El Intercambio Poltico de Gian

Enrico Rusconi como mtodo

de Accin Colectiva. El caso
del PDHDF.
Carlos Ricardo Aguilar Astorga c.aguilar@correo.ler.uam.mx

Eje temtico: Accin Colectiva, Ciudadana y Participacin

(12F).
Este trabajo fue preparado para ser presentado en el II Congreso Internacional
de la Asociacin Mexicana de Ciencia Poltica (AMECIP), organizado en
colaboracin con la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, en la ciudad
de Toluca los das 11, 12 y 13 de septiembre de 2014.

Palabras clave: Accin colectiva, intercambio poltico, derechos humanos.

Resumen
El anlisis del Intercambio Poltico permite explorar nuevas formas de accin
colectiva que den cuenta no slo de formas asociativas sino de la configuracin
de relaciones de poder entre actores civiles y el gobierno.

Para nadie es extrao que el gobierno ya no tenga el monopolio de las

decisiones. Esto genera que multiplicidad de actores, participen en la esfera
pblica, sin embargo, las asimetras en la relacin son abundantes pero no
igualmente estudiadas.

Pareciera ser que los esfuerzos civiles y sociales, concentraron sus energas
en el cabildeo pero no as en las formas de presin para respetar los acuerdos
previos. El Intercambio Poltico (IP) es un concepto que permite analizar las

relaciones de poder que se dan entre actores gubernamentales y sociedad civil.

Este trabajo analiza el IP dentro del Programa de Derechos Humanos del
Distrito Federal (PDHDF), reflexionando en torno a los alcances y lmites del
trabajo conjunto que han venido desempeando autoridades gubernamentales
de la capital del pas y mltiples y diversas organizaciones civiles y sociales en
materia de derechos humanos.

Si bien el objetivo del trabajo es describir los alcances de un estudio de caso

mediante el Intercambio Poltico como mtodo de accin colectiva, tambin es
importante destacar la funcionalidad y lmites de las variables propuestas en el
trabajo, de esta forma, el trabajo no solo es descriptivo analtico, sino
implcitamente autocrtico, esto es, busca mejorar la valoracin de las variables
propuestas para con ello mejorar el alcance del propio Intercambio Poltico.

Introduccin:
El Intercambio Poltico (IP) es un concepto que permite analizar las relaciones
de poder que se dan entre actores gubernamentales y sociedad civil. Este
trabajo analiza el IP que surge de los procesos sociales de incidencia en
poltica pblica (sobre todo en lo que refiere a poltica social) entre estos
actores. Por un lado se analiza el Programa de Derechos Humanos del DF
(PDHDF) que conjunta esfuerzos de diferentes instancias de gobierno central y
delegacional, as como un grupo numeroso de Organizaciones Civiles y
Sociales (OCS. Esta tensin entre actores civiles y sociales con los
gubernamentales, es la materia prima idnea para analizar los intercambios
polticos que van surgiendo y que van redefiniendo a cada actor de
intercambio.
Los anlisis sobre la participacin ciudadana, democracia participativa,
incidencia de la sociedad civil en polticas pblicas es abundante pero no toda
esa gama de trabajos ofrece un marco analtico concreto. Lo que busca este
trabajo es indagar en ese proceso social pero visto desde la ptica de la
categora Intercambio Poltico. Gian Enrico Rusconi (1985) define el IP: como
una situacin en que se negocian bienes de naturaleza diversa ubicados entre
la economa y la poltica. Los protagonistas de la transaccin son los grupos

sociales organizados y el Estado, en varias combinaciones. Los bienes de

naturaleza diversa intercambiados pueden ser salarios, la ocupacin, las
inversiones, la facilidad de crdito, etc. pero tambin la lealtad poltica, el
consenso democrtico o sencillamente la detencin del disenso activo,
postergacin de sanciones. (Rusconi, 1985: 67).
De este modo no slo se analiza la relacin conflictiva entre ambos actores,
sino que tambin se busca perfeccionar el modo de observacin del IP as
como las variables e indicadores que lo constituyen.
Las interrogantes que se buscan responder en este escrito son hay
posibilidad de lograr acuerdos entre gobierno y OCS o por el contrario el
proceso favorece el desacuerdo y las prcticas excluyentes? Este IP conduce
a una mejora en el cumplimiento de los derechos sociales? Qu resultados
derivan del anlisis del funcionamiento de las herramientas e instrumentos
entendidos como las estrategias de las OCS en el IP con el Gobierno en el
mbito de la Poltica Social? De acurdo a lo anterior, la pregunta central que
busca responder este trabajo es Se alcanzan los objetivos previstos por los
actores (civiles, sociales y gubernamentales) y, estos resultados, conducen a la
redefinicin del proyecto poltico?
Nosotros afirmamos que los reajustes entre Estado mercado sociedad,
descentraliza el poder mono decisional del gobierno, permitiendo que OCS
participen en el IP, as como de las decisiones pblicas sin perder su identidad
particular (e incluso fortaleciendo su autonoma). La participacin de las OCS
busca que sus intereses particulares -en tanto construccin de una democracia
participativa centrada en el enfoque de derechos- sean reconocidos como
pblicos, como derechos de ciudadana, lo que se expresaran en la
transformacin gradual de la poltica social.
Esto se puede describir a partir del anlisis de las variables que se consideran
constitutivas del IP para la reconfiguracin del proyecto poltico. A saber:
Capacidades decisorias (habilidades tcnico-polticas para la articulacin entre
fases de las polticas con los niveles participativos); Materia de intercambio
(existencia y posesin de un bien a intercambiar); Estructura organizacional

