UNIVERSUM N 26 Vol.

2 2011 Universidad de Talca

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos
Felipe Hernn Tello Navarro
Pp. 245 a 265

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin

pblica en Chile. Actores y procesos
Felipe Hernn Tello Navarro (*)
RESUMEN
El presente estudio analiza la poltica de reforma y modernizacin de la gestin
pblica (PMGP) en Chile durante los tres primeros gobiernos democrticos postrgimen autoritario. Su foco est puesto en las etapas de la poltica pblica y sus
actores. El objetivo es comprender el contexto en el cual surge y se implementa la
poltica, as como la estrategia de accin de los actores involucrados. Se concluye
que la PMGP surge producto de los requerimientos de la nueva democracia, por
iniciativa de actores denominados tecnopolticos. La estrategia seguida por estos
actores, que excluye a los ciudadanos y a los parlamentarios de la discusin de la
PMGP, es racional en el contexto de la renaciente democracia chilena.
Palabras clave:
Tecnopolticos  PMGP  Concertacin.
ABSTRACT
This study examines the reform and modernization of public management in Chile
FWTKPIVJGTUVVJTGGRQUVCWVJQTKVCTKCPFGOQETCVKEIQXGTPOGPVU+VUHQEWUKUQPVJGUVCIGU
of public policy and its actors. The objective is to understand the context in which the
policy arises and is implemented, as well as the implicated actors strategies. It concludes
that the public management modernization and reform policy arose as a product of
the requirements of the new democracy, on the initiative of so-called technopolitical
actors. The strategy followed by these actors excludes citizens and parliamentarians
(*) Socilogo, Universidad de Concepcin. Magster en Ciencia Poltica, Universidad de Chile. Doctorando en Sociologa,
Universidad Alberto Hurtado. Becario Corporacin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT).
Este trabajo se enmarca dentro del proyecto FONDECYT N 1080322, Las polticas pblicas en Chile...
Una versin preliminar de este trabajo fue presentado en el V Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica, Buenos Aires
2010 y en el IX Congreso Chile de Ciencia Poltica, Santiago de Chile, 2010.
Artculo recibido el 10 de diciembre de 2010. Aceptado por el Comit Editorial el 15 de septiembre de 2011.
Correo electrnico: felipe.tello.n@gmail.com

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La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

from the discussion of the public management reform and modernization policy.

pblica no presentaba, por aquel entonces, ninguna relevancia. Sin embargo, y debido
a dos de los objetivos anteriormente sealados, crecimiento econmico y justicia
social, los cuales buscaban pagar la deuda social producida por el proceso de
modernizacin neoliberal del rgimen autoritario, se realizaron una serie de medidas
en torno al cumplimiento de dichos objetivos. Un actor relevante del periodo seala:

Keywords:
Technopolitical - public administration reform and modernization - Concertation of
Parties for Democracy.

[Gobierno de Aylwin] un gobierno que con el mensaje de producir y generar mayores

grados de bienestar, directos e indirectos, claramente no tena ninguna otra alternativa
que abrir los espacios de modernizacin (Ex ministro sectorial).

+PVTQFWEEKP
Al inicio de la dcada de 1990 durante el transcurso del primer gobierno democrtico
postrgimen autoritario, un pequeo nmero de jefes de servicios emprenden procesos
de modernizacin de sus reparticiones. Adoptando los criterios del management
GORTGUCTKCNGUVQUCNVQUHWPEKQPCTKQURTQEWTCTQPOGLQTCTNCGECEKC[GEKGPEKCFGUWU
instituciones.
Estas primeras modernizaciones, desapercibidas dentro del contexto poltico de la
RQEC UG EQPXKGTVGP RQUVGTKQTOGPVG GP WP GLGORNQ FG GEKGPEKC GUVCVCN FCP RCUQ
a la modernizacin de otros servicios pblicos y generan polticas de reforma y
modernizacin del Estado y la gestin pblica en las siguientes administraciones
Concertacionistas. Cmo y por qu surge y re-surge la poltica de Reforma y
Modernizacin de la Gestin Pblica (PMGP) en los tres primeros gobiernos de la
Concertacin? Quines son los actores que juegan roles relevantes en cada una de
las etapas del proceso de la PMGP? Qu caracterstica tiene este proceso de poltica
pblica? Son algunas de las interrogantes que intenta responder el presente estudio.
El objetivo de este trabajo es explicar, en el sentido de comprender, el contexto y las
acciones que posibilitaron el surgimiento e implementacin de la poltica pblica.
Para ello se utiliza una serie de entrevistas semi-estructuradas a actores involucrados,
una revisin de la prensa escrita del periodo1 y de la bibliografa relevante del proceso
de la PMGP en Chile.
)QDKGTPQFG2CVTKEKQ#[NYKP
El primer gobierno democrtico surge en un contexto marcado por la permanencia de
GPENCXGUCWVQTKVCTKQU
)CTTGVPFGWPTGNCVKXQCKUNCOKGPVQKPVGTPCEKQPCN[FG
una situacin socioeconmico precaria2. Bajo estas condiciones el gobierno presidido
por Patricio Aylwin estableci cinco objetivos primordiales: reconciliacin nacional,
reinsercin internacional, democratizacin poltica, crecimiento econmico y justicia
social. En el contexto de la renaciente democracia chilena la prioridad poltica era velar
por la gobernabilidad democrtica y evitar una regresin autoritaria (Boeninger,
2007).
Bajo estas circunstancias una poltica de reforma y modernizacin de la gestin
Se realiza una revisin de los cuatro diarios de mayor circulacin durante el perodo de 1990 al 2006 que aborden temas
polticos, estos son: La Tercera, El Mercurio, Las ltimas Noticias y La Nacin.
.QUFCVQUUGCNCPSWGJCEKCJCDCFGRGTUQPCUECTCEVGTK\CFCUEQOQKPFKIGPVGUOKGPVTCUGNRQTEGPVCLGFG
RQDTGUPQKPFKIGPVGUGTCFG&GGUVCHQTOCJCEKCGNFGNCURGTUQPCUUGGPEQPVTCDCDCLQNCNPGCFGNC
RQDTG\C
5GTTCPQ[4CE\[PUM[1NCXCTTC

