Taller para Periodistas:

Polticas pblicas para la inclusin

econmica y social

Norma Correa Aste

Departamento de Ciencias Sociales
Pontificia Universidad Catlica del Per
23 de julio 2015

Construyendo conocimiento para mejores polticas

ndice
Primera parte: Exposicin

Marco conceptual
Evolucin de la pobreza
Cambios y continuidades en la poltica social peruana
Balance: fortalezas y desafos del 2016 en adelante.

Segunda parte: Intercambio

Dilogo sobre la cobertura periodstica de los programas sociales

Herramienta de investigacin: INFOMIDIS

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Marco conceptual:
Pobreza, vulnerabilidad, desigualdad e
inclusin social

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Pobreza
Pobreza: Incapacidad para lograr un nivel de vida mnimo aceptable
establecido por una sociedad.
Tasa de pobreza: nmero de individuos con un nivel de vida por debajo de
un estndar considerado mnimo, como proporcin del total de individuos
de una sociedad.
Existen una serie de enfoques y mediciones que han intentado dar
respuesta a los problemas de definicin, identificacin y agregacin
(definicin de indicadores) de la pobreza.

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Pobreza monetaria
Ingreso como indicador prioritario de bienestar
Prioriza las dimensiones materiales de la calidad de vida

Lneas de la pobreza: los individuos son pobres cuando su estndar de

vida material (medido por ingreso o gasto) cae bajo cierto nivel (Booth
1887; Rowntree 1902, Atkinson 1987; Ravallion 1992)
Lneas de pobreza internacionales (e.j., $1, $2, $4 al da)
Lneas de pobreza nacionales
Canasta de alimentos

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Medicin de la Pobreza

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Pobreza monetaria (contina)

Es el enfoque de pobreza ms utilizado y sobre el cual se basan las estadsticas
oficiales producidas por el Instituto Nacional de Estadstica (INEI).
Se define como pobre a la persona cuyos ingresos no alcanzan para cubrir el
valor de una canasta bsica de consumo.
El INEI emplea dos tipos de lneas de pobreza monetaria:
a) Lnea de pobreza total: se establece a partir de una canasta que incluye
alimentos y otros bienes requeridos por los hogares, como vestido, calzado,
educacin, salud, transporte, etc. En la actualidad, el costo de esta canasta es de
328 soles per cpita mensual para zonas urbanas y 226 soles per cpita mensual
para zonas rurales.

a) Lnea de pobreza extrema: se establece a partir de una canasta bsica de

alimentos construda en base a la valorazacin de los requerimientos calricos
de una familia. En la actualidad, el costo de dicha canasta es de 169 soles per
cpita mensual en el rea urbana y 137 soles per cpita mensual en el rea rural.

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Tipo de indicadores:
Tasa de pobreza: individuos cuyos ingresos se ubican debajo de la lnea de
pobreza total o extrema.
Brecha de pobreza: mide en promedio qu tan pobres son los pobres o
qu tan lejos se ubican de la lnea de pobreza. Se calcula como la distancia
promedio (en porcentaje) entre la lnea de pobreza y el ingreso de los
pobres.

Severidad de la pobreza: mide qu tan diferentes son los pobres entre s.

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Pobreza no monetaria
La pobreza de una persona no se reduce a su capacidad de compra, sino
que debe considerar su real acceso a un conjunto de bienes, servicios y
derechos considerados bsicos por un sociedad (salud, educacin,
participacin poltica, empleo, etc).
Aplicacin en el Per: medicin de las necesidades bsicas insatisfechas
(NBI): vivienda inadecuada, falta de acceso a servicio de desage,
inasistencia a la escuela, etc. Se levanta informacin objetiva empleando
una metodologa definida por expertos.

POBREZA SUBJETIVA: consiste en preguntarle a las personas si se

consideran pobres o no; por ende, se basa en la auto-percepcin del
individuo sobre su calidad de vida. Este enfoque ha sido muy aplicado en
la investigacin acadmica, pero ha sido poco empleado en las polticas
pblicas. La Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) incluye un mdulo
sobre pobreza subjetiva.