para la institucionalizacin del IP; Estrategias (herramientas y mecanismos) de

las OCS y; Redefinicin del proyecto poltico (autonoma e identidad
organizacional y, apropiacin colectiva del proyecto).
Para comprobar lo anterior, el objetivo general que persigue este estudio es el
de analizar si el IP entre OCS y Gobierno (dentro del PDHDF), permite la
reconfiguracin de un proyecto poltico con identidad colectiva que redefine la
autonoma de los actores involucrados dentro del contexto de la poltica social.
A qu le llamamos intercambio Poltico?
Al inicio del apartado anterior, sealbamos la definicin que hace Rusconi de
dicha categora, sin embargo la expresin IP deviene de Joseph Schumpetter,
fundada en la idea que la competencia es el resorte tanto del mercado
econmico como del poltico. El mtodo democrtico es el instrumento
institucional para alcanzar decisiones polticas, conforme al cual unos
individuos obtienen el poder de decidir a travs de una competencia que tiene
como objetivo el voto popular (Rusconi, 1985: 69, 70) esta idea tuvo su xito
sobre todo en EU, la intencin inicial de Schumpetter era evidenciar la
impotencia del elector frente a las decisiones polticas de fondo, que a su vez
fundaba la crtica a la doctrina liberal clsica. En este modelo el mecanismo
demanda-oferta, est referido a bienes pblicos indeterminados o mejor
homologados, todos en la forma de votos.
Pero cmo definir el bien poltico? Rusconi recupera lo dicho por Charles
Lindblom y Pizzorno; para el primero, el intercambio en poltica consiste en no
ver que en poltica no se cambian los favores usuales personales como sucede
entre individuos comunes, sino favores de autoridad. Por su parte Pizzorno
habla de una teora de los aspectos polticos del mercado del trabajo, define
el IP como un tipo de relacin entre gobierno y sindicatos donde el poseedor
de bienes (generalmente el Gobierno) est dispuesto a intercambiarlos por
consenso social con otro actor que puede amenazar con destruir ese consenso
(o, lo que es ms o menos lo mismo, poner el orden en peligro), a menos que
reciba los bienes que necesita (Pizzorno, 1991: 384).

Schumpetter efecta una especie de vuelco del mercado econmico en la

poltica, sobre la base del principio de competencia. Mientras que Lindblom
mantiene separados mercado y Estado. Por su parte, Pizzorno reconstruye la
lgica del mercado poltico sobre la base del comportamiento de la fuerza del
trabajo organizada, haciendo del problema de su gestin el sostn de todo el
sistema, es decir, el intercambio es poltico cuando el poder de los sindicatos
descansa sobre la amenaza de destruir el consenso o el orden social
(Pizzorno, 1991: 384), estableciendo el intercambio como un mercado de la
negociacin colectiva.
El IP fija una situacin, mvil, media, que no slo combina, sino que hace
posibles los dos sistemas de accin: autoridad y mercado. La calificacin de
poltico referida al intercambio se justifica por el hecho de que considera
bienes de autoridad que tienen la forma de mando (leyes, normas
administrativas), pero stos se vuelven eficaces, es decir, obtienen obediencia
y consenso slo porque estn contratados, reconocidos, a travs de la forma
mercado.1
En cuanto al consenso y legitimacin, Pizzorno observa que el IP difiere de la
contratacin colectiva definida en tres momentos, a saber: a) los beneficios que
se obtienen bajo la amenaza a la continuidad del trabajo; b) el poder del
intercambio es una funcin de la necesidad de consenso, no de la demanda
trabajo; c) ms de un actor puede concurrir con los sindicatos en la obra de
mediacin de consenso (Pizzorno, 1991: 385). En este caso, el IP para
Pizzorno se concentra casi exclusivamente en el comportamiento sindical y en
su problemtica, dejando (dice Rusconi) tericamente desenfocadas otras
dimensiones del modelo. As, el IP supera la mera observacin, porque
incorpora y permite la redefinicin de los intereses en juego (identidad), esta,
dice Rusconi, solo tiene lugar en el IP.
De este modo, la identidad colectiva puede cambiar los estndares, respecto a
los cuales mide los costos de su accin; puede revisar los criterios de su
1

De esta forma Rusconi menciona que el planteamiento de Lindblom cuando introduce la

persuasin frente al mercado y la autoridad, se limita a relevar un abuso en las formas de
control por parte del sistema de las grandes empresas privadas sobre el control polirquico
(gobernado por muchos) o democrtico.

actuar, cambiando las relaciones de fuerza existentes. Es un recurso que

ocasiona motivos no-utilitaristas, sino solidarios que se expresan en una lgica
discursiva y dialgica, por eso se seala que el IP no es una mera transaccin
de mercado liberal.
El problema de la identidad no perturba mnimamente aquellas teoras de la
accin colectiva que estn basadas en la determinacin unvoca de las
finalidades y de los medios, de los costos y de los beneficios. Para Offe (1980)
mencionado por Rusconi (1985: 77), el propsito de un tipo de conflicto no es
obtener algo, sino ponerse en una posicin desde la cual se pueda ver mejor
qu es realmente lo que se quiere, y dnde se vuelve posible liberarse de las
nociones ilusorias y falseadas de su propio inters. Sin embargo Rusconi critica
a Offe y Wiesenthal porque no les surge la sospecha de que la falta de un
actuar dialgico sea fruto no ya del burocratismos sindical, sino por el
contrario, de la presin desde abajo de crecientes grupos de trabajadores, que
contraponen su propia identidad particular (profesional, cultural, social) en una
supuesta identidad en comn.
En cuanto al incentivo de grupo e identidades colectivas, Rusconi seala que
es necesario precisar que los contratantes del IP no se dejan ubicar en los
rasgos genricos de los grupos de inters, anlogos a la accin colectiva tipo
rational choice (eleccin racional). Esta racionalidad se basa en un clculo
racional unvoco de costos y beneficios, por obra de un sujeto demasiado
similar a la ficcin del Homo conomicus que para Rusconi, Offe y
Wiesenthal creyeron superar contestando a la determinacin unvoca
costos/beneficios, sino transformando tal indeterminacin en la virtud
dialgica del actuar obrero.
Por otro lado, Rusconi hace una severa crtica de La lgica de la accin
colectiva de Olson (1992), resaltando que un bien pblico o colectivo no se
logra sin un beneficio especfico para el individuo. O mejor, individuos
racionales orientados segn su propio provecho, no se esforzarn ni siquiera
en agregar intereses comunes o de grupos sin incentivos particulares para su
ventaja. La comunidad de los intereses no es suficiente para producir accin
colectiva. Una accin de grupo se puede obtener slo a travs de un incentivo