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Se crearon as una serie de organizaciones a nivel central como: el Ministerio

5GETGVCTC )GPGTCN FG NC 2TGUKFGPEKC
/+05')24'5 GN /KPKUVGTKQ FG 2NCPKECEKP
y Cooperacin Nacional (MIDEPLAN ex ODEPLAN) y el Servicio Nacional de la
Mujer (SERNAM). En el nivel de los servicios se crearon organismos dependientes
del nuevo MIDEPLAN, tales como el Instituto Nacional de la Juventud (INJUV),
el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), la Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena (CONADI) y la Agencia de Cooperacin Internacional (AGCI)
(MINSEGPRES, 2006a). Adems se implement una reforma tributaria y se focaliz
el gasto social (Olavarra, 2006).
%QPGNPVCODKPFGEWORNKTNQUTGSWGTKOKGPVQUFGNRTKOGTIQDKGTPQFGOQETVKEQ
algunos servicios pblicos emprenden procesos de modernizacin. Un ejemplo de
ello es el Servicio de Impuestos Internos (SII). Como seala un ex Subsecretario del
Gobierno de Aylwin:
#KPKEKQUFGNQUPQXGPVCGTCOW[KORQTVCPVGKPETGOGPVCTNQUKPITGUQUUECNGU[CJUG
hizo una modernizacin muy importante, modlica, que es la de SII.

El SII posea en 1990 slo un servidor central y no ms de treinta terminales (Olavarra,

2008). Esto haca imposible con la organizacin y recursos que este servicio posea
emprender exitosamente una reforma tributaria. De este modo, y dada la urgencia
planteada por la poltica de Crecimiento con Equidad de Aylwin y la reforma
tributaria promulgada en su gobierno, se torn una necesidad la modernizacin de
este servicio pblico, para lo cual la introduccin de tecnologas de la informacin fue
un elemento clave.
En este contexto, algunos jefes de servicios, entre los que podemos destacar a Javier
Etcheverry del Servicio de Impuestos Internos (SII), Marcos Lima del Instituto
Normalizacin Previsional (INP), Berta Belmar del Servicio de Registro Civil e
+FGPVKECEKP
54%+ [ %UCT 1[CT\Q FGN (QPFQ 0CEKQPCN FG 5CNWF
(10#5#3
emprenden procesos de modernizacin de la gestin en sus respectivos servicios.
Estos Jefes de Servicio se hacen cargo, por una parte, de los objetivos planteados por
el nuevo gobierno democrtico, y por otra del malestar de los usuarios. Uno de los
entrevistados seala:
Esta lista no es exhaustiva, ni pretende serlo. Se nombra a estos servicios y sus directores por la relevancia que tuvieron
esas modernizaciones en la poca y sus repercusiones posteriores.

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Yo creo que los organismos pblicos no respondan adecuadamente a las necesidades

de los ciudadanosla ampliacin de la democracia es muy importante, el ciudadano
tiene menos temor, tienen menos inhibiciones para acercarse a reclamar por sus
derechos o sus demandas (Ex ministro SEGPRES).

7P TGNCVQ FG NCU FKEWNVCFGU SWG GPHTGPVCP NQU UGTXKEKQU RDNKEQU GP NC CVGPEKP
al usuario durante este periodo lo realiza la directora del SRCI Berta Belmar. Ella
seala: El SRCI tena colas que daban tres veces vuelta a la manzana, la gente deba
pedir un da administrativo para sacar un documento, las colas eran tremendas

1NCXCTTCPQVC#RGUCTSWGITCPRCTVGFGNQUUGTXKEKQUOQFGTPK\CFQUC
principio de los noventa son de cobertura nacional y con atencin directa al pblico,
esto no implic que la modernizacin de los servicios se iniciara por un demanda
ciudadana. Como seala Claudio Orrego (1998), no existe una demanda ciudadana
por modernizar el Estado. Los entrevistados coinciden en sealar que estas primeras
modernizaciones se producen por la accin e iniciativa de los Jefes de Servicio al
mando de sus respectivos servicios pblicos.
En este sentido, las reformas emprendidas por estos altos funcionarios fueron una
FGOQUVTCEKPFGSWGGPVTGICTUGTXKEKQURDNKEQUFGECNKFCF[EQPCNVCGEKGPEKCGTC
posible y adems deseable, pues esto implicaba un aporte a la legitimidad de la renaciente democracia chilena. As lo seala uno de los entrevistados:
La crisis de legitimidad del Estado amenazaba la posibilidad de consolidar la
democracia y el aseguramiento de la gobernabilidad. Ello oblig a reformas (Ex
ministro SEGPRES).

Como seala Olavarra, los directivos que iniciaron el proceso de cambio advirtieron
la necesidad de hacerlo al confrontar la realidad del servicio que encabezaban con
las necesidades de una re-emergente democracia. [] estos directivos captaron el
mandato poltico implcito: apoyar el fortalecimiento del proceso democrtico a travs
del mejoramiento de la gestin pblica (2008, p. 24). Algunos de los entrevistados
OCPKGUVCPWPCQRKPKPUKOKNCT
Las autoridades polticas y la ciudadana percibieron que no bastaba con recuperar la
democracia en la dcada de los 90, sino que [haba que] intervenir fuertemente sobre
cmo lo haca el aparato estatal (Ex ministro sectorial).

