人事行政學─論現行考銓制度

本試閱檔為五南所有。如欲購買此書，請至五南網站www.wunan.com.
tw或來電(02)2705-5066
本試閱檔為五南所有。如欲購買此書，請至五南網站www.wunan.com.tw或來電(02)2705-5066
增訂版引兌
　　由於政治變遷因素，行政法規變
動頻繁，而為配合良善治理，文官體
　　由於政治變遷因素，法規變
制至少要建構基礎法治、結構功能及
動頻繁，惟希冀以最新、最正確
修繕機能工程等。復為強化績效管理
的論述與法制，獻給大眾，並
與策略人力資源管理，必須協助政府
以最誠摯、謙卑的心志，賡續
推動廉能政治，增進人民福祉。爰以
精進，面對眾生，這是承諾與感
本次修正，仍續前願，希冀以最新、
最正確的論述與法制，獻給大眾，並
恩。
以最誠摯、謙卑的心志，賡續精進，
面對眾生，這是承諾與感恩！敬祈　
方家指正。
繆恩師逝世第17週年及本書第五版發行前
繆恩師逝世第15週年及本書第四版發行前
誌於考試院
ii 人事行政學—論現行考銓制度
許序
公務人員是推動國家建設的基石及主要動力，其素質與能力乃政府施政成敗之所
繫。人事行政制度的良窳直接影響公務人員素質及能力的提昇；公務人員的素質與品
德，攸關國家長遠的發展至深且鉅。良好的人事行政制度可以拔擢、培養優秀文官，使
其樂在工作，也就是能達到選甄適當人才，放在適當地點，在適當時機去作適當事情的
目標（Put the right men, on the right place, to do the right thing, in the right time）。良好的文
官制度，是國家進步不可或缺的助力；反之，則為阻礙國家發展的絆腳石。過去台灣的
「經濟奇蹟」及進行了「寧靜革命」，當歸功於國家領袖的領導與全體國人的努力，其
中優秀公務人員認真參與執行國家發展各項政策，亦功不可沒，以往文官制度可說發揮
了積極的功效。
展望二十一世紀，「全面提昇國家競爭力」，為世界各國政府重視之政策作為。各
國莫不期望在新世紀大幅提升國家競爭力，維護並擴大昔日努力建設之成果。在此一情
勢下，為使我國在國際間具有優勢地位、本國企業在國際間具有競爭力、國民生活品質
持續提高，政府施政績效兼顧效能及公平正義等民主價值，政府再造工程順利完成，再
創造第二階段的「經濟奇蹟」，我們需要一批具有專業素養、積極主動、勇於任事、國
際視野、有創意、應變力、回應民眾需求能力及清廉的公務人員來進行奠基工程，進而
塑造一個「主權在民」高效能的現代化政府，帶領全國上下昂首闊步，迎向新世紀的挑
戰。考試院為全國文官制度最高主管機關，當然負有責無旁貸的任務。
近幾年來，考試院推動改革考銓制度，已實施公務人員高普考試分試制度；舉辦高
科技或稀少性技術人員考試，配合國家用人需要；研擬公務人員基準法制，統攝全盤人
事法規；研訂公務人員陞遷法制，激勵文官士氣，通盤檢討職務列等架構，合理調整文
官職等，受惠公務人員多達十五萬餘人；改進公務人員考績制度，落實獎優汰劣；強化
文官培訓制度，提昇文官素質；充實保障功能，鼓勵文官勇於任事等項改革。未來考銓
制度仍應朝以下方向積極進行改革：一、靈活考試方式，消除考試與用人需要的差距。
二、擴大辦理分試制度，促使應考人涉獵基本性知識、培養宏觀視野。三、健全考績陞
遷培訓，賡續發揮獎優汰劣功能。四、加強保障制度，組織公務人員協會，維護公務人
員合理權益。五、研究建立公務人員彈性退休制度，以利生涯規劃。六、調整地方機關
序文 iii
公務人員職務列等，提高基層人員士氣。七、檢討警察人員制度，促進警察人事制度全
面現代化。八、推動文官心靈改革，促進社會再造，衷心企盼透過考銓制度的改革，提
昇公務人員的素質及效能，建立「小而美」、「小而能」的政府，進而開創國家璀璨的
新局。
蔡良文副秘書長服務於考試院多年，以其專注於我國文官制度之研究，學有專精，
於考銓業務之推展裨益良多。本書據告為紀念繆全吉教授逝世六周年，爰就與繆全吉、
彭錦鵬、顧慕晴教授等合著之「人事行政」一書，將其原負責撰擬之部分，加以增刪改
寫，出版後願將所得版稅悉捐與繆全吉教授獎助學金基金，以嘉惠後進，或獎助繆教授
許　序　iii
子女就學，余甚佩其佳意；良文學棣公務繁重，猶於公餘戮力研究，融合其實務經驗與
學術理念，以四年時光完成此書，余亦甚佩其毅力。觀諸本書計十六章，分就人事行政
架構與考銓法制、公務人力資源策略管理等各項重要環節，暨政府再造的配套方案、公
的運作等議題，深入探討評析，理論與實務兼備，不僅可作學術研究之
務人員的倫理作為與退撫基金的運作等議題，深入探討評析，理論與實務兼備，不僅可
用，尤足供政府推動人事改革之參考，故樂為之序。
作學術研究之用，尤足供政府推動人事改革之參考，故樂為之序。
　於考試院
　於考試院
中華民國88年5月
iv 人事行政學—論現行考銓制度
自序
恩師逝世倏忽將近六年，友好、受業間集議籌設繆全吉教授獎助學金基金，獎掖優
秀學子，或籌資獎助恩師子女就學，以報答　恩師。恩師繆教授全吉先生生前應空中大
學之邀，與彭錦鵬先生顧慕晴先生及著者共同編纂「人事行政」乙書，為感念　恩師教
誨之澤，謹就前書由著者負責撰擬部分，參酌近年研究管見及最新資料補之，並以本書
所得版稅，悉數捐作前開用途，用誌紀念。
人事行政的範圍與如何運作（how to operate）等重要內容為本書論述之核心議題，
要即：一、人事行政的體系架構，如人事行政之建構、人事分類法制建立與改革、人事
機關的建制；二、公務人力資源的策略管理，如公務人力資源之規劃與運用；三、人事
行政的體系運作，如公務人員及其引進、考選、任用、陞遷、俸給、福利、考績、保
障、培訓、退養、撫卹；四、人事行政的倫理作為，如行政中立、行政倫理；五、人事
行政的民主發展，如政府再造與文官政策暨人事行政之革新與發展等。在撰述過程中，
務求其內容能達理論與實務兼備，故除就人力資源策略管理（Strategic Human Resource
Management）學理闡述外，並就我國政府在強化其導航（steering）角色與治理能力，
迎接國家競爭力（the competitiveness of nations）的挑戰時期，其重整人事制度、政策與
法制之形成過程，酌作說明，當可供學術研究、實務工作及有志公職者參考。著者服務
於考試院、考選部多年，公務冗繁，惟為求學用配合，公暇戮力研究，撰寫此書，歷經
四年，雖謹慎將事，疏漏之處，在所難免，尚祈　方家不吝賜正，俾作為日後修訂時之
參據。
本書蒙考試院　許院長水德先生賜序：將永銘五內，對同仁提供資料與指教，暨承
五南圖書公司楊董事長榮川慨允出版，併致謝忱。也要感謝內子精神鼓勵支助，共同完
成心願。
　序於世賢居
目錄
CONTENTS
許　序 ii
自　序 ix
第一章　人事行政的建構 1
第一節　人事行政的理念界定 1
第二節　人事行政的範圍與內涵 9
第三節　人事行政與環境之互動 14
第四節　小　結 17
第二章　人事分類法制建立與改革 19
第一節　人事分類法制的意義與分類 19
第二節　我國人事法制的類型 21
第三節　「兩制」合一的現行人事分類法制 28
第四節　現行人事分類法制相關問題之探討 33
第五節　小　結 39
第三章　人事機關的建制 41
第一節　人事機關設置與職能 41
第二節　人事機關體制與類型 46
第三節　主要開發國家的人事機關 52
第四節　我國現行的人事機關 67
第四章　公務人力資源規劃 77
第一節　人力資源的意涵與重要性 77
第二節　人力資源規劃之類型 79
第三節　我國公務人力資源的規劃 82
第五章　公務人力資源運用 99
II 人事行政學—論現行考銓制度
第一節　公務人力資源運用的意義與現況 99
