ajudar a populao. Infelizmente, com a falta de regulao e fiscalizao do setor,
tm se proliferado empresas de segurana privada que operam na clandestinidade.
As empresas privadas de segurana possuem grande importncia diante da atual
criminalidade e, portanto, devem atuar dentro da legalidade; caso contrrio, podem
contribuir para o fortalecimento do crime organizado.
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A atual crise de violncia na sociedade est estampada nos meios de

comunicao, pois observamos a ampla divulgao de ocorrncias criminais e o
aumento, nos ltimos cinco anos, da audincia de programas que noticiam casos
de violncia. Estes programas apenas divulgam dados e casos que as pessoas vivem
no seu dia e fornecem detalhes populao.
A criao da Lei de Proteo das Vtimas de Crimes Violentos pode ser o
incio de um ciclo de debates sobre as instituies de segurana pblica, de como
aprimorar seu funcionamento e torn-las mais eficientes no combate criminalidade
e na proteo das pessoas. Um dos temas mais urgentes na histria recente destas
instituies a integrao entre as polcias, uma vez que o que percebemos na
ltima dcada foi a intensificao das tenses entre a PC e a PM, e um processo de
integrao operacional que tem avanado muito pouco. Esta integrao permitir
combater os crimes transnacionais, como a exportao de mercadorias ilegais e o
trfico internacional de drogas, que tanto cresceram nos ltimos anos.
Modernizar a Lei de Execues Penais, portanto, instrumento necessrio
para que o poder pblico reverta os altos ndices de criminalidade no Brasil. Acabar
com os privilgios para os apenados resultar em uma melhoria na sensao de
segurana, tendo em vista que a impunidade diminuir, e coibir aes de grupos
criminosos, pois a carreira criminal se tornar menos atrativa.
A Lei de Proteo das Vtimas de Crimes Violentos, proposta elaborada pela
Frente Parlamentar de Combate Criminalidade, com apoio de vrias entidades de
defesa das vtimas de violncia, prope a revogao imediata da sada temporria
especial sem vigilncia. Essa alterao visa nica e exclusivamente proteger a sociedade
de pessoas perigosas, que devem ser apartadas do convvio social. E, para que essas
pessoas permaneam nos estabelecimentos penais, esta lei tambm prope alterar as
regras de progresso penal, para que todos os crimes sigam o padro de progresso
j utilizado em crimes hediondos. Prope tambm a revogao da suspenso
condicional da pena e do processo, para acabar com os canais de despenalizao e
desencarceramento, to comuns no Brasil. Somente com aes como estas iremos
tornar as leis mais efetivas, acabando com o sentimento de impunidade e insegurana.
6 ANLISE DOS CENRIOS E DEFINIO DE ESTRATGIAS
Com base na anlise dos quatro cenrios construdos, foi realizada, inicialmente, a
identificao dos elementos que compem a matriz strengths, weaknesses, opportunities
and threats (Swot). Foi extrado dos quatro cenrios um conjunto de pontos fortes,
pontos fracos, oportunidades e ameaas, e, em seguida, fruto do cruzamento
dessas foras externas e internas, foram gerados os objetivos estratgicos a serem
perseguidos. Estes resultados so apresentados no quadro 2.
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Resultados
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QUADRO 2
Resultados quantitativos da matriz Swot

Quesitos
Foras do ambiente externo
Foras do ambiente interno

Objetivos estratgicos
Quantidade
Oportunidades
10
Ameaas
11
Pontos fortes
10
Pontos fracos
11
12
Nos prximos itens so apresentados os quatro elementos que compem a

matriz Swot.
1) Oportunidades:
a) envelhecimento da populao, com a reduo da proporo de
homens jovens;
b) melhorias socioeconmicas e desenvolvimento social inclusivo, com
maior acesso cidadania;
c) maior atuao federal e municipal e aumento de recursos financeiros
potencializados e legitimados pelas crises e demandas sociais (comoes
pblicas contra a violncia, manifestaes em defesa de justia e
combate corrupo);
d) contribuio de avanos tecnolgicos para a segurana pblica e a
proteo privada;
e) propostas e reformas na legislao penal e de execuo penal, e no
sistema de justia criminal, visando ao aumento da aplicao de
alternativas penais e reintegrao social;
f ) consenso de que a segurana pblica tem duas partes preveno
social e represso qualificada;
g) demanda dos governos estaduais, municipais e da sociedade em geral
pela ampliao da atuao do governo federal na segurana pblica;
h) aprimoramento da gesto em segurana pblica (recursos, informao),
com investimento na produo de diagnsticos e indicadores para
monitoramento;
i) fortalecimento do papel da percia criminal e da sua estrutura e gesto;e
j) cooperao entre as empresas de segurana privada e as polcias.
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2) Ameaas:
a) desigualdade social;
b) aumento da criminalidade, expanso do mercado de drogas ilcitas e
fortalecimento das organizaes criminosas, inclusive no interior;
c) fcil acesso e descontrole sobre a circulao de armas de fogo;
d) inexistncia de acordos sobre as reformas institucionais necessrias;
e) percepo negativa da poltica de segurana pblica e baixa confiana
na polcia;
f ) crises na segurana pblica (greves, operaes tartaruga etc.) oriundas da
precarizao das instituies de segurana e escassez de recursos financeiros;
g) poder da mdia em pautar a agenda de segurana pblica;
h) governana deficitria nas instituies de segurana pblica (ausncia
de avaliao dos programas, descontinuidade poltica e financeira
de programas e aes, baixa capacidade de execuo dos estados e
municpios, falta de comprometimento dos atores polticos das diversas
esferas de governo etc.);
i) inexistncia de controle externo das polcias;
j) Estado policial (criminalizao de jovens e pobres, falta de priorizao
em polticas sociais, afastamento entre sociedade e polcia, inexistncia
de poltica de reintegrao social, abandono das alternativas penais,
violncia policial); e
k) superpopulao carcerria, perda de controle de estabelecimentos
penais para organizaes criminosas e inefetividade das polticas de
reintegrao social.
3) Pontos fortes:
a) paradigma da preveno na atuao do MJ, com programas e projetos;
b) capacidade de induo na poltica de segurana pblica, por meio
de aporte tcnico e poltica de capacitao, fortalecida por meio de
transferncias para estados e municpios (FNSP, Funpen etc.);
c) posio privilegiada na rede institucional da segurana pblica (forte
relao com a presidente, capacidade de padronizar registros de
informao e de propor procedimentos operacionais, proposio de
agenda, proposio de mudanas legislativas e realizao de parcerias);
d) existncia da Fora Nacional de Segurana Pblica;
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Resultados
119
e) existncia de um departamento de ensino, pesquisa e valorizao

profissional dentro da Senasp;
f ) sistemas de informao modernos (Centros de Comando e Controle,
Sinesp, Sinesp Cidado, Sistema de Veculos Areos No Tripulados
Sisvant, Sistema Eletrnico de Informao SEI);
g) canais de dilogo com a sociedade civil (Conasp, Conselho Nacional
de Poltica Criminal e Penitenciria CNPCP);
h) instrumentos para o enfrentamento do crime organizado (DPF, DPRF,
Enccla, Plano Estratgico de Fronteiras);
i) investimento na estruturao das percias criminais; e
j) fomento a alternativas penais priso.
4) Pontos fracos:
a) planejamento e gesto deficiente: insuficincia de diagnsticos e de
indicadores, falta de integrao de aes (polticas, programas e projetos)
e unidades, processos de trabalho no padronizados, monitoramento
e avaliao insuficientes;
b) muitas atribuies que provocam perda de foco;
c) falta de mecanismos de financiamento de mdio e longo prazo para
programas prioritrios;
d) ineficcia, inadequao e ineficincia dos instrumentos de parceria;
e) no utilizao plena de suas capacidades para articular e induzir polticas;
f ) deficincia na integrao com outras unidades da Federao e rgos
da segurana pblica;
g) falta de articulao com pastas da rea social;
h) comunicao interna e com a sociedade ineficaz;
i) insuficincia de recursos humanos e de qualificao especializada e
falta de gesto por competncias;
j) poltica insuficiente de controle de arma; e
k) incapacidade de fiscalizar o setor de segurana privada.
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6.1 Objetivos estratgicos
O cruzamento dos pontos fortes e fracos com as ameaas e oportunidades resultaram

