You are on page 1of 664

Criao da Capa: Armando de Lima Sardinha

Coordenadores Cientficos

Antonio Herman Benjamin
Carlos Teodoro Jos Hugueney Irigaray
Eladio Lecey
Jos Eduardo Ismael Lutti
Slvia Cappelli

Comisso de Organizao do
18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental
Ana Maria Moreira Marchesan
Ana Maria Nusdeo
Annelise Monteiro Steigleder
Carlos E. Peralta Montero
Carlos Teodoro Jos Hugueney Irigaray
Carolina Medeiros Bahia
Clvis Malinveni da Silveira
Eladio Lecey
Elizete Lanzoni Alves
Heline Sivini Ferreira
Jos Eduardo Ismael Lutti,
Jos Rubens Morato Leite
Kamila Guimares de Moraes
Mrcia Dieguez Leuzinguer
Patrcia Faga Iglecias Lemos
Patryck de Araujo Ayala
Ricardo Stanziola Vieira
Slvia Cappelli
Solange Teles da Silva
Vansca Buzelato Prestes

*Colaboradores Tcnicos: Ana Paula Oliveira Gonalves e Sieli Pontalti

Congresso Brasileiro de Direito Ambiental (18: 2013 : So Paulo, SP)


Licenciamento, tica e Sustentabilidade / coords.
Antonio Herman Benjamin, Eladio Lecey, Slvia Cappelli, Carlos Teodoro
Jos Hugueney Irigaray, Jos Eduardo Ismael Lutti. So Paulo 2v

Co-patrocnio: Instituto O Direito por um Planeta Verde


Trabalhos apresentados no 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental,
8 Congresso de Direito Ambiental dos Pases de Lngua Portuguesa e Espanhola,
8 Congresso de Estudantes de Direito Ambiental, realizados em So Paulo de
01 a 05 de junho de 2013.

1. Direito ambiental Congresso brasileiro. I. Benjamin, Antonio


Herman de Vasconcelos e, coord. II. Lecey, Eladio, coord. III. Cappelli,
Slvia, coord. IV. Irigaray, Carlos Teodoro Jos Hugueney, coord. V. Lutti, Jos
Eduardo Ismael, coord. VI. Instituto O Direito por um Planeta Verde. VII.Ttulo.
AGRADECIMENTOS

O Instituto O Direito por um Planeta Verde agradece Procuradoria-Geral de Justia


de So Paulo pelo apoio ao 18 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental, fazendo-o
nas pessoas dos Doutores Mrcio Fernando Elias Rosa (Procurador-Geral de Justia),
Nilo Spinola Salgado Filho (Subprocurador Geral de Justia de Gesto), Arnaldo Hos-
sepian (Subprocurador Geral de Justia de Relaes Externas), Srgio Turra Sobrane
(Subprocurador Geral de Justia Jurdica), Francisco Stella Junior, Wilson Alencar
Dores, Jorge Luiz Ussier, Tiago Cintra Zarif, Cristina Godoy de Arajo Freitas, Karina
Keiko Kamei, Ldia Helena Ferreira da Costa Passos e Jos Eduardo Ismael Lutti.

Outras pessoas e instituies contriburam, decisivamente, para o sucesso do evento,


cabendo em especial lembrar:

Superior Tribunal de Justia (Ministro Felix Fischer)

Governo do Estado de So Paulo (Governador Geraldo Alckmin, Secretrio Sidney


Beraldo e Joo Germano Bottcher Filho)

AASP - Associao dos Advogados de So Paulo (Armando Srgio Prado de Toledo e


Jos Raul Gavio de Almeida)

ABRAMPA - Associao Brasileira do Ministrio Pblico e do Meio Ambiente (Svio


Renato Bittencourt Soares Silva)

ABRELPE (Carlos Roberto Vieira da Silva Filho)

AJUFE - Associao dos Juzes Federais do Brasil (Nino Oliveira Toldo)

AJURIS Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul (Pio Giovani Dresch)

AMB - Associao dos Magistrados Brasileiros (Henrique Nelson Calandra)

ANPR - Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (Alexandre Camanho de


Assis)

APMP - Associao Paulista do Ministrio Pblico (Felipe Locke Cavalcanti)

BRASILCON - Instituto Brasileiro de Poltica e Direito do Consumidor (Clarissa Costa


de Lima)
Caixa Econmica Federal (Jorge Fontes Hereda, Alain Giovani Fortes Estefanello e
Jailton Zanon da Silveira)

CDHU (Antnio Carlos do Amaral Filho)

CEMPRE (Andre Vilhena)

CETESB - Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (Otvio Okano, Nelson Bu-


galho, Geraldo do Amaral Filho e Ana Cristina Pasini da Costa)

CONAMP - Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (Csar Bechara


Nader Mattar Jnior)

Conselho Nacional de Procuradores - Gerais de Justia (Oswaldo Trigueiro do Valle


Filho)

Editora Revista dos Tribunais (Antonio Bellinello, Regina Troncon e Roseli Jonas Ca-
valcante e Giselle Tapai)

Embaixada Consulado - Geral dos Estados Unidos em So Paulo (Laura Gould, Cezar
Borsa, Karla Carneiro e Eva Reichmann)

Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 3 Regio (Mairan Maia)

Escola Paulista da Magistratura (Armando Srgio Prado de Toledo)

Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (Nicolao Dino de Castro e Costa Neto)

Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo (Mario Luiz Sarrubbo)

FMO- Fundao Mokiti Okada: (Tetsuo Watanabe, Hidenari Hayashi, Mitsuaki Ma-
nabe, Hajime Tanaka, Yoshiro Nagae, Rogrio Hetmanek, Walter Grazzi, Joo Cesar
Gonzalez, Luis Fernando dos Reis, Fernando Augusto de Souza, Erisson Thompson de
Lima Jr., Claudinei Cruz, Georgiana Branquinho e Rosana C. B. Cavalcanti)

Fundao Florestal (Olavo Reino Francisco)

IBAMA (Volney Zanardi Jnior)

ILSA - Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (Carlos


Frederico Mars de Souza Filho)

INECE - (Durwood Zaelke e Kenneth J. Markowitz)

IPAM - O Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Paulo Moutinho)


Ministrio da Justia (Ministro Jos Eduardo Cardozo)

Ministrio das Cidades (Ministro Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro)

Ministrio do Meio Ambiente (Izabella Mnica Vieira Teixeira e Brulio Dias)


Natura Cosmticos S/A (Bruno Sabbag)

PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Cristina Montenegro
e Andrea Brusco)

Polcia Militar Ambiental do Estado de So Paulo (Milton Sossumu Nomura)

Procuradoria - Geral do Estado de Mato Grosso (Paulo Roberto Jorge do Prado)

Procuradoria - Geral da Repblica (Roberto Monteiro Gurgel Santos, Mrio Jose Gisi
Geisa de Assis Rodrigues, e Sandra Cureau)

Procuradoria - Geral de Justia de Minas Gerais (Carlos Andr Mariani Bittencourt)

Procuradoria - Geral de Justia do Rio Grande do Sul (Jos Barrco de Vasconcellos)

Procuradoria - Geral do Estado do Mato Grosso do Sul (Jos Couto Vieira Pontes)

PUC - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (Marcelo Gomes Sodr)

PUC - Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (Fernando Walcacer e Da-


nielle Moreira)

REDE LATINO-AMERICANA DE MINISTRIO PBLICO AMBIENTAL (Coordenadora


Executiva Silvia Cappelli)

Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Mnika Bergamaschi)

Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (Secretrio Bruno Covas e Ru-


bens Naman Rizek Junior)

TJSP Tribunal de Justia de So Paulo (Joo Negrini Filho e Gilberto Passos de


Freitas)

Tribunal de Contas da Unio TCU (Ministro Aroldo Cedraz)

Tribunal de Contas do Estado de So Paulo - TCESP (Conselheiro Dimas Ramalho)

Tribunal de Contas do Estado do Amazonas - TCEAM (Conselheiro Julio Pinheiro)


UFMT - Universidade Federal de Mato Grosso - Faculdade de Direito (Marcos Prado
de Albuquerque)
UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Claudia Lima Marques)

UFSC - Universidade Federal de Santa Catarina (Jos Rubens Morato Leite e Luiz
Otvio Pimentel)

UICN - Comisso de Direito Ambiental (Sheila Abed)

University of Texas School of Law (William Powers, Lawrence Sager, Mechele Dicker-
son e Jolyn Piercy)

USP Universidade de So Paulo (Patricia Iglecias e Clio Berman)


CARTA DE SO PAULO

I. Tutela coletiva ambiental: ao civil pblica e outros


instrumentos em perspectiva

1. A ao civil pblica um instrumento capaz de permitir o controle popu-


lar efetivo sobre as aes e omisses pblicas, viabilizando, outrossim, o
acesso da sociedade justia, ainda que indiretamente, o que fortalece
a construo do Estado Social e Democrtico de Direito.
2. O princpio da precauo repercute decisivamente no processo civil, por
meio da tutela inibitria, de modo a inibir riscos considerados intoler-
veis, qualificados juridicamente como ilcitos ambientais.
3. As alteraes do Novo Cdigo Florestal quanto delimitao das reas
de preservao permanente e cmputo da Reserva Legal repercutem nas
aes civis pblicas em andamento, mas no devem afetar a coisa jul-
gada material.
4. A teoria do fato consumado deve ser veementemente rejeitada pelo Po-
der Judicirio, que precisa de comprometer com a realizao da justia
ambiental, incorporando o princpio da reparao integral do dano am-
biental e priorizando a restaurao natural das reas degradadas.

II - O direito cidade e a proteo do meio ambiente urbano

1. O s parques urbanos so imprescindveis para a garantia da qualidade de


vida dos habitantes da cidade e para a conservao da biodiversidade
existente, carecendo de um regime jurdico que reconhea suas particu-
laridades em relao ao regime geral institudo para Parques no mbito
da Lei 9985/2000 (SNUC).
2. A chave para a resoluo dos problemas relativos sustentabilidade
nas grandes cidades reside no enfrentamento da desigualdade social,
promovendo-se a regularizao fundiria e reconhecendo-se o direito
moradia digna, como o afastamento dos riscos que perpetuam modelos
de excluso social.
3. Os Municpios precisaro revisar seus Planos Diretores com base do novo
Cdigo Florestal e, ainda, incorporando as preocupaes ditadas pelas
mudanas climticas a fim de garantir a segurana das edificaes.
4. Na contemporaneidade h um novo paradigma, baseado no direito cons-
titucional cidade sustentvel, o que enseja a necessidade de a admi-
nistrao pblica efetivamente incorporar a varivel ambiental no pro-
cesso decisrio de planejamento do uso e da ocupao do solo urbano,
superando o modelo tradicional ancorado em mecanismos de comando
e controle.
5. A longevidade da populao precisa ser incorporada no processo decisrio
da gesto urbana, aperfeioando-se a acessibilidade nas edificaes.

III Repercusses da Lei Complementar 140/2011

1. A LC 140/2011 fere a Constituio Federal de 1988, pois, ao compar-


timentar as competncias para licenciamento e exerccio do Poder de
Polcia, ignora a competncia comum da Unio, Estados e Municpios
para a proteo do meio ambiente.
2. O atrelamento da competncia para licenciar competncia para a fis-
calizao implica em retrocesso diante da jurisprudncia consolidada do
Superior Tribunal de Justia, que admitia que qualquer um dos entes
federativos exercesse o poder de polcia, ainda que no fosse o rgo am-
biental licenciador, inclusive permitindo que as multas impostas pelos
Estados ou Municpios substitussem multas federais na mesma hiptese
de incidncia.
3. A prevalncia do auto de infrao do rgo licenciador, para os casos em
que outro ente federativo inibe danos atuais ou iminentes, desestimula o
exerccio da competncia comum.
4. A imposio de que o cidado se dirija ao rgo ambiental licenciador
para postular o exerccio do poder de polcia implica em entrave ao di-
reito de petio e de participao, devendo o rgo ambiental que tiver
cincia da infrao, ainda que no seja o responsvel pelo licenciamento
e independentemente da iminncia de danos, adotar medidas inibitrias
para coibir a infrao.
5.  preciso fiscalizao sobre os Municpios, ainda pouco aparelhados
para o exerccio da competncia para o licenciamento de atividades de
impacto local, aferindo-se se os licenciamentos esto sendo realmente
eficientes para gerir os riscos e prevenir os danos ambientais.
6. Deve-se reconhecer a responsabilidade civil do Poder Pblico em decor-
rncia de licenciamentos ambientais pouco protetivos, bem como em
funo da ausncia ou insuficincia do poder de polcia.

IV Mudanas climticas e conflitos socioambientais

1.  imprescindvel respeitar os povos das florestas (ndios, quilombolas,


populaes tradicionais), considerando seus posicionamentos quando da
tomada de decises, superando-se o modelo impositivo e pouco partici-
pativo na gesto das unidades de conservao e das florestas pblicas.
2.  preciso implementar o modelo de sustentabilidade forte na gesto das
florestas, garantindo-se a proteo do capital natural, reconhecendo-se
que o capital natural crtico precisa ser mantido intocado, rejeitando-se a
idia de que possvel a sua substituio ou a sua compensao.
3. A matriz energtica brasileira deve ser repensada, considerando-se os
impactos sociais, econmicos, culturais e ambientais decorrentes da
opo pelas hidreltricas, eis que implicam na destruio irreversvel
de culturas ancestrais, insuscetveis de serem transferidas para outras
reas. Alm disso, as hidreltricas ensejam presso populacional nas ci-
dades prximas, ocasionando problemas gravssimos, tais como elevao
do custo de vida, prostituio infantil e adulta e declnio da qualidade
de prestao de servios como sade e educao.
4.  preciso desenvolver e fortalecer os mecanismos institucionais e jur-
dicos voltados ao pagamento por servios ambientais, de forma a re-
conhecer o efetivo valor do meio ambiente para a conservao da bio-
diversidade, seqestro de carbono, proteo de bacias hidrogrficas e
conservao da beleza cnica, e, com isso, recompensar adequadamente
aqueles que assumem o compromisso de recomposio, preservao ou
manuteno dos bens ambientais.

V Responsabilidade civil ambiental

1. O financiamento de atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente


constitui causa de danos ambientais, ensejando-se a responsabilidade
civil solidria para os financiadores, com amparo no art. 3., IV, da Lei
6938/81.
2. A reparao dos danos ao patrimnio cultural deve levar em considerao
as peculiaridades do bem cultural, dotado de valores imateriais insubs-
tituveis (valor de antiguidade, de testemunho cognitivo, valor de uso,
valor artstico/formal, morais ou afetivo/espirituais e valores de singula-
ridade/raridade), observando-se a impossibilidade de sua reconstruo,
sob pena de ocorrncia de um falso artstico ou de um falso histrico.
3. O papel do Direito, diante do desafio de restaurao de danos ao patri-
mnio cultural, promover o acesso da populao ao debate, assegurar
que os valores que justificaram a proteo jurdica do bem sejam recu-
perados, garantir a transparncia e participao popular nos processos
decisrios.
4. A responsabilidade compartilhada, prevista na Lei 12.305/10 (Resduos
slidos), tem natureza preventiva e pressupe a atribuio de diversas ta-
refas aos gestores pblicos e aos empreendedores que, de alguma forma,
concorrem para a gerao dos resduos slidos, no devendo ser confun-
dida com a responsabilidade civil solidria, incidente aps a ocorrncia
do dano ambiental.
Sumrio

Teses de estudantes de graduao


Papers of law students (graduate)

BREVES CONSIDERAES ACERCA DA IMPLEMENTAO DO ICMS


ECOLGICO NO ESTADO DA PARABA
Adriana Secundo Gonalves de Oliveira.............................................................17

REGULARIZAO FUNDIRIA, DESMATAMENTO E CONFLITOS NO


CAMPO NO ESTADO DO PAR: ANLISE DOS ANOS 2009-2012
Ana Luisa Santos Rocha e outros.....................................................................30

A CONTRIBUIO DA LEI DE ACESSO INFORMAO PARA A


TICA AMBIENTAL COMO FORMA DE CONCRETIZAO PARA
A CIDADANIA AMBIENTAL
Daniela Braga Paiano e Dese Camargo Maito....................................................43

A finalidade do compromisso de ajustamento


de conduta ambiental
Leonan Caleb Effgen de Almeida e Thais Bernardes Maganhini...........................60

A Lei 12.651/2012 e o Princpio da Vedao ao Retrocesso


Letcia Maria Rgo Teixeira Lima......................................................................70

Participao Pblica e Acesso Informao nos


Licenciamentos Ambientais
Mariana Bulhes Freire de Carvalho..................................................................86

BIODIVERSIDADE, SERVIOS DOS ECOSSISTEMAS E PLANO


DIRETOR MUNICIPAL: SUBSDIOS PARA O DESENHO DE POLTICAS
PBLICAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL
Rosngela Soares Lopes e outros....................................................................104
DIREITO INTERNACIONAL E CONSERVAO DOS RECURSOS HDRICOS
MUNDIAIS: AVANOS E NECESSIDADES
Thlio Mesquita Teles de Carvalho e Tarin Cristino Frota Mont`Alverne...............122

O principio da proibio do retrocesso enquanto garantia


ao direito fundamental ao ambiente: uma problematizao
a partir da lei complementar 140/11
Vitoria Colvara Gomes de Sousa.....................................................................135

Teses de estudantes de ps-graduao


PhD and Master students papers

Preservao ambiental, Direito e tica: o surgimento


do dever tico difuso para com as geraes futuras
Alice Satin...................................................................................................150

POBREZA E DESENVOLVIMENTO COMO PARADOXOS DA


SUSTENTABILIDADE: REFLEXO SOBRE A INTERVENO DO
HOMEM NO MEIO AMBIENTE
Amadeu Elves Miguel, Guilherme Nazareno Flores e Ricardo Stanziola Vieira.....160

PONDERAES ACERCA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DA CIDADE


UNIVERSITRIA DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS/UEA
Ana Paula Castelo Branco Costa.....................................................................171

Nanocosmticos: consumo, meio ambiente e sade


na sociedade de risco.
Araceli Martins Beliato..................................................................................185

A promoo da educao para o consumo consciente


em creches e pr-escolas: um dever constitucional.
Augusto Csar Leite de Resende....................................................................199

O ESTADO TRANSNACIONAL AMBIENTAL COMO FUTURO POSSVEL PARA O


ESTADO E PARA A EFETIVAO DO DIREITO AMBIENTAL NO SCULO XXI
Charles Alexandre Souza Armada e Ricardo Stanziola Vieira..............................216
A JUSFUNDAMENTALIDADE DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE
EQUILIBRADO E O SANEAMENTO BSICO ENQUANTO MNIMO
EXISTENCIAL ECOLGICO: A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS
SLIDOS UM INSTRUMENTO EFICAZ OU RETRICO?
Cntia Tavares Pires da Silva e Joo Paulo Rocha de Miranda............................238

A FUNO SOCIOAMBIENTAL DO PROCESSO NA TUTELA COLETIVA


DO MEIO AMBIENTE
Cristiane Larissa Rosseto...............................................................................262

Aspectos do Direito Internacional Pblico: Aplicabilidade


das fontes e os paradigmas humanista e ecolgico
Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima...........................................................282

Licenciamento Ambiental e Gesto de Recursos Hdricos


Eliana Salles Scopinho..................................................................................302

Dilogo intercultural e proteo do meio ambiente:


por um princpio de sustentabilidade integrado pela
ideia de bem viver
Eveline de Magalhes Werner Rodrigues e Patryck de Arajo Ayala....................316

ANLISE DOS ATERROS SANITRIOS COM APROVEITAMENTO


ENERGTICO DO BIOGS SOB O PRISMA DA SUSTENTABILIDADE
Flvia Frana Dinnebier.................................................................................327

As diversas formas de compensao e a constituio do princpio


compensatrio na proteo jurdica do meio ambiente: uma
perspectiva da anlise econmica do direito ambiental
Gabriela Garcia Batista Lima.........................................................................339

Audincia pblica ou audincia que se publica?


Helini Sivini Ferreira, Andria Medona Agostini e outro...................................355

REVISO DE NDICES DE PRODUTIVIDADE AGRRIA E A SUSTENTABILIDADE


NO CONTEXTO DO DIREITO AGRRIO CONTEMPORNEO
Joaquim Basso.............................................................................................370

A Importncia dos Sistemas Agroflorestais na


Conservao do Solo
Jonathan Cardoso Rgis e Ricardo Stanziola Vieira...........................................390

Da Soberania Ingerncia: o meio ambiente como


uma questo global.
Kelly Schaper Soriano de Souza.....................................................................402
O PRINCPIO DA PUBLICIDADE E OS DIREITOS INFORMAO E
PARTICIPAO NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Laila Menechino e Miguel Etinger..................................................................418

O DIREITO E O PAPEL DAS ONGS NA GOVERNANA AMBIENTAL


Liana Amin Lima da Silva..............................................................................438

Bioenergia nos Transportes em Face das Mudanas Climticas


Llian Argenta Pereira....................................................................................456

Licenciamento ambiental municipal: perspectivas da Lei


complementar n. 140/11.
Liz Sass eMelissa Melo.................................................................................477

Influncia do Investimento Estrangeiro Direto nas Normas


Ambientais?.
Lusa Zuardi Niencheski................................................................................492

A Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica em


Matria Ambiental: Estudo de Caso das Comarcas
de Blumenau, Gaspar, Timb e Pomerode
Nicolau Cardoso Neto, Ivan Burgonovo, Ricardo Stanziola Vieira........................508

O contrato de concesso de rodovia como instrumento de


efetividade do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado
Noemi Lemos Frana....................................................................................527

A LEI DE SNUC LUZ DOS MOVIMENTOS AMBIENTALISTAS E O


DIREITO DE PERMANNCIA DAS POPULAES TRADICIONAIS
Patricia Fernandes de Oliveira Santos.............................................................538

A IMPORTNCIA DO RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL E DA


AUDINCIA PBLICA PARA A EFETIVIDADE DA DEMOCRACIA NA
PROTEO AO MEIO AMBIENTE
Patricia Fernandes de Oliveira Santos e Tatiana Cotta Gonalves Pereira............551

O Plantio do Dend na Amaznia - Alternativa economicamente


sustentvel para recuperao de reas de reserva
legal consolidadas
Rafael Calvinho Silva....................................................................................566

ASPECTOS CONTROVERTIDOS NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL


DA USINA DE BELO MONTE NO PAR
Silmara Veiga de Souza.................................................................................577
O princpio de no retrocesso ambiental e a noo de mnimo de
existncia ecolgica como instrumentos jurdicos necessrios
para a efetividade do Direito Ambiental.
Sofa Florencia Gatica...................................................................................593

Plano diretor do futuro: O licenciamento ambiental como


instrumento relevante no desenvolvimento de uma poltica
urbana sustentvel
Thas Dalla Corte..........................................................................................612

Desenvolvimento sem desmatamento: utopia ou realidade?


Tiago Ferreira da Cunha.................................................................................633

As audincias pblicas sobre direito ambiental no Supremo


Tribunal Federal
Ursula Ribeiro de Almeida.............................................................................645
Teses de estudantes
de graduao

Papers of law students


(graduate)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
17
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

BREVES CONSIDERAES ACERCA DA IMPLEMENTAO DO


ICMS ECOLGICO NO ESTADO DA PARABA

ADRIANA SECUNDO GONALVES DE OLIVEIRA


UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARABA

1. INTRODUO

Os efeitos da crise ambiental se tornam cada vez mais cristalinos. Sinais resul-
tantes do modelo de crescimento econmico e populacional implementado ao longo
do sculo XX, como alteraes climticas, extino de espcies da flora e fauna, de-
sertificao e o aquecimento global, j so facilmente percebidos em todo o mundo.
No Brasil, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado est previsto
na Constituio Federal de 1988, no seu artigo 225, o qual atribui ao Poder Pblico,
juntamente com a sociedade, o dever de defend-lo e preserv-lo.
Nesse passo, o Estado, enquanto expresso da organizao poltica da socieda-
de, deve estabelecer um conjunto de polticas pblicas que protejam o meio ambien-
te, cabendo tambm sociedade exercer um papel ativo nesse sentido, quer seja exi-
gindo que o poder pblico atue no cenrio ambiental, propiciando as bases prticas
da sustentabilidade do desenvolvimento econmico, quer adequando suas respec-
tivas condutas individuais necessidade de conservao dos recursos ambientais1.
A proteo ambiental prestada pelo Ente Pblico est igualmente garantida na
Carta Magna em seu artigo 23, inciso VI, o qual dispe que competncia comum
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios dar proteo ao meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas.
A existncia no plano constitucional do direito material ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado como direito de todos, cuja competncia para prestar proteo
dada Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, sujeita estes Entes a promo-
verem polticas com o escopo precpuo de conter a degradao ambiental e prestar
sadia qualidade de vida para populao.
Hodiernamente, o Estado tem se revelado imprescindvel na defesa do meio
ambiente, pois, a partir de sua interveno nas atividades econmicas, passa a es-
tabelecer regras mnimas a serem observadas pela sociedade, gerando melhorias ao
meio ambiente. Dentre os inmeros instrumentos econmicos utilizados pelo Estado

1
CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
18
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

em favor da conservao ambiental est o tributo, o qual configura-se fonte de receita


pblica, podendo ser utilizado no seu aspecto fiscal ou extrafiscal.
Utilizado no segundo aspecto, a funo do tributo visa no apenas a arrecada-
o, mas tambm a atuao sobre o contexto econmico e cenrio social, atravs, por
exemplo, de implementao de polticas pblicas. Nesse prisma, a tributao passa
a ser utilizada como instrumento de reduo de desigualdades sociais e econmicas,
ajudando no processo de mudana social.
Dessa forma, na busca pelo desenvolvimento sustentvel, o direito tributrio
ambiental, tratando do hiato existente entre Economia e a Ecologia, aparece como
um ponto de unio e disciplina entre estas duas vertentes, cuja histria mostra que
sempre foram representadas por linhas opostas.
Um importante instrumento econmico-fiscal que promove esta aproximao o
ICMS Ecolgico, o qual possui o papel de estimular aes ambientais em um trabalho
conjunto promovido pelo Estado e Municpio.
Os tributos podem ser um excelente instrumento a ser usado pelo Estado pela
busca da preservao ambiental, pois proporcionam ao mesmo diversas formas de
agir, por meio da tributao ambiental, bem como estimulam condutas no poluido-
ras e ambientalmente desejveis2.
O ICMS, Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios, o tributo esta-
dual de maior relevncia para os Estados da Federao. gerado nas operaes refe-
rentes prestao de servios, circulao de mercadorias, energia e comunicaes e
est descrito no artigo 155 da Constituio Federal, no seu inciso I, alnea b, o qual
determina que a instituio de impostos sobre estas operaes compete aos Estados
e ao Distrito Federal.
A Carta Maior determina ainda, atravs do artigo 158, IV, que 25% do valor
arrecadado pertencem aos municpios. Destes 25% repassados aos municpios, 75%
so distribudos de acordo com o critrio do VAF (valor adicionado fiscal), que calcula
a produo econmica do Municpio, revelada pela diferena entre o somatrio das
notas fiscais de venda e o somatrio das notas fiscais de compra. Os 25% restantes
so distribudos segundo Lei Estadual.
Nesse contexto, surge a possibilidade do ICMS ter parte da sua receita aplicada
em prol do meio ambiente, utilizando como critrios para o repasse dos 25% restan-
tes, as medidas de conservao ambiental efetuadas pelos municpios.
Desta forma, parcela da arrecadao do referido imposto ser direcionada para
os municpios que se preocupam com questes ambientais, observando vrios crit-
rios, tais como a manuteno de unidades de conservao, proteo de mananciais,
tratamento do lixo e do esgoto, entre outros estabelecidos pela legislao estadual.

2
OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito Tributrio e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Renovar,
1995.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
19
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Buscando a realizao do Estado Social e a aplicao da funo promocional do


direito, diversos Estados brasileiros, utilizando a tributao extrafiscal, passaram a re-
partir as receitas arrecadadas com o ICMS a que os municpios tm direito atendendo
a critrios ambientais, estimulando aes nos municpios voltadas para a conservao
do meio ambiente. O chamado ICMS ecolgico trata-se, pois, de oportunidade dada
pela Constituio de 1988 a cada ente federativo para influir no processo de desen-
volvimento dos seus municpios, premiando aqueles que atuam em favor da proteo
do meio ambiente.
Assim, muitos Estados, pioneiramente o Estado do Paran, passaram a legislar
de acordo com o direcionamento indicado pela Constituio Federal, aplicando um
critrio ambiental para a redistribuio da parcela do ICMS, criando, no mbito mu-
nicipal, uma importante conscientizao de conservao ambiental.
O Estado da Paraba implementou o ICMS ecolgico como poltica de proteo
ambiental a partir da edio da Lei 9.600, publicada em dezembro de 2011, a qual
adveio do Projeto de Lei n 111/2011, de autoria do Deputado Francisco de Assis
Quintans, que tramitava na Assembleia Legislativa desde abril de 2011.
Interessa discutir, neste estudo, como ocorreu o processo para a adoo do
ICMS ecolgico no Estado, expondo as dificuldades para a elaborao do mesmo,
como tambm, os motivos que protelaram esta adoo. Ademais, ser ainda analisa-
da a Lei que implementa tal instrumento, entendendo os reflexos que a mesma trar
para o Estado e as possveis falhas que carrega em sua redao.
Para chegar a este entendimento, cabe, anteriormente, entender o modo como
o meio ambiente tratado no ordenamento jurdico brasileiro, mostrando a relao
existente entre direito tributrio, cidadania e a proteo ambiental e analisando, ade-
mais, como funciona o denominado ICMS ecolgico.
Por fim, no que toca a metodologia empregada, o presente estudo se enquadra
nos gneros de pesquisa terica e emprica, tratando-se, ainda, de uma pesquisa des-
critiva. Ademais, o processo utilizado para obteno dos dados foi a documentao
indireta, sendo realizadas, ainda, entrevistas com os formuladores e operadores de
polticas pblicas, visitas a rgos pblicos para promover a coleta de dados, como
tambm com representantes de associaes protetoras do meio ambiente.

2. O MEIO AMBIENTE E SUA DISCIPLINA JURDICA NO DIREITO BRASILEIRO

A primeira proteo conferida ao meio ambiente pelo poder pblico ocorreu em


1605, com o Regimento Pau-Brasil, que dava espcie de mesmo nome o ttulo de
propriedade real, impondo penas severas para aqueles que, sem expressa autorizao
do rei, comercializassem a referida rvore. Contudo, o fim desta imposio no era
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
20
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

de proteo ambiental, mas sim de ato de defesa da Coroa portuguesa para conter os
exploradores advindos de outros pases.
As chamadas sesmarias, regime de propriedade vigente poca das capitanias
hereditrias em que se concedia a algum uma determinada terra a fim de estimular
a produo agrcola, foram proibidas em reas litorneas onde ainda havia madeiras
de construo, atravs do Alvar de 1675, no sustentando, de igual forma, qualquer
carter ambiental, mas sim econmico.
A questo ambiental passou a consolidar-se em polticas pblicas no Brasil
de forma mais significativa na dcada de 30. O Cdigo Florestal foi promulgado em
1934, surgindo tambm, na mesma dcada, outras legislaes de cunho ambiental,
como o Cdigo de guas.
Na referida dcada, durante o governo Getlio Vargas, buscou-se proteger os
recursos naturais de importncia econmica, estabelecendo normas que regulamen-
taram o acesso e o uso. Assim, a gua possua valor em funo dos potenciais hi-
drulicos que geravam energia eltrica e o valor das florestas referia-se produo
de madeira. 3
O primeiro rgo ambientalista brasileiro, a Fundao Brasileira para a Conser-
vao da Natureza (FBCN), foi criado em 1958, no Rio de Janeiro. Logo mais, na
dcada de 70, o ento Presidente da Repblica, General Emlio Garrastazu Mdici,
firmava o Decreto 73.030/73 que criava a SEMA (Secretaria Especial do Meio Am-
biente). Em 1981 foi formulada a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6.938,
de 31 de agosto de 1981) dando origem ao SISNAMA e introduzindo no pas reas
de proteo ambiental e estaes ecolgicas.
Em 31 de agosto de 1981 foi criada a Lei n 6.938, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, refletindo a preocupao da sociedade em assegurar o
desenvolvimento do pas e garantindo a preservao dos recursos naturais. Tal regula-
mento caracterizou-se como uma mudana na forma de tratar as atividades humanas,
estabelecendo-se um vnculo de natureza legal entre o desenvolvimento e a proteo
do meio ambiente.4
O art. 225 da Constituio Federal, utilizando instrumentos que j constavam
na lei 8.938/81, elevou a temtica do meio ambiente em nvel constitucional, versan-
do sobre a proteo deste bem jurdico, o qual deve ser protegido tanto pela socieda-
de quanto pela administrao Pblica.
Outros instrumentos de regulamentao ambiental podem ser citados como a
cobrana pelo uso da gua com a Lei das guas n 9433/97, que reconhece a gua
como bem pblico de valor econmico, autorizando a cobrana pelo seu uso; a Lei

3
GRANZIERA. Maria Luiza Machado Granziera. Direito Ambiental. So Paulo: Atlas, 2009.
4
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito ambiental tributrio. So
Paulo: Saraiva, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
21
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Estadual Chico Mendes n 1277/89 do Acre, que oferece remunerao s associaes


de seringueiros como forma de apoio produo e ao extrativismo sustentveis da
borracha; e o Licenciamento Ambiental com a Resoluo 237/97 do Conselho Na-
cional do Meio Ambiente (CONAMA), que determina como requisito para atividades
potencialmente poluidoras a necessidade do licenciamento ambiental.

2.1 TRIBUTAO AMBIENTAL: O DIREITO COMO INSTRUMENTO VINCULADO


TUTELA DO MEIO AMBIENTE

A tributao ambiental consiste no emprego de instrumentos tributrios para


consecuo de dois fins distintos, o arrecadatrio ou fiscal e o regulatrio ou extrafis-
cal. O primeiro remete gerao de recursos para que servios pblicos de natureza
ambiental possam ser custeados; j o segundo refere-se orientao de comporta-
mento dos contribuintes para a preservao do meio ambiente, isto e, conduzindo
o comportamento dos sujeitos passivos, incentivando-os a atuar com condutas que
busquem a preservao ambiental.
Na viso de Domingues5, tributos ambientais so institutos regidos pelo Direito
Tributrio, derivados do poder de tributar, possuindo um sentido estrito e um sentido
amplo, conforme incidam em face da utilizao direta do meio ambiente, ou em vir-
tude de atos ou situaes apenas indiretamente a ele conexos.
Impende destacar, que a tributao ambiental no possui carter de sano, ou
seja, no visa punir o descumprimento de um comando normativo, pois no aplica-
da a atividades ilcitas. Assim, a tributao ambiental aplica-se apenas a atividades
investidas de licitude e consideradas necessrias pelo legislador no tocante ao impac-
to causado ao meio ambiente.
Nesse prisma, o tributo figura, hodiernamente, como um dos mais importan-
tes instrumentos econmicos usados pelo Estado em prol da conservao do meio
ambiente. Essa conexo entre a tributao e a questo ambiental assume, a cada
momento, uma importncia mais destacada em todo o mundo globalizado. 6
No sistema jurdico brasileiro, merece destaque o disposto no art. 170, VI, da
Constituio de 1988, que d incio ao ttulo Da Ordem Econmica e Financeira
estabelecendo que a ordem econmica, tem por escopo assegurar a todos existncia
digna, de acordo com os ditames da justia social, observado o princpio da defesa
do meio ambiente.

5
OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito Tributrio e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Renovar,
1995.
6
SCAFF, Fernando Facury. TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao e Polticas Pblicas: O ICMS Eco-
lgico. So Paulo: Malheiros, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
22
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Nesse contexto, em defesa do meio ambiente, o Estado deve atuar com rele-
vante papel atravs de sua interveno no desenvolvimento das atividades econmi-
cas, estabelecendo o incentivo ao cuidado do bem ambiental. Assim, o Estado pode
utilizar-se de dois tipos de instrumento de proteo ao meio ambiente. O primeiro
preocupa-se com as medidas indenizatrias, mediante as quais se h o ressarcimen-
to dos danos causados ao meio ambiente para que, com este capital, se proceda a
restaurao do espao agredido. O segundo possui carter preventivo, funcionando
como instrumento de preveno de danos, na medida em que no estimula condutas
malficas ao meio ambiente.
O tributo, funcionando como instrumento de preservao ambiental e fonte de
receita pblica utilizada na atividade financeira, permite que o Estado faa uso de
duas tributaes distintas: a fiscal e a extrafiscal. Assim, o tributo passa a funcionar
como um eficaz instrumento de tutela ambiental, mormente quando empregado o
ltimo tipo, isto , como veculo indutor de comportamentos dos contribuintes, ca-
racterizando a extrafiscalidade do tributo.
O Estado se vale de trs instrumentos de proteo ambiental: as sanes penais,
as medidas administrativas e os instrumentos econmicos. As sanes penais no
atuam com real efetividade, tendo em vista os inmeros recursos e meios de defesa
individuais existentes e do redirecionamento das penas para a figura da pessoa jurdi-
ca, gerando apenas penalidades administrativas. J as medidas administrativas so
representadas pela represso e pelas prticas de natureza ordenatria. Quanto aos
ltimos, os instrumentos econmicos, por se tratarem de fatores relevantes na seara
econmica, possuem influncia nos preos de bens e servios. Estes englobam os
tributos ambientais que, por sua vez, aparecem como meio eficaz na preservao do
meio ambiente, ainda que a classe econmica resista a esse fato.
H ainda os tributos ambientais conhecidos como green taxes, os quais visam
inserir nos preos dos produtos as custas da degradao ambiental, para que, assim,
os indivduos possam contribuir com a preservao do meio ambiente no momento
do consumo, dando quele produto o verdadeiro custo ambiental que seu consumo
representa.
Em que pese no ser larga a adoo de instrumentos econmicos no Brasil,
surgiram, nos ltimos tempos, algumas experincias dirigidas para o controle da po-
luio das guas e para a conservao florestal. Assim, podem ser citados: a) Imposto
por desmatamento (Lei n 4.771/65; Lei n 7.803/89) - possui o escopo de financiar
projetos de reflorestamento pblico e atividades do servio florestal; b) Compensa-
o fiscal por rea de preservao (Lei n 9.146/95) - Municpios so compensados
por restrio de uso do solo em reas de mananciais e de preservao florestal; c)
Compensao financeira devido explorao dos recursos naturais (Lei n 7.990/89,
regulamentada pela Lei n 8.001/90) - Compensao de Estados e Municpios onde
se realiza a produo e onde se encontram as agncias de regulao; d) Imposto
de poluio do ar e poluio hdrica (Lei n 6.938/81); e) Tarifa de esgoto indus-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
23
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

trial baseada no contedo de poluentes (Decreto Federal n 76.389/75); f) Cobrana


pelo uso de gua em bacias hidrogrficas por volume e contedo poluente (Lei n
7.663/91) - possui o escopo de financiar bacias hidrogrficas e induzir o uso racional
de recursos hdricos.
Nessa senda, a tributao ambiental funciona como instrumento que o Esta-
do pode valer-se em busca do equilbrio entre a economia e a preservao do meio
ambiente, dando eficcia ao direito ao meio ambiente salubre, o qual a Constituio
Federal assegura coletividade, com o fito de proporcionar mesma uma adequada
qualidade de vida.

3. O ICMS ECOLGICO COMO POLTICA DE PROTEO AMBIENTAL

Nesse contexto, surge a possibilidade do ICMS ter parte da sua receita aplicada
em prol do meio ambiente, utilizando como critrios para o repasse dos 25% restan-
tes, as medidas de conservao ambiental efetuadas pelos municpios.
Assim, parcela da arrecadao do referido imposto ser direcionada aos munic-
pios que se preocuparem com questes ambientais, observando vrios critrios, tais
como a manuteno de unidades de conservao, proteo de mananciais, tratamen-
to do lixo e do esgoto, entre outros estabelecidos pela legislao estadual.
O ICMS Ecolgico trata-se, pois, de um instrumento que gera aos municpios a
possibilidade do acesso parte da quota-parte do ICMS a que tais entes possuem
direito de receber, na medida em que atenderem a critrios ambientais, definidos em
lei estadual.
Tendo em vista que os critrios de distribuio dos 25% dos recursos que de-
vem ser repassados aos municpios referentes ao ICMS so eleitos em lei estadual,
percebe-se que no h uma forma nica de funcionamento do ICMS ecolgico, sendo
criados, em cada Estado, critrios discrepantes para o repasse, atentando cada ente
federado para suas especificidades econmicas, polticas e sociais.
Nesse prisma, o escopo precpuo do ICMS ecolgico estabelecido, de acordo
com as prioridades de cada Estado, em nvel ambiental ou social, fomentando aes
de manuteno de mananciais de abastecimento pblico de gua, de criao e manu-
teno de Unidades de Conservao, de preservao da biodiversidade, saneamento
bsico, apoio aos silvcolas, manuteno de sistemas de disposio final de resduos
slidos, redes de tratamento de esgoto, controle das queimadas, conservao dos
solos, estruturao de polticas municipais de meio ambiente, dentre outros.
Como dito alhures, tal instrumento foi concebido no Paran, em 1991, e hoje
adotado nos Estados do Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Paran, So Paulo,
Rio de Janeiro, Minas Gerais, Mato Grosso, Tocantins, Acre, Amap, Rondnia, Piau,
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
24
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Cear, Pernambuco e, recentemente, no Estado da Paraba.


Nessa contemporaneidade, as legislaes que tratam do ICMS Ecolgico esta-
belecem critrios, como estrutura adequada de gesto ambiental local, existncia de
secretarias de meio ambiente, oferecendo ao gestor ambiental um instrumento para
atender aos problemas ambientais locais, como um conselho municipal de meio am-
biente e Fundo Municipal de Meio Ambiente.
Nota-se, pois, que o ICMS ecolgico no se trata de uma nova modalidade de
tributo ou uma espcie deste, no havendo qualquer vinculao do fato gerador do
ICMS s atividades ambientais ou vinculao especfica da receita do tributo para
financiar atividades de cunho ambiental. Assim, o ICMS ecolgico passou a ser re-
presentado no s como um mecanismo de compensao, mas tambm, como um
incentivo conservao ambiental.
O impacto da adoo do ICMS ecolgico vai, portanto, alm de uma nova e
melhor repartio de receitas tributrias, representando uma ao governamental ob-
jetiva em prol de uma melhor qualidade de vida populao.
Com o exemplo da utilizao de tal mecanismo, a tributao, em sentido am-
plo, passa a ser utilizada como ferramenta de poltica pblica ambiental. Indo um
pouco mais alm, verifica-se que, diante do aparato jurdico hoje existente no Brasil,
desnecessria a realizao de radicais reformas constitucionais e tributrias para o
alcance de tal propsito.
A tributao ambiental j se encontra albergada pela Constituio Federal. Ca-
be-nos dar a ela uma nova leitura e, principalmente, colocar em prtica os princpios
que compem seu sistema, sem criar necessariamente um novo tributo. Esta a lio
maior a nos ser dada pela prtica do ICMS Ecolgico.7

4. O ICMS ECOLGICO NO ESTADO DA PARABA

4.1 PROCESSO DE IMPLEMENTAO

No que se refere ao tema preservao ambiental, a regio Nordeste figura como


a menos desenvolvida nesse aspecto no Pas. Os problemas ambientais no esto na
pauta de exigncias primrias da populao e dos gestores municipais e estaduais e,
em conseqncia disso, no pode ser instalado um Estado scio-ambiental de direito,
isto , um estado em que haja a convergncia de aes sociais e ambientais a fim de

7
SCAFF, Fernando Facury. TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao e Polticas Pblicas: O ICMS Eco-
lgico. So Paulo: Malheiros, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
25
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

atender o bem comum.


O Estado da Paraba um dos menores Estados do Brasil, contudo detentor de
notvel variao de paisagem natural, com a existncia de rios perenes e intermiten-
tes, vegetao variada e relevo marcado por plancies, planaltos, serras e vales.
O referido Estado sofre com srios problemas ambientais, mormente, no que
tange a questo do tratamento de resduos slidos, desertificao, degradao de
rios, minerao, desmatamento e sistema de Unidades de Conservao.
Tais problemas possuem nascedouro na prpria gesto do Estado e municpios,
atravs da perceptvel ineficcia das polticas pblicas voltadas proteo do meio
ambiente, despreparo dos competentes em elaborar tais polticas, falta de educao
ambiental aos muncipes e existncias de poucas e ineficientes leis estaduais que
visam tutelar o bem ambiental.
Diante este quadro de polticas pblicas ineficazes voltadas para a proteo am-
biental, o Estado da Paraba, a partir da experincia da utilizao do ICMS ecolgico
por inmeros Estados no Brasil, inclusive os Estado vicinais de Pernambuco e Cear,
passou a discutir a possibilidade da adoo de tal instrumento.
A discusso sobre implantao do ICMS ecolgico no Estado iniciou-se no ano
de 2006 dentro das Universidades, estando em pauta no rgo ambiental do Esta-
do e apresentada, por acadmicos, em uma das edies da Global Frum Amrica
Latina (GFAL).
A partir de inmeros debates sobre a questo, a mesma foi levada Assembleia
Legislativa do Estado, porm sem receber maiores atenes. Todavia, em novembro
de 2006, ante s presses exercidas, foi elaborado pela Casa um requerimento desti-
nado ao Governo do Estado, solicitando a criao de uma comisso de alto nvel, en-
volvendo os rgos ambientais, de planejamento e finanas, bem como as entidades
de classe representativas, objetivando elaborar um projeto de implantao do ICMS
ecolgico no Estado.
No ano de 2010, a Cmara Municipal de Campina Grande produziu requerimen-
to direcionado Assemblia Legislativa, propondo a implementao do ICMS ecolgi-
co no Estado. Todavia, malgrado tal esforo, devido a mudana de pessoaldiante do
novo governo, o mesmo no chegou a ser apreciado.
Em 2011, a Cmara Municipal aprovou novo requerimento, de n 555/11, pro-
pondo ao Governo do Estado, a adoo de tal instrumento, com o fito de implementar
polticas voltadas s questes sociais e ambientais.
Nesse passo, em abril de 2011, foi elaborado pelo Deputado Francisco de Assis
Quitans o Projeto de Lei n 11/2011, que institua o repasse do ICMS ecolgico no
Estado da Paraba e dava outras providncias.
Na justificativa para o pleito, o autor afirmava que o objetivo do referido Projeto
de Lei seria incentivar projetos de coleta seletiva, reciclagem, reutilizao, criao e
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
26
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

manuteno de sistemas de destinao final de resduos slidos, refletindo na gera-


o de empregos e renda a partir da instalao de usinas de reciclagem e destinao
final estrategicamente localizadas. Acrescenta, ainda, como objetivo, o estmulo para
que os municpios direcionem seus recursos em prol do tratamento desses resduos,
de forma a reverterem o processo de degradao ambiental.
O anteprojeto foi registrado no dia 12 de abril de 2011, todavia, teve sua vo-
tao protelada por vrios meses. De acordo com os assessores dos membros da Co-
misso de Constituio, Justia e Redao, a demora se deu por tratar-se de projeto
complexo, o qual alteraria os valores arrecadados pelos municpios, subtraindo de
uns e acrescendo a outros. Alegaram, ainda, que a aprovao demandaria mais tem-
po, tendo em vista a necessidade de diversas reunies para discutir o tema e alterar
alguns pontos do anteprojeto.
Apesar dos diversos adiamentos, o Projeto de Lei foi publicado no Dirio do
Poder Legislativo ainda no ano de 2011, sofrendo veto total do governo do Estado, o
qual alegava que o mesmo feria a Constituio Federal na maneira como os recursos
estavam sendo distribudos. Contudo, as razes do veto no conseguiram mostrar a
inconstitucionalidade de tal regulamento, possuindo uma redao falha e vaga, sem
argumentos concretos e investidos de relevncia jurdica. Assim, malgrado identificar
que o Projeto de Lei carregava dispositivos que feriam o texto constitucional, o veto
no conseguiu revelar onde estava a mcula produzida pelo mesmo, sendo, ento,
rejeitado pela Casa no momento em que o Projeto retornou.
Nesse cenrio conturbado, em 21 de dezembro de 2011, foi publicada a Lei
n 9.600, composta por cinco artigos distribudos em duas pginas, dispondo que o
repasse da parcela de 25% dos recursos arrecadados do ICMS destinados aos muni-
cpios atenderia aos seguintes critrios:
70% na proporo do valor adicionado do Estado, nas operaes relativas
circulao de mercadorias realizadas em seu respectivo territrio
20% equitativo para todos os municpios;
5% destinado aos Municpios que abrigarem, na totalidade ou em parte de seu
territrio, uma ou mais unidades de preservao ambiental pblicas e/ou privadas,
institudas nos mbitos municipal, estadual e federal, considerados os critrios de
qualidade a serem definidos e aferidos pelo rgo estadual responsvel pela gesto
ambiental;
5% destinado aos Municpios que promovam o tratamento de, pelo menos, 50%
do volume de lixo domiciliar coletado proveniente de seu permetro urbano.
A Lei dispe, ainda, que caso nenhum dos municpios se enquadre nos critrios
previstos nos incisos III e IV da lei, isolada ou cumulativamente, os recursos ali pre-
vistos sero distribudos de forma proporcional populao de cada municpio.
Impende destacar que o anteprojeto determina, ainda, que a aplicao dos cri-
trios presentes nos incisos III e IV poder ser feita de forma cumulativa pelo atendi-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
27
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

mento do que est ali disposto, o qual dever ser formalmente atestado por parte dos
rgos de fiscalizao ambiental nas esferas federal e/ou estadual.
Ademais, estabelece que o Poder Executivo, em 180 dias, a contar da data da
publicao da Lei, deveria regulament-la, mediante a consulta ao Conselho de Pro-
teo Ambiental (COPAM), para que os municpios passassem a se beneficiar de tal
instrumento.
Embora a referida lei j encontrar-se em vigor desde dezembro de 2011, os
repasses do ICMS ecolgico aos municpios ainda so feitos do modo antigo, isto ,
considerando apenas a proporo do valor adicionado nas operaes relativas circu-
lao de mercadorias e nas prestaes de servios realizadas em cada municpio, uma
vez que determinada norma ainda precisa ser regulamentada pelo Poder Executivo.

4.2 ANLISE DA LEI QUE INSTITUI O ICMS ECOLGICO NO ESTADO DA


PARABA

Como exposto alhures, a Lei 9.600/2011, estabelece quatro critrios para a


destinao dos 25% dos valores do ICMS arrecadado pelo Estado a que os municpios
tm direito, isto , 70% repassados de acordo com as operaes relativas circulao
de mercadorias realizadas em seu respectivo territrio; 20% repassados de forma
equitativa para cada municpio; 5% para os municpios que abrigarem uma ou mais
unidades de preservao ambiental em seu territrio e, por fim, 5% destinados aos
municpios que realizarem tratamento de, no mnimo, 50% do volume de lixo domi-
ciliar coletado proveniente de seu permetro urbano.
Malgrado a aprovao de uma lei voltada para a proteo do meio ambiente
constituir importante avano, tal regulamentao carrega falhas no seu texto, pade-
cendo, inclusive, de vcio de inconstitucionalidade.
O primeiro ponto a ser analisado remete ao modo como as porcentagens foram
distribudas, isto , os critrios escolhidos para o repasse e seus respectivos valores.
O inciso IV do art. 1588 da Constituio Federal, no obstante garantir aos munic-
pios 25% do valor arrecadado pelo Estado com o ICMS, determina, em seu pargrafo

8
Constituio Federal - Art. 158. Pertencem aos Municpios:
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas
circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e
de comunicao.
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios, mencionadas no inciso IV, sero
creditadas conforme os seguintes critrios: I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado
nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus
territrios; II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territrios, lei
federal. (BRASIL, 2011)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
28
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nico, que, deste valor, 75%, no mnimo, deve ser repassado na proporo do valor
adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios realizadas em seus territrios, isto , de acordo com o critrio do VAF (valor
adicionado fiscal), que calcula a produo econmica do municpio, revelada pela
diferena entre o somatrio das notas fiscais de venda e o somatrio das notas fiscais
de compra, restando apenas 25% para serem distribudos segundo critrios estabele-
cidos por lei estadual. Nessa senda, cristalino o fato que a lei desrespeitou o limite
de 25% determinado pela Carta Maior, uma vez que distribui, de acordo com seus
critrios, 30% do valor repassado.
Impende destacar, ainda, que a destinao de 20% do valor repassado para os
municpios sem estabelecer qualquer critrio para sua consecuo, isto , sem haver
uma contraprestao pelos municpios, fere o prprio sentido da adoo do ICMS eco-
lgico. Isto porque o escopo do instrumento dar ao tributo no s a funo de arre-
cadao, mas tambm o poder de atuar sobre o contexto econmico e cenrio social.
A exemplo do que ocorreu no Estado de Pernambuco (Lei n 11.899 de 21 de
dezembro de 2000) e Cear (Lei n 14.023 de dezembro de 2007), os legisladores
da Paraba poderiam, alm de estabelecer critrios que atendessem questo de
proteo do meio ambiente, abarcar, tambm, as reas de sade e educao. Assim,
a destinao de 20% rateada para todos os Estados de forma igualitria, poderia ser
substituda por critrios que beneficiassem a rea de educao, considerando-se o
nmero de alunos matriculados no ensino fundamental em escolas municipais, com
base no resultado do censo escolar anual, publicado por meio de portaria do Minis-
trio da Educao, como tambm com base no critrio relativo a rea de sade, con-
siderando fatores como a mortalidade infantil, com base em dados fornecidos pela
Secretaria de Sade do Estado.
A partir da adoo destes critrios, com a transformao do ICMS ecolgico em
ICMS scio-ambiental, denominao dada ao instrumento no Estado de Pernambu-
co, alm de estimular os municpios a investirem em tais reas, tornaria mais justa
a distribuio dos recursos, uma vez que, aquelas localidades que, em decorrncia
da prpria formao geogrfica, no apresentam caractersticas naturais para possuir
Unidades de Conservao, tambm participariam do rateio de tal montante pelos
investimentos nas reas de sade e educao.
Por fim, mesmo constituindo uma legislao voltada para o cuidado ambiental,
a adoo do ICMS ecolgico como poltica pblica, no suficiente para conter a
degradao ambiental e resolver os problemas que esta rea sofre. A instituio do
instrumento deve vir acompanhada de programas que auxiliem e dem suporte aos
municpios para que os mesmos ajam em prol do meio ambiente.
No Estado de Pernambuco, juntamente com a criao do ICMS socioambiental,
o governo estadual, tratando da questo de resduos slidos, criou um Programa de
Gesto de Resduos Slidos, elaborou o inventrio dos resduos industriais, criou o
Sistema de Gerenciamento de Resduos Industriais, elaborou o projeto de lei de cole-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
29
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

ta seletiva, entre outras aes ambientais.


Assim, aliado elaborao da lei que institui o ICMS ecolgico no Estado, deve
haver a preocupao com a estrutura adequada de gesto ambiental local, existncia
de secretarias de meio ambiente, e programas que possam oferecer ao gestor munici-
pal oportunidade para erradicar os problemas ambientais locais.

5. CONCLUSO

O ICMS ecolgico figura como um instrumento econmico utilizado pelo Estado


em prol da conservao do meio ambiente, gerando fonte de receita pblica utilizada
na atividade financeira e induzindo o municpio a investir recursos em prol da tutela
ambiental.
Embora revestida dos melhores propsitos, a lei que implementa o ICMS ecol-
gico no Estado da Paraba, peca no modo como as porcentagens relativas a cada crit-
rio so distribudas, indo de encontro ao disposto no art. 158 da Constituio Federal,
mostrando cristalino despreparo dos responsveis pela elaborao da legislao.
A inexistncia de critrios para a destinao de 20% do valor a ser repassado,
macula o prprio sentido da adoo do ICMS ecolgico, uma vez que, tratando-se o
mecanismo de tributao indutora, o intuito do mesmo estabelecer uma relao de
troca, em que o Estado d o recurso queles que agem de determinada forma.
Lei que regula o ICMS ecolgico na Paraba no foi dada a correta ateno,
uma vez que carrega uma redao falha e vaga, indo de encontro Carta Magna, no
conseguindo mostrar-se, ainda, como um instrumento adequado e capaz de agir em
prol da conservao do meio ambiente no Estado.
A adoo do ICMS ecolgico como poltica pblica desacompanhada de ins-
trumentos que auxiliem os municpios a instituir programas ambientais locais, no
suficiente para conter a degradao ambiental, constituindo uma mera legislao,
sem qualquer contribuio proteo do mio ambiente.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
30
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

REGULARIZAO FUNDIRIA, DESMATAMENTO E


CONFLITOS NO CAMPO NO ESTADO DO PAR:
ANLISE DOS ANOS 2009-20121

ANA LUISA SANTOS ROCHA


Bolsista de Iniciao Cientfica da Universidade Federal do Par, membro da
Clnica de Direitos Humanos da Amaznia

JOS HEDER BENATTI


Professor de Direito Agroambiental da Universidade Federal Do Par
Doutor em Cincia e Desenvolvimento Socioambiental e Pesquisador CNPq

CLEILANE SILVA DOS SANTOS


Bolsista de Iniciao Cientfica da Universidade Federal do Par, membro da
Clnica de Direitos Humanos da Amaznia

1. Introduo
O Estado do Par possui um grave histrico de conflitos e violncia no campo,
alm de registrar altos ndices de degradao ambiental. Ao lado disso, observa-se
um verdadeiro caos fundirio, onde o Poder Pblico federal e estadual no possui
pleno conhecimento sobre quais terras paraenses so pblicas, quais esto sob o do-
mnio particular de forma regular, e quais representam a grilagem, isto , quais terras
pblicas foram indevidamente apropriadas por particulares.
A realidade paraense no muito diferente da que vivenciada nos outros Es-
tados do pas. A origem desses conflitos finca suas razes nos primrdios da coloniza-
o. Todas as concepes de propriedade vislumbradas no Brasil desde o sculo XVI
impuseram uma lgica de apropriao da terra baseada numa explorao perdulria
dos recursos naturais, explorao do trabalho humano e propriedade de terra cujos
limites no se definiam pela sua regularizao, mas pela extenso do poder poltico e
econmico dos latifundirios.

1
Esta tese resultado do Projeto de Pesquisa Direito de Propriedade na Amaznia: estudo das polticas
pblicas de regularizao fundiria no Estado do Par, Processo 313389/2009-8, com bolsa Pibic/CNPq,
sob a coordenao do Professor Dr. Jos Heder Benatti.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
31
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A noo de fronteira aberta e de recursos naturais inesgotveis permitiu o desflo-


restamento de imensas reas do territrio nacional. A Mata Atlntica foi brutalmente
devastada. O direito de propriedade era absoluto, no se admitindo ingerncias exter-
nas. Os grandes proprietrios usavam e gozavam da terra sem qualquer limitao. As
populaes mais pobres viviam sobre o cabresto dos senhores, margem do modelo
de aquisio de terras.
Os conflitos no campo so reflexos desse modelo de ocupao, em que no
se sabe quem o verdadeiro dono. No Par, observam-se de um lado populaes
tradicionais ligadas ao uso coletivo e sustentvel da terra, e do outro, fazendeiros,
madeireiros, pecuaristas, mineradoras e grileiros, ligados explorao econmica
capitalista, com constantes divergncias e disputas entre os dois plos.
Diante desse quadro, as polticas pblicas de regularizao fundiria represen-
tam um importante instrumento de ordenamento territorial, visando garantir a posse
de reas pblicas aos pequenos posseiros e populaes tradicionais, combatendo a
grilagem, assegurando-se assim, o direito moradia e ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado.
O presente trabalho tem como objeto de estudo a anlise dos efeitos sociais e
ambientais a partir do ano de 2009, em que se editou a Lei Federal n. 11952, dando
origem ao Programa Terra Legal. de se ressaltar que foram coletados ainda, dados
sobre conflitos e desmatamento dos anos 2005 a 2008 a fim de observar a tendncia
anterior a essas polticas pblicas.
Aps trs anos e meio de aplicao do Programa, j possvel analisar a sua
eficcia no ordenamento fundirio paraense. A contribuio desta pesquisa apurar
se a poltica de regularizao fundiria para a Amaznia est cumprindo no Par o
objetivo ao qual se presta, isto , a reduo dos conflitos rurais e dos ndices de des-
matamento.
O estudo de suma importncia, considerando que o Par, desde 2006 o
Estado da Amaznia Legal que mais desmatou suas reas verdes, conforme relatrios
anuais do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Sob o ponto de vista
social os nmeros tambm so alarmantes. Segundo dados da Comisso Pastoral da
Terra (CPT), o Par registrou entre 2005 e 2012, 102 assassinatos decorrentes de
conflitos. Nesse mesmo perodo, foram registrados mais de 2016 conflitos no campo.

2. Breve histrico da ocupao da Amaznia e do Par

A triste realidade paraense possui a mesma causa dos outros Estados Brasileiros,
isto , apropriao privada das terras e dos recursos naturais de forma desordenada e
predatria. Mas observa-se que a intensificao dos problemas sociais, ambientais e
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
32
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

as disputas pelas terras no se deu ao mesmo tempo.


A ocupao do Estado do Par, em alguns aspectos diferenciou-se da que foi
observada no restante do pas. A provncia do Gro-Par e Maranho s se unificou
administrativamente colnia com a chegada da Famlia Real em 1808. Antes, a
provncia resolvia seus assuntos diretamente com a Metrpole Portuguesa.
O objetivo de ocupao das reas que hoje compreendem grande parte da Ama-
znia Legal era consolidar a posse portuguesa sobre as terras pertencentes Espanha
em razo do Tratado de Tordesilhas. Foram instaladas fortificaes militares portu-
guesas e adotadas inmeras aes missionrias catlicas, com o intuito de civili-
zar os povos indgenas que aqui viviam. Com o Tratado de Madri (1750) as terras
espanholas so transferidas para o domnio portugus, consolidando-se a propriedade
portuguesa sobre a Amaznia.
A provncia do Gro Par e Maranho foi desbravada a partir de suas estradas
naturais: os rios. A economia baseou-se, primeiramente, na explorao de drogas do
serto. Os ndios sofreram enorme ataque contra sua cultura e seu modo de vida.
Foram obrigados a aderir outra religio, trabalhar na procura das drogas do serto e
ver sua populao dizimada por guerras e doenas.
Nos primeiros sculos de ocupao, no se observou grande concentrao de
terras, seja mediante a concesso de sesmarias, seja atravs do apossamento pri-
mrio. Isto porque, a regio era considerada economicamente estagnada, o que no
despertou forte interesse pela sua explorao.
O problema fundirio do Par no era o mesmo do Brasil. Ambos resultantes de
solues polticas diferentes para os problemas econmicos. Com a predominncia de
uma economia de subsistncia e apenas uma pequena produo mercantil, no Par
no se ensejara a formao do latifndio, nos dois primeiros sculos de colonizao
portuguesa. O latifndio s ir se formar no Vale Amaznico aps a incorporao do
mesmo ao Imprio Brasileiro e da desorganizao de toda a economia de subsistncia
da regio para a introduo da economia de mercado2.
no final do sculo XIX que a regio Amaznica desperta interesse do mercado
com a economia da borracha. A mo de obra era explorada mediante o sistema do
aviamento e era formada principalmente por nordestinos flagelados da seca. O prest-
gio poltico e econmico dos seringalistas adivinha da produo de ltex, no fazendo
sentido, portanto, demarcar as reas concedidas pelo Poder Pblico mediante afo-
ramento, pois as fronteiras eram abertas na busca de novos seringais e tambm de
castanhais. Na Amaznia, no se adotou, nesse momento histrico, a transferncia de
propriedade do domnio pblico para o privado. Aplicou-se o sistema do aforamento,
no qual o seringalista no era proprietrio, mas detentor do domnio til, devendo
pagar ao Estado um foro anual, pertencendo a este o domnio direto.

2
TRECCANI, Girolamo Domenico. Violncia e grilagem: instrumentos de aquisio da propriedade da terra
no Par. Belm: UFPA: ITERPA, 2001, p. 59.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
33
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Em meados da dcada de 20 do sculo passado a regio Amaznica e o Par


enfrentaram um novo momento de estagnao econmica. Foi com os Governos Mili-
tares, a partir da dcada de 60, com seus discursos integracionistas e de segurana
nacional que o Par enfrentou uma mudana radical em aspectos polticos, econmi-
cos e sociais. Com a instalao de Grandes Projetos, forte movimento de migrao de
pessoas para a regio, rodovias federais, federalizao de reas, projetos de coloniza-
o, assentamentos e insero do capital estrangeiro, se intensificaram a degradao
ambiental, os casos de conflitos no campo, o caos fundirio e a grilagem de terras.
Na dcada de 70, o Governo Federal buscando intervir na Amaznia editou o
Decreto-Lei n. 1.164, de 1 de abril de 1971. O objetivo era declarar indispensveis
segurana e ao desenvolvimento nacionais terras devolutas situadas na faixa de
cem quilmetros de largura do eixo de cada lado das rodovias federais j construdas,
em construo ou projetadas na Amaznia Legal. Em seu art. 5, foram ressalvadas
as situaes jurdicas constitudas. Com essa medida 70% do Estado do Par foi
federalizada.
Em 1987, tal norma foi revogada pelo Decreto-Lei n 2375, de forma que as
terras devolutas antes federalizadas foram novamente repassadas ao domnio dos
Estados, com exceo s situadas nos municpio de Altamira, Itaituba e Marab,
afetadas ao Exrcito. O Decreto-Lei revogador ressaltou que no so devolutas, entre
outras, as terras objeto de situaes jurdicas j constitudas ou em processo de for-
mao. Esses decretos-lei, atrelados s constantes fraudes cartorrias e grilagens de
terra favoreceram a insegurana fundiria que hoje permeia o Estado do Par.
Sob slogan terra sem homens para homens sem terra e sob a justificativa que
de que a Amaznia constitua um vazio demogrfico, sua ocupao foi incentivada
pelos militares. Em apenas 21 anos de Governo Militar, a ocupao da Amaznia foi
maior que em cinco sculos de histria. Uma srie de projetos de colonizao foi
implantada de maneira desarticulada e desordenada. A idia era atrair e transferir
100 mil famlias que viviam em zonas de tenso social nas regies Nordeste e Sul
do pas3.
Um relato da dcada de 70 reflete bem a situao em que se encontrava o Es-
tado do Par no meio dessas polticas integracionistas: Voc est embarcando na
grande Transamargura. Essa a estrada do pobre. Ela liga a pobreza do Nordeste com
a misria da Amaznia4.
As polticas adotadas para Amaznia e para o Estado do Par, em verdade,
privilegiaram a entrada de grandes empresas nacionais e internacionais e o enfra-

3
Informao disponvel em: <http://multimidia.brasil.gov.br/regularizacaofundiaria/infografia-timeline.
html>. Acesso em 15 de maio de 2013.
4
Declarao feita por um frentista de posto de gasolina aos pesquisadores Marianne Schmink e Charles
Wood enquanto abasteciam seu carro nos primeiros quilmetros da Rodovia Transamaznica em meados
dos anos 70. In: SCHIMINK, Marianne & WOOD, Charles H. Conflitos Sociais e a Formao da Amaznia.
Belm: UFPA, 2012, p. 38.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
34
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

quecimento do INCRA na dcada de 80 deixaram-no merc de oligarquias locais,


favorecendo a ampliao de latifndios e concentrao de renda.
As incertezas fundirias, a expanso da fronteira agrcola, o fluxo migratrio
para a regio, os interesses mercadolgicos, ao lado de populaes tradicionais ama-
znicas, todos com interesses antagnicos voltados ao uso das terras, configuraram o
atual contexto scio-ambiental, localizando-se o Estado do Par no topo das listas de
conflitos rurais e desmatamento.

3. Regularizao Fundiria

A compreenso do quadro de desflorestamento, de conflitos sociais e de admi-


nistrao fundiria impe uma anlise sistemtica dos trs parmetros. No h como
entender as inmeras mortes, assassinatos e conflitos oriundos de disputas pela terra
sem vincul-los falta de delimitao das propriedades pblicas e privadas. O des-
conhecimento sobre a titularidade das terras gera insegurana jurdica, permitindo o
uso da fora para legitimar a ocupao.
O mesmo ocorre com a degradao ambiental. Sem exata fiscalizao quanto
titularidade das terras, as florestas ficam merc de uma explorao perdulria e
destrutiva, sofrendo degradaes imensurveis. Os projetos de regularizao fundi-
ria visam reverter esse processo, delimitando as propriedades e as posses, a fim de
reduzir conflitos e garantir a preservao ambiental.
Quando se fala em acesso s terras pblicas no se quer legitimar qualquer tipo
de apropriao privada, mas sim institucionalizar o direito de propriedade atrelado
sua funo scio-ambiental. Alm disso, regularizao fundiria na Amaznia signi-
fica ainda, garantir o desenvolvimento scio-econmico de diversos atores sociais da
regio: comunidades indgenas, quilombolas, populaes tradicionais como casta-
nheiros, ribeirinhos e seringueiros, camponeses e posseiros.
Nesse sentido, os projetos de regularizao fundiria devem garantir um mode-
lo democrtico e participativo no acesso terra e aos recursos naturais. O acesso
plural terra e a funo social da propriedade so duas manifestaes das clusulas
do Estado democrtico; no se pode implementar uma sem assegurar a efetividade
da outra5.
Em 2009, em mbito federal foi editada a Lei n. 11952 dispondo sobre a regu-
larizao fundiria das ocupaes incidentes em terras situadas em reas da Unio,
no mbito da Amaznia Legal. Ela serviu de base para o Programa Terra Legal Ama-

5
BENATTI, Jos Heder; CASTRO, Edna Maria Ramos; HURTIENNE, Thomas Peter; SANTOS, Roberto
Arajo de Oliveira; PORTELA, Roselene de Souza. Questo fundiria e sucesso da terra na fronteira Oeste
da Amaznia. Revista Novos Cadernos NAEA Vol. 11 n 2 (dezembro de 2008). Belm, p. 94.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
35
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

znia e representa a busca de solues para os altos ndices de violncia no campo e


desflorestamento na Amaznia Legal e no Par. Por conta disso, optou-se em eleger
o ano 2009 como referncia inicial da pesquisa.
O Programa coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e visa
entregar ttulos de terras para cerca de 150 mil posseiros que ocupam terras p-
blicas federais no destinadas, ou seja, que no sejam reservas indgenas, florestas
pblicas, unidades de conservao, marinha ou reservadas administrao militar.
O objetivo, com a segurana jurdica, impulsionar a criao e o desenvolvimento
de modelos de produo sustentvel na Amaznia Legal, priorizando os pequenos
produtores e as comunidades locais6.
Entre 2009 e 2012 as aes do Terra Legal beneficiaram apenas 1181 famlias
no estado em apenas 18 municpios7. A atuao nos quatro anos analisados insatis-
fatria no Estado do Par, especialmente diante a infinidade de conflitos fundirios e
da insegurana que reina no meio rural.
Por outro lado, foi verificado que a maioria das reas tituladas no Par pelo Pro-
grama Terra Legal favoreceu ao pequeno ocupante de terra pblica. Mais de noventa
por cento dos ttulos emitidos foram para os ocupantes de at quatro mdulos fiscais8.
Entretanto, para a consolidao de um modelo democrtico e participativo de
distribuio da terra, apenas o trabalho de um rgo no ser suficiente, por isso para
xito das polticas pblicas importante a atuao conjunta e interligada dos rgos
fundirios, sejam eles estaduais ou federais e no uma atuao isolada como vem
ocorrendo.

4. Desmatamento

Os dados que sero analisados adiante sobre conflitos no campo e assassinatos


de trabalhadores rurais foram coletados do site da Comisso Pastoral da Terra (CPT),
especificamente das publicaes anuais Conflitos no Campo Brasil9.

6
Informaes disponveis em <http://www.mda.gov.br/terralegal/pages/saibamaissobreoprograma>. Acesso
em 18 de maio de 2013.
7
Dados atualizados pelo Programa Terra Legal em 16 de maio de 2013. Informaes disponveis:
<http://www.mda.gov.br/terralegal/dados/aggregatorview?page=1&filter3=PA&filter7=Titulado&data_
id=3292164>. Acesso em 19 de maio de 2013.
8
A lei 8629/93 (Lei Agrria) estabeleceu que pequena propriedade aquela entre 1 (um) e 4 (quatro)
mdulos fiscais. O mdulo fiscal ser definido para cada municpio, expresso em hectares, pelo INCRA,
atravs de Instruo Especial. No Estado do Par o mdulo fiscal est entre 5 a 75ha.
9
O site da Comisso Pastoral da Terra disponibiliza todas as edies de Conflitos no Campo Brasil, desde
a primeira, publicada em 1985. Disponvel em: < http://www.cptnacional.org.br/index.php/publicacoes/
conflitos-no-campo-brasil>. Acesso em 13 de maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
36
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

O conceito de conflitos no campo amplo, englobando conflitos por terra, con-


flitos trabalhistas e conflitos pela gua, ou seja, incluem-se dados sobre ocupaes,
acampamentos, despejos, expulses, ameaas, pistolagens, trabalho escravo, supe-
rexplorao e aes de resistncia para garantir o uso e o acesso aos recursos hdri-
cos. Sendo assim, insere-se no conceito adotado pela CPT toda a sorte de conflitos e
violaes sofridas pelas populaes do meio rural paraense.
Entre as categorias sociais vtimas de conflitos esto, dentre outros, remanes-
centes de quilombos, indgenas, ribeirinhos, posseiros, trabalhadores rurais e sem
terras, ou seja, os conflitos envolvem, sobretudo, famlias de populaes tradicionais,
bem como aqueles que lutam pelo acesso terra, todos margem do sistema econ-
mico aplicado no Estado do Par.
Desde 2005, o Par registrou um total de 2016 conflitos no campo. Ao ana-
lisar ano a ano, observa-se relevante reduo nos nmeros, especialmente aps
2009. A mesma tendncia observada quanto ao nmero de assassinatos, a partir
de 2010.

Tabela 1: Conflitos no Campo e Assassinatos 2005-2012

Estado do Par 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Conflitos no Campo 328 325 300 245 266 207 179 166

Assassinatos 16 24 5 13 8 18 12 6

Os dados sobre desmatamento no Estado do Par foram coletados das infor-


maes do sistema PRODES (Monitoramento da Floresta Amaznica brasileira por
satlite) do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Em 2006, o Estado
assumiu a posio antes ocupada por Mato Grosso h anos, no topo dos estados da
Amaznia Legal que mais desmatam suas florestas.
Embora ocupe o primeiro lugar, possvel observar elevada reduo nas taxas
anuais de desmatamento. De acordo com o INPE, a Amaznia Legal reduziu em 83%
seus ndices, entre 2004 e 2012. No mesmo perodo, o Par registrou queda de
81%. Essa tendncia foi especialmente acentuada, a partir do ano 2009:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
37
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Tabela 2: Taxa de Desmatamento no Estado do Par


Taxas de Desmatamento no Estado do Par (km2/ano)
8000
6000
4000
2000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

O perodo dessa acentuada queda coincide com a implementao das polticas


pblicas de regularizao fundiria federal e estadual objetos da pesquisa. possvel
afirmar que a relao entre a queda de desmatamento e a poltica de regularizao
fundiria mais uma coincidncia de perodo do que um efeito direto de uma sobre
a outra10. Vale registrar ainda, que aes de comando e controle de combate ao des-
matamento se intensificaram por conta dos compromissos internacionais assumidos
pelo Brasil11, bem como pela edio da Poltica Nacional de Mudana do Clima (Lei
n. 12.187/2009).
Ainda no possvel avaliar se h relao direta entre a titulao das famlias
e o desmatamento nos municpios12 beneficiados com a poltica de regularizao
fundiria, mas possvel citar como indicativo, por exemplo, o municpio de Novo
Progresso, o mais beneficiado pelo Programa Terra Legal no Par. O Programa emitiu
264 ttulos para posseiros da regio, 252 s em 2009. Os dados sobre desmatamen-
to no estado do Par divulgados pelo INPE demonstram que em 2012 o municpio
registrou aumento de mais de 50% nos seus ndices13.

10
O Governo Federal alega que o motivo da queda do desmatamento ocorreu devido as polticas de coman-
do e controle (elaborao de diversas leis e decretos), as aes de fiscalizao e multa em casos pontuais
e a criao de programas objetivando a proteo ambiental. Podemos destacar o lanado em abril de 2004,
que foi o Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento da Amaznia Legal (PPCDAm),
contendo os seguintes eixos: i) ordenamento fundirio e territorial; ii) monitoramento e controle ambiental;
e iii) fomento a atividades produtivas sustentveis. O objetivo principal do PPCDAm era reduzir substan-
cialmente a taxa de desmatamento na Amaznia brasileira. Outra poltica importante foi o Plano Amaznia
Sustentvel (PAS), que objetivava implementar um conjunto de estratgias e orientaes para as polticas
dos governos federal, estaduais e municipais. O Plano sinaliza aos setores produtivos e sociedade em
geral caminhos para o desenvolvimento da Amaznia.
11
Em 2009, durante a COP 15 (Conferncia das Partes Signatrias da Conveno-Quadro sobre Mundan-
as Climticas da Organizao das Naes Unidas), o Brasil se comprometeu a reduzir em 80% os ndices
anuais de desmatamento na Amaznia Legal at 2020, alm de diminuir as emisses totais de gases do
efeito estufa no pas em 38,9% at 2020.
12
Em visita ao Centro Regional da Amaznia (INPE) no dia 14 de maio, em Belm do Par, fomos informa-
dos de que os dados municipais sero divulgados no site do sistema PRODES at junho de 2013.
Informaes disponveis em: <http://www.obt.inpe.br/prodes/Prodes_Taxa2012.pdf>. Acesso em 18 de
13

maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
38
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Alm disso, os relatrios do INPE indicam que em 2012 houve aumento das
taxas de desmatamento no Estado do Par em alguns municpios, especialmente nas
reas localizadas no Sudeste e Sudoeste, nas regies de integrao do Xingu, Carajs
e Araguaia, e ao norte na regio do Guam14. Ou seja, a tendncia geral do Estado no
acompanhada por alguns municpios.

5. Conflitos no Campo e Assassinatos


O cruzamento das informaes fornece tendncias importantes para a compre-
enso do contexto social e ambiental paraense. Comparando os dados do desmata-
mento e dos conflitos no campo, obtm-se o seguinte:

Tabela3: Taxa de desmatamento e conflitos no campo


7000 350

6000 300 Estado do Par


5000 250

4000 200
Taxas de Desmatamento (km2)
3000 150
Conflitos no campo
2000 100

1000 50

0 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

A reduo nas taxas anuais de desmatamento no Estado do Par a partir de


2009, ao lado da reduo de conflitos no campo, demonstra que no mesmo perodo
h relao direta entre os dois ndices.

14
Regies de integrao diferem-se da clssica regionalizao estabelecida pelo IBGE em mesorregies e
macrorregies. O Governo do Estado do Par adota, desde 2008, o conceito de regies de integrao,
considerando aspectos sociais, econmicos e culturais dos municpios.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
39
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Tabela 4: Taxa de desmatamento e assassinatos

7000 30

6000 25 Estado do Par


5000
20
4000
15 Taxas de Desmatamento
3000
Assassinatos
10
2000

1000 5

0 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nos ltimos trs anos, o nmero de assassinatos de trabalhadores rurais no Par


tambm caiu, entretanto no se pode afirmar que h relao direta com a queda nas
taxas de desmatamento, pois entre 2009 e 2010 ocorreu inverso.
Embora esses dados possam apontar para uma reduo nas tenses vivenciadas
no meio rural do Estado, um dos ndices chama ateno, justamente por desvirtuar-
-se das tendncias expostas acima e diz respeito ao nmero de pessoas envolvidas
nos conflitos.
Na comparao entre conflitos no campo e nmero de pessoas envolvidas, surge
o seguinte grfico:

Tabela 5: Conflitos no campo e nmero de pessoas envolvidas


350 180.000

300 160.000
Estado do Par
140.000
250
120.000
200 100.000
Conflitos no Campo
150 80.000
60.000 Pessoas Envolvidas em
100 Conflito no Campo
40.000
50 20.000
0 0

05 006 07 08 09 010 011 012


20 2 20 20 20 2 2 2

Entre os anos 2010/2011, e os anos 2011/2012, enquanto o nmero de con-


flitos no campo diminuiu, o nmero de pessoas envolvidas nesses mesmos conflitos
aumentou bruscamente, sendo maior do que o registrado em todos os anos coletados.
Em 2005, o Estado registrou 157.104 pessoas envolvidas e em 2012 esse nmero
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
40
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

alcanou a marca de 164.198.


Uma rpida anlise poderia levar falsa concluso de que os conflitos no cam-
po, embora apresentem reduo em nmeros brutos, envolveriam um nmero cada
vez maior de pessoas reafirmando o clima de tenso no Estado do Par. preciso
ressaltar que o conceito de conflitos no campo adotado pela Comisso Pastoral da
Terra engloba conflitos por terra, conflitos trabalhistas e conflitos pela gua. Portanto,
necessrio compreender qual o fator responsvel por essa elevao to relevante no
nmero de pessoas envolvidas.
Ao comparar o nmero de pessoas envolvidas em conflitos no campo, com o
nmero de famlias envolvidas em conflitos pela gua, observa-se o grfico abaixo:

Tabela 6: Nmero de pessoas e famlias envolvidas em conflitos

180.000 25000

160.000
20000
Estado do Par
140.000

120.000 Pessoas Envolvidas em conflitos


15000 no campo
100.000
Famlias Envolvidas em Conflitos
80.000
10000 pela gua
60.000

40.000 5000
20.000

0 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

De 2005 a 2012, o nmero de pessoas envolvidas em conflitos pelo campo


acompanhou a mesma tendncia do nmero de famlias envolvidas em conflitos pela
gua. Para a Comisso Pastoral da Terra, conflitos pela gua so aes de resistncia,
em geral coletivas, para garantir o uso e a preservao das guas e de luta contra a
construo de barragens e audes, contra a apropriao particular dos recursos hdri-
cos e contra a cobrana do uso da gua no campo, quando envolve famlias ribeiri-
nhas, famlias atingidas por barragens, pescadores, etc.
Atualmente, um dos temas mais discutidos na Amaznia Legal diz respeito
construo de hidreltricas e no Par o palco de debates a construo da Usi-
na Hidreltrica de Belo Monte. Em 2009, no municpio de Altamira 6000 famlias
envolveram-se em conflitos contra a construo da UHE de Belo Monte. Em 2010, o
mesmo nmero de famlias participou de conflitos contra a hidreltrica em Altamira.
O nmero se repetiu 2011, somado a mais 1000 famlias afetadas pela barragem
da UHE de Tucuru. Em 2012, nas cidades de Vitria do Xingu e Altamira mais de
9200 famlias envolveram-se em conflitos ligados tambm UHE de Belo Monte; em
Tucuru, 1000 famlias participaram de conflitos devido hidreltrica do Municpio;
em Trairo, 800 famlias foram afetadas por conflitos devido UHE do Tapajs.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
41
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A elevao no nmero de famlias envolvidas nos conflitos no campo coincide


ainda, com o incio das obras da Usina Hidreltrica de Belo Monte. Em junho de
2011, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais (IBAMA) conce-
deu a Licena Ambiental de Instalao da usina e, em janeiro de 2012, iniciou-se a
primeira etapa de construo15.
Portanto, os conflitos sociais tm aumentado devido s obras de instalao das
hidreltricas no Estado do Par. Desse modo, mesmo que ocorra a diminuio do
nmero de reas em conflitos, ou de incidncias de conflitos, no significa dizer que
o nmero de pessoas envolvidas ir cair. Sob o ponto de vista dos direitos humanos
(direito terra, moradia e respeito a dignidade humana), pode-se dizer que houve
um aumento considervel de pessoas envolvidas e, portanto, de direitos violados .

6. Concluses

5.1. O Estado do Par, desde o ano de 2009, vem registrando acentuada queda
nas suas taxas anuais de desmatamento. O perodo coincide com a implementao
do Programa Terra Legal Amaznia.
De modo geral, conclui-se que a relao entre a queda de desmatamento e a
poltica de regularizao fundiria mais uma coincidncia de perodo do que um
efeito direto de uma sobre a outra, pois as aes de combate ao desmatamento se
intensificaram na Amaznia.
5.2. Algumas regies do estado registraram aumento nos ndices de desmata-
mento no ano de 2012, no sendo possvel avaliar se h relao direta entre a titu-
lao das famlias e o desmatamento nos municpios beneficiados com a poltica de
regularizao fundiria.
Ainda no foram totalmente divulgados pelo INPE os dados municipais sobre
desmatamento em 2012, mas possvel citar que o municpio de Novo Progresso, o
mais beneficiado pelo Programa Terra Legal no Par, registrou aumento de mais de
50% nos seus ndices de desmatamento em 2012.
5.3. Durante o perodo analisado possvel concluir que h relao direta entre
os conflitos no campo e os ndices de desmatamento, pois ambos registraram quedas.
Entretanto, no h nenhuma relao entre os nmeros de conflitos no campo e o in-
cio do programa de regularizao fundiria.
Isso se deve ao fato de que a quantidade de famlias regularizadas em todo o
Estado do Par ainda muito baixa e poucos municpios foram beneficiados.

15
Informaes disponveis em: <http://blogbelomonte.com.br/2011/08/22/infografico-linha-do-tempo-
-belo-monte>. Acesso em 15 de maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
42
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

5.4. O nmero de pessoas envolvidas no acompanhou a tendncia de reduo


na quantidade de conflitos no campo. No estado do Par, isso se deve principalmente
s divergncias acerca da instalao de hidreltricas. Logo, no significa dizer que a
reduo do nmero de conflitos reduziu a tenso e a violao de direitos humanos no
meio rural paraense.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
43
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A CONTRIBUIO DA LEI DE ACESSO INFORMAO PARA A


TICA AMBIENTAL COMO FORMA DE CONCRETIZAO PARA
A CIDADANIA AMBIENTAL

DANIELA BRAGA PAIANO


Professora Mestre do Departamento de Direito Privado da
Universidade Estadual de Londrina

DESE CAMARGO MAITO


Acadmica do Quarto Ano do Curso de Direito da Universidade
Estadual de Londrina

1. Introduo

Tem se discutido muito na atualidade sobre o Estado de Direito Ambiental e as


formas de alcan-lo. No presente trabalho, analisa-se como essa busca pode se dar,
por meio da persecuo da Cidadania Ambiental, qual o acesso informao ou
acesso informao ambiental se mostra imprescindvel.
Como marco normativo para a configurao desse direito, em 18 de novembro
de 2011, foi sancionada a Lei n 12.5271, conhecida como Lei de Acesso Informa-
o (LAI). Apesar de o inciso XXXIII do art. 5, o inciso II do 3 do art. 37 e o 2 do
art. 216 da Constituio Federal2 j preverem o acesso informao, esses dispositi-
vos restavam incompletos. H tambm leis que regulamentam o acesso informao
ambiental, de forma especfica. Porm, com o advento da LAI, os cidados puderam
contar com mecanismos mais eficientes para esse acesso, como ser analisado ao

1
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011.Regula o acesso a informa-
es previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constitui-
o Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. [Lei na internet.]
[Acesso em 05/05/2013.] Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/
l12527.htm>
2
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. [Constituio na internet.] [Acesso em
05/05/2013] Disponvel em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
44
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

longo desse estudo.


Vale salientar que a importncia da LAI no se exaure na regulamentao de
preceitos constitucionais. Ela um importante passo para a consolidao de uma
democracia participativa no pas, pelo fato de tornar possvel o controle social das
aes governamentais, com vistas a melhorar a gesto pblica e, alm disso, se torna
uma ferramenta importantssima para a cidadania ambiental, portanto, para a defesa
do meio ambiente em prol de toda a sociedade.

2. Pressupostos Para a Consolidao do Estado de Direito


Ambiental

Dentre os doutrinadores de Direito Ambiental, h a ideia de Estado de Direito


Ambiental, ao qual a cidadania e a tica ambientais so mecanismos para alcan-
-los. Resumidamente, o Estado de Direito Ambiental resulta da incorporao de novos
elementos como o Estado Social, a globalizao, os blocos econmicos, a poltica
ambiental global, dentre outros, ao Estado de Direito Liberal, modificando assim, sua
estrutura e racionalidade3.
No entanto, o presente trabalho concentrar-se- na tica e na cidadania am-
biental, por serem fundamentos do Estado de Direito Ambiental, estado esse um
tanto quanto distante da atual realidade, que ainda carece de muitas conquistas
democrticas.
Por tica ambiental, entende-se o estudo do juzo de valor da conduta humana
em relao ao meio ambiente. tambm a compreenso que o homem tem da neces-
sidade de preservar os recursos naturais. Essa compreenso est relacionada modi-
ficao das condies naturais do meio ambiente, ocasionada pela prpria atividade
humana, que pode colocar em risco todas as formas de vida do planeta. Esse risco de
extino uma das maiores preocupaes do estudo da tica ambiental4.
A ideia de tica ambiental comporta tanto o ativismo ambiental quanto a cincia
ecolgica ambiental, sendo que essa detm embasamento terico e capacidade de
soluo de problemas, enquanto aquela coloca em evidncia a questo ambiental na
sociedade.
A tica ambiental encontra respaldo constitucional no art. 225, caput, da Carta

3
LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Apresentao. In: (Org.). Estado de Direito Am-
biental: tendncias. LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini.(Org.)Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2004, p. IX.
4
SIRVINSKAS. Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 12.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
45
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Magna5, onde se prev o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, bem de


uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder P-
blico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.6 Essa preservao ambiental intergeracional fundamental construo
da tica ambiental.
Intimamente ligada ideia de tica ambiental est a cidadania ambiental. A
cidadania ambiental, viabilizada pela educao e pelo acesso informao, um
instrumento importante na consecuo dos fins a que se prope o Estado de Direito
Ambiental. O sistema de participao e responsabilidades compartilhadas exige do
Estado e cidados uma nova postura, fundamentada na efetiva disponibilidade em
colaborar para a manuteno da qualidade ambiental, a ser preservada para a atual
e futuras geraes.

3. Cidadania Ambiental

A cidadania ambiental uma viso mais abrangente da cidadania clssica. Essa


ltima se assenta na ideia de que um cidado de determinado Estado porta direitos
e deveres em relao a ele. Essa cidadania, de uma forma geral, pode ser ativa ou
passiva, sendo que ocorre a ltima quando determinada pessoa apenas considerada
cidad e no exerce os direitos inerentes a ela, mantendo-se alheia ao que acontece
a seu redor. J o exerccio efetivo da cidadania, ou seja, a cidadania ativa, ocorre
quando uma pessoa realmente exerce seus direitos e deveres perante o Estado e a
sociedade, de forma a abrir novos espaos de participao poltica. Essa participao
do cidado no poder uma das principais caractersticas da democracia.7
Na concepo de Hannah Arendt8 cidadania o direito a ter direitos, visto que a
igualdade em dignidade e direitos dos seres humanos fruto da convivncia coletiva,
que requer o acesso ao espao pblico. A busca do acesso a esses espaos um dos
fins da cidadania e tambm da cidadania ambiental.
Atualmente fala-se em um comunitarismo ambiental ou em uma comunida-
de com responsabilidade ambiental assentada na participao ativa do cidado na
defesa e proteo do meio ambiente, de forma a haver uma cooperao de toda a
sociedade em defesa desse ambiente. Dessa forma, a proteo ambiental no pode

5
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. [Constituio na internet.] [Acesso em
05/05/2013] Disponvel em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
6
SIRVINSKAS. Lus Paulo. op. cit.p. 13.
7
AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. Direito Ambiental na Sociedade de Risco. 2. ed.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 303 329.
8
ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. 5.ed. So Paulo: Perspectiva, 2000, passim.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
46
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

ser uma tarefa entregue somente aos agentes pblicos, mas exige novas formas de
comunicao e de participao cidad. Deve haver a incluso legtima dos cidados
na defesa e promoo da qualidade do ambiente.9
A cidadania ambiental surge a partir da perspectiva de uma nova racionalidade
ambiental, que exige a participao efetiva dos sujeitos polticos potencialmente afe-
tados pelas decises, no s na fiscalizao do procedimento, mas na deciso em si.
Um importante aspecto dessa nova cidadania seu sentido republicano10, pois
ela deve ser atribuda a todos, em uma perspectiva inclusiva e de participao inte-
gral dos interessados na proteo do ambiente ou afetados pelas condutas e compor-
tamentos que atingem e oneram a qualidade do bem ambiental. Para a configurao
dessa cidadania h a exigncia de uma poltica global que pressupe a cooperao
entre Estados e cidados. O conceito republicano da cidadania ambiental preconi-
zado no prprio art. 225, caput, da Constituio11, pois afirma que, perante o meio
ambiente, todas as pessoas so titulares de direitos e tm interesse nele, alm de
compartilharem a responsabilidade por ele.
O iderio de uma cidadania ambiental se coloca na questo ambiental com seu
aspecto scio-poltico-jurdico.12 Esse aspecto trplice da cidadania ocorre porque ela
implica no comprometimento de toda a sociedade com vistas a reivindicar a proteo
do ambiente, seja no mbito poltico, seja por via judicial. Segundo Carlos Augusto
Eufrsio, o meio ambiente no Brasil perece mais pela inaplicao da lei especfica
do que pela suposta inexistncia das mesmas.13 Dessa forma, por meio da cidada-
nia ambiental que se reivindicar os direitos relativos preservao ambiental.
O exerccio da cidadania ambiental, por sua vez, pressupe a transformao do
modo de vida humana, que deve estar em consonncia com a preservao do meio
ambiente. Para isso, o aparato normativo brasileiro tem evoludo a fim de formar e
informar o cidado para o exerccio dos valores de tica ambiental, cuja formao
requer a educao e o acesso s informaes ambientais.
A educao ambiental, prevista no art. 225, 1, IV da Constituio e na lei
que define a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), imprescindvel
para a conscientizao do direito ao meio ambiente, ambiente esse que todos tm o
dever de preservar. Com a conscientizao ambiental poder ocorrer a defesa do meio

9
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado Constitucional Ecolgico e Democracia Sustentada. In: LEI-
TE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini (Org.). Estado de Direito Ambiental: tendncias. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 3-16.
10
AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. op. cit.,p. 303 329.
11
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. [Constituio na internet.] [Acesso em
05/05/2013] Disponvel em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
12
MELLO, Joo Alfredo Telles. Cidadania Ambiental. In: MARTINS, Helena; MELLO, Joo Alfredo Telles.
(Org.). Direito Ambiental, Luta Social e Ecossocialismo. Fortaleza: Demcrito Rocha, 2010, p. 38.
13
EUFRSIO, Carlos Augusto Fernandes. A Proteo Ambiental na Nova Ordem Jurdica Brasileira. 1990.
Dissertao de Mestrado - Faculdade de Direito, Universidade Federal do Cear, passim.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
47
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

ambiente de uma forma mais eficaz, sendo que ela pode comear dentro dos relacio-
namentos entre as pessoas evoluindo a uma defesa por via judicial.
A evoluo da legislao no Brasil voltada educao ambiental se iniciou em
1973, logo aps a conferncia de Estocolmo, quando foi criada a Secretaria Especial
do Meio Ambiente, cuja uma de suas atribuies era promover o esclarecimento e
educao dos brasileiros para o uso adequado dos recursos naturais. Em 1999 foi
promulgada a Lei 9.795 que instituiu a Poltica Nacional de Educao Ambiental.
Essa poltica de educao ambiental abrange o ensino formal e o no formal, sendo
que esse toda ao voltada sensibilizao do povo em matria ambiental e sua
organizao e participao a fim de defender o meio ambiente.14
Da mesma forma que a educao ambiental, a informao a questes relativas
ao meio ambiente tambm um pressuposto para que a participao popular na de-
fesa do meio ambiente seja efetivada. Ambas esto interligadas, pois a educao se
d atravs da troca informaes.15 A informao, no s a relativa ao meio ambiente,
elemento crucial para o exerccio da cidadania ambiental.

4. O
 Papel da Informao como meio de participao
e controle social

Tendo-se como pressuposto do convvio social, o princpio da supremacia do in-


teresse pblico sobre o privado guiador da administrao pblica. A fim de que ela
alcance seu desgnio maior, imprescindvel que haja mecanismos para mant-la em
sua finalidade. Esses mecanismos so os controles, os quais podem ser classificados
sob vrios critrios. Fugiria ao escopo desse trabalho dissecar as formas de controle
da administrao pblica, portanto, considerar-se h apenas a importncia desse
instituto para a administrao pblica e a sociedade como um todo.
Segundo Guillermo ODonnell16, em um Estado de Direito os mecanismos de
controles devem situar-se em duas esferas interdependentes de ao: os mecanismos
de controle vertical isto , da sociedade em relao ao Estado , e os de controle
horizontal de um setor a outro dentro do prprio Estado. Exemplos do controle ver-
tical so as eleies e de controle horizontal, instituies, agncias e rgos estatais
detentores de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a superviso
de rotina at sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado17.

14
AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. op. cit.,p. 303 329.
15
AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. op. cit.,p. 330.
16
ODONNELL, Guillermo. Poliarquias e a (In)efetividade da Lei na Amrica Latina. Novos Estudos. So
Paulo. v.51.p. 50. Julho de 1998.
17
SANCHEZ, Oscar Adolfo. O poder burocrtico e o controle da informao. Lua Nova, n. 58, 2003, p.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
48
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Dessa forma, tm-se o controle horizontal em todos os casos em que entes da


Administrao Pblica controlam uns aos outros e a vertical no controle popular,
esse ltimo merecendo especial destaque. Qualquer pessoa pode suscitar o controle
da administrao, para que seja sancionado o agente que haja incidido em abuso
de autoridade, tal qual preceitua a lei 4.898/6518. Para que haja esse controle, o
administrado poder fazer uma petio dirigida autoridade superior que tiver com-
petncia legal para aplicar, autoridade civil ou militar culpada. H tambm a lei de
improbidade administrativa, na qual qualquer pessoa pode representar autoridade
administrativa competente para a instaurao de investigao destinada a apurar
ilcitos. Todas essas representaes no excluem a representao feita junto ao Mi-
nistrio Pblico.
Apesar de o controle ser de atribuio estatal, o administrado participa dele
medida que deve e pode provocar o controle, com vistas a defender seu interesse pes-
soal e tambm o coletivo. A Constituio outorga ao particular determinados instru-
mentos de ao a serem utilizados com essa finalidade. Esse controle considerado
por alguns autores como o mais eficaz19.
No Estado Democrtico de Direito, a ideia de participao do cidado se d no
controle e gesto da administrao, no processo poltico, econmico, social e cultural.
Essa participao no decorrente somente do Estado Democrtico de Direito, o qual
introduz a ideia de democracia participativa, mas de vrios preceitos constitucionais,
como o art. 37, 3, e art. 5, XXX, da Constituio Federal, o direito de denunciar
irregularidades perante o Tribunal de Contas (art. 74, 2), a gesto democrtica da
seguridade social (art. 194, VII), da sade (art. 198, III), do ensino pblico (art. 206,
VI), dentre outros dispositivos contidos em leis ordinrias20.
Dessa forma, h vrios meios de que o cidado pode se utilizar para participao
na administrao pblica. No entanto, essa participao encontra muito empecilhos
na prtica. Um deles o chamado Estado Burocrtico, teorizado por Marx Weber.
Basicamente, no Estado Burocrtico se aumenta a superioridade dos que so profis-
sionalmente informados, mantendo secretos seus conhecimento e intenes21. Esse
segredo fundamental para a manuteno do poder, tornando-se assim uma barreira
ao controle social22.
A burocracia definida por Weber uma estrutura administrativa de que se ser-

89-119.
18
BRASIL. Congresso Nacional. Lei 4.898, de 9 de dezembro de 1965. Regula o Direito de Representao
e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos casos de abuso de autoridade. [Lei na
Internet] [Acesso em 05/05/2013] Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4898.htm>
19
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 671.
20
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. op. cit., p. 671 e 672.
21
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1979, passim.
22
SANCHEZ, Oscar Adolfo. op. cit., p. 89-119.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
49
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

ve o tipo mais puro de dominao racional-legal, constituindo-se assim em tipo de


poder derivado principalmente da concentrao da informao e da capacidade orga-
nizacional, dado o saber especial que possui. Para Weber a soluo desse problema
estaria em disposies que assegurassem o controle da burocracia atravs de elites
no-burocrticas, ou seja, dos que pudessem lhe contrapor23.
A informao, conforme descrito acima, fundamental para a legitimao do
poder. A LAI24, ao promover o acesso informao, conceitua essa ltima em seu art.
4, I, como: dados, processados ou no, que podem ser utilizados para produo e
transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato.
A lei adotou uma concepo ampla de informao, com vistas a abranger os
maiores tipos de informaes possveis, de forma que o acesso informao regra
e sua restrio exceo.
Dessa forma, percebe-se o papel fundamental que a informao tem para o po-
der Estatal. Para governantes e subalternos dspotas, neg-las manter a alienao
e consequente subordinao do povo, real detentor do poder. Assim, para que o povo
possa exercer sua soberania essencial obter as informaes de que necessita para
ento poder perscrutar seus direitos, seja na esfera poltica, seja na esfera jurdica.
Dessa forma, antes de se falar sobre o livre acesso Justia, deve-se analisar o prvio
acesso informao.

5. Informao Ambiental

O acesso informao ambiental de suma importncia para a consolidao


de uma pretenso ambiental. Para isso, faz-se necessrio ter disposio conheci-
mentos prvios de lugares, circunstncias, provas e percias, que, geralmente, se
encontram em poder do Estado25.
Um conceito sobre a informao ambiental pode ser retirado do Convnio de
Aarhus, assinado em 1997 e ratificado em 2004 pelos pases europeus, que visa
promover um ambiente adequado para a sade e bem estar das pessoas:

23
WEBER, Max. op. cit., passim.
24
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informa-
es previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constitui-
o Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. [Lei na internet.]
[Acesso em 05/05/2013.] Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/
l12527.htm>
25
MARTINEZ, Maria Cristina Garros. Acceso a La justicia informacin legitimacin - funcindeljuez.
In: Congresso de Direito Ambiental, n 12.2007, So Paulo. Meio ambiente e acesso justia. So Paulo:
Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2007, p. 229-230.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
50
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

(...) informaes ao meio ambiente se entende toda informao disponvel em


forma escrita, visual, oral, ou em forma de base de dados sobre o estado das guas,
do ar, da fauna, da terra e os espaos naturais, e sobre as atividades (includas as que
causarem incmodos como barulho) ou medidas que os afetem ou podem afet-los; e
sobre as atividades e medidas para proteg-los, includas as medidas administrativas
e os programas de gesto do meio ambiente.26
Dessa forma, o acesso informao ambiental a chave para o exerccio ativo
dos direitos ambientais. Todas as pessoas devem ter o direito de saber as caracters-
ticas de modalidades de obra, atividade ou desenvolvimento que se pretende fazer e
que possa afetar, prejudicar ou alterar o meio ambiente, alteraes essas que afetam
a todos, seja de forma regional ou global. Assim, a informao ambiental no pode
ser negada quando claramente existirem interesses legtimos coletivos. A luta pela
incolumidade ambiental comea com o saber, conhecer, ver ou dispor dos dados,
elementos tcnicos ou a verdade dos feitos, que so obtidos atravs da informao
ambiental. O Estado deve se mostrar como principal garantidor de que essa informa-
o seja realmente pblica27.
A informao ambiental se faz imprescindvel, uma vez que no h como se
prevenir de uma atividade de risco caso no se saiba no que ela consiste e, tambm,
no h como pedir a reparao de um dano que uma atividade causar sem que se
saiba o responsvel por ela. Pode-se concluir que a realizao adequada do direito
informao ambiental no autnoma, pois depende da conjugao de outros direi-
tos, o de participao e, principalmente o da transparncia, atributos indispensveis
realizao do direito ambiental.
Na II Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvi-
mento (CNUMAD), conhecida tambm como ECO-92 ou Rio-92, foi estabelecido um
princpio crucial ao acesso informao ambiental, evidenciando assim sua impor-
tncia. Esse princpio foi confirmado, vinte anos depois, na Conferncia das Naes
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, a Rio+20, na qual os pases signatrios
se comprometeram a elaborar e implementar um plano de ao at 2014, apoiados
pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL) como secretaria
tcnica. Trata-se do princpio 10 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desen-
volvimento, que afirma que a:
(...) melhor maneira de tratar as questes ambientais assegurar a partici-
pao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. No nvel nacional,
cada indivduo ter acesso adequado s informaes relativas ao meio ambiente de
que disponham as autoridades pblicas, inclusive informaes acerca de materiais e

26
UNIO EUROPIA. Convnio de Aarhaus. 1998. [Convnio na internet] [Acesso em 05/05/2013] Dis-
ponvel em < http://www.mediterranea.org/cae/aarhus_convenio.htm >
27
PICOLOTTI, Romina. Acceso a la justicia informacin legitimacin funcin del juez. In: Congresso
de Direito Ambiental, n 12.2007, So Paulo. Meio ambiente e acesso justia. So Paulo: Imprensa
Oficial do Estado de So Paulo, 2007, p. 358-360.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
51
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar


dos processos decisrios. Os Estados iro facilitar e estimular a conscientizao e a
participao popular, colocando as informaes disposio de todos. Ser propor-
cionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que
se refere compensao e reparao de danos.28
Esse princpio constitui em uma diretriz procedimental e legislativa, na qual os
Estados participantes se comprometem a permitir e promover o acesso informao
ambiental. Alm do crucial acesso informao, o Estado signatrio se compromete
a criar um espao na qual a populao possa participar das decises de forma ativa,
com vistas a promover a cidadania ambiental.
Assim, o presente trabalho analisa quais foram as medidas tomadas pelo poder
pblico brasileiro com vistas ao acesso informao ambiental, de forma a promover
a cidadania ambiental. Destaca-se a LAI, visto que uma lei que regula o acesso a
qualquer informao, de forma a permitir ao cidado a participao na administrao
pblica.

6. Legislao Brasileira Voltada ao Acesso Informao e


Informao Ambiental

O Brasil, como ser visto a seguir, desde 1980 tem evoludo em relao a leis
que preveem e regulamentam o acesso informao. Na Constituio Federal esse
acesso tambm foi previsto, sendo elevado at o status de direito fundamental, dada
sua importncia. Dessa forma, nesse captulo analisar-se- como o acesso informa-
o est consubstanciado na Constituio Federal, em leis ambientais e, especial-
mente, na Lei de Acesso Informao.

6.1 Constituio Federal29

Antes da promulgao da LAI, vrios dispositivos constitucionais j previam


formas de obteno de informaes junto aos rgos pblicos. No prembulo da LAI,
esclarecido est que ela regula os dispositivos constitucionais que preveem o acesso
informao.

28
ONU. Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 1992. [Declarao na internet]
[Acesso em 03/05/2013] Disponvel em <http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>
29
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. [Constituio na internet.] [Acesso em
05/05/2013] Disponvel em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
52
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

O art. 5, XXXIII da Constituio Federal, prev o direito a receber dos rgos


pblicos informaes de interesse pessoal, coletivo ou geral do administrado, preven-
do sua prestao dentro do prazo da lei, sob pena de responsabilidade, protegendo
tambm as informaes imprescindveis segurana da sociedade e do Estado.
O dispositivo, ao dizer que a prestao da informao pelo rgo pblico ser
feita no prazo da lei e que algumas informaes, por serem fundamentais segurana
do Estado no poderiam ser fornecidas, deixou uma margem para que o legislador
decidisse quais seriam o prazo e as informaes. Dessa forma, segundo a classifica-
o de Jos Afonso da Silva, o dispositivo constitucional uma norma de eficcia
contida, ou seja, proporciona ao legislador a prerrogativa de limitar seu contedo por
intermdio de lei. Antes da promulgao da LAI, esse dispositivo era regulado pela
Lei 11.111/05, que, apesar de elencar outros dispositivos pertencentes a outras leis
ao definir quais seriam os documentos imprescindveis segurana do Estado, no
estabeleceu prazo para a prestao da informao, sendo ela estabelecida com a LAI,
como ser visto posteriormente de forma minuciosa.
J o inciso XXXIV do art. 5 garante o direito de petio e certido a qualquer
rgo pblico, independentemente do pagamento de taxas. Apesar de ser uma norma
de eficcia plena, segundo a conhecida classificao de Jos Afonso da Silva, pois
tem sua aplicabilidade iniciada no exato momento em que entra em vigor a constitui-
o, no havia previso de como o administrador deveria agir diante do caso concreto,
deixando isso a ser preenchido por sua discricionariedade. A LAI veio regulamentar
isso, de forma que foi criado todo um procedimento para esses direitos.
Por sua vez, o art. 37, 3, previa a legislao no sentido de regular as formas
de participao do usurio na administrao pblica, disciplinando as reclamaes
relativas prestao dos servios pblicos em geral, o acesso aos registros adminis-
trativos e a informaes sobre atos de governo. Segundo a j comentada classificao
de Jos Afonso da Silva, trata-se claramente de uma norma de eficcia limitada,
porque o dispositivo previu a regulamentao infraconstitucional para a incidncia
direta da norma nos casos concretos. Isso, at a promulgao da LAI, no encontrava
respaldo normativo.
Por fim, o art. 216, 2 da Constituio Federal, ao dispor sobre o patrimnio
cultural brasileiro, prev que a administrao pblica, na forma da lei, deveria ge-
rir os documentos e garantir sua consulta, sendo, portanto, uma norma de eficcia
contida. A LAI, ao regulamentar o acesso a qualquer informao, regulamentou esse
dispositivo tambm.

6.2 Legislao Regulamentadora do Acesso Informao Ambiental


Na legislao ptria, vrias leis preveem em que forma se dar o acesso a infor-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
53
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

maes ambientais. A lei 6.938/8130, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, prev em seu art. 4, V, que essa poltica visar difuso de tecnologias de
manejo do meio ambiente e divulgao de dados e informaes ambientais. Alm
disso, no art. 9 da mesma lei, est previsto como instrumento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente.
Outra importante previso para o acesso informao ambiental est prevista
na Lei de Ao Civil Pblica31, que prev aes de responsabilidade por danos morais
e patrimoniais causados ao meio-ambiente, dentre outros. Seu art. 8admite, para a
instruo da petio inicial, o requerimento do interessado s autoridades competen-
tes de certides e informaes que julgar necessrias, a serem fornecidas no prazo de
15 (quinze) dias. Nesse dispositivo se percebe a importncia da informao ambien-
tal para a defesa judicial do meio ambiente.
J o decreto 99.274/9032, prev que a atuao do Sistema Nacio-
nal do Meio Ambiente deve observar o acesso da opinio pblica s in-
formaes relativas s agresses ao meio ambiente e s aes de pro-
teo ambiental, na forma estabelecida pelo Conselho Nacional do
Meio Ambiente.
A Lei 9.985/0033em seu art. 22 preconiza que a criao de uma unidade de
conservao deve ser precedida de estudos tcnicos e de consulta pblica que permi-
tam identificar a localizao, a dimenso e os limites mais adequados para a unidade
e, nesse processo de consulta, o Poder Pblico obrigado a fornecer informaes
adequadas e compreensveis populao local e a outras partes interessadas.
A Lei 10.650/0334, toda volta ao acesso pblico de informaes existente nos
rgos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, prev, em seu art.2o, que

30
BRASIL. Congresso Nacional. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional
do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. [Lei na
internet] [Acesso em 05/05/2013] Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>
31
BRASIL. Congresso Nacional. Lei 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil pblica de
responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO) e d outras providncias. [Lei na internet] [Acesso em
05/05/2013] Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm>
32
BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto 99.274,de 6 de junho de 1990.Regulamenta a Lei n
6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispem, respectivamente
sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental e sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, e d outras providncias. [Lei na internet] [Acesso em 05/05/2013] Disponvel em < http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm>
33
BRASIL. Congresso Nacional. Lei 9.985, de 18 de julho de 2000.Regulamenta o art. 225, 1o, incisos
I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
e d outras providncias. [Lei na internet] [Acesso em 05/05/2013] Disponvel em <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm>
34
BRASIL. Congresso Nacional. Lei 10.650, de 16 de abril de 2003.Dispe sobre o acesso pblico aos
dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama. [Lei na internet] [Acesso
em 05/05/2013] Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.650.htm>
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
54
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

esses rgos ficam obrigados a permitir o acesso pblico aos documentos, expedien-
tes e processos administrativos que tratem de matria ambiental e a fornecer todas as
informaes ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro
ou eletrnico, especialmente as relativas qualidade do meio ambiente, polticas,
planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental, resultados
de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluio e de atividades
potencialmente poluidoras, bem como de planos e aes de recuperao de reas
degradadas, acidentes, situaes de risco ou de emergncia ambientais, emisses
de efluentes lquidos e gasosos, e produo de resduos slidos, substncias txicas
e perigosas, diversidade biolgica e organismos geneticamente modificados. Deve-se
notar que nesse dispositivo h a previso de quais informaes so caracterizadas
como ambientais, sendo isso feito de uma forma enumerativa.
Os pargrafos do mesmo artigo preveem o processo no qual a informao ser
prestada. Observa-se que no h a necessidade de se comprovar interesse especfico
para se ter acesso s informaes de que se trata a lei, mas necessrio um requeri-
mento escrito, no qual o cidado assumir a obrigao de no utilizar as informaes
colhidas para fins comerciais, devendo citar as fontes, caso pretenda divulgar os da-
dos. O sigilo tambm protegido, mas, para que isso ocorra, as informaes devem
ser classificadas como tal por quem as forneam, de forma expressa e fundamentada.
Caso se deseje consultar um processo administrativo, a consulta deve ser feita no pr-
prio rgo pblico responsvel pela guarda dos autos. Alm disso, previsto um prazo
de trinta dias, contado da data do pedido, para a prestao da informao requerida.

