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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros

de Santarm e Belterra, Estado do Par:
uma anlise a partir do gro soja
Cyntia Meireles de Oliveira1 e Antnio Cordeiro de Santana2

Resumo: O propsito deste trabalho foi analisar as estruturas de governana

estabelecidas no mbito do Arranjo Produtivo Local de Gros em Santarm e
Belterra, a partir das interaes entre o ambiente institucional e os atores sociais,
e as transaes comerciais realizadas entre os agentes do APL. Os dados foram
obtidos por meio de questionrio estruturado, aplicados a 20 produtores de
gros, e a anlise dos resultados foi desenvolvida a partir de Williamson (1993),
Williamson (1999), Humphrey e Schmitz (2000), Kaplinsky (2000) e Schmitz(2000).
Os resultados mostraram que a governana das transaes comerciais do APL
ocorre com a liderana da empresa Cargill Agrcola S/A, e que a governana
executiva desenvolvida pelos produtores ocorre sem uma ao empreendedora.
Concluiu-se que, diante de informaes assimtricas e do poder da empresa lder,
a competitividade sistmica dos agentes produtivos limitada.
Palavras-chaves: Aglomerado, instituies e atores, custos de transao.
Abstract: The purpose of this study was to examine the governance structures established
throughout the Local Arrangement Productive of Grains in Santarm and Belterra, from
interactions between the institutional environment and social actors, and commercial
transactions occurring in the arrangement. Data were collected through structured
questionnaire, which was applied to 20 grain producers, and the analysis of results was
developed from Williamson (1993), Williamson (1999), Humphrey and Schmitz (2000),
Kaplinsky (2000) and Schmitz (2000). Results show that governance throughout the
chain occurs with the leadership of Cargill Agrcola S/A company, and that the executive
governance developed by growers occurs without an entrepreneurial action, which hinders
the creation of sustainable competitive advantages in the long-term.
Key-words: Cluster, institutions and actors, transaction costs.
Classificao JEL: O13.

Professora Adjunta da Universidade Federal Rural da amaznia - UFRA. E-mail: cyntiamei@hotmail.com

Professor Associado da Universidade Federal Rural da amaznia - UFRA. E-mail: acsantana@superig.com.br

1. Introduo
O estudo de governana visa identificar os
principais aspectos das relaes estabelecidas
entre o ambiente institucional e os atores sociais,
a fim de determinar sua eficincia, no que
tange reduo dos seus custos de transao3.
Estes custos, conforme Wiliamson (1999, p. 12),
constituem um esforo para identificar, explicar
e mitigar os riscos contratuais.
Williamson (1999), ainda destaca que a tran
sao a unidade bsica de anlise, sendo a
governana um mecanismo para se estabelecer
uma ordem em relao a potenciais ameaas de
conflito, com vistas a aproveitar oportunidades e
realizar ganhos mtuos. Para tanto, a governana
uma estrutura de coordenao na qual os
integrantes da transao (instituies e atores
sociais) tomam decises, a fim de minimizarem
seus custos econmicos, sendo que, tanto mais
eficiente a governana quanto menor forem os
custos de transao (WILLIAMSON, 1999).
Neste estudo, objetiva-se analisar a
governana do Arranjo Produtivo Local (APL)4
3

Podem ser chamados como custos ex-ante, quando dizem

respeito negociao e desenhos de contratos, ou custos
expost, que constituem o monitoramento, renegociao e
custos com a justia (LEME e ZYLBERSZTAJN, 2008).

O conceito de Arranjo Produtivo Local (APL) fortemente

vinculado s dimenses de mbito institucional e regional.
Lima et al. (2005) sublinham que o desenvolvimento
ou incentivo aos APL de extrema relevncia para a
intensificao das inter-relaes e da cooperao entre
os agentes econmicos e institucionais, o que possibilita
a construo de processos de aprendizado e potencial
inovativo, com vistas a impulsionar a competitividade do
conjunto empresarial e, por conseguinte, o progresso local.

de Gros, localizado nos municpios de Santarm

e Belterra. Para tanto, buscou-se desenvolver um
modelo analtico para a governana do APL de
Gros, visando servir de base para outros arranjos
do estado do Par, a partir das abordagens te
ricas e conceituais, centradas nas instituies e
atores, caractersticas das transaes e formas
resultantes de governana.
O estudo da economia, por meio da
institucionalidade, recente. Na dcada de 1970,
Williamson, ao publicar Markets and hierarchies,
destacou que as falhas de mercado conduzem
necessidade de hierarquias e organizaes, com
vistas a mediar e minimizar os custos de transao
(WILLIAMSON, 1975).
Esta seria uma forma de atenuar os efeitos
do mercado autorregulvel que causou
impacto sem precedentes na humanidade aps
a revoluo industrial, conforme Polanyi (1994),
considerando-se que antes no havia indicativos
de que os mercados controlariam a sociedade,
pois a vida era organizada economicamente em
princpios submersos nas relaes e necessida
des sociais, tendo em vista a utilidade para seus
propsitos.
Atualmente, a globalizao faz com que as
falhas de mercado afetem de forma muito mais
relevante as cadeias de produo local, exigindo
uma coordenao mais eficiente, de forma a gerar
retornos socioeconmicos para os atores envolvidos.
Nestes termos, os agentes institucionais, pblicos e privados
assumem grande importncia como incentivadores do
capital social, que permeia um APL, e na formatao de sua
sistemtica de governana, conscientizando, gradualmente,
o empresariado das vantagens do desenvolvimento de
estratgias conjuntas e articuladas (LIMA et al., 2005).

RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 4, p. 683-704, Out/Dez 2012 Impressa em Janeiro de 2013

Cyntia Meireles de Oliveira e Antnio Cordeiro de Santana

Por exemplo, muitos pases tm registrado

declnio nos seus ganhos de renda, mesmo
experimentando crescimento nas taxas de
comrcio/Produto Interno Bruto (PIB). o caso
da produo brasileira de calados de couro, que,
nas duas dcadas passadas, comandou mais de
12% das exportaes globais. Ao mesmo tempo,
entre 1970 e 1980, os salrios reais no setor
estavam estagnados e, durante a dcada seguinte,
eles caram aproximadamente 40% em termos
reais (SCHMITZ, 1995 apud KAPLINSKY, 2000).
Por esta razo, o foco poltico deve tambm
estar no modo pelo qual as empresas, pases e
regies participam no processo global de produo
e comrcio (KAPLINSKY, 2000). A formao de
redes essencial para que as regies produtivas,
participantes das cadeias de valor, possam ofertar
produtos com vantagens competitivas em escala
global (GEREFFI, HUMPHREY e STURGEON, 2005).
Convm destacar a Food and Agriculture
Organization (FAO, 2009) que, em pesquisa sobre as
perspectivas da agricultura e do desenvolvimento
rural nos pases da Amrica, ressalta que o Brasil
necessita realizar uma inovao institucional,
fomentando o trabalho interinstitucional e a cola
borao entre as instncias pblicas e privadas.
Nos municpios da pesquisa, a I Jornada de
Seminrios da Agncia de Desenvolvimento da
Amaznia (ADA, 2004), atual Superintendncia
de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam),
indicando referncias locais prioritrias ao pla
nejamento do desenvolvimento regional, iden
tificou o APL de Gros de Santarm e Belterra
como um dos 20 arranjos existentes no Par com
mdia capacidade de capital humano, produtivo
e social, com vantagens locacionais superiores s
desvantagens e altos custos de transao.
Santarm tem uma zona produtora de gros,
principalmente soja, capitaneada pela Cargill
Agrcola S/A. De acordo com a Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) so 518 mil
hectares antropizados propcios ao uso agrcola
(EMBRAPA, 2000). Em 2006, Santarm ocupava um
total de 283.552 ha com vrias atividades produtivas
da agropecuria (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010).