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Pobreza no monetaria
POBREZA COMO FALTA DE CAPACIDADES:

Desde el enfoque de desarrollo humano se reconoce que mejorar el

ingreso o la capacidad de gasto de las personas constituye un medio,
ms no un fin del desarrollo.
Este enfoque enfatiza la importancia de crear capacidades en las
personas y generar oportunidades para que las puedan poner en
prctica.
La creacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social estuvo
inspirada por el enfoque del desarrollo humano y su aproximacin a la
superacin de la pobreza (Trivelli y Vargas, 2014).
*

Trivelli, C y S. Vargas (2014). Entre el discurso y la accin. Desafos, decisiones y dilemas en el

marco de la creacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social. Lima: Instituto de
Estudios Peruanos.

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ndice de Desarrollo Humano

IDH

El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es

un indicador a nivel de pas elaborado
por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD).

(ndice de Desarrollo
Humano)

Esperanza
de vida al
nacer
Salud

Tasa de alfabetizacin de adultos

(2/3) + tasa bruta combinada de
matriculacin en primaria,
secundaria y superior (1/3)
Educacin

PBI per
cpita PPA
Riqueza

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ndice de Densidad del Estado

IDE
(ndice de densidad
del Estado)

El ndice de Densidad del

Estado explora la
presencia del Estado en
funcin de lo que ste
hace a favor del desarrollo
humano a travs de la
provisin de bienes y
servicios pblicos
esenciales.
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ndice de Densidad del Estado

Identidad
% de personas
sin DNI

Salud

Educacin

N de mdicos por
10 mil habitantes

Tasa de asistencia a
secundaria de 12 a
16 aos

IDE
(ndice de densidad
del Estado)

Saneamiento
% de viviendas con
acceso a agua potable
e instalacin sanitaria

Electrificacin
% de viviendas
con alumbrado
en su interior
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 VULNERABILIDAD:

Menor capacidad de respuesta que tienen los individuos y/o grupos frente a riesgos,
shocks o situaciones estructurales que pueden conducir a un deterioro importante en
sus condiciones de la vida.
La capacidad de respuesta de las personas est determinada por los activos y los
recursos que posee, as como por la estructura de oportunidades a la cual tiene
acceso.

DESIGUALDAD: este concepto est centrado en la comparacin de las condiciones

de vida entre individuos y/o grupos, para lo cual emplea dos enfoques:
a) Monetario: comparando el nivel de ingresos de los individuos o familias en una
sociedad (coeficiente Gini);
b) No monetario: explora la distribucin del acceso a bienes, servicios, derechos y
oportunidades (salud, educacin, etc.) en la poblacin.

Este concepto nos permite identificar brechas de acceso y de resultados a nivel

geogrfico o segn determinadas caractersticas de la poblacin (gnero, etnicidad,
edad, etc). Tambin es til para comprender los efectos de la exclusin y la
discriminacin en la vida de las personas.

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 EXCLUSIN:
Proceso a travs del cual individuos y/o grupos resultan total o
parcialmente excluidos de la participacin integral en la sociedad en la
cual viven, situacin que limita su capacidad para satisfacer sus
necesidades materiales y no materiales.
La exclusin social es un enfoque que permite comprender las causas de
la pobreza, pues centra su atencin en los procesos polticos, sociales y
econmicos que generan condiciones de marginacin.

INCLUSIN SOCIAL: La Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin

Social ENDIS define a la inclusin social como: la situacin que asegura
que todos los ciudadanos sin excepcin, puedan ejercer sus derechos,
aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que
encuentran en su
(MIDIS, 2013).

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 POBLACIN EN PROCESO DE DESARROLLO E INCLUSIN SOCIAL

(PEPI)
Es un nuevo concepto desarrollado por el MIDIS. Tiene como objetivo
evidenciar la distribucin espacial de la poblacin ms excluida del pas
con el fin de priorizar la asignacin del gasto pblico para la reduccin
de brechas y promedios.
Se identifican la reas geogrficas donde se concentra la poblacin con
tres o ms condiciones histricas de exclusin, a saber: a) rea de
residencia rural, b) etnicidad, c) bajo nivel educativo de la mujer que es
jefe de hogar o cnyuge, d) estrato socio-econmico.