Como se puede apreciar, muchos de los problemas de la gestin pblica durante este
periodo se producen debido a que el aparato administrativo del Estado debe hacerse
cargo de las nuevas prioridades de los gobiernos democrticos. Se pueden sealar
cuatro grandes problemas de la administracin pblica durante este periodo: 1) Falta
FG EQQTFKPCEKP KPVGTIWDGTPCOGPVCN  'UECUC ECRCEKFCF VGEPQNIKEC  %TKVGTKQU
QTICPK\CEKQPCNGUQDUQNGVQU4GEWTUQUJWOCPQU[PCPEKGTQUTGFWEKFQU

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

jug tambin un rol preponderante. Si bien estos altos funcionarios no recibieron

un mandato explcito de modernizar sus servicios, contaron con la sintona del
presidente Aylwin respecto al tema de gestin pblica y especialmente del Ministro
Secretario General de la Presidencia Edgardo Boeninger. Por otra parte, y en trminos
legales, las reformas emprendidas durante este periodo se efectuaron siempre en
el plano administrativo, excluyendo de esta forma la discusin poltica-legislativa.
Esta estrategia se sigui en el posterior gobierno Concertacionista de Eduardo Frei
Ruiz-Tagle y en parte del gobierno del presidente Ricardo Lagos.
El gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) puede ser denominado como el perodo
del reconocimiento del problema pblico. Si bien, las transformaciones efectuadas
durante el rgimen autoritario son sealadas como una de las causas de los problemas
FG NC CFOKPKUVTCEKP RDNKEC PCEKQPCN
(QZNG[  /CTEGN  GU UNQ JCUVC NC
llegada del primer gobierno democrtico cuando las condiciones de funcionamiento
del aparato pblico se reconocen propiamente como un problema. Siguiendo el
modelo de Kingdon (1995), un problema pblico no es solamente circunstancias
o condiciones externas, sino que, y principalmente, un problema pblico es la
percepcin y/o apreciacin que tiene un nmero de personas con poder de que la
situacin requiere la intervencin de poltica pblica.
)QDKGTPQFG'FWCTFQ(TGK4WK\6CING
;C C PGU FGN RTKOGT IQDKGTPQ FGOQETVKEQ G KPKEKQU FGN UGIWPFQ CNIWPQU FG NQU
tecncratas anteriormente sealados, adems de otros como Claudio Orrego, Juan
Villarz y Rodrigo Egaa, participan activamente en la elaboracin del programa de
gobierno del candidato y posterior Presidente de la Repblica, Eduardo Frei RuizTagle. Algunos de los entrevistados sealan que:
Se hace como un diagnstico y una intencin de colocar el tema de modernizacin
de la gestin pblica como un tema importante dentro de las reformas del pas, y el
presidente Frei, el candidato de ese momento, lo toma como uno de los temas ms
importantes digamos dentro de su agenda y le da forma institucional [] (Ex jefe de
servicio).

La modernizacin del Estado se convierte entonces en una de las prioridades del

futuro presidente, as lo sealan al interior del comando de Frei:
%QOCPFQFG(TGKGUVWFKCOQFGTPK\CEKPFGN'UVCFQ'NEKGPVKUVCRQNVKEQPIGN(NKUUEJ
asegur ayer que el estilo de gestin pblica en Chile, que tiene que ver centralmente
con el comportamiento de los funcionarios pblicos, es anticuado (El Mercurio, C3,
03.10.93).

/KGPVTCUCNIWPQUCWVQTGU
1TTGIQ6QOCUUKPK[#TOKLQ1NCXCTTC
2008), sealan que el liderazgo de los altos funcionarios fue un factor clave de
la modernizacin de los servicios a principios de los noventa, el contexto poltico

#UGNRTGUKFGPVG(TGK4WK\6CINGFGRTQHGUKPKPIGPKGTQFGPGUWIQDKGTPQEQOQ
modernizador: Modernizar el Estado ser uno de los grandes temas del prximo
gobierno. Lo anticip Eduardo Frei incluso antes de ser nominado candidato de la
Concertacin (La poca, seccin econmica p. 20, 07.07.93). Para Edgardo Boeninger

248

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La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

el rol del presidente en este aspecto fue clave, pues l presentaba gran entusiasmo
por estos temas. Algunos de los entrevistados tienen una apreciacin similar, ellos
sealan:

la gestin pblica, calidad del servicio y participacin ciudadana, recursos humanos,

institucionalidad del Estado, comunicaciones y extensin (MINSEGPRES, 2006a). Sin
embargo, y a pesar de estas medidas ms amplias y coordinadas, segn un Ministro
de la poca:

Yo creo que el presidente mismo, como ingeniero, adems ha sido empresario, tena
claridad respecto de que la gestin interna del servicio era importante (Ex Ministro
sectorial).
Era algo que Frei deca, entonces en la medida que es un tema que se empieza a hablar,
los distintos jefes de servicio se sentan con un paraguas mayor para hacer alguna
iniciativa modernizadora (Ex jefe de servicio).

Es durante el gobierno de Frei donde se genera el primer proyecto de modernizacin

de la gestin pblica en el Chile post-autoritario. El ao 1994 con el inicio del mandato
del presidente Frei Ruiz-Tagle se crea el Comit Interministerial de Modernizacin de
la Gestin Pblica, su misin fue impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores
de los ministerios y servicios del Estado y disear y proponer polticas generales sobre
la materia (MINSEGPRES 2006a).
Sin embargo, durante este periodo se implementan slo incipientes, aisladas y
limitadas medidas en torno a la modernizacin de la gestin pblica, cuestin que es
abordada de forma integral con posterioridad, durante la segunda etapa del gobierno
de Frei.
La modernizacin del Estado parti al inicio del gobierno de Frei, es decir en 1994,
creando un comit y una Secretara Ejecutiva que originalmente la presidi Rodrigo
Egaa (...) a pesar de que se levant una agenda y se trabaj bsicamente con
representantes del Ministerio de Hacienda, de la SEGPRES, del Ministerio del Interior,
de Relaciones Exteriores y ms, Educacin quizs, esa agenda no avanz mucho en los
primeros tres aos (...) (Ex ministro sectorial).

Es slo a partir de 1997, con la llegada a puestos de primer nivel de personeros

ntimamente ligados a las propuestas de modernizacin, donde se implementa una
poltica global de reforma y modernizacin de la gestin pblica. En este perodo,
Juan Villarz como Ministro de la SEGPRES y Claudio Orrego como Director Ejecutivo
del Comit de Modernizacin, reimpulsan el proyecto de reforma y modernizacin
de la gestin de manera integral. Gran parte de los entrevistados coinciden en sealar
que la actuacin de estos dos altos funcionarios es clave en el proceso de la PMGP
en el pas.
En el tercer ao del gobierno del presidente Frei (...) hubieron varios cambios de nfasis
en el gobierno y lleg a la Secretara General de la Presidencia, Juan Villarz, quien
PQODTEQOQ5GETGVCTKQ'LGEWVKXQC%NCWFKQ1TTGIQ[UGTGFGPKGNTQNUGTGRQVGPEK
esta famosa Comisin y esta Secretara Ejecutiva, dndole un mandato un poco ms
amplio (Ex ministro sectorial).