685

A despeito da infraestrutura de transporte

disponvel e das produtividades alcanadas
pelas cultivares testadas nos ecossistemas
amaznicos (destacando-se pesquisas em
Santarm), existe uma inquietante indagao
sobre a sustentabilidade ambiental em relao aos
sistemas de produo de gros propostos, fazendo
com que a sociedade organizada e ambientalistas
pressionem os rgos pblicos competentes a
se posicionarem ante o que consideram como
os impactos agroambientais negativos que
esta atividade pode ocasionar em uma regio
considerada, em alguma medida, como um
ecossistema frgil (EMPRESA BRASILEIRA DE
PESQUISA AGROPECURIA, 2000, p. 2).
Neste sentido, Ostrom (1999) deu importante
contribuio para a governana dos recursos
naturais, destacando que, no delineamento e
execuo das proposies polticas, h a necessidade
de envolver os atores na coordenao, a fim de
tomarem decises conjuntas, visando reduzir o
nvel de resultados indesejveis e aumentar os
desejveis. Por seu turno, a constituio da Floresta
Nacional (Flona) do Tapajs tem sido uma tentativa
de preservar parte do ecossistema, localizado no
municpio de Belterra. Contudo, estas formas
de governana tambm tm sido questionadas
quanto sua capacidade de coordenao, dada a
ausncia de estratgias institucionais de incluso
dos atores nas cadeias globais de produo,
gerando dependncia social e poltica destes, e
o uso indevido dos recursos naturais, e mesmo
casos de situaes conflituosas entre os atores
(SANTANA et al., 2008).
Outro ponto o desafio colocado pelo Plano
de Desenvolvimento Sustentvel da BR163
(BRASIL, 2006), ao pensar na conciliao do
progresso material com a conservao ambiental
e a mitigao de conflitos entre os distintos atores
produtivos locais. Portanto, convm novamente
recorrer a Williamson (1999), quando estabelece
que a governana eficiente surge como resultado
da interao entre o ambiente institucional e
os atores sociais, e que, somente a partir dela,
pode haver o desenvolvimento de vantagens
competitivas sustentveis a longo prazo,

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

realizando ganhos mtuos. Quando isto ocorre,

o resultado coletivo torna-se maior do que a soma
dos resultados obtidos de forma individual.
Partindo desse princpio, analisam-se os
fenmenos ocorridos no APL de Gros em
Santarm e Belterra, tendo por objetivo a anlise
da governana, visando responder ao seguinte
problema cientfico: as organizaes afetas ao APL
de Gros dos municpios de Santarm e Belterra no
possuem um comportamento cooperativo de forma a
contribuir para criar vantagem competitiva sustentvel?
Este trabalho foi dividido em cinco sees,
a partir desta introduo. A segunda apresenta
as teorias e conceitos relativos temtica, tais
como instituies e atores, caractersticas das
transaes e formas resultantes de governana;
na terceira parte est a descrio metodolgica,
que apresenta o modelo analtico construdo
neste trabalho para o estudo de governana;
na quarta seo so apresentados resultados e
discusses. Por fim, a quinta seo constituda
das consideraes finais.

2. Instituies e atores, caractersticas

das transaes e formas resultantes
de governana
A interao entre as instituies e os atores
ocorre de maneira a mitigar as falhas de mercado e
os conflitos decorrentes das transaes existentes
ao longo das cadeias produtivas. Por seu turno,
tm-se formas de governana que podem ser
distintas ao longo das transaes existentes
nas cadeias produtivas. Considerandose estas
questes, trs dimenses que constituem a coor
denao de uma cadeia produtiva so analisadas:
instituies e atores, caractersticas das transaes
e formas resultantes de governana.

2.1. Instituies e atores

O relacionamento entre instituies e atores
tem o objetivo de contribuir para estabelecer
formas de governana eficientes ao longo da
cadeia. Estas formas de governana tm atributos
especficos que, conforme Williamson (1991) so:

a) a especificidade dos ativos envolvidos; b) a

incerteza; e c) a frequncia.
Dos trs atributos especficos, a especificidade
dos ativos representa o mais importante
indutor de estruturas de governana eficientes,
correspondendo aos investimentos durveis
que so realizados para apoiar as transaes
(WILLIAMSON, 1991).
So cinco formas de especificidade dos ativos.
A primeira a especificidade fsica, que est rela
cionada a estruturas especficas, constitudas para
a produo. No caso do setor de gros, tem-se a
aquisio de silos, plantadeiras e colheitadeiras;
a segunda a especificidade humana, que
corresponde ao treinamento e qualificao dos
funcionrios e, tambm, a utilizao dos servios
de assistncia tcnica especializada; a terceira
a especificidade locacional, referindo-se s
distncias percorridas at o local onde o produto
comercializado. No caso da regio produtora
de gros estudada, corresponde distncia da
propriedade at o porto da Cargill Agrcola S/A,
em Santarm, a proximidade da Rodovia BR 163,
que constitui uma importante rota de escoamento,
alm de condies edafoclimticas favorveis
ao desenvolvimento da cultura de gros; a
quarta a especificidade dedicada, quando a
produo busca atender normas especficas de
mercado. Por exemplo, a soja produzida em
Santarm e Belterra no de origem transgnica
e a Cargill realiza anlises fsicas e qumicas para
a compra do produto. Por fim, a especificidade de
infraestrutura corresponde s vias de escoamento
para o transporte e comercializao do produto,
como por exemplo, a rodovia BR-163 e o porto de
Santarm.
A ausncia de informaes completas sobre
todos os elos que envolvem a produo e os
agentes com os quais se est transacionando
gera situaes de incerteza, constituindo uma
racionalidade limitada nas tomadas de deciso.
Para Joskow (1985), a situao de incerteza
explica o motivo pelo qual compradores e
vendedores no conseguem firmar contratos
livres de ambiguidades e que tenham clusulas
que cubram todas as contingncias.

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Cyntia Meireles de Oliveira e Antnio Cordeiro de Santana

Outro fator que gera incerteza o mercado

dominado pelo oportunismo, que constitui ao
voltada ao autointeresse, estritamente como a
transmisso de informao seletiva ou distorcida,
e promessas ou compromissos que o agente sabe,
em princpio, que no cumprir. Este tipo de
situao verificado em jogos no cooperativos
(WILLIAMSON, 1993; FIANI, 2002). Por este
motivo, as instituies participantes do arranjo
devem ser as mais eficientes possveis para
reduzirem os custos econmicos e de transao,
justamente em razo da racionalidade limitada
dos agentes e das informaes assimtricas.
No caso dos municpios estudados, incertezas
em relao tecnologia e preo, principalmente,
so comuns. Quanto tecnologia, pode-se
citar a racionalidade limitada do produtor,
considerando-se as dificuldades de acesso s
pesquisas e informaes locais e, no caso do preo,
a manipulao ou o domnio de informaes,
por parte dos compradores do mercado spot5,
que podem contribuir para uma variao de
preos. Neste caso, a formao de cooperativas
de produtores que atuam no mercado spot
importante, principalmente nas transaes com
canais alternativos, pois, alm de aumentar as
margens de lucro, reduzem os custos de transao,
por diminuir a incerteza e o risco de oportunismo.
No APL de Gros estudado, recentemente,
produtores tm tentado estruturar uma coopera
tiva para comercializar principalmente arroz e
milho, com vistas a obter lucros mais expressivos
e reduzir o oportunismo, considerando-se que
praticamente no existem contratos e garantias
de compra e venda com as propriedades. Isto
pode ser evidenciado no caso do arroz, cuja
comercializao normalmente caracterizada por
riscos, j que o produto, na maioria das vezes,
vendido a cheques prdatados para 60 ou 90 dias
ou at mais, o que mostra claramente a carncia
de participao das instituies que possam
contribuir para a reduo dos riscos da transao,
que esto relacionados s informaes assimtricas
e racionalidade limitada dos agentes.
5

Mercado disponvel ou vista.

687

Como decorrncia, a tentativa de se estru

turar uma cooperativa significa estabeleceruma
governana onde se definiro as relaes de com
petio e de cooperao, com vistas a promover
uma estabilidade nas relaes e a reduo das
incertezas que afetam os agentes; em outras
palavras, a reduo de sua racionalidade limitada.
Vale frisar que as incertezas existem em razo da
ausncia de informaes completas sobre todos os
elos que envolvem a produo e sobre os agentes
com os quais se est transacionando.
Nas cadeias globais como a soja, os padres
de produo e consumo afetam rapidamente o
mercado. Por isso, fatores como adaptabilidade
tambm precisam ser considerados na estrutura
de governana, sendo esta a capacidade de
responder a choques externos rapidamente,
correspondendo a uma das fontes de vantagem
competitiva de mercado. Para tanto, a velocidade
das informaes ao longo da cadeia e a reao
dos atores em relao a impactos (cooperao
e conflito) devem ser considerados na anlise
do desenho institucional, que deve contribuir
para o ajustamento rumo ao novo equilbrio
(ZYLBERSZTAJN, 1995).
Um exemplo de adaptao est relacionado
regulamentao do uso dos recursos naturais.
Conforme Ostrom (1999), alm de gerar bene
fcios de mercado, contribui para a reduodos
riscos associados degradao do meio ambiente,
ou seja, a exausto dos recursos. Como a soja
produto de uma cadeia de valor global, h
uma exigncia quanto a determinados padres
ambientais de produo. No caso da Amaznia,
a proibio para cultivares de soja transgnica
uma oportunidade para colocar o produto de
forma diferenciada no mercado, principalmente, o
europeu. Por outro lado, a utilizao de defensivos,
a partir de receiturios agronmicos, a criao
de entrepostos para receber os vasilhames de
defensivos e a expedio de Cadastro Ambiental
Rural (CAR), no sentido de regularizar a situao
ambiental das propriedades, so adaptaes
necessrias s imposies de mercado, com vistas
regularizao do uso dos recursos naturais.