que opera no de manera indistinta, como un bien colectivo, sobre el grupo

como todo, sino con selectividad respecto a los individuos en el grupo. Olson
seala: El incentivo debe ser selectivo en el sentido de que aqullos que no se
unen a la organizacin, que trabaja por los intereses del grupo o constituyen de
otra manera a su consecucin, puedan ser tratados diferentemente de aqullos
que lo hacen. (Olson, 1992: 61).
En el IP est en juego la capacidad de evaluar el bien colectivo o de grupo
como un bien diverso en cuanto implica la identidad que no es una cantidad
calculable como las dems. El rational choice proviene verticalmente de la
ideologa clsica burguesa del individuo libre y poseedor, que dispone de s sus
bienes con un dominio completo de lo que es y de los que quiere. [] Un
individuo concebido de esta manera no tiene necesidad de formarse una
identidad colectiva, social y poltica a travs de un proceso de integracin con
otros sujetos colectivos. (Rusconi, 1985: 80).
En el caso de Axelrold (2004), la cooperacin en la poltica, depende de una
estrategia ptima en la Teora de Juegos aplicado al Dilema del Prisionero, que
supone a priori un comportamiento de la accin del oponente, es decir, si ste
coopera, aqul lo har y viceversa El triunfo de los dems es virtualmente un
requisito previo para que a uno le vaya bien (Axelrod, 1984: 112). Depende de
las metanormas internalizadas en el jugador. Se basa en la sustitucin del
clculo racional olsoniano por el tit for tal (toma y daca). Implica una amplia
variedad de mecanismos que pueden sustentar las normas, incluyendo las
metanormas, el predominio, la internalizacin, la disuasin, la demostracin
social, la membresa, la ley y la reputacin (Axelrod, 2004: 63) donde las
metanormas son un dispositivo que posibilita la cooperacin y, que es el factor
que reducira la desercin en el juego. No obstante, el principal problema es
que es un juego de suma cero, haciendo que la complejidad de las situaciones
planteadas por Rusconi estn limitadas, puesto que la cooperacin deviene de
una hermandad amigable (amicable brotherhood) derivada de un optimismo
creble (believable optimism), tal como lo menciona Dawkins en el prlogo del
texto de Axelrod (1984: xi).

El IP presupone y confirma la no equivalencia de los sujetos y de los bienes en

juego. Los diversos contratantes invierten en ello el sentido de su actuar
colectivo,

experimentando

al

adversario

en

sus

recursos

lmites,

reconociendo as realmente sus propios lmites y recursos. La identidad resulta

del producto de una reciprocidad entre los contratantes, que no es sinnimo de
paridad, sino de lo contrario, de la comparacin y de la confirmacin de su
disparidad. (Rusconi, 1985: 81).
Para Rusconi, el papel del Estado en el IP no significa ignorar los fundamentos
no mercantiles de su autoridad, el IP no predefine intereses, ms bien permite y
favorece la redefinicin. Los contratantes se presentan como un conjunto de
intereses en contraste con identidades contrapuestas, en una colocacin de
poder asimtrico que, sin embargo no predetermina el resultado final.
En suma, despus de este recuento, se proponen cinco variables para el
anlisis del IP en el estudio de caso, a saber: i) Capacidades decisorias de las
organizaciones civiles; ii) Materia de IP; iii) Institucionalizacin del intercambio
en la estructura organizacional; iv) Estrategias y herramientas; v) Redefinicin
del proyecto poltico.
Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal.
A partir de los obstculos identificados en el Diagnstico de Derechos
Humanos del Distrito Federal (DDHDF), el Programa tiene por objeto proponer
soluciones estableciendo estrategias, lneas de accin, plazos y unidades
responsables, a partir del enfoque de derechos humanos en la legislacin, las
polticas pblicas y el presupuesto. (PDHDF, 2009: p 71).
El PDHDF se pens como una herramienta incluyente, integral y capaz de proponer soluciones a travs de estrategias, Lneas de Accin (LA),2 plazos y
unidades responsables, a partir del enfoque de derechos humanos en la
legislacin, polticas pblicas y presupuesto.
Para su elaboracin se emple una metodologa participativa, sustentada en el
anlisis de los problemas detectados en el DDHDF, en la definicin de

Para mayor precisin de cada una de las 2412 lneas de accin. Vase PDHDF pp 94-998.

