Una aproximacin al discurso y las acciones de seguridad

ciudadana 2012-2015

Dina Mara Elas Rodas

Mariano Gonzlez
Aldo Magoga
Luis Mario Martnez Turcios
Guatemala, abril de 2015
1

Contenido
Listado de siglas utilizadas ............................................................................................................... 4
|Introduccin ...................................................................................................................................... 6
Discurso y Poltica de Seguridad en Guatemala ................................................................................ 10
1.

El contexto de la seguridad: agenda y concepto de Seguridad en Guatemala ..................... 10

2.

Polticas de seguridad............................................................................................................ 14
a.

El sistema de Seguridad Nacional ..................................................................................... 14

b.

El Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia......................................... 17

c.

La Poltica Nacional de Seguridad ..................................................................................... 17

d.

El Pacto de seguridad y justicia ......................................................................................... 21

e. Poltica Nacional de Prevencin de la Violencia y el delito, Seguridad ciudadana y

convivencia pacfica (2014-2034) .............................................................................................. 25
f.

Las Fuerzas de tarea .......................................................................................................... 26

3.

Marco presupuestario en el tema de seguridad ................................................................... 28

4.

Marco legal del tema de seguridad ....................................................................................... 33

Perspectivas de Expertos en los Temas de Violencia y Seguridad .................................................... 36

1.

Procedimiento Metodolgico ............................................................................................... 36

2.

Presentacin y Discusin de Resultados .............................................................................. 39

3.

Grupo de Discusin sobre Violencia y Seguridad .................................................................. 47

Anlisis de la poltica de seguridad ................................................................................................... 51

El Pacto de Seguridad y Justicia..................................................................................................... 54
Conclusiones ..................................................................................................................................... 60
Referencias Bibliogrficas ................................................................................................................. 63
Anexo 1.............................................................................................................................................. 67

Listado de siglas utilizadas

CABI

Central American Business Intelligence

CAS

Consejo Asesor de Seguridad

CEH

Comisin de Esclarecimiento Histrico

DIGICI

Direccin General de Inteligencia Civil

ESCA

Estrategia de Seguridad Centroamericana

FOSS

Foro de Organizaciones Sociales Especializadas en el tema de

Seguridad

IDPP

Instituto de Defensa Pblica Penal

IEPADES

Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible

INACIF

Instituto Nacional de Ciencias Forenses

INEES

Instituto Nacional de Estudios Estratgicos en Seguridad

INTRAPAZ

Instituto de Transformacin de Conflictos para la Construccin de la

Paz en Guatemala

JLD

Juntas Locales de Seguridad

LAPOP

Latin American Public Opinion Project

LMSNS

Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad

MIDES

Ministerio de Desarrollo

MINDEF

Ministerio de Defensa

MINFIN

Ministerio de Finanzas

MINGOB

Ministerio de Gobernacin

MINUGUA

Misin de Naciones Unidas en Guatemala

MP

Ministerio Pblico

OEA

Organizacin de Estados Americanos

OJ

Organismo Judicial

OMS

Organizacin Mundial de la Salud

ONG

Organizacin no gubernamental. Tambin se utiliza el plural ONGs

ODHAG

Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala

POLSEC

Poltica de Seguridad Ciudadana

POLSEDE

Poltica de Seguridad para la Democracia

PNC

Polica Nacional Civil

PNUD

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PSN

Programa de Seguridad Nacional

SAAS

Secretara de Asuntos Administrativos y Seguridad de la Presidencia

SAE

Secretara de Anlisis Estratgico

SAT

Superintendencia de Administracin Tributaria

SEGEPLAN

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

SEPREM

Secretara Presidencial de la Mujer

SICOIN

Sistema de Contabilidad Integrada

SNS

Sistema Nacional de Seguridad

SP

Sistema Penitenciario

UNE

Unidad Nacional de la Esperanza

URL

Universidad Rafael Landvar

USAID

United States Agency for International Development

Introduccin

Durante la campaa electoral de 2011 la oferta de seguridad fue el principal

argumento de Otto Prez Molina, actual presidente del pas. Esa oferta, Mano Dura,
apuntaba a la reduccin de los ndices de criminalidad en los primeros meses de
gobierno, particularmente la tasa de homicidios que se situaba en poco menos de 40
muertes por cada 100 mil habitantes en 2011 (PNC, 2011).
Algunas de las acciones iniciales, cuando asume la presidencia de la Repblica en
enero de 2012, implicaron el uso de miembros del ejrcito en tareas de seguridad
ciudadana y la constitucin de fuerzas de tarea y espacios locales seguros (barrios o
municipios).
La agenda de seguridad fue expresada, fundamentalmente, en el Pacto de Seguridad,
Justicia y Paz donde se proponen acciones destinadas a la reduccin de los ndices de
inseguridad, el abordaje de la conflictividad social, garantizar la gobernabilidad
democrtica y el fortalecimiento de capacidades institucionales para la resolucin de
conflictos de manera pacfica.
Esta investigacin se propuso una aproximacin al discurso y las polticas de
seguridad, su implementacin, planes y programas y la accin de las instituciones
encargadas del tema. Igualmente, se revis comportamiento de la violencia durante
ese perodo.
El 21 de mayo de 2012, el presidente Otto Prez present el Pacto de Seguridad y
Justicia donde se propone desarrollar una estrategia institucional dirigida a alcanzar
mejores niveles de gobernabilidad, seguridad y proteccin frente a la criminalidad, la
violencia y la impunidad en el pas (PSJ, 2012: Objetivo General)
El plan propone fortalecer la capacidad institucional para atender el tema de la
seguridad y los conflictos, a partir de una mayor coordinacin interinstitucional y el
mejoramiento de los mecanismos de dilogo, segn se explica a lo largo del Pacto de
Seguridad, Justicia y Paz. Estos son los ejes sobre los que se propone desarrollar toda
la accin de gobierno en materia de seguridad y abordaje de la conflictividad social.
Debe tenerse en cuenta que entre 2010 y 2012, hay una baja en los ndices de
homicidios y delitos patrimoniales, indicadores que han sido tradicionalmente
6

utilizados para medir la seguridad. Sin embargo, durante 2013 y 2014 los indicadores
presentan un estancamiento, lo que plantea la necesidad de hacer una revisin que
incorpore una comparacin del comportamiento de estos indicadores y la accin de
las instituciones para comprender el impacto real de los programas y planes de
seguridad.
La utilizacin del ejrcito en tareas de seguridad ciudadana o en casos de conflicto
social a travs de las fuerzas de tarea o del patrullaje, plantea una discusin del tema,
as como de la coherencia o la lgica que esa participacin tiene frente a la necesidad
de fortalecer las instituciones civiles.
La poltica pblica de un pas marca el rumbo estratgico que un pas define en
relacin a la accin pblica. Se da cuando instituciones estatales asumen total o
parcialmente, la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, a
travs de un proceso, que incluye normativa y acciones, destinado a cambiar un
estado de las cosas percibido como problemtico.
La poltica pblica es definida por Tomassini (1996) como un curso de accin estable,
definido por el gobierno para resolver un rea relevante de asuntos de inters
pblico, en cuya definicin en las actuales sociedades, suelen tambin participar
actores de origen privado. El anlisis de polticas pblicas busca conocer los efectos de
las polticas ejecutadas, pero adems, revisa la toma de decisiones polticas para
extraer las lecciones a partir de la experiencia.
Esas ideas sobre la evaluacin de polticas, nos orientaron al acrcanos a las polticas
de seguridad ciudadana. La poltica de seguridad ciudadana se define como un
concepto amplio que refiere a la construccin de entornos que permitan el ejercicio de
los derechos de la persona, por lo que es un valor que se sita en todas las esferas de la
vida individual y social que no se limita a una interpretacin estrecha e inadecuada que
lo limita a la proteccin ante el delito (Martnez, 2013; pg. 22). La seguridad
ciudadana debe verse, entonces, como la accin del Estado para crear condiciones y
ambientes seguros para el desarrollo integral del ciudadano, el disfrute de sus
derechos y el respeto de la dignidad de la persona.
Desde esa visin integral, se garantiza a la persona, pero se la vincula a la proteccin
del conjunto de la sociedad y el desarrollo personal y social de cada individuo o grupo
de una sociedad (Ruiz & Vanderschueren, 2002; citado en Arduano & Martin, 2006:
pg. 11). Por el contrario, la inseguridad ciudadana es un estado colectivo de
vulnerabilidad producido por vivencias cotidianas o percepciones simblicas de
amenazas individuales y colectivas a la seguridad humana, los derechos y el bienestar, lo
que resulta en distintas formas de violencia y la exclusin de los espacios fsicos y
7

sociales de la ciudad, limitando la participacin ciudadana (AFSC, 2008; pg. 2). Esto
permite un acercamiento al tema desde una dimensin subjetiva que aborda las
percepciones, la significacin comunitaria y el sentimiento de vulnerabilidad, y otra
ms objetiva, donde se puede revisar los datos y hechos que afectan la vida y los
derechos de las personas.
1.1. Limitaciones y alcances del presente estudio
Este estudio incluy dos etapas, una de anlisis documental acerca de la poltica de
seguridad actual y datos estadsticos sobre la situacin de violencia, y la segunda, de
recoleccin de datos. En la etapa de recoleccin de datos se utilizaron dos tcnicas
diferentes: entrevistas a expertos temticos, quienes proporcionaron un marco de
comprensin sobre el abordaje de la seguridad y permitieron situarlo en sus
diferentes momentos; un grupo de discusin con expertos para discutir los primeros
hallazgos de la investigacin, lo que ayud a ampliarlos y enriquecerlos. En la primera
etapa, una de las dificultades encontradas fue precisamente la falta de articulacin del
sistema de seguridad, las polticas en el pas y los discursos y prcticas efectivas. A
pesar de existir una Ley Marco que establece los mecanismos y responsabilidades de
conduccin sobre el tema, en la prctica, cada institucin de seguridad opera
siguiendo sus propias planificaciones. El anuncio del Pacto de Seguridad y Justicia
como eje al que deban enfocarse las acciones de seguridad, planteaba una disyuntiva
sobre cul era la poltica real del actual gobierno en materia de seguridad. Se opt por
centrar la revisin en el Pacto.
En cuanto a la recoleccin de datos, las limitaciones se presentaron en relacin al
mtodo empleado.
1. Entrevista. Una de las limitaciones en el proceso de entrevista fue que las personas
entrevistadas pertenecan mayoritariamente al sector ONG. Esto podra haber
influenciado la tendencia observada a no calificar como positivas o efectivas las
acciones implementadas en materia de seguridad ni sus resultados. Aunque no se
realiz un anlisis separado segn rea de afiliacin profesional, se observaron
diferencias de enfoque entre los entrevistados de los diferentes sectores.
Para la entrevista se utiliz una gua de preguntas. Sin embargo, como en todo proceso
de entrevista, se debe tomar en cuenta que cuando las preguntas son abiertas, no slo
la pregunta en s misma puede ser respondida desde diferentes perspectivas, sino
tambin, el seguimiento a la pregunta puede influir en la direccin que tome la
entrevista. Adems, tambin puede mediar el efecto del entrevistador (Groves, 1986);
en este proceso fueron tres entrevistadores.

Como todo mtodo cualitativo, la entrevista no permite generalizaciones a partir de

los resultados. Sin embargo, s permiti el anlisis de detalles y complejidades de los
temas abordados, desde la perspectiva de cada persona entrevistada.
2. Grupo de Discusin. Este mtodo no permite generalizaciones pero s permite a
los participantes elaborar los temas de acuerdo a sus referentes particulares. En este
mtodo, el grupo ejerce influencia sobre el individuo, posibilitando o inhibiendo la
participacin (Hesse-Biber & Leavy, 2008). Por lo tanto, el grado de participacin de
cada persona no es el mismo, lo cual se observ en la sesin de grupo realizada.
Solamente se llev a cabo un grupo de discusin debido a limitaciones de tiempo.

Discurso y Poltica de Seguridad en Guatemala

1. El contexto de la seguridad: agenda y concepto de Seguridad en
Guatemala
A mitad de la dcada de 1990, dentro de un contexto de procesos regionales de paz
que buscaban poner fin a los conflictos armados en Centroamrica, se produce una
transicin conceptual en torno al paradigma de la seguridad, pasando de una
concepcin de la seguridad nacional que predomin en el Estado guatemalteco y en la
mayora de Estados centroamericanos, al modelo de seguridad ciudadana.
El modelo de seguridad nacional se centr, fundamentalmente, en la proteccin del
Estado y tiene sus races en una visin de seguridad criminalizadora, destinada a la
contencin de los ciudadanos y de las amenazas al poder a lo largo de la historia del
pas. Como seala Rosada (2010), hay una vinculacin estrecha entre el modelo de
seguridad y el momento poltico que se vive, que en el caso de la seguridad nacional,
es el de la guerra fra y de las guerras internas. Hay pues, una lgica de control
territorial a partir de la militarizacin. El cambio que se produce hacia el paradigma
de la seguridad ciudadana debe entenderse dentro de los cambios polticos que se
produjeron a finales del siglo XX, ya que como plantea Griffiths (2007), el concepto de
seguridad tiene una carga ideolgica profunda, que es lo que permite mltiples
definiciones, segn las escuelas, tendencias y contextos.
Ahora bien, no puede perderse de vista que el asumir un marco conceptual nuevo por
parte de un Estado o dentro de la regin, suponga necesariamente transformaciones
en las prcticas y percepciones de las instituciones y funcionarios, lo que se convierte
en una dificultad para el desarrollo de polticas pblicas. En el caso de la seguridad,
una de las constantes sealadas al Estado de Guatemala es la falta de polticas pblicas
en materia de seguridad, y las contradicciones existentes entre lo conceptual y las
prcticas reales en materia de seguridad. Al respecto Rosada (2010), citando a
Arvalo (2002), plantea que en este pas operan dos marcos conceptuales de seguridad
distintos y divergentes: uno intil pero operativo el derivado de la Doctrina de la
Seguridad Nacional y otro til pero inoperante los conceptos de seguridad
democrtica e integral plasmados en el Tratado Marco y en los Acuerdos de Paz. (Pg.
15)
En ese sentido, ha dominado una visin reactiva frente a la inseguridad que privilegia
la intervencin penal y que judicializa los conflictos como la nica forma de enfrentar
el delito y la violencia. Bajo esa lgica, criterios implementados para desarrollar
10

programas de endurecimiento de leyes, acciones contra pandillas juveniles y

militarizacin de los cuerpos policiales, han respondido y siguen respondiendo al
paradigma que se fue construyendo bajo la doctrina de seguridad nacional y las
dinmicas sobre la que se ha construido y ejercido el poder. Se privilegia el uso del
derecho penal frente a otras respuestas como la prevencin. Desde all que los
indicadores que son tomados en cuenta por las instituciones son el nmero de
detenciones y nmero de operativos como retenes en calles y carreteras. Los modelos
de seguridad preventivos o respuestas de carcter ms integral, no encuentran
espacios de desarrollo real, porque no se considera la eficacia por la ausencia de
delitos, sino por tener las crceles llenas.
Con la firma del Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica en 1995
y la suscripcin de los Acuerdos de Paz en Guatemala en 1996, se asumi la seguridad
ciudadana como modelo conceptual al que hacer referencia. De esta fecha en adelante,
la mayor parte de planes y programas de seguridad en los diferentes gobiernos la han
tomado como modelo discursivo pero alejado de la actividad prctica.
El paradigma de la seguridad ciudadana y seguridad ciudadana democrtica planteado
en el Tratado Marco, supuso un parteaguas en la forma de entender la seguridad en
Centroamrica. De igual forma, plante la necesidad de un abordaje integral y
centrado en la persona, situacin que se explica a la luz de un contexto mundial de
transformaciones geopolticas y econmicas, que incluyen los modelos de seguridad y
en el que Naciones Unidas propone el concepto de seguridad humana en 1994, que
integra todos los aspectos que se vinculan al desarrollo de la persona. Este concepto
de seguridad humana vincula la garanta de las libertades vitales y la proteccin de la
persona frente a las amenazas de todo tipo. Esto implica condiciones para la
supervivencia, dignidad y medios de vida, y abarca dimensiones que permiten la vida
de las personas en todos sentidos.
Somava e Insulza (2002) definen la seguridad democrtica como todas aquellas
condiciones que propicien el bienestar de los seres humanos: el desarrollo de las formas
representativas en la vida poltica, la ausencia de riesgos o amenazas fsicas, la
generacin de condiciones mnimas de ingreso, vivienda, salud, educacin, etc. (Pg.
28). Ese contexto es tambin el de transformaciones en el modelo poltico y
econmico, que exige reformas institucionales y el fortalecimiento de los modelos
democrticos. En concreto, en el caso de la seguridad, se promueven procesos de
reforma al sector justicia: Organismo Judicial, Ministerio Pblico, Sistema
Penitenciario y polica. La reforma policial se inicia con los acuerdos de paz y la