em doze objetivos estratgicos, os quais so apresentados a seguir.
1) Elaborar um plano nacional de segurana pblica com a definio clara
das atribuies da Unio, dos estados e dos municpios, fortalecendo o
paradigma da preveno violncia.
2) Elaborar um programa nacional de preveno a homicdio focado nos
municpios com maiores taxas de criminalidade violenta, garantindo
fluxo contnuo e suficiente de recursos.
3) Aprimorar a poltica de drogas, inclusive com aes para a reduo da demanda.
4) Aprimorar a comunicao com a sociedade, com o objetivo de divulgar
resultados, fornecer informaes qualificadas acerca dos paradigmas de
atuao do MJ (preveno e represso qualificada) e promover o dilogo
e a participao da sociedade.
5) Qualificar estados e municpios para a realizao de parcerias e para a
gesto na rea de segurana pblica.
6) Integrar aes com outros ministrios e com outros entes federados
(programas que abranjam a rea social, especialmente em relao a jovens
em situao de vulnerabilidade socioeconmica).
7) Institucionalizar fontes de financiamento mais efetivas e contnuas
e aprimorar os instrumentos de repasse (fundo a fundo, termo de
compromisso etc.).
8) Fortalecer investimentos em inteligncia e percia, com uso de novas
tecnologias, para melhorar a capacidade resolutiva.
9) Consolidar sistemas de informao, com produo e monitoramento de
indicadores, como forma de balizar a elaborao de polticas, melhorar
a gesto e produzir diagnsticos.
10) Aperfeioar o controle e a fiscalizao de armas de fogo e munies.
11) Fomentar a aplicao de alternativas penais priso.
12) Reestruturar o sistema prisional.
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CAPTULO 3
CONSIDERAES FINAIS
Estas consideraes finais se dividem em dois pontos. O primeiro diz respeito a como
a prospectiva fortalece o processo de planejamento estratgico e como este trabalho de
construo de cenrios exploratrios e demais insumos pode ser apropriado dentro
do planejamento do Ministrio da Justia (MJ). O segundo trazer sugestes,
a partir dos cenrios, da anlise morfolgica, das tendncias e das incertezas
motrizes, dos resultados da anlise Swot, incluindo os objetivos estratgicos, para
o aprimoramento da poltica de segurana pblica.
A utilizao da metodologia de construo de cenrios como instrumento
de apoio ao planejamento mostrou-se adequada para o propsito a que se destina.
Sua aplicao ampliou a participao de especialistas externos organizao, em
sua maioria pesquisadores das universidades brasileiras, que, por meio das sesses
de brainstorming, tiveram a oportunidade de debater e construir vises de futuro em
parceria com servidores pblicos da rea de segurana e de planejamento.
Esse processo de construo coletiva de conhecimento possui diversas
vantagens, como a eliminao de pontos cegos, a apropriao de novos
conhecimentos e de novos olhares a respeito de um nico fenmeno, e a gerao
de aprendizado organizacional por meio da apropriao do conhecimento gerado,
alm do intercmbio de conhecimento entre pesquisadores e implementadores da
poltica. Tambm cria imagens de futuro que contribuem, direta ou indiretamente,
para a melhoria do processo decisrio e facilita a priorizao de investimentos,
pois evidencia as variveis e os atores mais motrizes, ou seja, aqueles com maior
capacidade de influenciar e modificar todo o sistema. A partir das incertezas-chave
para o sistema, os tomadores de deciso podem focar melhor suas aes. Um
investimento inicial nestas variveis pode, pela fora de contaminao que possuem
sobre todo o sistema, reduzir o tempo e os custos de execuo para o alcance dos
objetivosestratgicos.
Quanto s sugestes para o aprimoramento da poltica, os resultados, em
primeiro lugar, reforam a urgncia de se avanar na poltica de segurana pblica,
tendo em vista os riscos de a situao se agravar ainda mais, seja para um estado de
violncia endmica, seja para um Estado policial. Neste sentido, certas decises
podem contribuir para um futuro indesejvel.
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122

A opo por uma poltica mais repressiva, punitivista e encarceradora, com

endurecimento da legislao penal, criminalizao de grupos sociais (como represso
ao trabalho de flanelinhas e camels, por exemplo) e maior utilizao da
priso, pode diminuir a nossa liberdade e aumentar a excluso, sem reduzir as
taxas de criminalidade. De fato, essa perspectiva no nova e j foi experimentada
inmeras vezes na histria recente do pas, sem que nenhum bom resultado fosse
alcanado. Pelo contrrio, a represso direcionada para as camadas populacionais
mais vulnerveis socioeconomicamente cria um sentimento generalizado de injustia,
que acaba por esgarar os vnculos sociais e apartar a polcia das comunidades,
inviabilizando o necessrio trabalho de coproduo da segurana pblica. O
encarceramento em massa, por sua vez, facilita o recrutamento do jovem no negcio
do crime organizado, alm de permitir um aprendizado das tecnologias criminosas,
cujo resultado retorna s ruas.
Em segundo lugar, nota-se que mesmo os cenrios mais otimistas apontam
que certas tendncias dificilmente podero ser revertidas at 2023, tais como:
a desigualdade social elevada; o fcil acesso a arma de fogo; o crescimento da
criminalidade no interior do pas; a baixa confiana na polcia; os problemas
de governana na segurana pblica; o alto nmero de mortes pela polcia; o
crescimento da atuao de organizaes criminosas; o domnio de territrios
por organizaes criminosas; o envolvimento de agentes pblicos com o crime
organizado; o aumento da circulao de drogas ilcitas; as altas taxas de vitimizao
por crimes violentos; o endurecimento penal; o aumento da populao carcerria;
a falta de poltica para os ex-apenados; o deficit de vagas no sistema prisional; e a alta
sensao de insegurana. Mudar essas tendncias, quando possvel, depende de
uma atuao coordenada de todos os principais atores, que precisa ser construda
e pode ser liderada pelo MJ.
Em terceiro lugar, preciso avanar na governana e, nesse contexto, destacam-se
quatro pontos. O primeiro est relacionado poltica de segurana pblica, que
precisa coordenar, integrar e focar melhor as medidas de preveno e represso. Isso
pode passar pela estruturao do sistema nico de segurana pblica. Neste sentido,
caberia Unio coordenar esta poltica, estimulando a inovao e a reforma das
polcias e das polticas penais, aportando mais recursos, consolidando um sistema
nacional de informaes e elaborando estratgias nacionais inovadoras para enfrentar
os problemas relativos aos mercados ilegais (produtos roubados, drogas, armas
etc.). Os estados conduziriam a integrao das polcias, com cursos de formao
unificados, estabelecimento de equipes integralizadas, equiparao de salrios
etc. No futuro, em se desconstitucionalizando a estrutura policial, poderiam ser
experimentados, nos estados que assim o desejassem, a unificao das polcias ou
o ciclo completo de polcia. Os municpios assumiriam a gesto de aes locais de
preveno social violncia, com um plano municipal de preveno que poderia
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Consideraes Finais
123
incluir a atuao dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), programas