6.3 Lei 12.527 Lei de Acesso Informao (LAI)35

A Lei de Acesso informao, ao disciplinar todo e qualquer acesso s infor-


maes em poder da Administrao Pblica regula tambm o acesso informao
ambiental, nos casos em que no houver lei especfica para tanto, de acordo com o
art. 2, 2 da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro (Lei 4.657/42)36.

35
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011.Regula o acesso a informa-
es previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constitui-
o Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. [Lei na internet.]
[Acesso em 05/05/2013.] Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/
l12527.htm> MARTINEZ, Maria Cristina Garros. Acceso a La justicia informacin legitimacin funci-
n de ljuez. In: Congresso de Direito Ambiental, n 12.2007, So Paulo. Meio ambiente e acesso justia.
So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2007,p. 229-230.
36
BRASIL. Congresso Nacional. Decreto-Lei 4.657, de 4 de setembro de 1942.Lei de Introduo s nor-
mas do Direito Brasileiro. [Lei na internet] [Acesso em 05/05/2013] Disponvel em < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del4657.htm>
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
55
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Todo o procedimento criado pela LAI de suma importncia para o presente


estudo, bem como as excees ao acesso informao por ela previstos. A restrio
ao acesso informao se d somente em casos excepcionais, como a sigilosa (art.
4, III) e a pessoal (art. 4, IV) .
A informao sigilosa, alm de ter seu acesso restrito, de responsabilidade do
Estado sua guarda, que tem o dever de controlar o acesso e a divulgao das infor-
maes sigilosas, de forma a assegurar sua proteo. Importante salientar que esse
dispositivo est em consonncia com aquele previsto pela Lei 10.654/03.
Por outro lado, aquele que tiver acesso informao sigilosa, alm de j ter sido
credenciado para tanto, tem o dever de manter o sigilo dela.
Porm, diferentemente da previso da Lei 10.654/03, que prev uma discri-
cionariedade no tratamento da informao sigilosa, na LAI essas informaes so
definidas em um rol taxativo contido no art. 23, tendo todo um prazo e procedimento
para que essas informaes sejam consideradas como tal, de acordo com o art. 24.
No entanto, mesmo em se tratando de informao sigilosa, ela dever ser pblica
aps o interregno do tempo disposto na lei- que varia de cinco a vinte e cinco anos,
de acordo com o grau de sigilo da informao - ou depois de cessado o evento que
condiciona seu sigilo.
As informaes pessoais so disciplinadas pelo art. 31, segundo o qual deve-se
respeitar a intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas. O mesmo artigo
estabelece que o acesso a essas informaes, independentemente da classificao de
sigilo adotada pelo item anterior, tero o acesso restrito, com o prazo mximo de 100
(cem) anos a contar da sua data de produo, podendo ser divulgados ou acessados
por outrem somente mediante autorizao da pessoa a quem a informao se refere.
Alm disso, prev-se uma responsabilizao da pessoa que fizer uso indevido
dessas informaes, excluindo-se tambm da restrio casos de extrema necessidade
e relevante interesse pblico. A proteo informao pessoal tem base no direito
fundamental inviolabilidade da intimidade, vida privada, honra e imagem de qual-
quer pessoa, prevista no art. 5, X da Constituio Federal, pois, nesses casos, o
direito fundamental intimidade se sobrepe ao direito fundamental da obteno de
informaes.
O direito ao acesso informao j era garantido constitucionalmente, no pre-
cisava ser inserido nela ou estabelecido por qualquer outro dispositivo legal. Porm, o
que faltava era sua regulamentao e estabelecimento de procedimentos. A LAI veio
justamente para fazer essa tarefa. Para que o acesso possa ser pleno e eficaz, ne-
cessrio que tanto os rgos pblicos quanto os cidados conheam os mecanismos
e apliquem-nos. Para isso, a LAI estabeleceu um processo administrativo, tanto
que, seu art. 20 estabelece que se aplica subsidiariamente, no que couber, a Lei no
9.784, de 29 de janeiro de 1999, ou seja, a Lei do Processo Administrativo.
O procedimento inicia-se com o pedido de acesso com a identificao do reque-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
56
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

rente e informao requerida, que pode ser feito por qualquer interessado aos rgos
pblicos. Como dito anteriormente, no item 4.1., o acesso informao de interesse
pblico no pode sofrer qualquer restrio relativa identificao que inviabilize seu
fornecimento.
Aps o pedido, o ente pblico dever autorizar ou conceder o acesso imediato
informao disponvel, e, no sendo possvel realizar na forma imediata, o rgo
dever, em at vinte dias (prorrogvel por mais dez mediante justificativa expressa ao
requerente), comunicar a data, local e modo para a obteno da informao, indicar
as razes da recusa ou comunicar que no possui a informao e indicar, se for do seu
conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm ou remeter o requerimento a esse
rgo ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informa-
o. Alm disso, quando impossibilitado o acesso, o requerente deve ser informado
sobre a possibilidade de recurso, prazos, autoridade competente e condies para
sua interposio. Caso a informao j esteja disposta ao pblico por outros meios,
o requerente ser informado do meio de acess-la.
O art. 12 dispe tambm sobre a iseno de custas no servio de busca e for-
necimento da informao, salvo nas hipteses em que houver a necessidade de re-
produo de documentos pelo rgo pblico, situao na qual ser cobrado somente
o valor necessrio ao ressarcimento do custo dos servios e dos materiais utilizados,
salvo os casos de assistncia judiciria gratuita.
No caso de negativa do pedido de acesso informao, o requerente dever
obter o inteiro teor de deciso de negativa de acesso. Com a negativa, o requerente
poder interpor recurso contra ela, no prazo de dez dias a contar da sua cincia,
recurso esse dirigido autoridade hierarquicamente superior que exarou a deciso
impugnada, que dever se manifestar no prazo de cinco dias.
Se a negativa for obtida por rgos ou entidades do Poder Executivo Federal, o
requerente poder recorrer Controladoria-Geral da Unio, que deliberar no prazo
cinco dias se o acesso informao no classificada como sigilosa foi negado, se a
deciso de negativa de acesso informao total ou parcialmente classificada como
sigilosa no indicou a autoridade classificadora ou a hierarquicamente superior a
quem poderia ser dirigido pedido de acesso ou desclassificao, se os procedimentos
de classificao de informao sigilosa no foram observados, se foram descumpridos
prazos ou outros procedimentos previstos na Lei. Esse recurso somente poder ser
dirigido Controladoria-Geral da Unio depois de submetido apreciao de pelo
menos uma autoridade hierarquicamente superior quela que exarou a deciso im-
pugnada, que deliberar no prazo de cinco dias. Verificada a procedncia das razes
do recurso, a Controladoria-Geral da Unio determinar ao rgo ou entidade que
adote as providncias necessrias para dar cumprimento LAI. Negado o acesso
informao pela Controladoria-Geral da Unio, poder ser interposto recurso Comis-
so Mista de Reavaliao de Informaes, a que se refere o art. 35.
O art. 17 diz que quando houver indeferimento de pedido de desclassificao
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
57
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

de informao protocolado em rgo da administrao pblica federal, poder o re-


querente recorrer ao Ministro de Estado da rea, sem prejuzo das competncias da
Comisso Mista de Reavaliao de Informaes, previstas no art. 35, e do disposto no
art. 16. Este recurso somente poder ser dirigido s autoridades mencionadas depois
de submetido apreciao de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior
autoridade que exarou a deciso impugnada e, no caso das Foras Armadas, ao
respectivo Comando. Se esse recurso for indeferido, caber recurso Comisso Mista
de Reavaliao de Informaes prevista no art. 35.
H tambm a previso de atuao do Conselho Nacional de Justia e do Con-
selho Nacional do Ministrio Pblico como graus recursais do procedimento admi-
nistrativo em estudo, nas decises que, em grau de recurso, negarem acesso a infor-
maes de interesse pblico, em relao ao poder judicirio e ao Ministrio Pblico,
respectivamente.

7. Concluses Articuladas

7.1 Antes mesmo que o Estado de Direito Ambiental se consolide, atravs da


tica e da cidadania ambiental que se buscar um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, com vistas a proteg-lo para as presentes e futuras geraes.
7.2 A cidadania ambiental, que engloba o acesso informao e educao
ambiental, tem um papel fundamental na atualidade para a defesa do meio ambien-
te. No h como se pensar na defesa ambiental sem ela, visto que so os cidados,
titulares destes direitos, quem possui legitimidade para fazer tal defesa.
7.3 O acesso informao, alm de ser uma importante ferramenta de controle
popular da administrao pblica, tambm se faz importante para que o cidado pos-
sa participar ativamente das decises que lhes afetem, com vistas at a uma futura
propositura de ao judicial para a defesa de seus direitos.
7.4 A informao ambiental crucial para a defesa do meio ambiente. atravs
da obteno das informaes relativas ao meio ambiente que se poder proteg-lo de
forma efetiva. Por isso, h diretrizes internacionais que orientam os Estados a garan-
tirem esses direitos.
7.5 A Lei de Acesso Informao, a Constituio Federal e demais leis que
regulam o acesso informao ambiental, so cruciais para o alcance da informao
ambiental e possibilidade de defesa dos direitos inerentes ao meio ambiente. Tanto a
existncia quanto o conhecimento de tais leis se fazem necessrios para que se possa
garantir sua aplicabilidade.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
58
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

AYALA, Patryck de Arajo; LEITE, Jos Rubens Morato. Direito Ambiental na


Sociedade de Risco. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.

ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. 5.ed. So Paulo: Perspectiva,


2000.

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado Constitucional Ecolgico e Democra-


cia Sustentada. In: LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini (Org.). Es-
tado de Direito Ambiental: tendncias. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. So Paulo:


Atlas, 2007.

EUFRSIO, Carlos Augusto Fernandes. A Proteo Ambiental na Nova Ordem


Jurdica Brasileira. 1990. Dissertao de Mestrado - Faculdade de Direito, Universi-
dade Federal do Cear.

LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini. Apresentao. In: Esta-
do de Direito Ambiental: tendncias. LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline
Sivini.(Org.) Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.

MARTINEZ, Maria Cristina Garros. Acceso a la justicia informacin legitima-


cin funcin del juez. In: Congresso de Direito Ambiental, n 12.2007, So Paulo.
Meio ambiente e acesso justia. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So
Paulo, 2007.

MELLO, Joo Alfredo Telles. Cidadania Ambiental. In: MARTINS, Helena


MELLO, Joo Alfredo Telles. (Org.). Direito Ambiental, Luta Social e Ecossocialismo.
Fortaleza: Demcrito Rocha, 2010.

ODONNELL, Guillermo. Poliarquias e a (In)efetividade da Lei na Amrica Lati-


na. Novos Estudos. So Paulo : CEBRAP, 1998.

PICOLOTTI, Romina. Acceso a la justicia informacin legitimacin funcin


del juez. In: Congresso de Direito Ambiental, n. 12.2007, So Paulo. Meio ambiente
e acesso justia. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2007.

SANCHEZ, Oscar Adolfo. O poder burocrtico e o controle da informao. Lua


Nova, n. 58, 2003.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
59
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

SIRVINSKAS. Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. 7. ed. So Paulo: Sa-


raiva, 2009.

UNIO EUROPIA. Convnio de Aarhaus. Aarhaus, 200. Traduo livre. [Con-


vnio na internet] [Acesso em 05/05/2013] Disponvel em < http://www.mediterra-
nea.org/cae/aarhus_convenio.htm >

WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1979.


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
60
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A FINALIDADE DO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE


CONDUTA AMBIENTAL

LEONAN CALEB EFFGEN DE ALMEIDA


UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDNIA

THAIS BERNARDES MAGANHINI


UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDNIA

1. Introduo

Os direitos de terceira gerao, dos quais se destaca o movimento pela bus-


ca de um ambiente ecologicamente equilibrado, surgiram no seio da humanidade
como uma disposio do homem em ver tutelado direitos que antes eram ignora-
dos, visando a garantir a amplitude de proteo dos direitos que lhe so inerentes,
considerando-se as prprias especificaes do homem e dos fatores que motivam o
surgimento de direitos.
Isto porque, junto com a evoluo da espcie humana, levando-se em conta a
sucesso de revolues de carter filosfico, passou-se a considerar determinados
bens que fogem esfera de individualidade do homem como bens merecedores de
uma resposta positiva por parte do Estado e dos cidados no sentido da proteo
desses bens.
Neste diapaso, surgem os direitos metaindividuais ou transindividuais, nota-
damente com a edio do artigo 81 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n.
8.078/1990), que instituiu os direitos difusos, os coletivos e os individuais homo-
gneos, destacando-se o meio ambiente como um direito difuso (artigo 129, III da
Constituio Federal de 1988).
Sendo assim, considerando a evoluo de direitos merecedores de tutela, evi-
dente a necessidade de reformulao do aparato legislativo/processual que cuida da
tutela desses direitos, considerando-se as especificaes do homem e da natureza
desses interesses, para garantir a efetividade das liberdades individuas. Na seara da
proteo do direito transindividual difuso ao meio ambiente, destaca-se o surgimento
do compromisso de ajustamento de conduta ambiental.
Dito isto, cabvel o entendimento de que os institutos jurdicos so criados na
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
61
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

seara da legislao brasileira para cumprirem determinadas finalidades. Tais finalida-


des so auferidas pelo legislador, no momento da confeco da norma e so editadas
na legislao visando atingir os objetivos almejados. Sendo assim, apura-se qual a
finalidade para a instituio do compromisso de ajustamento de conduta ambiental
evidenciando eventual desvio nessa finalidade.

2. Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental

A legislao brasileira instituiu e definiu o instituto do compromisso de ajusta-


mento de conduta de uma forma bem peculiar. Primeiramente, cumpre apontar que
o instituto surgiu num momento histrico da sociedade brasileira, qual seja, o da
elaborao e promulgao da Constituio Federal de 1988. Este momento, de rede-
mocratizao e adaptao, possibilitou a ingerncia do Estado na defesa dos direitos
transindividuais, por intermdio da utilizao de mecanismos criados especificamen-
te para essa finalidade.
Contribui, ainda, para a origem do instituto do compromisso de ajustamento de
conduta, a prtica recorrente do Estado em negociar o cumprimento de normas em
determinadas situaes, evidenciando a preferncia da negociao quando se tratar
de direitos que interessem a toda a coletividade em detrimento de outras medidas
que no surtiriam os efeitos almejados.
Aliado a isto, a possibilidade advinda atravs da Lei n. 7.244/1984, de que a
atuao extrajudicial do Ministrio Pblico pudesse culminar com um ttulo execu-
tivo extrajudicial demonstrou ao legislador e ao aplicador do direto a relevncia da
atuao extrajudicial para soluo das lides metaindividuais, em razo de sua maior
eficincia e praticidade.
Neste diapaso, considerando-se outras tantas peculiaridades e evolues no
mbito processual, surgiu o compromisso de ajustamento de conduta, sendo o com-
promisso de ajustamento de conduta ambiental a modalidade que se refere tutela
do direito difuso ao meio ambiente, direito este previsto constitucionalmente e que
deve ser protegido atravs de uma atuao conjunta entre o Poder Pblico e a cole-
tividade, para garantir a sadia qualidade de vida para a presente e futuras geraes.
Conceitualmente, o compromisso de ajustamento de conduta ambiental um
instrumento utilizado para a proteo do bem ambiental, que se procede atravs da
estipulao de um compromisso com o violador ou possvel violador do direito difuso
ao meio ambiente, no sentido de que a sua conduta seja ajustada aos ditames legais
da legislao ambiental brasileira.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
62
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Possui natureza jurdica de negcio jurdico bilateral1, ato jurdico unilateral2 ou


transao3, no havendo consenso doutrinrio acerca da estipulao de uma nica
natureza jurdica que atenda s especificidades consideradas por cada doutrinador,
havendo ainda os autores mais corajosos que afirmam ter o compromisso de ajusta-
mento de conduta ambiental a natureza jurdica de contrato.
Os que consideram a natureza jurdica como sendo negcio jurdico bilateral
extraem tal concepo do conceito de negcio jurdico apontado pela doutrina, que
leva sempre em considerao a manifestao da vontade, vista por esta corrente dou-
trinria como fundamental para a celebrao do ajuste. Isto porque consideram ser
fundamental tanto a manifestao da vontade da parte contrria que no est obri-
gada a firmar o compromisso , quanto do rgo pblico legitimado, levando-se em
conta a vontade dos titulares do direito indisponvel ao meio ambiente: a coletividade.
A corrente doutrinria que considera a natureza jurdica como sendo de ato ju-
rdico unilateral o fazem correlacionando esta unilateralidade manifestao volitiva
da parte, que como apontado anteriormente, no est obrigada a se submeter ao
compromisso. Sendo assim, a bilateralidade ocorreria apenas posteriormente, quando
da formalizao do compromisso.
Por fim, consideram alguns autores que a natureza jurdica do compromisso de
ajustamento de conduta de transao, pois apesar de tutelar direitos e interesses
sem cunho patrimonial e pertencentes coletividade e no a um grupo privado espe-
cfico, incidem, sobre o instituto, as normas do direito civil que tratam da transao.
Para estes autores, trata-se portanto de uma transao especial que atinge apenas a
esfera acidental do exerccio dos direitos, jamais podendo incidir sobre a materialida-
de, tendo em vista o carter indisponvel do direito tutelado.
Uma das principais vantagens que se obtm com a utilizao do compromisso
de ajustamento de conduta ambiental que com a sua utilizao, muitas vezes no
se faz necessria a instaurao de uma eventual ao civil pblica, sendo que o pro-
vvel inqurito que a motivaria pode ser facilmente arquivado, por ter-se atingido o
objetivo da norma, qual seja, a defesa dos direito difuso ao meio ambiente.
Muito alm, pode-se dizer que sua implementao traz implcita a impossibili-
dade de se propor ao civil pblica e a extino sem resoluo do mrito de eventual
ao em curso, caso se verifique coeso entre objeto da ao e do compromisso, a
primeira por falta de interesse processual e a segunda por carncia de ao, extin-

1
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao Civil Pblica e Termo de Ajustamento de Conduta Teoria e Prtica.
3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 132.
2
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Ao Civil Pblica Comentrios por artigo (Lei n. 7.347, de
24/7/85). 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 215.
3
FINK, Daniel Roberto. Alternativa ao civil pblica ambiental (reflexes sobre as vantagens do termo
de ajustamento de conduta) In: MILAR Edis. Ao civil pblica Lei n. 7.347/85 15 anos. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001, p. 119 20.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
63
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

guindo-se o processo sem o julgamento do mrito4.


Em relao eficcia entendida como a adequao da norma para a produo
dos efeitos a ela inerentes , v-se que o compromisso de ajustamento de conduta
ambiental s ter eficcia se, em primeiro plano, suprir o direito transindividual tute-
lado, sendo que para tanto, o obrigado dever ser responsabilizado pelos danos a que
deu causa, estando esta responsabilizao formalizada em um Termo de Ajustamento
de Conduta, o qual se configura como ttulo executivo.
O compromisso de ajustamento de conduta, assim, tem eficcia de ttulo
executivo extrajudicial, conforme preceito estampado no artigo 5, 6 da Lei n.
7.347/1985, levando-se em conta a certeza, liquidez e exigibilidade da obrigao
imposta ao violador ou possvel violador das normas ambientais referentes.
Assim, v-se que a legislao brasileira instituiu um instrumento mpar de atu-
ao na defesa dos direitos transindividuais visando a evitar que os danos a esses di-
reitos se materializem, especialmente os danos ao meio ambiente, ou fazendo cessar
a violao j em curso, por intermdio do ajustamento de um termo que direcionar
a conduta do agente e/ou elencar medidas compensatrias aos danos j praticados.
Evidente que o estabelecimento do compromisso de ajustamento de conduta,
alm de sua importncia social por tutelar direitos transindividuais, reafirma a posi-
o fundamental do Estado como ente de proteo aos direitos da sociedade, pois a
evoluo dos institutos de proteo inviabiliza a possibilidade de utilizao de insti-
tutos obsoletos ou inconstitucionais, desprovidos de utilizao prtico/processual que
poderiam acarretar em uma atuao dissidente dos objetivos visados no art. 225, da
Constituio Federal.

3. Transigibilidade do direito difuso ao meio ambiente

A definio de Meio Ambiente evoluiu durante o passar dos anos, culminando,


no caso do Brasil, com a edio do art. 225, da Constituio Federal de 1988, o qual
ensina que o Meio Ambiente um bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, considerado, assim, como um direito transindividual.
A qualidade atribuda ao meio ambiente, de ser considerado como um bem de
uso comum do povo descarta a possibilidade de se enquadrar o bem ambiental como
direito ou interesse individual homogneo, que so os direitos e interesses divisveis
em relao ao objeto e determinveis em relao aos sujeitos titulares.
O art. 129, inciso III, da Constituio Federal de 1988, aponta que cabe ao Mi-

4
AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de conduta ambiental. 3 ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 91.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
64
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nistrio Pblico promover determinadas medidas para a proteo do meio ambiente


e de outros interesses difusos e coletivos, podendo-se dizer que o bem ambiental
enquadra-se na categoria dos direitos difusos ou dos direitos coletivos, estes consi-
derados como sendo direitos e interesses indivisveis em relao ao seu objeto, que
alcanam um grupo determinado de pessoas ligadas por uma relao jurdica-base, e
aqueles os indivisveis com sujeitos indeterminados ligados por uma situao de fato.
Sendo assim, Fernando Reverendo Vidal Akaoui5 encerra tal conceituao ao
definir o direito ao meio ambiental como sendo um bem difuso, de uso comum de
pessoas indeterminadas ligadas pela mesma situao de fato, ultrapassado o enten-
dimento de que o bem ambiental um bem exclusivamente de domnio pblico, pois
pertence a toda a coletividade.
Neste ponto, cumpre apontar qual a titularidade do bem difuso ao meio am-
biente, e as implicaes fticas desta estipulao. certo, como j mencionado an-
teriormente, que o bem ambiental bem de uso comum do povo, pertencente a toda
a coletividade, no podendo ser individualizados os sujeitos, nem definido a parcela
correspondente a cada um, em razo do seu carter indivisvel.
Desta forma, a considerao do bem ambiental como um bem difuso implica em
sua indisponibilidade. Isto implica dizer que a tutela deste direito ser exercida pelo
Poder Pblico, tendo em vista a falibilidade da tutela individual e a impossibilidade
de dividi-lo em quotas partes, pois um bem to expressivo no poderia estar afeto ao
provvel egosmo de muitos em tutelar o meio ambiente para si.
Tal entendimento garante a impossibilidade de que o rgo pblico legitimado
para tomar o compromisso de ajustamento de conduta ambiental faa qualquer tipo
de concesso do bem material tutelado quando da formalizao do compromisso, sob
pena de afrontar o carter transindividual destes direitos. Sendo assim, a transigibili-
dade deste direito sumariamente condenada, levando-se em conta, principalmente,
o carter supra individual do direito ao meio ambiente.
Dito isto, e conforme o aludido acerca da natureza jurdica do compromisso de
ajustamento de conduta, viu-se que a doutrina diverge acerca da estipulao. Toda-
via, certo que uma parcela dos autores considera a natureza jurdica do ajuste como
sendo de transao. Tanto o que alguns autores chegam a afirmar que compromis-
so de ajustamento sinnimo de transao, em relao estipulao dada com a
promulgao da Lei n. 7.347/1985.
Desta forma, poder-se-ia dizer que tal estipulao afrontaria a natureza dos di-
reitos transindividuais, considerando-se a anlise da natureza da transao no direito
civil, por intermdio da qual as partes negociam amigavelmente atravs de conces-
ses mtuas no intuito de extinguir a lide, sendo negcio jurdico bilateral onde cada
qual abre mo de determinada quota do direito.

5
AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Direito Ambiental. In. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Manual de
Direitos Difusos. So Paulo: Verbatim, 2009, p. 26.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
65
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Ora, o interesse difuso ao meio ambiente, por ser interesse de terceira gerao
dizendo respeito a toda a coletividade, e no a um grupo determinado de pessoas,
excedendo o mbito individual e por no se perfazer em interesse estritamente p-
blico, no pode ser objeto de transao, concesso mtua entre os detentores destes
direitos (coletividade) e o violador.
Sendo assim, a finalidade transacional fere frontalmente o aparato legislativo
vigente, pois trata como disponvel um direito que no o . Todavia, tal problemtica
pode ser considerada apenas um erro de nomenclatura, pois corrente a utilizaao
do vocbulo transao para definir conceitos que em verdade no se consubstanciam
como transao em sentido tcnico6, entendimento este corroborado por Geisa de
Assis Rodrigues, a qual afirma que:

Praticamente todos os autores que enquadram o ajuste como tran-


sao evidenciam que no seria o caso de uma transao ordinria,
mas sim de uma transao especial diante da indisponibilidade
intrnseca dos direitos transindividuais7.

Assim sendo, dirime-se a questo da transigibilidade, concluindo-se que apesar


de parte da doutrina considerar a natureza jurdica do compromisso de ajustamento
de conduta como transao, os mesmo autores que assim a consideram declaram
que esta transao tem profundas diferenas com a transao do direito civil. Trata-se
evidentemente de um problema conceitual, e no de finalidade.
No poderia ser diferente, pois a formalizao do compromisso de ajustamento
de conduta ambiental implica em que se reconhea a ilegalidade na conduta do
agente violador das normas ambientais, no se admitindo qualquer tipo de concesso
mtua, tendo em vista o carter transacional do direito tutelado, entendimento este
corroborado pela totalidade dos autores que lecionam sobre o tema.
Sendo assim, para que o objetivo do compromisso de ajustamento de conduta
ambiental seja atingido, sem que se transija sobre o direito indisponvel ao meio
ambiente, os rgos legitimados devero estar cientes de que uma das finalidades do
ajuste de conduta a restaurao total da legalidade, consubstanciada na restaura-
o do status quo ante, tendo em vista o carter vulnervel do direito difuso em ques-
to. Neste ponto, a tutela deve estar contraposta transigibilidade evitando quanto
ao mximo possvel o simples ressarcimento pecunirio.

6
VENOSA, Slvio de Salvo. Direito civil: teoria geral das obrigaes e teoria geral dos contratos. 8 ed. So
Paulo: Atlas, 2008, p. 271.
7
Op. cit. p. 123.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
66
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

4. Preveno versus Reparao

A Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, 3, estipula que as condutas


e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obri-
gao de reparar os danos causados. Tal estipulao demonstrou a preocupao do
legislador em ver punido/reprimido o dano causado ao direito difuso ao meio ambien-
te, evidenciada pela estipulao em diploma constitucional.
certo, ainda, que o dano ambiental constitui ofensa ao princpio da dignidade
da pessoa humana. Tal ensinamento pode ser extrado atravs de lio de Jos Afonso
da Silva8 o qual afirma que o bem ambiental deve ser visto como forma de direito
fundamental da pessoa humana, e que por esta razo que a tutela ambiental deve
visar a adequao das condutas violadoras desses direitos no intuito de garantir uma
sadia qualidade de vida, conforme estipulado na Constituio Federal.
Sendo assim, a tutela do meio ambiente direito fundamental do cidado. No
que tange ao compromisso de ajustamento de conduta ambiental, pode-se apontar
como finalidades dois princpios do direito ambiental os quais devem nortear a insti-
tuio do compromisso: a reparao e a preveno.
Em relao reparao, num primeiro momento, cumpre apontar que o presente
princpio diz respeito responsabilidade civil imposta sobre o violador do meio am-
biente. Por tratar-se de reparao civil, tais medidas podero incluir a reparao do
dano mediante indenizao, ou a restaurao do meio ambiente ao status quo ante,
quando possvel, sem prejuzo de uma compensao dos danos, caso frustradas as
tentativas de restituio e indenizao.
Observe-se que tal reparao deve ser especfica, o que significa dizer que o vio-
lador do direito tutelado dever ressarcir os danos in natura, isto , ressarcir os danos
at que se reestabelea o status quo ante do meio ambiente atingido.
Ocorre, todavia, que por razes de carter meramente fatual, o meio ambiente
atingido pela conduta lesiva no pode ser reestabelecido. Isto porque, muitas vezes,
o dano causado toma propores absurdas, como a degradao de um ecossistema
ou a contaminao de um lenol fretico. Desta forma, impossibilita-se a restaurao
especfica do meio ambiente.
Nesses casos, quando infrutfera a tentativa de restaurao do status quo ante,
a condenao do infrator deve perfazer uma quantia em dinheiro. Consuelo Yatsuda
Moromizato Yoshida9 ressalta a importncia da restaurao do status quo ante em
detrimento da mera reparao civil evidenciando a importncia do bem ambiental, de

8
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 6 ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 52.
9
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2006, p. 113.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
67
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

difcil quantificao econmica, sendo que uma busca pela recuperao do equilbrio
ecolgico que melhor atender a caracterstica fundamental desses direitos.
O entendimento exposto pela ilustre doutrinadora evidencia a preferncia do le-
gislador em, contrapondo-se reparao especfica e ressarcimentos pecunirios, que
se d preferncia reparao nos limites do status quo ante dada, principalmente, a
titularidade do direito ao meio ambiente, estampada no caput do art. 225, da Cons-
tituio Federal de 1988.
Cumpre asseverar, no entanto, que o ajuste poder conter clusulas tanto de
reparao especfica quanto de compensao e de indenizao, de acordo com a
natureza e a situao do bem ambiental atingido, buscando-se afastar a concepo
de concesso do direito ao meio ambiente, pois tal direito no pertence ao rgo le-
gitimado, e sim, a toda a coletividade.
Ocorre, todavia, que antes de se buscar a tutela reparatria, a doutrina e a le-
gislao ambiental caracterizam como primordial a tutela preventiva. Tanto o que a
Constituio Federal de 1988, atravs do inc. III, do 1, do art. 225, instituiu como
uma das incumbncias ao Poder Pblico para garantir o direito ao meio ambiente
definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
Sendo assim, instituiu-se na legislao ambiental vrios meios que materializam
essa atuao do Poder Pblico na defesa do meio ambiente, considerados instrumen-
tos de controle preventivo/administrativo como o licenciamento ambiental, o estudo
prvio de impacto ambiental, as autorizaes, as concesses, alm dos instrumentos
conferidos ao ente estatal pela Lei n. 6.938/1981 (Poltica Nacional do Meio Am-
biente), atravs do art. 9, e incisos.
Neste ponto, essa preferncia pela funo preventiva da norma ambiental est
tambm evidenciada quando do estabelecimento do compromisso de ajustamento
de conduta ambiental, por intermdio do qual h a possibilidade de que se evite a
prtica de ilcitos ambientais quando o dano ambiental ainda no esteja materializa-
do. E, ainda assim, a funo de evitar novos danos ainda preventiva, considerada
a exercida em relao a condutas violadoras de danos ambientais que estejam em
curso, devendo ser igualmente evidenciada10.
E por esse motivo, o da funo preventiva, que a norma regulamentar do
compromisso de ajustamento de conduta estipula a imposio de comportamentos
omissivos e/ou comissivos ao violador das normas que regem o meio ambiente sempre
aliando, em suas clusulas, a reparao do dano e ajuste das futuras condutas coibin-
do, assim, a reiterao das prticas lesivas ao meio ambiente, sem prejuzo de demais
clusulas visando a restaurao do status quo ante e/ou indenizao pecuniria.

10
Op. cit. p. 110.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
68
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

5. Finalidade do compromisso de ajustamento de conduta ambiental

Conforme aludido, os institutos jurdicos so criados para cumprirem determina-


das finalidades, as quais devem ser atendidas quando de sua utilizao. No que tange
ao compromisso de ajustamento de conduta ambiental, num primeiro momento pode-
-se dizer que a sua finalidade precpua do compromisso de ajustamento de conduta
ambiental a proteo do meio ambiente. No seria diferente, visto tratar-se o bem
ambiental de direito difuso, pertencente a toda a coletividade.
Essa finalidade de proteo ao meio ambiente genrica, pois, alm de ser ex-
trato do estampado do art. 225 da Constituio Federal, no especfica acerca da
forma que essa proteo ser direcionada nem das prerrogativas inerentes aos rgos
que agiro ativamente neste sentido, tratando apenas de proteo em sentido amplo,
como um objetivo necessrio a garantir a sadia qualidade de vida.
Sendo assim, analisando os princpios inerentes proteo do meio ambiente,
e as finalidades a que se prope o compromisso de ajustamento de conduta, pode-se
dizer que a finalidade especfica e primordial de tal instituto a preveno do dano
ambiental.
Tal no poderia ser diferente, tendo em vista o carter irreversvel do dano ao
meio ambiente, pois muitas vezes o dano atinge propores tamanhas que no se
vislumbra a possibilidade de restaurao do status quo ante. Sendo assim, a atuao
anterior violao deve ser estimulada e tratada como sendo a principal forma de
garantir os objetivos visados pelo art. 225 da Constituio Federal.
Cumpre apontar que a preveno considerada como a finalidade especfica e
primordial do compromisso de ajustamento de conduta ambiental, inclui a preveno
apontada por Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida a condutas que j estejam em
curso, ou seja, a preveno por intermdio da estipulao de obrigaes omissivas
aos violadores das normas ambientais visando a cessao do dano, garantindo a pre-
veno de prejuzos ulteriores.
A finalidade que trata acerca da reparao do dano ambiental atravs do com-
promisso de ajustamento de conduta ambiental secundria. Isto porque, com o
dano j materializado, a proteo ao meio ambiente j foi falha, pois a eficincia na
proteo do meio ambiente consiste, conforme aludido, na preveno com atuao
anterior ao cometimento do ilcito, considerando-se a titularidade desses direitos.
Neste ponto, cumpre destacar que a reparao pode ser subdividida em duas
finalidades: reparao ao status quo ante e reparao atravs da indenizao pecu-
niria. Sendo assim, a preferncia que se busque a reparao ao status quo ante e
evite-se ao mximo a mera indenizao pecuniria, pois o simples ressarcimento em
pecnia no atinge extenso da proteo ambiental, pois no se pode quantificar as
perdas advindas da destruio de um ecossistema, por exemplo.
Sendo assim, o tomador do compromisso de ajustamento de conduta ambiental
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
69
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

dever, quando da confeco do ajustamento, buscar uma atuao preventiva, an-


terior ao cometimento do dano ambiental num primeiro momento, posteriormente,
quanto ao que no puder ser prevenido, dever buscar a reparao ao status quo ante
e por fim a indenizao pecuniria.

6. Teses

Aps o estudo acerca da finalidade do compromisso de ajustamento de conduta


ambiental, evidenciando a impossibilidade de transigibilidade do direito transindivi-
dual difuso ao meio ambiente e a desconsiderao da natureza jurdica do instituto
como sendo de transao, e aps anlise acerca dos princpios da preveno e re-
parao do dano ambiental, organizando-os hierarquicamente, conclui-se o presente
estudo com as seguintes teses:
1. O compromisso de ajustamento de conduta ambiental um instrumento m-
par criado na legislao brasileira, possuindo como finalidade precpua e genrica a
proteo do meio ambiente;
2. A natureza jurdica do termo de ajustamento de conduta ambiental erro-
neamente definida como sendo de transao, tendo em vista a impossibilidade de
disposio do direito transindividual difuso ao meio ambiente;
3. A proteo dada ao meio ambiente quando da utilizao do compromisso de
ajustamento de conduta ambiental diz respeito preveno quanto ao cometimento
de danos ambientais, cessao das atividades danosas em curso e reparao dos
danos j causados;
4. As finalidades especficas do compromisso de ajustamento de conduta am-
biental so, hierarquicamente: em primeiro lugar a preveno dos danos ao direito
transindividual e difuso ao meio ambiente; em segundo lugar a reparao dos danos
j causados pelos violadores das normas ambientais; e em terceiro lugar a indeniza-
o pecuniria.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
70
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A LEI 12.651/2012 E O PRINCPIO DA VEDAO AO


RETROCESSO1

LETCIA MARIA RGO TEIXEIRA LIMA


PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO DE JANEIRO
ESTUDANTE DE GRADUAO EM DIREITO

1. Introduo

O presente trabalho tem como objetivo analisar a atual legislao sobre florestas,
Lei federal 12.651/2012, que revogou a Lei federal 4.771/1965, que institua o C-
digo Florestal brasileiro, em relao ao princpio da vedao ao retrocesso ambiental.
As anlises empreendidas neste trabalho levam em conta a relevncia da prote-
o das florestas brasileiras para o equilbrio ecolgico e econmico do pas.
Pretende-se demonstrar que a Lei 12.651/2012 padece de inconstitucionalida-
des em relao a dispositivos especficos da Constituio Federal e, principalmente,
em relao ao princpio da vedao ao retrocesso.
Para isso, o presente trabalho abordar alguns dispositivos da Constituio, con-
siderados como relevantes para a discusso relacionada legislao florestal, como
os deveres do Poder Pblico relacionados proteo ambiental. Alm disso, ser
visto como a norma constitucional buscou capacitar o Poder Pblico e a sociedade
para garantir tal proteo e, ao mesmo tempo, como pretendeu limitar esses mesmos
atores com o intuito tambm protecionista do bem difuso
Neste sentido, considera-se necessrio analisar, ainda que brevemente, o direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estabelecido na Consti-
tuio Federal, bem como a discusso relativa ao seu ncleo essencial.
O princpio da vedao ao retrocesso ser analisado com o bjetivo de se buscar
na doutrina mais especializada as justificativas de demonstrar o seu contedo e as
caractersticas que o tornam to necessrio para a preservao do meio ambiente.
A partir do entendimento deste princpio, ser empreendida uma anlise dos
dispositivos da Lei 12.651/2012 para se avaliar se houve retrocessos, ou seja, se

1
Pesquisa orientada pelos Professores Fernando Walcacer e Virgnia Totti Guimares. Ncleo Interdisci-
plinar de Meio Ambiente da PUC-Rio
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
71
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

possvel considerar que a Lei atual menos protetiva do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado que a Lei revogada.
Ao final, este trabalho pretende avaliar se houve compatibilidade da Lei apro-
vada com a Constituio, especificamente no que se refere ao ncleo essencial do
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a consequente
observncia do princpio da vedao ao retrocesso.

2. A Constituio Federal de 1988 e a proteo do meio ambiente

A Constituio de 1988 representou um avano e ao mesmo tempo uma rup-


tura no que se refere ao tratamento conferido ao meio ambiente em relao s an-
teriores, sendo a primeira a apresentar normas sobre o assunto e utilizar a expresso
meio ambiente2. Alm disso, a Constituio inova ao tutelar o meio ambiente como
um bem jurdico per se3, ou seja, que no est necessariamente atrelado a outro bem
jurdico, tornando-o autnomo.
A Constituio de 1988 foi elaborada com base num dever geral de solidarieda-
de para com a humanidade, visando ao bem-estar coletivo4. Teve, para isso, o cuida-
do de direcionar um captulo especfico para o meio ambiente, encontrado no Ttulo
VIII correspondente Ordem Social, captulo VI, intitulado Do Meio Ambiente, e,
consequentemente, toda uma nova interpretao do texto Constitucional, baseada
numa viso protetiva e respeitadora do meio ambiente. Por ser de conhecimento do
legislador constitucional que o bem-estar coletivo e a dignidade da pessoa humana
no so passveis de serem alcanados sem a devida proteo do meio ambiente.
O caput do art. 225 da Constituio Federal positiva o direito fundamental ao
meio ambiente equilibrado,5 o que ser melhor analisado no prximo item.
Importante destacar para a finalidade deste trabalho, que o dispositivo citado
estabelece o dever do Poder Pblico na defesa do meio ambiente equilibrado, tpico

2
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16 ed. So Paulo: Malheiros Editores
LTDA, 2008. p. 122
3
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 176
4
AYALA, Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibio de regresso nos nveis de
proteo ambiental na Constituio brasileira. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retroces-
so Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/
id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 212
5
Preceitos apreendidos da Conferncia de Estocolmo, ocorrida em 1972, considerada a primeira Confe-
rncia mundial respeito do meio ambiente e sua relao com o homem, serviram de inspirao para o
Poder Constituinte de 1988, como o encontrado no princpio nmero um de sua Declarao, que considera
o meio ambiente com qualidade um direito fundamental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
72
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

direito de terceira gerao que assiste e obriga a todo o gnero humano, sendo esta
uma das justificativas exigncia de que o Estado e a coletividade o defendam6.
O Poder Pblico o gestor dos chamados bens de uso comum do povo, no
podendo dispor de tais bens, nem cabendo a ele decises arbitrrias dos seus atos
de gesto7. Deve-se notar que, quando o texto constitucional fala em Poder Pblico,
significa o conjunto das trs esferas de poder, Executivo, Legislativo e Judicirio.
O 1 do art. 225 determina, em sete incisos, deveres especficos do Poder
Pblico para a proteo e preservao do meio ambiente, que, de acordo com dis
Milar8, trata-se de um dever geral, positivo e verdadeira obrigao de fazer. No se
trata, assim, de atuao discricionria, mas vinculada, que foi assim determinada
pelo legislador constitucional.
Resumidamente e de acordo com a sistematizao do mencionado autor9, os
deveres do Poder Pblico encontrados nos incisos do 1 so a preservao e res-
taurao dos processos ecolgicos essenciais; a promoo do manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas; a preservao da biodiversidade e controle de pesquisa e
manipulao de material gentico; definio de espaos territoriais especialmente
protegidos; imposio de estudo prvio de impacto ambiental para instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio am-
biente; controle da produo, comercializao e utilizao de tcnicas, mtodos, e
substncias nocivas vida, qualidade de vida e ao meio ambiente; promoo da
educao ambiental; e, por fim, a proteo fauna e flora.
Cabe mencionar, ainda, que a questo ambiental permeia todo o texto constitu-
cional, no apenas localizada no captulo especfico sobre meio ambiente. H diver-
sos dispositivos ao longo do seu texto que visam a essa questo e que reconhecem
valores como a dignidade da pessoa humana (art. 1, III da Constituio), a funo
social da propriedade (arts. 170 e 186 da Constituio), que, de acordo com Patryck
de Arajo Ayala, proporcionam uma proteo reforada ao direito ao meio ambiente
equilibrado.10
a partir da compreenso de que a Constituio definiu o meio ambiente equi-

6
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16 ed. So Paulo: Malheiros Editores
LTDA, 2008. p. 125
7
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16 ed. So Paulo: Malheiros Editores
LTDA, 2008. p. 127
8
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p..190
9
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 190 a 211
10
AYALA, Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibio de regresso nos nveis de
proteo ambiental na Constituio brasileira. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retroces-
so Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/
id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 216
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
73
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

librado e sadio como direito fundamental da pessoa humana, um bem de natureza


difusa, essencial sadia qualidade de vida, bem como a partir das atribuies confe-
ridas ao Poder Pblico para sua consecuo, que se deve interpretar toda a legislao
infraconstitucional, inclusive a Lei federal 12.641/2012, conforme ser analisado
neste trabalho.

2.1 Direito Fundamental ao meio ambiente equilibrado e seu ncleo


essencial (o limite dos limites)

Como mencionado anteriormente, a Constituio de 1988 estabeleceu, no caput


do artigo 225, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Para os fins deste trabalho importante mencionar que o direito fundamental
ora analisado amplamente reconhecido na jurisprudncia e na doutrina, no ha-
vendo qualquer oposio doutrinria a seu respeito11. O direito foi reconhecido pelo
Supremo Tribunal Federal em 1995, conforme se verifica na transcrio a seguir12:

O direito integridade do meio ambiente - tpico direito de tercei-


ra gerao - constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva,
refletindo, dentro do processo de afirmao dos direitos humanos,
a expresso significativa de um poder atribudo, no ao individuo
identificado em sua singularidade, mas num sentido verdadeira-
mente mais abrangente, prpria coletividade social. Enquanto os
direitos de primeira gerao (civis e polticos) que compreendem
as liberdades clssicas, negativas ou formais realam o principio
da liberdade e os direitos de segunda gerao (direitos econmi-
cos, sociais e culturais) que se identifica com as liberdades po-
sitivas, reais ou concretas acentuam o princpio da igualdade,
os direitos de terceira gerao, que materializam poderes de titu-
laridade coletiva atribudos genericamente a todas as formaes
sociais, consagram o princpio da solidariedade e constituem um
momento importante no processo de desenvolvimento, expanso e
reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto
valores fundamentais indisponveis, pela nota de uma essencial
inexauribilidade

11
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 166, 167,169
12
STF, MS n. 22164-0, Rel. Ministro Celso de Mello, So Paulo, 30 out. 1995.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
74
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

De acordo com o excerto acima, trata-se de um direito de terceira gerao,


diferenciando-se dos de primeira (civis e polticos) e os de segunda (sociais, cultu-
rais e econmicos) gerao. Os direitos de terceira gerao so chamados difusos ou
transindividuais. Sua titularidade indefinida ou indeterminvel13. So aqueles
direitos que facilmente afetam a coletividade, muitas vezes at mesmo em escala
global, por isso serem associados aos direitos da solidariedade e, por seu contedo
material14, vinculados com a dignidade da pessoa humana (art. 1, III da Constituio
Federal).
dis Milar15 afirma, como de modo geral toda a doutrina, que o meio ambiente
um direito fundamental positivado pela Constituio de 1988.
Umeio ambiente ecologicamente equilibrado como legtimo direito fundamen-
tal protegido pela Constituio faz-se necessria uma anlise do que seja o ncleo
essencial desse direito para, posteriormente, analisar a Lei federal 12.651/2012 em
relao aoprincpio da vedao ao retrocesso.
O conceito de ncleo essencial de um direito fundamental apareceu inicial-
mente na Constituio alem de Bonn de maio de 1949 e posteriormente em outras
Constituies europeias como a portuguesa e a espanhola.16
Como exemplifica Cludio Chequer17, a Constituio de Weimer, anterior de
1949, no previa a proteo desse ncleo essencial e foi atravs do esvaziamento
dos direitos fundamentais, sem que com isso se atentasse contra a Constituio, que
ocorreu a ascenso do nazismo naquele pas.
A inteno da proteo do ncleo essencial significa, nas palavras de Tiago
Fensterseifer,

dar um contorno mnimo de eficcia normativa aos direitos fun-


damentais, bem como de colocar balizas ou limites normativos

13
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 149
14
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 168
15
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 1065
16
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 222
17
CHEQUER, Cludio. O princpio da proteo ao ncleo essencial do Direito Fundamental no Direito
brasileiro (aplicao e delimitao). Disponvel em <http://www.cartaforense.com.br/conteudo/artigos/o-
-principio-da-protecao-ao-nucleo-essencial-do-direito-fundamental-no-direito-brasileiro-aplicacao-e-deli-
mitacao/10163> Acesso em 20 mai. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
75
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

atuao do legislador infraconstitucional. Trata-se da expresso


denominada de limite dos limites, ou seja, a garantia do ncleo
essencial um limite constitucional a possveis limites e restries
postas pelo legislador infraconstitucional ao contedo dos direitos
fundamentais.18
Percebe-se que a finalidade primordial proteger os direitos fundamentais em
face do Poder Legislativo. Comprovada a violao ao ncleo essencial, a medida le-
gislativa inconstitucional e invlida.
Cabe neste ponto, expor a opinio da Procuradora-Geral da Unio, Sandra Cure-
au respeito da Lei 12.651/2012 quanto ao aspecto do direito fundamental ao meio
ambiente equilibrado e seu respectivo ncleo essencial:

E, ao fragilizar o regime de proteo das reas de preservao per-


manente e das reservas legais, e em alguns casos, extingui-ls, o le-
gislador infraconstilucional violou integralmente os mandamentos
constitucionais acima mencionados. Se, na lio de Konrad Hesse,
direitos fundamentais no podem existir sem deveres, foroso
reconhecer que o legislador infraconstitucional atingiu o ncleo
fundamental do direito ao meio ambiente ecologicamente equi-
librado, negando-lhe vigncia e retirando sua fora normativa19.

A Constituio de 1988 clara ao estabelecer um direito-dever referente ao


direito fundamental ao meio ambiente configurado no caput do art. 225, ou seja,
confere direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e conjuntamente impe
um dever geral de proteo desse direito pelo Estado, representado pelas imposies
presentes nos incisos do 1. O Estado tem, ento, sua liberdade limitada ao adotar
medidas referentes ao meio ambiente, obrigado a atuar de forma protetiva, configu-
rando-se como o prprio guardio desse direito20.
Antnio Herman Benjamin21 entende haver instrumentos especficos para a ga-

18
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 182
19
STF, ADI n. 4901, Rel. Ministro Luiz Fux. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em
18 jan. 2013. Pendente de julgamento. p. 12
20
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 223
21
BENJAMIN, Antonio Herman. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. In: Senado Federal. Prin-
cpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em <http://www2.
senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 68 e 69
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
76
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

rantia desse ncleo duro do direito fundamental ao meio ambiente. Divide-os em


duas classes, quais sejam, instrumentos diretos ou primrios; e, indiretos ou procedi-
mentais. Os primeiros seriam aqueles que, em suas palavras, atuam no corao da
disciplina, protegendo diretamente os biomas, ecossistemas e processos ecolgicos
essenciais. Seriam eles, as reas Protegidas, a Reserva Legal, as APPs, a declara-
o de rvore imune a corte. Existem, ainda, aqueles que, no estando no chamado
corao da disciplina, geram resultados semelhantes queles ao ampliarem o grau
de disseminao de informao ambiental gerada e em circulao, e ao estabelece-
rem mecanismos de participao pblica.
partir desse fundamento de ncleo essencial direto ou indireto, associado
ao seu dever de proteo que Herman Benjamin22 entende o surgimento do princpio
jurdico da proibio de retrocesso. Igualmente, Ingo Wolfgang Sarlet23 fala em proi-
bio do excesso, quando esto em causa restries aos direitos fundamentais e da
insuficincia, quando se trata da omisso do Estado quando estava obrigado a agir. O
Estado deve atuar de maneira a no alcanar nenhum dos dois nveis de desobedin-
cia constitucional mencionados. Isso inicia o desenvolvimento terico que culminou
no mais novo, essencial e inafastvel princpio da vedao ao retrocesso.

3. Vedao ao Retrocesso

A expresso atribuda a Ingo Wolfgang Sarlet24 e revela um princpio que


pretende limitar a atuao do legislador infraconstitucional quando ocorrerem inicia-
tivas legislativas destinadas a reduzir o patamar de tutela legal do meio ambiente.25
Muito bem definido por Tiago Fensterseifer e Ingo Sarlet,26

22
BENJAMIN, Antonio Herman. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. In: Senado Federal. Prin-
cpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em <http://www2.
senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 57 e 58
23
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008. p. 229
PRIEUR, Michel. O princpio da proibio de retrocesso ambiental. In: Senado Federal. Princpio da
24

Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.
gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 32
25
BENJAMIN, Antonio Herman. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. In: Senado Federal. Prin-
cpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em <http://www2.
senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 62
26
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre a proibio de retrocesso em matria
(socio)ambiental. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado
Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de
mai. 2013. p. 139.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
77
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A proibicao de retrocesso diz respeito a uma garantia de prote-


cao dos direitos fundamentais (e da propria dignidade da pessoa
humana) contra a atuacao do legislador, tanto no ambito constitu-
cional quanto e de modo especial infraconstitucional (quando
estao em causa medidas legislativas que impliquem supressao ou
restricao no plano das garantias e dos niveis de tutela dos direi-
tos ja existentes), mas tambem protecao em face da atuacao da
administracao publica. A proibicao de retrocesso consiste (a min-
gua de expressa previsao no texto constitucional) em um principio
constitucional implicito, tendo como fundamento constitucional,
entre outros, o principio do Estado (Democratico e Social) de Di-
reito, o principio da dignidade da pessoa humana, o principio da
maxima eficacia e efetividade das normas definidoras de direitos
fundamentais, bem como o principio da segurana juridica e seus
desdobramentos.

A melhor doutrina entende que mesmo no estando expresso na Constituio


Federal, ou em normas infraconstitucionais, o princpio da vedao ao retrocesso
um verdadeiro princpio fundamental do Direito Ambiental pois a previso normativa
explcita no se antepe como pressuposto insupervel ao seu reconhecimento.27
O princpio da vedao ao retrocesso vem impedir que o progresso almejado pela
lgica capitalista afete de forma negativa o meio ambiente. Ele no um princpio
que garanta a maximizao da proteo ambiental, mas para citar o adjetivo utilizado
por Walter Claudius Rothenburg28, seria um princpio mais modesto, que se contenta
em garantir os direitos j alcanados, concretizados ou que razoavelmente ainda ve-
nham a se obter. Pretende impedir que se percam direitos e est relacionado com a
segurana jurdica e seus desdobramentos.
O princpio da vedao ao retrocesso objetiva que direitos fundamentais exis-
tentes e consolidados no ordenamento jurdico sejam assegurados. Isso no significa
que o legislador encontra um impedimento absoluto sua atuao. A limitao do
legislador encontra-se no ncleo essencial j alcanado pelo Direito.
Walter Claudius Rothenburg29 fala em contedo mnimo dos direitos funda-

27
BENJAMIN, Antonio Herman. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. In: Senado Federal. Prin-
cpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em <http://www2.
senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013.
28
ROTHENBURG,Walter Claudius. No retrocesso ambiental: direito fundamental e controle
de constitucionalidade. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia:
Senado Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em
20 de mai. 2013.
ROTHENBURG,Walter Claudius. No retrocesso ambiental: direito fundamental e controle
29

de constitucionalidade. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia:


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
78
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

mentais, mostrando uma relao ntima com o princpio do no-retrocesso, na medida


em que tais direitos no podem se esvaziar, mesmo que mude o contedo mnimo
com o passar do tempo.

O principio do no retrocesso apanha as sucessivas reelaboraes


do contedo mnimo e impede que ele seja amesquinhado ou volte
a padres anteriores, quando menos desenvolvidos.

A vedao ao retrocesso busca, em ltima anlise, garantir um mnimo existen-


cial ecolgico, que significa de acordo com Patryck de Arajo Ayala30, a

protecao de uma zona existencial que deve ser mantida e repro-


duzida; minimo que nao se encontra sujeito a iniciativas revisoras
proprias do exercicio das prerrogativas democrticas conferidas a
funcao legislativa. neste ponto que a construo de uma no-
cao de minimo existencial (tambem para a dimenso ambiental)
estabelece relacoes com um principio de proibio de retrocesso
para admitir tambem ali uma dimensao ecolgica que deve ser
protegida e garantida contra iniciativas retrocessivas que possam,
em alguma medida, representar ameaca a padroes ecologicos ele-
mentares de existncia.

O mnimo existencial ecolgico uma das garantias que o princpio da vedao


ao retrocesso engloba. Mas no apenas a proteo de um mnimo existencial ga-
rantida por esse princpio, existe tambm, como aponta Walter Claudius Rothenburg,
duas dimenses a esse princpio: a dimenso positiva, que seria a promoo dos
direitos fundamentais atravs deste princpio, e a dimenso negativa, que seria a
proteo ou defesa desses direitos. Quanto dimenso negativa, conclui o autor que
de mais fcil percepo, sendo aquela que determina que o direito alcanado no
possa ser diminudo.31 Isso revela que o princpio aqui analisado tambm promove

Senado Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em


20 de mai. 2013.
30
AYALA, Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibio de regresso nos nveis de
proteo ambiental na Constituio brasileira. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retroces-
so Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/
id/242559 > Acesso em 20 de mai. 2013. p. 219
31
Utiliza como exemplo de necessidade de defesa do direito conquistado a restrio do uso de veculos
automotores na cidade de So Paulo, medida estatal que sofreu tentativas de afrouxamento. partir do
mesmo exemplo, possvel mostrar como a dimenso positiva do princpio do no-retrocesso se daria
quanto aos carros na cidade de So Paulo, havendo um incentivo ao uso de combustveis menos poluentes.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
79
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nveis razoveis de proteo ao ambiente.


Entende-se, assim, que esse princpio no fica estagnado espera de alguma
forma de atentado aos direitos protegidos, mas acompanha a dinamicidade da reali-
dade ambiental e promove os direitos fundamentais por ele protegidos.
Cabe ao legislativo saber separar os interesses particulares dos interesses da
coletividade. Cabe ao legislador, merecedor do voto de confiana do povo, obedecer
a Constituio e jamais aprovar uma lei que permita um retrocesso. Por mais plaus-
vel que seja a inteno de aumentar a fronteira agrcola, devem os legisladores, em
condio de neutralidade, respeitar os limites que no s a lei impe, mas no caso
presente as possibilidades naturais do pas.
O princpio ora analisado diz respeito a todos os direitos fundamentais, no so-
mente aos ditos ambientais.32
Carlos Alberto Molinaro33 diria que o Princpio da Vedao ao retrocesso est
entre o princpio da dignidade da pessoa humana e o da segurana jurdica. Isso sig-
nifica dizer que, sem ele se d a insegurana jurdica. Nenhum esforo da sociedade
para alcanar nveis razoveis de proteo aos direitos fundamentais estaria realmen-
te protegido sem esse princpio. E, no outro extremo, temos a dignidade da pessoa
humana que sendo sempre respeitada dispensa a preocupao com o retrocesso, pois
este no ocorreria.
A existncia desse princpio baseada na teoria dos direitos fundamentais preten-
de, portanto, que sejam garantidos os padres ambientais e, de modo geral, sociais
e culturais, j alcanados. , como mencionado anteriormente, um instrumento de
proteo ao ncleo essencial do direito fundamental e, por isso, mais uma garantia
jurdica efetividade da Constituio Federal de 1988.

4. Lei 12651/2012

Fruto de um polmico e atribulado processo legislativo, a Lei 12.651 de maio de


2012, tem sido chamada de Cdigo Florestal, mesmo que sua prpria ementa no se
refira como tal. A Lei alterou substancialmente a legislao ambiental e trouxe muitas
polmicas, como a criao das chamadas reas rurais consolidadas, a determinao
de um marco temporal para possvel anistia de infraes ambientais, a modificao
do regime de utilizao das reas de preservao permanente, entre outros aspectos

33
MOLINARO, Carlos Alberto. Interdio da retrogradao ambiental Reflexes sobre
um princpio. In: Senado Federal. Princpio da Proibio de Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Fe-
deral, 2012. Disponvel em < http://www2.senado.gov.br/bdsf/handle/id/242559 > Acesso em 20 de mai.
2013. p. 78
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
80
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

espinhosos que tem sido analisados.


Antes da anlise especfica dos dispositivos mais polmicos, e que poderiam ser
caracterizados como retrocessivos e inconstitucionais, importante perceber que, de
uma maneira geral a nova lei afronta a Constituio.
A atual legislao esvaziou institutos como da reserva legal e das reas de pre-
servao permanente ao aumentar o rol dos casos nos quais tais reas especialmente
protegidas podem ser utilizadas.
Desde de 1934, existe na legislao brasileira a preocupao em determinar
espaos territoriais especialmente protegidos, estabelecendo proteo para vegetao
nativa a partir de diferentes categorias. Em 1965, foram estabelecidas importantes
regras sobre reas de preservao permanente (APPs) e reservas legais, que serviram
de base para a gesto dos recursos florestais brasileiros e garantiram a preservao de
imensa parcela de biodiversidade.
A legislao de 1965 foi recepcionada pela Constituio de 1988 que confir-
mou, em seu art. 225, a tnica protetiva do meio ambiente, consagrando o direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como explicitado ante-
riormente neste trabalho. A Constituio fez ainda referncias explcitas necessida-
de de preservao e restaurao dos processos ecolgicos essenciais (art. 225, 1,
I), o dever do Poder Pblico de definir os espaos territoriais especialmente protegi-
dos e de proteo da fauna e da flora, vedando prticas que coloquem em risco sua
funo ecolgica (art. 225, 1, III e VII).
Como tem sido constantemente analisado, a nova legislao de florestas estabe-
lece de forma geral um padro de proteo ambiental inferior em relao legislao
de 1965. Na Ao Direta de Inconstitucionalidade 4901, proposta pelo Ministrio
Pblico Federal, afirma-se que as afrontas Constituio consubstanciam-se em di-
versos dispositivos da nova Lei, sejam eles sobre reservas legais ou sobre os deveres
de proteo atribudos ao Poder Pblico. Neste sentido, demonstra-se que as al-
teraes empreendidas comprometem os dispositivos constitucionais mencionados,
frustrando os processos ecolgicos essenciais, a funo ecolgica da fauna e da flora
e o dever de restaurar integralmente os danos causados34. Da inicial da mencionada
ADI, destaca-se:

Alm de afrontar os deveres fundamentais, as normas impugna-


das violam o princpio da vedao de retrocesso social, pois, de
forma geral, estabelecem um padro de proteo ambiental mani-
festamente inferior ao anteriormente existente, (...) Alm da dimi-
nuio direta dos padres de proteo, decorrente da diminuio

34
STF, ADI n. 4901, Rel. Ministro Luiz Fux. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em
18 jan. 2013. Pendente de julgamento. p 11
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
81
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

dos espaos efetivamente protegidos e dos prejuzos s funes


ecolgicas das reservas legais, merece especial ateno dessa Cor-
te Constitucional a sem precedentes fragilizao dos instrumentos
de proteo ambiental e a autorizao para consolidao dos danos
ambientais j perpetrados, ainda que praticados com afronta le-
gislao anteriormente vigente.35

Alm disso, possvel perceber que os dispositivos da lei impugnada afrontam


o art. 225 da Constituio Federal, violando o dever geral de proteo e a obrigao
de reparao integral dos danos ambientais causados.36
Neste trabalho, no se pretende fazer uma anlise exaustiva da Lei 12.651/2012.
No entanto, alm de destacar que, de um modo geral, a Lei estabelece padres de
proteo inferiores aos que existiam com a revogada Lei 4.771/65, sero apontados
alguns dispositivos que claramente indicam o seu carter retrocessivo e, portanto,
inconstitucional.
Para Paulo Affonso Leme Machado, a reserva legal37 florestal, como a denomina,
um estoque vegetal para conservar a biodiversidade38.
Nos arts. 12, 13 e 15 da Lei 12.651 encontram-se importantes modificaes
delimitao das reservas legais. Os pargrafos 4 e 5 do art. 12 permitem uma redu-
o das reas de reserva legal, ao misturar os conceitos de unidades de conservao,
zoneamento ecolgico com o de reserva legal. Este no pode ser confundido com os
demais e, por isso, os dispositivos, nas palavras de Sandra Cureau, constituem retro-
cesso ambiental39. A funo representada pela reserva legal independe das demais,
devendo ser associadas, mas jamais instituindo uma em detrimento da outra, como
pretendem os pargrafos mencionados.
Os pargrafos 6 , 7 e 8 do mesmo artigo preveem que, havendo determinadas
atividades como abastecimento pblico de gua, gerao de energia, ampliao de
rodovias, no se faz necessria constituio de reserva legal. Isso vai de encontro e
demonstra desconhecimento por parte do legislador de qual seja a funo da Reserva

35
STF, ADI n. 4901, Rel. Ministro Luiz Fux. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em
18 jan. 2013. Pendente de julgamento. p 12
36
Neste sentido, Aes Diretas de Inconstitucionalidade 4901, 4902 e 4903
37
Cumpre explicarqual seja a funo ecolgica da reserva legal para posterior anlise das modificaes a
ela empreendidas. De acordo com a MP 2.166-67/2001, art, 1, 2, III:
Reserva Legal a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preser-
vao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos
processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas.
38
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16 ed. So Paulo: Malheiros Editores
LTDA, 2008. p. 757
39
STF, ADI n. 4901, Rel. Ministro Luiz Fux. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em
18 jan. 2013. Pendente de julgamento. p 15
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
82
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Legal. Estando o imvel em rea rural, independente da atividade exercida por ele,
no pode haver a dispensa da reserva legal, tal como estabelecia a revogada Lei
4.771/1965. Isso gera grave retrocesso, na medida em que tal dispensa no prev
compensao dos danos e implicar em extensos danos ao bioma correspondente40.
Importante, por outro lado, diferenciar as funes ecolgicas das reservas legais
e das reas de preservao permanente:

As APPs protegem reas mais frgeis ou estratgicas, como aque-


las com maior risco de eroso de solo ou que ser,m para recarga
de aqufero, seja qual for a vegetao que as recobre, alm de
terem papel importante de conservao da biodiversidade. Por se
localizarem fora das reas frgeis que caracterizam as APPs, as RL;
so um instrumento adicional que amplia o leque de ecossistemas
e espcies nativas conservadas. So reas complementares que
devem coexistir nas paisagens para assegurar sua sustentabilidade
biolgica e ecolgica em longo prazo.41

O art. 15 da Lei em anlise demonstra, mais uma vez, a descaracterizao da re-


serva legal ao possibilitar que, em qualquer propriedade, a APP seja computada dentro
do percentual de reserva legal. Isso possibilita que, em muitos casos, a reserva legal
deixe de existir, tendo em vista que a APP possa ser superior ao percentual requerido
para reserva legal de determinada propriedade. A funo da reserva legal mais uma vez
descartada, violando o limite que a Constituio impe utilizao de um espao ter-
ritorial especialmente protegidode forma que comprometa os atributos que justificam
sua proteo (art. 225, 1, III), dentre outros. A funo ecolgica que se espera da
reserva legal fica, no caso deste artigo, completamente desprotegida e esvaziada.
Das mais gravosas inconstitucionalidades encontradas no atual Cdigo Florestal,
chama ateno a previso do art. 7, 3, qual seja, a permisso de novos desma-
tamentos sem que haja recuperao dos j realizados irregularmente.42 Este artigo
trata da reparao dos danos causados por supresso da vegetao em rea de APP.
O dispositivo legal prev a necessria recomposio da vegetao, mas abre exceo
para que desmatamentos ocorridos antes de 22 de julho de 2008, indo de encontro
com o princpio da isonomia, alm de ofender diretamente os artigos 186 e 225,

40
STF, ADI n. 4901, Rel. Ministro Luiz Fux. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em
18 jan. 2013. Pendente de julgamento. p 17
41
SILVA, J.A.A. et al. O Cdigo Florestal e a Cincia: Contribuies para o Dilogo. So Paulo: Sociedade
Brasileira para o Progresso da Cincia, SBPC; Academia Brasileira de Cincias, ABC, 2011.
42
STF, ADI n. 4902. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em 18 jan. 2013. Pendente
de julgamento. p. 17
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
83
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

pargrafos 1, 3 e 4da Constituio.43.


O novo Cdigo insere, em diversos dispositivos, a inovao de um marco tempo-
ral, que institui a chamada rea rural consolidada, cujo conceito encontra-se no art.
3, inciso IV da Lei em questo.
A data mencionada na Lei corresponde edio do Decreto federal 6.514/2008,
que regulamentou infraes e sanes administrativas previstas na Lei de Crimes Am-
bientais44.
A coincidncia deste marco temporal estabelecido com a definio de rea rural
consolidada e a edio do Decreto federal 6.514/2008, faz com que o perodo entre
a entrada em vigor do Cdigo Florestal de 1965e a data de 22 de julho de 2008
configurem verdadeira anistia queles que descumpriram a lei.
A anistia permitida atravs da positivao desse marco temporal gera o que se
poderia chamar de dois regimes jurdicos diferenciados perante lei. Aqueles que
descumpriram a lei at julho de 2008 no sero punidos e tero obrigaes dife-
renciadas em relao reparao da rea; aqueles que cumpriram, ou seja, cujos
imveis no se encontrem enquadrados como rurais consolidados, tero um regime
mais rgido e voltado proteo das APPs e reservas legais. Isso vai de encontro com
a igualdade e gera extrema insegurana jurdica, alm de poder ser configurado como
um possvel estmulo desobedincia civil, pelo fato de que seja plausvel esperar
que um novo marco temporal seja determinado futuramente para, com a mesma
finalidade.
Quanto problemtica da anistia ambiental, Patrcia Azevedo da Silveira45 des-
creve os efeitos desse perdo:

Ocorre que nem a poltica passa margem da lei e h efeitos


perniciosos decorrentes de um perdo, pois a) equipara a poste-
riori aqueles que cumpriram a lei com aqueles que a infringiram,
violando-se a igualdade; b) retira a fora da regra e esse e um
dos sentidos de um sistema normativo, deslegitimando o seu con-
tedo, igualando negativamente os desiguais, e, por consequncia,
propiciando a insegurana jurdica; mas, sobretudo, c) leva para o
esquecimento dos arquivos a gravidade do fato ocorrido. Que em
termos ambientais significa desinformao sobre dano, perigo e

43
STF, ADI n. 4902. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em 18 jan. 2013. Pendente
de julgamento. p. 17
44
SANTOS, lvaro Rodrigues dos et al..Novo Cdigo Florestal : comentrios Lei 12.651, de 25 de maio
de 2012 e MedProv 571, de 25 de maio de 2012. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 72 a 74
45
SILVEIRA, Patrcia Azevedo. A Anistia Ambiental como ameaa ao Estado Socioambiental de Direito. In:
LAVRATTI, Paula; BUZELATO, Vansca Prestes. Direito e mudanas climticas [recurso eletrnico: reforma
do Cdigo Florestal: limites jurdicos]. So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
84
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

necessrios cuidados e d) aprofunda o sentimento de impunidade


to arraigado em nossa cultura.

Para ela, a anistia ambiental uma ameaa ao Estado Socioambiental de Direi-


to, alm de inconstitucional e grave retrocesso ambiental.46
Por fim, destaca-se que a nova legislao institui o Cadastro Ambiental Rural
CAR, atravs do qual o proprietrio, de acordo com art. 29, 1, III, identifica as
reas rurais consolidadas. Esse cadastro possibilita que oproprietrio ou possuidor se
desobrigue do pagamento de multas pecunirias e da punibilidade de crimes previs-
tos nos arts. 38, 39 e 48 da Lei de Crimes Ambientais (Lei federal 9.605/1998). O
cadastro no CAR e posterior adequao aos Programas de Regularizao Ambiental
possibilitam ao proprietrio ou possuidor no serem autuados por infraes cometidas
antes do marco temporal de 22 de julho de 2008.
Curt Trennepohl47 demonstra que a assinatura do termo de compromisso a que o
proprietrio ou possuidor assume no PRA melhor e mais benfica ao meio ambiente
do que a multa pecuniria anteriormente prevista. importante ressaltar, no entanto,
que sem retirar a validade de seu argumento, no pode ser aceita, por essa razo,
uma anistia queles que sabidamente descumpriram a lei. Revogar uma lei para que
uma melhor tome seu lugar no se confunde com o descumprimento de outra at
ento vigente.
Importante notar que a nova lei no prev as consequncias para a inobservn-
cia do prazo de implementao dos programas de regularizao, o que dificulta a fis-
calizao por parte do governo. Ao mesmo tempo, de acordo com o art. 59, pargrafos
4 e 5, j no podem mais ser autuados aqueles que descumpriram a lei antes de 22
de julho de 2008. Resta um cenrio de insegurana jurdica e impunidade48.
Com base no que ficou demonstrado respeito do princpio da vedao ao re-
trocesso e aps a anlise de alguns dispositivos da Lei 12.651, entende-se que, de
modo geral, a nova Lei estabelece padres de proteo ambiental flagrantemente in-
feriores se comparados com a legislao anterior. Podem ser utilizados, por exemplo,
os pedidos de declarao de inconstitucionalidade das aes impetradas pelo Minis-
trio Pblico Federal para corroborar o que neste trabalho se props. Dentre diversos
princpios mencionados nas aes diretas de inconstitucionalidade, o princpio da
vedao ao retrocesso dos mais recorrentes.

46
SILVEIRA, Patrcia Azevedo. A Anistia Ambiental como ameaa ao Estado Socioambiental de Direito. In:
LAVRATTI, Paula; BUZELATO, Vansca Prestes. Direito e mudanas climticas [recurso eletrnico: reforma
do Cdigo Florestal: limites jurdicos]. So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2010.
47
SANTOS, lvaro Rodrigues dos et al.. Novo Cdigo Florestal : comentrios Lei 12.651, de 25 de maio
de 2012 e MedProv 571, de 25 de maio de 2012. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 292 e.
48
STF, ADI n. 4902. Petio Inicial ajuizada pelo Ministrio Publico Federal, em 18 jan. 2013. Pendente
de julgamento. p. 22 e 23
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
85
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

5. Concluses

5.1 A Constituio Federal de 1988 reconhece o direito fundamental ao meio


ambiente ecologicamente equilibrado e as violaes ao seu ncleo essencial por meio
de medida legislativa devem ser declaradas inconstitucionais.
5.2 Dentre os instrumentos especficos para a garantia do ncleo essencial do
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, encontra-se o
princpio da proibio de retrocesso, que possui reconhecimento implcito na Consti-
tuio Federal de 1988.
5.3 O princpio da vedao do retrocesso pretende limitar a atuao do legisla-
dor infraconstitucional nos casos em que se pretenda diminuir os padres normativos
de proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
5.4 A Lei federal 12.651/2012 estabelece, de forma geral, um padro de
proteo ambiental inferior em relao ao Cdigo Florestal revogado (Lei federal
4.771/1965), o que igualmente verificado em relao a pontos especficos, como a
reserva legal e as reas de preservao permanente
5.5 A Lei federal 12.651/2012 padece de inconstitucionalidade nos pontos em
que estabelece uma proteo menor que a legislao revogada por ofensa direta ao
princpio da vedao do retrocesso.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
86
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

PARTICIPAO PBLICA E ACESSO INFORMAO NOS


LICENCIAMENTOS AMBIENTAIS1

MARIANA BULHES FREIRE DE CARVALHO


PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO DE JANEIRO
ESTUDANTE DE GRADUAO EM DIREITO

1. Introduo

Na atualidade, a participao popular2 e o acesso informao em matria


ambiental significam a possibilidade que as pessoas tm de, individualmente ou
reunidas em grupos, tomar parte nas instncias de deciso relacionadas ao tema e,
de exercer o controle sobre as omisses e atividades, tanto pblicas quanto privadas,
que sejam potencial ou efetivamente lesivas ao meio ambiente.
Atravs de consultas, comentrios e audincias pblicas, a participao popular
pode propiciar integrao e reforo na obrigao, estatal e coletiva, de proteger o
meio ambiente.
neste contexto que se insere o direito participao e informao no proce-
dimento do licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos potencial-
mente causadores de significativa degradao ao meio ambiente.

2. Participao pblica e acesso informao nos licenciamentos


ambientais

A Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), instituda pela Lei n. 6.938/1981,


o marco legislativo federal da consolidao do licenciamento ambiental como um
dos principais institutos de proteo e preservao do meio ambiente em mbito

1
Pesquisa orientada pela Professora Virgnia Totti Guimares.
2
Nesta monografia, sero utilizadas, indistintamente, as expresses participao popular, participao
pblica, participao social, participao cidad, participao do povo, participao da sociedade civil,
participao comunitria em matria ambiental, como referncia participao de indivduos e entes re-
presentativos na proteo do meio ambiente. Sobre essas designaes, ver FURRIELA, Rachel Biderman.
Democracia, cidadania e proteo ao meio ambiente. So Paulo: Annablume: Fapesp, 2002. p. 27-36.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
87
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nacional, tendo sido previsto, ao lado da avaliao de impactos ambientais, como


instrumentos administrativos ambientais autnomos (artigo 9, incisos III e IV, res-
pectivamente). Um dos aspectos mais importantes do licenciamento ambiental como
ferramenta de proteo do meio ambiente a possibilidade de participao popular
e o seu acesso s informaes deste procedimento.3
Como o presente trabalho cingir-se- a anlise do direito participao e
informao no bojo do licenciamento ambiental, antes de se debruar sobre o tema
da participao, faz-se necessrio, sucintamente, esclarecer os conceitos de licencia-
mento ambiental e de Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
O licenciamento ambiental conceituado como sendo:

o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades


ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental.4

Este exigido como condio para a construo, instalao, ampliao e fun-


cionamento daquelas atividades e empreendimentos.5 Desta forma, tal procedimen-
to obrigatrio para atividades ou empreendimentos que utilizem recursos naturais,
de forma efetiva ou potencialmente poluidora ou capaz de causar degradao am-
biental.
Como se v, o licenciamento ambiental um procedimento administrativo de
gesto ambiental, na medida em que, por meio dele, o Poder Executivo controla as
interferncias humanas no meio ambiente, buscando concretizar o princpio do de-
senvolvimento sustentvel. 6
Neste passo, de acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, como todo proce-
dimento administrativo, o licenciamento visto como:

uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que


tendem, todos, a um resultado final e conclusivo.7

3
NETO, Nicolao Dino de Castro e Costa. Proteo Jurdica do Meio Ambiente. Belo Horinzonte: Editora
Del Rey, 2003. p 39.
4
Art. 1, inciso I da Lei Complementar n 140/11 (LC 140/11). A LC 140/11 versa, dentre outros temas,
sobre a repartio da competncia administrativa ambiental dos entes federados e o licenciamento am-
biental.
5
Art. 10, caput, da PNMA, j com nova redao dada pela LC 140/11.
6
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7 ed rev.,
atual. e reform. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p 511
7
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28 ed. So Paulo: Malheiros, 2011,
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
88
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Assim, o licenciamento ambiental se sujeita aos princpios constitucionais que


norteiam a atividade administrativa, quais sejam, legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficincia,8 bem como aos princpios legais da finalidade,
motivao, razoabilidade e proporcionalidade, da ampla defesa e do contraditrio, da
segurana jurdica e do interesse pblico.9
O licenciamento ambiental, como procedimento administrativo que se vincula
proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem jurdico difuso e direito
fundamental, sempre ser pblico, isto , aberto participao e ao acesso infor-
mao por parte da populao. Em outras palavras, o licenciamento dever sempre
ser pblico ainda que no sejam significativos os impactos ambientais das atividades
ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental.
Acerca do EIA, quando a obra ou atividade for potencialmente causadora de sig-
nificativa degradao ambiental, no curso do licenciamento ambiental deve-se elabo-
rar previamente este estudo. Como instrumento preventivo de danos e para que seja
atingida a sua finalidade, deve o EIA ser anterior deciso do Poder Pblico sobre a
licena prvia10. No por outra razo que a Constituio Federal lhe d o nome de
estudo prvio de impacto ambiental.11
Como uma das misses do EIA informar populao os impactos ambientais
a serem causados, faz-se necessrio que este receba ampla publicidade e que os
interessados possam se manifestar antes da deciso administrativa de outorga da
licena ambiental para a implementao de obras ou atividades com significativo
impacto ambiental. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

p. 491.
8
Art. 37, caput, da CRFB/88.
9
Art. 2 da Lei n. 9.784/99 somente aplicvel em mbito federal.
10
Em relao s fases do licenciamento ambiental, so trs as licenas ambientais que podem ser expedi-
das no final de cada fase do procedimento, quais sejam: a licena prvia (LP), a licena de instalao (LI)
e a licena de operao (LO). Na primeira fase do licenciamento ambiental prvio ocorre o planejamento
do empreendimento ou atividade, na qual se avaliam a localizao e a concepo deste, alm de se ates-
tar, ou no, sua viabilidade ambiental, com o estabelecimento dos requisitos bsicos e condicionantes a
serem atendidos nas prximas fases. Concedida a LP, ser por meio da LI que se autoriza a instalao do
empreendimento ou atividade, de acordo com as especificaes dos planos, programas e projetos aprova-
dos, incluindo as medidas de controle ambiental, entre outras condicionantes, da qual constituem motivo
determinante. Por fim, ao trmino do procedimento, j tendo sido expedidas as primeiras duas licenas,
ser emitida a LO, por meio da qual se autoriza o incio da operao da atividade ou empreendimento, aps
a verificao pelo rgo ambiental do efetivo cumprimento das prescries e exigncias constantes das
licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao
(Art. 8, inciso III da Resoluo CONAMA n. 237/97).
11
O EIA foi consagrado pela Constituio Federal como nome de Estudo Prvio de Impacto Ambiental, por
isso, alguns autores, como Paulo Affonso Leme Machado, usam a sigla EPIA para design-lo. MACHADO,
Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo: Malheiros Edito-
res, 2012. p 263.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
89
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

clara ao exigir que se d publicidade ao EIA12, estando sujeito responsabilizao


aquele que negar informao sobre o referido procedimento salvo as hipteses
excepcionais adiante analisadas.13
Ademais, o EIA deve sempre ser acompanhado de seu Relatrio de Impacto
Ambiental (RIMA), como condio para a emisso da licena prvia.14 Ambos os
estudos so regulamentados pela Resoluo CONAMA n. 01/86, que deve ser inter-
pretada luz do artigo 225 da Constituio Federal, que determina a publicidade
do EIA como um todo.
O RIMA deve refletir as concluses do EIA e ser apresentado de forma objetiva
e em linguagem acessvel para a adequada compreenso de suas informaes por to-
dos os interessados, muitas vezes leigos sobre a temtica ambiental. Neste sentido,
afirma Paulo de Bessa Antunes que o RIMA:

parte integrante do EIA e tem por finalidade fazer com que


conceitos tcnicos e cientficos sejam acessveis populao em
geral. 15

Para que a participao pblica no licenciamento ambiental seja eficaz, in-


dispensvel que o legislador preveja prazos razoveis,16 permitindo, assim, que os
interessados possam se preparar para intervir tempestiva e fundamentadamente nos
processos decisrios, sob pena de ser afetada a legalidade do procedimento.

12
Arts. 5, inciso XXXIV e 225, 1, inciso IV da CRFB/88.
13
Alm disso, a Lei federal 9.605/98 tipifica o crime de elaborar ou apresentar, no licenciamento, con-
cesso florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatrio ambiental total
ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omisso (art. 69A).
14
Acerca do EIA/RIMA, o Instituto Estadual de Meio Ambiente do Estado do Rio de Janeiro (INEA) escla-
rece que o EIA um conjunto de relatrios tcnicos destinado a instruir o processo de licenciamento. Os
relatrios so elaborados por equipe multidisciplinar, habilitada e independente, com base em Instrues
Tcnicas (IT) especficas elaboradas pelo INEA. O RIMA deve reproduzir as concluses do EIA, mas como
destinado informao e ao esclarecimento do pblico comum (leigo), principalmente dos habitantes
da rea de influncia do empreendimento, deve ser redigido em linguagem clara e objetiva, e informar os
impactos, positivos e negativos, que a implantao do empreendimento ter sobre o meio ambiente natu-
ral, social e cultural. Os Estudos de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA)
devem, a partir de um diagnstico socioeconmico e ambiental (meios fsico e bitico) de toda a rea que
ser afetada, realizar um prognstico das consequncias do empreendimento, e sugerir medidas, na forma
de pr-projetos, com o objetivo de minimizar os impactos considerados negativos e maximizar aqueles con-
siderados positivos. Embora tenham finalidades diversas, EIA e RIMA so instrumentos complementares,
e por isto so sempre citados em conjunto. Disponvel em <http://www.inea.rj.gov.br/fma/eia_rima_apre-
sentacao.asp >. Acesso em: 10. abr. 2013.
15
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 14 ed. So Paulo: Atlas, 2012. p.399.
16
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente. 1 ed. So Paulo:
Editora Letras Jurdicas, 2011. p 157.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
90
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Vale ressaltar que a partir da ampla publicidade dos requerimentos e conces-


ses de licenas ambientais que se viabiliza o acompanhamento e a interveno do
pblico em cada fase do licenciamento, a fim de apresentarem pleitos concernentes
defesa ambiental. Uma das finalidades da publicidade dar real transparncia
aos atos e procedimentos administrativos, possibilitando a participao popular nas
decises pblicas do licenciamento ambiental.17
Quanto ao pblico que opina no EIA, pode-se afirmar que no h exigncia de
cidadania brasileira para expressar manifestaes, questionamentos e demandas, de
modo que tanto nacionais quanto estrangeiros esto habilitados a participarem no
licenciamento ambiental.18
Em relao aos meios de divulgao, os pedidos de licenciamento e sua conces-
so, bem como a respectiva renovao devero ser publicados no jornal oficial, em pe-
ridico regional ou local de grande circulao, ou em meio eletrnico de comunicao
mantido pelo rgo ambiental competente.19 Alm disso, devero ser publicadas as
seguintes informaes de interesse pblico: a deciso sobre a determinao do EIA,
o registro de apresentao e da aprovao ou rejeio do EIA20 e qualquer modelo
de requerimento de licena, os quais devem ser publicados em peridico e no Dirio
Oficial.21 As nicas excees a estas regras so as hipteses de sigilo ou segredo
industrial.
Ademais, as cpias do EIA ficam disposio dos interessados, nos centros
de documentao ou bibliotecas do IBAMA e do rgo estadual de controle ambien-
tal correspondente, mesmo no perodo de anlise tcnica.22 Caso o licenciamento
ambiental esteja a cargo de rgo ambiental municipal, o EIA ficar disponvel para
acesso da populao nas bibliotecas e centros de documentao municipais existen-
tes.23 Vale mencionar que aqueles rgos pblicos que manifestarem interesse, ou
tiverem relao direta com a atividade ou empreendimento a ser licenciado, recebe-
ro cpia do EIA, para conhecimento e manifestao.24
O cumprimento destas normas essencial para a legalidade do EIA. Desta

17
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p 248; MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto em foco: doutrina, juris-
prudncia, glossrio. 7 ed rev., atual. e reform. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.p232.
18
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p. 295.
19
Art. 10, 1 da Lei n. 6.938/81.
20
Art. 4, I e VII da Lei n. 10.650/03. No mesmo sentido esto as disposies legais do Decreto n.
99.271/90 (art. 17, 4) e da Resoluo CONAMA n. 237/97 (art. 10, II e VIII).
21
A Resoluo CONAMA n. 06/86 instrui como dever ser feita a publicao.
22
Art. 11, caput, da Resoluo CONAMA n. 01/86.
23
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012.p 299.
24
Art. 11, 1 da Resoluo CONAMA n. 01/86.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
91
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

forma, o legislador brasileiro buscou viabilizar que a populao acompanhasse as


informaes sobre as interferncias que as atividades e empreendimentos a serem
licenciados tero na qualidade ambiental do meio em questo. Contudo, questiona-
-se a real possibilidade de acesso informao em matria ambiental por meio da
exigncia formal de publicao em Dirio Oficial, visto que este meio de comunicao
no alcana a grande massa da populao brasileira.
Quanto aos casos de sigilo ou segredo industrial, trata-se de excees ao princ-
pio da publicidade administrativa que so aceitas pelo ordenamento jurdico, quando
devidamente solicitados e motivados pelo interessado, de modo que se permite a no
publicidade do EIA.25 Sobre estas excees publicidade do licenciamento ambien-
tal procedimento de interesse geral - Paulo Affonso Leme Machado aduz que:

cabe sempre ao rgo pblico informar os motivos da autorizao


da existncia de um segredo.26

Note-se que sem a publicidade do licenciamento ambiental as licenas expedi-


das ao longo do processo no podem produzir efeitos. Contudo, no pode ser a pu-
blicidade elevada mera condio de ato formal, devendo esta ser efetiva e rotineira
como condio de legalidade da deciso pblica em matria ambiental.27
Sem dvidas, a efetiva publicidade imperiosa para o dilogo entre a sociedade
e o Poder Pblico, assim como ferramenta indispensvel para o empoderamento
popular. Sherry R. Arnstein defende que somente se pode falar no termo participao
pblica quando h empoderamento popular, ou seja, a opinio da sociedade civil ,
de fato, incorporada na deciso pblica e/ou privada.28
No que diz respeito participao pblica, propriamente dita, no licenciamento
ambiental, o legislador brasileiro previu a possibilidade de interveno da sociedade
tanto por meio de comentrios, quanto pela participao em audincias pblicas.29
Neste cenrio, so possveis trs momentos de participao popular ao longo do
licenciamento ambiental, quais sejam: (i) nos comentrios ao EIA, (ii) em audincias
pblicas relacionados com a elaborao, discusso e aprovao do respectivo EIA, e

25
Art. 11, caput, da Resoluo CONAMA n. 01/86.
26
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito informao e meio ambiente. So Paulo: Malheiros. 2006.
p.264.
27
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 23 ed., atual. So Paulo: Malheiros Editores,
1998. p. 81-83.
28
ARNSTEIN, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation. In: Journal of the American Planning Associa-
tion, Vol. 35, Issue 4. Nova York: Kraus Reprinting Corporation, 1969. p. 216-224.
29
Art. 11, 2 da Resoluo CONAMA n. 01/86.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
92
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

(iii) nos comentrios e solicitaes decorrentes daquela audincia pblica.30 31

A fase de comentrios do EIA se inicia quando o documento estiver acessvel ao


pblico num centro de documentao do rgo ambiental competente. Esta inter-
veno no licenciamento ambiental por meio de comentrios ao EIA, pode ser feita
por uma ampla gama de interessados como, por exemplo, qualquer pessoa (nacional
ou estrangeira), pelas associaes ambientalistas (ao contrrio da ao civil pblica,
aqui no se exige que elas estejam constitudas h mais de um ano), por associaes
no ambientalistas, por sindicatos, por universidades, por partidos polticos, pelo
Ministrio Pblico e organismos da Administrao Pblica direta e indireta das trs
esferas (federal, estadual e municipal).32
Em mbito federal, no h previso legislativa sobre a durao da fase de co-
mentrios ao EIA, de modo que cada estado da federao dispe sobre a matria em
legislao especifica. Sobre isso, Paulo Affonso Leme Machado afirma que:

nenhum Estudo de Impacto criterioso e no superficial ser feito


num perodo menor do que trinta dias.33

Pode at ser que os comentrios concernentes ao EIA no existam devido


ausncia de participao pblica, entretanto, para que o procedimento seja revestido
de legalidade preciso que haja a possibilidade de serem emitidas opinies e soli-
citaes por parte da populao que no inclua o propronente do projeto, a equipe
multidisciplinar e a Administrao Pblica.
Devido relevncia para este trabalho da participao popular em audincias

30
O art. 10 da Resoluo CONAMA n. 237/97, definiu os procedimentos do licenciamento ambiental,
prevendo as seguintes etapas : (...) IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo am-
biental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos documentos,
projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao da mesma solici-
tao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios (inciso IV); V - Audincia
pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao pertinente; VI - Solicitao de esclarecimentos e
complementaes pelo rgo ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber,
podendo haver reiterao da solicitao quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios; (...).
31
Contudo, vale mencionar que nada impede a realizao de audincias pblicas convocadas por parte
dos rgos administrativos ambientais, para a discusso de qualquer projeto ambientalmente relevante,
de modo que, a participao popular se d em contextos fora do licenciamento ambiental ou da discusso
do EIA, como por exemplo, na formulao e execuo de programas de ao e polticas pblicas. Este
o entendimento de Rachel Biderman Furriela. FURRIELA, Rachel Biderman. Democracia, cidadania e
proteo ao meio ambiente. So Paulo: Annablume: Fapesp, 2002. p. 100.
32
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p 295 e 300.
33
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p 302.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
93
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

pblicas nos licenciamento ambientais, sua anlise ser destacada e aprofundada


adiante.
Assim, por tudo acima exposto, percebe-se que a legislao brasileira dispe
sobre a possibilidade de acesso informao e participao popular no licenciamento
ambiental, prevendo que esta ocorra de modo efetivo em relao execuo de obras
e atividades que impactam o meio ambiente, tanto via comentrios, aqui considera-
dos, quanto via audincias pblicas, analisadas a seguir.

2.1. Audincias pblicas nos licenciamentos ambientais

Uma vez contextualizada a realizao da audincia pblica no mbito do licen-


ciamento ambiental, inicialmente, este trabalho se prope a realizar uma breve anli-
se de quatro aspectos que definem a relevncia do instituto, quais sejam:
a) suas finalidades:
b) a obrigatoriedade da convocao da audincia pblica pelo rgo ambiental
competente nos licenciamentos de empreendimentos que exigem o EIA;
c) o resultado audincia pblica; e
d) o momento adequado para a realizao desta etapa do procedimento.
Na sequncia, sero abordadas outras caractersticas importantes da audincia
pblica, tais como a qualificao dos legitimados, o nmero de audincias pblicas,
a publicidade do EIA, entre outros.
Ao longo do presente trabalho ser analisada a legislao concernente a este
instituto e sua interpretao conforme a Constituio Federal.
O primeiro aspecto a ser analisado so as finalidades da audincia pblica. Em
sentido amplo, este instrumento tem o fito de valorizar aqueles que se interessam
em agir pedindo a audincia34. Em outras palavras, existem duas formas de audi-
o coexistindo neste momento democrtico do licenciamento ambiental. Por um
lado, a populao exercita sua audio ao receber informaes do Poder Pblico e
do empreendedor sobre a atividade a ser licenciada e seu respectivo EIA. Por outro
lado, o Poder Pblico e o empreendedor exercitam suas audies ao receberem as
manifestaes da populao sobre os impactos decorrentes da atividade, alm dos
questionamentos acerca da deciso de permisso daquela. Desta forma, percebe-se
que um dos objetivos da audincia pblica em matria ambiental e no o nico
criar um canal de comunicao e fomentar o dilogo entre o empreendedor, a Admi-

34
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012.p. 306.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
94
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nistrao Pblica e a populao interessada.


Alm disso, outra finalidade do instituto o empoderamento da sociedade civil
naquela acepo de Sherry R. Arsntein sobre as decises pblicas ambientais,
possibilitando que a populao, atravs da sua participao informada, influencie na
discusso acerca da viabilidade do empreendimento a ser licenciado.
Neste passo, no se deve confundir audincia pblica com sesso pblica.
Como esclarece Karla da Silva Costa Batista ao comentar a diferena entre a sesso
e a audincia pblica:

para que seja uma audincia imprescindvel a efetiva participa-


o popular.35

Da mesma forma, de acordo com a lio de Maria Goretti Dal Bosco, no se


confunde a sesso pblica com a reunio popular, que teria dado origem a atual
audincia pblica, destacando, sua finalidade legitimadora das decises pblicas.36
Assim, em sentido estrito, a audincia pblica tem o fim de legalizar e legitimar
o licenciamento ambiental, atravs da incorporao das manifestaes populares s
decises pblicas.
Neste ponto, vale analisar as normas que disciplinam a audincia pblica nos li-
cenciamentos ambientais em mbito federal, quando afirmam que o rgo ambiental
promover a realizao da audincia pblica para informao sobre o projeto e seus
impactos ambientais e discusso do RIMA37 eexpor aos interessados o contedo
do produto em anlise e do seu referido RIMA, dirimindo dvidas e recolhendo dos
presentes as crticas e sugestes a respeito.38
A anlise que se faz sobre estes dispositivos objetiva criticar a fixao do con-
tedo da audincia pblica e, sobretudo, a limitao da sua finalidade. Assim, ao
prescrever que a finalidade da audincia pblica ser um ambiente de comunicao
entre as partes, retirou-se deste instituto o que este trabalho entende como sendo seu
maior atributo, isto , a capacidade real de influncia popular nas decises do Poder
Pblico. Desta forma se limitou a audincia pblica condio de mecanismo de
transmisso de informao, sendo que o contedo desta pr-fixado.39

35
BATISTA, Karla da Silva Costa. Verbete Audincia Pblica. In: CASTRO, Carmem Lcia Freitas de; GON-
TIJO, Cynthia Rbia Braga; AMABILE, Antnio Eduardo de Noronha (orgs.) Dicionrio de
Polticas Pblicas. Barbacena: Editora da Universida do Estado de Minas Gerais, 2012. p. 31-33.
36
DAL BOSCO, Maria Goretti. Audincia Pblica como Direito de Participao. In: Revista dos Tribunais.
Vol. 809. So Paulo: Editoria Revista dos Tribunais, 2003. p. 727-739.
37
Art. 11, 2 da Resoluo CONAMA n. 01/86.
38
Art. 1 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
39
FINK, Daniel Roberto. Audincia Pblica em matria ambiental no Direito brasileiro. In: Revista dos
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
95
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Destaca-se que tais normas foram editadas antes de 1988, portanto, suas inter-
pretaes devem ser feitas luz da Constituio Federal (art. 225, 1, IV). Sendo
assim, tanto o EIA quanto o RIMA, de atividades ou empreendimentos potencial-
mente causadores de significativa degradao ambiental, devem ser analisados em
audincia pblica, respeitados os j mencionados segredos e sigilos industriais.
Conclui-se, ento, que a audincia pblica tem como finalidade ltima a ga-
rantia da efetividade dos princpios democrticos inerentes ao Direito Ambiental,
constituindo-se como um importante instrumento para a defesa do meio ambiente.
O segundo aspecto versa sobre a obrigatoriedade da convocao da audincia
pblica pelo rgo ambiental competente nos licenciamentos de empreendimentos
que exigem o EIA.
Em mbito federal, as normas que disciplinam as audincias pblicas no bojo
do licenciamento ambiental, dispem que a audincia pblica ser cabvel de acordo
com a regulamentao pertinente. As normas indicam que as audincias pblicas
somente sero promovidas quando o rgo ambiental competente as reputar necess-
rias, tal como previsto no artigo 10, inciso V, da Resoluo CONAMA n. 237/97, no
artigo 11, 2 da Resoluo CONAMA n. 01/86 40 e no artigo 2, caput da Resoluo
CONAMA n. 09/87.41
Alm disso, afirma-se ser a audincia pblica obrigatria quando solicitada por
iniciativa do Ministrio Pblico, por cinquenta ou mais cidados ou por entidade
civil.42 Nota-se que esta convocao de audincia pblica no pode ser negada ou
obstruda pelos rgos pblicos, por se tratar de direito subjetivo pblico. Inclusive,
a violao de tal direito, que lquido e certo, configura hiptese de cabimento de
mandado de segurana.
Percebe-se que as referidas normas federais no reputam como obrigatria a
convocao das audincias pblicas nos licenciamentos ambientais que exigem EIA,
posto que esta ser realizada sempre que o rgo ambiental a julgar necessria, ou
quando o parquet ou cinquenta cidados a solicitarem.43

Tribunais. Vol. 695. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993. p.2.
40
Art. 11, 2 da Resoluo CONAMA n. 01/86: Ao determinar a execuo do estudo de impacto ambien-
tal e apresentao do RIMA, o estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber o Municpio, determi-
nar o prazo para recebimento dos comentrios a serem feitos pelos rgos pblicos e demais interessados
e, sempre que julgar necessrio, promover a realizao de audincia pblica para informao sobre o
projeto e seus impactos ambientais e discusso do RIMA.
41
Art. 2, caput da Resoluo CONAMA n. 09/87: Sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado
pr entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinqenta) ou mais cidados, o rgo do Meio Am-
biente promover a realizao de Audincia Pblica.
42
Art. 2, caput da Resoluo CONAMA n. 09/87.
43
Entretanto, apesar do rgo ambiental no ser obrigado a convocar a audincia pblica de ofcio, est
ele obrigado, a partir da data do recebimento do EIA, a fixar em edital e anunciar pela imprensa local a
abertura do prazo de, no mnimo, quarenta e cinco dias para que os interessados solicitem a realizao da
audincia pblica. Art. 2, 1 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
96
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Uma parte da doutrina ambiental, representada por autores renomados como


dis Milar,44 Paulo Affonso Leme Machado45 e Paulo de Bessa Antunes,46 no se
manifesta claramente sobre o tema, apenas reproduzindo o disposto na legislao fe-
deral. Tal fato parece revelar que, implicitamente, no se defende a obrigatoriedade
de que o rgo pblico, de ofcio, convoque a realizao de audincia pblica para
situaes enquadradas naquelas sujeitas ao estudo de impacto ambiental.
Por outro lado, no que diz respeito s hipteses no enquadradas naquelas su-
jeitas ao estudo de impacto ambiental, apesar de no existir previso legislativa sobre
a realizao de audincias pblicas, lvaro Luiz Valery Mirra defende que:

no h como desconsiderar a natureza e os fins de referidas reu-


nies pblicas, como mecanismos de informao e consulta da
populao a respeito de obras, atividades, projetos e empreendi-
mentos suscetveis de acarretar repercusses de relevo sobre a
qualidade ambiental.47

Portanto, possvel a convocao desta audincia pblica por parte dos rgos
ambientais a fim de que se discuta qualquer projeto ambientalmente relevante, bem
como a formulao e implementao de programas de ao e polticas pblicas.48
Frisa-se que o presente trabalho posiciona-se a favor da obrigatoriedade da rea-
lizao de audincias pblicas, no em todos os casos de licenciamento ambiental,
pois assim, se estaria criando um entrave ao desenvolvimento econmico nacional,
mas naquelas hipteses em que o impacto ambiental significativo e, por isso, se
exige a realizao do EIA.49
Entende-se que esta posio se coaduna com a Constituio Federal quando
esta tutela o meio ambiente ecologicamente equilibrado como sendo um bem difuso
e um direito fundamental das atuais e futuras geraes. Neste sentido, afirma Jos

44
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7 ed rev.,
atual. e reform. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.p 499.
45
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p 304.
46
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 14 ed. So Paulo: Atlas, 2012. p.400.
47
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente. 1 ed. So Paulo:
Editora Letras Jurdicas, 2011.p. 163.
48
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente. 1 ed. So Paulo:
Editora Letras Jurdicas, 2011.p. 163.; FURRIELA, Rachel Biderman. Democracia, cidadania e proteo
ao meio ambiente. So Paulo: Annablume: Fapesp, 2002. p.100.
49
Vale mencionar que em mbito estadual, a realizao de audincias pblicas em procedimentos de
licenciamento ambiental obrigatria nos Estados cujas legislaes assim prevejam, tal como ocorre no
Estado do Rio de Janeiro, conforme dispe o artigo 3 da Resoluo CONEMA n. 35/11.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
97
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Afondo da Silva:

a participao popular no procedimento de estudo ambiental


uma exigncia da natureza mesma do patrimnio ambiental.50

Ademais, o constituinte expressamente afirma que dever se dar publicidade ao


EIA, devendo esta ser compreendida em seu sentido amplo, o qual abrange a partici-
pao pblica (art. 225, caput e 1, IV).
Assim, ao afirmar que audincia pblica depende de um juzo de discricionarie-
dade do rgo pblico ambiental ou de solicitao do Ministrio Pblico ou um grupo
de cidados, limitou-se a possibilidade da populao intervir antes da validao final
do EIA, por meio de crticas e solicitaes de esclarecimentos, o que, por si s,
luz do Estado Democrtico-Participativo51 que consagra o princpio da participao
comunitria52, levanta crticas acerca da constitucionalidade destes dispositivos.
Ressalta-se, ainda, que a realizao de audincia pblica no s uma con-
dio para conferir legitimidade ao licenciamento ambiental, mas tambm para lhe
revestir de legalidade. Neste sentido, a legislao expressamente dispe que a licen-
a no ter validade na hiptese de haver solicitao de audincia pblica e o rgo
ambiental competente no realiz-la.53
Portanto, diante da relevncia do instituto da audincia pblica, deve esta ser
realizada sem restries, afinal no representa nenhum risco ao meio ambiente, pelo
contrrio, configura instrumento de sua proteo. Assim, tentativas de impedir-lhe a
realizao atentam contra o princpio democrtico, abrindo espao para queles que
visam manter a sociedade desinformada e distante das decises pblicas, limitar a
livre-iniciativa e, com isso, obstruir o desenvolvimento sustentvel do Brasil.
O terceiro aspecto a ser analisado o resultado audincia pblica. Neste
momento, se analisar se o carter da audincia consultivo ou decisrio (ou
deliberativo).

SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7 ed., rev. e atual. So Paulo: Editora
50

Malheiros, 2008. p. 300.


51
a denominao dada por Paulo Bonavides quando analisa o Estado constitucional contemporneo, afir-
mando que: Ao Estado liberal sucedeu o Estado social; ao Estado social h de suceder, porm, o Estado
democrtico-participativo que recolhe das duas formas antecedentes de ordenamento o lastro positivo da
liberdade e da igualdade. E o faz numa escala de aperfeioamento qualitativo da democracia jamais dantes
alcanada em termos de concretizao (...). O Estado democrtico-participativo tem, por conseguinte, sua
frmula mais acabada na expresso democracia participativa. BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional
da democracia participativa: por um direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenu-
tica, por uma repolitizao da legitimidade. So Paulo: Malheiros Ed., 2001. p.20.
52
NETO, Nicolao Dino de Castro e Costa. Proteo Jurdica do Meio Ambiente. So Paulo: Editora Del Rey,
2003. p. 39-47.
53
Art. 2,2 da Resoluo CONAMAn. 09/87.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
98
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A legislao prev que a ata da audincia pblica e seus anexos, serviro de


base, juntamente com o RIMA, para a anlise e parecer final do rgo licenciador
quanto aprovao ou no do projeto.54 Note-se que, ao afirmar que o resultado do
evento servir como base para a deciso do rgo licenciador, no foi estabelecido se
as demandas populares expressas na audincia pblica so consultivas ou deliberati-
vas.55 Em outras palavras, a legislao federal no clara quanto obrigatoriedade
do resultado da audincia pblica objetivamente influenciar a deciso do adminis-
trador pblico.
Neste passo, os autores debatem sobre o carter deliberativo ou consultivo das
audincias pblicas no mbito do licenciamento ambiental.
Na corrente que defende que o carter deliberativo do resultado da audincia
pblica est a posio de Gustavo Henrique Justino que afirma que s h o efeito
vinculativo quando as audincias so realizadas na fase decisria do procedimento.56
Posio diferente defendida por Edilson Pereira Nobre Junior ao afirmar que:

o fato de a audincia pblica vir a lume durante a instruo no


autoriza, por si s, o remate de que os seus resultados no vincu-
lem o administrador.57

J a corrente que defende a natureza consultiva do resultado da audincia pbli-


ca est dis Milar e lvaro Luiz Valery Mirra. O primeiro afirma que se trata de pro-
cedimento estritamente consultivo, de forma que, em consonncia com a legislao
ptria, este evento o foro adequado para possibilitar que os interessados se infor-
mem, questionem, critiquem, apoiem entre outras manifestaes acerca do empre-
endimento objeto de licenciamento ambiental.58 Na mesma linha, o segundo autor,
afirma ser meramente consultiva a participao da populao em audincias pblicas
ambientais, de modo que no h carter deliberativo em suas manifestaes.59
Entre os dois juzos supracitados est a corrente moderada que sustenta que,
no Brasil, a natureza dos resultados das audincias pblicas deve ser definida pelo

54
Art. 5 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
55
Art. 5 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
56
JUSTINO, Gustavo Henrique. Audincias pblicas e o processo administrativo brasileiro. In: Revista de
Direito Administrativo. Vol. 209. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997. p. 162-163.
57
NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Funo Administrativa e Participao Popular. In: Revista dos
Tribunais. Vol. 796. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 104-113.
58
MILAR, dis. Direito do Ambiente: a gesto em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 7 ed rev.,
atual. e reform. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 501 e 502.
59
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente. 1 ed. So Paulo:
Editora Letras Jurdicas, 2011.p. 163.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
99
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

legislador. Nessa direo est a lio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto sobre a
audincia pblica, ao aduzir que esta :

um processo administrativo de participao aberto a indivduos e


a grupos sociais determinados que, por sua vez, criado por lei e
lhe preceitua a forma e a eficcia vinculatria. 60

Vale ressaltar que o presente trabalho entende que os resultados produzidos


no mbito da audincia pblica so consultivos, devendo, entretanto, ser sempre
considerados na motivao da escolha pblica, sendo este ponto fundamental para a
atribuio de legalidade e legitimidade do ato oficial.
Isto porque, a audincia pblica adequadamente relatada em ata, no pode ser
desconsiderada pelo rgo licenciador em sua tomada de deciso quanto expedio
de licena ambiental. Tal ato administrativo dever ser motivado, contendo os argu-
mentos favorveis ou desfavorveis ao contedo da ata e, respondendo s manifes-
taes, questionamentos e demandas populares expressas na audincia pblica, sob
pena de nulidade formal do ato administrativo.61
Neste sentido, Paulo Affonso Leme Machado ressalta que:

de nada adiantaria serem previstos comentrios que no fossem


suficientemente sopesados e respondidos.62

Desta forma, o processo de tomada de deciso no pode desconsiderar tais resul-


tados, devendo, portanto, indispensavelmente, contempl-los na opo pblica, sobre-
tudo quando esta for contrria vontade popular. Em outras palavras, a despeito da
manifesta contrariedade da populao afetada pelo empreendimento objeto de licen-
ciamento ambiental, pode a Administrao Pblica autorizar a execuo deste, caso
motive sua deciso, contemplando todos os resultados da audincia pblica, sob pena
de violar os fundamentos bsicos do Estado Democrtico-Participativo de Direito.
Seria cumprimento de mera formalidade a realizao de audincia pblica,
quando a deciso l tomada no se preocupasse em reconhecer, valorizar e absorver
os argumentos da populao envolvida e atingida pelos significativos impactos do
projeto que no se limitam aos aspectos ambientais, abrangendo tambm o meio

60
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Audincias pblicas. In: Revista de Direito Administrativo. Vol.
210. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997. p. 11-23.
61
Art. 2, caput, da Lei n. 9.784/99.
62
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p. 311.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
100
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

social, econmico e cultural.


Conclui-se que o instituto da audincia pblica um instrumento administrativo
necessrio formulao da escolha pblica sobre a autorizao de empreendimento
potencialmente poluidor, cujo objetivo primeiro servir de canal direto de comuni-
cao entre o administrador e a sociedade para que esta, sendo informada, possa se
manifestar e fornecer subsdios para que o Poder Pblico decida fundado na legiti-
midade popular.
O quarto aspecto da audincia pblica que contribui para a sua relevncia no
licenciamento ambiental o momento no qual ela ocorre neste procedimento.
Independente da natureza do processo decisrio administrativo, para que a parti-
cipao pblica seja til e eficiente necessrio que esta se d no momento adequado,
ou seja, na fase inicial do procedimento, pois como salienta lvaro Valey Mirra:

Do contrrio, se a possibilidade de interveno da populao for


aberta apenas em momento adiantado ou no fim do processo deci-
srio, ou quando a deciso j tiver sido tomada, no se poder falar
em autntica participao pblica ambiental; haver, ento, mero
artifcio para legitimao popular da deciso, desde o inicio tida
como certa e inafastvel.
(grifo nosso)

Partindo desta premissa, no que tange ao licenciamento ambiental, a participa-


o pblica deve ser efetivada em estgio precoce, vale dizer, no seu incio, j que
nesta etapa, em tese, todas as possibilidades de opes e solues esto abertas e a
populao tem capacidade de realmente influenciar no resultado do procedimento, o
que, conforme explicitado uma das finalidades da audincia pblica.
Alm da anlise destes quatro aspectos que definem a relevncia do instituto,
segue-se um breve relato sobre outras importantes caractersticas da audincia pbli-
ca no licenciamento ambiental.
Com relao qualificao dos legitimados, enquanto evento pblico relacio-
nado defesa do meio ambiente direito fundamental e bem difuso na audincia
pblica permitida a presena de qualquer pessoa, devendo esta ocorrer em local
acessvel aos interessados.63
Quanto ao nmero de audincias pblicas, note-se que poder haver mais de
uma sobre o mesmo projeto, devido localizao geogrfica dos solicitantes e da

63
Art. 2, 4 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
101
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

complexidade do tema.64 Vale frisar que, diante da constatao de deficincias 65no


EIA, a audincia pblica poder ser repetida quantas vezes forem necessrias e, sa-
nados tais incompletudes, os interessados tero a possibilidade de comentar o mrito
ou a fundamentao do EIA em nova audincia.
No que se refere ao anncio na imprensa local sobre a convocao da audin-
cia pblica pelo rgo ambiental competente, atenta-se ao entendimento de Paulo
Affonso Leme Machado no sentido de que o termo imprensa local abrange as diversas
localidades impactadas pelo projeto, devendo, em todas, serem publicados os editais
de convocao do evento.66
Desta forma, defende o autor que se somente fosse feita uma publicao do
edital haveria afronta aos propsitos da prpria resoluo e do texto constitucional
que, em suas palavras,

abrir a oportunidade de participao para todos os possveis


atingidos pelos efeitos do projeto, que potencialmente causar sig-
nificativo impacto ambiental.67

64
Art. 2 5 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
65
Os arts. 5 e 6 da Resoluo CONAMA n. 01/86, de fato, contm uma srie de parmetros que devem
nortear a realizao do Estudo de Impacto Ambiental, como as alternativas de localizao do projeto, os
impactos na implantao e operao da atividade, a delimitao da rea impactada pelo empreendimento
e a considerao dos projetos governamentais previstos ou implementados. Para isto, a norma estabelece
que o EIA dever ser integrado pelas atividades de diagnstico ambiental da rea de influncia do proje-
to, contendo o levantamento dos recursos ambientais antes do empreendimento (meios fsico, biolgico,
scio-econmico); de anlise dos impactos ambientais do projeto e suas alternativas, com a projeo das
provveis alteraes relevantes; das medidas mitigadoras dos impactos negativos; e da elaborao de
programa de acompanhamento e monitoramento de tais impactos. Tratando-se de estudo ambiental ne-
cessrio concesso da Licena Ambiental apenas Prvia, entretanto, no se exige que tais estudos sejam
exaurientes, infensos a modificaes, detalhamentos e complementaes mesmo posteriores concesso
da licena. (...)
A constatao de deficincias no estudo ambiental prvio determina que, caso procedentes e relevantes
tais incompletudes, os estudos devero ser acrescidos, complementados ou esclarecidos, no bojo do licen-
ciamento ambiental e no completamente reelaborados, desconsiderando-se in totum o EIA inicialmente
trazido ao rgo ambiental. Admitir a concluso contrria admitir que haver, no curso do licenciamento
ambiental, diversas reelaboraes completas dos EIAs e nulidade das licenas j concedidas, uma para
cada oportunidade de esclarecimentos e saneamento de deficincias, o que comprometeria, de forma de-
finitiva, a necessria efetividade da atuao administrativa no licenciamento ambiental. Deve a legislao
ambiental ser interpretada conforme os fins a que se destina: compatibilizar a proteo ao meio ambiente
com a execuo de obras necessrias ao desenvolvimento econmico e social do Pas, colocando-se o
poder de polcia do Estado como filtro a condicionar e mesmo restringir, caso necessrio, a alterao ma-
terial do ambiente. TRF4 - APELAO CIVEL: AC 3801 RS 2006.71.01.003801-8. Relator(a): CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. Julgamento: 13/10/2009. rgo Julgador: TERCEIRA TURMA.
Publicao: D.E. 04/11/2009.
66
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p. 305.
67
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
102
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

No que tange publicidade do EIA e sua disponibilidade para consulta pela


populao, o mesmo doutrinador leciona que:

(...) preciso que se estabeleam regras indicando quantos exem-


plares dos EPIAS/RIMAS ficaro disponveis para consulta, a pos-
sibilidade dos exemplares serem ou no retirados para a extrao
de cpias, o local ou locais e horrios de consulta. A ausncia
destes pormenores pode conduzir ao fracasso da audincia, que
lamentavelmente, sempre ser tentado pelos que de modo franco
ou sub-reptcio destroem ou querem destruir o meio ambiente.68

No que concerne direo da audincia pblica, ser esta realizada pelo repre-
sentante do rgo licenciador que abrir as discusses com os interessados presentes
aps a exposio objetiva do projeto e de seu respectivo EIA.69 Faz-se mister men-
cionar que na exposio objetiva, aquele que expe, investiga ou critica, baseia-se
nos fatos e no nos sentimentos,70 ou seja, isento de parcialidade. Assim, na au-
dincia pblica o expositor objetivo, no se posicionando nem contra, nem a favor
do projeto e de seu respectivo EIA.
Sobre a exposio da atividade ou empreendimento, salienta-se que, apesar da
aludida resoluo no prever que esta seja feita por parte da equipe multidisciplinar,
do empreendedor ou do proponente do projeto, no esto estes impedidos de faz-lo.
A respeito da ata da audincia e juntada de documentao, a legislao prev a
lavratura de uma ata sucinta ao fim da audincia pblica.71 Vale salientar que a con-
ciso desta ata no pode excluir a demonstrao das posies, protestos e demandas
das pessoas que se pronunciaram, assim como no pode omitir os incidentes porven-
tura ocorridos na sesso, sob pena de prejudicar sua veracidade e legitimidade. Pelo
mesmo motivo, todos os documentos devero ser assinados e anexados ata.72
Quanto fase de esclarecimentos sobre o EIA, vale notar que a dinmica a se-
guinte: os esclarecimentos que foram apresentados nas audincias sero transforma-
dos em solicitaes a serem expostas ao empreendedor que, por sua vez, responder
ao que foi solicitado, providenciando as devidas alteraes ao EIA em questo (art.

