FONSECA, Marcela Garcia; VENTURA, D. F. L.

Cooperacin descentralizada e integracin regional:

contraposicin o complementariedad? Los entes subnacionales en la Unin Europea y en Mercosur.
TIP - Trabajos de Investigacin en Paradiplomacia, v. 1, p. 39-54, 2012.

COOPERACIN DESCENTRALIZADA E INTEGRACIN REGIONAL:

CONTRAPOSICIN O COMPLEMENTARIEDAD?
LOS ENTES SUBNACIONALES EN LA UNIN EUROPEA Y EN MERCOSUR
Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca
Resumen
La globalizacin convive con la regionalizacin que, a su vez, se ve forzada a corresponder
a las expectativas generadas por la descentralizacin de los Estados nacionales. Como
procesos aparentemente opuestos, suscitan la pregunta: Son ellos complementarios o se
encuentran contrapuestos? La Unin Europea y el Mercosur ya poseen una estructura
institucional propia que incluye a los entes subnacionales en su sistema decisorio? Se
concluye que la cooperacin descentralizada en general es libre, autnoma y extraregional. Los procesos integracionistas no la excluyen, pero an no han encontrado una
consistente integracin subnacional.

Palabras-clave
Cooperacin descentralizada Integracin regional Integracin subnacional Unin
Europea Mercosur

Introduccin
En las ltimas dos dcadas, es possible afirmar que hemos estado en presencia de un
proceso de internacionalizacin de los entes subnacionales, como consecuencia tanto de
la globalizacin como de los procesos de descentralizacin del poder en los Estados
nacionales. Ya no se puede negar que los entes subnacionales son tambin actores de las
Relaciones Internacionales, una vez que sus acciones causan impactos en los escenarios
internacional, regional y local.
El fenmeno de la globalizacin no excluye a la regionalizacin. Al contrario, la tendencia
universal de fragmentacin de los Estados termina por acomodarse en el seno de los
procesos de integracin regional. Con relativa autonoma propia, los entes subnacionales
descentralizados practican la cooperacin en diversos niveles: locales, regionales e
internacionales. Luego, la descentralizacin podra encontrar eco incluso en los procesos
de integracin regional.

Se supone que la cooperacin descentralizada ayudara a reforzar la integracin regional

y al mismo tiempo la integracin podra contribuir a legitimar el proceso de cooperacin
descentralizada. De este nuevo intercambio adviene la expresin integracin
subnacional. Se trata del ejercicio de la cooperacin descentralizada intra-regional,
concebida para reforzar los lazos de la integracin.
El presente artculo se propone analizar la tendencia de integracin subnacional en los
sistemas de integracin del Mercosur y de la Unin Europea, en los cuales se pretende
verificar si existe relacin entre descentralizacin e integracin. Se trata de un juego
donde todos gaan (win-win)?
Adems de la elaboracin de una tipologa para la cooperacin descentralizada, dividida
en cooperacin subnacional autnoma (o extra-regional), intra-regional e inter-regional,
tambin investigar el rol de la cooperacin horizontal y vertical en la profundizacin de
los procesos de integracin regional. El objetivo ser es observar como las distintas
formas de cooperacin van generar impactos en los procesos de integracin regional.
Mientras que para la Unin Europea se analizar la actuacin de la Red Eurocities y, en el
mbito institucional, los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional y el Comit de
Regiones, para el Mercosur se utilizar como objeto de estudio la Red Mercociudades y,
en el mbito institucional, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos. Se pretender verificar cual es el papel de las mencionadas
instituciones de los dos bloques en la relacin entre descentralizacin y integracin.