de preveno violncia nas escolas, intervenes urbansticas, coordenao
com organizaes no governamentais (ONGs), conselhos tutelares e lideranas
comunitrias, e priorizao das reas mais violentas, com foco na juventude.
O segundo ponto passa pelo estabelecimento de pactos entre rgos dos trs
Poderes para coordenar aes que hoje so realizadas isoladamente no sistema de
justia criminal, como o controle das polcias, que efetuado por corregedorias e
ouvidorias, mas que se ressente de uma maior atuao do Ministrio Pblico. Um
pacto tambm poderia ser construdo em relao execuo penal para enfrentar
a superpopulao carcerria e a falta de polticas para os ex-apenados.
O terceiro ponto representa a necessidade de melhor estruturao dos rgos
que implementam a poltica de segurana pblica, como a Secretaria Nacional de
Segurana Pblica (Senasp) e as ouvidorias de polcia. Neste sentido, preciso atuar
no ponto fraco mencionado no captulo anterior, insuficincia de recursos humanos,
de qualificao especializada e falta de gesto por competncias.
O ltimo ponto a ser destacado, ainda no campo da governana, refere-se
necessidade de se aperfeioarem as formas de envolvimento da sociedade na gesto
da poltica, seja pelo fortalecimento dos conselhos, seja pela construo de um
plano decenal de segurana pblica com a participao da sociedade, tal como
feito na rea de educao.
Em quarto lugar, necessrio avanar no planejamento, com a elaborao de
um plano nacional de segurana pblica e um programa de preveno a homicdios,
conforme reforado pelos objetivos estratgicos. Um plano facilitaria que os
atores se coordenassem para o atingimento de metas, ajudaria a definir prioridades
e evitar duplicidades de aes e, com um sistema de monitoramento, permitiria a
correo de rumos e o acompanhamento pela sociedade. O programa de preveno
a homicdios, tal como est sendo elaborado pelo MJ, teria foco no mais grave
problema de segurana brasileiro.
Em quinto lugar, os resultados tambm apontaram outras aes, como
enumerado a seguir.
1) Investir na reduo das vulnerabilidades sociais, principalmente nas reas
mais violentas.
2) Redirecionar a poltica de droga para a reduo da demanda, dado que at
hoje o foco na conteno da oferta no conseguiu reduzir o consumo e
tem efeitos deletrios sobre a segurana pblica, como corrupo, violncia
policial, conflitos dentro e entre quadrilhas, execuo de usurios com
dvidas, alto nmero de prises de pequenos traficantes.
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3) Fortalecer o controle de armas de fogo.

4) Fomentar a aplicao de alternativas penais e a reforma do sistema
penitencirio. Hoje, o monitoramento eletrnico abriu a possibilidade de
iniciar um debate com a sociedade de que se podem vigiar condenados
fora das prises e unidades de internao, o que abre a real possibilidade
de a priso ser descartada como pena principal. No entanto, preciso
no cair num vigilantismo que submeta ao estigma do monitoramento
os apenados por crimes de menor potencial ofensivo. Alm disso,
necessrio criar condies, por exemplo, com projetos de educao,
cidadania e formao profissional, para que os apenados e sancionados
rompam com uma trajetria associada criminalidade.
5) Melhorar o financiamento da segurana pblica, que passa pela valorizao
dos profissionais da rea, bem como garantir recursos para as aes
depreveno.
6) Investir na polcia investigativa, na percia e na inteligncia policial para
assegurar, como j feito em muitos casos, o levantamento de provas que
garantam a responsabilizao dos envolvidos e a interrupo da atuao
de infratores recorrentes.
Por fim, esperamos que este trabalho contribua para a construo de
uma poltica pblica de segurana democrtica, garantista e efetiva, sem a qual
continuaremos com altas taxas de criminalidade violenta e uma baixa sensao de
segurana. Tambm esperamos que, dadas as contribuies dessa metodologia e dos
resultados alcanados, estudos de futuro semelhantes a este, inclusive para outros
temas ligados s polticas pblicas, sejam realizados. Isso porque, apesar de os cenrios
no serem um fim em si mesmos, essas iniciativas contribuiriam para a criao no
pas e no Estado brasileiro de uma cultura de planejamento de longo prazo. Elas
consolidariam a importncia desses estudos de futuro como instrumento de gesto,
que apoiam tanto o processo decisrio quanto o planejamento, contribuindo assim
para a construo do futuro desejado.
10/12/2015 11:53:13
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10/12/2015 11:53:13
10/12/2015 11:53:13
APNDICE A
LISTA DE PARTICIPANTES NAS OFICINAS REALIZADAS AO
LONGO DO PROJETO
So quatro conjuntos de oficinas: i) oficinas de definio dos aspectos fundamentais para

se responder a questo principal; ii) as de anlise dos aspectos fundamentais; iii) as
de definio dos condicionantes de futuro; e iv) as oficinas de testes de consistncia
e ajustes e anlise dos cenrios e definio de estratgias.
1 OFICINAS DE DEFINIO DOS ASPECTOS FUNDAMENTAIS
1.1 Equipe: Ipea

Tatiana Dar Araujo
Yacine Guellati
1.2 Equipe: Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (SAE/PR)

10/12/2015 11:53:13

140
1.3 Colaboradores: Ministrio da Justia (MJ)
Isabel Seixas Figueiredo

Joo Pinto Rosa
Mychelle Celeste Rabelo de S
Orlando C. Pamplano Jnior
Stenio Pires
Victor Martins Pimenta
Wladimir Sampaio Soares de Lima
1.4 Colaboradores: Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (SPI/MP)
Eduardo Franca Neves Bassani

Igor Geracy
1.5 Especialistas externos
Alexandre Magno Diniz

Andr Zanetic
Arthur Trindade Maranho Costa
Doriam Borges
Guaracy Mingardi
Joana Domingues Vargas
Jos Eduardo Moreira Bergo
Maira Rocha Machado
Michel Misse
Nvio Caixeta do Nascimento
Romilson Aiache
Srgio Adorno
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
141
1.6 Colaboradores: Ipea
Alexandre Samy de Castro

Danilo Santa Cruz Coelho
Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato
Ronaldo Coutinho Garcia
Solange Kanso El Ghaouri
2 OFICINAS DE ANLISE DOS ASPECTOS FUNDAMENTAIS
2.1 Equipe: Ipea

Tatiana Dar Arajo
Yacine Guellati
2.2 Equipe: SAE/PR

2.3 Colaboradores: MJ
Aline Rosa Roriz

Bruno de Oliveira Almeida
Cairo Duarte Costa
Camone Cristiane Zanghelini
Cezar Luiz Busto de Souza
Ciro Ferreira
Claudette Terezinha Trapp
10/12/2015 11:53:14

142
Conrado Agnelo Flores

Cristina Gross Villanova
Daniela Paganelli Rodrigues Chaves
Deborah Lucia Siqueira Botelho
Denise de Carvalho Pires
Elmer Coelho Vicente
Fabiana Vieira de Queiroz
Gustavo Souza Rocha
Helosa Marques Gimenez
Henrique Fontenelle
Jos Camilo da Silva
Leon de Souza Lobo Garcia
Leonardo de Melo Costa
Licnio Nunes de Moraes Netto
Luiz Guilherme Mendes de Paiva
Mrcio Vieira
Olga Maria Pimentel Jacobina
Paulo Roberto Fagundes
2.4 Colaboradores: SPI/MP
Clzio Marcelino de Medeiros

