Tema 12

TEMA 12
EL RGIMEN LOCAL ESPAOL.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y REGULACIN JURDICA.
TIPOS DE ENTIDADES LOCALES.

1. EL REGIMEN LOCAL ESPAOL

1.1. INTRODUCCIN
1.2. ADMINISTRACION LOCAL
1.3. REGIMEN LOCAL

2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
2.1. AUTONOMIA
2.2. ELECCION DEMOCRATICA
2.3. SUFICIENCIA FINANCIERA
2.3.1. La autonoma financiera
2.3.2. La suficiencia financiera
2.3.3. Sistema mixto de financiacin

3. REGULACIN JURDICA
4. TIPOS DE ENTIDADES LOCALES
4.1. CLASIFICACIN
4.1.1. Entidades locales territoriales
4.1.2. Entidades locales sin ms (hasta la reforma de la Ley 27/2013)
4.1.3. Otras entidades locales
4.2. LA COMARCA
4.2.1. Concepto
4.2.2. Naturaleza jurdica
4.2.3. Procedimiento de creacin
4.3. LAS REAS METROPOLITANAS
4.3.1. Concepto
4.3.2. Naturaleza jurdica
4.3.3. Procedimiento de creacin
4.3.4. Financiacin
4.4. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS
4.4.1. Concepto
4.4.2. Naturaleza jurdica
4.4.3. Procedimiento de creacin
4.4.4. Contenido del Estatuto
4.5. LAS ENTIDADES LOCALES MENORES
4.5.1. Significacin
4.5.2. Procedimiento de constitucin de estos entes menores
4.5.3. rganos que integran las entidades locales menores
4.5.4. Competencias y atribuciones de estas entidades
4.6. REGMENES ESPECIALES MUNICIPALES
4.6.1. Rgimen de concejo abierto
4.6.2. Otros Regmenes Especiales
4.7. LAS COMUNIDADES DE TIERRA Y VILLA

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1. EL RGIMEN LOCAL ESPAOL

1.1. Introduccin
El rgimen local, como cualquier otra institucin jurdica, debe analizarse
desde la perspectiva de la Constitucin y la doctrina que al respecto siente el
Tribunal Constitucional. La regulacin constitucional del rgimen local espaol
se inserta en el Captulo Segundo del Ttulo VIII de la constitucin que a pesar de su notoria brevedad, testimonia la existencia de los entes locales, como
ltimo eslabn de la divisin territorial del Estado. A pesar de su brevedad,
dado que lo integra solamente tres artculos (artculos 140 a 142, inclusive), es
lo suficientemente elocuente como para determinar cul es el significado del
Rgimen Local. En tales preceptos se destaca el significado de los municipios
como entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado, se personifican a las provincias, como entidades locales con personalidad jurdica propia
e integradas por la agrupacin de municipios y al mismo tiempo como divisin territorial del Estado para el cumplimiento de sus propios intereses, y se
destaca la ineludible necesidad de que tales entes tengan suficientes recursos
para hacer frente a sus necesidades.
En cuanto a la entidad territorial bsica, es decir, el municipio, el citado
artculo 140 dispone lo siguiente: la Constitucin garantiza la autonoma de
los municipios. Estos gozarn de personalidad jurdica plena. Su gobierno y
administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por
los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos
del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la
forma establecida por la ley. Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o
por los vecinos. La ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen
del concejo abierto.
En lo concerniente a la provincia, el artculo 141 destaca que la provincia
es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la
agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las
actividades del Estado. Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr
de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica. El gobierno
y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo. Se podrn crear
agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En los archipilagos,
las islas tendrn adems su administracin propia en forma de Cabildos o
Consejos.
Por ltimo, el artculo 142 hace referencia al principio de suficiencia financiera y al de sistema mixto de financiacin. As las Haciendas locales debern
disponer de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la
ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente
de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las Comunidades
Autnomas.
Ahora bien, como nuestro texto constitucional no es demasiado prolijo en
el anlisis del rgimen local, es necesario acudir a dos normas estatales que la
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desarrollan, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artculo 148.1.18