11

creacin de la Polica Nacional Civil (PNC) en 1997.1 Los procesos de reforma no se

han completado y continan hasta la fecha, lo que tambin influye en la manera de
abordar la seguridad. De esa cuenta y como resultado de ese contexto, hay un
esfuerzo para integrar estos conceptos al sistema de administracin de seguridad y
justicia, as como de construir consensos para una agenda que deba definir polticas
en materia de seguridad ciudadana (Samayoa, 2008).2
Este esfuerzo cont con un importante apoyo de la cooperacin internacional con
programas como POLSEC y POLSEDE en los primeros aos de la dcada del 2000, as
como un involucramiento de organizaciones de sociedad civil para contribuir a la
implementacin de modelos de seguridad ciudadana con un enfoque preventivo y el
fortalecimiento de las instituciones de seguridad y justicia. Sistematizar, reflexionar y
evaluar estas experiencias, as como los abordajes conceptuales es una tarea que est
pendiente, pero que resulta necesaria.
Los aos que siguieron a la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala, son marcados
por un aumento de la inseguridad ciudadana y la violencia. El nmero de muertes
violentas es de los ms altos en Amrica Latina. La violencia en todas sus
manifestaciones se ha convertido en parte de la cotidianidad de la sociedad
guatemalteca3 y fenmenos como el crimen organizado, el narcotrfico y las maras
son factores que inciden en un contexto de inseguridad ciudadana que se ha
convertido en la principal preocupacin de los guatemaltecos (LAPOP, 2012). Los
diferentes programas y planes de seguridad en el pas, asumen que los problemas
que deben ser abordados son: homicidios, delitos patrimoniales (robo y hurto),
extorsiones, secuestros, narcotrfico, maras y pandillas, redes de trfico de personas y
violencia armada, pero dejan fuera una visin ms integral que aborde otros aspectos
de la violencia e inseguridad cotidiana y que son silenciados, tales como la violencia
contra la mujer, violencia contra la niez y adolescencia, violencia contra personas
mayores, violencia tnica y la violencia social, entre otras. Esa falta de enfoque
integral para el abordaje de la violencia y la inseguridad, result en un nfasis en lo
operativo de parte de las instituciones, particularmente de la fuerza pblica, que
puede observarse a lo largo de las dos ltimas dcadas.
Los cambios conceptuales en la dcada de 1990, influyeron en la creacin de
legislacin e instituciones que deben ser vistas como parte de las modificaciones al
sistema de seguridad en Guatemala, modificaciones que deban llevar a la creacin de
Los acuerdos de paz establecen que la PNC es la responsable de garantizar la seguridad interna del
pas, lo que se reafirma en la ley de la PNC.
2 Ver el Observador No. 13 (http://www.albedrio.org/htm/documentos.htm), donde se reconstruye el
proceso y el contexto de integrar la seguridad democrtica, luego de la firma de la paz.
3 El contexto de la violencia se aborda en el captulo 2.
1

12

una poltica de seguridad en el pas. Segn Samayoa (2008), la creacin de la

Secretara de Anlisis Estratgico (SAE), la Secretara de Asuntos Administrativos y
Seguridad de la Presidencia (SAAS), la Direccin General de Inteligencia Civil (DIGICI),
y el Consejo Asesor de Seguridad (CAS) fue aleatoria pero deba ser articularse por el
proceso de construccin de una agenda de seguridad. La creacin de leyes como la ley
de armas y municiones y los cambios al cdigo penal, por citar algunos ejemplos,
tambin son procesos no articulados que responden a la falta de una visin integral de
la seguridad por parte del Estado. A pesar de esta falta de integralidad, hay avances
institucionales y esfuerzos importantes dentro del Estado para abordar el tema desde
esa visin ms completa.
Otro aspecto de la importancia a considerar al revisar los cambios ocurridos desde la
dcada de 1990, es una mayor inversin presupuestaria y articulacin del gasto
pblico en seguridad y justicia que, en trminos brutos, ha crecido significativamente.
No obstante, al revisarlo en trminos del presupuesto general, representa entre el 5 y
el 6% del total anual, adems que el mayor gasto se concentra en funcionamiento
(pago de salarios), lo que no se ha modificado con el tiempo.
Los cambios conceptuales en los paradigmas de seguridad se ven enfrentados a las
prcticas existentes de parte de las agencias de seguridad y justicia, particularmente
frente a la perspectiva militar del tema de la seguridad que sigue dominando el
imaginario de muchos funcionarios y parte de la poblacin. Esta tensin no slo
incluye el papel que desempean las fuerzas armadas dentro de la seguridad
ciudadana o la seguridad interior del pas y de los ex militares dentro de las
instituciones, sino tambin, el carcter de las instituciones de seguridad que se ven
marcadas por una visin militar, por ejemplo, dentro de la PNC o las estructuras de
inteligencia.4
Otro tema que muestra la tensin existente entre lo conceptual (seguridad ciudadana)
y las prcticas institucionales que privilegian la criminalizacin y represin del delito,
lo constituye la falta de apoyo real en la polticas de prevencin y el desarrollo de
estructuras institucionales en torno al concepto, tales como la polica comunitaria.

Con la creacin de la PNC en el ao de 1997, hubo un esfuerzo importante por desarrollar una unidad
de inteligencia policial. De hecho, esta estructura se desarrolla con el apoyo de la Guardia Civil
Espaola, sin embargo, no logra consolidarse. Esta misma tensin se ve con la creacin de la direccin
de investigacin criminal en aos recientes, que est influenciada por la inteligencia militar. Sobre el
tema de la inteligencia policial ver los informes temticos de MINUGUA (2001) y el de IEPADES (2000).
Se recomienda Samayoa (2008), Arvalo (2002) y los documentos producidos por POLSEC sobre el
papel de las fuerzas armadas guatemaltecas en la seguridad ciudadana.
4

13

Desde la firma de los acuerdos de paz, existe un importante nmero de programas y

declaraciones oficiales que tienen como centro la prevencin del delito y la violencia,
pero que en la prctica no ha correspondido con lo implementado por las instituciones
y funcionarios estatales.5 Benavides (2010) seala que la mayora de programas e
iniciativas desarrolladas, especialmente apoyadas por la agencias de cooperacin
como USAID, no logran ser sostenibles porque no tienen apoyo real del Estado y de las
instituciones de seguridad y justicia. Sobre eso, Monterroso (2010), expresa que no
hubo una voluntad poltica de convertir los programas de prevencin en una poltica
pblica.6 Este punto es central para revisar la coherencia de las polticas de seguridad
en su formulacin con la prctica de las instituciones y puede ayudar a explicar las
inconsistencias existentes.

2. Polticas de seguridad
a. El sistema de Seguridad Nacional

En febrero de 2008, durante el gobierno del presidente lvaro Colom,

es presentada la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad (LMSNS), que fue
aprobada por el Congreso de la Repblica en el mes de marzo (Decreto 182008). En
junio de 20117, se publica el reglamento que deba posibilitar el cumplimiento de la
Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad.8 Dentro del Sistema Nacional de
Seguridad (SNS) se integra la Inteligencia Civil, el Consejo Nacional de Seguridad y
crea la Comisin de Asesoramiento y Planificacin del Consejo Nacional de Seguridad,
el Instituto Nacional de Estudios Estratgicos en Seguridad, la Inspectora General del
Sistema Nacional de Seguridad y la carrera profesional del Sistema. (Ver Grfica 7
para una revisin cronolgica de eventos previos de la creacin de esta ley).
El Consejo Nacional de Seguridad, creado durante esa administracin, es la parte
fundamental del reglamento y es la autoridad mxima para definir polticas y
estrategias; es responsabilidad del presidente de la Repblica y se integra con los
ministerios relacionados con la seguridad, justicia, y las instancias que el propio
Consejo convoque. Ese Consejo es apoyado por la Secretara Tcnica, la Comisin de

Tal como indica Monterroso (2010), hay muchas experiencias de programas de prevencin, y el
municipio de Villa Nueva es una especie de campo de experimentacin para el Estado, organismos
internacionales y organismos no gubernamentales en el tema de la prevencin, dada las caractersticas
propias de ese municipio.
6 Ver Rico (2004) y Monterroso (2010).
5

Prensa Libre 01/06/11. Ver en http://www.prensalibre.com/noticias/politica/reglamentoseguridad-inteligencia-consejo_0_491350972.html

8 Acuerdo gubernativo 166-2011 (30/05/20011)
7

14

Asesoramiento, el Instituto Nacional de Estudios Estratgicos en Seguridad (INEES) y

la Inspectora General del Sistema.
La ley contempla el diseo de una Agenda Estratgica de Seguridad, el Plan
Estratgico de Seguridad y la Poltica Nacional de Seguridad y se seala como
responsable de su elaboracin a la Comisin de Asesoramiento y Planificacin que,
adems, tienen entre sus funciones disear y promover la capacitacin de todo el
recurso humano del Sistema Nacional de Seguridad. Adems, establece una
Inspectora General del Sistema como responsable de velar por el cumplimento de los
controles internos, y garantizar la organizacin y la transparencia en el empleo de los
recursos para el funcionamiento del SNS, y que son, a partir de aquel momento,
contemplados en el presupuesto general de la Nacin.
A pesar del carcter estratgico y legal que posee el Sistema y sus dependencias, su
perfil es poco visible y no se ha convertido en el ente rector de la seguridad del pas.
Con todo, el Consejo Nacional de Seguridad ha formulado la Agenda de Riesgos y
Amenazas, la Poltica Nacional de Seguridad, la Agenda Estratgica de Seguridad de la
Nacin y el Plan Estratgico de Seguridad de la Nacin. El proceso de socializacin de
los mismos ha tenido un carcter muy limitado por lo que su impacto en las
estrategias y acciones de seguridad es reducido.

15

Grfica 1. Desarrollo de la Agenda de Seguridad previa a Poltica Nacional de Seguridad

Tratado
Marco de
Seguridad
Democrtica
en CA

Creacin
de la
PNC

1997

1995

1986

Constitucin
de la
Repblica

1990

Secretara de Anlisis
Estratgico; Secretara
de Asuntos
Administrativos y
Seguridad de la
Presidencia: Direccin
General de
Inteligencia Civil;
Consejo Asesor de
Seguridad

1994

Seguridad
Humana
(ONU)

Modelo de
Seguridad
Hemisfrica

1996

Acuerdos
de Paz

Acuerdo de
Fortalecimiento
del poder civil y
funcin del
ejrcito en una
sociedad
democrtica

2003

2002

Cdigo
Municipal

Ley de
Descentralizacin

Estrategia de
Seguridad
Centroamericana

2007

Acuerdo
Nacional para el
Avance de la
Seguridad y la
Justicia

2009

2008

Ley Marco del

Sistema Nacional
de Seguridad

Decreto
18-2008

2011

Reglamento
para el
cumplimiento
de la Ley
Marco del
Sistema
Nacional de
Seguridad

2012

Poltica
Nacional de
Seguridad

Pacto de
Seguridad,
Justicia y
Paz

Poltica de
Prevencin
de la
Violencia

16

b. El Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia

El Acuerdo Nacional para el Avance de la seguridad y Justicia ANSJ- representa un

esfuerzo por dotar de integralidad al abordaje de la seguridad, al menos
institucionalmente; es suscrito como un compromiso de los tres poderes del Estado y
por el Fiscal General y Jefe del Ministerio Pblico el 15 de abril de 2009.
El ANASJ es una amplia agenda programtica desarrollada como resultado de los
esfuerzos y presiones de la sociedad civil, que van concretndose en varias propuestas
e iniciativas que antecedieron a la firma del acuerdo (Rosada, 2010). Incluye 101
Compromisos, divididos en diez ejes, los cuales abarcan temas como las polticas y el
fortalecimiento de la institucionalidad en materia de seguridad, la reforma policial, el
sistema penitenciario, las polticas e institucionalidad para la investigacin criminal y
la lucha contra la impunidad, el mejoramiento de la administracin de justicia y la
aprobacin de una serie de leyes para el fortalecimiento de los sistemas de seguridad
y justicia, entre otros.
Luego de su promulgacin hubo un esfuerzo importante para impulsarlo,
particularmente de parte de la sociedad, donde destaca el papel del G-4, articulados en
torno a la Iglesia Catlica, la Universidad de San Carlos, La Alianza de Iglesias
Evanglicas y el Procurador de los Derechos Humanos. Este grupo sigue desarrollando
un trabajo de incidencia y el ANSJ sigue siendo un referente. Sin embargo, el
documento como tal no ha tenido un seguimiento institucional.
c. La Poltica Nacional de Seguridad

En 2012, ya en la gestin del gobierno de Otto Prez Molina, se elabor la Poltica

Nacional de Seguridad en un nuevo contexto poltico, pero cuyo diseo se inscribe en
el marco de la ley del Sistema de Seguridad Nacional, que la define como el conjunto
de lineamientos que definen los cursos de accin diseados para prevenir y
contrarrestar los riesgos y amenazas que se presenten sobre las condiciones de
vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones (Cfr. LMSNS. Art. 2.d).
El sistema asume el concepto de seguridad democrtica, tal como se indica en los
considerandos de la ley, al asegurar que el mismo est sustentado en los principios y
normas contenidos en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica,
para dar viabilidad al cumplimiento de los compromisos asumidos en los Acuerdos de
Paz, la Ley Marco de los Acuerdos de Paz e Instrumentos Internacionales ratificados
por Guatemala (LMSNS, 2009). Sin embargo, al revisar su estructura y orientaciones
se puede observar que se inspira ms en la Agenda de Seguridad Hemisfrica, dirigida
a la seguridad interior, al rol de las fuerzas armadas. El uso de la expresin Libro
17

Blanco de la seguridad que engloba los instrumentos producidos y utilizada por el

Sistema, recuerda el proceso seguido en la dcada de 1990 a lo largo de Amrica
Latina con los libros blanco elaborados por los ejrcitos para redefinir su rol en la
sociedad.
La poltica establece ocho principios orientadores: respeto al estado de derecho, la
observancia de los derechos humanos, inclusin de gnero, el respeto a la diversidad
cultural, la integracin institucional, participacin comunitaria, transparencia y
rendicin de cuentas, y la gestin por resultados.
Toma la clasificacin y los conceptos de seguridad que se encuentra en la LMSN como
su marco conceptual y sita el problema de la seguridad a partir del contexto de
seguridad internacional, haciendo una revisin desde los cambios ocurridos a nivel
mundial con el fin de la guerra fra en 1989, el ataque del 11 de septiembre en Estados
Unidos y la globalizacin con sus impactos globales y hemisfricos, para luego
situarse en el contexto nacional donde seala que los principales problemas de
seguridad y violencia estn vinculados a las pandillas y el narcotrfico. Su nfasis se
hace desde una perspectiva de amenazas y riesgos a nivel externo e interno.
La poltica seala como principales problemas de seguridad las muertes violentas, el
trfico de drogas, delitos patrimoniales y los derivados de la accin de las pandillas y
maras (e.g. sicariato, extorsiones), aduciendo que gran parte los problemas de
seguridad del pas se hallan vinculados a la posicin geogrfica como punto
estratgico para el trasiego, el papel de los crteles y el trfico de personas, y la
corrupcin a nivel local que favorece la impunidad.
Propone cinco lineamientos estratgicos, cada uno con un objetivo y una propuesta de
acciones programticas que se centran fundamentalmente en mejorar capacidades de
las instituciones, reformas legales, el fortalecimiento de instituciones como la PNC, el
sistema penitenciarios y sistema de inteligencia. Cada accin programtica tiene
indicadores pero, en varios de los casos, no son medibles porque son formulados ms
como resultados que como indicadores. Muchas de las acciones programticas
retoman propuestas en el Acuerdo Nacional para el avance de la Justicia de 2009, pero
dejan fuera algunas de las mismas, particularmente la iniciativa de crear un Ministerio
de Seguridad.