I. Una tipologa de la cooperacin subnacional

La regla de la cooperacin descentralizada es la cooperacin subnacional autnoma (o
extra-regional), es decir que, propiamente, la cooperacin autnoma por excelencia
ocurre entre entes subnacionales de regiones distintas y por motivos diversos, sin un
objetivo que les vinculaba anteriormente. Esta es la caracterizacin de una cooperacin
descentralizada autnoma por excelencia, justamente porque no est sujeta a una
orientacin de sus polticas de cooperacin. As, la descentralizacin puede parecer un
fenmeno desordenado, sin objetivo, y totalmente autnomo, es decir, sin inters
especfico de estimular la integracin regional.
Como regla, la autonoma rige la cooperacin descentralizada de forma ascendente,
impulsando todas las formas de acciones externas ejercidas por los entes subnacionales,
con base en el principio de la voluntariedad de los actos internacionales. Los lmites de la
autonoma subnacional sern siempre los constitucionales y las directrices de la poltica
externa estatal.
Claro que cuando se trata de cooperacin intra-regional, la autonoma se regula y limita
igualmente por las resoluciones de la Organizacin Internacional, por sus rganos, foros, y
hasta mismo por las recomendaciones de las redes de ciudades vinculadas a estos
procesos. Esto permite preguntarse: la cooperacin subnacional, cuando ocurre en el
mbito de los procesos de integracin regional, impone nuevos lmites a la autonoma
de los entes subnacionales?
2

De otro lado, no es simples comprender porque las Organizaciones de integracin

regional tendran interese en fomentar la descentralizacin. Cuando los entes
subnacionales estn ubicados en pases que ya participan de procesos de integracin
regional, su descentralizacin tender, naturalmente para la cooperacin intra-regional,
fomentando el desarrollo local y de la regin. La Organizacin Internacional de
integracin gaa fuerza al crear rganos en su estructura institucional y programas de
incentivo la cooperacin descentralizada que promueve lazos integracionistas.
Se trata de una relacin en donde todos gaan (win-win) y donde existe un estmulo
mutuo: los entes subnacionales porque se desarrollan localmente y el proceso de
integracin porque la cooperacin descentralizada ocurri en su seno, desarrollando la
regin. Al mismo tiempo, los entes subnacionales, adems de cooperar intraregionalmente, siguen con otros tipos de cooperacin paralelamente.
En resumen, la cooperacin intra-regional estar sujeta a sus logros, pero tambin a
limitaciones propias de la autonoma de los entes subnacionales. Como contrapartida la
autonoma no limita su participacin en el mbito intra-regional, sino por el contrario la
permite.
Es el mismo caso de la cooperacin subnacional inter-regional. La misma se trata de la
cooperacin entre dos distintos mbitos de integracin, como la que se estableci entre
entes subnacionales de la Unin Europea y el Mercosur en el marco de ambos procesos
de integracin, como el Programa URB-AL1.
La cooperacin tambin puede ser horizontal o vertical, conforme el objeto. La
cooperacin horizontal es realizada entre entes subnacionales y tendr en sus temas
comunes de inters, temas tcnicos o polticos, pero nunca financieros. As, la
cooperacin horizontal podr ser bilateral en los casos de hermanamientos o de acuerdos
de cooperacin tcnica, y multilateral cuando establece la participacin en Redes de
Ciudades o la cooperacin entre ms de dos entes subnacionales, incluyndose regiones
metropolitanas.
La cooperacin vertical, por el contrario, es realizada entre entes subnacionales e
instituciones internacionales como Organizaciones Internacionales, Agencias
internacionales de financiamiento y empresas transnacionales. Su objeto siempre ser
financiero, representando una cierta jerarqua: mientras uno dona o presta, el otro
recibe. Est clasificada como captacin de recursos pblicos y captacin de inversiones
privadas.
Se entiende en este artculo que la cooperacin intra-regional, la cual ocurre en el seno
de un proceso de integracin regional y siegue la lgica de los procesos de integracin
regional, es el tipo de cooperacin subnacional ms apropiado para desarrollar una
regin. Encuentra ubicacin en la misma lgica la cooperacin Sur-Sur. Ejemplos de
acciones intra-regionales son todos aquellos constituidos entre entes subnacionales de un
mismo proceso de integracin regional.
DE esta manera se percibe que las Organizaciones de integracin regional, como el
Mercosur y la Unin Europea, estimulan la aproximacin de los entes subnacionales,
1

Programa URB-AL, [en lnea]. Disponible en: http://www.urb-al3.eu/. [Acceso en: 12 de junio de 2012].

como por ejemplo, cuando permiten algn tipo de participacin en su proceso decisorio.
La lgica de aproximacin puede ser verificada como parte de una estrategia para la
profundizacin de la integracin regional.
La Unin Europea y el Mercosur tienen rganos propios para la participacin de los entes
subnacionales en su estructura institucional. Hay, todava, grandes diferencias entre las
concepciones de las acciones europeas y mercosulinas. En la Unin Europea, el Comit de
Regiones es el gran articulador local de la cooperacin descentralizada intra-regional ya
institucionalizada, imprimiendo valor a las polticas locales y regionales en su actuacin, lo
que no corresponde exactamente con la accin del Foro Consultivo de Municpios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur.