de la misma, al corresponder al Estado la competencia exclusiva para dictar
las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas. De tal modo,
y en cumplimiento de dicho mandato, y a fin de garantizar, al mismo tiempo,
su autonoma, consagrada, como hemos visto en el artculo 137, se dictaron la
Ley de Bases de Rgimen Local, de 2 de Abril de 1985 y el Texto Refundido de
las disposiciones vigentes en esta materia, (Real Decreto Legislativo 781/1986,
de 18 de Abril de 1986) y en el aspecto financiero, la Ley de Haciendas Locales,
que conforme a lo prevenido en su artculo primero, tambin tiene la consideracin de bases del rgimen jurdico de tales Administraciones, conforme al
citado artculo 149.1.18.
Enmarcado el rgimen jurdico en donde se deben desenvolver las Corporaciones Locales, es preciso, siguiendo a Francisco Lliset, revelar una cuestin
previa que va a facilitar nuestro conocimiento de la temtica local: Administracin Local y Rgimen Local son dos conceptos que se suelen emplear simultneamente y sin embargo cada uno de ellos tiene una dimensin distinta.
1.2. Administracin Local
Los entes locales, como dice Angel Ballesteros, necesitan de una organizacin que sea capaz de reconducir las funciones y competencias que la Ley
les atribuye, y al mismo tiempo, personifique, a travs de sus rganos, el
carcter democrtico de tales instituciones. Por tal motivo, el ordenamiento
jurdico, y ms concretamente la LPAC califica como Administracin Pblica
a las entidades que integran la Administracin Local, imponiendo los mismos
principios informadores que al resto de las Administraciones Pblicas, y que
no son otros que los establecidos en el artculo 103 de la Constitucin, a los
que hemos hecho referencia en Temas anteriores. Pero, al mismo tiempo, en
su condicin de Administracin Pblica, se le atribuye las mismas potestades y
privilegios que a las dems Administraciones Pblicas (estatal o autonmica),
a fin garantizar el ejercicio de sus propias obligaciones.
Tal como dispone el artculo 2 de la LPAC se entender por Administracin Pblica:
a) La Administracin General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c) Las entidades que integran la Administracin Local.
d) Otras entidades de Derecho Pblico que ejerzan potestades administrativas.
La Administracin Local es, por tanto, una de las Administraciones en las
que se subdivide la Administracin Pblica, y es la que representa el conjunto
de entes territoriales locales dotados de personalidad jurdica propia y distinta
de la del Estado y de la de las Comunidades Autnomas y que se caracteriza
por la representacin electiva de sus miembros y el carcter autnomo de su
gestin frente a otras Administraciones Pblicas.

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1.3. Rgimen Local

El Rgimen Local es un concepto mucho ms amplio que el de Administracin Local, ya que decir Rgimen Local, como expone el prembulo de la
Ley de Bases de dicho nombre, es decir autonoma, cuya efectividad se logra
a travs de dos instituciones jurdicas, a saber: la representatividad directa
y la personificacin. La primera, se proyecta por la puesta en prctica de un
sistema democrtico de elecciones, bien de forma directa (el Concejo Abierto) o
de forma representativa (los Ayuntamientos) y en cuanto a la personificacin
se manifiesta sta a travs de la existencia de una organizacin necesaria para
que puedan hacer frente a sus propias necesidades.
As pues, los entes locales, a diferencia de los dems entes territoriales
Estado y Comunidades Autnomas obedecen a una forma democrtica de
Administracin Pblica. Tales entes estn regidos, bien por los propios ciudadanos, como sucede en el rgimen del Concejo Abierto, en donde el gobierno y
la administracin municipal corresponde a un Alcalde, elegido por los vecinos
y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores; o bien, a
travs de sus representantes, Concejales, elegidos por sufragio universal, libre,
igual, directo, y secreto que constituirn el Ayuntamiento y elegirn, entre
ellos, al propio Alcalde. Esta cualidad de autodeterminacin, slo predicable
de los entes locales, les convierte en una pieza fundamental de la democracia.
La personificacin de los rganos de gobierno de las Corporaciones Locales
se manifiesta, como establece el artculo 140 de la Constitucin, en los respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.
El rgimen orgnico de las Corporaciones Locales se caracteriza por su
uniformidad, respecto a los denominados rganos necesarios (Pleno, Presidente, Tenientes de Alcalde o Vicepresidentes en las Diputaciones, Comisin de
Gobierno y dems rganos consultivos y de seguimiento) y por su variedad,
en cuanto a sus rganos complementarios, ya que la existencia de los mismos
depender de lo que establezcan sus propios Reglamentos Orgnicos.
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
La Constitucin espaola de 1978 establece un Estado cuya ordenacin
jurdica reside en el llamado Estado de las autonomas. Pero la existencia de
diecisiete Comunidades Autnomas y de dos Ciudades Autnomas no pueden
ignorar, que a un nivel territorial ms bajo, se encuentran las provincias y los
municipios. Por tal razn, como manifiesta el Prembulo de la Ley de Bases de
Rgimen Local, la autonoma local no puede definirse de forma unidimensional,
desde una posicin localista o regionalista, sino que requiere ser situada en
el marco del ordenamiento integral del Estado. As pues, la Constitucin, no
slo residencia la soberana en el pueblo espaol, sino que tambin expresa
que existe una sola y exclusiva soberana, personificada en un slo pueblo
con un destino poltico comn, pero asimismo representa una pluralidad de
nacionalidades y regiones, pero es, adems, un sinnmero de Corporaciones
Locales (50 provincias y ms de 8.000 municipios) que se estructuran para
la satisfaccin de sus propios intereses como partes definidas de un Estado
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complejo. As pues, como dice la doctrina constitucional en esta materia, es