第二節　公務人力資源運用的原則與途徑 102
第三節　公務人力資源的診斷 109
第六章　公務人員 119
第一節　公務人員的定義 119
第二節　政務官與事務官 127
第三節　公務人員的角色與尊嚴 135
第四節　人事人員的角色與職能 139
第七章　公務人員與國家的關係及其責任 147
第一節　公務人員與國家的關係發展 148
第二節　公務人員與國家關係之內涵 151
第三節　公務人員的責任 156
第四節　公務員懲戒責任相關議題分析 159
第八章　公務人員的引進與考選 171
第一節　考選的理論 171
第二節　考試的方法與程序 176
第三節　現行國家考試體系 182
第四節　現行考選制度與方式的檢討建議 187
第九章　公務人員的任用與陞遷 199
第一節　任用的意涵與原則 199
第二節　公務人員任用的特色與內容 204
第三節　任用的要件與限制 210
目錄 III
第四節　公務人員任用的途徑與程序 220
第五節　公務人員陞遷方法與法制建立 223
第六節　小　結 230
第十章　公務人員的俸給與福利 233
第一節　公務人員的俸給意涵與體系 233
第二節　公務人員俸給制度的現況與檢討建議 240
第三節　公務人員的福利意涵與種類 252
第四節　公務人員福利法制化之分析 257
第十一章　公務人員的考績 263
第一節　公務人員考績的意義與功能 263
第二節　公務人員考績的原則方法與困難 267
第三節　公務人員考績制度的檢討與建議 275
第十二章　公務人員的保障與培訓 297
第一節　公務人員保障的意涵與種類 297
第二節　現行公務人員保障制度 307
第三節　公務人員培訓的意涵與種類 319
第四節　現行公務人員培訓制度的檢討與建議 327
第十三章　行政中立的理論與法制 341
第一節　行政中立的意義與原則 341
第二節　行政中立的相關理論 351
第三節　行政中立法制之建立與評估 361
IV 人事行政學—論現行考銓制度
第十四章　行政倫理的理論與應用 375
第一節　行政倫理的意義及源起 375
第二節　行政倫理的理論與內涵 382
第三節　行政倫理的應用 390
第四節　服務倫理的法制建構 399
第十五章　公務人員的退養與撫卹 411
第一節　公務人員退休養老的意涵與範圍 411
第二節　公務人員退休輔導制度的檢討與建議 415
第三節　公務人員退休撫卹制度的現況與檢討 418
第四節　公務人員退休撫卹基金監理管理制度 423
第十六章　政府改造與文官政策改革 437
第一節　政府改造與機關組織結構 437
第二節　文官體制在民主行政中的角色 446
第三節　文官體系改革的意義及思考模式 450
第四節　威權體制轉型中文官制度的趨流 453
第十七章　人事行政的發展 461
第一節　當前人事行政的檢討 461
第二節　用人行政的限制因素與改進建議 471
第三節　人事行政革新與行政現代化 474
第四節　我國人事行政的未來發展 479
1
第　　　章　人事行政的建構
學習重點
■ 人事行政的意義 ■ 人事行政的範圍
■ 釐清人事行政與相關名詞概念 ■ 現代人事行政制度的內涵
■ 人事行政的目的與特質 ■ 人事行政與環境的互動關係
關鍵名詞
■ 人事行政 ■ 人事機構 ■ 政治體制
■ 人事管理 ■ 公務人力運用 ■ 多元化管理
■ 文官制度 ■ 考試 ■ 社會價值觀
■ 人力資源發展 ■ 任用 ■ 企業行政
■ 勞工管理 ■ 考績
■ 雇用管理 ■ 俸給
第一節　人事行政的理念界定
我國人事行政（Personnel Administration）在近數十年來，始有系統的闡述，成為一
門獨立的學科。此一學科，實際上是融匯中國傳統文官制度及現代人事行政的理論與實
務而成的。就人事行政學而言，當前世界各國政府為解決日漸繁重任務，完成國家現代
化的使命，自需運用大量的公務人員來推動國家政務，提昇公務績效（performance）。
當然，相對地，政府也對公務人員負有社會責任等。
人事行政，著重在人，它有諸多名稱「公務人員制度」、「官僚體制」
（bureaucracy）或「文官制度」（civil service），另與「策略性人力資源管理」（strategic
human resource management）等為同義語。茲就其意義、目的與範圍分述如次：
2 人事行政學—論現行考銓制度
壹、人事行政的意義
人事行政，係指政府機關為達成任務及使命時，對其所需要人員的考試、任用、考
績、級俸、陞遷、獎懲、保障、撫卹、退休、訓練等行為與措施。要之，所謂人事行
政，為機關組織有關「人力資源運用」及「人員行為管理」之措施。人力資源運用，係
包括人力的考選、運用、考績、獎懲、俸給、福利、保障、培訓、退休、撫卹等業務。
人員行為管理則有行為激勵、人性尊嚴、行政倫理、組織士氣、態度調查、工作情緒等
動態管理方式。並舉數位學者專家對人事行政一詞之界說如下：
魏勞畢（W. F. Willoughby）說：「人事行政係指政府處理公務時，選任並維持最有
效能公務人員的各種程序和方法，並施以有效管理與指導的制度。」【1】
賽蒙（H. A. Simon）謂：「就廣義而言，所有行政都是人事行政，因為行政所探討
的，就是人員之間的關係與行為。就狹義而言，通常所謂人事行政，指組織中工作人員
的選任、陞遷、轉調、降免、退休、訓練、俸給、衛生、安全及福利等事宜。」【2】
史陶爾（O. Glen Stahl）以為「人事行政，是指組織中與人力資源有關的一切事務
之總體。」【3】
狄馬克（M. E. Dimock）則謂「人事行政就是機關的輔助功能（staff function），係
有關考選、任用、激勵與人員訓練等工作，目的在增進人員的士氣及功能之有效
性。」【4】
奈格羅（F. Nigro）說：「人事行政是新進人員的選拔與原有人員之運用的一種藝
術，因此，使組織人員工作的質與量達到最高的境界。」【5】
張金鑑認為：「人事行政就是一個機關或團體為完成其使命，對其工作人員作最適
切最有效的選拔、任用、教養、維護、督導、考核時所需的知識、方法與實施；其目的
在使人盡其才，即人的內在潛能的最高發揮與利用、使事竟其功，即以最經濟的手段獲
得最大的效果。」【6】
許濱松指出：人事行政與人事管理「二者均係指用人較多之公私機關或團體，在工
作推動及使命完成過程中，所使用有關人與人關係的調整，及工作人員個人身、心、
才、力之最高而有效率的利用與發揮上之諸般技術、方法、理論及實施。」【7】
趙其文說：「人事行政是屬於組織中工作人員的管理，而不是組織服務對象的管
1 W. F. Willoughby, The Principles of Public Administration (Baltimore: John's Hopkins Press, 1927), p.221.
2 Herbert A. Simon, Donald W. Smithburge, & Victor A. Thomson, Public Administration (New York: Afred A.
Knopf, 1950), p.342.
3 O. Glenn Stahl, Public Personnel Administration, 5th ed. (New York: Harper & Row Publishers, 1962), p.15.
4 Marshall E. Dimock & Gladys O. Dimock, Public Administration, 4th ed. (New York: Holt, Rinehart & Winston,
Inc., 1969), p.216.