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

Em outro ponto, autores como Alchian e

Demsetz (1972), Grossman e Hart (1986), Hart e
Moore (1990) e Fligstein (2001) deram relevante
contribuio para o estudo de governana ao
destacarem os direitos de propriedade. Para
eles, o direito de propriedade tem papel central
na compreenso dos sistemas econmicos, pois
constitui um fator de vantagem competitiva.
Conforme Santana et al. (2006), na rea
de influncia da rodovia BR-163, grande parte
das propriedades ainda no tem escritura
definitiva. Ainda segundo os mesmos autores, a
regularizao de terras uma garantia real para
a obteno de crdito bancrio e a realizao
de contratos, correspondendo aos incentivos
necessrios produo e gerao de vantagens
competitivas.

2.2. Caractersticas das transaes

Nas cadeias globais de valor, as transaes
acontecem a partir de trs nveis de governana.
Segundo Kaplinsky (2000), so elas: a governana
legislativa, a judicial e a executiva. No que tange
governana legislativa tem-se a constituio
de contratos entre as partes, leis ambientais e
trabalhistas, padres de produo e qualidade.
Por exemplo, no caso da produo de soja na
Amaznia, a proibio de utilizao de sementes
transgnicas como padro de produo, a
expedio do CAR como lei ambiental e a
regularizao de mo de obra como exigncia
da lei trabalhista. J o exame e a reviso do
desempenho e da aplicabilidade dessas regras so
chamados de governana judicial, comumente
acionada quando ocorre o no cumprimento da
governana legislativa, ou mesmo sua alterao.
Por exemplo, tem-se a discusso sobre a alterao
do Cdigo Florestal na Amaznia, passando as
reas de Reservas Legal de 80% para 50%.
No caso da governana executiva, ela est
relacionada existncia de assistncia para os
participantes da cadeia de valor encontrarem as
regras de operao. So exemplos de governana
executiva para o setor de gros os prestadores
de servios especializados, como consultorias

agronmicas e ambientais, contadores, instituies

pblicas de pesquisa, ensino, qualificao e
fomento, alm de polticas de crdito. Estes trs
nveis de governana existentes nas transaes,
em conjunto, correspondem a incentivos
necessrios para a insero da atividade nas
cadeias globais de forma competitiva.

2.3. Formas resultantes da governana

Nas estruturas de governana podemse
ressaltar as instituies e os atores que se
relacionam a partir de uma situao de cooperao
ou conflito, com alguma especificidade dos ativos,
a presena de incerteza e aes de adaptao
visando responder rapidamente s demandas de
mercado.
Ademais, os contratos, as normas, as regras e os
incentivos compem as estruturas de governana
e resultam em estratgias para regular a atividade
econmica (governana legislativa, judicial e
executiva). Por fim, os direitos de propriedade,
assim como a regulamentao no uso dos recursos
naturais tambm permitem delinear formas de
governana distintas que, de modo geral, visam
diminuir os custos de transao do sistema
econmico. Como decorrncia, Williamson(1993),
Williamson (1999), Humphrey e Schmitz (2000)
e Schmitz (2000) identificam trs tipos de
governana: mercado, hierrquica e bilateral ou
multilateral de carter horizontal e vertical.
Na governana de mercado, a coordenao
estabelecida pelos agentes econmicos globais, ou
seja, o mercado coordena as relaes envolvidas
entre os agentes (AMORIM, 1998; GARCIA e
ROMEIRO, 2009). Contrariamente, a governana
hierrquica aquela em que a autoridade
claramente internalizada dentro de grandes
empresas, em que toda a capacidade de coordenar
as relaes econmicas e tecnolgicas, no mbito
local, ocorre por meio dela (AMORIM,1998;
GARCIA e ROMEIRO, 2009).
J a governana de cooperaes bilaterais ou
multilaterais, pode ser tanto horizontal quanto
vertical (SCHMITZ, 2000). Na cooperao bilateral
horizontal h empresas concorrentes que buscam
desenvolver um trabalho especfico, ao passo

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Cyntia Meireles de Oliveira e Antnio Cordeiro de Santana

que a cooperao bilateral vertical compreende

empresas envolvidas em distintas fases da cadeia
produtiva, mas com objetivos e interesses comuns.
Nas cooperaes multilaterais, a do tipo horizontal
representa empresas concorrentes, cujos projetos
so coordenados por organismos pblicos e/ou
privados, enquanto que a cooperao multilateral
vertical envolve empresas e instituies perten
centes a cadeias diferentes, mas com fortes relaes
e objetivos comuns.
A despeito das cooperaes multilaterais
no Par, Costa e Andrade (2007) destacam que,
a partir de 2003, a Sudam e o Plano Amaznia
Sustentvel (PAS), desenvolveram uma nova
poltica regional, tendo em vista a incluso
social e a desconcentrao de renda, a partir
do crescimento econmico ambientalmente
sustentvel e redutor das desigualdades
regionais, considerando-se a promoo de APL.
Para tanto, exigiu-se um novo planejamento e
gesto institucional, dependente da capacidade
de interao com os atores sociais, de forma a
internalizar as perspectivas de desenvolvimento
dos sujeitos sociais nos processos decisrios da
ao federal a constituio de um sistema de
planejamento e gesto compartidos (COSTA e
ANDRADE, 2007, p. 39).
Esta governana multilateral teve incio em
2003, com a I Jornada de Seminrios Participativos
para indicao de referncias locais prioritrias
ao planejamento do desenvolvimento regional
da Amaznia, havendo participao de distintos
atores sociais e instituies pblicas e privadas
(AGNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA
AMAZNIA, 2004).
No caso do APL de Gros de Santarm e
Belterra foram identificados os trs tipos de
governana ao longo das transaes, com maior
ou menor participao das instituies e atores
sociais no correr do sistema. A anlise dessa
relao permitiu perceber o tipo de governana
predominante, suas prticas e formas operacionais.
Ademais, analisam-se as formas de governana
que podem contribuir, com maior grau de
competitividade, para a gerao de vantagens
sustentveis para a cadeia como um todo.

689

3. Metodologia
A investigao est delimitada ao APL
de Gros de Santarm e Belterra. Conforme
Santana e Santana (2006), o fenmeno da
formao de aglomerados em gros recente
no Par, especialmente no eixo Paragominas
Santarm. Neste local, esto localizadas muitas
agroindstrias beneficiadoras de gros, e no caso
de Santarm, a multinacional Cargill.
Ademais, Silva (2006) ressalta que os investi
mentos em infraestrutura podem ser considera
dos um dos principais requisitos expanso
produtiva, ao reduzir custos de transporte e a
dependncia dos portos de Paranagu e Santos.
Portanto, a regio de influncia da rodovia BR-163
(Cuiab-Santarm) desponta como uma das mais
estratgicas reas de interesse de corporaes na
expanso da produo e comercializao de gros.
O amplo potencial produtivo nestes muni
cpios tambm ocorre em funo da nave
gabilidade do rio Tapajs at Itaituba (local onde
h concentrao das maiores jazidas de calcreo
dolomtico), da implantao do Tramoeste, servindo
a regio com energia eltrica de Tucuru, do
conjunto de solos com boa aptido produtiva,
do produto no ser transgnico e dos resultados
das produtividades que tm acompanhado as
mdias dos outros polos nacionais (EMPRESA
BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECURIA, 2000).
Somando-se a infraestrutura de escoamento
disponvel, Santana e Santana (2006) ressaltam
que a produo de lavouras em Santarm e
Belterra sinaliza para o uso de tecnologias
modernas, vinculadas organizao dos
produtores, logstica de distribuio, agregao
de valor e insero dos produtos no mercado.
As informaes geradas foram obtidas por meio
de questionrio estruturado e questes abertas. As
variveis dizem respeito a: custos, mercados e
integrao, mo de obra, infraestrutura, logstica,
servios especializados, universidades e centros
de pesquisa, inovao, legislao ambiental e
fundiria, acesso ao crdito, Organizaes No
Governamentais (ONGs), organizao social e
programas de apoio e promoo.

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

Figura 1. Esquema de anlise da governana.

Instituies e atores

Especificidade dos ativos

Regras e normas
Incertezas
Adaptaes
Cooperao
Conflitos
Direitos de propriedade
Incentivos

Caractersticas
das transaes

Formas resultantes
de governana

Legislativa
Judicial
Executiva

Mercado
Bilateral
Multilateral
Hierrquica

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Williamson (1993), Williamson (1999), Humphrey e Schmitz (2000), Kaplinsky (2000) e Schmitz (2000).