legtimo sostener una concepcin amplia y compleja del Estado, compuesto por
una pluralidad de organizaciones de carcter territorial, dotadas de autonoma.
Dentro de este contexto nos tenemos que referir a los principios constitucionales del rgimen local, que estn contenidos en los artculos 137, 140, 141
y 142 de la Constitucin, los cuales testimonian unos valores esenciales que
debern ser respetados por la legislacin bsica del Estado y por la legislacin
de desarrollo de las Comunidades Autnomas. Estos principios informadores
del rgimen local implantados por nuestra Constitucin son fundamentalmente
los siguientes: autonoma, eleccin democrtica y suficiencia financiera.
2.1. Autonoma
El concepto de autonoma referido a las Corporaciones Locales no tiene el
mismo alcance y significado que cuando se habla del derecho a la autonoma
de las Comunidades Autnomas. La autonoma es sinnimo de capacidad
normativa, es decir, facultad para dictar normas de rango legislativo, por lo
que desde esta concepcin, las Corporaciones Locales no gozan de la facultad
para aprobar leyes, ya que tal potestad slo la tienen atribuidas las Cortes y
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas. Por tal razn,
es preciso delimitar el concepto de autonoma, tal como lo hace la importante
sentencia del Tribunal Constitucional, de 2 de Febrero de 1981, a la que hemos
aludido anteriormente, al decir que ante todo resulta claro que la autonoma
hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonoma no es soberana y
an este poder tiene sus lmites y dado que cada organizacin territorial
dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de
autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de
ste en donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artculo 2 de la
Constitucin. De aqu que el artculo 137 de la Constitucin delimite el mbito
de estos poderes autnomos, circunscribindolos a la gestin de sus respectivos
intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias
y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo.
La autonoma, por tanto, en lo que respecta a los entes locales, se refiere
al reconocimiento de una serie de potestades de accin que van a garantizar
el cumplimiento de sus propios intereses. A tal efecto el artculo 4 de la LBRL
atribuye a tales entes en su calidad de Administraciones Pblicas de carcter
territorial, el ejercicio de las siguientes potestades:
a) Potestad reglamentaria y de autoorganizacin.
b) Potestad tributaria y financiera.
c) Potestad de programacin o planificacin.
d) Potestad expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin de
oficio de sus bienes.
e) Presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos.
f) Potestad de ejecucin forzosa y sancionadora.
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g) Potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos.

h) Inembargabilidad de sus bienes y derechos, as como las prelaciones
y preferencias reconocidas a la Hacienda Pblica para los crditos de
la misma.
Esta autonoma es predicable no slo de los municipios, provincias y
territorios insulares, sino tambin de aquellos otros entes enumerados en
el artculo 3 de la Ley de Bases de Rgimen Local, como son las mancomunidades de municipios, las comarcas, las reas metropolitanas u otros entes
supramunicipales e incluso los entes de mbito inferior al municipio, aunque
evidentemente sus competencias no sern tan amplias como las de los primeros (municipios, provincias e islas), ya que su mbito de actuacin no podr
limitar las competencias propias de tales entes, dependiendo de las leyes de
las Comunidades Autnomas, la concrecin de aquellas potestades que le
puedan ser atribuidas.
Los criterios actualmente predominantes en la Europa Occidental sobre
el rgimen local suelen coincidir con lo anteriormente expuesto, as la Carta
Europea de la Autonoma Local, aprobada por la Conferencia de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, en octubre de 1981, consagra a las
colectividades locales como uno de los principales fundamentos de un Estado
democrtico.
Asimismo cabe hacer referencia a la defensa de la autonoma local como
un proceso que se sita dentro de las reformas legislativas derivadas del Pacto
Local y que tiende a cumplir la previsin de la Carta Europea de la Autonoma
Local, con respecto a la creacin de una va jurisdiccional, para que los Entes
locales puedan asegurar el libre ejercicio de sus competencias, y el respeto al
principio de autonoma local consagrado en la Constitucin. As, la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Orgnica 2/79, de 3 de
octubre del Tribunal Constitucional, introduce en nuestro ordenamiento un
nuevo proceso constitucional denominado Conflicto en Defensa de la Autonoma Local. Segn establece la Exposicin de Motivos el nuevo procedimiento
abre una va para la defensa especfica de la autonoma local ante el Tribunal
Constitucional que permitir a ste desarrollar la interpretacin de la garanta
constitucional de tal autonoma en el marco de la distribucin territorial del
poder. La citada Ley legitima para la interposicin del conflicto en defensa
de la autonoma local a los municipios, las provincias y las islas, aunque dicha legitimacin tenga un carcter restringido, ya que, un nico municipio o
provincia carece de capacidad para interponer el conflicto, salvo cuando sea
destinatario nico de la ley que pretenda cuestionar.
2.2. Eleccin democrtica
La autonoma local para su desenvolvimiento precisa de una institucin
capaz de hacerla efectiva, la cual por expreso mandato constitucional ha de ser
representativa. Los artculos 140 y 141 del texto constitucional disponen, como
hemos visto, que el gobierno y administracin de los municipios y provincias
corresponden, respectivamente, a los Ayuntamientos y a las Diputaciones u
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otras Corporaciones de carcter representativo. Los Concejales sern elegidos