18

Tabla 2. Componentes de la Poltica Nacional de Seguridad

LINEAMIENTOS
ESTRATGICOS

EJES

Garantizar las
condiciones de
seguridad/
identificar amenazas
y riesgos

Identificar
trayectoria de
funcionamiento y
resultados

Institucionalidad del
sistema de seguridad

Respeto al estado de
derecho

Seguridad
democrtica interior

Observancia de los
derechos humanos

Seguridad exterior

Inclusin de gnero

19

Asegurar el
funcionamiento
institucional del
sistema

PRINCIPIOS
ORIENTADORES

Gestin de riesgos y
defensa civil

IMPLEMENTACIN

Respeto a la
diversidad cultural

Inteligencia
estratgica del estado

Integracin
institucional

Participacin
comunitaria

Transparencia y
rendicin de cuentas

Gestin por
resultados

Primera fase: Adopcin

de metodologas para
nuevo modelo de gestin.

Segunda fase:
modernizacin de
tecnologa y
profesionalizacin de las
instituciones del Sistema
de Seguridad (reforma
PNC)

Tercera fase:
transformacin de la
cultura institucional
y armonizacin PNS con
la Agenda estratgica de
Seguridad de la Nacin y
el Plan Estratgico de
Seguridad de la Nacin.

MARCO LEGAL

INSTITUCIONES

Presidencia
de la Repblica

Ministerio de
Relaciones
Exteriores

Ministerio de
Gobernacin

Ministerio de la
Defensa Nacional

Procuradura
General
de la Nacin

Coordinadora
Nacional para la
Reduccin de
Desastres

Secretara de
Inteligencia
Estratgica del
Estado

Constitucin de
la Repblica de
Guatemala

Acuerdos de
paz

Ley Marco de
seguridad
(decreto 182008)

Fuente: Elaboracin a partir de la Poltica Nacional de Seguridad

20

Secretaria de
Asuntos
Administrativos y
de Seguridad de la
Presidencia de la
Repblica

d. El Pacto de seguridad y justicia

Durante el actual gobierno fue presentado el Pacto de Seguridad y Justicia, cuyo

objetivo propuesto es desarrollar una estrategia cooperativa que incorpore y
corresponsabilice a todos los sectores sociales e instituciones del Estado, a fin de
legitimar y viabilizar el conjunto de transformaciones y resultados de impacto que
permitan alcanzar mejores niveles de gobernabilidad, seguridad y proteccin frente a
la criminalidad, la violencia y la impunidad en el pas (Pacto de seguridad y justicia,
2012).
Al revisar su desarrollo, se observa que no se desprende de la poltica nacional de
seguridad elaborada el mismo ao y que no fue presentado pblicamente. Podra
sospecharse que el pacto es ms bien una continuidad del Acuerdo Nacional del ao
2009 que buscaba integrar varios campos en materia de seguridad y lo que refiere a
seguridad ciudadana y los temas de conflicto social, con lo cual se propona articular
las acciones de diferentes instituciones pblicas y sociedad civil.

21

Tabla 3. Pacto de seguridad y justicia (2012)

EJES

Gobernabilidad
democrtica
Inclusin social
Corresponsabilidad
social
Equidad de gnero
Pertinencia
cultural

AMBITOS

Seguridad
ciudadana
Seguridad
comunitaria
Seguridad
pblica
Seguridad
vial
Prevencin
Justicia

ACCIONES

22

Formulacin de la poltica
de fortalecimiento a la
Justicia
Plataforma nica de
informacin

Diseo de protocolos
de migracin de datos

Desarrollo
de
herramientas
y
aplicaciones

Realizacin
de
acuerdos
interinstitucionales de
cooperacin
Fortalecimiento
institucional

Fortalecer
la
judicatura Penal

Institucionalizar
el
programa
de
especializacin para
jueces

Implementacin
de
sedes
judiciales
integrales

Impulso
a
la
modernizacin

PRINCIPIOS
ORIENTADORES

IMPLEMENTACIN

MARCO LEGAL

INSTITUCIONES

Respeto al
estado de
derecho
Observancia
de los
derechos
humanos

Inclusin de
gnero

Respeto a la
diversidad
cultural

Integracin
institucional

Participacin
comunitaria

Transparencia
y rendicin de
cuentas

Constitucin
de la
Repblica
de
Guatemala

Primera fase:
Adopcin de
metodologas
para nuevo
modelo de
gestin
Segunda fase:
modernizacin
de tecnologa y
profesionalizac
in de las
instituciones
del Sistema de
Seguridad
(reforma PNC)
Tercera fase:
transformacin
de la cultura
institucional
y armonizacin
PNS con la
Agenda
estratgica de
Seguridad de la
Nacin y el
Plan

Acuerdos de
paz
Ley Marco
de
seguridad
(decreto 182008)

Organismos de
Estado
Instancias
gubernamental
es
Coordinaciones
sociales
Organizaciones
juveniles
Sector religioso
Sector
acadmico
Organizaciones
sociales
Partidos
polticos
Medios
de
comunicacin
Grupos
intelectuales
Grupos
culturales
y
artsticos

23

administrativa
del
Poder
Judicial
en
general
Facilitar acceso a la
Justicia para vctimas
de delitos
Reformas legales
Construccin
y
remodelacin
de
centros penitenciarios
Profesionalizacin del
personal
Fortalecer y disear
un
modelo
de
investigacin criminal

Diseo de programas de
reinsercin
social
y
atencin a la vctima

Programa
de
formacin
de
voluntarios
para
procesos
de
tratamiento
penitenciario y post
penitenciario para la
reinsercin social de
jvenes infractores

Diseo de programas
de
proteccin,
atencin, tratamiento
y resarcimiento a la
vctima

Creacin de centros de
trauma

Programas
de

Gestin por
resultados

Estratgico de
Seguridad de la
Nacin

reinsercin laboral y
productiva
para
victimarios
Seguimiento de casos

Fortalecimiento
de
la
instancia coordinadora de
la modernizacin del sector
Justicia

Fuente: Elaboracin a partir del Pacto de Seguridad y Justicia

24

El pacto propone 5 ejes trasversales:

Gobernabilidad democrtica
Inclusin social
Corresponsabilidad social
Equidad de gnero
Pertinencia cultural

Los tres grandes indicadores estratgicos del pacto son:

Reducir la ocurrencia de hechos delictivos contra el patrimonio

Prevenir la delincuencia en adolescentes de 13 a 17 aos
Disminuir la tasa de homicidios a nivel nacional

No quedan claro los mbitos de competencia porque suponen la accin de los tres
poderes y es una propuesta del ejecutivo que puede suponer dificultades para su
implementacin. Hay mbitos que competen al Organismo Legislativo y otros al
Organismo Judicial. Son propuestas muy generales, no suscritas por los tres poderes
como ocurri con el Acuerdo de Seguridad y Justicia en 2009. No es una poltica de
Estado sino una poltica de gobierno, porque no es asumida por el Estado en su
conjunto y es ms bien, un referente en las acciones. Los indicadores propuestos son
ms objetivos, y se debieron desarrollar indicadores para poder medir y evaluar
avances.
El Pacto da orientaciones y recomendaciones generales, pero no se nombran
responsables y no hay aspectos presupuestarios concretos, sino que se asumen en los
presupuestos generales de las instituciones, es decir que indica que stos deben ser
orientados hacia el cumplimiento de los Pactos (Seguridad y Justicia, Hambre Cero y
Pacto Fiscal), pero no significa necesariamente trasladar recursos especficos. Lo
mismo sucede con las responsabilidades. En ese sentido, en el Pacto se halla la
generalidad y poca concrecin que han caracterizado la planificacin y la normativa
en el pas.
e. Poltica Nacional de Prevencin de la Violencia y el delito, Seguridad
ciudadana y convivencia pacfica (2014-2034)

El 26 de agosto de 2014 entra en vigencia la Poltica de Prevencin, impulsada por el

Tercer Viceministerio de Gobernacin (Prevencin de la Violencia y el Delito),
mediante el acuerdo gubernativo 281-14.

25

La poltica contempla cinco ejes: a) prevencin de la violencia contra la niez, b)

prevencin de la violencia contra la adolescencia y la juventud c) prevencin de la
violencia contra la mujer d) prevencin de la violencia armada y e) prevencin de la
violencia vial y accidentes de trnsito. Presenta 277 acciones a desarrollarse a lo largo
de veinte aos, vinculadas a 125 instituciones estatales.
Plantea su implementacin a partir del modelo de seguridad preventiva, asumiendo
un abordaje desde lo local hacia lo nacional, tanto en el diagnstico como en las
intervenciones y en el que el papel de las municipalidades es fundamental.
Algunos de los cuestionamientos respecto a esta poltica son que existe una
desvinculacin prctica con varias unidades del MINGOB y que su implementacin
dependera de que sea asumida por el Congreso para garantizar su sostenibilidad ms
all del actual gobierno. Supone la revisin del modelo actual de PNC al proponer que
parte de su accin se vincule a cuerpos de polica comunitaria, que no existe en la
actualidad. La creacin de una polica comunitaria separada de una polica de
investigaciones es un tema que se ha venido discutiendo desde hace varios aos. En
todo caso, el tema supone una serie de reformas que al final de un perodo
gubernamental, tiene pocas posibilidades de concretarse.
La poltica de prevencin puede convertirse en una herramienta til y as lo han visto
algunos de los gobiernos cooperantes. Sin embargo, es un documento que requiere
una mayor concrecin que an no es evidente, porque al plantear un alto nmero de
acciones, queda en generalidades sin capacidad de concrecin. Un dato importante es
que para 2015, en el presupuesto destinado al tema preventivo (prevencin de la
violencia y organizacin comunitaria de la sociedad civil) es de 72 millones de
quetzales, lo cual es muy reducido en relacin al presupuesto de gobernacin (Q
4,526,514,967.00).
f.

Las Fuerzas de tarea

Segn Rivera (2012), las fuerzas de tarea representan grupos de trabajo dentro de la
Polica Nacional Civil para atender los problemas ms complejos de la criminalidad en
el pas. Son incorporadas dentro del Plan Estratgico del Ministerio de Gobernacin
(Ministerio de Gobernacin; plan 2012-2016) y creadas por el acuerdo gubernativo
77-2012.
Se entienden como unidades de la PNC, de carcter temtico, a las que se les
incorporan expertos en diferentes ramas e instituciones (e.g. Ministerio Pblico,
Gobernacin, Ministerio de Defensa, etc.) para apoyar la investigacin criminal y
establecer coordinacin interinstitucional. Algunas, como la fuerza de tarea contra las
26

extorsiones se desarrollan a partir de mesas de trabajo entre la PNC y MP durante el

gobierno de lvaro Colom.
Estas unidades, que estn desplazadas en las zonas de mayor incidencia criminal, han
sido divididas en dos grupos, uno para hacer investigacin y otro operativo. Ambos
grupos los conforman agentes de la Polica Nacional Civil (PNC) y del Ministerio
Pblico (MP), quienes recolectan informacin de inteligencia civil y militar. Puede
diferenciarse dos tipos de fuerzas de tarea, las que son equipos de temas puntuales
como extorsiones y secuestros, y las que son unidades de patrullaje en reas
geogrficas especficas:

Fuerza de Tarea Maya: Instalada en septiembre de 2012. Tiene a su cargo

resguardar la seguridad de las colonias Limn, Alameda I, Alameda II, Alameda
III y Alameda IV, El Paraso y San Rafael, ubicadas en la periferia norte de la
capital, con un total de 1,100 soldados y 100 agentes de PNC.
Fuerza de Tarea Kaminal: 500 policas y militares para proteger las zonas 7 y 12,
en el sur de la ciudad.
Fuerza de Tarea El Milagro: Ubicada en el municipio de Mixco, en el oeste de la
capital, con 700 agentes de la PNC y soldados que cuentan con 30 unidades para
movilizarse y 16 puestos de control en ocho colonias de este sector.
Tecn Umn: Tiene 260 efectivos castrenses y de la Polica, agentes del
Ministerio Pblico y de la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT).
Opera en el municipio de Ocs, San Marcos y tiene la responsabilidad de
combatir el narcotrfico y el crimen organizado en la zona fronteriza con Mxico.
A esta unidad, el gobierno de Estados Unidos le don vehculos blindados.
Maya-Chort: En conjunto con el gobierno hondureo, desarrolla operaciones
encaminadas a contrarrestar acciones del crimen organizado transnacional y
asegurar el Libre Trnsito de Personas y Mercancas. Opera especialmente en
Izabal, Zacapa, Chiquimula, El Progreso, Petn y Alta Verapaz. Tiene 200 policas
y 100 elementos castrenses.

