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da Constituio Econmica
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UNIVERSIDADE DE COIMBRA
FACULDADE DE DIREITO
COIMBRA
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A CONSTITUIO DIRIGENTE
INVERTIDA: A BLINDAGEM
DA CONSTITUIO
FINANCEIRA E A AGONIA
DA CONSTITUIO ECONMICA
1. Constituio Poltica, Constituio Econmica e
Constituio Financeira
A indiferena atual entre direito constitucional e direito
financeiro ignora o tema central da articulao entre constituio financeira, constituio econmica e constituio
poltica dentro da constituio total1. E isto no ocorre sem
razo. Confirmando a hegemonia das tendncias neoliberais
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que sucederam a ruptura do padro de financiamento da economia do segundo ps-guerra, a desarticulao das ordens financeira e econmica nas constituies reflete a contradio
do novo padro sistmico de acumulao com o paradigma
da constituio dirigente2, implicando o surgimento de um
novo fenmeno: a constituio dirigente invertida.
Nesta perspectiva, a fragmentao da ordem econmico-financeira evidencia a agonia do antigo paradigma frente a
expanso financeira do capital no sistema mundial. E mais:
acentua a retomada do arcabouo jurdico liberal do sculo
XIX. O direito financeiro, desarticulando-se do direito econmico, ganha centralidade na organizao do capitalismo,
impondo a rigidez dos instrumentos financeiros s boas intenes do constitucionalismo econmico do sculo XX.
Concebido inicialmente como uma disciplina jurdica
instrumental, o direito financeiro, ao longo do sculo XX,
assumiu uma ntima conexo com o direito econmico,
abandonando a pretensa neutralidade do perodo anterior.
Nesta perspectiva, a evoluo do direito financeiro refletiu o
protagonismo do Estado na organizao do capitalismo no
segundo ps-guerra, denotando a integrao progressiva entre
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a economia e as finanas pblicas e legitimando a participao ativa do Estado no domnio econmico. O direito
financeiro afirmou-se como um dos campos mais controvertidos da cincia jurdica, incorporando as tenses e as
contradies da relao entre o poder do Estado e a sociedade na organizao do sistema capitalista.
Neste sentido, a articulao do direito financeiro com o
direito econmico teve como ponto de convergncia a organizao jurdica do espao poltico-econmico da acumulao, modulada de acordo com o regime econmico e com
o papel atribudo ao Estado na estruturao do domnio
econmico. De modo que, a partir a materialidade histrica
da organizao financeira do Estado, o direito financeiro
afastou-se das tendncias doutrinrias que o concebiam
como um subproduto do direito pblico do sculo XIX,
destinado a proteger os mercados contra a presena ativa do
Estado na economia, ignorando as conexes do direito com
a economia e do direito constitucional com o direito financeiro3. Assim, o constitucionalismo do sculo XX evoluiu a
partir da estruturao de uma ordem econmico-financeira
integrada, tendo no planejamento o principal instrumento
da organizao estatal do modo de produo capitalista.
A partir das ltimas dcadas do sculo XX, o padro de
financiamento pblico da economia do segundo ps-guerra
passou a ser contestado, dando incio reao neoliberal e
ao desmonte institucional do Sistema de Bretton Woods.
Desde ento, o paradigma constitucional que sustentara o
Estado Social passou a ser frontalmente atacado, trazendo
tona questes que j pareciam superadas a ciso entre a
economia e as finanas pblicas, a absteno do Estado no
domnio econmico e a pretensa neutralidade financeira
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Para um maior aprofundamento destas questes, vide Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo:
A Emergncia de um Novo Padro Normativo, mimeo, So Paulo, Tese de
Doutorado (Faculdade de Direito da USP), 2006, captulo 1.
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Sobre o PAEG, vide Celso L. MARTONE, Anlise do Plano de
Ao Econmica do Govrno (PAEG) (1964-1966) in Betty Mindlin
LAFER (org.), Planejamento no Brasil, So Paulo, Perspectiva, 1970, 69-89;
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mentadas6 esteve a criao, pela Lei n. 4.595, de 31 de Dezembro de 1964, do Banco Central do Brasil como rgo
de defesa da moeda nacional, juntamente com o Banco do
Brasil, dotado, ainda, de algumas funes de fomento econmico e com uma diretoria independente, com mandato
fixo, no coincidente com o mandato presidencial. Esta primeira tentativa de instituir um banco central independente, no entanto, fracassou j no governo seguinte ao do
Marechal Castelo Branco (1964-1967), o do Marechal Costa
e Silva (1967-1969)7.
A estruturao financeira do Estado brasileiro durante o
regime militar vai se caracterizar pela presena de quatro
peas oramentrias distintas 8: a) o Oramento Geral da
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Antnio Jos Avels NUNES, Industrializao e Desenvolvimento A Economia Poltica do Modelo Brasileiro de Desenvolvimento (tese de doutoramento,
1. edio, Coimbra, FDUC, 1984), Editora Quantier Latin do Brasil,
So Paulo, 2005, 351-413; Octavio IANNI, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, 5 ed, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1991, 229-242 e
261-288; Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a
Acumulao de Capital no Brasil, 2 ed, Belo Horizonte, Oficina de Livros,
1991, 43-48 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do
Pacto Desenvolvimentista, mimeo, Campinas, Tese de Doutoramento (Instituto de Economia da UNICAMP), 1995, 8-10 e 130-132.