por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, libre, igual, secreto
y directo, en la forma establecida en la Ley Orgnica de Rgimen Electoral,
de 19 de Junio de 1985. Sin embargo, los Diputados, sern elegidos entre los
propios Concejales, siendo, por tanto, una eleccin de segundo grado.
El principio de eleccin democrtica exige que la gestin de las competencias locales est a cargo de rganos integrados por personas que ostenten una
legitimidad basada en un proceso electivo. As pues, de la lectura del citado
artculo 140 se deducen dos regmenes distintos, uno primero de democracia
directa, personificado en el Consejo Abierto, aplicable a aquellos municipios
inferiores a 100 habitantes o a aquellos otros que tradicionalmente cuenten
con este rgimen singular, en donde el gobierno y administracin municipal
corresponde a un Alcalde, elegido entre los vecinos, y a una Asamblea vecinal
integrada por todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos o
costumbres locales. Y un segundo rgimen, que es la frmula preponderante,
de democracia representativa, en donde son los concejales, elegidos por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, los que constituyan el Ayuntamiento,
eligiendo directamente entre los mismos al propio Alcalde, en la primera sesin
constitutiva de Pleno, siendo candidatos a la Alcalda los cabezas de listas.
En la actualidad, las disposiciones reguladoras de las elecciones municipales y a Diputados provinciales se encuentran establecidas en la citada Ley
Orgnica de Rgimen Electoral General, pudiendo destacarse, al efecto, las
siguientes notas:
a) El sufragio activo: Para las elecciones municipales el sufragio activo
ser ejercido por los vecinos del trmino municipal, estando calificados
como tales, los espaoles, mayores de edad, que estn inscritos en el
censo electoral y residan en el municipio, y estn en posesin de sus
derechos polticos, pudiendo gozar de dicho derecho los residentes
extranjeros en Espaa, cuyos respectivos pases permitan el voto a
los espaoles en dichas elecciones, en los trminos de un Tratado.
b) El sufragio pasivo: El sufragio pasivo ser ejercitado por los espaoles
que poseyendo la cualidad de electores, no se encuentren incursos en
las causas de inelegibilidad e incompatibilidad establecidas en la precitada Ley. A tal efecto, debemos sealar que la ratificacin por parte
de Espaa del Tratado de la Unin Europea (Maastricht) ha obligado
a adaptar nuestro texto constitucional al contenido del citado Tratado, por tal motivo ha sido necesario llevar a cabo el primer proceso
de reforma de nuestra Constitucin, concretamente del artculo 13,
de modo que pueda autorizarse el ejercicio del sufragio pasivo (ya no
slo el sufragio activo), a aquellos residentes extranjeros originarios
de los pases miembros de la Comunidad Europea.
c) Sistema electoral: La Ley Orgnica 2/2011 modific el rgimen electoral
de los municipios que funcionan en rgimen de concejo abierto de forma
que cada trmino municipal constituye ahora una circunscripcin en
la que se elige el nmero de concejales que resulte de aplicacin de
la siguiente escala: Hasta 100 residentes 3 Concejales, de 101 a 250
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residentes 5 Concejales y que finaliza con el nmero de 25 miembros

para aquellos municipios que tengan una poblacin de derecho entre
50.001 y 100.000 residentes. Superados los 100.000 residentes se elegir un concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin, aadindose
uno ms cuando el resultado sea par. A tal efecto, el artculo 179 de
la citada Ley Orgnica determina la siguiente escala:

Municipios hasta 100 residentes...3

De 101 a 250...................................5
De 251 a 1.000................................7
De 1.001 a 2.000.............................9
De 2.001 a 5.000...........................11
De 5.001 a 10.000.........................13
De 10.001 a 20.000.......................17
De 20.001 a 50.000.......................21
De 50.001 a 100.000.....................25

Este nmero de concejales previsto en funcin de la poblacin del municipio ser objeto de una drstica modificacin en el futuro en caso de
aprobarse las modificaciones legislativas previstas y que actualmente
se estn acordando entre el Gobierno y la oposicin.

Los Diputados, como vimos anteriormente, no se eligen directamente,

sino mediante una eleccin de segundo orden, ya que sern electores
los Concejales elegidos dentro de los municipios de la provincia, distribuyndose los puestos de Diputados entre los partidos judiciales
existentes en la provincia en razn a la poblacin, contando al menos
cada uno de ellos con un Diputado. Determinado el nmero de Diputados correspondiente a cada partido judicial, la Junta Electoral de
Zona proceder a distribuir los puestos que correspondan a los partidos
polticos en cada partido judicial, mediante la aplicacin del procedimiento conforme a las reglas del sistema DHont, segn el nmero de
votos obtenido por cada grupo poltico en el partido judicial..

d) La eleccin de Alcalde: la Constitucin establece dos posibilidades: que

sea elegido directamente por los vecinos o por los Concejales. En el
primer caso, que afectar a los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese singular rgimen de gobierno y administracin y
aquellos otros en los que por su localizacin geogrfica, la mejor gestin
de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable, sern elegidos directamente por los vecinos, siendo candidato
cualquiera de los electores. En el segundo, se elegir por la mayora
absoluta de los votos de los Concejales que integran el Ayuntamiento,
entre los candidatos, que sern aquellos Concejales que encabecen las
listas electorales. En caso de no obtener ningn candidato dicha mayora, ser proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista ms
votada en el municipio. En los municipios comprendidos entre 100 y
250 habitantes sern candidatos todos los Concejales.
e) La eleccin del Presidente de la Diputacin: En lo que respecta a la
eleccin de Presidente de la Diputacin, el candidato, que podr ser
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cualquier Diputado, precisar para su eleccin la mayora absoluta