5 Felix Nigro, Public Personnel Administration (New York: Holt, Rinehart & Winston, 1959), p.36.
6 張金鑑：人事行政學（台北：三民書局，68年），頁6。
7 許濱松：人事行政（台北：華視文化事業公司，80年），頁6。
理。」並謂：「人事管理為『管理』的一部分；人事行政則是『行政』的一部分。一般
而言，人事行政涉及政策、原則的層面較多，而人事管理則涉及技術及執行的層面較
多。」【8】
許南雄認為：「人事行政即一、機關組織『人的管理』問題；二、探討『人力資源
管理』及『人性化管理』為旨趣；三、行政首長與主管運用人事權責的技巧；四、機關
組織人事業務的措施。」【9】
綜上所說，人事行政之意義，可歸納其概念於下：(一)以研究政府機關人事有關問
題及原理為主；(二)須憑科學方法付諸實施與管理，惟運用之妙存乎一心，既為一門科
學，亦為一項藝術；(三)機關為達成任務、研究人的資源，使發揮最高效能的一種科
學；(四)人事行政的對象，不外「人」與「組織」，不但重視人與事之配合，更規範組
織與個人之關係，俾組織中的個人，安其位、稱其職、展其才、伸其志，一方面能為健
全獨立的個體，另方面使人與事均配合，成為有效率、效能的組織；暨(五)闡述人才主
義、效率主義、合作主義與人本主義之人事行政要旨。【10】
人事行政在實際運作上，其相關名詞為數不少，茲擇要分述於下，俾能釐清概念：
一、人事管理（personnel management）
人事行政有時學者亦稱之為「人事管理」，指稱二者均對成員較多之公私立機關或
團體，在工作推動及使命完成過程中，有關人與人關係的調整，參與者身、心、才、力
發揮之最高效能的思想理論、技術、方法及實踐。嚴格言之，兩者尚有不同，人事行政
範圍較廣，層級較高，係指政府組織中人事上全盤關係的調整及大體政策的決定而言，
其作用在制定人事政策、方針與制度，具有若干立法之意義，及大量之自由裁量，其性
質為政治的、行政的、整體的。至於人事管理係一般公私組織的人事工作，在政府人事
行政中，是指既定的人事政策之具體執行及實際應用而言，所涉及者係為人處事的各種
方法、技術與實施，其性質為實行人事行政的事務工作。易言之，政府人事的推動力來
自政治和部分層級回應需求，私人機構的動力來自市場價格和利潤，【11】所以，公、私
部門之目的不同，其手段、方法則有差異。
其次，私人企業中之人事管理，其知識與運用就方法、技術與實作而言，與政府中
人事管理工作並無二致，然在目的範圍與法律地位上顯有不同，茲為求劃清界限起見，
此種政府的人事行政與私人機構之人事管理，不能互用。要之，人事行政在法律、學理
與習慣上，為政府機關之專用名詞，私人組織僅稱之為人事管理，不得援用；而政府機
8 趙其文：人事行政（台北：華視文化事業公司，82年），頁7-8 。
9 許南雄：人事行政學（台北：商鼎文化出版社，82年），頁2-3。
10 See: P. Hervey & K. H. Blanchard, Management of Organization Behavior Utilizing Human Resources, 2nd ed.
(Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, Inc., 1972), p.9.
11 D. Farnham & S. Horton (eds.), Managing People in the Public Services (London: Macmillan Press, Ltd., 1996),
pp.31-33.
關人事行政中之事務層次，逕稱為人事管理，則無不可。所以，政府在推展引介「企業
型政府」概念時，只可謂引介企業家精神，而非全盤引進企業管理方法於政府體系，畢
竟政府職能與目標與私人企業職能與目標是不同的。
二、文官制度（civil service）
凡政府任用之文職人員，一般稱為公務人員，是以對公務人員之考用、銓敘、陞
遷、獎懲、訓練、進修、保障、俸級、福利等措施、及其相關體制，即稱為文官制度。
又文官制度，或稱之為人事行政。嚴格而言，兩者還是有所區別。文官制度多屬靜態
的，多偏重於人員權責關係與法令規章的制定；而人事行政卻是多屬動態的，尚涉及人
員之心理面向，並且具有政治性及行政性。易言之，文官制度是以探討各種人事法制措
施為主，人事行政則深入瞭解形成人事問題的因素，並闡述其運作之原理原則。
三、人力資源發展（human resource development）

現代人事行政以探討人力資源之運用措施為意旨，人力資源是各機關組織的基本要
素，也是管理核心。如何有效規劃人力、運用人力、以發展人的才能及事的績效，即稱
為人力資源發展，也稱人力管理。【12】晚近以策略性人力資源或績效導向的人力資源管
理為核心工作。【13】所以，人力資源管理有助於各團體有效整合其相關需求，使其符合
長期策略計畫與目標。人力資源發展的目標在激發人員的潛能及發展工作知識、技能，
俾人力資源作最有效之運用。要之，機關組織之人力運用為人力資源發展的基石，亦即
人事行政之主要課題。
四、行為管理科學（behavioral management science）

行為管理科學則深入地探析人員行為的本質，從而採取適切的人事管理措施，獲致
「管理人性化」的目標。【14】行為管理科學確立以行為為管理的樞紐。所以，現代人事
行政學的兩大主題──公務人力運用與行為管理，即緣此而起。
五、勞工管理（labor management）
通常泛指私部門工業界對其基層人員的一套基本的工作要求與標準，如上、下班的
12 J. E. Pynes, Human Resources Management for Public and Nonprofit Organization (San Francisco: Jossey-Bass
Publishers, 1997), pp.1-3.
13 Donald E. Klingner & John Nalbandian, Public Personnel Management: Contexts and Strctegies, 4th ed. (New
Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1998), pp.386-405.
Robert B. Denhardt, Public Administration: An Action Orientation (New York: Harcourt Brace & Company,
1999), pp.202-244.
Jay M. Shafritz & E. W. Russell, Introducing Public Administration, 3rd ed. (New York: Addison Wesley
Longman, Inc., 2002), pp.346-391.