propuestas de LA surgidas de la convergencia de la investigacin y estudio

de informacin de la sociedad civil, los entes pblicos y las recomendaciones
de instancias de derechos humanos y en la generacin de consensos a partir
de ms de 150 reuniones de trabajo, discusin y anlisis, y la participacin de
ms de 600 personas de OCS, instituciones acadmicas, organismos
internacionales y el sector pblico. (vila, 2011).
La estructura del contenido del PDHDF se distribuy en cuatro partes
estructurales: I. Antecedentes, Marco de Referencia, Objetivo y Estrategias
Transversales. II. Lneas Estratgicas y Acciones por Derecho y por Grupo de
Poblacin. III. Agenda Legislativa. IV. Mecanismo de Seguimiento y Evaluacin
(MSYE).
Una vez determinada la categorizacin por Ncleos Problemticos, se identificaron los Objetivos Generales; que responden a las obligaciones del Estado
ante cada uno de los Derechos y Grupos de Poblacin contemplados.
Asimismo, al grupo de Derechos Especficos, corresponden atributos, los
cuales se refieren a los derechos humanos particulares que hay que garantizar
en los respectivos Grupos de Poblacin. En general, los atributos son
componentes estructurales que se agrupan en estrategias, y stas, a su vez, se
organizan en LA. (PDHDF: 82).
Las LA se definieron, por consenso, como actividades especficas que implican
atencin integral, dado que la gran mayora involucra a ms de un responsable,
y por lo tanto implica la participacin de corresponsables como coadyuvantes
en su cumplimiento.
Las 2412 LA comprendidas en el PDHDF (2009: 204), son actividades de
poltica pblica o programtica, presupuestal, legislativa y judicial; cada una de
ellas tiene asignada una o varias Unidades Responsables (UR) de ejecutarla y,
en su caso, unidad corresponsable.
Queda claro que el PDHDF tuvo una importante participacin de actores civiles
y sociales con el gobierno, academia, etc, sin embargo, el nmero de LA (2412)
fue resultado de que en las negociaciones prcticamente se validaba toda
propuesta, si bien es positivo por el carcter incluyente, es un problema

operativo difcil de llevar a cabo. Al respecto, varios de los entrevistados (cinco)

destacaron esta peculiaridad.
Mecanismo de Seguimiento y Evaluacin (MSYE).
Basndose en la experiencia de otros pases, la OACNUDH sugiere la creacin
de un mecanismo de monitoreo y evaluacin de los planes de accin sobre
derechos humanos. Dicho mecanismo requiere la participacin activa de la
sociedad civil, por lo cual es trascendental que cuente con un adecuado nivel
de independencia y pleno acceso a la informacin necesaria para la
elaboracin de informes. Adems, debe garantizarse que las recomendaciones
emanadas de l sean acatadas por las autoridades que ejecutan el plan de
accin. (PDHDF: 1201).3
De ah que el Comit Coordinador considerara que el PDHDF debe contar con
un MSYE, compuesto por representantes de los poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial del GDF, la CDHDF, miembros de la sociedad civil, instituciones
acadmicas,

acompaados

por

la

OACNUDH

como

observador

permanente; pero adems incluir como invitados permanentes con voz pero
sin voto a los organismos pblicos autnomos y las Delegaciones polticas del
DF, Dada la necesidad de implementar LA en el corto plazo (2010), las
funciones del MSYE deban quedar establecidas de manera inmediata en el
PDHDF.
El MSYE tiene a su cargo:

Dar seguimiento a la implementacin del PDHDF.

Coadyuvar con las instancias pblicas en la implementacin del PDHDF.

Evaluar el diseo, implementacin, gestin, resultados, impacto,

programacin y presupuestacin del PDHDF.

En esta parte del Programa se cita el Manual para la Elaboracin de Planes de Accin en
Materia de Derechos Humanos, como compendio del aprendizaje y experiencia de la
OACNUDH en otros pases.

Emitir observaciones y recomendaciones, as como propuestas de

poltica pblica a los rganos del GDF a partir de los resultados
obtenidos del seguimiento y la evaluacin.

Fomentar la participacin de la sociedad civil en el mecanismo.

Coordinarse y articularse con las instancias pblicas, OSC, instituciones

acadmicas, organismos internacionales, iniciativa privada, y, entre
otras, instituciones de generacin de informacin, a fin de facilitar el
trabajo del mecanismo.

El MSYE deber estar conformado por un a) Comit de Seguimiento y Evaluacin (CSYE) del PDHDF, b) Espacios de Participacin (EP) para el seguimiento
del PDHDF, y un c) Equipo Tcnico Operativo (ETO).
El MSYE est encargado de coordinar las acciones para el seguimiento y
evaluacin

del

diseo,

implementacin,

gestin,

resultado,

impacto,

programacin y presupuestacin del PDHDF. La observacin de estas tareas

arrojar luz sobre los avances en la implementacin de las 2,412 LA, y
permitir evaluar su impacto en el ejercicio de los derechos humanos.
a) El Comit de Seguimiento y Evaluacin (CSYE) tendr como objetivo la
coordinacin de acciones de seguimiento y la evaluacin del PDHDF, as como
la promocin de la institucionalizacin del enfoque de derechos humanos en la
gestin pblica.
b) Los Espacios de Participacin (EP) para el seguimiento del PDHDF tienen
como funcin ampliar y articular la participacin de instituciones acadmicas,
OCS, organismos internacionales de derechos humanos e instancias
ejecutoras del PDHDF. Dichos espacios estarn organizados en base a los
temas y prioridades marcadas por el MSYE. Las sesiones sern convocadas
por el CSYE del PDHDF segn la periodicidad requerida y tendrn el apoyo del
ETO.
c) El Equipo Tcnico Operativo (ETO) est conformado de la siguiente manera:

Coordinacin

General:

coordinar

las

tareas

tcnico-operativas

de

seguimiento y evaluacin segn los lineamientos que establece el CSYE.

rea de Seguimiento: dar seguimiento a la implementacin del PDHDF y

coadyuvar a las instancias ejecutoras para optimizar la implementacin del
mismo.

rea de Evaluacin: definir los trminos de la evaluacin del diseo, implementacin, gestin, resultados, impacto, programacin y presupuestacin
del PDHDF.

rea de Enlace y Difusin: fomentar la difusin del PDHDF y del MSYE, y

dar apoyo en la vinculacin de los miembros del CSYE y de los EP para el
seguimiento.