Malheiros Editores, 2012. p. 305.


68
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 ed rev., atual. e ampl. So Paulo:
Malheiros Editores, 2012. p. 305.
69
Art. 3 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
70
Disponvel em: <http://www.dicionariodoaurelio.com/Objetivo.html>. Acesso em: 15.mai.2013.
71
Art. 4 da Resoluo CONAMA n. 09/87.
72
Neste sentido, a Lei 9.784/99 que versa sobre o procedimento administrativo em mbito federal, pres-
creve em seu artigo 34 que os resultados da consulta e da Audincia Pblica e de outros meios de parti-
cipao de administrados devero ser apresentados com indicao do procedimento adotado.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
103
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

10, V e VI, respectivamente).


Conclui-se que, na legislao analisada, apesar de ser possvel verificar previ-
ses acerca da necessidade de interao entre as partes presentes na audincia p-
blica, o xito do licenciamento ambiental, como instrumento de preveno de danos
ambientais, depende do espao aberto pela Administrao Pblica para a efetiva
participao da sociedade neste procedimento.
Assim, ao efetivamente ser um mecanismo de empoderamento social, a audi-
ncia pblica cumprir sua finalidade. Em outras palavras, caso a audincia pblica
seja vista como mero canal de informao entre o empreendedor, o Poder Pblico e
a populao interessada, no se estar diante de participao pblica efetiva, visto
que sua caracterstica essencial precisamente a transferncia de poder feita po-
pulao por meio da incorporao de sua vontade na deciso pblica no mbito do
licenciamento ambiental.

3. Concluses

1. No mbito do licenciamento ambiental, a realizao de audincias pblicas,


com possibilidade de participao dos interessados, e a publicidade do procedimento
administrativo esto relacionados legitimidade e legalidade das decises do rgo
licenciador.
2. Caso o rgo ambiental se valha da audincia pblica como mero canal de
informao, no se estar diante de participao pblica efetiva, visto que sua ca-
racterstica essencial o empoderamento da sociedade civil, que deve exercer influ-
ncia na deciso do rgo ambiental sobre a viabilidade do empreendimento a ser
licenciado.
3. Com base nos fundamentos do Estado Democrtico-Participativo, na consa-
grao do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, seu carter difuso e a
exigncia constitucional de publicidade, entende-se ser obrigatria a convocao de
audincias pblicas para os licenciamentos ambientais, nos quais se elabora o estudo
prvio de impacto ambiental.
4. A despeito da manifesta contrariedade da populao afetada pelo empreen-
dimento objeto de licenciamento ambiental, pode a Administrao Pblica autorizar
sua execuo, desde que motive sua deciso, contemplando todos os resultados da
audincia pblica, sob pena de violar os fundamentos bsicos do Estado Democrti-
co-Participativo.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
104
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

BIODIVERSIDADE, SERVIOS DOS ECOSSISTEMAS E PLANO


DIRETOR MUNICIPAL: SUBSDIOS PARA O DESENHO DE
POLTICAS PBLICAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL

ROSNGELA SOARES LOPES


Discente de Cincias Biolgicas. Centro Universitrio So Camilo,
E-mail: sl_rosangela@yahoo.com.br

KTIA MAZZEI
Gegrafa, PqC. Instituto Florestal, SMA/SP.
E-mail: katiamazzei@if.sp.gov.br

LUCIANA PINTO SARTORI


Zologa, Docente do Centro Universitrio So Camilo.
E-mail: lpsartori@hotmail.com

MARCEL JOS FRAANCO PENTEADO


Eclogo, Pqc. LAMA - Instituto de Biologia UNICAMP.
E-mail: marceljfp@yahoo.com

ELAINE APARECIDA RODRIGUES


Administradora, PqC. Instituto Florestal, SMA/SP.
E-mail: erodrigues@if.sp.gov.br

RODRIGO ANTNIO BRAGA MORAES VICTOR


Engenheiro Florestal, Fundao Florestal, SMA/SP.
E-mail: rabmvictor@yahoo.com.br
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
105
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

1. INTRODUO

Os impactos oriundos das atividades humanas em reas naturais so objeto


de estudo de diversas reas do conhecimento, visto que, a velocidade acentuada e
o aumento da intensidade de degradao ocorrem concomitantes s necessidades
humanas1,2.
Angelieri (2011) e Martins (2009) O Brasil destaque no cenrio de biodiver-
sidade mundial2, classificado como o maior em Megadiversidade e o 1 em reas
Selvagens, alm de possuir dois Hotspots (Cerrado e Mata Atlntica) 2, 3. O Ministrio
do Meio Ambiente MMA (2011) aponta que atualmente a Mata Atlntica est redu-
zida a 22% de sua vegetao original, e apenas 7% dos remanescentes apresentam
fragmentos florestais bem conservados, com rea superior a 100 ha.
Persiste o conflito do uso do solo em reas de significante diversidade biol-
gicas, surgindo a necessidade de que o planejamento urbano se oriente pela tica
cientfica da ecologia, considerando padres de paisagens, exigncias de espcies,
presses do desenvolvimento, bem como mensurar as conseqncias de alteraes
no uso do solo e seus impactos biodiversidade 3,4. Cabe ao municpio executar e ge-
rir o Plano Diretor (PD) como instrumento legal, atravs de um zoneamento ambiental
adequado e fiscalizao efetiva. Na Constituio Federal de 1988, em seu Captulo
II - Art. 182 define o plano diretor municipal (PDM) como instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, devendo objetivar o ordenamento
a fim do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-
-estar de seus habitantes. No advento de Lei Federal N 10.257/2001, denominada
Estatuto da Cidade5, em seu Art. 1ona execuo da poltica urbana, de que tratam
osarts. 182e183 da Constituio Federal estabelecem normas de ordem pblica e

1
BACHA, Carlos Jos Caetano. Uma Viso Histrica e Parcial de um Processo de Desenvolvimento. Est.
Econ., So Paulo, v. 34, n. 2, p. 393-426, abr. jun. 2004. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ee/
v34n2/v34n2a07.pdf> Acessado em 12 jan. 2012.
2
MARTINS, ris Amati. Estimativa de Qualidade Ambiental para Mamferos de Mdio e Grande Porte. So
Paulo: USP, 2009. 167f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Instituto de Biocincias da Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2009.
3
ANGELIERI, Cntia Camila Silva. Biodiversidade e planejamento de uso e ocupao do solo: estudo de
caso Brotas (SP). So Carlos: USP, 2011. 86f. Dissertao (Mestrado em Cincias da Engenharia Ambien-
tal) Programa de Ps-Graduao e rea de Concentrao em Cincias da Engenharia Ambiental Escola
de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo, 2011.
4
NAVA, Alessandra Ferreira Dales. Espcies Sentinelas para a Mata Atlntica: as conseqncias epidemio-
lgicas da fragmentao florestal no Pontal do Paranapanema, So Paulo. So Paulo: USP, 2008. 147f.
Tese (Doutorado em Cincias) Programa de Ps-Graduao em Epidemiologia Experimental e Aplicada
s Zoonoses da Faculdade de Medicina Veterinria e Zootecnia da Universidade de So Paulo, So Paulo,
2008.
5
BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Fede-
ral. Estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm >. Acesso em: 07 out. 2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
106
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Os
planos diretores municipais constituem, portanto, imposio legal, considerando que
a conservao da funo ecolgica configura-se como dever constitucional do poder
pblico6em todas as suas esferas.
A avaliao integrada dos aspectos ambientais locais e de seus componentes
biticos, abiticos e antrpicos indispensvel para o ordenamento territorial no m-
bito da elaborao do plano diretor municipal. As alteraes provocadas pelo homem
no ambiente devem ser avaliadas, assim como necessrio conhecer a capacidade
dos ecossistemas em absorver essas alteraes, a carga das atividades econmicas e
sua relevncia na organizao do espao7.
Em geral, o processo de converso do ambiente rural em urbano ocorre de forma
desordenada e sem planejamento, resultando na instalao de empreendimentos que
muitas vezes diminuem a qualidade de vida da populao local ou comprometem a
qualidade do ambiente. Para a flora e fauna silvestre, a expanso de uma zona urbana
quase sempre resulta em perda de habitats, j que a vegetao nativa eliminada
ou fragmentada e os remanescentes do processo de ocupao passam subitamente a
sofrer maior presso antrpica8.
O planejamento do uso e da ocupao do territrio deve, necessariamente, reali-
zar-se por meio da abordagem ecossistmica, definida na segunda reunio das Partes
Contratantes da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), como uma estratgia
para o manejo integrado de terras, extenses de gua e recursos vivos que promove a
conservao e o uso sustentvel de modo eqitativo 9. O enfoque por ecossistemas
no contexto da CDB baseia-se na investigao dos processos do ecossistema e suas
funes, com nfase nos processos crticos ecolgicos, que requerem modelagem por
grupos multidisciplinares, aplicao ao desenvolvimento sustentvel e s prticas de

6
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf >. Acesso em:
07 out. 2011.
7
LOMBARDO, M. A., Qualidade ambiental e planejamento urbano. In: Ribeiro, W. C. (org.) Patrimnio
Ambiental Brasileiro. So Paulo: Ed. USP: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2004.
8
SANTIN, D.A. A vegetao remanescente do municpio de Campinas (SP): mapeamento, caracterizao
fisionmica e florstica, visando conservao. Tese de Doutorado, Universidade Estadual de Campinas,
Campinas, 1999; KOTCHETKOFF-HENRIQUES, O. Caracterizao da vegetao natural em Ribeiro Pre-
to, SP: Bases para conservao. Tese de Doutorado, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2003
9
CBD (2001). Decisin V/6 Ecosystem Approach, V COPs; CBD/PNUMA (1999a), Desarrollo de Indi-
cadores de la Diversidad Biolgica Nota del Estudio del Secretario General, Quinta Reunin del rga-
no Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico, Montreal, Canad, 31 de enero-4 de febrero
de 2000. Doc.UNEP/CBD/ SBSTTA/5/12, 22 de octubre de 1999a; CBD/PNUMA (1999b), Enfoque por
Ecosistemas: Ulterior Elaboracin Conceptual - Nota de Estudio del Secretario General, Quinta Reunin
del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico, Tcnico y Tecnolgico, Montreal. Doc. UNEP/CBD/
SBSTTA/5/11, 23 octubre de 1999b.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
107
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

manejo de recursos10, configurando o ecossistema como unidade biolgica funda-


mental, objeto de qualquer poltica de gesto da biodiversidade11.
Sistemas naturais, inseridos nas paisagens, conformam a unidade de avaliao
da biodiversidade ao nvel de ecossistema, unidade complexa na qual sistemas de
forte componente biolgico (os ecossistemas) interagem com sistemas de natureza
antrpica (fatores scio-econmicos, culturais e polticos). O ecossistema configura-
-se, tanto como unidade privilegiada de conservao in situ das espcies e de sua
variabilidade gentica como unidade funcional e de estrutura12.
Nessa perspectiva de anlise funcional, insere-se os mamferos carnvoros como
espcies-chaves para a conservao da biodiversidade, com destaque para os felinos
que desempenham importante papel na manuteno do equilibro ecolgico, so ex-
celentes caadores e ocupam muitas vezes o topo da cadeia alimentar. De forma mais
especfica, este estudo focaliza a espcie Puma concolor (Linnaeus, 1771), tambm
conhecida como puma, ona-parda, suuarana, pertence a famlia Felidae, classifi-
cada como espcie vulnervel na lista de espcies ameaadas do Brasil (2003) e do
Estado de So Paulo (2009).
Considerando que a espacializao e a proteo do habitat destas espcies tor-
na-se um ponto critico e decisrio na classificao adequada do zoneamento dentro
do plano diretor, constitui objetivo deste estudo avaliar a conformidade dos planos
diretores dos municpios de Americana, Cosmpolis, Limeira e Paulnia em relao
avaliao da biodiversidade a nvel de ecossistema, tendo como unidade de anlise a
rea de vida de um indivduo da espcie Puma concolor (Linnaeus, 1771).

2. MATERIAIS E MTODOS

A rea objeto de estudo compreende os municpios de Americana, Cosmpolis,


Paulnia e Limeira. Localizado na macrorregio de Campinas e entorno, no estado de
So Paulo.
A rea compreendida entre estes municpios apresenta relevo relativamente pla-

10
PNUMA, A Call to Action. Decisions and Ministerial Statement from the Second Meeting of the Confer-
ence of the Parties to the Convention on Biological Diversity, Jakarta, Indonesia, 6-17 de noviembre de
1995, UNEP. Switzerland, January, 1996
11
GARAY, Irene. Diversidade de Ecossistemas e Paisagens e o uso de Novas Tcnicas de Sensoriamento
Remoto e Marcadores Radioativos. In: Garay I. E. G. & Dias, B. F. S. (org.) Conservao da biodiversidade
em ecossistemas tropicais: avanos conceituais e reviso de novas metodologias de avaliao e monitora-
mento. Petrpolis: Ed. Vozes, 2001
12
GARAY, Irene. Avaliao do status da biodiversidade ao nvel do ecossistema. In: Garay I. E. G. & Dias,
B. F. S. (org.) Conservao da biodiversidade em ecossistemas tropicais: avanos conceituais e reviso de
novas metodologias de avaliao e monitoramento. Petrpolis: Ed. Vozes, 2001
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
108
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

no, com altitude mdia de 590m. O clima segundo classificao de Kppen sub-
tropical 10 mido (Cwa), com temperaturas anuais variando entre 10oC e 32oC. As
estaes do ano so bem marcadas, com a estao seca indo de abril a novembro.13
Os quatro municpios totalizam uma rea de 1.008,02 km2 e uma populao de
643.710 habitantes.
Para aferir a conformidade dos Planos Diretores Municipais de Americana, Cos-
mpolis, Limeira e Paulnia s especificidades ambientais, notadamente quanto a
definio de ordenamento territorial compatvel com a preservao de estruturas fun-
cionais aptas manuteno da dinmica populacional de espcies ameaadas de
extino e exigentes ecologicamente, foi utilizado como marco metodolgico para
construo da anlise o estudo desenvolvido por PENTEADO, que determinou para
esta mesma regio a rea de vida de um indivduo macho da espcie Puma concolor
(Linnaeus, 1771), denominado de Rock14.
A partir do monitoramento com rdio-colar GPS modelo Telonics TGW 4580, o
mesmo autor definiu uma estimativa de rea de vida de 11.400ha para o indivduo
Rock. As informaes daquele monitoramento alimentaram um banco de dados uti-
lizado para gerar um mapa espacializando a rea de vida do felino, abrangendo os
municpios de Americana, Cosmpolis, Limeira e Paulnia.
Procedeu-se ento ao levantamento dos referidos planos diretores munici-
pais. Dentre os quatros municpios estudados, Paulnia (Lei 2.852/2006), Limeira
(Processo Participativo de Reviso do Plano Diretor de Limeira) e Americana (Lei
5.012/2010) disponibilizam de forma acessvel (atravs dos sites das prefeituras)
seus planos diretores completos, incluindo mapas de zoneamento e as tabelas expli-
cativas e reguladoras das zonas delimitadas. Enquanto que o plano diretor do muni-
cpio de Cosmpolis (Substitutivo n. 02/2011 ao Projeto de Lei Complementar n.
01/2011) classifica e regulamenta as zonas de uso, contudo, no disponibiliza os
mapas de zoneamento, atravs dos quais seria possvel espacializar e visualizar as
mesmas.
A anlise espacial das zonas dos planos diretores e da rea de vida do felino foi
realizada com uso do software Arcview/ArcGis verso 9.3 da ESRI atravs da mani-
pulao de dados vetoriais e raster. Para classificar se o uso do solo favorvel ou no
a permanncia da espcie-alvo no ambiente empregou-se o recurso de sobreposio
do zoneamento dos planos diretores com a rea de vida do puma. A partir dos mapas
gerados realizou-se fotointerpretao considerando a normatizao da legislao mu-
nicipal e as necessidades ecolgicas da espcie.

13
CEPAGRI , Unicamp, 2011, Embrapa, 2011
14
PENTEADO, Marcel Jos Franco. rea de Vida, Padres de Deslocamento e Seleo de Habitat por
Pumas (Puma concolor) e Jaguatiricas (Leopardus pardalis), em Paisagem Fragmentada do Estado de So
Paulo . Campinas: UNICAMP, 2011. 148f. Tese (Doutorado em Ecologia) Instituto de Biologia da Uni-
versidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
109
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

3. RESULTADOS E DISCUSSO

O ordenamento do espao municipal e a ampla gama de aspectos dele decor-


rentes foram abarcados pela Constituio Federal, no seu artigo 182, definindo o Pla-
no Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana15. Em complemento, a Constituio Estadual, em seu artigo 181, diz que os
planos diretores, obrigatrios a todos os municpios, devero considerar a totalidade
de seu territrio municipal 16.
O planejamento territorial preconizado pelos Planos Diretores deve estar em
conformidade com as leis federais, estaduais e municipais, utilizando como marco
metodolgico e conceitual para sua definio a abordagem por ecossistemas para
no incorrer em polticas de ordenamento territorial inadequadas. O enfoque por
ecossistemas no contexto da CDB baseia-se na investigao dos processos do ecos-
sistema e suas funes, com nfase nos processos crticos ecolgicos, que requerem
modelagem por grupos multidisciplinares, aplicao ao desenvolvimento sustentvel
e s prticas de manejo de recursos17.
Embora o conceito de ecossistema oferea uma estrutura valiosa para anlise,
constituindo uma estratgia para o gerenciamento integrado do solo, da gua e dos
recursos biticos, geralmente a abordagem ecossistmica ignorada nos desenhos
das polticas pblicas. Conforme discutido em estudo18 para implementar a aborda-
gem ecossistmica, os tomadores de deciso precisam compreender os mltiplos
efeitos de qualquer mudana nas polticas pblicas sobre um ecossistema.

15
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf >. Acesso em:
07 out. 2011.
16
SO PAULO (Estado). Constituio do Estado de So Paulo, de 05 de outubro de 1989. Atualizada at
a emenda n. 16, de 26 de nov. de 2002. Art. 208.
17
PNUMA, A Call to Action. Decisions and Ministerial Statement from the Second Meeting of the Confe-
rence of the Parties to the Convention on Biological Diversity, Jakarta, Indonesia, 6-17 de noviembre de
1995, UNEP. Switzerland, January, 1996
MILLENNIUM Ecosystem Assessment. Ecosystems and human well-being: a framework for assessment.
18

Word Resources Institute, 2003


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
110
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Figura1. Mapa demonstrando a sobreposio dos limites municipais que perfa-


zem a rea de vida do felino Rock, da espcie Puma Concolor (Linnaeus, 1771).
Abrangendo os municpios de Americana, Cosmpolis, Limeira e Paulnia.
A estimativa de 11.400ha de rea de vida realizada19 para o puma (P. Concolor)
macho Rock, a partir do monitoramento com rdio-colar GPS modelo Telonics TGW
4580, constituiu a base para sobreposio dos planos diretores municipais de Ame-
ricana, Cosmpolis, Limeira e Paulnia (Figura 1.). Embora a rea onde o animal foi
acompanhado seja composta em sua maior parte por canaviais, o estudo verificou a
preferncia por habitat florestais prximos a corpos hdricos.

19
PENTEADO, Marcel Jos Franco. rea de Vida, Padres de Deslocamento e Seleo de Habitat por
Pumas (Puma concolor) e Jaguatiricas (Leopardus pardalis), em Paisagem Fragmentada do Estado de So
Paulo. Campinas: UNICAMP, 2011. 148f. Tese (Doutorado em Ecologia) Instituto de Biologia da Univer-
sidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
111
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Tabela 1. Caractersticas gerais dos municpios que compem a rea de vida do


felino Rock

Projeo
Municpio rea
rea 20
D Densidade
ensidade Populao
(hab/km2)
20 20
Populao
20
Cresc.
20
da
Municpio populao
(km 2
) (hab/km 2
) 2012
2012 Cresc. da Populao Projeo populao 2030**
21 Populao 21
2030**
Americana
2012 133,93 1.608,35 215.406 1,19 246.562
Cosmpolis 154,66 396,09 61.259 2,17 80.085
Americana
Limeira 133,93
138,72 1.608,35 215.406
626,25 86,873 1,19
3,04 246.562
307.308
Cosmpolis
Paulnia 154,66
580,71 396,09 61.259
482,46 280.172 2,17
0,79 80.085
120.455
TOTAL
Limeira 1.008,02
138,72 778,28 643.710
626,25 86,873 1,79
3,04 754.410
307.308
Paulnia 580,71 482,46 280.172 0,79 120.455
TOTAL 1.008,02 778,28 643.710 1,79 754.410

* Taxa geomtrica de crescimento anual da populao 2010/2012 (em % a.a.).


Fonte: IBGE/Fundao SEADE.
** Sistema SEADE de Projees Populacionais

Os dados apresentados na tabela 1, confrontados com a rea de vida estimada


para a sobrevivncia do indivduo Rock de 114 km2, mostram que 11,3% do terri-
trio total dos respectivos municpios devem, necessariamente, ser objetivo de plane-
jamento considerando a abordagem ecossistmica para garantir a estrutura funcional.
Considerando o incremento mdio da populao destes municpios projetado
para 2030, estima-se que os servios ecossistmicos locais sero pressionados por
110.700 novos habitantes, evidenciando a relevncia de se considerar os processos
ecolgicos no planejamento de polticas pblicas para que os ecossistemas mante-
nham sua integridade e continuem proporcionando bem-estar s populaes locais.
A biodiversidade desempenha papel crtico no funcionamento dos ecossistemas
e nos mltiplos servios que estes proporcionam, contribuindo de maneira crucial
com o bem-estar das populaes humanas. O bem-estar humano definido como um
estado que inclui os elementos necessrios para uma vida plena: liberdade de deciso
e de ao, segurana, suprimentos bsicos para uma vida digna, sade, relaes so-
ciais equilibradas. Esse estado de bem-estar influenciado pelo contexto geogrfico,
pela cultura e pelo desenvolvimento intelectual das pessoas. Nesse contexto, enquan-
to no ltimo sculo parte da populao humana se beneficiou com a converso de
ecossistemas naturais em ecossistemas controlados pelas atividades humanas, outra

20
Instituto Brasileiro de Cartografia e Estatstica IBGE, 2013.
21
Taxa geomtrica de crescimento anual da populao 2010/2012 (em % a.a.). Fonte: IBGE/Fundao
SEADE
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
112
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

parte da humanidade tem sofrido as consequncias da perda de espcies e de seus


habitats.22
Nas prximas sees sero discutidos aspectos particulares de cada um dos
planos diretores em confronto com as exigncias ecolgicas para a conservao da
espcie-alvo.

3.1. Anlise do Plano Diretor Municipal de Americana

O PD de Americana23 possui duas macrozonas: Macrozona de Uso Predominante


Urbano (MPU) e Macrozona de Uso Predominante Ambiental (MPA), a classificao
fora realizada de acordo com as caractersticas principais no que tange ao uso do
solo, do ambiente natural e das diretrizes de desenvolvimento territorial. A rea de
vida do Rock no municpio de Americana encontra-se inserida predominantemente
na MPA, abarcando uma pequena poro na MPU (Tabela 2)
A MPA possui critrios de preservao, recuperao e valorizao do meio am-
biente, a qual poder ser subdivida em rea de planejamento mediante estudos di-
recionados ao seu zoneamento, enquanto que a MPU objetiva regulamentar o orde-
namento e adensamento urbano. A fotointerpretao permite constatar que o felino
estabeleceu sua rea de vida em grande parte na MPA, isto lhe confere benefcios
decorrentes da normatizao constante no que visa proteo ambiental, buscando
garantir a preservao dos recursos naturais, como flora e fauna e corpos hdricos
existentes neste limite.
Para tanto, o PD em seu art. 27. 1 e art. 40, estabelece que na rea corres-
pondente a MPA fica criada a rea de Proteo Ambiental do Municpio de Americana
(APAMA)24, as reas de planejamento da MPA esto em processo de regulamentao,
a partir de estudos j realizados de fauna, flora e hidrografia para classificao e le-
vantamento histrico do territrio da APAMA.
Em que pese os levantamentos j realizados, a abordagem desenvolvida nesse
estudo pode contribuir sobremaneira com a definio da regulamentao das zonas,
auxiliando no planejamento territorial para rea de Proteo Ambiental de Americana

22
MORENO ORTEGA, Claudia Elizabeth; VERD FARACO, Jos Ramn. Porqu preocuparnos por la
prdida de la biodiversidad? : relaciones entre biodiversidad, servicios de los ecosistemas y bienestar hu-
mano. Cuadernos de biodiversidad. N 23 (jun. 2007)
23
AMERICANA. Lei n 4.597, de 1 de fevereiro de 2008. Dispe sobre o Plano Diretor de Desenvol-
vimento Integrado do Municpio de Americana/PDDI. Disponvel em: < http://www.americana.sp.gov.br/
americanaV5/legislacao/lei_4597.html>. Acesso em: 01 fev. 2013
24
AMERICANA. 2010. Histrico do Territrio da rea de Proteo ambiental Municipal de america-
na APAMA. Disponvel em: < http://www.americana.sp.gov.br/americanaV5/americanaEsmv5_Index.
php?it=56&a=seplan_apama>. Acesso em: 01 fev. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
113
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

a partir da perspectiva de sobrevivncia e perpetuao de vida da espcie-alvo de


proteo.

Tabela 2. Zonas do Plano Diretor de Americana e rea de Vida do Felino Rock.


Macrozona Zona Descrio da Zona
Permite uso ambiental que permite turismo
Zona de Preservao
sustentvel, aquicultura e manejo de flora
de Recuperao
e fauna.
Predominantemente

Permite uso habitacional unifamiliar ou


Macrozona de Uso

Ambiental MPA

Zona de Preservao
multifamiliar horizontal, com comrcio e
e Moradia Vertical
servios do tipo local.
Permite o uso para atividades econmicas,
Zona de Preservao como comrcio, servio, indstrias tipos 1,
com Atividades 2 e 3 e atividades agropecurias, respeit-
Econmicas ando interferncias naturais e de infraestru-
turas existentes.
Permite comrcio e servios do tipo local
Residencial
ou regional.
Permite residncia multifamiliar para fins
de condomnio horizontal, atividades no
Predominantemente

incmodas, uso institucional sem carac-


Macrozona de Uso

Zona Residencial 1
tersticas de atividades econmicas, bem
Urbano - MPU

como mediante estudo permite Clubes


esportivos, recreativos e de lazer.
Destina-se ao incentivo do desenvolvimento
local, o qual dever ter projetos especfi-
Urbanstico cos que tratem das questes urbansticas,
arquitetnicas, paisagsticas mediadas pelo
poder pblico.

As zonas ZR I e UAIU pertencem a MPU, configuram pequena parte no limite


da rea de vida do felino Rock. necessrio fazer a leitura que apesar da MPA
apresentar baixa densidade populacional, a mesma admite moradias, comrcio local
e atividades econmicas. A MPA possui densidade populacional baixa dentro do pe-
rmetro utilizado pelo animal, este fato pode contribuir diretamente com a diminui-
o da populao desta espcie, possibilitando a ocorrncia de conflitos com seres
humanos e extino local, devido a caa, atropelamentos, envenenamento e demais
mtodos usados para evitar a ocorrncia destes felinos em locais onde h a presena
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
114
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

de seres humanos25.
Aps a regulamentao da APAMA, a anlise tende a ser mais conclusiva me-
diante os estudos e a normas a serem estabelecidas, as quais podero adotar os
critrios vigentes no PD de forma total ou parcial.
De forma geral, o felino em questo tem sua rea de vida na parte do municpio
mais adequada para sua existncia, por propiciar a manuteno de suas atividades e
necessidades, sendo esta rea considerada pelo PD com caractersticas que a torna-
ram rea de proteo ambiental do municpio, alm de contar com um corpo dgua,
recurso importante para a espcie, visto que o monitoramento realizado26 identificou a
preferncia do individuo por corpos hdricos, fato amplamente citado na literatura 22,
23, 27, 28, 29,30, 31, 32
j que nestes locais associam-se a presena de presas em potencial.

3.2. Anlise do Plano Diretor Municipal de Cosmpolis

Os mapas referentes ao PD de Cosmpolis33 no esto disponveis, portanto,


a sobreposio espacial da rea de vida do indivduo da espcie Puma concolor no

25
AMERICANA. Lei n 4.597, de 1 de fevereiro de 2008. Dispe sobre o Plano Diretor de Desenvol-
vimento Integrado do Municpio de Americana/PDDI. Disponvel em: < http://www.americana.sp.gov.br/
americanaV5/legislacao/lei_4597.html>. Acesso em: 01 fev. 2013.
26
PENTEADO, Marcel Jos Franco. rea de Vida, Padres de Deslocamento e Seleo de Habitat por
Pumas (Puma concolor) e Jaguatiricas (Leopardus pardalis), em Paisagem Fragmentada do Estado de So
Paulo. Campinas: UNICAMP, 2011. 148f. Tese (Doutorado em Ecologia) Instituto de Biologia da Univer-
sidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2012.
27
QUIGLEY, H.B.E.P.G. & CRAWSHAW, P.J.R. 1992. A conservation plan for the jaguar Panthera Onca in
the Pantanal region of Brazil. Biological Conservation 61(3): 149157. Disponvel em: < http://www.pan-
thera.org/sites/default/files/Quigley_Crawshaw_1992_A_Conservation_Plan_for_the_Jaguar_in_the_Panta-
nal_Region_of_Brazil.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2011
28
PITMAN, M.R.P.L.; OLIVEIRA, T.G.; PAULA, R.C. & INDRUSIAK, C. (eds) 2002. Manual de identifica-
o, preveno e controle de predao por carnvoros. Braslia: Edies IBAMA.
29
PENTEADO, Marcel Jos Franco. As Onas e as Abundncias de Predadores Intermedirios em Fragmen-
tos de Mata Atlntica do Estado de So Paulo. Campinas: UNICAMP, 2006. 110f. Dissertao (Mestrado
em Cincias Biolgicas) Instituto de Biologia da Universidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2006.
30
MAZZEI, Katia. Corredores de Fauna na Regio Mantiqueira: Evidncias Geogrficas. So Paulo: USP,
2007. 148f. Tese (Doutorado em Cincias) Departamento de Geografia, Laboratrio de Climatologia e
Biogeografia, Universidade de So Paulo FFLCH, So Paulo, 2007.
31
SANA, D. A.; CULLEN, L. Puma concolor capricornensis Goldman. 1946. In: Machado, A. B. M; DRUM-
MOND, G. M.; PAGLIA, A.P. (eds). Livro Vermelho de Fauna Brasileira ameaada de Extino. Volume II. 1
ed. Brslia, DF: Ministrio do Meio Ambiente, 2008. p.795-797.
32
MARTINS, ris Amati. Estimativa de Qualidade Ambiental para Mamferos de Mdio e Grande Porte. So
Paulo: USP, 2009. 167f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Instituto de Biocincias da Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2009.
33
COSMPOLIS. Lei n 2.929, de 3 de janeiro de 2008. Dispe sobre o Plano Diretor de Cosmpolis e d
outras providncias. Disponvel em: < http://www.cosmopolis.sp.gov.br>. Acesso em: 01 abr. 2013
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
115
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

plano diretor com a aplicao da metodologia proposta no pde ser executada na


forma inicialmente prevista.
Faz-se necessrio buscar outras metodologias, como por exemplo, realizar leitu-
ra do plano diretor e a espacializao atravs de polgonos criando arquivos vetoriais,
para que assim possibilite a sobreposio desejada.
A no disponibilizao dos mapas neste caso tornou-se uma limitao para a
metodologia utilizada, no entanto foi possvel analisar a descrio das zonas do plano
diretor. No h uma zona com caractersticas de proteo ambiental, e sim Zonas de
Uso Especial-ZEIS. Este fato no permite concluir se tal zoneamento propicia orde-
namento territorial adequado para garantia da integridade funcional dos ecossistemas
e da consequente proteo espcie alvo.

3.3. Anlise do Plano Diretor Municipal de Paulnia

O PD de Paulnia34 estabelece os objetivos do zoneamento, o qual foi regulamen-


tado pela Lei Complementar vigente n 54-2012. Analisando rea de vida do felino
Rock em sobreposio ao zoneamento possvel interpretar que o indivduo faz uso
das reas classificadas como: ZR3 - zona predominantemente residencial de mdia
densidade e ZUPI - zona predominantemente industrial de mdio porte.
Ao confrontar a rea de vida do Rock com as zonas que so utilizadas, possvel
inferir que a ZUPI e a ZR3 por permitirem o uso residencial e industrial de mdio
porte favorecem ao aumento da presso antrpica, diminuindo a amplitude de locais
que reuniriam caractersticas necessrias para o felino determinar sua rea de vida.
Como evidenciado na literatura35, 36, 37, 38
felinos refletem as perturbaes

34
PAULNIA. Lei n 2.852, de 22 de dezembro de 2006. Dispe sobre o Plano Diretor de Paulnia. Dispo-
nvel em: < http://www.paulinia.sp.gov.br>. Acesso em: 20 fev. 2011
35
PENTEADO, Marcel Jos Franco. As Onas e as Abundncias de Predadores Intermedirios em Fragmen-
tos de Mata Atlntica do Estado de So Paulo. Campinas: UNICAMP, 2006. 110f. Dissertao (Mestrado
em Cincias Biolgicas) Instituto de Biologia da Universidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2006.
36
MAZZEI, Katia. Corredores de Fauna na Regio Mantiqueira: Evidncias Geogrficas. So Paulo: USP,
2007. 148f. Tese (Doutorado em Cincias) Departamento de Geografia, Laboratrio de Climatologia e
Biogeografia, Universidade de So Paulo FFLCH, So Paulo, 2007.
37
MARTINS, ris Amati. Estimativa de Qualidade Ambiental para Mamferos de Mdio e Grande Porte. So
Paulo: USP, 2009. 167f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Instituto de Biocincias da Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2009.
38
ANGELIERI, Cntia Camila Silva. Biodiversidade e planejamento de uso e ocupao do solo: estudo de
caso Brotas (SP). So Carlos: USP, 2011. 86f. Dissertao (Mestrado em Cincias da Engenharia Ambien-
tal) Programa de Ps-Graduao em Engenharia Ambiental Escola de Engenharia de So Carlos da
Universidade de So Paulo, 2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
116
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

no meio ambiente o que lhes confere um papel importante como indicadores para
conservao. Nesta tica, tendo em vista a tendncia de interferncia dos vetores
de presso sobre a espcie-alvo, pode-se inferir que a biodiversidade local e seus
ecossistemas associados esto sob forte presso antrpica; ademais, cabe refletir de
forma especfica sobre os impactos da alterao de habitats para a espcie, pontuan-
do possveis conflitos entre a populao local e o animal e mesmo entre indivduos da
mesma espcie, aumentando a possibilidade de sobreposio e disputa de territrio
decorrente da baixa disponibilidade de rea em funo do uso e ocupao permitida
e da expanso do permetro urbano39, 40, 41.

3.4. Anlise do Plano Diretor de Limeira

A rea de vida do Rock est inserida na zona rural do municpio de Limeira, no


qual h predominncia de propriedades com rea de 5 a 10ha, em regio com baixo
adensamento demogrfico entre 0 e 11.99 habitantes por ha. No entanto, verifica-se
um adensamento populacional maior a sudoeste da unidade de planejamento ecos-
sistmico considerada nesse estudo. A aproximao de aglomerados humanos em
relao a rea determinada como necessria para sobrevivncia do indivduo, pode
trazer consequncias negativas, como diminuio de territrio com caractersticas
propicias para sua perpetuao, competio com outros indivduos da mesma esp-
cie, instalao de vetores de presso diretos como caa42.
Outro fato que corrobora com as consideraes supracitadas pode ser observa-
do no mapa de assentamentos clandestinos e irregulares, indicando nos arredores
da rea de vida do Rock trs pontos de localizao de loteamentos clandestinos.
Estes loteamentos representam um conflito potencial entre a populao e o animal
j que, em funo da reduo de seu habitat e de perdas de suas presas naturais,
os felinos se aproximam de ocupaes humanas em busca de alimentos podendo
atacar animais domsticos e assustar as pessoas, o que tem contribudo para a
dizimao destes animais por caa, atropelamentos propositais, envenenamentos,
armadilhas e outros mtodos usados para evitar a sua presena em reas prximas

39
PITMAN, M.R.P.L.; OLIVEIRA, T.G.; PAULA, R.C. & INDRUSIAK, C. (eds) 2002. Manual de identifica-
o, preveno e controle de predao por carnvoros. Braslia: Edies IBAMA.
40
BRESSAN, P. M.; KIERULFF, M. C. M.; SUGIEDA, A.M. (coord). Fauna Ameaada de Extino no Es-
tado de So Paulo: Vertebrados. So Paulo: Fundao Parque Zoolgico de So Paulo: Secretaria do Meio
Ambiente, 2009
41
SANA, D. A.; CULLEN, L. Puma concolor capricornensis Goldman. 1946. In: Machado, A. B. M; DRUM-
MOND, G. M.; PAGLIA, A.P. (eds). Livro Vermelho de Fauna Brasileira ameaada de Extino. Volume II. 1
ed. Braslia, DF: Ministrio do Meio Ambiente, 2008. P.795-797.
42
LIMEIRA. 2006. Processo Participativo de Reviso do Plano Diretor de Limeira. Disponvel em: <http://
www.limeira.sp.gov.br/secretarias/planejamento/plano/index.htm>. Acesso em: 01 out. 2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
117
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

s moradias humanas.43
Por meio da sobreposio do mapa da rea de vida do felino com o mapa de Uso
e Ocupao do Solo do PD, verificou-se os seguintes componentes da rea de vida do
Rock: rios; vegetao nativa; cana-de-acar; loteamentos irregulares; plantao
de citros; pastagem e solo exposto. Ao sobrepor o mapa de Tipos de Cultura da rea
Rural foi possvel identificar que prximos a rea de vida do Rock h predominn-
cia de canaviais perfazendo 53,15%, em seguida plantao de citros com 30%, en-
quanto que 9% refere-se a pastagem, 5,28% a milharal e 5,57% classificados como
outros, segundo anlise apresentada pelo PD.

4.5. Anlise Integral dos Planos Diretores

A partir das anlises realizadas e, considerando, sobretudo o estudo44apresenta-


do, luz do marco conceitual da Avaliao Ecossistmica do Milnio e da Conveno
da Diversidade Biolgica, ainda que de forma provisria, possvel elencar algumas
hipteses relacionadas ao planejamento ambiental e territorial. Em primeiro, consi-
derando que foram registradas poucas aproximaes do Rock a ambientes urbanos,
mantendo-se a integridade ecossistmica funcional da unidade de planejamento defi-
nida como rea de vida necessria para sobrevivncia da espcie, em tese, reduzida
a probabilidade de ocorrncia de conflitos entre esse felino e os humanos. Todavia,
como a estrutura populacional e dinmica funcional da espcie naquela unidade
de planejamento no totalmente conhecida, a possibilidade de ocorrncia desses
conflitos no nula, por exemplo, outros pumas, provavelmente fmeas ocorrem na
mesma regio, e o comportamento dos mesmos quanto aproximao de habitaes
humanas no fora descrito.
Por outro lado, caso os planos diretores dos municpios que compem a rea de
vida do indivduo-alvo no utilizarem a abordagem ecossistmica para definirem a re-
gulamentao de seu ordenamento territorial, a tendncia que se tenha reduo do
habitat e diminuio das presas naturais, contribuindo para aproximao do indivduos
em reas habitadas (urbana, periurbana ou rural), com aumento de risco de extino da
espcie e de conflitos com seres humanos, como ataque a animais domsticos.

43
QUIGLEY, H.B.E.P.G. & CRAWSHAW, P.J.R. 1992. A conservation plan for the jaguar Panthera Onca in
the Pantanal region of Brazil. Biological Conservation 61(3): 149157. Disponvel em: < http://www.pan-
thera.org/sites/default/files/Quigley_Crawshaw_1992_A_Conservation_Plan_for_the_Jaguar_in_the_Panta-
nal_Region_of_Brazil.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2011.
44
PENTEADO, Marcel Jos Franco. rea de Vida, Padres de Deslocamento e Seleo de Habitat por
Pumas (Puma concolor) e Jaguatiricas (Leopardus pardalis), em Paisagem Fragmentada do Estado de So
Paulo. Campinas: UNICAMP, 2011. 148f. Tese (Doutorado em Ecologia) Instituto de Biologia da Univer-
sidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
118
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

A manuteno das caractersticas ecossistmicas atuais verificadas na rea de


vida do indivduo-alvo, notadamente marcada por pouca influncia antrpica, pode
configurar-se como condicionante para permanncia da espcie em uma regio que
apresenta ocupao humana e fragmentos florestais. Isto porque, em anlise ao com-
portamento do indivduo Rock 45, conclui-se que, mesmo tendo sua rea de vida
composta em sua maior parte por plantaes de cana-de-acar, o monitoramento
indicou forte seleo para os ambientes com cobertura florestal e prximos de corpos
dgua e mata ciliar que apresentam determinado nvel de conservao. Tal inferncia
confirmada pela prpria etologia da espcie, j que este um animal solitrio e
crepuscular, habita em ambientes de difcil acesso como florestas, desertos e monta-
nhas, entretanto, o puma possui alta capacidade de adaptabilidade, sua ocorrncia
em reas que sofrem maior presso antrpica tem sido crescente.
Para anlise integrada dos planos diretores, em ateno as diferentes metodolo-
gias aplicadas para o zoneamento territorial, nas definies de classes e nomenclatu-
ras das zonas adotadas pelos os municpios, em contraponto ao fato que a fauna no
reconhece fronteiras geopolticas como barreira para sua disperso e estabelecimento
em habitat e considerando, ainda, as necessidades da espcie-alvo46, 47 classificou-se
as zonas em dos planos diretores em favorvel, parcialmente favorvel e desfavorvel,
conforme tabela 3.
As reas favorveis so definidas como zona de proteo, preservao ou conser-
vao ambiental, localizam-se em geral dentro do limite das macrozonas ambiental;
as reas parcialmente favorveis comumente situam-se na macrozona rural, s quais
permitem de forma mais restritivas aes antrpica; por fim, as reas desfavorveis
so reas mais permissivas a ocupao humana e desenvolvimento de atividades
comerciais, industriais, econmicas de forma que reduzam a rea disponvel para o
puma, localizada de forma mais acentuada na macrozona urbana ou em seu entorno
imediato. Para efeito de classificao as reas sem informaes tratam-se das locali-
dades que o zoneamento no encontrava-se disponvel no momento do estudo.

45
LIMEIRA. 2006. Processo Participativo de Reviso do Plano Diretor de Limeira. Disponvel em: <http://
www.limeira.sp.gov.br/secretarias/planejamento/plano/index.htm>. Acesso em: 01 out. 2011.
46
QUIGLEY, H.B.E.P.G. & CRAWSHAW, P.J.R. 1992. A conservation plan for the jag-
uar Panthera Onca in the Pantanal region of Brazil. Biological Conservation 61(3):
149157. Disponvel em: < http://www.panthera.org/sites/default/files/Quigley_
Crawshaw_1992_A_Conservation_Plan_for_the_Jaguar_in_the_Pantanal_Region_of_
Brazil.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2011.
47
PENTEADO, Marcel Jos Franco. rea de Vida, Padres de Deslocamento e Sele-
o de Habitat por Pumas (Puma concolor) e Jaguatiricas (Leopardus pardalis), em
Paisagem Fragmentada do Estado de So Paulo. Campinas: UNICAMP, 2011. 148f.
Tese (Doutorado em Ecologia) Instituto de Biologia da Universidade Estadual de
Campinas, So Paulo, 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
119
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Tabela 3. Classificao das zonas dos planos diretores municipais.


Municpio Macrozona Zona Classificao
Zona de Preservao de Recuperao Favorvel
Parcialmente
Zona de Preservao e Moradia Vertical
Favorvel
Macrozona
Ambiental Zona de Preservao com Atividades Parcialmente
Econmicas Favorvel
Americana
Zona de Preservao e Moradia de Uso Parcialmente
Residencial Favorvel
Zona Residencial 1 Desfavorvel
Macrozona
Urbana Unidade de rea de Interesse
Desfavorvel
Urbanstico
Sem Sem
Cosmpolis Sem informaes
informaes informaes
Parcialmente
Limeira Rural Rural
Favorvel
Permetro ZR3 - zona predominantemente Parcialmente
Urbano residencial de mdia densidade. Favorvel
Paulnia
Permetro ZUPI - zona predominantemente Parcialmente
Urbano industrial de mdio porte. Favorvel

A referida anlise possibilita a concluso de que parte considervel da rea


de vida do indivduo-alvo encontra-se sem informaes, esta parcela localiza-se no
municpio de Cosmpolis que, no momento de elaborao desse estudo, no havia
disponibilizado os dados necessrios para compor a avaliao. Os zoneamentos vi-
gentes e regulamentados nos planos diretores de Paulnia e Limeira so parcialmente
favorveis para espcie, enquanto que na parcela correspondente ao municpio de
Americana prevalecem reas favorveis e parcialmente favorveis em analogia as re-
as desfavorveis.
A relevncia dessa anlise e a importncia de sua considerao na formulao
ou na reviso das polticas pblicas de ordenamento territorial dos municpios de
Americana, Cosmpolis, Limeira e Paulnia, leva em conta o papel vital desempenha-
do pela biodiversidade para o bem-estar humano e para a manuteno do sistema de
suporte da vida na Terra. Tanto a perda da biodiversidade, como a deteriorao dos
ecossistemas geram, direta ou indiretamente, efeitos negativos ao bem estar huma-
no48, tais como:

48
MORENO ORTEGA, C. E & VERDU FARACO, J. R, Op. Cit.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
120
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

1. segurana alimentar: a biodiversidade incrementa a disponibilidade


de alimentos e possibilita a adaptao de comunidades locais presses
econmicas e perturbaes econmicas externas;
2. vulnerabilidade: aumento da vulnerabilidade a desastres naturais
decorrente da perda de ecossistemas;
3. sade: a conservao da biodiversidade contribui com o oferecimento
de uma ampla gama de alimentos e com a reduo da propagao de
patgenos de animais silvestres para os humanos;
4. segurana energtica: em regies sem acesso a fontes de energia
alternativas e acessveis, os combustveis derivados da madeira configu-
ram-se como suprimento fundamental vida;
5. gua limpa: o desmatamento e o uso indiscriminado de fitosanitrios
reduz a qualidade e a quantidade de gua disponvel para consumo hu-
mano e agricultura;
6. Relaes sociais: a perda de ecossistemas ou de seus componentes
associados compromete as relaes sociais de culturas e de comunida-
des que tem vinculao direta ao ambiente por meio de valores espiri-
tuais, estticos, religiosos, de lazer e sentimento de pertencimento ao
lugar;
7. possibilidades de escolha: as perdas de biodiversidade, frequente-
mente irreversveis, representam perda de opes de uso do recurso pela
atual e pelas futuras geraes.
8. recursos bsicos para uma vida digna: a biodiversidade respons-
vel pelo fornecimento de incontveis bens para assegurar o sustento
humano; alm das atividades agrcolas, a biodiversidade contribui com
setores como ecoturismo, farmacutico e pesqueiro.
Essas consideraes devem permear o desenho de polticas e estratgias para
garantir aes efetivas que promovam a reduo da taxa atual de perda da biodiver-
sidade e do comprometimento dos ecossistemas e suas consequncias danosas ao
bem-estar humano.

4. CONCLUSES ARTICULADAS

1. Os recursos naturais no respeitam as fronteiras polticas da mesma forma


que as conseqncias da degradao ambientam no se limita s divisas municipais,
exigindo polticas pblicas que considerem a interdependncia ambiental.
2. Na elaborao de polticas pblicas de ordenamento territorial fundamental
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
121
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

a definio do ecossistema como estrutura de anlise, a fim de que no se estabelea


diretrizes de zoneamento divergentes da capacidade de suporte do ambiente ou que
comprometam a biodiversidade associada.
3. No municpio de Paulnia, h forte tendncia de diminuio de rea dispo-
nvel para o indivduo-alvo de proteo, em funo de alterao prevista para usos
urbanos, possvel degradao aos ecossistemas associados. Em Cosmpolis, o plano
diretor no apresenta o zoneamento, fator limitante para a espacializao da legis-
lao, contudo, mediante leitura infere-se que no h regulamentadas reas de pro-
teo ambiental que visem a preservao dos ecossistemas e consequentemente da
espcie alvo.
4. Em Limeira, o histrico de adensamento populacional somado a localizao
de assentamentos clandestinos e irregulares diminuem a rea aberta disponvel para
a espcie-alvo. No plano diretor de Americana, a rea de vida do individuo-alvo de
proteo foi estabelecida predominantemente nos limites da macrozona de proteo
ambiental, que favorece a permanncia da espcie.
5. A reviso ou regulamentao dos planos diretores dos municpios de Ameri-
cana, Cosmpolis, Limeira e Paulnia a partir da perspectiva de sobrevivncia e per-
petuao de vida da espcie-alvo de proteo, possibilita ganhos importantes, quer
por ser uma ao dirigida preservao da espcie ameaada de extino, quer pelos
ganhos socioambientais decorrentes da conservao da integridade dos ecossistemas
associados a essa espcie.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
122
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

DIREITO INTERNACIONAL E CONSERVAO DOS RECURSOS


HDRICOS MUNDIAIS: AVANOS E NECESSIDADES
INTERNATIONAL LAW AND CONSERVATION OF GLOBAL
WATER RESOURCES: PROGRESSES AND NECESSITIES

Thlio Mesquita Teles de Carvalho


Graduando no 3 semestre da Faculdade de Direito na Universidade
Federal do Cear. Participante do GEDAI
(Grupo de Estudos em Direito e Assuntos Internacionais).

Tarin Cristino Frota Mont`Alverne


Doutora e professora da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Cear. Coordenadora e orientadora do GEDAI
(Grupo de Estudos em Direito e Assuntos Internacionais).

RESUMO

No presente artigo, ser exposto um breve histrico evolutivo do Direito Am-


biental no mbito do Direito Internacional na esfera concernente preservao dos
recursos hdricos, apresentando as conquistas obtidas na esfera diplomtica e for-
talecendo a tese da urgncia de medidas imediatas e efetivas frente aos riscos con-
cretos que tal realidade oferece relevante parcela da humanidade. Apresentar-se-
tambm como negociaes diplomticas influem num mbito to prximo como o uso
da gua para as necessidades bsicas, e como rodadas internacionais de negociao
internacionais so capazes de influir numa via que visa ao continusmos das socieda-
des humanas que tenha suas carncias hdricas supridas, alm de suprir as deman-
das daquelas que carecem de gua. A tese aqui exposta ser fundada por referncias
bibliogrficas, como pesquisas e relatrios desenvolvidos por rgos internacionais e
tratados e convenes internacionais, alm de referncias doutrinrias teis. Embora
muitos avanos j tenham sido obtidos, muitos obstculos ainda subsistem para que
o Direito Internacional do Meio Ambiente seja bem sucedido.
PALAVRAS-CHAVE: CONSERVAO; RESERVAS DE GUA; DIREITO INTER-
NACIONAL.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
123
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

ABSTRACT
In this article, it is going to be exposed a brief history about Environmental Law
evolution within the sphere of International Law concerning to the preservation of
water resources, presenting the achievements in the diplomatic sphere and streng-
thening the thesis about the urgency of immediate and effective measures against the
real risks which this reality offers to significant portion of humanity. It will be presen-
ted also about how diplomatic negotiations in the scope as close as the use of water
for basic needs, and how the international negotiations rounds are able to influence a
path that aims to remain the human society that has its water needs met, and try to
meet the demands of those who lack water. The thesis outlined here will be founded
by references such as researches and reports developed by international organizations
and international treaties and conventions, and also doctrinal references useful. Al-
though many advances have already been made, many obstacles still remain for the
International Law of the Environment to be successful.
KEYWORDS: CONSERVATION; WATER RESERVES; INTERNATIONAL LAW.

1. INTRODUO

O Direito Ambiental ainda d seus primeiros passos se comparado com os ramos


tradicionais do Direito, remontando para um efetivo nascimento em meados do sculo
XX.1 No mbito internacional, o divisor de guas para a insero dos assuntos ambien-
tais na pauta de discusso foi Estocolmo-722. A partir da, a preocupao ambiental
se tornou assunto fortemente presente nas mesas de negociao entre Estados, alm
do fortalecimento do movimento ambiental dentro das prprias discusses nacionais.
Dentro da esfera ambiental, um dos assuntos mais preocupantes e alarmantes
est a proteo dos recursos hdricos. Com o foco nacional concentrado para o de-
senvolvimento econmico, acarretando um uso inadequado e insustentvel das fontes
de gua potvel, a tendncia que em vrias regies do mundo muitas delas com
elevados ndices demogrficos3 a gua se torne um recurso cada vez mais escasso e
valioso, o que pode vir a ocasionar desastres no mbito socioeconmico.
No campo das negociaes internacionais, h relativamente bons avanos no

1
No mbito internacional, pode-se dizer que o ano especfico foi 1968, ano em que foi feita a convocao
para a Conferncia de Estocolmo-72.
2
A Conferncia de Estocolmo, realizada entre os dias 5 a 16 de junho de 1972, foi a primeira atitude
mundial em tentar organizar as relaes de ser humano e Meio Ambiente. Na capital da Sucia, a socie-
dade cientfica internacional j detectara graves problemas futuros por razo da interveno irracional e
predatria humana na natureza.
3
Observar dados e mapas disponveis em: < http://www.unep.org/dewa/vitalwater/article141.html >.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
124
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

sentido de se produzir uma base poltica e principiolgico no escopo da preservao


ambiental, mesmo diante do carter no-imperativo devido ao respeito das soberanias
nacionais. Entretanto, ainda se mostra evidente que os tratados internacionais hoje
vigentes ainda se mostram incapazes de suprir lacunas normativas existentes diante
de questo to delicada e complexidade.
Nesse sentido, o Direito Internacional tem a funo de ser um piv para mudan-
a em nvel global a fim de uma ao conjunta e cooperativa que conquiste avanos
no sentido de modificar as polticas internas dos Estados-nacionais. Por conseguinte,
a incluso da temtica aqui abordada nas grandes rodadas internacionais de negocia-
o tem um papel central para impulsionar polticas de internas mais comprometi-
das, alm de um compromisso global para a soluo da problemtica da conservao
dos recursos hdricos globais
Surgem, portanto, inmeras dvidas a respeito da efetividade do Direito Inter-
nacional do Meio Ambiente em solucionar ou, ao menos, apaziguar parte das tenses
mundiais a respeito da preservao dos recursos hdricos associado ao desenvolvi-
mento econmico imprescindvel maioria da populao mundial. E o maior desafio
neste sentido se encontra no fato que, em regra, os mais carentes tendem a ser
tambm os mais afetados em caso de escassez hdrica. A partir da modelar-se- a
pesquisa, baseada em pesquisas e relatrios desenvolvidos por rgos internacionais,
bem como tratados e convenes internacionais, alm de referncias doutrinrias
teis. Buscar-se-, portanto, fomentar o debate quanto busca por solues em nvel
internacional a fim de proteger efetivamente os recursos hdricos responder algumas
perguntas e fazer novos questionamentos necessrios a tal discusso, que envolve a
subsistncia e a sobrevivncia de relevante parcela

2. RESPONSABILIDADE HUMANA NA CONSERVAO DOS RECURSOS HDRICOS


MUNDIAIS

Como melhor comear um artigo a respeito da conservao das reservas de gua


seno falando da importncia da gua em si? Muitos podem se questionar: por que
se preocupar com a escassez de gua se a Terra j possui quantidade to significativa
de gua? A resposta simples: de toda a gua presente na Terra, apenas cerca de 2
a 3% de toda a gua est disponvel ao consumo humano, sendo que, deste percen-
tual, apenas cerca de 0,5% esto no estado lquido, sendo que a quase totalidade se
encontra no subsolo4. Fora os mares e os oceanos, a grande maioria da gua doce
est ou nos polos, ou em geleiras o que inviabiliza o consumo dessa gua pelas po-

4
Observar Water for people. Water for life - The United Nations World Water Development Report, pgina
67. Disponvel em: < http://whothailand.healthrepos itory.org/bitstream/123456789/1163/1/Water%20
for%20people.pdf >. Acesso em: 01/05/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
125
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

pulaes situadas nas regies mais remotas do planeta. E dessa mnima parcela de
0,5% diretamente acessvel ao consumo5, considervel percentual est direcionado
para a irrigao agrcola, para a indstria ou para outras atividades econmicas, alm
do percentual de gua que sofre os efeitos da poluio humana e torna-se inutilizado.
Esses dados evidenciam que, embora estejamos no planeta azul, apenas uma pfia
frao dessa gua est disponvel s necessidades gerais da humanidade.
Aps toda essa reflexo, impossvel no se constatar a urgncia pelo uso sus-
tentvel dos escassos recursos hdricos para a preservao no s da vida humana,
mas da vida em geral. E tal responsabilidade repousa nos ombros do nico animal
que pe em desequilbrio o meio ambiente por sua cobia de querer mais do que real-
mente necessita: o ser humano. Ressalta-se, porm, que o presente trabalho somente
far a observncia dos impactos sobre a estrutura social sem desconsiderar os graves
riscos ao meio ambiente natural.
Outro aspecto central na discusso a relao entre a preservao dos recursos
hdricos e a efetivao dos chamados direitos humanos ou direitos fundamentais.
Evidentemente, com o perecimento das fontes hdricas, diversas carncias humanas
iro se potencializar, dentre eles, estas: saneamento bsico, produo de alimentos,
preveno de doenas etc. Da surge um inevitvel compromisso das presentes gera-
es para com as futuras. Conforme apresentado no artigo 5 da Declarao Uni-
versal dos Direitos da gua, a gua no somente herana de nossos predecessores;
ela , sobretudo, um emprstimo aos nossos sucessores. Sua proteo constitui uma
necessidade vital, assim como a obrigao moral do homem para com as geraes
presentes e futuras. A gerao presente tem o compromisso de conservar os recursos
hdricos a fim de que as futuras geraes disponham de reservas de guas que res-
peitem as necessidades e a dignidade humanas.
A inter-relao entre meio ambiente a tal ponto expressiva que Karel Varak, ao
traas delimitaes entre as trs geraes ou dimenses de direitos fundamentais,
ps o direito ao meio ambiente dentro da esfera da 3 gerao do direitos fundamen-
tais. Neste sentido, tece Paulo Bonavides:

A conscincia de um mundo partido entre naes desenvolvidas


e subdesenvolvidas ou em face de precrio desenvolvimento deu
lugar em seguida a que se buscasse uma outra dimenso dos di-
reitos fundamentais, at ento desconhecida. Trata-se daquela que
se assenta sobre a fraternidade, conforme Karel Vasak, e provida
de latitude de sentido que no parece compreender unicamente a
proteo especfica de direitos individuais ou coletivos.
Com efeito, um novo plo jurdico de alforria do homem se acres-

5
Observar Water facts and trends. Disponvel em: < http://www.unwater.org/downloads/Water_fa cts_and_
trends.pdf >. Acesso em: 01/05/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
126
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

centa historicamente aos da liberdade e da igualdade. Dotados de


altssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos de ter-
ceira gerao tendem a cristalizar-se no fim do sculo XX enquan-
to direitos que no se destinam especificamente proteo dos
interesses de um indivduo, de um grupo ou de um determinado
Estado. Tm primeiro por destinatrio o gnero humano mesmo,
num momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em
termos de existencialidade concreta. Os publicistas e juristas j os
enumeram com familiaridade, assinalando-lhe o carter fascinante
de coroamento de uma evoluo de trezentos anos na esteira da
concretizao dos direitos fundamentais. Emergiram eles da refle-
xo sobre temas referentes ao desenvolvimento, paz, ao meio am-
biente, comunicao e ao patrimnio comum da humanidade.6

Continuando, aps se justificar o porqu de atribuir especificamente ao ser hu-


mano essa responsabilidade ambiental, surge a pergunta: como? Aps sculos de
descaso com o meio ambiente, e uma falsa noo de ilimitados recursos naturais,
o ser humano comeou a se questionar a esse respeito a partir da segunda metade
do sculo XX. Alguns importantes meios encontrados foram o Direito Ambiental e o
Desenvolvimento Sustentvel, sendo que aquele tem como fim este. importante res-
saltar que anteriormente j existia a noo de Ecologia, mas a noo de preservao
ambiental no contexto do Direito Internacional recente, nascida fundamentalmente
da Estocolmo-727. Mais a frente surgiria a noo de Desenvolvimento sustentvel, a
qual viria a pernear quase todas as discusses relativas ao Direito Internacional do
Meio Ambiente. Evidenciando-se, portanto, o papel central do Direito Internacional
na quebra de paradigmas na relao entre ser humano e natureza a fim de se evitar
uma herana maldita s futuras geraes.

6
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. So Paulo: Malheiros Editora, 2009, p. 569.
7
Proclama o item 1 do prembulo da Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano:
O homem ao mesmo tempo obra e construtor do meio ambiente que o cerca, o qual lhe d sustento
material e lhe oferece oportunidade para desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente. Em
larga e tortuosa evoluo da raa humana neste planeta chegou-se a uma etapa em que, graas rpida
acelerao da cincia e da tecnologia, o homem adquiriu o poder de transformar, de inmeras maneiras e
em uma escala sem precedentes, tudo que o cerca. Os dois aspectos do meio ambiente humano, o natural
e o artificial, so essenciais para o bem-estar do homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais,
inclusive o direito vida mesma.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
127
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

3. PRINCIPAIS PASSOS DO DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE NA


BUSCA DO USO SUSTENTVEL DAS GUAS

Nas ltimas dcadas, a humanidade vem tratando com mais ateno a questo
ambiental, como perceptvel no artigo 7 da Declarao Universal dos Direitos da
gua, A gua no deve ser desperdiada, nem poluda, nem envenenada. De manei-
ra geral, sua utilizao deve ser feita com conscincia e discernimento para que no
se chegue a uma situao de esgotamento ou de deteriorao da qualidade das reser-
vas atualmente disponveis., entretanto alguns pontos fundamentais, com destaque
para o ouro azul, no tm recebido o devido foco das aes internacionais, apesar
da urgncia da situao. Uma clara demonstrao dessa situao alarmante so os
dados do PNUMA (Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente)8, os quais
estimam que, mantida a situao atual, at 2025, 2,8 bilhes de pessoas em todo o
mundo vivero em situao de estresse hdrico. E numa projeo at 2050, estima-
-se que cerca de 4 bilhes de pessoas tero dificuldade de obter gua para todas as
suas necessidades.9
Fazendo-se agora uma anlise sobre os avanos do Direito Internacional do
Meio Ambiente especificamente quanto ao uso sustentvel dos recursos hdricos
, podem-se dividir em etapa de avano no disciplinamento e na diversificao dos
assuntos ambientais no escopo internacional.
Estocolmo-72 foi o divisor de gua internacional para a discusso dos assuntos
ambientais. At ento, pouco se discutia tal assuntos nas rodas de negociao diplo-
mtica. A dita Conferncia deu incio ao embate direto da questo ambiental, sendo
sucedidas por diversas outras Conferncias que dariam prosseguimento s tentativas
de avanar as negociaes em mbito internacional a fim de estabelecer planos efe-
tivos para solucionar as problemticas ambientais.
Na Declarao de Estocolmo sobre o Ambiente Humano, foram estabelecidos
alguns princpios gerais e bastante abstratos os quais deveriam serviriam como guia
para polticas ambientais na esfera interna de cada nao. No Brasil, por exemplo,

8
O PNUMA, principal autoridade global em meio ambiente, a agncia do Sistema das Naes Unidas
(ONU) responsvel por promover a conservao do meio ambiente e o uso eficiente de recursos no contexto
do desenvolvimento sustentvel. Estabelecido em 1972, o PNUMA tem entre seus principais objetivos
manter o estado do meio ambiente global sob contnuo monitoramento; alertar povos e naes sobre
problemas e ameaas ao meio ambiente e recomendar medidas para aumentar a qualidade de vida da po-
pulao sem comprometer os recursos e servios ambientais das futuras geraes. Com sede em Nairbi,
no Qunia, o PNUMA dispe de uma rede de escritrios regionais para apoiar instituies e processos de
governana ambiental e, por intermdio desta rede, engaja uma ampla gama de parceiros dos setores go-
vernamental, no-governamental, acadmico e privado em torno de acordos ambientais multilaterais e de
programas e projetos de sustentabilidade. Disponvel em: < http://www.pnuma.org.br/interna.php?id=44
>. Acesso em: 01/05/2013.
9
Aumento do estresse hdrico global. Disponvel em: < http://www.unep.org/dewa/vitalwater/article141.
html >. Acesso em: 04/05/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
128
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

as influncias disso tudo foram sentidas principalmente com a Constituio de 1988,


que trouxe uma preocupao ambiental nunca antes vista, como pode ser visto no seu
artigo 22510. Dentre esses princpios, destacam-se com contexto da preservao dos
recursos hdricos no sentido aqui estudado principalmente o 1, o 2 e o 311, embora
os princpios o 12, o 17 e o 19 tambm tenham importncia.
Outro ponto central foi a criao do PNUMA12, o qual contribuiu para que a
questo ambiental estivesse mais presente nas rodas de discusso internacional,
tendo sede em Nairbi, no Qunia, alm de outras cinco escritrios regionais.
Cinco anos depois, em 1987, outro fato marcante para o Direito Internacional
do Meio Ambiente: o relatrio Brundtland13. Nele, foi traada uma srie de medi-
das necessrias desenvolvimento sustentvel, no qual tambm esto consideradas as
ameaas relativas ao escassamente dos recursos hdricos, embora de forma bastante
espaada.
Dez anos aps Estocolmo, s vsperas da Eco-92, ou Rio-92, em 22 de maro
daquele ano, foi criada a Declarao Universal dos Direitos das guas14. Todos os

10
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
11
1 - O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida
adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-
-estar e portador solene de obrigao de proteger e melhorar o meio ambiente, para as geraes presentes
e futuras. A esse respeito, as polticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a segregao racial, a
discriminao, a opresso colonial e outras formas de opresso e de dominao estrangeira permanecem
condenadas e devem ser eliminadas. 2 - Os recursos naturais da Terra, includos o ar, a gua, o solo, a
flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas dos ecossistemas naturais, devem ser preserva-
dos em benefcio das geraes atuais e futuras, mediante um cuidadoso planejamento ou administrao
adequada. 3 - Deve ser mantida e, sempre que possvel, restaurada ou melhorada a capacidade da Terra
de produzir recursos renovveis vitais.
12
UNEP, em ingls.
13
Brundtland, Gro Harlem. Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento -
Nosso Futuro Comum. Disponvel em: < http://conspect.nl/pdf/Our_Common_Future-Brundtland_Re-
port_1987.pdf >. Acesso em: 04/05/2013.
14
Contm 10 artigos: Art. 1 (supracitado); Art. 2 - A gua a seiva do nosso planeta. Ela a condio
essencial de vida de todo ser vegetal, animal ou humano. Sem ela no poderamos conceber como so a
atmosfera, o clima, a vegetao, a cultura ou a agricultura. O direito gua um dos direitos fundamentais
do ser humano: o direito vida, tal qual estipulado do Art. 3 da Declarao dos Direitos do Homem;
Art. 3 (texto presente na pgina seguinte); Art. 4 - O equilbrio e o futuro do nosso planeta dependem
da preservao da gua e de seus ciclos. Estes devem permanecer intactos e funcionando normalmente
para garantir a continuidade da vida sobre a Terra. Este equilbrio depende, em particular, da preservao
dos mares e oceanos, por onde os ciclos comeam; Art. 5 - A gua no somente uma herana dos nos-
sos predecessores; ela , sobretudo, um emprstimo aos nossos sucessores. Sua proteo constitui uma
necessidade vital, assim como uma obrigao moral do homem para com as geraes presentes e futuras;
Art. 6 - A gua no uma doao gratuita da natureza; ela tem um valor econmico: precisa-se saber que
ela , algumas vezes, rara e dispendiosa e que pode muito bem escassear em qualquer regio do mundo;
Art. 7 (texto presente na pgina seguinte); Art. 8 - A utilizao da gua implica no respeito lei. Sua
proteo constitui uma obrigao jurdica para todo homem ou grupo social que a utiliza. Esta questo
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
129
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

artigos possuem substancial valor para o presente artigo, porm atribuo maior obser-
vncia aos seguintes:

Art. 1 - A gua faz parte do patrimnio do planeta. Cada continen-


te, cada povo, cada nao, cada regio, cada cidade, cada cidado
plenamente responsvel aos olhos de todos.

O dever de conservar os recursos hdricos, evidentemente, no podem se restrin-


gir a aes locais, j que as consequncias acarretadas pela escassez de gua so glo-
bais. Algumas situaes de demonstram isso: a reduo dos recursos hdricos poder
acarretar encarecimento de alimentos em todo o mundo; rios e lagos no respeitam
fronteiras imaginrias, havendo cerca de 276 bacias transfronteirias no mundo15, os
impactos causados nos recursos hdricos extravasam para pases vizinhos direta ou
indiretamente etc. A est o porqu de o Direito Internacional precisar agir no sentido
de buscar uma ao conjunta mundial, regular a cooperao internacional e estabe-
lecer parmetros e diretrizes internacionais mnimas para a promoo da proteo
ambiental. Deve-se mover no intuito de no promover o desenvolvimento sustentvel
e a preservao ambiental, mas tambm a conservao dos padres de vida hoje exis-
tentes, protegendo-se a dignidade humana e o futuro das prximas geraes.
Outros artigos a serem destacados so o 3 e o 7, que devem ser visto conjun-
tamente:

Art. 3 - Os recursos naturais de transformao da gua em gua


potvel so lentos, frgeis e muito limitados. Assim sendo, a gua
deve ser manipulada com racionalidade, precauo e parcimnia.
Art. 7 - A gua no deve ser desperdiada, nem poluda, nem
envenenada. De maneira geral, sua utilizao deve ser feita com
conscincia e discernimento para que no se chegue a uma situa-
o de esgotamento ou de deteriorao da qualidade das reservas
atualmente disponveis.

no deve ser ignorada nem pelo homem nem pelo Estado; Art. 9 - A gesto da gua impe um equilbrio
entre os imperativos de sua proteo e as necessidades de ordem econmica, sanitria e social; Art. 10
- O planejamento da gesto da gua deve levar em conta a solidariedade e o consenso em razo de sua
distribuio desigual sobre a Terra.
15
H 276 bacias hidrogrficas transfronteirias do mundo ( 64 bacias hidrogrficas transfronteirias em
frica , 60 na sia , 68 na Europa , 46 na Amrica do Norte e 38 na Amrica do Sul). 185 fora das 276
bacias hidrogrficas transfronteirias , cerca de dois teros , so compartilhadas por dois pases. 256 de
276 so compartilhados por 2, 3 ou 4 pases ( 92,7 %) e 20 dos 276 so compartilhados por 5 ou mais
pases ( 7,2 %), sendo o valor mximo de 18 pases que partilham a mesma bacia hidrogrfica transfron-
teiria (Danbio). Traduo livre. Disponvel em: < http://www.unwater.org/water-cooperation-2013/water-
-cooperation/facts-and-figures/en/ >. Acesso em: 14/05/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
130
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

Esses dois artigos apresentam ideias complementares, os quais desembocam


no mesmo ideal: desenvolvimento sustentvel diante da finitabilidade dos recursos
hdricos. O que um avano, visto que o primeiro pao para se superar um problema
reconhecendo sua existncia. A partir da deve-se desconstruir os pensamentos de
que os recursos hdricos so inesgotveis e de que o desenvolvimento econmico
deve ser alcanado a qualquer custo em favor do desenvolvimento sustentvel e da
economia verde.
Com a Rio-92, diversos avanos seriam conquistados como a Agenda 21, a es-
tipulao de novos princpios enriquecidos com o ideal de desenvolvimento sustent-
vel, entre outros tratados ambientais, os quais no relevantes aos presente trabalho.
Quanto a Agenda 21, destaca Clarissa Ferreira Macedo DIsep:

A Eco/92, alm da redao da Declara Universal da gua, im-


pulsionou a temtica da gua, em especial na Agenda 21, em seu
captulo 18, que dispes sobre a [...] proteo da qualidade e do
abastecimento dos recursos hdricos: aplicao de critrios inte-
grados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hdricos.
Definiu diferentes vertentes dos recursos hdricos (ex.: desenvol-
vimento e manejo integrado dos recursos hdricos; avaliao dos
recursos hdricos etc.), estabelecendo reas de programas, bases
para aes, objetivos, atividades e meios de implementao, em
90 itens.16

Quanto Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, alguns


princpios precisam de destaque, aqui esto alguns deles:
Princpio 1: Os seres humanos constituem o centro das preocupaes relaciona-
das como desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva,
em harmonia com a natureza.
Princpio 3: O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de tal forma que
responda equitativamente s necessidades de desenvolvimento e ambientais das ge-
raes presentes e futuras.
Claramente o termo desenvolvimento sustentvel se tornou o centro da dis-
cusso internacional relativa ao meio ambiente. Para se ter uma ideia, dos 27 princ-
pios, 12 apresentam o dito termo e a quase totalidade apresenta um vis econmico
entrelaado ao aspecto ambiental.
Dez anos depois, na Conferncia de Joanesburgo/2002, foi reforada a necessi-
dade de uma ao conjunta global e foi reconhecida a incompetncia generalizada no

16
DISEP, Clarissa Ferreira Macedo. gua juridicamente sustentvel. So Paulo: Editora Revista dos Tri-
bunais, 2010, p. 84.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
131
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

cumprimento dos ideais estipulados desde Estocolmo. No ano seguinte, seria criada
a UN-Water com o propsito de apoiar os Estados em seus esforos relacionados com
a gua para alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
E, por fim, em 2012, na Conferncia Rio +20, novamente o que se viu foi pouca
produtividade e estagnao, diante do desinteressa de vrios Estados importantes
no processo de negociao. Analisando-se o documento final da dita conferncia17,
nota-se que termos vagos e que do claro sinal de descompromisso com a concretude
e com o progresso da questo ambiental a inclusa a conservao dos recursos h-
dricos - como reafirmar, reiterar e reconhecer, os quais so repetidos inmeras
vezes.18
A ttulo de exemplo quanto utilizao do Direito Internacional para modificar
a relao homem-natureza, destaca-se a escolha pela Assembleia Geral da ONU em
2010 do ano de 2013 como Ano Internacional de Cooperao pela gua. Em 11 de
fevereiro de 2013, um evento de alto nvel realizada na UNESCO lanou o Ano Inter-
nacional da Cooperao da gua19. O ano ser uma celebrao mundial sobre coope-
rao gua, com o objetivo de sensibilizar e aumentar a cooperao em questes de
gua, e para destacar os desafios que a gesto dos recursos hdricos, tendo em conta
a crescente demanda por acesso gua. Ele tambm vai se concentrar em questes
importantes em matria de segurana de gua para todos, bem como sobre a gesto
slida e eficaz das guas transfronteirias. Entre muitas outras metas e objetivos, o
ano esperado para reforar o dilogo e a cooperao sobre as questes da gua em
todos os nveis com os principais interessados.20 Movimentaes em nvel internacio-

17
O future que queremos. Disponvel em: < http://hotsite.mma.gov.br/rio20/wp-content/uploads/THE-FU-
TURE-WE-WANT.pdf >. Acesso em: 14/05/2013.
18
Observar: O futuro que queremos - gua e saneamento: 119. Reconhecemos que a gua est no centro
do desenvolvimento sustentvel, uma vez que est intimamente ligada a uma srie de desafios globais.
Reiteramos, portanto, a importncia da integrao da gua no desenvolvimento sustentvel e sublinhar
a importncia crtica da gua e saneamento dentro das trs dimenses do desenvolvimento sustentvel.
120. Reafirmamos os compromissos assumidos no Plano de Implementao e a Declarao do Milnio em
Joanesburgo sobre reduzir para metade, at 2015, a proporo de pessoas sem acesso gua potvel e ao
saneamento bsico e desenvolvimento da gesto integrada dos recursos hdricos e planos de uso eficiente
da gua, garantindo sustentvel uso da gua. Comprometemo-nos a realizao progressiva do acesso
gua potvel e ao saneamento bsico e acessvel para todos, na medida do necessrio para a erradicao
da pobreza, o fortalecimento das mulheres e proteger a sade humana e para melhorar significativamente
a implementao da gesto integrada dos recursos hdricos em todos os nveis conforme apropriado. Neste
sentido, reiteramos os compromissos de apoiar esses esforos, em particular para os pases em desenvolvi-
mento, por meio da mobilizao de recursos de todas as fontes, capacitao e transferncia de tecnologia.
121. Reafirmamos os nossos compromissos em relao ao direito humano gua potvel e saneamento, a
ser realizado progressivamente para as nossas populaes com pleno respeito soberania nacional. Des-
tacamos tambm o nosso compromisso com a Dcada (2005-2015) Internacional para Ao gua para
a Vida. 122. Reconhecemos o papel fundamental que os ecossistemas desempenham na manuteno da
quantidade e qualidade da gua e as aes de apoio nas respectivas fronteiras nacionais para proteger e
gerir de forma sustentvel destes ecossistemas. (grifo nosso) Traduo livre.
19
Vide o site oficial do evento: < http://www.unwater.org/water-cooperation-2013/en/ >.
20
Observar: Cooperao gua para lidar com os desafios do sculo XXI.. Disponvel em: < http://www.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
132
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nal como essa demonstram que, mesmo que lentamente, h certo empenho com a
causa ambiental.
Toda essa dificuldade de avano prpria do soft law tpico do Direito Interna-
cional devido principalmente dificuldade de vincular as decises diplomticas dian-
te da soberania nacional e pouca concretude dos Tratado internacionais ambientais.
O que se depreende que, embora os risco de uma escassez global de gua seja
conhecida e no muito distante de se tornar uma realidade, os interesses econmicos
ainda se apresentam no topo das prioridades nas rodas de negociao internacional.

4. CONSERVAO DOS RECURSOS HDRICOS INTERNACIONAIS E A


NECESSIDADES DA FLEXIBILIZAO DA SOBERANIA

Um conceito fundamental e bsico para o entendimento e para a concretizao


do Direito Internacional e, consequentemente, da sua vertente ambiental o conceito
de soberania. Observa-se um claro conflito ou coliso: de um lado o respeito auto-
determinao dos povos e do outro a urgncia de uma ao conjunta para a preserva-
o dos recursos hdricos. E tal coliso se evidencia muito fortemente no campo da
conservao dos recursos hdricos, visto que estima-se que 46% a superfcie terrestre
seja coberta por bacias hdricas transfronteirias.21
Nesse sentido, apregoa Paulo Bonavides:

Do ponto de vista interno, [...] a soberania, como conceito jurdico


e social, se apresenta menos controvertida, visto que da essncia
do ordenamento estatal uma superioridade e supremacia, a qual,
resumindo j a noo de soberania, faz que o poder do Estado se
sobreponha incontrastavelmente aos demais poderes sociais, que
lhes ficam subordinados. [...]

A crise contempornea desse conceito envolve aspectos fundamentais: de uma


parte, a dificuldade de conciliar a noo de soberania do Estado com a ordem interna-
cional, de modo que a nfase na soberania do Estado implica sacrifcio maior ou me-

un.org/wcm/content/site/chronicle/home/archive/issues2013/water/watercooperationtocopewithtwentyfirs-
tcenturychallenges >. Acesso em: 14/05/2013.
21
46% da superfcie do globo (terrestre) coberta por bacias hidrogrficas transfronteirias. 148 pases
incluem territrio dentro de uma ou mais bacias hidrogrficas transfronteirias. 39 pases tm mais de
90% de seu territrio dentro de uma ou mais bacias hidrogrficas transfronteirias, e 21 ficar inteiramente
dentro de uma ou mais dessas bacias hidrogrficas. Traduo livre. Disponvel em: < http://www.unwater.
org/water-cooperation-2013/water-cooperation/facts-and-figures/en/ >. Acesso em: 14/05/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
133
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

nor do ordenamento internacional e, vice-versa, a nfase neste se faz com restries


de grau varivel aos limites da soberania, h algum tempo tomada ainda em termos
absolutos; doutra parte, a crise se manifesta sob o aspecto e a evidncia de corren-
tes doutrinrias ou fatos que ameaadoramente patenteiam a existncia de grupos e
instituies sociais concorrentes, as quais disputam ao Estado sua qualificao de
ordenamento poltico supremo, enfraquecendo e desvalorizando por consequncia a
ideia mesma de Estado.22
Nesse sentido, o que se percebe um forte embate entre as foras internas, que
desejam o poder poltico concentrado em suas mos e, em outra direo, as aes e
as presses internacionais que necessitam da flexibilizao do conceito ainda rgido
de soberania. No relatrio Brundtland, tal foi sentida a necessidade desse tipo de
alterao das soberanias tradicionais.23
Na Rio-92, a viso de cooperao internacional em detrimento a uma soberania
rgida tambm se mostrou forte, como pode se ver no princpio 7, o qual defende que
os Estados devero cooperar com o esprito de solidariedade mundial para conservar,
proteger e restabelecer a sade e a integridade do ecossistema da Terra. Tendo em
vista que tenham contribu do notadamente para a degradao do ambiente mundial,
os Estados tm responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Os pases desenvolvi-
dos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desen-
volvimento sustentvel, em vista das presses que suas sociedades exercem sobre o
meio ambiente mundial e das tecnologias e dos recursos financeiros de que dispem.
Na Conveno sobre o Direito Relativo Utilizao dos Cursos de gua Inter-
nacionais para Fins Diversos dos de Navegao de 1997, coloca-se no seu artigo
8, 1, que os Estados do curso de gua cooperaro com base nos princpios da
igualdade soberana, da integridade territorial, do proveito mtuo e da boa-f com o
fim de alcanar uma utilizao tima e uma proteo adequada de um curso de gua
internacional.
Outro exemplo dessa necessria flexibilizao da soberania foi o recente tratado
firmado entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai: o Acordo sobre o Aqufero Gua-
rani. Nele, estabelece-se o respeito soberania nacional, porm determina alguns
pontos de cooperao, os quais submetem as partes, diante de atos que causem re-

22
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 18. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2011, pp. 132-133.
23
Brundtland, Gro Harlem. Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Nosso
Futuro Comum. Disponvel em: < http://conspect.nl/pdf/Our_Common_Future-Brundtland_Report_1987.
pdf >. Acesso em: 04/05/2013. A ttulo de exemplo, ver pgina 179: As formas tradicionais de soberania
nacional so cada vez mais desafiados pelas realidades da interdependncia ecolgica e econmica. Em
nenhum lugar isso mais verdadeiro do que em ecossistemas compartilhados e nos global commons - as
partes do planeta que esto fora das jurisdies nacionais . Aqui , o desenvolvimento sustentvel s pode
ser assegurada atravs da cooperao internacional e concordou regimes de vigilncia , desenvolvimento
e gesto do interesse comum. Mas em jogo no apenas o desenvolvimento sustentvel dos ecossistemas
compartilhados e os Espaos Pblicos , mas de todas as naes , cujo desenvolvimento depende, em maior
ou menor medida, a sua gesto racional. Traduo livre.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
134
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

percusso nos pases vizinhos, a prestar satisfaes aos demais. Inclui-se a, segundo
seu art. 5, empreender estudos, atividades ou obras relacionadas com as partes do
sistema Aqufero Guarani. Tambm determina-se, no art. 7, a cooperao a fim de se
solver prejuzo sensvel a outra ou outras partes ou ao meio ambiente, adotando-se
todas as medidas necessrias para elimin-lo ou reduzi-lo.
O que se v, como visto nos trs pargrafos anteriores, o fortalecimento do
Princpio da Obrigao Geral de Cooperar, o qual tem muita aplicabilidade do contexto
dos recursos hdricos por estes se tratarem de recursos compartilhados. Assim sendo,
inevitavelmente tudo que for feito de positivo ou negativo interferir nos pases vizinhos
diretamente ou, at, nos mais distantes indiretamente. Embora se mostre imperativa
uma ao conjunta, a falta de mecanismos coercitivos no soft law dificulta de sobrema-
neira a efetivao do ideais ambientais em diversas partes do mundo.

5. CONCLUSES ARTICULADAS

1. Quanto responsabilidade humana na conservao dos recursos hdricos


mundiais, indiscutivelmente o ser humano carrega em seus ombros tal obrigao.
Isso se d no s por o homem ser a maior ameaa a tais recursos, como tambm pelo
fato de que a condio digna de subsistncia humana est diretamente ligada a uma
disposio razovel de gua para consumo.
2. Observam-se a esfera internacional, sem sombra de dvidas, desde a Estocol-
mo-72, a preservao dos recursos hdricos vem sendo encarado com uma seriedade
e uma preocupao nunca antes vistas. Contudo, o teor de concretude e objetividade
das discusses internacionais ainda est muito distante do que se desejvel diante
do risco concreto da escassez de gua.
3. Por fim, quanto flexibilizao da soberania, conclui-se que, embora se re-
conheam os desafios e as resistncias encontrados dentro das rodas internacionais
de discusso, no h margem para erro ou vaidades malficas s negociaes inter-
nacionais. As guas do mundo no respeitam, e, da mesma forma, para chegar-se a
solues a cooperao imprescindvel.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
135
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

O PRINCPIO DA PROIBIO DO RETROCESSO ENQUANTO


GARANTIA DO DIREITO FUNDAMENTAL AO AMBIENTE :
Uma problematizao a partir da
Lei Complementar 140/11

VITRIA COLVARA GOMES DE SOUSA


Graduanda em Direito pela Unidade de Ensino Superior Dom Bosco - MA

INTRODUO

sabido que desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 a proteo


do meio ambiente possui carter de Direito Fundamental, constituindo-se num bem
comum de uso do povo, essencial a sadia qualidade de vida. Para garantir uma pro-
teo eficaz em todos os nveis, o constituinte atribuiu a toda a coletividade o dever
de proteo de cuidado que deve estar conciliado com a atuao protetiva do poder
pblico. Para estabelecer de maneira ntida as atribuies de cada ente da federao,
o legislador achou por bem distribuir no rol das competncias constitucionais, incisos
que tratem, especificamente de medidas a serem tomadas pelo poder pblico no sen-
tido de proteger o meio ambiente natural, artificial, cultural e urbanstico.
O presente artigo pretende analisar com fundamento no princpio da proibio
do retrocesso em matria ambiental, recente Lei Complementar promulgada com o
suposto objetivo de preencher lacuna deixada pela Constituio no pargrafo nico
de seu art. 23.
Em um primeiro momento ser demonstrado de que modo o meio ambiente vem
sendo tratado pela Constituio Federal de 1988 e se a tutela jurdica deste bem,
que comum a todos, tem sido eficaz, haja vista a necessidade de uma posio tan-
to positiva quanto negativa do estado no sentido de buscar solues viveis crise
ambiental que tem seus efeitos refletidos no mundo inteiro de maneira perceptvel
atravs de fenmenos como o aquecimento global, o problema da disposio final do
lixo, a utilizao de agrotxicos nas plantaes, enchentes, entre tantos outros.
Ao tratar de competncias constitucionais, torna-se imprescindvel abordar de
que forma foi constitudo o federalismo no Brasil e como vem sendo realizada a pro-
teo ambiental pelos entes federados: Unio, Estado, Municpios e Distrito Federal.
Diante de um cenrio de insegurana jurdica e conflitos em matria de com-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
136
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

petncia ambiental, surge a Lei Complementar 140/11 com a proposta de editar


normas de cooperao entre os entes da federao, tal como prev o pargrafo nico
do art. 23 da CF/88. A referida Lei, aps ser finalmente promulgada, enseja inmeros
questionamentos acerca de sua constitucionalidade luz de princpios que norteiam
o Direito Ambiental. Deste modo, os novos dispositivos trazidos pela LC 140/11 sero
abordados no sentido de investigar se de fato suas dissonncias com os fundamentos
da Constituio Federal e com o princpio da proibio do retrocesso em matria
ambiental.

1. A TUTELA DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

O Direito Ambiental, diferentemente dos outros ramos do direito, no possui


um Cdigo prprio. , pois, uma construo normativa formada por leis esparsas,
leis infraconstitucionais, resolues de rgos administrativos, etc. No h, em se
tratando de matria ambiental, uma sntese de todo o regulamento, o que dificulta de
sobremaneira a atuao do poder pblico e dos particulares.
Como um norte garantidor para a proteo do Meio Ambiente, tem-se a Cons-
tituio Federal que embora seja posterior a algumas das legislaes de matria
ambiental, est acima de todas elas pelo critrio hierrquico de modo que nenhuma
legislao infraconstitucional pode estipular normas que vo de encontro ao estabe-
lecido pela Carta Magna.
A Constituio concede ao Meio Ambiente, em seu art. 225, o carter essencial
e fundamental impondo a toda sociedade e ao poder pblico o dever de proteg-lo,
cuida-lo e preserv-lo e em contrapartida o direito de usufru-lo de forma harmnica e
equilibrada. Alm do conhecido art. 225, a matria pertinente a proteo ambiental
trazida por outros dispositivos constitucionais, a saber: art. 5, LXXIII; art. 21, XIX;
art. 22, IV; art. 23, III, VI, VII; art. 24, VI, VIII; art 129, III; art, 170; art. 186, II e
art. 200, VIII.

H, portanto, o reconhecimento, pela ordem constitucional, da du-


pla funcionalidade da proteo ambiental no ordenamento jurdico
brasileiro, que assume tanto a forma de um objetivo e tarefa do
estado quanto de um direito (e dever) fundamental do indivduo e
da coletividade, implicando todo um complexo de direitos e deve-
res fundamentais de cunho ecolgico. A partir das consideraes,
resulta caracterizada a obrigao constitucional do estado de ado-
tar medidas legislativas e administrativas atinentes tutela
ecolgica, capazes de assegurar o desfrute adequado do direito
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
137
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

fundamental em questo1

Qualquer processo de elaborao de norma que diga respeito, de qualquer modo,


a matria ambiental, pressupe a coexistncia equilibrada dos interesses sociais,
polticos e ecolgicos abrangendo uma noo de interdisciplinaridade que consiste
justamente na impossibilidade de se estudar o meio ambiente enquanto um contedo
em separado da realidade social e do contexto histrico e geogrfico que o influencia
de sobremaneira. Assim, uma norma que trate de meio ambiente ter sempre um
carter interdisciplinar de grande abrangncia.
So inmeros os dispositivos legais existentes para proteger juridicamente o
meio ambiente, tanto na seara nacional quanto internacional fazendo-se necessrio
buscar no ordenamento, meios de tornar efetiva a conscientizao popular para que
seja exigido o cumprimento das leis. Ser tratada aqui a questo do dever estatal
de proteger o Meio Ambiente, definido atravs da repartio das Competncias am-
bientais, matria que sofreu alteraes com a entrada em vigor da Lei Complementar
140/11.
Jos Renato Nalini, nesse sentido, aponta que:

Toda a preocupao do constituinte com o meio ambiente veio a


contribuir para amenizar a pretenso humana. A criatura racional,
com sua arrogncia de dona da natureza, no tem sabido compor-
tar-se como depositria fiel. A continuar assim, responder por sua
ganncia e por sua incria com a extino da prpria espcie.2

Na anlise que ser feita da nova lei infraconstitucional, est presente de forma
latente essa pretenso humana enquanto seres racionais que podem dispor da natu-
reza sem nenhuma responsabilidade. Para isso, ser investigado o contexto histrico
poltico da Constituio de 1988.
Nas palavras de Francisco Carrera

Antes de falar em competncia para legislar sobre Direito Am-


biental, h que se definir a estrutura poltico-legal brasileira. Nela,
as leis, como tudo na natureza, obedecem a uma escala de prio-
ridades (...) O ordenamento Jurdico composto de todos estes

1
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de proteo do estado e a
garantia da proibio de retrocesso em matria ambiental. In: : LEITE, Jos Rubens Morato. (org) Dano
ambiental na sociedade de risco. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 135
2
NALINI, Jos Renato. tica ambiental. 3. ed. Campinas, So Paulo: Millennium Editora, 2010. p. 25
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
138
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

dispositivos legais mencionados, mas, por formarem um sistema,


devem guardar coerncia entre si.3

O Federalismo no Brasil e a noo de cooperao entre os entes

No Brasil a organizao territorial do poder na forma federalista instaurou-se


somente com a proclamao da repblica pelo decreto n. 1, de 15 de novembro de
1889. Contudo, diferente do que ocorrera em outros pases, o federalismo brasileiro
no resultou da unio dos estados soberanos num Estado Federal, pois antes de ser
federao constitua-se num Estado unitrio, o que levou criao dos estados mem-
bros todos subordinados hierarquicamente Unio, tendo os limites da sua atuao
previstos na Constituio.4 O pas enfrentou dificuldades para a fixao do federalis-
mo, pois embora todas as constituies adotadas tenham sido de natureza federativa,
de fato no houve uma descentralizao do poder poltico continuamente.
A maior dificuldade sempre esteve em manter a autonomia dos entes federados
bem como a repartio de competncias, uma vez que o longo perodo de ditadura
militar impediu que a descentralizao do poder poltico se consolidasse. Durante
o governo Vargas, a ditadura bloqueou os canais de influncia dos Estados-membros
com a suspenso dos direitos polticos. Alm do mais, os militares se responsabi-
lizaram pelas questes fiscais e administrativas. Deste modo, com a suspenso da
autonomia poltica, fiscal e administrativa fica claro que o federalismo nesse perodo
s existiu formalmente.5
somente com a Constituio de 1988 que renasce, verdadeiramente o federa-
lismo no Brasil, o que propicia, pelo menos em tese, a autonomia dos Estados-mem-
bros caracterizando-se pela trplice capacidade de auto-organizao e normatizao
prpria (art. 25, CF/88), autogoverno a CF prev expressamente a existncia dos
Poderes Legislativo (art. 27, CF/88), Executivo (art. 28, CF/88) e Judicirio (art. 125,
CF/88) estaduais e auto-administrao (art. 25, 1, CF/88).

evidente que a dimenso continental do Brasil fala em favor de


uma legislao mais intensa dos Estados, que devem adequar as
normas federais sobre vrios assuntos s peculiaridades regionais

3
SGUIN, Elida; CARRERA, Francisco. Planeta Terra: Uma abordagem de direito ambiental. 2. ed. rev. Rio
de Janeiro: Lumem Juris, 2001. p. 15-21
4
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. CIDADANIA E DEMOCRACIA. Revista Lua Nova, local, V. 33,
p. 32, 1994
5
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. ed. 7. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
139
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

e locais do imenso territrio nacional marcado pelas grandes dife-


renas socioeconmicas, culturais, polticas, etc.6

Ressalta-se, como peculiaridade do federalismo brasileiro a posio do munic-


pio, como uma terceira unidade federativa, bem como a elevao do Distrito Federal
como elemento federado dotado das mesmas caractersticas dos demais entes. De
uma maneira ou outra H um consenso sobre os valores fundamentais do federalis-
mo. So eles: a autonomia, a cooperao e o consentimento, os freios e contrapesos,
a participao e o respeito das diferenas7
Claro est, que nesse modelo de organizao, a Constituio Federal assume
papel relevante na condio de Lei Maior a qual devem estar adequadas todas as ou-
tras sendo, inclusive, vedada qualquer proposta de emenda constitucional tendente a
abolir a forma federativa de Estado (art. 60, I).
A noo de cooperao entre os entes deve ultrapassar uma mera determinao
constitucional e funcionar efetivamente priorizando o bem comum em detrimento de
meros interesses polticos. Nesse sentido aponta Andreas Kreel:

No Estado federativo, deve haver um equilbrio entre as correntes


de cooperao e de competio, j que a prtica mostrou que em
qualquer federao h uma inevitvel interdependncia e sobre-
posio das funes dos diferentes governos, os quais no podem
operar de forma isolada. As diferentes formas de cooperao entre
rgos estatais geralmente esto sendo defendidas para aumentar
a eficincia no cumprimento das tarefas pblicas e realizar medi-
das de modernizao administrativa ou de reformas mais amplas
do sistema, as quais necessitam de consenso entre as esferas po-
lticas envolvidas.8

Claro est que a atuao dos rgos no que tange a matria de competncia

6
KRELL, Andreas J. A necessria mudana de foco na implementao do federalismo cooperativo no
Brasil: da definio das competncias legislativas para o desenho de formas conjuntas de execuo admi-
nistrativa. In: NETO, Cludio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM (coord) Vinte anos da
Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009. p. 637
7
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Federalismo, amianto e meio ambiente: julgado sobre competncia. In:
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 222
8
KRELL, Andreas J. A necessria mudana de foco na implementao do federalismo cooperativo no
Brasil: da definio das competncias legislativas para o desenho de formas conjuntas de execuo admi-
nistrativa. In: NETO, Cludio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM (coord) Vinte anos da
Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009. p. 646
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
140
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

comum no pode se dar de forma isolada. Desde modo, observa-se que a Lei Com-
plementar 140/11, ao dispor em seus artigos 7o, 8o e 9o quais so aes especificas
da Unio, do Estado e do Municpio acaba por exaurir a igualdade de atuao entre
os entes, caracterstica inerente s competncias comuns. necessrio levar em
considerao a solidariedade funcional no intuito evitar uma partilha inflexvel entre
os entes conforme prope a LC 140/11.
Deste modo no parece coerente com a noo de federalismo cooperativo, uma
norma que venha a estabelecer detalhadamente as atribuies de cada ente federa-
do no mbito dos incisos VI e VII do art. 23 da CF, prevendo ainda e o que pior,
uma posterior suplementao que seria realizada somente com a prvia solicitao
emitida pelo ente responsvel. Em outras palavras, prev a LC 140/11 que o ente
responsvel pela realizao de determinada funo na proteo ambiental, uma vez
entendendo-se como incapaz de exercer tal funo, solicitaria a ajuda suplementar
ou subsidiria de outro ente.
Ora, no necessrio sequer estudos aprofundados no assunto para supor que
as probabilidades de um municpio assumir sua incapacidade tcnica em atuar, por
exemplo, na fiscalizao de determinado empreendimento, prosseguindo assim com
a delegao para o Estado ou para a Unio, a nvel suplementar, de uma atribuio
que lhe foi dada pela Lei, so mnimas isso se no forem inexistentes. De modo que,
ao ente responsvel torna-se prefervel deixar a desejar com a fiscalizao do que
acionar o auxlio de outro ente, tecnicamente capaz.

Suplementar no desunir. Suplementar no somente orna-


mentar uma norma geral, como se essa competncia representasse
uma superfluidade. Adicionar, completar e aprimorar a norma geral
federal faz parte de um federalismo participativo e cooperativo9

A ideia de suplementao trazida pela LC 140/11 totalmente incompatvel


com o real sentido da palavra, de modo que o legislador cuidou de explicar art. 2o,
inciso II e III o que viria a ser atuao suplementar e o que viria a ser atuao sub-
sidiria nos termos desta lei, como se, de fato, o significado de suplementao e
subsidiariedade pudesse ser alterado por uma lei infraconstitucional.
Feitas as consideraes a respeito do federalismo no Brasil e da verdadeira no-
o de cooperao, que conforme se demonstra, no fora atendida pela LC 140/11
cabe, agora, analisar a Lei com base na repartio de competncias.

9
IB ID p. 229
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
141
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

2. A LEI COMPLEMENTAR 140/11 E AS COMPETNCIAS AMBIENTAIS

2.1 A repartio das competncias ambientais na Constituio

A Carta Magna trata, em seus artigos 21, 22, 23 e 24 especificamente da


repartio das competncias aos entes federados. Tal repartio cumpre com o ide-
al do pacto federativo, pois parte do pressuposto de dividir entre Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal seu mbito de atuao. No que tange especificamente
s competncias em material ambiental, cumpre destacar os seguintes dispositivos
constitucionais: Art. 21, XIX; Art. 22, IV; Art. 23, VI e VII; Art. 24, VI e VIII.
As competncias, de um modo geral, podem ser classificadas quanto a sua
natureza e extenso. No que diz respeito a natureza, pode ser ela executiva, adminis-
trativa ou legislativa. E no que diz respeito a extenso, pode ser ela exclusiva, priva-
tiva, comum, concorrente ou suplementar. Embora todos esses conceitos meream
destaque, pretende-se abordar nesse trabalho, especificamente, as peculiaridades da
competncia ambiental comum, aquela disciplinada no art. 23 que fora teoricamente
completado pela LC 140/11.

Apesar do tratamento amplo e moderno que a Carta Magna dis-


pensou ao meio ambiente, a repartio de competncias em ma-
tria ambiental no tem uma regulamentao prpria e especfica.
(...) A expresso competncias ambientais pode ser compreendida
como a congregao das atribuies juridicamente conferidas a de-
terminado nvel de governo visando emisso das suas decises no
cumprimento do dever de defender e preservar o meio ambiente.10

O pargrafo nico do art. 23 da CF de 88, ao prever a possibilidade de criao


de Lei Complementar que regule a matria das competncias ambientais, deixa claro
que tal norma ter um carter cooperativo no podendo, portanto, exceder a extenso
da prpria competncia j definida na Carta Magna.
Claro est que a LC 140/11 no observa o carter igualitrio e cumulativo ine-
rente da competncia comum e limita a atividade dos entes federados atravs de cri-
trios extremamente prejudiciais para o meio ambiente como, por exemplo, o critrio
de territorialidade, haja vista, que o dano ambiental transcendental e transfrontei-
rio no parecendo coerente a fixao de critrios de localidade em detrimento do

10
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias ambientais. In: CANOTILHO, Jos Joa-
quim Gomes, LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 205
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
142
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

critrio da abrangncia do impacto.


A partir do momento que a LC 140/11 trata nos incisos V e VI do art. 4 da de-
legao de competncia como um dos instrumentos de cooperao, est-se diante,
mais uma vez, da inobservncia do critrio igualitrio que norteia o contedo material
das competncias comuns.

2.2 As alteraes trazidas pela LC 140/11 no mbito das


competncias comuns

A Lei Complementar 140 de 08 de dezembro de 2011 surge ante a necessidade


de se solucionar a problemtica do conflito de competncias ambientais. De acordo
com o previsto no pargrafo nico do art. 23 vem fixar normas que regulamentem a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nos termos
dos incisos III, VI e VII do mesmo artigo que instituem a competncia comum para
proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural,
os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; proteger
o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as
florestas, a fauna e a flora.
H muitos anos j se aguardava pela promulgao de Lei que viesse dispor sobre
normas de cooperao entre os entes da federao,chama-se Lei Complementar a
que votada pelo Poder Legislativo e se destina a regulamentao dos textos cons-
titucionais, quando expressamente prevista na Constituio11 consiste, portanto, no
resultado de um Projeto de Lei n 12, de 2003 que sofreu um substitutivo na Cmara
e que fora aprovado em 2010, para s ento ser encaminhado ao Senado onde foi
aprovado em 2011. 12
Tal dispositivo legal divide-se em quatro captulos, a saber: I Disposies
Gerais; II Dos Instrumentos de Cooperao; III Das Aes de Cooperao; IV
Disposies Finais e Transitrias.
Corroborando o que fora outrora exposto a respeito da noo de cooperao, que
deve pautar-se fundamentalmente no princpio da solidariedade, expe Gilmar Mendes:

A Carta da Repblica prev, no pargrafo nico do art 23, a edi-


o de lei complementar federal, que disciplinar a cooperao

11
SGUIN, Elida; CARRERA, Francisco. Planeta Terra: Uma abordagem de direito ambiental. 2. ed. rev.
Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2001. p. 16
12
MUKAI, Toshio. A Lei Complementar 140/11. In: II Conferncia Internacional de Direito Ambiental.
2012, So Luis Maranho. Palestra proferida em 03/04/12 sem publicao.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
143
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

entre os entes para a realizao desses objetivos comuns. A b-


via finalidade evitar choques e disperso de recursos e esforos,
coordenando-se as aes das pessoas polticas, com vistas ob-
teno de resultados mais satisfatrios. Se a regra a cooperao
entre Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, pode
tambm ocorrer conflito entre esses entes, no instante de desem-
penharem atribuies comuns. 13

Diante o exposto perfeitamente possvel observar a ocorrncia de conflitos


no desempenho de atribuies comuns principalmente em matria ambiental. Tais
conflitos ocorrem, dentre outros motivos porque a competncia comum, tambm
denominada cumulativa ou paralela, exercida de forma igualitria por todos os
entes que compem a Federao14 O cerne da questo reside justamente no termo
igualitria um vez que no Brasil os interesses polticos costumam se sobrepor a
prpria sujeio legislativa, de modo que em detrimento da existncia de diferentes
ideologias polticas, por exemplo, estado e municpio podem, alm de recusar-se a
trabalhar em parceria, interferir de maneira negativo um no trabalho do outro.
Dispe o artigo 13 da LP 140/11: Os empreendimentos e atividades so licen-
ciados ou autorizados, ambientalmente, por um nico ente federativo, em conformi-
dade com as atribuies estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. Nesse
aspecto, especificamente, a inteno do legislador foi feliz, no sentido de evitar a
necessidade de duplos ou triplos licenciamentos. Entretanto, a partir do momento
que a Lei determina que s poder fiscalizar ou autuar o ente que tiver realizado o
licenciamento, ela vai de encontro a prpria natureza da competncia comum.
Cabe salientar ainda que logo aps determinar a atuao de apenas um ente
federativo, logo mais, no seu 1 do art. 13 dispe sobre a possibilidade de mani-
festao dos demais entes caso tenham interesse na questo, manifestao essa
que se dar de maneira no vinculante. Se a manifestao do ente no gera efeitos
vinculantes ele ficar completamente desmotivado a exercer suas atividades fiscali-
zatrias naqueles empreendimentos que no licenciou, pois correr o risco de exigir
um esforo profissional de seus funcionrios que ser em vo.
Outra crtica que se faz Lei o fato de que muitos municpios brasileiros
sequer possuem uma secretria ambiental ou rgos ambientais capacitados, logo,
h uma indiscutvel incapacidade tcnica que deve ser solucionada para que a Lei
pudesse representar o mnimo de eficcia. Deste modo, atribuir tamanha responsabi-

13
MENDES, Gilmar; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Cons-
titucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 774
14
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias ambientais. In: CANOTILHO, Jos Joa-
quim Gomes, LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 206
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
144
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

lidade a Municpios que no tenham estrutura para exercer a fiscalizao poder ser
extremamente prejudicial e causar danos irreparveis ao Meio Ambiente.
Com a ineficaz tentativa de solucionar esse problema, a Lei Complementar pre-
v, em seu artigo 15 que poder o estado atuar no lugar dos municpios enquanto
inexista neles rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente, e, por
conseguinte, poder a Unio atuar pelo Estado, Distrito Federal e municpio quando
houver ditas insuficincias. Ao mesmo tempo em que o legislador teve a boa inten-
o de suprir uma lacuna presente na Lei, este dispositivo vai de encontro prpria
Constituio, fato que poder servir como justificativa para o no cumprimento dos
procedimentos ambientais exigidos.

certo que o exerccio das competncias materiais comuns deve-


r ser presidido pelo ideal de colaborao entre as pessoas poltico-
-administrativas. certo tambm que as normas que se editarem
com vistas a proporcionar a cooperao desejada obrigaro tambm
a Unio. Mas o fato que as leis complementares de que se espera
a orientao sobre a forma concertada de atuao das entidades
no podero desatender as regras constitucionais de repartio de
competncias que, estas sim, efetivamente comandam e limitam a
colaborao na espcie15

Assim, no restam dvidas de que a Lei Complementar 140/11 est eivada de


vcios e nulidades o que ensejou, inclusive, o ajuizamento Supremo Tribunal Federal
(STF) uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4757) por parte da Associao
Nacional dos Servidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente (ASIBAMA).
A ao, impetrada em 09 de abril de 2012 afirma queo Meio Ambiente ficou me-
nos protegido com o estabelecimento de competncias ambientais privativas para
estados, DF e municpios, uma vez que a maioria deles no est preparada para tais
aes, e a Unio estaria impedida de agir, pois teria perdido essas atribuies com a
promulgao da lei.
Sustentou ainda que a atuao do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis) permitia Unio atuar em qualquer hiptese
quando a legislao ambiental no era cumprida e que, agora, a limitao das compe-
tncias ambientais dos entes federativos dificulta a atuao da Unio em um cenrio
em que os demais rgos ambientais carecem de infraestrutura adequada.
Assim, alm dos critrios materiais, alegou a inconstitucionalidade formal com
base no desrespeito dos artigos 65 e 225 da CF/88. Na ao, a ASIBAMA pede li-

15
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes. Competncias na Constituio de 1988. 5. ed. So Paulo: Editora
Atlas, 2010. p. 116.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
145
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

minar para suspender os efeitos da lei e, no mrito, pede que a norma seja declarada
inconstitucional.
Dando prosseguimento do feito, Deborah Duprat, vice-procuradora-geral da Re-
pblica, em julho de 2012 emitiu parecer no sentido de deferir parcialmente o pedi-
do liminar. Extrai-se do parecer, o seguinte trecho:

to s para que se confira interpretao conforme a Constituio


ao art. 17, 3, da LC 140/2011, de tal modo que a clusula
final, prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por r-
go que detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a
que se refere o caput, opere quando idnea para impedir ou fazer
cessar o dano ambiental. E tambm para que se entenda que a LC
140/2011, em tudo aquilo que diga respeito atividade de fisca-
lizao, rege-se pelos princpios da subsidiariedade e da proibio
de proteo deficiente.16

Pela leitura desse trecho especfico do parecer emitido nos autos da ADI 4757
possvel constatar que Procuradoria Geral da Repblica reconhece a necessidade da
observncia dos princpios da subsidiaredade e da proibio da proteo deficiente,
que no esto contemplados pela referida Lei Complementar.
Recentemente, o processo foi deferido pela ministra Rosa Weber que assim
determinou em seu despacho:

A Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente


ANAMMA requer, por meio da petio 66327/2013, a admisso
no presente feito, na qualidade de amicus curiae. (...) defiro, com
fundamento no art. 7, 2, da Lei n 9.868/99, o pedido da Asso-
ciao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente ANAM-
MA para que intervenha no feito na condio de amicus curiae.
Secretaria para a incluso do nome da interessada e patronos.
Publique-se.17

16
Trecho extrado do parecer emitido pela vice-presidente Deborah Duprat, disponvel em: <http://noticias.
pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_constitucional/para-pgr-lei-que-trata-da-cooperacao-na-
-protecao-do-meio-ambiente-e-constitucional>. Acesso em: 18/05/2013
O andamento do processo est disponvel no site do STF: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verPro-
17

cessoAndamento.asp?numero=4757&classe=ADI&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
146
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

3. A PROIBIO DO RETROCESSO E O DIREITO FUNDAMENTAL AO AMBIENTE

Muitos so os motivos existentes por detrs do colapso ambiental que acomete


todos os pases do mundo, indistintamente. O Brasil, devido a sua vasta extenso
territorial e multiplicidade de biomas naturais, est entre os pases que levou mais
tempo para reconhecer a existncia de verdadeira crise do meio ambiente e a neces-
sidade de garantir mecanismos eficazes para a proteo dos bens naturais que, ao
contrrio do que se pensava nas dcadas passadas, so esgotveis e deles depende
a prpria vida humana.
Desde o perodo histrico ps-revoluo industrial, que o capitalismo tem vigo-
rado enquanto sistema econmico do pas. De acordo com a lgica desse sistema,
o crescimento econmico pode e deve ser priorizado em detrimento da proteo do
meio ambiente o que tem gerado efeitos indesejveis tornando-se cada vez mais
necessrio a existncia de medidas que sejam, de fato, eficazes na garantia desse
direito fundamental.
Os princpios ambientais, portanto, foram introduzidos no Direito como um
critrio positivista de fechamento do sistema, visando a preservar, assim, a pureza e
a integridade do mundo de regras.18. Deste modo, todos os princpios ambientais,
explcitos ou no, devem ser observados na medida em que garantem a preservao
do direito ao ambiente:

A proibio de retrocesso, nesse cenrio, diz respeito mais especi-


ficamente a uma garantia de proteo dos direitos fundamentais (e
da prpria dignidade da pessoa humana) contra a atuao do legis-
lador, tanto no mbito constitucional quanto e de modo especial
infraconstitucional (quando esto em causa medidas legislativas
que impliquem supresso ou restrio no plano das garantias e dos
nveis de tutela dos direitos j existentes), mas tambm proteo
em face da atuao da Administrao Pblica19.