de los votos de los Diputados en una primera votacin y la mayora
simple en una segunda, caso de no haber obtenido en la primera dicha
mayora.
2.3. Suficiencia financiera
El principio de autonoma estara vaco de contenido si las Corporaciones
Locales no tuvieran suficientes recursos para hacer efectivo la realizacin de
dicho principio. Del articulado de la Constitucin, fundamentalmente de sus
artculos 137 y 142, se desprenden tres consecuencias jurdicas que vamos a
analizar:
a) La autonoma financiera, entendida como parte esencial de la autonoma o capacidad de autogobierno de los Entes locales.
b) El principio de suficiencia financiera en el sentido de que se cuente
con recursos suficientes para prestar los servicios propios de su competencia.
c) La estructura del sistema de ingresos de las Corporaciones Locales
impuesta por la propia definicin del artculo 142 de la Constitucin.
2.3.1. La autonoma financiera
La autonoma financiera significa recursos propios y capacidad de decisin,
es decir, que cada Corporacin Local es libre para decidir el empleo de sus
recursos y la forma de emplearlos.
Ejemplos de este principio lo encontramos en la amplia enumeracin de
facultades que pueden ostentar las Corporaciones Locales, en materia financiera y presupuestaria. As, los entes locales podrn ejercer las siguientes
potestades:
a) La potestad reglamentaria, a travs de la cual pueden aprobar, por s
mismo, sin otro control que el de legalidad ejercitado por los Tribunales, las Ordenanzas Fiscales que han de regir la tributacin autnoma
local, naturalmente siguiendo, en cuanto a su procedimiento y contenido, las determinaciones de la Ley de Haciendas Locales. La potestad tributaria de las Corporaciones Locales es, por tanto, de carcter
derivado, ya que slo podrn establecer y exigir aquellos tributos que
vengan preestablecidos por la Ley, toda vez que la potestad originaria,
segn el artculo 133 de la Constitucin, se residencia en el Estado y
se ejercita por medio de Ley.
b) La potestad de programacin o planificacin que se manifiesta en la
capacidad para aprobar y ejecutar sus propios Presupuestos, como
expresin contable de los gastos que el ente local puede realizar y de
los ingresos que se prevean para cubrirlos durante el ejercicio econmico equivalente a una anualidad. Ahora bien, los entes locales no
son completamente libres a la hora de determinar sus gastos, ya que
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tendrn que hacer frente preferentemente a las obligaciones derivadas

de la ley, en especial aquellas de carcter obligatorio establecidas por
el artculo 26 de la Ley de Bases de Rgimen Local.

Desde la perspectiva puramente presupuestaria, y a fin de que tales

cartas econmicas respondan a criterios de uniformidad y generalidad,
se introduce la exigencia de un modelo de estructura presupuestaria
como uno de los elementos esenciales de coordinacin, estableciendo
el artculo 112 de la Ley de Bases de Rgimen Local que la Administracin del Estado determinar con carcter general la estructura
de los presupuestos de las Corporaciones Locales. La uniformidad es
una pieza clave para que cada ente local pueda instrumentalizar su
hacienda particular como componente de un todo, el Estado, del que
forma parte.

c) La potestad sancionadora y de ejecucin forzosa, la de revisin de oficio

de sus propios actos, la de prelaciones y preferencias para el cobro de
los crditos que se le adeudan y la de inembargabilidad de sus bienes
y derechos que estn afectos al uso o servicio pblico, completan el
cuadro de potestades, que no son ms que otras manifestaciones del
principio de autonoma financiera, instrumentos, todos ellos, necesarios
para que tales entes puedan llevar a buen puerto el cumplimiento de
sus mltiples competencias.
2.3.2. La suficiencia financiera
Por suficiencia financiera debemos entender que los entes locales cuenten
con los recursos apropiados para hacer frente a sus necesidades. De esta forma
la Constitucin garantiza en su artculo 142 el carcter de suficiencia, al determinar que: Las Haciendas Locales debern disponer de los medios suficientes
para el desempeo de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones
respectivas. A lo largo de la evolucin histrica de los entes locales siempre
ha estado presente la falta de dotacin de recursos, situacin que se agrava
cuando tales entes locales pierden dependencia respecto al Estado y adquieren un techo de competencias de mayor trascendencia que el que tenan en la
etapa precedente. Por tal razn, el principio de suficiencia adquiere un rango
constitucional a fin de garantizar la dotacin de recursos necesarios para que
las Corporaciones Locales hagan frente a sus fines. As pues, la autonoma de
los entes locales va a encontrar un camino efectivo para su realizacin propiciado por unos medios econmicos, a los que hacemos referencia a continuacin.
2.3.3. Sistema mixto de financiacin
El sistema financiero establecido por la Constitucin en su artculo 142
es de carcter mixto al disponer que las Haciendas Locales... se nutrirn
fundamentalmente de tributos propios y de participacin de los del Estado y
de las Comunidades Autnomas. La Constitucin impone, por tanto, a las
leyes posteriores que desarrollen el sistema financiero local este carcter
mixto, instituyendo la participacin del Estado y de la Comunidad Autnoma
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no a modo de subvencin, como podra haber sucedido en pocas anteriores,