Grande parte das perguntas contidas no

questionrio foi feita utilizando escala likert6.
Para cada clula de resposta foi atribudo um
nmero de 0 a 3, considerando-se zero como sem
relevncia para o entrevistado, 1 como de baixa
importncia, 2 como de mdia importncia e 3
como de grande importncia.
Um ndice que permitisse apresentar os
fatores locacionais relacionados ao ambiente
interno das propriedades produtoras de gros
foi construdo. Os ndices variaram de zero
a um, sendo os valores superiores a 0,60 de
alta importncia locacional, entre 0,35 e 0,60,
importncia intermediria, inferiores a 0,35, baixa
importncia e zero ou nula, sem importncia
para o APL. Para a obteno do ndice a seguinte
frmula foi utilizada:
ndice = (0 * N. Nula + 0,3 * N. Baixa + 0,6 *
N. Mdia + 1 * N. Alta) / (N. Total)
A amostragem foi extrada a partir dos
160 produtores cadastrados na Cargill. Foram
selecionados 20 produtores de gros, com apoio
do Sindicato dos Produtores Rurais de Santarm
(Sirsan) e escolhidos de forma intencional e por
acessibilidade.
6

As escalas de Likert requerem que os entrevistados

indiquem seu grau de concordncia ou discordncia com
declaraes relativas atitude que est sendo medida
(MATTAR, 2001).

Ademais, o Sindicato dos Produtores Rurais

de Santarm (Sirsan), a multinacional Cargill
Agrcola S/A e revendedoras de defensivos
agrcolas foram entrevistados.
Para a anlise das variveis que compem a
estrutura de governana em gros, privilegiou-se
o seguinte desenho analtico, conforme a Figura1:
Na Figura 1 est o modelo analtico a
ser utilizado neste trabalho. Na anlise das
instituies e atores sero evidenciadas as
especificidades dos ativos, as regras e as normas,
os incentivos e as adaptaes, sendo estes os
instrumentos de regulao da atividade, que
so exercidos pelo governo, empresa e/ou
pelos atores envolvidos no arranjo. Ademais,
sero consideradas as situaes de cooperao
que visam reduzir os custos relacionados ao
oportunismo e racionalidade limitada, assim
como os conflitos e os direitos de propriedade
envolvidos no processo de produo de gros,
com nfase no tratamento das questes de
natureza ambiental. No conjunto, as instituies
e atores visam alcanar objetivos, delineando,
para tanto, transaes marcadas por trs tipos
de governana, sendo elas: legislativa, judicial e
executiva. No cmputo final, instituies, atores
e suas respectivas caractersticas de transaes
resultam nas governanas do tipo mercado,
bilateral e multilateral e/ou hierrquica.

RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 4, p. 683-704, Out/Dez 2012 Impressa em Janeiro de 2013

Cyntia Meireles de Oliveira e Antnio Cordeiro de Santana

4. Resultados e discusso
4.1. A Cargill e sua relao com produtores
A Cargill, enquanto instituio, tem um conjunto de regras e normas necessrias para que os
produtores possam se integrar empresa, sendo
chamado Cultivo Responsvel. Em princpio,
tem-se a Moratria da Soja, que corresponde ao
compromisso de no comercializar soja proveniente
de reas desflorestadas, a partir de julho de 2006
(data de assinatura do acordo), localizadas dentro
do bioma amaznico. Esta foi uma tentativa da
empresa de adaptar os produtores, visando regulamentao do uso dos recursos naturais. Outra
preocupao do Cultivo Responsvel com o enquadramento das propriedades s leis trabalhistas,
incentivando as garantias e o registro formal do
trabalhador, alm da erradicao do trabalho escravo. Por fim, a empresa no comercializa soja de
regies que faam parte de reas de proteo permanente ou que pertenam a reservas indgenas.
Como resultado, a empresa espera o desenvolvimento de boas prticas agrcolas, a conservao do
meio ambiente e a obedincias s Leis Trabalhistas
(ASSOCIAO BRASILEIRA DAS INDSTRIAS
DE LEOS VEGETAIS, 2006).
A operao da multinacional7 no portode
Santarm, em 2003, constituiu o marco da pro
duo de soja neste local, incentivando muitos
produtores do Centro-Oeste e Sul do Brasil a
se instalarem no Baixo Amazonas. Atualmente,
a Cargill atua em Santarm e Belterra, com
estrutura de funcionamento com poder de
monopsnio, ou seja, ela a nica compradora
da soja produzida nos municpios estudados,
e tambm atua como fornecedora de insumos.
Considerando-se uma concorrncia perfeita na
produo, onde todo comprador ou vendedor
no consegue, individualmente, influenciar
o preo, j que a soja pertence a uma cadeia
7

Vale ressaltar que o objetivo inicial da instalao da Cargill

em Santarm foi escoar a produo de soja do CentroOeste
do Brasil. Anualmente, 2,3% da produo brasileira, o
correspondente a cerca de 1 milho de toneladas, escoada
por suas instalaes. Logicamente, a comunidade local,
passando a contar com as facilidades do terminal, passou a
investir na produo em Santarm e Belterra.

691

global, a governana estabelecida para preos

estritamente de mercado.
Contudo, no estudo de cadeias produtivas
certamente podem ser percebidos vrios tipos de
governana, que se estabelecem ao longo de seu
curso. No APL de Gros de Santarm e Belterra,
a relao produtor-Cargill estabelece uma forma
de governana hierrquica. Esta governana
est assentada na confiana que o produtor
deposita na empresa, visto que aceita a relao
de troca e a especificidade de ativo dedicada,
considerandose que existe um histrico de
transaes e de reputao entre os agentes.
Vale ressaltar que este um tipo de contrato
comum, realizado entre produtores de soja e
a multinacional em todas as partes do mundo.
Caso o produtor no tenha recursos prprios,
em uma nica transao ele resolve o problema
do financiamento, da compra do fertilizante e da
venda da soja, o que contribui para a reduo dos
custos de transao ex-ante e a dinamizao do
mercado (LEME e ZYLBERSZTAJN, 2008).
No estado do Par, a Cargill tem papel muito
mais amplo, visto que a falta de titulao da maior
parte das propriedades agropecurias no estado
faz com que esta situao de dependncia seja
acentuada, considerando-se que a ausncia de
documentao o principal empecilho ao acesso
bancrio, especialmente aos crditos de custeio e
investimento.
exceo de algum crdito de investimento
pontual, como no caso do Programa Nacional da
Agricultura Familiar (Pronaf), a maior parte do
financiamento de custeio e advm da prpria
Cargill, que o facilita, por meio de um contrato
de compra chamado soja verde, antecipando
em at 40% o valor da produo, ou fornecendo
insumos. Dado que muitos produtores no tm
recursos prprios para a aquisio de insumos
e defensivos agrcolas, este tipo de transao
estabelecido com a Cargill, alm de reduzir a
incerteza do produtor quanto aos processos de
custeio, so uma forma de incentiv-lo a manter
a atividade na prxima safra. Certamente, esta
opo reduz o risco de mercado para o produtor
e apoia a deciso de produzir soja e outros produtos.

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692

A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

A governana hierrquica estabelecida pela

Cargill pode ser confirmada por cerca de 80%
dos produtores, ao citarem que acessaram o cr
dito nos ltimos cinco anos. Conforme dados
da Tabela 1, dentre os principais obstculos ao
acesso s fontes oficiais de crdito est a falta de
documentao da propriedade, citada por todos
os produtores, e dificuldades, ou entraves buro
crticos, que apresentaram o maior ndice (1,00).
Estes dizem respeito falta de regularizao das
terras no APL de Gros em Santarm e Belterra,
sendo elevado o nmero de propriedades sem
documentao legal. O problema agravado,
posto que grande parte das reas de plantio ocorre
em reas antropizadas, o que compromete o pro
cesso de regularizao, conduzindo a uma moro
sidade que pode durar anos. Complementando
a anlise, a exigncia de garantias por parte das
fontes oficiais de crdito foi citada como um
obstculo de alto grau de importncia por 75%
dos entrevistados, apresentando um ndice ele
vado, de 0,75. Estas dificuldades fazem com que
a integrao dos produtores com a Cargill ganhe
espao em relao aos rgos oficiais de crdito,
visto que, sem a documentao de rea, no h
como os bancos atuarem de forma eficiente com
a poltica de crdito.
As dificuldades de acesso ao crdito, em
especial no estado do Par, no se restringem

apenas aos produtores de gros. Por isso, a

temtica tem sido motivo de diversos estudos,
como por exemplo, de Santana (2002), sobre a
competitividade das empresas de madeira na
regio Norte; Costa e Andrade (2007), sobre as
polticas necessrias promoo de APL no estado
do Par e Santana et al. (2008), que analisaram as
agroindstrias de frutas paraenses.
Nestes estudos, foram identificados problemas
comuns como exigncia de garantias e altas taxas
de juros que, no caso do APL de Gros, a exign
cia de titularidade de rea como garantia de em
prstimo constitui grande obstculo, alm dos
juros elevados, cujo ndice foi alto, de 0,71.
Portanto, o produtor estabelece com a Cargill
uma governana hierrquica, com especificidade
de ativo dedicada multinacional, visando
padronizar seu produto s normas (por exemplo,
no produz soja transgnica) e adequar-se s
exigncias do mercado externo. Esta governana
hierrquica atua na gesto do crdito privado, em
substituio ao pblico, delimitando as regras e
normas (Cultivo Responsvel) vigentes para o
crdito acessado pela maioria dos produtores, as
adaptaes necessrias (boas prticas agrcolas,
leis trabalhistas e regulamentao no uso dos
recursos naturais), gerando incentivos atividade
e produo de outras culturas, alm da reduo
de incertezas quanto ao crdito de custeio.