Dito isso possvel compreender que referido princpio ambiental opera na con-
dio de garantidor do no exaurimento, por parte do poder pblico, do ncleo essen-
cial do direito fundamental ao ambiente, a garantia de proteo do ncleo essencial
dos direitos fundamentais aponta para a parcela do contedo de um direito sem a

18
STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica Jurdica e(m) Crise: uma explorao da construo do Direito. 8. ed.
rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2009. p. 109.
19
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de proteo do estado e a
garantia da proibio de retrocesso em matria ambiental. In: : LEITE, Jos Rubens Morato. (org) Dano
ambiental na sociedade de risco. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 143
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
147
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

qual ele perde a sua mnima eficcia20 portanto, a partir do momento que a Lei
Complementar 140/11 reduz consideravelmente os nveis de proteo do ambiente e
limita a atuao dos entes da federao na execuo de suas atividade de fiscalizao
e poder de polcia, possvel afirmar o ntido desrespeito ao principio da proibio
do retrocesso.
Ao negar o reconhecimento desse princpio no ordenamento brasileiro, abre-se
margem para que o legislador edite normas infraconstitucionais sem nenhum limite
com relao a abrangncia do seus contedo, de modo que para que a norma passe
a vigorar, seria necessria a verificao to somente do seu critrio formal o que iria
de encontro com os fundamentos da prpria Constituio. Entende-se, portanto que
uma norma deve ser considerada regressiva sempre que o grau de efetividade de um
direito veiculado pela nova norma resulte inferior quele que j havia sido alcanado
anteriormente21

Em suma, a questo central que se coloca nesse contexto espec-


fico da proibio de retrocesso a de saber se e at que ponto pode
o legislador infraconstitucional (assim como os demais rgos es-
tatais, quando for o caso) voltar atrs no que diz com a implemen-
tao dos direitos fundamentais. (...) As diversas possibilidades
que envolvem uma noo abrangente de proibio de retrocesso
encontram na seara do direito ambiental uma importante e pecu-
liar manifestao.22

Ao priorizar interesses polticos e econmicos em detrimento de uma eficaz pro-


teo do meio ambiente, a Lei Complementar 140/11 apresenta-se completamente
insustentvel, atendo notoriamente aos interesses da parcela desenvolvimentista da
populao que clama a todo tempo por maior simplicidade e menos burocracia nos
processos de licenciamento ambiental, os debates pblicos acerca da promulgao
dessa Lei Complementar foram propositalmente abafado para que no houvesse ma-
nifestaes contrrias.

20
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamen-
tais na perspectiva constitucional. 10. ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Edidota,
2010. p. 402.
21
AYALA, Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibio de regresso nos nveis de
proteo ambiental na constituio brasileira. In: LEITE, Jos Rubens Morato. (org) Dano ambiental na
sociedade de risco. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 121 e 125
22
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamen-
tais na perspectiva constitucional. 10. ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Edidota,
2010. p. 436 e 437
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
148
Teses de estudantes de graduao / Papers of law students (graduate)

4 CONCLUSES ARTICULADAS

4.1 A LC 140/11 fere com o Pacto Federativo da Constituio na medida em


que ao invs de estipular normas de cooperao entre os entes federados, acaba por
determinar de maneira clara e objetiva as atribuies de cada ente em matria de
competncia comum ambiental, atribuies essas que s poderiam ser delegadas
pela prpria Constituio inadmitindo-se lei complementar que o faa.
4.2 A nova Lei Complementar limita a atuao dos entes federados e conse-
quentemente o poder de fiscalizao e autuao do IBAMA que era pleno antes da
promulgao de referida lei.
4.3 A substituio do critrio de abrangncia do impacto ambiental pelo critrio
de localidade, num contexto poltico marcado por corrupo e favoritismos, resultar,
inevitavelmente na regresso dos nveis de proteo do meio ambiente.
4.4 O Princpio da Proibio do Retrocesso em Matria Ambiental prev que
s podero ser editadas normas que sejam mais benficas para a garantia do direito
fundamental ao meio ambiente dada a importncia de sua preservao, conservao,
e equilbrio. Logo a LC 140/11 demonstra-se insustentvel, uma vez que o seu conte-
do normativo atinge o ncleo essencial do direito ao ambiente o que vai de encontro
ao referido princpio.
Teses de estudantes
de ps-graduao

PhD and Master


students papers
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
150
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Preservao ambiental, Direito e tica: o


surgimento do dever tico difuso para com as
geraes futuras.

Alice Satin
Mestranda em Direito Difuso pela
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo

Sumrio: 1. O Direito e o meio ambiente: da proteo ao indivduo sociedade


de massa, consumo e risco 2. A nova relao entre Estado, individuo e coletividade:
o Publico x Privado x Difuso 3. O Direito, a tica e as geraes futuras: o surgimento
do dever tico difuso e constante entre as geraes. 4. Concluses. 5. Bibliografia

1. O Direito e o meio ambiente: da proteo ao indivduo sociedade


de massa, consumo e risco.

Nunca esteve no em voga discusses sobre preservao do meio ambiente. Das


conversas corriqueiras aos debates acadmicos, passando por reunies de executivos,
todos querem de alguma forma demonstrar preocupao com a sustentabilidade.
Seria romntico acreditar que a sociedade est tornando-se mais consciente
e por isso em um acordo coletivo global todos decidimos melhor gerir os recursos
naturais em nome do bem estar desta e das futuras geraes. Porm a razo maior
para tanta comoo no passa por um sentimento fraterno, no o capitalismo no se
tornou solidrio.
A economia e o mercado deram conta que o atual nvel de consumo no poderia
ser mantido por muito tempo, j que os recursos naturais antes abundantes e gratui-
tos agora estavam se esgotando.
Preservar o meio ambiente comeou por uma necessidade muito mais merca-
dolgica que um instinto de auto-preservao. A nova moda de discutir preservao,
sustentabilidade, economia verde, etc., teve inicio diante da matria prima escassa
em face dos crescentes nveis de produo, consumo, degradao e desperdcio.
Se os debates sobre preservao tenham ganhado efetividade por uma necessi-
dade de mercado, caber ao Direito atribuir obrigatoriedade ao discurso ambiental de
sustentabilidade. Dizer que o mercado se auto-regular e por si s tomar as provi-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
151
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dencias de preservar o meio ambiente para manter disponvel a matria prima de que
precisa, arriscar a gesto do meio ambiente segundo a lgica da mais valia.
Por outro lado, o Direito desempenha o papel da letra imperativa do Estado, e
por isso, no se pauta somente no mercado, preocupe-se tambm e principalmente
com o aspecto social e por isso garante um interesse maior na sadia qualidade de
vida, ainda que isso implique diminuio do lucro.
Ao analisar a evoluo ocidental do Direito na era moderna, comum encontrar
a expresso: Geraes ou Dimenses do Direito1 fazendo referncia as diversas fases
evolutivas pelas quais percorreu.
Fazendo um paralelo com a evoluo do Direito por cada uma de suas fazes e a
Histria pode-se perceber que as grandes lutas no foram necessariamente por razes
sociais ou ideolgicas, a maioria, se no todas elas, tem cunho econmico.
A revoluo francesa com o lema Liberdade, Igualdade e Fraternidade, ocor-
rida ao final do sculo XVIII, um exemplo de luta que buscava maior liberdade da
burguesia para gozar da situao econmica, j que at ento estavam reprimidos
pelo poder poltico absoluto do rei2.
Com o objetivo de por fim ao Estado Absolutista controlador da lei e da eco-
nomia e substitu-lo por modelo liberal, foi demandado ao Direito normatizar as
reivindicaes, protegendo, portanto as liberdades individuais fundamentais, o que
hoje conhecemos como Direitos de Primeira Gerao.
Neste momento a propriedade privada o maior patrimnio do indivduo, ser-
vido de assistncia e garantia de subsistncia para ele e sua famlia. O conceito de
propriedade inflexvel e ostentado como conquista, poder e proteo.3
O novo modelo de Estado e economia liberal deram incio Revoluo Indus-
trial, marcada pela produo desenfreada, concentrao de riquezas e desigualdades
sociais. O egosmo incentivado pelo acumulo de riquezas levava explorao dos me-
nos favorecidos e a degradao desenfreada do meio ambiente, tido at ento como
riqueza natural disponvel e gratuita.
Assim, somente a liberdade no bastou para que o homem tivesse uma vida
digna, foi preciso garantir-lhe algo alm: a igualdade social. Tais pretenses deram
inicio crise do estado liberal.
Ou nas palavras de Norberto Bobbio4: (...) que a proteo destes ltimos

1
Muito embora inadvertidamente algumas notas de rodap mencionem o jurista italiano Norberto Bobbio,
vale lembrar que a expresso geraes de direitos fundamentais foi primeiramente utilizada por Karel
Vasak, na aula inaugural de 1979 dos Cursos do Instituto Internacional dos Direitos do Homem, em Es-
trasburgo. Conferir em BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. p. 563
2
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na constituio de 1988. Pg.14
3
DISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito Ambiental econmico e a ISO 1400. pg. 152
4
BOBBIO. A era dos direitos. p.72
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
152
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

[direitos sociais] requer uma interveno ativa do Estado, que no requerida pela
proteo dos direitos de liberdade.
Desta forma consolidou-se a Segunda Gerao do Direito, agora abrangendo
aspectos sociais e econmicos dando origem ao chamado Estado do bem-estar social.
A busca pelo pleno emprego, salrio justo e condies previdencirias dignas
passam a ocupar papel de maior importncia com relao propriedade.5 O que at
ento era absoluto passa a sofrer restries, a propriedade passa a ser vista no s como
um direito, o proprietrio passa a ser obrigado a atribuir-lhe tambm um funo social.
Contrria primeira gerao que tinha um cunho negativo de no fazer, de
no tolher a liberdade do individuo, agora a atitude do Estado deve ser positiva e pro-
ativa. O Estado passou a contribuir ativamente para o bem estar social, promovendo
a educao, sade, moradia, assistncia social, previdncia, etc. Os direitos sociais
no excluem os direitos individuais, do contrario agrega e fortalece o princpio da
justia social.
Possivelmente influenciado por duas grandes guerras mundiais, este modelo de
estado social no prosperou conforme se esperava. Estamos falando de uma poca de
grande crescimento populacional, xodo rural, ocupao desordenada das cidades,
substituio de postos de trabalho por mquinas, guerra e desastres ambientais.
Na segunda metade do sculo XX embora importantes avanos sociais tenham
sido reconhecidos, aplicados e positivados, um antigo ideal j festejado durante a
revoluo francesa precisaria reviver: a fraternidade.
No se trata de um sentimento romntico fraternal, mas um senso de sobrevi-
vncia. A adaptao neste caso exigiu o desenvolvimento de uma conscincia mais
plural e coletiva, no s um indivduo em relao ao outro e sua comunidade, mas
conscincia em relao ao meio ambiente natural em que viviam.
Foi neste contexto, onde as discusses ambientais se intensificaram, e a comu-
nidade cientfica deu-se conta que os bens ambientais eram finitos e o impacto de
sculos de mau uso poderia ser fatal.
O marco inicial deste debate ambiental foi possivelmente o livro Primavera
Silenciosa escrito em 1962 pela biloga americana Rachel Carson6.
Nesta obra, Carson questionou o direito moral do governo norte-americano em
deixar seus cidados desprotegidos diante de substncias txicas que eles no pode-
riam evitar nem questionar publicamente.
Estes debates ampliaram a viso sobre o dano, a preveno e a proteo am-
biental, culminando em 1970 na criao da Agncia de Proteo Ambiental e na
proibio do DDT, agrotxico amplamente usando at ento nos Estados Unidos.

5
COMPARATO, Fbio. Apude. DISEP, Ibidem. pg. 152
6
Cf. Carson Rachel. Primavera Silenciosa. Gaia, 1 Ed. So Paulo: 2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
153
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Vale observar que a primeira grande conferncia Mundial sobre o Meio Ambien-
te foi realizada em junho de 1972 em Estocolmo, dez anos aps a edio do livro
Primavera Silenciosa. Outra obra de grande impacto foi A sociedade do risco de
Ulrich Beck escrita em 1986, meses aps o desastre de Chernobyl, quando a Alema-
nha ainda estava dividida entre ocidental e oriental.
Aps o acidente de Chernobyl as questes ambientais saram dos guetos idea-
listas para atingir indistintamente a todos e a qualquer um. Beck7 trata em captulo
especial sobre a lgica da distribuio de riqueza e a distribuio de risco, o qual
ele destaca que a riqueza desigual, mas o risco atinge a todos. Portanto, a ento
sociedade de produo e consumo em massa deveria rever a distribuio de riqueza
como meio necessrio para a gesto do risco e, por conseguinte diminuio do dano.
Foi preciso mais que liberdade e assistncia para atender s necessidades do
sculo XXI, a sobrevivncia requisitou cooperao mutua, dando origem ao Direito de
Terceira Gerao, ditos Direitos de interesse Difuso.
Tal qual o Direitos de Primeira Gerao, novamente temos um comportamento
negativo, aqui o foco a no destruio, deixar de degradar, deixar de explorar a qual-
quer custo, a sustentabilidade passou a ser conceito obrigatrio em qualquer relatrio
empresarial, plano de governo e especialmente nas campanhas de marketing.
A necessidade de autopreservao pode ter levado o individuo a pensar coleti-
vamente, no s no presente, mas tambm nas prximas geraes, reflexo disso est
na legislao mais moderna que se preocupou inclusive em proteger o direito de ge-
raes futuras (art. 225 da Constituio Federal, art. 3 XIII da Poltica Nacional de
Residuos Slidos, art. 2 II do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, etc.).

2. A
 nova relao entre Estado, indivduo e coletividade: o Publico
x Privado x Difuso

A terceira gerao do Direito trouxe consigo uma nova forma de pensar, agora
coletiva e difusa, ela passou a dialogar com outras cincias, exigindo o pensamento
complexo e transversal para alcanar plena efetividade.
Com estas mudanas algumas concepes clssicas tiveram que ser revisadas
para abarcarem a tutela coletiva. Conceitos clssicos como a diviso entre Direito
Pblico e Direito Privado deram lugar ao pensamento jurdico difuso.
A noo de domnio pode ter-se mantido igual, pblico e privado, mais foi pre-
ciso inserir um novo modo de interesse: o interesse difuso, este mais abrangente no
s na forma, agora universal, mas tambm no contedo que passou a ser holstico e

7
BECK, 2010. Pg. 23 e seguintes.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
154
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

conexo com outras cincias.


Foi necessrio esse alargamento de conceitos especialmente para tornar efetiva
a proteo do meio ambiente, e por conseguinte o bem estar e a sadia qualidade de
vida.
O domnio de um bem ambiental pode ser publico se estivermos falando de um
rio, ou privado se uma floresta localizada em terras particulares, mas e interesse sobre
esses bens? Continua sendo exclusivamente pblico e privado?
Quem tem interesse sobre o rio, o Estado, o particular ou o interesse difuso?
Interesse aqui no entendido como o de agir processual, mas interesse material de
preservar, manter e usufruir o bem.
Jos Afonso da Silva defende que atributos do meio ambiente no podem ser
de apropriao privada, ainda que seus elementos constitutivos - registro pblico
de propriedade, por exemplo - pertenam a particulares. Complementa ainda que o
proprietrio, seja pessoa pblica ou particular, no pode dispor do meio ambiente
conforme queira, porque ela no integra a sua disponibilidade pois so sendo bens
de interesse pblico8
Tambm neste contexto do novo pensamento difuso o Direito vem agregando
novas funes antes inconcebveis para o universo jurdico.
A primeira resposta do Direito s transformaes da sociedade de massa, con-
sumo e risco foi reparar parte do dano causado. Exemplo o Cdigo de Defesa do
Consumidor que define os direitos difusos e coletivos no Ttulo II - Da Defesa do
Consumidor em Juzo.
Porm, de cincia reparadora com vocao contenciosa, o Direito foi solicitado
a tornar-se gestor e preventivo. J que no basta a reparao, para garantirmos a con-
tinuidade do desenvolvimento econmico, faz-se necessrio, tambm, o bom uso dos
recursos de que dispomos.
Atribui carter exclusivamente processual ao Direito Difuso9 seria como dizer
que ele acontece somente diante do dano, negando-lhe o valioso papel gestor e pre-
ventivo, muito mais coerente, inclusive, com a ideia de sustentabilidade.

3. O
 Direito, a tica e as geraes futuras: o surgimento do dever
tico constante entre as geraes.

8
Neste sentido conferir os ensinamentos de Jos Afonso da Silva em Direito Ambiental Constitucional
Titulo II Objeto da tutela ambiental capitulo I Recursos e Patrimnio ambientais.
9
Neste sentido conferir a opinio de Celso Fiorillo e Nelson Nery Junior em Curso de Direito Ambiental
Brasileiro. Pg 61.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
155
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Diante destas transformaes no pensamento e na conduta que ampliaram a


viso do individuo e passaram a pensar coletivamente, surge tambm a preocupao
no s com a comunidade local e atual, mas passou-se a considerar os direitos tam-
bm das geraes futuras.
Neste contexto cabe refletir se ainda h espao para o comportamento tico e
em que contexto ele seria aplicado.
Se hoje existe a preocupao com um modo de agir mais fraterno, consciente
e coletivo porque at ento essas ideias no estavam sendo praticadas. Possivel-
mente a supervalorao dos direitos individuais, somada massificao da produo,
do consumo e da informao, fez surgir uma gerao mais egosta que agora busca
adaptar-se para sobreviver.
Ainda que muitos de ns nos preocupemos com o prprio bem estar, ainda que
a noo de qualidade de vida esteja associada nvel de consumo, ainda que at
ento as geraes futuras no tivessem sido consideradas, ainda assim, no se pode
dizer com firmeza que estamos em uma sociedade menos tica, ou ainda que j no
h lugar para a tica.
Mas como mudar este olhar que hoje se concentra no presente, no imediatismo
e volt-lo para o futuro? A tica, sozinha, seria capaz de estabelecer um novo com-
portamento?
Em linhas gerais, a ideia de tica esta associada reciprocidade, tratar o outro
de modo como eu gostaria de ser tratado, conforme exemplifica Hans Jonas10:
Todos os mandamentos e mximas da tica tradicional, fossem quais fossem suas
diferenas de contedo, demonstram esse confinamento ao circulo imediato de ao.
Ama o teu prximo como a ti mesmo; Faze aos outros o que gostarias que eles fi-
zessem a ti; Instrui teu filho no caminho da verdade; (...) Em todas essas mximas,
aquele que age e o outro de seu agir so partcipes de um presente comum.
Com base no conceito simples de fazer ao outro o que quero para mim, seria
possvel dizer que um povo em determinado tempo teve um comportamento predo-
minantemente tico? Ou ainda, estaramos hoje em uma sociedade menos tica que
outrora fomos?
Talvez a tica tenha sido um conceito balizador cuja presena constante foi e
continua fazendo-se presente por meio da filosofia, da pratica religiosa ou da busca
pela virtude.
A tica tem tanto lugar hoje quanto teve na sociedade escravocrata, por exem-
plo. O que nos cabe sempre discutir e aplicar o conceito tico de modo a mant-lo
sempre vvido, como um feixe constante que nos faz lembrar nossa humanidade e
nossos limites uns para com os outros.

10
JONAS, Hans. O principio da responsabilidade Pg 36.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
156
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Conforme dito, a tica tradicionalmente est associada reciprocidade no espa-


o e no tempo, assim continuam os ensinamentos de Jonas11:
Os que vivem agora e os que de alguma forma tm transito comigo so os que
tm alguma reivindicao sobre minha conduta, na medida em que esta os afete pelo
fazer ou pelo omitir. O universo moral consiste nos contemporneos, o seu horizonte
futuro limita-se extenso previsvel do tempo em suas vidas.
Sendo assim, em uma conferncia mundial, contendo representante de todos os
povos, poderamos decidir democraticamente por maioria absoluta que usaremos os
recursos naturais at que se esgotem, em nome de uma vida com extremo conforto
e comodidade?
Bem possvel que mesmo em comum acordo, mantendo a reciprocidade, no
estaramos autorizados a alterar definitivamente a forma de vida conforme conhece-
mos, no nos seria permitida a autodestruio coletiva consentida.
Como essa tica tradicional se aplica a uma postura de preocupao com o
futuro e com o coletivo, afinal, como a gerao futura, beneficiria do meu comporta-
mento tico, poderia me retribuir?
Possivelmente um conceito mais atual do pensamento tico, agora no mais
limitado as relaes individuas, deixar portanto de ser somente recproco entre in-
divduos, e passar a ser continuo entre geraes, trazendo consigo a noo de dever
tico difuso.
Afinal, se eu diminuo meu consumo pessoal, em benefcio das geraes futuras,
preocupado com a escassez dos recursos naturais, eu estou tendo uma postura tica,
no porque a gerao futura ir me retribuir, se muito, estou retribuindo o que a ge-
rao passada fizera por mim.
Recebo o meio ambiente da gerao passada, preservo-o e mantenho-o dispon-
vel para a gerao futura em uma cadncia constante de postura tica de gerao em
gerao. Agora, eu farei para o outro eu que algum j fizera por mim.
Vale observar que esta conscincia da necessidade de preservao das geraes
futuras pode demandar do individuo uma atitude quase altrusta. Quem de ns ser o
inaugurador da primeira gerao dos ticos? Haver de ter uma primeira gerao gra-
tuitamente tica da qual as prximas nascero com um passivo tico a ser creditado
para a gerao sucessora e assim continuamente.
Em nome de nossa prpria sobrevivncia possvel imaginar reutilizao de
resduos slidos, economia no consumo de gua, busca por produtos orgnicos. Mas
estaramos todos ns dispostos a deixar de consumir, em nome de uma comunidade
futura que talvez nem venha a existir?
Para assegurar que a comodidade ou o egosmo no impeam o cumprimento

11
Idem. Ibidem.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
157
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

do dever tico de preservao, caber ao Estado, usando a fora imperativa da lei


garantir a continuidade do dever tico entre as geraes.
O Direito vem impor, o que talvez o pensamento tico sozinho possivelmente no
seria capaz de obrigar. Da as cincias jurdicas terem tornado-se tambm coletivas,
difusas, preventivas e transversais, atributos todos necessrios para a mxima prote-
o do meio ambiente e autor preservao do homem.
Ainda como exemplo dos bens ambientais, tratando agora especificamente da
gua, aquele que no tiver a conscincia de que dever diminuir o nvel elevado de
consumo para garantir que todos possam ter acesso a um bem ambiental essencial,
ser compelido a faz-lo, pois a legislao assim determina.
No Brasil, a prpria Constituio Federal traa o dever de preservao do bem
ambiental para garantir a sadia qualidade de vida s geraes futuras e alm, neste
exemplo do consumo dgua, a legislao ordinria incentiva a economia por meio de
descontos nas tarifas de saneamento ou sobretaxa em caso de desperdcio.
Esta possvel mudana do eixo tico que veio da reciprocidade para a continui-
dade pode encontrar igual transformao do eixo jurdico costumeiramente associado
aos direitos e agora tendente a transformar-se no universo dos deveres.
Aqui tambm, no ambiente jurdico, podemos ter diminuda a ideia de recipro-
cidade. Se antes para todo direito havia um dever correspondente, nesta nova tica
podemos ter um dever do qual no haja nenhum direito recproco, tal qual a tica
continua. O meu dever de preservar o meio ambiente para a gerao futura faz gerar
um direito no mais para mim, mas para a gerao futura, direito este de usufruir de
uma sadia qualidade de vida.
Hans Jonas12 prope a expanso do princpio tico kantiano para alm das rela-
es pessoais e presentes. Ele alerta para a necessidade de projetar o conceito tico
para o futuro e de modo coletivo:
Mas a tica almejada lida exatamente com o que ainda no existe, e o seu prin-
cipio da responsabilidade te de ser independente tanto da ideia de um direito quanto
da ideia de uma reciprocidade.
A tica do futuro no a da reciprocidade, no ser mais o mundo dos direitos,
mas sim o mundo dos deveres. Conforme visto, a terceira gerao do direito de
cunho negativo, no degradar para preservar, portanto os Direitos Difusos na verdade
no so Direitos, mas sim, Deveres. Podemos assim, ver surgir uma nova Teoria dos
Deveres Fundamentais.
Tanto assim que ao defender a existncia do Estado Constitucional Ambiental,
Canotilho destaca como um dos pressupostos a institucionalizao dos deveres fun-
damentais, pois segundo o jurista, a preocupao com o meio ambiente fez surgir

12
Idem. Ibidem. Pg 89.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
158
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

uma comunidade com responsabilidade ecolgica o que fez surgir no a preocupao


jurdico-constitucional do dever fundamental de proteo.13
Se o individuo sozinho no se v vinculado ao compromisso do dever tico difu-
so, continuo entre as geraes, a lei poder assim obriga-lo a cumprir determinados
deveres fundamentais de autopreservao.

4. Concluso
4.1. O interesse econmico fomentou grande parte das mudanas na histria da
civilizao e novamente o faz ao rever os atuais processos de produo e consumo. A
busca por maior eficincia busca preservar os recursos naturais de modo que estejam
disponveis por mais tempo e acessveis a mais pessoas, derivando da o conceito de
sustentabilidade.
4.2. Este novo modo de pensar, visando a preservao ambiental, fez surgir um
campo de interesse que permeia concorrentemente o mbito privado, pblico, indi-
vidual, coletivo, presente e futuro, dando origem ao pensamento jurdico difuso, que
alm de direitos traz em sim um abrangente universo de deveres.
4.3. O dever de proteo ambiental para com as geraes futuras remodela a
ideia clssica do pensamento tico, antes pautado na reciprocidade. Uma determi-
nada gerao ser convidada a cumprir um dever tico que beneficiar a gerao
seguinte, a qual por sua vez poder retribuir somente gerao subsequente.
4.4. Este dever tico entre as geraes deixa de ser somente individual e rec-
proco e passa a ser constante de uma gerao para a prxima seguinte, trazendo a
ideia de um dever tico difuso.
4.5. Para o caso do egosmo ou a comodidade interromper a continuidade do
dever tico, caber ao Direito, ampliado pelo pensamento difuso e transversal, exer-
cer seu poder imperativo e moldar esta nova postura de preservao ambiental. O
Direito Difuso no traz em sim somente direitos fundamentais, mas faz surgir novos
deveres fundamentais.

5. Bibliografia

ALIER. Joan Marnez. O ecologismo dos Pobres. So Paulo: Contexto 2007.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 19 Edio, So Paulo :

13
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
159
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Malheiros, 2006.

CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Estado constitucional ecolgico e demo-


cracia sustentada. In: FERREIRA, Helini Sivini; LEITE: Jos Rubens Morato. Estado
de Direito Ambiental: tendncias, aspectos constitucionais e diagnsticos. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2004.

CARSON, Rachel. Primavera Silenciosa. So Paulo: Gaia, 2010.

BACHA, Edmar. Nosso problema a natureza ser um bem sem dono. In O que
os economistas pensam sobre sustentabilidade. So Paulo: editora 34, 2010.

BECK, Ulrich. Sociedade de Risco. Trad. Sebastio Nascimento. So Paulo:


editora 34, 2010

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho.10.ed. Rio
de Janeiro: Campus, 1992.

GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na constituio de 1988.14.ed.So


Paulo: Malheiros, 2010.

JONAS, Hans. O principio da responsabilidade. Ensaio de uma tica para a civi-


lizao tecnolgica. Rio de Janeiro: Editora PUC.

ROUSSEAU, J. J.. Do contrato Social. Trad. Vicente Sabino Jr. So Paulo: CD,
2001.

SILVA, Jos Afonso da . Direito Ambiental Constitucional. 2a ed. . So Paulo :


Malheiros, 1995.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
160
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

POBREZA E DESENVOLVIMENTO COMO PARADOXOS DA


SUSTENTABILIDADE: REFLEXO SOBRE A INTERVENO DO
HOMEM NO MEIO AMBIENTE

AMADEU ELVES MIGUEL


Mestrando em Cincia Jurdica pela UNIVALI/SC, linha de pesquisa
Direito Ambiental, Sustentabilidade e Transnacionalidade,
Ps-graduando em Docncia do Ensino Superior pela UCDB.

GUILHERME NAZARENO FLORES


Doutorando e Mestre em Direito pela UNIVALI com concentrao em Direito
Ambiental, Sustentabilidade e Transnacionalidade. Docente dos Cursos de
Graduao em Direito e Relaes Internacionais na UNIVALI.

RICARDO STANZIOLA VIEIRA


Ps doutorado no Centro de Pesquisa Interdisciplinar em Direito Ambiental,
Urbanismo e gesto do territrio Crideau - Universidade de Limoges Frana.
Docente Titular nos Cursos de Mestrado e Doutorado em Cincia Jurdica e no Curso
de Mestrado em Polticas Pblicas - UNIVALI.

RESUMO: O artigo que se presenta tem por objetivo fazer uma abordagem em
torno da pobreza e do desenvolvimento enquanto paradoxos da sustentabilidade, re-
fletindo sobre a interveno do homem no meio ambiente. O estudo parte do pres-
suposto de que o ecossistema em que vivemos est constantemente a variar e a se
transformar devido a ao direta do homem sobre ele tanto pelo desenvolvimento
como pela pobreza e, que a intensidade desta interveno de tal forma que muitas
vezes, a destruio de recursos naturais ultrapassa a prpria capacidade de recupera-
o dos ecossistemas. Para a materializao desta pesquisa foi usado o Mtodo Dedu-
tivo e as tcnicas do referente, das categorias bsicas e dos conceitos operacionais,
sendo que para se alcanar o objetivo proposto, o trabalho encontra-se desdobrado
da seguinte forma: 1. Introduo; 2. Desenvolvimento Industrial e Desenvolvimento
Sustentvel; 3. Desenvolvimento Humano e Desenvolvimento Sustentvel; 4. Pobreza
e (in)Justia Ambiental: o Caso Summers; 5. Pobreza e Degradao Ambiental e 6.
Consideraes Finais.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
161
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Palavras-Chave: Pobreza, Desenvolvimento, Desenvolvimento Sustentvel e


Meio Ambiente.

1. INTRODUO

O meio ambiente, ou ecossistema em que vivemos est constantemente a variar


e a se transformar devido a ao direta do homem sobre ele. A interveno humana
sobre o ambiente trouxe e continua a trazer consequncias graves que se tornam
evidentes a diferentes escalas. A intensidade desta interveno tal que muitas
vezes, a destruio de recursos ultrapassa a prpria capacidade de recuperao dos
ecossistemas. A solicitao crescente dos recursos no renovveis, no dando tempo
para que a natureza providencie a sua renovao, parece ser uma das caractersticas
mais flagrantes da atualidade.
O Desenvolvimento industrial iniciado nos meados do sculo XVIII trouxe mais
ameaas do que se esperava para o meio ambiente. A degradao generalizada
constituiu um fator importante para que se comeasse a lutar contra a m quali-
dade do ar, da gua, da destruio de florestas, da extino de vrias espcies de
animais, o buraco da camada de ozono e do efeito estufa, de entre outras questes.
A partir dos anos de 1970 com o avano da cincia e da tcnica, comeou a tornar-
-se mais visvel a desvantagem da industrializao, devido ao empobrecimento da
biodiversidade, poluio e alteraes climticas, a exploso dos grandes centros
urbanos, a escassez de recursos naturais, a incapacidade do ecossistema plane-
trio para reciclar resduos, a contaminao das guas dos rios e dos oceanos. O
modelo de desenvolvimento industrial baseado no consumo excessivo de recursos
naturais levou a um desastre energtico acima dos valores suportveis pelo plane-
ta, causando consequentemente um enorme cenrio de poluio do ar e da gua,
ameaas para a natureza, destruio da camada de ozono, aquecimento global, de
entre outros, o que mais tarde Hobsbawn veio a cognominar de era dos extremos,
referindo-se a poca mais extraordinria da humanidade. Uma poca caraterizada
por grandes avanos de ordem cientfica, tecnolgica, grandes conquistas mate-
riais, econmicas e sociais, havendo ao mesmo tempo uma juno de calamidades
de grandes dimenses, pandemias alarmantes, destruio e insustentabilidade do
planeta, aquecimento global, destruio da camada de ozono e vrios outros proble-
mas que transcendem a agendas domsticas dos Estados.1

1
HOBSBAWN, Eric. Globalizao, Democracia e Terrorismo. Trad. Jos Viegas. So Paulo: Companhia das
Letras, 2007, p.9.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
162
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

2. DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Com o crescimento das indstrias, fruto do desenvolvimento da cincia e tc-


nica permitida pela Revoluo Industrial iniciada nos princpios do sc. XVIII e ex-
pandida at o sc. XIX, houve um profundo impacto no processo produtivos em nvel
econmico e social e ocorreu uma mudana nos padres de consumo.2 A partir da
dcada de 70 comea a tornar-se visvel a desvantagem da industrializao, notando-
-se o empobrecimento da biodiversidade, poluio e alteraes climticas, a explo-
so dos grandes centros urbanos, a escassez de recursos naturais e a incapacidade
do ecossistema planetrio para reciclar resduos slidos. O primeiro passo para a
emergncia de uma conscincia ambiental, foi com o tema Ecodesenvolvimento.
A partir dos movimentos ecolgicos como a Greenpeace, os Estados foram sensibili-
zados para a necessidade de se mobilizarem para fazerem face a catstrofes naturais
que acontecem em grandes dimenses por todo o mundo. A partir do surgimento do
conceito de Desenvolvimento Sustentvel, foram definidos valores comuns ao nvel da
sobrevivncia no planeta, a necessidade de uma estratgica global que possa travar
o rumo atual do desenvolvimento econmico para um futuro ecolgico do planeta.
Historicamente, embora as questes ligadas ao Desenvolvimento Sustentvel
no sejam estranhas a humanidade, seus antecedentes mais recentes esto ligados
ao Clube de Roma, sobre a inviabilidade do crescimento econmico contnuo. as-
sim que em 1971 foi publicado um informe com o ttulo os limites do crescimento,
cujo mesmo advertia sobre a necessidade do crescimento zero. Na sequncia, em
1974 no Mxico foi realizado um encontro das Naes Unidas. Do encontro elaborou-
-se uma declarao, que ficou conhecida por Declarao de Cocoyoc, em que se fazia
meno ao termo Sustentabilidade. Este termo passou a ser assumido definitivamen-
te em 1980 com a publicao da Estratgia Mundial da Conservao da Natureza.
Todavia, a concretizao e a difuso em escala planetria do termo s ocorreu aps a
reunio da Comisso Mundial para o Meio Ambiente CMMAD.
De acordo com MICHAEL, o projeto de Desenvolvimento Sustentvel ganhou
mais destaque em 1987 com a elaborao do Relatrio Brudtland, que definia o De-
senvolvimento Sustentvel como sendo aquele desenvolvimento que visa satisfazer
as necessidades das geraes presentes, sem no entanto comprometer a sobrevivn-
cia das geraes futuras.3 CAMARGO entende que o Relatrio Brudtland tambm co-
nhecido por Our Common Future em portugus nosso futuro comum fundamen-
tou-se numa anlise comparativa entre a situao do mundo no comeo e no final do
sculo XX, declarando que no princpio do sculo XX o nmero de pessoas existentes
e a tecnologia vigente no prejudicavam significativamente os sistemas de apoio a

2
RAUEN, Andr Tortato. Cincia, Tecnologia e Economia: Caracteristicas frente primeira e segunda
Revolues Industriais. Revista Espao Acadmico - n66, 2006.
3
MICHAEL, P. Mc. Development and Social Change. A Global Perspective, London, Pine Forge Press,
1996, p.218.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
163
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

vida na terra e que, ao findar aquele sculo a situao havia mudado radicalmente.4
A preocupao para com o Desenvolvimento Sustentvel, representa a possibilidade
de garantir mudanas sociopolticas que no comprometam os sistemas ecolgicos e
sociais que sustentam as comunidades, sendo que o relatrio Brudtland traou um
rol de medidas para serem tomadas pelos Estados, nomeadamente: A limitao do
crescimento populacional; a garantia de recursos bsicos (gua, alimentos, energia);
a preservao da biodiversidade e dos ecossistemas; a diminuio do consumo de
energia e desenvolvimento de tecnologias com uso de fontes energticas renovveis; o
aumento da produo industrial nos pases no-industrializados com base em tecno-
logias ecologicamente adaptadas; controle da urbanizao desordenada e integrao
entre campo e cidades menores; o atendimento das necessidades bsicas (sade,
escola, moradia), a adoo da estratgia de Desenvolvimento Sustentvel pelas or-
ganizaes de desenvolvimento (rgos e instituies internacionais de financiamen-
to); a proteo dos ecossistemas supranacionais como a Antrctica e oceanos pela
comunidade internacional; banimento das guerras; implantao de um programa de
desenvolvimento sustentvel pela Organizao das Naes Unidas (ONU). O reltoro
props tambem que o conceito de desenvolvimento sustentvel deve ser assimilado
pelas lideranas de uma empresa como uma nova forma de produzir sem degradar o
meio ambiente, estendendo essa cultura a todos os nveis da organizao, para que
seja formalizado um processo de identificao do impacto da produo da empresa
no meio ambiente e resulte na execuo de um projeto que alie produo e preserva-
o ambiental, com uso de tecnologia adaptada a esse preceito.5

3. DESENVOLVIMENTO HUMANO E DESENVOLVIMENTO SUSTNTAVEL

O conceito de Desenvolvimento Humano foi introduzido pelo Programa das Na-


es Unidas para o Desenvolvimento PNUD, com o objetivo de combater a pobreza
no mundo. O PNUD uma instituio multilateral com representao em 166 naes
em todo o mundo que trabalham juntas em busca de solues para desafios na rea
do Desenvolvimento e Sustentabilidade. O programa foi criado para servir de auxlio
aos pases, e colaborar com a construo e solues para desafios como, reduo
da pobreza, recuperao de pases devastados, utilizao sustentvel da energia e
do meio ambiente, promoo de governabilidade democrtica, incluso digital, luta
contra doenas, principalmente a AIDS. Junto com os governos o PNUD busca pro-

4
CAMARGO, Ana L. B. Desenvolvimento Sustentvel: Dimenses e Desafios. 2 Edio. Campinas, SP:
Papirus, 2005, p.53.

5
Relatrio Brudtland,1987.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
164
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mover os direitos humanos, para proporcionar condies de vida mais favorveis.6


Com o mesmo objetivo, foi introduzido o ndice de Desenvolvimento Humano IDH,
que procura viabilizar uma visualizao dos graus de Desenvolvimento Humano
das diferentes regies do mundo, fazendo um contra peso ao Produto Interno Bru-
to PIB. O PNUD admite que o IDH privilegia somente o campo econmico do
desenvolvimento, embora se apresente como uma forma alternativa de mensurar o
Desenvolvimento Humano. O PNUD reconhece algumas fragilidades no conceito do
IDH, ao constatar que o mesmo no abrange todos os aspetos de desenvolvimento
pois, no uma representao da felicidade das pessoas, nem indica o melhor lu-
gar no mundo para se viver. Todavia, a medio baseada em trs critrios: sade,
educao e renda, sendo que, os critrios possuem pesos e medidas iguais, ou seja,
todos tm igual importncia.7
O Desenvolvimento Humano procura deslocar os esforos para a esfera humana
do desenvolvimento, para alm das esferas econmica, poltica, social. Por isso ela
carrega a ideia de expandir, atravs da promoo de polticas pblicas, as escolhas
e oportunidades de cada pessoa. Em outros termos, o PNUD procura dar centrali-
dade ao ser humano, tendo como propsito do desenvolvimento do homem e no a
acumulao de riquezas, ao contrrio do ideal do desenvolvimento praticado aps a
II Guerra Mundial que colocava o progresso econmico como principal objetivo dos
modelos de desenvolvimento, sendo que no entanto que as desigualdades sociais,
as assimetrias mundiais e as catstrofes ambientais fizeram emergir a necessidade
de construir novos modelos de desenvolvimento mais justos tanto para o homem
como para o ambiente. Com o surgimento do debate sobre o Desenvolvimento Sus-
tentvel abre-se espao para se equilibrar as principais dimenses dos modelos
de desenvolvimento, mormente, o social, o econmico e o ambiental de forma a
assegurar a sobrevivncia das geraes atuais e das futuras, e o Desenvolvimento
Humano como uma questo fundamental para os modelos de desenvolvimento das
sociedades, que se pretendem sustentveis.
Desde os anos de 1960 que As Naes Unidas tomaram conscincia das assi-
metrias econmicas do mundo. Face e essa situao durante a dcada de 90 foram
promovidas cimeiras e encontros para se debaterem as transformaes a que o plane-
ta terra estava a enfrentar. O processo de industrializao originou fatores desestabi-
lizadores das identidades, em vrios mbitos. O mundo de hoje encontra-se dividido
em um mundo desenvolvido, subdesenvolvido e pobres.8 AMBRSIO considera que o
Desenvolvimento Humano depender de condies de sustentabilidade do processo
de desenvolvimento, isto , depender de condies de responsabilidades cvicas de
cada individuo. O Desenvolvimento Humano tem a ver com pessoas, com a expanso

6
Relatrio de Desenvolvimento Humano, 2003, p.13.
7
ARBIX, Glauco; ZILBOVICIUS, M. & ABRAMOVAY, Ricardo (org.), Razes e Fices do Desenvolvimento.
So Paulo, Editora da Unesp/Edusp, 2001, p.64.
8
MURTEIRA, Mrio. A Emergencia de Uma Nova Ordem Mundial. Lisboa, Difuso cultural, 1995, p.95.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
165
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

das suas opes para viverem vidas plenas e criativas com liberdade e dignidade.
Crescimento econmico, maior comrcio, investimento e progresso tecnolgico. O
processo de desenvolvimento das sociedades segundo o relatrio do Desenvolvimento
Humano, deve ter como diretriz a formao de sistemas democrticos que permitam
a participao de todas as pessoas, de modo a que se sintam parte integrante e que
contribuem para a sociedade em que vivem.9
GRIFFIM & MCKINLEY so unnimes em considerar que uma abordagem basea-
da no Desenvolvimento Humano tem vrias vantagens: primeiro, porque contribui di-
retamente para o bem-estar das pessoas; segundo porque construdo tendo por base
a igualdade de oportunidades; terceiro, porque ajuda a criar uma distribuio mais
igual dos benefcios do desenvolvimento; em quarto lugar, porque permite explorar
os vrios tipos de benefcios de investimento nas pessoas, e finalmente a vantagem
de complementar o capital fsico com o capital humano.10 A liberdade individual a
base e o meio mais eficaz para a sustentabilidade da vida econmica e para pobreza
e a insegurana. A liberdade tida como sinnimo de desenvolvimento, e o desen-
volvimento visto enquanto liberdade. Existe um movimento recproco entre ambos.
Deste modo, a ao livre e sustentada surge como motor essencial do desenvolvimen-
to. Amartya Sem conclui afirmando que o desenvolvimento tem de ser mais referido
promoo da vida que construmos e as liberdades que usufrumos11.

4. POBREZA E (IN)JUSTIA AMBIENTAL: O CASO SUMMERS

Em 1991, nas vesperas da realizao da Conferncia das Naes Unidas So-


bre o Meio Ambiente e Desenvolvimento - ECO-92, o economista chefe do Banco
Mundial Lawrence Summers escreveu um memorando que circulo nos Gabinetes do
Banco Mundial e por causa do seu teor se espalhou pelo mundo inteiro. Fazendo
uma traduo ipsis verbis, esse documento dizia o seguinte: C entre ns, o Banco
Mundial no deveria encorajar uma maior migrao das indstrias mais poluentes
para os LDC - Less Developed Countries, ou pases menos desenvolvidos? Lawrence
acreditava que esta transferncia de poluio para os pases pobres e subdesenvolvi-
dos fazia sentido econmico, e tinha o que ele chamou de lgica impecvel, eque
deveria ser enfrentada de frente e, fundamentava sua posio em trs argumentos:
Pela lgica econmica asmortes e doenas provocadas pela poluio so mais

9
AMBRSIO, Teresa. A Complexidade da Adaptao dos Processos de Formao e Desenvolvimento Hu-
mano. In: Formao e Desenvolvimento Humano: Inteligibilidade das suas Relaes Complexas, Lisboa,
2003.
10
GRIFFIM, Keith & MCKINLEY, Terry. Implementing a human development strategy, London, McMilan
Press.1994, p.6
11
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Libedade. So Paulo: Scwarcs, 1999, p.31.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
166
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

baratas em pases pobres, pois, praticam salrios mais baixos. segundo ele bvio
que a preocupao com um agente que provoca uma probabilidade de cncer de
prstata por milho ser muito maior num pas onde as pessoas vivemo suficiente
para ter cncer de prstata do que noutro onde a mortalidade decrianas com menos
de cinco anos de muito maior.
Esses pases normalmente so ainda pouco poludos ou em suas palavras:
sempre pensei que os pases da frica soextremamente subpoludos, a qualidade
do seu ar provavelmente vasta e apoluio ineficientemente baixa se comparada a
Los Angeles ou Cidade doMxico.
possvel que, em funo da pobreza, essesmiserveis no possam se preo-
cupar com problemas ambientais, ou seja, o meio ambiente seria uma questo ape-
nas esttica, tpica dos bem de vida.
Como se pode ver, tratou-se claramente de uma ao de injustia ambiental, no
qual h uma lgica perversa de um sistema de produo, de ocupao de solo, de
destruio de ecossistemas, de alocao espacial de processos poluentes, que penali-
sa as condies de sade de populaes que moram em locais pobres, desfavorecidos
e excluidos dos grandes projetos de desenvolvimento.
O conceito de injustia ambiental define as situaes onde a carga dos da-
nos ambientais do desenvolvimento se concentra geralmente onde vivem populaes
mais vulneraveis e hiposuficientes. O termo injustia ambiental, considerado como
o paradoxo da justia ambiental, ou seja a necessidade de se trabalhar a questo do
ambiente no apenas em termos de preservao, mas tambm de distribuio e jus-
tia. MARTINEZ compartilha a ideia de que a justia ambiental representa o marco
conceitual necessrio para aproximar em um mesmo palco as lutas populares pelos
direitos humanos, pela qualidade coletiva de vida e pela sustentabilidade ambien-
tal.12 Trata-se de uma justia scio-ambiental, que intregra as dimenses ambiental,
social e tica da sustentabilidade e do desenvolvimento, frequentemente dissociados
nos discursos e na prtica. PORTO-GONALVES diz que com o advento do ambienta-
lismo nos de 1960, cresceu a conscincia de que h um risco global que se sobrepe
aos riscos locais, regionais e nacionais.13 De qualquer das formas, foram tantas as
criticas ao memorando Summers de tal modo que, parecendo que no, acabou por
contribuir na diminuio da fragmentao e isolamento de vrios grupos sociais, des-
favorecidos e vulnerabilizados em funo das suas situaes econmicas. A justia
ambiental mais do que uma expresso de mbito jurdico um campo de reflexo e
mobilizao de lutas de diversos estratos da sociedade afetada por riscos ambientais,
j que as dificuldades que esses estratos enfrentam na compreenso do mundo atual
contribuem imensamente para a reproduo desse quadro predominante de imobilis-

12
MARTINEZ, Paulo Henriques. Histria Ambiental no Brasil: pesquisa e ensino. So Paulo: Cortez, 2006.
13
PORTO-GONALVES, Carlos Walter. A Globalizao da Natureza e a Natureza da Globalizao. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
167
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mo e apatia, remata MARTINEZ.14

5. POBREZA E DEGRADAO AMBIENTAL

A pobreza vista como uma questo de privao, afetando o bem-estar das pes-
soas, sendo que essas privaes de que sofrem os indivduos em condio de pobreza
so variadas e podem ser analisadas sob diferentes pontos de vista. O significado do
que pobreza, assim como a forma de sua medio e avaliao so aspetos que divi-
dem a opinio de grandes tericos. RAVALLION por exemplo considera que a pobreza
est associada ao facto de numa determinada sociedade, as pessoas no serem capa-
zes de atingir o nvel material e de bem-estar assumido como o mnimo razovel nessa
sociedade. Defende assim um estudo da pobreza a partir da renda, que a considera
uma boa medida de avaliao de oportunidades de consumo.15
A concepo da pobreza baseada no aspeto material tambm vista por grande
parte das organizaes internacionais, tal o entendimento da ACEP que considera
pobre todo aquele que vive numa situao de privao permanente da satisfao das
suas necessidades bsicas tais como sade, segurana alimentar, habitao, sanea-
mento bsico, gua potvel e outras, e ainda, de acesso educao, informao,
participao social e a um rendimento que confere a si e ao seu agregado familiar um
modo de vida durvel.16 Contudo, o estudo da pobreza a partir da renda levanta um
debate terico. Para o PNUD a pobreza vista como uma negao de escolhas e de
oportunidades para uma vida mais aceitvel. No Relatrio do Desenvolvimento Hu-
mano de 1997 o PNUD considera que a pobreza tem muitas facetas e que mais do
que uma questo de baixa renda, pois reflete um problema de educao e sade es-
cassos, privao de conhecimento e de comunicao, falta de condies para exercer
os direitos humanos e polticos, ausncia de dignidade, confiana e respeito prprio.
O Professor emrito do Instituto Internacional de Estudos Sociais ISS - da Erasmus
University Rottendam Marc Wuryts sugere dicotomias conceptuais da pobreza, nome-
adamente, a primeira em que a pobreza vista como uma insuficincia de recursos
ou como produto de desigualdades sociais e a segunda em que a pobreza um estado
em si ou comum processo. A pobreza como insuficincia de recursos significa analisar
a pobreza entanto que um problema de insuficincias que caracteriza os indivduos
de baixa renda e como uma condio especfica de vida num dado momento. Final-
mente como um processo significa centrar-se nos processos de empobrecimentos

14
MARTINEZ, Paulo Henriques. Histria Ambiental no Brasil: pesquisa e ensino. So Paulo: Cortez, 2006,
p.15.
15
RAVALLION, Martin. Pobreza versus crescimento, Rio de Janeiro: Valor Econmico. 2001.
16
ACEP Associativismo para a luta contra a pobreza e promoo do bem-estar rural. Coleo Cooperao,
Vol 1, Lisboa. 2000, p.38.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
168
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

existentes numa sociedade.


Um estudo realizado por CAVENDISH sobre a relao entre a pobreza rural e
degradao ambiental, o autor identificou nos pases pobres uma contribuio dos
recursos naturais na composio da renda dos agricultores, bem como a importncia
que esses recursos tm em vrias atividades exercidas pelos pobres. Os resultados
do estudo, mostraram que se por lado os pobres so mais dependentes dos recursos
naturais do que os ricos, por outro, os ricos exploram quantidades muitos superiores
as quantidades utilizadas pelos agricultores pobres, pois a procura dos recursos natu-
rais varia de acordo com a renda de cada pessoa, de cada famlia e de cada Estado.
O estudo conclui que a crescente procura dos recursos naturais e a m utilizao
desses recursos causam degradao ambiental, e que a pobreza a maior causa da
degradao ambiental.17 A multidimensionalidade da condio de pobreza deve ser
levada em considerao ao analisar-se a relao entre essa condio e a degradao
ambiental, j que a pobreza um conceito complexo e no pode ser precisamente
mensurada e entendida por ndices estatsticos como linha de pobreza, tal o en-
tendimento da IUCN.18 A vida econmica de muitos pobres rurais parece ser dire-
tamente dependente da explorao de terras, as quais so altamente vulnerveis a
degradao. BARBIER diz que A pobreza extrema desses agricultores influencia suas
habilidades e disposies de controlar a degradao das terras, e para o autor, o pobre
transforma a terra em subsistncia, fazendo com que a pobreza rural tenha um papel
significativo na degradao do meio ambiente.19

6. CONSIDERAES FINAIS

Este estudo conclui que o meio ambiente ou ecossistema em que vivemos est
constantemente a variar e a se transformar devido a ao direta do homem sobre ele,
tanto pelo desenvolvimento como pela pobreza. A interveno humana sobre o ambiente
trouxe e continua a trazer consequncias graves que se tornam evidentes a diferentes
escalas, tornando-se paradoxo/empecilho ao desenvolvimento sustentvel. A intensidade
dessa interveno humana sobre o ecossistema tal que muitas vezes, a destruio de
recursos ultrapassa a capacidade de recuperao dos mesmos, sendo que a solicitao
crescente dos recursos no renovveis um dos exemplos mais flagrantes da atualidade.
O Desenvolvimento industrial iniciado nos meados do sculo XVIII trouxe mais
ameaas do que se esperava para o meio ambiente. A degradao generalizada cons-

17
CAVENDISH, WILIAM. Empirical Regularities in the Poverty-environment Relationship of African Rural
households, 1999.
18
IUCN- International Union for Consenvation of Nature, 2003, p.8
19
BARBIER, E. Land Degradation and Rural Povert in frica: Examining the Evidence. UNU/INRA annual
Lectures, 1998.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
169
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tituiu um fator importante para que se comeasse a lutar contra a m qualidade do


ar, da gua, da destruio de florestas, da extino de vrias espcies de animais, o
buraco da camada de ozono e do efeito estufa, de entre outras questes.
Com o crescimento das indstrias no mundo, principalmente na Europa resul-
tado do desenvolvimento da cincia e tcnica permitida pela Revoluo Industrial
iniciada nos princpios do sc. XVIII e expandida at o sc. XIX, houve um profundo
impacto no processo produtivo em nvel econmico e social e ocorreu uma mudana
nos padres de consumo, sendo que na dcada de 70 comeou a tornar-se mais vis-
vel a desvantagem da industrializao, devido ao empobrecimento da biodiversidade,
poluio e alteraes climticas, a exploso dos grandes centros urbanos, a escassez
de recursos naturais, a incapacidade do ecossistema planetrio para reciclar resduos
slidos, a contaminao das guas dos rios e dos oceanos.
O modelo de desenvolvimento industrial baseado no consumo excessivo de re-
cursos naturais levou a um desastre energtico acima dos valores suportveis pelo
planeta, causando consequentemente um enorme cenrio de poluio do ar e da
gua, ameaas para a natureza, destruio da camada de ozono, aquecimento global.
J a pobreza que vista como uma questo de privao, afetando o bem-estar das
pessoas. O estudo identificou uma relao entre a pobreza rural e degradao ambien-
tal. Se por um lado os pobres so mais dependentes dos recursos naturais do que os
ricos, por outro, os ricos exploram quantidades muitos superiores as quantidades uti-
lizadas pelos agricultores pobres, pois a procura dos recursos naturais varia de acordo
com a renda de cada pessoa, de cada famlia e de cada Estado. A crescente procura
dos recursos naturais e a m utilizao desses recursos causam degradao ambiental.
Como objetivo principal de erradicar a pobreza no mundo, recuperar os pases
devastados e criar mecanismos de utilizao sustentvel da energia e do meio am-
biente, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD - introduzido
o conceito de Desenvolvimento Humano. Com o mesmo objetivo introduziu o ndice
de Desenvolvimento Humano IDH, que procura viabilizar uma visualizao dos
graus de Desenvolvimento Humano das diferentes regies do mundo, fazendo um
contra peso ao Produto Interno Bruto PIB.

REFERNCIAS

ACEP Associativismo para a luta contra a pobreza e promoo do bem-estar


rural. Coleo Cooperao, Vol 1, Lisboa. 2000.

AMBRSIO, Teresa. A Complexidade da Adaptao dos Processos de Formao


e Desenvolvimento Humano. In: Formao e Desenvolvimento Humano: Inteligibili-
dade das suas Relaes Complexas, Lisboa, 2003.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
170
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ARBIX, Glauco; ZILBOVICIUS, M. & ABRAMOVAY, Ricardo (org.), Razes e Fic-


es do Desenvolvimento. So Paulo, Editora da Unesp/Edusp, 2001.

BARBIER, E. Land Degradation and Rural Povert in frica: Examining the Evi-
dence. UNU/INRA annual Lectures, 1998.

CAMARGO, Ana L. B. Desenvolvimento Sustentvel: Dimenses e Desafios. 2


Edio. Campinas, So Paulo: Papirus, 2005.

CAVENDISH, WILIAM. Empirical Regularities in the Poverty-environment Rela-


tionship of African Rural households, 1999.

GRIFFIM, Keith & MCKINLEY, Terry. Implementing a human development stra-


tegy, London, McMilan Press.1994.

HOBSBAWN, Eric. Globalizao, democracia e terrorismo. Trad. Jos Viegas.


So Paulo: Companhia das Letras, 2007.

IUCN- International Union for Consenvation of Nature, 2003.

MARTINEZ, Paulo Henriques. Histria Ambiental no Brasil: pesquisa e ensino.


So Paulo: Cortez, 2006.

MICHAEL, P. Mc. Development and Social Change. A Global Perspective, Lon-


don, Pine Forge Press, 1996.

MURTEIRA, Mrio. A Emergencia de Uma Nova Ordem Mundial. Lisboa, Difu-


so cultural, 1995.

PORTO-GONALVES, Carlos Walter. A Globalizao da Natureza e a Natureza da


Globalizao. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006.

SEN, Amartya. Desenvolvimento como Libedade. So Paulo: Scwarcs, 1999.

RAVALLION, Martin. Pobreza versus crescimento, Rio de Janeiro: Valor Econ-


mico. 2001.

RAUEN, Andr Tortato. Cincia, Tecnologia e Economia: Caracteristicas frente


primeira e segunda Revolues Industriais. Revista Espao Acadmico - n66, 2006.

Relatrio Brudtland,1987.
Relatrio de Desenvolvimento Humano, 2003.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
171
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

PONDERAES ACERCA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL


DA CIDADE UNIVERSITRIA DA UNIVERSIDADE DO ESTADO
DO AMAZONAS/UEA

ANA PAULA CASTELO BRANCO COSTA


Mestranda em Direito Ambiental pelo PPGDA da Universidade do Estado do
Amazonas/UEA. Professora Universitria. Membro de CEDAM

SUMRIO: 1. Introduo 2. Poder de polcia ambiental 2.1. A normatividade


do licenciamento ambiental 2.2. Licenciamento ambiental no Amazonas 3. Princpio
da preveno 4. Princpio da participao popular 5. O EPIA/RIMA 5.1. Histrico da
Obra e o EPIA/RIMA da Cidade Universitria da UEA 6. Concluses

1. Introduo

O presente trabalho pretende realizar breves ponderaes acerca do processo do


licenciamento ambiental da primeira etapa, fase A, da implementao das Obras
da Construo da Cidade Universitria da Universidade do Estado do Amazonas, do-
ravante denominada de UEA, luz dos Princpios da Preveno e da Participao
Popular, assegurados na Carta Maior.
Nos ltimos dois anos houve significativa alterao na legislao sobre o licen-
ciamento ambiental.
De abrangncia federal teve-se em 8 de dezembro de 2011 a publicao da Lei
Complementar n 1401, que trata da cooperao dos entes federativos em matria
ambiental, de competncia comum, mencionada no art. 23 da Carta Magna.
No Estado do Amazonas, em 24 de julho de 2012 foi publicada a Lei n 3.7852,
responsvel pela revogao da ento legislao sobre licenciamento ambiental exis-
tente no Estado, a Lei n 3.219 de 28 de dezembro de 2007.
Nesse interim foi anunciada a mudana de todas as unidades da Universidade
do Estado do Amazonas/UEA de Manaus, capital do Estado do Amazonas para o
Municpio de Iranduba, por meio da implantao da Cidade Universitria. Surgem

1
Disponvel em:http://www2.planalto.gov.br/legislao. Acesso em 23 de janeiro de 2012
2
Disponvel em http://www.aleeam.gov.br. Acesso em 23 de outubro de 2012
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
172
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

algumas questes referentes ao licenciamento do referido empreendimento, uma vez


que tal alterao, ao que parece, est em processo de acarretar enormes modificaes
para a regio irandubense3 e para as pessoas que ali residem e trabalham.
Trata-se de uma mudana de extrema envergadura tambm para os alunos, pro-
fessores e servidores da Universidade.
Nesse contexto, indaga-se se alm do to mencionado desenvolvimento econ-
mico, cientfico e cultural haver a melhoria da qualidade de vida da populao que
l se encontra e se a comunidade acadmica realmente ter melhores condies de
pesquisa e aperfeioamento cientfico.
O progresso tecnolgico4 tambm est chegando em Iranduba, primeiro muni-
cpio do interior do Estado do Amazonas com previso de instalao de rede de fibra
tica, com expanso de Internet banda larga.
Iranduba fica situado margem direita do Rio Negro, no Estado do Amazonas,
localizado na Regio Norte do Brasil. Anteriormente a outubro de 2011 referido mu-
nicpio e adjacncias s era acessvel por meio de barcos e balsas, ou seja, por meio
fluvial.
Com a inaugurao da ponte estaiada sobre o Rio Negro, denominada de Ponte
Rio-Negro, Iranduba e comunidades prximas vem sofrendo com o fluxo intenso de
pessoas e veculos, ocupaes de terras desorganizadamente, descarte e acmulo do
lixo sem o servio pblico adequado5, com reflexos em toda a Regio Metropolitana
de Manaus, eis que a degradao ambiental comeou, com desrespeito aos princpios
do Direito Ambiental trazendo prejuzo difuso e coletivo6.
Iranduba faz parte da mesorregio do Centro Amazonense, na sub-regio dos
rios Negro/Solimes, em regio inserida no contexto da Bacia do Rio Negro e Rio
Amazonas, distante 27,07 quilmetros da Capital do Amazonas, Manaus.7

3
Disponvelem:http://acritica.uol.com.br/noticias/Audiencia-Publica-desapropriadas-uni-
versitaria-UEA_0_595740865.html. Mais de 600 famlias vo deixar reas desapro-
priadas para construo de cidade universitria da UEA. Acesso em 23 de setembro de 2012

4
Disponvel em: http://www.sudam.gov.br/comunicacao-social/422-projeto-de-fibra-oti-
ca-vai-beneficiar-50-mil-pessoas-de-iranduba-am- Acesso em 27 de dezembro de 2012
5
Disponvel em: http://acritica.uol.com.br/noticias/Prefeitura-Iranduba-AM-situacao-
-emergencia-Amazonia-Amazonas-Manaus_0_877112334.html. Acesso em 05 de maro
de 2013
6
Disponvel em: http://acritica.uol.com.br/amazonia/Amazonia-Amazonas-Manaus-inva-
dida-Ponte-Rio-Negro_0_605939726.html . PM identifica invaso na AM-070. Acesso em 09
de dezembro de 2012
7
Disponvel em: http://www.seplan.am.gov.br/arquivos/download/arqeditor/PERFIL%20
RMM%20-%20VERS%C3%83O%203%20fINAL%2002-02%20-%202011.pdf .
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
173
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Abriga uma populao estimada em cerca de 40.781 mil habitantes8, sendo o


segundo municpio na lista dos maiores em demografia do Estado, engloba os Distri-
tos de Aria, Cacau Pirra, Lago do Limo e Paricatuba.
Sua localizao permite a existncia de dois ecossistemas diversos, e se na orla
do Rio Negro figuram paisagens paradisacas, praias, cachoeiras e florestas abundan-
tes; ao longo do Rio Solimes descortinam-se externas reas de vrzea com atividades
agrcolas, pesqueiras e de contemplao.
Sua produo agropecuria baseada no cultivo de milho, arroz, mandioca, ma-
racuj, repolho, pepino, couve, alface e tomate. A explorao florestal grande, com
destaque para extrao de madeira. A pecuria representada, principalmente, por
bovinos, com a produo de carne e leite destinada ao consumo local.
A pesca abundante no perodo de maio a novembro, quando o excedente
comercializado em feiras e mercados. Registra-se tambm a presena de fbricas de
tijolos, de vrias olarias, em Iranduba.
Feita essa exposio contextual, no decorrer da investigao buscar-se- respos-
tas seguinte indagao: O processo de licenciamento ambiental da primeira etapa,
fase A da Cidade Universitria da Universidade do Estado do Amazonas/UEA, que
est mudando para Iranduba atendeu ao ordenamento jurdico brasileiro no tocante
aos Princpios da Preveno e da Participao Popular?
Do exposto, com este trabalho no se pretende exaurir o tema, mas promover
a reflexo e pesquisa. Possivelmente s o tempo ser capaz de nos dar os indicativos
e as respostas.

2. Poder de polcia ambiental

Adota-se como conceito legal de poder de polcia o disposto no Cdigo Tributrio


Nacional9
Esse conceito legal no apresenta grandes controvrsias. Porm, em termos
doutrinrios cumpre-se dizer que h divergncia de teses e alguns entendem que se

Acesso em 05 de maio de 2013


8
Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. IBGE/Censo 2010. Aces-
so em 20 de janeiro de 2013
9
Lei 5.172/66. Art. 78. Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e
do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder
Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
174
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

trata de expresso ultrapassada. Assim preconiza Figueiredo10:

No mais nos referiremos a poder de polcia como atividade fis-


calizadora, preventiva ou repressiva da Administrao Pblica. E
no mais o faremos por entendermos que, na verdade, todos os
Princpios sob os quais se desenvolve a funo administrativa so
aplicveis a essa atividade da Administrao Pblica.

Em outras palavras, o que no se pode olvidar so os chamados novos paradig-


mas do Direito Administrativo ps-moderno, dentre eles o paradigma do resultado,
que leva em considerao o planejamento, a programao e oramentao como o
devido processo constitucional de formulao de polticas pblicas.
o que pensa Moreira Neto11, para quem:

A compreenso das polticas pblicas na linha do que se tem aqui


sustentado, como um complexo de processos juspolticos desti-
nado efetivao dos direitos fundamentais, decorre necessaria-
mente do fato de que elas se incluem constitucionalmente como
uma espcie de devido processo legal garantido cidadania. E,
necessariamente, se incluem em ambos os sentidos do princpio: o
de contedo efetivador daqueles direitos de cidadania e o de forma
de proceder dos poderes pblicos para realiz-los.

Evidencia-se, portanto a importncia dos princpios na formulao de polticas


pblicas, como garantia de cidadania.
Para Dawalibi12 o poder de polcia pode ser definido como:

a atribuio conferida Administrao Pblica para condicionar e


restringir o uso e gozo de bens e exerccio de atividades e direitos
individuais, com o objetivo de compatibiliz-los com o interesse
pblico ou social.

10
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9 Ed.Malheiros Editores. So Paulo,
2009.p.313
11
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo
Ps-Moderno, Editora Frum, Belo Horizonte, 2008.p.124.
12
FINK, Daniel Roberto; ALONSO Jr, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurdicos do licenciamento
ambiental. Rio de Janeiro, Forense, 2004, p.93.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
175
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Segundo Vladimir Freitas13 a expresso poder de polcia vai cedendo outra


mais branda, qual seja, limitaes administrativas.
Um dos instrumentos por meio dos quais se manifesta o poder de polcia, neste
caso o poder de polcia ambiental, o licenciamento ambiental, que para fins desta
pesquisa se trata de um procedimento administrativo que culmina no ato administra-
tivo da licena ambiental.

2.1 A normatividade do licenciamento ambiental

Com fundamento no art. 23, VI e par. nico c/c o art. 225, IV tem-se o meio
ambiente assegurado na Carta Maior de 1988.
Antes, porm, desde 1981, o licenciamento ambiental estava previsto no artigo
9, IV e no art. 10, caput, da lei n. 6.938/81, como um dos instrumentos da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Em 1997, por meio da Resoluo 237 do CONAMA-
-Conselho Nacional do Meio Ambiente definiu-se licenciamento ambiental, licena
ambiental, estudos ambientais e impactos ambiental regionais.
A resoluo 237/97 traz as normas gerais para outorga da licena ambiental e
amplia as atividades sujeitas ao licenciamento previstas na Resoluo n.1/86, tam-
bm do CONAMA, apresenta as modalidades, os prazos de validade e as hipteses
de revogao das licenas; estipula as espcies de licena: a) licena prvia (LP)
concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade
aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabe-
lecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases
da implementao (art.8, I); b) licena de instalao (LI) autoriza a instalao
do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos
planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental
e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante (art. 8, II) e c)
licena de operao (LO) autoriza a operao da atividade ou empreendimento,
aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com
as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao
(art.8 III).
Esclarea-se ainda que, por ocasio da renovao da licena de operao (LO)
de uma atividade ou empreendimento, o rgo ambiental competente poder, me-
diante deciso motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, aps ava-
liao do desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no perodo de

13
Apud QUADRI, Karolyne. Poder de Polcia Ambiental. Disponvel em: http:www.odireito.com/default.
asp?SecaoID=10&SubSecao=1&ConteudoID=00040&SubSecaoID=30. Acesso em 16 de dezembro de
2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
176
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

vigncia anterior, respeitados os limites estabelecidos no inciso III (art.18, 3).


No art. 10 da lei 6.938/81 constava que A construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qual-
quer forma, de causar degradao ambiental, dependero do prvio licenciamento do
rgo estadual competente, Integrante do Sistema Nacional do Meio ambiente SIS-
NAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovaveis
IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis..
Assim, o IBAMA era o rgo que supletivamente respondia pelo licenciamento
ambiental.
Com o advento da LC 140/11, consta a atual definio de licenciamento am-
biental e em seu art. 2, inciso I verifica-se uma redao mais concisa e onde no se
menciona mais a autarquia federal.
A LC 140/11 em seu art. 20 revogou expressamente esse art. 10, conferindo-lhe
nova redao: Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de es-
tabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencial-
mente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental
dependero do prvio licenciamento ambiental..
Segundo Sampaio14 essa norma trata do federalismo de cooperao entre todos
os entes federativos, a saber: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas
proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate
poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora.
Mudanas ainda recentes no arcabouo normativo traro diversas controvrsias
que sero esclarecidas pela jurisprudncia quando analisar os casos concretos. Certo
que a concretizao da proteo ao meio ambiente decorre tambm da aplicao
dos princpios do Direito Ambiental. E no que se refere ao licenciamento ambiental,
dois princpios merecem destaque, mais adiante analisados.

2.2 Licenciamento ambiental no Amazonas

No Estado do Amazonas compete ao Instituto de Proteo Ambiental do Estado


do Amazonas/IPAAM, autarquia estadual, a expedio das licenas ambientais.

14
SAMPAIO, Patrcia e FIDALGO, Carolina B. Relevncia da atuao da administrao pblica municipal
para o desenvolvimento sustentvel. In OLIVEIRA, Carina Costa (Org.). Instrumentos Jurdicos para a im-
plementao do desenvolvimento sustentvel FGV Direito Rio+20, Rio de Janeiro, 2012 p.51-79.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
177
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A recente lei estadual n 3.785/12 lhe confere essa competncia em seu art.3.
As licenas prvia, de instalao e de operao encontram-se disciplinadas nos arts.
12, 13 e 14, respectivamente, com prazos mximos de 48 meses as duas primeiras
e 60 meses a ltima.

3. Princpio da preveno

O Direito ambiental uma disciplina que ainda est em formao. Os Princ-


pios do Direito Ambiental15 podem ser conceituados para fins desta pesquisa como
indicadores que conferem unidade e coerncia a formao de normas de proteo
ambiental, podendo ou no integrar ao direito positivo. O Princpio o fundamento, o
alicerce de algo. Ele pode ser modificado com o momento histrico. Afirma Prieur16:

o direito ambiental a expresso formal de uma nova poltica sur-


gida a partir dos anos 1960. Trata-se de uma conscientizao do
carter limitado (finito) dos recursos naturais e tambm dos efeitos
nefastos das poluies de todo o tipo, resultante da produo de
bens e de seu consumo.

Esses estudos, assim como outros17, formaram a base das discusses do final da
dcada de sessenta e incio da dcada de setenta e desembocaram no Encontro sobre
o clima e o meio ambiente da Organizao das Naes Unidas (ONU) no ano de 1972
em Estocolmo. Aps Estocolmo, algumas leis ambientais foram sancionadas, mas to
somente em 1981 sancionada a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, a Lei
n 6.938/81, j mencionada.
A tutela da qualidade ambiental como condio para a qualidade de vida se faz
presente em nossa sociedade com frequncia cada vez maior, tendo a Carta Magna
elencado o meio-ambiente no captulo reservado a Ordem Social de nosso pas.
O ambientalismo passou de simples aspecto da atribuio de rgos ou de entida-
des pblicas para um novo direito fundamental da pessoa humana, eis que uma nova
necessidade social, um novo interesse pblico primrio, anseio de toda a sociedade.

15
SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. So Paulo: Saraiva, 2009 p.59
16
Apud HARTMANN, Analcia de Andrade. Polticas pblicas ambientais: a atuao do Ministrio P-
blico. In: DISEP, Clarissa Ferreira Macedo; NERY JNIOR, Nelson; MEDAUAR, Odete (Coord.). Polticas
pblicas ambientais: estudos em homenagem ao professor Michel Prieur. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009, p. 32
17
Ver SILVA, Solange Teles da. Op. cit., p. 12s
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
178
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Tanto assim, que a Carta Magna em vrios dos seus dispositivos o disciplina,
no art. 225 e quando efetua a repartio das competncias dos entes federativos
para legislar a respeito, conforme os artigos 23, 24, 25 e 30 , todos da Constituio
Federal.
Na Constituio do Estado do Amazonas18 encontra-se tambm a disciplina do
meio ambiente e o disposto no art. 229 repete a redao da Carta Maior.
O mesmo ocorre com a Lei Orgnica do Municpio de Iranduba19, em seus arti-
gos 222 ao 234.
Assim, conclui-se ser tamanha a importncia do meio ambiente, esse bem de
todos, de carter difuso e erigido categoria jurdica de direito fundamental social,
da terceira gerao, segundo Bonavides.20
direito e dever de todos assegurando na Lei Maior do pas e nas Constituies
estaduais e leis orgnicas municipais.
Ao Poder Pblico (art. 23, nico CF), por meio de polticas pblicas (art. 170,
VI, 182 e 225, VI CF/88), compete o planejamento do desenvolvimento urbano com
enfoque permanente da sustentabilidade, para que um paradigma no exclua o outro,
ambos assegurados em nossa Carta Maior, a tese defendida por Freitas21, para quem:

Na dimenso social, avultam os direitos fundamentais sociais,


com os correspondentes programas relacionados sade, educa-
o e segurana (servios pblicos, por excelncia), que preci-
sam obrigatoriamente ser universalizados com eficincia e eficcia,
sob pena de o modelo de gesto (pblico e privada) ser autofgico,
ou seja, insustentvel.

Feitas essas consideraes gerais, passa-se a abordar o princpio da preveno


nas matrias ambientais. Doutrinariamente ele tambm denominado de princpio
da precauo ou da cautela. Para fins deste trabalho estas expresses so como si-
nnimos.
Como dito anteriormente, a preveno em termos ambientais apresenta como
um dos seus instrumentos todas as questes acontecidas durante a sequencia de

18
Art. 17. Respeitadas as normas de cooperao fixadas em lei complementar federal, da competncia
do Estado, em atuao comum com Unio ou aos Municpios:(...) VI - proteger o meio ambiente e com-
bater a poluio em qualquer de suas formas. Disponvel em http://www.aleam.am.gov.br
19
Disponvel em: http://pt.scribd.com/doc/94094908/Lei-Organica-do-Municipio-de-
-Iranduba. Acesso em 05 de novembro de 2011
20
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional., So Paulo, Malheiros , 2010 p.569
21
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade. Direito ao Futuro. Frum, Belo Horizonte, 2011.p.55
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
179
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

etapas do procedimento de licenciamento ambiental. Para Fink22:

o procedimento de licenciamento ambiental, como servio pbli-


co, atividade exercida pelo poder pblico, com vistas a satisfazer
s necessidades dos administradores, seja na qualidade de usu-
rios interessados na explorao de determinada atividade, seja
na qualidade de interessados na preveno dos recursos naturais.
Assim sendo est sujeito aos princpios que regem os servios p-
blicos em geral, em especial aos da continuidade, obrigatoriedade
e eficincia.

Em outras palavras, o licenciamento um processo em contnuo aperfeioamen-


to, pois a preveno da degradao deve ser dinmica, como so as ameaas de dano
ambiental, em funo das aes humanas.
No entender de Antunes23:

o licenciamento ambiental o mais importante instrumento jur-


dico que materializa o principio da preveno to caro ao direito
ambiental. mediante o adequado licenciamento que se busca
evitar a ocorrncia de danos ambientes.

O dano ambiental sempre de difcil reparao, pois o ambiente degradado no


retorna ao seu status quo ante. O que a Natureza construiu num perodo de tempo
enorme pouco provvel que seja reconstrudo pelos homens.
A preveno se caracteriza por ser mais eficiente e barata em termos de danos
ambientais. Prevenir significa agir previamente, antecipadamente. Porm, segundo
Machado24, para que ocorra a preveno se faz necessrio que se forme o conhecimen-
to do que prevenir e a preveno no esttica, tem-se que atualizar e fazer-se rea-
valiaes que serviro de suporte s polticas pblicas ambientais do Poder Pblico.

22
Apud SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. So Paulo: Saraiva, 2009 p.160.
23
Idem p. 160
24
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006 p.83.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
180
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

4. Princpio da Participao Popular

Assevera Benjamin25:

no basta que o procedimento do EIA seja transparente. H que


ser, igualmente, participativo. De fato, uma deciso ambiental ar-
bitrria, mesmo que absolutamente transparente, no atende ao
interesse pblico.

Os cidados, em nosso pas, ainda tem participao precria nos processos


decisrios. Falta, pois mobilizao poltica, uma vez que a audincia publica tem
por objetivo assegurar o cumprimento do principio democrtico. Ressalte-se que a
proteo ao meio ambiente incumbe a todos.
Faz-se necessria a divulgao das audincias pblicas em diversos meios de
comunicao, alm do Dirio Oficial e do jornal de grande circulao, mas tambm
se faz necessrio um dilogo com as comunidades afetadas, para que a populao
ou interessados compaream na audincia. legtimo que os interessados possam
manifestar-se na audincia publica, onde se far a discusso de todos os pontos
analisados pela equipe tcnica multidisciplinar, apresentando-se ao final, as criticas
e sugestes ou sero discutidos outros pontos no analisados pela equipe tcnica.
Trata-se de uma audincia de natureza apenas consultiva, que no vincula o r-
go ambiental que ir decidir, ao final, do procedimento administrativo (Res. n 9/87
do CONAMA dispe sobre audincia publica), bem como o art. 39 da Lei n 8.666/93
de licitaes e contratos. Porm, embora de carter consultivo j se comea a gerar
um movimento no sentido de uma futura fiscalizao e controle do que vir durante
a execuo das obras.


5. O EPIA/RIMA

O estudo prvio de impacto ambiental (EPIA) e o seu respectivo relatrio de


impacto ambiental (RIMA) so espcies do estudo de impacto ambiental (EIA). Eles
acontecem antes do procedimento administrativo do licenciamento ambiental. Trata-
-se de um instrumento administrativo preventivo do dano ambiental, cuja previso
constitucional encontra-se no art. 225, 1, IV.

25
MILLAR, Edis; BENJAMIN, Antonio Herman. Estudo prvio de impacto ambiental: teoria,prtica e
legislao. So Paulo:RT, 1993.p.81.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
181
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

No art.2, incisos II e III da Lei 6.938/81 tem-se como princpios da poltica


nacional do meio ambiente, respectivamente, a racionalizao do uso do solo, do
subsolo, da gua e do ar e o planejamento e fiscalizao do uso dos recursos am-
bientais.
O estudo de impacto ambiental (EIA) para Beltro26, nada mais do que um
planejamento de controle ambiental.
A Lei n.6.938/81, antes da CF, j exigia de forma expressa, a avaliao de
impactos ambientais, em seu art. 9, III. Essa lei elevou o EPIA condio de instru-
mento da poltica nacional do meio ambiente.
O procedimento do EIA encontra-se basicamente regulado por Resolues do
CONAMA27, que so atos administrativos. Segundo Beltro28, o EIA no se encontra
previsto em lei federal alguma, havendo, em tese a possibilidade dos Estados federa-
dos exercerem esta competncia legislativa plena para fins de disciplinar o procedi-
mento do EIA. (Art. 24, 3c/c art. 225, 1, IV da CF).
Exigir-se- o EIA quando a atividade for potencialmente causadora e significa-
tiva degradao ambiental. Entende-se por significativa degradao ambiental toda
modificao ou alterao substancial e negativa do meio ambiente, causando preju-
zos extensos flora, fauna, s guas, ao ar e sade humana.
Assim o EIA nada mais do que a avaliao, mediante estudos realizados por
uma equipe tcnica multidisciplinar, da rea onde o postulante pretende instalar
a indstria ou exercer atividade causadora de significativa degradao ambiental,
procurando ressaltar os aspectos negativos e/ou positivos dessa interveno humana.
Tal estudo analisar a viabilidade ou no da instalao do empreendimento e
apresentar alternativas tecnolgicas que poderiam ser adotadas para minimizar o
impacto negativo ao meio ambiente.
O EIA dever observar as diretrizes gerais previstas no art.5 da Resoluo
n.1/86: a) Contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao de projeto,
confrontando-as com a hiptese de no execuo do projeto; b) Identificar e avaliar
sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantao e opera-
o da atividade; c) Definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente
afetada pelos impactos, denominada rea de influencia do projeto, considerando, em
todos os casos, a bacia hidrogrfica na qual localiza e d) Considerar os planos e pro-
gramas governamentais propostos e em implantao na rea de influencia do projeto
e sua compatibilidade.

26
BELTRO, Antonio F.G. Aspectos jurdicos do estudo de impacto ambiental (EIA). So Paulo: MP Edi-
tora, 2008 p.15
27
Resolues n 1/86 e 9/87. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.
cfm?codlegi=60. Acesso em 09 de maio de 2013
28
Idem, p.78
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
182
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O EIA desenvolver tambm as atividades tcnicas previstas no art.6 da Resolu-


o n.1/86: a) O diagnostico ambiental da rea de influencia do projeto, abrangendo
o meio fsico, o meio biolgico, o meio socioeconmico e b) Elaborao do programa
de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos.
Nos Tribunais ptrios algumas decises merecem destaque, quanto aos estudos
prvios de impactos ambientais. a) Reconhece-se o EIA como uma exigncia legal es-
sencial que no admite excees29; b) Entende-se que o EIA deve ser sempre exigido
quando a ao proposta for localizada em quaisquer das regies ou reas de status de
proteo especial, sendo a Floresta Amaznica brasileira, uma delas, uma vez que ha-
veria uma presuno de impacto ambiental em tais reas (art. 225, 1, III da CF)30.

5.1. Histrico da Obra e o EPIA/RIMA da Cidade Universitria da UEA

A Cidade Universitria da UEA foi definida como empreendimento de interesse


publico, pelo Governo do Estado do Amazonas, por intermdio do Decreto n 31.728,
de 26 de Outubro de 2011. A sua rea de abrangncia caracteriza-se por parte dos
municpios que integram a Regio Metropolitana de Manaus/RMM31, sendo estes:
Iranduba, Manacapuru, Novo Airo e a capital Manaus.
O proponente do empreendimento a Secretaria de Estado e Infraestrutura
SEINFRA que celebrou em 15 de Maro de 2012, o Termo do Contrato n. 17/2012
com a Universidade do Estado do Amazonas e a Fundao Muraki, para elaborao do
Estudo Prvio de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental
EPIA/RIMA32 Foram realizadas audincias pblicas, uma em Iranduba e trs em
Manaus e alguns questionamentos surgiram. Numa das audincias foi solicitado por
professores da UEA um calendrio de discusso sobre as necessidades de cada unida-
de da Universidade. Um professor do curso de engenharia questionou o fato de que no
projeto do prdio que abrigar as salas de aulas do curso de engenharia no se previu
nenhum laboratrio. Na audincia foi esclarecido que o laboratrio est previsto para
a fase B das obras, ou seja numa segunda etapa da obra. Tambm houve pedido de
esclarecimento quanto questo da mobilidade da comunidade acadmica para a Ci-

29
STF, Adin n 1086-7, rel. Min. Ilmar Galvo, 07.06.01, DJU 10.8.01, p. 83
30
TRF-5, AC n 278430, rel. Des.Fed. Francisco Wildo, 02.10.03, DJU 27.10.03, p. 470; TRF-1, AG n
01000108012, rel. Des. Fed. Maria Isabel Galloti Rodrigues, 07.04.03, DJU 19.5.03, p. 216
31
Lei Complementar n 52 de 30 de Maio de 2007. Art.1.Fica instituda a Regio Metropolitana de Ma-
naus, composta pelos Municpios de Manaus, Iranduba, Novo Airo, Careiro da Vrzea, Rio Preto da Eva,
Itacoatiara, Presidente Figueiredo e Manacapuru, com vistas organizao, ao planejamento e execuo
de funes publicas e servios de interesse metropolitano ou comuns
32
Disponvelemhttp://www.ipaam.am.gov.br/arquivos/download/arqeditor/1%20RIMA%20CIDADE%20
UNIVERSIT%C3%81RIA.pdf. Acesso em 23 de outubro de 2012
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
183
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dade Universitria da UEA, pois nada se falou at o momento quanto ao transporte da


capital para o outro lado do rio, haver problemas quanto mobilidade das pessoas33.
Na propaganda que est sendo veiculada, a Cidade Universitria est sendo pro-
jetada como um novo marco indutor do desenvolvimento socioeconmico do Estado
do Amazonas, tendo como objetivo fundamental promover a formao de recursos
humanos, gerar oportunidades para novos empreendimentos e a oportunidade de
novas opes de empregos e renda para a populao local. Porm, a comunidade
acadmcia no foi suficientemente convidada a participar.
Divulga-se que o empreendimento, a ser implantado na margem direita do Rio
Negro, ser um projeto inovador, projetado a partir da concepo de uma verdadeira
Cidade Sustentvel e reunir um grande espao destinado ao estudo, pesquisa, cul-
tura, esporte e lazer, relaes internacionais, comrcio e servio, empreendedorismo
e a insero social da comunidade no contexto Cidade.
Na primeira etapa da implantao (1A) da Cidade Universitria sero realizadas
as obras de construo do Campus UEA, incluindo as edificaes da Reitoria, da
Escola Superior de Tecnologia EST, da Escola Superior da Sade ESA, da Escola
Superior de Cincias Sociais ESO, Ncleo Residencial Universitrio (Alojamentos 1
e 2) e rea comercial, bem como as vias de acesso inicial.
Conforme foi divulgado, o campus da UEA, com os edifcios das escolas supe-
riores, estar situado junto ao acesso principal da Cidade Universitria, constituindo
o eixo estruturante, denominado eixo Monumental, de implantao do sistema virio
para as futuras etapas do empreendimento que ocorrero na sequncia.
Nas etapas subsequentes sero contempladas as demais obras como Centro
Tecnolgico, Campus da Terra, Hospital Universitrio, shopping Center, condomnios
(residencial e empresarial), hotis, setor cultural, setor de comercio e servio, par-
ques, zoolgico e complementao da infraestrutura viria da Cidade Universitria
(vias e ciclovias, interligadas ao eixo Monumental).
O Governo do Estado, com a finalidade de gerenciar, implementar e acompanhar
a execuo dos programas, projetos e aes necessrios administrao da Cidade
Universitria, instituiu uma unidade gestora UG Cidade Universitria, que ser en-
carregada dessa funo.
O EPIA/RIMA da Cidade Universitria encontra-se disponvel no site do IPA-
AM, em razo de recomendao efetuada pelo Ministrio Pblico Federal do Amazo-
nas, tornando-o acessvel ao publico, nos termos da Lei estadual 3.785/12 (art.3,
3). Ele foi elaborado por equipe multidisciplinar, por profissionais legalmente habi-
litados, que sujeitam-se s sanes administrativas, civis e penais pelas informaes
irregulares apresentadas no relatrio (art.11 da Res.n 237/97).
A primeira etapa da obra tem previso para ser executada em 24 meses, porm

33
Audincia pblica realizada em 05.02.2013 em Manaus
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
184
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

conforme solicitao efetuada pelo Ministrio Pblico Federal do Estado do Amazo-


nas foi prorrogada a data de abertura da licitao das obras dessa primeira fase, para
fins de realizao de outros estudos tcnicos complementares, do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Amazonas (CREA/AM) e pelo Instituto de Arquitetos
do Brasil no Amazonas (IAB/AM), como estudos complementares ambientais da obra,
levando-se em considerao a viabilidade ambiental do empreendimento.
Aguarda-se, portanto, a concluso destes estudos complementares para o pros-
seguimento ou no do empreendimento.

6. Concluses

1. Apresenta-se a responsabilidade do desenvolvimento de polticas pblicas


relativas ao meio ambiente, em todas as esferas de governo da nossa federao, no
nvel federal, estadual e municipal, observando-se as disposies da Carta Maior,
legislao infraconstitucional e os Princpios do direito ambiental.
2. O poder de polcia ambiental consubstanciado por intermdio do procedimen-
to do licenciamento ambiental deve primar pelo planejamento dos empreendimentos,
bem como devem ser observados os Princpios do Direito Ambiental, em especial o
da preveno e o da participao popular.
3. A preveno de danos deve ser estimulada e o estudo prvio de impacto am-
biental e o relatrio de impacto ambiental EPIA/RIMA precisam ter maior divulgao,
com mais transparncia, pois a todos interessa a proteo do meio ambiente ecologi-
camente equilibrado e a mitigao dos danos ambientais dos empreendimentos que
sero executados pelo Poder Pblico. Enquanto a lei federal que trata do procedimen-
to do EIA no for editada, outros entes federativos podero suprir-lhe a omisso, uma
vez que possvel vislumbrar-se autorizao constitucional, na busca da proteo ao
meio ambiente.
4. As comunidades diretamente afetadas pelas intervenes do Poder pblico,
a sociedade em geral e o Ministrio Pblico so atores de fundamental importncia
para o controle das questes ambientais.
5. No estudo de caso acima mencionado, referente ao municpio de Iranduba,
do Estado do Amazonas, e em razo de tudo o que foi exposto, conclui-se que o Po-
der pblico estadual atendeu apenas parcialmente aos Princpios da preveno e da
participao popular no que se refere mudana de todas as unidades que compem
a Universidade, uma vez que o EPIA/RIMA do projeto do empreendimento no contou
com a participao popular em sua fase de elaborao, restando prejudicado o interes-
se pblico primrio da populao e da comunidade acadmica, diretamente afetada.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
185
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

NANOCOSMTICOS: CONSUMO, MEIO AMBIENTE


E SADE NA SOCIEDADE DE RISCO

ARACELI MARTINS BELIATO1

Introduo

sabido que as questes relacionadas cincia e tecnologia formam uma


importante parte das crises econmica e de cunho ambiental que o mundo enfrenta
atualmente, bem como as crises relacionadas ao uso de energia, segurana alimen-
tar, democracia e ao militarismo. Temos, ento, que a cincia assumiu um papel de
herona e vil ao mesmo tempo, na contemporaneidade, sendo no s fonte de solu-
o de alguns problemas, mas a causadora de tantos outros.
Neste cenrio, destaca-se a Nanotecnologia, cujo grande diferencial diz respeito
s propriedades fsicas e qumicas que seus materiais apresentam, potencializadas
em concentraes extremamente reduzidas, alm da possibilidade de conferir carac-
tersticas antes no apresentadas por um dado produto. Este alcance de propriedades
se deve basicamente ao fato de suas estruturas possurem dimenses nanomtricas
(equivalente a um bilionsimo do metro), que resultam em uma rea superficial ele-
vada, maior grau de disperso e funcionalidades que so dependentes do tamanho
da estrutura2.
Contudo, se em funo dessa dimenso nanomtrica tais materiais apresentam
propriedades muito atrativas para a indstria e o comrcio - vez que possibilitam
a criao de produtos mais resistentes, mais leves, mais maleveis, mais baratos,
enfim, mais adequados - tambm representam riscos sade humana e ao meio
ambiente, justamente porque em razo dessa escala, podem operar-se combinaes
atmicas, liberando substncias e produzindo resduos de difcil controle, muitos
deles txicos aos seres humanos e nefastos ao meio ambiente.
Atualmente, mais de 500 empresas nos Estados Unidos comercializam produ-
tos a base de nanotecnologia3 e no Brasil, desde 2007, foram contadas mais de 50

1
Mestranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie
2
ABDI - Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Panorama da Nanotecnologia no Mundo e no
Brasil. 2010, p. 75. Disponvel em: <http://forumnano.abdi.com.br/publicacao/Panorama%20ABDI%20
Nano%20%20BR%20e%20Mundo.pdf> Acesso em: 12.10.2012
3
RADAR INOVAO. Nanotecnologia. Artigo. Instituto Inovao. Setembro de 2005. Disponvel em:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
186
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

empresas, tendo o setor recebido investimentos de 150 milhes de reais no perodo


de 2001 a 2007 do governo brasileiro4.
No que tange especificamente a indstria de cosmticos, so disponibilizados
no mercado produtos nanoestruturados h mais de 15 anos (produtos de preenchi-
mento de rugas por meio de micropartculas de rejuvenescimento, tratamento por
meio de emulses com hidratao, e maquiagem com brilho diferenciado) sem que
o consumidor, e a sociedade de modo geral, tenha informaes claras e suficientes
sobre as controvrsias cientficas em relao a possveis riscos que esto expostos
pela penetrao das nanopartculas na pele, ou pela inalao, ingesto ou depsito
na atmosfera, solo e gua5. A PEN (Project on Emerging Nanotechnologies) divulgou
lista contendo mais de 140 produtos, dentre filtros solares e cosmticos, a base de
nanotecnologia, que esto disponveis no mercado6.
De fato, o tema nanocosmticos ocupa lugar de destaque nos debates interna-
cionais, especialmente quando se questionam os riscos e benefcios para a sade
humana e para o meio ambiente, destinatrios ltimos, associados a esta tcnica.
Todavia, o debate atual trava-se na maior parte entre agentes econmicos e peritos,
deixando de fora a percepo pblica sobre o tema. A ausncia de marco regulatrio
sobre o processo de produo e comercializao destes produtos pode ser apontada
como um dos principais aspectos a ser considerado. A insero social da Conver-
gncia Tecnolgica, na qual a nanotecnologia est inserida impe dilemas ticos
importantes demais para que seu monoplio pertena a quem quer que seja, inclusive
a cientistas 7.
Levando-se em conta que o Brasil hoje o terceiro maior mercado consumidor
de cosmticos do mundo8, com vendas no valor de US$ 18,2 bilhes (preo ao
consumidor), ficando atrs apenas do Japo e dos EUA, e os investimentos signifi-
cativos que vm tendo os projetos por base de tecnologia nano, de vital importncia
a discusso sobre os benefcios e os riscos propiciados pelos nanocosmticos e os
impactos sade e ao meio ambiente, sem olvidar da importncia da nanotecnolo-
gia para fomentar a competitividade da indstria brasileira na gerao de produtos,
servios e patentes.

http://inventta.net/radar-inovacao/artigos-estudos/nanotecnologia. Acesso em 05.07.2012


4
REVISTA CINCIA HOJE. Instituto Cincia Hoje. Nmero 283. Volume 48. Ms de julho de 2011
5
NUNES, Denise Maria. Na indstria do tomo a beleza inteligente, enquanto questes de governana
so nanoestruturadas. Dissertao. UFSC. Florianpolis, 2009, p. 18
6
PEN. Disponvel em: http://www.nanotechproject.org/inventories/consumer/browse/categories/health_fit-
ness/cosmetics/page13> Project on Emerging Nanotechnologies. Acesso em: 24.11.2009
7
CAVALHEIRO, E. A. A nova convergncia da cincia e da tecnologia. Novos Estudos. CEBRAP, v.78,
2007, p. 23
8
EUROMONITOR. Disponvel em http://www.euromonitor.com. Acesso em 04.01.2013
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
187
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

1. Globalizao, Inovao Tecnolgica e Desenvolvimento


Econmico

Um dos maiores desafios deste sculo pode ser representado pelo binmio de-
senvolvimento-sustentabilidade. Cada vez mais os pases tm buscado adotar um
modelo de gesto que contemple o desenvolvimento no campo tecnolgico e no eco-
nmico, a reduo das desigualdades sociais e o equilbrio ambiental.
A nanotecnologia est inserida neste contexto e tornou-se um dos principais
focos das atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovao na maioria dos pa-
ses industrializados. Suas aplicaes esto potencialmente presentes em todas as
cadeias industriais, podendo ser considerada, portanto, como uma nova Revoluo
Tecnolgica. Em agosto de 2009 registrou-se um crescimento de aproximadamente
379% na produo de bens nanomodificados, passando-se de 212 para 1015 pro-
dutos, desde o seu incio, em maro de 20069. Estima-se que, entre 2010 e 2015,
a produo industrial anual do setor exceder a marca de US$ 1trilho, demandando
milhares de trabalhadores10.
Mesmo diante dessas estimativas promissoras, o que a histria tem mostrado
que os benefcios diretos dessas inovaes tm servido para acentuar as desi-
gualdades regionais, precipuamente porque os conhecimentos produzidos no fluem
livremente de um pas para o outro, criando barreiras para aqueles que esto fora do
processo, ainda que inseridos no contexto da globalizao. Em vez de pesquisas e
tecnologias globalizadas, o que se tem de verdade, segundo Gordon, uma diviso do
trabalho na sociedade capitalista, separando de um lado aqueles que esto inseridos
no processo de aprendizado inovativo e do outro, todo o restante, e o reflexo desse
processo , por um lado, o desenvolvimento sistmico, complexo, constitudo de
ciclos virtuosos e, por outro lado, o subdesenvolvimento com ciclos viciosos 11.
Em outras palavras, os pases desenvolvidos (centrais) ficam cada vez mais ri-
cos, em decorrncia da dominao das novas tecnologias, e os subdesenvolvidos (pe-
rifricos), cada vez com menos chances de superarem essa condio. Desse modo,
os avanos tecnolgicos podem perder o sentido, porque no esto provocando mu-
danas estruturais nas sociedades perifricas. A superao dessa condio exige uma
crescente homogeneizao da sociedade, que pressupe mutaes dinmicas; mo-

9
ABDI - Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Nanotecnologias: subsdios para a problemtica
dos riscos e regulao. Disponvel em: <http://forumnano.abdi.com.br/publicacao/Relat%C3%B3rio%20
Nanoriscos_FINALreduzido.pdf>. 2011. Acesso em 11.10.2012. p. 25
10
GOLDMAN, Rose H. & VAN TASSEL, Katharine A. (Article) The Growing Consumer Exposure to Nano-
technology in everyday products: regulating innovative technologies in light of lessons from the past. Con-
necticut Law Review. Vol. 44, n 2, Dec. 2011. p. 485
11
GORDON, Jos Luis Pinho Leite. Sistema Nacional de Inovao: Uma alternativa de desenvolvimento
para os pases da Amrica Latina. Artigo. 2009. Disponvel em http://ww3.unit.br/mestrados/biotecnologia.
Acesso em: 10.03.2013.p. 13
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
188
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

bilidade social de modo contnuo e intermitente12 e elevar o nvel econmico e o nvel


cultural-intelectual, caso contrrio, teramos apenas um crescimento econmico e
no um desenvolvimento econmico, propriamente dito13.
A atual ordem global marcada por assimetrias envolvendo de um lado pases
com concentrao de capital e tecnologia e que constituem a base de profundas
desigualdades internacionais em termos de distribuio de renda14.
No Brasil, pas que ainda ostenta a condio de perifrico, o Poder Consti-
tuinte originrio em 1988 houve por bem dispor expressamente na Constituio a
responsabilidade do Estado em promover e incentivar o desenvolvimento cientfico,
a pesquisa e a capacitao tecnolgicas (artigo 218, CF). No obstante, determinou
que a pesquisa tecnolgica voltar-se- preponderantemente para a soluo de pro-
blemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regio-
nal (artigo 218, 2 CF).
O texto constitucional ainda, no artigo 219, prev que o mercado interno inte-
gra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento
cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do
Pas, nos termos de lei federal. A Lei Federal em questo a n 10.973/2004 que
estabelece medidas de incentivo inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no
ambiente produtivo, com vistas capacitao e ao alcance da autonomia tecnolgica
e ao desenvolvimento industrial do Pas.
Completando a estrutura constitucional relativa inovao, no se pode deixar
de citar o texto do Art. 5, XXIX que prev proteo dos direitos autorais e demais
direitos relativos a propriedade intelectual, criaes industriais, marcas, nomes de
empresa etc, sempre com vistas ao interesse social e o desenvolvimento tecnolgico
e econmico do Pas (grifos nossos). Desse modo, qualquer norma ordinria ou re-
gulamentar que se voltar captao de investimentos externos, no poder fugir ao
parmetro constitucional e ignorar o desenvolvimento tecnolgico do pas e a vida de
seu povo15.
V-se por estes exemplos, aliado interpretao do memorvel artigo constitu-
cional 225, que estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
que a poltica de fomento e incentivo inovao tecnolgica no Brasil, em sntese,
obriga a endogeneizao da tecnologia e a homogeneizao social, bem como deve

12
FURTADO, Celso. Cultura e Desenvolvimento em poca de crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984.
p.30-31
13
GRAU, Eros Roberto. Elementos de Direito Econmico. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1981.p. 7
14
GUIMARES, Roberto P. A ecopoltica da sustentabilidade em tempos de globalizao corporativa.
In GARAY, Irene; BECKER, Bertha. Dimenses humanas da biodiversidade: o desafio de novas relaes
sociedade-natureza no sculo XXI. Petrpolis: Vozes, 2006. p. 26
15
BARBOSA, Denis Borges. (Artigo) Direito ao desenvolvimento, inovao e a apropriao das tecnologias.
Rev. Jur., Braslia, v. 8, n. 83, fev./mar., 2007
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
189
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

assegurar a preservao do meio ambiente no seu sentido mais amplo, articulando o


desenvolvimento no campo tecnolgico e no econmico com a reduo das desigual-
dades sociais e o equilbrio ambiental, o que tambm deve ser pensado na gesto das
polticas pblicas envolvendo a nanotecnologia.

2. Nanotecnologia e Cosmticos

Uma das caractersticas mais visveis da atual sociedade de consumo se refere


ao fato de que as pessoas no aceitam a fase biolgica que esto vivendo e recusam-
-se a envelhecer, criando-se uma obsesso quanto aparncia, ao corpo e imagem.
A moderna indstria fez surgir, ento, uma nova economia de prticas de beleza,
que envolve tcnicas cirrgicas, procedimentos estticos e um nmero sem fim de
cosmticos disposio da sociedade, tornando o cuidado com o corpo parte da
construo da biografia dos indivduos 16.
Aproveitando-se da oportunidade, a nanotecnologia surge com promessas de
resultados mais eficazes em relao aos cosmticos, devido capacidade do princpio
ativo atingir as camadas mais profundas da pele, como a camada basal, responsvel
pela regenerao celular. Marcas mundialmente famosas, como a LOral, Este Lau-
der, Shiseido, Avon, Chanel, Revlon lanaram produtos com nanopartculas. Contudo,
por inexistir obrigatoriedade em se informar a presena de nanoestrutura na compo-
sio, no se pode precisar o nmero de empresas e produtos de fato existentes no
mercado17. A primeira empresa internacional de cosmticos que realizou estudos com
nanotecnologia foi a LOreal. No Brasil, as empresas que se destacam na pesquisa,
investimentos e desenvolvimento de produtos nano so a Natura e O Boticrio, sendo
que este ltima a pioneira no Brasil, tendo lanado em 2006 o Nanoserum, um
anti-sinais para rea dos olhos, testa e contorno dos lbios.
Embora as nanopartculas estejam presentes em uma srie de produtos rela-
cionados higiene, sade e beleza (como xampus, cremes dentais, cremes anti-
-rugas e anti-celulites, maquiagens, protetores solares, perfumes, esmaltes etc),
como j dito, os riscos que podem advir ao ser humano e ao meio-ambiente do uso
em longa escala so ainda desconhecidos, sobretudo o que diz respeito a potencia-
lidade cancergena e txica.
Sobre estes nanocosmticos, as pesquisas apontam at agora uma insuficincia
de informaes aos consumidores em relao no s aos riscos que esto expostos
com o seu uso a curto, mdio e longo prazo, quanto sobre a prpria formulao

16
NUNES, op.cit. p. 26
17
FRONZA, Tassiana, et al. Nanocosmticos: em direo ao estabelecimento de marcos regulatrios. Porto
Alegre: Grfica da UFRGS, 2007, p. 27
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
190
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

qumica deles, sendo certo que as empresas, de modo geral, no disponibilizam in-
formaes especficas sobre quais componentes nanoestrutrados foram utilizados e
nem ao menos mencionam a nanotecnologia nas embalagens e/ou rtulos. Com efei-
to, Fronza18 identificou nos rtulos e folhetos explicativos dos produtos em questo
pelo menos dez tipos diferentes de denominaes para nanoestruturas, quais sejam:
nanossomas, lipossomas, nanoesferas, firmossomas, aquasferas, nanocapsulas, gli-
cosferas, fitossoma, ultraphera e nanotecnologia.
A agncia norte-americana de regulao, a FDA (US. Food and Drug Administra-
tion) emitiu, em abril de 2012, projeto com propostas de orientaes sobre o uso da
nanotecnologia endereado indstria de cosmticos, que ainda se encontra aberto
a consultas e sugestes (Guidance for Industry: Safety of Nanomaterials in Cosmetic
Products). natural que o principal pas no desenvolvimento de tecnologia nano,
maior detentor de patentes e maior mercado consumidor, esteja preocupado com os
riscos que envolvem toda linha de produo, o consumo final e o descarte desses
produtos no meio ambiente.
Em 2007, o Comit Cientfico de Produtos para Consumo da Unio Europia
classificou a utilizao de nanopartculas nos produtos cosmticos em dois grupos:
lbeis e insolveis. A ideia era apontar os riscos das diferentes nanoestruturas em
funo dos questionamentos feitos em relao segurana do uso de xidos met-
licos, como o dixido de titnio e xido de zinco, em protetores solares. As nanoes-
truturas lbeis so as que se dissolvem fsica ou quimicamente aps sua aplicao
sobre a pele. o caso dos lipossomas (vescula de gordura citoplasmtica envolta em
uma dupla camada de lipdios)19. J as nanoestruturas insolveis so incapazes de se
desestruturar nos meios biolgicos. o caso dos fulerenos e nanotubos estruturas
nanomtricas feitas de carbono20, aos quais diversos estudos atribuem efeitos txicos
aos seres humanos, como adiante se demonstraro.
Dessa forma, verifica-se extremamente necessria que, no mnimo, haja infor-
mao quanto classificao das nanopartculas lbeis ou insolveis componentes
de dado produto, bem como o tamanho da partcula, quando se relaciona com apli-
caes de uso contnuo, como por exemplo, nos nanocosmticos. Assim sendo, per-
cebe-se que os riscos se voltam com maior intensidade s nanopartculas insolveis,
haja vista a possibilidade de provocarem interaes indesejadas entre a sua estrutura
e os sistemas biolgicos. Os especialistas tambm ressaltam a necessidade de estu-
dos mais apurados em relao aos riscos no uso de nanoestruturas lbeis, pois elas
contm em sua composio estruturas que se dissolvem no meio biolgico, no sendo
possvel a sua captura.

18
Idem, p. 42
19
Lipossomo. In: Dicionrio eletrnico Houaiss da Lngua Portuguesa
20
ERENO, Dinorah. Beleza fundamentada. Grupo de pesquisadores em conjunto com empresas prepara
nanocosmticos com aplicaes variadas. Revista Fapesp. Edio Impressa 146 - Abril 2008. Disponvel
em: http://www.revistapesquisa.fapesp.br/?art=3498&bd=1&pg=1. Acesso em: 22/03/2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
191
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

claro que ao se falar em inovao tecnolgica torna-se preciso entender as in-


certezas que beiram seu processo de criao, pois, ao se tentar algo indito, assume-
-se intrinsecamente um risco, mas o medo e a burocratizao no podem emperrar os
processos inovativos. Ao mesmo tempo, deve-se analisar qual o custo socioambiental
para o implemento dessa inovao? Questionar-se a quem essa tecnologia interessa?
Quem dela se beneficia? O grande desafio que se verifica , portanto, pensar se a le-
gislao atual suficiente para atender as contingncias criadas por esta nova tecno-
logia ou se h a necessidade de criarem-se marcos regulatrios eficazes para garantir
o desenvolvimento da indstria, em seus mais diversos, seguimentos, sem que para
isso a sociedade e o meio ambiente sejam usados como experimentos irresponsveis.