sino como un derecho que tienen las Corporaciones Locales a percibir estos
recursos. Estas transferencias han de responder al modelo de participacin o
de dotacin de modo que el ente local pueda prever con suficiente antelacin
la cuanta que ha de percibir.
En la estructuracin de los recursos locales se pueden diferenciar tres
grupos: recursos no tributarios, los recursos tributarios y la participacin en
tributos del Estado y de las Comunidades Autnomas.
La Ley reguladora de las Haciendas Locales, de 28 de Diciembre de 1988,
desarrolla estos tres grupos de recursos a los que se ha hecho referencia, de
la siguiente forma:
Dentro de los recursos no tributarios se incluyen los que proceden de sus
ingresos de derecho privado, los precios pblicos, los rendimientos de las operaciones de crdito, el producto de las multas y sanciones y las prestaciones
personales y de transportes.
En el campo de los recursos tributarios coexisten los impuestos, las tasas y
las contribuciones especiales. Respecto a los primeros se implantan tres grandes impuestos de carcter obligatorio: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles,
el Impuesto sobre Actividades Econmicas y el Impuesto sobre Vehculos de
Traccin Mecnica, y otros dos impuestos de carcter potestativo: el Impuesto
sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento
del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. En cuanto a las tasas, su
imposicin grava bien aquellos servicios o actividades que puedan prestar la
Corporacin Local que no sean susceptibles de ser prestados o realizados por el
sector privado, o bien los casos de utilizacin especial del dominio pblico. En
lo que respecta a las contribuciones especiales debemos indicar que su hecho
imponible est constituido por el beneficio o aumento de valor de los bienes
como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o servicios prestados
por las Corporaciones Locales.
Finalmente, la participacin de los municipios en los tributos del Estado
se configura a travs de un porcentaje sobre la recaudacin lquida del Estado expresado a travs de los Presupuestos Generales del Estado. El importe
global de la participacin se distribuye con arreglo a determinados mdulos,
establecidos en la propia LHL.
En el mbito provincial, la estructura del sistema de recursos es muy
semejante al de los municipios, salvo los impuestos que son una fuente de
financiacin exclusiva de stos.
3. REGULACIN JURDICA
Declarado inconstitucional el artculo 5 de la Ley de Bases de Rgimen
Local (STC de 21 de Diciembre de 1989) por el que se determinaba el sistema
de fuentes normativas, es preciso remitirnos a nuestro texto constitucional
para encontrar cual ser el ordenamiento jurdico regulador del rgimen local.
A tal efecto, debemos sealar tres niveles normativos de diferente alcance: el
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Estatal: leyes bsicas; el autonmico: leyes autonmicas y de desarrollo de las

del Estado; y el local: Reglamentos, Ordenanzas y Bandos.
a) Dentro del primer nivel, es decir, el bsico debemos resaltar que la
Constitucin, en su artculo 149.1.18, reserva a la exclusiva competencia del Estado la regulacin de las bases del rgimen jurdico de
las Administraciones Pblicas, entre las que se encuentra la propia
Administracin Local. Dentro de este apartado se enumeran las siguientes normas de rango legislativo:
Ley de Bases de Rgimen Local, de 2 de Abril de 1985.
Texto Refundido de las disposiciones vigentes en esta materia de
rgimen local, de 18 de Abril de 1986.
Ley 39/1988 de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (modificada ampliamente por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre) y posteriormente derogada por el Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Como normas de rango reglamentario, y en ejecucin de la citada

Ley de Bases, se han aprobado, hasta el momento presente, slo
tres Reglamentos, de los seis que deberan haber sido publicados
por el Gobierno, conforme al mandato contenido en la Disposicin
Final Primera de la citada Ley Bsica, faltando, por tanto, por
aprobarse, el de Funcionarios de las Corporaciones Locales, el de
Contratacin y el de Servicios. Los tres Reglamentos aprobados
conforme a las determinaciones de dicha Disposicin Final son los
siguientes:

Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 13 de Junio

de 1986.
Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial, de 11 de Julio
de 1986.
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico
de las Corporaciones Locales, de 28 de Noviembre de 1986.

No debemos olvidar que a consecuencia del denominado Pacto

Local se han introducido importantes modificaciones en el citado
sistema jurdico, en especial en la citada Ley de Bases (reforma
introducida por la Ley 11/1999), en la Ley Orgnica de Rgimen
Electoral (con la introduccin de la cuestin de confianza) y en la
Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (conflicto en defensa de
la autonoma local).

b) Dentro del segundo nivel, es decir, leyes de las Comunidades Autnomas sobre Rgimen Local, podemos sealar, que el desarrollo normativo de esta materia depender de la actividad que desarrollen las
Asambleas Legislativas de las diferentes Comunidades Autnomas.
As, con carcter general, las diferentes Comunidades Autnomas
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Tema 12