Eduardo Bassani
Igor Geracy
Alessandra Fontana Oberling

Aline Maia Nascimento
Alvino Augusto de S
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
143
Andr Lus Dantas

Andr Zanetic
Antnio Flvio Testa
Bruno Ayres
Camila Caldeira Nunes Dias
Camila Lippi
Carolina de Mattos Ricardo
Csar Barreira
Cristina Maria Zackseski
Edmilson Lopes
Edinilsa Ramos de Souza
Eduardo Cerqueira Batitucci
Eduardo Paes Machado
Eduardo Pazinato da Cunha
Fernanda Nathali Carvalho Soares
Gabriel de Santis Feltran
Gabriela Ribeiro Cardoso
Glucia Falsarella Pereira Foley
Hayde Caruso
Indira Fernandes
Joo Trajano de Lima Sento-S
Leandro Piquet Carneiro
Letcia Maria Schabbach
Luis Antnio Francisco de Souza
Luis Flvio Sapori
Marcelle Gomes Figueira
Marcos de Jesus Oliveira
Marcos Luiz Bretas da Fonseca
10/12/2015 11:53:14

144
Michel Misse
Miriam Abramovay
Pedro Strozemberg
Renato Srgio de Lima
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
Sonia Maria Taddei Ferraz
Viviane de Oliveira Cubas

Carla Coelho de Andrade (in memoriam)
Constantino Cronemberger Mendes
Divonzir Gusso (in memoriam)
Emilia Juliana Ferreira
Enid Rocha Andrade da Silva
Fbio de S e Silva
Herton Ellery Araujo
Kaiza Leal Maciel
Luciana Mendes Santos Servo
Luseni Aquino
Rute Imanishi Rodrigues
Vernica Couto de Arajo Lima
3 OFICINAS DE DEFINIO DOS CONDICIONANTES DE FUTURO
3.1 Equipe: Ipea

10/12/2015 11:53:14
Apndice A
145

Yacine Guellati
3.2 Equipe: SAE/PR

Camone C. Zanghelini
Eduardo Aggio de S
Joo Pinto Rosa
Lincoln Telhado
Mrcio de Moraes Palmeira
Naum Pereira de Sousa
10/12/2015 11:53:14

146
Clezio M. de Medeiros
Eduardo Bassani
Igor Geracy
4 OFICINAS DE TESTES DE CONSISTNCIA E AJUSTES E ANLISE DOS
CENRIOS E DEFINIO DE ESTRATGIAS
4.1 Equipe: Ipea

Yacine Guellati
4.2 Equipe: SAE/PR

Ana Carolina Cambeses Pareschi

Benedito Beraldo Jnior
Cntia Liara Engel
Daniel Cavalcanti de Amorim
Gustavo Souza Rocha
Jos Camilo da Silva
Juliana Pittaluga
Naum Pereira de Souza
Victor Pimenta
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
147
Eduardo Bassani
Igor Geracy
Pedro Strozemberg
Major Massurana
5 INFORMAES COMPLEMENTARES
Aline Rosa Roriz
Especialista em administrao de empresas; administradora e membro da

Coordenao-Geral de Planejamento Setorial (CGPLAN) da Subsecretaria de
Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA) da Secretaria Executiva (SE).
Ana Carolina Cambeses Pareschi
Doutora em antropologia; analista tcnica de polticas sociais da Coordenao-Geral

de Pesquisa e Anlise da Informao (CGPES) do Departamento de Pesquisa,
Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp).
Benedito Beraldo Jnior
Delegado do Departamento da Polcia Federal (DPF).

Bruno de Oliveira Almeida
Membro da CGPLAN/SPOA/SE.
Cairo Duarte Costa
Delegado da Diviso de Represso a Crimes Financeiros (DFIN/DPF).

Camone Cristiane Zanghelini
Mestre em administrao; administradora e membro da CGPLAN/SPOA/SE.

Delegado, coordenador-geral de polcia de represso a drogas da Diretoria de

Investigao e Combate ao Crime Organizado(CGPRE/Dicor/DPF).
10/12/2015 11:53:14

148
Cntia Liara Engel
Mestre em sociologia; ex-coordenadora de pesquisa da CGPES do Departamento

de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana
Pblica/Senasp.
Ciro Ferreira
Inspetor, superintendente regional do Departamento de Polcia Rodoviria Federal

(DPRF) do Mato Grosso.
Perita criminal federal primeira classe, membro da coordenao do Centro Integrado

de Gesto Estratgica/DPF.
Cristina Gross Villanova
Ex-diretora do Departamento de Polticas, Programas e Projetos/Senasp.

Daniel Cavalcanti de Amorim
Escrivo de polcia/DPF.
Assistente da Coordenao-Geral de Tratamento Penitencirio do Departamento

Penitencirio Nacional (Depen).
Pedagoga e administradora, chefe de diviso da CGPLAN/SPOA/SE.

Analista tcnica de polticas sociais, membro da CGPLAN/SPOA/SE.

Eduardo Aggio de S
Assessor tcnico do DPRF.

Elmer Coelho Vicente
Delegado da Diretoria Executiva/DPF.
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
149
Fabiana Vieira de Queiroz
Membro do Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica

Internacional da Secretaria Nacional de Justia (SNJ).
Gustavo Souza Rocha
Analista tcnico de polticas sociais, membro da equipe da Estratgia Nacional de

Segurana Pblica nas Fronteiras (Enafron).
Doutoranda em relaes internacionais; ex-assessora especial do Gabinete do

Ministro da Justia.
Henrique Fontenelle
Inspetor e coordenador operacional do DPRF.

Mestre em direito; ex-diretora do Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao

e Desenvolvimento de Pessoal/Senasp; e, atualmente, secretria interina da Secretaria
de Estado de Segurana Pblica e Paz Social do Distrito Federal (SSP-DF).
Joo Pinto Rosa
Perito criminal federal; coordenador do Centro Integrado de Gesto Estratgica/DPF.

Jos Camilo da Silva
Mestre em desenvolvimento regional; investigador da polcia civil do estado do

Amazonas; e membro da equipe da Enafron.
Juliana Pittaluga
Membro da Secretaria Executiva Adjunta.

Doutor em epidemiologia e sade pblica; diretor de Articulao e Coordenao

de Polticas sobre Drogas da Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (Senad).
Membro da Coordenao de Modernizao Administrativa da CGPLAN/SPOA/SE.

Licnio Nunes de Moraes Netto
Delegado, chefe da Diviso de Anlise de Processos e Expedio de Documentos da

Coordenao-Geral de Controle de Segurana Privada da Diretoria Executiva/DPF.
10/12/2015 11:53:14

150
Lincoln Telhado
Membro da Assessoria do Gabinete do Ministro.

Luiz Guilherme Mendes de Paiva
Doutorando em direito penal; diretor de Planejamento e Avaliao de Polticas

sobre Drogas/Senad; e, atualmente, secretrio nacional de polticas sobre drogas.
Mrcio de Moraes Palmeira
Agente/DPF contribuio por e-mail.

Mrcio Vieira
Mychelle Celeste Rabelo de S
Mestre em controladoria e contabilidade; analista de planejamento e oramento;

e coordenadora-geral e diretora de programa substituta/CGPLAN/SPOA/SE.
Naum Pereira de Sousa
Mestre em sociologia; socilogo/Depen.