II. La integracin subnacional en la Unin Europea

Teniendo la proximidad y la solidaridad como axiomas fundamentales para el
fortalecimiento democrtico en la Unin Europea, el objetivo del bloque es asegurar a los
ciudadanos instrumentos posibles para que se sientan representados en el sistema
decisorio del bloque. En este sentido, adems del sistema de representacin directa del
Parlamento Europeo, debe considerarse la participacin de los entes subnacionales
europeos en las polticas regionales.
El espritu integracionista conferido a todas las instituciones europeas est presente en el
Comit de las Regiones, en cuanto rgano consultivo que representa a los entes
regionales y locales de la Unin Europea. La funcin del Comit de las Regiones es
exponer los puntos de vista regionales y locales acerca de la legislacin de la Unin, lo
que hace emitiendo Dictmenes sobre las propuestas de la Comisin. As, la Comisin,
el Consejo y el Parlamento deben consultar al Comit antes de que se adopten decisiones
europeas en mbitos de repercusin local y regional, en materias de empleo, medio
ambiente, educacin o salud pblica.
El nivel de gobernabilidad subnacional y la propia creacin del Comit es una
construccin relacionada a dos factores: la descentralizacin que, a partir de los aos
setenta y en la dcada de ochenta se produce en la mayora de los Estados miembros de
la Comunidad Europea, y la expansin de su aparato institucional y de sus competencias
que afectan cada vez ms a los entes regionales y locales (Sancho, 2003:23).
En 1975 fueron creados los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional que establecen
una presin poltica importante en el sentido de disminuir las desigualdades entre
regiones menos favorecidas. Representaban una ayuda a los presupuestos centrales de
algunos Estados miembros, an no a las regiones, porque todava no estaban
institucionalizadas. En 1988 son reformados teniendo en vista fomentar el desarrollo y la
reduccin de desigualdades entre regiones y grupos sociales, como ayuda noreembolsable. La institucionalidad europea proporcion cuatro tipos de Fondos
estructurales inicialmente:
a) El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que contribuye esencialmente para
ayudar las regiones menos desarrolladas, las que pasan por el proceso de reconversin
econmica y las que tienen dificultades estructurales; b) El Fondo Social Europeo (FSE) que

interviene esencialmente en el mbito de la estrategia europea para el empleo; c) El

Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA) que contribuye para el
desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales menos desarrolladas, para mejorar la
eficacia de las estructuras de produccin, de transformacin y de comercializacin de los
productos agrcolas e indgenas y; d) El Instrumento Financiero de Orientacin a la Pesca
(IFOP) que apoya las evoluciones estructurales del sector de pesca.

Actualmente hay cuatro iniciativas comunitarias establecidas por los fondos:

I) INTERREG III, cuyo objetivo es estimular la cooperacin transfronteriza, transnacional e
inter-regional; II) LEADER+, que visa promover el desarrollo rural; III) EQUAL, que prev el
desarrollo de nuevas prcticas de lucha contra las discriminacin y desigualdades de
cualquier naturaleza en el acceso al mercado de trabajo y; IV) URBAN II, que favorece la
revitalizacin econmica y social de las ciudades y de los suburbios en crisis.