Tabela 1. Principais obstculos que limitam o acesso da propriedade s fontes de financiamento, referentes
pesquisa sobre APL de Gros em Santarm e Belterra, 2011.
Descrio

Grau de importncia
0

ndice

13

0,35

Dificuldades ou entraves burocrticos

20

1,00

Exigncia de garantias

15

0,75

Entraves fiscais

0,43

Falta de documentao da propriedade

20

1,00

Prazos de pagamentos curtos

0,50

Encargos financeiros altos

11

0,68

Restrio cadastral

13

0,72

Projeto incompleto

10

0,40

Juros elevados

11

0,71

Falta de relacionamento bancrio

10

0,42

Inexistncia de linhas de crdito

Fonte: Pesquisa de campo.

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Visto que a Cargill a nica compradora e

fornecedora de crdito de custeio, ela torna-se
uma empresa monopsnica, o que lhe confere o
poder de ditar normas e regras aos produtores
vinculados ao arranjo de gros como um todo.
Vale frisar que Joskow (1985) e Williamson (2002)
destacam que em uma governana econmica
configurada por uma estrutura mais hierrquica
que mercado e em ambiente onde coexistem
empresas privadas e estatais, a estratgia para
minimizar os custos de transao realizlas
verticalmente. Deve-se, contudo, que os prin
cipais indutores verticalizao so externos,
especificamente a estrutura de governana
aparato construdo pelo Estado , ao passo que
os obstculos principais so de origem interna,
principalmente a necessidade de reorganizao
das empresas (WILLIAMSON, 2002).

4.2. A questo ambiental

A Cargill tambm estabelece uma governana
que visa eliminar ou atenuar os gargalos refe
rentes situao ambiental em Santarm e
Belterra, considerando-se que a mesma encontra
constrangimentos em sua regularizao.
Sabe-se que a relao entre a produo e o
meio ambiente sempre foi assunto de abordagem
delicada na Amaznia. Envoltos nesta relao,
estabelecem-se conflitos de ordem ideolgica
sobre a dinamizao da atividade produtiva.
Como tentativa de ordenar o setor, estabelecese
uma governana legislativa, aumentando as
restries impostas, visando melhoria da
qualidade ambiental e da relao produtiva com
o ambiente.
Considerando-se os conflitos que emergem
da relao produtiva e ambiental na Amaznia,
a governana legislativa torna-se de natureza
complexa ao evidenciar as interaes entre a
produo e a legislao ambiental, os mercados,
as prticas produtivas vigentes, as mudanas
estruturais, o desenvolvimento tecnolgico e as
preferncias sociais, portanto, resultam em uma
governana do tipo multilateral, tanto horizontal
quanto vertical.

693

Com a criao do Plano de Desenvolvimento

Sustentvel da BR-163 (BRASIL, 2006) e da
Moratria da Soja8 (ASSOCIAO BRASILEIRA
DAS INDSTRIAS DE LEOS VEGETAIS,2006),
percebe-se que, aps inmeras e amplas discus
ses em funo da hiptese de que a soja influen
cia o desmatamento e a expulso da pequena
produo, a partir dos campos polticos e tcnicos,
h um esforo na tentativa de produzir dentro de
padres econmicos, sociais e ambientais.
O asfaltamento da rodovia BR-163 era demanda
de anos dos moradores do local, concretizada por
meio do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) do governo federal. O porto consolidaria
um importante corredor de exportao de
produtos regionais, tais como a soja, a madeira
e outros, integrando o territrio e interligando-o
aos demais estados do Norte e Centro-Oeste,
permitindo a reduo dos custos de transporte
e carga. Contudo, existe uma preocupao em
realizar a pavimentao, em um contexto de
planejamento integrado territorial, de forma a
prevenir e mitigar problemas socioambientais
decorrentes do avano da fronteira agrcola, a
fim de usar, de forma sustentvel, os recursos
naturais. Por fim, o Plano de Desenvolvimento
Regional Sustentvel para a rea de influncia
da rodovia BR-163 Cuiab-Santarm aponta que
este cenrio exigiria esforos de fortalecimento
das instituies pblicas, de parcerias entre
as trs esferas de governo e de mecanismos
de gesto participativa das polticas pblicas
(BRASIL,2006, p. 74).
No caso da Moratria da Soja, o marco regula
trio define um ordenamento produtivo com reas
preferenciais e proibidas para o cultivo do gro.
No bojo desta discusso est o aproveitamento
de reas antropizadas para atender s deman
das por soja e outros produtos agropecurios.
Concomitantemente, foram institudos Grupos
8

Em 24 de julho de 2006, a Associao Brasileira das

Indstrias de leos Vegetais (Abiove) e a Associao
Nacional dos Exportadores de Cereais (Anec) assumiram o
compromisso de no comercializar soja plantada em reas
desflorestadas localizadas no bioma amaznico, a partir da
assinatura do compromisso. O compromisso teve validade
at julho de 2009.

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

de Trabalho (GT), com representantes da iniciativa

privada e da sociedade civil, visando realizaraes
de mapeamento do plantio; educao e conscien
tizao ambiental; identificao de boas prticas
agrcolas; cobrana na aplicao de polticas
pblicas; execuo da legislao ambiental pelas
instituies responsveis e legislao trabalhista.
Vale ressaltar que, a despeito desse tipo de coor
denao multilateral horizontal e vertical, o setor
governamental no compe o GT, conforme docu
mento da Associao Brasileira das Indstrias de
leos Vegetais (ABIOVE, 2006).
A falta de regularizao fundiria e ambiental
contribui para a reduo da rea plantada,
devido s restries impostas pela moratria
da soja comercializao dos gros. De acordo
com informaes obtidas dos produtores
entrevistados, a rea plantada de soja j chegou a
80.000 hectares no incio dos anos 2000. Segundo o
IBGE (2010), em Santarm e Belterra, atualmente,
a rea plantada de 28.150 hectares. Em virtude
desses estrangulamentos, a ONG The Nature
Conservancy (TNC) auxilia o processo de Cadastro
Ambiental Rural (CAR)9 nas propriedades que
produzem soja. Vale pontuar que, ao perguntar
sobre novos mtodos, visando atender s
normas de certificao, muitos dos entrevistados
imediatamente relacionavam ao CAR e TNC
(Tabela 2). Isto demonstra o resultado das
adaptaes realizadas pelos produtores visando
atender s regras e normas do setor de gros.
O resultado do processo de governana lide
rado pela Cargill j conta com 160 produtores
cadastrados na chamada lista verde. Atualmente, a
Cargill s compra soja de produtores cadastrados
e que tm o CAR, ou seja, somente produtores
que no abrem reas novas para o plantio de soja,
usando apenas reas j antropizadas.
A despeito disso, muitos produtores
acreditam que a TNC tem tido apenas um
resultado pontual, dado o atraso do Zoneamento
Econmico-Ecolgico, a burocracia do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
9

O CAR um instrumento de regularizao ambiental

emitido pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Par
(Sema).

(Incra) e do Instituto de Terras do Estado do Par

(Iterpa) no que tange regularizao fundiria,
e o fato de as normas do CAR mudarem
constantemente, acenando para o fato de que
existe uma instabilidade de regras institucionais,
sendo este um problema importante para o
estabelecimento de uma governana eficiente.
Pode-se inferir que uma dessas causas o fato
de a rea estudada ser a ltima fronteira florestal
do Par10. Por outro lado, o estabelecimento da
sociedade organizada na governana do APL
de Gros est contribuindo para solucionar os
impasses de natureza ambiental, ao forar as
instituies competentes a se tornarem mais
atuantes no desenvolvimento de tecnologias
que aumentem as produtividades dos sistemas,
diminuindo a presso sobre os recursos.
Algumas situaes merecem ateno no
arranjo, como o caso citado por um produtor
ao analisar que as leis ambientais mudam de
forma muito dinmica, em especial naquela
regio, gerando dificuldades no custeio agrcola
pelas fontes oficiais de crdito. Conforme o
entrevistado, que tem ttulo de rea e, portanto,
em anos anteriores solicitava o custeio junto ao
Banco da Amaznia, em 2009, foi criada uma
normativa para o Par, proibindo o custeio sem
autorizao de licena ambiental pelo Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio) para toda a propriedade que estiver em
um raio de at 10 km da Floresta Nacional (Flona)
do Tapajs11. Como sua propriedade fica a 7 km
da Flona, a partir de 2010 ele ficou impossibilitado
de acessar o crdito em tempo hbil, devido
burocracia para conseguir a licena.
10

Certamente, o apelo ambiental e o rtulo Amaznia tornam

o local de estudo uma fonte inesgotvel de captao de
recursos para projetos e instituies de vis ambiental.
Coincidncia ou no, segundo os entrevistados,
Santarm possui o maior nmero de Organizaes No
Governamentais (ONGs) do mundo, com 234 e que,
em alguns casos, consolidam um discurso estritamente
ideolgico e no tcnico, gerando conflitos com o setor
produtivo.