Olga Maria Pimentel Jacobina
Doutora em psicologia clnica; coordenadora-geral de formao da Senad.

Ex-assessor do diretor-geral do Depen.

Paulo Roberto Fagundes
Perito criminal do Depen/DPF aposentado.

Stenio Pires
Chefe de diviso de planejamento operacional/DPRF.

Victor Martins Pimenta
Mestrando em direitos humanos e cidadania; especialista em polticas pblicas e

gesto governamental; ex-assessor da SE/MJ; e, atualmente, coordenador-geral de
Alternativas Penais/Depen.
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
151
Ex-assessor tcnico do chefe de gabinete da Secretaria de Assuntos Legislativos

(SAL)/MJ; e, atualmente, assessor da SAL/MJ.
Clzio Marcelino de Medeiros
Administrador, analista de planejamento e oramento.

Eduardo Franca Neves Bassani
Economista, analista de planejamento e oramento; e coordenador de temas sociais

do Departamento de Temas Sociais.
Igor Geracy
Gerente de projeto do Departamento de Temas Sociais.

Alessandra Fontana Oberling
Mestre em antropologia; pesquisadora associada do Ncleo de Anlises em

Polticas Pblicas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e
professora da Universidade Catlica de Braslia (UCB); e coordenadora de projeto
do InstitutoIgarap.
Ps-doutor em geografia; professor adjunto IV do Programa de Ps-Graduao

em Geografia da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUCMinas).
Aline Maia Nascimento
Mestranda em antropologia; pesquisadora no Ncleo de Estudos sobre Violncia

e Segurana do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares da Universidade
de Braslia (Nevis/Ceam/UnB).
Alvino Augusto de S
Doutor em psicologia clnica; livre-docente e professor associado do Departamento

de Direito Penal, Medicina Forense da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo (USP).
10/12/2015 11:53:14

152
Andr Lus Dantas
Doutor em polticas pblicas e formao humana (PPFH); pesquisador-coordenador do

Ncleo de Estudo das Amricas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
Andr Zanetic
Ps-doutorando e pesquisador do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade

de So Paulo (NEV/USP).
Antnio Flvio Testa
Doutor em sociologia; assessor tcnico do Senado Federal; e pesquisador da UnB.

Arthur Trindade Maranho Costa
Doutor em estudos comparados sobre as Amricas; professor associado do

Departamento de Sociologia (SOL)/UnB; pesquisador do Ncleo de Estudos
sobre Violncia e Segurana da UnB.
Bruno Ayres
Chief Executive Officer (CEO) da Argus Control.

Camila Caldeira Nunes Dias
Doutora em sociologia; professora adjunta da Universidade Federal do ABC

(UFABC) e pesquisadora colaboradora do NEV/USP.
Camila Lippi
Mestre em direito; professora da Universidade Federal do Amap (Unifap) e

coordenadora do Observatrio Amaznico de Direitos Humanos.
Carolina de Mattos Ricardo
Mestre em filosofia e teoria geral do direito; assessora snior do Instituto Sou da Paz.
Csar Barreira
Ps-doutor em sociologia da violncia; professor titular em sociologia do

Departamento de Cincias Sociais e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia
da Universidade Federal do Cear (UFC) e coordenador do Laboratrio de Estudos
da Violncia/UFC.
Cristina Maria Zackseski
Doutora em estudos comparados sobre as Amricas; professora adjunta da Faculdade

de Direito/UnB e lder do Grupo de Pesquisa Poltica Criminal.
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
153
Doriam Borges
Doutor em sociologia; professor adjunto e chefe do Departamento de Cincias

Sociais/UERJ; e pesquisador do Laboratrio de Anlise da Violncia (LAV)/UERJ.
Edinilsa Ramos de Souza
Doutora em sade pblica; pesquisadora em sade pblica da Fundao Oswaldo

Cruz (Fiocruz).
Edmilson Lopes
Doutor em cincias sociais; professor do Departamento de Cincias Sociais e

pr-reitor de extenso da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
Eduardo Cerqueira Batitucci
Doutor em sociologia; pesquisador pleno da Fundao Joo Pinheiro (FJP).

Eduardo Paes Machado
Ps-doutor em sociologia; professor associado do Departamento de Sociologia da

Universidade Federal da Bahia (UFBA).
Eduardo Pazinato da Cunha
Mestre em direito; diretor de inovao do Instituto Fidedigna e professor-coordenador

do Ncleo de Segurana Cidad da Faculdade de Direito de Santa Maria (Fadisma).
Fernanda Nathali Carvalho Soares
Mestre em sociologia/UnB.
Gabriel de Santis Feltran
Ps-doutor em cincias humanas; professor do Departamento de Sociologia da

Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR) e coordenador de pesquisa do
Centro de Estudos da Metrpole do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento.
Gabriela Ribeiro Cardoso
Mestre em sociologia poltica; pesquisadora do Ncleo Interdisciplinar de Polticas

Pblicas da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
Glucia Falsarella Pereira Foley
Mestre em direito; juza de direito do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios.
10/12/2015 11:53:14

154
Guaracy Mingardi
Doutor em cincia poltica; ex-subsecretrio nacional de segurana pblica.

Hayde Caruso
Doutora em antropologia; professora adjunta II do Departamento de Sociologia

(SOL)/UnB, coordenadora da licenciatura em cincias sociais e pesquisadora do
Ncleo de Estudos sobre Violncia e Segurana/UnB.
Indira Fernandes
Especialista em antilavagem de dinheiro e corrupo do Escritrio das Naes Unidas

sobre Drogas e Crime United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC).
Ps-doutora em poltica urbana e criminalidade; professora adjunta II e pesquisadora

do Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana (NECVU)/UFRJ.
Joo Trajano de Lima Sento-S
Doutor em cincia poltica; professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias

Sociais/UERJ.
Jos Eduardo Moreira Bergo
Gerente executivo da Diretoria de Gesto da Segurana do Banco do Brasil (Diges/BB).

Leandro Piquet Carneiro
Coordenador do Programa de Pesquisa em Segurana e Criminalidade do Ncleo de

Pesquisas em Polticas Pblicas; e professor do Instituto de Relaes Internacionais/USP.
Letcia Maria Schabbach
Doutora em sociologia; professora adjunta do Departamento de Sociologia da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Luis Antnio Francisco de Souza
Doutor em sociologia; professor livre-docente da Universidade Estadual Paulista

Jlio de Mesquita Filho (Unesp); e coordenador cientfico do Observatrio de
Segurana Pblica (OSP).
Luis Flvio Sapori
Doutor em sociologia; coordenador do Centro de Estudos e Pesquisa em Segurana

Pblica (Cepesp)/PUCMinas; e professor do curso cincias sociais/PUCMinas.
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
155
Maira Rocha Machado
Ps-doutora em direito penal; professora associada na Escola de Direito de So

Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV Direito SP).
Major Massurana
Da Polcia Militar do Rio de Janeiro (PM/RJ).