Cuando las regiones siguen las polticas de cooperacin estipuladas por el bloque, al nivel
de cooperacin transfronteriza, transnacional e inter-regional, sus acciones pueden
fortalecer la integracin regional, tanto por la diversidad de acciones y objetivos, pero
principalmente por la diversidad de actores que actan como nuevos interlocutores de la
cooperacin internacional.
A propsito, en 2008 la Comisin Europea emiti una Comunicacin de la Comisin al
Consejo, al Parlamento, y para el Comit Econmico y Social y para el Comit de las
Regiones. El documento, intitulado Local Authorities: actors for development,2 es muy
interesante porque reconoce los entes subnacionales como actores de las Relaciones
Internacionales, concepta los actores subnacionales en Unin Europea y destaca la
cooperacin descentralizada como un motor para el desarrollo.
Con la creacin del Comit de las Regiones por el Tratado de Maastricht3, llevada a cabo
en febrero de 1992, la exigencia de un nivel regional y local de gobierno, mismo que
heterogneos, fueron reconocidos y institucionalizados. Los artculos 263 y 265 son los
responsables por aclarar su capacidad consultiva, su legitimidad representativa, la visin
comn del aspecto decisorio en consonancia con la poltica decisoria supranacional
europea en el grado de democracia que se instaura en el seno del Comit.
Sin embargo, se percibe la independencia como principio gua de la actuacin de sus 344
miembros procedentes de los 27 pases que integran la Unin Europea, cualificando el
aspecto de visin comn, aunque compartida en regiones, sobre el futuro del bloque
como un todo. A su vez se observa la importancia establecida por la presencia del Comit
de Regiones cuando hace escuchar la voz de los entes subnacionales, al momento en el
cual el tema es la elaboracin de la poltica externa europea en materia de cooperacin
transfronteriza. As nace la Europa de las Regiones, trmino largamente utilizado
despus de la adopcin del Acto nico Europeo, en 1986.
El Comit de las Regiones se divide en seis comisiones encargadas de elaborar los
dictmenes que se debaten en los cinco plenarios al ao. Las mismas son: Poltica de
2

Comisin Europea. Local Authorities: actors for development [en lnea], Bruxelas, 2008. Disponible en:
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COM%20(2008)%20626%20FINAL_EN.pdf. [Consulta :
4 de junio de 2012].
3
El Tratado de Maastricht cra la Unin Europea, entretanto, la personalidad jurdica de derecho
internacional va surgir con el Tratado de Lisboa, en vigor en 1 de diciembre de 2009.

Cohesin Territorial; Poltica Econmica y Social; Educacin, Juventud, Cultura e

Investigacin; Medio Ambiente, Cambio Climtico y Energa; Ciudadana, Gobernanza y
Asuntos Institucionales y Exteriores y Recursos Naturales. Decidiendo siempre en
Asamblea, por mayora, el Comit tambin puede aprobar Resoluciones sobre cuestiones
polticas regionales de actualidad. As, adems de los Dictmenes y de las Resoluciones,
el Comit tambin se manifiesta por Relatorios o Informes. Por ejemplo, ha participado
en la Conferencia Rio+20, la cual promocion en su pgina electrnica y hasta cre un
relatorio: When cities breathe, people progress: the future we Europes Cities and subnational level wants.4
El Comit es la mejor representacin institucional sobre la articulacin de la cooperacin
descentralizada intra-regional. Adems, tiene el poder de influenciar la poltica externa
europea a travs de sus pareceres consultivos, sobre los temas que sean pertinentes en el
mbito de la legislacin comunitaria. Esto se debe a que el Tratado de Lisboa obliga a la
Comisin Europea a consultar a los entes regionales y locales ya desde la fase pre
legislativa. El Comit, como da voz a las autoridades locales y regionales, se encuentra
profundamente implicado en este proceso. Cuando hace propuestas legislativas en
alguno de los numerosos mbitos polticos que afectan directamente a los entes
regionales y locales, la Comisin debe consultar al Comit.
Por su parte, el Comit no tiene poder decisorio vinculante. En realidad su accin se
consubstancia en la pretensa capacidad de influenciar las polticas pblicas europeas. An
puede desarrollarse ms, principalmente con las Resoluciones e interponiendo Recursos
ante el Tribunal de Justicia de la Unin Europea. Su actuacin puede traducirse como una
mirada local sobre la poltica comunitaria, en un movimiento unsono.
En su Libro blanco sobre la Gobernanza Multinivel5 de 2009, el Comit de las Regiones
propone la gobernanza multinivel como una forma de:
accin coordinada de la Unin, los Estados miembros y los entes regionales y locales,
basada en la asociacin y destinada a elaborar y aplicar las polticas de la Unin Europea.
La misma induce la responsabilidad compartida de los diversos niveles de poder en
cuestin y se basa en todas las fuentes de legitimidad democrtica y en la
representatividad de los diversos agentes implicados