El ao 1997 se crea el Plan Estratgico de la Modernizacin 1997-2000. ste establece

una serie de medidas ms amplias, generales y coordinadas de modernizacin. Se
FGPGPUGKUITCPFGUNPGCUFGCEEKPIGUVKPGUVTCVIKECVTCPURCTGPEKC[RTQDKFCFFG

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No hubo un gran debate honestamente, la verdad que el grupo interesado en este

tema era pequeo y la opcin fue trabajar tomando servicios pblicos claves y tratar
de modernizarlos, poniendo en cargos claves a algunos de los hombres que estaban
FKURWGUVQJCEGTNQPQJWDQWPRNCPFGVTCPUHQTOCEKPINQDCNFGNCRCTCVQFGNGUVCFQ

En este sentido, otro ex Ministro de la poca seala:

Cada sector iba avanzando en los aspectos que le parecan posibles y, fundamentalmente,
sobre la base de iniciativas aisladas que permitieran mejorar ciertos mbitos [] no
hubo un gran diseo de etapas.

Mas all de estas iniciativas comandadas por un nmero reducido de personas, los
parlamentarios y la clase poltica en general se encuentran excluidos de este proceso.
Se contina con la lgica de evitar hasta donde se pudo las reformas de tipo
legal y se trat de aprovechar al mximo el instrumental de corte administrativo
(Waissbluth, 2006, p. 42), propio de la PMGP hasta ese entonces. Para un ex Ministro
de la administracin de Frei Ruiz-Tagle se trataba de:
*CEGTEQUCURGSWGCUFGPVTQFGNCFKEWNVCFFGPQVGPGTSWGNNGICTCN2CTNCOGPVQ[PQ
tener que romper muchos huevos polticos () ibas haciendo las pequeas cosas que se
te ocurran. Esa era una manera de tomar decisiones.

En este sentido, para Mario Waissbluth (2006), los parlamentarios juegan un rol
neutro en la PMGP en Chile. El anlisis de las entrevistas permite reconocer un
nmero mayor de categoras. Siendo los obstacularizadores y los neutros las de
mayor intensidad.
Lo anterior, es lo que conduce a denominar a la PMGP en Chile como un proceso extraparlamentario, pues sta busc implementar sus medidas saltndose la discusin en
el parlamento aprovechando las posibilidades del ejecutivo de implementar reformas
administrativas as como reformas solapadas dentro de la ley de presupuesto, lo cual
se puede explicar debido a que la PMGP en Chile durante los noventa se efectu
en ausencia de crisis (Goya, 2002). Se suma a esto que los tiempos legislativos no
coinciden con los tiempos de una reforma de la gestin pblica. Esto hace poco
atractivo para los parlamentarios involucrarse en una poltica que no genera rditos
polticos a corto plazo.
El anlisis de prensa del periodo muestra que es precisamente durante el gobierno
FG(TGK4WK\6CINGEWCPFQUGKPVGPUKECPNCUKPHQTOCEKQPGUUQDTGNC2/)2GPGNRCU
observndose una mayor notoriedad en la opinin pblica nacional. Es durante este
periodo cuando hace aparicin en los medios escritos la oposicin poltica, realizando
ETVKECU C NC IGUVKP FG (TGK 'UVCU ETVKECU UG TGGTGP RTKPEKRCNOGPVG C NQ NGPVQ FGN
proceso de modernizacin anunciado, a lo limitado de sus polticas y a los magros

251

Felipe Hernn Tello Navarro

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

resultados que stas presentan. Podemos sealar, que es aqu recin donde el tema
de la modernizacin de la gestin pblica emerge con fuerza en la agenda pblica,
luego que ya era parte de la agenda de gobierno. Como seala Kingdon (1995) las
etapas de la poltica pblica no son necesariamente consecutivas. Lorenc Valcarce
seala que las soluciones a los problemas son muchas veces anteriores a ellos,
[GNFGUEWDTKOKGPVQFGNRTQDNGOCTGUWNVCFGNCDUSWGFCFGLWUVKECEKQPGURCTCWPC
decisin ya tomada, antes que ser el fruto de una primera etapa en el proceso de
GNCDQTCEKPFGNRTQDNGOC
%QJGP/CTEJ[1NUGP-KPIFQPRR
(2005, p. 7).

JCEKC NQU EKWFCFCPQU CWOGPVCPFQ NC GECEKC [ GEKGPEKC GP NC CFOKPKUVTCEKP FGN
Estado.

El gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, es entonces, el periodo de implementacin

de la PMGP en Chile. As, el cambio de gobierno fue propicio para que un grupo de
tecncratas que propiciaban reformas y modernizacin del aparato administrativo
del Estado generaran una serie de medidas en esta direccin. Como seala Boeninger
(2007), en los regmenes presidencialistas un cambio de gobierno puede llenar la
agenda con las nuevas prioridades. En este caso particular, existe una conjuncin de
elementos que posibilitan que el tema de la reforma a la gestin ocupe la agenda: a)
la continuidad de la coalicin de gobierno que posibilita la continuidad de algunos
VGOCUDNCRTKQTKFCFSWGNGGPVTGICWPPWGXQRTGUKFGPVGCWPCOCVGTKCGPGURGEKCN
en este caso la importancia que le entrega el presidente Frei Ruiz-Tagle al tema de la
gestin pblica es de crucial importancia para implementar la PMGP en Chile.
La implementacin de la PMGP se produce cuando un grupo de tecncratas
empoderados que promulgan por polticas de reforma a la gestin, y que,
aprovechando la sintona del presidente Frei Ruiz-Tagle colocan sus propuestas en la
agenda de decisin. La poltica es implementada a travs de la potestad administrativa,
no existiendo discusin parlamentaria del tema. A diferencia de lo que sealan Aninat
et. al. (2006) respecto a la elaboracin de polticas pblicas en Chile, la PMGP no se da
en un proceso de triple negociacin.
)QDKGTPQFG4KECTFQ.CIQU