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Marco conceptual
Poltica social, proteccin social y programas
sociales

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 POLTICA SOCIAL: tipo de poltica pblica que busca incrementar el bienestar de la

poblacin. Puede ser de carcter universal (basada en el acceso a servicios pblicos
como educacin, salud, conectividad) o de carcter focalizado (dirigida a los sectores
ms pobres o a quines enfrentan un conjunto particular de vulnerabilidades).
PROGRAMAS DE PROTECCIN SOCIAL: intervenciones que buscan prevenir,
manejar o superar situaciones que generan consecuencias negativas en el bienestar
de las personas. Pueden ser consideradas como seguros contra la pobreza, pero
tambin como mecanismos para el desarrollo inclusivo. Las redes de proteccin social
pueden incluir instrumentos contributivos y no contributivos, como por ejemplo
seguridad social, pensiones, seguros de desempleo, programas sociales y
transferencias econmicas.
PROGRAMAS SOCIALES: instrumentos temporales que sirven para aliviar una
situacin de carencia particular o generar capacidades para mejorar el desempeo
econmico y social de un sector priorizado. Un programa social no puede eliminar la
pobreza por s solo, sino ms bien contribuye a generar condiciones favorables para
su reduccin sostenida a lo largo del tiempo. Por ejemplo, a travs del incremento del
capital humano de las personas (educacin, salud) o mediante la transferencias de
activos y recursos (transferencias monetarias, etc)

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Tipos de programas sociales

Fuente: Arambur, C y M. Rodrguez (2011). Polticas sociales y pobreza. Lima: Departamento de Ciencias Sociales PUCP y
CIES. Documento elaborado en el marco del proyecto CIES Elecciones 2011: Centrando el debate electoral

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Elementos crticos para la evaluacin de los programas sociales

Diseo
Metas claras. Por ejemplo, reducir la desnutricin.
Componentes alineados con dichas metas. Por ejemplo: saneamiento, salud y
alimentacin.

Gestin
Criterio de gerencia (con sistemas de monitoreo y evaluacin).
Operacin eficientes (por ejemplo, con recursos humanos capacitados y con
incentivos alineados).
Adecuada focalizacin (mecanismos de entrada y salida claros).
Transparencia (sistemas de rendicin de cuentas).
Articulacin
Estrategias de coordinacin con otros programas y con el resto de la poltica pblica
Evitar superposiciones y aprovecha sinergias
Evaluacin
De impacto: experimental o cuasi-experimental
De procesos: cualitativa y cuantitativa
*Fuente: Monge, lvaro (2013). Material de capacitacin elaborado para CIES
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Evolucin de la pobreza
en el Per

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Las cifras de la pobreza en el Per

La fuente de informacin bsica de medicin de pobreza es la Encuesta Nacional de

Hogares (ENAHO) del INEI.

Tamao de muestra de 25,000 viviendas, inferencia urbano/rural (trimestral) y

departamental (anual)

Temas: vivienda, demografa, educacin, salud, empleo, ingresos, gastos, programas

sociales, participacin ciudadana, opinin, etc.

La ENAHO es una encuesta auditada por una comisin consultiva del INEI para asegurar
el rigor de las cifras.

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Evolucin de la pobreza monetaria total en el Per 2009-2014

Fuente: INEI (2015: 34)

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Evolucin de la incidencia de la pobreza total segn rea de

residencia 2009-2014

Fuente: INEI (2015: 34)

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Evolucin de la pobreza extrema Per: 2009-2014

Fuente: INEI (2015: 38)

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Evolucin de la pobreza extrema segn mbito

geogrfico Per 2009-2014

Fuente: INEI (2015: 39)

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Qu implicancias tiene este proceso de reduccin de la

pobreza?
1) Motivo de orgullo nacional: se transform el rostro social del Per en una
dcada.
2) A qu es atribuble este cambio?:

a) Crecimiento econmico, el incremento de la inversin privada y el

aumento del empleo (INEI 2012)
b) Contribucin de los programas sociales focalizados, especialmente
de las transferencias monetarias (INEI 2013, 2014, 2015).
3) Paradoja: conforme avanzamos en la reduccin de pobreza, el desafo se
vuelve ms difcil. Nos enfrentamos a la pobreza ms dura y persistente:
ubicada en zonas rurales con limitada conectividad y acceso al mercado,
poca o nula presencia de los servicios del Estado y con bajo capital
humano.
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Qu rol tiene la poltica social en este proceso?