Seguramente, la responsabilidad compartida es una forma sensata de garantizar no

solamente la participacin, pero tambin el compromiso de los entes subnacionales con
el desarrollo local y regional. Un cambio en la regla del Derecho Internacional en este
sentido viene al encuentro no solamente de los deseos de ms autonoma de los entes
subnacionales en el escenario internacional, como as tambin de la adecuacin de este
Derecho a una nueva realidad creada por el fenmeno de la globalizacin, cual sea, la

Comit de las Regiones. When cities breathe, people progress: the future we Europes Cities and subnational level wants. [en lnea], Bruxelas, 2012. Disponible en:
http://cor.europa.eu/en/news/events/Documents/CoR_brochure_Rio-20_final.pdf. [Consulta : 4 de junio
de 2012].
5
Comit de las Regiones. Libro blanco del Comit de las Regiones sobre la Gobernanza Multinivel [en
lnea]. Bruxelles, 2009. Disponble en:
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afco/dv/livre-blanc_/livre-blanc_es.pdf
[Consulta : 4 de junio de 2012].

internacionalizacin de los entes subnacionales, la cooperacin descentralizada, la

integracin subnacional.
Paralelamente a la actuacin del Comit de Regiones y de los Fondos, debe observarse el
papel desempeado por la Red Eurocities, que ocurre por fuera de la estructura
institucional de la Unin Europea. La Red pionera, fundada en 1986, por los intendentes
de seis grandes ciudades, a saber, Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lyon, Miln y
Rotterdam, proporciona la cooperacin entre ciudades, regiones, gobiernos nacionales e
instituciones privadas. Acta en tres pilares centrales: la superacin de los desafos
sociales, econmicos y ambientales. Desarrolla Grupos de Trabajos sobre temticas
variadas. Ya en relacin a la poltica externa europea, la Red ejerce mnima influencia al
promocionar la cooperacin entre ciudades de pases que recin adhirieron al ltimo
alargamiento europeo y, en esta lgica, la inclusin, como miembros asociados, de
ciudades de pases vecinos, como ejemplo Estambul.
El papel de la Red Eurocities fue muy importante en el proceso de descentralizacin del
poder y para el destaque de la actuacin de los entre subnacionales en territorio
europeo.

III. La integracin subnacional en el Mercosur

A lo largo de 21 aos de proceso de integracin en el mbito del Mercosur, fueron

creados rganos dedicados a la integracin hacia adentro, esto es, una integracin
movida por una relativa participacin de los entes subnacionales en el proceso decisorio
del bloque.
Prioritariamente, es indispensable reconocer el papel que la Red Mercocidades ejerce en
la aproximacin entre los entes subnacionales del bloque y el propio Mercosur. Esta es
una red independiente de ciudades, que no figura en la estructura institucional del
bloque, que se cre en marzo de 1995 con los alcaldes de Asuncin, Buenos Aires, La
Plata, Rosario, Crdoba, Rio de Janeiro, Brasilia, Curitiba, Florianpolis, Porto Alegre,
Salvador y Montevideo. En esta oportunidad los alcaldes firmaron el Acta de Fundacin
de Mercociudades, donde establecieron que el objetivo de la misma seria consolidar una
visin de autntica ciudadana a partir de la sociedad. La primera cumbre de la Red, en
Asuncin, fue consagrada al tema Una respuesta de las ciudades al desafo de la
Integracin.
La Red funciona como un catalizador, esto es, promueve el contacto y el intercambio de
informaciones entre las ciudades mercosureas y siempre tuvo como objetivo darles voz
en el proceso decisorio del bloque. Al mismo tiempo, la actuacin de la Red tiene el
desafo de difundir el tema de la integracin regional para los entes subnacionales
consagrando un espacio privilegiado de interlocucin ciudadana. Entre sus objetivos ms
importantes, conforme el artculo 2 del Estatuto y Reglamento de las Mercociudades6,
est favorecer la participacin de las ciudades en la estructura del Mercosur, la difusin

Red Mercociudades. Estatuto y Reglamento de las Mercociudades, [en lnea], Porto Alegre, 1996.
Disponible en: http://www.mercociudades.org/pt-br/node/2272. [Consulta : 18 de mayo de 2012].