11

Em 2007, a rea de floresta em Belterra correspondia a

61%, contra 18% de rea desmatada. Ressalta-se que parte
do territrio de Belterra composto pela Flona Nacional
do Tapajs (INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS
ESPACIAIS, 2007).

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Outra questo preocupante a ausncia do

entreposto para recebimento dos vasilhames
de defensivos agrcolas, conforme exigncias
estabelecidas pela Lei Federal n. 9.974 de 6 de junho
de 2000 e Decreto n. 3.550 de 27 de julho de 2000,
sobre a destinao final das embalagens vazias
(governana legislativa). A Associao Nacional
de Defesa Vegetal (Andef) e a Associao Nacional
dos Distribuidores de Defensivos Agrcolas e
Veterinrios so as entidades responsveis pela
implementao da Lei e do Decreto, realizando a
governana executiva. Produtores tm discutido
esta necessidade desde 2007, mas as associaes
usam o argumento de que a lavoura pequena
em Santarm e Belterra, no compensando a
criao de uma estrutura de recepo. Como
consequncia, h um descompasso no que tange
ao estabelecimento das governanas legislativa e
executiva.
Devido ausncia do entreposto, produtores
tm tido dificuldades em cumprir a legislao e,
como forma de resolver a situao, muitos deles
tm armazenado os vasilhames, enterrado, ou
mesmo queimado, por conta prpria. Sendo
assim, a governana realizada para esta situao
resulta no tipo bilateral e horizontal, realizada
estritamente por produtores.
A no adaptao das propriedades s exi
gncias da lei, considerando-se que produtores
tm prazo de at um ano a contar da data de
compra para entrega do vasilhame, torna as
transaes caracterizadas por riscos, pois o no
cumprimento dessas adaptaes poder implicar
em penalidades previstas na legislao especfica
e na lei de crimes ambientais, Lei no 9.605 de 13 de
fevereiro de 1998, podendo sofrer sanes como
multa e at pena de recluso.
Portanto, a governana estabelecida para a
questo ambiental visa contornar os conflitos exis
tentes na relao produo e meio ambiente,
estabelecendo uma governana legislativa
com regras e normas, tais como o Plano de
Desenvolvimento Sustentvel da BR-163,
a Moratria da Soja e a Lei de Retorno das
Embalagens de Defensivos. Estas regras e normas
influenciam na necessidade de o produtor

695

responder s adaptaes do mercado, tais

como o CAR. As regras e normas decididas pela
Moratria da Soja advm de uma governana
multilateral horizontal e vertical, mas certamente
a imposio da lista verde da Cargill demonstra
que o processo hierrquico comandado pela
multinacional resulta em maior adeso pelos
produtores. Estas informaes corroboram
com Fligstein (2001) ao destacar que a esfera
institucional um campo de interesses e disputas,
produzidas por organizaes detentoras de
poder, que influenciam as regras de interao e
de dependncia em funo de seus interesses
que, por sua vez, so reflexos de sua posio na
estrutura de governana.
No caso da lei de entrega de vasilhames,
a governana tem sido bilateral e horizontal,
exercida estritamente pelos produtores, tornandose
um risco atividade, devido s dificuldades dos
produtores em atenderem a legislao.

4.3. Inovao, pesquisa e desenvolvimento

Para muitos produtores, as melhores pes
quisas em gros esto em Mato Grosso, dado o
seu pioneirismo regional. Portanto, grande parte
dessas pesquisas aproveitada e/ou adaptada
para Santarm e Belterra, primordialmente por
iniciativa dos prprios produtores.
Quando perguntados sobre produtos novos
para a sua propriedade, mas j existentes no
mercado, produtores citam principalmente novas
cultivares adaptadas para Santarm e Belterra,
sendo que 50% dos entrevistados acentuaram que
realizam o processo de adaptao de cultivares.
Mais de 50% dos entrevistados pontuaram
o interesse em desenvolver novos processos
tecnolgicos para o setor de atuao, como o uso
da agricultura de preciso12 que, apesar de ainda
12

A agricultura de preciso uma prtica agrcola de

interferncia, que visa estabelecer condies ideais s
espcies cultivadas, seja ela qumica, fsica ou biolgica.
A tecnologia de informao baseada no princpio da
variabilidade do solo e clima, em que, a partir de dados
especficos de reas geograficamente referenciadas,
implanta-se o processo de automao agrcola, dosandose adubos e defensivos. O objetivo reduzir os custos de
produo, diminuir a contaminao do meio ambiente

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696

A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

no ser prtica comum entre a maior parte dos

produtores, alguns deles j tm adotado essa
tecnologia. Os novos mtodos de gerenciamento,
citados pela maior parte dos entrevistados, ficam
por conta do CAR, realizado com o apoio da TNC.
Por outro lado, a falta de pesquisas especficas
para Santarm e Belterra contribui para uma
incerteza do produtor, considerandose sua
racionalidade limitada, o que gera perdas signi
ficativas para o setor. Como exemplo, podese
citar que, devido ao excesso de chuvas em 2009,
bem como sua ocorrncia por um perodo mais
extenso, o plantio de cultivares no adaptadas
gerou perdas de at 10 sacas por hectare de soja.
A falta de sementes prprias uma grande
dificuldade. As sementes vm de outros estados
produtores, principalmente do Maranho (cerca
de 80%), mas no tm bom vigor. Isso decorre
do fato de os calendrios de produo serem
diferentes, ou seja, em outros estados produtores,
o calendrio de plantio ocorre em fevereiro, poca
de chuvas em Santarm e Belterra. Soma-se a isso
o fato de que a semente leva dois dias para chegar
a Belm pela rodovia Belm-Braslia, e mais trs a
quatro dias para chegar a Santarm por balsa.
Assim, no momento do plantio, a semente j
perdeu muito do seu potencial de germinao.
Certamente, j se tentou produzir em escala
sementes locais para disponibiliz-las para o
mercado interno. Entretanto, esta iniciativa no
foi bem-sucedida, havendo, em campo, registro
de muitos casos de perda de vigor germinativo.
Essa situao corresponde a uma falha da
governana no APL de Gros, por no conseguir
desenvolver a pesquisa local, envolvendo as
instituies responsveis, como rgos de
pesquisa oficial, instituies de ensino, rgos
estaduais e municipais de fomento atividade e o
sindicato, fazendo a execuo da poltica agrcola
para gros e contribuindo para o desempenho
competitivo da atividade.
Cassiolato e Lastres (2004), destacam que os
investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento

(P&D) e capacitao tcnica para gerar e desen

volver inovao, bem como difundir tecnologias,
alm de inovaes organizacionais e institu
cionais, podem conduzir a economia para um
crescimento sustentado e contnuo. A prpria
Embrapa (2000) ressalta que o delineamento das
potencialidades e limitaes do cultivo de gros na
Amaznia funo da expanso da pesquisa e de
um esforo interinstitucional frequente entre os
rgos atuantes na regio.
Esta falha na governana contribui para um
processo de adaptao de cultivares realizada
pelos produtores a partir do mtodo de tentativa
erro-acerto, produo artesanal de sementes
(principalmente do arroz, que ficam guardadas
nas garrafas PET) e armazenamento de sementes
de soja em ar condicionado de uso residencial.
Isto pode ser evidenciado pela resposta dos pro
dutores ao citarem que a aquisio de inovaes,
provenientes de atividades de pesquisa e desen
volvimento regional, encontra-se muito aqum
das necessidades do APL de Gros. Como
consequncia, para a atividade de pesquisa e
extenso, a governana exercida estritamente
pelos produtores, sendo, ento, do tipo bilateral e
horizontal.
A partir da Tabela 2, podem-se observar
as avaliaes dos produtores13 quanto ao
impacto da introduo de inovaes. A despeito
de a adaptao ser feita por meio de uma
racionalidade limitada do produtor, podese
constatar pela pesquisa que elas serviram
medianamente para aumentar a qualidade dos
produtos e permitir que as propriedades se man
tivessem no mercado, com ndices de 0,50 e 0,59,
respectivamente. Por outro lado, somente 30%
dos produtores ressaltaram que a introduo de
inovaes contribuiu para o aumento da pro
dutividade (com ndice mdio de 0,38), o que
revela as dificuldades com sementes e cultivares
produtivas para os municpios de estudo e,
por conseguinte, as falhas em exercer uma
13

pelo uso de defensivos e aumentar a produtividade

(WIKIPDIA, 2010).

Vale frisar que, dos vinte produtores entrevistados,

um no opinou sobre o tpico impacto da introduo
de inovaes, considerando-se que, no momento da
entrevista, aquele era seu primeiro ano de plantio de gros.

