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73-98, 2008
de
terra;
assentamentos
rurais;
reforma
agrria
Resumen
Este artculo analiza la lucha por la tierra y su conquista en Brasil. La ocupacin de
tierra es la principal forma de lucha de campesinos organizados en movimientos
socioterritoriales en Brasil y el Estado, en respuesta a esas acciones, crea los
1
Este artigo foi elaborado a partir de extratos da tese: GIRARDI, Eduardo Paulon. Proposio tericometodolgica de uma Cartografia Geogrfica Crtica e sua aplicao no desenvolvimento do Atlas
da Questo Agrria Brasileira. 2008. Tese (Doutorado em Geografia) Faculdade de Cincias e
Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2008. Disponvel em:
<www.fct.unesp.br/nera/atlas>. A tese foi desenvolvida no programa de Ps-Graduao em Geografia
da Unesp de Presidente Prudente, orientada pelo Prof. Dr. Bernardo Manano Fernandes e com o apoio da
FAPESP.
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
O trabalho de Gmez (2006) considera que o modelo de desenvolvimento neoliberal imposto atravs
de rgos internacionais (principalmente o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional) e dos
pases capitalistas desenvolvidos, que controlam esses rgos. O autor defende que o desenvolvimento
imposto pelas instituies neoliberais baseado em um discurso que opera como controle social. Este
discurso tem como principal funo a afirmao e repetio at a sua aceitao de que as polticas
neoliberais para o desenvolvimento funcionam, o que no ocorre. A afirmao da eficincia dessas
polticas o principal instrumento para a aceitao deste modelo de desenvolvimento. O desenvolvimento
imposto pelo Banco Mundial tem como funo tentar solucionar os problemas causados pelo capitalismo
por meio das prprias regras capitalistas, o que impossvel. Este desenvolvimento utilizado pelo
capitalismo como estratgia para a sua prpria reproduo. Gmes denomina este desenvolvimento de
desenvolvimento possvel, pois o nico praticvel dentro das regras do capitalismo. Contudo, haveria
uma outra via, que o autor denomina de desenvolvimento intolervel aos olhos do capitalismo, j que este
modelo contraria suas regras.
A mesma definio de Pessoal Ocupado do Censo Agropecurio 2006 do IBGE. Compreende todas as
pessoas que trabalham nos estabelecimentos agropecurios exercendo atividades ligadas agropecuria
ou que lhe dem suporte. Compreende familiares e no familiares; com relaes formais (assalariamento
com registro) ou informais (trabalho familiar, assalariamento sem registro, parceria etc.).
4
Sobre o conceito de campons ver Girardi (2008, pp.90-122).
5
Ver www.mds.gov.br .
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
0,816, o que demonstra a alta concentrao da terra no pas, j que quanto mais prximo
de um maior a concentrao.
No bastasse, nas ltimas dcadas tem ocorrido a incorporao constante de
novas terras na estrutura fundiria brasileira. Entre 1992 e 2003 foram acrescidos 108,5
milhes de hectares na estrutura fundiria, principalmente na Amaznia e nos cerrados.
Entre 1998 e 2007 o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) registrou
desflorestamento de 19,1 milhes de hectares da Amaznia.
Esta incorporao de novas terras ocorre com a manuteno da
concentrao, j que o ndice de Gini em 1992 era de 0,826 e apresentou decrscimo
de apenas 0,010 para o ano de 2003. Alm disso, essas terras so incorporadas com fins
especulativos, pois em 1998 as terras explorveis no exploradas no Brasil somavam
75,4 milhes de hectares. Este processo se agravar com a Medida Provisria 458,
aprovada pelo parlamento e pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2009, e que
possibilita a legalizao de posses6 de at 1.500 hectares num total de 67 milhes de
hectares na Amaznia. Este mais um passo na investida sobre novas reas em
detrimento da promoo da reforma agrria sobre reas j abertas.
Sobre as constataes acima delineadas aliceramos nossa afirmativa
de que a reforma agrria socialmente justificvel e indispensvel para proporcionar o
desenvolvimento do Brasil. Tambm dessas constataes que retiramos a premissa
para a anlise que desenvolveremos doravante: a poltica de assentamentos rurais
constitui uma reforma agrria conservadora.
Posses (com aspas) porque consideramos que a legalizao de reas alm de 200 ha , na verdade, a
regularizao de grilos. Mesmo que hoje a legislao s permita o desflorestamento de 20% das
propriedades rurais no bioma amaznico, sabendo da incapacidade de fiscalizao na regio, dificilmente
a floresta no sofrer investidas sobre rea superiores aos 20%. Tambm no h garantia de que no futuro
a legislao que restringe o desflorestamento nas propriedades da Amaznia em 20% no seja alterada,
visto a fora poltica do setor latifundirio.
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
Para os dados de famlias em ocupaes e famlias assentadas calcula-se a mdia de cinco pessoas por
famlia. Os dados de famlias assentadas so referentes ao nmero famlias que o assentamento comporta
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
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PRANCHA 1
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
PRANCHA 3
12
Este nmero provavelmente superior, visto que no h informaes sobre o nmero de famlias para
867 ocupaes de terra.
