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    CAPITULO 1 LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTION PUBLICA: EL CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO' Koldo Echetamra y Xavier Mendoaa# Introduccién La titima década ha sido testigo de un movimiento todavia inconcluso de cam- bios sin precedentes en la configuracién contempordnea de la administracién piiblica. El armazin tecrico que subyace en la mayoria de estos cambios esta formado por un conjunto de valores, principios y téonicas que se enmarcan en las llamadas ciencias del management. Con el adjetivo “puiblico’, el management se ha convertido en el punto de referencia obligado de los programas de modemizacién administrativa. El naci miento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendencias internacionales mas notables en la administracién piiblica, convirtiéndose en "la denominacién comtin del conjunto de doctrinas muy similares que han domina- Se ha resptad la expresin oiginslenrkatl por los autores management pico * Koldo Echebarria es doter en derecho y ahogad economia del Universidad de Devst, En la actualdad es profesor del Depanamenta de Pots de Empresa y de inioto de Decién y Gert Publica de cue Superior de Adrinisacion y Drcecion de Empresas (ESADE). Ha sdo profesor en el lnstuto Europeo de ‘Administacin Poblcs en Maassche Galandal. También ha sido gerente de fa Diigo de Acminitrcisn Pbica de une empresa de consti. Ha calaborado en Gvesostrabejes con la Unidad de Gestion Pubes de 1b OCDE Es profesor del Colegio de Europa de russ (elie, ia sido miembvo del Comité de Progra de la Asociactn Intemaconal de Esculse lsintos de Aamirsacién Pibicay colborador del Centro de Fermacin paral Ineacin Roginal (CEI en Montevideo (Uruguay), Hs prtipado en creo degen, publica en Mérica, Cie, Argentina, Urugay y Bras Echebarcia ve expeciaiza en defini y poner en pation cesategias de modarsinacén yreforma en iat xéminisraiones pubes, tema sobre el que ha tabsiado con, 16 CAPITULO 1. CONCEFTO DE MANAGEMENT PUBLICO, do la agenda de la reforma burocratica en numerosos paises de la OCDE desde finales de los afios setenta” (Hood, 1991). El interés por ef management refleja las diffcultades que encuentra ta adroit nistracién publica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias econdmicas, politicas y socia les ponen de manifesto las limitaciones de las petspectivas tradicionales que han proporcionado a [a administracién sus modelos de conducta durante las tiltimas décadas. Al mismo tiempo, el management piiblico promete aliviar la presién econémica sobre recursos escasos y atender a las demandas insatisfechas de los usuarios de los servicios piiblicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptar decisiones politicas duras e impopulares de cualquier signo ideolégico. En este contexto, este articulo tiene un doble propésito. Por una parte busca ‘mostrar Ja relevancia del management a la hora de dar respuesta a los retos de la modemizacién de fa administracién publica, y por la otra delimitar el ambito de aplicacién de las técnicas de gestidn empresarial en el entomno de las organizacio- nes piiblicas. Esto permitira definir los contenidos y las lineas de desarrollo del management pubblico, Para ello es preciso efectuar primero una breve retrospectiva sobre la tradicién del management en la administracién publica, constatando el escepticismo con que Usualmente se han recibido sus doctrinas y el cardcter restrictivo que se les atrbuye, Durante la década de los setenta, el management pxiblico se presenté como un conjunto de doctrinas de aplicacién general y universal caracterizado por rasgos de portabilidad y difusién, asi como de neutralidad politica. Esto signified, por una parte, que sus principios y técnicas se presentaran como una respuesta valida para los problemas de la gestién ptiblica en multitud de paises (desde Dinamarca hasta Nueva Zelanda), en diversos niveles de administracion (de la central ala local) y en Jos mas variados sectores de actividad publica (desde la educacién hasta el sanea- ‘miento). Por otra parte, con la supuesta neutralidad politica se queria sugerir que sus prescripciones servian para poner en practica las voluntades de ideologias contra- puestas, offeciéndose como un marco bajo el cual se podia perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado benefactor. Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de fos problemas pi- blicos pondria de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prét-a-porter ‘en el sector privado, Como consecuencia, las organizaciones pilblicas deberian o bien adaptar sustancialmente las técnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello daria lugar a un proceso de experimentacién y aprendizaje social en el que e! management piiblico constituye un enfoque de gestion distintivo que se ‘esfuerza por responder a la especificidad y complefidad de las administraciones Plblicas y del entorno en que éstas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el desarrollo del management paiblico puede contemplarse como un proceso que va progresivamente “de la imitacién a la innovacién’ 3 ECHEBARRIA Y MENDOZA v Con estos antecedentes estaremos en condiciones de analizar el significado atribuido al NMP, tal y como ha quedado reflejado en los programas de moderni zacién administrativa: su carécter original o derivativo de la préctica empresarial, sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valores alos que res: ponde su aplicacién. Esta exploracién nos permitiré descubrir en qué medida ‘estamos en presencia de un nuevo patadigma y cémo deberia evolucionar su Gesarrollo teérico y practico para responder a las exigencias presentes y futuras ‘que pesan sobre el sistema colectivo en los paises occidentales. La tradicién del management en la administracién publica: Entre el escepticismo y la interpretacién restringida La referencia al pensamiento y las técnicas del management en la administracién. piblica no constituye un aporte original de fos programas de modemizacién ad ministrativa. En sus origenes, el management adopta una vocacién universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicacién de estos principios al mbito de la administracién publica en su Teorfa administrativa en el Estado (citado en Nieto, !976:669). Et management —movimiento que ha ganado madurez y notoriedad en los Estados Unidos gracias al auge empresarial y al valor social que se atribuye a la racionalidad econémica, fos métodos cientificos del trabajo y la responsabilidad individual— ha tenido, desde sus origenes, un considerable eco en Ja administracién paiblica estadounidense. No hay que olvidar que ya a finales de! siglo XIX Woodrow Wilson, considerado el precursor de la ciencia de fa adminis: tracién en los Estados Unidos, reclamaba fa separacion entre funciones poiiticas y administrativas y fa aplicacién a éstas Gitimas de métodos cientificos de trabajo. Ahora bien, e! management se nos presenta como un término equivoco que cencierra acepciones dispares y no pocas doctrinas y conceptos contradictorios. Su especificidad cientitica procede, como lo recuerda Prats (1992:21), de su singular orientacién hacia el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en satisfacer los valores de economia, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instru- mental y prescriptivo para lograr la transformacién de la realidad ‘Sin embargo, mas allé de esta vocacién general, el management se ha diversificado en multitud de corrientes de pensamiento que parten de premisas diferentes sobre el comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones, y que a menudo resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centra les de racionalidad econémica que caracterizan su aproximacién cientifica, Frente a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el management se presenta en nuestros dias como una disciplina fragmentada que ofrece una pluralidad de respuestas y crterios en funcidn de los presupuestos y suposiciones que se acepten como validos y de la situacién concreta a la que se quieran aplicar. 