En materia de reforma, al comienzo de la administracin de Lagos se observa cierta

continuidad con el gobierno anterior. Ejemplo de ello es la designacin de Mario Marcel
como director de la Direccin de Presupuesto (DIPRES) conocido por sus esfuerzos
de modernizacin (Rivera, 2003, p. 149), y de Rodrigo Egaa como Director Ejecutivo
del Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME), dependiente del
Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES). El PRYME reemplaz al
antiguo Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica creado en
el gobierno de Frei. El paso de un Comit interministerial a un Proyecto revel un
descenso en el nivel de prioridades polticas de la PMGP ya que ste dej de ser una
instancia de coordinacin interministerial, abocndose slo a dos lneas bsicas de
accin: diseo e intervencin.
El primer mbito de accin del PRYME apuntaba a la generacin de una nueva
institucionalidad en reas de relevancia del gobierno central. El segundo mbito de
accin tena su foco en la gestin pblica. De este modo se procuraba alcanzar una
IGUVKPFGNQUUGTXKEKQUSWGCRWPVCTCCNCGEKGPEKCNCRCTVKEKRCEKPEKWFCFCPC[NC
transparencia de la actividad estatal.
Durante este periodo se recurre a la experiencia internacional para las transformaciones
que se deben llevar a cabo en la administracin pblica del pas. Se observan modelos
de pases como Nueva Zelandia e Inglaterra, Australia, Canad y Estados Unidos.
Durante este periodo tambin, los Organismos Internacionales estn re-valorando el
rol y la funcin del Estado y las polticas pblicas como factor preponderante para
que las naciones perifricas alcancen el tan anhelado desarrollo econmico (World
Bank, 1997). En este sentido se procura por una segunda generacin de reformas
que complementen o transformen las medidas enmarcadas dentro del denominado
Consenso de Washington (Ocampo, 2005). Segn uno de los entrevistados:
pedir recursos y asesora tcnica a los Organismos Internacionales para emprender
RTQEGUQU FG TGHQTOC [ OQFGTPK\CEKP FGN 'UVCFQ PQ KORNKECDC =JCEKC PGU FG NQU
noventa] ningn problema.

El presidente Ricardo Lagos asume la conduccin del pas en un clima de estabilidad

democrtica que se vena dando desde la segunda parte de los noventa (Tironi edit,
2003). Segn Mario Marcel, el Gobierno de Lagos empez en un punto similar
al del gobierno anterior, donde la Reforma del Estado era percibida como algo
importante, pero no necesariamente como algo urgente (2006, p. 225). Gran parte
de los entrevistados coinciden en sealar que la poltica de reforma y modernizacin
de la gestin pblica no era una prioridad de su gobierno. Es importante sealar
que ya a mediados de los noventa el ambiente internacional es propicio para las
reformas del Estado denominadas de segunda generacin (Lpez, 2003). stas
se remiten a una serie de transformaciones fundadas en un nuevo paradigma de
administracin pblica conocido como paradigma post-burocrtico (Barzelay, 1992)
o Nueva Gestin Pblica (NGP), paradigma que los pases desarrollados venan
ya adoptando a partir de la dcada de los ochenta. Este es un conjunto de principios
basados en las ciencias del management que buscan mejorar la prestacin de servicios

Durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos el PRYME, a cargo en un primer

momento de SEGPRES, y debido a que numerosas medidas implementadas tocaban
cuestiones presupuestarias, fue traspasado a la Direccin de Presupuesto (DIPRES),
perteneciente al Ministerio de Hacienda. Segn algunos de los entrevistados, la lucha
RQT GN NKFGTC\IQ FGN 24;/' UKIPKE NC OU KORQTVCPVG FKURWVC FG KPVGTGUGU FGN
proceso de modernizacin del Estado y la gestin pblica en el pas. Este sntoma
de apoderamiento de la poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica
parece ser una caracterstica del proceso de poltica pblica en Chile, pues quien
dirige el proceso imprime su orientacin a la poltica, implementa sus alternativas y
controla el conocimiento de la misma. Edgardo Boeninger (2007) designa esto como
la vocacin oligrquica de los organismos pblicos.

252

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La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

Durante el gobierno de Lagos la implementacin de la PMGP estableci, en trminos

formales, una alianza entre el gobierno y el gremio de los funcionarios pblicos, la
ANEF4. stos, siendo los principales afectados con la PMGP,

Estos escndalos se convirtieron en un evento meditico con consecuencias polticas

imprevistas y difciles de manejar (Cordero y Marn, 2006). Es aqu entonces donde
se abre una ventana de oportunidad para crear nuevas polticas de reforma y
modernizacin de la gestin pblica. Se establece un dilogo entre el gobierno,
representado por el Ministro del Interior Jos Miguel Insulza, el lder de la oposicin
poltica Pablo Longueira, y el lder de los empresarios Juan Claro -como mediador
entre las partes-. El gobierno cede la iniciativa al lder de la oposicin, quin tomando
el trabajo recopilado al interior del Centro de Estudios Pblicos (CEP), uno de los
think tanks OU KPW[GPVG FGN RCU GPVTGIC CN /KPKUVTQ FGN +PVGTKQT WP RTQ[GEVQ FG
reforma y modernizacin de la gestin del Estado, el cual, complementado con las
propuestas elaboradas al interior del PRYME, se plasm en los Acuerdos PolticoLegislativos para la Modernizacin del Estado, la Transparencia y la Promocin del
Crecimiento del ao 2003. Un actor directamente involucrado seala:

han planteado claramente su inters en la modernizacin del Estado. [La ANEF]

No se opone a los cambios en la institucionalidad, en la medida que se respeten los
derechos adquiridos y que estos procesos de ajuste les permitan mejorar sus niveles de
remuneraciones y sus condiciones de trabajo (Egaa, 2002, p. 31).