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
BRASIL
Ocupaes de terra
absoluto
571
2.454
1.816
1.025
1.138
7.004
%
8,2
35,0
25,9
14,6
16,2
100,0
Famlias em
ocupaes
absoluto
84.853
339.590
263.416
166.473
192.868
1.047.200
%
8
32
25
16
18
100
Assentamentos
criados
absoluto
1.493
3.309
652
757
1.014
7.225
%
21
46
9
10
14
100
Famlias
assentadas
absoluto
320.019
279.418
42.995
37.738
126.786
806.956
%
40
35
5
5
16
100
rea dos
assentamentos
ha
40.061.207
8.799.654
1.263.323
826.687
6.347.770
57.298.641
%
70
15
2
1
11
100
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
sade, eletricidade e saneamento. Essas so as reas onde a reforma tem sentido e necessria,
pois desconcentra as terras e otimiza a sua utilizao; nessas regies que a agricultura
camponesa pode conseguir mais facilmente sucesso de forma autnoma, j que a interveno do
Estado insignificante frente ao verificado em pases desenvolvidos. Tendo isso em mente, as
ocupaes na metade meridional do pas so as que mais contribuem para a realizao da
reforma agrria, pois nessas regies que a estrutura concentrada j estabelecida deve ser
reformada.
MAPA 1
Nmero de
Famlias
assentamentos assentadas
1
53
14
3.735
6.197
711.839
16
7.887
8
7.275
199
51.046
3
275
2
140
3
1.214
6
885
93
4.443
84
24.765
815
61.149
129
4.414
2
757
55
1.897
6
2.000
33
29.272
7.666
913.046
rea (ha)
890
4.463.081
31.649.960
551.391
458.694
7.138.699
67.353
8.360
274.843
8.532
20.242
2.945.086
2.669.778
151.603
18.346
96.095
5.673.710
8.356.104
64.552.767
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi
14
Por beneficirios, designamos as formas de assentamentos em que o acesso terra no foi possibilitado
pelo Estado, que atuou principalmente com o reconhecimento do direito de uso ou de propriedade. Os
beneficirios so contabilizados como assentados pelo fato de terem direito a recursos financeiros de
estabelecimento na terra e crditos direcionados agricultura familiar.
De
modo
geral,
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
os
assentamentos
no
reformadores
so
os
15
Alguns tipos de assentamentos reformadores tambm podem ser criados a partir de terras pblicas, o
que ocorre principalmente na fronteira agropecuria. Por no termos informaes detalhadas a este
respeito, no iremos particularizar esses assentamentos dentro do grupo reformadores. Caso houvesse
possibilidade de particularizarmos, a conseqncia seria diminuir ainda mais o nmero de assentamentos
reformadores, j que consideramos no reformadores os assentamentos criados a partir de terras pblicas.
1979-1994
Grupo
Assent.
Fam.
Area
Assent.
Fam.
Area
Fam.
Area
Fam.
Area
No reformadores
de carter ambiental
outros
Reformadores
41
23
18
1.034
19.465
7.502
11.963
183.894
3.082.210
2.124.027
958.183
9.810.428
6
1.225 1.390.212
4
1.083 1.388.732
2
142
1.480
2.375 299.138 12.164.872
27
4.018 2.241.986
14
2.765 2.232.999
13
1.253
8.987
1.890 153.287 6.573.489
Total Brasil
1.075
203.359
12.892.638
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi
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GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
configuram uma faixa de transio arqueada que vai do oeste do Mato Grosso at o
Maranho, nas bordas da Amaznia. O terceiro grupo, dos assentamentos no reformadores
(amarelo), concentra-se principalmente na metade noroeste da Amaznia Legal. O
mapeamento confirma a hierarquia do grau de reforma dos assentamentos, j que os
assentamentos reformadores em municpios sem ocorrncia de ocupao de terra esto
localizados principalmente em regies de ocupao recente, que configuraram a fronteira
agropecuria nas dcadas de 1980 e 1990. O mapa 2 evidencia o conservadorismo da
reforma agrria.
MAPA 2
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
MAPA 3
MAPA 4
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
Mato Grosso e outra no Par. Esses dois mapas, juntamente com o mapa 4, ajudam a
sustentar a afirmao de que a reforma agrria conservadora tem se sustentado
principalmente na Amaznia com a assimilao de projetos ambientais e de ocupao
da regio.
Um tema polmico e bastante recorrente nos discursos contra reforma
agrria a participao dos assentamentos rurais no processo de ocupao e
desflorestamento da Amaznia, o que os mapas 5 e 6 tambm ajudam a desmistificar.