El informe de seguridad del 2013, le atribuye a estas fuerzas de tarea 49.634 capturas,
4.658 armas incautadas, 1.782 vehculos y 1.140 motocicletas recuperadas. La
participacin del ejrcito en tareas de apoyo durante este gobierno sigue un protocolo
creado por el Ministerio de Gobernacin (acuerdo ministerial 285-2012), donde se
establece que la coordinacin de unidades de patrullaje est a cargo de la PNC, as
como las tareas de identificacin y registro.
Una de las crticas por el uso del concepto de fuerzas de tarea, es que hace referencia a
estructuras militares o al concepto de fuerza de tarea empleado en Colombia,
27

unidades especializadas del ejrcito, creadas para tareas especficas. De igual forma, el
concepto de fuerza de tarea estuvo presente durante el conflicto armado para
denominar unidades del ejrcito con tareas especficas y que combinaban personal de
diferentes unidades de las fuerzas armadas, de carcter flexible y que se desactivaban
una vez cumplida sus funciones (CEH, 1999 No. 864).9
Segn datos del MINGOB hay 4,500 miembros del ejrcito involucrados en tareas de
seguridad ciudadana con un costo de Q16 millones mensuales, de los cuales 5 millones
corresponden a salarios de los miembros de seguridad ciudadana.

3. Marco presupuestario en el tema de seguridad

El aumento en el presupuesto destinado a seguridad y justicia en el pas ha sido
contrastante. Solamente en el perodo entre 2006 y 201010, el total del presupuesto en
esta materia fue 4,006,383,414 millones de dlares y el incremento ha sido de un
22% aproximadamente, lo cual es significativo. Sin embargo, al revisarlo en el
conjunto del presupuesto este aumento se encuentra en relacin al presupuesto
general, y los aumentos estn en funcin del crecimiento del presupuesto aprobado.
Adems, no puede olvidarse que los presupuestos de varias dependencias, en especial
la de gobernacin fueron utilizados, mediante transferencias para los programas de
Cohesin Social durante el gobierno de lvaro Colom y para los programas que ahora
ejecuta el Ministerio de Desarrollo, en el actual gobierno.
El anlisis presupuestario de la seguridad es un tema en el que se puede profundizar.
La mayor parte de los gastos son destinados al pago de personal, lo cual en
instituciones como la Polica Nacional Civil representa alrededor de un 80% del gasto
ejecutado.
En el nivel de ejecucin entre los gastos de funcionamiento y los de inversin, que
incluye los programas y la implementacin de polticas, encontramos diferencias: el
864. Esta nueva forma de operar se denomin Fuerza de Tarea. Dicha fuerza posee la suficiente
flexibilidad para integrarse en corto plazo, realizar operaciones militares por el tiempo que sea
necesario, y sus unidades pueden ser relevadas en caso de prolongarse la operacin. Una vez que
concluye la misin, se desmoviliza y los efectivos militares regresan a sus unidades de origen. Este
nuevo concepto fue aplicado integralmente por el Ejrcito para combatir a las fuerzas insurgentes, a
partir de finales del ao 1981, con la conformacin de su primera Fuerza de Tarea llamada Iximch.
Esta Fuerza de Tarea comenz sus operaciones militares en diciembre de 1981 y su rea de
operaciones, que llev el mismo nombre, fue el Altiplano central (el departamento de Chimaltenango, el
nororiente del departamento de Solol y el sur del departamento de Quich). (CEH, 1999)
9

Durante el gobierno de la UNE algunos recursos del ministerio de gobernacin fueron utilizados en
los programas de Cohesin Social, va transferencias. Eso modifica sustancialmente el presupuesto
10

28

gasto de funcionamiento que se ejecut fue entre un 94 y 95%, en tanto que el de

inversin fue de alrededor del 62% y el nico ao en que fue de 89%, el monto
asignado y ejecutado, fue significativamente menor en relacin a los dems aos. El
peso est de la ejecucin, est entonces el pago de personal y gastos de
funcionamiento.
Es importante observar que los aumentos en el presupuesto del ministerio de defensa
se incrementan significativamente a partir de 2012, en relacin a los aumentos que se
haban producido en aos anteriores.

Tabla 4. Presupuesto destinado a seguridad 2002-2006 en US$

Rubro
Fortalecimiento
Institucional
Rehabilitacin,
reinsercin y
sistema
penitenciario
Prevencin de la
violencia

2006

2007

2008

2009

2010

19,482,889

22,748,089

47,226,962

28,523,515

54,644,740

20,367,411

22,971,466

24,408,726

33,568,817

34,458,277

126,579,087

127,436,249

136,512,212

133,103,999

146,785,469

532,213,933

586,852,122

600,510,774

654,215,932

653,763,733

698,643,320

760,007,936

808,667,675

849,412,263

889,652,200

Combate al delito

Totales

Fuente: Datos elaborados a partir de PNUD

La constante en los presupuestos es que el mayor porcentaje de los recursos se

destina a la PNC bajo rubros de combate al delito o servicios de seguridad ciudadana.
De esos fondos que recibe la PNC, la mayor parte de los mismos se emplea para gastos
de funcionamiento, principalmente salarios (80%). Temas como la prevencin del
delito o de la violencia, tienen asignaciones mucho menores equivalentes al 3 o 4% del
presupuesto de la cartera.

29

Tabla 5. Presupuesto del MINGOB entre 2010-2013, en millones de Q

Ao

2010

2011

2012

2013

2014

Total

Monto

2,629,600

2,967,600

3,081,500

3,640,000

3,933,051

12,318,700.00

Incremento

153,400
(respecto
al ao al
2009)

338

1,390,000

558,500

350,500

2,286,500

Fuente: Elaboracin a partir de datos del MINFIN (2014-2015).

Como se advierte, el incremento bruto ha sido importante, aunque es necesario hacer

otro tipo de ejercicios respecto a resultados relativos a la eficacia y efectividad.

Tabla 6. Presupuesto ejecutado del MINGOB entre 2009-2012, en millones de Q

Destino

2009

2010

2011

2012

Funcionamiento

2,313.20

93.42

2,501.10

95.11

2,910,700

99.99

3,028,700

99.99

163

7.05

128.5

4.89

56.9

0.001

52.8

0.001

Inversin

Fuente: Elaboracin a partir de datos del MINFIN

En todo caso, nuevamente el tema es que los fondos asignados a prevencin deben ser
utilizados para funcionamiento, por lo que la implementacin de programas
preventivos dependen de los aportes que haga la cooperacin internacional, mediante
programas, proyectos u organismos de sociedad civil.
Grfica 3. Presupuesto devengado MINGOB

30

% Devengado/ aprobado
94

91

% Devengado / vigente

91
82

78

2011

86

2012

93

92

2013

2014

Fuente: Elaboracin con datos de SICOIN(2014)

Los montos aprobados en el presupuesto no representan necesariamente lo que

utiliza la institucin, sino que son los montos devengados y ejecutados, lo que permite
tener una idea clara de los montos utilizados, en este caso, por el MINGOB. La grfica
muestra pequeas variaciones, con excepcin de 2012 en el que la variacin es
significativa, entre lo presupuestado y lo devengado por este ministerio.
Tabla 7. Ejecucin del Presupuesto MINGOB 2010-2012, en millones de Q
RUBRO

2010

2011

2012

2013

2014

Actividades generales

89.7

99.7

109.6

165.91

208.38

Servicios de
inteligencia civil

58.1

52.6

58.3

66.42

73.00

Servicio de seguridad
ciudadana

1,972.8

2,222.6

2,289.4

2,654.40

2,912.15

Custodia de privados
de libertad

244.8

266.2

318.9

342.2

361.67

Control migratorio

102.9

132.5

121.5

143.16

117.30

Divulgacin oficial

44.7

54.8

61.9

41.3

44.52

Acciones de
prevencin
comunitaria

19.9

Registro de personas

1.5

31

jurdicas
Servicio de gobierno
departamental

60.6

133.1

71.5

76.07

72.87

Partidas no asignables
a programas

34.6

6.2

10.3

9.88

7.42

40.1

50.86

40.41

Prevencin de la
violencia
Reconstruccin

56.53

Prevencin de hechos
delictivos contra el
patrimonio

31.24

Reduccin del ndice

de homicidios

7.50

Fuente: Elaboracin con datos de MINFIN (2014) Y MINGOB (2015)

Como se advierte, hay rubros que sufren modificaciones importantes, incluyendo la

desaparicin formal del rubro de acciones de prevencin comunitaria.
Los recursos del MINGOB no se destinan exclusivamente a temas de seguridad, sino
que abarcan otras dependencias a su cargo: la Tipografa Nacional, el Diario de
Centroamrica, Migracin, las gobernaciones departamentales, etc. En todo caso, en
ese perodo (2010-2013), el gasto ms significativo sigue siendo el de PNC, que crece
en funcin de un aumento de la plantilla policial, que para finales de 2013 era de 27
mil 500 policas. El porcentaje asignado a prevencin sigue siendo mnimo. La lgica
es la de lograr un mayor despliegue de efectivos para el territorio, en trminos de
control, pero no se aborda de una forma integral y asumiendo las dimensiones
estructurales del problema de la seguridad. Una evidencia de ello est precisamente
en los presupuestos asignados.
Tabla 8. Presupuesto Defensa 2010-2013, en millones de Q
2010

2011

2012

2013

2014

Total

1,278.000

1,537.100

1,757.600

1,962.300

2,498,854.00

9,033,854

Fuente: Elaboracin a partir de datos del MINFIN (2014) y MINDEF (2015)

32

El presupuesto del Ministerio de la Defensa se ha incrementado en los ltimos aos.

En relacin al aumento del presupuesto general de la Nacin, los porcentajes no son
elevados y se han mantenido dentro de los previstos en los Acuerdos de Paz. Sin
embargo, hay muchos rubros que no son incorporados a su presupuesto, pero que son
pagados por otros ministerios: por ejemplo la plantilla de los miembros de las
unidades de seguridad ciudadana. Los miembros de las unidades de seguridad
ciudadana son soldados que no estn de alta en el ejrcito, presupuestariamente, pues
laboran bajo contrato y con ello se evita incumplir lo previsto en los Acuerdos; sus
equipos y alimentacin corren a cuenta del Ministerio de Gobernacin. De igual forma,
el uso de efectivos del ejrcito en el reparto de bolsas solidarias (en tiempo de Colom)
o fertilizantes (en el actual gobierno) es un servicio que se cobra a Cohesin social, en
su momento, o al MIDES.
Se hace necesario volver a resaltar la baja asignacin presupuestaria al tema
preventivo. Aunque aumenta en 2013 en relacin al ao 2012, se observa que en la
prctica, la prevencin no es un tema prioritario en el abordaje de la seguridad y tiene
ms bien un carcter discursivo. A la dependencia creada para la prevencin, (Unidad
de Prevencin contra la Violencia), se le dificulta implementar programas preventivos
de fondo, ms all de participar en mesas departamentales o desarrollar charlas
porque no cuenta con equipos de trabajo (cuenta solamente con un delegado
departamental), ni recursos para desarrollar procesos desde un enfoque preventivo.
En zonas marginales, esto es ms difcil porque no llegan a entrar los programas. Lo
que se implementa, en todo caso, es producto de la Cooperacin Internacional,
incluyendo programas que se desarrollan en la PNC.

4. Marco legal del tema de seguridad

El fundamento legal de todo el andamiaje normativo del pas, incluyendo el tema de
seguridad y las polticas de Estado y gobierno, lo representa la Constitucin de la
Repblica de Guatemala (1986). En ese sentido, los diferentes instrumentos creados a
lo largo del tiempo hacen referencia a ella, como su punto de partida. Lo mismo ocurre
con la poltica nacional de seguridad, el pacto de seguridad y justicia o la Ley Marco de
Seguridad.
La Constitucin fue promulgada en un momento de transicin de gobiernos de corte
militar a una democracia civil, en el marco de un conflicto armado interno que viva el
pas. En ese contexto, el contenido de la misma es de una constitucin garantista de
los derechos de la persona, y hace evidente la creacin de un sistema de proteccin de
derechos humanos como puede verse a lo largo del texto constitucional, en especial,

33

cuando en el artculo 44 se seala la preeminencia de los tratados internacionales en

materia de derechos humanos.
La proteccin de la persona y su bienestar (artculos 1 y 2) se convierte en el eje
sobre los que se construyen y articulan el entramado legal e institucional del pas, y se
hace explcito en el tema de seguridad al sealar aspectos de garantas procesales, el
marco del sistema de justicia y la actuacin de los funcionarios. Se establecen lmites
pare evitar abusos, y determinar el rol de las instituciones de seguridad, justicia o
defensa, entre otros temas.
Debe tenerse en cuenta que a pesar de ese carcter garantista que introduce aspectos
importantes en materia de derechos humanos, en el tema de seguridad se mantiene la
perspectiva de la seguridad nacional, de defensa del Estado y donde la
responsabilidad de la seguridad interior y exterior descansa en las fuerzas armadas
(Constitucin de la Repblica, Art. 251). Las funciones policiales y sus competencias
no se reflejan en el marco constitucional a pesar de la importancia de la institucin,
pero eso seala la prevalencia del modelo de seguridad nacional. Cuando se firman los
acuerdos de paz y se crea la PNC se muestran esos vacos porque las competencias en
seguridad interna son asignadas a la polica (tal como se indica en la Ley). Esta es una
contradiccin que se mantiene a la fecha.
El Tratado Marco de Seguridad Centroamericano (1994) y la Estrategia de Seguridad
Centroamericana- ESCA (2007) son los referentes de muchos de los programas. En el
caso del primero fue ratificado por todos los gobiernos centroamericanos con
excepcin de Costa Rica. Lo mismo ocurre con el Acuerdo de Fortalecimiento del
Poder civil y funcin del ejrcito en una sociedad democrtica-AFSC (1996).
La legislacin vinculada al tema de seguridad crea un andamiaje que involucra a
instituciones. Sin embargo stas no necesariamente establecen articulaciones que les
permitan superar tensiones entre ellas, como ocurre en temas como la investigacin
criminal. Tambin presentan inconsistencias con el entramado constitucional, por ser
anteriores al Acuerdo que no han sido reformadas. Se necesitara una reforma
profunda o un nuevo documento, como ocurre con el Cdigo Penal. Algunas de las
instituciones son producto de los acuerdos de paz como la PNC, el Instituto de defensa
pblica penal IDPP- o el Instituto Nacional de Ciencias Forenses -INACIF,- o bien
sufren reformas a partir de los mismos, como es el caso del sistema penitenciario. Esta
legislacin bsica se detalla a continuacin.

34

Tabla 9. Legislacin Bsica

Legislacin

Instituciones vinculadas

Decreto

Ministerio de Gobernacin,
Ministerio de Defensa, Polica
Nacional Civil, Ejrcito, Sistema
judicial, MP
Ministerio Pblico, PNC, OJ,
IDPP
Ministerio Pblico, PNC, OJ,
IDPP

Decreto 1-86 de la Asamblea

Constituyente

OJ
Secretaria Tcnica, Consejo
Asesor, PNC, MINGOB, MINDEF,
MP, OJ
PNC
MP
PNC, MP

Decreto 2-89
Decreto 18-2008

Ley del Instituto de la Defensa

Pblica Penal

IDPP

Decreto 129-97

Ley del Sistema Penitenciario

MINGOB, SP

Decreto 33-2006

Ley del Instituto Nacional de

Ciencias Forenses

INACIF

Decreto 32-2006

Ley de Orden Pblico

Cdigo Penal
Cdigo Procesal Penal

Ley del Organismo Judicial

Ley Marco del Sistema
Nacional de Seguridad
Ley de la Polica Nacional Civil
Ley del Ministerio Pblico
Ley de la Direccin General de
Investigacin Criminal
(DIGICRI)

Decreto 15-2012

Fuente: Elaboracin propia

Otras legislaciones como la Ley contra el Femicidio y otras formas de violencia contra
la mujer, la Ley para prevenir, sancionar, y erradicar la violencia intrafamiliar, etc.,
forman parten del conjunto normativo que forma parte del entramado legal que
atiende el tema de seguridad. Lo mismo ocurre con la normatividad derivada de las
mismas instituciones que crean unidades o direcciones al interior de las mismas.