Intercambio Poltico en el PDHDF.

Las variables constitutivas del IP en el estudio de caso fueron: 1) Capacidades
decisorias (habilidades tcnico-polticas para la articulacin entre fases de las
polticas con los niveles participativos); 2) Materia de intercambio (existencia y
posesin de un bien a intercambiar); 3) Estructura organizacional para la
institucionalizacin del IP; 4) Estrategias (herramientas y mecanismos) de las
OCS y; 5) Redefinicin del proyecto poltico (autonoma e identidad
organizacional y, apropiacin colectiva del proyecto).
En el PDHDF, los actores civiles y gubernamentales tienen suficientes
habilidades tcnico polticas en la articulacin entre fases de la poltica pblica
con los niveles participativos. Destacan las habilidades principalmente de la
SSG, OCS y academia desde el diagnstico hasta su actual implementacin.
No obstante la SSG sigue teniendo un poder de decisin central que configura
de manera sustancial pero no total el programa. Pese a que la mayora de
actores tienen experiencia en temas de derechos humanos, destaca el trabajo
de las OCS, quienes son actores sobresalientes en el manejo de derechos
especficos. Esto no ha sido suficiente para que la implementacin del PDHDF
quede exenta de problemas operativos, sobre todo por el menor nivel de

conocimiento en DH de las entidades gubernamentales y que dificulta la

implementacin de las lneas de accin.
Dentro del PDHDF la existencia de un bien a intercambiar se puede notar en el
nmero de alianzas, consensos, asignacin de presupuestos, formulaciones
normativas, etc. pero la mayora de veces en un momento inicial de la poltica
(formulacin, diseo), es decir, antes de la implementacin del PDHDF. En la
etapa de ejecucin los bienes a intercambiar no tienen la solidez suficiente para
mantener acuerdos. Esto no se debe nicamente a la dificultad operativa de
implementar todas las LA, sino a la apologa que se hace del cabildeo, que si
bien es necesario e indispensable, no garantiza su vigencia. La dificultad de
generar un bien a intercambiar, no se deja ver en su justa problemtica en la
etapa de formulacin, por lo que subyace la idea de que el cabildeo es la parte
que debe concentrar esfuerzos, pero como demuestra el PDHDF, el
pegamento (cabildeo) es insuficiente cuando se juntan piezas.
Es decir, la poltica basada en cabildeo es como un mueble de madera que se
espera que funcione cuando slo tiene las piezas unidas con pegamento.
Queda claro, que la funcin del cabildeo es darle coherencia a una forma
determinada, de tal modo que se visualice lo que se quiere; pero eso no
garantiza que se sostenga a lo largo del tiempo. Por ello mismo, las
organizaciones han entrado en una etapa de desgaste por el hecho de que
confiaron demasiado en un adhesivo que no cumpli su funcin cuando la
poltica se implement. El elemento faltante del pegamento, es la presin social
escasamente visualizado por las OCS.
Es claro que todo el programa ha sido una alianza no slo de los actores
gubernamentales con las OCS, sino de grupos multidisciplinario. El programa
ha logrado una capacitacin continua aunque insuficiente al interior de las
entidades del GDF para la ejecucin de las lneas de accin. Existe un cabildeo
importante con el legislativo potencializado por la pertenencia con el gobierno
al mismo partido poltico. ste proceso ha fortalecido la idea de traspasar de
una poltica asistencial a una basada en la garanta de derechos -al menos en
los acuerdos escritos-. No obstante, las inercias asistenciales en muchos de las

entidades del GDF, siguen siendo un obstculo que enfrenta el consenso

democrtico del programa.
En este sentido suceden dos cosas: primero, existe una dificultad para generar
bienes a intercambiar (aunque en un momento inicial como lo es la formulacin,
el bien a intercambiar tiene mayor soporte) y, segundo, concebir el cabildeo
como horizonte ltimo de accin, como si llegando a ste, los objetivos de una
poltica fueran automticos. Lo que nos lleva a repensar la idea de que un bien
a intercambiar, debe estar siempre vigente mediante ciertos niveles de presin
poltica, donde el cabildeo es apenas un primer momento del IP y no su fin.
El PDHDF tiene una estructura horizontal que desde el DDHDF ha tenido
participacin plural de sus integrantes. Es en la implementacin del programa
donde se ha se ha recurrido a las jerarquas propias de cada entidad ejecutante
de las lneas de accin. Dicho de otro modo, el programa se implementa desde
las

entidades

ya

existentes

dependiendo

de

las

lneas

de

accin

correspondientes (Delegaciones, SSG, Tribunal OCS, academia, etc). No

obstante, el funcionamiento depende en gran medida del Mecanismo de
Seguimiento y Evaluacin que tiene una estructura con jerarquas definidas
pero con un flujo del intercambio horizontal. Cabe destacar que la fuerte
capacidad de decisin que tiene la SSG, muchas veces es ms armnica con
la eficiencia de resultados que con el consenso. Con ello no se quiere decir que
el SSG sea un ente vertical, sino que su papel como gobierno, aumenta su
liderazgo al momento de las decisiones. Otro aspecto importante son los
liderazgos que estn asentados desde el inicio del programa. Han sido
virtuosos y han facilitado las formas de gestin del flujo del bien a intercambiar.
Sin embargo como se mencion en los prrafos anteriores, esto tuvo mayor
xito en los momentos previos a la implementacin.
En cuanto a la gestacin, formulacin, implementacin y evaluacin de la
poltica de derechos humanos en el DF, el propio PDHDF, al igual que el
DDHDF, el MSyE y la Ley del PDHDF, son instrumentos de una estrategia que
busca asentar la idea de derechos tanto en el quehacer gubernamental como
en el civil y social. Ello ha permitido la construccin de consensos fortaleciendo
los espacios de interlocucin pero ha sido difcil mantenerlos. Sin embargo, el