14 同註6，頁8-12；許濱松，前書，頁21-23。
時間、工作規範、薪資標準、請假規則，甚至勞工關係等，其範圍應注於勞工事務與績
效、相關權益之界定確實比人事管理狹窄，由於勞工不屬文官體系，其管理當然不屬人
事行政之課題，討論人事行政體系的實際運作時，該細部論述亦常被引入探討，但容易
引起不公平對立的聯想。所以，勞動基準法其適用對象不包括公務人員任用法之適用、
準用之人員，其理至明。
六、雇用管理（employment management）
通常雇用管理所涵蓋之範圍較勞工管理為廣，在觀念上也比較民主，把受雇者
（employee）的地位，提高與雇主（employer）對立，不僅規範工作的工作標準，也顧
及到勞工的福利、訓練與發展等。這種契約關係在我國憲政體制與人事法制中之與任用
關係之文官制度權責相當不同，難以完全納入公務人員部門中成為人事行政之課題，但
於西方政府中，往往將此類似契約關係，亦作相關之探討，以吾人必須釐正確認，免得
引喻失據，影響我國人事法制之建立與運作。擴充解釋公組織與公務人員間之僱傭關
係，並以此契約是否良善作為公務人員集體協商之基本論點，在此引介西方之人事行政
的研究中，勢必多所觸及，但人事法制與契約關係不同，人事法制為公權力行使，契約
是經雙方同意自由意志行為也。
貳、人事行政的目的
長久以來政府機關或企業機構對於人事行政極為重視，應針對人事行政的理論、技
術、方法與實施不斷作積極研究，其主要目的不一，但依據著名學者張金鑑教授對於人
事行政之人才主義、效率主義、合作主義、人本主義等要旨，可歸納出主要有四大目
的：【15】
一、經濟的目的
在利用最少的成本代價，以獲致最大的利益或效果。以往工商企業固需講求效率，
其經營之成敗，亦以此為判斷之標準。然現代政府機關，其行政效率之衡量，有很大的
部分，亦以此為準繩。政府機關對效率之要求，雖不如企業機構之迫切與顯著，對效率
之衡量，亦難如企業機構之精確；但無可諱言，政府機關之行政，同樣需講求經濟與效
率，同樣需以最少的投入，期以獲致行政上之最大效果，政府機關之行政，既講求經濟
與效率，則更需優秀賢能之公務人員，為適當與妥善之處理以達成經濟的目的。是以欲
賢能在位，勢必有良好的人事行政以為配合，亦即應從人員之選拔、任用、培育、訓
練、待遇、考績、保障等做起，以人事政策之指導與一系列連串的人事措施，方能實現
15 繆全吉、彭錦鵬、顧慕晴、蔡良文著：人事行政（台北：國立空中大學，79年），頁14-16；許濱松，前
揭書，頁18-21。
此一理想。
二、社會的目的
人事行政的目的，依西方學者觀點，在使作為「雇主」之政府與作為「雇員」之公
務人員間、公務人員與人民間、公務人員與公務人員間，得到合理與合人性的關係及和
諧氣氛，使人人皆能樂業敬事，以親愛精誠、合作無間之團隊精神與服務精神，各盡所
能，共赴事功，在健全與和睦之社會關係下，使社會的生產成本或工作成本，得以降低
至最低限度，以達成社會的目的。要之，人事行政之目的，在使政府、公務人員與人民
三者間，達到合理、和諧的關係。
三、個人的目的
人事行政的目的之一，消極上在設法消除浪費人力資源，積極目標在使公務人員的
聰明才智、知識能力等，皆能獲得最大的運用與發展，使人事之運用，適才適所、人盡
其才、才當其用，而提高公務人員的行政效率，並使能具有高尚的情操、豐富的知能、
健康的體魄及敬業樂群的精神。
四、技術的目的
茲以人事行政專業知識之不足、技術之不良、方法之不善，往往為導致人事行政失
敗的主要根由，以及產生浪費與無效率的重要原因。人事行政的目的之一，即在於運用
科學的方法，客觀分析、研究人事管理標準化的技術與方法，使之為普遍的有效的運
用。因此，現代人事行政工作，是一種專業性的工作，人事行政人員為專業人員。
綜合上述目的而言，人事行政係以「人」為中心的學問，在能解決機關裡「人」的
問題後，其他問題均可迎刃而解，所以人事行政的宗旨，又可以概括為下列四點：
一、求才
人事行政在爭取最優秀的人才來為政府服務，惟有最優秀的公務人員才能認真負責
的推行公務，而政府的使命才能有效的達成。世界各國人事行政的基本要求即在於「為
國掄才」，其所涉及的因素很多，諸如考選的方法、待遇的高低、陞遷的機會，以及社
會的評價與地位等，如果想求得真正的人才，就必須在這些方面多加改進。
二、用才
人才求得以後，應當加以有效的運用，使人人發揮所長，個個得到重用，「考用合
一」的政策，僅能達到消極的目的，要設法配合人員的專長、個性與潛力，賦予最適當
的工作。這就牽涉到考試技術、職位分類，與公務人員培訓等問題。
三、育才
人才往往要靠培育而產生，如何使教育制度與人事行政制度相配合，實為國家走向
現代化的一項重要目標。這也是長時間才能見效的工作，不僅需要政府在政策上領導，
更需要社會各界的合作與支持。對於人才的培育還可以透過職前訓練及在職訓練的方式
來輔助達成。人員固然在學校可以學到許多基本學識，惟一旦成為公務人員進入政府機
關後，可在實際的工作上學到不少的經驗，如果再給予一段時期的職前及在職訓練，公
務人員更能具備優秀人才的條件。我國政府對於公務人員的訓練，推行不遺餘力，其主
要目的即在於「育才」。
四、留才
人才的培養、求取，與運用實屬不易，既然政府花了很大的力量來爭取人才，那麼
就要賡續使這些人才留在政府，不能任由私人企業「挖」走，否則實為政府莫大的損
失。如何留才，並展其才，這又與俸給、陞遷、地位、保障、福利及獎懲等有密切關係
的問題。
參、人事行政的特質
衡鑑人事行政業務之處理，參考張金鑑教授認為可得五大特質，析述如下：
一、處理特別之困難
古云：「人為萬物之靈。」其意即謂人類具有較高的智慧與豐富的感情，為一種富
有靈性的動物。由於人有個性、有感情，所以，不能如其他管理對象財、物、事等，可
以由他人任意處置而不發生直接反應。換言之，人對於他人所加之一切，在心理上都會
很快的引起反應。此種反應或者是喜悅，或者是厭惡，不獨對於不同的個人，由於個性
之差異而不易捉摸；即使對於同一個人，也常因情緒的變化而變幻莫測。類此問題，往
往涉及人的個性、興趣與情緒，很難透徹瞭解，並予以絕對之控制。
其次，人事行政的對象是人，而人之思維複雜，變化萬端，要觀察分析人之心理狀
態、精神變化及行為動機，目前尚十分困難。再者，人為感情動物，其一切行為不能完
全依理智科學之因果關係來推斷，且個人難以排除主觀的好惡。復因人事關係之錯綜複
雜，亦非常理所能臆度，此即其特異之處。要之，人事行政之內容與目的，不僅在管
人，尤其在管人以治事，管事易而管人難；管人以治事，則為難之尤難。所以，人事行
政是政府運作的核心工程。
二、特殊重要之地位
人事行政為政府行政事務之一部分，除此之外，尚有財務行政、物材管理、行政組
織以及工作方法與技術等，但其中則以人事行政占最重要之地位。皮格斯（Paul
Pigors）及麥爾斯（Harles A. Myers）於其所著《人事行政學》中曾云，管理雖涉及金
錢、物材等，但如無人力資源，組織將不足以達成其目標，組織人力資源與鼓舞工作動
機為管理者之中心責任。【16】由此可見人事行政在管理中實具特殊重要之地位。
三、三方利益亟待協調
人事行政必須權衡三方面之利益。其一、為公共的利益，即所有的公民皆應享有擔
任公職之平等機會和權利，是以主張要杜絕因政治或私人關係的操縱及把持，並贊成官
職輪調之主張，增加任職機會；其二、為政府機關之利益，就政府立場言，甚願以最低
之代價選任最優秀之人員，以發揮最大之工作績效；其三、為公務人員之利益，就其受
職之立場言，優厚的待遇及穩固的保障為其所希望。這三方面之利益難免相互矛盾衝
突，而人事行政者之任務，即在使此三方利益經由申審度後得到適當的調和與平
衡。【17】
四、首長與主管之職責
人事權為政府行政機關首長及各級主管執行職務時重要權力之一，故人事行政為各
級行政主管的重要職責。機關首長應確定其機關的人事政策，而各級主管負有監督屬