35

Perspectivas de Expertos en los Temas de Violencia y Seguridad

1. Procedimiento Metodolgico
Se realiz un proceso de entrevista semi-estructurada a profesionales expertos en los
temas de violencia y seguridad. La entrevista const de siete preguntas abiertas que
abarcaron temas variados tales como conocimiento e informacin sobre la naturaleza
y lgica de la poltica de seguridad, la situacin actual de la seguridad y los derechos
humanos, el trabajo realizado por la polica nacional civil, el ejrcito y las fuerzas de
tarea, la credibilidad y confianza en las autoridades e instituciones, el impacto de la
poltica de seguridad y la opinin de la poblacin en relacin a la seguridad y
reduccin de la violencia.
Para la seleccin de los(as) entrevistados (as), se sigui la metodologa de muestreo
no probabilstico de informantes clave, que propone la seleccin de los participantes
en base a criterios previamente establecidos, de acuerdo a los objetivos de la
investigacin (Babbie, 2000; Ary, Jacobs, & Sorensen, 2010). Para esta investigacin,
se siguieron los siguientes criterios generales:
a) Pertinencia de su conocimiento y/o experiencia en los temas de violencia y
seguridad.
b) Pertenencia a distintos sectores de la sociedad guatemalteca (e.g.
organizaciones no gubernamentales, organismos pblicos, instituciones de
educacin superior).
La entrevista se realiz a veinte profesionales, de ambos sexos: 13 hombres y 7
mujeres, provenientes de distintos sectores: instituciones pblicas y privadas de
educacin superior, organizaciones no-gubernamentales nacionales y extranjeras,
comunidades identificadas como zonas de violencia, organizaciones de derechos
humanos, exfuncionarios de gobierno y organismos del estado. Entre los
participantes, 9 pertenecan a organizaciones no-gubernamentales, 5 al mbito de la
academia y la investigacin, 4 al gobierno y 2 se desempeaban como analistas
independientes.
1.1.1. Anlisis de datos
El anlisis del contenido de las respuestas obtenidas se llev a cabo en diferentes
etapas. Cada entrevista individual constituy la unidad bsica de anlisis para luego
proceder a un anlisis grupal que permitiera identificar categoras temticas
36

generales y especficas. La primera etapa del anlisis se realiz a partir de la

clasificacin temtica inicial de las respuestas, en base a las preguntas de la entrevista
y su contenido manifiesto (Boyatzis, 1998). En la segunda etapa, se procedi al
anlisis integrado del contenido de las respuestas y su interpretacin. Este anlisis
incluy la identificacin de los temas y los subtemas referidos, as como la frecuencia
en la que stos fueron mencionados. En la tercera etapa, se elabor un mapa
conceptual para representar las relaciones conceptuales entre el contenido que se
identificaron a partir de los temas y subtemas (Grfica 4). Los temas y subtemas se
presentan y discuten en la siguiente seccin.

37

Grfica 4. Mapa Conceptual

Impacto

Poltica Nacional
de Seguridad
Tericamente
basada en

Implementada
a travs de

Ejrcito

Seguridad
democrtica

Inspirada en
Polticas de
gobierno, no
de Estado

Visin y lgica
militar

Polica
Nacional Civil

Inclusin y
participacin de
sociedad civil

Ausencia
de
Indicadores
de impacto y
mecanismos
de evaluacin

Carente de
Efectos

Institucionalidad
democrtica previa

y
Estrategias de
prevencin

No poltica

Sin cambios ni
impacto en

Para fines
Ms
de una
operativos
poltica

Relacin unidireccional

Fuerzas de
tarea/Fuerzas
combinadas

Desplazamiento
de la criminalidad

Corrupcin

Impunidad

Efectividad medida
en nmero de
capturas

Desempeo

Relacin implcita

38

Credibilidad y confianza en
autoridades

AlgunosMayor
coordinacin
entre MINGOB,
MP y PNC

Incremento
en el uso de
la tecnologa

Relacin no causal

Fuente: elaboracin propia.

Logros

Saturacin del sistema

penitenciario, hacinamiento
de reclusos y norehabilitacin

2. Presentacin y Discusin de Resultados

Los temas y subtemas identificados se desarrollan a continuacin. La frecuencia
representa el nmero de veces en las que el tema fue aludido.

Tabla 10. Temas y Subtemas de entrevistas

Tema
Seguridad y violencia

Derechos Humanos y
respeto a la dignidad
humana

Poltica de Seguridad

Impacto (Mejor
enmarcado como
cambios positivos)

Ejrcito

Subtema

Cambios percibidos: positivos

Cambios percibidos: negativos

Cambios percibidos: Ninguno

12

Menor respeto a los derechos humanos

11

Ningn cambio

Acciones represivas hacia los movimientos sociales

16

Falta de respeto en un sentido bsico y general (e.g. la

seguridad y la vida son derechos bsicos)

Naturaleza y lgica de tipo militar

17

Reduccin de violencia

18

Disminucin de la credibilidad y confianza en las

instituciones

19

Poco o ningn impacto

18

Profesionalizacin de los agentes de la polica nacional

civil

16

Colaboracin entre instituciones (i.e. MP, MINGOB, PNC)

14

Incremento en el acceso y uso de la tecnologa

Ejrcito involucrado en seguridad ciudadana sin que

corresponda y sin capacidad

18

Polica Nacional

Fuerzas de Tarea

La percepcin del ejrcito se ha deteriorado aunque

contina gozando de una percepcin ms positiva que la
polica nacional civil

11

Poca capacidad de respuesta

16

Falta de formacin adecuada

10

Incremento de agentes es arbitrario y la reduccin del

tiempo de entrenamiento es inadecuada

12

Falta de claridad en cuanto a su rol

18

Falta de claridad en cuanto al desempeo esperado

18

Fuente: Elaboracin a partir de resultados de las entrevistas

2.1.1. Seguridad y violencia

Los datos concretos sobre seguridad y la violencia utilizados en este estudio no
correspondieron con la percepcin ciudadana al respecto. Los informes oficiales
sobre violencia y seguridad suelen basarse en estadsticas de delito y persecucin
penal, incluyendo algunas veces, encuestas especficas de victimizacin (LAPOP,
2012; OMS, 2011). Sin embargo, lo que las personas sienten y piensan en relacin a
estos temas, se debe considerar separadamente. En las entrevistas, se aludi a la
disminucin del nmero de homicidios y otros delitos como indicadores de los
cambios en la violencia, y cmo la opinin de la poblacin difiere. Las personas,
probablemente, no perciben ningn cambio al respecto; por el contrario, algunas
consideran que la violencia ha empeorado y la inseguridad ha aumentado.
Se ha observado que ha habido cierto estancamiento de la violencia, sobre todo en
la informacin de la PNC Han cado algunas estructuras criminales importantes.
Se propone como explicacin, una mejor coordinacin entre MP y PNC. (Entrevista
6).
Tambin se expres que, en relacin al transporte pblico, algunas comunidades
perciben cierta mejora a partir de la insercin de los servicios Transurbano y
Transmetro. Esto ha contribuido a que las personas experimenten sentirse un poco
ms seguras que cuando utilizan transporte pblico de otro tipo (Entrevista 6). Por
otro lado, tambin hay personas que consideran que utilizar el transporte pblico
contina siendo una amenaza para la seguridad personal (Entrevista 4). Se mencion
que se ha dado mejor respuesta en la capital y no en los departamentos, donde la
violencia delincuencial ha aumentado (Entrevista 6).

La influencia meditica fue considerada como uno de los elementos que afecta las
percepciones sobre la violencia y la seguridad. Uno de los entrevistados mencion los
resultados de una encuesta en la que se observ correlacin entre el grado de
exposicin a la informacin y el nivel de violencia e inseguridad percibido (Entrevistas
1, 4 y 8).
Los entrevistados sealaron que violencia y militarizacin en el pas parecen estar
muy arraigadas, de manera que la ciudadana apoya expresiones de violencia
represiva (e.g. poltica de limpieza social) con la finalidad de mejorar la seguridad
(Entrevista 2,8 y13).
Desde su punto de vista profesional, aunque algunos entrevistados fueron ms
reservados en expresar su opinin, la mayora consider que no existen cambios
fehacientes que permitan concluir que la violencia ha disminuido y la seguridad ha
aumentado. Se mencionaron temas relacionados como la debilidad del estado y la
gobernabilidad, que se identificaron tambin en relacin con la poltica de seguridad.
El tema de seguridad, debe mantenerse vinculado al tema de justicia (Entrevista 9).
2.1.2. Derechos humanos y respeto a la dignidad humana
Aunque este no fue el tema central de la entrevista, se incluy una pregunta al
respecto. Varios entrevistados coincidieron en que, en general, existe cierto respeto
por los derechos humanos y el cumplimiento de acuerdos internacionales de los
cuales Guatemala forma parte. Sin embargo, no se enfatiz que fuera algo
especialmente caracterstico de este gobierno sino que es parte de un proceso gradual
que se inici hace unos aos atrs. Tampoco se consider que exista mayor respeto
por los derechos humanos, ms bien, se indic que se observa un menor respeto, que
no se observa ningn cambio ni inters de mejora, y que la situacin ha empeorado
(Entrevista 16).
claramente hubo una intencin de mantener las cosas hasta el nivel de avance
que haba tenido y no seguir impulsando. (Entrevista 3).
Definitivamente no [no ha mejorado el respeto a los derechos humanos]. Las
intimidaciones recientes a poblaciones que resisten los proyectos extractivos en
sus territorios son la mejor evidencia de esto. (Entrevista 8).
Algunas de las posibles mejoras que puedan observarse en estos temas durante este
perodo de gobierno, fueron atribuidas al trabajo del Ministerio Pblico (MP) y la
anterior Fiscal General. Las reformas y mejoras introducidas en el MP, tanto como el
trabajo conjunto del MP con el ejrcito y la Polica Nacional Civil (PNC) se
consideraron aspectos importantes que han contribuido a controlar el no respeto.

Las instituciones se controlan mutuamente. Es menos posible el no respeto.

(Entrevista 4).
Adems, se hizo mencin de algunas de las acciones represivas recientes sobre los
movimientos sociales. La respuesta social ha sido criminalizada (Entrevista 16) y
continan las ejecuciones extra-oficiales.
Hay una respuesta del gobierno hacia ciertas formas de protesta social que
han violentado derechos son simblicas de lo que pasa, por ejemplo,
Totonicapn y la Puya () comentando con alguien deca, es que esperaron a
que saliera Claudia Paz para entrar en La Puya. En el campo de la protesta
social, el gobierno ha generado respuestas ms violentas. (Entrevista 6).
La ejecucin extrajudicial est privatizada () hay muchos asesinatos que

supuestamente estn asociados a pandillas pero no hay investigacin en esos

casos. Lo que es preocupante es el aumento de las muertes violentas de mujeres.
Eso es un signo de preocupacin. Sigue siendo algo muy grave. Es una
caracterstica de criminalidad, adems cmo las matan. Eso s es un signo que a
m slo me recuerda la lgica contrainsurgente autoritaria respecto a las mujeres
(..) o sea el impacto que tiene la muerte de una mujer en el imaginario socialel
miedo. Cuando muere una madre, una hija, tiene otra naturaleza. (Entrevista
16).
En un sentido amplio, se expres que al no respetar y garantizar la seguridad y el
derecho a la vida, como derechos bsicos, no se est promoviendo respeto por los
derechos humanos y la dignidad humana (Entrevistas 13 y 17).
2.1.3. Poltica de seguridad
El abordaje del tema de la poltica de seguridad incluy distintos aspectos tales como
la naturaleza y lgica desde la cual se prescribe y aplica, su efectividad para reducir la
violencia, los recursos y la logstica necesarios para ejecutarla y evaluarla, y el impacto
ha tenido, segn su propsito principal.
Se consider que la poltica de seguridad est concebida, diseada y ejecutada desde
la lgica militar y con una visin autoritaria.
Adems de ello, algunos de los entrevistados indicaron que no tiene lgica alguna
ms que perpetuar el statu quo. (Entrevistas 8 y 13)
visin fundamentada en un entendimiento de nosotros los militares
arreglamos las cosas porque sabemos tomar decisiones rpidas y organizamos
unos grupos especializados para ir a ver los temas puntuales. (Entrevista 3).

Se desmantelaron los programas preventivos que prometan ms de la

administracin anterior (Escuelas Seguras y Escuelas Abiertas, y de manera ms
general las transferencias condicionadas de dinero). La estrategia ha sido ms
meditica que operativa. Aunque hubo muchas colaboraciones con el MP en el
tema investigativo, al final se hizo evidente el inters de los grupos cercanos al
gobierno de anular la figura de la Dra. Paz y Paz. (Entrevista 8).
Segn se desprende de la entrevistas, en trminos de su aplicacin, pareciera que
existe ms de una de una poltica, incluyendo la no-poltica. Se reconoce que el pacto
por la justicia, la seguridad y la paz es ejemplo de algunos esfuerzos interesantes
(Entrevista 3) pero lamentablemente, se han quedado en propuestas escritas que
distan de la realidad en cuanto a su implementacin. Sin embargo, el cumplimiento del
pacto ya no es prioridad del Ministerio de Gobernacin, segn entrevistas a
funcionarios pblicos (Entrevista 16).
Una es la poltica nacional de seguridad, que se hace bajo una institucionalidad y
le da un rostro ms verdadero al gobierno y luego est el pacto que ms est en
la lgica de un buen documento apoyado por sociedad civil () A ellos [el
gobierno] les interesan los documentos () los buenos estn muy lejos de las
polticas. (Entrevista 16).
La Secretara tcnica de Seguridad elabor una agenda estratgica que define las
acciones que el estado debera haber completado hasta el momento pero no lo ha
hecho, por ejemplo, establecer protocolos claros para la accin del ejrcito y la PNC
(Entrevista 17).
Los entrevistados sealan que ha habido un inters y esfuerzo por coordinar las
acciones de las distintas instancias que componen el sistema de justicia y de
seguridad, por ejemplo, Ministerio de Gobernacin y el Ministerio Pblico (Entrevista
6). Sin embargo, estas acciones no son suficientes ya que la corrupcin, al igual que la
falta de un enfoque sistmico del sistema nacional de seguridad, persiste (Entrevista
10). El sistema, en teora, pretenda incluir todos los elementos, desde prevencin
hasta justicia y rehabilitacin no se ha implementado:
La administracin actual ha privilegiado los patrullajes, operativos casuales y
las capturas en casos de alto impacto, sin un enfoque sistmico El pacto fue muy
ambicioso en sus inicios, no cont con mecanismos claros de monitoreo y
evaluacin, y sobre todo, en su implementacin se ha relegado a un segundo
plano el tema preventivo. (Entrevista 8).
Da la impresin de que no se modifica la idea que la seguridad es ms bien un
asunto de instituciones como polica, MP, sistema penitenciario que tienen que