tienen dictado sus propias normas de ordenacin del territorio, de

demarcacin territorial, de rgimen del suelo, de relaciones con las
Diputaciones Provinciales, de Cmaras de Cuentas, de Consejos de
Municipios, de proteccin de espacios naturales y del medio ambiente,
o incluso, de coordinacin de policas locales existentes en sus respectivos territorios, entre otras.
c) Dentro del tercer nivel, las Ordenanzas y Reglamentos Locales, representan las manifestaciones efectivas de la potestad reglamentaria de
tales entes, las cuales debern ser ejercidas con estricta subordinacin
a la ley, ya sea estatal o autonmica, segn el sistema constitucional
de distribucin de competencias.
4. TIPOS DE ENTIDADES LOCALES
4.1. Clasificacin
La Administracin Local espaola est integrada por una variada tipologa
de entidades, a pesar del principio de uniformidad que caracteriz el rgimen
local espaol desde la Constitucin de Cdiz, por influencia del rgimen que
naci con la Revolucin Francesa. Sin embargo, en la actualidad nuestro rgimen local se caracteriza por la diversidad, propiciada por la nueva estructura
territorial del Estado, prevista en la Constitucin.
La Constitucin espaola, al referirse en el Captulo II de su Ttulo VIII
al rgimen local plantea la posibilidad de que puedan crearse otras agrupaciones de municipios con independencia de los integrados en la provincia. Se
podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia expresa
su artculo 141, con lo cual se abre la posibilidad de que junto a los entes
locales territoriales por excelencia, como son los municipios, las provincias y
las islas, puedan ampliarse la lista de estas entidades, con la formacin de
entes supramunicipales. E incluso, se podrn constituir entidades inferiores
al municipio cuando se produzcan las circunstancias establecidas en las leyes
a fin de que tales entes inframunicipales puedan ser instituidos.
As, de acuerdo con el artculo 3 de la LBRL son entidades territoriales el
Municipio, la Provincia y la Isla en los archipilagos balear y canario. Gozaban, asimismo, de la condicin de entidades locales las entidades de mbito
territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades
Autnomas, las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios,
instituidas por las Comunidades Autnomas de conformidad con esta Ley y
los correspondientes Estatutos de Autonoma, las reas Metropolitanas y las
Mancomunidades de Municipios. Sin embargo, el citado artculo 3 de la LBRL
ha sido modificado por la Ley 27/2013 habiendo dejado de tener la consideracin
de entidades locales las Entidades de mbito territorial inferior al municipal,
instituidas o reconocidas por las Comunidades Autnomas, conforme al anterior artculo 45 de la LRBRL.
De esta manera, podramos realizar la siguiente clasificacin de las entidades locales:
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Polica Local de Andaluca (Temario)

4.1.1. Entidades locales territoriales

El carcter de entidad local territorial solamente alcanzan el Municipio,
la Provincia y la Isla (en los archipilagos balear y canario). Esta calificacin
sirve para atribuir nicamente a estas entidades territoriales las potestades
y privilegios enumerados en el artculo 4.1 de la citada Ley: reglamentaria y
de autoorganizacin, tributaria y financiera, de programacin o planificacin,
expropiatoria, sancionadora, de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio
de sus bienes, presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos, ejecucin forzosa e inembargabilidad; en fin, prelacin y preferencia en el cobro de
crditos. Estn legitimadas, adems, para la impugnacin de disposiciones o
actos de las Administraciones del Estado o de las Comunidades Autnomas que
lesionen su autonoma as como la impugnacin ante el Tribunal Constitucional de las leyes del Estado o de las Comunidades Autnomas que se entienda
lesionan la autonoma local. Estos tres tipos de entidades locales territoriales
municipios, provincias e islas ofrecen, a su vez, distintas modalidades de
rgimen jurdico, que precisaremos a continuacin:
a) Los municipios: Originalmente, la LBRL estableca un rgimen jurdico
uniforme para todos los municipios. Pero es obvio que sus exigencias
organizativas son muy distintas en funcin de su dimensin poblacional: la organizacin de un municipio de doscientos habitantes no
puede ser la misma, lgicamente, que la de una conurbacin de ms de
un milln de habitantes. De ah que la legislacin haya diversificado
progresivamente su rgimen jurdico en funcin del tamao de cada
una de las poblaciones. As, de menor a mayor puede distinguirse en
la actualidad las siguientes modalidades:
Para los micromunicipios que tradicional y voluntariamente
cuenten con ese singular rgimen de gobierno y administracin
(concejo abierto) as como aquellos otros en los que por su localizacin geogrfica, la mejor gestin de los intereses municipales u
otras circunstancias lo hagan aconsejable, la LBRL permite un
modelo muy simplificado de organizacin denominado concejo
abierto.
El segundo tipo de organizacin es el que podramos denominar
de rgimen comn, siendo aplicable a todos los municipios que no
pertenezcan a las dos categoras que se mencionan a continuacin.
La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local, estableci un rgimen diferenciado
para las llamadas grandes ciudades: una categora flexible, que
se aplica a todos los municipios cuya poblacin exceda de 250.000
habitantes, as como a los que sean capitales de provincia, capitales autonmicas o sede de las instituciones autonmicas (aunque
no alcancen dicha poblacin); pero que tambin puede aplicarse
a los municipios de poblacin superior a 75.000 habitantes que
presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales, siempre que lo decida el parlamento autonmico
correspondiente, a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
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Tema 12