員，解決人事問題的責任，蓋人事行政既為管理上最重要的一環，若缺此功能，則行政
首長與各級主管將無從負起行政責任，機關與單位，亦將無從產生效率。
五、人事行政業務之不易客觀
任何問題的處理，其基本原則應本客觀態度，求其公平合理，人事行政工作尤應如
此，方能使公務人員心悅誠服。然而，人事問題涉及主客觀因素交錯的互動關係，本質
上即具有不易絕對客觀之缺陷，因此造成人事行政業務，無窮盡之困擾。人事行政工作
不易客觀公平的主要原因，不外乎下列三因素所致：(一)人員資源之研判易受主觀的好
惡偏見所左右；(二)人事處理上難免情面與權勢的影響；(三)人事之決定易受一時感情
衝動所矇蔽。
綜上所述，人事行政所探討的人事問題，皆與人員的才能及行為有關，又人員的才
能有個別差異，人員的行為更具複雜性與特殊性。相形之下，人的管理較之財、事、物
尤具重要性；但成事除在於領導者與人員之推動外，對於財、事、物的管理，亦不可分
割，必須適當配合，相輔相成，方能健全人事行政體制，完成人事行政的目標與功能。
16 Paul Pigors & Harles A. Myers, Personnel Administration (New York: McGraw-Hill, 1977), p.6.
17 張金鑑：行政學典範（台北：中國行政學會印，60年），頁490-491。
第二節　人事行政的範圍與內涵
壹、學者界定與法定範圍
茲以人事行政範圍，在學者之界定相當分歧，僅舉傳統較代表性看法如下：
一、史陶爾（O. G. Stahl）在《公共人事行政學》（Public Personnel Administration,
1976）中，指出人事行政範圍為：(一)人員的考選；(二)公務人員等級與職位分
類；(三)薪俸；(四)激勵；(五)訓練；(六)衛生；(七)福利；(八)行為標準；(九)紀
律；(十)考績；(十一)獎懲；(十二)退休；(十三)撫卹；(十四)人事機構等。
二、魏勞畢（W. F. Willoushby）在《行政學原理》（Principles of Public Administration,
1927）第二編「人事行政」中，認為人事行政包括：(一)幾個基本問題；(二)從事
公務為常業；(三)公務人員訓練；(四)官職之分等與標準化；(五)公務人員之運用；
(六)人事之提昇與獎懲；(七)人事行政之特殊問題；(八)人事行政之組織；(九)公務
人員之團體及(十)退休或養老制度。
三、馬塞爾與金斯來（W. E. Mosher & J. D. Kingsler）在《公共人事行政》（Public
Personnel Administration, 1936）中對人事行政範圍之探討頗為完備，全書共分五
編：第一編為公務之發展及重要現代官吏制度之演進、美國公務制度之發展、公務
人員之地位與範圍，以及人事行政機關之組織與職能；第二編為公務人員之任用考
選、登記、面洽、測驗、給照及試用；第三編為公務人員之訓練及任用條件訓練、
陞遷、調動、工作時間、簽到、計時、請假、紀律、權利及義務；第四編為薪給及
其他積極鼓勵俸給水準與政策、俸給之標準化與行政、工作考績及退休養老制；第
五編為任用關係、工作環境與報告合作與服務精神、公務中之勞動組合、工作環
境、衛生、安全與福利及人事行政機關與公眾。
四、我國憲法第83條所定考試院職掌，亦即人事行政的範圍包括：考試、任用、銓敘、
考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老。而憲法增修條文第6條則有
綜合性及法制與執行事項之區分（將養老一項刪除），即將人事行政範圍，就性質
或實務運作之需要，加以區分。憲法增修條文第6條規定其職掌為：(一)考試（含
公務人員及專技人員）；(二)公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休（含法制及執行
事項）；(三)公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。
貳、綜合性的界定
由上述學理與憲定內容觀之，傳統的人事行政偏重於考試、任用、銓敘、陞遷、考
績、賞罰、級俸、福利、訓練、進修、服務、懲戒、保障、保險、撫卹、退休、保險等
靜態事項。時至今日，由於環境因素變遷，現代的人事行政學者更深入探討人員人格尊
嚴，義利或權益平衡與滿足，才能發展，人性管理，行為激勵，行政倫理，態度調查，
工作士氣等動態問題。因此，人事行政的範圍，實應涵括：一、人事機關（構）與基本
原理（含政府再造工程）；二、公務策略人力運用的原理原則（含公務策略人力資源開
發規劃與管理）；三、激勵管理與士氣（含人事管理原則與方法）；四、人事行政的作
用（含權利義務、行政中立與行政倫理）。茲分別臚列說明於下：
一、人事機關（構）與基本原理
依據我國憲法第83條及憲法增修條文第6條規定，考試院名雖為國家最高考試機
關，實也為我國最高人事機關。其下設考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會、
退休撫卹基金監理委員會。考試院於必要時得設各種委員會。
政府為加強行政機關之人事管理，提高行政效率，於民國56年7月27日依照動員戡
亂時期臨時條款第5項授權之規定，公布行政院人事行政局組織規程，並於同年9月16日
正式成立，其基本任務為在動員戡亂時期，統籌行政院所屬各級行政機關及公營事業機
構之人事行政，加強管理，並儲備各項人才。但有關於人事考銓業務，須受考試院之指
揮監督。民國82年12月立法通過行政院人事行政局組織條例，正式成為法定機關，其有
關考銓業務，並受考試院監督。其詳於後述之。
各機關辦理人事業務之機關與單位，統稱人事機關（構）。其設置等別與層級有銓
敘部、行政院人事行政局、人事處、人事室及人事管理員等。至其區分，均依有關法規
及人事管理條例之規定。
再者，為配合政府再造之組織再造與人力服務再造，人事機關（構）的業務，依其
性質區分包括人事政策的擬議，人事法令的頒行及人事體制的實施。若依其業務範圍而
言，則包括人力運用及行為管理措施。又人事機關（構）的運用是動態的，為期解決各
項人事問題，須匯合行政首長、行政（line）主管、其輔佐（staff）主管、人事主管、
人事人員之權責與角色，加以有效運用。【18】
二、人事行政運作的原理原則
對於各機關組織之公務人力資源管理措施，其範圍甚為廣泛，包括所有人事事項，
將於以後各章述明，本項僅略述如次：
(一) 考試
考試係國家選拔人才之正途，而考試制度在我國歷史上有其光輝一頁，歷代賢臣良
相，大多出身考試。國父有鑑於此，乃主張考試權獨立，建立良好的考試制度。憲法明
定公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試，非經考試及格者不得任用，是以凡有從政
者，除選舉的公職人員、政務官或特殊任用者外，必須參加考試，方能任用。蓋國家政
治之隆污、繫乎公務人員之賢否，而公務人員之賢否，則視考試制度之優劣。梅雅士
18 參閱：繆全吉：行政革新研究專集（台北：聯經出版公司，67年），頁201-209。
（M. Mayers）說：「除非能獲致優良而忠誠的人員至政府服務，則無論組織如何健
全，財力如何充足，工作方法如何優良，均不能對公務作有效率的實際推行」，馬賽爾
也曾說：「人員選用是吏治的中心，為人事行政的基石。蓋非選適當人員，擔任適當工
作，則不論管理方法如何精密，均屬無補於事。若選用人員不適合公務需要的能力與條
件，而欲產生勝任的服務力量，乃是絕不可能的事」；「人事行政的流變，不能高過其
源泉，人員選拔便是人事行政的源頭」。
以現行考試制度為例，考試區分為下二體系：一為一般公務人員考試；二為專門職
業及技術人員考試。
要之，各國人事制度之建立，均與考選制度有關，傳統之考試取士制與現行考選制
度皆以取才為鵠的，非只重詞章，而品德、工作技能…尤屬重要。易言之，德才兼備為