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697

Tabela 2. Avaliao da importncia do impacto resultante da introduo de inovaes, referente pesquisa sobre
APL de Gros dos municpios de Santarm e Belterra, 2011.
Descrio

Grau de Importncia
0

ndice

Aumento da produtividade da propriedade

0,38

Ampliao da gama de produtos ofertados

14

0,18

Aumento da qualidade dos produtos

10

0,50

Permitiu que a propriedade mantivesse

10

0,59

Aumento da participao no mercado interno

0,31

Aumento da participao no mercado externo

19

0,00

Permitiu que a propriedade abrisse novos mercados

16

0,08

Permitiu a reduo de custos de trabalho

0,36

Permitiu a reduo de custos de insumos

12

0,17

Permitiu a reduo do consumo de energia

17

0,05

Mercado interno

10

0,56

Mercado externo

19

0,00

Permitiu reduzir o impacto sobre o meio ambiente

10

0,73

Fonte: Pesquisa de campo.

governana eficiente para o desenvolvimento da

pesquisa local. Ademais, pode-se tambm inferir
que este ndice apresentou valor mediano em
decorrncia da falta de conhecimento por parte
dos produtores sobre a importncia e a dinmica
das inovaes, uma vez que, alm da ausncia de
cultivares adaptadas, h uma carncia de aes
de extenso rural junto aos produtores, ainda
prevalecendo mtodos artesanais, tais como o
armazenamento de sementes em garrafas PET.
O ndice alto, de 0,73, foi referente ao CAR,
pois produtores identificaram o cadastro como
um instrumento que permitiu significativamente
a reduo do impacto sobre o meio ambiente,
sendo este reflexo de uma governana que tem
tido sucesso na sua operacionalizao.
Considerando-se que as atividades de
pesquisa no podem ser dissociadas das aes
de extenso, convm destacar o desempenho
das instituies pblicas destinadas extenso
rural sob a tica dos produtores. No geral,
produtores, quando solicitados a opinar sobre o
comportamento daquelas instituies, destacam
seu baixo desempenho. Como decorrncia,
estes rgos no so acessados, visto que 30%
dos produtores acreditam que os servios
sejam onerosos. Por outro lado, quase 30% do
universo pesquisado no acredita na capacidade

tcnica desse pessoal. Essa afirmao pode ser

confirmada em conversa com um produtor
rural de Mato Grosso, que afirma que, ao chegar
Santarm em 1997, procurou a empresa de
assistncia tcnica oficial para receber apoio na
produo de arroz. Para sua surpresa, a empresa,
em Santarm, ainda orientava o uso da cultivar
IAC47, semente que s se usou em Mato Grosso
at 1983, sendo posteriormente substituda pela
Sirade. Este tambm um estrangulamento
notrio na atividade, considerando-se que
apenas um produtor citou que contrata servios
de consultoria de tcnicos especializados.

4.4. Qualificao e nvel de

instruo da mo de obra
Quanto mo de obra local disponvel para
realizar tarefas tcnicas, como por exemplo
manipular determinados equipamentos, foi
evidenciada sua baixa qualificao, alm do
baixo nvel de instruo formal; por isso, em
muitas situaes, produtores tm contratado
funcionrios j experientes que se deslocam
do Sul e CentroOeste do Pas para exercer
atividades no setor de gros em Santarm e
Belterra, em detrimento da mo de obra local.
De acordo com Vieira Filho (2010), o grau de

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

instruo dos produtores um fator limitante

capacidade de absoro de conhecimento externo,
desestimulando o crescimento da produtividade
e reduzindo o aumento do emprego rural.
Ao questionar os produtores sobre a
importncia do setor para gerar emprego e
renda para a populao local, foi enfatizado
que, alm da baixa qualificao da mo de obra
local, os servios de treinamento fornecidos pelo
setor pblico so deficitrios ou praticamente
inexistentes para o setor de gros em Santarm e
Belterra, considerando-se que nenhum produtor
entrevistado citou que tenha em algum momento
acessado este tipo de servio em instituies
pblicas. Assim, alm das dificuldades de
pesquisa, crdito, extenso e qualificao,
obtm-se uma falha na governana executiva no
arranjo de gros em Santarm e Belterra, o que
compromete o estabelecimento de vantagens
competitivas.
Esta situao pode ser resolvida por meio
de uma governana envolvendo as instituies
responsveis como rgos de treinamento e
qualificao de mo de obra oficial, instituies de
ensino, multinacional e empresas de defensivos
agrcolas, rgos estaduais e municipais, respon
sveis em fomentar a atividade e o sindicato.
Devido a esta falha na governana, grande
parte da qualificao citada nas entrevistas
referese ao treinamento do funcionrio na pro
priedade, ensinado pelo proprietrio, que muitas
vezes, por ser de outras regies produtoras do
Pas, j adquiriu experincia com o cultivo de
gros, com destaque para operao de mquinas
e equipamentos e uso de novas cultivares, adubos
e defensivos agrcolas. Neste caso, alm do
treinamento realizado pelo prprio empresrio,
foram citados os treinamentos oferecidos pelos
fornecedores de insumos e defensivos agrcolas.
Assim, os resultados apontam que o APL
de Gros esta assentado basicamente sobre
o conhecimento tcito, sendo a qualificao
executada por meio de uma governana
bilateral e vertical, formada por produtores e
fornecedores de insumos e defensivos agrcolas.
No cmputo geral, a despeito da importncia das

universidades, centros de pesquisa, instituies

de qualificao e o sindicato, estes no tm tido
representao na governana executiva para
qualificao e nvel de instruo da mo de obra,
considerando-se que elas no foram citadas pelos
entrevistados como participantes da execuo
dessa etapa no arranjo.

4.5. Vantagem e dificuldades da

propriedade no APL
Durante as entrevistas, muitos produtores
acentuaram que uma das principais facilidades
para se desenvolver a atividade de gros em
Santarm e Belterra a logstica; ou seja, a
proximidade do porto que define a existncia
de uma especificidade de ativos locacional.
Conforme a Cargill, enquanto municpios como
Sinop e Sorriso, em Mato Grosso, pagam at
R$150,00/tonelada de frete ao porto de Santarm,
produtores dos municpios estudados pagam, em
mdia, R$ 15,00/tonelada.
Assim, para grande parte dos produtores,
a principal vantagem do arranjo o fato de
estarem prximos de seus clientes, l-se Cargill,
o que afirma o reconhecimento da liderana da
multinacional na governana da cadeia de gros.
Outros pontos no foram considerados como
presentes localmente, tais como mo de obra
qualificada e proximidade com universidades
e centros de pesquisa, evidenciando que
as governanas para inovao, pesquisa e
desenvolvimento, bem como para qualificao
e nvel de instruo da mo de obra, tm tido
falhas na sua execuo, o que compromete o
desenvolvimento de vantagens competitivas
sustentveis para o APL de Gros nos municpios
estudados.
Todas essas situaes contribuem para a
diminuio da atividade em Santarm e Belterra
e mesmo a migrao para outras atividades.
No caso da soja, conforme a Cargill, a empresa
se mantm em Santarm pelas facilidades de
escoamento, j que produtores dos municpios
estudados contribuem apenas com 71.000
toneladas de soja, enchendo somente um navio

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Tabela 3. Principais dificuldades na operao da propriedade no APL de Gros dos municpios de Santarm e
Belterra, 2011.
Grau de importncia

Descrio

ndice

Contratar empregados qualificados

0,57

Produzir com qualidade

10

0,49

Vender a produo

10

0,17

Custo de transporte da produo

13

0,19

Custo ou falta de capital de giro

11

0,72

Custo ou falta de capital de giro para a aquisio

de mquinas e equipamentos

11

0,40

Custo ou falta de capital para a aquisio de insumos

0,43

Pagamento de juros de emprstimo

0,66

Atender a legislao ambiental

11

0,67

Fonte: Pesquisa de campo.

panamax. Grande parte do produto (cerca de

um milho de toneladas) vem do oeste de Mato
Grosso, principalmente dos municpios de
Sapezal, Primavera do Leste e Lucas do Rio Verde.
A descrena na atividade estendida para
as instituies pblicas, j que elas no tm sido
presentes atualmente e nem capazes de gerar as
cooperaes necessrias dinmica do setor de
gros, sendo este um gargalo para a cadeia como um
todo e que a governana tem o desafio de superar.
A partir dos dados da Tabela 3, tm-se um
apanhado geral sobre as principais dificuldades
levantadas por produtores para a dinamizao
do arranjo, demonstrando a falta de organiza
es pblicas responsveis pela qualificao pro
fissional, dadas as dificuldades de contratao
de mo de obra local qualificada. Este ndice s
justificado como mdio, no valor de 0,57, pois
produtores ressaltam que eles mesmos j treinaram
quase todos os seus funcionrios; caso contrrio,
este seria um problema grave para a governana.
Os problemas de regularizao fundiria
e ambiental tiveram ndices altos, devido s
dificuldades em atender a legislao ambiental,
apresentando o valor de 0,67. Este um fator
que tem sido atenuado pela expedio do CAR,
mas produtores citam as falhas das instituies
competentes em resolver o impasse, devido
morosidade dos processos, o que deixa a sensao
aos produtores de que o CAR tem tido apenas um
carter pontual.