MSyE, tiene el enorme reto de dar seguimiento a la ejecucin de 2412 lneas

de accin coordinando los Espacios de Participacin, el Equipo Tcnico
Operativo, y el Comit de Seguimiento y Evaluacin. Por otro lado, tanto la Ley
del programa como los presupuestos con enfoque de derechos facilitan las
estrategias para la implementacin, sin embargo, no todo el presupuesto es
suficiente y el hecho de tener una asignacin presupuestal no impide que haya
problemas en la coordinacin al interior del MSyE, pues aunque se tengan ya
establecidas las lneas de accin desde el DDHDF, la concepcin actual sobre
estos por parte de las entidades implementadoras, puede no asegurar su
debida consecucin. Faltar ver como surgen estrategias innovadoras para
llevar a cabo el PDHDF dentro del MSyE.
La redefinicin del proyecto poltico es la sntesis de las cuatro variables
anteriores. Dicho de otro modo, la redefinicin del proyecto poltico implica una
nueva identidad colectiva, ya no slo organizacional o gubernamental sino una
identidad conjunta al tiempo que se fortalece la autonoma de cada actor
involucrado, con ello se quiere decir que los actores no quedan diluidos unos
en otros, sino que desde el IP subyace un sentido colectivo pero a la vez
autnomo.
El proyecto poltico que llev a las OCS a participar en el PDHDF, buscaba
reivindicar el papel que la mayora de ellas ha trabajado al interior de sus
organizaciones. No est por dems insistir en que el PDHDF, si bien es una
construccin colectiva que implica entes gubernamentales, sociales y civiles,
as como organismos internacionales como la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para Derechos Humanos, han sido las organizaciones de la
sociedad civil las que han presionado para que los derechos humanos tengan
forma de poltica pblica.
Estas organizaciones de derechos humanos, han procurado en todo momento
incidir en la construccin de polticas pblicas no slo para que se realicen
acciones concretas, sino tambin para que estas sean justiciables y exigibles.
En ste sentido, han buscado en todo momento que los distintos niveles de
gobierno garanticen la plenitud del goce y disfrute de derechos de quienes
viven y transitan por el DF.

Sin embargo, para ser realizable dichas exigencias, los factores a revertir son
muchos y complejos, no slo los que implican mayor autogestin o
financiamiento de las organizaciones o la voluntad poltica del gobierno, sino
trascender el sentido clientelar-corporativo de las polticas sociales que en su
mayora (por no decir que en su totalidad) atropellan los derechos de
ciudadana.
En este sentido podemos decir que el proyecto poltico de las organizaciones
de la sociedad civil que han estado presentes en el PDHDF, son coincidentes
con el punto VII del Diagnstico de Derechos Humanos para el Distrito Federal
(DDHDF), que considera 16 puntos especficos como parte de las conclusiones
y recomendaciones que hace el DDHDF.
Si bien estos puntos son resultado de su intercambio con los entes
gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil, tienen en estos
muchas de sus exigencias, sobre todo si consideramos que el programa es un
logro de las organizaciones ms que del gobierno; pero ello se considera a
estos 16 puntos como parte consubstancial del proyecto poltico de las
organizaciones.
La necesidad de abonar en ello es para poder abonar a la pregunta cules
fueron las intenciones iniciales de las OCS al entrar al PDHDF? De esa manera
se tiene una Lnea Base para tener un punto de partida para poder analizar si
ha habido avances y retrocesos de las organizaciones en cuanto a su
participacin dentro del programa.
Por su propia naturaleza y por la forma en que se constituy el PDHDF, el caso
del DF est ms cerca de considerarse como un proceso donde se da la
redefinicin del proyecto. En este estudio de caso, se pudo observar que la
autonoma organizacional se fortaleci, pues los espacios comunes en los que
coincidan la pluralidad de actores, permiti una mayor especializacin y
concentracin en reas afines al mismo tiempo en que se vinculaban con
actores distintos. Hubo una capacitacin retroactiva en cuanto al conocimiento
de los derechos humanos especficos, tanto del gobierno hacia las OCS y
viceversa. Los espacios de coparticipacin fueron efectivos al menos en la