上選人才也。
(二) 任用
任用為整個人事制度的重要一環，所謂「選賢任能」本是一體兩面，若考選而不任
用，則考選失其意義，且任用必須慎於始，然後服務、考核始能事半功倍，充分發揮其
功能。
公務人員之任用，依憲法第85條「非經考試及格者，不得任用」之規定，自應以考
試及格為主要之任用資格。品性與忠誠，為任用公務人員時應特別注意之事項，如美國
對於公務人員之任用，首即作忠誠之調查，是其適例。復依公務人員任用法第4條規
定：「任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠。其學識、才能、經驗及體格，
應與擬任職務之種類職責相當。……」同法第28條第2款規定，具中華民國國籍兼具外
國國籍者，不得為公務人員（包括政務人員）。期以提高任用機關之警覺，促進公務人
員能竭智盡忠於國家。
(三) 考績與陞遷
考績者，對於公務人員平時及一定時間內的工作績效，作科學的考核，並給予一定
之獎懲或陞遷調動。其原則方法應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核，以
期公允。
考績的主要功用，在整個人事行政中，提供確實的依據，以為級俸、陞遷、獎懲及
紀律方面之參考。亦即在於求名實相符，獎優汰劣，再輔以績效考績，以提昇積極正面
之功能。
陞遷為建立公務人員永業化，不可或缺的重要措施，公務人員陞遷法制之重點內容
包括：1.公開評比選才，活絡陞遷管道；2.妥訂陞遷標準，彰顯功績制度；3.推動逐級
陞遷，有效運用人力；4.實施職務輪調，增進行政歷練；5.重視培育訓練，配合職務陞
遷；以及6.建立通報系統，擴增選才空間等。本法制之建立在使訓練、考績與陞遷建立
聯絡關係也。
(四) 獎勵
在公務人員獎勵方面，要有對國家或社會著有勳勞者，得授予勳章；對國家著有功
績者、勞績或特殊優良事蹟者，分別頒予功績、楷模、服務、專業獎章；為獎勵對考銓
或人事業務具有特殊貢獻之人士（包括人事人員等），頒給考銓或人事專業獎章。
(五) 俸給
俸給不僅為公務人員之工作代價，且俸額給付之多寡，恆視其職務之高低，工作之
繁簡與責任之輕重為標準。俸給制度之範圍與對象是公務人員，故公務人員之俸給制度
與企業薪資性質不同，其有如下三種作用：1.促使公務人員俸給之標準化。國家選用公
務人員，無論其工作性質之輕重、繁簡、難易有所不同，但其待遇依俸給制度釐定合理
標準，可促使公務人員同負公務責任；2.增進服務之效率化。公務人員從事公務，貢獻
全部身心智能，在一定辦公時間，依靠俸給仰事俯畜，國家亦惟有安定其生活與心理情
緒，才能提高工作效率；3.配合任用考績之制度化。公務人員任用後須經常予以考核，
視其服務情形而陞降獎懲，期能充分發揮其服務效能。
(六) 保險
公務人員之保險，乃國家為保障公務人員生活並增進其福利，使其生有所贍，老有
所養，藉以提高行政效率，促進社會安定，而規定的公務人員所應享受各種給付之權
利。此不但一般生活賴以保障，增進行政效率，而且人類互助之精神得以充分發揮。其
內容包括保險的對象、內容、給付、主管機關及保險費率與負擔比例。
我國於民國47年1月公布公務人員保險法歷次修正，88年5月將教育人員納入至今，
其名稱修正為公教人員保險法，適用對象為：1.法定機關編制內之有給專任人員；2.公
立學校編制內有給專任教職員；3.依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教
育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。
(七) 保障與培訓
保障者，旨在公務人員之權益，其內容主要有公務人員身分、工作條件、官職等
級、俸給等有關權益之保障；其法制思潮發展主要係由「特別權力關係」發展至「公法
上平權關係」。至於目前公務人員保障法之適用對象，主要包括法定機關依法任用、派
用之有給專任人員及公立學校、編制內依法任用之職員（不包括政務官、民選公職人
員）。
培訓主要包括考試及格人員、升官等人員訓練，暨職前訓練及在職訓練。無論何種
訓練，不但為增進工作人員知識、經驗、品德與才能之有效方法，亦為提高行政效率之
有效途徑。由於現代公務，因科學之進步，業務日趨專業化與技術化。考試及格人員、
或平時通識專業訓練、或升官等訓練，乃至各種增進知能訓練，可以推知機關組織對成
員之業務知能，應予有計畫、有系統之訓練。公務人員之進修，多出於個人自我研究，
與公務人員訓練之由機關主動調集，其方法雖有不同，但為充實公務人員學識與技能之
目的，則無二致，均為發展人員知能與組織之道。為因應社會日趨多元，對公務人員施
以有系統、有計畫之訓練，並提供進修機會，以充實工作知能，進而激發潛能，提昇行
政效率與效能，制定「公務人員訓練進修法」，未來期發揮訓練資源統合與有系統培訓
公務人力，期以提昇公務人力素質及工作績效。
(八) 福利、退休與撫卹
首先，在福利方面，其給與措施較俸給體制更具彈性，俾便彌補俸給之不足，惟兩
者應相配合以健全待遇制度。其次，公務人員退撫制度原為「恩給制」，於民國84年7
月以後，改為「共同儲金制」，茲就其目的與意涵分述之，在退休方面，國家為使公務
人員盡忠職守，而免於退職時有後顧之憂，必須對其晚年之生計，有適當之保障或贍
養，故在人事行政上有退休之措施。同時退休人員之遺缺亦可引用新進人員，發揮新陳
代謝之作用。
撫卹者，係對因公死亡或病故或意外死亡之現職公務人員，依據法律規定，政府對
其遺族予以相當給付，以保障其遺族之生計。退休撫卹負有救濟勉勵，優遇賢勞之意。
不但能增加服務情緒，更可促進從業人員之常（永）業化及無後顧之憂，保持在職之廉
潔守正，使機關充滿活力，工作效率自可隨之提高。
三、激勵管理及士氣
機關組織之行為，分個體行為與群體行為，個體行為係探討人在組織中行為的本
質，如動機、願望、態度、意見、人格系統及反常行為等型態。群體行為則以研究人的
行為、工作情境及組織活動，交互影響所形成的群體意識與士氣。說明此等學理在管理
上之應用，稱為人性（群）關係學派。
在組織運作而言，所謂人性（群）關係就是依人性的管理，不僅是行為理論，更是
管理技巧，是行政首長與主管管理屬員應具備之知識技術。其技巧以激勵管理為最切
要，激勵是誘導人員發展潛能，及鼓舞人員激發工作熱誠之技術。其應用必根據人類行
為的瞭解而採行，如物質獎賞與精神鼓舞等有效的方式。激勵所產生之效果，可由態度
調查之途徑獲悉，態度調查旨在瞭解人員對管理措施之意見與反應。傳統的管理型態，
強調上令下行與強制方式，現代管理則重視人員參與及工作情緒。態度調查，即現代機
關組織行為之診斷工具，故受重視。採行合乎人性（群）關係與激勵法則之管理技巧，
歸根究底在高昂士氣。士氣是組織管理的靈魂，其形成係工作滿意感及群體意識的結合
體，個人士氣的提高及群體士氣的鼓舞，實為現代人事管理的基本目標。要之，激勵技
巧、態度調查及工作士氣等，均為行為管理的範疇。
在實際作為上，考試院訂有「公務人員品德修養及工作潛能激勵辦法」，旨在提昇
公務人員品德修養、鼓勵工作意願及發揮工作潛能，以提高服務品質及工作績效。倘能
賡續強化激勵機制，當能有助於人員潛能與士氣之提高，以服務社會國家。
四、人事行政的作用
人事行政體制是歷史傳統與社會背景所形成的，有關人事行政問題的癥結，必須探
本溯源的加以解析，始切乎實際。其次，我國人事行政，顯著的本質，為人情主義行政
之因素。人情主義指以人情恩惠破壞用人法制之舉措，其與人才主義或功績制度，背道
而馳。人才之運用若不以才能為依據，而以人情恩寵或特別勢力為斷，則所謂人事行政
學理技術似無意義。故對人情主義之形成及其重要性必須瞭解，進而破除之。其他如：
發展中國家人事行政，建立系統的人事資訊系統與制度，開拓比較人事行政的領域，健
全行政中立法制與強化行政倫理觀念及發展常（永）業制度等。尤以行政中立的理論與