de una cultura democrtica a nivel regional y nacional y el establecimiento de una

relacin ms estrecha de cooperacin para la definicin de polticas sociales adecuadas.
En este contexto, gracias a la actuacin de la Red Mercociudades se cre un rgano
permanente en la estructura institucional del Mercosur. El Grupo Mercado Comn (GMC),
a travs de la Resolucin GMC n 90/00 de 15/12/2000, cre, en 2000, la Reunin
Especializada de Municipios e Intendencias del Mercosur REMI. La Red Mercociudades
impuls a las ciudades miembros de su propio Consejo Directivo y las que coordinasen
unidades temticas a integrar las secciones nacionales de la REMI. Solamente Uruguay
confiri un sistema de elecciones anuales y autnomas de representantes municipales
que participan de la REMI. Los dems no adoptaron este sistema porque no existe esta
autonoma en el proceso decisorio de los respectivos representantes nacionales en el foro
regional, ocurriendo la intervencin directa de los poderes federales. En Brasil los
representantes eran indicados por la Casa Civil (antes por Itamaraty). En Argentina y
Paraguay, indicados por sus Ministros del Interior. As, la creacin de la REMI signific el
cumplimiento del primer objetivo de la Red, que observa el proceso de integracin de los
pases del Mercosur como un proceso que debe ir ms all de los gobiernos centrales,
porque son los municipios que poseen el nivel ms descentralizado y estn en contacto
con la vida cotidiana de los pueblos, idea que se refleja en uno de los lemas de la Red: El
Mercosur ms cerca del ciudadano.
A lo largo de una postura actuante de la Red Mercociudades en la estructura de la REMI,
fue creado, por la Decisin del Consejo Mercado Comn (CMC) n 41/04 el 16 de
diciembre de 2004, un nuevo rgano para substituir la REMI en la estructura institucional
del Mercosur: el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur. Su creacin represent un verdadero avance institucional
en trminos de participacin de los entes subnacionales en el Mercosur, dado que se
trata de un espacio institucional propio en la estructura orgnica formal de Mercosur,
cuyos objetivos entran en la esfera de contribucin e influencia en los debates decisorios
del bloque.
Entre sus finalidades estn el estimulo al dilogo y la cooperacin entre las autoridades
municipales, estaduales, provinciales y departamentales de los Estados partes del bloque.
Aunque oscuros, los ejes temticos del Foro son la integracin fronteriza, la integracin
productiva y la ciudadana regional. Es evidente que la integracin subnacional no esta
siendo debidamente coordinada en el Foro. Al parecer, an no se pens el desarrollo en
trminos de una integracin conjunta, a ser puesta en marcha por los entes
subnacionales del Mercosur.
Originariamente el Foro estaba compuesto por un Comit de Municipios y un Comit de
Estados Federados, Provincias y Departamentos, lo cual se mantiene. Los Comits estn
divididos por pases, denominados como Captulos, compuestos por 20 miembros
rotativos, 10 para cada Comit (10 alcaldes y 10 gobernadores), actuantes bajo la
orientacin de un coordinador nacional, o sea, 21 personas por pas, 84 sin Venezuela.
Desde que pas a actuar formalmente, en 2007, el Foro todava an no cambi los
miembros de los Captulos, o sea, no realiz la propugnada rotacin bienvenida en
instituciones democrticas. Tampoco qued claro como sucedi la eleccin o invitacin
de los miembros actuales. Teniendo en cuenta que los artculos 19 y 24 del reglamento
interno, Acta n 01/07 derivado de la 1 Reunin Ordinaria del Plenario del Foro, afirman
8