La poltica social focalizada (programas y fondos sociales) contribuyen
con el cierre de brechas.
Cuando la economa se encuentra en expansin, la poltica social
focalizada constituye un instrumento til para redistribuir los beneficios
del crecimiento econmico y, consecuentemente, incrementar su
legitimidad social.
Cuando se enfrentan ciclos econmicos recesivos (como en la
actualidad), las redes de proteccin social tienen un rol central para
evitar que los sectores ms vulnerables recaigan en la pobreza.
Por ende, la poltica social constituye un herramienta relevante para que
el Estado Peruano mejore sus resultados de desarrollo y ample el
ejercicio de derechos de la poblacin.
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Cambios y continuidades en la poltica social

del Per

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Resultados esperados por ejes estratgicos

(ENDIS - MIDIS 2013)

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Mapa para polticas y programas sociales del MIDIS

(MIDIS, 2014)
EE2: Desarrollo Infantil Temprano

EE3: Desarrollo Niez

y Adolescencia

EE4: Inclusin
Econmica

EE5: Proteccin
Tercera Edad

6-17 aos

18-64 aos

65+ aos

FONCODES

Pensin 65

EE1: Nutricin Infantil

0-3 aos

4-5 aos

Qali Wa

Juntos
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Usuarios priorizados PEPI (MIDIS, 2012)

Pobreza Monetaria
Personas cuyo gasto
mensual per-cpita
se ubica por debajo
de los S/. 272

Concentracin geogrfica de la PEPI

28%
(8.4 millones)

Pobreza por NBI

Vivienda inadecuada,
hacinamiento,
falta de servicios
higinicos,
nios que no asisten
a la escuela y
alta dependencia
econmica

21%
(6.3 millones)

Poblacin en Proceso de Inclusin

16%
Vivir en zonas rurales,
(4.8 millones)
ser indgena,
padre o madre sin primaria completa,
pertenecer al quintil ms pobre

Fuente y elaboracin: MIDIS

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Mapa de la poblacin PEPI a nivel distrital

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Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social ENDIS. MIDIS (2013)

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Metas

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Balance
Fortalezas y Desafos hacia el 2016

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Fortalezas
En los ltimos 30 aos, la poltica social peruana ha experimentado un
proceso progresivo de profesionalizacin e institucionalizacin, no exento
de retrocesos, dificultades y tensiones.

La historia de la poltica social nos demuestra que los mejores resultados

se han logrado cuando:
a)El Estado ha acumulado experiencia de implementacin
b)Las intervenciones han contado con respaldo poltico y presupuestal para
su continuidad y escalamiento.

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Fortalezas
El MIDIS ha logrado acumular tres activos importantes:
Institucional: ha logrado posicionarse rpidamente dentro del aparato pblico
peruano como un ministerio con capacidad tcnica y poder de interlocucin efectiva
con otros sectores del Estado, en especial con los sectores econmicos. Asimismo, ha
logrado un slido posicionamiento ante los organismos de cooperacin
internacional.
Poltico: la implementacin de los nuevos programas sociales (Cuna Ms, Pensin 65),
as como la renovacin de los programas existentes (Juntos, Foncodes) cumplen con
promesas electorales dadas durante la campaa electoral 2011.

Programtico: aterrizaje del discurso de inclusin social y reorganizacin de la poltica

social.
CAMBIO: El GIRO AMAZNICO DE LA POLTICA SOCIAL. Incorporacin de ciudadanos
indgenas como usuarios de los programas sociales. Presencia en zonas de frontera.
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8 retos hacia el 2016

Articulacin. Garantizar una articulacin efectiva, tanto entre los programas del
MIDIS como entre los distintos niveles de gobierno.
Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (SINADIS): cmo asegurar
que los programas sociales que estn fuera del MIDIS aporten en la
implementacin de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social
ENDIS?

Presupuesto. Es posible sostener el aumento del gasto social en un contexto de

recesin econmica?.