18 CAPITULO 1, CONCEFTO DE MANAGEMENT PUBLICO Fs necesario tener presente que el desarrollo de las ciencias del management hha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivas han servido de acicate para la renovaci6n y el perfeccionamiento constante de fos sistemas de gestidn, lo que a su vez ha promovido la aparicién y el avance de nuevas cortientes cientificas, Ajena a las presiones del mercado, hasta hace muy poco la administracién ptiblica no habia experimentado la misma urgencia por atender a los dictados de economia, eficacia y eficiencia; sus principios de organi: zacidn y funcionamiento se orientaban a satisfacer el imperativo burocratico de fa aplicacién universal y uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursos niresultados. Por ello puede entenderse la dificultad de trasladar el bagaje concep tual y practico del management hacia la administracion publica, cuyos presupues- tos diferenciados de existencia y funcionamiento siempre han sido destacados en su construccién teérica. La transformacién material experimentada por la administracién en el Esta- do benefactor, junto con la multiplicacién de las politicas cuya justificacién depen de de los resultados materiales conseguidos, reclamaba una perspectiva de legit macién basada en valores de racionalidad gerencial. Esto explica que desde mediados de los afios sesenta, la administracién publica haya venido escuchando, cada vez con mayor insistencia, ef llamado a que aplique los conceptos del management. La reforma administrativa difundié ampliamente sus contenidos mediante la transferencia de numerosas técnicas como el presupuesto por progra~ mas 0 la direccién por objetivos, casi todas ellas concebidas y ensayadas previa ‘mente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, por ejemplo, efectuaba cons. tantes referencias al management y en particular a la importancia de formar a los servidores pliblicos en sus concepts y técnicas mas modemas. Sin embargo, la introduccién del management a fa administracién piiblica no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccién predominante ante un lenguaje que se consideraba extraiio y hostila la tradicién administrati- va, dominada por profesionales pertenecientes a fa tradiciGn juridica y politica (Gunn, 1987:43), En consecuencia, el trasplante de técnicas de gestion tuvo tuna vigencia precaria y poco duradera, allf donde llegé a materializarse. El valor de aquellas tentativas s6lo pudo apreciarse con el paso del tiempo, pues sirvid para sembrar entre las nuevas generaciones de funcionarios Ia inquietud por tuna perspectiva diferente e innovadora que les permitiera ampliar sus rudimen- tarios instrumentos de trabajo en unidades con un gran volumen de gestién operativa. Por afiadidura, el pensamiento del management tal y como fue recogido por la reforma administrativa se vio fuerternente restringido tanto en sus dimensiones ‘como en su contenido doctrinal. Ademas de que aparecieron privados de sus implicaciones culturales e ideol6gicas, los contenidos del management sefecciona- dos por la reforma administrativa generaimente respondian a la evolucién de su ECHEBARRIA Y MENDOZA 19 pensamiento, tomando come referencia casi exclusiva sus postulados cientificos de principios de siglo. En su interpretacin perversa y restringida, se tendié a considerar el management como un conjunto de téenicas universales iguaimente aplicables a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se le relacionaba casi ‘exclusivamente con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depura- cin técnica de los procesos de toma de decisiones y e! inctemento de la produc- tividad de los empleados piiblicos. Es asf como se ha ignorado la evolucion de su pensamiento hacia posiciones mas relativistas, con la adaptaci6n de sus prescrip iones a las circunstancias de cada entorno de trabajo. Por titimo, tampoco se ha considerado ia aparicidn de corrientes doctrinales que se apartan de tna interpre- taci6n de las onanizaciones como maquinas, buscando en cambio su perspectiva humana, cultural, politica o sistémica Como consecuencia de todo lo anterior, a finales de los afios setenta la vivencia de los conceptos y técnicas del management en la practica administrativa seguia siendo més bien testimonial y limitada, quedando ensombrecida por el predominio de las disciplinas tradicionales como el derecho o la hacienda publica. ‘Ademas, su invocacién en la administracin publica no estaba exenta de confu- sign sobre sus intenciones y verdaderos contenidos. Asilo explicaba Gibert (1980: 14) en el contexto de la administracién en Francia: “La realidad del management pablo es misy controvertida: para algunos se ‘rata de un concepto estrella, mientras que para otros eel instrurmento culpa- ble de una voluntad de ‘privatizacién o de ‘rentabilizacién’ de los servicios iiblicos; es, iqualmente un concepto vacio para los que piensan que no hay mds que un management, una ciencia ficcién para los que hacen un andl pesimista de la gestiin de la administracin, un neologismo intl para los que ven en la ciencia administrativa el insirumento de un enfoque conoreto det funcionamniento de las organizaciones, etc’ Detrés de la controversia sobre la viabilidad de una aproximacién gerencial a la realidad de la administracién publica, nos encontramos con el etemo debate en tomo a la especificidad de la gestiGn en ef sector publica y a la categorizacién de! management piblico, bien como una orientacién derivada de la gestién ernpresa- rial, 0 como una disciplina con caracteristicas propias y diferenciadas que le con- fieren su propia singularidad. Las particularidades de la gestién en la administracién piblica Es posible encontrar todo tun abanico de posiciones en torno al problema de la sustantividad de la gestidn en la administracién publica: desde afirmar que la ad- ministraciGn piiblica es (nica y completamente ciferente a la que se aplica en el 20 CAPITULO 1, CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO Ambit privado, hasta sostener que no es més que una modalidad menos eficiente de gestin empresarial Entre ambas posturas se sitia un buen nimero de puntos de vista intermedios que se exponen a continuacién, segin la explicacién de Gunn (1987): + La administractin priblica es diferente. Su realidad es totalmente ajena a la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacién legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercit vos 0 un entorno mucho mas complejo y variado, entre otros. + La gestin publica y privada se parecen en todo lo que no es importante, Ex: ceptuando las aparentes coincidencias funcionales, ef trabajo de un directivo pti blico y uno privado se parecen poco. Las técnicas de la gestidn privada son ttiles en el sector puiblico sélo de forma muy marginal + Elmanagement piibico es el paradiama integrador. Se destaca la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestién puiblica que, por una parte, apro- veche las ensefianzas de la gestién empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos y calegorias alli donde los problemas publicos sean especifics. * Convergencia ene la gestién publica y ta privada. Las fronteras entre los sectores piiblico y privado son borrosas. Mas que organizaciones puramente pir blicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las que se ‘mezclan los aspectos puiblicos y privados. + Lagestién empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada. Es por ello que fos métodos, instrumentos y practicas de la gestién privada deberian trasladarse de la forma més amplia posible al sector piiblico. Excluyendo las posiciones extremas, no puede negarse la existencia de condicionantes especificos en la administracién piiblica. Si bien estos no la con: vierten en un ambito totalmente diferenciado, si matizan de forma considerable ‘cualquier desarrollo de las técnicas de gestidn. Aunque estas especificidades han sido tratadas por numerosos autores, se destacarén cuatro aspectos que, por su cardcter estructural, confieren una marcada particularidad al contexto en que tie- nen lugar los procesos de gestién piiblica: + la sustitucién del mercado por el proceso politico como mecanismo de asignacién de recursos; + el hecho de que las administraciones puiblicas tienen ef cardcter de po- eres ptiblicos; + la naturaleza distinta de los procesos de creacién de valor por parte del sector piiblico, y + la dificultad de medir el valor creado. ECHEBARRIA ¥ MENDOZA 2 La sustitucin del mercado por el proceso politico La mayor parte de las actividades de ias organizaciones piblicas no pasan por el mercado, tritese de la produccién de bienes piblicos o de bienes privados consi- derados socialmente preferentes. Estos comprenden un amplio abanico de servi- cios prestados tanto a escala estatal como regional y local como lo son el sanea~ miento, la ensefianza, la cultura y los servicios sociales, entre otros. La teoria econémica caracteriza como bienes puiblicos a aquellos que son indivisibles y que se le surninistran a toda la colectividad sin excluir a nadie. Ejem- plos tipicos son el alumbrado paiblico, la