que el perodo de participacin en los Comits durarn un ao, sin posibilidad de

reeleccin consecutiva. De esta manera parece ser que el Foro tiene mucho por
desarrollar institucionalmente y podra empezar actuando con alguna transparencia.
El Foro, posteriormente, pas a disponer de dos Grupos de Trabajo: de Integracin
Fronteriza (GTIF) y de Informacin Portal Web (GTIPW). Como puede observarse,
lamentablemente, sobre el portal de informacin web no es necesario decir que no
funciona. Las informaciones ms actualizadas sobre el Foro no estn ubicadas en el portal
del Foro, en el sitio electrnico del Mercosur7, pero s en el portal de la Red
Mercociudades8.
Los Comits pueden organizar seminarios, reuniones temticas, ruedas de negociaciones
y reuniones plenarias, cuyos resultados son llevados tanto al GMC por el coordinador
nacional de la Presidencia Pro-tempore del Mercosur, como por un alcalde o gobernador
a las Cpulas semestrales de Jefes de Estados del Mercosur. Las reuniones del Consejo
Mercado Comn (CMC) son las ms importantes porque tienen un carcter poltico ms
expresivo y porque es la oportunidad para que del Foro emane una Recomendacin
formal al bloque. Todava, hasta ahora, el Foro ha manifestado sus opiniones solamente
por medio de Declaraciones, y no ha utilizado el mximo de su potencial para influir en el
sistema decisorio del bloque. Significa que el propio Foro todava necesita desarrollar un
sistema ms eficiente de aprobacin de propuestas. El actual sistema de toma de
decisiones, que requiere el consenso con la presencia de todos los miembros, 84
mnimum, constituye un freno casi insuperable teniendo en cuenta las divergencias que
existen en el seno de cada delegacin y entre las delegaciones. En este caso, el Foro
podra adoptar el sistema decisorio en forma de asamblea, para ser ms democrtico,
ms inclusivo y ms justo, dado que son muchos actores. De todos modos, sean
Declaraciones o Recomendaciones, no se trata de opiniones obligatorias o vinculantes.
De este modo, la opinin de los gobiernos locales encuentra un espacio para influir en las
decisiones en el mbito del Mercosur, instaurndose el embrin de una nueva
legitimidad. Sin embargo, el hecho de que los rganos decisorios del Mercosur no estn
obligados a tomar en consideracin las propuestas de los entes subnacionales genera una
gran inestabilidad en su capacidad de influencia. Alguna forma de intervencin de los
entes subnacionales que sea ms efectiva en el proceso de toma de decisiones del bloque
podra contribuir a perfeccionar las normas del Mercosur, al permitir la intervencin de
distintos actores y la maduracin de su contenido en diversos planos. Para que una norma
tenga una amplia y profunda efectividad, contribuyendo a la consolidacin del proceso de
integracin, es preciso que sea capaz de incorporar las expectativas de la sociedad en el
mbito en el cual ser aplicada (Ventura; Perotti, 2004: 74). Sin embargo, tampoco se
puede hablar de una influencia del Foro Consultivo en la poltica exterior de Mercosur,
porque no se constata, an, en el bloque mercosureo, la existencia de una poltica
exterior comn, con excepcin para los temas comerciales, conforme la Decisin del CMC
n 32/2000.
Las perspectivas para que esta participacin adquiera mayor relevancia en el escenario
regional es la profundizacin de programas propiciados por la Red y por el Foro
7
8

Disponible en: http://www.mercosur.int/ [en lnea]. [Consulta : 18 de mayo de 2012].

Disponible en: http://www.mercociudades.org/pt-br [en lnea]. [Consulta : 18 de mayo de 2012].

Consultivo, que incluya un aprendizaje sobre todo el alcance de la proyeccin

internacional de los entes subnacionales. La concienciacin de los administradores locales
es imprescindible para que el desinters y el desconocimiento no sean el obstculo de
una integracin hacia adentro.
En el actual estado de las cosas, se afirma que no existe incompatibilidad entre la
internacionalizacin de los entes subnacionales y el proceso de integracin regional, sino
al contrario, todo movimiento externo de los entes subnacionales fortalece la integracin,
principalmente cuando ocurre entre actores del mismo proceso integracionista, o cuando
los proyectos envuelven toda una regin, por ejemplo. Est claro tambin que, cuando el
objetivo de los procesos de integracin es el de promocionar la integracin subnacional,
la Organizacin de Integracin debe influir de alguna manera en este movimiento,
aunque mnimamente, coordinando la cooperacin. Esto todava no ocurre en el seno del
Mercosur.