etapa del DDHDF y del PDHDF y se han dificultado recientemente en la

implementacin del programa, sobre todo por la complejidad de la ejecucin de
las lneas de accin.
El PDHDF contiene un problema de origen que bien puede ser uno de los
factores ms importantes del funcionamiento del programa. El diseo de la
poltica implica 2412 lneas de accin lo que sin duda es una amplitud operativa
bastante compleja, lo que hace que la implementacin sea diversa y
difcilmente coordinada. Incluso varios entrevistados de la sociedad civil,
mencionaron que el Diagnstico se formul incorporando todas las propuestas
que llegaban, con la idea de que al pasar al Programa tuviesen atencin,
aunque no se tena en cuenta, cmo se podra lograr ello en la implementacin.
Ante este escenario no es difcil suponer que el funcionamiento haya cado en
prcticas polticas indeseadas, donde los gobiernos prefieren seguir una inercia
administrativa -que deja de lado la participacin efectiva- desarticulando tanto
relaciones inter e intra gubernamentales. Esto se agrava cuando las OCS
hacedoras de la poltica, cambian la estafeta a nuevas organizaciones que no
tienen las mismas referencias y relaciones que las anteriores.
Otro problema importante del PDHDF es el marco normativo tan heterogneo
en el que se desarrolla. Desde finales de la I Legislatura la ALDF gener
importantes leyes que pusieron a la capital a la vanguardia (interrupcin legal
del embarazo, matrimonios entre el mismo sexo, etc), y aunque muchas de
stas siguen siendo grandes logros, el nmero de leyes que se suscitaron a
partir de esos momentos, gener que muchas de ellas se contradijeran, como
simple ejemplo, al momento se tienen 52 leyes en materia de desarrollo social,
de las cuales 38 mencionan la figura de los comits ciudadanos pero que todos
ellos son presididos por el jefe del ejecutivo local. Esto no slo es un asunto de
entusiasmo legislativo, sino el problema que plantea dentro de los parmetros
del PDHDF, es el sustento legal de la accin gubernamental. No fue casualidad
que varios actores pertenecientes a OCS entrevistados, mencionaran aspectos
en torno a cuando hacamos las reuniones con los compaeros de gobierno,
nos mencionaban que su indisponibilidad no se deba a falta de voluntad de
ellos, sino de que al hacer una cosa, una ley los protega, pero otra los limitaba
esto gener complicaciones a nivel de implementacin.

Es cierto que ha habido situaciones coordinadas desde la norma-accin, pero

siguen siendo las menos; por ejemplo, las autoridades gubernamentales se
respaldan en mayor medida en la Ley de Planeacin del Desarrollo del DF que
es ms vertical, mientras que los actores civiles hacen mayor uso de la Ley de
Desarrollo Social del DF que es ms horizontal y participativa.
Si bien el nmero de LA es muy elevado, lo cierto es que nadie las impuso y
fueron las OCS las que las propusieron en mayor parte. El problema es que
hay un paralelismo donde el gobierno hace sus programas sin tomar la idea de
derechos del programa, mientras que las OCS se han ajustado a las LA
confiando (ms no exigiendo) que el gobierno haga lo propio en sus programas
sectoriales (ambientales, educativos, poblaciones callejeras), el caso de la
Superva Poniente, tal vez sea el ejemplo ms socorrido.
A lo largo del proceso del programa, se detectan micromutaciones internas
lentas, sobre todo en el agente gubernamental (entidades del GDF), que ha
venido adoptando progresivamente la idea de derechos sobre lo asistencial,
aunque ms en el plano formal que en el real. En el mismo tenor las OCS han
micromutado fortaleciendo la idea de incidencia en polticas pblicas, pues han
fortalecido la nocin de sus propios lmites y recursos, es decir, los lmites de
su poder, empero, muchas de ellas han entrado en una fase de disipacin de
energas, primero por la enormidad de las LA pero sobre todo por no tener un
rol de presin poltica que demande a las autoridades cumplimiento de los
acuerdos. Se ha asentado la idea de la participacin plural empujando una
democratizacin recproca que sigue en el papel ms que traducirse en
prcticas o rutinas instituidas.
Es un hecho que mediante el PDHDF, las organizaciones han logrado sentar
en la misma mesa a sus contrapartes gubernamentales; lo cierto es que estos
tambin cumplen con el requisito de asistir y firmar sin verdaderamente
construir sus polticas a partir de las exigencias del PDHDF.4 Se invierten ms
recursos en la capacitacin a funcionarios que en LA, sin que se pueda medir
4

Ntese los innumerables programas sectoriales que hay en la ciudad, que no toman en
cuenta al DDHDF ni se ajustan a las Lneas de Accin del PDHDF. Es decir, hay una poltica
de derechos (PDHDF) pero no una idea de derechos en cada poltica. Sobre esta idea Vid.
Canto (2010).

el impacto de ello. Nuevamente puede notarse cmo el Programa procura ms

la difusin y promocin de los derechos humanos, que asentar la idea de
derechos por lneas de accin.
Si bien los espacios de interlocucin han sensibilizado a los actores en cuanto
a demandas concomitantes, falta todava desarrollar habilidades tcnico
polticas para que la estrategia pueda virar en un momento determinado dando
respuesta a nuevos consensos. Esto es, falta ver cmo el flujo de intercambio
se re institucionaliza para dar respuesta a nuevas exigencias, as como
correcciones de diseo. Aqu lo esencial para las OCS es negociar con el
gobierno y tomar acuerdos y, forzarlo a respetar y ejecutar acuerdos cuando
ste se oriente ms a lgicas mercantiles que a derechos de ciudadana.5
Cuadro 1.
Variables del IP y su relacin con el estudio de caso.
Variable del IP.
1)

PDHDF

Capacidades En efecto las OCS han sido capaces de dirigir,

decisorias (habilidades conducir, coordinar capacidades y habilidades para

tcnico-polticas para la construir acuerdos, pero esto ha sido ms evidente
articulacin entre fases en la gestacin y formulacin. Mientras que en la
de las polticas con los implementacin no ha sido plenamente capaz de
niveles participativos)

hacer cumplir al gobierno los acuerdos previos.

Cognoscitivamente han sido ms limitados en la
capacidad de presin, pues parece ser que las
negociaciones logradas son suficientes para que se
ejecute la decisin.
En el diseo del Programa es evidente que la
informacin,

consulta,

decisin,

delegacin,

asociacin y control de las OCS estn en un nivel

alto, sin embargo esto es regresivo en cuanto la
implementacin, donde las OCS manifiestan una
resistencia ante el control administrativo del gobierno.
5

Algunos ejemplos son las acciones que ha tomado el GDF en materia de privatizacin del
agua, Superva, manejo de poblacin callejera, poltica de vivienda, etc. donde el actor
gubernamental ha olvidado la idea de derechos orientndose a lo mercantil.