Marcelle Gomes Figueira
Doutoranda em desenvolvimento, sociedade e cooperao internacional; professora

e coordenadora do curso de Graduao Tecnolgica em Segurana e Ordem
Pblica/UCB.
Marcos de Jesus Oliveira
Ps-doutor em sociologia; pesquisador-colaborador pleno do Departamento de Sociologia

e do Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Mulheres/UnB; e, atualmente tambm,
professor adjunto da Universidade Federal de Integrao Latino-Americana (Unila).
Marcos Luiz Bretas da Fonseca
Ps-doutor em sociologia da polcia; professor associado do Departamento de

Histria/UFRJ.
Michel Misse
Doutor em sociologia; professor associado IV do Departamento de Sociologia/

UFRJ e diretor do NECVU/UFRJ.
Miriam Abramovay
Ps-doutora em violncia e juventude; coordenadora da rea de Juventude e

Polticas Pblicas da Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais (Flacso).
Nvio Caixeta do Nascimento
Doutor em antropologia; coordenador da Unidade de Preveno ao Crime e

Segurana Pblica do Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime
UNODC para o Brasil e o Cone Sul.
10/12/2015 11:53:14

156
Pedro Strozemberg
Diretor executivo do Instituto de Estudos da Religio (Iser).

Renato Srgio de Lima
Ps-doutor em sociologia; pesquisador do Centro de Pesquisas Jurdicas Aplicadas

(CPJA)/FGV; professor da FGV; assessor tcnico da Fundao Sistema Estadual de
Anlise de Dados (Fundao Seade); e vice-presidente do Conselho de Administrao
do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
Ps-doutor em sociologia e direito penal; pesquisador associado e membro do

Comit Gestor do Instituto Nacional de Estudos Comparados em Administrao
Institucional de Conflitos (INCT-Ineac); e professor adjunto da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS).
Romilson Aiache
Gerente de diviso da Diges/BB.

Srgio Adorno
Ps-doutor em sociologia e livre-docente; professor titular de sociologia da USP e

coordenador cientfico do NEV/USP.
Sonia Maria Taddei Ferraz
Doutora em comunicao e cultura; coordenadora do Grupo de Pesquisa Arquitetura

da Violncia e professora do Departamento de Arquitetura da Universidade Federal
Fluminense (UFF).
Viviane de Oliveira Cubas
Doutora em sociologia; e pesquisadora do NEV/USP.

Doutor em economia; tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos

e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)/Ipea.
Carla Coelho de Andrade (in memoriam)
Doutora em antropologia; pesquisadora do Programa de Pesquisa para o

Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest.
10/12/2015 11:53:14
Apndice A
157
Constantino Cronemberger Mendes
Doutor em economia; tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos

e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)/Ipea.
Doutor em economia; tcnico de planejamento e pesquisa da Diest/Ipea.

Divonzir Gusso (in memoriam)
Graduado em cincias econmicas; tcnico de planejamento e pesquisa e ex-coordenador

de educao da Disoc/Ipea.
Emilia Juliana Ferreira
Mestre em antropologia; pesquisadora do PNPD na Diest/Ipea.

Enid Rocha Andrade da Silva
Doutora em cincias sociais; tcnica de planejamento e pesquisa da Disoc/Ipea.

Fbio de S e Silva
Ps-doutorando em sociologia do direito e economia poltica; tcnico de

planejamento e pesquisa da Diest/Ipea.
Herton Ellery Araujo
Graduado em cincias econmicas; tcnico de planejamento e pesquisa da Disoc/Ipea.

Kaiza Leal Maciel
Graduada em cincias sociais; pesquisadora do PNPD na Diest/Ipea.

Luciana Mendes Santos Servo
Mestre em economia; tcnica de planejamento e pesquisa da Disoc/Ipea.

Luseni Aquino
Doutoranda em sociologia; tcnica de planejamento e pesquisa da Diest/Ipea.

Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato
Mestre em economia; tcnica de planejamento e pesquisa da Diest/Ipea.

Doutor em sociologia; tcnico de planejamento e pesquisa da Diest/Ipea.
10/12/2015 11:53:14

158
Rute Imanishi Rodrigues
Doutora em economia poltica; tcnica de planejamento e pesquisa da Diest/Ipea.

Solange Kanso El Ghaouri
Doutora em sade pblica; professora do Ibmec e da Escola Nacional de Sade

Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP)/Fiocruz; e bolsista da Disoc/Ipea.
Vernica Couto de Arajo Lima
Assistente administrativa na Diest/Ipea.
10/12/2015 11:53:14
10/12/2015 11:53:14
Violncia endmica
Retrocesso social.
Um contra o outro.
Medo da polcia.
Falncia da investigao.
Os flagrantes casos de corrupo

policial minam a integrao no combate
ao crime organizado.
No h investimento em polticas
de reintegrao.
No h investimento em medidas
socioeducativas.
No.
Incertezas/Cenrio
1. Haver um aumento do
desenvolvimento social inclusivo
que tenha impacto nos ndices de
crimes violentos?
8.Haver uma maior integrao

operacional entre as polcias?
9.Vai melhorar a relao da polcia

com a sociedade nos prximos anos?
11.Haver um aumento significativo da

efetividade da investigao criminal?
20.Haver maior integrao

operacional entre os entes federados
no combate ao crime organizado?
27.Haver melhoria dos resultados

das polticas de reintegrao social?
28.Haver melhoria dos resultados

produzidos pelas medidas
socioeducativas?
33. Haver maior capacidade

de interveno municipal na
segurana pblica?
Anlise morfolgica
QUADRO B.1
APNDICE B
Sim, com preveno primria,

secundria e terciria, articulada com
os atores.
Internao exceo.
Presos trabalhando e estudando.
Guarda municipal bem armada e

atuando no policiamento ostensivo.
Internao regra.
Priso para excluir.
(Continua)
Sim, com articulao dos atores,

preveno, e segurana dos
equipamentos pblicos municipais.
Melhores resultados na integrao ao

mercado de trabalho e na educao.
Maior reintegrao e quebra do ciclo

de formao do crime organizado.
As autoridades de segurana pblica

coordenam uma maior articulao
entre os entes federados para aes
que favoream o sufocamento dos
nichos de mercados ilegais.
Articulao entre os entes federados

na realizao de operaes policiais
para priso de quadrilhas que atuam
em diferentes estados.
H uma maior articulao entre os entes

federados para aes que sufoquem os
nichos de mercados ilegais.
Sim.
Aumento das prises em flagrante.

Nos demais casos, a investigao no
se torna mais efetiva.
Cai o crime, mas no h melhora

significativa da efetividade da
investigao criminal.
Aumento da confiana na polcia.
Integrao institucionalizada.
Avano social, com impacto nos ndices

de violncia.
Represso qualificada
Aumento das tenses entre polcia

e sociedade.
Polcias trabalhando junto na guerra

ao crime.
Avano, mas sem impacto nos ndices

de violncia.
Represso autoritria
Diminuio das tenses entre polcia

e sociedade.
Cada um por si.
Avano social, com impacto nos ndices

de violncia.
Preveno social
Maior participao dos municpios

na preveno primria, secundria e
terciria, articulada com os atores.
A sensao de segurana aumenta.
A polcia foca sua atuao em

jovens suspeitos. Refora-se o
vis incapacitador das medidas
socioeducativas e da execuo penal.
Guarda municipal como polcia ostensiva.
A sensao de insegurana aumenta
com o crescimento do confronto entre
policiais e suspeitos.
O Brasil estabelece acordos

internacionais para controlar comrcio
de armas.
H expanso de polticas para

juventude em sintonia com uma
poltica nacional de preveno
violncia.
Maior participao dos municpios
na preveno primria, secundria e
terciria, articulada com os atores.
Haver fortalecimento internacional do

crime organizado.
Programas para juventude so

descontinuados.
Municpios participam menos da

preveno da violncia.
A sensao de insegurana cresce e se

espalha por todos os grupos sociais.
21.Haver um fortalecimento da
cooperao internacional contra o
crime organizado?
2.Haver expanso de polticas para juventude focadas em grupos vulnerveis?
14.Haver uma maior participao dos

municpios na preveno da violncia?
29. Haver melhoria na sensao

de segurana?
A sensao de segurana melhora com a

reduo da criminalidade e da pobreza.
O Brasil estabelece acordos

internacionais para controlar o comrcio
de armas. Estabelecimento de parcerias
para maior controle nas fronteiras.
O Brasil participa dos esforos de outros

pases para a erradicao de plantaes
de espcies utilizadas na produo de
drogas ilcitas. Operaes policiais conjuntas com outros pases para a priso
de quadrilhas internacionais de trfico e
contrabando.
(Continua)
H expanso de polticas para

juventude em sintonia com uma
poltica nacional de segurana pblica.
O governo federal passa a coordenar

uma poltica de segurana pblica mais
preventiva, com forte atuao da polcia.