ordenacidn del terrtorio o la defensa. La no exclusién puede conducir a que haya individuos “aprovechados" (free-riders) que muestren conductas insolidarias no contribuyendo a su suministro, sin que esto los prive de su consumo. Esto por cuanto la provision de tales bienes no se realiza a través del mercado sino de los gobiernos y porque se los financia median. te impuestos. Por su parte, os bienes privados socialmente preferentes sf son divisibles, por Jo que su produccién se le puede dejar totalmente al mercado; sin embargo, esto produciria una situacién considerada socialmente indeseable: la exclusi6n de una parte de la poblacién que por falta de poder adquisitivo no poctria acceder a los, mismos. For ello, el sector piiblico asume su provisién, aunque casi nunca con cardcter exchisvo, dojando tn margen de actuacién mas 0 menos amplio al sector privado. En ambos casos, el proceso politico sustituye al mercado como mecanismo de asignacién de recursos en una doble vertiente. Por una part, el proceso polit co determina el volumen del gast piblico total o, en otras palabras, et total de los recursos asignados al Estado para la realizacién de sus fines. Ello significa determi nar el peso relativo de los sectores ptiblico y privado en fa distribucién de la renta sgenerada por un pais. Por otra parte, el proceso politico asigna recursos a través de las decisiones sobre la porcién del presupuesto disponible para suministrar fos distintos bienes y servicios piiblicos. En el proceso de asignacion de recursos, la dimensiGn cistributiva esta siempre presente y se convierte en un factor intrinseco de la accién de los poderes puiblicos. Por el lado de fos ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema fiscal. Por el lado del gasto, surge la cuestiGn de a quién benefician las distintas politicas, La referencia al proceso politico significa que no nos encontramos ante la l6gica de una decisiér-un actor, sino en presencia de miiltiples decisiones y actores. Comesponde entonces al proceso politico, que canaliza y representa los intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensiGn entre demandas que compiten entre si y que en ocasiones se contraponen claramente. El proceso politico como mecanismo de asignacién de recursos ofrece un marcado contraste con el mercado. Asi, mientras éste tiltimo se caracteriza por la 2 CAPITULO 1. CONCEFTO DE MANAGEMENT PUBLICO exclusidn de la demanda no solvente, la realizacién de transacciones individuales entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignacién de recursos, el proceso politico se caracteriza por su preocupacién pot Jos aspectos recistributives y de equidad, la realizacién de transacciones adminis- tracién-individuos y administracién-sociedad, la ausencia de precios, y la falta de correspondencia entre a financiacién que recibe determinada organizaci6n publi cay su desempefio 0 capacidad de gestidn. Otros rasgos del proceso politico que también se deben tener presentes son su pluraismo, la fragmentacién de la auto- ridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es legitimo (Metcalfe, 1990) Las administraciones piiblicas en su calidad de poderes piiblicos El Estado tiene un marcado cardcter instrumental, apareciendo como el conjunto de instituciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para cur plir sus objetivos, Para ello, la sociedad otorga al Estado fa potestad de ejeroer un poder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos fines. De lo anterior se desprenden varias implicaciones importantes. En primer lugar, las administraciones puiblicas realizan una serie de objetivos que no les son propios como organizacion, en la medida en que estos constituyen necesidades piblicas definidas por la Constitucién, las leyes y el proceso politico, En segundo lugar, las administraciones piblicas constituyen poderes putt cos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por la sociedad, Este se manifesta a través de la formulacién de politicas publicas y la cereacién y administracién de regulaciones. Sin embargo, el poder de las adminis- traciones piblicas es limitado puesto que éstas se hallan sometidas a las leyes (principio de legalidad). A su vez, las leyes establecen tanto los limites al ejercicio del poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros, como ef Ambito de su actuacién material que deberd estar justificado en nombre del interés paibico. La tercera y tiltima implicacién se refiere a la presencia de dos fuentes de legimitidad en el seno de las administraciones puiblicas. Por una parte esta la legi- timidad del gobiemo basada en el principio de fa confianza legisativa, mientras que por la otra se encuentra la legitimidad de la administracién, entendida como instrumento profesional al servicio de un programa de gobierno y basada en el principio constitucional del mérito, Los pracesos de creacién de valor en el sector piiblico La imagen de creacin de valor se asocia generalmente con unos procesos pro- ductivos en fos que se transforman materiales para crear productos o se realiza ECHEBARRIA Y MENDOZA 3 una serie de actividades que dan lugar a la prestacién de un servicio que se ad- quiere en el mercado 2 un precio dado. La realizacién de un proceso productivo ~el producto 0 servicio en si mismo y sobre todo el precio pagado por el com- prador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo que tiene valor. Sin embargo, esta es una vision excesivamente restringida a la hora de considerar el valor creado por el sector publico. CCiestamente, las administraciones puiblicas crean valor a través de transaccio- nes individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestandoles ser- ios 0 a través de transferencias monetarias), pero también lo hacen de otras formas. Siguiendo el andlisis de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar en primer lugar aquellas actividades 0 programas priblicos en que existen beneficia- rios que no son usuarios o “clientes” directos del programa (p.. los programas de inmunizacién para prevenir enfermedades contagiosas o el pago de pensiones no contributivas). En estas actividades, el valor no sdlo se crea por la existencia de extemalidades (el aumento de poblacién vacunada reduce los riesgos de infeccién de la poblacién no vacunada) sino también porque dichos programas expresan los valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros desean vivir (pe. una sociedad més solidaria que garantice fa digniciad humana). Asimis- ‘mo, algunos de fos programas de bienestar social producen un valor similar al de una péliza de seguros, al constituir una red de proteccién social ante la eventuali- dad de una desgracia personal o familar. En otros casos, el valor creado por los programas piiblicos consiste en dotarlos de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (pe. los programas de vig lancia contra incendios forestales 0 el despliegue de un ala de aviones F-18). Aquino se producen transacciones individuales, e incluso es posible y deseable que no se lleguen a producir (a través de fa necesidad de entrar en accién); sin embargo, no por ello dichos programas dejan de crear valor, ya sea por su posible efecto disuaso- rio 0 por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad. Las administraciones pabicas también utilizan la autoridad como un recurso para crear valor a través de las reguilaciones (pee. los programas de seguridad vial 0 de reduccién de las emisiones de gases t6xicos). En los programas regulatorios, los recursos para la consecucién del objetivo perseguido provienen tanto del presu- puesto piiblico como de las empresas y particulares a los que, en nombre del interés puiblico, se les ha impuesto la obligacién de modificar sus patrones de conducta o de realizar ciertas tateas de tipo productivo. Es importante notar que Jas transacciones entre la agencia regulatoria y sus “clientes” se centran en la super visidn de los esfuerzos que éstos realizan para cumplir con el objetivo fijado. Por tiimo, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en que el proceso politico-administrativo responde a las distintas demandas aumen- tan o disminuyen e! valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, no discriminacién, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor. 24 CAPITULO 1, CONCEPTO DE MANAGEMENTPUBLICO, Ahora bien, los poderes piiblicos utilizan recursos e imponen costes a la par que crean beneficios. Por tanto, el valor cteado no estar dado simplemente por tos beneficios de las actividades desarrolladas, sino por tales beneficios menos los costos. Sin embargo, la medicin de ese valor