3. Consumo, meio ambiente e sade na sociedade de risco

Como dito, se de um lado o medo excessivo impede a assuno de riscos e, por


consequncia, emperra o processo inovativo, de outro, no se pode exigir que em
nome de um suposto desenvolvimento tecnolgico-econmico, a sociedade e o meio
ambiente suportem riscos indiscriminadamente.
Destarte, cumpre trazer baila a discusso sobre a percepo pblica dos ris-
cos, pois as mudanas tecnolgicas resultam de embates e negociaes entre inven-
tores, produtores, diferentes usurios e governos, mas para a mudana tecnolgica
prosperar precisa ter a aceitao pblica e essa tarefa pode ser difcil, seno im-
possvel (como talvez no caso da tecnologia nuclear), quanto mais evidentes forem os
potenciais riscos sade e, mais recentemente, ao meio-ambiente21.
No momento em que j se conta com milhares de produtos que se apropriaram
do conhecimento das nanotecnologias, sem a existncia de um quadro regulatrio
constitudo para sua comercializao, exsurge a necessidade de informaes e uma
maior compreenso sobre a percepo pblica da nanotecnologia, e como os diferen-
tes atores, pesquisadores, governo, indstrias e sociedade trabalham a questo dos
riscos e benefcios decorrentes dela.
Portanto, a questo que objetivamente se coloca a da apreenso com que
visto o impacto destes novos materiais sobre a sade humana e o meio ambiente.
Vivemos hoje numa sociedade submetida a fortes riscos e processos de individualiza-
o, decorrentes da aliana formada entre capitalismo e desenvolvimento tecnolgi-
co. Se em tempos passados a modernizao acarretou uma ruptura para as prticas
feudais, provocando o surgimento da civilizao industrial, hoje os avanos tecno-
lgicos reconfiguraram a sociedade moderna, transformando-a em uma sociedade

21
SCHULZ, Peter. A encruzilhada da nanotecnologia: inovao, tecnologia e riscos. Rio de Janeiro: Vieira
& Lent, 2009, p.20
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
192
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de risco, cujos elementos centrais vo desde as crises financeiras s catstrofes


ambientais e ao terrorismo22.
O reconhecimento, ento, da imprevisibilidade das ameaas provocadas pelo
desenvolvimento tcnico-industrial na sociedade de risco exige a auto-reflexo em
relao s bases da coeso social e o exame das convenes e dos fundamentos pre-
dominantes da racionalidade. No auto-conceito da sociedade do risco, a sociedade
torna-se reflexiva, o que quer dizer que ela se torna um tema e um problema para
ela prpria23.
A nanotecnologia oferece riscos na medida em que seus materiais j no obede-
cem s leis tradicionais da fsica, gerando um alto grau de imprevisibilidade acerca
do seu comportamento na natureza e no corpo humano. Estudos sobre a toxicidade
de nanotubos de carbono de parede mltiplas (NCPM), produzido em larga escala
no mundo inteiro, desenvolvidos Centro Universitrio Franciscano UNIFRA, de-
monstrou que a exposio de camundongos prenhes expostos a retro citada substn-
cia resultou em alteraes fetais, como reduo de peso e ossificao incompleta24.
Em pesquisa realizada pelo Queens Medical Research Instituto da Universidade de
Edimburgo, na Esccia, observou-se que a estrutura e as fibras dos nanotubos de
carbono se parecem e se comportam como as fibras de amianto, que podem causar
mesotelioma, um cncer mortal da membrana que reveste os rgos internos do corpo
(em especial os pulmes) e que pode levar de 30 a 40 anos para aparecer aps a
exposio25.
Estudo divulgado em 2005 pela Environmental Science & Technologymostrou
que nanopartculas de xido de zinco, encontrada em protetores solares, eram txicas
para clulas do pulmo humanas em testes de laboratrio mesmo em baixas concen-
traes. Outros estudos mostraram que partculas de prata minsculas (15 nanme-
tros) mataram clulas do fgado e do crebro de ratos.
No ano passado, o governo dos Estados Unidos gastou mais de US$ 1,4 bilho
em pesquisas sobre nanotecnologia como parte da Iniciativa Nacional de Nanotec-
nologia, um esforo conjunto de 25 agncias federais que investigam ganhos e os

22
BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade (1986). Trad. Sebastio Nascimento.
1 Ed. So Paulo: Editora 34, 2010, p. 25
23 BECK, op.cit. p. 28
24
NAVA, Alexandra. Anlise Toxicolgica de Nanotubos de Carbono de Paredes Mltiplas em Camun-
dongos Prenhes. 2010. 90p. Dissertao (Mestrado em Nanocincias), Centro Universitrio Franciscano
UNIFRA, Santa Maria, 2010. p. 77. No mesmo sentido: DREHER, Kevin L. Health and Environmental
Impact of Nanotechnology: Toxicological Assessment of Manufactured Nanoparticles. TOXICOLOGICAL
SCIENCES 77, 35 (2004). Nel et al. Toxic Potential of Materials at the Nanolevel. Science,3 February
2006:Vol.311, n5761p.622-627. HOWARD, J. & Murashov, V. National Nanotechnology Partnership
to Protect Workers. Journal of Nanoparticle Research. 2009, n 11, p. 1674
25
GREENEMEIER, Larry. Study Says Carbon Nanotubes as Dangerous as Asbestos. Scientific American.
May, 20.2008.Disponvel em: <http://www.scientificamerican.com/article.cfm?id=carbon-nanotube-dan-
ger>. Acesso em: 08.05.2012
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
193
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

perigos potenciais da tecnologia emergente. Dessa quantia, aproximadamente US$


40 milhes foram destinados pesquisa de sade e segurana (uma quantia que de-
ver quase dobrar, chegando a US$ 76 milhes no oramento proposto do ano fiscal
de 2009). Hoje em dia a Food and Drug Administration (FDA, a agncia de controle
de alimentos e remdios dos Estados Unidos) no exige especificamente provas de
que nanopartculas sejam seguras, mas determina que os fabricantes forneam testes
capazes de comprovar que os produtos alimentcios que as utilizam seja cerveja ou
comida para bebs no so nocivos26.
No que tange defesa do consumidor, o ordenamento jurdico ptrio estabelece
alguns princpios basilares na proteo desse elo mais fraco, entre os quais desta-
cam-se: (i) princpio da vulnerabilidade do consumidor ( artigo 4, Cdigo de Defesa
do Consumidor - CDC, inciso I): tem como finalidade garantir a igualdade formal
material aos sujeitos da relao jurdica de consumo, sem os exageros que obstem
o progresso tecnolgico; (ii) Princpio da Confiana: (artigo 4 do CDC), considera a
proteo da confiana no mercado de consumo; (iii) Princpio da Boa-f: o princpio
mximo orientador do CDC, elencado no art.4, inciso III, que traduz muito mais que
um mero conceito, haja vista a necessidade de que as condutas sociais estejam ade-
quadas a padres aceitveis de procedimento que no induza a qualquer resultado
danoso para o indivduo. (iv) Princpio da informao: o inciso III, do art. 6, dispe
que o consumidor tem como direito bsico, a informao adequada e clara sobre os
diferentes produtos e servios, com especificao correta de quantidade, caracters-
ticas, composio, qualidade e preo, bem como sobre os riscos que apresentem.
A interpretao dos supracitados princpios apontam para uma proteo apenas
formal do consumidor, tendo em vista que no h controle e punio severa para o
descumprimento dos preceitos mandamentais neles contidos. De fato, se no o atual
conhecimento cientfico disponvel no permite uma avaliao rigorosa do risco que
a exposio s nanopartculas pode trazer para a sade de cada um dos grupos con-
siderados (pesquisadores, consumidores, trabalhadores, etc), deve ao menos regular
o exerccio das atividades que as envolvam, minimizando os riscos delas decorrentes
para a sade humana e para o ambiente, ora introduzindo moratrias ou, mesmo,
proibindo a prtica de atos que, na sequncia de uma anlise de custo/benefcio,
se conclua poderem implicar a produo de dano(s) grave(s) para os aludidos bens
jurdicos27.
No tocante ao meio ambiente, preciso ter-se em conta o custo social e am-
biental para este suposto desenvolvimento econmico-cientfico, que, embora seus
benefcios no possam ser compartilhado por todos, os danos ambientais sero ine-
vitavelmente socializados. De acordo com Santos28, deve-se discutir a questo tec-

26
GREENEMEIER, Larry. op.cit.
27
MELO, Helena Pereira de. NO DATA, NO MARKET A Aplicao do Princpio da Precauo Nano-
tecnologia. Instituto Politcnico de Beja. Portugal. [s.d.], p. 7
28
SANTOS, Laymert Garcia dos. Politizar as novas tecnologias O impacto scio-tcnico da informao
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
194
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nolgica em toda a sua complexidade, isto , h uma necessidade em politizar


completamente o debate sobre a tecnologia e suas relaes com a cincia e com o
capital, e no deix-la apenas no plano das polticas tecnolgicas dos Estados ou
das estratgias das empresas transnacionais.
Considera ainda o referido autor que vem ocorrendo uma dilapidao das rique-
zas naturais brasileiras para promover a integrao da regio amaznica na economia
de mercado e que valores ambientais foram transformados em econmicos atravs
da metamorfose da semente e do patenteamento de seres vivos, que transformam a
biodiversidade em matria-prima29.
Por outro lado, Leff considera a existncia de dvida ecolgica pertencente aos
pases desenvolvidos, que, em razo do seu hiperconsumo, exploram os recursos na-
turais dos pases em desenvolvimento para aumentar sua produtividade econmica:
trata-se do esplio histrico da pilhagem da natureza que se dissimula numa presu-
mvel superioridade nas capacidades intelectuais e empresarias dos pases ricos30.
Para Viegas & Almeida, os mecanismos de explicao e justificao dos riscos
na sociedade contempornea esto inseridos num quadro de irresponsabilidade or-
ganizada, o que leva a uma legitimao da no-imputabilidade das ameaas e a
legalizao das contaminaes. Se por um lado h ocultamento social e institucional
dos responsveis, das causas e das consequncias dos riscos, por outro, o efeitos se-
cundrios rompem a barreira da invisibilidade social gerada pela selva institucional
e se revelam no cotidiano das relaes sociais e dos debates pblicos acerca dos
efeitos dos riscos de graves consequncias. Para os autores, o fenmeno da irres-
ponsabilidade organizada representa com clareza a ineficcia da produo normativa
enquanto instrumento para o enfrentamento da crise ambiental31.
Desse modo, o Direito Ambiental depara-se com o enfrentamento de uma crise
ambiental que adquire novos contornos e com problemas ambientais qualificados
pelo risco. Passa de um direito de danos (preocupado em reparar ou quantificar os
prejuzos ao meio ambiente) para um direito de riscos, cuja principal preocupao
evitar a degradao ambiental32. o que contempla aprecauo, que tem como
contedo o princpio 15 da Declarao do Rio. Com efeito, o princpio da precauo
dever seramplamente observado pelos Estados, para proteger o meio ambiente. Tal

digital e gentica. 3 Ed. So Paulo: Editora 34, 2011, p.140


29
SANTOS, Laymert Garcia dos. op.cit. p.185-186
30
LEFF, Enrique. Saber ambiental. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 2001, p.34-36
31
VIEGAS, T. E. de S. & ALMEIDA, R.. de O. O Direito Ambiental Brasileiro em face dos riscos e incertezas
da nanotecnologia:
uma proposta de reflexo crtica. Comunicao oral proferida no III Encontro Temtico do Projeto Casadi-
nho (Abril de 2010, Fortaleza-CE, evento promovido pela UFC / UFSC)
32
BENJAMIN, A.H.deV.; SICOLI, J. C. M. (Orgs.). Anais do5 Congresso Internacional de Direito Am-
biental, de 4 a 7 de junho em 2001. O futuro do controle da poluio e daimplementao ambiental. So
Paulo: IMESP, 2001, p. 61
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
195
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

princpio procura responder aos objetivos de segurana reforada e necessidade de


regulamentao jurdica das dvidas que advm do desenvolvimento da cincia33.
Em relao ao objetivo concreto do princpio da precauo, verifica-se que o de
proporcionar uma base de ao sempre que a cincia no puder dar uma resposta
clara e precisa34.
Com o princpio da precauo, o comportamento judicial de tolerncia do dano
substitudo pelo de vigilncia e prudncia. Enquanto vetor interpretativo, tal princpio
orienta a atuao dos instrumentos processuais cautelares, provimentos liminares e
inibitrios, bem como os instrumentos de responsabilizao, introduzindo a inverso
do nus da prova em matria ambiental. 35
Ante os diversos indcios de potencialidade lesiva ao ser humano e ao meio
ambiente, decorrentes de substncias nanoestruturadas, sobretudo no que tange aos
nanocosmticos, e diante da inexistncia de legislao especfica tratando do tema,
de rigor, pois, a aplicao do princpio da precauo, de modo a minimizar e at evitar
danos s presentes e futuras geraes.

4. Marco Regulatrio de nanocosmticos no Brasil

Em termos globais, diversos pases como Estados Unidos, Japo, Austrlia, Ca-
nad e a Unio Europeia tm trabalhado junto de suas agncias de regulao, de
fomento pesquisa, proteo ambiental e sade do trabalhador etc para definir um
ponto de equilbrio entre o desenvolvimento cientfico-econmico e os riscos socie-
dade.
No Brasil, esforos tem sido realizados no mesmo sentido. Ao longo do ano de
2010, por exemplo, foi realizado o Frum de Competitividade em Nanotecnologia
pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, no qual impor-
tantes questionamentos foram elaborados e algumas proposies e conceitos foram
estabelecidos, alm da proposta de algoritmo para a classificao de um produto
como nanomateria. O relatrio que consolidou as experincias e teses defendidas no
referido Frum apontou, dentre outras, para as necessidades36:

33
SILVA, Solange Telles da. Princpio da Precauo: Uma nova postura em face dos riscos e incertezas
cientficas. In: VARELLA, Marcelo Dias; PLATIAU, Ana Flvia Barros. Princpio da Precauo. Belo Hori-
zonte: Del Rey, 2004. p. 75 92
34
Idem
35
VIEGAS et al.. op.cit.
36
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Proposta GT Marco Regulatrio 08/2010. Dis-
ponvel em: http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=3&menu=2765&refr=2469.
Acesso em: 10.04.2013
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
196
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

(i) d
 e toxicologistas caracterizarem adequadamente as proprieda-
des fsico-qumicas das nanopartculas, devendo estabelecerem
quais so, de fato, as caractersticas fsico-qumicas prioritrias
capazes de afetar a segurana ou determinar a potencial toxici-
dade delas;
(ii) d
 e se fazer um levantamento da regulao de insumos, interme-
dirios e produtos qumicos com base na legislao vigente por
setor econmico: Indstria da transformao, Indstria Qumi-
ca, Produtos Qumicos para uso industrial e Produtos Qumicos
para uso final, Medicamentos, Cosmticos, Produtos Mdico-
-Hospitalares e Kits diagnstico, Alimentos, Agronegcio, Ele-
trnica, Defesa e Energia, Petrleo e gs e, aps o estudo, con-
siderando as propriedades fsico-qumicas dos nanomateriais
capazes de afetar seu comportamento, o estabelecimento e sis-
tematizao de um organograma da classificao dos insumos
e produtos nanotecnolgicos, necessrio para considerao de
seus graus de risco, eficcia e segurana.
(iii) e stabelecimento de Rede de Laboratrios para Anlise de Qua-
lidade de Produtos Nanotecnolgicos de uso industrial e de
uso final a exemplo das iniciativas da ANP com o Programa Na-
cional do Monitoramento de Qualidade de Combustveis e da
ANVISA com a Rede Brasileira de Laboratrios Analtico-Certi-
ficadores em Sade, com vistas a caracterizao dos produtos
nanotecnolgicos produzidos pelo setor secundrio destinados
ao uso industrial (insumos nanotecnolgicos), e a fiscalizao
dos produtos nanotecnolgicos produzidos pelo setor secund-
rio destinados ao consumidor no mercado brasileiro, uso final,
para limitar a produo e comercializao de produtos falsifi-
cados, adulterados e fraudados, e com a incumbncia de ga-
rantir a qualidade e zelar pela manuteno das caractersticas
de composio dos produtos nanotecnolgicos;

O Relatrio no deixou de considerar, nos apontamentos de Engelmann, que


existe grande possibilidade de se utilizar as legislaes existentes quer permitiriam
o enquadramento das nanotecnologias. ttulo de exemplo, pode-se citar o Artigo
927, pargrafo nico do Cdigo Civil que dispe haver obrigao de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para
os direitos de outrem. O artigo no trata especificamente das nanotecnologias, mas
quando afirma por sua natureza risco para os direitos de outrem acaba abarcando
as nanotecnologias.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
197
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Outro exemplo de destaca est no artigo 54, 3, da Lei n 9.605/99 que impe
a necessidade de precauo, sob pena de cometimento de crime ambiental.
De modo geral, o que se percebe que a produo e uso crescentes de nano-
substncias levam a que um nmero cada vez maior de seres humanos fique expostos
aos seus potenciais efeitos nocivos, seja por conta do consumo destas substncias,
seja pelo manuseio / trabalho, seja pelo depsito no ar, na gua ou no solo.
Em que pese a ausncia de legislao especfica, algumas leis podem / devem
ser aplicadas aos casos concretos de uso de nanotecnologia, sobretudo no que tange
os princpios norteadores do direito consumeirista, devendo esses produtos serem
autorizados a ingressar no mercado aps, no mnimo, constar na rotulagem informa-
es sobre o uso da nanotecnologia e dos componentes nanoestruturados. Concomi-
tantemente, deve ser aplicado o princpio da precauo, aliado inverso do nus
da prova, no sentido de que cabe aos fabricantes, aos importadores, provar que as
substncias que fabricam, colocam no mercado ou utilizam, no so susceptveis de
afetar negativamente a sade humana ou o meio ambiente.
O grande desafio que pode ser fixado o de atestar a segurana dos produtos
sade humana, ao ambiente e ao trabalhador e, em paralelo, no emperrar o processo
inovativo nacional em vrios setores produtivos.

Concluses Articuladas

1. Estamos vivendo numa sociedade onde a esttica passou a ter um peso con-
sidervel nas relaes sociais e nesse contexto se inserem os nanoscosmticos, com
promessas de eficcia que beiram o milagre, mas que envolvem potenciais riscos
sade humana e ao meio ambiente.
2. O dever de precauo deve ser aplicado s questes relacionadas nano-
tecnologia, com vistas a garantir um ambiente ecologicamente equilibrado para as
geraes presentes e futuras, sobretudo porque muitos dos danos potenciais das
nanoestruturas podem no se manifestar de imediato.
3. Ante os diversos estudos comprovando a toxicidade, para os seres humanos
e para o meio ambiente, das substncias dixido de titnio e xido de zinco pre-
sentes nos filtros solares, o seu uso deve ser suspenso at que se consiga manipular
tais substncias de modo oferecer um uso seguro, sobretudo porque tal produto
utilizado de maneira contnua.
4. A ausncia de mtodos para avaliao dos riscos, o reconhecimento das
incertezas que envolvem a utilizao de nanoestruturas, a necessidade de mais pes-
quisas na rea, a falta de padronizao dos testes, aliado supremacia do poder
econmico sobre o jurdico, podem ser apontados como os grandes obstculos para o
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
198
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

estabelecimento do marco legal para o uso dos nanocosmticos.


5. H necessidade de adequao dos instrumentos jurdicos nova realidade
dos riscos ambientais, propugnados pelas nanotecnologias, voltados para o estabe-
lecimento de responsabilidade civil sem culpa, preocupada no com o passado, mas
com o futuro, especialmente com o foco nas chamadas futuras geraes.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
199
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A PROMOO DA EDUCAO PARA O CONSUMO


CONSCIENTE EM CRECHES E PR-ESCOLAS: UM DEVER
CONSTITUCIONAL

AUGUSTO CSAR LEITE DE RESENDE


Mestrando em Direito pela PUC/PR. Professor de Direito Constitucional da
Faculdade de Negcios e Administrao de Sergipe FANESE.
Promotor de Justia em Sergipe.

RESUMO

O presente artigo tem como objetivo principal demonstrar a importncia da edu-


cao infantil para o consumo consciente. Procurou-se inicialmente analisar o con-
ceito de desenvolvimento sustentvel, o seu reconhecimento enquanto direito funda-
mental da pessoa humana e a relao existente entre o desenvolvimento sustentvel
e o consumo consciente, bem como a necessidade da educao como agente trans-
formador de comportamentos de consumo. Analisou-se tambm o papel da educao
infantil no processo de conscientizao crtica do consumidor acerca da adoo dos
valores socioambientais norteadores de suas decises de consumo, j que a adoo
de prticas de consumo consciente exigir dos jovens e dos adultos mudanas com-
portamentais e de paradigmas j enraizados em seus estilos de vida e cultura, o que
bastante difcil, embora no impossvel.
Palavras chave: Consumo Consciente; Desenvolvimento Sustentvel; Educao
Infantil.
Sumrio: 1. Introduo; 2. Desenvolvimento sustentvel; 3. Direito fundamental
ao desenvolvimento sustentvel; 4. Consumo consciente; 5. O dever constitucional da
educao infantil para o consumo consciente; 6. Consideraes finais; 7. Referncias
bibliogrficas.

1. Introduo

O tema do presente trabalho cientfico se inspirou no fato de que o consumo


est na essncia da sociedade moderna e as atuais formas de produo e consumo
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
200
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

produzem impactos negativos no meio ambiente e na sociedade, havendo a necessi-


dade de mudanas de comportamentos dos consumidores como mecanismo de pro-
moo do desenvolvimento sustentvel.
Uma das formas de se promover o desenvolvimento sustentvel atravs do con-
sumo consciente porque essa boa prtica estimula a produo de bens e servios com
menor impacto negativo ao meio ambiente e com observncia dos direitos humanos,
em especial dos trabalhadores.
Porm, o consumo consciente para promover o desenvolvimento sustentvel de-
manda a execuo de polticas pblicas de educao que permitam que as pessoas
tenham cincia dos impactos negativos e positivos que a sua deciso de consumo
pode provocar na sociedade e no meio ambiente e dessa maneira nortear corretamen-
te as suas escolhas.
Contudo, a tarefa extremamente rdua porque envolve mudana de paradig-
mas em jovens e adultos, cujos estilos de vida foram construdos ao longo da vida,
razo pela qual a educao voltada ao consumo consciente pode ser de nenhuma ou
pouca eficcia nessa parcela da populao.
Desse modo, faz-se necessria a execuo de educao para o consumo cons-
ciente nos primeiros anos de vida da pessoa, j que se trata de uma fase marcada por
intensos processos de desenvolvimento psquico e de grande capacidade cognitiva da
criana, sendo, dessa maneira, mais fcil criar, a mdio e longo prazo, nos brasileiros
uma cultura voltada ao consumo consciente.
Desse modo, pretende-se demonstrar a importncia da educao infantil para
o consumo consciente e a obrigao das unidades de ensino infantil de contemplar
em suas propostas pedaggicas diretrizes de educao para o consumo consciente.
Primeiramente, discutir-se- o conceito de desenvolvimento sustentvel. Posterior-
mente, tratar-se- da incluso do desenvolvimento sustentvel no rol dos direitos
fundamentais consagrados na Carta Magna.
Em seguida, abordar-se- o conceito de consumo consciente, a sua relao com
desenvolvimento sustentvel e a necessidade de educao para que os consumidores
possam adotar comportamentos ticos e solidrios de consumo, mediante a escolha
de fornecedores que adotem programas de responsabilidade socioambiental.
Por fim, ser abordada a questo da educao infantil para a concretizao do
direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel, atravs do consumo consciente.

2. Desenvolvimento sustentvel

A relao do ser humano com a natureza sempre foi, desde os tempos primevos,
utilitarista, no sentido de que os seres humanos extraem recursos da natureza para
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
201
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

satisfazer suas necessidades, gerando assim efeitos que inicialmente eram totalmen-
te absorvidos pelo ecossistema, j que havia uma pequena quantidade de pessoas no
planeta e as sociedades tradicionais eram baseadas na agricultura de subsistncia.
Contudo, a modernidade, que Anthony Giddens conceitua como o estilo, cos-
tume de vida ou organizao social que emergiram na Europa a partir do sculo XVII
e que ulteriormente se tornaram mais ou menos mundiais em sua influncia1, subs-
tituiu as sociedades tradicionais pela sociedade moderna, donde o capitalismo e a
industrializao so duas de suas dimenses.
A revoluo industrial, o desenvolvimento tecnolgico e o processo de desen-
volvimento econmico capitalista executado pelos pases intensificaram os impactos
negativos da interferncia do ser humano no meio ambiente, uma vez que a natu-
reza quem fornece a matria prima dos produtos vendidos no mercado de consumo.
Alis, Karl Marx j demonstrava no sculo XIX preocupao com a mudana de
postura do homem com a natureza, quando no volume 1 do Capital desenvolveu uma
crtica da explorao capitalista do solo, ao ressaltar que a agricultura capitalista de
larga escala perturbava a relao metablica entre o homem e a terra, afetando dema-
siadamente a fertilidade do solo e, consequentemente, o ser humano2.
A modernidade , no dizer de Anthony Giddens, inerentemente globalizante. A
globalizao , por sua vez, a intensificao das relaes sociais em escala mundial,
que ligam localidades distantes de tal maneira que os acontecimentos locais so
modelados por eventos ocorridos a muitas milhas de distncia3, revelando-se ser
um processo dialtico porque fatos locais podem modelar, influenciar as relaes e
fatores sociais existentes em outros locais muito distantes.
Segundo Fritjof Capra a busca de um crescimento econmico contnuo e indi-
ferenciado claramente insustentvel, pois a expanso ilimitada num planeta finito
s pode levar catstrofe4. Enfim, as nossas atividades econmicas, estilos de vida
e hbitos de consumo esto destruindo a biodiversidade e o planeta a um ponto qua-
se irreversvel, razo pela qual se deve reduzir ao mximo o impacto das atividades
humanas na natureza.
A relao do homem com a natureza denominada por Marx de metabolismo.
Tal interao se d atravs do trabalho e o trabalho real, por sua vez, a apropriao
da natureza para a satisfao das necessidades humanas, a atividade atravs do qual
o metabolismo entre o homem e a natureza mediado5. O ser humano passou da

1
GIDDENS, Anthony. As consequncias da modernidade. Traduo: Raul Fiker. So Paulo: UNESP, 1991,
p. 11.
2
FOSTER, John Bellamy. A ecologia em Marx: materialismo e natureza. Rio de Janeiro: Civilizao Brasi-
leira, 2005, p. 219.
3
GIDDENS, Anthony. As consequncias da modernidade... Op. Cit., p. 60.
4
CAPRA, Fritoj. As conexes ocultas: cincia para uma vida sustentvel. So Paulo: Cultrix, 2005, p. 157.
5
FOSTER, John Bellamy. A ecologia em Marx: materialismo e natureza... Op. Cit., p. 222.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
202
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

submisso natureza para a dominao da natureza, provocando uma falha metab-


lica na interao entre o homem e a natureza porque a apropriao da natureza pelo
homem superior capacidade de resilincia, de regenerao da natureza, exigindo-
-se, dessa forma, nos dias atuais, uma relao harmnica entre o ser humano e o
meio ambiente.
Nas sociedades tradicionais o homem estava perfeitamente integrado natureza
e vida da Terra. Entretanto, a partir do sculo XVII operou-se uma disjuno entre o
ser humano e a natureza, apoiada no pensamento de que o homem o nico ser do
planeta a possuir alma da qual os animais e plantas seriam desprovidos, motivo pelo
qual o homem se tornou dominador e mestre da natureza. A partir da, o desenvolvi-
mento econmico-industrial, tecnolgico e cientfico passou a dominar a natureza, na
qual tudo o que vivo e no humano pode ser escravizado, manipulado e destrudo6.
O desenvolvimento industrial, tecnolgico e cientfico ensejou, a partir da se-
gunda metade do sculo XX, a transformao da sociedade industrial clssica, apoia-
da na contraposio entre natureza e ser humano, em uma sociedade de risco porque
as atividades humanas produzem riscos vida de plantas, animais e seres humanos,
que j no so mais limitados social e geograficamente. Tais riscos so globalizantes,
fazendo surgir ameaas globais e independente de classes7.
Edgar Morin salienta que a crise ecolgica produto de um processo de trs fa-
ces, quais sejam, a globalizao, a ocidentalizao e o desenvolvimento, que degrada a
biosfera de forma irresistvel, no mbito local e global, colocando em risco a existncia
da humanidade e da vida no planeta, haja vista a multiplicao dos danos ambientais,
com poluies do solo, do ar, dos rios, oceanos, lagos, lenis freticos, desfloresta-
mento em grandes propores, acidentes nucleares e o aquecimento global8.
A percepo da finitude dos recursos naturais, aliada ao conhecimento dos efei-
tos colaterais que a explorao desenfreada desses recursos acarreta, originou nova
viso do processo de desenvolvimento, no circunscrita aos aspectos exclusivamente
econmicos, de modo que se faz necessria a integrao entre desenvolvimento e a
proteo do meio ambiente9.
Nesse diapaso, a concepo de desenvolvimento deve estar intimamente jungi-
da concretizao da dignidade da pessoa humana e defesa do meio ambiente, de
forma que o desenvolvimento deve ser perseguido sem provocar danos ao meio am-
biente ou, ao menos, com o mnimo de impactos negativos na natureza, promovendo,
assim, o desenvolvimento sustentvel.
A expresso desenvolvimento sustentvel foi publicamente utilizada pela pri-

6
MORIN, Edgar. A via para o futuro da humanidade. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2013, p. 98.
7
BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. So Paulo: 34, 2010, p. 16.
8
MORIN, Edgar. A via para o futuro da humanidade... Op. Cit., p. 101.
9
JNIOR, Alberto do Amaral. O Desenvolvimento Sustentvel no Plano Internacional. In: FILHO, Calixto
Salomo (org.). Regulao e Desenvolvimento: novos temas. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 88.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
203
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

meira vez em 1979 no Simpsio das Naes Unidas sobre as Inter-relaes entre
Recursos, Ambiente e Desenvolvimento. Contudo, o Relatrio Brundtland, denomi-
nado Nosso Futuro Comum, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvi-
mento, de 1987, que faz uma das definies mais conhecidas sobre desenvolvimento
sustentvel.
Diz o Relatrio Brundtland que desenvolvimento sustentvel aquele desenvol-
vimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das
geraes futuras de suprir suas prprias necessidades.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-
92), realizada na cidade do Rio de Janeiro em junho de 1992, valorizou o direito ao
desenvolvimento em harmonia com a proteo do meio ambiente. De fato, o Princpio
4 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento estabelece que a
proteo ambiental constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e
no pode ser considerada isoladamente deste e, em seu Princpio 25, ressalta que
o desenvolvimento e a proteo ambiental so interdependentes e indivisveis. Desse
modo, no se pode falar em desenvolvimento que no seja sustentvel.
Segundo Ignacy Sachs o desenvolvimento sustentvel se sustenta sobre trs
pilares ou dimenses, quais sejam, o social, o econmico e ambiental, ou seja, um
trip formado por trs dimenses bsicas da sociedade10.
O desenvolvimento sustentvel sob a perspectiva econmica exige eficincia
social na alocao e gesto de recursos pblicos, cuidados regulatrios, de transpa-
rncia e de responsabilidade fiscal11. J a sustentabilidade social exige um processo
de desenvolvimento que promova a justia redistributiva e a maximizao da eficcia
dos direitos fundamentais sociais. E, por fim, a sustentabilidade ambiental pugna
pela implementao de uma justia ambiental intergeracional, preocupando-se com
os impactos negativos das atividades humanas no meio ambiente, de modo que o de-
senvolvimento deve permitir s geraes futuras o acesso a um meio ambiente sadio
e necessrio qualidade de vida.
Ademais, a Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustent-
vel (RIO +20), realizada na cidade do Rio de Janeiro em junho de 2012, reconheceu
que imprescindvel a integrao e a realizao dos pilares econmico, social e am-
biental para a concretizao do desenvolvimento sustentvel.
Com efeito, o item 3 do documento final denominado O Futuro que Quere-
mos, aprovado pela Resoluo N. 66/288 da Assembleia Geral da Naes Unidas,
afirma que es necesario incorporar an ms el desarrollo sostenible en todos los
niveles, integrando sus aspectos econmicos, sociales y ambientales y reconocien-
do los vnculos que existen entre ellos, con el fin de lograr el desarrollo sostenible

10
SACHS, Ignacy. Primeiras Intervenes. In: NASCIMENTO, Elimar Pinheiro do; VIANA, Joo Nildo.
Dilemas e Desafios do Desenvolvimento Sustentvel no Brasil. Rio de Janeiro: Garamond, 2007, p. 22.
11
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 66.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
204
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

en todas sus dimensiones.


Sendo assim, fundamental a participao e solidariedade da sociedade no
desenvolvimento sustentvel e uma das formas de se promover o desenvolvimento
sustentvel atravs do consumo consciente.
Mas h um direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel?

3. Direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel

O desenvolvimento, enquanto direito fundamental da pessoa humana, foi con-


sagrado pela primeira vez em um documento normativo internacional pela Carta
Africana de Direito Humanos e dos Povos, aprovada pela Conferncia Ministerial da
Organizao da Unidade Africana (OUA) em Banjul, Gmbia, em janeiro de 1981,
e adotada pela XVIII Assembleia dos Chefes de Estado e Governo da Organizao da
Unidade Africana (OUA) em Nairbi, Qunia, em 27 de julho de 1981. Segundo a
referida Carta de Direitos Humanos:
Posteriormente, a Organizao das Naes Unidas (ONU), atravs da Decla-
rao sobre o Direito ao Desenvolvimento, adotada pela Resoluo N. 41/128 da
Assembleia Geral, proclamou que o direito ao desenvolvimento um direito humano
inalienvel, em virtude do qual toda pessoa e todos os povos esto habilitados a parti-
cipar do desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, para ele contribuir e
dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam
ser plenamente realizados, ressaltando, inclusive, que a pessoa humana o sujeito
central do desenvolvimento e que deve ser participante ativo e beneficirio do direito
ao desenvolvimento.
A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento ainda define o desenvolvi-
mento como um amplo processo econmico, social, cultural e poltico, que objetiva
a melhoria constante do bem-estar de toda uma populao e de todos os indivduos
com base em sua participao ativa, livre e significativa no desenvolvimento.
Em 1993, a Declarao e Programa de Ao de Viena das Naes Unidas reafir-
mou o direito ao desenvolvimento como um direito universal, fundamental e inalien-
vel do homem, cuja pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento.
No Brasil, o art. 3, inciso II, da Constituio Federal estabelece que objetivo
precpuo da Repblica Federativa do Brasil garantir o desenvolvimento nacional. Por
outro lado, a Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, inspirando-se nos do-
cumentos internacionais de proteo ao meio ambiente, em especial a Declarao de
Estocolmo de 1972, assegura o direito ao meio ambiente.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado est diretamente fulcra-
do no princpio da dignidade da pessoa humana porque essencial sadia qualidade
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
205
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de vida e prpria existncia humana. No h que se falar em dignidade humana se


no houver condies biticas e abiticas favorveis ao bem-estar, sade e vida
humana, isto , que proporcionem ao homem uma sadia qualidade de vida.
Nesse contexto, em homenagem aos princpios da unidade da Constituio e da
concordncia prtica das normas constitucionais, chega-se concluso que o legis-
lador constituinte fez clara escolha pelo desenvolvimento sustentvel porque no se
pode promover o desenvolvimento desvinculado da dignidade humana e da proteo
ao meio ambiente.
A Constituio Federal reservou inteiramente o Ttulo II aos Direitos e Garantias
Fundamentais, nele consagrando um leque amplo e extenso de direitos fundamentais
do ser humano, classificando-os em cinco espcies: a) direitos e deveres individuais;
b) direitos e deveres coletivos; c) direitos sociais; d) direitos nacionalidade; e) di-
reitos polticos.
No entanto, o rol do referido Ttulo II da Carta Magna no exaustivo, mas mera-
mente exemplificativo porque o art. 5, 2, da prpria Constituio Federal ressalva
que os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decor-
rentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em
que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Desse modo, os direitos fundamen-
tais podem ser classificados em: direitos formalmente fundamentais e direitos mate-
rialmente fundamentais. Sero formalmente fundamentais os direitos expressamente
incorporados no catlogo dos direitos fundamentais da Constituio.
Os direitos materialmente fundamentais, por sua vez, podero ser identifica-
dos a partir do conceito aberto de direitos fundamentais adotado pelo art. 5, 2,
da Constituio Federal, que possibilita o reconhecimento de direitos fundamentais
positivados em outras partes do texto constitucional ou em tratados internacionais e
at mesmo na identificao de direitos fundamentais no-escritos ou implcitos na
Constituio, que sejam decorrentes do regime e princpios por ela adotados12.
A identificao e a caracterizao de um direito materialmente dotado de funda-
mentalidade no so tarefas fceis para o intrprete e aplicador do direito, pois tais
tarefas no decorrem apenas da simples leitura do Texto Constitucional, na medida
em que podero existir outros direitos fundamentais dispersos no corpo da Constitui-
o, positivados em tratados internacionais ou consagrados em princpios no assen-
tados na Constituio da Repblica.
A definio de direito fundamental proposta por Ingo Wolfgang Sarlet permite
ao intrprete a identificao e, consequentemente, a efetivao e a proteo de direi-
tos fundamentais exclusivamente materiais, isto , no consagrados expressamente
no catlogo do Ttulo II da Constituio Federal. De acordo com o citado jurista, os
direitos fundamentais materiais so as posies jurdicas concernentes s pessoas,

12
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2007, p.85.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
206
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que, do ponto de vista do direito constitucional positivo, foram, por seu contedo
e importncia integradas ao texto da Constituio, bem como aquelas que, por seu
contedo e significado, possam lhes ser equiparados, agregando-se implicitamente
Constituio Federal13.
Reconhecem-se direitos que, apesar de no consagrados formalmente no rol do
Ttulo II da Constituio Federal, por seu contedo, importncia e significado, podem
ser considerados fundamentais e, por isso mesmo, inseridos, ainda que implicita-
mente, na Carta Constitucional, produzindo todos os efeitos jurdicos como se direitos
formalmente fundamentais fossem.
Com base nessas premissas, pode-se concluir que o direito ao desenvolvimento
sustentvel legtimo direito fundamental da pessoa humana, vez que o desenvolvi-
mento sustentvel um processo contnuo e automtico de transformao concomi-
tantemente social, poltico e econmico que promove, alm do avano econmico,
a realizao da dignidade da pessoa humana, mediante o aumento da qualidade de
vida das pessoas e do bem-estar da populao e protege o meio ambiente para s
presentes e futuras geraes.

4. Consumo Consciente

Os avanos cientficos e tecnolgicos ocorridos aps a Segunda Guerra Mun-


dial transformaram a sociedade moderna em uma sociedade de consumo de massa.
Nesse linha, a sociedade moderna se caracteriza por ser um grupo social em estgio
avanado de desenvolvimento industrial, com grande circulao e consumo de bens
e servios oferecidos graas a uma produo intensiva, pois o homem contemporneo
tem uma necessidade ilimitada de adquirir e usar inmeros bens e servios14.
A sociedade de consumo de massa produz constantemente carncias e desejos
nas pessoas, pois os indivduos passam a ser julgados por aquilo que consomem,
vestem ou calam, pelos locais que frequentam, pelos bens materiais que possuem
e mostram aos outros membros da sociedade. Os indivduos passam a consumir com
os olhos e emoes voltados apenas para eles mesmos, num ato extremamente in-
dividualista e egosta, sem se preocupar com as consequncias de suas decises de
consumo. O consumo , portanto, uma atividade que envolve a tomada de decises
polticas, morais e culturais.
Contudo, o consumo afeta o meio ambiente porque a natureza quem fornece as
matrias-primas para a produo de bens e servios e pode ainda impactar negativa-

13
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais... Op. cit., p. 91.
14
FAJARDO, Elias. Consumo consciente, comrcio justo: conhecimento e cidadania como fatores econ-
micos. Rio de Janeiro: Senac Nacional, 2010, p. 14.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
207
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mente os direitos humanos, pois muitos fornecedores se utilizam do trabalho escravo


ou infantil ou violam os direitos trabalhistas com a inteno de maximizar a produo e
reduzir despesas com pessoal e, consequentemente, aumentar os seus lucros.
O captulo 4 da Agenda 21, assinada na durante a ECO/92 no Rio de Janeiro,
revela que as principais causas da deteriorao ininterrupta do meio ambiente mun-
dial so os padres insustentveis de consumo e produo, especialmente nos pases
industrializados. E mais, motivo de sria preocupao, tais padres de consumo e
produo provocam o agravamento da pobreza e dos desequilbrios.
Ocorre que, o ato de consumir tanto pode contribuir para a destruio do meio
ambiente e o desrespeito aos direitos humanos, como pode estimular a produo de
bens e servios com menor impacto negativo ao meio ambiente e com observncia
das leis trabalhistas e o respeito aos direitos humanos15.
Se os riscos socioambientais decorrentes das formas atuais de produo e con-
sumo so incertos e imprevisveis, mister que as pessoas adotem urgentemente
prticas de consumo consciente, pois, conforme aduz Antnio Carlos Efing a prpria
preservao do planeta depende desta nova conduta16.
Elias Fajardo ressalta que existem 03 (trs) variaes de consumo. O consumo
alienado em que o consumidor no se preocupa com a qualidade e a procedncia dos
produtos, mas apenas com a quantidade consumida, o consumo crtico em que a pes-
soa procura qualidade, evita os excessos e considera o direito de escolha fundamental
e, finalmente, o consumo consciente em que o consumidor antes de comprar indaga
de onde vem o produto, quem o produziu e em que condies e se foram respeitados
o meio ambiente e os direitos dos trabalhadores e a partir das respostas norteia a sua
deciso de consumo17.
O consumidor ao tomar conscincia de que a sua escolha no ato de comprar
pode maximizar os impactos socioambientais positivos e minimizar os negativos, ele
poder contribuir decisivamente com seu poder de consumo para construir um mun-
do melhor.
O consumidor consciente no individualista, no pensa apenas em sua satis-
fao econmica pessoal, ele tambm se preocupa com os impactos socioambientais
que a produo, distribuio e consumo de bens e servios provocam na sociedade
e, por isso, escolhe produtos cuja produo obedece a critrios sociais e ambientais.
Isso consumo consciente.
Os consumidores conscientes do impacto do seu consumo no meio ambiente e

15
FAJARDO, Elias. Consumo consciente, comrcio justo: conhecimento e cidadania como fatores econ-
micos... Op. Cit., p. 22.
16
EFING, Antnio Carlos. Fundamentos do Direito das Relaes de Consumo. Curitiba: Juru, 2011, p.
126.
17
FAJARDO, Elias. Consumo consciente, comrcio justo: conhecimento e cidadania como fatores econ-
micos... Op. Cit., p. 21.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
208
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

na sociedade s iro escolher fornecedores que possuam programas de responsabili-


dade socioambiental, obrigando as demais a adotarem comportamentos socioambien-
tais corretos para sobreviverem no mercado.
Marcos Gouva de Souza ressalta que o processo de tomada de conscincia
dos consumidores quantos aos impactos socioambientais do consumo pressiona as
empresas culturalmente atentas a adotarem prticas de sustentabilidade social e
ambiental, eis que menosprezar essa tendncia de conscientizao de seus clientes
pode ser um erro irreparvel ou muito custoso para a empresa18.
Nesse contexto, o consumo consciente um dos meios de se promover o desen-
volvimento sustentvel. Alis, Antnio Carlos Efing leciona que o conceito de desen-
volvimento sustentvel depende do conceito de consumo consciente, na medida em
este reflete a necessidade de os consumidores passarem a ser agentes de controle
tico e crtico do desenvolvimento sustentvel, e isto s pode ser possvel desapegan-
do-se dos conceitos individualistas a respeito do que se consome, do que se utiliza,
porque isto tem influncia direta em todos os cidados e no prprio meio ambiente.19
A concretizao dos pilares econmico, social e ambiental do desenvolvimento
sustentvel exige, dentre outras aes, a adoo de prticas de consumo consciente
porque, dentre outros benefcios, forar fornecedores e produtores de bens e ser-
vios a inclurem em seus processos produtivos boas prticas de sustentabilidade
ambiental, social e econmico.
No entanto, o consumo consciente para que promova o desenvolvimento susten-
tvel exige uma mudana de comportamento dos consumidores alienados e crticos
e, para tanto, fazem-se necessrias a informao e a educao, para que os consu-
midores tenham cincia dos impactos negativos e positivos que a sua deciso de
consumo pode provocar na sociedade e no meio ambiente e dessa maneira nortear
corretamente as suas escolhas.
O consumo faz parte do estilo de vida das pessoas, do relacionamento entre elas
e promove a integrao dos indivduos nos grupos sociais, o que dificulta a mudana
nos padres de consumo, fazendo-se necessrio, portanto, a execuo de programas e
aes de educao voltadas ao desenvolvimento sustentvel e ao consumo consciente.
Com efeito, a adoo em larga escala e duradoura de prticas de consumo cons-
ciente depende da conscientizao e mudana de postura do consumidor, que so-
mente ocorrer se houver um processo educacional nesse sentido bem planejado e de
execuo continuada, com foco especialmente nos primeiros anos de vida da pessoa.
A educao para o consumo consciente proporcionar a disseminao de uma
nova mentalidade e conscientizao da utilizao racional dos recursos naturais e de

18
SOUZA, Marcos Gouva de. Metaconsumidor: a sustentabilidade na viso do consumidor. So Paulo:
GS&MD, 2010, p. 38-39.
19
EFING, Antnio Carlos. Fundamentos do Direito das Relaes de Consumo... Op. Cit., p. 125.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
209
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

proteo dos direitos humanos, a partir do que os consumidores adotaro uma postu-
ra responsvel, tica e solidria em seus atos de consumo.
De fato, a preservao do meio ambiente e o respeito aos direitos humanos
dependem de uma conscincia socioambiental das pessoas e a formao dessa cons-
cincia depende da educao.
O Captulo 36 da Agenda 21 enfatiza que a educao fundamental para pro-
mover o desenvolvimento sustentvel, o consumo consciente e melhorar a capacidade
das pessoas em entender os problemas do meio ambiente e do desenvolvimento.
Nesse diapaso, a Organizao das Naes Unidas instituiu, em dezembro de
2002, atravs da Resoluo N. 57/254, a Dcada Internacional da Educao para o
Desenvolvimento Sustentvel para o perodo de 2005-2014, cujo objetivo principal
integrar os princpios, valores e prticas inerentes ao desenvolvimento sustentvel
em todos os aspectos da educao e da aprendizagem com o intuito de fomentar
mudanas de comportamento que permitam criar uma sociedade sustentvel e mais
justa para todos.
atravs da educao que se incentivar mudanas de comportamento, inclu-
sive de consumo, que viro a gerar um futuro mais sustentvel em termos de integri-
dade ambiental, da viabilidade econmica e de uma sociedade justa para as geraes
presentes e futuras.
No documento a Dcada da Educao das Naes Unidas para um Desenvol-
vimento Sustentvel, 2005-2014: documento final do esquema internacional de im-
plementao (2005, p. 66), a prpria UNESCO ressalta a importncia da educao
para o consumo consciente ao alertar que as consequncias do consumo excessivo e
do desperdcio que caracterizam alguns modos de vida, onde quer que ocorram, so
um argumento muito forte para que se d especial ateno ao programa Educao
para o Desenvolvimento Sustentvel.
A educao incentiva os valores, comportamentos e estilos de vida necessrios
para um futuro sustentvel porque atravs da educao que se aprende a tomar
decises, inclusive de consumo, que levem em considerao o futuro em longo prazo
de igualdade, economia e meio ambiente de todas as comunidades.

5. O dever constitucional da educao infantil para o consumo


consciente

A conscientizao crtica do consumidor acerca da adoo dos valores socioam-


bientais norteadores de suas decises de consumo necessria e difcil, embora no
impossvel, porque exigir dos jovens e dos adultos mudanas comportamentais e de
paradigmas j enraizados em seus estilos de vida e cultura, da a importncia da edu-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
210
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cao infantil para o processo de formao de consumidores conscientes. Vejamos.


A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), em seu artigo 21,
define a estrutura da educao escolar, que se compe da educao bsica, formada
pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio e da educao superior.
A Lei N. 9.394/96 (LDB) assinala, no art. 22, que a educao bsica tem por
finalidade desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel
para o exerccio da cidadania e fornecer-lhes meios para progredir no trabalho e em
estudos posteriores.
De fato, a educao constitui instrumento de emancipao e progresso do ser
humano. um processo de formao exercido pelos mais velhos sobre os mais jovens,
preparando a criana para viver em sociedade. mile Durkhein ensina que a educao
a ao exercida pelas geraes adultas sobre aquelas que ainda no esto maturas
para a vida social e tem como objetivo suscitar e desenvolver na criana um certo
nmero de estados fsicos, intelectuais e morais exigidos tanto conjunto da sociedade
poltica quanto pelo meio especfico ao qual ela est destinada em particular20.
E a educao infantil tem por finalidade proporcionar o pleno e integral de-
senvolvimento da criana, em seus aspectos fsico, psicolgico, intelectual e social,
complementando a ao da famlia e da comunidade e o seu preparo para o exerccio
da cidadania que s se realizar num sistema educacional democrtico, em que a
organizao da educao formal (via creche e pr-escola) incuta nos alunos valores
sociais, democrticos e ambientais.
A educao infantil tem papel fundamental no processo de desenvolvimento
social, psicolgico e cultural da criana, eis que a educao infantil e o ensino funda-
mental so indissociveis: ambos envolvem conhecimentos e afetos, saberes e valo-
res, cuidados e ateno, seriedade e riso. Na educao infantil o objetivo assegurar
a apropriao e a construo do conhecimento por todos, de modo que se deve pensar
a creche e a pr-escola como instncias de formao cultural.21
O ensino infantil possibilita a formao de indivduos impregnados de valores
sociais, ambientais e ticos que devem permear a vida em sociedade, sem a neces-
sidade de exigir dessas pessoas mudanas radicais de comportamentos j enraizados
em seus estilos de vida e cultura.
Contudo, para que a educao infantil contribua efetivamente para a adoo de
condutas socioambientais sustentveis, como o consumo consciente, mister que
as propostas pedaggicas das unidades de ensino infantil (creches e pr-escolas),
pblicas e privadas, contemplem diretrizes de educao voltadas ao desenvolvimento

20
DURKHEIN, mile. Educao e Sociologia. Petrpolis: Vozes, 2011, p. 53-54.
21
KRAMER, Sonia. As crianas de 0 a 6 anos nas polticas educacionais no Brasil: educao infantil e/
fundamental. Educ. Soc., Campinas, v. 27, n. 96, out. 2006. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0101-3302006000300009&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 30 de maro de
2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
211
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sustentvel e ao consumo consciente.


A elaborao de propostas pedaggicas de estabelecimentos de ensino infantil
que promovam o consumo consciente de fundamental importncia para a transfor-
mao comportamental da sociedade brasileira rumo ao desenvolvimento sustent-
vel, pois os primeiros anos de vida so uma fase marcada por intensos processos de
desenvolvimento psquico e de grande capacidade cognitiva da criana, sendo, dessa
maneira, mais fcil criar nos infantes uma cultura voltada ao consumo consciente
do que em adultos e jovens.
No se nega a importncia da educao voltada ao consumo consciente para os
adultos, o que aqui se afirma que a formao efetiva de uma sociedade composta
por consumidores conscientes depende em grande medida da implantao da edu-
cao para o consumo consciente no ensino infantil, pois assim introduziremos, a
mdio e longo prazo, na sociedade brasileira uma cultura de promoo do consumo
consciente, com timos resultados econmicos, sociais e ambientais para as presen-
tes e futuras geraes.
Antnio Carlos Efing aduz que a conscientizao crtica do consumidor de-
manda informaes e sua educao para a adoo dos valores socioambientais tais
como os norteadores de suas decises e a educao para o consumo consciente
depende da atuao positiva do Estado consistente na implementao de polticas
pblicas educacionais voltadas para o desenvolvimento sustentvel e para o consu-
mo consciente22.
A concretizao do direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel atravs
do consumo consciente depende, assim, de uma atuao positiva do Estado consis-
tente, dentre outras atividades, na tarefa de implementar programas de educao vol-
tados a fomentar o consumo consciente. O Estado est constitucionalmente obrigado
a promover o direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel. Por isso, o Poder
Pblico dever se utilizar de todos os instrumentos necessrios para dar eficcia
social ao aludido direito fundamental, dentre os quais est a educao voltada ao
consumo consciente, motivo pelo qual tem a obrigao de contemplar nas propostas
pedaggicas de suas unidade de ensino infantil diretrizes de educao voltadas ao
desenvolvimento sustentvel e ao consumo consciente.
J no que concerne rede privada de ensino, cumpre ressaltar que os direitos
fundamentais revelam duas dimenses ou perspectivas, a subjetiva e a objetiva, na
medida em que se apresentam como direitos subjetivos e como valores e princpios
bsicos e fundamentais da ordem jurdica.
Sob a perspectiva objetiva, os direitos fundamentais se apresentam como um
verdadeiro conjunto de valores e princpios fundamentais de todo o ordenamento
jurdico, domstico e internacional, servindo de diretriz para a atuao de todas as
entidades, rgos e agente pblicos dos Estados. Os direitos fundamentais, calca-

22
EFING, Antnio Carlos. Fundamentos do Direito das Relaes de Consumo... Op. Cit. p. 125-126.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
212
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dos na dignidade da pessoa humana, so a base da ordem jurdica de um Estado


democrtico, j que no se pode falar em propriamente em regimes democrticos
sem que se admita tambm a conformao da ordem econmica e social aos fins de
construo da existncia digna23.
Os direitos fundamentais constituem, sob a dimenso objetiva, um sistema de va-
lores bsicos de um ordenamento jurdico, que serve de diretriz para a atuao de todas
as esferas de governo do Estado. E, por esse motivo, os direitos fundamentais vo alm
da funo de direito subjetivo de defesa contra atos do Estado, pois a sua dimenso
objetiva produz outros efeitos normativos alm da sua sindicabilidade judicial.
A perspectiva objetiva dos direitos fundamentais permite a sua aplicao s
relaes privadas, vinculando no apenas o Estado, mas tambm os particulares.
Ora, se os direitos fundamentais compem um sistema de valores fundamentais que
do sustentao a todo o ordenamento jurdico, nada mais bvio do que eles devam
vincular a todos, Estado e particulares, porque no se pode conceber uma sociedade
protegida contra os ataques do Estado, mas desguarnecida contra as investidas de
seus prprios membros.
Nesse diapaso, os direitos fundamentais tm eficcia horizontal direta porque
so direta e imediatamente aplicados s pessoas privadas, sem a necessidade de
intermediao normativa. De fato, as normas de direitos fundamentais so comandos
normativos vlidos, dotados de imperatividade e, portanto, aplicveis para toda a or-
dem jurdica, no se admitindo a existncia de espaos pblicos e privados margem
do ordenamento jurdico.
Sendo assim, o direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel tem efic-
cia vertical e horizontal, de modo que vincula no somente o Estado, mas tambm os
particulares, razo pela qual a eficcia horizontal do direito fundamental ao desenvol-
vimento sustentvel obriga os estabelecimentos da rede particular de ensino infantil
a contemplarem nas suas propostas pedaggicas diretrizes de educao voltadas ao
desenvolvimento sustentvel e ao consumo consciente.
Ademais, a qualificao de um direito fundamental em princpio jurdico pos-
svel porque no se trata de conceitos antitticos e reciprocamente excludentes, na
medida em que as normas constitucionais definidoras de direitos fundamentais so
eminentemente principiolgicas24.
Nessa linha de raciocnio, Juarez Freitas leciona que o princpio do desenvol-
vimento sustentvel ou simplesmente princpio da sustentabilidade um princpio
constitucional implcito, incorporado ao ordenamento jurdico brasileiro por meio do
art. 5, 2, da Constituio Federal, com aplicabilidade direta e imediata, com

23
CASTILHO, Ricardo. Justia social e distributiva: desafios para concretizar direitos sociais. So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 61.
24
SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituio Federal
de 1988. 9. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 83.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
213
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

vistas a compelir um desenvolvimento econmico compatvel com a dignidade da


pessoa humana, os direitos sociais e o meio ambiente25.
A Constituio Federal norma jurdica, dotada de imperatividade e que, por
isso mesmo, seus preceitos so obrigatrios e vinculativos, motivo pelo qual o princ-
pio constitucional implcito da sustentabilidade obriga tica e juridicamente o Estado
e os particulares a promover a sustentabilidade econmica, social e ambiental 26.
Por essas razes, as creches e pr-escolas da rede privada de ensino infantil so
obrigadas a incluir em suas propostas pedaggicas diretrizes de educao voltadas ao
desenvolvimento sustentvel e ao consumo consciente.

6. Concluses

1. O desenvolvimento sustentvel legtimo direito fundamental da pessoa hu-


mana, constituindo-se em um processo contnuo e automtico que promove, alm
do avano econmico, a realizao da dignidade da pessoa humana e protege o meio
ambiente para s presentes e futuras geraes.
2. O consumo consciente um dos meios de se promover o desenvolvimento
sustentvel porque, dentre outros benefcios, forar fornecedores e produtores de
bens e servios a inclurem em seus processos produtivos boas prticas de sustenta-
bilidade ambiental, social e econmico.
3. O consumo consciente exige, contudo, uma mudana de comportamento dos
consumidores porque os consumidores conscientes devem nortear as suas decises
de consumo a partir dos impactos negativos e positivos que o seu ato de comprar e
usar pode provocar na sociedade e no meio ambiente, o que demanda educao.
4. A transformao real do comportamento de consumo depende da implan-
tao da educao voltada ao consumo consciente nas propostas pedaggicas das
unidades de ensino infantil, pois mais fcil criar uma cultura de sustentabilidade
e de consumo consciente nas crianas, j que esto em processo de desenvolvimento
cognitivo e social.
5. As unidades das redes pblica e particular de ensino infantil tm a obrigao
de incluir em suas propostas pedaggicas diretrizes de educao voltadas ao consu-
mo consciente, por fora das eficcias vertical e horizontal do direito fundamental ao
desenvolvimento sustentvel.

25
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 51.
26
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro... Op. Cit., p. 51.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
214
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

7. Referncias

BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. So Paulo:


34, 2010.

CAPRA, Fritoj. As conexes ocultas: cincia para uma vida sustentvel. So


Paulo: Cultrix, 2005.

CASTILHO, Ricardo. Justia social e distributiva: desafios para concretizar direi-


tos sociais. So Paulo: Saraiva, 2009.

DURKHEIN, mile. Educao e Sociologia. Petrpolis: Vozes, 2011.

EFING, Antnio Carlos. Fundamentos do Direito das Relaes de Consumo.


Curitiba: Juru, 2011.

FAJARDO, Elias. Consumo consciente, comrcio justo: conhecimento e cidada-


nia como fatores econmicos. Rio de Janeiro: Senac Nacional, 2010.

FOSTER, John Bellamy. A ecologia em Marx: materialismo e natureza. Rio de


Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005.

FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. ed. Belo Horizonte:


Frum, 2012.

GIDDENS, Anthony. As Consequncias da Modernidade. Traduo: Raul Fiker.


So Paulo: UNESP, 1991.

JNIOR, Alberto do Amaral. O Desenvolvimento Sustentvel no Plano Inter-


nacional. In: FILHO, Calixto Salomo (org.). Regulao e Desenvolvimento: novos
temas. So Paulo: Malheiros, 2012.

KRAMER, Sonia. As crianas de 0 a 6 anos nas polticas educacionais no Brasil:


educao infantil e/ fundamental. Educ. Soc., Campinas, v. 27, n. 96, out. 2006.
Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-
-3302006000300009&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 30 de maro de 2013.

MORIN, Edgar. A via para o futuro da humanidade. Rio de Janeiro: Bertrand


Brasil, 2013.

ONU. Dcada da Educao das Naes Unidas para um Desenvolvimento Sus-


tentvel, 2005-2014: documento final do esquema internacional de implementao.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
215
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Braslia: UNESCO, 2005.

SACHS, Ignacy. Dilemas e Desafios do Desenvolvimento Sustentvel no Brasil.


Rio de Janeiro: Garamond, 2007.

SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. 8. ed. Porto


Alegre: Livraria do Advogado, 2007.

__________ Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constitui-


o Federal de 1988. 9. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.

SOUZA, Marcos Gouva de. Metaconsumidor: a sustentabilidade na viso do


consumidor. So Paulo: GS&MD, 2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
216
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O ESTADO TRANSNACIONAL AMBIENTAL COMO FUTURO


POSSVEL PARA O ESTADO E PARA A EFETIVAO DO
DIREITO AMBIENTAL NO SCULO XXI

CHARLES ALEXANDRE SOUZA ARMADA


Universidade do Vale do Itaja-UNIVALI, mestrando do curso de Mestrado do
Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia Jurdica (bolsista CAPES).

RICARDO STANZIOLA VIEIRA


Universidade do Vale do Itaja-UNIVALI, docente titular no Curso de Mestrado
e Doutorado do Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia Jurdica.

RESUMO
O mundo atual um mundo que compartilha diversas crises simultneas. Aliada
a uma crise ambiental cada vez mais preocupante, boa parte do planeta continua so-
frendo com uma crise econmica e, desde 2008, tambm com uma crise financeira.
O fator comum em cada uma das crises a globalizao, processo que extrapola o
econmico e atinge praticamente todos os segmentos da vida das pessoas. A fragili-
dade e incapacidade do Estado nacional para lidar com estas crises de mbito plane-
trio tornam-se cada vez mais evidente. Paralelamente, urge exercitar o papel futuro
que cabe ao Estado nesse diapaso e, nesse sentido, as possibilidades de configu-
rao do Estado nacional para fazer frente s demandas planetrias. Depreendeu-se
da pesquisa efetuada que o desenvolvimento do Direito Ambiental pode significar a
possibilidade de instaurao de uma nova figura de Estado, voltada para a solidarie-
dade, no sentido de uma ao voltada para o coletivo e para o futuro.
PALAVRAS-CHAVE: Globalizao; Transnacionalidade; Direito Ambiental; Esta-
do Transnacional Ambiental.

INTRODUO
O homem do terceiro milnio convive com dois mundos distintos e extremados.
De um lado, h um mundo capitalista e globalizado que cultua o individua-
lismo, a competio e o consumo desenfreado. tambm um mundo onde novas
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
217
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

necessidades so continuamente criadas e onde a felicidade se mede pelo acmulo


de necessidades satisfeitas e pelo imediatismo da sua satisfao. Vive-se a era do
Homo economicus.
De acordo com Gabriel Ferrer, La singularidade de hombre, en este aspecto,
se constrie a sus portentosas capacidades, fsicas e intelectuales, y a su exclusiva
facultad de generar nuevas necessidades que van mucho ms de las derivadas de su
subsistncia 1.
Talvez a principal caracterstica desse mundo seja a capacidade que ele apre-
senta para produzir crises de mbito planetrio como, por exemplo, a crise ambiental.
Contudo, de outro lado, h um outro mundo que, pouco a pouco, procura seu
espao em meio ao caos egosta que ainda prevalece. Este outro mundo est voltado
para o coletivo e tem como caracterstica fundamental a solidariedade.
O presente artigo justifica-se em funo das atuais crises planetrias e, par-
ticularmente, pela crise ambiental global que coloca em risco a sobrevivncia do
ser humano no planeta. Adicionalmente, o presente estudo tem sua justificativa na
limitao do Estado nacional para atuar tanto internamente como externamente em
relao crise ambiental.
A pesquisa engendrada exercita a superao do atual modelo de Estado nacional
e, nesse sentido, levanta como hiptese de anlise a figura do Estado possvel ou,
como denominado no presente estudo, a figura dos futurveis para o Estado. Em adi-
o, apresenta o Estado Transnacional Ambiental como futuro possvel para o Estado
e futuro necessrio para a efetivao do Direito Ambiental no sculo XXI.
Assim, o objetivo central do presente estudo a anlise das alternativas que
se apresentam ao Estado nacional no sentido da efetivao do Direito Ambiental no
sculo XXI.
O artigo foi produzido atravs do mtodo indutivo, no qual as formulaes
individualizadas foram trazidas na busca de obter-se uma percepo do panorama
generalista.
Finalmente, o artigo foi operacionalizado pelas tcnicas do referente, categorias
bsicas, conceitos operacionais e do fichamento.

1. O DESENVOLVIMENTO DO DIREITO AMBIENTAL


A evoluo da proteo ambiental para um Direito Ambiental se procede quando
ocorre a conscientizao que as alteraes produzidas no ecossistema global poderiam
efetivamente influenciar as expectativas de subsistncia do ser humano no planeta.

1
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
218
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O Direito Ambiental adquiriu importncia e consistncia a partir, portanto, da


conscientizao de que um crescimento ilimitado seria impossvel em um contexto
fechado e sem possibilidade de expanso. Alm disso, importante acrescentar a
constatao cientfica de que o crescimento do consumo de bens e servios poderia
conduzir a um colapso ambiental2.
consenso considerar os primeiros informes do Clube de Roma3 como a raiz do
Direito Ambiental tendo em vista a enorme influncia que determinaram para o desen-
volvimento da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realiza-
da no ano de 1972 na cidade de Estocolmo. O primeiro Relatrio do Clube de Roma
estabeleceu o paradigma do crescimento em face problemtica demogrfica global.
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972
chegou concluso de que era preciso redefinir o prprio conceito de desenvolvimen-
to, tendo em vista a variedade e complexidade das questes envolvidas. A comisso
liderada pela primeira-ministra da Noruega, Gro Brundtland produziu, em 1987, um
relatrio denominado Nosso Futuro Comum, tambm conhecido como Relatrio Brun-
dtland, onde apresentava um novo conceito: o desenvolvimento sustentvel.
O relatrio Nosso Futuro Comum apontava para a grande questo da Humanida-
de. De acordo com Washington Novaes:

Reconhecer que o planeta finito, no tem recursos infindveis;


por isso, a Humanidade precisa adotar formatos de viver padres
de produo e consumo sustentveis, que no consumam mais
recursos do que a biosfera terrestre capaz de repor; no compro-
metam o meio ambiente, os muitos biomas do planeta, os seres
vivos que neles vivem, as cadeias alimentares e reprodutivas; no
degradem os seres humanos; alm disso, os padres de viver no
poderiam sacrificar recursos e comprometer os direitos das futuras
geraes4.

A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano configura a


primeira onda no processo cronolgico do Direito Ambiental, caracterizando-se pela

2
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
3
O Clube de Roma foi fundado em 1968 com o objetivo de debater assuntos de interesse global como,
por exemplo, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. No ano de 1972, o Clube de Roma publicou
um relatrio chamado Os Limites do Crescimento sobre problemas cruciais para o futuro desenvolvimento
da humanidade tais como energia, poluio , saneamento, sade, ambiente, tecnologia e crescimento
populacional.
4
NOVAES, Washington. Agenda 21: um novo modelo de civilizao. In: MELLO, Celso de Albuquerque
(Coord.). Anurio: direito e globalizao, 1: a soberania. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 324.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
219
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

constitucionalizao do Direito Ambiental em um nmero significativo de pases e


pela conscientizao da necessidade de se estabelecer limites de crescimento, tendo
em vista as agresses dirigidas ao meio ambiente5.
Em 1992, realizada no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento. Esta Conferncia reuniu 179 chefes de estado e
de governo e produziu um importante documento denominado Agenda 21, com prin-
cpios, programas, estratgias e propostas de ao.
A Agenda 21 procurou tratar de praticamente todas as grandes questes em-
blemticas que envolviam a situao do meio ambiente global chegando, inclusive, a
propor a criao de mecanismos financeiros para viabilizar esses caminhos.
Um dos resultados visveis desta segunda Conferncia foi a adoo, por grande
parte dos pases, de uma abundante e moderna legislao ambiental determinando
a segunda onda de desenvolvimento do Direito Ambiental. A profuso de normas,
contudo, acabou no fazendo correspondncia realidade social, econmica, jurdica
e ambiental existente6.
A Conferncia de 1992 permitiu, contudo, uma importante mudana de pa-
radigma. As preocupaes que antes estavam limitadas s questes demogrficas,
passaram a incorporar questes relacionadas com o desenvolvimento e a pobreza.
Este novo enfoque trouxe tona alguns aspectos essenciais para abordar o pro-
blema. Segundo Gabriel Ferrer:

Este enfoque es el que pondr sobre la mesa algunos de los aspec-


tos esenciales para abordar el problema, como la titularidad de los
recursos naturales, el control sobre la cincia y la tecnologia o la
acumulacin de la riqueza; sobre los que no existe ni madurez con-
ceptual ni consenso poltico que permita avanzar en la superacin
de los clsicos patrones de comportamento internacional7.

A terceira onda no desenvolvimento do Direito Ambiental inicia-se com uma


nova Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente no ano de 2002, na ci-
dade de Johanesburgo. Seu principal objetivo foi aprofundar os princpios, atitudes e
linhas de ao adotadas na Conferncia do Rio de Janeiro.
Representantes de governos de mais de 150 pases, grandes empresas, asso-

5
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
6
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
7
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
220
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ciaes setoriais, organizaes no governamentais, milhares de pessoas, entre elas


delegaes e jornalistas do mundo inteiro, reuniram-se para a Cimeira Mundial do
Desenvolvimento Sustentvel, a Rio+10, como ficou conhecido o evento. O objetivo
principal da Conferncia foi rever as metas propostas pela Agenda 21 e direcionar as
realizaes s reas que requeriam um esforo adicional para sua implementao,
assim como refletir sobre outros acordos e tratados da Rio-92. Essa nova Conferncia
Mundial levaria definio de um plano de ao global, capaz de conciliar as ne-
cessidades legtimas de desenvolvimento econmico e social da humanidade, com a
obrigao de manter o planeta habitvel para as geraes futuras.
Finalmente, em junho de 2012, ocorre a Conferncia das Naes Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentvel, a Rio+20, na cidade do Rio de Janeiro. O objetivo da
Conferncia foi a renovao do compromisso poltico com o desenvolvimento sus-
tentvel, por meio da avaliao do progresso e das lacunas na implementao das
decises adotadas pelas principais cpulas sobre o assunto e do tratamento de temas
novos e emergentes.
A Conferncia teve dois temas principais: a) a economia verde no contexto do
desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza; e b) a estrutura institucio-
nal para o desenvolvimento sustentvel.

CRISE AMBIENTAL PLANETRIA

Hoje, o mundo enfrenta uma srie de crises de mbito planetrio. Alm da crise
econmica que atinge mais duramente os chamados pases perifricos e eternamente
em desenvolvimento, h tambm uma crise financeira internacional, a primeira crise
capitalista do sculo XXI, e uma crise ambiental com capacidade de colocar em risco
a vida do planeta e, consequentemente, a permanncia do ser humano na Terra.
O desenvolvimento do ser humano no planeta, evidenciado pelos avanos tec-
nolgicos, intensificou-se ao longo dos ltimos 200 anos. Nesse perodo, o homem
passou a ser mais poderoso que a prpria natureza.
Principalmente a partir da dcada de 70, o crescimento desordenado das ci-
dades e o aumento no ritmo de crescimento da populao do planeta alteraram de
forma significativa a delicada constituio da biosfera, termo utilizado para designar
a pelcula de terra firme, gua e ar que envolve o globo de nosso planeta Terra 8.
No entendimento de Arnold Toynbee, o homem a primeira espcie de ser vivo
em nossa biosfera que adquiriu o poder de destru-la e, ao assim fazer, de liquidar a

8
TOYNBEE, Arnold. A humanidade e a me-terra: uma histria narrativa do mundo. Rio de janeiro: Gua-
nabara, 1987. p. 22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
221
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

si mesmo 9.
A partir da dcada de 80, os problemas intensificaram-se e nosso planeta pas-
sou a conviver de forma mais prxima e recorrente com a questo ambiental. Come-
ou a ficar claro que o homem havia ultrapassado algum limite. Nesta poca surgem:
a) grandes catstrofes locais com amplas consequncias (acidentes nucleares nas
usinas de Chernobyl e Three Mile Island, poluio do ar em Atenas e na Cidade do
Mxico, etc.); b) problemas mais gerais nos pases industrializados (urbanizao ma-
cia, contaminao das guas, envenenamento dos solos); c) problemas mais gerais
nos pases no industrializados (desertificao, desmatamento, etc.); d) problemas
globais relativos ao planeta como um todo (efeito estufa, decomposio da camada
de oznio, etc.) 10.
Pode-se dizer que a escala de agresses ao meio ambiente evoluiu ao longo do
sculo XX. De violentas agresses locais passamos a importantes agresses regionais,
chegando, finalmente, a agresses ao ecossistema do planeta, como a mudana do
clima, a crise de biodiversidade, a crise de recursos hdricos, a degradao dos oce-
anos e a destruio da camada de oznio11.
Historicamente, possvel identificar alguns fatores determinantes para o co-
lapso de civilizaes: mudanas climticas, vizinhos hostis, parceiros comerciais,
problemas ambientais e a resposta dada pelas sociedades para seus problemas am-
bientais. Segundo Klaus Bosselmann, the first four may or may not prove crucial for
the demise of society [...] but the fifty always does 12.
O planeta encontra-se, portanto, numa situao limite que, por sua vez, impe
questes cujas respostas crescem em importncia a cada dia. Estas questes relacio-
nam-se com a sade do planeta e, ato de consequncia, com a prpria permanncia
do homem na Terra.

O ESTADO CONTEMPORNEO E SUAS LIMITAES

A materializao de solues eficazes para o tratamento dos problemas de or-


dem planetria como, por exemplo, a questo ambiental global, enfrentou dois impe-
dimentos importantes: o fato de no existir aparato coativo que defenda os elementos

9
TOYNBEE, Arnold. A humanidade e a me-terra: uma histria narrativa do mundo. p. 36.
10
MORIN, Edgar; KERN, Anne Brigitte. Terra-Ptria. Porto Alegre: Sulina, 1995. p. 73.
11
BESSERMAN, Srgio. A lacuna das informaes ambientais. In: TRIGUEIRO, Andr (Coord.). Meio am-
biente no sculo XXI: 21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. Rio
de Janeiro: Sextante, 2003. p. 94.
12
BOSSELMANN, Klaus. The principle of sustainability: transforming law and governance. Ashgate, Far-
nham, 2008. p. 10.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
222
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambientais comuns e o fato de no haver autoridade que imponha condutas que


defendam aqueles elementos13.
nesse sentido que o Estado nacional se apresenta, paradoxalmente, como um
entrave para a evoluo do Direito Ambiental tendo em vista a severa dificuldade de
atuao que demonstra frente aos problemas que extrapolam seus limites territoriais.

3.1 o Estado E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS


Para Sahid Maluf, no h nem pode haver uma definio de Estado que seja
geralmente aceita. As definies so pontos de vista de cada doutrina, de cada autor.
Em cada definio se espelha uma doutrina 14.
Doutrinariamente, populao e territrio so apresentados como elementos
constitutivos materiais do Estado. Alm destes, h ainda um elemento constitutivo
formal: o poder do Estado.
Relacionando os elementos constitutivos do Estado, Francisco Resek apresenta
que o Estado, com efeito, no tem apenas precedncia histrica: ele antes de tudo
uma realidade fsica, um espao territorial sobre o qual vive uma comunidade de
seres humanos 15.
Para Sahid Maluf, a condio de Estado perfeito pressupe a presena conco-
mitante e conjugada desses trs elementos, revestidos de caractersticas essenciais:
populao homognea, territrio certo e inalienvel e governo independente.

Considerando que s a Nao de direito natural, enquanto o Esta-


do criao da vontade humana, e levando em conta que o Estado
no tem autoridade nem finalidade prprias, mas uma sntese
dos ideais da comunho que representa, preferimos formular o se-
guinte conceito simples: O Estado o rgo executor da soberania
nacional16.

O conceito apresentado pelo doutrinador destaca a categoria Soberania, por sua


vez relacionada com o elemento constitutivo formal, o poder do Estado.

13
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
14
MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 23. ed. rev. atual. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 19.
15
RESEK, J. Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 10. ed. rev. atual. So Paulo: Sa-
raiva, 2005. p. 151.
16
MALUF, Sahid. Teoria geral do estado..p. 23.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
223
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Tratando especificamente da Soberania do Estado, Francisco Resek aponta que


a Soberania que faz o Estado titular de competncias que, precisamente porque
existe uma ordem jurdica internacional, no so ilimitadas; mas nenhuma outra en-
tidade as possui superiores 17.
Importante ressaltar que a soberania realiza-se numa concepo interna, dentro
dos limites territoriais do Estado, e num a concepo externa, embora limitada e
flexibilizada em funo dos relacionamentos com os demais Estados e organizaes
internacionais ou supranacionais.
Atravs da anlise dos elementos constitutivos do Estado-nao, conforme ex-
posto, tm-se a dimenso de sua atuao, de sua capacidade e de suas limitaes.
Hodiernamente, os Estados nacionais tm enfrentado crises planetrias, conforme
j exposto, com impactos diretos em suas soberanias. As dificuldades enfrentadas pelos
Estados no tratamento dessas crises evidenciam o atual momento delicado do Estado.

3.2 fim do estado?


Apesar da manuteno dos conceitos relacionados com os elementos constituti-
vos do Estado contemporneo, novas foras tm atuado no sentido de questionar sua
capacidade de atuao.
O Estado-nao tem passado por transformaes significativas nestes ltimos
60 ou 70 anos. Estas transformaes tem sido de tal monta que permitem questionar
at que ponto o modelo Vestfaliano de Estado-nao no se encontra ultrapassado.
Posies mais radicais sustentam, inclusive, o fim do Estado-nao.
Estas transformaes do Estado esto diretamente relacionadas com um pro-
cesso que vem sendo estudado com mais afinco a partir da dcada de 80 e que se
convencionou chamar de Globalizao.
Atuando em diversas frentes simultaneamente, a Globalizao conseguiu produ-
zir uma srie de crises de mbito planetrio. No entendimento de Andr-Nol Roth,
o Estado Nacional j no est em capacidade de impor solues, seja de um modo
autoritrio ou seja em negociao com os principais atores scio-polticos nacionais,
aos problemas sociais e econmicos atuais 18.
No tocante ao impacto da Globalizao sobre o papel do Estado, constata-se a
diminuio efetiva da Soberania e da autonomia do Estado na esfera econmica [...]
com desdobramentos inevitveis no seu papel de agente do desenvolvimento econ-

17
RESEK, J. Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. p. 224.
18
ROTH, Andr-Nol. O direito em crise: fim do estado moderno? In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito e
globalizao econmica: implicaes e perspectivas. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 17-18.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
224
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mico e de garantidor da coeso e integrao social e nacional 19.


Com relao perda de Soberania estatal, Andr-Nol Roth distingue quatro
rupturas distintas com a ordem mundial passada e com a definio que se entende
como clssica para a categoria Estado: a) a capacidade de garantir a segurana dos
cidados e a integridade territorial; b) a mundializao da economia; c) a internacio-
nalizao do Estado; d) o Direito Internacional20.
O primeiro tpico refere-se s dificuldades apresentadas pela migrao da se-
gurana coletiva bipolar para o modelo de segurana coletiva multipolar determinada
pelo fim da Guerra Fria.
Est em curso um processo de fragmentao do poder do Estado nacional. Ele,
hoje, mostra-se pequeno demais para fazer frente aos grandes problemas globais,
uma vez que diversas caractersticas clssicas atadas ao conceito de Estado foram
rompidas, com destaque para a incapacidade estatal de controlar a mobilidade dos
meios de produo e das operaes financeiras [...]21.
Em muitas situaes, pensando atuar no combate s disparidades, muitos Es-
tados atuaram potencializando as crises j existentes. Hipnotizados pela mensagem
ideolgica e inebriante da Globalizao econmica, do caminho sem volta de um mer-
cado globalizado, estes Estados justificaram medidas extremas com o mesmo discurso
utilizado para gerar a crise em que eles se encontravam e queriam a todo custo sair.

Para Pablo Casanova,


Na verdade, a perda de fora dos conceitos de soberania no se
reduz a meras racionalizaes dos pases hegemnicos. A redefini-
o da soberania evidente. [...] a teoria poltica do Estado sobe-
rano mostra vrios desajustes diante da realidade do mundo atual.
Assim, por exemplo, no reconhece que a autonomia do Estado
diminuiu no atual sistema econmico de produo internacional e
transnacional22.

A terceira ruptura, relacionada com a participao dos Estados em um grande


nmero de organizaes internacionais, determina a obrigatoriedade de coordenao

19
GMEZ, Jos Maria. Globalizao da poltica: mitos, realidades e dilemas. In: GENTILI, Pablo (org.).
Globalizao excludente. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999. p. 155.
20
ROTH, Andr-Nol. O direito em crise: fim do estado moderno? In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito
e globalizao econmica: implicaes e perspectivas. p. 20.
21
STELZER, Joana. O fenmeno da transnacionalizao da dimenso jurdica. In: CRUZ, Paulo Mrcio
(org.). Direito e transnacionalidade. Curitiba: Juru, 2011. p. 32.
22 CASANOVA, Pablo Gonzlez. Globalidade, neoliberalismo e democracia. In: GENTILI, Pablo (Org.).
Globalizao excludente. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999. p. 47.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
225
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

das polticas estatais ao demandado via tratados e acordos internacionais23.


Isso significa dizer que o mundo j no mais apenas dos Estados. Paulatina-
mente, o Estado nacional vem dividindo o espao global, originalmente apenas dele,
com outros sujeitos do Direito Internacional e, tambm, com novos atores do cenrio
internacional.

De acordo com Santos Junior,


Por essa concepo, o processo da globalizao, em curso des-
de a dcada de 80, marcou em definitivo a mudana de eixo das
relaes internacionais medida que o sistema de Estados Sobe-
ranos nascido do Tratado de Vestflia teria se desestruturado com
a emergncia de novos atores no-estatais, principalmente com o
advento das empresas transnacionais, ONGs, indivduos, etc24.

Nesse sentido, percebe-se que os impactos soberania e autonomia dos Esta-


dos tambm vem das presses e limitaes provenientes tanto da estrutura de poder
do sistema internacional quanto das atividades das agncias e organizaes interna-
cionais, regionais e globais 25.
Finalmente, a quarta ruptura refere-se ao importante desenvolvimento verificado
no direito internacional que, institui-se cada vez mais como um princpio normativo
superior, que permite aos indivduos reivindicar sua aplicao ou denunciar sua vio-
lao 26.
Alm dos impactos determinados pela globalizao financeira, econmica e ide-
olgica, tambm a globalizao poltica tem contribudo para enfraquecer o Estado-
-nao. A globalizao poltica tem propiciado o aparecimento de novos atores no
cenrio global das decises de maior relevncia para o planeta.
Como resultado, a fragilidade do Estado no que diz respeito autonomia na
tomada de decises para a resoluo de seus problemas internos.
As diferentes crises do mundo, ao se sobreporem e se misturarem, tornaram-se
maiores que o prprio Estado. Incapaz de reverter a situao ou, at mesmo, de ate-
nuar suas consequncias, o Estado assiste seu prprio enfraquecimento.

23
ROTH, Andr-Nol. O direito em crise: fim do estado moderno? In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito
e globalizao econmica: implicaes e perspectivas. p. 18.
24
SANTOS JUNIOR, Raimundo Batista dos. A globalizao ou o mito do fim do Estado. Iju: Ed. Uniju,
2007. p. 78.
25
GMEZ, Jos Maria. Globalizao da poltica: mitos, realidades e dilemas. In: GENTILI, Pablo (org.).
Globalizao excludente. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999. p. 161.
26
ROTH, Andr-Nol. O direito em crise: fim do estado moderno? In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito
e globalizao econmica: implicaes e perspectivas. p. 19.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
226
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A dimenso dos impactos da ao conjugada da globalizao e das crises por


ela geradas apresentada por Pablo Casanova: estamos num clima ideolgico em
que se enfraqueceram as propostas da soberania nacional em favor das propostas
da globalidade e na qual se obscureceram os direitos dos povos diante dos direitos
dos indivduos 27.
Jos William Vesentini complementa a idia de manuteno do Estado apre-
sentando que essa intensa globalizao vem diminuindo ou relativizando o poderio
dos Estados nacionais. Eles continuam fortes e importantes, mas j no so mais os
agentes quase exclusivos das relaes internacionais, dos problemas mundiais 28.
A ntida perda de autonomia estatal no configuraria, portanto, um processo de
desfalecimento do Estado nacional. O aparecimento de novos atores no cenrio po-
ltico internacional, dividindo o mesmo palco de atuao do Estado-nao, contribui
para a soluo, ou pelo menos para a discusso, de temas que no so mais exclusi-
vos do Estado-nao enquanto participante singular.
O enfraquecimento do Estado como decorrncia direta da ao da Globalizao,
tendo em vista as interferncias em seus elementos constitutivos, aliado emer-
gncia de organismos internacionais no significa, decisivamente, o incio do fim do
Estado-nao.
Ao mesmo tempo em que a Globalizao internacionalizou alguns dos proble-
mas nacionais, permitiu, tambm, a possibilidade de internacionalizao de sua re-
soluo ou discusso.
De acordo com entendimento de Santos Junior: Logo, defende-se que a proe-
minncia dos atores no-estatais provocou, de fato, alteraes significativas na atual
estrutura das relaes internacionais, mas, mesmo assim, os Estados permanecem
como atores centrais em poltica mundial 29.
Estes fatores de influncia, bem como seus impactos, sinalizam, na verdade, um
processo de transformao em andamento: o Estado transformando-se mais uma
vez. Outras transformaes j se impuseram ao Estado e, da mesma forma, tambm
repercutiram sobre as condies de exerccio da Soberania, por exemplo.
Com o destaque de Demtrio Magnoli, so apresentados os seguintes exemplos
de transformao do Estado-nao: o Estado europeu do sculo XIX (um Estado que
praticamente no desempenhava funo econmica); o Estado da doutrina laissez-
-faire, que, por sua vez, expressava a atitude econmica do Estado liberal; o new
deal dos anos 30 que inaugurou o intervencionismo estatal na economia e em outros
setores da sociedade; e, com o keynesianismo, um Estado que passa a exercer influ-

27
CASANOVA, Pablo Gonzlez. Globalidade, neoliberalismo e democracia. In: GENTILI, Pablo (Org.). Glo-
balizao excludente. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999. p. 46.
28
VESENTINI, Jos William. A nova ordem mundial. So Paulo: tica, 1991 p. 62.
29
SANTOS JUNIOR, Raimundo Batista dos. A globalizao ou o mito do fim do Estado. p. 84.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
227
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ncia direta na regulamentao do mercado e a criar empresas pblicas em setores


especficos30.
Os exemplos apresentados por Demtrio Magnoli so exemplos de transforma-
es do Estado. O Estado foi impelido a estas transformaes em funo do momento
histrico especfico; eram, portanto, transformaes necessrias como foi a trans-
formao determinada pelo new deal que, por sua vez, tratou-se de uma resposta s
graves consequncias da crise da dcada de 30.
Dessa forma, a Globalizao configura-se outro desafio a ser superado pelo Es-
tado-nao em funo dos tremendos impactos e influncias que extrapolam a figura
individualizada do Estado-nao e passam a determinar consequncias para o plane-
ta inteiro, ou seja, para a comunidade dos Estados-nao.
Da mesma maneira que o Estado permite ou determina o avano da Globaliza-
o econmica, uma vez que cada um dos progressos na direo da integrao dos
mercados fruto de uma deciso poltica dos Estados, assim tambm ser com a
resposta do Estado para os impactos que vem sofrendo: um desafio de superao e de
modificao atestando sua capacidade de moldar o prprio processo de Globalizao,
transformando-o e transformando-se tambm, superando-o e superando-se tambm.
Segundo Magnoli, a Globalizao implica uma nova reformulao das rela-
es entre o Estado e o mercado. O Estado abandona uma srie de funes que
tinha assumido desde a dcada de 1930 e se reorganiza para lidar com a economia
globalizada 31.
Avaliaes mais cautelosas levam em considerao o surgimento de novas for-
mas de exerccio de poder, seja pelas grandes corporaes internacionais, seja pelos
indivduos e grupos de ativistas internacionais.
Duas caractersticas bsicas que definem os Estados modernos podem ser apon-
tadas como importantes entraves para o desenvolvimento do Direito Ambiental: a
soberania e a Democracia.
Com relao limitao imposta pela soberania, os Estados nacionais patrimo-
nializam os recursos ambientais e os submetem a um exclusivo suposto benefcio do
grupo nacional quando, na realidade, deveriam satisfazer as necessidades do conjun-
to da Humanidade32.
A superao das deficincias impostas pela soberania passa, necessariamente,
pelo recuperao da solidariedade no sentido do prevalecimento do interesse geral
pelo individual:

30
MAGNOLI, Demtrio. Globalizao: estado nacional e espao mundial. So Paulo: Moderna, 1997. p.
42.
31
MAGNOLI, Demtrio. Globalizao: estado nacional e espao mundial. p. 43.
32
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
228
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

El progresso en este campo debe passar inexorablemente por ex-


cluir la proyeccin de la soberania sobre determinados recursos
y atribuir su gestin a entes supraestatales representativos de la
espcie. Se trata, como hemos apontado, de mundializar deter-
minados recursos y someterlos a uma racional gestin en la que
estn presentes los interesses de sus ocasionales detentadores,
pero tambin el inters gereral, presente y futuro de la especie33.

A limitao imposta pela Democracia determina uma maior preocupao com


questes eleitorais, estabelecimento de consensos e tomada de decises obedecendo
aos mais escuros desgnios do que eventuais projetos ou decises que suponham sa-
crifcios para seus habitantes, mesmo que voltados para a defesa do meio ambiente
ou para a sua preservao visando as geraes futuras34.

4. FUTURos possVEIS PARA O estado

Tendo em vista os claros sinais de transformao em andamento, as teorias que


tratam do futuro do Estado voltam a ganhar relevncia.
Para onde caminha o novo Estado-nao em pleno processo de transformao?
A importncia deste questionamento, no apenas para os Estados mas, tambm,
para os demais atores do cenrio poltico internacional:

A possibilidade de predio poltica deve ser explorada ao mximo,


a fim de orientar os indivduos, os grupos sociais e os prprios
Estados e seus governantes quanto s tendncias e probabilida-
des, para que se introduzam no tempo certo as modificaes mais
adequadas e para que, na medida em que isso for possvel sem
violentar a liberdade humana, sejam efetuadas as correes reco-
mendadas pelo interesse geral35.

Dessa forma, estabelece-se a relao entre o exerccio da predio dos compor-

33
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
34
FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
(Pamplona, Espan), n. 1, 2002, pgs. 73-94.
35
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. 25.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
229
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tamentos sociais e a sua importncia para a Teoria do Estado.


Em complementao, o autor sustenta que o conhecimento do futuro possvel
do Estado, utilizando dados cientficos, s possvel quanto a um futuro imediato ou
relativamente prximo, uma vez que esse processo toma por base a realidade concre-
ta do presente e a captao das tendncias que podem conformar o futuro.
Com relao ao futuro do Estado, Dallari sustenta existir trs grupos de teorias
que preveem uma mudana quantitativa dos Estados: a) teorias que afirmam que ha-
ver um Estado mundial; b) teorias que sustentam que todos os Estados desaparece-
ro; c) teorias que afirmam a hegemonia de um pequeno nmero de super Estados36.
Alm destas teorias, relacionadas com o fator quantitativo de Estados, h ainda
um quarto grupo afirmando que ir ocorrer uma transformao na qualidade dos Es-
tados existentes.
O mapeamento das teorias que tratam do futuro do Estado tem grande importn-
cia para o estudo da Teoria do Estado, como j exposto, e devem ser complementadas
por uma anlise crtica que considere suas possibilidades de desenvolvimento a partir
de pressupostos e condies atuais. Essa complementao teoria leva o nome de
Futurvel.
Futurvel, no contexto deste estudo, um futuro possvel para o Estado. ,
tambm, a indicao de caractersticas fundamentais que devem estar presentes na
realidade poltica mundial, provocando reflexes, inspirando concluses, servindo de
estmulo ou advertncia37.

4.1 O Estado Mundial


Uma das modalidades de Estado futuro possvel seria o Estado mundial.
A teoria do Estado mundial ganhou fora a partir da Segunda Guerra Mundial. O
prprio surgimento da Organizao das Naes Unidas (ONU) pode ser interpretado
como o fundamento poltico-jurdico de um futuro Estado mundial. Contudo, a teoria
do Estado mundial esbarra na questo da soberania estatal tendo em vista a neces-
sidade de sua superao para assegurar o efetivo cumprimento de normas jurdicas
reguladoras de uma sociedade mundial.
Outra questo controvertida relacionada com a teoria do Estado mundial refere-
-se forma a ser adotada por este Estado. Entre as teorias que tratam desta questo
especfica h referncias a um Estado unitrio, resultante de um Estado dominante,
e teorias que apontam para uma espcie de Federao Mundial de Estados.

36
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. X.
37
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. XI.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
230
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A alternativa do Estado Mundial no considerada um futurvel por Dallari em


funo da necessria superioridade do Direito Internacional ou, ento, da criao de
condies que assegurassem a eficcia de uma ordem jurdica mundial. Nem uma e
nem a outra alternativa condicionante so vislumbradas como possveis, pelo menos
neste momento histrico38.

4.2 O Mundo sem Estados


Outra das teorias relacionadas com o futuro do Estado trata de um mundo sem
Estados. Estas teorias antecipam um mundo sem Estados e dividem-se entre as que
consideram as transformaes do Estado como sintomas de sua dissoluo e aquelas
que preconizam Estados sem poder poltico.
A primeira delas argumenta que as fortes influncias que atuam tanto no plano
interno como no plano externo dos Estados acabaro por destru-los ou substitu-los.
Uma das principais fragilidades dessa construo terica est na questo das influn-
cias externas. Apesar do crescimento em importncia dos diversos atores do cenrio
poltico internacional, os Estados continuam submetendo-se s decises tomadas na
medida de suas respectivas convenincias39.
A segunda teoria est fortemente embasada numa linha socialista marxista-
-leninista que preconiza o desaparecimento do Estado atravs da reabsoro da so-
ciedade poltica pela sociedade civil. Assim, conforme Dallari, desaparecendo a
sociedade poltica, desapareceria com ela o poder poltico, e se teria ento o mundo
sem Estados 40.
O desmoronamento do socialismo no final do sculo XX desqualifica a teoria de
um mundo sem Estados como futurvel.

4.3 O Mundo de Super Estados


Uma terceira teoria envolvendo o futuro do Estado relaciona-se com a figura dos
super-Estados. As teorias formuladas a respeito do mundo de super-Estados baseiam-
-se na reduo do nmero de Estados por sua concentrao em blocos polticos ou na
constituio de algumas grandes federaes.
A idia da liderana hegemnica que inicialmente coube Inglaterra do sculo
XIX e, depois, aos Estados Unidos do sculo XX desqualifica o potencial de futurvel
desta teoria. Os Estados Unidos do sculo XXI amargam pesada herana de suas
polticas imperialistas do passado e, ao mesmo tempo, convivem com um ndice de

38
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. 87.
39
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. 111.
40
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. 112.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
231
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

rejeio mundial bastante significativo, particularmente entre as naes rabes e


especialmente entre aquelas de religio muulmana.
J com relao teoria que apregoa a reduo dos Estados pela constituio
de grandes confederaes, a experincia da Unio Europeia parece apresentar algum
embasamento para o estudo desta teoria. O sucesso da evoluo paulatina e coorde-
nada da Unio Europeia vem determinando experincias similares ao redor do globo
sem, contudo, o mesmo sucesso e, obviamente, sem as mesmas pretenses.
Contudo, as caractersticas prprias da Unio Europeia diferenciam-na sobre-
maneira dos demais regionalismos continentais. Dessa forma, apesar da Unio Eu-
ropeia despontar como exemplo para o resto do mundo, seu sucesso at o momento
isolado desqualifica a teoria das grandes confederaes mundiais como futurvel para
o Estado.

4.4 O Mundo dos Estados do Bem-Estar


As teorias j apresentadas relacionam-se apenas com o dado quantitativo, isto
, tratam do futuro do Estado apenas em termos quantitativos. Contudo, h tericos
que consideram a permanncia dos Estados no sentido quantitativo e que, ao mesmo
tempo, acreditam em uma diferenciao qualitativa, imaginam a possibilidade da
proliferao de Estados do Bem-Estar.
Como contraponto dos crticos da globalizao, Dallari apresenta o aparecimento
de uma cultura de massa como indicador de uma tendncia generalizada ao Estado do
Bem-Estar. Na viso do autor, essa cultura de massa permitiria a possibilidade de po-
lticas pblicas voltadas para a maioria e no para as tradicionais elites intelectuais41.
Nessa linha, acrescenta o carter democrtico da vida social homogeneizada
pela possibilidade de eliminao das diferenas entre as classes sociais em proveito
da uniformidade mundial.
O crescimento em importncia das organizaes internacionais e das ONGs,
antes de ser apenas um indcio do suposto Fim do Estado, pode ser encarado como
um movimento de convergncia a favor de um Mundo do Bem-Estar.
Tais tericos consideram que o progresso econmico, aliado a todo um sistema
de valores de que se compe a civilizao, ir conduzir criao de um Mundo do
Bem-Estar, constitudo exclusivamente de mltiplos Estados do Bem-Estar.
Um mundo de Estados do Bem-Estar trata-se, na verdade, de um mundo ainda
em fase de construo visando a melhoria das condies de vida de todos os povos e
a plena satisfao dos direitos humanos.

41
DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. p. 138-140.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
232
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Os problemas enfrentados pelos pases da zona do Euro em decorrncia da atual


crise financeira global tem colocado em xeque a manuteno das polticas garantistas
que caracterizam alguns destes pases.
Alm de jogar milhes de pessoas para uma situao de desemprego e deses-
perana, a atual crise financeira configura uma barreira importante para o desenvol-
vimento de um futurvel relacionado com uma proliferao de Estados do Bem-Estar,
pelo menos a partir da Europa.
Desta forma, um mundo do Bem-Estar, produto de uma mudana qualitativa do
Estado e formado por mltiplos Estados do Bem-Estar, apesar de plenamente possvel
e desejvel, pode ser considerado um futurvel pouco provvel para o Estado, pelo
menos no curto prazo.
Como exposto, as caractersticas peculiares do atual estgio do processo de Glo-
balizao, alm de atuarem para a formao de crises planetrias, atuam no sentido
de limitar a possibilidade de atuao eficaz por parte dos Estados nacionais.
As limitaes impostas aos Estados nacionais, no sentido de uma efetiva atu-
ao frente aos problemas que, hoje, extrapolam as fronteiras territoriais nacionais,
impem a necessidade de transformao do principal sujeito do Direito Internacional.
4.5 O Estado Transnacional Ambiental
A caracterstica transnacional da questo do meio ambiente, pelo simples fato
de seus efeitos extrapolarem naturalmente as fronteiras nacionais, convida os Esta-
dos discusso conjunta de aes e alternativas de tratamento para a questo.
Em funo das possibilidades dessa ao conjunta, o Direito Ambiental pas-
sa a adquirir um lugar de destaque no atual processo civilizatrio. Segundo Paulo
Mrcio Cruz,

O Direito Ambiental a maior expresso de solidariedade que cor-


responde era da Cooperao Internacional, a qual deve mani-
festar-se ao nvel de tudo o que constitui o patrimnio comum da
humanidade. Assim, somente com a consolidao de um verdadei-
ro Estado Transnacional Ambiental, como estratgia global de Co-
operao e Solidariedade, que ser possvel assegurar um futuro
com mais justia e sustentabilidade42.

A necessria e obrigatria atuao transnacional do Direito Ambiental atual traz,


intrinsecamente, o signo da Solidariedade. Traz, em decorrncia, a possibilidade de
quebra de um paradigma que caracteriza a sociedade atual: a vida calcada no indivi-

42
CRUZ, Paulo Mrcio. Da soberania transnacionalidade: democracia, direito e estado no sculo XXI.
Itaja: Universidade do Vale de Itaja, 2011. p. 156.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
233
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dualismo exacerbado e no egosmo desmedido.


A necessria revoluo paradigmtica que a questo ambiental est promoven-
do, assim definida por Edgar Morin:

A revoluo paradigmtica depende de condies histricas, so-


ciais, e culturais que nenhuma conscincia seria capaz de contro-
lar. Mas depende tambm de uma revoluo prpria conscincia.
A sada logicamente impossvel e a lgica s podem encerrar-nos
em um ciclo vicioso: preciso mudar as condies socioculturais
para mudar a conscincia, mas necessrio mudar a conscincia
para modificar as condies socioculturais. Cada verdadeira revo-
luo paradigmtica realiza-se em condies logicamente imposs-
veis. Mas assim nasceu a vida, assim nasceu o mundo, em condi-
es logicamente impossveis43.

Os novos espaos transnacionais determinam a possibilidade de uma nova


configurao caracterizada pela busca das aproximaes culturais, pela proteo ao
meio ambiente, pelo compartilhamento dos problemas mundiais, pela solidarizao
e orientao das receitas provenientes das entidades nacionais. Nesse sentido, o fe-
nmeno da transnacionalidade permitiria a abertura do desenvolvimento qualitativo
das Sociedades e Estados44.
Os problemas relacionados com o meio ambiente exigem muito mais do que
aes locais e ou nacionais isoladas, exigem a percepo que seus impactos so
transnacionais e, dessa forma, obrigam que suas solues tambm sejam tratadas
dessa forma, transnacionalmente, no sentido de transbordamento das fronteiras na-
cionais.
Aliando o carter transnacional da questo ambiental global com as limitaes
impostas aos Estados nacionais pelo ultrapassado conceito de Soberania, Paulo Mr-
cio Cruz ensina:

Como principal caracterstica da questo vital ambiental est a sua


perspectiva global transnacional. Considerando a forma pela qual
os ecossistemas se relacionam e a vida acontece e se desenvolve
em todo o planeta, manifestamente impossvel implementar uma

43
MORIN, Edgar. O mtodo. Traduo de Juremir Machado da Silva. ed. 4. Porto Alegre: Sulina, 2005.
p. 86.
44
AQUINO, Srgio Ricardo Fernandes de. Estado de direito e estado constitucional: qual o devir de sua
funo social contempornea diante da globalizao econmica? In: PASOLD, Csar Luiz (coord.). Primei-
ros ensaios de teoria do estado e da constituio. Curitiba: Juru, 2010. p. 129.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
234
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tutela efetiva restrita a determinado pas ou territrio delimitado,


baseada no superado conceito moderno de Soberania45.

Esse talvez seja o primeiro passo para uma nova configurao de Estado: o Es-
tado Transnacional Ambiental. Nas palavras de Paulo Mrcio Cruz:

Estas ameaas decorrem do esgotamento dos recursos naturais no


renovveis, da falta de distribuio equitativa dos bens ambientais,
do crescimento exponencial da populao, da pobreza em grande
escala e do surgimento de novos processos tecnolgicos excluden-
tes do modelo capitalista. Todos estes fatores contribuem com a
consolidao de uma tica individualista e desinteressada com o
outro, com o distante, com as futuras geraes e com um desenvol-
vimento sustentvel. Este quadro desafiante impe a necessidade
no apenas de aes locais e isoladas, mas de uma especial sensi-
bilizao tambm globalizada, que contribua com a internalizao
de novas prticas e atitudes, principalmente nas aes dos Esta-
dos. S com a criao de um Estado Transnacional Ambiental
que ser possvel a construo um compromisso solidrio e global
em prol do Ambiente, para que seja assegurada de maneira preven-
tiva e precautria a melhora contnua das relaes entre o homem
e a natureza46.

Para Srgio Aquino, o Estado transnacional dever pautar sua formulao


poltica, econmica, social pela proteo s pessoas pelos critrios adequados
nos quais percebam o significado das mltiplas inter-retroaes entre as culturas do
mundo47.
Esse posicionamento compartilhado por Paulo Mrcio Cruz, que postula que
a ideia de um Estado Transnacional uma das alternativas possveis ao Estado
Constitucional Moderno. No desenvolvimento dessa alternativa, Paulo Mrcio Cruz
apresenta que o Estado Transnacional: a) seria um no Estado nacional moderno
em funo de ser, tambm, um no Estado territorial; b) superaria o Estado Cons-

45
CRUZ, Paulo Mrcio; BODNAR, Zenildo. Globalizao, transnacionalidade e sustentabilidade [recurso
eletrnico]. Dados eletrnicos. Itaja: UNIVALI, 2012. Disponvel em: <http://www.univali.br/ppcj/ebook>.
Acesso em: 23 abr. 2013.
46
CRUZ, Paulo Mrcio. Da soberania transnacionalidade: democracia, direito e estado no sculo XXI. p.
154-155.
47
AQUINO, Srgio Ricardo Fernandes de. Estado de direito e estado constitucional: qual o devir de sua
funo social contempornea diante da globalizao econmica? In: PASOLD, Csar Luiz (coord.). Primei-
ros ensaios de teoria do estado e da constituio. p. 127.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
235
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

titucional Moderno, apesar de no neg-lo, libertando-se da armadilha territorial e


da soberania moderna; c) seria um modelo de colaborao e solidariedade transna-
cionais; d) no seria nem interno e nem externo, pois teria o compromisso de uma
pauta axiolgica comum48.
Nesse sentido, de acordo com as exposies dos autores, as novas configuraes
do mundo contemporneo permitem a discusso do Estado Transnacional Ambiental
como um Futurvel para o Estado e, mais do que isso, permitem a possibilidade de
uma sociedade solidria de fato comprometida com a preservao do planeta.

5. CONCLUSO
5.1 A globalizao reconhecidamente o piv das chamadas crises planetrias
e, em especial, da crise ambiental global. A manuteno da atual sistemtica de uti-
lizao dos recursos naturais confronta-se, portanto, com uma mudana de postura
preocupada com um desenvolvimento mais sustentvel e consciente dos problemas
planetrios.
5.2 Os impactos da globalizao nos elementos constitutivos do Estado tem
determinado uma limitao na atuao, particularmente no que se refere ao enfren-
tamento das crises planetrias.
5.3 Em funo desse contexto, o Estado nacional precisa ser repensado no sen-
tido de sua evoluo para o enfrentamento de problemas que, hoje, so planetrios.
5.4 Dentre as alternativas doutrinrias para o futuro do Estado, a emergncia
de um Estado Transnacional Ambiental se justifica em funo dos atuais desafios do
Estado serem transnacionais por natureza, transinstitucionais na soluo e exigirem,
obrigatoriamente, uma ao colaborativa.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

AQUINO, Srgio Ricardo Fernandes de. Estado de direito e estado constitucio-


nal: qual o devir de sua funo social contempornea diante da globalizao econ-
mica? In: PASOLD, Csar Luiz (coord.). Primeiros ensaios de teoria do estado e da
constituio. Curitiba: Juru, 2010.

48
CRUZ, Paulo Mrcio; BODNAR, Zenildo. A transnacionalidade e a emergncia do estado e do direito
transnacionais. In: CRUZ, Paulo Mrcio (org.). Direito e transnacionalidade. Curitiba: Juru, 2011. p.
67.68.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
236
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

BESSERMAN, Srgio. A lacuna das informaes ambientais. In: TRIGUEIRO,


Andr (Coord.). Meio ambiente no sculo XXI: 21 especialistas falam da questo am-
biental nas suas reas de conhecimento. Rio de Janeiro: Sextante, 2003.
BOSSELMANN, Klaus. The principle of sustainability: transforming law and go-
vernance. Ashgate, Farnham, 2008.
CASANOVA, Pablo Gonzlez. Globalidade, neoliberalismo e democracia. In:
GENTILI, Pablo (Org.). Globalizao excludente. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999.

CRUZ, Paulo Mrcio; BODNAR, Zenildo. A transnacionalidade e a emergncia


do estado e do direito transnacionais. In: CRUZ, Paulo Mrcio (org.). Direito e trans-
nacionalidade. Curitiba: Juru, 2011.

CRUZ, Paulo Mrcio. Da soberania transnacionalidade: democracia, direito e


estado no sculo XXI. Itaja: Universidade do Vale de Itaja, 2011.

CRUZ, Paulo Mrcio; BODNAR, Zenildo. Globalizao, transnacionalidade e


sustentabilidade [recurso eletrnico]. Dados eletrnicos. Itaja: UNIVALI, 2012. Dis-
ponvel em: <http://www.univali.br/ppcj/ebook>. Acesso em: 23 abr. 2013.

DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. So Paulo: Saraiva, 2001.

FERRER, Gabriel Real. La construccin del Derecho Ambiental. Revista Aranza-


di de Derecho Ambiental (Pamplona, Espan), n. 1, 2002, p. 73-94.

GMEZ, Jos Maria. Globalizao da poltica: mitos, realidades e dilemas. In:


GENTILI, Pablo (org.). Globalizao excludente. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999.

MAGNOLI, Demtrio. Globalizao: estado nacional e espao mundial. So Pau-


lo: Moderna, 1997.
MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 23. ed. rev. atual. So Paulo: Saraiva,
1995.

MORIN, Edgar; KERN, Anne Brigitte. Terra-Ptria. Porto Alegre: Sulina, 1995.

MORIN, Edgar. O mtodo. Traduo de Juremir Machado da Silva. ed. 4. Porto


Alegre: Sulina, 2005.

NOVAES, Washington. Agenda 21: um novo modelo de civilizao. In: MELLO,


Celso de Albuquerque (Coord.). Anurio: direito e globalizao, 1: a soberania. Rio de
Janeiro: Renovar, 1999. p.324.

RESEK, J. Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 10. ed. rev.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
237
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ROTH, Andr-Nol. O direito em crise: fim do estado moderno? FARIA, Jos


Eduardo (Org.). Direito e globalizao econmica: implicaes e perspectivas. So
Paulo: Malheiros, 1996.

SANTOS JUNIOR, Raimundo Batista dos. A globalizao ou o mito do fim do


Estado. Iju: Ed. Uniju, 2007.

STELZER, Joana. O fenmeno da transnacionalizao da dimenso jurdica. In:


CRUZ, Paulo Mrcio (org.). Direito e transnacionalidade. Curitiba: Juru, 2011.

TOYNBEE, Arnold. A humanidade e a me-terra: uma histria narrativa do mun-


do. Rio de janeiro: Guanabara, 1987.

VESENTINI, Jos William. A nova ordem mundial. So Paulo: tica, 1991.


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
238
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A JUSFUNDAMENTALIDADE DO MEIO AMBIENTE


ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E O SANEAMENTO BSICO
ENQUANTO MNIMO EXISTENCIAL ECOLGICO: A POLTICA
NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS UM INSTRUMENTO
EFICAZ OU RETRICO?

CNTIA TAVARES PIRES DA SILVA


MESTRANDA EM DIREITO AMBIENTAL. PS-GRADUANDA EM DIREITO
AMBIENTAL URBANO- CEDAU/UFMT. SERVIDORA DA UFMT/CUS

JOO PAULO ROCHA DE MIRANDA


PROFESSOR ASSISTENTE I DO CURSO DE DIREITO DA UNIVERDIDADE
FEDERAL DE MATO GROSSO (UFMT/CUA) E ORIENTADOR NO CEDAU

1. INTRODUO

Este trabalho visa estudar o direito ao meio ambiente ecologicamente equi-


librado e o saneamento bsico, enquanto direitos fundamentais, uma vez que so
essenciais sadia qualidade de vida. Uma vez definida a jusfundamentalidade destes
direitos, esta tese procurar estudar a Poltica Nacional de Resduos Slidos enquanto
um instrumento de efetivao destes direitos fundamentais.
Para tanto, inicialmente, abordada a ruptura de paradigma entre o direito
pblico e privado, chegando aos direitos transindividuais e a caracterstica difusa
do bem ambiental, que de uso comum do povo. A partir disso, demonstrado que
no rol de direitos fundamentais tambm se insere o direito ao meio ambiente e ao
saneamento bsico, sendo possvel concluir, ao final, que estes integram o mnimo
existencial.
Desta maneira, pretende-se deixar claro que, ressalvada a ocorrncia de justo
motivo objetivamente afervel, a tese da reserva do possvel no pode ser invocada,
pelo Estado, de forma genrica e sem comprovao da escassez de recursos oramen-
trios, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigaes constitu-
cionais de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as
presentes e futuras geraes, bem como de garantir saneamento populao.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
239
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Desta forma, diante do fato de que o consumo acelerado de produtos diversos


em face dos avanos tecnolgicos e o crescimento das populaes urbanas caracteri-
zam um cenrio preocupante com o aumento do volume dos resduos slidos urbanos,
esta tese desenvolve a ideia do saneamento bsico, enquanto mnimo existencial
ecolgico, como um desmembramento do direito sade e fundamental sadia qua-
lidade de vida das populaes.

2. O direito fundamental ao meio ambiente enquanto mnimo


essencial ecolgico
Intensamente debatido pela doutrina nacional e internacional, o direito ao meio
ambiente enquanto direito fundamental tem sido frequentemente reconhecido, po-
rm por duas vias distintas, mas congruentes. A primeira procura introduzir um novo
direito fundamental, o direito ao meio ambiente. A segunda busca atribuir ao meio
ambiente o status de direito fundamental, geralmente social, atravs da interpretao
a um dispositivo de direito fundamental existente, como o direito sade, no caso
brasileiro, como ser visto a seguir.
Neste diapaso, como o direito ao ambiente equilibrado no se encontra expres-
samente no rol dos direitos sociais, ou de qualquer outro considerado fundamental1,
mas sim no Ttulo VIII da Carta Magna, que trata da ordem social, pode surgir a dvida
se este se enquadra nos valores mnimos fundamentais, comentado no item anterior.
Antes de resolver esta questo, importante explicar que estes valores mnimos
fundamentais se consubstanciam no que a doutrina e jurisprudncia alem consa-
grou, embora no de forma pacfica, como mnimo existencial ou mnimo vital. De
forma semelhante, importante destacar o instituto jurdico italiano conhecido como
nvel mnimo de prestao (LEP livelliessenzialidiprestazione), como comenta Pa-
tryck de Arajo Ayala2.
J Celso Antonio Pacheco Fiorillo, prefere o termo piso vital mnimo, embora tal
adjetivo minimize sua importncia:

Trata-se de dar efetividade aos DIREITOS FUNDAMENTAIS DA


PESSOA HUMANA (Art. 1, III, CF), no cabendo ao administrador
pblico preterir o PISO VITAL MNIMO na medida que no se trata
de opo do governante ou mesmo como pretendem argumentar
alguns, ainda com o olhar vinculado ao vetusto direito administra-
tivo de opo discricionria do administrador, uma vez que no

1
Ttulo II Dos direitos e garantias fundamentais, da CF/88.
2
AYALA, Patryck de Arajo. Devido processo ambiental e o direito fundamental ao meio ambiente. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011.p.188-199.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
240
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

estamos cuidando de juzo discricionrio, muito menos de tema a


depender unicamente da vontade poltica.3

H ainda outras terminologias, como por exemplo, mnimo essencial ecolgico


e mnimo existencial socioambiental, este ltimo cunhado por Ingo Wolfgang Sarlet
e Tiago Fensterseifer ao reconhecerem a jusfundamentalidade do direito ao ambiente
ecologicamente equilibrado:

O reconhecimento da jusfundamentalidade do direito ao ambiente


ecologicamente equilibrado, nesse quadrante, opera no sentido de
agregar novos elementos normativos ao contedo do mnimo exis-
tencial social, abrindo caminho para a noo de uma dimenso
ecolgica do direito-garantia ao mnimo existencial, que em virtude
da necessria integrao com a agenda da proteo e promoo
de uma existncia digna em termos socioculturais (portanto, no
restrita a um mnimo vital ou fisiolgico), h de ser designada pelo
rtulo de mnimo existencial socioambiental [...]4

Desta maneira, assim como Vasco Pereira da Silva5 afirma que [...] verdes so
tambm os direitos do Homem, pode-se dizer que, verde tambm o mnimo essen-
cial. Portanto, assim como o direito sade, educao, e a outros direitos funda-
mentais, o direito ao meio ambiente tambm integra o mnimo essencial ecolgico.
Neste sentido, o mnimo essencial ecolgico, na ordem constitucional ptria,
verificada atravs da exegese sistmica dos artigos 1, III e 225, que tratam, respecti-
vamente, do princpio da dignidade da pessoa humana e do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Assim, considerando o mnimo existencial como a parce-
la mnima de que cada pessoa precisa para sobreviver, o qual deve ser garantido pelo
Estado, Robert Alexy comenta sobre a dificuldade de determinar o que faz parte do
mnimo existencial absoluto. Assim, este autor, evidencia o risco em fix-lo em pata-
mar extremamente baixo, bem como da importncia do mnimo existencial relativo, o
qual varia de acordo com o momento histrico e poltico:

Sem recorrer a comparaes praticamente impossvel determinar

3
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2011. p.
183-184.
4
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago.Direito constitucional ambiental: estudos sobre a Cons-
tituio, os direitos fundamentais e a proteo do ambiente. So Paulo: RT, 2011. p. 108.
5
SILVA, Vasco Pereira da.Verdes so tambm os direitos do homem: responsabilidade administrativa em
matria ambiental.Lisboa: Principia. Coimbra: Coimbra, 2000.p. 22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
241
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o que faz parte do mnimo existencial garantido constitucional-


mente. Como a Histria e outros pases demonstram, o mnimo
existencial absoluto pode ser fixado em um patamar extremamen-
te baixo. Sobre a Constituio alem o que importa o mnimo
existencial relativo, ou seja aquilo que sob as condies de cada
momento na Repblica Federal da Alemanha seja considerado
mnimo existencial.6

Assim, como enfatiza Patryck de Arajo Ayala importante demonstrar a relao


entre a noo de mnimo existencial ecolgico e o princpio de proibio de retrocesso
ambiental. Entretanto, o mnimo existencial e a proibio de retrocesso no signifi-
cam obstculos intransponveis s liberdades econmicas, que, de alguma forma,
gerem diminuio na qualidade de vida.