responder frente a la criminalidad, frente a una perspectiva, por ejemplo, de

prevencin. Pareciera que siguen en una lnea de combatir la violencia, combatir
la criminalidad sin realizar o sin dirigir esfuerzos y recursos a una cuestin de
prevencin sino ms de combate a la criminalidad. (Entrevista 6).
A pesar de que se reconoce que la promulgacin oficial de una poltica nacional de
seguridad es positiva, el cumplimiento y ejecucin de la misma es discutible y dista
mucho de ser eficaz. No solamente existen fallas en su planificacin y ejecucin, como
la falta de un sistema claro de evaluacin y monitoreo, sino otra serie de debilidades y
vacos que se observan. Entre las debilidades estn, la falta de capacitacin en temas
como la prevencin y el monitoreo social, seguir priorizando la accin punitiva y los
elementos reactivos ms que preventivos, la persistente falta de credibilidad y
confianza de la ciudadana en las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia,
la debilidad del sistema penitenciario (e.g. corrupcin, exceso de reclusos y poca
rehabilitacin) y el poco impacto que se observa.
La debilidad de la unidad comunitaria de prevencin de la violencia es un
indicador muy claro de que no se le ha dado suficiente orientacin tcnica ni
fuerza financiera. (Entrevista 1).
Aunque el tema de la prevencin se viene discutiendo desde el 2004, solamente hay
avances a nivel de discurso pero no se ha logrado desarrollar estrategias concretas.
Sin embargo, hay que reconocer los esfuerzos del gobierno anterior en esta rea.
Segn los entrevistados, la prevencin como tema, est mejor posicionado en la
agenda de la sociedad civil y la seguridad pblica ahora (Entrevista 3), en
comparacin con el 2012 (Entrevista 9); la creacin de un Viceministerio de
prevencin es un elemento positivo que lo refleja (Entrevista 9).
La promulgacin, la presentacin pblica de una poltica nacional de prevencin
de la violencia y el delito reconocida como hito y que nos corresponde leerla,
estudiarla, y comprenderla y contribuir a su operacionalizacin hacia el futuro.
(Entrevista 1).
Sin embargo, se necesitan cambios presupuestarios coherentes con esa visin
preventiva, al igual que otros cambios en reas como polticas educativas, polticas de
trabajo juvenil, recreacin, etc.
El presupuesto que tiene el tercer viceministerio, el 95% est destinado a gastos
de administracin y el cero punto algo est destinado efectivamente a las
acciones de cambio, de prevencin. (Entrevista 17).

2.1.4. Impacto y Efectos Positivos

En general, no se considera que la actual poltica sea efectiva para reducir la
violencia y sus impactos no se observan claramente. Pareciera ser que la no-poltica
es la poltica (Entrevista 13) que en realidad se ejecuta.
No ha tenido mucho impacto, ms all de lo meditico a nivel internacional con
la propuesta de la despenalizacin de la droga. (Entrevista 8).
La idea de seguridad democrtica se ha integrado al discurso de seguridad pero es
solamente eso, una idea, un trmino basado en derechos y en seguridad integral, que
en la realidad no denota ninguna participacin ni inclusin de los sectores sociales en
la planificacin, ejecucin o evaluacin de la misma.
Existen algunos cambios positivos que se desprenden de las entrevistas, por ejemplo,
las mejoras en la profesionalizacin de los agentes de la polica nacional civil, la mayor
colaboracin entre el Ministerio Pblico, el Ministerio de Gobernacin y la Polica
Nacional Civil, y el incremento en el acceso y uso de la tecnologa en la lucha contra el
crimen y la bsqueda de justicia. Tambin se han observado algunas mejoras en el
proceso de denuncia, como la orden ejecutiva de denunciar los embarazos de
adolescentes (Entrevista 16). Sin embargo, en el caso de la profesionalizacin de la
PNC, no deja de ser preocupante que las iniciativas van principalmente, al aumento de
efectivos egresados, conforme a promesas de campaa hechas por el PP, y no las
mejoras reales en la preparacin de los futuros agentes. El tiempo de formacin se ha
reducido, y se ve con preocupacin que esto tenga repercusiones en la calidad del
desempeo futuro de los nuevos agentes (Entrevista 7).
2.1.5. El papel del Ejrcito y la Polica Nacional Civil
Se ve con preocupacin que el ejrcito est involucrado en cuestiones de seguridad
ciudadana, sin que sea ese su mandato y no est capacitado para ello. Integrar al
ejrcito en actividades concretas que corresponderan a la PNC sirve para justificar el
continuo traslado de partidas presupuestarias a favor del ejrcito, y para continuar
con la idea de seguridad militarizada. Ni el ejrcito ni la PNC cuentan con protocolos
claros sobre su actuacin conjunta en los temas de seguridad ciudadana, segn
sealan los entrevistados.
Hubo referencias a la existencia de vnculos entre las estructuras de crimen
organizado y el ejrcito. Pareciera que existiera relacin entre poderes criminales
que se activan y desactivan segn el marco poltico social (Entrevista 16).

Aunque la percepcin de la gente se ha deteriorado un poco, el ejrcito contina

gozando de una percepcin ms positiva que la PNC. Sin embargo, segn uno de los
entrevistados, miembros de la PNC civil con cargos medios y superiores, expresan su
preocupacin ya que trabajar con el ejrcito es mala influencia para los efectivos de
la PNC (Entrevista 7).
En cuanto al desempeo de la PNC, se observa poca capacidad para responder,
carencias logsticas y tcnicas (e.g. falta de formacin adecuada), y otra serie de
problemas internos a la institucin, como la corrupcin, que demandan una reforma
profunda y necesaria (Entrevista 7 y 13).
Guatemala tiene un cuerpo policial bastante dbil () que nunca ha sido objeto
de una reforma estructural profunda. No se ha visto que la reforma haya sido
acompaada de una visin integral de la institucin () Ante la fragilidad de la
institucin y la fuerte penetracin de la corrupcin [en la PNC], y ante la
efectividad del ejrcito en esas tareas, muchas veces se ha delegado la funcin al
ministerio de la defensa () No se logra vislumbrar perspectiva de modificacin
sin apuesta por un modelo policial. (Entrevista 9)
La reforma de la polica no parece incluir una separacin clara de las funciones
preventivas de la funcin represiva. No obstante, es un tema necesario porque la PNC
debe incluir aspectos preventivos.
Se necesita una reforma integral del cuerpo policial que incluya aspectos legales,
administrativos y ejecutivos pertinentes y coherentes con el proceso de reforma.
2.1.6. Fuerzas de Tarea
Las fuerzas de tarea fueron creadas para contribuir a la resolucin de problemas
especficos como el narcotrfico o las extorsiones. Su creacin fue inspirada en las
estrategias empleadas por el ejrcito. Sin embargo, para efectos concretos, existe poca
claridad sobre su papel y por lo tanto, sobre cul sera su desempeo efectivo.
Se han cambiado los estados de sitio por las fuerzas de tarea, un concepto muy
similar de control territorial, ocupacin territorial, un concepto muy militar que
posee el mismo efecto que el estado de sitio, es decir, desplazamiento de unidades
criminales, saturacin en una zona por un tiempo determinado pero no hay un
proceso estructural de desmantelamiento permanente de estructuras criminales.
(Entrevista 16).
Los entrevistados sealan que algunas de las fuerzas de tarea han trabajado
exitosamente, principalmente en ciertas temticas (extorsiones o secuestros) y han
contribuido a reducir los ndices de criminalidad (Entrevista 1). Sin embargo, no

existen indicadores de desempeo especficos que permitan evaluar el trabajo

realizado de manera objetiva, sobre todo en el caso de las fuerzas de tarea territorial.
Adems, las fuerzas de tarea, contrario a lo publicitado por el gobierno, debilitan la
funcin de la PNC (Entrevista 17). Esto tambin se refleja a nivel de presupuesto, la
PNC no recibe los fondos que debera para desempear su rol en el proceso de
seguridad ciudadana.
En una presentacin sobre el trabajo de la fuerza de tarea dirigida contra las
extorsiones, los mismos coordinadores, expresaban la poca claridad que desde el
inicio exista sobre su rol y nivel de participacin en los procesos en contra la
delincuencia y la criminalidad. Segn los presentadores, ellos tuvieron que dejar claro
que no iban a obstruir el trabajo de la PNC ni a saltar cadenas de mando existentes
dentro de la institucin. Su trabajo sera contribuir al mejoramiento de la parte
tcnica, logstica y de inteligencia en los procesos. A pesar de ello, compartieron que s
han tenido que involucrarse en tareas especficas que seran trabajo de la PNC y no de
ellos. Tambin sealaron que han hecho recomendaciones concretas para resolver
algunas situaciones, por ejemplo, el control de las telecomunicaciones en el interior de
las crceles en relacin a las extorsiones que se organizan y operan desde ah, pero
que no pueden hacer ms que eso, ya que la ejecucin y puesta en prctica de las
medidas pertinentes est a cargo de otras personas (Presentacin; 13 de Agosto,
2014).

3. Grupo de Discusin sobre Violencia y Seguridad

3.1.1. Procedimiento metodolgico
Se llev a cabo un grupo de discusin con seis expertos(as), que tambin participaron
en el proceso de entrevistas. Durante el grupo se discutieron dos temas generales: el
contexto de la violencia y la poltica de seguridad.
3.1.2. Anlisis de datos
En este procedimiento metodolgico, el grupo fue considerado la unidad bsica de
anlisis. Por lo tanto, el anlisis se realiz estableciendo el contenido de las respuestas
grupales. Se sintetizaron las ideas expresadas por el grupo dentro de las dos
categoras temticas que se plantearon en el grupo.
3.1.3. Presentacin y Discusin de Resultados
El anlisis del contenido de las intervenciones de los participantes se presenta a
continuacin, siguiendo la clasificacin temtica mencionada anteriormente.

a.

Contexto de violencia

Aunque algunos ndices estadsticos sugieren la disminucin de ciertos hechos

delictivos como los homicidios, por ejemplo, no se puede asumir ni concluir que la
violencia delictiva est disminuyendo realmente. En un plano metodolgico, porque
las estadsticas de la Polica Nacional Civil, el Ministerio Pblico y los bomberos, entre
otras, no coinciden, y esto presenta dificultades en cuanto a la confiabilidad de los
datos y el anlisis derivado de ellos. En un plano ms fenomenolgico, porque es
necesaria una distincin entre violencia y delito. El delito, es uno de los tantos
indicadores de violencia pero la violencia en s, es algo mucho ms complejo, al igual
que su estudio.
El delito como expresin de violencia delincuencial puede presentar una tendencia a
disminuir debida a distintos factores. Es necesario tener en cuenta que la violencia
delictiva se comporta de manera cclica y esas tendencias de cambio, aumento o
disminucin, no se pueden estimar de manera aislada, como un efecto directo de la
actual poltica de seguridad. Por otro lado, aunque los ndices de delito son
importantes, no son necesariamente los indicadores correctos para establecer los
cambios en la situacin de la violencia. La violencia requiere un anlisis ms amplio
que incluya otros elementos, por ejemplo, el anlisis de las formas de violencia (e.g. la
forma en la que se perpetra la violencia hacia la mujer), la violencia estructural (e.g.
satisfactores sociales, ndice de inequidad), desapariciones, extorsiones, trata de
personas, las expresiones de violencia en los micro-espacios, las condiciones de
vctima, victimario y contexto, y los cambios en la percepcin y normalizacin de la
violencia.
b.

Poltica de seguridad

En relacin a la seguridad, se mencion que es necesario reconocer que se ha

trabajado en el tema desde el 2007. La seguridad democrtica como tal, sin
embargo, es una idea; es un trmino acuado por conveniencia pero no
necesariamente refleja una verdadera participacin democrtica de la sociedad civil
en la propuesta y ejecucin del plan de seguridad.
La seguridad como empresa necesita ser regulada. En materia de seguridad, se ha
privilegiado la agenda pblica por la agenda privada de las empresas de seguridad
(Grupo de Discusin, 2014). Es necesaria una ley para el control de las empresas de
seguridad. De igual manera, las instancias estatales de seguridad como la PNC y el MP
necesitan reformas.

En general, se mencionaron varios aspectos agrupados alrededor de las dos temticas

generales: violencia y seguridad; estado y poltica de seguridad.
Tema
Violencia y
seguridad

Tabla 11. Temas y subtemas del grupo de discusin

Subtemas
Elementos
Investigacin y
recoleccin de datos

Se requiere un mejor anlisis y estudio de la violencia

como fenmeno (e.g. la lgica de la perpetracin del
delito).
Se necesita modificar el proceso de recoleccin de
datos para mejorar el registro, utilizacin y
aprovechamiento de la informacin obtenida.
La informacin que se recopila corresponde a los
intereses y financiamientos de las agencias y no
necesariamente al inters del gobierno.
El estado no genera estrategias ni acciones derivadas
de tal informacin (El estado recopila informacin
debido a la presin meditica de dar informes pero no
necesariamente para desarrollar polticas pblicas).
Las personas a cargo de recopilar la informacin y
crear informes no ven la utilidad de realizar tal
actividad con efectividad.

Gestin estatal e
intersectorial

No hay intentos de gestin intersectorial en materia de

seguridad.
Se necesita colaboracin inter-instancias y a diferente
nivel (e.g. estado, gobierno local y municipalidades) y
formulacin de polticas pblicas a nivel local. Se
mencion el caso de Santa Luca Cotzumalguapa, como
un modelo de prevencin y seguridad.
Se ha neutralizado el papel de la Secretara
Presidencial de la Mujer-SEPREM para restringir la
definicin sobre los delitos hacia las mujeres.

Estado y
poltica

Papel del estado

El estado evidencia una debilidad crnica para cumplir

sus responsabilidades constitucionales tales como la
seguridad.
El estado administra la crisis pero no prev ni
interviene adecuadamente.

Poltica de seguridad

La lgica de la poltica de seguridad es una lgica

militarizada (El MINGOB sigui una lgica militar).
El diseo de la poltica de seguridad carece de visin
estratgica.
Se necesita una evaluacin costo-efectividad para
determinar el resultado de la inversin en materia de
seguridad, en funcin de indicadores de cambio
concretos (e.g. tecnologa, inteligencia).
Carece de iniciativas y estrategias de carcter
preventivo (el estado culpa al criminal).
Se necesitan cambios administrativos y operativos
para una correcta implementacin de una poltica de
seguridad (la boleta del INE, por ejemplo, tiene que
modificarse de acuerdo a las tres leyes nuevas para
que la tipificacin del delito coincida, 2014).