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Cumpre ressaltar que as bases do sistema tributrio brasileiro, ainda em grande medida vigorando hoje, tambm foram estabelecidas pela
equipe econmica de Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes,
por meio da Reforma Tributria de 1966. Vide Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA, A Reforma Tributria..., cit., 48-90 e Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984), So Paulo, Hucitec, 1995, 15-30.
7
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil,
So Paulo, Paulicia, 1994, 133-148 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies, Poltica e Idias Econmicas: O Caso do Banco Central do Brasil
(1965-1998), So Paulo, Annablume, 2001, 129-133.
8
Vide Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal...,
cit., 73-93 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 136-138.
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Unio, o oramento fiscal, nica pea oramentria aprovada formalmente pelo Congresso Nacional, caracterizado
por sempre estar equilibrado durante a ditadura militar; b) o
Oramento da Previdncia Social, definido e implementado
apenas no mbito do Executivo; c) o Oramento das Empresas Estatais, tambm elaborado e executado exclusivamente
pelo Executivo; d) o Oramento Monetrio, definido pelo
Conselho Monetrio Nacional (CMN), no qual eram fixadas as metas quantitativas das duas autoridades monetrias (o
Banco Central e o Banco do Brasil), e que era manipulado
pela conta-movimento do Banco do Brasil, criada em Maro de 1965. Na prtica, a conta-movimento representava
emisso de moeda para o financiamento do dficit pblico
(propositadamente ausente do Oramento Geral da Unio),
pelo tesouro nacional9.
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mica de 1988, falhou nesta tarefa. Um dos motivos a separao que a doutrina e a prtica constitucionais ps-1988
promoveram entre a constituio financeira e a constituio
econmica, como se uma no tivesse nenhuma relao com
a outra e como se ambas no fizessem parte da mesma
Constituio de 1988. A constituio financeira passou a ser
interpretada e aplicada como se fosse neutra, meramente
processual18, com diretrizes e lgica prprias, separada totalmente da ordem econmica e social, esterilizando, assim, a
capacidade de interveno do Estado na economia. Separada
da constituio financeira, a constituio econmica de 1988
foi transformada em mera norma programtica19.
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norte-americano, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest..., cit., 15-33, 76-86, 93-96 e 232-241.
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Vide Diogo de Figueiredo MOREIRA Neto, Desafios Institucionais Brasileiros, in Ives Gandra MARTINS (org.), Desafios do Sculo XXI,
So Paulo, Pioneira/Academia Internacional de Direito e Economia,
1997, 195-198 e Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Constituio e
Governabilidade: Ensaio sobre a (In)Governabilidade Brasileira, So Paulo,
Saraiva, 1995, 5, 21-23 e 142. Ainda sobre este debate, vide Gilberto
BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente..., cit., 39-40 e
Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Constituio Europia entre o
Programa e a Norma, in Antnio Jos Avels NUNES & Jacinto Nelson
de Miranda COUTINHO (orgs.), Dilogos Constitucionais: Brasil/Portugal,
Rio de Janeiro, Renovar, 2004, 15-22.
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Kalecki, segundo Joo Sayad, ao se referir ao dficit pblico e manuteno do pleno emprego, estava pensando
apenas em termos de poltica fiscal, no em poltica monetria. Com a elevao das taxas de juro, surge uma alternativa
ao investimento privado, que no mais precisa ser reinvestido necessariamente no setor produtivo e manter, assim,
o pleno emprego, como pensava Kalecki. A partir dos anos
1970, o controle dos gastos pblicos aliado alta dos juros
da dvida pblica propiciou uma alternativa mais rentvel ao
capital privado, garantindo a manuteno do desemprego.
Por isso, como sublinha Sayad, o discurso de combate ao
dficit pblico precisa ser complementado por uma poltica
monetria restritiva que oferea alternativas lucrativas para o
capital. Cria-se, assim, um crculo vicioso fundado no desemprego: o dficit pblico aliado aos juros elevados impede
a realizao de gastos pblicos que garantam o pleno emprego, alm de fazer crescer o prprio dficit pblico com a
criao de uma dvida pblica de alta rentabilidade que garante a renda mnima do capital35.
6. Concluses
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes operadas
no ncleo orgnico do capitalismo completaram a desconstituio do padro regulatrio que sustentou a ordem mundial do segundo ps-guerra. No seu lugar, emergiu uma
nova ordem, marcada pelo imperialismo da moeda norte-americana, decorrente do U.S. Treasury Bill standard e do
fim da conversibilidade do dlar em ouro36, pela expanso
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desregulada dos mercados e pela difuso generalizada das polticas de extrato neoliberal nos Estados nacionais37.
Como conseqncia, o direito financeiro, antes voltado
organizao do financiamento pblico da economia capitalista e promoo de polticas de bem-estar social, teve
seu contedo profundamente modificado. Mais especificamente, o direito financeiro, antes voltado ordenao da
expanso material do sistema mundial a partir do paradigma
keynesiano, deu lugar a um complexo normativo voltado
organizao da expanso financeira do processo sistmico de
acumulao, adaptando seus principais instrumentos para a
realizao da segunda etapa do circuito D-M-D ou para o
processo de acumulao em estado puro, D-D.
Neste sentido, o fundo pblico continuou sendo o
pressuposto do financiamento da acumulao de capital.
No entanto, a dolarizao generalizada do sistema de crdito38 e a manifestao de um novo e peculiar padro de
riqueza no capitalismo contemporneo alteraram substancialmente a natureza deste processo39. Diferentemente do
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