Note-se que ao contrrio do que se possa imaginar, mnimo exis-


tencial e proibio de retrocesso no implica proibio absoluta de
perda de qualidade de vida. Ou em outras palavras, possvel que
da ao pblica resulte referida perda. Em determinadas condi-
es, admitidas alternativas compensatrias, esta perda pode ser
admitida e considerada compatvel com os princpios analisados,
cujo contedo expe, em ltima anlise, no mais do que uma ve-
dao do excesso e do arbtrio, sob uma perspectiva diferenciada.7

Desta forma, a funo destes princpios nortear as aes humanas, sejam elas,
pblicas ou privadas, para que tenham coerncia com um mnimo existencial compa-
tvel com o projeto de uma Repblica, denominada pelo professor Patryck de Arajo
Ayala de ecologicamente sensvel.8
Assim, os operadores do direito devem, sempre observando os princpios da pro-
porcionalidade e da razoabilidade, [...] pautar suas decises privilegiando o mnimo
vital em detrimento da reserva do possvel [...]9 a qual , sinteticamente, definida
pelo professor da Universidade Federal de Mato Grosso, Marcelo Antonio Theodoro,
como aquela que:

6
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais.5 ed. alem, traduo de Virglio Afonso da Silva, So
Paulo: Malheiros, 2008.p. 427-428.
7
AYALA, Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente, mnimo existencial ecolgico e proibio de
retrocesso na ordem constitucional brasileira. Revista dos Tribunais. So Paulo, v. 88, n. 901, p. 29-64,
nov. 2010, p. 29-64.
8
AYALA, Patryck de Araujo. Riscos biotecnolgicos e o princpio constitucional da imparcialidade no Direi-
to ambiental brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
9
THEODORO, Marcelo Antonio. Direitos fundamentais & sua concretizao. Curitiba: Juru, 2009. p.121.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
242
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

[...] dispe que o juiz, ou mesmo o Poder Pblico, no pode efeti-


var ou desenvolver direitos, sem que existam meios materiais para
tanto. A aferio desta disponibilidade feita em face do ora-
mento. Justifica-se que a concesso de determinadas prestaes,
ou seja, a realizao de determinados direitos, pode implicar a
inviabilizao da consecuo de outros.10

Neste sentido, entendendo os princpios da razoabilidade, da ponderao, da


proporcionalidade, da precauo e do in dubio pro ambiente, como ferramentas de
exegese jurdica para dirimir conflitos decorrentes da coliso do direito ao meio am-
biente com outros direitos fundamentais, na busca de garantir o mnimo existencial,
comenta o professor Jos Rubens Morato Leite:

Percebe-se que os princpios da razoabilidade, da ponderao,


da proporcionalidade e da precauo so o incio e o fim da Her-
menutica Jurdica Ambiental, na medida em que o princpio da
precauo tem natureza material e instrumental, manifestando-se,
ainda, em in dubio pro ambiente, que no absoluto. um s na
manga do intrprete ecolgico, pois na medida em que este se v
impossibilitado de usar outros instrumentos hermenuticos, utili-
zar o princpio in dubio pro ambiente como forma de garantir o
mnimo existencial ecolgico, especialmente na coliso do direito
ao meio ambiente com outros direitos fundamentais.11

Portanto, a clusula da reserva do possvel, isto , da possibilidade ou impossi-


bilidade financeira do Estado prover os direitos socioambientais, no pode ser coloca-
do como barreira realizao do ncleo mnimo dos direitos sociais, denominado de
mnimo existencial social, bem como, do mnimo existencial ecolgico. 12
Desta maneira, assim como Vasco Pereira da Silva13afirma que [...] verdes so
tambm os direitos do Homem, pode-se dizer que verde tambm o mnimo exis-
tencial. Portanto, assim como o direito sade, educao, e a outros direitos fun-
damentais, o direito ao meio ambiente tambm integra o mnimo existencial.

10
Idem, p. 119.
11
LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Pea na ADIN n 4252-1 como amicuscuriae. Florianpolis-SC:
UFSC, 2010. Disponvel em: <http://www.gpda.ufsc.br/wp-content/uploads/2010/06/ADIN_4252-1.pdf>.
Acesso em 28 out 2011.
12
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no merco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2008, p. 264-266.
13
SILVA, op. cit., p.22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
243
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Assim, a tese da reserva do possvel no pode ser uma frmula absoluta e ge-
nrica para justificar a omisso do Poder Pblico no cumprimento do mnimo exis-
tencial, preterindo-o na alocao dos recursos oramentrios, sem comprovao da
falta destes.

Porm preciso ressalvar a hiptese de que, mesmo com a aloca-


o dos recursos no atendimento do mnimo existencial, persista
a carncia oramentria para atender a todas as demandas. Nesse
caso, a escassez no seria fruto da escolha de atividades no prio-
ritrias, mas sim da real insuficincia oramentria. Em situaes
limtrofes como essa, no h como o Poder Judicirio imiscuir-se
nos planos governamentais, pois eles, dentro do que possvel, es-
to de acordo com a CF/1988, no havendo omisso injustificvel.
Todavia, a real insuficincia de recursos deve ser demonstrada pelo
Poder Pblico, no sendo admitido que a tese seja utilizada como
desculpa genrica para a omisso estatal no campo da efetivao
dos direitos fundamentais [...].14

De igual forma tem apontado a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUN-


DAMENTAL. A QUESTO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL
DO CONTROLE E DA INTERVENO DO PODER JUDICIRIO EM
TEMA DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS, QUANDO
CONFIGURADA HIPTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL.
DIMENSO POLTICA DA JURISDIO CONSTITUCIONAL ATRI-
BUDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE
DO ARBTRIO ESTATAL EFETIVAO DOS DIREITOS SOCIAIS,
ECONMICOS E CULTURAIS. CARTER RELATIVO DA LIBERDA-
DE DE CONFORMAO DO LEGISLADOR. CONSIDERAES EM
TORNO DA CLUSULA DA RESERVA DO POSSVEL. NECES-
SIDADE DE PRESERVAO, EM FAVOR DOS INDIVDUOS, DA
INTEGRIDADE E DAINTANGIBILIDADE DO NCLEO CONSUBS-
TANCIADOR DO MNIMO EXISTENCIAL. VIABILIDADE INSTRU-
MENTAL DA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO
DE CONCRETIZAO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS
CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAO).
DECISO: Trata-se de argio de descumprimento de precei-

14
FIORILLO, op. cit., p. 184-185.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
244
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

to fundamental promovida contra veto, que, emanado do Senhor


Presidente da Repblica, incidiu sobre o 2 do art. 55 (poste-
riormente renumerado para art. 59), de proposio legislativa que
se converteu na Lei n 10.707/2003 (LDO), destinada a fixar as
diretrizes pertinentes elaborao da lei oramentria anual de
2004. [...]
No se mostrar lcito, no entanto, ao Poder Pblico, em tal hip-
tese mediante indevida manipulao de sua atividade financeira
e/ou poltico-administrativa criar obstculo artificial que revele o
ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e
de inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pes-
soa e dos cidados, de condies materiais mnimas de existncia.
Cumpre advertir, desse modo, que a clusula da reserva do pos-
svel ressalvada a ocorrncia de justo motivo objetivamente afe-
rvel no pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de
exonerar-se do cumprimento de suas obrigaes constitucionais,
notadamente quando, dessa conduta governamental negativa,
puder resultar nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos
constitucionais impregnados de um sentido de essencial funda-
mentalidade. [...].15

No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justia j afirmou no haver oponibi-


lidade da reserva do possvel ao mnimo existencial:
EMENTA
ADMINISTRATIVO CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLI-
CAS POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS - DIREITO
SADE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS MANIFESTA
NECESSIDADE OBRIGAO DO PODER PBLICO AUSNCIA
DE VIOLAO DO PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODERES
NO OPONIBILIDADE DA RESERVA DO POSSVEL AO MNIMO
EXISTENCIAL.
1. No podem os direitos sociais ficar condicionados boa von-
tade do Administrador, sendo de fundamental importncia que o
Judicirio atue como rgo controlador da atividade administrativa.
Seria uma distoro pensar que o princpio da separao dos pode-
res, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos
fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como bice rea-

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar em arguio de descumprimento de preceito funda-
15

mental n 45/DF, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 29-04-2004, Dirio da Justia de 04-05-2004.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
245
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

lizao dos direitos sociais, igualmente fundamentais.


2. Tratando-se de direito fundamental, incluso no conceito de m-
nimo existencial, inexistir empecilho jurdico para que o Judici-
rio estabelea a incluso de determinada poltica pblica nos pla-
nos oramentrios do ente poltico, mormente quando no houver
comprovao objetiva da incapacidade econmico-financeira da
pessoa estatal.
A3. In casu, no h empecilho jurdico para que a ao, que visa
a assegurar o fornecimento de medicamentos, seja dirigida contra
o municpio, tendo em vista a consolidada jurisprudncia desta
Corte, no sentido de que o funcionamento do Sistema nico de
Sade (SUS) de responsabilidade solidria da Unio, Estados-
-membros e Municpios, de modo que qualquer dessas entidades
tm legitimidade ad causam para figurar no plo passivo de de-
manda que objetiva a garantia do acesso medicao para pessoas
desprovidas de recursos financeiros (REsp 771.537/RJ, Rel. Min.
Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 3.10.2005).
Agravo regimental improvido. 16

Destarte, delimitado que o direito ao meio ambiente compe o mnimo exis-


tencial, importante frisar que, embora este direito no esteja disposto no Ttulo
II da Carta Magna, que trata dos direitos e garantias fundamentais, este tambm
considerado um direito fundamental, atravs da via interpretativa, justamente por ser
essencial sadia qualidade de vida, e, portanto, imprescindvel vida digna.
Entretanto, no h que confundir mnimo existencial com direitos fundamentais,
uma vez que este maior que aquele. Embora haja autores que sustentem a idia de
metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial17, esta concepo minimiza
o carter fundamental dos direitos sociais, e, portanto, do direito ao meio ambiente
tambm. Neste sentido comenta Sidney Guerra e Lilian Mrcia BalmantEmerique:

Tal posicionamento reduz o carter fundamental dos direitos so-


ciais fora do mbito do mnimo existencial, extraindo sua pleni-
tude colocando-os em patamares inferiores, mnimos de eficcia.
O conjunto dos direitos sociais praticamente na sua integralidade

16
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Agravo regimental no recurso especial 1136549/RS. Rel. Min.
Humberto Martins, julgamento em 08-06-2010, Dirio da Justia de 21-06-2010.
17
TORRES, Ricardo Lobo. Metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial. In SALET, Ingo Wolf-
gang. Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003. p.1-46.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
246
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

forma o bloco constitucional dos direitos fundamentais e a iden-


tificao com nveis mnimos, em que pese contribuio para
buscar um nvel de garantia mais adequado aos referidos direitos,
acaba por menosprezar seu impacto deixando a cargo do Estado
a cmoda condio de oferecer apenas o mnimo, ainda que este
grau seja insatisfatrio. Uma verdadeira tica de implementao
dos direitos sociais prestacionais no se coaduna com nivelamen-
tos que excluem determinados direitos ou diminuem as dimenses
dos mesmos, at porque esta postura acentua as desigualdades
scio-econmicas.18

Assim, para Ana Paula de Barcellos19, o mnimo existencial o n-


cleo sindicvel da dignidade da pessoa humana, que se concretiza
nos direitos educao fundamental, sade bsica, assistncia
no caso de necessidade e ao acesso Justia. Entretanto, [...]
no se deve confundir a materialidade do princpio da dignidade
da pessoa humana com o mnimo existencial, nem se pode reduzir
o mnimo existencial ao direito de subsistir.20
Desta forma, comenta o professor da Universidade Federal de Mato
Grosso, Carlos Theodoro J. HugueneyIrigaray21, que A Constituio
Federal reconhece o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado
como um direito fundamental impondo, sobretudo ao Poder Pbli-
co, um elenco de tarefas, visando a concretizao desse direito.
No mesmo sentido, aborda, o tambm professor da Universidade
Federal de Mato Grosso, Patryck de Arajo Ayala, sobre as decises
pioneiras do Supremo Tribunal Federal brasileiro que reconhecem
o meio ambiente como bem jurdico e direito fundamental:

A relevncia das decises est no fato de se ter definida a condio especial do


meio ambiente como bem jurdico, e em saber qual o significado do direito funda-
mental protegido pela Constituio.

18
GUERRA, Sidney; EMERIQUE, Lilian Mrcia Balmant. O princpio da dignidade da pessoa humana e
o mnimo existencial. Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9, dezembro de 2006. p.
390-391
19
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais. Rio de Janeiro: Renovar,
2002.p.305.
20
GUERRA, op. cit. ,p.391.
21
IRIGARAY, Carlos Teodoro J. Hugueney. Aspectos constitucionais da proteo de unidades de conser-
vao. In: FIGUEIREDO, Guilherme J. Purvin (org.). Direito Ambiental em Debate. Vol. 2. Rio de Janeiro:
Esplanada, 2004. p.82.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
247
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Conquanto o julgamento do RE 134297-8/SP tenha inaugurado a


afirmao constitucional do direito fundamental ao meio ambien-
te, o desenvolvimento do seu significado diferenciado somente foi
realizado no julgamento do MS 22.164/DF, no qual, pela primeira
vez, o STF reconheceria expressamente caractersticas essenciais
do bem ambiental, tal como proposto pela Constituio brasileira
[...]. 22

No diferente a posio de Paulo de Bessa Antunes, professor da Universidade


Federal do Estado do Rio de Janeiro, ao abordar o direito ao meio ambiente como uma
res comuneomnium23 e essencial a sadia qualidade de vida, e, portanto, como um
direito humano fundamental:

No regime constitucional brasileiro, o artigo 225 da CF impe a


concluso de que o direito ao ambiente prstino um dos direitos
humanos fundamentais. , o meio ambiente, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, portanto,res co-
muneomnium, interesse comum [...] Uma conseqncia lgica da
identificao do direito ao ambiente como um direito humano fun-
damental, conjugada com o princpio constitucional da dignidade
da pessoa humana, que no centro gravitacional do DA se encon-
tra o Ser Humano.24

Neste mesmo sentido comenta o professor aposentado da Universidade de So


Paulo, Jos Afonso da Silva:

A proteo ambiental, abrangendo a preservao da Natureza em


todos os seus elementos essenciais vida humana e manuteno
do equilbrio ecolgico, visa a tutelar a qualidade do meio ambien-
te em funo da qualidade de vida, como uma forma de direito
fundamental da pessoa humana.25

22
AYALA, Patryck de Arajo. Deveres ecolgicos e regulamentao da atividade econmica na Constituio
brasileira. In:CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional
ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 371.
23
Coisa comum a todos
24
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p.17.
25
SILVA, Jos Afonso da.Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2009. p.58.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
248
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

De igual forma aborda a doutrina lusitana, conforme se verifica na argumentao


de Vasco Pereira da Silva ao ligar a proteo ecolgica dignidade humana:

Ao fazer radicar a proteco da ecologia na dignidade da pes-


soa humana, mediante a consagrao de direitos fundamentais,
devidamente reconhecida a dimenso tico-jurdica das ques-
tes ambientais. Mas, simultaneamente, tal opo implica ainda o
afastamento de vises ambientalistas `totalitrias, viradas para a
proteco maximalista do ambiente mesmo custa do sacrifcio de
outros direitos fundamentais. [...] a realizao do Estado de Direito
Ambiental vai obrigar conciliao dos direitos fundamentais em
matria de ambiente com as demais posies jurdicas subjectivas
constitucionalmente fundadas, quer se trate de direitos de primei-
ra gerao, como a liberdade e a propriedade, quer se trate de
direitos fundamentais da segunda gerao, como os direitos eco-
nmicos e sociais [...].26

Em consonncia com a doutrina brasileira, Vasco Pereira da Silva tambm re-


laciona os direitos fundamentais ao meio ambiente, ao afirmar que [...] verdes so
tambm os direitos do Homem:

Do que fica dito se pode concluir que o recurso ao direito funda-


mental ao ambiente e a utilizao da tcnica da relao jurdica
(bilateral e multilateral) permitem-nos enquadrar todo o universo
das ligaes jurdicas neste domnio, as quais podem ser estabe-
lecidas apenas entre sujeitos privado, apenas entre sujeitos pbli-
cos, entre um sujeito pblico e um sujeito privado, ou ainda entre
mltiplos sujeitos privados e pblicos. Assim, verdes so tambm
os direitos do Homem, pois eles constituem o fundamento de uma
proteco adequada e completa do ambiente, respondendo aos
`novos desafios colocados pelas modernas sociedades, sempre em
busca da realizao da dignidade da pessoa humana.27

Ainda na doutrina portuguesa, Jos Joaquim Gomes Canotilho reconhece o direi-


to ao ambiente como um direito subjetivo fundamental:

26
SILVA, op. cit., p. 17.
27
Idem, p. 22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
249
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Esta definio permitir, sem mais delongas, defender que o direito


ao ambiente ser um direito subjectivo nos ordenamentos constitu-
cionais da Espanha e de Portugal [...] qual a natureza desse direito
subjectivo? Pela localizao sistemtica do direito ao ambiente na
Constituio Portuguesa, ele um direito subjectivo do tipo dos
direitos econmicos, sociais e culturais.28
Por fim, a doutrina alem segue o mesmo caminho, ou melhor, Robert Alexy vai
mais alm ao afirmar que o direito fundamental ao meio ambiente corresponde a um
direito fundamental completo:

Especialmente claro o caso do intensamente debatido direito ao


meio ambiente, que no raro classificado como um direito funda-
mental social, ou ao menos como algo a ele prximo. Uma anlise
mais detida demonstra que esse direito, no importa se introduzi-
do como um novo direito fundamental no catlogo de direitos ou
atribudo por interpretao a um dispositivo de direito fundamental
existente, tem uma estrutura muito diferente daquela de um di-
reito como o direito assistncia social, que essencialmente se
esgota em um simples direito a uma prestao ftica. Um direito
fundamental ao meio ambiente corresponde mais quilo que aci-
ma se denominou de direito fundamental completo. Ele formado
por um feixe de posies de espcies bastante distintas. Assim,
aquele que prope a introduo de um direito fundamental ao meio
ambiente, ou que pretende atribu-lo por meio de interpretao a
um dispositivo de direito fundamental existente, pode incorporar a
esse feixe, dentre outros, um direito a que o Estado se abstenha de
determinadas intervenes no meio ambiente (direito de defesa),
um direito a que o Estado proteja o titular do direito fundamental
contra intervenes de terceiros que sejam lesivas ao meio ambien-
te (direito a proteo), um direito a que o Estado inclua o titular
do direito fundamental nos procedimentos relevantes para o meio
ambiente (direito a procedimentos) e um direito a que o prprio
Estado tome medidas fticas benficas ao meio ambiente (direito
a prestao ftica).29

Assim, relevante observar que Robert Alexy30define o direito fundamental com-

28
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. 1 ed., 3 tir., So Paulo: Revis-
ta dos tribunais; Portugal: Coimbra, 2008. p. 184-185.
29
ALEXY, op. cit., p. 443.
30
Idem, p.252.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
250
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

pleto como sendo [...] um feixe de posies definitivas e prima facie31, relacionadas
entre si por meio das trs formas apresentadas e que so atribudas a uma disposio
de direito fundamental.
Desta maneira, possvel verificar que o Art. 225 da Carta Magna brasileira liga,
diretamente, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ao princpio da
dignidade da pessoa humana, enquanto princpio da Repblica Federativa do Brasil,
disposto no Art. 1, III, bem como ao direito fundamental sade, conforme Art. 6,
ambos da CF/88. Assim, somando-se a este feixe de direitos, se verifica, no disposi-
tivo constitucional que trata do meio ambiente, todos os direitos elencados por Ro-
bert Alexy, tais como os direitos a defesa, a proteo, a procedimentos e a prestao
ftica, entre outros. Destarte, sem querer esgotar o assunto e entendendo ser este
merecedor de uma dissertao, ou mesmo tese, s para tratar deste tema, fica paten-
te que o meio ambiente ecologicamente equilibrado, e, portanto, o bem ambiental,
configura-se em um direito fundamental completo.

3. O SANEAMENTO BSICO ENQUANTO MNIMO EXISTENCIAL

A Lei 11.445/2007, que dispe sobre a Poltica Nacional de Saneamento Bsico,


considera saneamento bsico o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes ope-
racionais prestados pelo Estado ou empresa concessionria de servio pblico popu-
lao, referente ao abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza ur-
bana e manejo de resduos slidos; e a drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
Segundo Sarlet32, a Assembleia Geral da ONU, em 26 de julho de 2010, de-
clarou o reconhecimento do direito gua potvel e ao saneamento como um direito
humano essencial para o pleno desfrute da vida e de todos os direitos humanos.
Nesse contexto, podemos afirmar que o saneamento bsico tem um papel im-
portante na erradicao da pobreza e combate a degradao do meio ambiente. O
autor tambm estabelece uma relao destes direitos com o direito fundamental ao
ambiente ecologicamente equilibrado:

[...] a relao entre saneamento bsico e proteo do ambiente


resulta sobremaneira evidenciada, uma vez que a ausncia de, por
exemplo, redes de tratamento de esgoto em determinada localida-
de resulta no apenas em violao ao direito gua potvel e ao

31
Posies principiolgicas.
32
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago.Direito constitucional ambiental: estudos sobre a
Constituio, os direitos fundamentais e a proteo do ambiente. So Paulo: RT, 2011. p. 116.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
251
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

saneamento bsico do indivduo e da comunidade como um todo,


mas tambm reflete de forma direta tambm no direito a viver em
um ambiente sadio, equilibrado e seguro, dada a poluio ambien-
tal que estar subjacente a tal omisso e violao perpetrada pelo
ente estatal.33

Diante destas consideraes acerca do saneamento bsicopercebemos seu car-


ter social, portanto, servio pblico essencial do Estado com dever de cumprimento
de direitos fundamentais constitucionalizados como os princpios de dignidade da
pessoa humana e da proteo do ambiente. Conforme Sarleto saneamento bsico
atua como uma espcie de ponte normativa entre o mnimo existencial social e a
proteo ambiental, e neste contexto revela a jusfundamentabilidade do direito ao
saneamento bsico:

O saneamento bsico e a sua configurao jurdico-constitucional


como direito (e dever) fundamental do indivduo e da coletividade,
alm de servio pblico essencial-e, portanto, dever do Estado-,
acaba atuando como uma espcie de ponte normativa entre o mni-
mo existencial social e a proteo ambiental. A partir de tal exem-
plo, possvel visualizar, de forma paradigmtica, a caracterizao
dos direitos fundamentais socioambientais, de modo a integrar e
tornar interdependente a tutela dos direitos sociais (especialmente
sade, alimentao, gua potvel e moradia) e dos direitos eco-
lgicos, conjugando seus contedos normativos para a realizao
de uma vida humana digna e saudvel, sob o formato do direito
fundamental ao mnimo existencial socioambiental.34

Ainda referente ao direito ao saneamento bsico como mnimo existencial, Bar-


cellos apud Sarlet tambm faz uma afirmao no mesmo sentido:

[...]afirma que a prestao do servio de saneamento (consubstan-


ciada nos artigos 23, IX, 198, II e 200, IV e VIII, da CF88), como
desmembramento do direito sade, integra a garantia do mni-
mo existencial, ou seja, do ncleo mnimo de prestaes sociais a
serem exigidas do Estado para assegurar o desfrute de uma vida
digna.35

33
Idem, p.117.
34
SARLET, op. cit., p. 117.
35
SARLET, op. cit., p.118.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
252
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Desse modo, o direito ao saneamento bsico est diretamente relacionado com


as questes de sade pblica, pois o abastecimento de gua e o esgotamento sani-
trio adequado das populaes previnem as doenas que afetam o meio ambiente
urbano. Viegas36elucida esse entendimento descrevendo que inegvel que a gua
fonte da e de vida, ou seja, ela propicia a origem da vida humana e elemento in-
dispensvel sua sobrevivncia. Porm, o mesmo recurso natural igualmente causa
de doenas e morte.
E no que se refere s polticas pblicas que giram em torno do saneamento b-
sico, Sarlet37 destaca o dever de progressividade expressamente disposto na Lei da
Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007) que dispe que com o
objetivo de universalizao das polticas pblicas do setor, deve-se contemplar a am-
pliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico.
Por fim, no que tange a elucidar o saneamento bsico enquanto mnimo existen-
cial cabe destacar a definio de Sarlet38para o direito fundamental ao mnimo exis-
tencial socioambiental, qual seja o conjunto de medidas mnimas, tanto de natureza
defensiva quanto prestacional, em termos de qualidade ambiental, indispensveis ao
desfrute de uma vida humana digna e saudvel (das presentes e futuras geraes).
Nesse sentido, compete ao Estado promover polticas pblicas que atendam
concretizao do texto constitucional vigente, e com isso o legislador normatiza me-
canismos a garantir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente sadio
e a jusfundamentalidadecontida no direito ao saneamento bsico enquanto mnimo
existencial e fator de proteo ambiental. Da mesma forma que o Estado faz essa pro-
posio com o saneamento bsico, o faz com a Poltica Nacional de Resduos Slidos
que tem o condo de zelar pela sade pblica, alm de tambm estar diretamente
relacionada ao cumprimento desse direito fundamental constitucionalizado. Assim,
restam aos operadores do direito a anlise no sentido de ser esta poltica pblica um
instrumento efetivamente eficaz, ou apenas retrico da legislao infraconstitucional,
com vistas de efeito constitucional.

4. A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS: INSTRUMENTO EFICAZ OU


RETRICO?

Os conceitos de lixo e resduo tendem a serem idnticos. A palavra resduo pos-

36
VIEGAS, Eduardo Coral. Privatizao do Saneamento. In: LUNELLI, Carlos Alberto; MARIN, Jeferson(org.).
Estado, Meio Ambiente e Jurisdio. Caxias do Sul, RS: Educs, 2012. p. 165.
37
Idem, p. 121.
Idem, p. 120.
38
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
253
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sui um sentido mais amplo e apresenta-se como termo mais tcnico. 39

Paulo Affonso Leme Machadod a seguinte definio para o termo resduo


slido:

[...] significa lixo, refugo, e outras descargas de materiais slido,


incluindo resduos de matrias provenientes de operaes indus-
triais, comerciais e agrcolas e de atividades da comunidade, mas
no inclui materiais slidos ou dissolvidos nos esgotos domsticos
ou outros significativos poluentes existentes nos recursos hdricos,
tais como a lama, resduos slidos dissolvidos ou suspensos na
gua, encontrados nos efluentes industriais, e materiais dissolvidos
nas correntes de irrigao ou outros poluentes comuns da gua.40

Assim, a inadequada disposio dos resduos slidos (lixo domstico, industrial,


hospitalar, agrcola, nuclear, tecnolgico etc) poder causar danos ao solo, ao ar, s
guas, flora, fauna, bem como sade humana. O mau cheiro poder causar in-
cmodo populao do local. O mau uso de agrotxicos e de rejeitos perigosos pode
contaminar o solo e os cursos das guas ribeirinhas.41
Diante deste cenrio nacional e mundial que envolve a problemtica do lixo
urbano decorrente do crescimento acelerado das cidades e do consumo excessivo
de bens, houve a necessidade de uma poltica pblica com a imposio de norma
jurdica para a disposio adequada destes resduos slidos. E como mecanismo de
proteo ambiental de um direito a ser tutelado, em 02 de agosto de 2010 entrou
em vigor a Lei n. 12.305 que estabeleceu a Poltica Nacional de Resduos Slidos,
dispondo sobre diretrizes relativas gesto integrada e ao gerenciamento de resduos
slidos, incluindo os perigosos, s responsabilidades dos geradores e do poder pbli-
co, como tambm dos instrumentos econmicos aplicveis.
O art. 3, inciso XVI, da Lei n. 12.305/2010 tambm apresentou uma definio
para o termo resduos slidos:

Art. 3 [...] XVI - resduos slidos: material, substncia, objeto ou


bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade,
a cuja destinao final se procede, se prope proceder ou se est
obrigado a proceder, nos estados slido ou semisslido, bem como
gases contidos em recipientes e lquidos cujas particularidades tor-

39
FIORILLO, op.cit., p.348.
40
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 344.
41
Idem, p.344.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
254
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nem invivel o seu lanamento na rede pblica de esgotos ou em


corpos dgua, ou exijam para isso solues tcnicas ou economi-
camente inviveis em face da melhor tecnologia disponvel.42

A recente Lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos foi introduzida no orde-


namento jurdico brasileiro com o fim de orientar a problemtica que envolve a polui-
o do solo, causada pelas descargas de materiais slidos no meio ambiente urbano,
geradora de conflitos entre o desenvolvimento e a preservao. O destino dos resduos
slidos uma questo de sade pblica. 43
A Constituio Federal tambm disps em seu Art. 24 que compete a Unio,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre sade e proteo
do meio ambiente. Porm, atribui ao Municpio, em seu Art. 30, inciso I, a funo
de legislar sobre assuntos de interesse local. De maneira implcita, estabeleceu que
a coleta, transporte e disposio dos resduos slidos so assuntos de interesse local,
ficando essa atribuio a cargo dos municpios, limitando-se a Unio, no mbito da
legislao concorrente, estabelecer apenas normas gerais. Portanto, a execuo da
tarefa sanitria cabe ao Municpio.
No que diz respeito a conservao da sade pblica das cidades, coube aos
municpios a promoo de aes de saneamento ambiental que envolve o conjunto
de aes tcnicas e scio-econmicas, entendidas fundamentalmente como de sa-
de pblica, tendo por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental,
compreendendo o abastecimento de gua em quantidade e dentro dos padres de
potabilidade vigentes, o manejo de esgotos sanitrios, de guas pluviais, de resduos
slidos e emisses atmosfricas, o controle ambiental de vetores e reservatrios de
doenas, a promoo sanitria e o controle ambiental do uso e ocupao do solo e
preveno e controle do excesso de rudos, tendo como finalidade promover e melho-
rar as condies de vida urbana e rural.44
As diretrizes gerais nacionais para o saneamento bsico foram estabelecidas
pela Lei n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007, que conceitua em seu Art. 3, inciso I,
alnea c que alimpeza urbana e manejo de resduos slidos so um conjunto de ati-
vidades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo,
tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza
de logradouros e vias pblicas.

42
BRASIL. Lei n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm>. Acesso em 10 out. 2012.
43
FIORILLO, op. cit., p.349
44
POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL: EXPERINCIAS E RECOMENDA-
ES. Brasil. Ministrio das Cidades. Organizao Pan-Americana da Sade. Braslia, 2005. Disponvel
em: <http://www.meioambiente.pr.gov.br/arquivos/File/coea/pncpr/Politica_Municipal_Saneamento.pdf.>.
Acesso em 12/10/2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
255
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Dessa forma, o saneamento ambiental compreende uma atividade imprescin-


dvel para se garantir o desenvolvimento econmico e social, manuteno da sade
pblica e proteo da qualidade ambiental.Nesse contexto, insere-se a ideia de sane-
amento bsico como um desmembramento do direito sade e fundamental sadia
qualidade de vida das populaes com vistas ao cumprimento do direito fundamental
ao ambientepara as presentes e futuras geraesdescrito na Constituio brasileira.
Ideia tambm presente ao ensinamento de Ingo Sarlet,

Em relao ao saneamento bsico, o comprometimento da sade


humana est diretamente associado contaminao e poluio das
guas que servem de abastecimento para as populaes, o que
ocorre, paradigmaticamente, nas regies marginalizadas dos gran-
des centros urbanos brasileiros. De tal sorte, e possvel identificar
o saneamento bsico como um direito fundamental que apresenta
uma ntida feio socioambiental.45

Ou seja, o meio ambiente ecologicamente equilibrado tambm depende de po-


lticas pblicas advindas do Estado para sua concretizao.
Assim, alm da Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007), a
Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei 12.305/2010) com tramitao no Con-
gresso Nacional por quase vinte anos, originria do Projeto de Lei (PL) 203/1991 do
Senado Federal46, surge como um instrumento de orientao e eficcia para a proble-
mtica do lixo no pas, fruto do crescimento populacional, dos avanos tecnolgicos e
das facilidades de acesso ao consumo que acabam por afetar o meio ambiente.
Borges faz a seguinte observao acerca da recente legislao,

A lei que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos data de


03 de agosto de 2010, constituindo-se em verdadeiro marco no de-
senvolvimento de diretrizes e novas orientaes sobre o tratamento
do lixo no Brasil. Aps vinte e um anos de tramitao no Congresso
Nacional, a mencionada lei entrou em vigor com um forte carter
educativo e conscientizador, trazendo em seu bojo desde definies
terminolgicas que viabilizam a compreenso do assunto at planos
complexos de ao para a concretizao de seus objetivos. 47

45
SARLET, op. cit., p. 118.
46
ARAJO, Suely Mara Vaz Guimares de; JURAS, Ilidia da Asceno Garrido Martins. Comentrios Lei
dos Resduos Slidos: Lei n.12.305, de 2 de agosto de 2010 (e seu regulamento). So Paulo: Editora
Pilares, 2011. p. 31.
47
BORGES, Alexandre Walmott; MELLO, Giovanna Cunha; OLIVEIRA, Mrio Angelo. Mecanismos Garanti-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
256
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Nesse contexto, urge para os operadores do direito a necessidade de analisar se


esse recente instrumento normativo que visa efetivao do direito ambiental atravs
de lei infraconstitucional brasileira tem a capacidade de garantir com eficcia esse
direito fundamental ao meio ambiente ou apenas um discurso do mundo retrico e
abstrato.
Assim, conforme entendimento de Borgesa Lei se mostra clara e precisa no que
diz respeito a condutas e responsabilidades,

A questo do lixo no Brasil, foco de grandes preocupaes ambien-


tais, abordada de forma clara e precisa, visto que a nova lei trata
de caracterizar as atividades geradoras de resduos slidos, bem
como seus titulares, disciplinando suas condutas e elencando as
responsabilidades atinentes a cada um.

E para isso, percebemos que para uma efetivao real, a recente legislao bus-
ca envolver toda a coletividade como responsvel pelo meio ambiente ecologicamente
equilibrado a fim de uma concretizao das propostas positivadas. Ideia presente no
art. 4, Captulo I, da Lei 12.305/2010 que apresenta como disposies gerais:

A Poltica Nacional de Resduos Slidos rene o conjunto de prin-


cpios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e aes adotados
pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperao
com Estados, Distrito Federal, Municpios ou particulares, com vis-
tas gesto integrada e ao gerenciamento ambientalmente ade-
quado dos resduos slidos.48

Nesse mesmo sentido tambm apresenta Borges que,

A viso do direito ao meio ambiente como um direito fundamental


de terceira gerao traz em si a necessidade de conscientizao e
participao, por parte de todos, na sua proteo e manuteno.
Por ser direito que transcende a esfera da individualidade, mister
que todos estejam imbudos na garantia de sua concretude,
desde o Estado, com o poder que lhe atinente, at o cidado

dores do Direito Fundamental ao Ambiente na Poltica Nacional de Resduos Slidos: anlise dos princpios
do Poluidor-Pagador e do Protetor-Recebedor. Veredas do Direito, Belo Horizonte, v.7 n.13/14. Janeiro/
Dezembro de 2010.
48
Idem, p.203.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
257
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

em seu contexto. 49

E como mecanismos garantidores do direito fundamental ao meio ambiente eco-


logicamente equilibrado, o autor apresenta os princpios do Poluidor-Pagador e do
Protetor-Recebedor, inclusos expressamente no art. 6, inciso II, como princpios da
Poltica Nacional de Resduos Slidos que devem servir de pilares para que o Estado
trate a questo com vistas s novas diretrizes mundiais que estabelece novas metas
na inteno de garantir que haja desenvolvimento de maneira sustentvel, envol-
vendo a sociedade e o Poder Pblico num processo contnuo de conscientizao e
atuao efetiva.50
Assim, em relao ao princpio do Poluidor-Pagador quem contamina o meio
ambiente deve pagar a fim de reparar o dano causadotem base objetiva constante
no art. 225, 3 da Constituio Federal. Desta forma, as condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de
reparar os danos causados.51

Ao poluidor cabe arcar com as despesas advindas da preveno dos


danos ambientais que sua atividade possa causar. Em um momen-
to posterior, o princpio determina que, se os danos ao meio am-
biente restarem concretizados em razo da atividade desenvolvida,
dever o poluidor se responsabilizar pela reparao de todo o pre-
juzo ambiental efetivamente ocasionado.[...]Para a ocorrncia do
instituto, somente necessrio que o dano existente se relacione
materialmente com os atos produzidos, em razo de que o poluidor
deve assumir os riscos da atividade que desenvolve.52

Sobre o princpio do Protetor-Recebedor, Borges53 cita que o princpio Protetor-


-Recebedor incentiva economicamente quem protege uma rea, deixando de utilizar
seus recursos, estimulando assim a preservao.
O princpio do Protetor-Recebedor premia aquele que deixou de onerar o meio
ambiente em benefcio da coletividade e complementa o princpio do Poluidor-Paga-
dor por assim determinar que,

49
Idem , p.210
50
BORGES, op. cit., p. 203.
51
BRASIL.Constituio Federal de 1988. Braslia, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 10 out. 2012.
52
BORGES, op. cit., p. 205.
53
Maurcio Andrs Ribeiros, apud Borges, 2010, p. 207.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
258
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

[...] as pessoas fsicas ou jurdicas que atuem com responsabilida-


de na busca da preservao ambiental devam ser premiadas com
algum benefcio, visto colaborarem em prol de toda a coletividade
na concretizao e na garantia do direito fundamental ao meio am-
biente ecologicamente equilibrado. 54

E ainda o autor apresenta que o ambiente ecologicamente equilibrado depende


da participao do poder pblico e da sociedade para real efetivao da Poltica Na-
cional de Resduos Slidos, a que referenciou como um marco na atuao garanti-
dora de um meio ambiente mais equilibrado para as futuras geraes, 55

A participao conjunta de Poder Pblico e sociedade proposta pela


lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos um referencial a ser
seguido, e o cumprimento das metas nela propostas faro o pas dar
um salto na busca pela resoluo de um dos mais relevantes pro-
blemas ambientais que assolam a humanidade: o lixo, o consumo
exacerbado que o gera, seu tratamento e direcionamento. 56

Porm, em uma concepo um pouco diferente, Berenice da Silva57revela ser de


extrema significncia a qualidade do aparelho administrativo estatal na eficcia mate-
rial das polticas pblicas ambientais, pois para a autora, compete ao Estadoa respon-
sabilidade maior por essa efetividade, qual seja [...]a tarefa de trazer para o plano
concreto os mandamentos normativos que consubstanciam as polticas pblicas; em
especial, dada a sua abrangncia e complexidade, as que visam concretizao do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Revela ainda que sua posio tem cunho reflexivo sobre a eficcia das polticas
pblicas que envolvem o meio ambiente, ou seja,

[...] a reflexo sobre a influncia da atividade administrativo estatal


na eficcia material das polticas pblicas, em especial das que
objetivam a realizao do direito consagrado no art. 225 da Consti-
tuio vigente, chamando a ateno para o fato de a efetividade ou

54
BORGES, op. cit., p. 208.
55
BORGES, op. cit., p. 210.
56
Idem, p. 210.
57
SILVA, Berenice Maria Pedroso da. A influncia do aparelho administrativo estatal na eficcia material
das polticas pblicas ambientais. In: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira; IRIGARAY, Carlos Teodoro Jos
Hugueney (Org.). Novas perspectivas do direito ambiental brasileiro: vises interdisciplinares. Cuiab:
Carlini&Caniato, 2009.p. 171-172.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
259
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a inefetividade dos programas de ao governamental, que exigem


ao concreta da Administrao Pblica, dependerem substancial-
mente da postura do corpo administrativo estatal. 58

Ainda em relao s polticas pblicas ambientais e em anlise ao que pretende


a Poltica Nacional de Resduos Slidos, esclarece melhor a autora a sua posio com
a seguinte afirmao,

Especialmente quanto s polticas pblicas ambientais, cabe enfa-


tizar que, ante o seu carter multplice, a sua natureza complexa,
sua amplitude e o elevado custo que as caracterizam, a implemen-
tao constitui sempre um grande desafio a ser enfrentado pela
Administrao Pblica, sobretudo em razo do risco de a forte de-
pendncia estrutural da ao executiva estatal acarretar, alm de
injustificadas omisses, expressivas alteraes estruturais, que no
podem ser reputadas, to-somente, recortes de carter predomi-
nantemente burocrtico, com o intuito de superar os frequentes
impasses conjunturais, financeiros e polticos.59

Contudo, no restam dvidas de que o legislador ao tratar de uma questo am-


biental que envolve um interesse coletivo, e a fim de tutelar o bem jurdico ambiental
com a instituio de uma Poltica Nacional de Resduos Slidos como instrumento
eficaz de cumprimento ao direito fundamental ao ambiente, consolidado pelo art.
225 da Constituio Federal de 1988, pretendeu atribuir uma responsabilidade com-
partilhada entre a sociedade e o Estado.
Como bom exemplo disso, a Lei 12.305/2010 conceituou dois instrumentos que
envolvem as empresas privadas, quais sejam a logstica reversa, disposta no Art. 3,
inciso XII, com definio de instrumento de desenvolvimento econmico e social ca-
racterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a
coleta e a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento,
em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente
adequada; e a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, dis-
posta no Art. 3, inciso XVII, com definio de o conjunto de atribuies individuali-
zadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos
consumidores e dos titulares dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo dos
resduos slidos, para minimizar o volume de resduos slidos e rejeitos gerados, bem
como para reduzir os impactos causados sade humana e qualidade ambiental de-

58
SILVA, op. cit., p. 172.
59
SILVA, op. cit., p. 176.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
260
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

correntes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei.60


Nesse contexto, entendendo a ideia do saneamento bsico, enquanto mnimo
existencial, como um desmembramento do direito sade e fundamental sadia
qualidade de vida das populaes, possvel afirmar que a Poltica Nacional de
Resduos Slidos um instrumento de garantia ao direito fundamental jurdico-cons-
titucional a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Importante frisar que
este direito fundamental dialoga com o saneamento bsico, que constitui um mnimo
existencial vinculado ao direito sade, integrando os direitos sociais, ou melhor,
socioambientais, contribuindo para o cumprimento da poltica de desenvolvimento
sustentvel adotada pelo Brasil.
Contudo, importante salientar ainda, que a participao do Poder Pblico e da
sociedade insculpida no caput do artigo 225, da Lei Maior, e proposta pela lei da
Poltica Nacional de Resduos Slidos, elemento indispensvel para uma poltica
pblica eficaz no tratamento das questes que envolvem o lixo urbano e o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Destarte, a Poltica Nacional de Resduos Slidos um instrumento capaz de
conferir efetividade na tutela ambiental, imputando coletividade uma ao proa-
tiva e contributiva e ao Poder Pblico imperativamente o direito-dever de garantir o
mnimo existencial ecolgico, no caso em questo, o saneamento capaz de conferir o
equilbrio ambiental necessrio sadia qualidade de vida. S assim, diante da par-
ticipao democrtica e da ao estatal, possvel sair do plano retrico, conferindo
a eficcia devida na busca da soluo da gesto dos resduos urbanos, uma das mais
relevantes questes ambientais e de sade pblica que envolve a sociedade moderna
alavancada pelas novas tecnologias e o consumo exacerbado de produtos.

5. CONCLUSES ARTICULADAS

5.1 Diante da jusfundamentalidade do meio ambiente ecologicamente equi-


librado e do saneamento bsico enquanto mnimo existencial ecolgico, a Poltica
Nacional de Resduos Slidos pode ser um instrumento eficaz, e no retrico, de
preservao ambiental com objetivo de garantir este direito fundamental.
5.2 O meio ambiente, assim como o saneamento bsico, instrumento de comba-
te erradicao da pobreza, sade pblica e organizao urbana, compem o mnimo
existencial ecolgico, devendo o Poder Pblico, em conjunto com a coletividade,
garanti-los, de modo a preservar o ambiente para as presentes e futuras geraes.

60
BRASIL, Lei n. 12.305, de 02 de agosto de 2010. Braslia, 2010. Disponvel em:<http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm> Acesso em 10 out. 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
261
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

5.3 Ressalvada a ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel, a tese da


reserva do possvel no pode ser invocada, pelo Estado, de forma genrica e sem
comprovao da escassez de recursos oramentrios, com a finalidade de exonerar-
-se do cumprimento de suas obrigaes de tutela ambiental, bem como de garantir
saneamento populao.
5.4 A Poltica Nacional de Resduos Slidos, contando com a participao do
Poder Pblico e da sociedade, um instrumento de poltica pblica que pode garantir
eficcia na tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado pertinente s ques-
tes que envolvem os resduos slidos.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
262
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A FUNO SOCIOAMBIENTAL DO PROCESSO NA TUTELA


COLETIVA DO MEIO AMBIENTE

CRISTIANE LARISSA ROSSETTO


Mestranda do PPG em Direito Agroambiental da UFMT.
Especialista em Direito Processual Civil pela Fundao Escola Superior do
Ministrio Pblico de Mato Grosso. Bolsista da CAPES. Advogada.

INTRODUO

fato inconteste que a humanidade tem passado por um momento de grave


crise ambiental. As intempries que se apresentam em grau e intensidade variados,
causando danos de diversas naturezas e provocando temor na populao, represen-
tam apenas uma das evidncias de que novos rumos so necessrios para estancar e
inverter o atual processo de degradao do meio ambiente. Direitos humanos funda-
mentais que so, o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sadia qualidade
de vida, previstos em nossa Constituio, devem nortear a atuao do operador do
direito contemporneo, a fim de possibilitar, por intermdio de um raciocnio teleo-
lgico e finalstico, a adequao do procedimento jurisdicional aos fins objetivados
pelo direito material1, promovendo assim, a concretizao dos valores consagrados
na Carta Magna. O bem ambiental, em razo de suas peculiaridades e em especial,
pelo seu carter imaterial e difuso, reclama um procedimento conformado s suas
necessidades, um procedimento capaz de garantir sua tutela efetiva, em respeito aos
princpios constitucionais e aos direitos fundamentais, e ainda, hbil produo de
decises jurdicas justas e legtimas.
A despeito da evoluo legislativa no que concerne proteo dos direitos difu-
sos e coletivos lato sensu, alcanada especialmente pelo advento da Lei n. 7.347/85
Lei da Ao Civil Pblica, e da Lei n. 8.078/90 Cdigo de Defesa do Consumidor,
verifica-se que no processo civil brasileiro, de lege lata, ainda remanescem muitas ca-
ractersticas oriundas dos preceitos do Estado Liberal, no qual os direitos e liberdades
individuais, o formalismo e a legalidade tinham ampla prevalncia. Com a revoluo
industrial e tecnolgica e o surgimento da sociedade de massa, constataram-se novas
demandas sociais relacionadas principalmente ao direto ambiental e do consumidor,

1
Expresso de Luiz Guilherme Marinoni, in: Curso de processo civil. Teoria Geral do Processo. 6. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, V. 1, passim.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
263
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

forando os ordenamentos jurdicos a adequarem-se s exigncias desses novos di-


reitos. Ressalte-se que muitas das barreiras ao acesso justia apresentadas por Ca-
ppelletti e Garth no Projeto Florena, da dcada de 1970, j se encontram, de certa
maneira, suplantadas formalmente pelo sistema processual coletivo brasileiro atual,
embora sua efetiva superao se depare com alguns limites na prtica, especialmente
no que diz com a tutela do bem ambiental, conforme se objetiva demonstrar.
Dentre alguns dos progressos alcanados, citam-se: a ampliao da atuao
do magistrado, com maior liberdade na utilizao de clusulas gerais e conceitos
jurdicos indeterminados; a possibilidade de inverso do nus da prova em causas
consumeristas; a eficcia erga omnes da sentena de procedncia, em se tratando de
direitos difusos e individuais homogneos; a coisa julgada secundum eventum litis -
segundo o resultado da lide, e secundum eventum probationis - segundo o resultado
probatrio; a ampliao da coisa julgada subjetiva com possibilidade de seu transpor-
te in utilibus para demandas individuais, entre outros.
Na contramo das correntes que propem um minimalismo judicial2, verificam-
-se presses econmicas e desenvolvimentistas, exercidas por determinados setores
da sociedade e, comumente, pelo prprio Poder Pblico, levantando situaes de
grande conflituosidade quando confrontadas com o direito fundamental ao meio am-
biente o que torna a anlise de tais questes pelo Judicirio bastante recorrente
e, por vezes, imprescindvel, em razo das particularidades que revestem o direito
ambiental, sob pena de restar aos direitos e interesses transindividuais, to somente,
a tutela compensatria [tambm chamada de tutela pelo equivalente monetrio].
A partir da anlise sistemtica do texto constitucional e da legislao em vigor,
verifica-se a abertura necessria para o desenvolvimento dessa nova perspectiva, bas-
tando apenas que se trabalhem as possibilidades a partir de escolhas democrticas,
capazes de legitimar as decises jurisdicionais, em uma conformao adequada da
ordem jurdica3 aos preceitos constitucionais. Para tanto, este estudo foi dividido
em trs partes: na primeira, procurou-se examinar o tratamento conferido pelo or-
denamento constitucional brasileiro temtica ambiental. Na sequncia, passa-se
a uma breve anlise da tutela coletiva do meio ambiente, por intermdio de dois de
seus principais instrumentos processuais: a ao popular e a ao civil pblica. E
por fim, destaca-se a importncia da adequao procedimental s normas de direito
ambiental o processo deve configurar-se como instrumento facilitador da proteo
dos recursos naturais, sem negligenciar a segurana jurdica das partes.
A metodologia aplicada foi a dialtica, que permite a interpretao dinmica da re-
alidade, com anlise dos fatos sociais a partir de sua insero nos contextos poltico, eco-
nmico, social, cultural e tambm, ambiental, em um processo de evoluo permanente.

2
Cf. SUSTEIN, Cass. Legal reasoning and political conflict. New York: Oxford University Press, 1996.
3
Expresso utilizada por Ayala, in: AYALA, Patryck de Arajo. Devido processo ambiental e o direito fun-
damental ao meio ambiente. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. Especialmente no captulo 3.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
264
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O MEIO AMBIENTE NA ORDEM CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada no ano de 1988,


composta por nove ttulos. No ttulo oitavo, que trata da Ordem Social, o constituin-
te originrio optou por dedicar um captulo, exclusivamente, para tratar da temtica
ambiental. Contudo, o caminho foi longo para que se chegasse a esse patamar cons-
titucional de proteo do meio ambiente.
A preocupao internacional com os danos ambientais causados, em especial,
pela sociedade de massa e pela crescente evoluo industrial e tecnolgica, teve
como um de seus principais marcos, a realizao da Conferncia das Naes Unidas
sobre o meio ambiente humano - CNUMA, em Estocolmo, na Sucia, em junho de
1972. At ento, o meio ambiente sofria, de forma imoderada, todas as reveses do
desenfreado desenvolvimento econmico dos Estados-Nao, em especial, dos pases
mais ricos.
A partir da promulgao da Declarao de Estocolmo, tem-se enfim, o reconhe-
cimento internacional da importncia da preservao ambiental e a elevao do direi-
to ao meio ambiente equilibrado a direito fundamental. Deste modo, a comunidade
internacional passou a se mobilizar no sentido de efetivar os preceitos delineados
pelas diversas convenes realizadas pela Organizao das Naes Unidas e demais
coletividades internacionais nos anos subsequentes. Em decorrncia, verificou-se
uma paulatina predisposio dos pases constitucionalizao das normas protetivas
do meio ambiente, garantindo assim, maior juridicidade s questes ambientais.
Sarlet e Fensterseifer4 destacam que, Alm das Constituies Brasileira [1988]
e Portuguesa [1976], muitas outras tambm passaram a incorporar ao seu texto a
proteo do ambiente. E citam, entre outras, a Constituio Espanhola [1978], a Lei
Fundamental Alem [1949, atravs da reforma constitucional de 1994], a Constitui-
o Colombiana [1991], a Constituio Sul-Africana [1996] e a Constituio Sua
[2000]. No Brasil, antes mesmo do movimento de constitucionalizao da proteo
do meio ambiente, a edio de diversas leis procurou acompanhar essa preocupao
internacional. Dentre elas, citam-se: a Lei 4.771/65, que instituiu o Cdigo Florestal
revogada recentemente pela Lei 12.651/12; Lei 5.197/67, que dispe sobre a pro-
teo fauna; e a Lei 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
considerada extremamente avanada em termos de proteo ambiental poca de
sua publicao.
Com a redemocratizao do pas e a promulgao da Constituio da Repblica
Federativa, no ano de 1988, o Brasil tem pela primeira vez a proteo ambiental
estampada em seu texto constitucional. Assim, o art. 225, caput, da CRFB/88, es-

4
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental. Estudos sobre a
constituio, os direitos fundamentais e a proteo do ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011,
p. 26.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
265
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tabelece que: todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem


de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futu-
ras geraes. Vale destacar, que a proteo constitucional do meio ambiente ainda
encontra respaldo em inmeros outros dispositivos esparsos, como aqueles que tra-
tam das competncias legislativas dos entes federados [art. 22, incs. IV, XII e XXVI,
art. 24, incs. VI, VII, VIII, e art. 30, incs. I e II]; das competncias administrativas
[art. 23, incs. III, IV, VI, VII e XI]; dos princpios gerais da atividade econmica [art.
170, incs., III, VI]; da poltica urbana [art. 182]; da poltica agrcola e fundiria [art.
186 e incisos]; do meio ambiente cultural [arts. 215 e 216]; do povos indgenas [art.
231]; entre outros.
Muito embora alguns autores indiquem uma opo estritamente antropocntrica
do legislador constituinte5, a anlise sistemtica do texto constitucional a partir de
tais dispositivos, nos conduz concepo tica denominada antropocntrica alarga-
da, como subespcie do antropocentrismo tradicional. Segundo Leite6, o antropocen-
trismo alargado contrape-se ao economicocentrismo, na medida em que centra a
preservao ambiental na garantia da dignidade do prprio ser humano, renegando
uma estrita viso econmica do ambiente.
A viso antropocntrica do meio ambiente, a rigor, privilegia o homem como
destinatrio das normas ambientais, colocando-o no cerne das discusses, para quem
os recursos naturais teriam apenas um valor econmico, utilitrio. Todavia, a proposta
constitucional de proteo integrada do meio ambiente, decorrente especialmente da
anlise do art. 225, seus pargrafos e incisos, e do art. 170, inc. VI, contribui forte-
mente para a identificao da preocupao do constituinte originrio com a dignidade
da vida humana, a partir do conceito de meio ambiente [bem de uso comum do povo]
como macrobem: um bem abstrato, de valor intrnseco, dotado de unicidade e titu-
laridade difusa7.
Nessa perspectiva, o bem ambiental passa a deter um valor autnomo8, na
medida em que se percebe a necessria interao e interdependncia na relao
homem-natureza9, para a proteo e manuteno das bases naturais da vida10.

5
Cf. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 11. ed. So Paulo: Saraiva,
2010, p. 68.
6
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; ______
[orgs.]. Direito constitucional ambiental brasileiro. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 163.
7
Ibid., p. 167.
8 Id.
9
______; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. Teoria e
prtica. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 90.
10
Expresso empregada por Michael Kloepfer para designar o bem ambiental. Para Kloepfer, as bases
naturais da vida transformam-se em bens da comunidade, cuja preservao e futura possiblidade de
aproveitamento de interesse (inclusive existencial) de todos os indivduos pertencentes comunidade.
KLOEPFER, Michael. A caminho do Estado Ambiental? A transformao do sistema poltico e econmico
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
266
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Ou seja, os recursos naturais so valorados no apenas com o escopo utilitarista ou


como condio para o desenvolvimento econmico, mas pelo seu fim em si mesmo,
por seus valores intrnsecos, vez que constituem, juntamente com a coletividade e o
Poder Pblico, um sistema interligado e interdependente11.
A relevncia da adoo do antropocentrismo alargado como proposta tica cons-
titucional contribui no somente para a hermenutica constitucional das normas am-
bientais, mas tambm, capaz de favorecer a proteo ambiental em decorrncia de
uma constitucionalizao simblica12, que dentre outras vantagens [...] propor-
ciona o surgimento de movimentos e organizaes sociais envolvidos criticamente na
realizao dos valores proclamados solenemente no texto constitucional e, portanto,
integrados na luta poltica pela ampliao da cidadania13. Com efeito, o art. 225,
da CRFB/88, impe direitos e deveres no somente ao Poder Pblico [vide art. 225,
caput, 1, e incisos], mas tambm, a toda coletividade, corresponsvel pela pre-
servao e manuteno dos recursos naturais, exigindo-se ampla participao dos
cidados nessa tarefa, visto que representam os verdadeiros beneficirios do meio
ambiente ecologicamente equilibrado14.
Conquanto o art. 225, da CRFB/88, no tenha sido inserido no rol de direitos
e garantias fundamentais [arts. 5 a 17], atribui-se a ele a caracterstica da funda-
mentalidade em razo de seu contedo material, que se relaciona intrinsecamente
dignidade da vida humana e manuteno dos recursos naturais a ela associados15.
Leite16 afirma que o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado se insere ao lado do direito vida, igualdade, liberdade, caracterizando-se
pelo cunho social amplo e no meramente individual. Destaca ainda, em referncia
aos autores portugueses Vasco Pereira da Silva e J. J. Gomes Canotilho, sua dplice
natureza jurdica:

da Repblica Federal da Alemanha atravs da proteo ambiental especialmente desde a perspectiva da


cincia jurdica. Trad. Carlos Alberto Molinaro. In: SARLET, Ingo Wolfgang [Org.]. Estado socioambiental e
direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 44.
11
Neste ponto, destaca-se o conceito de meio ambiente conferido pelo art. 3, inc. I, da Lei 6.938/81,
que tambm contribui para a noo globalizante de macrobem ambiental: Art. 3 [...] I meio ambiente,
o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas.
12
Cf. NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007. [Justia
e Direito].
13
Ibid., p. 188.
14
Para Sarlet e Fensterseifer, os deveres fundamentais de proteo do ambiente, portanto, vinculam juri-
dicamente os particulares no sentido de exigir-lhes no apenas a adoo de medidas negativas, [...], como
tambm medidas positivas (de cunho prestacional) necessrias salvaguarda do equilbrio ecolgico,
[...]. In: SARLET, I. W.; FENSTERSEIFER, T. Op. cit., p. 178-9. [grifos dos autores].
15
A abertura do rol de direitos fundamentais prevista no art. 5, 2, da CRFB/88: Art. 5 [...]. 2 Os
direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princ-
pios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
16
LEITE, J. R. M.; AYALA, P. de A. Dano ambiental, p. 87.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
267
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

[...] o direito fundamental ao meio ambiente detm uma dupla


natureza jurdica, apresentando-se concomitantemente como
um direito subjetivo da personalidade e de carter primordial-
mente pblico e tambm como elemento fundamental de ordem
objetiva [...] ao incumbir ao Estado tarefas essenciais na preser-
vao ambiental.17

Assim, o conceito de meio ambiente como direito pblico subjetivo acaba por
reforar a garantia dos cidados em pleitear, individualmente ou de forma coletiva, os
direitos fundamentais de carter prestacional [que abrangem os direitos proteo nor-
mativa e ftica pelo Estado; os direitos participao na organizao e procedimento; e
os direitos s prestaes sociais18] em face de aes ou omisses, tanto de particulares
quanto do poder pblico, na medida em que a preservao ecologicamente equilibra-
da condio inerente ao pleno desenvolvimento da personalidade humana19.
Em sua dimenso objetiva, o direito fundamental ao meio ambiente coloca o
Estado e a coletividade como atores principais no dever de proteo, formando um
sistema de responsabilidades compartilhadas20, embora reconhea-se aqui, o ne-
cessrio protagonismo do Poder Pblico efetivao dos preceitos constitucionais21.
No obstante a importante noo de direito fundamental como direito pblico
subjetivo, a constitucionalizao da matria ambiental trouxe ainda diversos outros
benefcios substantivos e formais ao ordenamento ptrio, enumerados por Benja-
min22, a saber: o estabelecimento de um dever constitucional genrico de no de-
gradar, base do regime de explorabilidade limitada e condicionada; a ecologizao
da propriedade e da sua funo social; legitimao constitucional da funo estatal
reguladora; reduo da discricionariedade administrativa; ampliao da participao
pblica; mxima preeminncia e proeminncia dos direitos, deveres e princpios am-
bientais; segurana normativa; substituio do paradigma da legalidade ambiental;
controle da constitucionalidade da lei; e o reforo exegtico pr-ambiente das normas

17
Ibid., p. 88-9.
Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Uma teoria geral dos direitos funda-
18

mentais na perspectiva constitucional. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 184 et seq.
19
LEITE, J. R. M.; AYALA, P. de A. Dano ambiental, p. 88.
20
AYALA, P. de A. Devido processo ambiental, p. 228.
21
Neste aspecto, Ayala faz interessante colocao acerca da imprescindibilidade da atuao estatal para
concretizao do direito fundamental ao meio ambiente, unindo intrinsecamente as dimenses objetiva
e subjetiva: o exerccio de qualquer liberdade ou de qualquer posio de vantagem [...], depende, em
algum grau, de prestaes estatais, seja por uma medida legislativa, de uma ao ou comportamento ad-
ministrativo, seja por medidas fticas que permitam garantir o exerccio daquelas liberdades protegidas.
In: AYALA, P. de A. Devido processo ambiental, p. 161.
22
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasi-
leira. In: CANOTILHO, J. J. G.; LEITE, J. R. M. [orgs.]. Direito constitucional ambiental brasileiro, p. 95
et seq.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
268
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

infraconstitucionais.
Tais benefcios representam grande avano normativo para um pas de dimen-
ses continentais, detentor de extensos e diversificados biomas, de recursos naturais
renovveis e no renovveis em abundncia, como o Brasil, para o qual se voltam os
olhares de todo o mundo. Contudo, a despeito de todo progresso, Canotilho23 faz o
seguinte alerta:

A fora normativa da Constituio ambiental depender da con-


cretizao do programa jurdico-constitucional, pois qualquer
Constituio do ambiente s poder lograr fora normativa se os
vrios agentes pblicos e privados - que actuem sobre o ambiente
o colocarem como fim e medida de suas decises.

Logo, pases e grupos econmicos, responsveis pelo atual cenrio de globaliza-


o, devem orientar suas aes por uma perspectiva ecossistmica, na qual se iden-
tifica a necessria interdependncia entre seres humanos e meio ambiente, de modo
a compatibilizar as necessidades desenvolvimentistas ao direito ao meio ambiente,
indispensvel manuteno das bases naturais da vida e garantia de qualidade de
vida s presentes e futuras geraes.
Ao lado dessa perspectiva ecossistmica, encontram-se ainda os princpios in-
formadores desta disciplina autnoma que o Direito Ambiental, expressos e impl-
citos no texto constitucional e infraconstitucional, como os Princpios da Preveno,
Precauo, do Desenvolvimento Sustentvel, da Participao e da Solidariedade In-
tergeracional, entre outros, que tem o condo de indicar os caminhos que condu-
zam a sociedade contempornea, ao mesmo tempo algoz e vtima da crise ambiental
[ressalvadas as propores], por padres coerentes de sustentabilidade, nos quais
estejam imbricadas aes preventivas e precaucionais, conferindo assim, maior nor-
matividade aos valores consagrados pela Constituio.

2. A TUTELA COLETIVA DO MEIO AMBIENTE

A despeito da ampla possibilidade de utilizao de mecanismos extrajudiciais


para a defesa e proteo do meio ambiente, como por exemplo, a implantao de po-
lticas pblicas, atuao de conselhos normativos e consultivos, conscientizao am-

23
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional ambiental portugus: tentativa de compreen-
so de 30 anos das geraes ambientais no direito constitucional portugus. In: ______; LEITE, J. R. M.
[orgs.]. Op. cit., p. 27.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
269
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

biental atravs da educao e da informao, realizao de termos de ajustamento de


conduta, entre outros, o meio ambiente, em virtude de suas especificidades e, prin-
cipalmente, em razo do atual quadro de degradao ambiental, demanda decises
rpidas e eficazes, sob pena de irreversibilidade do dano em determinadas situaes.
A legislao brasileira em muito evoluiu no que tange proteo dos direitos e
interesses transindividuais, identificados especialmente, a partir da segunda metade
do sculo passado, aps o fim da Segunda Guerra Mundial. A revoluo tecnolgica
e a sociedade de consumo determinaram uma ampla modificao no sistema jurdico
de diversos pases24, inclusive no sistema brasileiro, que passaram a identificar a
impropriedade da tradicional dicotomia entre Direito Pblico e Privado: os conflitos
de interesses, no mais se relacionavam apenas s situaes entre particulares ou
entre um particular e o Estado, mas s questes coletivas, que englobam um nmero
indeterminado de sujeitos25.
A Lei 4.717/65 - Lei da Ao Popular, primeiro diploma brasileiro a tratar do
tema, contemplou, de forma concomitante, questes processuais e de direito ma-
terial26. Contudo, sua principal caracterstica foi conferir legitimidade a qualquer
cidado para defesa do patrimnio da administrao direta e indireta, e de quaisquer
entidades subvencionadas pelos cofres pblicos [ex vi do art. 1, da referida Lei]. O
progresso ocasionou importantes reflexos na evoluo doutrinria27, com influncia
na elaborao e promulgao, no ano de 1981, da Lei 6.938, a Lei da Poltica Na-
cional do Meio Ambiente que, antecipando-se Lei da Ao Civil Pblica, conferiu
legitimidade ativa ao Ministrio Pblico da Unio e dos Estados para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente28. Esta pre-
viso estimulou a construo de um instrumento normativo processual mais coerente
s novas demandas sociais e adequado tutela dos direitos transindividuais. Assim,

24
No sc. XXI, a revoluo digital, fruto da revoluo tecnolgica, continua a demandar constantes alte-
raes legislativas que sejam capazes de regular e impor limites s novas situaes criadas em decorrn-
cia dos avanos da tecnologia da informao. Cf. SARLET, Ingo Wolfgang [org.]. Direitos fundamentais,
informtica e comunicao. Algumas aproximaes. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. E ainda:
HARTMANN, Ivar Alberto Martins. Ecodemocracia. A proteo do meio ambiente no ciberespao. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2010.
25
Para estudo aprofundado do tema cf. ASSAGRA, Gregrio de Almeida. Direito coletivo brasileiro: auto-
nomia metodolgica e superao da summa divisio direito pblico e direito privado pela summa divisio
constitucionalizada e relativizada direito coletivo e direito individual. Tese (Doutorado em Direito). Pontif-
cia Universidade Catlica, So Paulo, 2006.
26
Vide 1, do art. 1, da referida Lei, com redao determinada pela Lei 6.513/77: Consideram-se patri-
mnio pblico para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico,
histrico ou turstico.
27
FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 53.
28
Vide 1, do art. 14, da referida Lei. Ressalte-se que a Lei 6.938/81 j sofreu diversas alteraes
desde sua edio, sendo a mais expressiva operada pela Lei 11.284/06, que acrescentou instrumentos
econmicos PNMA [concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros], e a mais recente,
operada pela Lei 12.651/12, que alterou os dispositivos referentes servido ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
270
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

quatro anos mais tarde, foi editada a Lei 7.347/85, que deu origem ao civil p-
blica, importante ferramenta processual na tutela do meio ambiente, do consumidor,
dos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
O conceito de meio ambiente inserido no texto constitucional, bem como o elen-
co de instrumentos pblicos capazes de propiciar a sua defesa e proteo, fortemente
influenciados pelas Constituies Portuguesa [1976] e Espanhola [1978], deram
ensejo elaborao da Lei 8.078, de 1990 Cdigo de Defesa do Consumidor que,
preenchendo a lacuna deixada pela Lei 7.347/83, trouxe a definio, no pargrafo
nico, de seu artigo 81, de direitos difusos, coletivos e individuais homogneos,
com especial destaque para as alteraes referentes aos limites subjetivos da coisa
julgada [arts. 103 e 104]. Em decorrncia, o regime jurdico da ao civil pblica
passou a ser norteado pela parte processual da Lei 8.078/90 Cdigo de Defesa do
Consumidor, especificamente em seu Ttulo III, que dispe acerca Da Defesa do
Consumidor em Juzo, mas que, em verdade, abrange todo e qualquer direito coleti-
vo lato sensu em razo do disposto no art. 21, da Lei 7.347/8529, constituindo assim,
um sistema nico coletivo30 ou microssistema processual coletivo.
No obstante, diversas foram as tentativas de doutrinadores e especialistas em
alterar e atualizar o atual microssistema. Para tanto, citam-se: o Cdigo de Processo
Coletivo Modelo para Pases de Direito Escrito, do Professor Antonio Gidi [2002]; o An-
teprojeto de Cdigo Modelo de Processos Coletivos para a Ibero-Amrica, de iniciativa
dos juristas Ada Pellegrini Grinover, Kazuo Watanabe e Antonio Gidi [2005]; o Antepro-
jeto do Instituto Brasileiro de Direito Processual, elaborado pelo Programa de Ps-Gra-
duao da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo - USP, sob orientao
da Professora Ada Pellegrini Grinover [2005]; e o Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de
Processos Coletivos, elaborado conjuntamente pelos Programas de Ps-Graduao das
Universidades Estadual do Rio de Janeiro e Estcio de S, tambm no Rio de Janeiro,
sob orientao do Professor Aluisio Gonalves de Castro Mendes [2005].
O Projeto de Lei 5.139/2009, da Cmara dos Deputados, de iniciativa do Po-
der Executivo, tambm pretendeu reformular a atual legislao em vigor acerca da
ao civil pblica e demais aes coletivas, com interessantes propostas, tais como:
estabelecimento de princpios gerais do processo coletivo, novo conceito para os
direitos individuais homogneos, possibilidade de interveno do amicus curiae,
entre outros. No entanto, mesmo aps a apresentao do Substitutivo do Dep. An-
tonio Carlos Biscaia [PT/RJ], o projeto foi rejeitado no mrito pelo relator Dep. Jos
Carlos Aleluia [DEM/BA]31.

29
Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cab-
vel, os dispositivos do Ttulo III da lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
30
Definio utilizada por Luiz Manoel Gomes Jnior e Rogrio Favreto, in: A nova lei da ao civil pblica e
do sistema nico de aes coletivas brasileiras. Projeto de lei n. 5.139/2009. Revista Magister de Direito
Empresarial, Concorrencial e do Consumidor, Porto Alegre, n. 27, ano 5, p. 05-21, jun./jul. 2009, p. 05-6.
31
Projeto de Lei 5.139/2009, da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/pro-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
271
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

No ano de 2012, houve a apresentao de trs Projetos de Lei do Senado [PLSs]


para atualizao do Cdigo de Defesa do Consumidor - Lei 8.078/1990, todos de
autoria do Sen. Jos Sarney [PMDB/AP]. As propostas foram apresentadas aos sena-
dores h aproximadamente um ano, na forma de anteprojeto, por uma comisso de
juristas32 e tm por escopo principal atualizar o Cdigo de Defesa do Consumidor em
trs reas: comrcio eletrnico [PLS 281/2012]; aes coletivas [PLS 282/2012];
e por fim, crdito e superendividamento do consumidor [PLS 283/2012]. Referidos
projetos esto em fase de audincias pblicas e a entrega do relatrio final pela Co-
misso do Senado33 est prevista para o ms de junho do presente ano.
As diversas tentativas de aperfeioamento da legislao em vigor, frutos da ex-
perincia jurdica e de decises polticas, demonstram que h pontos de estrangula-
mento na lei que demandam transformaes urgentes, a fim de que se mantenham
em equilbrio os valores consagrados pela Constituio, especialmente, os valores da
liberdade e igualdade34, essenciais para construo de uma sociedade livre e justa.
Atualmente, os principais instrumentos para a proteo coletiva do meio ambiente
so, portanto, a Ao Popular e a Ao Civil Pblica. Discorrer-se-, a partir desse mo-
mento, acerca de alguns aspectos fundamentais de cada uma dessas aes, para no
item subsequente, chegar-se ao ponto principal da discusso, que a adequao das
formas procedimentais35 s prementes necessidades do direito material ambiental.

2.1 DA AO POPULAR

posicoes Web/fichadetramitacao?idProposicao=432485>. Acesso em: 20 nov. 2012.


32
Nomeada pelo Senado Federal e formada pelo Ministro Antonio Herman Benjamin, pelas professoras Ada
Pellegrini Grinover e Cludia Lima Marques, pelo Promotor de Justia do MP/DFT, Leonardo Bessa, e pelo
diretor geral do Procon de So Paulo, Roberto Pfeifer. In: DIDIER JNIOR, Fredie; ZANETI JNIOR, Her-
mes. Curso de direito processual civil. Processo Coletivo. 7. ed. Salvador: Juspodivm, 2012, V. 4, p. 67.
33
A Comisso Especial Interna do Senado para reforma do CDC tem como Presidente o Sen. Rodrigo Rol-
lemberg [PSB/DF]; Vice-Presidente Sen. Paulo Bauer [PSDB/SC]; e Relator Sen. Ricardo Ferrao [PMDB/
ES]. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/comissoes/comissao.asp?origem=SF&com=
1604>. Acesso em: 10 mar. 2013.
34
Alexy atribui aos direitos de liberdade uma prioridade prima facie que poder ser suplantada diante das
circunstncias do caso concreto, desde que acompanhada de uma racionalidade argumentativa capaz de
demonstrar a necessidade de proteo do direito fundamental. In: ALEXY, Robert. Teora de los derechos
fundamentales apud MARINONI, Luiz Guilherme. Curso de processo civil. Teoria Geral do Processo. 6. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, V. 1, p. 101.
35
Forte tendncia do processo civil contemporneo, encampada por diversos autores, dentre os quais:
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Direito e processo. Influncia do direito material sobre o processo.
6. ed. So Paulo: Malheiros, 2011; DINAMARCO, Cndido Rangel; A instrumentalidade do processo. 14.
ed. So Paulo: Malheiros, 2009. GAJARDONI, Fernando da Fonseca. Flexibilizao procedimental: um
novo enfoque para o estudo do procedimento em matria processual. So Paulo: Atlas, 2007; MARINONI,
Luiz Guilherme. Curso de processo civil. Teoria Geral do Processo. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2012. V. 1.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
272
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A ao popular um writ constitucional que teve sua origem com a promulga-


o da Constituio da Repblica de 1934 [fortemente influenciada pela Constitui-
o Alem de Weimar, de 1919, de carter eminentemente social], regulamentada,
posteriormente, pela Lei 4.717/65, com escopo principal de proteo ao patrimnio
pblico. Em 1977, a Lei 6.513 alterou o 1, do art. 1, da Lei 4.717/65, e incluiu
na definio de patrimnio pblico, os bens e direitos de valor econmico, artstico,
esttico, histrico ou turstico. Na atual Constituio, possui previso expressa no ar-
tigo 5, inciso LXXIII, o qual ampliou seu objeto em relao Lei de 1965, in verbis:

Art. 5 [...]:
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao po-
pular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do
nus da sucumbncia.

Dessa forma, a ao popular permite o exerccio da cidadania36, na medida em


que autoriza o cidado a fiscalizar diretamente os atos do Poder Pblico. Tem por
objeto a anulao ou declarao de nulidade de ato lesivo ao patrimnio pblico, ao
meio ambiente, ou moralidade administrativa, o que denuncia seu carter preven-
tivo e repressivo37.
Considerando a dupla natureza jurdica da ao popular, consistente na defesa
de bens de natureza pblica [patrimnio pblico] e difusa [meio ambiente], isto
implicar a adoo de procedimentos distintos. Tratando-se da defesa do meio am-
biente, o procedimento a ser adotado ser o previsto na LACP e no CDC [...], base da
jurisdio civil coletiva. Por outro lado, tratando-se de bem de natureza pblica, o

36
Segundo Leite, a ao popular ambiental evidencia um direito subjetivo funda-
mental e a possibilidade de exerccio da cidadania ambiental individual e participa-
tiva. In: LEITE, J. R. M.; AYALA, P. de A. Dano ambiental, p. 155-9. Para Mirra, a
ao popular ambiental representa uma cidadania social, expressa na participao
poltica ativa, direta e semidireta na vida da sociedade [...]. In: MIRRA, lvaro Luiz
Valery. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente no direito brasileiro.
So Paulo: Letras Jurdicas, 2011, p. 232-3. [grifos do autor].
37
A ao poder ser utilizada tambm em face de omisso do Poder Pblico na tutela do meio ambiente,
conforme dico do art. 6 da referida Lei. Cf. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. 2 Turma. REsp n.
889.766/SP. Fazenda do Estado de So Paulo versus Jos Francisco Medina e outro. Rel. Min. Castro
Meira. Julgado em 04 out. 2007. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/>. Acesso em:
10 mar. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
273
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

procedimento ser o previsto da Lei 4.717/6538. Com efeito, embora a Lei da Ao


Popular permita em seu art. 11, a condenao em perdas em danos, sabido que
a tutela pelo equivalente monetrio no propcia proteo do bem ambiental, de
tal maneira que a adoo dos ritos previstos na Lei da Ao Civil Pblica e no Cdigo
de Defesa do Consumidor, com possibilidade de tutela especfica da obrigao39,
mostram-se mais apropriados tutela preventiva e repressiva do meio ambiente40.
Quanto legitimidade ativa para a propositura de ao popular, conferida ao
cidado eleitor [3, do art. 1, da Lei 4.717/65], esta tem sido motivos de duras
crticas pela doutrina, que advoga a tese de suficincia da condio de nacional ou
estrangeiro residente no pas para propositura da ao, em face de sua represen-
tatividade como portador do interesse da sociedade na preservao da qualidade
ambiental41. Deste modo, embora muito se discuta acerca da amplitude do conceito
tcnico-jurdico de cidado, este fator no deve ser relevante para sua determinao
processual, na medida em que o alargamento desta definio facilita aos cidados o
cumprimento de seu dever fundamental de proteo do meio ambiente. Destaque-se
que o autor popular estar isento do pagamento de custas e nus sucumbenciais,
conforme previso do inc. LXXIII, do art. 5, da CRFB/88, salvo comprovada m-f.
Os legitimados passivos esto previstos do art. 6 da referida Lei [pessoas pbli-
cas ou privadas], dentre os quais se incluem as entidades referidas no art. 1, haven-
do inclusive, possibilidade de formao de litisconsrcio passivo necessrio, em razo
da responsabilidade objetiva e solidria na reparao do dano ambiental. Portanto,
em termos gerais, qualquer entidade que se enquadre no conceito de poluidor previs-
to na Lei 6.938/8142, poder ser responsabilizada.
A sentena ter eficcia erga omnes, conforme disposio do art. 18, exceto nos
casos de improcedncia por deficincia de provas, caso em que a mesma ao po-
der ser intentada novamente, com fundamento em nova prova uma clara tentativa
do legislador de evitar que situaes irregulares sejam protegidas pela coisa julgada
material, a despeito de fraude processual, deficincia na representao, trfico de
influncia, entre outros.

38
FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 595.
39
Vide art. 11 da Lei 7.347/85 [LACP] e art. 84 da Lei 8.078/90 [CDC].
40
A ao popular possui algumas limitaes: [...] no se presta ela preveno, correo ou reparao
de leses decorrentes de atividades ou omisses atribudas exclusivamente aos particulares, ou preveno
e reparao de danos que no se vinculem prvia invalidao de atos administrativos. In: MIRRA, A.
L. V. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente, p. 238.
41
MIRRA, A. L. V. Participao, processo civil e defesa do meio ambiente, p. 233. Nesse sentido tambm,
Leite: [...] se for ponderado que a cidadania ambiental hoje atinente a questes transfronteirias, dada a
dimenso do problema, chega-se concluso de que, tratando-se de patrimnio pblico, mas conecto com
o meio ambiente, no haveria bice para que a defesa popular fosse exercida pelo estrangeiro, residente
no pas. In: LEITE, J. R. M.; AYALA, P. de A. Dano ambiental, p. 161.
42
Art. 3 [...] IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta
ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
274
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Como direito subjetivo fundamental, a ao popular ferramenta colocada pela


Carta Magna disposio do cidado, a fim de possibilitar o controle preventivo
e repressivo dos atos estatais e de instituies privadas, que tragam em seu bojo
caractersticas lesivas ao patrimnio natural, configurando-se assim, como direito e
dever fundamental, capaz de inibir o ilcito, e por via reflexa, efetivar um Estado que
procura conferir primazia aos valores ecolgicos e ambientais.

2.2 DA AO CIVIL PBLICA

A ao civil pblica, mais expressivo instrumento processual de defesa do meio


ambiente, disciplinada pela Lei 7.347/85, embora esta garantia j fosse prevista
pelo 1, do artigo 14, da Lei 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio
Ambiente. Possui tambm, previso constitucional expressa, como uma das princi-
pais funes institucionais do Ministrio Pblico43. O regime jurdico da ao civil
pblica complementado pelo Ttulo III, do Cdigo de Defesa do Consumidor, j
mencionado, formando-se assim, um microssistema processual coletivo, que permite
a aplicao integrada de ambas as leis. Eventualmente, as lacunas existentes neste
microssistema podero ser supridas, de forma subsidiria, pelas normas constantes
no Cdigo de Processo Civil: ainda que este diploma seja responsvel pela tutela dos
direitos individuais, estabelece tambm regras gerais de procedimento.
No que tange legitimidade ativa para propositura de ao civil pblica, esta
concorrente [qualquer dos legitimados pode intentar a ao]; disjuntiva [um legitima-
do no elimina o outro]; e ope legis [por fora de lei, na qual consta rol exaustivo]. Por
vezes, como no caso das associaes e entidades da administrao pblica indireta,
a legitimidade poder ser ope judicis, ou seja, aferida judicialmente, mediante con-
trole da representatividade adequada da entidade44, que inclui constituio h pelo
menos um ano e pertinncia temtica causa de pedir relacionada s finalidades
institucionais45.
Os legitimados ativos esto elencados no art. 5 e incisos, da Lei 7.347/85, com
redao determinada pela Lei 11.448/07, a saber: Ministrio Pblico, Defensoria P-
blica, administrao direta e indireta e associaes. Quanto legitimidade passiva,
assim como na ao popular, caber a todo aquele que se enquadre no conceito de
poluidor, previsto no art. 3, inc. IV, da Lei 6.938/81.

43
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...] III - promover o inqurito civil e a ao
civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos.
44
Vide art. 5, inc. V, alneas a e b, da Lei 7.347/85.
45
Ressalte-se que comunidades e organizaes indgenas tambm possuem legitimidade ativa para propo-
situra de ao coletiva, conforme disposio do art. 232, da CRFB/88.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
275
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Interessante aspecto a ser colacionado diz respeito ao objeto da ao civil pbli-


ca: de grande amplitude, no se limitar apenas aos danos morais e materiais causa-
dos aos interesses transindividuais, conforme previso do art. 1 da Lei. Na verdade,
seu objeto ser exteriorizado atravs da tutela pretendida, que poder ser cautelar
[art. 5], condenatria ou cominatria [art. 3 e 11], consistente em obrigao de
fazer ou no fazer. Atualmente, a jurisprudncia j pacificou a possibilidade de cumu-
lao dos pedidos condenatrio e cominatrio em aes civis pblicas, especialmente
as ambientais, em virtude do princpio da reparao in integrum46. Igualmente aceita,
pela doutrina e jurisprudncia, a possibilidade de impugnao de lei ou ato norma-
tivo em carter incidental [incidenter tantum]47, como questo prejudicial controle
difuso de constitucionalidade sob pena de usurpao da competncia do Supremo
Tribunal Federal.
A procedncia da ao abranger a todos, com eficcia erga omnes48, e s ser
julgada improcedente, obstando nova e idntica ao, quando comprovadamente ine-
xistir ilcito, dano ou obrigao de fazer e de no fazer. Esta a dico do art. 16,
da Lei 7.347/85: mesmo quando julgada improcedente, admissvel a propositura
da mesma ao, inclusive pelo mesmo legitimado, desde que a improcedncia tenha
sido motivada pela insuficincia de provas49. Ressalte-se que, caso o Ministrio Pbli-
co no intervenha como parte integrante do processo, dever obrigatoriamente atuar
como fiscal da lei, conforme expressa previso do 1, do art. 5.
Recentemente, a Lei da Ao Civil Pblica recebeu importante alterao le-
gislativa, dada pela Lei 12.288/10, que alm de instituir o Estatuto da Igualdade
Racial, acrescentou o 2 ao art. 13, da Lei 7.347/85, o qual trouxe a possibilidade
de utilizao dos recursos do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos [FDD], ou de fun-
dos estaduais ou locais, para aes de promoo da igualdade tnica, nos casos de
condenao por danos causados em virtude de ato de discriminao tnica. Na seara
ambiental, sustenta-se a possibilidade de utilizao desses recursos para realizao
de percias em matrias ambientais ou conexas50. Embora essa opo encontre entra-

46
Cf. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. 2 Turma. REsp n. 1.114.893/MG. Ministrio Pblico de
Minas Gerais versus Vale do Rio Sul Mineradora Ltda. Relator Min. Herman Benjamin. Julgado em 02 dez.
2010. Disponvel em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/>. Acesso em: 10 mar. 2013.
47
Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 1 Turma. RE n. 645508 AgR/SP. Ministrio Pblico Federal ver-
sus Associao de Desenvolvimento do Leste do Guaruj Adelg. Relatora Min. Carmen Lcia. Julgado em
22 nov. 2011. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/>. Acesso em: 10 mar. 2013.
48
No caso de direitos coletivos stricto sensu, a eficcia da sentena ser ultra partes. O tema dos limites
objetivos e subjetivos da coisa julgada coletiva extenso e seu aprofundamento descaracterizaria o objetivo
do presente estudo.
49
Art. 16. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial do rgo
prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que qual-
quer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo: meio ambiente, consumidor, patri-
50

mnio cultural, patrimnio pblico e outros interesses. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 557 et seq.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
276
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ve na legislao, tem recebido guarida na jurisprudncia51.


Passa-se agora ao exame da adequao do procedimento aos fins objetivados
pelo direito ambiental, a partir de alguns pontos que tm sido objeto de questionamen-
to perante os tribunais, especialmente em aes que veiculam questes ambientais.

3. DA ADEQUAO DO PROCEDIMENTO AOS FINS DO DIREITO MATERIAL


AMBIENTAL

Aps a constitucionalizao do Direito Ambiental, busca-se agora a efetivao


das normas protetivas do meio ambiente. Conforme demonstrado, a tutela coletiva
do meio ambiente possui caractersticas particulares, determinadas pelo seu objeto,
que afastam a aplicabilidade de um procedimento nico e ordinrio, demandando
uma preocupao com a manuteno da integridade do bem ambiental - j que seu
equivalente monetrio, de difcil mensurao, nem sempre ser hbil restituio do
status quo ante.
Portanto, identifica-se em um primeiro momento, a prevalncia das tutelas
preventiva e cominatria, na preservao do patrimnio natural e de seu equilbrio
ecolgico. Mas possvel ir alm, possvel alcanar mais efetividade, justia e legi-
timidade nas decises judiciais, a partir da adoo de critrios conformados ao bem
da vida que se pretenda tutelar52. O dogmatismo e o positivismo acrtico, heranas
do Estado Liberal, no se coadunam tutela coletiva de direitos, mormente no que
diz com o bem ambiental que, conforme visto, abstrato, autnomo, imaterial e de
titularidade difusa. Veja-se a razo disso.
Dinamarco, em meados da dcada de 1980, identificou trs principais ordens
de escopos da jurisdio: social, poltico e jurdico53. Integram o escopo social a pa-
cificao com justia [escopo magno], e a educao para o exerccio e respeito dos
direitos; no escopo poltico, a afirmao do valor liberdade, a possibilidade de parti-
cipao nos destinos da nao e da sociedade poltica, e a preservao da autoridade

51
Cf. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. 2 Turma. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n.
30.812-SP. Ministrio Pblico do Estado de So Paulo versus Municpio do Guaruj. Julgado em 04 mar.
2010. Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/SCON/>. Acesso em: 10 mar. 2013.
52
A utilizao de tcnicas procedimentais especializadas so reflexos da terceira onda renovatria, a qual
Cappelletti e Garth nominaram de novo enfoque de acesso justia. Cf. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH,
Bryant. Acesso justia. Trad. Ellen Gracie Norhtfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988, p. 65
et seq.
53
DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2009.
Primeira edio publicada no ano de 1987. E ainda: CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada
Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 27. Ed. So Paulo: Malheiros, 2011.
Primeira edio publicada no ano de 1974.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
277
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

do ordenamento jurdico; e por fim, o escopo jurdico, que consiste na atuao da


vontade concreta da lei.
Marinoni ao abordar o tema, duas dcadas mais tarde, afirmou que a pacificao
social no fim, objetivo ou caracterstica da jurisdio: a pacificao social sim,
uma consequncia lgica, um efeito da atividade jurisdicional54. Para o Autor, a ju-
risdio tem por objetivo editar a norma jurdica capaz de dar conta das necessidades
do direito material e, apenas por consequncia desta sua misso, que poder gerar
o efeito da pacificao social.55 E arremata: A jurisdio, no Estado contempor-
neo, [...] deve dimensionar a lei com base nos princpios constitucionais de justia
e nos direitos fundamentais, fazendo valer os nortes da organizao do Estado e da
sociedade proclamados pela Constituio.56
Nessa medida, verifica-se uma evoluo na dimenso do escopo social da juris-
dio, que afasta seu foco da pacificao social com vistas adequao da norma aos
fins objetivados pelo direito material, mediante anlise do caso concreto, de modo a
possibilitar o acesso ordem jurdica justa - o que vai ao encontro da moderna teoria
de constitucionalizao e concretizao de direitos [de carga axiolgica e valorativa
mais densa], e que naturalmente permitir a pacificao social, mas uma pacificao
com justia.
O jurista paranaense tambm questiona o conceito de escopo jurdico, na medi-
da em que o processo passa a ser visto como instrumento preocupado no mais com
a atuao da vontade concreta da lei, de ordem positivista, mas com a proteo dos
direitos: [...] o juiz, no Estado constitucional, alm de atribuir significado ao caso
concreto, compreende a lei na dimenso dos direitos fundamentais.57 Com efeito, o
escopo jurdico do processo, assim como o social, tambm evolui, e passa a se deter-
minar pela proteo de direitos, pela preocupao com a preeminncia de situaes
juridicamente protegidas em detrimento unicamente da atuao da vontade da lei.
O Estado de Direito contemporneo, tambm intitulado de Ps-Social, Ambien-
tal ou Socioambiental58, para citar apenas algumas definies, em termos gerais,
prima pela reafirmao dos direitos sociais e pela garantia dos direitos e liberdades
individuais, mas tambm, agrega a estas duas categorias, os direitos de terceira di-
menso, ou direitos de solidariedade, dentre os quais se inclui o direito ao meio am-
biente ecologicamente equilibrado. A ltima fase da revoluo industrial, vivenciada

54
MARINONI, L. G. Curso de processo civil, V. 1, p. 111-3. Primeira edio publicada no ano de 2006.
55
Ibid., p. 113.
56
Ibid., p. 155.
57
Ibid., p. 413.
58
Cf. BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia participativa. Por um direito constitucio-
nal de luta e resistncia. Por uma nova hermenutica. Por uma repolitizao da legitimidade. 3. ed. So
Paulo: Malheiros, 2008; SARLET, Ingo Wolfgang [Org.]. Estado socioambiental e direitos fundamentais.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010; SILVA, Vasco Pereira da. Verde cor de direito: lies de direito
do ambiente. Coimbra: Almedina, 2002.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
278
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

com o fim da Segunda Grande Guerra deu surgimento sociedade de risco59, que tem
exposto o meio ambiente e a humanidade de forma constante a perigos desconheci-
dos resultantes especialmente da intensa e acelerada atividade industrial e tecnolgi-
ca. Este fato gera deveres e obrigaes [no somente, mas principalmente] ao Poder
Pblico, dentro de suas respectivas funes [administrativa, legislativa e judiciria],
de modo que possa administrar de forma eficaz tanto os riscos concretos, conhecidos,
quanto os desconhecidos - fontes de maior preocupao.
inegvel o peso das funes administrativa e legislativa na gesto dos riscos
ambientais, mas a funo jurisdicional tambm tem seu valor. No entanto, ela precisa
conformar-se adequadamente para bem atender s novas demandas da sociedade,
sem perder de vista a ordem de valores estabelecida pela Constituio, principal-
mente em respeito ao direito fundamental tutela jurisdicional efetiva [art. 5, XXXV,
da CRFB/88]. Vislumbra-se hoje, a necessidade de afirmao do carter tico do
processo60, e do comprometimento axiolgico das instituies processuais61, po-
rm, no mais em decorrncia de um Estado Social, mas de um Estado que procura
consolidar os valores da dimenso ecolgica da dignidade da pessoa humana e da
dignidade da vida em geral62.
Nas palavras de Marinoni63:

O processo, do mesmo modo que a jurisdio, no pode ser com-


preendido distncia dos valores do Estado e da sociedade na qual
est mergulhado. [...]. Assim como a jurisdio, a ao e a defesa,
o processo obviamente se compromete com os valores do seu mo-
mento histrico.

A coletivizao do processo e do procedimento, em contraposio a um trata-


mento excessivamente individualista das demandas, representou grande evoluo na
tutela dos direitos transindividuais, que atualmente, em face da crise ambiental e da
sociedade de risco, adquiriram grande importncia. Todavia, a viso do processo como
um instrumento capaz permitir maior proteo e efetividade aos direitos fundamen-
tais tem se mostrado tambm imprescindvel. A utilizao de clusulas processuais
abertas, como as dos arts. 461 do CPC e 84 do CDC [que conferem opes s partes
e ao juiz], conceitos jurdicos indeterminados, constantes, por exemplo, do art. 225,
caput, da CRFB/88, e do art. 3, inc. I, da Lei 6.938/81, e a participao mais ativa

59
Cf. BECK, Ulrich. Sociedade de risco. Rumo a uma outra modernidade. Trad. Sebastio Nascimento. Rio
de Janeiro, Editora 34, 2010.
60
DINAMARCO, C. R. A instrumentalidade do processo, p. 39.
61
Ibid., p. 41.
62
SARLET, I. W.; FENSTERSEIFER, T. Direito constitucional ambiental, p. 57 et seq.
63
MARINONI, L. G. Curso de processo civil, V. 1, p. 410.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
279
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

do magistrado, conforme previso do art. 5 da LINDB64, demonstram a possibilidade


de condicionamento da ao e do processo tutela pretendida e s necessidades do
direito material que se visa proteger, especialmente quando se vislumbram as limita-
es de um procedimento nico, ordinrio e inflexvel.
Para tanto, citam-se alguns exemplos de tcnicas procedimentais capazes de
tornar a proteo ambiental mais efetiva, justa e legtima: a concesso da tutela an-
tecipada em ao cautelar inibitria, corolrio dos Princpios da Preveno e Precau-
o; a distribuio equnime do nus da prova, colocando a incumbncia de provar os
fatos a cargo da parte que possua melhores condies para sua produo, em respeito
ao Princpio da Informao; e a possibilidade da participao ativa de entidades e
organizaes como amicus curiae em processos coletivos ambientais, em observncia
ao Princpio da Participao e Cooperao.
Deste modo, v-se que h margem para maiores avanos na tutela coletiva do
meio ambiente a partir da instrumentalizao de algumas tcnicas que, a despeito
da existncia de decises de vanguarda nessa esteira, h ainda uma premente neces-
sidade de maior sedimentao desse entendimento na doutrina e jurisprudncia. 65

64
A Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro [Decreto-Lei n. 4.657/42], em seu art.5o , d ensejo
a tal possibilidade, in verbis: Art. 5.Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se
dirige e s exigncias do bem comum.
65
Concesso de tutela antecipada em ao cautelar inibitria: BRASIL. Superior Tribunal de Justia.
Suspenso de liminar e de sentena n 1524/MA(2012/0029011-3). Municpio de So Lus do Maranho
versus Tribunal de Justia do Estado do Maranho. Interessado: Ministrio Pblico Estadual. Deciso
monocrtica Min. Ari Pargendler. Julgado em 28 fev. 2012. Ementa da deciso recorrida: AGRAVO DE
INSTRUMENTO. AO CIVIL PBLICA CAUTELAR INIBITRIA DE EXIBIO DE DOCUMENTOS. PRO-
LONGAMENTO DA AVENIDA LITORNEA. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. RELATRIO DE IMPACTO
AMBIENTAL. AUSNCIA DE DOCUMENTOS QUE COMPROVEM A LEGALIDADE. INDCIOS DE IRREGU-
LARIDADE. Havendo indcio de irregularidade no procedimento de licenciamento ambiental, sobretudo
no Estudo de Impacto Ambiental - EIA e no Relatrio de Impacto Ambiental, do prolongamento da Ave-
nida Litornea, torna-se necessria a suspenso dos atos posteriores. Os atos praticados no sentido de
comprovar irregularidades da Administrao Pblica, visam resguardar a legalidade do procedimento de
licenciamento ambiental, assim como a supremacia do interesse pblico. Agravo conhecido e improvido
Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/SCON/> Acesso em: 12 mar. 2013. nus dinmico da prova: BRA-
SIL. Superior Tribunal de Justia. 2 Turma. REsp n. 883656/RS (2006/0145139-9. Alberto Pasqualini
REFAP S/A versus Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul. Interessada: Petrleo Brasileiro
S/A Petrobrs. Relator Min. Herman Benjamin. Julgado em 28 fev. 2012. Ementa: PROCESSUAL CIVIL
E AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL. CONTAMINAO COM
MERCRIO. ART. 333 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL. NUS DINMICO DA PROVA. CAMPO DE
APLICAO DOS ARTS. 6, VIII, E 117 DO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. PRINCPIO DA PRE-
CAUO. POSSIBILIDADE DE INVERSO DO ONUS PROBANDI NO DIREITO AMBIENTAL. PRINCPIO
IN DUBIO PRO NATURA. 10. Recurso Especial no provido. Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/SCON/>
Acesso em: 12 mar. 2013. Amicus curiae em ao civil pblica: BRASIL. Tribunal Regional Federal da
4. Regio. 3 Turma. Agravo de Instrumento n 5005060-31.2011.404.0000/RS. Relator Des. Fernando
Quadros da Silva. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA e
Ministrio Pblico Federal versus Hiroshi Onishi e outro. Julgado em 25 jun. 2011. Cuida-se de agravo
de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto contra deciso que, em sede de ao civil
pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal, indeferindo pedido do IBAMA para intervir no processo
na condio de amicus curiae, concluiu pela interveno do ente federal na condio de assistente
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
280
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Segundo Bedaque66, No bastam alteraes legislativas se o aplicador das regras


processuais se mantiver apegado ao formalismo estril. Uma vez cumpridas as garan-
tias da ampla defesa e do contraditrio, a manuteno do excessivo rigor procedimental
no mais se justifica, mas ao contrrio, acaba por dificultar ou, at mesmo, impedir
que o processo atinja seus escopos social [de conformao procedimental], poltico [de
possibilidade de participao] e jurdico [de proteo dos direitos fundamentais]. Essa
possiblidade de flexibilizao do procedimento em prol do bem da vida que se pretenda
tutelar, no caso o meio ambiente, no diminui sua legitimidade, tampouco afronta o
devido processo legal [art. 5, LIV, DA CRFB/88], na medida em que, observados os
princpios constitucionais de justia e a imparcialidade do juiz no caso concreto, a
adequao procedimental, em verdade, reforar a normatividade dos preceitos consti-
tucionais, garantindo o acesso ordem jurdica justa [art. 5, XXXV e LXXVIII].
Acredita-se que a participao mais ativa, tanto das partes quanto do juiz, na
conformao do procedimento s necessidades do direito material, proporcionar
maior aceitabilidade da deciso final [pelas partes e pela coletividade], visto que ser
trabalhada e construda em conjunto por todos, inclusive com a ordenada participa-
o da sociedade, de modo a conferir legitimidade ao processo.
No Estado de Direito Ambiental, em que os direitos, deveres e princpios am-
bientais possuem mxima preeminncia e proeminncia67, o procedimento assume
especial importncia sob a perspectiva da tutela coletiva do meio ambiente. As no-
es abstratas de processo como relao jurdica processual, de Oskar von Blow, e
de procedimento em contraditrio, de Elio Fazzalari, contriburam fortemente para a
construo do conceito moderno de processo: procedimento animado por uma rela-
o jurdica em contraditrio. Contudo, a sociedade evoluiu, assim como seus confli-
tos tambm evoluram, e hoje demandam novos conceitos, mais abertos e flexveis,
que exigem do operador do direito uma opo entre valores: a garantia da ordem, da
segurana jurdica e da liberdade, ou a observncia dos princpios constitucionais da
ampla defesa e do contraditrio e a proteo dos direitos fundamentais.
Portanto, embora a ponderao de valores mostre-se por vezes necessria, o
operador do direito dever ter em mente sempre a primariedade dos valores ambien-
tais e os escopos que determinam a aplicao do direito processual, a fim de no so-
mente possibilitar a criao de um campo de atuao positiva da jurisdio na tarefa
de proteo dos recursos naturais e ecolgicos, mas tambm como forma de colaborar
com a coletividade e os demais poderes pblicos na garantia de um meio ambiente
saudvel para as presentes e futuras geraes.

do Ministrio Pblico. Pedido de efeito suspensivo deferido. Disponvel em: <http://www2.trf4.jus.br/>.


Acesso em: 12 mar. 2013.
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Efetividade do processo e tcnica processual. 3. ed. So Paulo:
66

Malheiros, 2010, p. 53.


67
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da constituio brasilei-
ra. In: CANOTILHO, J. J. G.; LEITE, J. R. M. [orgs.]. Op. cit., p.103 et seq.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
281
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

4. CONCLUSES ARTICULADAS

Para encerrar este breve estudo, extraem-se as seguintes concluses:


4.1 As regras que compem o sistema processual coletivo atual devem ser re-
formuladas e adequadas ao contexto da sociedade de risco contempornea, o que se
acredita esteja em vias de realizar-se a partir da aprovao do Novo CPC e das altera-
es legislativas previstas para o CDC.
4.2 O procedimento nico, ordinrio e engessado dificulta a proteo dos recur-
sos naturais, visto que a tutela coletiva do bem ambiental possui especificidades que
demandam procedimentos diferenciados, que no se esgotam apenas na tutela pelo
equivalente monetrio.
4.3 O ordenamento jurdico brasileiro composto por normas que permitem
a funcionalizao do procedimento, em razo da previso de clusulas processuais
abertas, conceitos jurdicos indeterminados, e da possibilidade de participao mais
ativa do magistrado, garantindo maior isonomia entre as partes na relao jurdico-
-processual.
4.4 A adequao do procedimento garante maior efetividade s normas de Direi-
to Ambiental, na medida em que aproxima o processo s reais necessidades do caso
concreto que, na seara ambiental, no prescinde de decises cleres, equnimes e
com forte participao da coletividade.
4.5 A funcionalizao socioambiental do processo proporciona, tambm, a cria-
o de um campo de atuao positiva da jurisdio no sistema responsabilidade
compartilhada [formado pelos poderes pblicos, entes privados e pela coletividade]
para a defesa e proteo dos recursos naturais e ecolgicos.
4.6 Para que o processo realmente cumpra com sua funo socioambiental, faz-
-se necessria a conscientizao do operador do direito da verdadeira funo do proce-
dimento, qual seja, a proteo de direitos, o que possibilitar a mudana de postura.
4.7 A partir da leitura da realidade e da identificao das necessidades do caso
concreto, o operador do direito ter a incumbncia de fazer escolhas justas e equni-
mes, adequando o procedimento s necessidades do bem ambiental, tendo sempre
por norte os valores que constroem um Estado de Direito Ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
282
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ASPECTOS DA TEORIA DO DIREITO INTERNACIONAL


PBLICO: APLICABILIDADE DAS FONTES E OS PARADIGMAS
HUMANISTA E ECOLGICO

DIOGO MARCELO DELBEN FERREIRA DE LIMA


Mestrando em Direito Agroambiental pela Universidade Federal de
Mato Grosso. Mestre em Geografia pela UFMT. Advogado. Gegrafo.

INTRODUO

A cincia jurdica invariavelmente convocada para desenvolver solues para os


conflitos intersubjetivos e, mais recentemente, para demandas complexas que cuidam
de direitos indisponveis, como dignidade humana, ou metaindividuais, meio ambien-
te e desenvolvimento sustentvel. As transformaes pelas quais passam o ecmeno e
a comunidade global no podem ser mais ignoradas no debate filosfico do direito, o
que antes era concebido como uma construo terico-normativa objetiva e isonmica
de acesso justia a teoria pura de Kelsen, no corrobora para prestao jurisdicio-
nal efetiva, tampouco para o apaziguamento das tenses socioambientais.
A presente reflexo est em consonncia com a preocupao de Ronald Dworkin
a respeito da carncia de anlise do pensamento jurdico, tanto acadmico-cientifico
como institucional (praticado nos tribunais), que expressa muito sobre a realidade so-
cial vigente1, razo pela qual so estudados certos aspectos da teoria do direito inter-
nacional pblico, com destaque para as fontes do direito e paradigmas de proteo.
Isso, pois, no mbito do direito internacional, a estratgia de aperfeioamento
da cincia jurdica vem no embalo da euforia jus publicista em seus diversos instru-
mentos de comando e controle, doravante, esse trabalho procura resgatar a impor-
tncia das fontes materiais, a histria e a atualidade dos eventos socioeconmicos
e polticos, e valorizar o dilogo entre todas as fontes do direito, que precisam ser
consideradas para o fim de verdadeira revoluo da cincia jurdica e assim feito
a partir dos paradigmas humanista e ecolgico.

1
DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. Traduo Jefferson Luiz Camargo. Reviso tcnica Gildo S
Leito Rios. 2 ed. So Paulo. Martins Fontes, 2007.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
283
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

1. DIREITO MODERNO: FUNDAMENTOS JUS FILOSFICOS

recente e incompleta a revoluo tecnolgica e cientifica para imploso dos


alicerces explicativos extra-jurdicos, os argumentos msticos ou essencialmente mo-
rais permanecem na querela jurdica, sendo possvel inferir que, malgrado o predom-
nio do positivismo jurdico, o jusnaturalismo (cosmolgico, teolgico e racionalista)
ainda desempenha alguns papis no processo de construo normativa. As fronteiras
mveis entre as esferas da vida social favorecem a conexo de ideias e projetos das
instituies e indivduos, isto significa que h uma zona de frico no s entre direi-
tos e deveres, mas de significados e interesses socialmente aceitos.
A rigor, a filosofia grega clssica, especialmente Plato, j desafiava as interpre-
taes mticas dos pr-socrticos, alis, provocava o nascimento do direito natural
mediante a teoria do dualismo cosmolgico que defendia a existncia de 02 (dois)
mundos opostos entre si, a realidade, mundo visvel e perceptvel pelos sentidos, ver-
sus mundo perfeito das ideias. No obstante, o direito feudal e a dogmtica cannica
promoveram o resgate tomista e aristotlico, sustentando a existncia de Leis Divina,
Natural e Humana, assim, fora editado um conjunto de leis baseados na mensagem
de uma entidade superior e no credo religioso.
Esses postulados a favor de vises dualistas da realidade tiveram larga aceitao
nas escolas europeias, o racionalismo de Ren Descartes (1596-1650) e o empirismo
de Francis Bacon (1561-1621) reconduziram o problema do homem no universo2. O
direito natural extrapolou um contedo circunscrito vontade de Deus, doravante, man-
teve a pretenso de constituir um ordenamento jurdico mais elevado, absolutamente
vlido e justo3. Desta feita, os direitos j no eram mais sagrados, e sim inerentes ao
homem e deduzidos da natureza por leis de causa e efeito (causalidade) verificveis,
por conseguinte, estudiosos dedicaram-se a encontrar as fontes das leis morais.
Immanuel Kant (1724-1804) investiga os conhecimentos apriorsticos4, aque-
les que so independentes da experincia. Conforme o pensador alemo, a expe-
rincia nos mostra que uma coisa desta ou daquela maneira, silenciando sobre a
possibilidade de ser diferente, a necessidade de ser de outra forma seria, portanto,
um conhecimento a priori com valor em si mesmo5; [...] no conhecimento huma-
no existem realmente juzos de um valor necessrio e na mais rigorosa significao
universal6 juzos puros.
Partindo da premissa que a razo a faculdade que proporciona os princpios

2
REALE, Miguel. Filosofia do direito. 16 edio. So Paulo. Saraiva, 1994.
3
KELSEN, Hans. Teoria geral do Direito e do Estado. So Paulo. Martins Fontes, 1998-a.
4
KANT, Immanuel. Crtica da razo pura. Rio de Janeiro. Ediouro, 1966.
5
Idem. p. 22.
6
Idem. p. 23.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
284
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

do conhecimento a priori, a razo pura e a filosofia transcendental ocupam-se no


s do conhecimento acerca dos objetos, mas tambm da inteligncia de apreender
os seus princpios com segurana e validade. Immanuel Kant por meio do recurso
imperativo categrico, frmula tese sobre as leis objetivas naturais (querer geral) e a
imperfeio subjetiva do indivduo (querer pessoal) e revela a ordem: age s segundo
a mxima tal que possas ao mesmo tempo querer que ela se torne lei universal; pro-
curando resolver o contedo tico natural indispensvel s leis morais7.
Ocorre que a autonomia da vontade no se limitou a explicao kantiana, ao
contrrio, foi explorada em demasia por teorias polticas comprometidas com proces-
sos econmicos. Jean Jaques Rousseau (1712-1778) pensou o contratualismo e, ao
propor o contrato social como fonte do direito e das obrigaes, teve xito na difuso
de um valor teoricamente democrtico, alm de competente para redefinir as relaes
de poder entre indivduos e governos8. Em suma, a tese de Rousseau se apoia no
acordo de vontades para proteger a fora comum, os indivduos e seus bens, em por-
menores, [...]cada um, unindo-se a todos, no obedea portanto seno a si mesmo,
e permanea to livre como anteriormente, tal problema fundamental cuja soluo
dada pelo contrato social9, um instrumento a favor do poder organizado, que con-
tribuiu para diluir o Estado absolutista e a centralizao poltica por ele praticada.
Os horizontes liberais estavam cada vez mais alargados, aos poucos o Estado foi
contingenciado pela doutrina liberalismo. Sem embargo, Adam Smith (1723-1790)
fez profunda leitura do perodo de crescimento econmico europeu no sculo XVIII,
para o analista, o mercantilismo, pautado nas estratgias de expanso martima e na
reteno de metais preciosos e moeda, no era adequado para a produo de riquezas
nem o comrcio exterior poderia prover cenrios econmicos satisfatrios10.
Com efeito, a proposta de Adam Smith considera que a diviso do trabalho, es-
pecializao do trabalhador em dada atividade (industrial), aumentaria o volume da
produo e a qualidade das ferramentas e bens, prontamente, a demanda constante
por mais trabalhadores repercutiria na valorizao da mo-de-obra. E as riquezas
seriam multiplicadas a partir da livre circulao pelos sistemas (autorregulveis) de
transportes, comrcio e bancrio. O mercado e suas leis de funcionamento levariam
as benesses do crescimento econmico s pessoas (livres e iguais entre si).
No se pode afirmar que Adam Smith desconhece as ressonncias negativas
de sua economia poltica, desta maneira, aspectos como a mecanizao que des-
valoriza o trabalho do empregado, a complexa lgica de fixao do valor de troca e a
ocorrncia de centros de acumulao capitalista, no so ignorados pelo cientista,

7
KANT, Immanuel. Fundamentao da metafsica dos costumes. So Paulo. Editora Abril, 1973.
8
ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social e outros escritos. Introduo e traduo de Rolando Roque
da Silva. Editora Cultrix. So Paulo, 2000.
9
Idem, p. 30.
10
SMITH, Adam. A riqueza das naes. So Paulo. Martins Fontes, 2003.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
285
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

to somente no lhes dada a devida ateno. A liberdade para movimentao das


riquezas fortaleceu as diretrizes econmicas a favor da dimenso individual-privatista
dos direitos, a justia s disponibilizaria bens jurdicos pelo trabalho efetivamente
realizado, nenhuma inteno distributiva cogitava-se.
As palavras de ordem da Revoluo Francesa (1789) liberdade, igualdade e
fraternidade, esvaziadas em seus contedos e interditadas pelo autoritarismo polti-
co, no corroboraram para um projeto revolucionrio e sustentaram as contradies
sociais na economia europeia e mundial. Karl Marx (1818-1883) observou as perver-
sidades da lgica capitalista, sobretudo a explorao do trabalhador e os processos de
acumulao do capital (teoria mais-valia)11. Os postulados socialistas difundidos por
seus seguidores Friedrich Engels (1820-1895), Karl Kautsky (1854-1938) e outros,
deixaram um legado para a histria crtica do pensamento econmico e poltico, uma
vez que difundiram os valores e direitos de operrios e minorias de um modo geral.