法制暨行政倫理的理論與應用，為近十餘年各界所關心的課題，將於本書第十三、十四
章分別論述之。
總之，人事行政之涵蓋範圍與內涵，相當廣泛，如上所述，其係行政學分枝而出，
後自成系統之學科。但此學科在理論探討與實際運作時，仍與其他學科息息相關，諸如
行政學、政治學、心理學、行為科學、歷史學、法律學、經濟學、社會學、統計學等學
理，均構成人事行政研究之基礎。
第三節　人事行政與環境之互動
人事行政屬於行政範疇，也是歷史傳統與社會環境的產物，欲瞭解人事行政，應從
內外環境著眼，否則是見樹不見林，無以窺其全貌。簡單地說，人事行政不能孤立於行
政外來討論，因為人事行政脫離了行政，便失其依附意義；同樣地，行政也不能孤立於
內外社會環境外來觀察，因為行政也不過是社會環境中的一環，行政如果脫離了社會環
境，便失去了對象和基礎。
奈格爾（F. A. Nigro）在其《人事行政》一書中，所標示人事行政的網形圖，計列
舉與人事行政有關社會環境因素為：行政組織、企業管理、教育體制、人力規劃、利益
團體、社會輿情、工會組織、司法體制、立法程序、政策過程、研究機構、公務團體等
十二項。【19】由此可知：人事行政是由內外社會與政治環境、習俗、理念、法制及心理
等因素，所融鑄成動態體制。再者，我國於民國89年經歷首次中央政府輪替，帶來了國
內政治勢力的重視、經濟力的擴張、社會力的奔放、文化力的彰顯，民眾期待的政府是
深具創造力、生產力、治理能力與倫理、責任、關懷的。而民國97年再次政黨輪替，對
考試權或人事行政產生不少衝擊，但政府的核心是公務人員，所以強化文官體制，健全
19 Felix A. Nigro, Public Personnel Administration (New York: Holt, Rinehart & Winston, Inc., 1959), p.58.
人事法制是必要的。研究人事行政必須注意及此，方能掌握各項人事行政之來龍去脈與
未來發展。茲舉重要內外環境因素，扼要說明於下：
壹、政治體制與人事行政
政治體制之結構，往往決定人事行政之制度與運行。各國有關文官制度的規定，雖
有許多相似之處，但由於各國政治結構之不同，歷史傳統之殊異，文官制度之實際運
作，亦有極大之差異。因之，研究人事行政之學者，不僅需對各國之文官制度法規有所
瞭解，更需對各國社會、文化、政治、經濟等背景所產生人事制度之影響，詳加研究。
開發中國家之文官制度較具恩惠制之色彩；而歐美開發國家之文官則重功績制，且較有
制度化的管道可循，基本上反映了政治結構分化成熟的程度。不過，從世界各國加以整
體觀察，則可發現福利國家觀念下，各國政府之職能已大幅擴充，人事行政之結構性膨
脹及專業分工之明顯成長，已使人事行政業務日趨複雜，而人事行政與政治結構之連結
更形密切。西方民主國家，通常是政黨政治初期，落入分贓制度之困境，再發展至功績
主義時期；而我國則先建構功績的文官體制，再進入政黨政治時期，而其凸顯的則是行
政中立法制之建立與執行議題，與西方民主國家是有別的，此不可不察也。
貳、社會價值觀與人事行政
中國考選制度，歷兩千多年而能維持不墜，是社會價值觀影響人事傳統的最鮮明例
子。社會尚賢重士，將士列為四民之首，所謂士農工商之說，使知識分子能犧牲一切以
博取功名，希望有朝一日能金榜題名，飛黃騰達。這種社會價值觀，使得尊重考試以選
拔公務人才的慣例，牢不可破。農業社會中，由於公務職位的稀少與尊重，故社會價值
觀與公平考選、光榮致仕，均能密切配合。進入工業社會後，傳統的公務職位，因具有
相同或更好條件的私人企業職位，比比皆是，則其原有的吸引力，自然日益降低。在此
情形下，公務人員的社會地位，自然也就隨之逐漸降低，公務人員既然社會地位降低，
則公務人員之士氣也難以提高。如此循環，形成一種惡性傾向。因之，現代福利國家，
為求公務人力素質的提昇，首須社會大眾對公務人員服務與貢獻的積極肯定，才能吸引
更多更優秀的人才進入公務體系。
參、教育體系與人事行政
教育體系是人才的搖籃，而公務人力的素質與能力，則完全取決於教育的成果，因
之，優良的教育體系才能奠定人事制度的優良基礎。人事行政業務中，一向強調訓練與
進修，期能補充公務人員的知能，與發展領導、統御能力，以達歷練公務全程的效果。
惟培育人才，不可能在吸收公務人力後開始進行，蓋優秀的公務人力之基礎，在學校的
正規教育，端視其是否養成了德智體群各方面均衡發展的成果。實際上，人事行政業務
之考選、任用、訓練、進修等，均是配合學校教育的正規體制而進行。例如考選、任
用，即以特定的學歷或特定的科系畢業為條件。要之，現代教育制度對人事行政最重的
影響，乃是平等觀念的樹立，即在相同學歷的基礎，進行公平的選拔，以測試成績之高
低決定任用先後的標準，排除政治、家庭背景等考慮，而使文官制度能建立在功績制的
基礎上。
肆、企業行政與人事行政
傳統的人事行政與管理學以經濟成本出發，認為在組織的管理與發展之中，組織的
成員是組織運作的成本，如能以最經濟效率減少成本即為最佳的目標。相對地，人力資
源學說是堅信組織的成員對組織的忠心與承諾，是組織的最大資本來源，是以，如何針
對多樣性的員工以配合組織的策略，做最妥當的規劃、工作設計、選拔、訓練、績效評
估，並以此些為考量基礎，做薪資給予、激勵、保障，進而改造組織等，皆是人力資源
管理的研究議題。美國政府，晚近亦針對文官系統進行改革，引進私人企業有關成本效
益觀念或企業管理人才，以進行公務人力的改革。【20】美國現任人事管理總署拉薔斯
（Janice R. Lachance）於1999年1月在考試院主辦之公務人力資源發展國際會議也特別強
調為配合政府再造工程，暨提昇聯邦生產力與人員職務輪調上，應重視永續教育與終身
學習。【21】均為公務人力資源策略管理的要務。
伍、多元化管理與人事行政
多元化管理（Diversity Management）就人力資源管理角度來論，事實上其貫穿的核
心價值理論，即是社會平等論，其時間架構論述，大致可分四個時期：【22】(一)平等就業
機會（Egual Employment Opportunity, EEO）時期，此階段即在呈現競爭領域整平
（Leveling the Field）的表徵；(二)弱勢優先（Affirmative Action, AA）時期，即從少數
群體與婦女中尋求人才，並助於保留工作機會，期間亦遭受許多的批評與爭議，於是有
(三)重視差異（Valuing Differences）時期，強調真正有效的工作團隊應該反映「人口結
構上的異質性」，用以呈現國家多元輪廓。又為進一步改變組織的核心文化與系統，即
進入(四)多元化管理（Managing Diversity）時期，強調有效的多元化管理，必須是深植
於組織的基本結構（Infrastructures），以改變組織系統與調適核心文化的重心，藉以邁
向友善的多元系統（Diversity Friendlly System），申言之，在強調組織文化與系統的改
變，以及強化對組織成員的授能（Empowerment），以促進成員自我能力的發展。要
之，在探究多元化管理與人事行政的聯結性時，至少應知悉：平等就業機會與積極保障
弱勢行動的內涵，積極保障弱勢行動所導行的自願性與非自願性，且其爭論之轉移在於
20 D. Farnham & S. Horton, ed. Managing People in the Public Services (London:Mackllan press, 1996), pp.93-94.
21 Janice R. Lachance, American Civil Service on the Threshold of the 21st Century. Conference on Human
Resource Development for Public Service（台北：考試院，88年1月25日），pp.12-19.