Sin embargo, varios de los entrevistados sealan a la ANEF como uno de los
principales obstaculizadores de la PMGP en el pas.
De este modo, el ao 2000 y complementariamente el ao 2001 se establece un acuerdo
entre la ANEF y el gobierno representado por la Direccin de Presupuesto, denominado
Acuerdo ANEFGobierno sobre Nuevo Trato. Este acuerdo sealaba que:
La ANEF y el Gobierno comparten el valor de la participacin ciudadana en la toma de
decisiones en los distintos niveles de la administracin, sobre la reforma y modernizacin del
Estado, entendiendo que ella se expresa en dos mbitos: el de los ciudadanos y/o usuarios
y el de los funcionarios con sus organizaciones representativas (Gobierno de Chile, 2000).

Si bien este pacto es abandonado con posterioridad, lo interesante es que el acuerdo

)QDKGTPQ#0'( TGURQPFG C NC NIKEC FG GXKVCT WP EQPKEVQ EQP NQU HWPEKQPCTKQU
pblicos. Lo anterior teniendo presente la experiencia vivida durante la reforma de los
servicios pblicos a principios de los noventa, la cual encontr una fuerte oposicin
por parte de los funcionarios pblicos. Para el Instituto Libertad y Desarrollo,
GUVG CEWGTFQ DWUECDC GXKVCT GN EQPKEVQ NCDQTCN GP WP EQPVGZVQ RTGXKQ C GNGEEKQPGU
parlamentarias (LyD, 2001, p. 7). Siguiendo el trabajo de Subirats (1992), la PMGP en
Chile, en el eje oposicin/consenso, se acercara ms al cuadrante del consenso que
al de la oposicin.
Bajo esta lgica de consenso el PRYME permaneci sin mayores alteraciones hasta el
ao 2003. Durante este periodo emergen a la opinin pblica los escndalos conocidos
como caso coimas, MOP-Gate y Corfo-Inverlink. Estos casos de corrupcin se
sealan como la mayor crisis poltica que tuvo que enfrentar la Concertacin desde
el retorno a la democracia (Muoz, s/f). Algunos de los entrevistados sealan que:
[] durante el perodo 3, de Lagos, el hecho poltico detonante fue el agotamiento del
sistema de remuneraciones indirectas a las altas autoridades del Estado (honorarios,
indemnizaciones de EE.PP., suplementos de remuneraciones), as como el uso de gastos
reservados que an subsistan del rgimen militar (Ex ministro SEGPRES).
[] a partir del caso de corrupcin, de los sobres, de todo ese fenmeno, se reaviv el tema
de la modernizacin de la gestin, por lo menos el tema, se avanz sobre el tema de gerencia
pblica, sac una ley, se avanz sobre el tema de transparencia [] (Ex ministro).

=&GUFG GN %'2?  JWDQ VTGU CRQTVGU KFGCU EQPETGVCU GURGEECU PQUQVTQU RTQRWUKOQU
crear el Consejo de Alta Direccin Pblica designado por el senado con independencia
e imparcialidad []. Segundo, la coordinacin entre los dos, decir, sabes esto est
empaquetado, no se puede hacer slo la parte tecnocrtica sin arreglar la parte poltica,
GNPCPEKCOKGPVQFGNCRQNVKEC=?;VGTEGTQGNRTQRKCOGPVGJCDGTJGEJQGNFKNQIQ
y haber incorporado un grupo de gente que particip y puso su sello en esta visin
compartida. Y hasta aqu llegamos, y nadie nos dio mayor pelota, la autoridad nos dio
muchas gracias, muy interesante y hasta ah no ms (Investigador-Consultor).
(...) la tercera vez que publicamos hicimos un lanzamiento del Libro de Reforma del
Estado, vino a presentarlo Jos Miguel Insulza, y lo coment Pablo Longueira, y Longueira
lo ley, [], y eso cambi las cosas, porque al leerlo, en ese momento era presidente de la
UDI, dice, esto es lo que necesitamos, sino este pas se va a la punta del cerro. Y a partir de
este momento l como que se involucra con el tema, obtiene esta visin general, capta lo
que se haba trabajado todos esos aos (Investigador-Consultor).

Siguiendo el modelo de Kingdon (1995), podemos observar en este episodio la

importancia de las alternativas tcnicas previas para la implementacin de una
poltica pblica. Es probable que sin el trabajo anterior del CEP y el trabajo realizado
al interior del PRYME el curso de accin de los actores hubiera sido distinto y la
respuesta a la crisis de probidad, con alta probabilidad, hubiera sido otra. Sin embargo,
la ventana de oportunidad se abre con el movimiento que generan los escndalos
de probidad en el escenario poltico, es aqu entonces donde juega un rol fundamental
la actuacin de los emprendedores de polticas, ahora actores de la derecha poltica
que abogan por la creacin del Servicio Civil. Siguiendo la crtica de Kalu (2005), este
seala que la conjuncin de las corrientes mltiples no ocurre por obra del azar ni
tan slo por el clculo racional de algunos actores polticos, la conjuncin ocurre, y
con alta probabilidad una poltica pblica, cuando todas las partes interesadas, o una
poderosa coalicin de intereses indican que la cooperacin es el mejor camino. Desde
la teora de juegos, el escenario de negociacin entre Insulza-Longueira puede ser
denominado como un equilibrio de Nash (Rasmusen, 1996).
La prensa nacional tambin da cuenta de la diferencia de nfasis en la PMGP pre y
post crisis. El siguiente cuadro describe este fenmeno:

Asociacin Nacional de Empleados Fiscales.