1.1 DIREITO POSITIVO E O MONISMO INTERNACIONALISTA NO BRASIL

At o presente momento muito se falou sobre as conhecidas fontes materiais do


direito, elementos histricos, culturais, econmicos e polticos que sinalizam a base
de direitos e deveres, acertam os contornos das relaes jurdicas. Contudo, a inci-
dncia desses aspectos no direito positivo vigente diametralmente criticada pelos
juristas e operadores do direito que preferem a pureza da teoria universal do direito
de Hans Kelsen. Isto, pois, para os interncionalistas tradicionais, a metamorfose das
fontes no curso do tempo importa elevado nvel de tenso e insegurana, podendo
corromper o princpio metodolgico do direito.
Kelsen julga que as relaes humanas so regidas por princpios intrnsecos
ao pensamento e as relaes entre as condutas dos homens so determinadas por
normas. Esse parecer procura excluir o fenmeno social da natureza ao preocupar-se
apenas com a ordem normativa da conduta dos homens12, mas a tese no suporta
algumas simples verificaes. Cumpre fazer referncia a 02 (dois) casos, o primeiro,
relacionado ao marco da modernidade e, o segundo, decorrente do neoliberalismo e
governana global.
A ttulo de informao e tambm de crtica, na ocasio de fortalecimento dos
Estados, controverso falar que as fontes materiais foram banidas do direito, tanto
verdade que os conflitos ps Paz de Vestflia (1648) foram resolvidos com o
princpio da soberania til reorganizao do(s) poder(es); em decorrncia das bar-
baridades cometidas na Segunda Guerra Mundial, o processo de reconhecimento dos

11
MARX, Karl. O capital: crtica da economia poltica. 3 ed. SP/RJ. Nova Cultural, 1988.
12
KELSEN, Hans. Traduo de Joo Baptista Machado. 6 ed. So Paulo. Martins Fontes, 1998-b.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
286
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

direitos humanos e o consequente alinhamento internacional.


Com o intuito de no incorrer em interpretao simplista da realidade social
e do ordenamento jurdico, algum esforo no sentido de recuperar a histria deve
ser feito. Para Saulo Tarso Rodrigues, o Estado Moderno, autnomo e independente
das outras instituies, representa o principal ator da sociedade internacional [...],
sendo, tambm, o principal fundamento de sustentao capitalista e dos valores li-
berais na sociedade internacional13. Nem as proposies socialistas puderam evitar
a corrupo do direito e justia por valores de economia poltica, aquelas somente
contriburam para uma agenda capitalista menos agressiva, ou melhor, para a propos-
ta do Estado de bem-estar social (welfare state) inspirada no modelo terico de John
Maynard Keynes (1883-1946).
Devido seu carter universal e isonmico, o positivismo jurdico foi incorporado
pelos Estados Nacionais para viabilizar os interesses das naes no plano internacio-
nal e legitimar certas medidas na esfera domstica de poder, pela via do constitucio-
nalismo democrtico, os Estados administraram os conflitos de classes sociais. Por
sua vez, Jos J. Gomes Canotilho ensina que o Estado, conceito ordenador da comu-
nidade poltica, reduz a Constituio a simples lei regulamentadora de seu poder14.
Avanando, o imperativo positivista restringiu o direito a um sistema normativo
e limitou a cincia jurdica ao conhecimento e descrio de normas jurdicas. No
obstante, a estrutura da ordem jurdica uma construo escalonada de normas
supra e infraordenadas umas s outras, em que uma norma do escalo determina
a criao do escalo inferior15. Para Paulo Gustavo Gonet Branco e Gilmar Ferreira
Mendes, uma norma fundamental aquela que unifica e confere validade s normas
jurdicas, sendo igualmente responsvel por originar e estruturar o sistema norma-
tivo16. Essa norma (mxima) como no deriva de outra no pode ser questionada,
formal ou materialmente, o que garante o no regresso e interrompe uma sequncia
infindvel de normas, sendo previsvel o trmino dos conflitos interpretativos e a efe-
tividade dos comandos legais17.
O positivismo jurdico sustenta nveis hierrquicos entre normas jurdicas e re-
cursos analticos para a soluo de aparentes antinomias. No Brasil, a doutrina atua
na direo de considerar variada gama de fontes formais (meios de determinao e
preciso do direito positivo), mas a jurisprudncia resistente no primado constitu-

13
RODRIGUES, Saulo Tarso. A globalizao contra-hegemnica e a problemtica contempornea dos di-
reitos humanos. Tese de Doutorado em Sociologia. Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
Centro de Estudos Sociais. Portugal, Coimbra, 2006. p. 53.
14
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 3 ed. Coimbra. Li-
vraria Almedina, 1999.
15
KELSEN, 1998-b, p. 144.
16
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. Saraiva,
2009.
17
Ibidem.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
287
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cional. Valrio de O. Mazzuoli desconstri interpretaes obsoletas do direito inter-


nacional pblico e, analisando a corrente monista internacionalista, destaca a uni-
cidade da ordem jurdica e os respectivos espaos na pirmide normativa do direito
externo (topo, norma fundamental) e do direito interno (pilares de sustentao)18.
Nesta tica, o direito internacional pblico no tem duas lgicas contraditrias,
pois tem funcionamento facilitado por princpios de cooperao e integrao norma-
tiva. Esse posicionamento apresenta-se menos polmico entre tantos outros do ramo
jurdico em tela, embora seja patente que uma ala conservadora do direito brasileiro
conteste a validade das fontes formais do direito internacional por no desistir de
uma concepo convencional de soberania, ignorando toda teoria de atos complexos
necessrios para a celebrao e validade dos tratados, por exemplo.
Peridicas decises do Supremo Tribunal Federal (STF) asseguram a suprema-
cia da Constituio Federal, restringem a um o paradigma de controle das leis, con-
signando que: os tratados celebrados pelo Brasil esto subordinados autoridade
normativa da CF/88. Nenhum valor jurdico ter o tratado internacional, que, incor-
porado ao sistema de direito positivo interno, transgredir, formal ou materialmente, o
texto [...]19. E mais, os tratados e convenes internacionais no podem transgredir
a normatividade subordinante da CF e nem dispem de fora normativa para restringir
a eficcia jurdica das clusulas constitucionais e dos preceitos inscritos no texto da
lei fundamental20. O mesmo pode ser constatado em acrdos do Superior Tribunal
de Justia (STJ), para o qual, a Carta Magna ainda ocupa o centro de ponderao das
fontes do direito21.
Em linhas gerais, predominante a hermenutica sistemtica constitucional,
a doutrina e a jurisprudncia nacional ratificam uma hierarquia entre as fontes do
direito. Assim sendo, os tratados comuns equivalem s leis ordinrias (valor legal)
em razo do princpio da paridade; os tratados que versam sobre direito tributrio
(artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional) e direitos humanos no aprovados por
qurum qualificado tem status de supralegalidade (interpretao literal do artigo
5, 3, da CF/88); por fim, os tratados de mximo prestgio normativo, equiparados
a emendas constitucionais, so aqueles aprovados por dois turnos e por maioria
qualificada no Congresso Nacional. A ttulo de informao, de pouca adeso a
tese de supraconstitucionalidade dos tratados, conquanto fundamentada no artigo
27 da Conveno de Viena.

18
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 6 ed. So Paulo. Editora Revista
dos Tribunais, 2012.
19
Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Relator Ministro Celso de Mello. MI 772 AgR/RJ. Julgado em
10 de julho de 2007.
20
Supremo Tribunal Federal. Segunda Turma. Relator Ministro Celso de Mello. AI 403828 AgR/MS. Jul-
gado em 05 de agosto de 2003.
21
Superior Tribunal de Justia. Corte Especial. Ministro Teori Albino Zavascki. Reclamao 2645-SP. Jul-
gado em 18 de novembro de 2009. Publicado em 16 de dezembro de 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
288
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Destarte, Valrio de Oliveira Mazzuoli registra as inovaes histricas de nature-


za constitucional e prope uma nova hermenutica jurdica em razo dos fatos e das
mudanas normativas. No entender do estudioso, a redemocratizao do pas e o pro-
cesso de abertura e compatibilizao do sistema jurdico brasileiro promoveram no
s outras fontes do direito, mas tambm novos direitos e garantias22. Assim sendo, a
ratificao de expressivo nmero de tratados internacionais ampliou o ncleo mnimo
de direitos e garantias, o conhecido bloco de constitucionalidade.
O expoente internacionalista foca nas ressonncias dos 2 e 3 do artigo 5
da Constituio da Repblica, na clusula de no excluso23, que faz incluir direitos
e garantias previstas em instrumentos internacionais (tratados) no nosso ordenamento
jurdico com status constitucional, independente de votao qualificada no Congresso
Nacional. A inteno no outra seno aferir uma organizao dinmica das fontes do
direito, isto , um dilogo entre a Constituio e as convenes (de direitos humanos).
Ao que consta a presente tese no foi trabalhada na sua complexidade pelo Su-
premo Tribunal Federal, tampouco pelo Superior Tribunal de Justia e/ou tribunais es-
taduais, embora seja assente avanos nos julgados HC 87.585/TO, RE 466.343/SP,
HC 95.967/MS, HC 99.240/SP, todos do STF. Alis, atualizada deciso do Ministro
Celso de Mello, que atribui hierarquia constitucional s convenes internacionais
em matria de direitos humanos24, fornece indcios de uma mudana substancial na
postura da mais alta corte de justia do pas, seno vejamos:

Habeas Corpus Priso civil Depositrio judicial Revoga-


o da Smula 619/STF A questo da infidelidade depositria
Conveno Americana de Direitos Humanos (Artigo 7, n. 7).
Natureza constitucional ou carter de supralegalidade dos tratados
internacionais de direitos humanos pedido deferido. Legitimida-
de jurdica da decretao da priso do depositrio infiel, ainda que
se cuide de depositrio judicial. [...]. A interpretao judicial como
instrumento de mutao informal da Constituio. A questo dos
processos informais de mutao constitucional e o papel do Poder
Judicirio: a interpretao judicial como instrumento juridicamen-
te idneo de mudana informal da Constituio. A legitimidade da

22
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. O controle jurisdicional da convencionalidade das leis. 2 ed. rev. atual.
ampl. So Paulo. Editora Revista dos Tribunais, 2011.
23
Artigo 5, 2. Os direitos e garantias expressos nessa Constituio no excluem outros decorrentes do
regime e dos princpios por ele adotados, ou tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Bra-
sil seja parte. 3. Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados,
em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros,
sero equivalentes s emendas constitucionais. In: BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Senado Federal, 1988.
24
Supremo Tribunal Federal. Segunda Turma. Ministro Celso de Mello. HC 96772/SP. Julgado em 09 de
junho de 2009. Publicado em 21 de agosto de 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
289
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

adequao, mediante interpretao do Poder Judicirio, da prpria


Constituio da Repblica, se e quando imperioso compatibiliz-
-la, mediante exegese atualizadora, com as novas exigncias, ne-
cessidades e transformaes resultantes dos processos sociais,
econmicos e polticos que caracterizam, em seus mltiplos e
complexos aspectos, a sociedade contempornea. Hermenutica e
direitos humanos: a norma mais favorvel como critrio que deve
reger a interpretao do poder judicirio. Os magistrados e Tribu-
nais, no exerccio de sua atividade interpretativa, especialmente
no mbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem
observar um princpio hermenutico bsico (tal como aquele pro-
clamado no Artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Hu-
manos), consistente em atribuir primazia norma que se revele
mais favorvel pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais
ampla proteo jurdica.- O Poder Judicirio, nesse processo her-
menutico que prestigia o critrio da norma mais favorvel (que
tanto pode ser aquela prevista no tratado internacional como a que
se acha positivada no prprio direito interno do Estado), dever
extrair a mxima eficcia das declaraes internacionais e das pro-
clamaes constitucionais de direitos, como forma de viabilizar o
acesso dos indivduos e dos grupos sociais, notadamente os mais
vulnerveis, a sistemas institucionalizados de proteo aos direi-
tos fundamentais da pessoa humana, sob pena de a liberdade, a
tolerncia e o respeito alteridade humana tornarem-se palavras
vs.- Aplicao, ao caso, do Artigo 7, n. 7, c/c o Artigo 29, ambos
da Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos
da Costa Rica): um caso tpico de primazia da regra mais favorvel
proteo efetiva do ser humano25.

Fica claro que a anlise jurdica no mais deve se restringir ao vnculo entre as
partes ou as medidas judiciais especficas previstas pela constituio ou cdigos, o
direito precisa avanar para outros horizontes de interpretao e de juridicidades, a
questo saber qual a pedra angular desse processo. Flvia Piovesan argumenta
que [...], a primazia jurdica do valor da dignidade resposta profunda crise sofri-
da pelo positivismo jurdico [...]26. Em sintonia, Antonio Augusto Canado Trindade
defende a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), uma vez que o instru-
mento abriu caminho adoo de sucessivos tratados e instrumentos internacionais
de proteo dos direitos humanos, a operarem hoje em base regular e permanente,

25
STF, HC 96772/SP, 2009.
26
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 13 ed. rev. atual. So
Paulo. Saraiva, 2012, p. 84.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
290
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nos planos global e regional27.


Sobre esse campo dogmatco, os doutrinadores concordam que no podem ha-
ver limitaes difuso e ao reconhecimento da dignidade humana nos sistemas nor-
mativos nacionais, especialmente no que se refere manuteno das competncias
(e soberania) intransigentes dos Estados em determinados assuntos. Por esse motivo,
entre outros, enaltecida a autonomia do Direito Internacional dos Direitos Huma-
nos, onde o princpio pro homine, aplicao da norma mais favorvel ao ser humano,
impera28. No obstante, trata-se de categoria normativa jus cogens, ou melhor, so
regras constringentes e imperativas pelo seu contedo e inaptas a qualquer espcie
de derrogao no ordenamento jurdico internacional.
Nesse ponto de vista, existe uma premissa normativa que goza no s de um
elevado grau de prestgio, mas superioridade, o que representa riscos para a evoluo
da cincia jurdica. Sem sombra de dvidas, a proteo da pessoa humana, alm
de um difcil captulo da histria, um fato social complexo devido os argumentos
filosficos e a composio jurdica dos mesmos. Porm, a crtica procede no tocante
incapacidade crnica do antropocentrismo (humanismo clssico) para atacar os
paradigmas vigentes, sem falar do uso oportunista desse expediente pelas potncias
imperialistas.

2. DIREITO E PS-MODERNIDADE: TENSES E RUPTURAS

O direito ps-moderno confunde-se com um movimento contrrio e/ou crtico da


tradio jurdica positivista, sua base terica concentra-se na averso modernidade
e s construes normativas dela decorrentes. O socilogo francs Alain Touraine
expe que a modernidade difundiu produtos da atividade racional, cientifica, tec-
nolgica e administrativa pelo mundo, ao mesmo tempo, devastou os laos sociais,
sentimentos, costumes, crenas da comunidade internacional29.
A modernidade buscou eliminar as foras refratrias e desviantes da razo e
do progresso, a partir de nica juridicidade, essa insensvel a questes no formal-
mente jurdicas (justia, cultura, moral, tica), edificada para proporcionar a paz,
pacificao social ou a satisfao de necessidades particulares. Mauro Cappelletti e
Bryant Garth afirmam que acentuada a dimenso dogmtica e formalista do direito,
predominando um mtodo sistmico cuja funo baseia-se na operacionalidade, ou

27
TRINDADE, Antonio Augusto Canado. O direito internacional em mundo em transformao. Ensaios
(1976-2001). Rio de Janeiro. So Paulo. Renovar, 2002. p. 637.
28
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Tratados internacionais de direitos humanos e direito interno. So Paulo.
Saraiva, 2010.
29
TOURAINE, Alain. Crtica da modernidade. 6 ed. Petrpolis. Vozes, 1999.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
291
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

seja, em estabelecer com segurana situaes hipotticas, flagrante a indiferena


instabilidade social para beneficiar o direito positivado do indivduo30.
A finalidade do direito moderno a estabilidade jurdica, necessria aos siste-
mas poltico e econmico, pelos seus imperativos so afastadas as inseguranas e
incertezas que afligem o ecmeno. Ronald Dworkin explica situaes fticas do direi-
to moderno, cumpre destacar as seguintes premissas desvendadas pelo cientista31, a
rigor: o direito como simples questo de fato, mero resultado das prticas institucio-
nais legislativas e jurdicas; proposies jurdicas vlidas e verdadeiras quando trans-
mitem o comando precedente de pessoa ou grupo soberano e com poder legitimado.
Jurgen Habermas percebe a modernidade cultural, a razo centrada no sujeito
sobrecarregado, um contexto de vida controlado, explorado e submetido s relaes
de poder, tambm homogeneizado e encarcerado pelos vnculos de submisso32. Des-
tarte, so inconciliveis os ideais da individualidade moderna, sobretudo aqueles
levantados com a Revoluo Francesa, com as demandas cosmopolitas da contem-
poraneidade.
A globalizao, fato socioespacial marcado pelo modelo identitrio hegemnico
e territorial dominante, comprometido com a transmisso de valores liberais capita-
listas, esteve a servio da modernidade; embora camuflada nos nacionalismos dos
Estados modernos, pouco compactuou com a diversidade e pluralismo. Logo, as sin-
gularidades e particularidades de indivduos e espaos sociais esboam uma resistn-
cia globalizao, fenmeno cultural caracterizado pela virtualidade dos processos
econmicos, polticos e sociais33. Ento, a ps-modernidade tomada por conflitos e
narrativas no se coaduna com o alinhamento cultural e pasteurizao dos discursos
a nvel global.
Jos Joaquim Gomes Canotilho estabelece importantes caractersticas das teo-
rias da democracia, enquanto caminho de formao e legitimao da vontade e do
poder. intrigante observar que a teoria pluralista calcada em um sistema poltico
aberto, com ordens de interesses e valores diferenciados e que, tendencialmente,
permitiria a chance de influncia efetiva nas decises polticas, contente-se com
simplria substituio da concorrncia liberal de ideias pelo interesse concorrente
dos grupos34. Desta feita, a teoria pluralista consiste em ideologia de justificao
dos grupos de poder35, o que para o projeto globalizante neoliberal tem um signifi-
cado especial do ponto de vista da legitimidade da atuao dos grupos e empreendi-

30
CAPPELLETTI, Mauro. GARTH, Bryan. Acesso justia. Traduo Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre.
Srgio Antonio Fabris Editor,1988.
31
DWORKIN, 2007.
32
HABERMAS, Jurgen. O discurso filosfico da modernidade. 2 ed. Lisboa. Martins Fontes, 2002.
33
HALL, Stuart. A identidade cultural da ps-modernidade. 2 ed. Rio de Janeiro. DP&A, 1999.
34
CANOTILHO, 1999, p. 1315.
35
Ibidem, p. 1316.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
292
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mentos econmicos.
De qualquer sorte, o aplaudido jurista portugus, que no perde de vista as
outras matrizes constitucionais, identifica uma viso de democracia discursiva ins-
pirada em Habermas com foco em regras de discusso, formas de argumentar, ins-
titucionalizao de processos redes de negociao36; orientada por uma srie de
estratgias, sendo: contra o privatismo burgus de um povo despolitizado e contra
a reduo legitmatria operada por partidos estatizados [...]; contra a compreenso
poltica centrada no Estado [...]37. Esse movimento defende a publicidade crtica
atravs de formas deliberativas descentralizadas [...]; dar vida a uma rede de comu-
nicao e participao estruturante de uma sociedade democrtica38.
Alinhado, Erick Jayme muito contribui ao apresentar os elementos da cultura
ps-moderna do direito: pluralismo, comunicao e narrao39. Um dos pontos cen-
trais da exposio de sensibilidade ps-moderna de Jayme encontra-se no direito
diferena, sendo esse aspecto um sinal da transformao radical da humanidade. Isto
porque essa mudana na civilizao ocidental caracteriza-se por um pluralismo de
estilos e passados insuficientemente desbravados e, face multiplicidade de agentes
e valores a serem tutelados, no h que se falar em um direito cujo contedo est-
tico, invarivel no curso do tempo e do espao.
Deste modo, a obrigatoriedade do direito transposta para um contemporneo
paradigma de reflexo e de interpretao das normas jurdicas, onde comunicao e
narrao exercem as funes de informar, conectar e humanizar o discurso jurdico.
Luis Flvio Gomes e Valrio de Oliveira Mazzuoli abraam o argumento do ilustre ju-
rista alemo e reafirmam o direito (ps-moderno) no como resultado de um processo
lgico-dedutivo e formalista, mas decorrente de interao constante entre as regras
e os princpios, entre o direito interno e o externo, entre a legalidade e a constitucio-
nalidade, entre a legalidade e a convencionalidade da norma, entre a letra da lei e os
valores [...] 40. Assim, pode ser concebido outro sistema normativo habilitado para
comportar uma hermenutica axiolgica, dinmica e sensvel aos contextos sociocul-
turais, um modelo com uma arquitetura jurdica flexvel e compreensiva.
As concepes perenes sobre o direito e a justia aos poucos comeam a ruir,

36
Canotilho completa, citando Habermas, que essa teoria normativa de democracia possui o claro objetivo
de proporcionar uma soluo nacional e universal a questes problemticas, morais e ticas da socie-
dade (ibidem, p. 1322). Data vnia, a repetio desse postulado pluralista de ndole liberal , de fato,
incompatvel com a plataforma da doutrina supracitada, a argumentao crtica e a descentralizao no
conspiram a favor da generalizao da poltica e tica, pelo menos no no bojo da ps-modernidade.
37
CANOTILHO, 1999, p. 1323.
38
Ibidem, p. 1323.
JAYME, Eryck. Identit culturelle et integratin : le droit internation priv postmoderne. Recueil des
39

Cours. vol.. 251 (1995).


40
GOMES, Luis Flvio. MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. In: Caractersticas do direito (especialmente do
direito internacional) na ps-modernidade. Revista de Direito. Vol. 13. N. 17. Ano 2010. pp. 101-122.
p. 104.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
293
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mas fato que a ambincia social, leia-se acadmica e poltico-institucional, mostra-


-se incapaz de superar velhos paradigmas devido intransigncia do humanismo
clssico e de seu arsenal terico-normativo. Sob o prisma da dignidade humana e
universalismo, preserva-se o ncleo duro do direito, afastando-se de uma abordagem
complexa cara ao momento eco-humanista ps-moderno.
So honorrias as conquistas humanitrias daquela corrente do pensamento
jurdico, mas preciso reconhecer as suas limitaes no debate sobre uma reforma
ou at para a revoluo do direito. Urge abandonar, pelo menos na seara acadmica,
os traumas do direito (internacional), sobretudo aqueles que esto em rota de coliso:
a soberania nacional clssica e a horizontalidade das relaes internacionais. Para,
ento, assumir o caos planetrio e a desordem social.

2.1 EVOLUO DA CINCIA JURDICA: O MONISMO INTERNACIONALISTA


(DIALGICO) E SUAS POSSIBILIDADES NO BRASIL

No seguro afianar uma ruptura de paradigma nas ordens cultural, econ-


mica, social e normativa. Em conformidade com David Harvey, o que se tem uma
profunda mudana na estrutura de sentimento, reflexo da sensibilidade, das prticas
e formaes discursivas no modernas41. Alm disso, a autenticidade de tantas expe-
rincias e vozes favorece a aceitao dos valores: efemeridade, fragmentariedade e
descontinuidade; logo, so desenvolvidas inditas possibilidades de produo, anli-
se e transferncia do conhecimento42.
sublime e reveladora a leitura da complexidade de Edgar Morin, essa teoria
acusa o conhecimento cientifico (e o direito certamente est incluso) de no fazer
nada alm do que provar as suas virtudes de verificao e descobertas em relao
aos outros modos no convencionais de conhecimento, negando a problemtica do
pensar e a essncia dos fenmenos humanos (incertezas, desordem, contradies,
complicao e pluralidade)43. Somente nesta abordagem sobre o conhecimento mul-
tidimensional, o direito ps-moderno, principalmente o ramo internacionalista, pode
compreender e trabalhar a diversidade de fontes normativas.
De certa forma, tanto o direito internacional quanto a sua via mais especializada
dos direito humanos, traduzem um movimento e o valor da dignidade humana, mas
verticalizam a problemtica e resgatam a separao cartesiana (homem e natureza).
Ao fundar paradigma e referencial tico a orientar a ordem internacional contempo-

41
HARVEY, David. A condio ps-moderna. Uma pesquisa sobre as origens da mudana cultural. Tradu-
o de Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonalves. Edies Loyola. So Paulo, 2000.
42
Ibidem.
43
MORIN, Edgar. Cincia com conscincia. 5 ed. Rio de Janeiro. Bertrand Brasil, 2001.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
294
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

rnea, caminho dos direitos humanos pensado por Flvia Piovesan44, essa corrente
epistemolgica reafirma o dogma positivista e solapa do direito a capacidade de se ver
envolvido nos processos culturais e eventos geopolticos em curso.
Pois bem, o direito parte das experincias e das pretenses da comunidade
poltica, nesta perspectiva, as consideraes de Valrio de Oliveira Mazzuoli so opor-
tunas, porque conferem destacado relevo a reavaliao das fontes tradicionais do
direito internacional, quando essas integram as novas realidades jurdicas oriundas
das mudanas que passa o direito ps-moderno45, e porque no dizer juridicidades
decorrentes das transformaes sentidas pela sociedade global neste limiar do ter-
ceiro milnio.
Na tentativa de dar visibilidade a dinmica das fontes do direito internacional
faz necessrio citar o artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, que
prescreve os expedientes a serem aplicados pela Corte na resoluo de casos a ela
submetidos, os quais esto arrolados na ordem: convenes e costumes internacio-
nais, princpios gerais do direito, decises judiciais, doutrinas, analogia e equidade
(ex aequo et bono)46, alm de atos unilaterais e decises de organizaes internacio-
nais, os quais so inclusos pela doutrina atenta a no exaustividade do rol, mas a sua
fidelidade histrica, em consenso com Canado Trindade47 que, ao lado de Guido Fer-
nando Silva Soares48, no observa nenhum nvel de hierarquia entre os expedientes.
Sobre as fontes primrias, os tratados e convenes internacionais representam
o direito escrito (jus scriptum) no espao de jurisdio transnacional, so as prestigia-
das fontes do direito internacional pblico moderno porque regulam matrias relevan-
tes e ostentam qualidades polticas e jurdicas que lhe so inerentes, credibilidade,
segurana e estabilidade das relaes internacionais. Ressalta Valrio de Oliveira
Mazzuoli que a maior parte dos tratados internacionais relacionados aos direitos hu-
manos foi ratificada e encontra-se em vigor no Brasil49.
A situao semelhante em matria ecolgica, pois o movimento ambientalista,
principalmente aps a Conferncia de Estocolmo, Sucia, em 1972, encontrou terre-
no frtil para difundir-se na Amrica Latina. Os tratados internacionais destinados
tutela do meio ambiente renem slido conhecimento cientifico e envolvem a partici-
pao de grupos sociais, sociedade civil e governo, por esses motivos so cogentes
proteo dos diversos espaos ambientais.

44
PIOVESAN, 2012, p. 431.
45
MAZZUOLI, 2012.
46
NAES UNIDAS. Estatuto da Corte Internacional de Justia. Assinada em So Francisco em 26/06/1945
com entrada em vigor no dia 26/10/1945 juntamente com a Carta das Naes Unidas.
47
TRINDADE, 2002.
48
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergncia,obrigaes e res-
ponsabilidades. So Paulo. Atlas, 2001.
49
MAZZUOLI, 2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
295
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O costume internacional est previsto no artigo 38, II, do Estatuto da Corte,


e reconhecido como fonte desde que demonstre prtica geralmente aceita como
direito, motivo pelo qual os internacionalistas se esforam para explicar os elementos
objetivo prtica geral e reiterada, e subjetivo direito aceito e vlido. Os costumes
exprimem os entendimentos sobre determinado objeto ou conduta jurdica, todavia, o
reconhecimento da fonte normativa, conforme leciona Antonio Augusto Canado Trin-
dade com base em Max Sorensen, no est circunscrito a repetio de atos da mesma
natureza, mas visto a partir de uma apreciao baseada na observao criteriosa
da conduta dos Estados no plano internacional50.
Em matria ambiental difcil falar na aplicabilidade dos costumes haja vista o
contedo ecolgico normativo estar presente em tantos instrumentos hard e soft law,
alis, as declaraes pr-ambiente no assinadas ou sem a ratificao por parte dos
Estados, portanto, sem fora imperativa, so competentes para constranger aqueles
a tomar algumas aes reparadoras ou at sustentveis sob pena de sanes pelos
demais pases e organismos internacionais, constatao de Guido Fernando Silva
Soares51. Outrossim, o tom democrtico do ambientalismo o culpado por promover
avanadas prticas polticas de notria afinidade com o modelo de governana global,
as atividades de informao, participao e consulta popular invadiram o ordenamen-
to jurdico, hoje, so deveres e direitos constitudos.
Os princpios gerais do direito completam as fontes formais primrias, em que
pese s imprecises quanto origem e localizao topogrfica das diretrizes basi-
lares, quer seja nos ordenamento jurdico interno ou internacional, Guido Fernando
Silva Soares quem esclarece a respectiva aplicabilidade ao fazer constar a necessida-
de dessas frmulas estarem presentes nos estudos de cunho internacionalista e/ou re-
verenciados pela doutrina e jurisprudncia52. A sustentabilidade ou desenvolvimento
sustentvel pode funcionar como um princpio geral de direito com o fim de moderni-
zar a boa-f e a funo social do capital, vindo a oferecer direcionamentos mais justos
nas demandas jurdicas que cuidam de contratos administrativos ou civis. Sem falar
na repercusso na esfera legislativa, na propositura de leis ambientalmente corretas.
Enquanto isso, as fontes formais secundrias podem preencher eventuais lacu-
nas na aplicao do direito internacional, afinal, so legtimos meios auxiliares. As
decises judiciais emanadas da Corte Internacional de Justia (CIJ), rgo judicirio
principal da Organizao das Naes Unidas, ao abordar um assunto ajudam a fixar
posicionamentos e contribuem na conformao de um direito. A competncia da
Corte, pela ocasio do artigo 36 do Estatuto, abrange todos os assuntos previstos
na Carta das Naes Unidas e nos diversos tratados e convenes internacionais em
vigor, ampla a sua jurisdio, haja vista todos os Estados-membros da ONU estarem
a ela submetidos.

50
TRINDADE, 2002, p. 27.
51
SOARES, 2001.
52
SOARES, 2001.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
296
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

No hiato de 1997-2002, a jurisprudncia da Corte concentrou-se nesses temas


e demandas: interpretao da Conveno de Montreal (transporte areo internacional)
e Conveno de Viena (relaes consulares), questes territoriais fronteirias, lega-
lidade do uso da fora e atividades armadas em territrios53. Anlise perfunctria
suficiente para perceber a concentrao de pleitos de carter geopoltico-militar, di-
plomtico e econmico, ao mesmo tempo, as causas acerca do direito de explorao
dos recursos pesqueiros e energticos fsseis (petrleo) tomaram de assalto a pauta
de julgamentos e consultoria da Corte Internacional de Justia exclusivamente para
fins produtivos e/ou comerciais.
Fato que a Organizao das Naes Unidas e o seu respectivo rgo espe-
cial Programa das Naes Unidas para o meio ambiente (PNUMA) trabalham com
afinco na epistemologia e preveno da degradao ambiental, mas os instrumentos
e orientaes elaborados pelas entidades no esto subsidiando as demandas jur-
dicas, muito menos a fundamentao jurisprudencial. A incluso de vrios rgos
judicirios (internacional ou domstico), especialmente aqueles democrticos que
trocam conhecimentos e experincias com os pesquisadores publicistas, humanistas
e ambientalistas, desejada e compatvel com a proposta de dialogismo das fontes.
preciso valorizar sem glorificar o progresso das cincias humanas, sociais
e naturais no ordenamento jurdico, cada vez mais profissionais e institutos forne-
cem boas propostas para o equilbrio da biodiversidade e conservao das elementos
culturais e identitrios. A onda terico-metodolgica da interdisciplinaridade uma
extraordinria ferramenta para consolidar a doutrina internacional qualificada das
diferentes naes, fazendo referncia ao prprio texto do Estatuto, como uma fonte
do direito.
Caso a soluo dos litgios internacional persista desafiando as fontes citadas,
admissvel recorrer aos expedientes da analogia aproveitamento de soluo jur-
dica de outro caso concreto parecido, ou da equidade ideais de justia balizados
pelo rgo julgador em consonncia com os interesses das partes (e da coletividade,
tratando-se de um direito difuso, coletivo ou individual homogneo). Na tcnica ana-
lgica, o mister hermenutico precisa trabalhar as similitudes dos aspectos jurdicos
materiais e formais, no custa reforar que o dispositivo do Estatuto no traz ex-
pressamente a oportunidade, mas plcido na doutrina internacionalista brasileira,
inclusive por fora da antiga Lei de introduo do Cdigo Civil, hoje, Lei de introdu-
o s normas do direito brasileiro Decreto-lei n. 4.657/42 alterada pela Lei n.
12.376/2010, artigo 454.
Tocante equidade, tambm cotejada no direito ptrio55, Canado Trindade tem

53
NACIONES UNIDAS. Resmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Interna-
cional de Justicia 1997-2002. ONU, Nueva York, 2005.
54
BRASIL. Lei n. 12.376, de 30 de dezembro de 2010. Altera a ementa do Decreto-lei n. 4.657/42.
Disponvel em: www.planalto.gov.br. Acessado em 10/10/2012.
55
Idem, artigo 5.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
297
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

conhecimento da aplicao infra legem (adaptando o direito aos fatos dos casos con-
cretos), praeter legem (preenchendo lacunas no direito), ou contra legem (como meio
de recusar-se a aplicar leis injustas)56. Face a expressiva carga normativa positivada do
direito internacional, esses recursos so frgeis e dificilmente conseguem romper com
formalismo, em verdade, no so idneos para tanto no campo pragmtico.
J as fontes no ortodoxas so estratgicas porque informam a totalidade de
direitos e garantias prescrita no ordenamento jurdico internacional. Apesar disso, a
categoria soft law, tradutora do conceito de direito flexvel, no imperativo ou elsti-
co, lamentavelmente, tem sido a ultima ratio nas conferncias infrutferas de meio
ambiente e desenvolvimento, assim como ocorreu na Rio+20, com o Rascunho Zero
em junho de 2012, Brasil. Dito de outra forma, na falta de acordos internacionais
concretos, opta-se por cartas de intenes de restritos efeitos vinculativos.
Na histria da luta ambientalista, esses documentos materializaram o engaja-
mento e o protesto de setores da sociedade civil organizada, esse foi o caso de uma
rede global de pessoas, instituies e organizaes que participaram da promoo
e implantao de valores bioticos com a iniciativa da Carta da Terra (2000). Com
efeito, as Declaraes de Estocolmo (1972) e a do Rio de Janeiro (1992) so os prin-
cipais instrumentos dessa tipologia, tendo em vista a repercusso nos ordenamentos
jurdicos. De certa maneira, essas resolues receberam igual credibilidade deposi-
tada na Declarao Universal de 1945, embora nenhuma possa ser considerada o
ncleo do direito internacional do meio ambiente.
A diversidade de fontes normativas e a multiplicidade de instrumentos so dois
fatores que retroalimentam o direito internacional ps-moderno contemporneo,
ainda mais quando so avaliados dentro de contextos polticos, sociais, culturais e
econmicos abrangentes. fato que a hermenutica democrtica, leia-se no hie-
rrquica e holstica, que contemple os horizontes de juridicidades, pode contribuir
sobremaneira no s para a resoluo das demandas individuais e coletivas levadas
ao juzo, mas na nobre tarefa de figurar como novo paradigma da cincia jurdica.
Apreciada deciso do Superior Tribunal de Justia (STJ) sobre alteraes legisla-
tivas promovidas pela ento vigente Medida Provisria n 2.166-67 de 24 de agosto
de 2001 no texto da Lei n 4.771/65 (Cdigo Florestal), contribui para demonstrar a
necessidade de colacionar os diplomas legais para efetiva e profcua prestao juris-
dicional, apesar de o acrdo ter ignorado o dilogo das fontes do direito, como pode
ser observado a partir dos destaques desse autor no texto.

Meio ambiente Direito preservao de sua integridade (CF, art.


225) Integridade ecolgica, Carta da Terra, princpio 05 Prerro-
gativa qualificada por seu carter de metaindividualidade Direito
de terceira gerao (ou de novssima gerao) que consagra o pos-

56
TRINDADE, 2002.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
298
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tulado da solidariedade necessidade de impedir que a transgres-


so a esse direito faa irromper, no seio da coletividade, conflitos
intergeracionais Declarao sobre o meio ambiente humano, Es-
tocolmo, princpios 01 e 02. Espaos territoriais especialmente
protegidos (CF, art. 225, 1, III) Alterao e supresso do regi-
me jurdico a eles pertinente Medidas sujeitas ao princpio cons-
titucional da reserva da lei. Supresso de vegetao em rea de
preservao permanente - Conveno da Biodiversidade Biolgica;
Conveno de Ramsar. Possibilidade de a administrao pblica,
cumprida as exigncias legais, autorizar, licenciar ou permitir obras
e/ou atividades nos espaos territoriais protegidos, desde que res-
peitada, quanto a estes, a integridade dos atributos justificadores
do regime de proteo especial relaes entre economia (CF, art.
3, II, c/c art. 170, VI) e ecologia (CF, art. 225). Coliso de direitos
fundamentais critrios de superao desse estado de tenso en-
tre valores constitucionais relevantes os direitos bsicos da pes-
soa humana e sucessivas geraes (fases, dimenses) de direitos
(RTJ 164/158, 160-161) A questo da precedncia do direito
preservao do meio ambiente: uma limitao constitucional ex-
plicita atividade econmica (CF, artigo 170, inciso VI) Deciso
no referendada. Consequente indeferimento do pedido de medida
cautelar. [...] A atividade econmica no pode ser exercida em de-
sarmonia com os princpios destinados a tornar efetiva a proteo
ao meio ambiente. Agenda 21. A questo do desenvolvimento na-
cional (CF, art. 3, II) e a necessidade de preservao da integrida-
de do meio ambiente (CF, art. 225, o princpio do desenvolvimento
sustentvel como fator de obteno do justo equilbrio entre as exi-
gncias da economia e da ecologia Declarao do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, ECO-92, princpio 03; Declarao
sobre o meio ambiente humano, Estocolmo, princpio 11. [...]5758.

O desafio de reavaliar as matrizes filosficas do direito, em especial os recursos


de interpretao e comunicao entre todas as fontes (constituio, tratados e costu-
mes internacionais, princpios gerais, jurisprudncia, doutrina, instrumentos soft law)
precisa contaminar os magistrados e os legisladores, alm de vincular as funes do
executivo. As hodiernas alteraes impostas ao Cdigo Florestal pela Lei n 12.651
de 25 de maio de 2012 e Medida Provisria n 571 do mesmo ano retrocederam nos

Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. ADI 3540 MC/DF. Relator Ministro de Celso de Mello. Julga-
57

mento em 01 de setembro de 2005. Publicado em 03 de fevereiro de 2006.


58
O grifo de responsabilidade desse autor e trata-se de acrscimo de instrumentos normativos que pode-
riam ter sido considerados na anlise do caso concreto.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
299
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nveis de proteo ecolgica, j que, entre outras coisas, liberaram a reduo das reas
de reserva legal e de preservao permanente (APP) e autorizaram a prtica de ativi-
dades produtivas e econmicas em espaos especialmente protegidos ou conservados.
O impasse no processo legislativo para acertar o teor definitivo do Cdigo
Florestal permanece entre governo, ambientalistas e ruralistas e, pela relevncia das
questes sociais, econmicas e ecolgicas envolvidas, o poder judicirio (STF) dever
se manifestar. A fortuita interveno judicial atesta no apenas o monoplio da ju-
risdio, mas o quanto questes polticas avanam na seara do direito e da justia.
Desta vez, a Suprema Corte no pode eximir-se da responsabilidade de analisar a
questo para alm da tica constitucional ou do monismo internacionalista clssico
dela refm, logo, a discusso no deve reconstruir os mesmos e decadentes pilares de
sustentao pseudo-democrticos, tampouco ceder ao apelo nacionalista.
Isto equivale a dizer que em matria de manuteno das bases vitais, de res-
peito aos processos ecolgicos imprescindveis ao desenvolvimento humano nesse
planeta, no h que falar (ou pouca importncia deve se dar isso) na competncia do
legislador ordinrio de definir as regras de proteo ambiental; ou pior, que o Estado
brasileiro soberano para definir as suas preocupaes e estratgias de conservao
dos recursos naturais e por esse motivo pode dispensar todas as fontes e instrumentos
internacionais.

CONSIDERAES FINAIS

A teoria do direito internacional pblico comporta importantes elementos de


histria e filosofia do direito, o seu arcabouo terico-normativo e o dilogo das fontes
apresentam-se indispensveis ao cincia jurdica, prestao jurisdicional e efic-
cia dos direitos humanos e fundamentais.
Ademais, os paradigmas humanista e ecolgico desenvolveram-se como respos-
ta aos srios problemas sociais que comprometeram a dignidade e o bem-estar da
pessoa humana, no menos certo afirmar que, apesar do tom de complementari-
dade dos direitos e garantias fundamentais, esses movimentos de reconhecimento e
justificao normativa no sustentam-se nas mesmas bases jus filosficas.
To logo, esses paradigmas possuem caractersticas e atribuies distintas, em
que pese o empenho da comunidade internacional em unificar os sistemas de prote-
o e conferir dinamicidade s fontes do direito. Por todo o exposto, legitimo com-
preender as matizes e as consequncias no tocante globalidade de direitos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
300
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

constitucional. Saraiva, 2009.

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constitui-


o. 3 ed. Coimbra. Livraria Almedina, 1999.

CAPPELLETTI, Mauro; BRYANT, Garth. Acesso justia. Traduo de Ellen Gra-


cie Northfleet. Porto Alegre. Srgio Antonio Fabris Editor, 1988.

DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. Traduo Jefferson Luiz Camargo. Re-


viso tcnica Gildo S Leito Rios. 2 ed. So Paulo. Martins Fontes, 2007.

GOMES, Luis Flvio. MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. In: Caractersticas do direi-


to (especialmente do direito internacional) na ps-modernidade. Revista de Direito.
Volume 13. N 17. Ano 2010. p. 101-122.

HABERMAS, Jurgen. O discurso filosfico da modernidade. 2 ed. Lisboa. Mar-


tins Fontes, 2002.

HALL, Stuart. A identidade cultural da ps-modernidade. 2 ed. Rio de Janeiro.


DP&A, 1999.

HARVEY, David. A condio ps-moderna. Uma pesquisa sobre as origens da


mudana cultural. Traduo de Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonalves. Edi-
es Loyola. So Paulo, 2000.

JAYME, Erick. In: Identit culturelle et intgration: le droit international priv


postmoderne, Recueil des Cours, vol. 251 (1995), p. 259.

KANT, Immanuel. Crtica da razo pura. Rio de Janeiro. Ediouro, 1966.


__. Fundamentao da metafsica dos costumes. So Paulo. Editora Abril, 1973.

KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. So Paulo. Martins Fontes,


1998-a.

__. Teoria pura do direito. Traduo de Joo Baptista Machado. 6 ed. So Paulo.
Martins Fontes, 1998-b.

MARX, Karl. O Capital: critica da economia poltica. 3 ed. SP/RJ. Nova Cultural,
1988.
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Tratados internacionais de direitos humanos e
direito interno. So Paulo: Saraiva, 2010.

__. O controle jurisdicional da convencionalidade das leis. 2 ed. rev. atual. ampl.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
301
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

So Paulo. Editora Revista dos Tribunais, 2011.

__. Curso de direito internacional pblico. 6 ed. So Paulo. Editora Revista dos
Tribunais, 2012.

MORIN, Edgar. Cincia com conscincia. 5 ed. Rio de Janeiro. Bertrand Brasil,
2001.

PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 13


ed. rev. atual. So Paulo. Saraiva, 2012.

REALE, Miguel. Filosofia do direito. 16 edio. So Paulo. Saraiva, 1994.

RODRIGUES, Saulo Tarso. A globalizao contra-hegemnica e a problemtica


contempornea dos direitos humanos. Tese de doutorado em Sociologia. Faculda-
de de Economia da Universidade de Coimbra. Centro de Estudos Sociais. Portugal,
Coimbra, 2006.

ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social e outros escritos. Introduo e tra-


duo de Rolando Roque da Silva. Editora Cultrix. So Paulo, 2000.

SMITH. Adam. A riqueza das naes. So Paulo. Martins Fontes, 2003.

SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emer-


gncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo. Atlas, 2001.

TOURAINE, Alain. Crtica da modernidade. 6 ed. Petrpolis. Vozes, 1999.

TRINDADE, Antonio Augusto Canado. O direito internacional em um mundo


em transformao. Ensaios (1976-2001). Rio de Janeiro. So Paulo. Renovar, 2002.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
302
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

LICENCIAMENTO AMBIENTAL E GESTO


DE RECURSOS HDRICOS

ELIANA SALLES SCOPINHO


SABESP - ADVOGADA

Consideraes gerais

O Licenciamento Ambiental, instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambien-


te, tem como escopo a preveno do dano a qualquer dos elementos que compem o
meio ambiente. Neste artigo pretende-se examinar as contribuies deste instrumento
ao gerenciamento de recursos hdricos, especialmente ressaltando sua interface com
a Outorga de direito de uso de recursos hdricos, importante instrumento previsto na
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/97), cujo objetivo a garantia
da disponibilidade de gua, em quantidade e qualidade, atual e s futuras geraes.
A importncia do tema se d devido atual situao de escassez hdrica em
alguns pontos do planeta e tambm do Brasil. Embora se possa imaginar que o pas
que apresenta 12% das guas doces do mundo tenha uma abundncia de guas, na
realidade trata-se de um mito, j que a distribuio dessa agua desigual e, alm
disso, o Brasil enfrenta problemas em relao a qualidade da agua (poluio), nota-
damente em Regies Metropolitanas.
Atualmente o que se verifica a oferta restrita de gua e sua demanda crescente
(devido ao crescimento demogrfico e s necessidades da decorrentes), apontando
para um cenrio de escassez para uma grande parte de usurios. Atrs do problema
da escassez, encontra-se a histrica m administrao da gua e o mau uso deste
recurso, frutos da cultura da abundncia e do desperdcio presente no Brasil, o que
est levando a uma acelerada perda de qualidade, sobretudo nas regies intensamen-
te urbanizada ou industrializadas, como a Regio Metropolitana de So Paulo. Essa
Regio possui baixa disponibilidade hdrica por habitante, comparvel s reas mais
secas do Nordeste brasileiro. Isto ocorre por estar localizada numa regio de cabecei-
ra e por ser o maior aglomerado urbano do pas (LOMBA, 2005). 1
Porto2 comenta que a quantidade de gua disponvel na Regio Metropolitana

1
LOMBA, Camila C. Pacheco, A escassez hdrica na Regio Metropolitana de So Paulo. 2005. Artigo
disponvel em: <http://xiisimpurb2011.com.br/app/web/arq/trabalhos/49135652c8d6c0635d42ba6233
5649ef.pdf> Acesso em 05 abr 2013
2
PORTO, Monica. Jornal Folha de So Paulo, 2003, 14 de julho de 2003. Disponvel em <http://www.agr.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
303
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de So Paulo (RMSP) de 201 m3/hab/ano, ndice menor que o valor considerado


crtico pela ONU (que de 1.500 m3/hab/ano), impondo a necessidade de importa-
o de gua de outros sistemas de abastecimento.
Diante desse quadro, o uso das guas necessitou ser planejado e controlado,
sendo o Licenciamento Ambiental e a Outorga de direito de uso de recursos hdricos
instrumentos relevantes para essa finalidade.
O presente artigo almeja examinar os dois instrumentos legais supra citados,
previstos para o atingimento de objetivos desejados por polticas pblicas, sendo que
o Licenciamento Ambiental encontra-se previsto na Lei 6.938/81 Poltica Nacional
do Meio Ambiente e a Outorga do direito de uso dos recursos hdricos vem disposta
na Lei 9.433/97 Poltica Nacional dos Recursos Hdricos.
Para maior garantia da efetiva conservao das guas, faz-se necessria a inte-
grao dos referidos instrumentos, destacando que a conservao dos elementos do
meio ambiente implica em um relacionamento tico entre pessoas, terras e recursos
naturais, ou seja, uma utilizao coerente destes recursos, de modo a no destruir
sua capacidade de servir s geraes seguintes, garantindo sua renovao. A con-
servao prev a explorao racional e o manejo contnuo de recursos naturais, com
base em sua sustentabilidade.
A necessria integrao entre estes instrumentos vai ao encontro do disposto no
artigo 3, III, da Lei 9.433/97 que traz como uma das diretrizes gerais de ao para
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos a integrao da gesto de
recursos hdricos com a gesto Ambiental. Em outras palavras, pode-se esperar maior
segurana na proteo com a integrao dos referidos instrumentos legais voltados ao
controle dos usos da gua.
gua vida e contm, em geral, conforme Branco & Rocha (1980),3todos os
elementos indispensveis nutrio, respirao e desenvolvimento de uma infinita
variedade de formas de vida. Essa simples substncia definida como um composto
qumico formado por dois tomos de hidrognio e um de oxignio (H20) responsvel
por gerar e manter vidas, em suas variadas formas.
Destacando a importncia da gua, convm citar sua imprescindibilidade para
produo de alimentos (agricultura); para determinao do clima, por meio do ci-
clo hidrolgico, regulando as temperaturas e o regime de chuvas; para garantia do
equilbrio de ecossistemas e para o processo produtivo industrial como insumo. Ela
est presente no s na constituio fsica dos animais como em todas as atividades
humanas, tais como produo de energia, alimentao, transporte, turismo. Vale lem-
brar que o ser humano, cujo organismo composto por cerca de 65% de gua, no
sobrevive sem ela por muito mais que 48 horas.

feis.unesp.br/fsp14072003> Acesso em 04 mar 2013


3
BRANCO, Samuel Murgel; ROCHA, Aristides Almeida. Elementos de cincias do ambiente. 2.ed. So
Paulo: Convnio Cetesb-Ascetesb, 1987, pg. 43.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
304
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Custodio4 afirma que a doutrina cientfica unnime em afirmar que a dispo-


nibilidade da gua constitui aspecto fundamental do desenvolvimento econmico-
-social de uma nao.
Nos ltimos anos, em razo de sua crescente deteriorao e o agravamento de
conflitos entre os diversos setores usurios das guas, uso da gua necessitou ser con-
trolado. O Licenciamento Ambiental e a Outorga so ferramentas para este controle.
O desenvolvimento sustentvel se liga de modo direto ao processo de preserva-
o da gua. O assunto em questo, Licenciamento Ambiental e Outorga a servio
da proteo hdrica, situa-se no contexto do desenvolvimento sustentvel, que acolhe
a ideia, entre outras, do desenvolvimento pautado na viabilidade econmica, justia
social e prudncia ecolgica.
A gua um insumo imprescindvel maioria das atividades econmicas e sua
falta tem o condo de desmantelar o desenvolvimento de diversas atividades produti-
vas, alm de ameaar a prpria sobrevivncia da humanidade.
Frente a essa realidade, Poder Pblico e Poder Econmico tm um grande desa-
fio: a conservao e proteo dos recursos hdricos.

2. Outorga do direito de uso dos Recursos Hdricos

Trata-se de um importante instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdri-


cos - Lei n 9.433/97 - direcionado proteo desse recurso. Por definio legal, a
Outorga a concesso do direito ao uso da gua por determinado perodo de tempo
com vistas preservao dos usos mltiplos dos recursos hdricos (artigo 12 da lei
n 9.433/2007).
um instrumento previsto pela Lei das guas Lei 9.433/97, pelo qual o poder
pblico (Unio ou Estados, a depender da dominialidade do corpo hdrico a ser explo-
rado) atribui ao interessado, pblico ou privado, o direito de utilizar privativamente
o recurso hdrico por prazos compatveis com os tipos de Outorga, no excedente a
35 anos.
Sendo os recursos hdricos bens de usos mltiplos e competitivos, a Outorga de
direitos de seu uso considerada instrumento essencial para o seu gerenciamento,
concedida pelo poder pblico, enquanto gestor constitucional das guas, para pro-
mover seu uso adequado.
Os casos passveis de Outorga, nos termos do artigo 12 da Lei n 9.433/97,

4
CUSTDIO, H. Barreira. Princpios Constitucionais da proteo das guas. In Desafios do Direito Am-
biental no sculo XXI, Estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado, So Paulo: Malheiros,
2005, p. 523
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
305
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

so I - derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para


consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; II
- extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo
produtivo; III - lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos
ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidreltricos; V - outros usos que alterem o regime,
a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua.
Os critrios para concesso, ou no, das Outorgas devem ser contemplados nos
Planos de Recursos Hdricos, mais precisamente nos planos de bacias, elaborados
pelo comits de bacia hidrogrfica. Concedida, o outorgado pode valer-se do aprovei-
tamento de gua em um local especfico de um manancial hdrico, no qual a vazo, o
tipo e o tempo de uso devem ser previamente definidos. A Outorga assegura, portanto,
o direito de uso da gua de forma especfica e intransfervel, induzindo o usurio a
uma disciplina deste uso.
Estabelece o artigo 13 da Lei das guas (Lei n 9.433/97) que toda Outorga
estar condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos
Hdricos e respeitar a manuteno de condies adequadas ao transporte aquavirio,
quando for o caso.
No Estado de So Paulo cabe ao Departamento de guas e Energia Eltrica
(DAEE), por intermdio de sua Diretoria de Bacias, o poder Outorgante, que lhe foi
conferido pelo Decreto 41.258, de 31/10/96.

3. Gesto hdrica por bacias hidrogrficas

A Lei 9.433, de 08 de janeiro de 1997, instituidora da Poltica Nacional de


Recursos Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
concretizou, no Brasil, a gesto por bacias hidrogrficas em todo o territrio nacional,
tanto nos corpos hdricos de titularidade da Unio como na dos Estados.
O artigo 1, inciso V, da Lei 9.433/97 consigna como um dos fundamentos da
Poltica Nacional dos Recursos Hdricos o de que a bacia hidrogrfica a unidade
territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A bacia hidrogrfica uma unidade territorial caracterizada por ocorrer a capta-
o natural da gua das chuvas e fazer convergir topograficamente o escoamento da
gua a partir de pontos de maior altitude para os mais baixos at alcanar um nico
ponto de sada. formada por cursos de gua que confluem at resultar em um leito
nico no ponto mais baixo da bacia.
Pode ser entendida como uma unidade ecossistmica e morfolgica que permite
a anlise e o entendimento dos problemas ambientais nesta rea, propiciando pla-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
306
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nejamento e manejo adequados para os recursos hdricos da bacia, considerando-a


como um ente sistmico. Numa bacia hidrogrfica h uma certa regularidade do tipo
do solo, cobertura vegetal, regime hidrogrfico, relevo, etc., caractersticas que con-
ferem uma identidade especfica ao resultado da sua ocupao pelo homem.
Neste ponto, vale registrar o comentrio de Eduardo Gregolin Grisotto5,

a institucionalizao da bacia hidrogrfica como unidade de pla-


nejamento e gesto, embora tenha respondido lgica territorial
e dos sistemas naturais, no pde ignorar o passivo geografico
dos limites polticos-administrativos municipais, respaldados pela
autonomia conferida pela Constituio Federal, que hoje no con-
seguem responder, com a eficincia devida, s demandas por uma
gesto regional e integrada.

Diversos interesses subsistem numa bacia hidrogrfica, consequentemente ge-


rando inmeros conflitos. Todas as atividades humanas, de quaisquer naturezas (tais
como: indstria, turismo, preservao, abastecimento pblico, agricultura), ocorrem
no mbito de alguma bacia. A quantidade e qualidade das guas existentes no ponto
de convergncia mais baixo da bacia (chamado de exutrio) reflete e representa todos
os processos de utilizao das guas dentro de determinada bacia hidrogrfica.
Para deciso de concesso da Outorga, toda complexidade da gesto dos re-
cursos hdricos, no mbito das bacias, precisa ser considerada. Complexidade esta
caracterizada pelos mltiplos setores usurios envolvidos, pela presena de diver-
sas instituies com competncias sobrepostas, pela existncia de rgos pblicos
responsveis agindo de forma no integrada com uso de procedimentos que no se
harmonizam entre si, e ainda, a interferncia de setores no usurios das guas, mas
que afetam sobremaneira sua qualidade, como, por exemplo, habitao, transporte,
uso e ocupao do solo. Tudo isto somado demandas crescentes por gua e oferta
restrita em algumas bacias.
guisa de exemplo dos conflitos que podem surgir em uma bacia, imagine-se
a deciso do Poder Executivo de certo muncipio, naturalmente e necessariamente
pertencente a uma bacia hidrogrfica, no sentido de incentivar a implantao de um
parque industrial em determinado local da cidade, e o empreendedor, assim incen-
tivado, formula seu pedido de Outorga, o qual pode ser indeferido por no coadunar
com os demais usos outorgados naquele corpo hdrico, seja por no haver vazo su-
ficiente para atender ao novo uso, seja pelo fato de o novo uso no estar alinhado s

5
GRISOTTO, Luis Eduardo G., PHILIPPI JR, Arlindo.Desafios para a integrao de polticas e instrumentos
setoriais ao sistema de gesto de recursos hdricos no Estado de So Paulo, disponvel em <http://www.
cobrape.com.br/home/biblioteca/mapas/ARTIGO_INSTRUMENTOS_(Integral)[1].pdf> Acesso em 30 abr
2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
307
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

prioridades estabelecidas no Plano de Recursos Hdricos.


Fica ento evidenciado um dos gargalos da nova forma de gesto, descentrali-
zada e realizada principalmente pelo Comit de Bacias, a demandar integrao entre
o gerenciamento de recursos hdricos (realizado no mbito da bacia hidrogrfica) e o
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano (de competncia do municpio, conforme artigo 30,
VIII, da CF).
O fato que inobstante o zoneamento urbano seja tema de competncia mu-
nicipal, o Plano de Recursos Hdricos previsto no artigo 7 da Lei n 9.433/97 pode
indiretamente determinar o zoneamento e alterar o uso e ocupao do solo.
A disponibilidade de gua ser considerada, num futuro prximo, como princi-
pal critrio para deciso quanto ao local de instalao de empreendimentos.
Granziera6 alude que em matria de guas, o conceito de interesse abrange trs
esferas:

1. do Poder Pblico detentor do domnio, cujo interesse consiste


no poder-dever de administrar o bem, de acordo com a lei, regula-
mentos e as decises e diretrizes emanadas do Sistema de Geren-
ciamento;
2. dos usurios da gua, cada qual com seu interesse especfico;
3. da comunidade, na preservao do recurso, em qualidade e
quantidade, para as atuais e futuras geraes, com equilbrio das
utilizaes, em nveis compatveis com as necessidades dos seres
humanos, o que se traduz em interesse difuso.

H uma srie enorme de usos possveis da gua e tambm diversos conflitos en-
tre esses usos, a depender da disponibilidade hdrica de certa regio. Como exemplo,
cita-se: a Bacia do Alto Tiet onde h grandes conflitos entre bacias hidrogrficas, no
bastassem seus problemas internos. H uma frente de conflito entre a bacia do Alto
Tiet e a bacia do Piracicaba-Capivari-Jundia, pela captao feita atravs do Sistema
Cantareira para abastecimento da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Outro
conflito se d entre a bacia do Alto Alto Tiet e a bacia da Baixada Santista, com
significativa demanda hdrica da Billings.
Com o agravamento da escassez de gua, as disputas entre os principais usu-
rios (domsticos, industriais e agropecurios) sero intensificadas.

6
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de gua: disciplina jurdica das guas doces, So Paulo:
Atlas, 2001, p. 183
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
308
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

No entender de Vieira & Ribeiro (2005),7

os conflitos acontecem quando ocorre uma divergncia na utiliza-


o das guas, em que so envolvidos pelo menos dois grupos usu-
rios com preferncias distintas, ou poderes de deciso e interesses
distintos, cujas divergncias podem se apresentar sob as formas de
percepes, conscincia e tica poltica, interesses, valores, men-
talidades, atitudes e comportamentos, nvel de conhecimento e de
informao, bem como acesso ao poder poltico e econmico dos
atores e agentes sociais envolvidos nas disputas. Deste modo, os
conflitos pelo uso da gua so configurados como sendo divergn-
cias envolvendo as mltiplas utilizaes que a gua do reservatrio
pode ter, em virtude das necessidades de abastecimento humano,
pesca, navegao, gerao de energia, equilbrio de ecossistemas
aquticos, harmonia paisagstica, lazer e recreao etc.

4. Planos de Recursos Hdricos

O regime de Outorgas depende dos Planos de bacias, os quais fundamentam


e orientam a implementao da poltica e do gerenciamento dos recursos hdricos,
sendo considerados estratgicos do ponto de vista da sustentabilidade ambiental na
bacia hidrogrfica, porque definem aes, programas, recursos e cenrios de desen-
volvimento a curto, mdio e longo prazos. Os planos de Recursos Hdricos visam
gerenciar e compatibilizar os diferentes usos da gua, considerando inclusive a pers-
pectiva de crescimento demogrfico e as metas para o uso racional.
Os planos de recursos hdricos constituem-se em instrumento para a implan-
tao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e devem ser desenvolvidos em trs
nveis, conforme determina o artigo 8 da lei das guas:
I) Nacional Plano Nacional de Recursos Hdricos;
II) Estadual Planos Estaduais de Recursos Hdricos dos Estados;
III) Bacia Hidrogrfica Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrficas.
Esses planos devem contemplar o (i) diagnstico da situao atual dos recur-
sos hdricos, bem como a anlise de alternativas de crescimento demogrfico, de

7
VIEIRA, Z. M. C. L. ; RIBEIRO, M. M. R. . Anlise de conflitos: apoio de-
ciso no gerenciamento da demanda urbana de gua. Revista Brasileira de
Recursos Hdricos, Porto Alegre, v. 10, n. 03, p. 26-35, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
309
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do


solo, trazendo um balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos
hdricos, em quantidade e qualidade, sendo ento identificados os possveis conflitos
entre usurios; (ii) as metas de racionalizao do uso, com objetivo de aumento da
quantidade e a melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis, bem como
conter os programas e projetos que devero ser desenvolvidos para que se atinjam
as metas previstas; (iii) as prioridades para Outorga de direitos de uso de recursos
hdricos; (iv) os critrios para a cobrana pelo uso; (v) propostas para criao de re-
as sujeitas restrio de uso, com vistas proteo dos recursos hdricos. (Cap.IV,
Seo I da lei n 9.433/07).
Para elaborao dos Planos, o conhecimento interdisciplinar fundamental,
alm dos estudos acerca da disponibilidade da gua em certa regio ou rea para
que seja possvel realizar um planejamento de uso de recursos hdricos a longo prazo,
levando-se em conta as fontes de abastecimento, a capacidade de suporte dos corpos
dgua, o crescimento populacional e as atividades econmicas.

5. Licenciamento Ambiental

O Licenciamento Ambiental , nos termos do art. 9 da Lei n 6.938/81, entre


outros, um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente:

Art. 9. So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente:


III - a avaliao de impactos ambientais;
IV - o Licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencial-
mente poluidoras.

Mais que isso, no art. 2 do mesmo texto legal, o controle das atividades poten-
cial ou efetivamente poluidoras princpio da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
como se l:
Art. 2. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade Ambiental pro-
pcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvi-
mento scio-econmico, aos interesses da segurana nacional e
proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes
princpios:
(...)
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras;
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
310
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O art. 10 da citada Lei n 6.938/81 prev especificamente a necessidade do


Licenciamento. o texto:

Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de


estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao Ambiental, de-
pendero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA,
e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
renovveis IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis.

No h se negar a indispensvel conexo entre a Outorga de direito de uso dos


recursos hdricos e os instrumentos de gesto Ambiental, destacando-se o Licenci-
mento Ambiental e o estudo de impacto ambiental (avaliao ambiental), sendo este
ltimo um tipo de estudo que avalia os impactos econmicos, sociais e ambientais de
um empreendimento e apresenta diretrizes para sua mitigao.
Paulo Affonso Leme Machado aduz que aprovado o plano de recursos hdricos,
ele dever ser respeitado no momento do Licenciamento Ambiental.8
Para o alcance dos objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, deve-
-se considerar a importncia da Avaliao Ambiental Integrada com viso espacial
e setorial abrangente da bacia como uma unidade territorial, posto que em muitos
casos o estudo individual de cada empreendimento no capta o efeito sinrgico dos
conjuntos de empreendimentos. Ademais, os empreendimentos vistos isoladamente
podem conduzir a solues mitigadoras individuais, mas que no conjunto so ina-
dequadas (por exemplo, nos casos de empreendimentos hidreltricos, um conjunto
de reservatrios pode produzir impactos que se considerados individualmente no
apareceriam).9
O Licenciamento, previsto nos artigos 9, IV e 10 da Lei n 6938/81, um ins-
trumento de carter preventivo, essencial para conciliar a preservao da qualidade
ambiental e o desenvolvimento econmico. Por meio dele, a Administrao Pblica
visa obter o controle sobre as atividades humanas que interferem nas condies am-
bientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econmico com a preservao

8
MACHADO, Paulo Affonso L. Recursos Hdricos: Direito Brasileiro e Internacional, So Paulo: Malheiros,
2002, p. 51
9
MARTINI, Karlla Maria. Da outorga de direito de uso das guas avaliao ambiental integrada de
bacia para o aproveitamento dos potenciais hidreltricos, disponvel em <http://www.ambito-juridico.com.
br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11166&revista_caderno=5> Acesso em 02 mai 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
311
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

do equilbrio ecolgico.10
Apesar de algumas crticas lanadas contra o Licenciamento, tal como a de que
a burocracia de seu procedimento e suas exigncias excessivas bloqueiam ou atrasam
a implantao de infra-estrutura importante para o desenvolvimento do pas, ele tem
o mrito de introduzir a varivel ambiental no bojo das atividades econmicas.
Pode-se afirmar que o Licenciamento uma forma de limitao imposta ao po-
der econmico. O empreendedor se compromete a implantar e operar uma atividade
econmica segundo as condicionantes (limites) constantes dos alvars de licena
recebidos.
A defesa do meio ambiente constitui-se em um dos princpios gerais da ordem
econmica expressamente previsto na Constituio Federal (artigo 170, inciso VI).
Verifica-se, neste ponto do texto constitucional, a inteno de legislador em equilibrar
princpios de liberdade da atividade econmica com princpios que a limitam.
Fabiano Del Masso11, a respeito dos princpios limitadores da atividade econ-
mica, comenta:

[...] essa limitao deve ser entendida de maneira correta, pois a


proteo ao meio ambiente representa uma das condies mais
importantes do desenvolvimento social. claro que muitos veem a
proteo Ambiental como um grande entrave atividade econmi-
ca, mas tal viso errnea, o longo prazo deve ser percebido por
quem se proponha a realizar qualquer anlise econmica.

A possibilidade criada pelo homem de controlar e adaptar o meio natural con-


forme o intenso desejo da produo acarretou histrica e dinamicamente intensos
impactos ambientais por longo tempo, que ficaram relativamente imperceptveis por
um tempo, mediante os bons e compensatrios resultados alcanados. Todavia, hoje,
no mais se concebe situaes de degradaes e destruio como as ocorridas no
passado, perpetradas sob o manto do desenvolvimento econmico, a qualquer custo.
O Licenciamento busca, justamente, o desenvolvimento com proteo ambiental.
Licenciamento um procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empre-
endimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as nor-
mas tcnicas aplicveis ao caso (artigo 1 - Resoluo CONAMA n 237, de 19 de

10
MILAR, dis. Direito do Ambiente. A gesto Ambiental em foco. 6 Ed., So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, p. 420
11
MASSO,Fabiano Del. Direito Econmico esquematizado, So Paulo: Mtodo, 2012, p. 70
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
312
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dezembro de 1997).
Vale ressaltar que as licenas ambientais no so definitivas, cada tipo possui
prazo de validade especfico, que pode ser renovado. Durante o prazo de vigncia da
licena, obedecidas suas condicionantes, em circunstncias normais, nada mais ser
exigido do empreendedor a ttulo de proteo ambiental.
Para dis Milar, a licena Ambiental diferencia-se das licenas tradicionais
porque disciplinada por disposies peculiares ao Direito Ambiental e fortalecida
por prticas administrativas tpicas da gesto Ambiental.
A licena Ambiental possui algumas peculiaridades quando comparada com a
licena tradicional, so elas:
a) e la desdobrada em trs subespcies de licena: licena prvia,
licena de instalao e licena de operao. Dessa forma, os
danos ambientais podero ser melhor detectados, monitorados e
mitigados (artigo 8 da Resoluo CONAMA 237/1997).
b) e xige avaliao prvia de impactos quando a obra ou ativida-
de a ser licenciada puder causar significativa degradao do
ambiente. Esta anlise prvia ser materializada em um EIA/
RIMA (Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto ao
Meio Ambiente). Desta forma, acaba dando um tratamento mais
atento ao significativo dano Ambiental, assim podendo afast-lo,
mitig-lo ou compens-lo.
c) P
 ossui prazo de validade, sujeitando-se renovao, quando
ento o interessado dever atender as exigncias supervenien-
tes de acordo com o estado da tcnica e ainda atender a novas
exigncias provenientes da prpria alterao das caractersticas
ambientais de determinada poca e local.12

Quanto competncia para o Licenciamento, destaque-se que os trs nveis


de governo esto, constitucionalmente, habilitados a licenciar empreendimentos ge-
radores de impactos ambientais (competncia comum). De acordo com o alcance
dos impactos ambientais, apura-se a competncia para o Licenciamento, o qual tem
sido mais comumente realizado por rgos estaduais competentes. O Licenciamento
nico proposto como soluo para problemas decorrentes da competncia material
comum aos trs nveis federativos, tais como a morosidade pela superposio de
funes, os altos custos a serem incorridos e as exigncias desarmnicas que podem
advir dos diversos rgos.

12
MILAR, Edis. Direito do Ambiente doutrina prtica jurisprudncia glossrio. 2 ed., So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001, p. 364
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
313
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

6. Gesto Ambiental e Gesto de Recursos Hdricos

Os artigos 29, caput, e 30, caput, da Lei 9.433/97 estabelecem que compete
ao Poder Executivo federal e aos Poderes Executivos estaduais e do Distrito Federal
promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto Ambiental (inciso
IV de ambos os artigos).
Evidentemente que a gua, sendo um dos elementos do meio ambiente natural,
goza da proteo almejada pela Lei n 6.938/91 - Poltica Nacional de Meio Ambien-
te, cujo objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
propcia vida. Portanto, o Licenciamento Ambiental uma ferramenta naturalmente
vocacionada proteo tambm das guas.
Vrias atividades que se utilizam da gua so, por sua vez, tambm, sujeitas ao
Licenciamento Ambiental13, de forma que os empreendedores executores de tais ativida-
des devem se submeter a ambos os procedimentos: o de Licenciamento e o de Outorga.
Ao instruir o pedido da licena ambiental, o empreendedor necessita apresentar
ao rgo licenciador uma srie de informaes acerca dos recursos hdricos, consubs-
tanciadas em um relatrio ambiental no qual constaro consideraes acerca das
caractersticas da bacia, vazes outorgadas, finalidade que ser dada gua, impacto
no corpo hdrico, entre outras. Assim provocando a anlise e a deciso do rgo licen-
ciador quanto utilizao das guas, com vistas sua proteo e ao seu uso mltiplo.
Com relao ao Licenciamento Ambiental e Outorga de direito de uso dos
recursos hdricos, Paulo Affonso Leme Machado afirma:

Esses dois institutos jurdicos guardam uma grande aproximao,


podendo at ser unificados, se para tanto houver interesse da Ad-
ministrao Pblica e eficcia dos resultados sociais. Enquanto
estiverem diferenciados, assinalamos que a Outorga dos direitos de
uso tem um campo mais largo do que o Licenciamento Ambiental.
A Outorga dos direitos de uso, alm do caso concreto do pedido
analisado, deve considerar primeiramente o Plano de Recursos H-
dricos da bacia hidrogrfica, dos Estados e do Pas. Estando em
desacordo com esses Planos, o requerimento da Outorga deve ser
indeferido. A apresentao prvia da licena ou da autorizao Am-
biental depender do que constar na legislao Ambiental federal,
estadual ou municipal pertinente. Ilgico ser expedir-se a Outorga
para lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos
lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio,

13
MILAR, Edis. Direito do Ambiente. A gesto Ambiental em foco, So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009, p. 504
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
314
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

transporte ou disposio final (art. 12, III, da Lei 9.433/1997),


sem que tenha havido o Licenciamento Ambiental. A Outorga no
exime o Outorgado de obter o Licenciamento Ambiental (...) A in-
tegrao eficiente entre Outorga e Licenciamento o ponto crucial
da poltica nacional de recursos hdricos. Se a Outorga for expedida
sem a devida articulao com o Licenciamento Ambiental, violado
estar o grande objetivo de assegurar gua em adequado padro de
qualidade para a atual e futuras geraes (art. 2, I, Dos objeti-
vos, da Lei 9.433/1997).14

Com o objetivo de integrar os procedimentos de Licenciamento e de Outorga,


foi editada a Resoluao Conjunta SMA/SERHS n 01, de 23 de fevereiro de 2005, a
qual estabeleceu que, para o deferimento do pedido de Outorga, prevalecer as prio-
ridades estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos, com nfase no princpio dos
usos mltiplos das guas.
O artigo 6 dispe que nos casos sujeitos licena ambiental, a emisso de Li-
cena Prvia (LP), pela Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e de Proteo de
Recursos Naturais (CPRN) ou pela Cetesb, para os empreendimentos que tenham inter-
face com recursos hdricos, ter como pr-requisito a Outorga de implantao de em-
preendimentos emitida pelo DAEE, definida no inciso VIII, Artigo 2 desta Resoluo.
Vale esclarecer, contudo, que esta modalidade de Outorga, denominada de Ou-
torga de implantao de empreendimento, to somente declara a disponibilidade de
gua para os usos requeridos ou aprova uma interferncia no recurso hdrico, no con-
ferindo a seu titular o direito de uso ou interferncia, destinando-se apenas a reservar
a vazo passvel de Outorga, ou aprovar a implantao de obras (artigo 2, VIII, a).
A Resoluo CONAMA n 237/1997, no seu artigo 10, pargrafo 1 determina
que no procedimento de Licenciamento Ambiental dever constar, obrigatoriamente,
a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimen-
to ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao
do solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vegetao e a Outorga
para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes.
Pelo disposto acima, verifica-se que a Outorga de direito de uso de recursos
hdricos deve preceder o Licenciamento, sendo um dos requisitos a ser apresentado
ao rgo licenciador.
Esta integrao promovida pela citada resoluo importante, mas no afasta
as disputas e conflitos existentes na bacia e nem os conflitos que provavelmente sur-
giro em futuro prximo.

14
MACHADO, Paulo Affonso L. Recursos Hdricos: Direito Brasileiro e Internacional, So Paulo: Malheiros,
2002, p. 65
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
315
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

7. Concluso

7.1 Os problemas relacionados gua, nos seus aspectos qualitativo ou quan-


titativo, no so fatos isolados, inserindo-se nas questes mais amplas de meio am-
biente. Logo, as polticas de gesto da gua devem ser articuladas ou integradas com
as polticas ambientais, com as de uso e ocupao do solo e com as polticas setoriais
(saneamento, industrial, irrigao, entre outros setores demandadores de gua).
7.2 A Outorga situa-se no contexto de um novo paradigma de gesto instaura-
do pela Lei n 9.433/97, caracterizada pela descentralizao das decises para um
novo nvel local, a bacia hidrogrfica. Este modelo de gesto exige elevado nvel de
articulao entre os diversos atores sociais, dependente ainda de uma significativa
evoluao institucional do pas.
7.3 A criao de mais uma instncia dotada de poder decisrio, o comit de
bacias (responsvel pela elaborao dos Planos de Bacia, planos estes que determi-
naro a concesso da Outorga), em que pese seus diversos aspectos positivos, traz um
enorme desafio de articulao face ao mosaico institucional e hidrolgico existente
na bacia.
7.4 O Licenciamento Ambiental de empreendimentos que utilizaro recursos
hdricos deve corroborar o que dispuser os Planos de Recursos Hdricos, j que estes
possuem maior abrangncia, devendo ser os guias para tomada de decises referen-
tes aos usos da gua na bacia.
7.5 Integrao e articulao so as palavras de ordem. Integrao das polticas
pblicas e de seus instrumentos. Articulao para compatibilizar os diversos conflitos
de interesses dos mltiplos atores envolvidos, com a a criao de laos de confiana
por meio de um processo de gesto tico, transparente e democrtico, que conduza
equidade, racionalidade e eficincia na tomada de decises.


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
316
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

DILOGO INTERCULTURAL E PROTEO DO MEIO


AMBIENTE: POR UM PRINCPIO DE SUSTENTABILIDADE
INTEGRADO PELA IDEIA DE BEM VIVER

EVELINE DE MAGALHES WERNER RODRIGUES


Mestranda em Direito Agroambiental (UFMT). Ps-graduada em Gesto e Per-
cia Ambiental (UNIC). Membro do grupo de pesquisas Jus-Clima.

PATRYCK DE ARAJO AYALA1*


Doutor e Mestre em Direito (UFSC). Professor Adjunto II na graduao e no
mestrado em Direito da UFMT. Procurador do Estado de Mato Grosso.

Resumo

Este artigo tem como objetivo demonstrar que o princpio da sustentabilidade


precisa ser ressignificado a partir do ideal de bem viver, que advm da cultura milenar
dos povos indgenas da Amrica Latina, e foi resgatado pela terceira onda do consti-
tucionalismo latino-americano. Fazendo uso da pesquisa bibliogrfica, discutiu-se que
a considerao de um meio ambiente sadio e equilibrado apenas como garantia de
bem estar e qualidade de vida humana no garante a esse bem um nvel de proteo
suficiente. Para que a proteo fosse satisfatria, seria necessrio promover um dilogo
intercultural que favorecesse a leitura do princpio da sustentabilidade integrado por
um princpio de sumak kawsay, e um conceito de dignidade que abrangesse a vida
em geral. Concluiu-se que, a partir desse redimensionamento da sustentabilidade no
ordenamento jurdico brasileiro, ser possvel viabilizar projetos de vida dignos, com-
prometidos com toda a comunidade e com a vida, de uma maneira integral e duradoura.
Palavras-chave: Sustentabilidade. Interculturalidade. Projetos dignos de vida.
Direito ao bem viver.

1 *
Artigo elaborado pela discente Eveline de Magalhes Werner Rodrigues, sob orientao do Prof. Dr.
Patryck de Arajo Ayala.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
317
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Abstract
This article has the objective to demonstrate that the principle of sustainability
needs to be reframed from the ideal of good living, which comes from the ancient
culture of indigenous people of Latin America, and was rescued by the third wave of
the Latin American constitutionalism. Based on the literature search, it was discus-
sed that the consideration of a healthy and balanced environment only as a guarantee
of well-being and quality of life to the human person doesnt guarantee a sufficient
level of protection to environmental goods. For a satisfactory level of protection, it
would be necessary promote an intercultural dialogue that could favors the reading
of the principle of sustainability integrated by a principle of sumak kawsay, and a
concept of dignity that encompass life in general. It was concluded that, from this
new understanding of sustainability in the Brazilian legal system, it will be possible
to enable worthy projects of life, committed with the community and the life in a full
and lasting way.
Keywords: Sustainability. Interculturality. Worthy projects of life. Right to a good
living.

1. Introduo

O contexto de crises vivenciado pela ps-modernidade encontra ntima relao


com a proliferao de riscos ecolgicos globais, os quais no esto mais ligados ape-
nas a ameaas concretas e conhecidas, nem restritos s esferas da limitada soberania
nacional. Os novos riscos transcendem essa compreenso. So difusos, e desafiam o
conhecimento cientfico disponvel, tanto no que se refere sua prpria identificao,
como busca por solues.
Embora as pessoas aspirem por nveis cada vez mais elevados de qualidade de
vida, satisfao e bem-estar, so as prprias escolhas individuais, coletivas e mesmo
estatais, que geram fontes de riscos para toda a comunidade global.
Nesse sentido, exige-se do Estado que ele supere seu modelo tradicional de
como oferece proteo aos indivduos, dada a necessidade de encontrar respostas
capazes de enfrentar os novos riscos aos quais a sociedade est submetida.
Essas respostas precisam partir de escolhas polticas, jurdicas, culturais
que no se limitem viso tradicional de soberania. Ser necessrio criar e fortalecer
uma cultura jurdica de cooperao, de dilogo e aprendizado constante, a fim de
que o Estado possa oferecer proteo suficiente dignidade de vida, e a projetos
existenciais prprios, culturalmente diversos, que vo ao encontro do objetivo estatal
de manuteno da durabilidade de todas as formas de vida.
O princpio da sustentabilidade, consagrado pelos ordenamentos jurdicos oci-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
318
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dentais, permite diversas compreenses com relao aos nveis de proteo propor-
cionados ao meio ambiente, variando desde uma abordagem puramente antropocn-
trica, o que parece ser a posio ainda prevalecente na doutrina, at o vislumbre de
uma perspectiva mais alargada, que exigiria a proteo e o respeito ao meio ambiente
em sua integralidade, independentemente da utilidade que possa advir dessa prote-
o para o ser humano.
Especialmente no que se refere ao ordenamento jurdico-constitucional brasilei-
ro, mesmo considerando um princpio de sustentabilidade que deve orientar as aes
do Poder Pblico e de toda a coletividade para a manuteno dos processos ecolgi-
cos essenciais, de modo que seja assegurada qualidade de vida em uma perspectiva
presente e futura, entende-se que os nveis de proteo ao meio ambiente que da
resultam so insuficientes, por serem incapazes de contemplar a proteo da vida em
geral, e de minorias culturalmente diversas, como os povos indgenas.
Dentre as experincias que podem contribuir para um dilogo intercultural ca-
paz de favorecer uma integrao compreenso ocidental de sustentabilidade, con-
sidera-se essencial a ideia de bem viver, entendido como um projeto de vida coletivo
e infinito, como elemento que merece ser considerado para que se alcance uma
proteo do ambiente de maneira diferenciada e completa.
Fazendo uso da pesquisa bibliogrfica, o presente artigo pretende construir o
argumento de que a ideia de sustentabilidade precisa interagir com experincias
culturais no-ocidentais, para que possam ser viabilizados projetos de vida dignos,
comprometidos com toda a comunidade, de uma maneira integral e duradoura.

2. Os contornos de um Estado Socioambiental de Direito fundado


no princpio da sustentabilidade

A busca por respostas satisfatrias para o cenrio de crises e riscos globais deli-
neado na atualidade tem como pressuposto a existncia de um Estado de Direito que
seja capaz de conjugar os valores fundamentais que emergem das relaes sociais2,
garantindo a todos uma proteo reforada da vida e da dignidade.
Nesse contexto, entende-se que a concepo de Estado de Direito atualmente
existente insuficiente para enfrentar os novos desafios gerados pela sociedade de
risco contempornea. Considerando os deveres de proteo impostos para que se
concretizem os direitos fundamentais, o Estado deve ajustar-se, e, se necessrio,
remodelar-se a cada novo passo histrico, a fim de enfrentar como tarefa estatal as

2
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Estado socioambiental e mnimo existencial (ecol-
gico?): algumas aproximaes. In: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Estado socioambiental e direitos funda-
mentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 17.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
319
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

novas ameaas e riscos ecolgicos que comprometem a existncia humana3, e, para


alm dela, a durabilidade de todas as formas de vida.
O Estado Socioambiental4 ou, para Kloepfer, Estado Ambiental pode ser
conceituado como aquele que faz da incolumidade do meio ambiente sua tarefa,
critrio e meta procedimental de suas decises5. Isso no significa, contudo, que
a participao da sociedade na proteo do meio ambiente deva ser excluda. Ao
contrrio, exige-se uma atuao comprometida de toda a coletividade, uma vez que a
preservao das bases naturais da vida, alm de objetivo estatal, um interesse geral.
A proposta dessa nova configurao de Estado de Direito (que permanece sendo
Constitucional e Democrtico) agregar em um mesmo projeto poltico-jurdico as
conquistas do Estado Liberal e do Estado Social6, em termos de tutela da dignidade,
incorporando ainda as exigncias e valores vinculados ao Estado Socioambiental de
Direito, a fim de alcanar o objetivo maior do Estado, qual seja, o desenvolvimento da
vida, e a garantia de sua perpetuao no tempo.
Para Leite, o Estado Socioambiental, ou, conforme denominado pelo autor, o
Estado de Direito Ambiental, uma construo que tem como mrito a proposta de
explorao de outras possibilidades que se apartam da realidade para compor novas
combinaes daquilo que existe7. Entende-se, a partir dessa leitura, que, embora
no se possa afirmar ainda a existncia concreta de um Estado de Direito Ambiental,
ao menos no Brasil, essa uma meta a ser alcanada: um modelo de Estado de Di-
reito que se preocupe com a proteo da vida, em uma perspectiva que no se esgota
no tempo.
Nota-se, ento, que a adoo do marco jurdico-constitucional socioambiental
resulta da convergncia da tutela dos direitos sociais e dos direitos ambientais em

3
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Estado socioambiental e mnimo existencial (ecol-
gico?): algumas aproximaes. In: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Estado socioambiental e direitos funda-
mentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 18.
4
Fensterseifer registra a existncia de diversos termos para denominar o novo projeto de comunidade es-
tatal, podendo-se citar: Estado Ps-social, Estado Constitucional Ecolgico, Estado de Direito Ambiental,
Estado do Ambiente, Estado Ambiental de Direito, Estado de Bem-estar Ambiental, dentre outros. Cf.
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008, p. 94.
5
KLOEPFER, Michael. A caminho do Estado Ambiental? A transformao do sistema poltico e econmico
da Repblica Federal da Alemanha atravs da proteo ambiental especialmente desde a perspectiva da
cincia jurdica. In: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 43.
6
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Op. Cit., p. 13.
7
LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Helini Sivini. Tendncias e perspectivas do Estado de Direito
Ambiental no Brasil. In: FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, Jos Rubens Morato; BORATTI, Larissa Veri
(org.). Estado de Direito Ambiental: tendncias. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010, p.
15-16.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
320
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

um mesmo projeto jurdico-poltico8, levando em considerao a noo ampliada e


integrada dos direitos sociais, econmicos e culturais, para que o desenvolvimento
humano se d em padres sustentveis.
Admitir um Estado Socioambiental de Direito significa dizer que os deveres de
proteo conferidos ao Estado vinculam os poderes estatais, limitando sua margem
de discricionariedade, a fim de restringir a liberdade de escolha no mbito das me-
didas protetivas do meio ambiente9. Afinal, o Estado Socioambiental tem um papel
ativo para promover os direitos fundamentais, especialmente no que tange tutela
ambiental10.
Como destaca Ayala, fazer referncia a um Estado de Direito Ambiental quer
significar um Estado que governa a partir de estruturas que sujeitam seus poderes
repartio e interao com outros atores11, devendo ser compreendido como um
ponto de partida, ou como referncia para a juridicidade dos riscos.
O fundamento do Estado Socioambiental o princpio da sustentabilidade, por
meio do qual se exige que sejam mantidos os processos ecolgicos essenciais, neces-
srios para a manuteno da vida em todas as suas formas, em uma perspectiva pre-
sente e futura. Bosselmann faz referncia necessidade de promover uma aceitao
gradativa de responsabilidades morais para com a natureza12, o que poderia, inclusi-
ve, contribuir para a redefinio do contedo de certos direitos. Como decorrncia da
ideia de uma tica de sustentabilidade, destaca-se a importncia de demonstrar que
a humanidade parte integrante da biosfera, que a natureza tem um valor intrnseco
e que a humanidade tem obrigaes para com a natureza13.
O que se busca, em termos de reforo na proteo ambiental que poderia ser
conferida por meio de um modelo de Estado Socioambiental, no a considerao do
meio ambiente como o substrato de recursos indispensveis sobrevivncia da esp-
cie humana, sob uma tica estritamente utilitria14, como bem adverte Ayala. O autor
explica que o que se tem a abertura moral de uma comunidade poltica, para admitir

8
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Op. Cit., p. 13.
9
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Estado socioambiental e mnimo existencial (ecol-
gico?): algumas aproximaes. In: SARLET, Ingo Wolfgang (org.). Estado socioambiental e direitos funda-
mentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 17.
10
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da digni-
dade humana no marco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2008, p. 100.
11
AYALA, Patryck de Arajo. Devido processo ambiental e o direito fundamental ao meio ambiente. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 52.
12
BOSSELMANN, Klauss. Direitos humanos, meio ambiente e sustentabilidade. In: SARLET, Ingo Wol-
fgang (org.). Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,
2010, p. 96.
13
DEM.
14
AYALA, Patryck de Arajo. Devido processo ambiental e o direito fundamental ao meio ambiente. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 55.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
321
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

valores que se integram a tarefas de proteo, e que proporcionam uma valorao di-
ferenciada de objetivos estatais, com relao busca por dignidade de vida, prpria
proteo da vida, e medida de proteo advinda de juzos de escala diferenciados.
Por esse motivo que essa nova configurao de Estado pode ser compreendida
como ecologicamente sensvel, e capaz de assegurar a integrao de uma ordem de
valores que requer a comunicao entre os diversos projetos existenciais situados no
contexto de um pluralismo moral15.
a partir dessa abertura moral admitida por um Estado Socioambiental in-
completo, e, por isso, aberto e democrtico que se permite estabelecer um dilogo
com outras experincias culturais, especialmente aquelas advindas da cultura dos
povos originrios latino-americanos, de modo a favorecer uma proteo reforada ao
meio ambiente, construda a partir de um sentido de integrao e equilbrio, e de
alargamento de valores essenciais, como a prpria dignidade.
A qualificao de um Estado Socioambiental como fundado em um princpio
de sustentabilidade traduz-se no dever de assegurar, por todos os instrumentos que
estejam ao seu alcance, o objetivo de durabilidade de todas as formas de vida, o que
inclui diversas outras realidades; dentre elas, o dever estatal de assegurar a liberda-
de de escolhas sobre projetos complexos, diferenciados, baseados em uma cultura
que envolva prticas sustentveis, que conduzam conservao do meio ambiente,
proporcionando bem-estar em uma perspectiva intrageracional, e garantindo a trans-
misso de padres de qualidade de vida para as geraes futuras, sob uma tica de
solidariedade intergeracional.

3. B
 em viver: ruptura de paradigmas a partir de uma experincia
culturalmente diversa

A jurisprudncia relativamente recente da Corte Interamericana de Direitos Hu-


manos passou a admitir, para alm de categorias amplamente reconhecidas no Direi-
to Civil, tais como o dano emergente, o lucro cessante e os danos morais, o conceito
de direito a um projeto de vida16. No amadurecer desse entendimento jurisprudencial,
a Corte passou da aceitao de violao do direito a um projeto de vida ligado a uma
perspectiva meramente individual, relacionado a direitos de liberdade, propriedade e

15
IBIDEM, p. 56.
16
Cite-se, por exemplo, os casos: Loayza Tamayo versus Peru, sentena de novembro de 1988; Nios de
la calle (Villagrn Morales y otros) versus Guatemala, sentena de maio de 2001; Myrna Mack Chang
versus Guatemala, sentena de novembro de 2003; comunidade indgena Yakye Axa versus Paraguai, sen-
tena de junho de 2005; comunidade Moiwana versus Suriname, sentena de junho de 2005; comunidade
indgena Sawhoyamaxa versus Paraguai, sentena de maro de 2006. Disponveis em: <www.corteidh.
or.cr>. Acesso em 28 set. 2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
322
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sade, para uma perspectiva coletiva, especialmente em se tratando de povos indge-


nas e outras comunidades tradicionais.
O direito a um projeto de vida guarda relao direta com o prprio direito vida.
Apreende-se dos julgados da Corte Interamericana que o direito vida no pode con-
tinuar sendo entendido como uma mera proibio da privao arbitrria da vida fsica.
Afirma-se a necessidade de alargar essa noo, de modo a perceber que devem ser
evitadas circunstncias que de outras formas podem conduzir morte, especialmente
no caso de pessoas consideradas mais vulnerveis, como os povos indgenas. Nesses
casos, antes de perder a vida no aspecto fsico, a violao aos seus direitos faz com
que a vida perca o sentido, devido impossibilidade de desenvolver um projeto de vida
prprio, culturalmente diferenciado, e procurar um sentido para sua prpria existncia.
Um aspecto desse projeto de vida, que , conforme demonstrado, reconhecido
amplamente pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, manifesta-se no ideal
de bem viver17, ou sumak kawsay. Tal ideal uma retomada da busca dos povos
originrios da Amrica Latina, pautada em outras relaes com a natureza e com os
outros, que no aquela relao estabelecida por uma cultura ocidentalizada, homo-
geneizada e colonizada.
O bem viver constitui parte essencial das culturas milenares das sociedades
indgenas deste continente, como um conceito que ultrapassa a linguagem e se cons-
titui em uma referncia filosfica. Consiste, ento, em um verdadeiro projeto de vida,
pautado no respeito diversidade, na convivncia, na harmonia com os outros seres
humanos, com animais no humanos, com a flora e outros componentes dos espaos
naturais, enfim, em uma aceitao e valorizao da vida em todas as suas formas, e
na luta pela garantia de sua durabilidade.
O ideal do bem viver, tal como expresso nas culturas dos diversos povos indge-
nas da Amrica Latina, foi durante sculos ignorado, afastado, oprimido, assim como
todos os traos que marcaram a identidade cultural desses povos, na tentativa de
estabelecer uma pretensa homogeneidade e compor uma nao una.
No entanto, a partir da ltima dcada, tem incio um movimento ao qual Wolk-
mer denomina de terceira onda do constitucionalismo latino-americano18, e que foi
consubstanciado nos novos diplomas constitucionais do Equador e da Bolvia. Os
pilares identificados na Constituio equatoriana, e que encontram correspondncia
tambm na Constituio boliviana, so o plurinacionalismo, os direitos de bem viver,
e os direitos da natureza19.

17
O bem viver expressado, nas linguagens indgenas, pelas expresses sumak kawsay, em quchua
(Equador), suma qamaa, em aimara (Bolvia), e tek por, em guarani (Brasil), dentre vrias outras
correspondncias, variando conforme o povo a ser considerado.
18
WOLKMER, Antonio Carlos. Pluralismo e crtica do constitucionalismo na Amrica Latina. In: Anais do
IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional, Curitiba: Academia Brasileira de Direito Constitucional,
2010, p. 152.
19
FUNDACIN PACHAMAMA. Recogniting rights for nature in the Ecuadorian Constitution. Disponvel
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
323
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Na Constituio do Equador20, aprovada em julho de 2008 e referendada pelo


povo em setembro do mesmo ano de 2008, os chamados direitos de bem viver en-
contram-se tanto no prembulo, como orientadores, quanto em um captulo prprio,
qual seja, o captulo segundo do Ttulo II21 da Carta, abrangendo os direitos gua e
alimentao, a um ambiente sadio, comunicao e informao, cultura e cincia,
educao, ao habitat e moradia, sade, ao trabalho e seguridade social. E ainda,
o Ttulo VII dessa Constituio dedica-se ao chamado regime do bem viver, que
segue dividido em dois captulos: o primeiro22, intitulado incluso e equidade, e o
segundo23, biodiversidade e recursos naturais.
Ao analisar especificamente o prembulo da Constituio equatoriana, h men-
o ao reconhecimento de suas razes milenares, o apelo sabedoria de todas as
culturas que enriquecem aquela sociedade, e a manifestao de um profundo com-
promisso com o presente e com o futuro. A partir disso, prope-se a construo de
uma nova forma de convivncia cidad, em diversidade e harmonia com a natureza,
para alcanar o bem viver (sumak kawsay).
A nova Constituio Poltica da Bolvia24, aprovada em dezembro de 2007 e re-
ferendada pelo povo em janeiro de 2009, traz a previso de um direito ao bem viver
como uma busca contnua, que deve orientar a nao boliviana. No prembulo, h a
afirmao de que o povo boliviano, de composio plural, constri um novo Estado, ba-
seado no respeito e na igualdade entre todos, onde predomina a busca pelo bem viver.
No que se refere aos dispositivos constitucionais, a ideia do bem viver no ganha
captulos prprios, como ocorreu no Equador, mas consta em dispositivos esparsos ao
longo de todo o texto constitucional. Assim, no artigo 8 do captulo segundo do Ttulo
I25, captulo este intitulado princpios, valores e fins do Estado, dentre os princpios
ticos e morais assumidos e promovidos pelo Estado boliviano, esto o suma qamaa
(bem viver), andereko (vida harmoniosa) e ivi maraei (terra sem males). Consta no
mesmo artigo que o Estado se sustenta em valores de unidade, igualdade, dignidade,
liberdade, equilbrio, solidariedade, reciprocidade, respeito, harmonia, equidade e

em: <http://www.therightsofnature.org/wp-content/uploads/pdfs/Recogniting-Rights-for-Nature-in-the-Ecu-
adorian-Constitution-Fundacion-Pachamama.pdf >. Acesso em 01 fev. 2012. p. 03.
ECUADOR. Constitucin del Ecuador. 2008. Disponvel em: <http://www.asambleanacional.gov.ec/docu-
20

mentos/constitucion_de_bolsillo.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2012.


21
Intitulado Direitos.
22
O primeiro captulo do Ttulo VII divide-se nas seguintes sees: educao, sade, seguridade social,
moradia, cultura, cultura fsica e tempo livre, comunicao social, cincia, tecnologia, inovao e saberes
ancestrais, gesto do risco, populao e mobilidade humana, segurana humana, e transporte.
23
O segundo captulo do Ttulo VII dedica-se s seguintes sees: natureza e meio ambiente, biodiversida-
de, patrimnio natural e ecossistemas, recursos naturais, solo, gua, biosfera, ecologia urbana e energias
alternativas.
24
BOLIVIA. Constitucin poltica del Estado. 2008. Disponvel em: <http://www.justicia.gob.bo/index.php/
normativa/normas-nacionales/search_result>. Acesso em: 10 abr. 2012.
25
Denominado bases fundamentais do Estado.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
324
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

justia social, dentre tantos outros, para alcanar um viver bem.


A ideia de bem viver transversal no texto constitucional boliviano, de modo que,
alm de constar entre os princpios, apresenta-se tambm no momento em que a Cons-
tituio trata de educao (artigo 80), organizao econmica do Estado (artigo 306),
e, dentro deste ltimo tema, da eliminao da pobreza e excluso social (artigo 313).
O bem viver foi trazido nas Constituies do Equador e da Bolvia como um reco-
nhecimento jurdico de um princpio que vem h sculos da cultura indgena latino-
-americana, e que remete a uma noo de integrao e de equilbrio, de maneira a no
se fazer distino entre sujeito e objeto: ser humano e natureza so, essencialmente,
um s. Assim, quando o constitucionalismo latino-americano prope que sejam reco-
nhecidos direitos natureza, isto possvel por conta de uma abertura moral da comu-
nidade jurdica, que passa a ter em considerao a proteo da vida em geral.
Muito mais do que a garantia de bem estar, ou de qualidade de vida humana, tal
como acontece nos ordenamentos jurdicos pautados no modelo ocidental, a terceira
onda do constitucionalismo latino-americano vem propor o resgate desse projeto de
vida coletivo, que supe uma relao de interdependncia e equilbrio entre todas as
formas de vida, e tambm entre todas as esferas da vida. Bem viver muito mais do
que o conceito de sustentabilidade reproduzido na cultura ocidental, e muito mais
do que proteo do meio ambiente de maneira isolada. Trata-se de um verdadeiro
projeto existencial, coletivamente construdo, que exige, portanto, uma quebra de
paradigmas em relao a categorias tradicionais do Direito ocidental em favor da
construo de uma sociedade pluralista, fundada na harmonia e no respeito vida.

4. Uma proposta de ressignificao do princpio da


sustentabilidade, integrando a ideia de bem viver

O Estado Socioambiental aquele que tem um compromisso com o futuro.


aquele que tem como finalidade garantir, por todos os instrumentos possveis, a dura-
bilidade da vida, e a proteo da dignidade. Portanto, o Estado Socioambiental est
pautado na sustentabilidade; a esse valor que esto relacionados os deveres aos
quais a nova proposta de Estado encontra-se vinculada.
No entanto, necessrio notar que um princpio de sustentabilidade que preten-
de, de fato, favorecer a manuteno das bases naturais da vida, no pode considerar
como valor apenas a qualidade de vida ou a dignidade da vida humana, considerando
o meio ambiente como merecedor de proteo apenas nas hipteses em que a vio-
lao de sua integridade resultar em dano para o prprio ser humano. Uma situao
como essa implicaria em fragilidade na proteo ambiental assegurada, na medida
em que nem sempre um dano considervel ao meio ambiente, e, por consequncia,
prpria vida de espcies no-humanas, reflete na reduo de padres de qualidade
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
325
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de vida e bem estar para a pessoa humana.


A partir de tais ponderaes, entende-se que o valor dignidade, fundamento do
Estado de Direito brasileiro (art. 1, III, da Constituio Federal), no se restringe
dignidade da pessoa humana.
Nesse sentido, Sarlet e Fensterseifer (2008, p. 18) fazem notar que deve-se
ampliar a abrangncia do valor dignidade para outras formas de vida, consideradas
em si mesmas, superando, assim, uma compreenso especista de dignidade, que
parece cada vez mais frgil diante do quadro existencial contemporneo e dos novos
valores culturais de natureza ecolgica26. Para os autores, atribuir dignidade a outras
formas de vida, ou vida de modo geral, implica na ideia de respeito e responsabili-
dade, que devem direcionar o comportamento humano em relao a tais manifesta-
es existenciais.
Ao reconhecer direitos Natureza, ou Me Terra, os ordenamentos jurdicos
equatoriano e boliviano afirmam um valor que intrnseco aos seres vivos e ao am-
biente no qual se desenvolvem, elementos estes, que, em seu conjunto, integram
a natureza. Est, portanto, a se afirmar a dignidade da natureza em cada um dos
elementos que a compe.
E, diante desse valor intrnseco, a natureza notadamente passa a ser um fim em
si mesmo, e sua proteo passa a ser um dever que decorre da dignidade que a ela
se reconhece, bem como da indignidade de proceder a condutas que possam ferir a
integridade e o equilbrio naturais; em suma, que possam afetar a manuteno e a
durabilidade da vida, entendida em todas as suas formas.
A dignidade, portanto, um valor que no se limita dimenso humana; que
no a exclui, mas, abrangindo-a, ultrapassa-a, para ser reconhecida vida em geral.
dessa maneira que a perspectiva culturalmente diferenciada dos povos indgenas da
Amrica Latina, com sua viso integradora e no especista, contribui para uma leitura
da dignidade como algo mais do que a promoo da dignidade da pessoa humana,
permitindo a afirmao da existncia de uma dignidade da vida.
Dessa forma, tambm o princpio da sustentabilidade deve passar por uma res-
significao, a fim de oferecer proteo no apenas a situaes que tratem da in-
tegridade ecolgica como meio para possibilitar a dignidade da vida humana, mas
de modo a compreender o meio ambiente, em sua totalidade, como merecedor de
proteo, pelo valor intrnseco que possui.
Tal compreenso pode ser favorecida pela interao com experincias culturais
no-ocidentais. Desse modo, altera-se o pressuposto, e promove-se uma abertura mo-
ral da comunidade jurdica. A ideia, ento, estabelecer um dilogo entre o princpio
da sustentabilidade e o bem viver, reforando a proteo conferida aos bens ambien-

26
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Algumas notas sobre a dimenso ecolgica da digni-
dade humana e sobre a dignidade da vida em geral. In: Revista da Defensoria Pblica da Unio (DPU), n
19, jan.-fev. 2008, p. 18.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
326
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tais no ordenamento jurdico brasileiro.


Um princpio de sustentabilidade reforado e ressignificado pelo ideal de sumak
kawsay permite um alargamento da prpria compreenso de direito ao meio ambien-
te, por no mais abordar o ser humano como finalidade ltima da proteo ambiental,
mas como parte da natureza, que, de maneira integral, deve ser protegida.
Portanto, a partir da considerao de um princpio de bem viver, integrado ao
princpio de sustentabilidade, que se pode assegurar nveis de proteo suficien-
te, e garantir dignidade de vida sob uma perspectiva coletiva, plural e duradoura.
necessrio que esse compromisso seja compartilhado e concretizado entre Estado e
coletividade, para atingir os objetivos aqui expostos.

5. Concluses articuladas

5.1. Um princpio de sustentabilidade que considere o ser humano como fi-


nalidade ltima do direito fundamental ao ambiente assegura um nvel de proteo
insuficiente natureza, por excluir do mbito de proteo hipteses em que o dano
ambiental no acarrete reflexos qualidade de vida e bem-estar da pessoa humana.
5.2. O compromisso com a durabilidade da vida, assumido pelo Estado Socio-
ambiental de Direito, envolve tambm a garantia de proteo a projetos existenciais
culturalmente diversos, baseados em uma relao equilibrada entre ser humano e
natureza.
5.3. O ideal de sumak kawsay, ou bem viver, consiste em um projeto de vida
coletivo, cultivado milenarmente pelos povos indgenas latino-americanos, e traduz
uma necessria interdependncia entre todas as formas de vida, e uma continuidade
necessria nessas relaes, por no se esgotar no tempo.
5.4. A ideia de sustentabilidade precisa interagir com experincias culturais
no-ocidentais, e dessa forma passar por uma ressignificao, para que possam ser
viabilizados projetos de vida dignos, comprometidos com toda a comunidade e com a
vida, de uma maneira integral e duradoura.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
327
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ANLISE DOS ATERROS SANITRIOS COM


APROVEITAMENTO ENERGTICO DO BIOGS SOB O PRISMA
DA SUSTENTABILIDADE

FLVIA FRANA DINNEBIER


Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal
de Santa Catarina, bolsista CAPES e membro do GPDA

1. INTRODUO

Perante a problemtica ambiental que envolve a sociedade de risco, so ne-


cessrias mudanas no estilo de vida e nos sistemas relacionados produo, con-
sumo e descarte dos produtos. A maior parte dos resduos, no Brasil, depositada
em lixes, porm, com o advento da lei 12.305/2010, surge a obrigatoriedade da
disposio final ambientalmente adequada de resduos slidos em aterros sanitrios.
Nos aterros h a gerao do biogs, cujo aproveitamento energtico tem comeado a
ser implementado no Brasil. Essas tcnicas so extremamente atuais e carecem de
estudos mais aprofundados, por isso justifica-se a necessidade de melhor analisar a
regulamentao que envolve a disposio de resduos em aterros sanitrios e o apro-
veitamento energtico do biogs que neles gerado.
Tendo em vista que, com a promulgao da Lei 12.305/2010, a disposio em
aterros ser amplamente utilizada no pas, surge a indagao: a disposio final de
resduos slidos em aterros sanitrios com aproveitamento energtico do biogs est
de acordo com o princpio da sustentabilidade? Tal questo envolve a tcnica e a
regulamentao dessas prticas, em especial o licenciamento ambiental dos aterros
sanitrios. Para tal anlise, utiliza-se como fontes de pesquisa dados estatsticos, le-
gislao ambiental brasileira, normas da ABNT, bibliografia tcnica e jurdica, planos
e polticas governamentais, adotando-se o mtodo dedutivo.
Considera-se que a disposio final de resduos slidos em aterros sanitrios e o
aproveitamento energtico do biogs so prticas que esto de acordo com a susten-
tabilidade forte, desde que feitos os devidos estudos para sua implementao. Diante
disso, pretende-se analisar as tcnicas, os impactos ambientais e a legislao que
envolve dita disposio e aproveitamento energtico. Objetiva-se analisar, tambm, o
possvel retrocesso ambiental da Resoluo CONAMA 404/2008, que prev o licen-
ciamento ambiental simplificado para aterros de pequeno porte.
So explicadas as tcnicas de disposio final de resduos slidos e o aproveita-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
328
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mento energtico do biogs, avaliando-se os impactos causados e algumas previses


normativas, como a novidade trazida pela Resoluo da ANEEL n. 482/2012. A Re-
soluo permite a conexo de minigeradores de energia ao sistema de distribuio
de energia eltrica e que recebam a devida compensao pela energia gerada. Em
seguida, analisado o retrocesso ecolgico do licenciamento ambiental de aterros
sanitrios de pequeno porte, sendo feita uma comparao entre a revogada Resoluo
CONAMA n. 308/2002 e a Resoluo 404/2008.Por fim, analisadas as informaes
pertinentes aos aterros sanitrios e o aproveitamento energtico do biogs, avalia-se
sua conformidade com o princpio da sustentabilidade.

2. A TOLERNCIA SOCIAL DO RISCO

Estado de Direito Ambiental tem que se transformas para poder lidar com a
crise ecolgica, com os impactos ambientais e com as situaes de risco abstrato. O
direito, que o que legitima o papel do Estado, tem que gerir riscos imprevisveis, em
que h grande incerteza cientfica. Diante disso necessria uma gesto preventiva
e precaucional para lidar com essa realidade. (LEITE; BELCHIOR; 2012, pg. 376)
As pessoas esto acostumadas a avaliar o risco de algumas prticas como, por
exemplo, o consumo de alimentos que possam fazer mal sade. Como os perigos
so, na maior parte das vezes, invisveis, como substncias txicas e elementos qu-
micos, as pessoas acabam acreditando no que os especialistas do assunto falam, nos
dados cientficos por eles apresentados e, com base nessas informaes decidem se o
risco tolervel ou no. Isso acontece em todas as sociedades, cada uma escolhendo
de sua forma quais riscos so aceitveis e quais no so, sendo que a percepo dos
riscos e sua tolerncia social variam nas diferentes culturas.1
Porm, atualmente h um problema, pois a cincia, que se mostrava neutra e
imparcial, tem sido usada, na verdade, conforme interesses de quem detm o poder
poltico e econmico. Defendendo a opinio desses poderosos, os cientistas negam e
ocultam riscos, percebendo-se, com isso, a natureza subjetiva e imprecisa das desco-
bertas cientficas, acabando-se com a crena na infalibilidade da cincia.2
A tolerncia social, bem descrita por Hannigan, pode ser vista em relao dis-
posio final de resduos. Mesmo sabendo da poluio gerada, as pessoas tm uma
grande tolerncia para essa prtica, tendo em vista sua necessidade para a comuni-
dade. Porm, necessrio uma limitao tolerncia social relacionada aos resduos.
A sociedade deve se limitar a aceitar que os resduos tenham que ser depositados
em algum lugar, sem, entretanto, consentir a adoo de tcnicas de disposio final

1
HANNIGAN, John. Sociologia ambiental. Petrpolis, RJ: Vozes, 2009.
2
HANNIGAN, John. Sociologia ambiental. Petrpolis, RJ: Vozes, 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
329
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que no sejam a melhor disponvel. Isso significa que no Brasil, por exemplo, deve ser
aceito o fato de que os resduos tm que ser dispostos no meio ambiente, mesmo que
causem impacto ambiental, porm, no se deve permitir que os resduos sejam colo-
cados em lixes ou em aterros sem a devida proteo. Aos rejeitos deve ser dada a dis-
posio final mais favorvel acessvel, no caso, a disposio final em aterro sanitrio.

3. PRINCPIO DA PROIBIO DE RETROCESSO ECOLGICO

A proibio de retrocesso um princpio constitucional implcito e diz respeito


a uma garantia de proteo dos direitos fundamentais (e da prpria dignidade da
pessoa humana) contra a atuao do legislador constitucional, infraconstitucional e
da Administrao Pblica3.
Os direitos fundamentais no se encontram na esfera de disponibilidade do
legislador no sentido de retirar sua proteo, proibindo-se medidas que venham a
enfraquec-los. 4 Quando determinado direito fundamental tiver sido concretizado
pelo legislador infraconstitucional surge uma proibio de que novas prticas legis-
lativas retrocedam nessa matria5, sendo que a ordem constitucional no assegura
proteo s iniciativas legislativas que se afastem do dever de proteo dos diretos
fundamentais6.
A proibio de retrocesso uma garantia constitucional do cidado contra o
rgo legislador para a salvaguarda de seus direitos, sendo que, aps adquiridos,
surge um direito negativo, para que eles no sejam violados.7 Para garantir os nveis
indispensveis de proteo dos direitos fundamentais devem ser estabelecidos crit-
rios de controle dos atos estatais, dando-se tratamento integrado e interdependente
aos direitos sociais e ecolgicos8.