polticas de segurana pblica
mais repressivas.

uma poltica de segurana pblica
mais preventiva.
O governo federal no tem recurso

nem capital poltico para fortalecer
seu papel.
35. Haver o fortalecimento do

papel de coordenao da Unio na
segurana pblica?
Haver uma priorizao e maior

oramento para o enfrentamento ao
crime organizado, com as autoridades
de segurana pblica se articulando
com outros atores para sufocar os
nichos de mercado ilegal.
O oramento diminui para essas

polticas e redirecionado para
o atendimento de ocorrncias de
urgncia policial.
19.Haver priorizao e maior

oramento para polticas pblicas de
enfrentamento ao crime organizado?
Priorizao do combate ao
crime organizado no oramento.
Represso a todos os envolvidos no
crime organizado (consumidores,
receptadores, traficantes, ladres,
atacado e varejo).
O enfrentamento ao crime
organizado realizado sem a polcia
(reduo de impostos de produtos
contrabandeados etc.).
Polcia no alcana o interior.
Agrupamentos policiais so
estabelecidos nas reas mais remotas
para atender mais os municpios,
e trabalham conjuntamente com
os conselhos e as secretarias de
segurana pblica.
A meta garantir em cada municpio

ao menos um contingente da PM, e,
ao menos uma vez por semana, um
delegado, um escrivo e um investigador.
Queda da criminalidade tira esse

tema da agenda. A situao continua
como est.
Represso autoritria
32. Haver maior expanso da presena

policial (policiamento ostensivo e polcia
judiciria) no interior?
Preveno social
Violncia endmica
Incertezas/Cenrio
(Continuao)
160

10/12/2015 11:53:14
Aumento da taxa de roubos.
Apesar do fortalecimento do servio

de urgncia policial, da ampliao
do efetivo no policiamento ostensivo
e do confronto nos embates com
quadrilhas, a taxa de roubo no cai.
40. Haver uma reduo das taxas

de roubo?
(Continua)
Cai um pouco a taxa de roubos.

H maior controle das armas; integrao
dos bairros pobres cidade; controle
dos fatores de risco que afetam o roubo
(desmanche, comrcio ambulante etc.); e
implementao de planos de segurana
por ponto comercial. Os gestores de
segurana pblica lideram conjugao de
esforos para a realizao de aes de
preveno ao roubo, como as mudanas
tecnolgicas em produtos como carros
e celulares.
Cai um pouco a taxa de roubos.

H maior controle das armas; integrao
dos bairros pobres cidade; controle
dos fatores de risco que afetam o roubo
(desmanche, comrcio ambulante etc.); e
implementao de planos de segurana
por ponto comercial.
Cresce a taxa de homicdios.
Cai um pouco a taxa de homicdios,

devido a: maior controle das armas;
integrao dos bairros pobres cidade;
controle dos fatores de risco que afetam
os homicdios (regulao de horrio
de bares etc.). tambm importante
a maior efetividade da investigao
policial nos casos de homicdio.
mantida a taxa de homicdios. Isolamento e truculncia policial favorecem

a formao de gangues e de sociabilidades violentas. Alm disso, a maior
represso leva a um maior aumento de
mortes por resultado de confrontos.
Cai um pouco a taxa de homicdios,

devido a: maior controle das armas;
integrao dos bairros pobres cidade;
controle dos fatores de risco que
afetam os homicdios (regulao de
horrio de bares etc.).
39. Haver uma reduo das taxas de

homicdios?
Sim, com o compromisso da polcia em

combater a corrupo e a reduo dos
casos de violncia policial.
13.Haver nos prximos anos maior

confiana da populao na polcia?
Utilizao de tecnologias eficientes

de fiscalizao ininterrupta das
fronteiras que afetam o descaminho e
o contrabando.
A confiana dos adultos de classe

mdia e alta aumenta. A confiana das
classes populares e dos jovens cai.
O aumento dos casos de corrupo e

violncia policial provoca a reduo da
confiana na polcia.
12. Haver mais recursos para

segurana pblica?
Realizao de operaes cotidianas no

combate aos crimes transfronteirios.
A queda da criminalidade aumenta a

confiana na polcia.
Os recursos aumentam e so
direcionados para aes de preveno.
A rea de segurana pblica sofre com

a restrio de recursos, assim como as
outras reas.
7. O Brasil conseguir consolidar aes

mais efetivas no controle de suas
fronteiras internacionais?
Represso autoritria
Sim, e os gestores de segurana

pblica compartilham recursos com
outras reas de polticas pblicas, de
forma a todos serem mais eficientes.
O controle de fronteiras avaliado

como uma ao pouco eficiente.
As operaes nas fronteiras so

descontinuadas, e os postos de
controle de fronteira funcionam
precariamente.
Os recursos aumentam e so
direcionados para aes de represso.
Preveno social
Violncia endmica
Incertezas/Cenrio
(Continuao)
Apndice B
161
10/12/2015 11:53:14
Manuteno das taxas de estupro.
Crescimento das taxas de agresso fsica.
Aumenta a taxa de furtos.

agresso sexual e estupro?

agresso fsica e leso corporal?
43. Haver uma reduo das taxas

de furto?
O trabalho de preveno violncia

contra a mulher realizado nas escolas
contribui para a queda da taxa de
estupro. tambm importante a maior
efetividade da investigao policial
nestes casos.
e mediao de conflitos realizado nas
escolas contribui para a queda da taxa
de agresso.
Aumenta o nmero de delegacias

da mulher e as denncias contra
estupro, levando a um crescimento das
condenaes, mas as taxas de estupro
se mantm altas.
Aumenta a pena para leso corporal, de
forma a no ser permitida a aplicao
de pena alternativa. proibida a fiana
para o crime de leso corporal. A taxa
de leso corporal se mantm.
Apesar da ampliao do efetivo no
policiamento ostensivo, das equipes de
policiais de investigao de quadrilhas
especializadas em roubo e furto, e do
confronto nos embates com quadrilhas,
a taxa de furto no cai. criminalizado
o comrcio ambulante.

contra a mulher realizado nas escolas
contribui para a queda da taxa de estupro.

e mediao de conflitos realizado nas
escolas contribui para a queda da taxa
de agresso.
Cai um pouco a taxa de furtos.
Contribuem para isso: a integrao
dos bairros pobres cidade; o
afetam o furto (desmanche, comrcio
ambulante, tecnologia de celulares
etc.); e a implementao de planos de
segurana por ponto comercial.
A taxa de furto cai. Os gestores de

segurana pblica lideram conjugao
de esforos para a realizao de
aes de preveno ao furto, como as
mudanas tecnolgicas em produtos
como carros e celulares, e para o
afetam o furto (desmanche, comrcio
ambulante etc.).
Represso autoritria
Preveno social
Elaborao dos autores.