Fuente: Elaboracin propia con resultados del grupo de discusin

Finalmente, se discuti sobre el rol de la academia. La academia debe contribuir para

mejorar la comprensin y discusin conceptual del fenmeno de la violencia y su
abordaje, intervencin y prevencin, en temas como por ejemplo, el aumento de la
perversidad de la violencia, cultura autoritaria y conflictividad. Adems, puede
contribuir en la formacin terica y tcnica respecto a los temas de prevencin,
intervencin y abordaje, as como en el apoyo a movimientos de accin y propuesta de
la sociedad civil

Anlisis de la poltica de seguridad

A lo largo de la revisin documental y de las entrevistas realizadas, se evidenciaron
contradicciones entre lo que se propone en los documentos que contienen la poltica
pblica de seguridad en el pas y la accin de las instituciones gubernamentales. Vale
la pena insistir en este punto, dado que lo que se hace y deja de hacer se convierte en
poltica pblica operativa.
De esa revisin se desprende que el nfasis de la poltica se encuentra en garantizar la
seguridad interior y se insiste en la recuperacin de espacios seguros, aspectos sobre
los cules se ubica el marco de comprensin sobre ciudadana. El otro elemento que
atraviesa esta poltica, es la visin de la seguridad que se halla en la PSN, centrada en
lograr reducir las amenazas a la institucionalidad del Estado y esto es planteado tanto
en la PSN, como el pacto de seguridad y justicia; lo plantean tanto en trminos de la
violencia que provoca el crimen organizado como la que hay en torno a la
conflictividad social. Se apunta a su reduccin para garantizar la gobernabilidad del
pas, no tanto al abordaje de fondo.
En las entrevistas realizadas a expertos se sealaba que el diseo de la poltica de
seguridad actual, no se sigui el proceso desarrollado en etapas anteriores (gobiernos
de Berger y Colom) en la definicin del sistema de seguridad, donde s existi un
proceso de consulta y participacin hacia el interior mismo del Estado y de la sociedad
civil. El diseo actual fue conducido por el Consejo Nacional de Seguridad, que es la
institucin responsable de hacerlo. Una preocupacin de organizaciones sociales,
agrupadas en el Foro de Organizaciones Sociales especializadas en el tema de
Seguridad FOSS-, y que han dado seguimiento al cumplimiento del acuerdo para el
avance de la seguridad y justicia, es la falta de consulta; la falta de referencias hacia el
Acuerdo de Seguridad y Justicia en las propuestas polticas durante el proceso
electoral 2011, en que resulta ganador el actual gobierno (FOSS, 2012; 5).
Esa misma preocupacin la expresan al referirse al comportamiento del actual
gobierno. Es una constante la falta de apropiacin por parte del mismo Estado de los
instrumentos diseados a lo largo de los aos, as como del contenido de los mismos.
A pesar de eso, se valora el que se cuente con una poltica de seguridad (FOSS, 2012;
6)

La poltica de seguridad no propone temporalidad para la misma, es poco precisa para

definir las responsabilidades institucionales en la realizacin de las lneas
programticas. De hecho, la misma funcin coordinadora del Consejo no queda clara a
lo largo del documento. No hay una asignacin presupuestaria para la ejecucin del
PSN y de alguna manera se asume que sigue la dinmica presupuestaria propia de
cada institucin involucrada, sin que se haga evidente a quines les corresponde las
tareas.
El tema de la prevencin aparece formulado dentro de las acciones programticas del
lineamiento estratgico de seguridad interior democrtica, pero no establece cmo se
integra y lo hace en funcin de mejorar la convivencia pacfica y la realizacin de
actividades cotidianas. Cada actividad parece desarrollarse de forma autnoma y no
necesariamente de manera integral.
Al no establecer responsables, el papel de las instituciones queda invisibilizado,
particularmente el de la Polica Nacional Civil. La PNS no avanza en la separacin
sobre competencias en materia de seguridad en el caso del ejrcito y de la polica, un
tema que viene discutindose desde la creacin de la PNC.11 Muchos de los
indicadores no son medibles e implican diversos actores que no estn definidos de
manera precisa.
A lo largo de la PSN los conceptos de la seguridad pblica o seguridad ciudadana se
dirigen, fundamentalmente, a iniciativas que lleven a la recuperacin de espacios
pblicos y mejorar la colaboracin de la seguridad privada, la cual va teniendo un
mayor protagonismo en los ltimos aos, abriendo una brecha para la privatizacin.
Deja de lado temas como las respuestas locales que han surgido, tales como las Juntas
Locales de Seguridad (JSD), los cierres de calles, entre otros aspectos que no son vistos
dentro del diagnstico.
EL PSN, si bien es parte del proceso que fue formulndose desde finales de la dcada
de los noventa y que lleva a la Ley Marco de Seguridad, sigue la visin formulada en la
Declaracin sobre Seguridad en las Amricas en Mxico, en el 2003, en el marco de la
Conferencia Especial sobre Seguridad hemisfrica de la Organizacin de Estados
Americanos: el enfoque de la Seguridad Hemisfrica o multidimensional. El texto
refleja una visin tradicional sobre la seguridad, pero al que incorpora nuevas
amenazas y riesgos, adems de incorporar aspectos polticos, econmicos, sociales, de
salud y ambientales propuestos en el concepto de Seguridad Humana del PNUD.
La constitucin de la repblica establece que el ejrcito es el responsable de la seguridad interna y
externa. A pesar de que existe cierto consenso de que la PNC es la institucin que debe garantizar la
seguridad interna, la disposicin constitucional no ha sido modificada hasta la fecha
11

Para algunos autores, el enfoque de la seguridad hemisfrica busca actualizar el

esquema de seguridad propio de la guerra fra, y donde se tiende a securitizar los
problemas de la regin, trayendo como consecuencia la militarizacin como estrategia
para enfrentarlos como afirma Rosada (2010). Esto supone, que los problemas de la
regin son vistos desde la ptica de la seguridad nacional, concibindolos como una
amenaza, [y] crea las condiciones para el aseguramiento de problemas de distinta
ndole que no deberan ser parte de una agenda de seguridad hemisfrica. El otro
problema es que
al tratar indistintamente las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas,
esta declaracin diluye la diferencia entre los conceptos de seguridad y
defensa, y promueve la disolucin de las lneas de competencia de las fuerzas
de seguridad y las de las fuerzas armadas; con ello contribuye a retroceder lo
avanzado en materia de subordinacin de las fuerzas armadas a las
instituciones civiles democrticas, legtimamente establecidas. (Rosada, 2010;
19).
Este enfoque de la seguridad hemisfrica coincide con el contexto de readecuacin del
papel de las fuerzas armadas que sigui a los procesos de paz en Centroamrica y el
fin de dictaduras militares en Amrica del Sur. En general, los ejrcitos
latinoamericanos incorporan temas como la atencin a desastres naturales, el
combate al crimen organizado dentro de sus funciones en esa nueva etapa, en la que
buscan redefinir sus funciones. 12 En los aos noventa surge el concepto de seguridad
hemisfrica donde se incorporan las nuevas amenazas de carcter ms interno:
narcotrfico, desastres naturales, terrorismo, entre otros. Esas nuevas amenazas
llevan a OEA al desarrollo de cuatro convenciones donde algunos de estos temas son
abordados (Bentez, 2007). Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y la revisin de
las polticas de seguridad por parte de Estados Unidos dirigidas a tomar medidas
contra el terrorismo, influyen en el enfoque que se adopta, adems de las dificultades
de establecer acuerdos de parte de los pases americanos sobre sus propias visiones
de la seguridad.

Los libros blancos de defensa son parte de ese contexto. Estos son definidos por la OEA, como un
documento pblico en que se presenta el amplio marco de poltica estratgica para la planificacin de la
defensa, con una perspectiva de mediano plazo. No se prev que sea reelaborado cada uno o dos aos, sino
que brinde una perspectiva suficiente para la presupuestacin y planificacin plurianual. Su diseo debe
ser suficientemente flexible como para dar cabida a pequeos cambios del entorno de seguridad.
Normalmente se prepara un nuevo Libro Blanco cuando se producen cambios importantes en el entorno
estratgico o las prioridades pblicas varan sustancialmente. (OEA, 2002).
12

El Pacto de Seguridad y Justicia

En el caso del Pacto de Seguridad, hay una vinculacin con el Acuerdo de Seguridad al
retomar algunos de los puntos esenciales, sin embargo es un planteamiento que no se
ve articulado a un proceso, sino como una iniciativa nueva que supone guiara la
estrategia de seguridad del actual gobierno. Un pacto, en todo caso, debera ser el
resultado de un acuerdo entre partes, el cual se comprometen a cumplir (segn define
la Real Academia de la Lengua)13, lo cual no es el caso para esta iniciativa, sino que
ms bien un documento elaborado en el marco de una estrategia de tres grandes
pactos del ejecutivo en el tema fiscal, seguridad alimentaria y seguridad, pero que no
fue consensuada sino que se elabora y se presenta al pas.
Evidentemente, la primera desconexin se da con la PSN y la estructura de seguridad
creada por la Ley Marco. Esta ltima debera guiar y coordinar el tema de la seguridad,
cosa que no ocurre porque hay una separacin, segn se desprende de las entrevistas
y de la revisin documental, entre la Secretaria de Seguridad y el Ministerio de
Gobernacin. Son dos entes que estn actuando por separado y en el caso de la
secretaria de Seguridad hay poca evidencia pblica de su actividad.
El pacto, en todo caso, tiene aspectos importantes a destacar: su conexin con el tema
de justicia, dado que ve el tema de la seguridad como algo vinculado y, por tanto, la
necesidad del concurso de las instituciones del organismo judicial.
El otro aspecto es que considera que el tema de seguridad tiene que ver con la
conflictividad social y el aumento de la misma en los ltimos aos. No obstante, la
lectura que hace enfatiza el riesgo para la gobernabilidad democrtica y para el
Estado. La recomendacin del uso de los mecanismos alternos de resolucin como
temas que se perciben en el documento, se da en funcin de garantizar la
gobernabilidad (algo que anteriormente no se consideraba).
En esa direccin, el incluir la construccin de paz como uno de los ejes del pacto,
resulta relevante y destacable.
Plantea algunos indicadores que tienen que ver con reduccin de muertes violentas
(un tema que viene registrndose desde 2010), el aumento de denuncias (que no
necesariamente significa una mejora en temas como la violencia contra la mujer, sino
una mayor visibilizacin). Si bien hay avances estadsticos en ello, el problema del
pacto es que no es una herramienta que logre articular la institucionalidad pblica
13

En la 22 edicin (2012); disponible en http://lema.rae.es/drae/?val=pacto en la bibliografa

porque no tiene los mecanismos ni los presupuestos, ni tampoco los mandatos que
necesitara una poltica pblica. Queda entonces como una recomendacin.
Los dos ltimos ejercicios del presupuesto plantean que se ejecute en funcin del
cumplimiento de los tres pactos, sin embargo no significa que se destinen partidas
especficas para el logro de los mismos, sino que supone la sumatoria de los
presupuestos ordinarios de las instituciones vinculados a los temas. Es decir, los
montos vinculados al pacto de seguridad, son los que existen asignados ya a las
instituciones de seguridad y justicia.
Fuera de ello no hay ms referencia al Pacto en trminos operativos y para muchos ha
sido engavetado como muchos documentos ms. Una propuesta de esa naturaleza,
muestra las constantes de los gobiernos anteriores en materia de seguridad: planes,
estrategias que tiene un carcter ms meditico que operativo. De igual forma, es una
tendencia, que corresponde a un Estado de corte formalista, privilegiar el abordaje de
la seguridad a partir de normativas y legislaciones sin abordar el problema de fondo,
que es de naturaleza estructural.
Se hicieron algunos talleres de capacitacin sobre el Pacto, pero luego de eso no se le
ha dado seguimiento. Tan solo en la PNC hay algn seguimiento, pues recibieron
formacin los altos mandos y cuadros medias y tomaron la decisin de planificar en
funcin de los objetivos planteados all, segn explican en la Subdireccin de
Operaciones. Al ser incorporado a la planificacin anual, se le debe monitorear
tambin desde la unidad de planificacin.
Se desprende que al igual que en procesos anteriores, la construccin de la agenda
pblica de seguridad, se ve afectada por una visin fragmentada que existe en torno a
la seguridad, que finalmente es reflejo de la fragmentacin de las mismas
instituciones: visiones que transitan del modelo tradicional de la seguridad, que es el
paradigma dominante, a los modelos de seguridad ciudadana.
El nfasis del actual gobierno no ha descansado en la seguridad ciudadana o la
prevencin, sino ms en la visin tradicional de control territorial a partir de las
fuerzas de tarea y que tiene un efecto temporal en la percepcin de los vecinos del
rea intervenida. Es recurrente el despliegue temporal del ejrcito y retenes de la
PNC, que buscan ofrecer cierta sensacin de seguridad, pero que no necesariamente
tienen una incidencia efectiva en la reduccin de hechos delictivos. En las entrevistas
hay una preocupacin por el fortalecimiento de las fuerzas armadas a partir de su
intervencin en los temas de seguridad y un debilitamiento de la polica, que se ve
reforzada por el descrdito de la institucin policial ante la poblacin, frente a una

imagen ms positiva del ejrcito. Esto, segn se pudo analizar en entrevista y el grupo
de expertos, apunta a reforzar un abordaje de la seguridad, desde criterios militares,
lo que no necesariamente supone militarizar la institucin. Distinto es, el hecho que en
el actual gobierno se han colocado ex militares en muchos puestos de direccin o
como asesores, lo que daa la carrera policial, introduce una lgica diferente al que
debe privar al cuerpo de polica.
En una entrevista realizada, se seala que el despliegue de la fuerza de tarea no ha
significado un mejoramiento de la seguridad en el lugar (El Limn, zona 18). La
inseguridad se ha mantenido y hay desplazamientos temporales pero, en general, el
temor y los hechos de violencia se mantienen. Ese se refuerza con los datos
estadsticos y afirmaciones como la de un Comisario de la PNC sobre el control que
ejercen los pandilleros sobre el transporte urbano en la zona, no solo en trminos de
extorsin sino de operacin de los buses.
Las extorsiones son uno de los temas que ms ha crecido y que, pese a lo abultado de
las estadsticas, no se denuncia por diversas razones: temor a represalias,
desconfianza en la PNC y el sistema de justicia, el poco acceso que tiene las
comunidades a las instituciones, la poca efectividad de las denuncias.
En la investigacin realizada y datos aportados por otras investigaciones hechas por
Intrapaz en el municipio de Villa Nueva (2014), se muestra que en muchas
comunidades marginales (asentamientos) la ms importante preocupacin es la
extorsin, incluso sobre los homicidios. Se vive con temor en estas comunidades y hay
un sistema de control de pandillas y otros grupos que realizan las extorsionan. Hay
reclutamiento de los intermediarios y cobradores de la extorsin, sicarios y, en los
ltimos aos ha sido, mayor involucramiento de menores. De esa cuenta en zonas de
la ciudad capital y municipios aledaos, es frecuente encontrar casas abandonadas
por familias que huyeron de las extorsiones, y que algunas de ellas estn ocupadas por
pandilleros.
Las comunidades resienten que las instituciones no entran en las comunidades y estn
desprotegidas. Por ejemplo, en el caso de El Limn, se informa que hay situaciones en
las que las fuerzas de tarea usan las casas abandonas para situaciones fuera de sus
tareas (bebidas alcohlicas, acoso, etc.)
Los datos mostrados en las estadsticas nos dan una idea del tema de las extorsiones,
observando que hay un aumento de las mismas. A pesar de las variaciones en las
denuncias hechas a las instituciones (los datos del Ministerio Pblico son mayores),