Os mapas mostram que, apesar dos assentamentos fazerem parte da poltica de
ocupao da regio, a sua rea em relao rea total apropriada pequena, de forma
que a maior parte da Amaznia ocupada por atividades agropecurias tradicionais a
partir da apropriao das terras por particulares. O mapa 6 mostra a real participao
dos assentamentos na ocupao da Amaznia, pois representa apenas os assentamentos
reformadores em relao rea total dos imveis dos municpios. Tomamos apenas os
assentamentos reformadores por que esses so os que apresentam impacto mais
importante, visto que grande parte dos demais so unidades de conservao
sustentveis, sendo assim seu impacto reduzido. Isso indica que, embora a Amaznia
seja o principal escape para o desenvolvimento da poltica de assentamentos rurais,
no podemos associar o processo ocupao da regio exclusivamente ou
majoritariamente aos assentamentos. A maior parte da ocupao promovida pela
ocupao particular e no pelos assentamentos.
MAPA 5
MAPA 6
MAPA 7
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
CONSIDERAES FINAIS
Em 1998 as terras explorveis no exploradas no Brasil totalizavam
75,4 milhes de hectares, dos quais 45% estavam na regio Norte. Desta forma, para
fins de reforma agrria, se desconsiderssemos as terras explorveis no exploradas da
regio Norte, teramos ainda 41 milhes de hectares reformveis (10 milhes de ha a
mais do que toda a rea de assentamentos reformadores criados entre 1988 e 2006).
necessrio lembrar que esta estimativa foi declarada pelos detentores dos imveis,
podendo assim a superfcie real reformvel ser superior. Alm disso, necessrio
verificar as terras que no cumprem a funo social a partir de outros elementos como
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.
campo. No perodo 1991-2000 foram assentadas 444 mil famlias, cerca de 2,2 milhes
de pessoas, o que ainda mostra um que o xodo rural ainda negativo em dois milhes
de pessoas. Quanto aos postos de trabalho, se considerarmos duas pessoas ocupadas por
cada uma das 646 mil famlias assentadas no perodo, temos a criao de 1,3 milhes
de postos de trabalho no campo um saldo negativo de 200 mil postos de trabalho no
campo. Contudo, necessrio que seja feita uma ressalva nesses clculos com base nas
anlises sobre assentamentos reformadores e no reformadores: parte significativa dessa
populao levada para o campo com os assentamentos j residia no campo e parte
desses postos de servio criados com os assentamentos j existiam, o que ocorreu foi
a insero dessas populao na poltica agrria atravs da legalizao de posses e do
reconhecimento de unidades de conservao de uso sustentvel como assentamentos
rurais. Da conclui-se que a poltica de assentamentos rurais, alm de pecar pela
qualidade, sobre a qual no falamos neste artigo mas que mostrada por vrios
trabalhos, no consegue sequer reverter o xodo rural que continua no pas sem nenhum
sentido que possa contribuir para o desenvolvimento social.
O carter mais conservador da reforma agrria brasileira o programa
de crdito chamado de reforma agrria de mercado, iniciado no governo FHC com o
Banco da Terra e hoje transformado no programa Cdula da Terra. Este programa, que
segue as indicaes do Banco Mundial para a reforma agrria, tem como principal
instrumento a concesso de crdito para a compra de pequenas propriedades. Desta
forma, o Estado se torna ainda mais distante das aes, que neste caso so ditadas pelo
mercado de terras. Destacamos que no trabalhamos com os dados deste programa de
crdito nas anlises realizadas neste artigo.
O problema da reforma agrria conservadora est na no reforma das
regies de ocupao consolidada (centro-sul e Nordeste). A interveno no
ordenamento da fronteira agropecuria com a criao de assentamentos, reconhecimento
de pequenas posses e criao de reas de manejo sustentvel exploradas por camponeses
sem dvidas positivo: essas polticas permitem a territorializao do campesinato,
garantem acesso aos recursos de crdito e fazem com que os camponeses invisveis
at ento sejam reconhecidos e melhorem sua condio de vida. As unidades de manejo
sustentvel reconhecidas como assentamentos constituem um passo importante no
reconhecimento dos direitos dos povos da floresta, especialmente representativos no
Norte do pas. O fato que a criao de assentamentos no reformadores no pode
suplantar a reforma nas regies de ocupao consolidada. O problema no est na
criao dos assentamentos no reformadores, mas sim como eles so utilizados como
estratgia para no reformar as outras regies do pas. Como mostram os dados, no
houve progresso na criao de assentamentos reformadores entre 1999 e 2006, pelo
contrrio, houve o crescimento da criao de assentamentos no reformadores, o que
contribuiu para a conservao de valores muito elevados no ndice de Gini da estrutura
fundiria.
As aes na fronteira agropecuria certamente fazem parte da reforma
agrria, porm no bastam; elas devem ser conduzidas paralelamente reforma das
demais regies, que deve ser mais importante. Devido s particularidades da regio da
fronteira agropecuria amaznica, os projetos de carter ambiental devem ser
particularmente seguidos de perto pelo Estado para que a sustentabilidade no seja
colocada em cheque pela misria, contra a qual no h argumentos. A instituio de
programas de renda mnima aos assentados - e aos camponeses de forma geral -
indispensvel e tem tripla significao: a) contribui para resoluo do problema agrrio;
b) contempla a problemtica ambiental e c) uma oportunidade mpar para deter o
intenso xodo rural ainda em marcha no pas.
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Geografia) Faculdade de Cincias e Tecnologia, Universidade Estadual Paulista,
2006.
GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.