254

255

Felipe Hernn Tello Navarro

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

Cuadro 1. Anlisis de prensa: tema reforma y modernizacin del Estado y la gestin pblica

Fuente: Elaboracin propia en el marco del proyecto FONDECYT Las polticas pblicas en Chile

Los Acuerdos Polticos-Legislativos promulgados por aquel entonces abordan tres

grandes temas: la Agenda de Modernizacin del Estado, la Agenda de Transparencia,
y la Agenda de Promocin del Crecimiento. Dentro de la Agenda de Modernizacin
del Estado existen cuatro mbitos: gestin pblica, gestin de recursos humanos,
IGUVKP PCPEKGTC [ FGUEGPVTCNK\CEKP
)QDKGTPQ FG %JKNG  'U KORQTVCPVG
sealar que estas reformas son una de las pocas medidas de la PMGP que se dirige
directamente al congreso, siendo aprobada por unanimidad por parte de ste. Cabe
sealar que estas medidas son una de las transformaciones ms importantes al
aparato administrativo del Estado durante los gobiernos democrticos post rgimen
autoritario. Resulta contradictorio que estas medidas se implementaran cuando la
PMGP no era una prioridad del gobierno en curso.
Es evidente que durante la administracin de Ricardo Lagos se produce una ventana
de oportunidad, en parte ocasionada por los escndalos de corrupcin. Estos
escndalos producen un movimiento en el ambiente poltico tornndolo ms propicio
para implementar reformas a la gestin del Estado. Por su parte, en la corriente de
solucin, las alternativas de poltica estn presentes en el trabajo realizado por el CEP
y el PRYME. Se agrega a estos factores la actuacin de Pablo Longueira quien asume
el rol de promotor de la PMGP, l es el encargado de reunir las corrientes que hasta
GUGOQOGPVQWCPFGHQTOCKPFGRGPFKGPVG

256

257

Felipe Hernn Tello Navarro

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

A pesar de que el modelo de Kingdon aqu es aplicable de forma general, no se presenta

aqu uno de los pasos constitutivos de la corriente de solucin: la contrastacin de
CNVGTPCVKXCU2CTC-KPIFQPNCUCNVGTPCVKXCUFGDGPRCUCTWPCUGTKGFGNVTQUFGURWUFG
las cuales las alternativas se transforman, se mezclan o simplemente son eliminadas,
cuestin que no ocurre en la PMGP. Lo que existe ms bien es la aplicacin de criterios
RWTCOGPVGRQNVKEQURCTCCRTQDCTWPCUGTKGFGOGFKFCUSWGUGEQPIWTCDCPEQOQNC
nica solucin a una crisis con consecuencias insospechadas.
Cuando se realiza una caracterizacin de los principales actores involucrados en el
proceso de la PMGP en Chile podemos observar como caracterstica principal que:
estos cuentan con una slida formacin profesional en mbitos como economa,
RQNVKECURDNKECU[IGUVKPVCPVQGP%JKNGEQOQGPGNGZVTCPLGTQEQOQCUWXG\SWG
NCVQVCNKFCFFGNQUCEVQTGUUGNGEEKQPCFQUEWGPVCEQPNKCEKPRCTVKFCTKC'NUKIWKGPVG
EWCFTQTGGLCGUVGHGPOGPQ

2QPVKEKC
Universidad
Catlica de
Chile

Claudio
Orrego

Abogado

Gonzalo
Martner
Fanta

Universidad
Lic. en
de Paris I
Ciencias
PanthonEconmicas
Sorbonne

Mster en
Polticas
Pblicas

Harvard
University

Maestra
Ciencias
Econmicas
/ Doctorado
en Ciencias
Econmicas

Universidad
de Paris
Panthon
Sorbonne / X
Nanterre

%WCFTQ Competencias tcnicas y polticas de los actores5

Principales
Profesin
Actores
Berta
Abogada
Belmar
Marcos
Lima
Javier
Etcheverry
Csar
Oyarzo
Edgardo
Boeninger
Marianela
Armijo
Rodrigo
Egaa

Ingeniero
Ingeniero
Civil
Industrial
Economista

Universidad
de origen

Postgrado

Universidad

2QPVKEKC
Universidad
Catlica de
Chile

Dir. Nacional
INP

Universidad
de Chile
Universidad
de Chile

2QPVKEKC
Ingeniero - Universidad
Economista Catlica de
Chile
Ingeniero
Universidad
Comercial de Chile
2QPVKEKC
Ingeniero
Universidad
Comercial Catlica de
Chile

Relacin con
poltica
Dir. Registro
Civil e
+FGPVKECEKP

Magster
Economa

ILADESGeorgetown
University

Ciencias
Polticas

U. de
California
EE.UU.

Dir. SII
Dir. FONASA

Min SEGPRES
Economa
de Barcelona Asesora Min.
Hacienda
Dir. Ej. PRYME
Diploma en Instituto
2NCPKECEKP de Ciencias y Subsec.
del
Sociales de la SEGPRES
Desarrollo
Haya

Militancia
PPD
Democracia
Cristiana

PPD
Democracia
Cristiana
Democracia
Cristiana
Democracia
Cristiana
Democracia
Cristiana

Mara
Alejandra
Seplveda
Juan
Villarz
Mario
Marcel

Abogada
Ingeniero
Comercial
Economa

Universidad
de Chile
Universidad
de Chile

Mster en
Economa
Doctor en
Economa

Cambrigde

Partido
Socialista
Sub SEGPRES
Dir Ej PRYME
Jef Div.
Modernizacin
2003 a 2008

Partido
Socialista

Democracia
Ministro
SEGPRES 96 a 98 Cristiana
Director de
presupuesto
Partido
Socialista

Fuente: Elaborado en el marco del Proyecto FONDECYT Las polticas pblicas en Chile

Lo anterior nos conduce a denominar a estos actores como tecnopolticos. Los

tecnopolticos se caracterizan por poseer una alta capacidad tcnica, que los faculta para
estar insertos en el proceso de formulacin e implementacin de polticas pblicas,
[  ECRKVCN RQNVKEQ  SWG NQU WDKEC GP RQUKEKQPGU FG VQOC FG FGEKUKP
%QTVU 
Dezalay y Garth, 2002). Segn Matus (1995), la creacin de equipos tcnico-polticos
de alto nivel tcnico y experiencia poltica posibilita la creacin de polticas pblicas
de calidad. En el caso chileno, la conjuncin de alta capacidad tcnica y capital poltico
de los actores relevantes de la PMGP permiti que estos implementaran sus medidas
en, y a pesar de, el contexto poltico, puesto que como seala Matus,

Los actores fueron seleccionados en base a criterios de repeticin de sus nombres, tanto en las entrevistas realizadas,
como en la literatura especializada.