reflejan la magnitud del problema. Sin embargo, se debe insistir que es un delito que
no es denunciado por las personas afectadas en la mayora de casos.
Si bien hay una disminucin en la tasa de homicidios, hay variaciones importantes en
las estadsticas de las instituciones. El punto es que el indicador principal para medir
la inseguridad, ha sido la tasa de muertes violentas. Es una tendencia generalizada en
los pases e instituciones. No se puede negar que es un dato fundamental, porque
tiene que ver con el derecho primario de la vida, pero el mismo no puede verse de
manera aislada al resto de problemas de inseguridad que se vive cotidianamente, de
las estructuras y redes que estn detrs de la violencia u otros hechos, como la
violencia contra niez o contra las mujeres. Son hechos que atenta contra la dignidad
de las personas.
En todo caso, la tendencia en 2013 muestra un incremento de las muertes violentas,
respecto a 2012, con los resultados de los indicadores previstos por el Pacto no se
alcanzan como estaba previsto. En 2014, la tendencia a la baja se mantiene en los
datos de la polica, sin embargo, las estadsticas del INACIF muestran una tendencia al
alza y una diferencia importante a los datos de la institucin policial. Esto refuerza la
necesidad de clarificar los criterios sobre los datos y los sistemas de consignacin de
los mismos. Adems, se debe llevar a una discusin sobre el tema de los homicidios,
los abordajes y las mutaciones que el fenmeno tiene en las diferentes regiones del
pas y en los diversos contextos. Un tema que preocupa es el alza de la violencia contra
niez y mujeres, que terina en muerte.
Debe destacarse que hay iniciativas para mejorar la calidad del dato y que durante
2014 se implementa el observatorio 24-0, que buscaba mostrar zonas del pas donde
no se produca homicidios o si de daban bajas en los indicadores. Adems se crea la
Unidad Estadstica del MINGOB que crea una mesa tcnica de trabajo, para establecer
un trabajo conjunto entre las instituciones de seguridad y el INACIF y con ello tener
datos ms confiables. Este esfuerzo bien siendo apoyado por la cooperacin
internacional y se ha buscado el acercamiento a la sociedad civil.
Ms all de las variaciones, el nmero de muertes sigue siendo muy alto, lo que
compromete la convivencia entre las personas. Evidentemente, hay una percepcin
que no se agota en los datos estadsticos y que refleja la constante del uso de la
violencia como mecanismo de intimidacin y de resolucin de conflictos. Compromete
el futuro, porque junto a la percepcin atemorizada de la poblacin, se normaliza el
convivir con esa realidad y las explicaciones que se dan a las mismas.
Los resultados de las encuestas de percepcin nos muestran la inseguridad que se
vive en la cotidianidad de las personas, as como la desconfianza en las instituciones

pblicas de seguridad. Los datos pueden tendera la baja en algunos de los rubros que
se registran, pero el temor se mantiene porque la realidad sigue siendo insegura y no
hay acceso efectivo a la justicia, lo cual se muestra en la no denuncia. Se toman
medidas de fuerza, se crean fuerzas de tarea, pero la realidad no vara y cuando lo
hace, el cambio es temporal. Esto afecta esa percepcin. Muestra de ello son los ciclos
de extorsin y muerte de pilotos del transporte pblico, que es la realidad diaria
muchas personas.
Estos datos, as como la discusin en torno a la polticas y agendas de seguridad nos
muestran vacos importantes en el abordaje, pero fundamentalmente, la persistencia
de visiones fragmentadas en las instituciones, que permiten desarrollar abordajes no
articulados del tema, as como crear espacios propios (pequeos feudos) desde donde
se trabaja el tema. Estos aspectos que deben ser abordados necesariamente, para
poder hacer funcional cualquier poltica de seguridad y garantizar los derechos de
ciudadanas y ciudadanos.
Vale la pena destacar que en el caso de la PNC, ha habido estabilidad en los mandos
principales. Estos mandos son oficiales de carrera dentro de la institucin policial y
esto es importante porque la tendencia en los mismos ha sido de constantes relevos,
con algunas excepciones como ocurri en el perodo de Berger, aunque el director no
era polica de carrera y fue condenando en Suiza por ejecuciones extrajudiciales. Sin
embargo, en direcciones y secciones de la polica, se ha recurrido a contratar ex
militares, vinculados a promociones a las que pertenecieron algunos funcionarios del
actual gobierno. Esta forma discrecional de contratacin no solo supone un espacio de
clientelismo gremial, en el que no se tienen en cuenta que la formacin militar es
totalmente diferente al tema de seguridad ciudadana y que esa misma formacin, no
necesariamente puede trasladarse al campo de la seguridad pblica. Son mbitos
diferentes. Adems, es un tema que abre la puerta a temas como la corrupcin, como
ha ocurrido con los sealamientos hechos a varias dependencias de la PNC durante
2014, sobre todo en aspectos vinculados a compras.
La meta de contar con 35,000 miembros en la PNC parece que puede alcanzarse, pues
al final de 2014 hay 34,000 policas. El incremento de los miembros de la PNC ha sido
acompaado con una descentralizacin de la Academia, pues se abre una sede en
Salam, Baja Verapaz y otra ms en Huehuetenango como parte de un plan de
regionalizacin de la formacin policial y esto es muy importante y debe destacarse,
pero el tema de la malla curricular, la duracin de la formacin, la calidad acadmica y
el papel que juegan instancias como la Comisin de Reforma Policial, deben ser
analizadas con mayor detenimiento. No puede olvidarse, adems, la creacin de la
academia de oficiales, un aspecto largamente discutido y necesario en el tema de la

formacin policial. Debe en esto ltimo, darle seguimiento a la calidad acadmica, los
mritos de quienes aprueban los procesos de convocatoria y la idoneidad de los
mismos.
En el caso del Ministerio de Gobernacin se ha mantenido la continuidad del actual
ministro, a diferencia de otros perodos gubernamentales en las cuales se produjeron
varios cambios. Esa estabilidad es relativa en los viceministerios, pero igualmente
faltara un anlisis de las estructuras ministeriales y su funcionamiento, pues de las
entrevistas y revisiones documentales pareciera desprenderse, que estos funcionan
de manera fragmentada y donde se han desarrollado feudos en torno a los
funcionarios.
La seguridad ciudadana plantea retos, primero para garantizar derechos a ciudadanos
y ciudadanas, pero tambin en la necesidad de generar procesos de construccin
institucional que apunten a reformas institucionales que no se han cumplido o la
creacin de nuevos modelos.

Conclusiones
A lo largo de la revisin documental y de la informacin obtenida a travs de las
distintas fuentes, se evidenciaron contradicciones entre lo que se propone en los
documentos que contienen la poltica pblica de seguridad en el pas y la accin de las
instituciones gubernamentales. Esta consideracin es importante ya que lo
ejecutado se convierte en poltica pblica operativa.
A partir de la revisin y el anlisis se puede establecer que el nfasis de la poltica se
encuentra en garantizar la seguridad interior y se insiste en la recuperacin de
espacios seguros, dentro del marco de seguridad ciudadana. El otro elemento que
atraviesa esta poltica es la visin de la seguridad que se halla en la PSN, que se centra
en lograr reducir las amenazas a la institucionalidad del Estado. Esto se plantea tanto
en la PSN, como el pacto de seguridad y justicia, en trminos de la violencia que
provoca el crimen organizado y la conflictividad social.
En las entrevistas realizadas a expertos se sealaba que el diseo de la poltica de
seguridad actual, no sigui el proceso desarrollado en etapas anteriores y en la
definicin del sistema de seguridad (gobiernos de Berger y Colom), donde s existi un
proceso de consulta y participacin hacia el interior mismo del Estado y de la sociedad
civil. El diseo actual fue conducido por el Consejo Nacional de Seguridad. Una
preocupacin de organizaciones sociales, agrupadas en el Foro de Organizaciones
Sociales especializadas en el tema de Seguridad FOSS-, y que han dado seguimiento al
cumplimiento del acuerdo para el avance de la seguridad y justicia, es la falta de
consulta; la falta de referencias hacia el Acuerdo de Seguridad y Justicia en las
propuestas polticas durante el proceso electoral 2011, en que resulta ganador el
actual gobierno (FOSS, 2012). Se observa una falta de apropiacin del Estado de los
instrumentos diseados a lo largo de los aos, as como del contenido de los mismos.
El tema de la prevencin aparece formulado dentro de las acciones programticas del
lineamiento estratgico de seguridad interior democrtica, pero no establece cmo se
integra y lo hace en funcin de mejorar la convivencia pacfica y la realizacin de
actividades cotidianas. Cada actividad parece desarrollarse de forma autnoma y no
necesariamente de manera integral.
A lo largo de la PSN los conceptos de la seguridad pblica o seguridad ciudadana se
dirigen, fundamentalmente, a iniciativas que lleven a la recuperacin de espacios
pblicos y mejorar la colaboracin de la seguridad privada, la cual va teniendo un
mayor protagonismo en los ltimos aos, abriendo una brecha para la privatizacin.
Deja de lado temas como las respuestas locales que han surgido, tales como las Juntas

Locales de Seguridad (JSD), los cierres de calles, entre otros aspectos que no son vistos
dentro del diagnstico.
En el caso del Pacto de Seguridad, hay una vinculacin con el Acuerdo de Seguridad al
retomar algunos de los puntos esenciales, sin embargo es un planteamiento que no se
ve articulado a un proceso, sino como una iniciativa nueva que supone guiara la
estrategia de seguridad del actual gobierno. Evidentemente, la primera desconexin
se da con la PSN y la estructura de seguridad creada por la Ley Marco. Esta ltima
debera guiar y coordinar el tema de la seguridad, cosa que no ocurre porque hay una
separacin, segn se desprende de las entrevistas y de la revisin documental, entre la
secretaria de seguridad y el ministerio de gobernacin. El otro aspecto es que
considera que el tema de seguridad tiene que ver con la conflictividad social y el
aumento de la misma en los ltimos aos.
Se desprende, que al igual que en procesos anteriores, la construccin de la agenda
pblica de seguridad, se ve afectada por una visin fragmentada que existe en torno a
la seguridad, que finalmente es reflejo de la fragmentacin de las mismas
instituciones: visiones que transitan del modelo tradicional de la seguridad, que es el
paradigma dominante, a los modelos de seguridad ciudadana.
Se reconoce que la promulgacin oficial de una poltica nacional de seguridad es
positiva, sin embargo, su cumplimiento y ejecucin es discutible y dista mucho de ser
eficaz. Se observan fallas en su planificacin y ejecucin, como la falta de un sistema
claro de evaluacin y monitoreo. Entre las debilidades estn, la falta de capacitacin
en temas como la prevencin y el monitoreo social, seguir priorizando la accin
punitiva y los elementos reactivos ms que preventivos, la persistente falta de
credibilidad y confianza de la ciudadana en las instituciones encargadas de la
seguridad y la justicia, la debilidad del sistema penitenciario (e.g. corrupcin, exceso
de reclusos y poca rehabilitacin) y el poco impacto que se observa.
Aunque algunos ndices estadsticos sugieren la disminucin de ciertos hechos
delictivos como los homicidios, por ejemplo, no se puede concluir que la violencia
delictiva est disminuyendo realmente. En un plano metodolgico, por la falta de
confiabilidad de los datos y el anlisis derivado de ellos. En un plano ms
fenomenolgico, porque es necesaria una distincin entre violencia y delito.
Es necesario tener en cuenta que la violencia delictiva se comporta de manera cclica y
esas tendencias de aumento o disminucin no se pueden estimar de manera aislada,
como un efecto directo de la actual poltica de seguridad. Aunque los ndices de delito
son importantes, no son necesariamente los indicadores correctos para establecer los
cambios en la situacin de la violencia. La violencia requiere un anlisis ms amplio

que incluya otros elementos tales como el anlisis de las formas de violencia (e.g. la
forma en la que se perpetra la violencia hacia la mujer), la violencia estructural (e.g.
satisfactores sociales, ndice de inequidad), desapariciones, extorsiones, trata de
personas, las expresiones de violencia en los micro-espacios, las condiciones de
vctima, victimario y contexto, y los cambios en la percepcin y normalizacin de la
violencia.

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Anexo 1
Tabla 1. Polticas Pblicas Vigentes, 2013
Nombre
1. Poltica Nacional para el
Desarrollo de las Micro,
Pequeas y Medianas Empresas

2. Poltica Nacional de
Descentralizacin

3. Poltica de proteccin,
asistencia y atencin al
guatemalteco en el exterior

4. Poltica Nacional de
Desarrollo Rural Integral

5. Poltica Agrcola
Centroamericana 2008-2017

6. Poltica Energtica 20132027

7. Lineamientos Estratgicos
MSPAS 2012-2015

8. Poltica de Salud para la

Adolescencia y la Juventud

9. Poltica Pblica ITS, VIH y

Sida

10. Polticas Educativas 20122016

11. Poltica y Normativa de

Educacin para Personas con
Necesidades Educativas
Especiales

12. Poltica y Plan de Equidad de

Gnero en la Educacin
Superior 2006-2014

13. Poltica Pblica de

Proteccin Integra de la Niez y
la Adolescencia

14. Poltica Pblica Desarrollo

Integral de la Primera Infancia

15. Poltica Nacional Juventud

2012-2020

16. Poltica Nacional de

Prevencin de la Violencia
Juvenil

17. Poltica Nacional en

Discapacidad

18. Poltica Nacional de

Seguridad

19. Poltica Pblica contra la

Trata de Personas y de
Proteccin Integral a la Vctimas

20. Poltica Nacional contra las

Adicciones y el Trfico Ilcito de
Drogas

21. Poltica Nacional de

Promocin y Desarrollo Integral
de las Mujeres 2008-2023

22. Poltica Pblica para la

Convivencia y Eliminacin del
Racismo y Discriminacin

23. Poltica Nacional de

Vivienda y Asentamientos
Humanos

24 Poltica Nacional de Empleo

Generacin de empleo seguro,
decente y de calidad 2012-2021

25. Poltica Nacional de

Seguridad Alimentaria y
Nutricional

26. Poltica Pblica de

Desarrollo Social y Poblacin

27. Poltica Nacional para el

Desarrollo Turstico Sostenible
de Guatemala 2012-2022

28. Poltica Nacional para el

Manejo integral de Residuos y
Desechos Slidos

29. Poltica Nacional y

Estrategias para el Desarrollo
del Sistema Guatemalteco de
reas Protegidas

30. Poltica Forestal Nacional

31. Poltica Marco de Gestin

Ambiental

32. Poltica Nacional de

Produccin ms Limpia

33. Poltica Nacional del Agua de

Guatemala y su Estrategia

34. Poltica de Equidad de

Gnero, en el Sector de la

35. Poltica Nacional de

Educacin Ambiental

36. Poltica para el Manejo

Integral de las Zonas Marino

Gestin Ambiental

Costeras de Guatemala

37. Poltica Nacional de

Humedales en Guatemala

38. Poltica Nacional de Cambio

Climtico

39. Poltica de Conservacin,

Proteccin y Mejoramiento del
Ambiente y los Recursos
Naturales

40. Poltica Nacional para la

Reduccin de Riesgo a los
Desastres en Guatemala

41. Poltica Nacional de

Diversidad Biolgica

42. Poltica Nacional de

Derechos Humanos

43. Poltica Nacional de

Educacin en Derechos
Humanos

44. Polticas Culturales y

Deportivas Nacionales

45. Poltica Nacional del

Patrimonio Cultural Intangible

46. Polticas Pblicas del Libro,

la lectura, la escritura y las
Bibliotecas

47. Poltica de Fortalecimiento

de las Municipalidades

48. Poltica de Cooperacin

Internacional no Reembolsable

49. Poltica de Promocin de

Riego

Fuente: SEGEPLAN. Sub direccin de Polticas Pblicas (2014)