Obs.: As incertezas-chave esto em vermelho-escuro; as outras variveis motrizes, em cinza; as variveis de ligao, em laranja-claro; e as de resultado, em marrom.
Violncia endmica
Incertezas/Cenrio
(Continuao)
162

10/12/2015 11:53:14
10/12/2015 11:53:14
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Camilla de Miranda Mariath Gomes

Carlos Eduardo Gonalves de Melo
Elaine Oliveira Couto
Elisabete de Carvalho Soares
Laura Vianna Vasconcellos
Luciana Bastos Dias
Luciana Nogueira Duarte
Thais da Conceio Santos (estagiria)
Vivian Barros Voloto Santos (estagiria)
Editorao
Roberto das Chagas Campos

Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)
Vnia Guimares Maciel (estagiria)
Capa
Aline Cristine Torres da Silva Martins
The manuscripts in languages other than Portuguese

published herein have not been proofread.
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo.

70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
10/12/2015 11:53:14
10/12/2015 11:53:14
Composto em Adobe Garamond Pro 11/13,2 (texto)

Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Rio de Janeiro-RJ
10/12/2015 11:53:14
10/12/2015 11:53:14
10/12/2015 11:53:14
A violncia um dos temas que mais

preocupam os brasileiros. H grande
incerteza sobre o que pode ocorrer no
futuro tanto em termos da criminalidade
violenta quanto em relao s polticas
pblicas.
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
O livro Violncia e Segurana Pblica

em 2023: cenrios exploratrios e
planejamento prospectivo tambm
apresenta 44 tendncias. Parte delas,
para ser rompida, depende da unio de
diversos atores e, principalmente, do
investimento nas oito incertezas-chave
identificadas. Tais incertezas nos abrem
oportunidades para a mudana do curso
dos acontecimentos, pois so motrizes
para a reduo da criminalidade violenta
e o aumento da sensao de segurana,
tornando-se mais fceis de serem
moldadas e nos ajudando a construir o
futuro desejado.
Diante dos muitos desafios, foram
propostos doze objetivos estratgicos.
Tambm so apresentadas sugestes para
o aprimoramento e a construo de uma
poltica de segurana democrtica,
garantista e efetiva. Como os recursos
humanos, financeiros e tecnolgicos so
escassos, fundamental a construo de
cenrios e sua anlise, a fim de fazer
escolhas e priorizar investimentos. Desse
modo, poderemos mudar o curso dos
acontecimentos, transformando o Brasil
em um pas seguro para se viver.
ISBN 978-85-7811-263-9
9 788578 112639
Violncia e Segurana Pblica em 2023: cenrios exploratrios e planejamento prospectivo
O estudo apresenta quatro cenrios:

preveno social; represso qualificada;
violncia endmica; e represso
autoritria. Com base neles, pode-se
formular o cenrio desejado e o
cenrio-alvo, considerando trajetrias
irregulares, aproveitando as oportunidades
e
reduzindo
o
risco
dos
cenrios apresentados.
V iolncia ee
Segurana
P blica em
em 2023:
2023:
cenrios
exploratrios
ee planejamento
planejamento prospectivo
prospectivo

Autores
O ambiente instvel e turbulento

aumenta a percepo de que o futuro
mltiplo e incerto, e leva a crer que
planejar com base em projees
insuficiente. Entretanto, os tempos
atuais no trazem somente desafios,
mas, principalmente, oportunidades.
necessrio estar atento s oportunidades
e ser criativo para enxerg-las. No por
outro motivo que a utilizao de cenrios
como subsdio ao planejamento e
formulao de estratgias cresce
no mundo.
Nesse contexto, apresentada neste
livro a sntese dos resultados do projeto A
Segurana Pblica em 2023: Uma Viso
Prospectiva. O estudo contou com a
participao de 122 pessoas, pertencentes
s equipes do Ipea e da Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (SAE/PR); colaboradores do
Ipea, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) e do Ministrio
da Justia (MJ); e especialistas em
segurana pblica. Os desafios so
muitos, mas os cenrios exploratrios
construdos mostram que h possiblidade
de mudana.

Livro Violencia Seguranca

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A violncia um dos temas que mais

preocupam os brasileiros. H grande

O livro Violncia e Segurana Pblica

Violncia e Segurana Pblica em 2023: cenrios exploratrios e planejamento prospectivo

O estudo apresenta quatro cenrios:

Helder Rogrio SantAna Ferreira

O ambiente instvel e turbulento

A violncia um dos temas que mais preocupam os brasileiros. H

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Rio de Janeiro, 2015

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Cludio Dantas Monteiro

Alexandre dos Santos Cunha

Mestre em sociologia; ex-assistente de pesquisa da Diest/Ipea; pesquisador

Doutor em direito; tcnico de planejamento e pesquisa; e ex-diretor

Doutor em sociologia; e tcnico de planejamento e pesquisa.

Tatiana Dar Arajo

Doutoranda em poltica internacional e resoluo de conflitos pelo Centro

Mestre em sociologia; e assistente de pesquisa da Diest/Ipea.

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira

Doutor em economia; tcnico de planejamento e pesquisa; e ex-diretor

Coordenador do projeto; mestre em sociologia; e tcnico de

Graduada em cincia poltica; e tcnica de planejamento e pesquisa da

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da

Mestre em desenvolvimento sustentvel; tcnico de finanas e controle;

Mestre em sociologia; ex-assistente de pesquisa da Diest/Ipea; assessora

Coordenadora metodolgica do projeto; doutora em cincia da informao;

Especialista em polticas pblicas e gesto governamental; e ex-assistente de

Ferreira, Helder Rogrio SantAna

Violncia. 2. Segurana Pblica. 3. Polticas Pblicas. 4. Brasil.

I. Marcial, Elaine Coutinho. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Violncia e Segurana Pblica em 2023:

protagonistas desta novela. Mais que isso, o trabalho, desenvolvido a partir de

Os agradecimentos s pessoas que foram fundamentais para a realizao desta obra

Violncia e Segurana Pblica em 2023:

elaborao e na definio dos primeiros passos, alm de terem participado de algumas

Extraordinria de Segurana para Grandes Eventos (Sesge), Cristiano Sampaio. Na

Violncia e Segurana Pblica em 2023:

o crescente mercado de segurana privada; a permanente corrupo de agentes do

ainda, a multiplicidade de atores envolvidos e a existncia de uma diversidade de

MTODO E DESCRIO DE SUA APLICAO

O Ipea, em parceria com a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da

Violncia e Segurana Pblica em 2023:

Mtodo e Descrio de sua Aplicao

Apesar de ser um trabalho criativo, h diversos mtodos consagrados na

2. A partir de agora, no texto, sero chamadas apenas de tendncias.

Violncia e Segurana Pblica em 2023:

Para a construo de bons cenrios, portanto, necessrio conhecer a atitude

O mtodo utilizado para a realizao do projeto o Modelo Sntese dos Mtodos

Gerao dos cenrios

Anlise dos cenrios

3.1 Etapa 1 definio do plano de trabalho

A elaborao do plano de trabalho a primeira fase do processo. Est presente em

Mtodo e Descrio de sua Aplicao

Aquesto principal refere-se a uma questo estratgica que motivou a construo

Violncia e Segurana Pblica em 2023:

A oficina, em cada localidade, teve durao de um dia, e a tcnica utilizada foi

Oficina de definio de aspectos fundamentais dinmica 1

Definio preliminar dos aspectos fundamentais

Fonte: Diest/Ipea e SAE/PR.

Na parte da tarde, cada grupo apresentava a sua proposta de cinco aspectos