no es tarea faci La dificultad de medir el valor creado por tas administraciones piiblicas La dificultad de medir el valor creado por fa accién de los poderes piiblicos obe- dece a varias causas. Merece fa pena detenerse en tres de elas. Carencia de precio. Dado que los bienes piblicos no pasan por el mercado, el que no tengan un precio impide que podamos cuantificar el monto de los ingre- 08 asociados al volumen y valor que para sus beneficiarios tienen las actividades desarrolladas por una organizacién puiblica. Pero no se trata solo de cuantificar los beneficios creados en términos de ingresos; en ocasiones los presupuestos puibli- cos sélo recogen una parte de los costos como es el caso de los programas regulatorios, Productos y resultadas/impacto. Aqui se habla de la necesidad de distinguir entre aquello que un determinado programa produce materiaimente (outpus) y los resultados (outcomes) impacto que realmente ha tenido la accin administra: tiva, expresados tanto en términos del grado de consecucién de los objetivos de la politica o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por su ejecuci6n. Tal como lo indica Moore (1984), las actividades que tienen lugar en la frontera de una organizacién ptiblica con su entomno (en los ejemplos anteriores, las sesiones de vacunacién, los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, 0 la publicacién en fos boletines oficiales de los estados sobre los esténdares maxi- mos de emisién de gases contaminantes) raramente tienen valor por s{ mismas. Generalmente se produce una cadena causal que relaciona estas actividades (o sus outputs) con aquello que realmente tiene valor en sf mismo (los outcomes deseados) Relacién entre productos y resuliados/impacto. A menudo existe incertidumbre sobre si la relacién causal entre outputs y outcomes, que en ocasiones puede ser muy prolongada, realmente funciona, Por lo general se dispone de una teoria, pero no de la evidencia empirica suficiente que permita su validacién, De lo anterior se deduce que la tarea de reflejar y dar cuenta del valor creado por los poderes piiblicos es mucho mas exigente y compleja de lo que inicialmente se pudo pensar. El aporte de las técnicas de gestién empresarial La especificidad de fa gestion publica implica que, si bien ¢s cierto que las técnicas de gestién empresarial dificmente constituirdn una respuesta valida para todos ECHEBARHIA Y MENDOZA 25 fos problemas que aquella conlleva, también lo es que muy probablemente po cdran contribuir de manera significativa a la resoluci6n de algunos de ellos. El objetivo de este apartado es identifica las areas de la gestin publica en las que se dan problemas iguales o similares a los de la gestin empresarial Para ello es importante comprender previamente el contexto en el que se han desarrollado las técnicas de gestion empresatial: el mercado. Teniendo en cuenta las especificidades de la gestién en la administracién paiblica, el andlisis de las premisas que se derivan de ello permitira establecer las areas en las que tendré sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea a través de la aplicacién directa de las técnicas empresariales, mediante su adaptacién creativa 0, dada la especificidad del sector piiblico, su reinvencidn definitiva, Las técnicas de gestién empresarial como respuesta alas exigencias del mercado Las técnicas de gestién empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los retos que plantea un entomo competitivo, dindmico y cambiante. El dato esencial Jo constituye el mercado, que aparece como medio portador de los valores de eficacia y eficiencia empresarial. Para efectos de este analisis, tres caracteristicas del mercado aparecen como especialmente relevantes. En primer lugar, en el mercado se producen transaccio- nes individuales. La naturaleza de los bienes y servicios por él suministrados per mite su divisibilidad y, por tanto, su consumo individualizado, En segundo lugar, a cambio de los bienes y servicios proporcionados a sus compradores, los ofertantes de los mismos reciben una contraprestacién monetaria 0 precio. Aquellos deman- dantes 0 compradores potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente qui dan excluidos del mercado. Y por timo, el elemento constitutive y definitorio del mercado es la situacién de competencia 0 concurrencia que en él se da, carac- terizada por la presencia de varios ofertantes y uno 0 varios demandantes con capacidad para elegir entre ofertas alternativas. Fs la presencia 0 la posibilidad de tales ofertas alternativas [o que otorga auténtico poder al comprador: el poder de elegir. De las elecciones de los compradores dependerd el volumen de recursos ‘monetarios que obtenga cada una de las empresas ofertantes. Es decir, a asigna: Gin de recursos que realiza el mercado es directamente proporcional al grado de competitividad alcanzado por cada ofertante. El comportariento de una empresa en un contexto de mercado se puede explicar con base en la interaccidn de estos tres elementos: los compradores 0 clientes, los competidores y la propia empresa. Es lo que Kenichi Ohmze (1983) ha bautizado con el nombre de “tridngulo estratégico". Si quiere sobrevivir y con- seguir sus objetivos, cualquier empresa que opere en un contexto de mercado se debe centrar en lo siguiente: 26 CAPITULO |, CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO + Identificar y seleccionar aquel mercado 0 aquellos segmentos de merca- do que ofrecen un mayor potencial de beneficios para la empresa. * Satisfacer las demandas y preferencias especifcas de Ios distintos com- pradores o clientes que forman parte del segmento o los segmentos de mercado a Jos que se dirige la empresa, proporciondndoles bienes y servicios que a su juicio tengan valor. En un contexto de mercado, el valor de un producto o servicio es algo que no determina el ofertante sino su comprador potencial. La atribucién de valor es, por tanto, subjetiva y personal. + En un contexto competitivo no basta con ofrecer bienes y servicios que tengan valor. Si quiere que los compradores opten por su oferta, a empresa debe- 14 diferenciarla y hacerla mas atractiva que la de sus competidores. Es decir, el valor atribuido por el comprador a un determinado producto o servicio es algo relativo que no sélo depende de sus caracteristicas propias sino también de las de los producios o servicios de la competencia, incluido el precio. La naturaleza importancia de la ventaja competitiva de una empresa radica en su capacidad para proporcionar un valor diferencial a sus compradores (Porter, 1980; 1985). + Lo anterior exige que el ofertante trate de obtener un nivel de rentabi- lidad adecuado en relacién con el capital invertido, En consecueneia, la empresa debe prestar una especial atencién tanto a las inversiones como a los costos en que incurre para crear y mantener su ventaja competitiva Nétese que, tal como lo hemos definido, el mercado ejerce un permanente control de eficacia sobre la actuacién de [as empresas a través de los incentivos y sanciones que proporciona. EI nivel de éxito alcanzado se refieja directamente en cel volumen de transacciones efectuadas y, por tanto, en la cfra de ventas asf como en el nivel de beneficio conseguido en tin periodo dado. En este sentido, el bene- ficio desempefia un doble papel. Por una parte, como incentivo a la actuacién ‘empresarial, y por otra como indicador de la capacidad de la empresa para satista~ cer mejor que sus competidores las necesidades de sus clientes, asi como de ges- tionar adecuadamente sus recursos. Esta capacidad de hacerlo mejor, de propor- cionar valor, serd la fuente de la legitimidad del beneficio empresarial En consecuencia, la orientacién al cliente, la competitividad y la preocupa- cin porlla eficiencia en la utilizacidn de los recursos constituyen los valores que se encuentran en la base de la cultura, 1os procesos y las técnicas de gestién empre- sarial. Ahora bien, el éxito competitivo es algo relativo y temporal. Un contexto de mercado se caracteriza por su dinamismo. Asi, las empresas deben reaccionar ante Jos logros de sus competidores si quieren preservar su ventaja competitiva; tam- bién deben hacetlo cuando las necesidades y preferencias de sus clientes cambian, © cuando se producen innovaciones tecnolégicas o variaciones en fa disponibili- dad y costo de los recursos empleados en sus procesos productivos. En otras palabras, la supervivencia de una empresa en el mediano y largo plazo depende ECHEBARHA Y MENDOZA 27 de manera critica de su capacidad para adaptarse a un entomno dindmico y cambiante. Por ello, la innovacién, la