Reflexiones finales

La idea de la integracin subnacional, como una integracin concebida en el seno de los

procesos de integracin regional, como expresin poltica coordinada en pro del
desarrollo regional, an es embrionaria. Significa decir que no hay embate en los
procesos y que es posible que la complementariedad se configure como una estrategia de
profundizacin de la integracin para las Organizaciones de integracin en el futuro
prximo.
A partir de un anlisis de la Unin Europea y del Mercosur, se puede concluir que la
relacin existe y que cuanto ms profundizado el nivel de institucionalizacin de las
Organizaciones Internacionales de Integracin en la esfera subnacional, ms grande es la
capacidad de coordinacin entre la cooperacin descentralizada y la integracin regional
hacia una integracin subnacional. En otras palabras, ambos procesos tienen el potencial
de profundizar la integracin subnacional que es, adems del nivel institucional
propiamente dicho, un desarrollo en la esfera poltica, porque se lo concibe adentro de
los proyectos ms amplios de la profundizacin de la integracin regional por ella misma.
Aunque la Unin Europea est ms institucionalizada, organizada y avanzada en trminos
de la participacin de los entes subnacionales en sus instituciones, con los Fondos y el
Comit de las Regiones, la coordinacin para que el desarrollo ocurra intra-regionalmente
no existe. No hay estimulo especfico para tanto. No se trata de una poltica especfica de
integracin subnacional, como se ha dicho.
Lo que se extrae de las instituciones que se presentan en las estructuras de los procesos
de integracin es que estn trabajando para incluir los entes subnacionales en sus
procesos decisorios. Se trata de un fenmeno constante y que tiende a expandirse y
profundizarse, como la participacin en decisiones que toquen a las regiones, en la Unin
Europea, por ejemplo. El tipo de consulta existente en la Unin Europea es ms
influente, ms agresiva quizs, o simplemente ms institucionalizada o imbuida de ms
fuerza poltica.

10

En el Mercosur, la Red de Ciudades que estaba creada afuera de los lmites de la

institucionalidad del bloque, la Red Mercociudades, ejerci un papel crucial para la
institucionalizacin de la cooperacin subnacional en la estructura orgnica del Mercosur.
As que, la creacin del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos es el resultado de los esfuerzos de la propia Red Mercociudades, para
institucionalizar el derecho a la participacin de los entes subnacionales del Mercosur en
los temas de integracin regional.
Aunque el Foro sea un proceso incipiente, con mucho para desarrollar, ya garantiza a los
entes subnacionales el derecho a una voz comn, a travs de Recomendaciones no
vinculantes, que, a pesar de no tener tanto valor en trminos decisorios, representa no
solo una conquista poltica de los entes subnacionales, sino que tambin un mecanismo
estable de comunicacin en la estructura institucional mercosulina.
En resumen, de este anlisis se concluye que el Foro consultivo an no ejerci la
posibilidad de emanar Recomendaciones. Aunque sea ms joven que el Comit de las
Regiones, en sus 5 aos de ejercicio ya podra haber insinuado algn protagonismo en el
proceso.
En este contexto, en el Mercosur la relacin directa de los entes subnacionales en el
proceso decisorio an es ms rarefacta porque aqu no existe, todava, un proyecto de
integracin (supranacional) concreto. De todas formas, se debe aclarar que el objetivo de
la participacin de los entes subnacionales en los procesos de integracin regional como
el Mercosur es, desde el punto de vista de sus entes subnacionales, poder participar en
decisiones que tengan que ver con sus municipios, estados federados, provincias o
departamentos. En este sentido, tambin es posible cuestionar si, con la creacin de la
Unin Sudamericana de Naciones, la Unasur, una Organizacin de carcter poltico y ms
amplio e integracionista, no sera hora de pensar si el Mercosur es una Organizacin de
integracin, o si es una Organizacin con fines nicamente comerciales. Queda la
cuestin y la duda.
Tanto el papel del Foro Consultivo en el Mercosur como el del Comit de las Regiones en
Unin Europea en el ejercicio de esta relacin entre descentralizacin e integracin son
sobretodo fundamentales para conferir legitimidad jurdica, institucional y poltica a los
procesos de descentralizacin en los Estados-parte de los bloques, garantizando la
estabilidad de la actuacin subnacional interna e internacionalmente. Por lo tanto, la
institucionalizacin contribuye formal, jurdica y polticamente para la legitimacin del
proceso de descentralizacin de los Estados.
Sin embargo, la cooperacin descentralizada desde la perspectiva regional no es la regla.
La regla de la cooperacin descentralizada es la cooperacin libre, autnoma, extraregional. Para que esta cooperacin ocurra de forma ms efectiva en el seno de los
procesos integracionistas, an queda mucho por desarrollarse. Recin ah podra hablarse
de una seria integracin subnacional, para, quizs, dejar de ser una excepcin.

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