258

de Chicago

1996- 2000
Comit
Interministerial
de
Modernizacin
de la Gestin
Pblica.
Secretario
Democracia
Ejecutivo
Cristiana
1996 2000
Ministerio
Secretara
General de la
Presidencia. Jefe
de la Divisin de
Modernizacin
del Estado

259

Felipe Hernn Tello Navarro

el tecnopoltico, [], no da por supuestos los objetivos, debe crearlos y ayudar

a decidirlos, ni adopta como un dato la restriccin de recursos, porque est en su
capacidad proponer medios para crear nuevos medios (1995, p. 125).

%QPENWUKQPGU
Por ltimo, intentaremos dar respuesta a las interrogantes planteadas al inicio de este
trabajo cmo y por qu surge y re-surge la poltica de Reforma y Modernizacin de la
Gestin Pblica (PMGP) en los tres primeros gobiernos de la Concertacin? Quines
son los actores que juegan roles relevantes en cada una de las etapas del proceso de
la PMGP? Qu caractersticas posee el proceso de la PMGP? Estas tres preguntas se
encuentran relacionadas pues el surgimiento y re-surgimiento de la poltica, as como
los actores involucrados, determinarn las caractersticas de la misma.
La PMGP en Chile surge producto de los requerimientos de los nuevos gobiernos
democrticos postregmenes autoritarios, por iniciativa de un pequeo nmero de
tecnopolticos con formacin y/o experiencia en temas de gestin. La estrategia de
accin utilizada por estos actores, la cual se bas en realizar avances parciales en
mbitos claves evitando la confrontacin poltica e implementando medidas bajo
potestad administrativa, reduce el nmero de actores involucrados en la poltica, y
por lo tanto, la disputa de intereses. Es as que durante todas las etapas de formacin
e implementacin de la PMGP se observa la ausencia de demandas ciudadanas, esto
repercute en que los parlamentarios tambin se encuentran excluidos de la poltica
pblica, con la excepcin de una ocasin, donde su involucramiento presta ms
relacin con sobrellevar una crisis institucional producida por casos de corrupcin
que con una discusin sobre la poltica en cuestin. Los parlamentarios entonces se
encuentran ausentes de la PMGP debido a que ellos no pueden observar la obtencin
FGDGPGEKQURQNVKEQURQTNQOGPQUCEQTVQRNC\QRTQFWEVQFGNKPXQNWETCOKGPVQGP
la poltica. La estrategia utilizada por los actores es racional entendida en el contexto
en la cual surge la PMGP en Chile, donde el objetivo est puesto en mantener la
estabilidad de la re-naciente democracia.
Estas son las causas que producen, a diferencia del modelo de Kingdon (1995),
que la PMGP en Chile no presente en ninguna de sus etapas una confrontacin de
alternativa de poltica pblica. De este modo, la estrategia deliberada de excluir la
PMGP de la discusin parlamentaria niega la caracterizacin de Aninat et. al. (2006)
respecto a que las polticas pblicas en Chile se producen en un proceso de triple
negociacin, pues ello depender de cada poltica en particular. A su vez, la ausencia
de discusin parlamentaria no quiere sealar que la PMGP sea una poltica con escasa
legitimidad6, es ms, nadie se cuestiona actualmente la legitimidad de la PMGP, si
existe algn cuestionamiento, ste es por mayor modernizacin de la gestin y no por
menos. Parece ser que la legitimidad presta relacin con cmo se conjugan intereses
antagnicos, en ausencia de ellos la legitimidad no es un elemento a cuestionar. Por
QVTC RCTVG NC OC[QT GEKGPEKC GP NC IGUVKP FG NC CFOKPKUVTCEKP FGN 'UVCFQ GU WP
GNGOGPVQNGIKVKOCFQTGZKUVGCSWGPVQPEGUNGIKVKOCEKPRQTGECEKC

La poltica de reforma y modernizacin de la gestin pblica en Chile. Actores y procesos

La falta de confrontacin de la PMGP nos hace sealar a sta, siguiendo a Subirats

(1992), como una poltica del consenso, la cual busc evitar en todas sus etapas
GN EQPKEVQ CDKGTVQ EQP CSWGNNQU CEVQTGU SWG RWFKGTQP XGT CHGEVCFQU UWU KPVGTGUGU
Respecto a lo proactivo o reactivo de la poltica, la PMGP presenta elementos de
ambos ejes en sus diferentes etapas. Lo reactivo o proactivo de la poltica est
directamente relacionado con el contexto en el cual sta surge. En un contexto de
crisis como el que se presenta durante el gobierno del Presidente Lagos, una poltica
ser la reaccin a este contexto.
Otra caracterstica de la PMG en Chile es la continuidad de la poltica durante los tres
gobiernos de la Concertacin. Esto, como seala Boeninger (2007), se produce como
manifestacin de un sistema no confrontacional y con altos grados de continuidad
como el chileno. Sin embargo, existen tambin diferentes nfasis durante los tres
gobiernos analizados, producto, principalmente, de la sintona del presidente con la
poltica pblica y el contexto de crisis/no crisis en el cual sta surge.
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Belmar, Berta
Boeninger Kausel, Edgardo
Caas, Enrique
De la Puente Pea, Ral
Del Solar, Felipe
Dockendorf, Eduardo
Egaa, Rodrigo
Etcheverry Celhay, Javier
Fanta Ivanovic, Enrique
Fernndez Baeza, Mario
Ferreiro, Alejandro
Figueroa Gonzlez,Ramn
Figueroa Serrano, Carlos
(NKUUEJPIGN
Frei Toledo, Jorge
Lahera, Eugenio

Marfn, Manuel
Martnez Busch, Jorge
Martner Fanta, Gonzalo
Moraga, Rodrigo
Norambuena Hernndez, Jorge
Oyarce, Hctor
Oyarzo, Csar
Palma, Andrs
Rosembluth, Jorge
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