experimentacién, el asumir riesgos y el apren- dizaje organizativo aparecen como los valores que, junto con los arriba mencio~ nnados, conforman la excelencia empresarial. En resumen, el mercado induce tuna presién o estimulo permanente para fa mejora continuada de la actuacién empresarial. Las premisas en que se basan las ténicas de gestion empresarial A partir de fos rasgos definitorios del mercado y de la logica de actuacién de las empresas que operan en dicho contexto se pueden deduct las premisas en que se basan las técnicas de gestidn empresarial. Este es un aspecto que conviene tener bien presente cuando se considera fa aplicackén de dichas técnicas al Ambito de la .gestiGn piiblica. Las premisas que subyacen en las técnicas de gestién empresarial pueden resumirse de la siguiente manera (Mendoza, 1990: 272 y ss) + Primacia de a iégica de adaptacin al entorno. Dado que la empresa dificil mente podré modificar con su actuacién individual el entorno en que opera, as ‘técnicas empresariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptacién de la onganizacion a las condiciones ambientales actuales y futuras. Esta logica esta es- pecialmente presente en las téenicas de gestin estratégica, centradas en la selec- cin del entomo més adecuado para la empresa (los mercados o segmentos de mercado con mayor atractivol, el desarrollo de fas capacidades onganizativas nece- sarias pera obtener una ventaja competitiva sostenible,y la gestion de los procesos de cambio organizativo, Por su parte, las técnicas de gestién operativa se centran en la optimizacién de las condiciones intemas y externas existentes en un mo- mento dado. Este cardcter extrovertido de muchas de las técnicas empresariales se ‘manifiesta en la importancia de los requisitos de informacion sobre el entorno que su utilizacién comporta, + Un modelo de decsin racional. La gran mayoria de las técnicas de gestién empresarial presupone la existencia de un responsable por la toma de decisiones Unitario (un individuo o un colectivo que se comporta como tal) capaz de ordenar sus preferencias formular objetivos no contradictorios, valorar las distntas alterna- tivas y evaluar la actuacién presente de la organizacién con base en tales objetivos. Ello se materializa en la consideracién det ciclo planificacién-ejecucién-control ‘como un proceso integrado de gestion. Por otra parte, el beneficio aparece como un criterio unificador que facilita el célculo y la evaluacién de altemativas. + Sesgo marcado hacia la cuanificacién. El mercado ofrece retroalimenta- cién permanente sobre el desempefio de la empresa y abundante informacién tanto sobre la competencia como sobre la disponibilidad y costo de los distintos recursos empleados. Al operar en un contexto rico en informacién, la mayoria de 28 CAPITULO 1, CONCEFTO DF MANAGEMENTPUBLICO las técnicas empresariales otorgan primacia al célculo y a la cuantificacién, Se ppresupone que las transacciones individuales que se dan en el mercado son capa- ces de capturar ia iotalidad o la mayor parte del valor creado, y de reflejar los costos en que se ha incurrido para su creacién. Es por ello que los efectos ocasio- ‘nados por la actuacién de la empresa que escapan al mercado (lo que los econo- mistas denominan “externalidades’) serdn ignorados por las técnicas empresatia- les. Como dichos efectos son dificiles de medir, el sesgo hacia la cuantificacién refuerza la tendencia a su omisién. Sélo serén tenidos en cuenta en el proceso decisorio de la empresa cuando exista algun tipo de presidn social o una regular cin que obligue a su internalizacién via un mayor costo. + Marcado cardcter intraorganizativa. Los resultados que obtiene la empresa se dan en funcién de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo reali zado en comparacién con el de sus competidores, La tarea de gerencia se contemn- pla como la movilizacién de la energia y de los recursos organizativos para lograr los objetivos empresariales. La definicién convencional de management como “la obtencién de resultados a través de las personas” [de la propia organizacion (The Gower Handbook of Management, 1988:12) es quizé la formulacién més clara del cardeter intraorganizativo de los procesos de gestién empresarial Breve panordmica de las técnicas de gestién empresarial Las técnicas de gestién empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos: por un lado las técnicas de direccidn general de la organizacién que son las mis especificamente gerenciales, y por el otro las técnicas correspondientes a una fun cién 0 dea especializada de la empresa. Por su relevancia préctica, a estos se deberia afiadir un tercer grupo: el de las técnicas de desarrollo de habilidades directivas (Mendoza, 1990:283). El grupo de las técnicas de direcci6n general se caracteriza por considerar ala ‘organizacidn en su conjunto, centrandose en la capacidad de anticiparse y adap- tarse a fos cambios del entomo (perspectiva estratégica), y en garantizar tanto el buen desarrollo de las operaciones como el logro de los objetivos organizativos ‘establecidos (perspectiva operativa). En este grupo, las técnicas principales son: + Planificacién estratégica. Sus contenidos se centran en el analisis y pros peccién del entomo actual y futuro de una organizacién, en el diagndstico de sus capacidades organizativas, en el establecimiento de objetivos de mediano plazo y ena determinacién de las estrategias y planes de accién para conseguirlos. *+ Gestién de los procesos de cambio organizativo. El énfasis aqui recae en la determinacisn e implantacién de las estrategias de cambio planificado y en los roles y responsabilidades para su gestién. + Direccin por objetivos (DPO). Esta se caracteriza por su orientacién hacia ECHIEBARRIA Y MENDOZA 29 la accién y la consecucién de los objetivos organizativos establecidos para un determinado periodo. La DPO presupone que el marco estratégico de accién de tuna organizacién ha sido establecido con anterioridad. + Direccién de proyectos. § pesar de no referirse al conjunto de la organiza in, ésta incorpora fa totalidad del ciclo de gestién y requiere de las habilidades directivas propias de un generalista. En el grupo de las técnicas especificas relativas a una determinada funcién 0 actividad empresarial se destacan las siguientes: * Marketing. Comprende la investigacién de mercacios, la definicién del pro- ducto o servicio, la determinacién del precio, la seleccién de los canales de distribur cién y la comunicacién de la oferta de la empresa a sus clientes potenciales + Direccién de operaciones. Aborda todas las cuestiones relativas ala gestion, de los procesos productivos, con especial énfasis en los temas de productividad y mejoramiento de la calidad. La investigacién operativa, basada en modelos mate maticos, contribuye de manera significativa a este aspecto de la gestidn. * Disefo organizatvo, Su énfasis se centra en proponer y evaluar las alter- nativas organizativas mas adecuadas en términos de eficacia y eficiencia tanto en funcién de las tareas a realizar por una organizacién como de su entomo de trabajo. + Direccién de recursos humanos. Se refiere al ciclo de gestion de los recur- ‘50s humanos (reciutamiento y seleccién, evaluacién del desempefio, recompensa, formacién y desarrollo de carrera) y a las relaciones laborales. + Gestién de servicios. Es et enfoque integrador de las especificidades de ‘este tipo de organizaciones en los dmbitos de marketing, recursos humanos y direccién de operaciones. + Gestién financiera. Se centra en la obtencién y uso eficiente de los recut sos financieras (analisis de inversiones, gestin de la tesorerie, analisis de ls dist tos mercados de capitales y gestién del endeudamiento) * Gestién de sistemas de informacién. Abarca los distintos sistemas de infor- macién de la empresa (de contabilidad, estadistica comercial y productiva, bases de datos, etc), asi como las tecnologias necesarias de tratamiento de la informa: cin (hardware y software). + Control de gestin. Es el proceso mediante el cual los directivos se asegu ran de que los recursos de la organizaci6n se obtengan y empleen de una manera eficaz y eficiente en la consecucidn de los objetivos perseguidos. Por tiltimo, vale a pena sefialar que las técnicas de desarrollo de habilidades directivas estn adquiriendo una importancia cada vez mayor. De la capacitacién para ejercer la funcién directiva se esta pasando de manera creciente a la capac 30 CAPITULO |, CONCEPTO DE MANAGEMENTPUBLICO, taci6n para el liderazgo del cambio organizativo, Dichas técnicas se centran en desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones (anlisisy resolucién de problemas); negociacién y gestidn del conficto;liderazgo (diteccién de equi- pos, técnicas de comunicacién, direccién de reuniones); trabajo en equipo; creati- vidad e innovacién; y capacidad de asumir la complejidad, la ambigiiedad y la incertidumbre. La detimitacién del ambito de aplicacién de las técnicas de gestion empresarial Una ver revisadas y clasficadas las premisas en que se basa la gestién empresarial es necesario acotar sus posbilidades de aplicacién, identificando aquellos émbitos y procesos de la gestidn publica en que la implantacién de dichas técnicas puede convertirse en un factor de modernizacién. Segiin Eliassen y Kooiman (1987:5), la actuacién de las administraciones piiblicas puede ser abordada desde tres niveles cle analisis, El primer nivel se refie- re al sector piiblico como un todo en interaccién con el entomo social en su sentido més amplio. En el segundo nivel estd la actuacién de las organizaciones Piiblicas individuales en sus entomos especificos (sociales, politicos y administrati- vos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento interno de cada organizacién y al rol de los directivos piblicos. Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un matcado cardcter interorganizacional y se relacionan con la transformacion del entomo y las reglas del juego de las distintas organizaciones, piblicas y privadas, configurando a la .gestidn piiblica como un proceso de nivel macro. En cambio los problemas del segundo y tercer nivel estan relacionados con la adaptacién de las organizaciones piiblicas individuales a sus entomos especificos y configuran la gestidn piiblica como un proceso de nivel micro (Metcalfe y Richards, 19872). En general se puede afirmar que tanto la primacia otorgada a la adaptacion al entomno, como el marcado cardcter intraorganizativo y el modelo de decisién racional que subyacen en las técnicas de gestion empresarial sitia su Ambito de aplicacién en fos niveles segundo y tercero, es decir, en la accién de las organiza- ciones ptiblicas individuaimente consideradas y en su funcionamiento intemo. Sin embargo, a la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacién al contexto de la gestin piiblica, el amplio ntimero y la heterogeneidad de las técni- cas de gestién empresarial existente ponen de manifiesto que tal juicio no deberia formularse de una manera genérica sino a partir de una evaluacién individualizada de cada técnica o grupo de técnicas. En el Cuadro |.] aparecen valoradas las técnicas de gestién empresarial en funci6n de la idoneidad de su disofio para dar respuesta a los problemas de ges tién de las organizaciones ptilicas. El grado de adecuacién de cada grupo de ECHEBARRIA Y MENDOZA = 31 Cuadro 1.1. Grado de adecuacién de las técnicas de gestion empresarial a la administracién publica ‘TECNICA DE GESTION CONSIDERADA Plonificacién estratégica Gestién del cambio organizativo Direccisin por abjetives Direccién de proyectos Gestin de servicios Marketing Direccién de operaciones Disefio organizativo Direc de recursos humanos Gestién financiera Sistemas de informacién técnicas se ha expresado en términos de “aplicacién directa’, “adaptacién creativa’, © de “necesidad de reconceptualizacién’. El cuadro muestra como el mayor desajuste se produce cuando se introdu- cen en fa definicién de fos problemas por resolver los factores de mayor especifi cidad del contexto de la gestién publica. La interdependencia y la necesidad de conseguir la cooperacién entre distin- tas organizaciones piiblicas y privadas transforma la naturaleza de los procesos de planificacién estratégica. La dificultad de conceptualizar y de medir el valor crea- do afecta tanto el establecimiento de objetivos como él control de resultados; esto, aunado a Ia débil integracién del ciclo de gestién (planificacién-ejecucién- contro) en numerosas organizaciones piblicas, modifica sustancialmente el caréc- ter de la direccidn por objetivos y del control de gestion. La especifcidad del eestatuto funcionarial otorga una dimension distintiva a Ia direccién de recursos hhumanos y a los procesos de gestion del cambio organizativo. a obt itio Web p 32 CAPITULO 1. CONCEFTO DE MANAGEMENT PUBLICO En sintesis, y empleando la tipologia de niveles de andlisis de Eliassen y Kooiman (19871, el mayor grado de ajuste de las técnicas de gestién empresarial ‘ocurre en el tercer nivel funcionamiento intemo de cada organizacion y rol de los directivos piiblicos), produciéndose desajustes cada vez mayores cuando se pasa al segundo (la actuacién de las organizaciones ptiblcas individuals en sus entornos especificos). Los problemas relativos al primer nivel (la gestidn publica como un proceso de nivel macro) quedan por fuera del Ambito de aplicacién de las técnicas de gestin empresarial, Hacia una nueva concepcién del management en la administracién pablica E1 doble sentido de la funcién gerencial en la administracién publica A finales de fos afios setenta, la nueva coyuntura politica y econémica se presté para redescubrir el management como la panacea que prometia solucionar los graves problemas que aquejaban a la administracién publica. El desequilibrio in- sostenible entre las responsabilidades puiblicas y los recursos disponibles, junto con el ascenso de un movimiento politico que, rompiendo el consenso de varias décadas, apostaba a la reduccién del tamafio del Estado, fueron determinantes para reclamar la aplicacién de disciplina y racionalidad econdmica a la gestién piiblica, Iniciaimente, ef hecho de recurrir al management se relacioné con la biisqueda de un lenguaje cuantitativo ~con simbotos precisos y socialmente acep- tados— que ofteciera prescripciones para actuar con rapidez y desde donde se pudieran justificar los drdsticos recortes en el gasto y ef empleo puiblicos. La reforma administrativa habia planteado la introduccién del management a las actividades pablicas como la mera sustitucién de précticas obsoletas por ‘écnicas y métodos més racionales de trabajo, ignorando su enorme carga ideots: gica y cultural. Sin embargo, como lo sefialan Cowler y Ledge (1983), en el signi- ficado del management es necesario distinguir dos dimensiones inseparables: + el management como conjunto de técnicas o instrumentos de gestién, 0 Jo que denominan “el significado del management" (the meaning of management); + el management como una funcion ideolégica que sirve para crear y ‘mantener en las organizaciones las prerrogativas de gestién (el lamado “derecho a gestionar” — the right to manage), con base en el reconocimiento de valores de racionalidad econdmica; a esta segunda faceta la denominan, en un juego de palabras, “la gestiGn del significado” (the management of meaning) La dimensién ideol6gica del management se compone de dos elementos fundamentales: en primer lugar, la existencia de una cultura de valores reconoci- dos y aceptados cominmente sobre lo que se entiende por buena gestion (la ECHEBARRIA Y MENDOZA 3 trilogia economia, efcacia y eficiencia) y, en segundo lugar, unas instituciones de responsabilidad (0 de rendicién de cuentas) que le pongan limites a la creacién, mantenimiento y manipulacién del poder y prevean sanciones por el incumpli- miento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideologicos y cultu- rales se formula todo un entramado de técnicas, modelos y practicas de compor- tamiento que constituyen el contenido del management y con los que se pretende lograr la satisfaccién de sus valores dominantes. Sibien la dimension ideolégica y cultural del management ha evolucionado entamente, como corresponde a los grandes paradigmas de organizacién social, su contenido ha estado sujeto a un proceso constante de transformacién y cambio mediante el cual unas técnicas van desplazando a otras, de acuerdo con las cir ‘cunstancias de la realidad y las tendencias del pensamiento. La interrelacién entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabili dad de impulsar la introduccién de técnicas de gestién sin aceptar al mismo tiem- po la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, el management es ante todo un orden semantico completo del que no se puede extraer una parte y esperar que cobre sentido por si sola cuando sus presupuestos institucionales y éticos no estan reconocidos en el proceso politico. El gran reto de la modernizacién administrativa radica precisamente en construir un nuevo mar co de responsabilidad que reordene la interrelacion entre funciones polticas y administrativas, dada la complejidad de la administracién moderna. La modernizacién administrativa se aproxima al management desde su di- mensién