22 孫本初：公共管理（台北：智勝文化公司，2005），頁238-241。
從就業優惠到契約之保有，最後進程到公務人力多元化管理。當然其推動在於持續的社
會、政治之變遷與回應力，以及經濟壓力與競爭力。各多元團體在職場上，如何讓他們
都做出改變，且是變得更有效能與更有競爭力，則有賴人力資源與人事行政，故其地位
也愈形重要，而多元化管理方案是有效提昇人力資源運用的最佳法則與方式。【23】
綜合上述，有關政治體制、社會價值、教育體系、企業行政、多元化管理等人事行
政的互動關係後，又根據French（1993）的看法，人力資源管理是一種管理流程的開放
系統，其組織內部活動互為牽連，整體人力資源管理活動過程皆需以組織效能為依歸，
並以人力資源資訊為中人網路，是以人力資源管理影響所有成員的一種系統、發展與控
制的整體流程，一個企業的所有人力資源管理活動，包括：人力資源規劃、工作設計、
員工招募、訓練與發展、績效評估、薪給與酬勞、員工保護、利益代表，以及組織改進
等。
公務人力資源，本質上是經濟體系資源利用的一環，而公務人力之取得與私人企業
人力之取得，處於相當程度的競爭地位。以勞工關係的演進史來看，美國公務人員在權
利保障上，即受到企業勞工爭取權利經驗很大的影響。私人企業勞資談判的權利，隨即
為人事行政部門所引用與效法。所以，人事行政必然要考量企業、經濟環境因素，尤其
是私人部門的人事管理趨勢，方為可行。
最後，就總體經濟環境而言，一國經濟財力充裕，其文官體系必定人力充沛，運用
廣泛，而待遇福利優厚及保障之配套措施，使文官體系所提供之服務效率與效能也較
高。反之，經濟情況較差之政府，其考、用、訓、退等人事業務，必是將就其事，得過
且過，人事行政之運作也不求進步。要之，經濟大環境之良窳，與人事行政之推動運
行，具有因果關係。當然文官的忠勤認事，廉政作為亦是文官體系永績發展的基石。
第四節　小　結
政府為因應日益繁重職務的挑戰，完成現代化的任務，必須有精實的公務員。蓋國
家功能可否完成，政府職務能否有效執行，端視公務人員是否優良與勝任。因之，國無
分先進後進，為了達成現代化國家政府的使命與任務，莫不致力於健全公務人員制度，
以期發揮有效的人事行政功能。
所謂人事行政，即為機關組織、人力資源運用及人員行為之管理措施等。又與人事
行政有關之名詞，如人事管理、文官制度、策略性人力資源管理、人事工程學、行為管
理科學、勞工管理及僱傭管理等，必須先加釐清，方能正確瞭解人事行政。人事行政，
23 Donald E.Klingner & John Nalbandian,Public Personnel Management:Contexts and Strategies 5 (New
Jersey,Pearson Education,Inc.2003), pp.160-176。
至少包含人才、效率、合作、人本四面向，究其目的，約有：經濟的、社會的、個人
的、技術的等四項，亦即概括求才、用才、育才、留才也。
就人事行政的範圍言，從學者界定、法定範圍及綜合性的界定，概括而言，包括人
事機構與基本原理，人事行政運作的原理、原則，激勵管理與士氣，人事行政的作用
等。倘就現代人事行政制度之內涵而論，主要有：1.良善的人事機構之設計；2.文官體
制架構之完整、統一；3.公務人員常業發展之設計；4.福利及保障制度之強化；5.人本
化人事行政運作的配合；及6.賡續改善科學、客觀的考試方法。
至於人事行政與內外、政、經、社、文、科環境之互動上，必要考量其習俗、理
念、法制及心理因素。而在政治體制設計是否考量人事體制角色，社會的價值觀是否尊
重公務人員服務與貢獻，教育進修與人事行政業務之互動，以及企業精神、經營理念、
多元化管理如何導引至人事行政的機制中。要之，人事行政不但不能自外於各環境、價
值、法制，及須要增加彼此之互動，有效發揮公務人力資源策略管理，提昇服務品質及
競爭能力。
評量題目
■ 一、試說明並比較人事行政與人事管理的意涵。
■ 二、試說明人事行政的目的與特質。
■ 三、試由人事行政的特質，說明人事管理人員之責任為何？
■ 四、試列舉三位學者對人事行政範圍之界定，指出其內容原則。
■ 五、多元化管理在人力資源發展過程中的定位及其角色功能。
■ 六、試述人事行政與內外環境之互動關係。
2
第　　　章　人事分類法制建立與改革
學習重點
■ 人事分類法制的意義 ■ 說明「兩制」合一新人事分類法制的原
■ 品位分類與職位分類之內容則
■ 我國現行人事分類法制的類型 ■ 新人事分類法制的要項與內容
■ 簡薦委「法制」之等級區分 ■ 職組職系之實施現況及檢討建議
■ 官職分立制、聘派制、資位制、資位職 ■ 「職務列等表」的實施現況及檢討與改
務分立制等進
關鍵名詞
■ 人事法制職位 ■ 官制官規官職分立制 ■ 聘任
■ 文官制度職等 ■ 品位分類資位制 ■ 派任
■ 公務人員制度職級 ■ 特任聘派制 ■ 僱用
■ 職務列等表職組 ■ 簡任聘任制 ■ 約僱
■ 聘派制職系 ■ 薦任
■ 進用管理職位分類 ■ 委任
第一節　人事分類法制的意義與分類
壹、人事分類法制的意義
所謂人事分類法制，其意義即用以處理公務人員事務之一套完整體系，通常指涉常
務人員為範圍。本章所述之「人事分類法制」稱為「人事制度」，又稱為「公務人員制
度」、或「文官制度」（civil service）或「人事體制」或「文官體制」。事實上，就政
府所任用的人員稱為公務人員，則對於公務人員所施行的一套選拔、任用與管理的制
度，可稱之為「公務人員制度」。惟人事制度應不侷限於公務人事制度，舉凡私人機構
中人員之選拔、儲訓、聘僱、管理等一套完整體系，亦稱為人事制度【1】。故人事制度的
內容即人事行政之範圍，包括人事分類、人才培育、考選、儲備、任用、俸給、福利、
遷調、銓敘、考核（績）、保險、訓練、進修、資遣、退休（養老）、撫卹等有關之管
理工作各類之常務人員、司法人員、審計人員、主計人員、關稅人員、外交領事人員、
警察人員，其任用等法制，均另以法律定之，即各該人員自成一個別法制系統，吾人名
之為人事分類法制也。要之，包括各類人員選定前之培育（教育），以迄於任用後之退
離、養老及死亡撫卹之全部過程。
貳、人事結構的類型
人事分類法制之基本原理，係依據組織的層級體系（hierarchy）及工作專業化的原
則，決定分類的性質與列等。人事分類必須合乎組織管理之目標，故分類有狹義與廣義
之分。狹義人事分類係指一般文官或職位之分類及列等，各國制度計有品位分類、職位
分類及混合制三種。廣義的人事分類，除上三種外，尚包括古代人事制度中之官等分
類，及現代人事制度中之人才分類與專長分類。本項所稱人事分類，係指狹義的分類體
制而言。
現代各國採行之人事分類體制主要有兩種，即品位分類（rank classification）與職位
分類（position classification），茲就兩者略加比較分析於下：
品位分類制之特點—是對「人」的分類而非對「事」的分類。對「人」的分類，
係指對人員的品級官階加以分析，而不涉及各等級人員所擔任之「事」（工作職務）的
分類。如我國以往公務人員由下而上分列為委任十五級、薦任十二級、簡任九級，這是
品位等級的分類，並未涉及各等級應擔任之工作性質與職責輕重的詳細類別。要之，品
位分類法制，重視人員的品級、名位、年資與資格，而不是工作職責的性質與程度。
通常公務分類計有兩種，一為管轄分類（jurisdictional classification），首見於美國
1883年潘德爾頓文官法（Pendleton Civil Service Act）；一為職位或職務分類
（classification on positions or duties），於1912年始為芝加哥市政府所採用。管轄分類是
將文官依政治的或行政的責任，劃分為政務官與事務官兩大類，即在決定何種官吏應適
用功績制，須受考銓法規的管轄；何種官吏則無須受此限制，其係政治性質者，多由立
法機關決定之。職位分類乃是就考銓法規管轄的事務官，依其職務、責任、工作等劃分
為若干級類，乃行政性質，多由人事行政機關辦理。
職位分類是以工作為基礎的人事分類法制，係將公務人員所擔任的職位
1 制度指處理事務或解決問題所行的成文或不成文之原則、方法與程序，足供團體內共同遵守之一套完整
體系。制度之於今日社會，非任何一個先知或聖賢所能憑空創造，實為人類營群居生活之需要而形成，
故制度是演進的。成文法典國家中，政府機關處理公務必須制成法令規章以為依據，法令規章是制度之
型塑。要之，就成文法國家之公務處理而言，法規只是外表形式，制度則為其內在實質。

人事行政學─論現行考銓制度

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

人事行政學─論現行考銓制度

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

本試閱檔為五南所有。如欲購買此書，請至五南網站www.wunan.com.

三、人力資源發展（human resource development）

四、行為管理科學（behavioral management science）

You might also like