2)

Materia

de Las OCS han logrado una igualdad en cuanto a la

intercambio (existencia ocupacin o la especializacin administrativa y de

y posesin de un bien a toma de decisin. Sin embargo, esto no ha sido
intercambiar)

suficiente para que los entes gubernamentales

cumplan con los acuerdos en la implementacin.
Falta entonces la apropiacin de las OCS de un bien
a

intercambiar,

para

lograr

revertir

el

control

discrecional del gobierno sobre el programa.

3)

Estructura Es horizontal en lo formal, pero cada vez es creciente

organizacional para la la idea de la centralidad del gobierno. La estructura

institucionalizacin
IP

del operativa del PDHDF tiene su centralidad en el

Mecanismo de Seguimiento y Evaluacin (con tres
componentes), sin embargo, su estructura tiende a
tener un control gubernamental y a una resistencia de
las OCS, lo que ha fracturado el consenso logrado
antes de la implementacin.

4)

Estrategias Fueron creadas por las organizaciones pero no son

(herramientas
mecanismos)

y utilizadas para atender la demanda participativa. El

de

OCS

las Mecanismos de Seguimiento y Evaluacin no ha sido

suficiente para trascender el paralelismo actual entre
OCS y gobierno. Esto no slo recae en la Secretara
ejecutiva del MSyE, sino de la distorsin de objetivos
par parte de las OCS y de que no han sabido sumar
fuerzas para hacerse plenamente escuchadas y
tomadas en cuenta en el mecanismo.

5)

Redefinicin

proyecto

del La idea rectora de la OCS busca la construccin de

poltico una democracia participativa centrada en un enfoque

(autonoma e identidad de derechos, sin embargo, la implementacin del

organizacional
apropiacin
del proyecto)

y, PDHDF muestra que si bien hay en enfoque de

colectiva derechos, el actor gubernamental ha menospreciado
el enfoque, llevando sus propias estrategias sin l.
Esto mantiene la autonoma de las OCS pero no as
la identidad colectiva ni siquiera al interior de ellas.

Gradualmente hay un desapego en cuanto la

apropiacin colectiva del proyecto, supuestamente
por el elevado nmero de lneas de accin del
programa,

al

control

administrativo

parcial

del

gobierno en el MSyE y a que el gobierno ha

emprendido

acciones que

violan

los

derechos

humanos en diferentes sectores, empero, las OCS

han sido virtuosas en cuanto a la negociacin pero
limitadas en cuanto a ejercer presin para que el
gobierno se acate a los acuerdos y al paralelismo que
maneja

con

programas

sectoriales.

Hay

una

disipacin de energas al tiempo que hay distorsin

de objetivos, lo que lleva a que la apropiacin
colectiva del proyecto sea ms lejana en el momento
actual.
Fuente: Elaboracin propia.

Conclusiones:
El proceso de IP en caso de estudio, revela que si bien existe posibilidad de
acuerdos, no necesariamente tienden a mantenerse, por ejemplo, en el caso
del PDHDF el DDHDF, plantea acciones concretas por parte de los entes
gubernamentales, sin embargo, el marco normativo que lo regula no siempre
es armnico y tiende a la disipacin de energas. Esto no significa que existan
desacuerdos o prcticas excluyentes explcitas. Esto se ha dado en un
momento de transicin entre el diseo y la implementacin. Resalta el hecho
de que el diseo contiene grandes acuerdos pero que difcilmente son
operables.
La garanta de derechos depende de la adecuada ejecucin de las lneas de
accin, as como de su monitoreo, seguimiento y evaluacin, los cuales estn
todava en proceso y con claros obstculos no previstos en el diseo. Ha sido
claro en el DF que la lgica de libre mercado limita el acceso a derechos, pues
sectores como el medioambiental, vivienda, salud, educacin, etctera, se ven

mermados por arreglos discrecionales entre entes privados y algunos sectores

de gobierno.
En cuanto al funcionamiento y efectividad de las herramientas e instrumentos,
se puede decir que han funcionado en un primer momento pero, las OCS
involucradas dependen en gran medida de la voluntad poltica de los dems
actores involucrados. Esto nos lleva a plantear la idea sobre si las estrategias
de las organizaciones fueron conscientes en plantear un bien a intercambiar.
En este sentido, es notorio el dficit al momento de la negociacin por carecer
de una estrategia con sentido de intercambio, es decir, lo que se observa es
que las organizaciones tienen capacidades polticas en tanto conocimiento del
problema a responder pero, es menor en tanto negociacin para hacer cumplir
acuerdos.
Pese a la popularidad del trmino, los gobiernos no reconocen la importancia
de la participacin ciudadana y muchas de las OCS se auto limitan a pensar
que el problema radica nica y exclusivamente en la voluntad poltica de los
actores gubernamentales; sin embargo, ello reduce su capacidad de formular
una estrategia con sentido de IP frente al gobierno. Esta autolimitacin implica
que la estrategia utilizada carece de bien a intercambiar y, que las
organizaciones por momentos, pierden la capacidad innovadora de sustentar
un bien a intercambiar con alianzas y redes funcionales que, acten como
contrapeso que obliguen a respetar el acuerdo y hacer cumplir los derechos
implcitos en las acciones que han planteado.
En este sentido, la redefinicin del proyecto poltico no logra desarrollarse al
haber un desgaste en la fase de implementacin, pero sobre todo por carecer
de un diseo efectivamente operacionalizable. Ello no quiere decir que el
PDHDF, tenga que ser rediseado, sino que aproveche sus propios
mecanismos y herramientas mediante una estrategia poltica de intercambio,
que permita no solo lograr acuerdos, sino concretizarlos.
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