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8 retos hacia el 2016

Focalizacin: el Estado Peruano emplea el Sistema de Focalizacin de
Hogares (SISFOH) como instrumento para identificar quienes son las
personas pobres que pueden recibir los programas sociales. Es necesario
garantizar que el SISFOH incluya informacin actualizada a nivel nacional
y mejore su correspondencia con las bases de datos nacionales. En este
contexto, es de inters pblico conocer cmo se ha implementado y qu
resultados ha logrado la RM No. 27-2014-MIDIS que otorga la
clasificacin socio-econmica de pobre extremo a las personas que
forman parte de los pueblos indgenas amaznicos con el fin de facilitar
su incorporacin en los programas sociales.

Construyendo conocimiento para mejores polticas

 Inclusin econmica: ampliar los instrumentos disponibles para la generacin de ingresos

autnomos de la poblacin en situacin de pobreza. Uno de los principales retos es escalar
programa innovadores como Haku Wiay / Noa Jayatai
Chacra
a travs
del cual se promueve el desarrollo productivo e inclusin econmica de las familias usuarias
del programa Juntos. El escalamiento de Haku Wiay/Noa Jayatai es clave para el futuro de la
poltica social en el Per, pues constituye el principal instrumento de egreso para los usuarios
de las transferencias monetarias condicionadas.
Inclusin financiera. Ampliar las acciones de educacin financiera que permitan a los
usuarios de Juntos y Pensin 65 conocer sus derechos y estar en capacidad de gestionar de
manera autnoma su cuenta de ahorros.
Conocimiento: Ampliar la agenda de conocimiento sobre los programas y fondos sociales.
Para ello deben impulsarse evaluaciones independientes. Resulta necesario contar con
evaluaciones nacionales de los programas de mayor escala. Tambin se requiere difundir los
resultados de la poltica social entre distintos pblicos. Hay que hablarle a los ciudadanos, a
los contribuyentes y no slo a los expertos.
Confianza: Recuperar el capital de confianza en los programas que han recibido
cuestionamientos y crticas desde la opinin pblica, como por ejemplo Qali Warma. El
diseo del programa de alimentacin escolar Qali Warma es complejo e implica un cambio en
las reglas de juego que han orientado a los programas de asistencia alimentaria durante un
cuarto de siglo. Es necesario conocer ms ampliamente los resultados de Qali Warma y saber
cmo se han mejorado los vnculos con los proveedores y con los comits locales de compra a
nivel nacional.
Construyendo conocimiento para mejores polticas

 Uno de los principales aprendizajes de la poltica social peruana es

reconocer que el logro de resultados efectivos y sostenibles no
slo depende de renovados programas los cuales sin duda son
muy importantes para la poblacin ms pobre y excluida- sino
tambin de una mejora sustantiva en la calidad y en la cobertura
de los servicios pblicos bsicos para el desarrollo humano.
La agenda de la inclusin social a mediano plazo debe basarse
menos en la creacin de nuevos programas sociales protectores y
ms en la mejora sustantiva de calidad de los servicios pblicos
ofrecidos a los ciudadanos, en la generacin de empleo y en la
ampliacin de oportunidad de desarrollo productivo e inclusin
econmica.

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Parte 2: Intercambio

Construyendo conocimiento para mejores polticas

De qu manera se suelen cubrir

periodsticamente los programas sociales en el
Per?
Qu desafos han enfrentado en la elaboracin de
sus investigaciones periodsticas sobre los
programas sociales?

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Temas frecuentes reportados en los medios de comunicacin

Tensin entre crecimiento econmico y programas sociales.

Resultados e impacto de los programas sociales. Centralidad de conocer

sus objetivos y metas.
Preocupacin por el asistencialismo y por el uso poltico de los
programas.
Dilogos entre expertos. Suelen ser tcnicos y, por ende, pueden ser
dificiles de entender para ciertos sectores de la ciudadana. Insuficiente
informacin sobre la forma cmo la poltica social influye en la vida
cotidiana de las personas: ir ms all de las cifras.

Construyendo conocimiento para mejores polticas

Herramienta: INFOMIDIS

Construyendo conocimiento para mejores polticas

Muchas gracias
Norma Correa Aste
Docente e Investigadora
Departamento de Ciencias Sociales
Pontificia Universidad Catlica del Per
ncorrea@pucp.pe

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