Por ltimo, mediante leyes especiales se ha dotado de un rgimen

singular, distinto del de grandes ciudades a los dos mayores municipios de Espaa, Madrid (Ley 22/2006, de 4 de julio) y Barcelona
(Ley de Catalua 22/1998, de 30 de diciembre, y Ley 1/2006, de 13
de marzo).
b) Las Provincias: Las provincias tampoco responden a un modelo uniforme pudiendo distinguirse entre ellas los siguientes sistemas organizativos:
El rgimen comn, paralelo al de los municipios, siendo aplicable
a todas las provincias distintas de las que se enumeran a continuacin y que disfrutan de un rgimen diferenciado.
El primero y ms tradicional de los regmenes provinciales especiales es el aplicable a las provincias de la Comunidad Autnoma del
Pas Vasco, denominadas en su Estatuto de Autonoma Territorios
Histricos cuya organizacin y competencias se asemejan a las
de la propia Comunidad Autnoma a la que pertenecen.
La segunda especialidad afecta a las Comunidades Autnomas
uniprovinciales, esto es, a aquellas cuyo territorio coincide exactamente con el de una sola de las provincias tradicionales: Principado
de Asturias, Cantabria, Navarra, La Rioja, Murcia y Madrid. Su
peculiaridad radica en la inexistencia de instituciones provinciales, de manera que sus competencias son asumidas por las de la
Comunidad Autnoma respectiva.
Por ltimo, poseen tambin una organizacin provincial especfica
los dos archipilagos que forman parte del territorio espaol. De
ellos, el de las Islas Baleares integra una sola provincia y, por tanto, podra encuadrarse en la categora anterior (por lo que carece,
por as decir, de instituciones provinciales), si bien se diferencia
de ella por la organizacin peculiar que tienen las diferentes islas
que forman el archipilago. El archipilago canario, en cambio, est
formado por dos provincias, cada una de las cuales dispone, como
rgano de pura representacin, de una Mancomunidad Interinsular; las competencias de la provincia se distribuyen internamente
entre los rganos de la Comunidad Autnoma de Canarias y los
de cada una de sus islas.
c) Las islas: La referencia a la isla como una de las entidades locales
territoriales se justifica en la circunstancia de ser frmula organizatoria alternativa a la provincia: ms exactamente, al modo ordinario
de gobierno de la provincia, representado por la Diputacin Provincial.
En todo caso, la isla es un concepto jurdico que no guarda correlacin
exacta con la realidad geogrfica que evoca ya que no todas las islas,
en sentido geogrfico, son entidades locales territoriales: no lo son,
desde luego, las islas e islotes del litoral peninsular espaol (como las
Columbretes, las islas Ces, Alborn o el Pen de Vlez de la Gomera,
entre otras muchas), ni los islotes pertenecientes a los dos archipilagos
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Polica Local de Andaluca (Temario)

(como Cabrera, Vedra, Conejera y Dragonera, en Baleares, y Alegranza,

Roque del Este, Roque del Oeste, Mompea, Montaa Clara y Lobos,
en Canarias); pero tampoco merecen esta consideracin islas de una
cierta dimensin y dotadas de poblacin permanente, que forman
una unidad administrativa (una isla en sentido jurdico) con la ms
prxima (como Formentera, perteneciente a Ibiza, y la isla Graciosa,
perteneciente a Lanzarote).
4.1.2. Entidades locales sin ms (hasta la reforma de la Ley 27/2013)
Con la condicin de ente local, sin ms, se configuraban las entidades de
mbito territorial inferior al municipio instituidas o reconocidas por las Comunidades Autnomas (nos referimos a las denominadas entidades inframunicipales comnmente conocidas con el nombre de caseros, pedanas, aldeas,
parroquias u otros anlogos); las comarcas u otras entidades que agrupen varios
municipios; las reas metropolitanas y las mancomunidades de municipios.
La LBRL no atribuye a estas entidades el conjunto de privilegios y potestades
propias de los entes territoriales que hemos visto en el prrafo anterior, sino
que remite a la legislacin de las Comunidades Autnomas la concrecin de
cules de estas potestades y privilegios pueden stas ostentar. Sin embargo,
como se ha sealado anteriormente dichas entidades inframunicipales han
dejado de tener la consideracin de entidad local.
4.1.3. Otras entidades
No tienen carcter de entidad local, pero la jurisprudencia les ha asignado la condicin de persona jurdica de organizacin corporativa y de inters
pblico, otras entidades, cuya regulacin tradicional se respeta de acuerdo
con el artculo 37 del Texto Refundido de Rgimen Local el cual establece que
las Entidades conocidas con las denominaciones de Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales
Seoros, Universidades, Comunidades de Pastos, Leas, Aguas, y otras anlogas, continuarn rigindose por sus normas consuetudinarias o tradicionales
y, sin perjuicio de la autonoma de que disfrutan, debern ajustar su rgimen
econmico a lo prescrito en la legislacin de rgimen local sobre formacin de
presupuestos y rendicin de cuentas, liquidaciones, inventarios y balances.
Por lo tanto, junto a la configuracin constitucional de la organizacin
territorial del Estado, que se instituye en una distribucin vertical del poder
pblico, dividido entre entidades de diferente nivel, el Estado, como titular
de la soberana, las Comunidades Autnomas, caracterizadas por su autonoma poltica y los entes locales integrados por las provincias, las islas y los
municipios, dotados de autonoma administrativa, concurren otras entidades
locales, que configuran la complejidad territorial de nuestro Estado. Si bien,
correspondern a las diferentes Comunidades Autnomas la concrecin de
estas entidades territoriales, de acuerdo con sus propias leyes sobre rgimen
local, dentro de cada uno de sus territorios respectivos. Estudiaremos a continuacin cada una de estas entidades excepto el municipio y la provincia que
se tratarn en el tema siguiente.
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