cultural e ideolégica, buscando un nuevo sistema de legitimacién de conductas ligado a valores de racionatidad econdmica en la gestidn. En esta ultima década, la interpretacién del contenido del management como un conjunto de técnicas y modelos de comportamiento se hace inseparable de la reordenacicn de las responsabilidades politicas y administrativas en el seno de la administracion piiblica Las técnicas gerenciales El desarrollo de las técnicas de gestién en el mundo empresarial pone al descu- bierto una constante evolucién de sus précticas y modelos de comportamiento bajo el estimulo y la sancién de las fuerzas del mercado. El management, instalado cen la contingencia de sus postulados, se esfuerza por responder ala especificidad de cada sector, actividad, 0 incluso de la cultura del entomno en el que opera. Esto supone una imparable tendencia a la fragmentacidn de sus prescripciones, fo que impide referirse a un modelo tinico de management privado. Indudablemente, la aparicién constante de nuevos conceptos y técnicas de gestidn revela un elemento de moda o, mejor atin, una ciara tendencia de oferta Sin embargo, también es indicativa de un esfuerzo sostenido de innovacién que 34 CAPITULO 1. CONCEPTO DF MANAGEMENT PUBLICO, tiene por objeto mejorar la posicién competitva de las empresas ante cambios en el entomo. La presion de las fuerzas del mercado facilta la répida difusién de las nuevas técnicas, a través de la observacién y copia de los procedimientos de los competidores. ‘Como se ha visto, esto significa que la incorporacién de los contenidos de! ‘management al sector paiblico no se puede concebir como la mera eleccién capri- chosa de un conjunto de técnicas perfectamente acabadas,listas para ser aplicadas en cualquier contexto. Alli donde la gestion empresarial haya encontrado buenas soluciones para problemas que se repiten en ef sector ptiblico no se deberia reinventar la rueda (Metcalfe y Richards, 19872). Sin embargo, en muchos émbi tos la especificidad de los problemas piiblicos hace imposible encontrar soluciones prefabricadas en el sector privado. Por ende la administracién debe esforzarse por adaptar sustancialmente las técnicas privadas 0 construir sus propios modclos. Frente a las consideraciones anteriores, los programas de modemizacién admi- nistrativa se mueven’entre el aprendizaje y la amnesia (Gibert y Thoenig, 1992). En su capitulo mas decepcionante, la exaltacién del management privado ha provoca- do la repeticién de los errores del pasado con el trasplante frustrado de técnicas de ‘gestion sin que se cuestione previamente su viabilidad y se adapten sus contenidos. En muchos casos se puede constatar también una tendencia a dejatse llevar por las modas del management empresarial mediante la adquisicin y sustitucién constante de instrumentos sin hacer una reflexiGn critica sobre su auténtico valor. En su vertiente mas positiva, la modernizacién administrativa ha contribuido sustancialmente a generar en la propia administracién el estimulo y la capacidad de aprendizaje necesarios para asimilar racionalmente las técnicas de gestion y, mas importante atin, para encontrar soluciones innovadoras a sus propios proble- mas, Bajo el impulso de los programas de modemizaci6n se ha asistido al floreci- miento de unidades organizativas para promover la introduccién de mejoras y divulgar sus resultados. Como se dijo anteriormente, se trata de métodos selecti- vos y graduales que se basan en facilitar la innovacién en las propias unidades periféricas, a las cuales ceden el protagonismo de los cambios. Al mismo tiempo, los valores economia, eficacia, eficiencia y, mds recientemente, calidad, reciben la proteccién institucional de organismos especializados en su verificacién; ta pprofesionalidad e independencia de sus recomendaciones se refuerzan con la pu- blicidad de sus informes, buscando crear estimulos externos como los que el mer cado offece a las empresas para que mejoren continuamente su funcionamiento, El derecho a gestionar: la creacién de un nuevo marco de responsabilidad La creacién de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente ala mera conformidad en la que se agota e! principio burocrati- co, es el hilo conductor de las propuestas de modernizacién administrativa, Esta EQHEBARRIA Y MENDOZA 35 voluntad se conereta en medidas que tienden a reproducir los presupuestos basi- cos del management en el sector privado. ‘Cuando se habla de responsabilidad es preciso distinguir entre su significado interno y externo, Desde la perspectiva interna, la responsabilidad supone la ati bucién de autoridad en el seno de la organizacién para el uso de los recursos y la ‘obtencién de resultados. Ello implica la necesidad de definir configuraciones corganizativas que favorezcan, por un lado, el ejercicio de la responsabilidad, y por cl otro, la revalorizacién y legitimacién de la funcién gerencial en la administra- ci6n pablica, Una visi6n exclusivamente interna del problema de la responsabilidad es insuficiente, pues ésta descansa en un marco de responsabilidad externa cuya cexistencia resulta imprescindible para que la aplicacion de la primera sea eficaz y coherente. Para una empresa privada, el marco de responsabilidad externa se asegura por el juego de las fuerzas de mercado, mientras que en la administracion publica, ésta se ejercita principalmente a través de Jos mecanismos de control politico de acuerdo con el principio demoeratico. Si bien su aplicacién es esencial para asegurat la legitimidad del comportamiento de los poderes piiblicos, resulta insuficiente para garantizar la eficacia y la eficiencia de la gestién. Aunque los programas de modernizacidn no han abordado la modificacion de los esquemas tradicionales de responsabilidad politica, tampoco han dejado inalterado el marco de responsabilidad externa de la administracion, Se ha adoptado toda una serie de medidas tendientes a reemplazar los mecanismos de control politico y burocratico por el control a través de principios de mercado, Asi pues, la creacién de un nuevo marco de responsabilidad se ha concreta- do fundamentalmente en tres tipos de acciones: 1) la delimitacién de los subsisteras de gestion, 2) el fortalecimiento de las funciones directivas, y 3) la introduccién de las fuerzas del mercado. La delimitaciin de los subsistemas de gesti6n, Este es et primer paso para introdu- cir el management, en la medida en que acota el espacio de legitimidad en el que se aceptan sus reglas de juego. Esta primera idea se traduce en las diferentes modalidades de divisionalizacién de la administracién publica, mediante la desagregacion de sus servicios en unidades auténomas. Para evitar la confusién de responsabilidades que favorece el “magma administrativo” y su paralizante ré men comtin, se promueve entonces la creacién de agencias, centros de responsa- bilidad, o incluso, la salida de dreas enteras de actividad del ambito priblico, La constitucin de estas unidades auténomas se efectia bajo un marco con- vencional que sustituye al control rigidamente jerdrquico, regulando las relaciones centre la organizaci6n disgregada y la matriz. Bajo el nuevo marco de relaciones, a las agencias, centros o entidades auténomas se les delegan, segin sus circunstan- cias, facultades de gestién de recursos y actividades, 10 cual se controla con la estandarizacién de objetivos y la mediciGn de resultados, normalmente a través de 36 CAPITULO |, CONCEFTO DE MANAGEMENTPUBLICO indicadores cuantitativos. De esta forma se quiere favorecer la adaptacién del régimen de prestacidn de servicios a su entorno singular, sin perder el conteol final de su actividad Sin embargo, la independencia de las nuevas unidades se considera bastante precaria pues no se protege con cambios formales en ef marco constitucional de reparto de responsabilidades. La legitimidad del management se introduce en la administracién ptiblica por la puerta trasera, conviviendo con principios juridicos y politicos que la ignoran, Esto se convierte en un considerable impedimento para avanzar en el desarrollo de un proceso que, salvo excepciones, es todavia relativa- mente modesto en sus resultados. El fortalecimiento de as funciones gerencialeso directivas, Este es el segundo pilar sobre el que descansa la aceptacién del management como orden semantico. Frente ala escasa valoracién que la administracién publica le confiere alas funcio~ nes de gerencia ~menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la especializacién profesional— es facil observar que esas mismas funciones reciben en el mundo empresarial el maximo reconacimiento. Los gerentes son el