Quanto s dificuldades de acesso ao crdito,

devido falta de capital de giro, o ndice foi
alto (0,72). O ndice foi mdio para aquisio de
insumos (0,43), alm de aquisio de mquinas
e equipamentos (0,40). A Cargill exerce uma
governana hierrquica com os produtores para
o oferecimento do custeio por meio da chamada
soja verde, mas ainda persistem as dificuldades
em acessar os crditos para investimento da
produo.
Ademais, cita-se que as dificuldades em pagar
juros de emprstimo, cujo ndice foi de 0,66,
tambm constituem ponto de estrangulamento ao
setor. Certamente, a falta de pesquisas, orientao
tcnica e qualificao profissional pesam na
inadimplncia do produtor, considerando-se que,
sem ter acesso a essas variveis, o lucro efetivo
do projeto em muitos casos se torna menor do
que o lucro esperado. Em 34% dos casos, esta foi
a principal questo levantada pelos produtores
como dificuldade em liquidar o crdito.

4.6. Organizao dos produtores

e polticas pblicas
Se as instituies pblicas tm sido deficitrias,
os produtores vinculados ao Sindicato dos
Produtores Rurais de Santarm (Sirsan)14 buscam
14

Durante a pesquisa foi destacada a presena de uma

cooperativa e de uma associao de produtores de gros;
entretanto, as aes dessas duas organizaes ainda so

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

Tabela 4. Polticas pblicas que poderiam contribuir para o aumento da eficincia competitiva das propriedades do
APL de Gros dos municpios de Santarm e Belterra, 2011.
Descrio

Grau de importncia
0

ndice

Programas de capacitao profissional

16

0,90

Programas de apoio legalizao

19

0,98
0,89

Estmulos oferta de servios

16

Programas de acesso s informaes

14

0,86

Linhas de crdito e outras

17

0,94

Incentivos fiscais

17

0,94

Melhorias na educao bsica

19

0,98

Programas de apoio consultoria tcnica

13

0,78

Estmulo oferta de servios tecnolgicos

16

0,90

Programas de estmulo ao investimento

14

0,85

Fonte: Pesquisa de campo.

resolver as questes que vo sendo colocadas e

que constituem empecilho para a dinamizao
do arranjo. Neste sentido, passam a exercer uma
governana bilateral e horizontal no APL.
A diretoria do Sirsan, no momento da
pesquisa, tinha tomado posse recentemente, mas
grande parte dos entrevistados destacou como
de grande importncia seu auxlio na definio
de objetivos comuns para o setor de gros,
com alto ndice, no valor de 0,76, bem como
estmulo percepo da viso de futuro, visando
aes estratgicas, com ndice de 0,64, alm da
apresentao de reivindicaes comuns do setor,
com ndice de 0,75. A importncia desses ndices
aponta para o fato de que produtores tm se
organizado no sentido de criarem uma identidade
coletiva para o arranjo em termos objetivos e
estratgicos, discutindo problemas e solues
potenciais, ao mesmo tempo em que destacam a
necessidade de cooperao interinstitucional para
o desenvolvimento de vantagens competitivas.
Tambm foi citada a tentativa da atual diretoria
do sindicato em realizar encontros e reunies
entre produtores e demais atores do arranjo, tais
como a Cargill, a Embrapa e a Agncia de Defesa
extremamente tmidas, bem como o nmero de produtores
organizados, quando comparados ao poder do Sirsan. No
caso especfico da cooperativa, a mesma ainda est em
processo de implementao. Ademais, todos os produtores
associados e/ou cooperados so sindicalizados.

Agropecuria do Estado do Par (Adepar), com

mais frequncia. Apesar das dificuldades de
financiamento, produtores destacaram que o
Sirsan tem auxiliado na identificao de fontes e
formas de financiamento com ndice mdio de 0,56.
Sobre a percepo do empresrio quanto s
polticas pblicas, que poderiam contribuir para a
eficincia competitiva da propriedade no arranjo
(Tabela 4), certamente elas refletem os anseios do
produtor quanto legalizao fundiria de suas
propriedades, as necessidades de qualificao e
servios, as dificuldades de crdito, de instruo
formal e tecnologia. Como decorrncia, todos os
ndices alcanados foram altos, considerando-se
que produtores reconhecem a importncia do
setor pblico para a dinamizao da governana
do APL de Gros.
Vale frisar que resultados similares foram encontrados em Santana (2007), no estudo sobre o
APL de mveis da BR-222 e de Santarm, ressaltando que todos os indicadores se enquadraram
na categoria de intermedirio, com algumas respostas com os itens de mdia e alta relevncia, com
destaque para os casos dos programas de capacitao profissional, acesso informao, linhas de
crdito e incentivos fiscais.
Apesar de os resultados indicarem que
as polticas pblicas podem contribuir para o
desempenho competitivo das propriedades,
as demandas do setor empresarial regional ao

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Cyntia Meireles de Oliveira e Antnio Cordeiro de Santana

pblico constituem uma recorrncia, visto que

produtores passam a considerar que todas as
questes deveriam ser auxiliadas pelo governo,
constituindo uma fragilidade que a governana
deve enfrentar no sentido de fortalecer o
empreendedorismo e gerar menor dependncia.

5. Consideraes finais
O APL de Gros de Santarm e Belterra,
a despeito de ser visto como promissor para
o Par, apresenta uma srie de imperfeies,
especialmente no que diz respeito sua
governana executiva, notadamente quanto s
carncias de crdito oficial, inovaes, servios
especializados, centros de qualificao e regula
rizao fundiria e ambiental.
No que diz respeito soja, a governana
hierrquica e liderada pela Cargill, viabilizando
o crdito de custeio, assegurando a compra do
produto e contribuindo para a regularizao
ambiental, por meio da lista verde.
A governana executiva desenvolvida pelos
produtores ocorre sem uma ao empreendedora,
mas h o indcio de mudanas nesse foco,
especialmente quando o sindicato percebe a
necessidade de desenvolver identidade coletiva
para o arranjo, em termos objetivos e estratgicos.
Nestes termos, alm da responsabilidade da Cargill
e do setor pblico, o envolvimento dos atores
sociais organizados pode alavancar o arranjo,
considerando-se que uma governana eficiente
fruto da ao coordenada entre o setor pblico, o
privado e os atores sociais afetos ao arranjo.
Na questo ambiental h um nmero maior
de instituies e atores participantes, que coope
ram para delimitar regras e normas ao setor
produtivo, desenvolvendo uma governana
multilateral horizontal e vertical. Vale frisar que
esta governana tem tido maior xito em relao
s demais, j que, devido pouca atuao das
instituies de fomento produtivo, produtores
tm padecido de uma racionalidade limitada
no arranjo, principalmente devido falta de

701

pesquisa local, assistncia tcnica e baixo nvel de

qualificao do trabalhador rural.
Como decorrncia das discusses ambientais
e do maior nmero de instituies envolvidas,
tem-se uma governana legislativa, estabelecida
pelo Plano de Desenvolvimento Sustentvel da
BR-163 e da Moratria da Soja; mas vale ressaltar
que a adeso do setor produtivo s normas e
regras ambientais ocorre muito mais em funo
da liderana da Cargill no APL de Gros, que
restringe os produtores com que se relaciona por
meio da lista verde.
As cooperaes interinstitucionais devem
ocorrer ao longo de toda a cadeia produtiva
para que possa haver o desenvolvimento
de vantagens competitivas sustentveis a
longo prazo. Isto especialmente importante
considerando-se que os municpios estudados
esto na ltima fronteira florestal do estado do
Par. Sendo assim, passa-se a concluir que, a
Cargill Agrcola S/A, a despeito de exercer uma
liderana no APL, no conseguir promover
sozinha vantagens competitivas sustentveis
em Santarm e Belterra, pois as peculiaridades
da fronteira agrcola so de natureza complexa,
quer seja no plano social, econmico, produtivo
ou ambiental, o que certamente foge ao escopo
de uma nica instituio. A promoo de um
APL sustentvel no pode advir do comando de
uma nica empresa, sendo necessria uma ao
cooperativa na governana de todo o arranjo, de
forma a alavancar a atividade.
Por isso, os arranjos de Santarm e Belterra
no so eficientes no desenvolvimento de uma
estratgia de governana, no sentido de gerar
vantagens competitivas sustentveis. Assim, o APL
de Gros no tem as caractersticas fundamentais
de desenvolvimento, considerando-se os
elementos estruturais e coesos propulsores do
desenvolvimento econmico, bem como sua
irradiao nas vertentes sociais e ambientais,
j que a governana eficiente resultado da
interao entre o ambiente institucional e os
atores sociais que operam de forma cooperativa
para a efetividade do arranjo.

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A Governana no Arranjo Produtivo de Gros de Santarm e Belterra, Estado do Par: uma anlise a partir do gro soja

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