recurso. ‘ms valioso de las empresas y su papel se legitima en un amplio marco de respon sabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo de categoria. No se puede concebir el management sin “managers”, es deci, sin la ‘existencia de un grupo que se beneficie del nuevo orden y que se disponga a defender sus intereses Lagerencia de recursos humanos es uno de los terrenos en las que fa gestion publica se ha aproximado més al mundo empresaral, al menos aparentemente. La moderizacién ha otorgado una mayor relevancia profesional a ejercicio de funcio- nes gerenciales, tanto mediante la reserva de un espacio propio a través de a ivisionalizaci6n de actividades, como al efectuar una amplia dfusiGn de sus cono- cimientos y habilidades y al incentivar econémica y profesionalmente sus cometi dos. Sin embargo, tampoco se aprecian cambios formales en la condicién estatutaria del directivo piblico, cuyo régimen juridico permanece, en la mayoria de los paises, insuficientemente adaptado a las nuevas responsabilidades que se le atribuyen. La sustiucin de jerarquias por mercados. El tercer y iim factor es la btisque- dda de un estimulo externo a la responsabilidad en la prestacién de servicios publi cos, Como ya se ha visto el mercado, en sit versién competitiva, constituye la verdadera fuerza motriz. del desarrollo del management, como tiltima e indiscut ble ratio de la que se deriva un juicio definitive de responsabilidad en la gestion. En la Uikima década, la administracién publica ha experimentado un fuerte movimiento de transicién hacia el mercado, tanto desde la posicion de la oferta como de la demanda. Desde la perspectiva de la oferta, Ia introduccién de las fuerzas del mercado es una modalidad de la clarificacin de subsistemas de ges: tidn cuya autonomia se inscribiria en un entorno de competencia econémica, bien permaneciendo bajo la titularidad publica o incluyendo su transferencia a la pro- ECHEBARRIA Y MENDOZA 37 fad privada. Desde la perspectiva de la demanda, se busca un mayor equilibrio en las relaciones entre productores y consumidores de servicios puiblicos, incrementando la influencia de los usuarios en su prestaciGn, mediante la ampli cin de sus derechos de eleccién, informacién, participacién, calidad de servicio y teclamacién, Frente a la retérica politica simplista con la que se presentan estas medidas, su resultado real no supone una simple privatizacion de las responsabilidades pui- blicas, sino una modificaci6n de su forma de ejercicio, La administracién se ha visto cada vez mas obligada a realizar una gestidn indirecta 0 por terceros en la que el estereotipo de la burocracia productora de servicios slo seria aplicable a na pequefia parte de la actividad piiblica. E! resto se reemplaza con las configu raciones puiblico-privadas que se juzguen mas eficaces en cada momento y situa- ‘én para ejecutar una funcién. De nuevo, esta evolucién no se ha visto acompa- fiada por cambios normativos en aquellos sistemas juridicos construidos sobre una tajante separacion entre el régimen administrative y el privado, provocando una reciente perplejidad sobre el ordenamiento aplicable. De acuerdo con Lo anterior, se puede conchuir que el management como dispositive institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en los programas de modemizacién administrativa oftece respuestas utiles, pero tam- bién limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes cuando se traslada a la administracion publica. Es indiscutible su contribucion a la mejora del rendi- miento de todas aquellas actividades de gestién autosuficientes y con escasas interrelaciones extemas, cuyas medidas de éxito sean estables y puedan identif- catse y calcularse con claridad, a través de indicadores cuantitativos interns o de mercado, En estas cizcunstancias, la contribucién de estas mediclas al progreso de Ja administracién publica es tan evidente como lo sigue siendo la aplicacién de principios burocriticos en aquellos paises cuyo estadio de desarrollo administrati- vo no ha alcanzado el grado suficiente de conformidad legal y estabilidad onganizativa. ‘Sin embargo, la creacién de un sistema de responsabilidad que fomente la delimitacién y separacién de los subsistemas de gestién conlleva serios problemas y riesgos en el entomo ptiblico. En primer lugar, se trata de un ejercicio muy ‘complicado en aquellas dreas de actividad donde las fronteras entre politica y aciministraci6n son dificiles de precisar. Fsto se demuestra, por ejemplo, con la ambigiiedad de los protocolos consttutivos de numerosas agencias britnicas que, al no offecer pautas claras en este sentido, abren un frente interminable de conflic- tos entre legitimidad politica y gestién. En segundo lugar, la experiencia demues- tra la dficultad de estandarizar comportamientos y resultados en servicios donde Ja actividad publica persigue multiples objetivos y su verdadero impacto no es facil de medir; en este sentido, fos sistemas de control de gestidn resultan de momento demasiado rudimentarios para satisfacer las expectativas que se tienen frente a 38 CAPTULO |, CONCEFTO DE MANAGEMENT PUBLICO ellos. Por timo, las disposiciones adoptadas hasta ahora representan la construc- cién de un nuevo paradigma organizativo atin precario y al margen del sistema juridico; e! desfase entre ambos érdenes representa un factor creciente de insegu- ridad juridica y amenaza la satisfacci6n de valores irrenunciables del sistema publi co como la igualdad, la participacién o la equidad, Los valores dominantes en la modernizacién administrativa, Para conocer y evaluar el verdadero alcance de la interiorizacién cultural e ideolé- zgica que subyace en los programas de modemnizacién administrativa es necesario profundizar no sélo el marco de responsabilidad en el que se expresa Ia legitimi- dad de las funciones directivas o gerenciales, sino también en los valores de racio- nalidad econémica cuya observancia da cobertura a las citadas funciones: la eft ciencia y la eficacia (véase Figura 1.1). Los valores que subyacen en la concepcién del management en la moderni- zacién administrativa dificilmente pueden ser objeto de una tinica interpretaci6n. Por una parte, es normal que el sesgo ideoligico de los programas se acuse en los valores dominantes. Por otra parte, la modemnizacién administrativa ha experi- mentado una evolucién paulatina en sus valores de referencia, superando la sim- plicidad e inmadurez de sus conceptos emergentes, poco adecuados para guiar cambios profundos y duraderos. En una primera etapa, caracterizada por la ret6rica neoliberal y los fuertes desequilibrios presupuestarios, el panorama de las reformas aparecié dominado por el valor de la eficiencia interpretado de forma parcial y grosera para justificar fa reduccién de efectivos y los recortes en ef gasto puiblico. Por lo general, la Figura 1.1. Eficiencia y eficacia: valores subyacentes del management INPUTS. OUTPUTS REAL p> REAL PREVISTO. PREVISTO. Fuente: Metcalfe y Richards, 1987. ECHEBARRIA Y MENDOZA 39 eficiencia es una medida que se obtiene de la relacién entre los recursos aplicados a una actividad y los resultados obtenidos. Asi pues, una gestion mas eficiente resuliard de incrementar los resultados empleando los mismos recursos, de dismi- nuir los recursos para obtener Jos mistnos resultados o de ambas cosas a la vez. ‘Sin embargo, la apiicacién de un concepto aparentemente tan sencillo como éste en el contexto de la administracién publica presenta dificultades notables (véanse, entre otros, Moore, 1984; Metcalfe y Richards, 1987b), De un lado, la ecisién sobre el camino a seguir para incrementar la eficiencia no puede basarse en criterios puramente técnicos, pues puede verse afectada por consideraciones politicas. De otro lado, es necesario considerar la dificultad, no ya de cuantificar, sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades puiblicas, lo que colleva el riesgo de identificar los resultados con aquella parte de los mismos que pueden ser objeto de medicién cuantitativa. Moore (1984), advirtiendo los riesgos de menospreciar el valor creado por las organizaciones piiblicas desde la interpretacién mas comiin de la eficiencia, sefiala que este concepto s6lo puede aplicarse en el sector piblico si se formula como ‘la relacién entre costos y valor efectivamente producido” El concepto de eficiencia presenta ademés diversas ramificaciones que hacen evidente el carécter reduccionista de su interpretacién en las primeras iniciativas de modernizacién administrativa. Metcalfe y Richards (1987b) cistinguen entre la

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