3
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais
na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2011.
4
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais
na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2011.
5
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais
na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2011.
6
AYALA; Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibiao de regresso nos nveis de pro-
teao ambiental na constituiao brasileira. In Dano ambiental na sociedade de risco. LEITE, Jos Rubens
Morato (coord.). FERREIRA, Helini Sivini; Cavalcanti, Maria Leonor Paes (orgs.)et al.So Paulo: Saraiva,
2012.
7
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de ptoraao do estado e a
garantia da proibiao de retrocesso em matria (socio)ambiental. Dano ambiental na sociedade de risco.
LEITE, Jos Rubens Morato (coord.). FERREIRA, Helini Sivini; Cavalcanti, Maria Leonor Paes (orgs.) et
al.So Paulo: Saraiva, 2012. P. 133-184.
8 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
330
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O Estado detentor de obrigaes ambientais constitucionalmente estabeleci-


das e medidas capazes de provocar alguma diminuio nos nveis de proteo devem
ser objeto de controle de constitucionalidade, pois so prticas inconstitucionais.9 O
princpio da proibio de retrocesso ecolgico visa que no sejam editadas normas
nem realizados atos administrativos que diminuam a proteo dada ao bem ambien-
tal10, sendo que as modificaes legislativas devem ser feitas somente para assegurar
um nvel mais elevado de proteo. As prticas poluidoras j proibidas no podem ser
flexibilizadas,11 pois a diminuio de proteo no expe somente os bens sob tutela,
mas tambm o direito fundamental de um meio ambiente ecologicamente equilibrado
para as geraes atuais e futuras.12
A necessidade de proteo dos elementos naturais decorre de um projeto exis-
tencial definido pela ordem constitucional brasileira, que requer a colaborao estatal
e coletiva, com vistas a garantir a existncia duradoura de todas as formas de vida.
Essa proteo foi definida como condio para uma vida digna e no pode ser supri-
mida nem eliminada por iniciativas estatais retrgradas.13

4. D
 ISPOSIO FINAL EM ATERROS SANITRIOS E APROVEITAMENTO
ENERGTICO DO BIOGS

A disposio final ambientalmente adequada, conforme a lei 12.305/2010,


a disposio de rejeitos em aterros sanitrios. Ele deve ser o destino dos resduos
quando no forem mais passveis de reaproveitamento (reutilizao, reciclagem, com-
postagem). Alm disso, a lei 12.35/2010 probe algumas formas de disposio de re-

fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2011.


9
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais
na perspectiva constitucional. Porto Alegre:
Livraria do Advogado Editora, 2011.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjectivo. A tutela jurdica do
10

meio ambiente: presente e futuro. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, p. 52.


11
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de ptoraao do estado e a
garantia da proibiao de retrocesso em matria (socio)ambiental. Dano ambiental na sociedade de risco.
LEITE, Jos Rubens Morato (coord.). FERREIRA, Helini Sivini; Cavalcanti, Maria Leonor Paes (orgs.) et
al.So Paulo: Saraiva, 2012. P. 133-184.
12
AYALA; Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibiao de regresso nos nveis de pro-
teao ambiental na constituiao brasileira. In Dano ambiental na sociedade de risco. LEITE, Jos Rubens
Morato (coord.). FERREIRA, Helini Sivini; Cavalcanti, Maria Leonor Paes (orgs.)et al.So Paulo: Saraiva,
2012.
13
AYALA; Patryck de Arajo. Direito fundamental ao ambiente e a proibiao de regresso nos nveis de
proteao ambiental na constituiao brasileira. In LEITE, Jos Rubens Morato (coord.). FERREIRA, Helini
Sivini; Cavalcanti, Maria Leonor Paes (orgs.)et al. Dano ambiental na sociedade de risco. So Paulo: Sa-
raiva, 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
331
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sduos, entre elas, o lanamento em praias, no mar ou em quaisquer corpos hdricos,


in naturaa cu aberto ou queima de resduos (a no ser no caso de tcnica licenciada
pelo poder pblico). Conforme a lei, os lixes devem ser encerrados at 02 de agosto
de 2014. (BRASIL, 2010, art. 47, 54)
Um aterro sanitrio exige cuidados e tcnicas especficas. A norma ABNT NBR
8419/1992 fixa todos os procedimentos necessrios a uma correta elaborao do pro-
jeto e a ABNT NBR 13896:1997 trata, alm de critrios para o projeto, da implan-
tao e operao de aterros de resduos no perigosos. A disposio final em aterro
sanitrio uma tcnica que compacta os resduos no solo, dispondo-os em camadas
que so periodicamente cobertas com terra ou outro material inerte. 14 Um aterro
sanitrio deve conter: instalaes de apoio, sistema de drenagem de guas pluviais,
sistema de coleta e tratamento de lquidos percolados e de drenagem de gases, alm
de impermeabilizao lateral e inferior para evitar a contaminao do solo e do lenol
fretico.15
Porm, mesmo utilizando todas as tcnicas citadas, os aterros sanitrios geram
diversos impactos, entre eles: mesmo que em quantidade muito inferior dos lixes,
vazam chorume (gua da chuva que infiltra no aterro, absorve contaminantes dos
rejeitos e, juntamente com o lquido percolado da decomposio da matria, se in-
filtra no solo); liberam gases txicos, em especial, o metano (um gs de efeito estufa
vinte vezes mais danoso que dixido de carbono); e ocupam um imenso espao de
terra, que fica contaminada.16 Alm disso, causam impacto visual negativo, poluio
atmosfrica, de recursos hdricos superficiais e subterrneos, a rea fica susceptvel
eroso, h alterao na flora e fauna e as comunidades locais so afetadas.17
Quando encerrados os aterros, no devem ser construdas edificaes no local
devido aos afundamentos do solo, causados pela compresso dos rejeitos, que se
remodelam, fazendo com que o solo se mova. Alm disso, h a liberao de gases
txicos que contm compostos inflamveis, como o metano, podendo ocorrer explo-
ses espontneas caso no haja o devido monitoramento e controle. O que pode ser
feito com essas reas transform-las em jardins, parques, praas esportivas e reas
de lazer. 18

14
Ministrio do Meio Ambiente. Programa Nacional de capacitao de gestores ambientais: Mdulo espe-
cfico licenciamento ambiental de estaes de tratamento de esgoto e aterros sanitrios. Braslia: MMA,
2009.
15
BRASIL. ABNT NBR 8419/1992.
16
LEONARD, Annie. A histria das coisas: da natureza ao lixo, o que acontece com tudo que consumimos.
Traduo Heloisa Mouro. Rio de Janeiro: Zahar, 2011.
17
Campos, Lvia Reis. Aterro Sanitrio Simplificado: Instrumento de Anlise de
Viabilidade Econmico-Financeira, Considerando Aspectos Ambientais / Lvia Reis Campos. Salvador,
2008.
18
Programa Nacional de capacitao de gestores ambientais: Mdulo especfico licenciamento ambiental
de estaes de tratamento de esgoto e aterros sanitrios / Ministrio do Meio Ambiente. Braslia: MMA,
2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
332
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Nos trs primeiros meses aps a disposio dos resduos no aterro sanitrio j
registrada a presena de gs metano, que pode continuar por um perodo de 20 a
40 anos depois do encerramento do aterro. Independente do aproveitamento final do
biogs, deve-se projetar um sistema padro para sua coleta, tratamento e queima,
pois o gs pode se infiltrar no subsolo, atingir fossas, redes de esgoto e edificaes.19
A lei 12.305/2010, art. 9, 1 e 7, XIV, permite o uso de tecnologias de re-
cuperao energtica dos resduos slidos urbanos e tem como objetivo incentivar
sistemas de gesto que faam sua recuperao e uso energtico. O aproveitamen-
to dos gases das unidades de disposio final de resduos slidos para gerao de
energia meta obrigatria dos Planos Nacional e Estadual de Resduos Slidos, lei
12.305/2010, arts. 15, IV,17, IV.
A biomassa, do ponto de vista energtico, matria orgnica passvel e ser utili-
zada para a gerao de energia. Ela abrange tanto os biocombustveis (como o etanol
e biodiesel) como a bioenergia (resduos orgnicos), que pode ser obtida da biomassa
nova (estrume, restos de rao e outros dejetos) e da biomassa velha (madeiras e
palhas).20 A biomassa na sua forma gasosa encontrada nos efluentes agropecurios,
em Estaes de Tratamento de Esgoto (ETE) e nos aterros de resduos slidos urba-
nos. O biogs gerado pela degradao biolgica anaerbia da matria orgnica con-
tida nos rejeitos (por bactrias, sem a presena de oxignio), sendo constitudo prin-
cipalmente por gs metano e gs carbnico, ambos responsveis pelo aquecimento
global.21 A composio do gs pode variar de acordo com os resduos ali depositados
e com a eficincia do processo de aterramento, sendo que o principal componente, o
metano, constitui cerca de 60% do biogs (com uma variao entre 40% e 80%), o
dixido de carbono cerca de 35% e o restante uma mistura de outros gases.22
No Brasil, j feito o aproveitamento do biogs para gerao de energia eltrica
em algumas localidades, como nos aterros Bandeirantes e So Joo, no municpio
de So Paulo23. Estas duas termeltricas, com 20 e 24,8 MW de potncia instalada,

19
Ministrio do Meio Ambiente. Programa Nacional de capacitao de gestores ambientais: Mdulo espe-
cfico licenciamento ambiental de estaes de tratamento de esgoto e aterros sanitrios. Braslia: MMA,
2009.
20
LINDEMEYER, R. M. Anlise da viabilidade econmico-financeira do uso do biogs como fonte de
energia eltrica. Trabalho de Concluso de Estgio do Curso de Administrao. Universidade Federal de
Santa Catarina, Florianpolis/SC, 2008. http://www.aneel.gov.br/biblioteca/trabalhos/trabalhos/TCC_Ricar-
do_Matsukura_Lindemeyer.pdf
21
ZUFFO, C. K. Energias renovveis aplicadas ao setor de saneamento. In: XXIII Encontro Tcnico AESA-
BESP Congresso Nacional de Saneamento e Meio Ambiente, So Paulo, 2012.
22
PECORA, V. Implantao de uma unidade demonstrativa de gerao de energia eltrica a partir do
biogs de tratamento do esgoto residencial da USP Estudo de Caso. Dissertao de Mestrado. Programa
Interunidades de Ps-Graduao em Energia (PIPGE) do Instituto de Eletrotcnica e Energia (IEE) da
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006.
23
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (MMA). Programa Nacional de capacitao de gestores ambientais:
Mdulo especfico licenciamento ambiental de estaes de tratamento de esgoto e aterros sanitrios /
Ministrio do Meio Ambiente. Braslia: MMA, 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
333
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

respectivamente, e com um fator de capacidade de 80%, podem atender a uma


populao de cerca de 500 mil habitantes, levando em conta o atual uso mdio de
energia do consumidor residencial em torno de 150 kWh/ms. A usina do Aterro Sani-
trio Municipal Bandeirantes, por exemplo, est conectada a quatro alimentadores de
energia da Eletropaulo, que a distribui para diferentes pontos da cidade. (EPE, 2008)
Uma nova forma de distribuio energtica foi promovida pela Agncia Nacional
de Energia Eltrica (ANEEL), com a publicao da Resoluo Normativa n. 482/2012.
Alm de estabelecer os procedimentos gerais para a conexo rede eltrica por mini
e microgeradores de energia de fontes renovveis, a Resoluo n.482/2012 prope
a criao do Sistema de Compensao de energia, descrito como um arranjo no qual
a energia ativa injetada por uma unidade consumidora com micro ou minigerao
cedida distribuidora local e posteriormente compensada. Quando a gerao for
maior que o consumo, o saldo positivo de energia dada rede poder ser utilizado
para abater o consumo em outro posto tarifrio ou na fatura de energia eltrica. As-
sim, o proprietrio de uma pequena geradora de energia no precisa consumir tudo o
que produz, pois pode ceder a energia para a rede e posteriormente ser compensado.
Com isso, torna-se possvel que aterros sanitrios energticos que gerem at
1MW sejam conectados rede de distribuio e recebam a devida compensao.24
Um aterro com 1 milho de toneladas j aterradas, por exemplo, tem potencial para
gerar at 1 MW de energia, o que representa o consumo energtico de uma cidade
com cerca de 24.000 habitantes.25
O biogs possui diversas aplicaes para aproveitamento energtico e essa pr-
tica deve ser licenciada em conjunto com o aterro sanitrio, sendo que o EIA-RIMA,
em relao gerao de energia eltrica, s exigido para o licenciamento de empre-
endimentos cujos nveis de gerao sejam superiores a 10 MW, conforme Resoluo
CONAMA n. 01/86, art. 2, XI. Dito isto, passa-se para a anlise da regulamentao
do licenciamento ambiental de aterros sanitrios.

24
Para mais informaes sobre a potncia energtica do biogs de aterros sanitrios, vide: FARIA, Mrio.
Aterro Sanitrio: Biogs produzido em aterros sanitrios, aspectos ambientais e aproveitamento do poten-
cial energtico.
Especializao em Gesto Ambiental e Negcios no Setor Energtico do Instituto de Eletrotcnica e Ener-
gia) IEE da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2010. Disponvel em: <http://www.iee.usp.br/biblioteca/
producao/2010/Monografias/MARIO_FARIA_Monografia_IEE_USP.pdf> Acesso em 09 de maio de 2013.
25
FORTUNA NETO, Joo da Silva. Aproveitamento energtico de aterros sanitrios: o uso de critrios do
aproveitamento energtico na escolha de locais para implantao de futuros aterros sanitrios. Universi-
dade Federal da Bahia Escola Politecnica. Ps-graduao em Gerenciamento e Tecnologias Ambientais
no Processo Produtivo. Salvador: 2007. Disponvel em: <http://www.teclim.ufba.br/site/material_online/
monografias/mono_joao_fortuna.pdf>
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
334
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

5. RETROCESSO ECOLGICO NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ATERROS


SANITRIOS DE PEQUENO PORTE

O licenciamento ambiental regido, de forma geral, pelas resolues do CONA-


MA n. 01/86, n. 237/97 e pela Lei Complementar 140/2011. A Resoluo CONAMA
n. 01/86 define critrios e diretrizes para a avaliao de impacto ambiental e estabe-
lece, art. 2, X, a obrigatoriedade do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo
Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) para obras de aterros sanitrios.
O licenciamento de aterros de pequeno porte foi diferenciado pela Resoluo
CONAMA 308/2002, posteriormente revogada pela Resoluo CONAMA 404/08. A
primeira tinha um carter indubitavelmente mais protetivo que sua substituta. Diante
disso, analisa-se as Resolues com base no princpio de proibio do retrocesso
ambiental.
Conforme a Resoluo CONAMA n. 404/08, art. 1, caput, 1, os procedimen-
tos de licenciamento ambiental de aterros de pequeno porte (que recebem no mximo
20 toneladas de resduos slidos por dia) sero feitos de forma simplificada. Para
eles dispensada a apresentao de EIA/RIMA, que ser exigido somente se o rgo
ambiental competente verificar que o aterro proposto potencialmente causador de
significativa degradao do meio ambiente.
Sendo feita uma comparao entre a leis, encontra-se diversos retrocessos legis-
lativos. Primeiro, a respeito da forma de licenciamento ambiental e sobre a exigncia
ou no do EIA-RIMA: na Resoluo 408/2008 o licenciamento ambiental simplifi-
cado e o EIA-RIMA dispensado, sendo que s ser exigido caso o rgo ambiental
verifique que o aterro proposto potencialmente causador de significativa degradao
do meio ambiente; na Resoluo 308/2002, o licenciamento ambiental comum e
o EIA-RIMA s seria dispensado caso fosse comprovado por estudos tcnicos que o
empreendimento no causaria significativa degradao ao meio ambiente. Antes o
empreendimento j era presumidamente causador de degradao e, por isso, exigia-
-se o EIA-RIMA, agora o mesmo empreendimento (na verdade, com medidas proteti-
vas ainda menores que o anterior) considerado no degradador. Antes o EIA-RIMA
poderia ser dispensado caso estudos tcnicos comprovassem que no necessrio;
agora o EIA-RIMA poder ser solicitado caso o rgo ambiental comprove que o em-
preendimento pode causar degradao.
Outra alterao foi que: na Resoluo 308/2002 era possvel somente o dep-
sito de resduos slidos urbanos (domiciliares e de limpeza pblica urbana); j na
Resoluo 404/2008 admitida a disposio final de resduos slidos urbanos, de
servios de sade, e resduos slidos provenientes de pequenos estabelecimentos
comerciais, industriais e de prestao de servios. Alm disso, nenhum dos critrios
tcnicos obrigatrio na Resoluo 308/2002 foram reproduzidos na Resoluo pos-
terior, sendo que alguns desses critrios eram: o tratamento do chorume, a coleta e
queima dos gases, drenagem das guas pluviais e plano de monitoramento ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
335
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Alm disso, as condicionantes para implantao de aterro de pequeno porte fo-


ram diminudas pela norma tcnica ABNT NBR 15849:2010 que tornou o processo
de implantao mais simples e barato, por meio da reduo de elementos de proteo
ambiental. No aterro simplificado feita a impermeabilizao da base da vala, mas
no existem sistemas de tratamento de chorume nem de disperso de gases. A mi-
nimizao da gerao de chorume e seu tratamento so feitos atravs da infiltrao
natural na prpria matriz do solo, dispensando-se drenos para captao e lagoas de
estabilizao para tratamento.26
Outra questo enfraquecida com a nova Resoluo, devido dispensa do EIA-
-RIMA, a audincia pblica. A garantia de democratizao das informaes ambien-
tais e o estmulo e fortalecimento de uma conscincia crtica sobre a problemtica
ambiental e social, so metas fundamentais da lei que institui a Poltica Nacional
de Educao Ambiental27. Para efetivar essas metas necessria a atuao estatal
na construo de estruturas prprias para a educao, informao e conscientizao
ambiental, sendo que a proteo ambiental constitucionalmente prevista no se res-
tringe aos aspectos jurdicos, pois abrange a dimenso tica, biolgica e econmica
relacionadas ao meio ambiente.28
A audincia pblica um instrumento de reconhecida importncia para a par-
ticipao popular, que serve para informar a populao local sobre o projeto e seus
impactos ambientais e para possibilitar sua incluso na discusso do RIMA, por meio
de dvidas, crticas e sugestes ao empreendimento, como preveem as Resolues
CONAMA n. 01/1986, art. 11, 2 e n. 9/1987, art. 1.
Dito isto, ao analisar a Resoluo 404/2008 percebe-se que houve um retro-
cesso significativo em relao s Resolues CONAMA n. 01/1986, n. 237/1997 e,
especialmente, n. 308/2002. Independentemente do porte do aterro, ele causa da-
nos ambientais, alm de impactos socioambientais. A simplificao no licenciamento
de aterros sanitrios que recebem at 20.000 kg de resduos por dia, com dispensa
de EIA-RIMA, contradiz no apenas a Constituio Federal, que prev uma proteo
ampla, englobando a preservao dos direitos das geraes atuais e futuras, mas
tambm o princpio do no retrocesso ambiental. Isso demonstra uma gesto inapro-
priada de riscos, que desrespeita tambm os princpios da preveno, da precauo,
da solidariedade e da sustentabilidade.

26
SILVA, Norma Las da Silva e. Aterro Sanitrio Para Resduos Slidos Urbanos - Rsu Matriz Para Sele-
o Da rea De Implantao Feira De Santa. Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao Departamento
de Tecnologia da Universidade Estadual de Feira de Santana como requisito para obteno de ttulo de
bacharel em Engenharia Civil. FEIRA DE SANTANA 2011. Disponvel em: <http://civil.uefs.br/DOCUMEN-
TOS/NORMA%20LA%C3%8DS%20DA%20SILVA%20E%20SILVA.pdf>
Acesso em 21 de abril de 2013.
27
BRASIL. Lei n. 9.795, de 27 de abril de 1999. Institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental.
28
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do Ambiente e Ecologizao da Constituio Brasileira.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
336
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

6. ANLISE DA DISPOSIAO FINAL DE REJEITOS EM ATERROS SANITRIOS


ENERGTICOS SOB O PRISMA DA SUSTENTABILIDADE

Os recursos naturais so o alicerce fundamental para o desenvolvimento econ-


mico e social, sendo que desenvolvimento sustentvel significa que o desenvolvimen-
to scio- econmico permanece sustentado por sua base, que a biosfera.29 Winter
explica esse desenvolvimento por meio do desenho de uma casa, colocando em sua
base os recursos naturais, nos pilares a economia e bem-estar social e no teto as fu-
turas geraes. Busca-se assim, preservar os direitos das futuras geraes por meio
da preservao da base natural fundamental, visualizando-se, assim, o que se chama
de sustentabilidade forte.30
As divergncias entre sustentabilidade forte e fraca encontram-se na importn-
cia dada ao capital natural e no quanto esse capital substituvel. Na sustentabili-
dade forte, o capital material no pode substituir o natural, enfatizado o conjunto
de relaes entre o sistema econmico e o meio ambiente, com a viso de que o fun-
cionamento irresponsvel do sistema econmico pode desestabilizar os ecossistemas
do Planeta e interferir no futuro das sociedades humanas.31 A sustentabilidade fraca
contraria essa viso, pois, para ela, os custos da degradao ambiental podem ser
compensados pelos benefcios econmicos.32
Um possvel exemplo de sustentabilidade fraca a aplicao da Resoluo CO-
NAMA 404/2008, que, alm de representar retrocesso ecolgico, coloca a economia
como prioridade em face da tutela ambiental. Essa questo pode ser percebida nos
considerando iniciais da Resoluo, que enuncia que a razo do aterro de pequeno
porte ter licenciamento e condicionantes simplificados a dificuldade financeira dos
pequenos municpios. Sendo assim, com base em critrios econmicos foi feita a
opo por eliminar protees ao meio ambiente que j eram garantidas por lei.
Deve-se ter em mente todo o contexto em que os aterros esto inseridos e a ex-
tenso dos danos que podero causar. Os aterros tm capacidade de receber resduos
por aproximadamente 15 anos, sendo que com o passar do tempo, devido Reso-
luo, inmeras reas tero sido usadas para depsito de resduos sem os devidos
cuidados. Diante disso, para Machado, projetos que sejam benficos apenas social e

29
WINTER, Gerd. Desenvolvimento Sustentvel, OGM e Responsabilidade Civil na Unio Europia.
30
WINTER, Gerd. Desenvolvimento Sustentvel, OGM e Responsabilidade Civil na Unio Europia.
31
MUELLER, Charles C.. O debate dos economistas sobre a sustentabilidade: uma avaliao sob a ti-
ca da anlise do processo produtivo de Georgescu-Roegen. Estudos Econmicos, So Paulo, v. 35,
n. 4, Dezembro 2005. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-
-41612005000400004&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 11de maio de 2013.
32
Mikhailova, Irina. Sustentabilidade: evoluo dos conceitos tericos e os problemas da mensurao
prtica.
Revista Economia e Desenvolvimento, n 16, 2004. Disponvel em: <http://cascavel.cpd.ufsm.br/revistas/
ojs-2.2.2/index.php/eed/article/viewFile/3442/pdf>. Acesso em: 8 de maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
337
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

economicamente, mas no ambientalmente, sendo degradantes para a natureza, no


devem ser aceitos e devem ser modificados, pois no so sustentveis.33
A Resoluo CONAMA 404/2008 diminuiu a proteo ambiental nos aterros
sanitrios de pequeno porte, sendo um retrocesso legislativo que deve ser julgado
como inconstitucional. As tcnicas de proteo ambiental j consagradas para aterros
sanitrios no devem ser flexibilizadas e, sim, podem ser apenas objeto de medidas
mais rigorosas de proteo. Os aterros que recebem at 20 mil kg de resduos por dia
devem voltar a ter seu licenciamento mediante a apresentao do EIA-RIMA, para
que haja a conformao da prtica com o princpio da sustentabilidade.
Os resduos so um problema da nossa sociedade que deve ser enfrentado. De-
pois de gerados, e no sendo possvel seu reaproveitamento, eles devero ser depo-
sitados em algum local. Mesmo que no esteja livre de causar impactos ambientais,
a disposio final em aterros sanitrios a melhor tcnica para o encaminhamento
de rejeitos disponvel no Brasil. Essa prtica torna-se ainda mais benfica quando
feito o aproveitamento energtico do biogs da decomposio dos resduos, que
representa a transformao conceitual e prtica do biogs, de causador de impacto
ambiental para gerador de energia. Como o princpio da sustentabilidade envolve o
uso da melhor tecnologia disponvel, da tecnologia que seja menos impactante ao
meio ambiente, pode-se concluir que a disposio final de rejeitos em aterros sani-
trios que aproveitem energeticamente o biogs est de acordo com esse princpio.
Para a preservao do ambiente natural e para assegurar a qualidade de vida e
ambiental para as futuras geraes necessrio a concretizao da sustentabilidade
forte. Com ela dado um valor fundamental biosfera, impedindo-se sua substitui-
o por capital material. Diante disso, as prticas humanas devem visar proteo
dos recursos naturais e devem gerar o mnimo possvel de impactos ambientais, no
retrocedendo nas medidas protetivas alcanadas e visando sempre um aprimoramen-
to das tcnicas utilizadas.

7. CONCLUSES ARTICULADAS

7.1 O aproveitamento energtico do biogs de aterros sanitrios uma prtica


ambientalmente favorvel, pois d um fim adequado aos poluentes gases da decom-
posio dos resduos e representa um incremento na matriz energtica; porm, a
prtica carece de regulamentao a nvel nacional.

33
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Principios da Politica Nacional de Residuos Solidos. In JARDIM,
Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO, Jose Valverde (orgs.). Politica naiconal, gesto e geren-
ciamenot de resduos slidos. Barueri, SP: Manole, 2012. (Colecao Ambiental)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
338
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

7.2 A Resoluo da ANEEL n. 402/2012 permite que microgeradores de ener-


gia renovvel conectem-se rede de distribuio eltrica e recebam a devida com-
pensao pela energia fornecida, sendo uma prtica possvel para aterros sanitrios
que produzam at 1 MW de energia por meio do biogs, o que supriria com a deman-
da energtica de aproximadamente 24 mil habitantes.
7.3 A Resoluo CONAMA 404/2008 um flagrante retrocesso legislativo eco-
lgico, pois, ao prever o licenciamento ambiental simplificado para aterros sanitrios
de pequeno porte e ao dispensar o EIA-RIMA, diminuiu a proteo concretizada por
normas anteriores.
7.4 A disposio final em aterros sanitrios com aproveitamento energtico do
biogs a melhor tcnica disponvel no Brasil para destinao de resduos, podendo
ser considerada uma prtica concretizadora do princpio da sustentabilidade forte,
desde que realizados os devidos estudos ambientais para sua implantao.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
339
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

As diversas formas de compensao


e a constituio do princpio compensatrio na
proteo jurdica do meio ambiente:
uma perspectiva da anlise econmica do
direito ambiental

GABRIELA GARCIA BATISTA LIMA


Doutoranda em Direito pelo Centro Universitrio de Braslia, Brasil,
em Cotutela com a Universidade Aix-Marseille, Frana

Introduo

O uso da compensao no direito se intensificou pela insero de diferentes


instrumentos econmicos na proteo jurdica ambiental. Tendo direta relao com
o princpio do poluidor-pagador, podemos identificar a lgica compensatria em di-
ferentes mecanismos, nacionais e internacionais, pblicos e mistos. Exemplos inter-
nacionais so as arbitragens internacionais visando a compensao de danos trans-
nacionais, e em tratados como a Conveno de Ramsar, com regras compensatrias.
Internamente, podemos citar alguns mercados de compensao , pelo exemplo
pioneiro do mitigating banking nos EUA e seu similar que se desenvolve recente-
mente na Frana, e o modelo que se desenvolve pela servido florestal no Brasil;
internamente existe ainda a forma de compensao por pagamentos por servios
ambientais, como as ecocompensaes chinesas, o programa Produtor de gua no
Brasil e a compensao inserida no sistema brasileiro de unidades de conservao.
Existe, nesse sentido, uma diversidade de instrumentos com base em uma lgica de
compensao no direito ambiental internacional e interno.
Os exemplos acima citados no so exaustivos, apenas ilustram a diversidade de
formas de compensao existentes nas regras de proteo ambiental. Todavia, mais
do que estar frente a uma diversidade de instrumentos compensatrios, ser que
estamos frente um novo princpio de direito ambiental? Diante dessa diversidade
de instrumentos aplicar uma lgica compensatria, existe uma definio nica
para compensao como instrumento de direito ambiental? Quais as conseqncias
substanciais para a proteo jurdica ambiental, com essa insero da compensao
entre seus instrumentos?
possvel perceber, nesse sentido, que a insero da compensao no direito
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
340
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambiental apresenta-se como um desafio epistemologia jurdica, diante da diversi-


dade de instrumentos que a aplicam, impossibilitando, em um primeiro momento, a
identificao de um conceito nico partir do qual poderamos analisar a efetividade
e eficcia jurdica de tais instrumentos. Todavia, o impasse no se limita a um nvel
conceitual, mas tambm analtico, j que com a indefinio de um conceito nico,
resta tambm indefinida uma perspectiva mais adequada pela qual podemos estudar
a compensao no direito.
Essa indefinio conceitual e epistemolgica sobre como analisar a diversidade
de instrumentos compensatrios no direito ambiental, seja nacional como interna-
cional, suscita a importncia da anlise econmica do direito ambiental. Por meio
de sua perspectiva analtica, podemos chegar um conceito nico de compensao,
aplicvel a todos os instrumentos. Sendo um vasto campo de interpretao do direito,
preciso aqui, limitar quais aspectos da anlise econmica do direito queremos tratar
como elementares para o estudo conceitual das diversas formas de compensao na
proteo jurdica ambiental. Nesse sentido, enfatiza-se a relao entre o conceito de
eficincia econmica de Kaldor Hicks com o objetivo de efetividade jurdica preten-
dido pelos instrumentos compensatrios no direito ambiental.
Para o esclarecimento de tal perspectiva, primeiro analisa-se, ainda que de for-
ma sucinta, as diferentes formas de compensao no direito ambiental acima men-
cionados (1), para em seguida, estudar-se, pela perspectiva da anlise econmica do
direito ambiental, a essncia e o funcionamento da compensao, o que reflete no
tipo de proteo ambiental pretendida (2). Permite, assim, explicar quais as conse-
qncias substanciais para a proteo jurdica ambiental, com essa insero da com-
pensao entre seus instrumentos, alm de se perceber um conceito nico aplicvel a
todos tipos de compensao. Em verdade, o que muda de um mecanismo para outro
a forma e os objetivos da aplicao da compensao. Compreendido o tipo de prote-
o de ambiental pretendido, percebemos emergir um princpio de direito ambiental
aplicado a instrumentos que se direcionam nesse tipo de proteo pretendida.

1. As diferentes formas de compensao na proteo jurdica


ambiental

A compensao um instrumento de adaptao que visa equilibrar um efeito


negativo por outro positivo. Em direito, uma tcnica que visa equilibrar interesses
conflitantes, de diferentes maneiras. Para fins didticos, iremos analisar essas dife-
rentes formas de compensao, primeiramente, no direito internacional, por meio
dos exemplos das arbitragens compensatrias e da Conveno de Ramsar (1.1). Em
segundo lugar, iremos compreender algumas formas de compensao de direito in-
terno, pelos exemplos de mercados de compensao nos EUA, na Frana, e o
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
341
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

instituto da Servido Florestal no Brasil, e pelos exemplos de pagamentos de servios


ambientais na China e no Brasil (1.2).

1.1 Algumas formas de compensao no direito internacional: o


caso das arbitragens compensatrias e a Conveno de Ramsar

Os exemplos a serem compreendidos ilustram duas formas distintas de aplicao


na compensao: a compensao como tcnica para a responsabilidade ambiental
internacional estatal, vislumbrada costumeiramente no direito internacional por meio
de algumas arbitragens pioneiras no assunto e o seu desenrolar na responsabilidade
ambiental (1.1.1); em segundo lugar, a compensao como tcnica mitigatria dos
danos ambientais, por meio da Conveno de Ramsar(1.1.2). Em ambos os casos, a
compensao possui como funo equilibrar a relao entre o decorrer das atividades
econmicas com os custos com a proteo ambiental.

1.1.1 A compensao como tcnica reparatria para a


responsabilidade ambiental internacional estatal: o exemplo
das arbitragens e outros

A compensao como tcnica reparatria para a responsabilidade ambiental


internacional estatal pode ser compreendida pela verificao de algumas arbitragens
estatais como, por exemplo, o caso The Trail Smelter, e outros que sucederam sua
lgica de compensao por danos ambientais transfronteirios. O caso mencionado
diz respeito a uma arbitragem entre os EUA e Canad, acerca de um problema de
poluio que causou danos propriedades americanas. A origem do dando era uma
atividade de uma empresa canadense. Em 1928, uma comisso internacional foi
estabelecida pretendendo-se indenizao pelos danos, ttulo de compensao. A
indenizao foi estabelecida em 1931 em $350,000. Todavia, os danos continua-
ram e, em 1938, nova reclamao foi estipulada para indenizao compensatria,
pelos danos entre 1932 e 1937. Nova indenizao foi estabelecida em 1948, em
$78.000. Para evitar a reincidncia dos mesmos danos, a nova deciso de 1941
estipulou o que veio a ser o princpio de responsabilidade internacional ambiental
segundo o qual nenhum Estado pode agir em seu territrio de modo a prejudicar o
territrio de outro Estado1.

1
BILDER, Richard. Settlement of Disputes in Field of International Law of Environment. The Hague Aca-
demy of International Law, p. 205.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
342
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Outras arbitragens para compensao por danos transfronteirios so o caso


Gut Dam entre os EUA e o Canad, o Lac Lanoux entre Frana e Espanha
(1956) e ainda, na Corte Internacional de Justia, com o caso dos ensaios nucleares
entre Frana e Nova Zelndia (1973, 1974), entre outros2. Entrar detalhadamente
cada um dos casos foge ao objetivo da presente anlise. Importa observar, contudo,
que, pela lgica da responsabilidade internacional ambiental, era analisada a ao
dos Estados, no decorrer dessas arbitragens3. O que estava em avaliao era a ao
soberana dos estados, se incorreram ou no em erro. Os danos ambientais compen-
sveis devem decorrer desses erros procedimentais (de no cumprimento de ao de
preveno, notificao, conciliao e negociao entre os Estados).
As obrigaes mencionadas, de preveno, de conciliao, etc., referem-se ao
princpio de boa vizinhana adaptado a proteo ambiental, j que falamos aqui de
ao soberana dos Estados. Dessa adaptao, nascem o princpio da responsabilida-
de internacional do meio ambiente, e do princpio de cooperao entre os Estados
para a preveno dos riscos de danos transfronteirios.
A compensao uma tcnica disposio dos Estados para o cumprimento
da responsabilidade internacional ambiental, diante de danos transfronteirios que
sofreram, face negligncia de outro Estado. A responsabilidade internacional am-
biental existe, nesse sentido, face ao dano causado por falta ou negligncia dos
Estados em suas aes soberanas: ou no cumpriram com medidas de preveno, ou
no cumpriram com medidas de conciliao, ou no cumpriram com algum tratado.
Regimes alternativos existem setorialmente, onde a aplicao da obrigao de
compensar direcionada ao explorador da atividade, e no ao Estado. So o caso das
atividades nucleares4 e da poluio por leo no mar5, entre outras, que so regimes
de responsabilidade objetiva e no por falta. Refletem uma melhor aplicao do prin-
cpio do poluidor-pagador no direito internacional ambiental, com vistas ao equilbrio
do interesses das partes em questo6.

2
UNEP. Compendium of Judicial Decisions on Matters related to Environment International decisions.
Volume I, 1998.
3
ONU. RECUEIL DES SENTENCES ARBITRAL. Affaire du lac Lanoux (Espagne, France), 16 Novem-
ber 1957. VOLUME XII pp. 281-317, p. 298. Disponvel em : http://untreaty.un.org/cod/riaa/cases/
vol_XII/281-317_Lanoux.pdf. Accd le 07.05.2013. Ver tambm: LON, Pablo Sandonato de. Laffaire
relatif lutilisation des eaux du lac Lanoux. 50 ans dactualit. Agenda Internacional. Ao XV, N 26,
2008, pp. 265-291,p. 269.
4
Convenes sobre a Responsabilidade Civil no Domnio da Energia Nuclear (Conveno de Paris) de 1960
e da Conveno sobre a Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (Conveno de Viena), 1963. Em
ambas a responsabilidade por danos canalizada ao operador da atividade.
5
Conveno Internacional Sobre Responsabilidade Civil Em Danos Causados Por Poluio Por leo, 1969.
Art. III, 1. A responsabilidade proprietrio do barco, explorador da atividade.
6
BERNASCONI, Christophe. La responsabilit civile pour dommages rsultant d une atteinte transfron-
tire l environnement : un cas pour la Confrence de La Haye ? Note tablie par le Secrtaire au
Bureau Permanent, p. 11. Disponvel em:http://www.hcch.net/upload/wop/gen_pd8f.pdf .Acesso em
07.05.2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
343
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A Comisso de Direito Internacional tambm procura trabalhar com uma apli-


cao da compensao mais orientada ao princpio do poluidor-pagador, pelo regime
de responsabilidade objetiva, no lugar da responsabilidade internacional ambiental
e seu regime de responsabilidade por falta. Tal direcionamento existe por meio dos
princpios que recomenda para danos transfronteirios de atividades no proibidas
pelo direito internacional7.
Orientaes com vistas aplicao de uma responsabilidade objetiva como re-
gra para compensao por danos transfronteirios acaba por estabelecer uma espcie
de governana ambiental sobre o tema, na medida em que movimenta atores pblicos
e privados na preveno de danos8. Isso porque regimes internacionais nesse senti-
do obrigam tanto os Estados como diretamente empresas, o que no ocorre com a
responsabilidade por falta oriunda do entendimento costumeiro das arbitragens exis-
tentes. A compensao acaba por caracterizar uma funo incentivadora na mudana
do comportamento privado, com vista a controlar o risco de dano ambiental e uma
consequente necessidade de compensao.
A compensao como obrigao face danos transfronteirios bem desenvol-
vida no direito internacional e incorre aqui para esse artigo como um exemplo prtico
de uma forma de compensao na proteo jurdica ambiental, qual seja, a compen-
sao na forma de reparao e sua relao com a responsabilidade ambiental. pos-
svel relacionar a compensao como instrumento para o equilbrio de interesse entre
as partes, na compensao pelos danos ambientais sofridos. possvel ainda identi-
ficar o uso da compensao como incentivo para mudana de comportamento pblico
e privado, ainda com vistas ao equilbrio de interesses acerca dos danos ambientais.

1.1.2 A
 compensao como tcnica mitigatria dos danos
ambientais: o exemplo da Conveno de Ramsar e outros

A Conveno de Ramsar relativa proteo das zonas midas, de 1971, e em


vigor em 1975, prev uma regra compensatria que visa mitigar os danos ambientais
oriundos da interveno humana em uma rea inserida em sua lista. Segundo o seu
artigo 4.2, uma compensao por parte do Estado deve existir quando a interveno

7
ICL, 58a Section. Draft Principles on the Allocation of Loss in the case of Transboundary Harm aris-
ing out of Hazardous Activities, 2006. Disponvel em: http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/
commentaries/9_10_2006.pdf. Acesso em 03.05.2013.
8
BOYLE, A.E. Globalising environmental liability: the interplay of national and international law. Journal of
Environmental Law (2005) Vol 17 No 1, 326, p. 21.; FOSTER, Caroline. The ILC Draft Principles on the
Allocation of Loss in the Case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities: Privatizing Risk?
Review of European Community and International Environmental Law, Vol. 14, No. 3, 2005, pp. 265-282,
2005, p.266. Disponvel em: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1336329. Acesso
em 02.05.2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
344
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

em rea protegida pela conveno for necessria e inevitvel diante de interesse


pblico geral. Um objetivo importante compensar a perda de recursos naturais
oriundos das zonas midas, por meio da criao de novas reservas naturais para os
animais e vegetaes tpicos da regio.
A aplicao da regra compensatria a ltima em uma srie de trs etapas,
segundo a qual primeiro visa-se evitar o dano, em segundo lugar, tenta-se minimizar
o dano, e na impossibilidade, compensa-se o dano, a fim de se obter um reequilbrio
nos interesses econmicos e de proteo ambiental. A aplicao dessas trs etapas
inspirou diversos dispositivos nacionais de regulamentao de atividades como a Di-
retiva das Comunidades Europeias 85/337/CEE para a avaliao dos incidentes de
certos projetos pblicos e privados em relao ao meio ambiente. Est tambm pre-
sente na lgica da regulamentao das atividades pela exigncia de aes compensa-
trias das empresas, exigidas, por exemplo, em Estudos de Impactos Ambientais, em
sistemas de licenciamento ambiental, como o caso do Brasil9.
A compensao, como ltima dessas etapas, orienta-se pelo princpio no net
loss, inspirado no Ato americano para guas (Clean Water Act), significando ne-
nhuma perda lquida, segundo o qual as medidas compensatrias devem ser ca-
racterizadas de um aspecto de adicionalidade: elas devem produzir efeitos positivos
superiores s perdas10.
Esses foram apenas alguns exemplos da compensao na forma de regulao
das atividades. A compensao no exerce aqui uma funo de reparao, como no
caso da responsabilidade ambiental. Existe uma funo de mitigao dos danos am-
bientais, diante da justificativa dos ganhos com a realizao da atividade pretendida.
A fim de continuar essa breve investigao da compensao, segue-se com a anlise
de instrumentos nacionais compensatrios na forma de mercados de compensao e
pagamentos por servios ambientais.

1.2 Algumas formas de compensao em direito interno: os


mercados de compensao e os pagamentos por servios
ambientais

9
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. So Paulo: Editora Atlas, p. 284.
10
Segundo a Conferncia das Partes de 1999: NOTANT que, conformment aux dispositions de la Loi
sur leau salubre (Clean Water Act) et une politique dclare nadmettant aucune perte nette globale
de fonctions et valeurs de zones humides, les tats-Unis dAmrique prendront toutes les mesures de
compensation possibles pour la perte de zones humides lorsque cette perte est invitable. Solution VII.24
Compensation pour la perte de biotopes et autres fonctions des zones humides 7a Sesso da Confern-
cia das Partes, San Jos, Costa Rica, de 10 18 de maio, 1999. Disponvel em: <http://www.ramsar.org/
cda/fr/ramsar-documents-resol-resolution-vii-21-21534/main/ramsar/1-31-107%5E21534_4000_1__>
Acesso em 29.02.2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
345
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Os exemplos a serem compreendidos nessa parte tambm ilustram formas dis-


tintas de aplicao na compensao: a compensao como tcnica para a flexibiliza-
o do cumprimento da proteo jurdica ambiental, pelo exemplo dos mercados de
compensao (1.2.1); em segundo lugar, a compensao como tcnica incentivado-
ra do aumento da participao privada na proteo ambiental, por meio dos exemplos
de pagamentos por servios ambientais (1.2.2). Em ambos os casos, a compensao
tambm possui como funo equilibrar a relao entre o decorrer das atividades eco-
nmicas com os custos com a proteo ambiental.

1.2.1 A compensao como tcnica para a flexibilizao do


cumprimento da proteo jurdica ambiental: exemplo
dos mercados de compensao americanos, francs e
brasileiro

Os exemplos de mercados de compensao dos Estados Unidos, Frana e


Brasil so diferentes arranjos normativos para criaes de crdito e ativos para a res-
taurao ou preservao de reas naturais. Do ponto de vista conceitual, no so mer-
cados propriamente ditos, mas fazem parte de estratgia de Estado para flexibilizar
uma obrigao, visando otimizar o seu cumprimento com uma lgica de mercado. De
um modo geral, esses crditos podem ser comprados por aqueles que tm a obrigao
de compensar as suas atividades ou mesmo voluntariamente. Os atores que executam
o trabalho de restaurao ou preservao de uma rea constituinte de um crdito po-
dem ser pblicos ou privados, instituindo uma forma de governana ambiental para a
dinmica da compensao por mercados.
Nos Estados Unidos, segundo a sua legislao para guas The Clean Water
Act, 404, existe a obrigao de compensao dos danos residuais de atividades
econmicas. A regra segue na lgica do j mencionado sistema de trs etapas (evitar,
minimizar, compensar) e com base no princpio no net loss, em que as medidas
de compensao justificam-se diante de um critrio de adicionalidade da atividade.
A compensao apresenta funo flexibilizadora de determinada obrigao ambien-
tal, na medida em que as empresas podem optar fazerem elas mesmas as medidas
de compensao, pela recuperao ou preservao de reas ambientais, ou pagar a
terceiros, comprando os crditos que eles produzem, recuperando ou preservando
reas ambientais. o pioneiro nesse sentido, e possui forte participao privada,
haja vista que os crditos ficam disposio de modo similar compra em balco,
pelos sistemas de mitigating banking, que armazenam crditos representativos de
aes de restaurao ou proteo ambiental. Existem tambm um sistema de crdito
para restauraes, o Sistema Nacional de Recuperao de Crdito, o Acres para a
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
346
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Amrica, programa de voluntariado dirigido pela Walmart11, entre outros.


Na Frana, h o CDC Biodiversit, desde 2008, buscando a aplicao de um
sistema similar ao mitigating banking. O CDC Biodiversit um organismo financeiro
que foi criado por iniciativa da Caisse des Dpts, sociedade annima, em acordo
com o governo. Vem produzindo crditos (reservas de recursos naturais - RAN) por
meio de atividades de restaurao e conservao de reas de proteo ambiental, a
serem disponibilizados para aqueles que precisam compensar os efeitos residuais de
suas atividades, dando-lhes a opo de compra desses crditos, no lugar de restau-
rarem e conservar, eles mesmos, determinada regio. J existem alguns ativos como
em Camargue, com os projetos Crau, entre outros12.
No Brasil, uma forma parecida de mercado de compensao existe, que o
instituto da Servido Florestal. A Servido representada pela Cota de Reserva Am-
biental- CRA, e consiste nas reas de excedentes de Reserva Legal e rea de Proteo
Permanente, segundo o Cdigo Florestal, art.13, 1o; art. 15, 2, entre outros. O
sistema similar contra a venda de crditos americana e francesa na medida em
que uma CRA representa um crdito que pode ser comprado por algum que precisa
regular sua Reserva Legal, por exemplo. O instituto no foi denominado compensa-
o talvez para evitar confuso conceitual em relao a compensao do sistema
de unidades de conservao. Todavia, em sua origem13, era tido como mecanismo
compensatrio de reserva legal, parte de estratgias flexibilizadoras na obrigao de
conservao dessas reas14.
A compensao tambm uma tcnica de regulamentao e apresenta funo
flexibilizadora de determinada obrigao ambiental, na medida em que as empresas
ou os proprietrios de terras irregulares (no caso do Brasil), podem optar fazerem eles
mesmos as medidas de compensao, pela recuperao ou preservao ambiental,

11
Madsen, Becca; Carroll, Nathaniel; Moore Brands, Kelly; 2010. State of Biodiversity Markets Report:
Offset and Compensation Programs Worldwide. Disponible en: << http://www.ecosystemmarketplace. com/
documents/acrobat/sbdmr.pdf >> p. 09. Accd en 02.03.2013;
12
CDC Biodiversit. Projets. Disponvel em: http://www.cdc-biodiversite.fr/content/nos-projets. Acesso
em 02.03.2013.
13
Os precedentes da CRA so as atividades da The Nature Conservancy em Lucas do Rio Verde, no Mato
Grosso, em um projeto piloto de compensao de Reservas Legais e reas de Preservao Permanente,
entre outros projetos tambm em Mato Grosso, partir de 1999; o Sistema de Gesto, Recuperao e
Proteo das Reservas Legais e reas de Proteo Permanente (SISLEG), de 1999, do governo do Estado
do Paran; e o Sistema de Licenciamento Ambiental para as propriedades rurais (SLAPR) do governo do
Estado de Mato Grosso, em 2000. SCHNEIDER, Robert R. What we can learn from SLAPR, SISLEG and
CRF. The Nature Conservancy; ver tambm: GIORDANO, Samuel Ribeiro. CALENAN, Silvia Morais de Quei-
roz. Estudo de Caso: preservao ambiental via coordenao de aes. PENSA Centro de Conhecimento
em Agronegcios.
14
. The Nature Conservancy, Calendrio de atividades, 2010; ver tambm: GIORDANO, Samuel Ribeiro.
CALENAN, Silvia Morais de Queiroz. Estudo de Caso: preservao ambiental via coordenao de aes.
PENSA Centro de Conhecimento em Agronegcios.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
347
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ou pagar a terceiros, pelos crditos que eles produzem, recuperando ou preservando


reas ambientais.

1.2.2 A compensao como tcnica incentivadora para o aumento da


participao privada nos objetivos de proteo ambiental: o
exemplo dos pagamentos por servios ambientais brasileiros
e chineses

Os exemplos de pagamentos por servios ambientais no Brasil e na China so


diferentes arranjos normativos que visam participao privada em aes de recupe-
rao e preservao ambiental.
O Brasil possui diferentes arranjos de pagamentos dos servios ambientais, obri-
gatrios e voluntrios. O arranjo obrigatrio trata-se da compensao ambiental no
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), por meio do art. 36 da Lei
9.985 de 2000, regulamentada pelo Decreto n. 4.340/2002, Resoluo CONAMA
n.371/2006 e Instruo Normativa do Instituto Chico Mendes, n. 20 de 22 de no-
vembro de 2011, tendo sido, inclusive questionada no Supremo Tribunal Federal pela
ADI n.3378. De modo geral, impe ao empreendedor a obrigatoriedade de apoiar a
implantao e manuteno de unidade de conservao do grupo de proteo integral,
quando o seu empreendimento for considerado como de significativo impacto am-
biental, segundo Estudo de Impacto Ambiental e o seu Relatrio.
Sua natureza jurdica ainda complexa, diante da sua obrigatoriedade, o que
suscita questes como o seu enquadramento como tributo ou preo pblico, res-
ponsabilidade por dano futuro ou reparao de danos antecipadas, compensao
ecolgica preestabelecida ou normativa, entre outras15. A discusso est longe de ser
pacificada, mas para os efeitos desse artigo, orienta-se de modo mais generalizado,
como compensao regulamentar, com um objetivo de se otimizar a participao
privada na proteo ambiental aos objetivos de custeio com a proteo ambiental.
O seu carter obrigatrio pode, entretanto, minar a afirmao da sua funo
incentivadora para o aumento da participao privada, embora exista em algum pa-
tamar. Mas, nesse caso em especfico, a funo principal a de compensar danos
ambientais por meio do pagamento de servios ambientais em sentido amplo, pois
aps um desenrolar burocrtico e regulatrio da estipulao da compensao, esta
direcionada para a manuteno de unidades de conservao, o que implica, de certa
forma, no financiamento ou pagamento por servios ambientais a fim de compensar

15
MACIEL, Marcela Albuquerque. Compensao Ambiental: Instrumento para a implementao do Siste-
ma Nacional de Unidades de Conservao. Dissertao de Mestrado do Centro Universitrio de Braslia,
2012, p.102-112.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
348
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a rea degradada e que no pode ser reparada. Existe raiz econmica no instrumen-
to compensatrio aqui analisado, visando movimentar atores privados para ajudar a
custear os servios ambientais de forma ampla, pois engloba tambm o custeio com
a infraestrutura dos parques.
Em termos de arranjos voluntrios de pagamento por servio ambiental, o Brasil
tem um exemplo importante que o Programa Produtor de guas da Agncia Nacio-
nal das guas. um programa voluntrio, no qual produtores rurais podem ser bene-
ficiados com pagamentos por aes de conservao ambiental, melhoria da cobertura
vegetal, entre outros. uma espcie de compensao financeira que o Estado oferece
aos que se voluntariam no Programa. Aplica-se aqui h um princpio de provedor- re-
cebedor. feito por meio de editais para a avaliao de projetos e a posterior fiscali-
zao dos resultados. Diferentemente dos modos anteriores de compensao, aqui se
compensa no os danos ambientais decorrentes de diferentes formas de interveno
humana, mas o custo econmico com as medidas de proteo ambiental.
A China, por sua vez, possui uma srie de programas estatais chamados de
ecocompensaes, em que o governo cede pagamentos por servios ambientais aos
detentores dos direitos das terras ou da propriedade coletiva16, como forma de prote-
o ambiental relacionada recuperao e manuteno ecolgicas, ligadas diferen-
tes problemas ambientais que o pas enfrenta. Aqui veremos apenas o programa de
ecocompensao Sloping Program, ou Programa de Converso de terras de pastagem
em floresta17, com uso de recursos do Fundo de Compensao do Governo Central18.
Nesse Programa, os produtores que se engajam recebem pagamentos pela
conservao da terra, no lugar de utiliz-la para produo econmica. Funciona via
contrato com o governo, que pode ser renovado, e justifica-se pela necessidade de
produo de floresta. Previsto at 2016, ainda no se sabe sobre a destinao das
terras ao final do programa, se se poder vender o produto florestal ou utilizar a terra
ou manter a conservao. Alm disso, por uma srie de caractersticas do governo

16
A propriedade coletiva uma denominao que permite identificar o direito sobre o uso da terra constan-
do como para um ou mais cidados, que ali vivem. Na sua traduo preciso cuidado, pois propriedade
coletiva no a propriedade sobre a coisa, representa os direitos de uso na propriedade. A traduo do
termo wuquan pode ser confundida tanto com direito de propriedade, quanto com direito real, mas
os direitos atribudos a tal instituto wuquan no so aqueles atribudos ao direito de propriedade que co-
nhecemos e nem ao direito real sobre uma coisa. Por isso que, de um modo geral, melhor esclarecermos
pela funo do instituto: Wuquan elaborado para esclarecer os direitos de uso, no a atribuio do
direito de propriedade sobre algo. CHAN, Clara Ho-yan. The use and translation of Chinese legal terminol-
ogy in the property laws of mainland, China and Hongkong, Problems, Strategies and future development.
In: Terminology 17:2 (2011),249-273, John Benjamins Publishing Co. p. 252.
17
Do ingls: The Conversion of Cropland to Forest and Grassland Program. Michael T. Bennett. Markets
for Ecosystem Services in China: An Exploration of Chinas Eco-compensation and Other Market-Based
Environmental Policies. Forest Trends, 2009, p. 43.
18
Do ingls, Central Government Forest Ecosystem Compensation Fund (FECF) Michael T. Bennett.
Markets for Ecosystem Services in China: An Exploration of Chinas Eco-compensation and Other Market-
Based Environmental Policies. Forest Trends, 2009, p. 43.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
349
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

chins, o engajamento voluntrio pode ainda ser questionado19. Todavia, juridicamen-


te, o engajamento voluntrio e o pagamento tem o objetivo de compensar a perda
econmica com a abdicao do uso da terra para a produo de servios florestais.
Nesses sistemas voluntrios, a compensao, ainda enquadrada como regulat-
ria, pois se trata da relao entre Estado e indivduo, tem uma funo incentivadora
para o aumento do engajamento privado na proteo ambiental, direcionado para
as principais necessidades e problemas ambientais da realidade nacional de cada
programa ou sistema implementado. Com vistas ao panorama acima, iremos agora
traar a essncia e o funcionamento da compensao, pela perspectiva da anlise
econmica do direito.

2. O princpio compensatrio na proteo jurdica ambiental: a


essncia e o funcionamento da compensao pela perspectiva da
anlise econmica do direito ambiental

A difuso do uso da compensao no direito em vista de diferentes funes


sugere uma unicidade conceitual, nvel de princpio: existem diversos instrumentos
de proteo ambiental que aplicam uma lgica compensatria, seja para compensar
os custos ambientais das atividades, ou para os custos econmicos da proteo am-
biental, ou os dois, sempre no objetivo de equilbrio ou reequilbrio de interesses.
possvel afirmar um princpio compensatrio para guiar determinados instrumentos
de proteo jurdica ambiental a fim de se alcanar um equilbrio de interesses.
Essa afirmao de um princpio compensatrio orienta-se na perspectiva da an-
lise econmica do direito ambiental, diante da qual possvel perceber a essncia e o
funcionamento da compensao. Tendo em vista que a anlise econmica um vasto
campo de estudo e interpretao do direito20 que se orienta para a sua instrumentali-
dade21, aqui nos limitamos apenas alguns aspectos desse campo.
Na medida em que se enquadra como instrumento que visa a mudana compor-
tamento privado, a compensao possui um vis da anlise econmica do direito22.

19
Jintao Xu, Ran Tao, Zhigang Xu, and Michael T. Bennett. Chinas Sloping Land Conversion Program: Does
Expansion Equal Success? Land Economics N May 2010 N 86 (2): 219244.
20
MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stphane. Analyse conomique du Droit. 2a dition. Paris : ditions
Dalloz, 2008, p.09. Ver tambm : DEFFAINS, Bruno; OBIDZINSKI, Marie. Vers de nouveaux question-
nements: production; design et volution des systmes juridiques, in DEFFAINS, Bruno; LANGLAIS, E.
Analyse Economique du Droit. France: Boeck Universits, 2010, p. 383.
21
B. CHEVASSUS-AU-LOUIS (prsident du groupe de travail). Approche conomique de la biodiversit et
des services lis aux cosystmes Rapports et documents n18-2009.La Documentation franaise - Paris,
juin 2009, p. 71
22
PRIEUR, Michel. Prface. FAURE, Michael. Lanalyse conomique du droit de lenvironnement. Bel-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
350
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Tambm tem essncia econmica na sua relao com o princpio do poluidor-pagador,


onde se direciona os custos ambientais e suas externalidades negativas a quem polui.
Alm disso, tem ainda essncia econmica em sua formula mais ambientalista que
a de pagamento por ser servios ambientais onde pode tambm operar o principio do
provedor-recebedor. So aspectos gerais de sua essncia econmica.
Especificamente, a compensao tem uma essncia econmica diretamente li-
gada ao conceito de ao eficiente de Kaldor Hicks. A compensao tem essncia
instrumental, compensar a perda pelo ganho e assim, uma tcnica de equilbrio de
interesse. Nesse sentido, ela traduz a noo de ao eficiente de Kaldor Hicks, se-
gundo o qual um ato ser economicamente eficiente quando os ganhos so superiores
s perdas23.
Tal essncia existe em todas as formas de compensao na proteo jurdica
ambiental, ao menos as aqui analisadas: a indenizao compensatria da responsa-
bilidade ambiental uma vez devida, de modo geral, somente justa quando o ganho
for superior perda; as aes mitigatrias e compensatrias, presentes na Convenso
de Ramsar, ou em Estudos de Impactos Ambientais e similares se fundamentam ou
se justificam porque os ganhos so tidos politicamente e juridicamente como supe-
riores s perdas ecolgicas; a formulao de instrumentos flexibilizadores por meio
de mercados de compensao tambm podem enquadrar a justificativa de que os
ganhos so superiores s perdas ecolgicas, vez que justificam ou de alguma forma
legitimam aes de degradao ambiental; e os pagamentos por servios ambientais,
por sua vez, se justificam por que os ganhos ambientais so superiores s perdas
econmicas. Eis a essncia econmica da compensao: um instrumento para o
equilbrio de interesses cuja lgica a busca da ao eficiente que configurada
quando os ganhos so superiores s perdas.
Os limites da compensao para a realizao da proteo ambiental esto no seu
funcionamento enquadrado por cada instrumento que a emprega. Os limites indicam o
tipo de proteo ambiental que se pode ser alcanado por meio dos instrumentos com
base em um princpio compensatrio na proteo ambiental. Por exemplo, a compen-
sao na responsabilidade ambiental pode no alcanar a reparao integral ou mesmo
parcial do meio ambiente ou de seu valor em si, o que vai depender das regras de cada
regime de responsabilidade ambiental, internacional o nacional; da mesma forma, as
aes mitigatrias compensatrias e os mercados de compensao podem no suprir o
valor ambiental da perda, diante da irreversibilidade crtica presente em muitos danos
ambientais; por outro lado, os pagamentos dos servios ambientais em sua forma vo-
luntria podem ser o tipo mais ambiental da compensao, j que visa compensar os
custos econmicos da proteo ambiental, de modo que existe uma funo de proteo
ecolgica mais evidente que somente o equilbrio de interesse.

gique: BRUYLANT Bruxelles, 2007, p. V.


23
PRS, Ccile. Rapport introductif. In: BOLLE, Sylvain; LAITHIER, Yves-Marie; PRS, Ccile (dir.).
Lefficacit conomique en droit. Paris: Economica, 2010, p. 09.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
351
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Concluses Articuladas

Estamos diante na percepo de um princpio compensatrio na proteo ju-


rdica ambiental. Tal princpio vislumbrado, de um lado, pela anlise da essncia
da compensao na diversidade de instrumentos de compensao e identificao de
suas funes no direito e, por outro lado, pela sua relao com a anlise econmica
do direito. Com isso podemos concluir que:
1. Diante da diversidade de instrumentos compensatrios na proteo ambien-
tal, temos um panorama exemplificativo das diversas formas jurdicas de compensa-
o, que pode ser classificada como reparatria ou regulamentar.
A reparatria exclusivamente atrelada responsabilidade ambiental, possuin-
do funo reparatria e uma funo incentivadora para a mudana de comportamen-
to, pela preveno de riscos.
A regulamentar diz respeito s normas e medidas do governo na regulamentao
das atividades, e, dependendo de sua forma, em funo mitigadora, flexibilizadora
e tambm de incentivadora da mudana de comportamento, pelo engajamento na
proteo ambiental.
Em todos os casos, a compensao uma tcnica para um equilbrio ou re-
equilbrio do interesse econmico e ambiental: eis um conceito aplicvel a todo
instrumento compensatrio na proteo jurdica ambiental. Trata-se de uma forma
epistemolgica de ver a compensao, por meio do funcionamento de sua lgica nos
instrumentos que a inserem.
2. Podemos nos esclarecer um princpio de compensao na proteo jurdica
ambiental e suas consequncias acerca do tipo de proteo pretendido pela compre-
enso de sua essncia econmica, em especial, pela sua relao com o conceito de
ao eficiente de Kaldor Hicks.
Relaciona-se com a compensao, pois, segundo esse conceito de Kaldor Hicks,
um ato ser economicamente eficiente quando os ganhos so superiores s perdas, o
que reflete o funcionamento da compensao aplicado nos diversos instrumentos que
a enquadram, ao menos aqueles analisados nesse estudo.
Longe de se pretender fechar as discusses no tema, suscita-se a anlise da
compensao no direito ambiental: trata-se de uma tcnica de equilbrio de interesse
na qual os ganhos so superiores s perdas.
Os limites dessa tcnica so relacionados com a proteo ambiental dos instru-
mentos, sendo maiores onde a reparao do dano no possvel, ou seja, na maioria
dos instrumentos compensatrios. Os pagamentos por servios ambientais volunt-
rios a forma mais ambiental da compensao, pois visa compensar os custos com a
proteo ambiental e no os custos ambientais da atividade econmica.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
352
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Referncias Bibliogrficas

B. CHEVASSUS-AU-LOUIS (prsident du groupe de travail). Approche conomi-


que de la biodiversit et des services lis aux cosystmes Rapports et documents
n18-2009.La Documentation franaise - Paris, juin 2009, p. 71

BERNASCONI, Christophe. La responsabilit civile pour dommages rsultant d


une atteinte transfrontire l environnement : un cas pour la Confrence de La Haye
? Note tablie par le Secrtaire au Bureau Permanent, p. 11. Disponvel em:http://
www.hcch.net/upload/wop/gen_pd8f.pdf .Acesso em 07.05.2013.

BILDER, Richard. Settlement of Disputes in Field of International Law of Envi-


ronment. The Hague Academy of International Law.

BOYLE, A.E. Globalising environmental liability: the interplay of national and


international law. Journal of Environmental Law (2005) Vol 17 No 1, 326

CDC Biodiversit. Projets. Disponvel em: http://www.cdc-biodiversite.fr/con-


tent/nos-projets. Acesso em 02.03.2013.

CHAN, Clara Ho-yan. The use and translation of Chinese legal terminology in
the property laws of mainland, China and Hongkong, Problems, Strategies and future
development. In: Terminology 17:2 (2011),249-273, John Benjamins Publishing Co.

Convenso de Ramsar. Conferncia das Partes de 1999. 7a Sesso da Con-


ferncia das Partes, San Jos, Costa Rica, de 10 18 de maio, 1999. Disponvel
em: <http://www.ramsar.org/cda/fr/ramsar-documents-resol-resolution-vii-21-21534/
main/ramsar/1-31-107%5E21534_4000_1__> Acesso em 29.02.2013.

Convenes sobre a Responsabilidade Civil no Domnio da Energia Nuclear de


1960

Conveno sobre a Responsabilidade Civil por Danos Nucleares de 1963.

Conveno Internacional Sobre Responsabilidade Civil Em Danos Causados Por


Poluio Por leo, 1969.

FOSTER, Caroline. The ILC Draft Principles on the Allocation of Loss in the
Case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities: Privatizing Risk?
Review of European Community and International Environmental Law, Vol. 14, No.
3, 2005, pp. 265-282, 2005. Disponvel em: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=1336329. Acesso em 02.05.2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
353
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

GIORDANO, Samuel Ribeiro. CALENAN, Silvia Morais de Queiroz. Estudo de


Caso: preservao ambiental via coordenao de aes. PENSA Centro de Conheci-
mento em Agronegcios.

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. So Paulo: Editora Atlas,


2009.

ICL, 58a Section. Draft Principles on the Allocation of Loss in the case of Trans-
boundary Harm arising out of Hazardous Activities, 2006. Disponvel em: http://
untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/9_10_2006.pdf . Aces-
so em 03.05.2013.

Jintao Xu, Ran Tao, Zhigang Xu, and Michael T. Bennett. Chinas Sloping Land
Conversion Program: Does
Expansion Equal Success? Land Economics N May 2010 N 86 (2): 219244.

LON, Pablo Sandonato de. Laffaire relatif lutilisation des eaux du lac La-
noux. 50 ans dactualit. Agenda Internacional. Ao XV, N 26, 2008, pp. 265-291.

MACIEL, Marcela Albuquerque. Compensao Ambiental: Instrumento para a


implementao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Dissertao de
Mestrado do Centro Universitrio de Braslia, 2012

Michael T. Bennett. Markets for Ecosystem Services in China: An Exploration of


Chinas Eco-compensation and Other Market-Based Environmental Policies. Forest
Trends, 2009

MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stphane. Analyse conomique du Droit. 2a di-


tion. Paris : ditions Dalloz, 2008, p.09. Ver tambm : DEFFAINS, Bruno; OBI-
DZINSKI, Marie. Vers de nouveaux questionnements: production; design et volution
des systmes juridiques, in DEFFAINS, Bruno; LANGLAIS, E. Analyse Economique
du Droit. France: Boeck Universits, 2010, p. 383.

Madsen, Becca; Carroll, Nathaniel; Moore Brands, Kelly; 2010. State of Biodi-
versity Markets Report: Offset and Compensation Programs Worldwide. Disponible en:
<< http://www.ecosystemmarketplace. com/documents/acrobat/sbdmr.pdf >> p. 09.
Accd en 02.03.2013;

ONU. RECUEIL DES SENTENCES ARBITRAL. Affaire du lac Lanoux (Espagne,


France), 16 November 1957. VOLUME XII pp. 281-317. Disponvel em : http://un-
treaty.un.org/cod/riaa/cases/vol_XII/281-317_Lanoux.pdf. Accd le 07.05.2013.

PRS, Ccile. Rapport introductif. In: BOLLE, Sylvain; LAITHIER, Yves-Ma-


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
354
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

rie; PRS, Ccile (dir.). Lefficacit conomique en droit. Paris: Economica, 2010

PRIEUR, Michel. Prface. FAURE, Michael. Lanalyse conomique du droit de


lenvironnement. Belgique: BRUYLANT Bruxelles, 2007.

SCHNEIDER, Robert R. What we can learn from SLAPR, SISLEG and CRF. The
Nature Conservancy

The Nature Conservancy, Calendrio de atividades, 2010

UNEP. Compendium of Judicial Decisions on Matters related to Environment


International decisions. Volume I, 1998.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
355
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

AUDINCIA PBLICA OU AUDINCIA QUE SE PUBLICA?

HELINE SIVINI FERREIRA


Professora Adjunta do Programa de Ps-Graduao em Direito e do Curso de
Graduao em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran

ANDRIA MENDONA AGOSTINI


Pontifcia Universidade Catlica do Paran Mestranda

DIOGO ANDREOLA SERRAGLIO


Pontifcia Universidade Catlica do Paran - Mestrando

Introduo

O presente trabalho tem por escopo a anlise de uma das principais etapas
do licenciamento ambiental: a audincia pblica. O procedimento administrativo de
licenciamento composto por algumas fases a serem cumpridas at que se ultime a
concesso de todas as licenas ambientais, sendo a audincia pblica parte integran-
te deste processo, na medida em que pode ser considerada imprescindvel na fase
de avaliao do estudo prvio de impacto ambiental, que antecede a concesso da
licena prvia para empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencial-
mente causadores de significativa degradao ambiental.
A audincia pblica, na seara ambiental, representa a consagrao da partici-
pao popular na tomada de decises e, consequentemente, na redemocratizao
do cenrio poltico nacional. No obstante o ordenamento jurdico brasileiro prever
a possibilidade de realizao de audincia pblica anteriormente concesso de
licena ambiental, entende-se relevante trazer discusso a efetividade dessa parti-
cipao coletiva no contexto da audincia pblica no licenciamento ambiental.
Destarte, a audincia pblica objetiva a promoo de aes integradas entre a
sociedade civil e o Poder Pblico na defesa ambiental. Entretanto, para que esta ges-
to compartilhada do meio ambiente possa gerar resultados, mostra-se indispensvel
o fortalecimento das instituies democrticas e da cidadania.
Neste sentido, buscar-se- descrever a relevncia da construo de espaos
pblicos dialgicos das questes ambientais, especificamente no que tange ao licen-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
356
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ciamento ambiental, traando-se a dicotomia entre espao pblico e espao privado,


como ponto de partida para a afirmao da necessria gesto democrtica do meio
ambiente. No restam dvidas de que esta gesto deva envolver todos os atores so-
ciais na busca por solues para problemas que dizem respeito a toda a coletividade,
como o caso de concesso de licenas para empreendimentos potencialmente pre-
judiciais ao meio ambiente.
Na seqncia, utilizar-se- a legislao brasileira com o intuito de abordar espe-
cificamente a audincia pblica, ressalvando-se que embora inexista a obrigatorieda-
de de sua concretizao em todas as hipteses de concesso de licena ambiental,
haja vista que, nos termos das Resolues Conama n 09/87 e n 237/97, as audin-
cias pblicas, dentro do estudo prvio de impacto ambiental, so promovidas quando
consideradas necessrias pelo rgo ambiental competente, ou houver solicitao
por entidade civil, Ministrio Pblico ou por 50 (cinquenta) ou mais cidados, ainda
assim, se destaca a relevncia dessa ferramenta de participao e informao cidad
na tutela ambiental.
A inexistncia de carter compulsrio da audincia pblica, deste modo, no
impede que, uma vez solicitada, sua omisso possa implicar na invalidade da licena
ambiental eventualmente concedida.
Por fim, pretende-se refletir acerca do modelo das audincias pblicas atual-
mente realizadas na fase que antecede a obteno da licena prvia, especialmente
nos casos em que so necessrios os estudos prvios de impacto ambiental em razo
da potencialidade da leso ambiental decorrente da obra ou atividade licenciada,
para enfatizar a precariedade da participao e da informao dos cidados nesta
etapa do licenciamento ambiental.

1. O espao pblico democrtico

Na origem etimolgica da palavra democracia se encontra o basal para a com-


preenso do conceito que, sinteticamente traduzido, representa poder do povo 1.
Importante observar, inicialmente, que a construo terica de democracia superou
algumas reflexes necessrias, como por exemplo, compreender quem o povo e de
que poder se trata. 2
Para Bobbio, democracia pode ser compreendida como um conjunto de regras
(primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as deci-

1
SARTORI, Giovanni. Teoria democrtica. Traduo de Francisco M. da Rocha Filho e Oswaldo Blois. Rio
de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1965.p.37.
2
SARTORI, Giovanni. Teoria democrtica. Traduo de Francisco M. da Rocha Filho e Oswaldo Blois. Rio
de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1965.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
357
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ses coletivas e com quais procedimentos 3. Neste sentido, como oposio forma
de governo autocrtico, a democracia encerra o envolvimento de todo o agrupamento
social na tomada de decises que importem coletividade, sendo vlida, conquanto,
o consenso da maioria.
Isto no significa, necessariamente, a consagrao de um requisito numrico,
tampouco a mitigao dos interesses da minoria, implica em dizer, apenas, que a
democracia deve assegurar a participao de todos os cidados no debate de temas
pblicos, sem olvidar, entretanto, de um mecanismo para a soluo das controvrsias.
De acordo com Habermas, terico da reconstruo do Direito a partir do dilogo
entre os atores sociais, os novos caminhos da democracia participativa e do Direito
envolveriam o fortalecimento da busca de solues a partir dos processos comu-
nicacionais. Neste sentido, o autor prope a mudana de perspectiva do cidado,
colocando-o frente ao direito positivo no apenas como destinatrio da norma, mas
como co-autor, valorizando-se, assim, o princpio democrtico da participao. 4
Neste contexto, observa-se que a efetividade da participao democrtica de-
pende da construo de arenas pblicas, onde os cidados possam exercer plena-
mente suas potencialidades inerentes ao papel que lhes compete na sociedade, ou
seja, o de composio nas decises relativas aos assuntos pblicos.
Sobre a construo desses espaos pblicos, relevante a observao da dicoto-
mia apresentada por Arendt5 entre espao pblico e espao privado. A autora parte
do conceito de vita activa para explicar tal distino. A vita activa est baseada na
transformao da natureza pelo homem para a formao do mundo, existindo, segun-
do Arendt, trs esferas de vita activa, a depender das atividades humanas: o trabalho,
a obra e a ao.
Conforme Arendt, o trabalho situa-se no mbito do espao privado, sendo de-
senvolvido unicamente para satisfazer as necessidades bsicas humanas. Da porque
no h liberdade no trabalho, uma vez que o homem est submetido s condies
impostas pelas necessidades vitais de subsistncia. A obra, por sua vez, resulta da
transformao da natureza pelo homem, isto , a criao de bens artificiais. Final-
mente, a ao constitui a nica atividade que ocorre diretamente entre os homens,
sem a mediao das coisas ou da matria, corresponde condio humana da plura-
lidade. 6 Em outras palavras, significa que, na ao, h o exerccio da participao,
o qual se efetiva no espao pblico, onde as discusses polticas so concretizadas

3
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Traduo de Marco Aurlio
Nogueira. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1986.p.43.
4
HABERMAS, Jurgen. Direito e democracia entre facticidade e validade. 2. ed. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 2003.
5
ARENDT, Hannah. A condio humana. Traduo: Roberto Raposo, reviso tcnica: Adriano Correia. 11.
ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010.
6
ARENDT, Hannah. A condio humana. Traduo: Roberto Raposo, reviso tcnica: Adriano Correia. 11.
ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010.p.8.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
358
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

por homens livres.


A distino entre os espaos pblico (ao) e privado (trabalho) se mostra impor-
tante na medida em que permite observar a ingerncia (ou no) da coletividade nos
assuntos polticos. Evidente que tal distino pode ser mais facilmente visualizada
na Antiguidade, especialmente quando analisado o contexto poltico grego, no qual
os cidados (homens livres pertencentes a uma cidade-estado) exerciam seu direito
de ao e se mobilizavam politicamente em favor da comuna, onde os debates e de-
cises eram tomados por todo o agrupamento social, excetuando-se, evidentemente,
os no-cidados, a quem cumpria ocupar o espao privado, apenas7.
Tesmann faz a seguinte abordagem histrica:

Na Idade Mdia, essa distino entre o privado e o pblico, embora


ainda existisse, foi perdendo importncia e mudando inteiramen-
te de localizao. (...). A tenso medieval existente entre a treva
da vida diria e o esplendor do que era sagrado corresponde em
muitos aspectos ascenso do privado ao plano pblico da Anti-
guidade. Essa projeo do privado sobre o pblico evidencia o es-
vaziamento da esfera poltica (...). Na modernidade, todavia, que
se nota efetivamente uma profunda mudana na concepo acerca
do espao pblico e do espao privado. H a perda do sentido da
ao, que, cada vez mais, ser confundida com trabalho8.

Percebe-se que a cultura da participao pblica transformou-se juntamente


com a revoluo tecnolgica e com o processo de globalizao. O estreitamento das
redes de comunicao em nvel planetrio e, conseqentemente, a facilidade de
acesso a contedos informativos das mais diversas searas, prescindindo, conquanto,
de deslocamentos a espaos fsicos, tendo em vista a captura da informao por meio
eletrnico, fez com que as sociedades contemporneas perdessem o referencial de
espao pblico e privado. 9
Somado a este dado, h uma aparente alienao social devida, em grande parte,
ao capitalismo global, que est muito preocupado em expandir o domnio das rela-

7
JAGUARIBE, Helio. Introduo. In: JAGUARIBE, Helio (org.). A democracia grega. Braslia: Editora Uni-
versidade de Braslia, 1982.
8
TESSMANN, Erotides Kniphoff. Sociedade civil e (re)construo do espao pblico: gesto democrtica
ambiental para reflexo da esfera pblica. Disponvel em: <http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/
anais/campos/erotides_kniphoff_tessmann.pdf>. Acesso em: 20 abr.2013.
9
TESSMANN, Erotides Kniphoff. Sociedade civil e (re)construo do espao pblico: gesto democrtica
ambiental para reflexo da esfera pblica. Disponvel em: <http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/
anais/campos/erotides_kniphoff_tessmann.pdf>. Acesso em: 20 abr.2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
359
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

es de mercado do que, por exemplo, em estabelecer a democracia10. Assim sendo,


o consumo passou a ocupar um espao de destaque na sociedade, a qual aquiesceu
na transferncia ao Estado da tomada de decises polticas.
A racionalidade econmica 11 mitiga a capacidade participativa da comunida-
de na esfera pblica, pois no atual paradigma - fundado no consumo e acumulao
de riquezas -, a alienao poltica torna-se uma consequncia.
Para refutar, portanto, a apatia poltica e a indiferena social se faz necessria
a discusso da participao coletiva e da revitalizao dos espaos pblicos como
arenas destinadas exclusivamente ao debate popular de questes polticas que atin-
gem toda a coletividade, como o caso dos assuntos que envolvem o meio ambiente.
Como direito fundamental, o meio ambiente ecologicamente equilibrado deve
ser preservado por todos e, igualmente, todos os debates acerca de atividades e em-
preendimentos potencialmente causadores de impactos quele equilbrio devem ser
trazidos s arenas democrticas de participao para o amplo debate.
Machado observa que o espao pblico sempre abarcar a gesto dos bens p-
blicos, na acepo que os latinos j davam res publica, lembrando-se que os bens
ambientais fazem parte da res communes omnium. 12
Evidente que as arenas pblicas somente sero palco da participao coletiva
na gesto democrtica do bem ambiental se preenchido o pressuposto do direito ao
acesso informao. Neste sentido, Machado assevera que a qualidade e a quanti-
dade de informao iro traduzir o tipo e a intensidade da participao na vida social
e poltica.13 E finaliza que a ignorncia gera apatia ou inrcia dos que teriam legi-
timidade para participar. 14
Na seara ambiental, especialmente aps a vigncia da Constituio Federal de
1988, houve a redemocratizao da participao cidad, atribuindo-se coletividade
no apenas o direito, mas o dever de proteo do meio ambiente. Do artigo 225, ca-
put, possvel extrair duas vertentes para a participao da coletividade15. A primeira
relativa participao no que tange ao respeito norma, no sentido de que a todos
foi imposta a obrigao de defesa do equilbrio ambiental, para salvaguarda do direito
das presentes e futuras geraes a um meio ambiente sadio. E a segunda nuance da
participao est relacionada gesto ambiental solidria e compartilhada entre os

10
SEN, Amartya; KLIKSBERG, Bernardo. As pessoas em primeiro lugar: a tica do desenvolvimento e os
problemas do mundo globalizado. Traduo de Bernardo Ajzemberg e Carlos Eduardo Lins da Silva. So
Paulo: Companhia das letras, 2010.p.28.
11
LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Traduo de
Lcia Mathilde Endlich Orth. 9.ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2012.
12
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito informao e meio ambiente. So Paulo: Malheiros, 2006.p.58.
13
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito informao e meio ambiente. So Paulo: Malheiros, 2006.p.34.
14
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito informao e meio ambiente. So Paulo: Malheiros, 2006.p.34.
15
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo; Atlas, 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
360
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

atores sociais, bem como no envolvimento da coletividade nos processos decisrios


de polticas pblicas ambientais, essencial na busca por solues para a preservao
do equilbrio ambiental e ao desenvolvimento sustentvel e, em ltima anlise, para
o fortalecimento da democracia.
A fim de dar azo a essa gesto democrtica do meio ambiente, alguns instru-
mentos foram disponibilizados aos cidados. Assim, pode ser mencionada a iniciativa
popular (art.61, 2, da CF/88), como uma ferramenta para elaborao de projetos
de lei no campo ambiental; o voto, o plebiscito e o referendo, como expresses de
soberania popular; alm da possibilidade de composio de rgos colegiados com
poderes normativos, a exemplo do Conselho Nacional do Meio Ambiente que, na sua
composio, admite 22 representantes da sociedade civil, constituindo-se uma forma
de participao e um espao de cidadania16.
Ademais, a participao popular pode ainda acontecer por meio de demandas
especficas no Poder Judicirio, ou seja, o ajuizamento da Ao Popular e da Ao
Civil Pblica, ou pela possibilidade de formao de associaes e organizaes no
governamentais17.
Finalmente, h previso da participao cidad no contexto ambiental quando
da ocorrncia de audincias pblicas, na fase de aprovao de estudo prvio de im-
pacto ambiental, durante o procedimento de licenciamento ambiental. A efetividade
(ou no) da atuao popular nesta via instrumental ser adiante examinada.

2. O Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EPIA) e as audincias


pblicas

Inicialmente, faz-se necessrio mencionar que o homem sustentou, por muito


tempo, a idia de que os recursos naturais eram ilimitados, sendo escusvel a alte-
rao dos padres de consumo e de produo de bens, uma vez que se entendia que
o meio ambiente possua condies de recuperar-se de toda a poluio gerada. Ob-
serva-se que este contexto fez com que a proteo do meio ambiente permanecesse
ligada a uma viso antropocntrica e utilitarista, estritamente vinculada a fatores
econmicos e de abrangncia local18, contendo normas pouco sancionadoras, com
carter obrigacional frgil, as quais objetivavam apenas estabelecer determinadas
condutas aos Estados.
Certifica-se que as preocupaes ambientais se intensificaram a partir da se-

16
BIANCHI, Patrcia. Eficcia das normas ambientais. So Paulo: Saraiva, 2010.
17
BIANCHI, Patrcia. Eficcia das normas ambientais. So Paulo: Saraiva, 2010.
18
MENEZES, Wagner. ESTUDOS DE DIREITO INTERNACIONAL: Anais do 3 Congresso Brasileiro de
Direito Internacional. Curitiba: Juru, 2005. 5 v. p. 265.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
361
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

gunda metade do sculo XX, momento em que a degradao ambiental tornava-se


inquietante, dando condies para a elaborao das primeiras normas de proteo
ambiental no cenrio mundial, impulsionadas, principalmente, pelas deliberaes
dos rgos que constituem a Organizao das Naes Unidas (ONU). Por tais razes,
verifica-se que

[...] o reconhecimento por parte da opinio pblica mundial e dos


governos quanto necessidade de regulao e proteo do meio
ambiente emergiu recentemente. Foi somente a partir da dcada
de 70 que surgiram normas ambientais de alcance global, cujos
efeitos conduziram a uma adequao das normas internas s novas
exigncias e padres internacionais. 19

Uma vez constatado que as questes de cunho ambiental resultam da insusten-


tabilidade do modelo de desenvolvimento adotado pelas naes, torna-se imprescin-
dvel a anlise dos mecanismos utilizados pelo Brasil com o intuito de promover a
manuteno dos recursos ambientais nacionais, dentre os quais se destaca a audin-
cia pblica. Em sntese, diante da complexidade e heterogeneidade dos interesses
envolvidos, a resoluo dos conflitos ambientais requer uma conduo compartida no
processo de gesto20.
Como j mencionado, a Constituio da Repblica de 1988, em seu artigo 225,
categrica ao afirmar que caber ao Poder Pblico e coletividade a proteo e a
preservao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Mais precisa-
mente, o referido dispositivo legal almeja o meio ambiente ecologicamente equili-
brado e, para tanto, incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para insta-
lao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do
meio ambiente, Estudo Prvio de Impacto Ambiental, a que se dar publicidade21.
Frisa-se, neste momento, a importncia do Estudo Prvio de Impacto Ambiental
(EPIA) para a manuteno ambiental, o qual consiste no apenas na elaborao de
um relatrio que diagnostica os impactos decorrentes da instalao e funcionamento
de uma determinada atividade, mas tambm prope medidas que visam minimizar as
agresses ao meio ambiente.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, devidamente instituda pela Lei
6.938/1981, em seu artigo 9, inciso IV, estabelece a necessidade do Estudo Prvio

19
MENEZES, Wagner. ESTUDOS DE DIREITO INTERNACIONAL: Anais do 3 Congresso Brasileiro de
Direito Internacional. Curitiba: Juru, 2005. 5 v. p. 261.
20
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p. 130.
21
Braslia, Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 05/10/1988. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm >. Acesso em: 30 abr. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
362
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de Impacto Ambiental (EPIA) para a instalao de obra ou atividade potencialmente


causadora de significativa degradao do meio ambiente.22
Trata-se, portanto, de um instrumento do Poder Pblico que colabora na tomada
de decises no que diz respeito aprovao do licenciamento ambiental de empreen-
dimentos que podem trazer danos irreversveis ao meio ambiente, uma vez que torna
possvel uma anlise criteriosa dos impactos diretos e indiretos que a implementao
de uma determinada atividade pode ocasionar.
Corroborando o assunto, assevera-se, no ordenamento jurdico ptrio, a exis-
tncia de um instituto de inexorvel repercusso na defesa do meio ambiente em
sua mais eficiente faceta, a preveno, reflete o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
inegvel desejo do legislador constituinte em assegurar, constitucionalmente, meca-
nismos eficazes tutela ambiental23.
Tenha-se presente que o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EPIA) mostra-se
de grande relevncia para o processo de licenciamento ambiental:

A grande contribuio do EIA para o planejamento de obras e ati-


vidades potencialmente causadoras de degradao ambiental foi
precisamente estabelecer um tempo distinto, e necessariamente
mais demorado, para a aprovao de projetos de empreendimen-
tos que, apesar de relevantes para o desenvolvimento econmico
e social e benefcios a curto ou a mdio prazo, podem ser tambm
danosos qualidade de vida e ao bem-estar da coletividade a longo
prazo incluindo as futuras geraes.24

Observa-se que este documento dever ser preparado pelo interessado no de-
senvolvimento da atividade potencialmente causadora de danos ambientais e devida-
mente apresentado ao rgo competente pela autorizao do licenciamento ambien-
tal, preenchendo os seguintes requisitos elencados no art. 6 da Resoluo n. 01/86
do CONAMA:

Artigo 6 - O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mni-


mo, as seguintes atividades tcnicas: I Diagnstico ambiental

22
Braslia, Brasil. Lei n. 6.938 de 31 de Agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 30 abr. 2013.
23
FERNANDES, P. V. Impacto ambiental: doutrina e jurisprudncia. So Paulo: Editora Revista dos Tribu-
nais, 2005. p. 62.
24
ANTUNES, P. B. Poltica Nacional do Meio Ambiente: comentrios Lei 6938 de 31 de agosto de 1981.
Rio de Janeiro: Lmen jris editora, 2005. p. 04.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
363
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

da rea de influncia do projeto, completa descrio e anlise dos


recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo
a caracterizar a situao ambiental da rea, antes da implantao
do projeto; II Anlise dos impactos ambientais do projeto e de
suas alternativas, atravs da identificao, previso da magnitude e
interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes; III
Definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre
elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de des-
pejos, avaliando a eficincia de cada uma delas; IV Elaborao
do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos
positivos e negativos, indicando os fatores a serem considerados);
(...).25

Denota-se, pelo exposto, a consagrao dos estudos prvios de impactos am-


bientais que antecedem o licenciamento ambiental, os quais devem se dar atravs de
uma ampla publicidade e por intermdio da participao pblica. Em sntese,

[...] dar publicidade ao Estudo transcende o conceito de possi-


bilitar a leitura do Estudo ao pblico, pois passa a ser dever do
Poder Pblico levar o teor do Estudo ao conhecimento pblico.
Deixar o Estudo disposio do pblico no cumprir o preceito
constitucional, pois o sentido da expresso dar publicidade
publicar ainda que em resumo o Estudo de Impacto em rgo
de comunicao adequado 26.

Para tanto, a Poltica Nacional do Meio Ambiente, devidamente instituda pela


Lei 6.938/1981, em seu artigo 9, inciso XI, dispe sobre a garantia da prestao de
informaes relativas ao meio ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las,
quando inexistentes 27.
neste contexto que emerge a figura da audincia pblica. Ainda que implici-
tamente prevista na Constituio da Repblica, trata-se de mecanismo eficaz quando
se fala em procedimentos de informao e participao pblica nos processos deci-
srios que levam ao licenciamento ambiental.

25
Artigo 6, da Resoluo CONAMA n 01/86. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/
res86/res0186.html>. Acesso em: 25 abr.2013.
26
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p.
152.
27
Braslia, Brasil. Lei n. 6.938 de 31 de Agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 30 abr. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
364
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Devidamente regulamentada pela Resoluo n 1/86 do CONAMA, esta, inicial-


mente, previa a possibilidade da Administrao realizar a audincia pblica levando
em considerao to somente sua discricionariedade28. Inobstante no seja um pro-
cedimento obrigatrio para a licena ambiental, a Resoluo n 9/87, publicada em
1990, alargou a possibilidade de sua realizao diante da solicitao de entidades
civis, do Ministrio Pblico, assim como diante do requerimento de cinqenta ou
mais cidados 29.

De acordo com Jess Torres,


[...] as audincias pblicas integram o perfil caracterolgico dos
Estados Democrticos de Direito modelados pelo constitucionalis-
mo europeu do ps-guerra, para o qual o poder poltico no apenas
emana do povo e em seu nome exercido (democracia represen-
tativa), mas comporta a participao direta do povo (a frmula de
democracia mista ou plebiscitria inscrita no pargrafo nico do
art. 1 da Constituio Federal de 1998) 30.

H que se falar, assim, na prevalncia de um direito pblico subjetivo de defesa


dos interesses da comunidade, cuja principal finalidade possibilitar a ampla partici-
pao dos cidados na tomada de decises de cunho ambiental. Em outras palavras,
visa promover [...] a ampla discusso, a ampla transparncia, para que sejam exi-
bidos os fundamentos necessrios para o modelo escolhido e para que se oua e se
questione a possibilidade da proposio de outras formas31.
Corroborando o assunto, Maral Justen Filho32 sustenta que a audincia pbli-
ca permitir a qualquer interessado formular indagaes e pleitear esclarecimentos,
os quais devero ser prestados de modo motivado.
Resta evidente a importncia da realizao da audincia pblica como o mo-
mento de consulta e de identificao de conflitos. Neste sentido, por meio dessas
audincias que se expe publicamente o projeto proposto pelo empreendedor, cuja
repercusso e impactos ambientais a todos interessam, visando, tambm, ajustar

28
Artigo 11, 2, da Resoluo CONAMA n 01/86. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/
res/res86/res0186.html>. Acesso em: 25 abr.2013.
29
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p.
277.
30
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Comentrios a Nova Lei das Licitaes Pblicas. Rio de Janeiro: Re-
novar, 1993. p. 200.
31
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Instrumentos da Administrao Consensual: a Audincia Pblica e sua finali-
dade. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico. N. 11. Agosto/Setembro/Outubro de 2007.
32
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Editora
Dialtica, 2000. p. 394.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
365
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mecanismos democrticos capazes de minimizar e equilibrar os danos ao meio am-


biente. Busca-se, aqui, a obteno de informaes e subsdios que possibilitem a
elaborao de um parecer preciso pelo rgo ambiental sobre o projeto proposto, para
efeitos de licenciamento ambiental.
Para que tal objetivo seja alcanado, mister se faz ressaltar o preenchimento de
determinados requisitos, imprescindveis para que a audincia pblica atinja suas
finalidades: uma avaliao prvia sobre a qualidade e suficincia de dados contidos
no Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente; a divulgao antecipada dos estudos
realizados; mecanismos que proporcionem o debate pblico e; principalmente, a rea-
lizao de audincia que preveja, de forma eficaz, os impactos ambientais e as suas
alternativas33.
No restam dvidas da relevncia das audincias pblicas. Freitas, a propsito,
elucida:

[...] trata-se do momento que as pessoas preocupadas com os re-


flexos da obra ou atividade possuem para externar suas posies.
Bem por isso, tudo deve ser feito para que haja participao po-
pular, possibilitando ao administrador o maior nmero possvel de
elementos, a fim de que possa decidir da maneira mais condizente
com o interesse pblico34.

Posto isso, em que pese o ordenamento jurdico disponha de mecanismos capa-


zes de inserir a coletividade na tomada de decises, em especial daquelas voltadas
proteo ambiental, no se pode deixar que as audincias pblicas tornem-se mera
formalidade, ou seja, deve-se constituir no meio pelo qual decises vo ser tomadas,
depois de se dar oportunidade de efetivamente OUVIR (audire) os interessados35, o
qual ser analisado a seguir.

3. A
 precariedade da participao popular nos processos
decisrios ambientais

33
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p. 136.
34
FREITAS, Vladmir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 4 ed. Curitiba: Juru, 2010. p.
114.
35
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Instrumentos da Administrao Consensual: a Audincia Pblica e sua finali-
dade. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico. N. 11. Agosto/Setembro/Outubro de 2007.
p. 14.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
366
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Importante frisar, neste momento, a (in)eficcia da audincia pblica na reso-


luo dos conflitos ambientais, visto que a prtica deste procedimento, a qual prima
pela participao pblica, tem-se mostrado um tanto quanto precria36.
Observa-se que as audincias pblicas realizadas acabam por revelar a precarie-
dade dos requisitos anteriormente dispostos:

[...] essa precariedade se inicia no contedo dos Relatrios de


Impacto ao Meio Ambiente (RIMA) disponibilizados. Apesar das
diretrizes e orientaes especficas previstas nos procedimentos
de desenvolvimento dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA), a
prtica da avaliao dos impactos ambientais no Brasil, em geral,
negligencia a questo da justia social e se mostra omissa em rela-
o equidade ambiental 37.

Restam evidentes, assim, as dificuldades encontradas no que diz respeito


elaborao dos Estudos Prvios de Impactos Ambientais em razo da existncia de
informaes imprecisas, custos elevados, ineficincia dos rgos pblicos no forneci-
mento das informaes devidas, dentre outros; propiciando a elaborao de projetos
que desfavorecem a proteo do meio ambiente. Neste sentido, Agra Filho38 cate-
grico ao afirmar que

[...] os resultados dessas avaliaes se mostram deficientes ou in-


suficientes, tanto para um balizamento adequado do dimensiona-
mento ou caracterizao dos impactos ambientais provveis, como
para o delineamento das medidas de mitigao e monitoramento
necessrias. Assim, as avaliaes, em geral, tornam-se, essen-
cialmente, justificativas para a adoo das medidas de mitigao
dos impactos ambientais potenciais, caractersticos da tipologia
do empreendimento e, portanto, sem haver estreita relao entre
as medidas previstas e as particularidades do contexto ambiental
em estudo. Isto contraria a definio bsica de impacto ambiental
como resultante da interao entre as atividades do projeto e o
ecossistema em questo.

36
DAL BOSCO, Maria Goretti. Audincia pblica como direito de participao. Revista Jurdica UNIGRAN.
Dourados, MS. v.4, n.8, jul./dez.2002. p.137-157.
37
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p. 135.
38
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p. 135.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
367
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Assevera-se o agravamento desta situao diante da dificuldade de acesso s


informaes, assim como inobservncia dos procedimentos que se mostram in-
dispensveis para a devida divulgao e consulta dos estudos realizados. Em outras
palavras, a assimetria de informaes tem sido um fator determinante e com srio
comprometimento na obteno dos objetivos institucionais preconizados, tornando
essas audincias somente um procedimento cartorial para atendimento legal39.
Certamente, a fragilidade com que os debates so conduzidos, bem como a
dificuldade no fornecimento das informaes, fez com que a audincia pblica tenha
se caracterizado apenas como uma etapa formal do licenciamento ambiental, uma
vez que as discusses e os questionamentos acerca do potencial de lesividade am-
biental do empreendimento so, muitas vezes, superficiais, quando no meramente
a formalizao de uma fase administrativa. Assim, esse mecanismo de participao
pblica tem sido transformado em uma prtica que se restringe a demonstrar a satis-
fatoriedade da minimizao dos problemas ambientais apresentados ou identificados
pelo empreendedor do RIMA 40.
Neste contexto, Agra Filho41 avalia que as audincias pblicas, no modelo como
so conduzidas atualmente, no refletem a melhor expresso de democracia partici-
pativa, tampouco servem como instrumento para resoluo de conflitos ambientais.

Graff 42
enfatiza que:
[...] o grande desafio, portanto, est na instrumentalizao do di-
reito informao atravs do estabelecimento de procedimentos,
instncias, prazos, formas, sistematizao, organizao e padroni-
zao de banco de dados, para que possa ser efetivamente utiliza-
do como mecanismo da participao popular nas decises governa-
mentais e de controle social do Estado.

No se pode olvidar, contudo, que embora os resultados prticos das audincias


pblicas na seara ambiental estejam distantes do ideal democrtico, ou seja, do exer-
ccio das liberdades ligadas ao cidad por meio da manifestao de ideias em
assembleias pblicas, certo que uma vez requerida, a audincia pblica se torna
obrigatria, acarretando sua omisso na invalidade da licena ambiental eventual-

39
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p. 137.
40
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p. 137.
41
AGRA FILHO, Severino Soares. Conflitos Ambientais e os Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. eGesta Revista Eletrnica de Gesto de Negcios. v. 4. Junho/2008. p.127-140.
42
GRAFF, Anna Cludia Bento. Direito informao ambiental. In: Freitas, Vladimir Passos de (Coord.).
Direito Ambiental em evoluo. Curitiba: Juru: 1998. p. 14.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
368
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mente concedida43.
Pelo exposto, indubitvel que a utilizao das audincias pblicas, dentro do
processo de licenciamento ambiental, tem se mostrado insatisfatria e, sobretudo,
ineficaz no momento de dirimir os conflitos ambientais. Isso porque os debates trava-
dos nas audincias pblicas so dirigidos, inexistindo liberdade de expresso de opi-
nio pblica, uma vez que no cenrio acima apontado, a efetividade da participao
democrtica est posta em cheque frente ao poder econmico.
Na prtica, observa-se que tais audincias, quando obrigatrias, e em sua maio-
ria, constituem apenas uma fase procedimental a ser exaurida, apenas. No se reve-
lam, por conseguinte, como efetivos mecanismos de insero da questo ambiental
no plano coletivo, no espao pblico.
Evidente que no possvel generalizar, pois h excees que insistem em con-
trariar o poder decisivo de interesses econmicos. Assim sendo, cita-se o exemplo
da usina hidreltrica de energia Tijuco Alto, projeto que existe desde 1989, mas que
devido resistncia das comunidades tradicionais da regio do Vale do Ribeira, que se
fizeram ouvir por meio de espaos pblicos para discusso dos possveis impactos am-
bientais, lograram xito, ao menos at o momento, quanto a no concesso de licena
prvia, diante das falhas dos estudos prvios apresentados pelo empreendedor44.
Mesmo neste caso, h uma desigualdade entre empreendedor e a populao di-
reta e indiretamente passvel de ser afetada por eventuais danos ambientais decorren-
tes da atividade econmica, que extrapola os liames financeiros, que a informao.
A prvia informao ntegra e verifica dos fatos capaz de refletir para o desper-
tar e na qualidade da participao cidad em uma audincia pblica.
Ressalva-se, por fim, que a inexistncia de obrigatoriedade quanto a realizao
das audincias pblicas para todas as hipteses no reduz a importncia da conso-
lidao da participao coletiva na tomada de decises sobre assuntos que dizem
respeito a todos, como as questes ambientais.

4. Concluses parciais

1. imprescindvel a participao coletiva e a revitalizao dos espaos pbli-


cos, como arenas destinadas exclusivamente ao debate popular de questes polticas

43
Artigo 2, 2, da Resoluo CONAMA n 09/87. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/
res/res87/res0987.html>. Acesso em: 25 abr.2013.
44
Movimento dos Ameaados por Barragens MOAB. Carta da Vivat International Assemblia Legislativa
de So Paulo em apoio s comunidades tradicionais do Vale do Ribeira. Disponvel em: <http://moabeldo-
rado.blogspot.com.br/>. Acesso em: 03 out.2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
369
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que atingem toda a coletividade, como o caso da proteo do meio ambiente eco-
logicamente equilibrado.
2. A democracia participativa na seara ambiental se perfaz por meio de assem-
bleias populares destinadas a discutir sobre atividades e empreendimentos potencial-
mente causadores de significativa degradao ambiental, constituindo-se, em tese,
as audincias pblicas mecanismos para efetivao daquela participao cidad.
3. As audincias pblicas, quando solicitadas, se tornam compulsrias, sendo
certo que sua dispensa pode gerar a invalidade de eventual licena ambiental conce-
dida. No obstante a previso normativa da audincia pblica como instrumento que
permite a resoluo de conflitos ambientais atravs da participao pblica, denota-
-se a sua falta de efetividade.
4. Dentre os fatores que contribuem para a inocuidade da participao pblica
nessas audincias, merecem destaque a precariedade e a desigualdade no acesso s
informaes relativas aos empreendimentos e aos possveis danos ambientais que lhe
sejam decorrentes, o que compromete a participao da coletividade na tomada de
decises.
5. Para que as audincias pblicas efetivamente traduzam uma participao ci-
dad nas decises atinentes defesa ambiental, no se restringindo, portanto, a me-
ros protocolos formais do licenciamento ambiental, necessrio se faz o investimento
por parte do Poder Pblico na democratizao ao acesso e qualidade da informao
relativos proteo do meio ambiente, bem como no fortalecimento da ideia de no
dispensa da realizao das audincias pblicas.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
370
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

REVISO DE NDICES DE PRODUTIVIDADE AGRRIA


E A SUSTENTABILIDADE NO CONTEXTO DO DIREITO
AGRRIO CONTEMPORNEO

JOAQUIM BASSO
Mestrando em Direito Agroambiental pela Universidade Federal
de Mato Grosso (UFMT). Advogado.

1. Introduo

A definio dos nveis de produtividade agrria, com o objetivo de estabelecer


patamares mnimos (ou mximos) aceitveis, adquire grande relevncia jurdica nas
ltimas dcadas. Enquanto em outros tempos a maior preocupao no manuseio
com a terra era a obteno da maior produo possvel, a fim de se disponibilizar
alimentos sociedade, esse cenrio comea a se modificar intensamente a partir da
segunda metade do sculo XX.
Com o aumento exponencial da capacidade produtiva, a partir do desenvolvi-
mento de tecnologias, tais quais a adubao qumica, a inveno de mquinas agr-
colas e a aplicao de agrotxicos, e, por outro lado, o despertar para a problemtica
ambiental, cujo marco mais irrefutvel a Declarao de Estocolmo de 1972, a
necessidade de uma produo agrria desmedida comeou a ser questionada1.
Se sob certo prisma importante que haja produo e a propriedade agrria no
seja relegada a meros intuitos especulativos, em flagrante desrespeito funo social
da propriedade, por outro vis, tambm preciso que essa produo observe limites,
de modo a no exaurir recursos naturais nem explorar de forma abusiva a fora de
trabalho humana.
No vigente ordenamento jurdico brasileiro, a questo adquire ainda maior gravi-
dade, na medida em que a Constituio Federal (CF) imuniza da desapropriao para
fins de reforma agrria aquela propriedade que considerada produtiva (art. 185, II,
CF). Esse dispositivo constitucional regulamentado pela Lei n. 8.629/1993, que,
por sua vez, estabelece os requisitos mnimos mediante o cumprimento dos quais
estaria configurada a propriedade rural como produtiva (art. 6). E mais ainda: o art.

1
Nesse sentido, v. MATTOS NETO, Antonio Jos. Estado de Direito Agroambiental brasileiro. So Paulo:
Saraiva, 2010. p. 27.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
371
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

11 dessa mesma lei determina a necessidade de ajustes peridicos dos parmetros,


ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade.
No entanto, em dissonncia com essa ltima disposio legal, tais ajustes peri-
dicos no ocorrem, o que tem provocado intensa celeuma, travada entre, de um lado,
os movimentos sociais e instituies responsveis pela reforma agrria e, de outro, os
proprietrios rurais. Enquanto aqueles alegam que os ndices atuais levam em conta
dados completamente obsoletos, que seriam datados de 1975, estes defendem que
uma exigncia mais rigorosa nos patamares de produtividade poderia levar a uma
crise agrria2.
A definio legal de patamares de produtividade, portanto, assume importncia
fulcral tanto sob a perspectiva de uma poltica de reforma agrria como de pol-
tica agrcola. No sem razo, nessa linha, que a Lei de Poltica Agrcola (Lei n.
8.171/1991) coloca como um de seus objetivos assegurar o incremento da produ-
o e da produtividade agrcolas (art. 3, I). Essa mesma poltica agrcola, contudo,
possui outros objetivos que precisam ser compatibilizados entre si, como proteger
o meio ambiente, garantir o seu uso racional e estimular a recuperao dos recursos
naturais (art. 3, IV), ou mesmo eliminar as distores que afetam o desempenho
das funes econmica e social da agricultura (art. 3, III), entre outros.
Diante desse cenrio, surge a seguinte problemtica: seria necessria uma al-
terao dos atuais ndices de produtividade, definidos para fins de conceituao da
propriedade produtiva do art. 185, II, da CF? Diante da necessidade de proteo do
meio ambiente e da conflitante necessidade de fornecimento de alimentos socieda-
de, seria aceitvel a atual definio legal de propriedade produtiva?
A fim de solucionar essas indagaes, traz-se baila a noo de um Direito
Agrrio contemporneo, que seria aquele atento s novas dimenses do Direito,
transversalidade da questo ambiental, alimentar e de direitos humanos, como sus-
tentado por Ricardo Zeledn Zeledn3.
O presente estudo pauta-se, assim, na pesquisa bibliogrfica, bem como na
busca por dados e documentos oficiais, que indiquem a evoluo da produtividade
agrria no Brasil, com o intuito de analisar o contexto ftico em que se insere a le-

2
A ttulo de exemplo, algumas notcias jornalsticas que discutem a questo: TOLDEDO, Virginia. ndice de
produtividade da terra entrave para reforma agrria no governo Dilma. Rede Brasil Atual, 21 dez. 2010.
Disponvel em: <http://www.redebrasilatual.com.br/temas/politica/2010/12/indice-de-produtividade-de-
-terra-causa-discussao-em-torno-da-reforma-agraria>. Acesso em: 06 mar. 2013; ROSSI: reviso de ndice
de produtividade assunto superado. G1. Araatuba, 15 fev. 2011. Disponvel em: <http://g1.globo.
com/economia/agronegocios/noticia/2011/02/rossi-revisao-de-indice-de-produtividade-e-assunto-supera-
do.html>. Acesso em: 06 mar. 2013; MONTENEGRO, Mnica. Bancada ruralista resiste ao projeto que
prev reviso dos ndices de produtividade no campo. Rdio Cmara. Braslia, 17 jan. 2012. Disponvel
em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/ULTIMAS-NOTICIAS/408488-BANCADA-
-RURALISTA-RESISTE-AO-PROJETO-QUE-PREV%C3%8A-REVIS%C3%83O-DOS-%C3%8DNDICES-DE-
-PRODUTIVIDADE-NO-CAMPO-(0235).html>. Acesso em: 06 mar. 2013.
3
ZELEDN, Ricardo Zeledn. Derecho Agrario Contemporneo. Curitiba: Juru, 2009. p. 17-22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
372
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

gislao aplicvel.
A apresentao do contedo do estudo ser feita em duas partes: na primeira
delas, ser abordada a noo de Direito Agrrio contemporneo, resgatando-se o ideal
de sustentabilidade4 que permeia toda a ordem jurdica hodierna, adotando-a como
premissa para a anlise seguinte, apresentada na segunda seo. Nesta, ser veri-
ficada a legislao aplicvel, bem como a realidade tcnica pertinente, inserindo-a
perante a problemtica da reviso5 dos ndices de produtividade.
Com esse itinerrio, o presente artigo tem o objetivo de fornecer, sob o ponto de
vista jurdico, respostas concretas ainda que possam ser parciais, diante da neces-
sidade de outros estudos complementares acerca da necessidade (ou desnecessi-
dade) de reviso do conceito legal de propriedade produtiva, ou mesmo de ajuste
dos atuais ndices que fazem parte dessa definio legal.

2. O Direito Agrrio contemporneo e o ideal de sustentabilidade

A fim de se trazer um contexto anlise das normas jurdicas pertinentes,


necessrio trazer a noo de um Direito Agrrio contemporneo, em um primeiro
momento, e, na segunda subseo dessa primeira parte, especificar a investigao
quanto sustentabilidade, conceito esse que assume posio central em todo e qual-
quer ramo jurdico que aspire, ainda que minimamente, solucionar as verdadeiras
encruzilhadas da Humanidade.

2.1 O
 Direito Agrrio como uma cincia em construo e em
constante adaptao

Na lio de Antonio Vivanco, o Direito Agrrio a ordem jurdica que rege as re-
laes sociais e econmicas que surgem entre os sujeitos intervenientes na atividade

4
Preferimos aqui o termo sustentabilidade expresso desenvolvimento sustentvel, ante a ciso que
se operou a partir da Conferncia das Naes Unidas do Rio, em 1992, que sugeriu uma fraca sustentabi-
lidade, focada no desenvolvimento, em detrimento de uma forte sustentabilidade, que realmente abranja
a concomitncia dos diferentes pilares que esse conceito implica. Nesse sentido, para maiores detalhes,
v. BOSSELMANN, Klaus. The principle of sustainability: transforming law and governance. Hampshire,
Burlington: Ashgate, 2008.
5
O termo reviso ser utilizado aqui de forma ampla, significando uma ressignificao integral do con-
ceito, inclusive com o questionamento dos parmetros a serem levados em conta. J reajuste termo
que ser empregado com o sentido de mera atualizao dos ndices, ou seja, a adaptao destes de
acordo com as inovaes tecnolgicas, mas considerando sempre os mesmos parmetros.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
373
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

agrria, com referncia a objetos agrrios e com o fim de proteger os recursos naturais,
fomentar a produo agropecuria e assegurar o bem-estar da comunidade rural6.
Esse ramo do Direito como um sistema autnomo algo muito recente na hist-
ria jurdica7. O nascimento do Direito Agrrio como cincia, consoante aponta Ricardo
Zeledn, ocorre na Itlia e segue, nas dcadas seguintes, para Espanha, Frana e
Amrica Latina8. Mais especificamente, as primeiras manifestaes da cincia que
estuda o Direito Agrrio surgem no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX, pela
chamada Escola Toscana9.
Somente muito depois disso que uma srie de fatores levou a que os orde-
namentos jurdicos precisassem, diante de uma economia baseada na agricultura,
ditar normas distintas daquelas comuns do Direito Civil. Ricardo Zeledn aponta trs
principais fatores que levaram ao nascimento normativo do Direito Agrrio. Primeiro,
o capitalismo, como um fato poltico-econmico que introduz novas formas, mtodos
e filosofias de produo e isso no ocorreu somente com a indstria e o comrcio,
mas com a atividade agrria tambm, como fica evidenciado pelo desenvolvimento
de tcnicas como o pousio e a rotao de culturas, dos adubos qumicos e a inveno
das mquinas agrcolas10.
O segundo fator que implica o surgimento do Direito Agrrio jurdico e consiste
na ruptura na unidade do direito privado. Essa ruptura ocorre, porque o Direito Civil
e o Direito Comercial mostram-se insuficientes para lidar com os problemas agrrios,
tanto sob a perspectiva da propriedade da terra (afeto at ento ao Direito Civil) como
da atividade agrria (afeto ao Direito da Empresa), na medida em que estas (proprie-
dade e atividade) e a produo agrria no interessam somente ao indivduo, mas a
toda a sociedade. Esse interesse social redunda em uma publicizao dos direitos
civis, a qual leva, por sua vez, a uma flexibilizao dos dogmas da sacralidade e
inviolabilidade da propriedade privada que at ento vigiam. A propriedade no mais
absoluta, plena e exclusiva, mas o proprietrio da terra obrigado a nela produzir
regra essa que no poderia ser sustentada no regime privado que at ento abarcava
a propriedade. Com isso, surge o Direito Agrrio com um de seus principais institutos:
a propriedade agrria, que em muito se diferencia da propriedade civil11.
O terceiro fator que possibilitou o surgimento de uma cincia jusagrria, ainda
na viso de Ricardo Zeledn, a evoluo dos sistemas jurdicos constitucionais,

6
VIVANCO, Antonio C. Teoria de Derecho Agrario. La Plata: Librera Juridica, 1967. Tomo I. p. 192. Essa
definio, ainda que antiga, mostra-se supreendentemente atual e frente do seu tempo.
7
CARROZZA, Antonio; ZELEDN, Ricardo Zeledn. Teora general e institutos de derecho agrario. Buenos
Aires: Astra de Alfredo y Ricardo Depalma, 1990. p. 5.
8
Ibidem, p. 6-7. No mesmo sentido, TRENTINI, Flavia. Teoria Geral do Direito Agrrio Contemporneo.
So Paulo: Atlas, 2012. p. 1-3.
9
CARROZZA, A.; ZELEDN, R. Op. cit., p. 8-9.
10
Ibidem, p. 10-2.
11
Ibidem, p. 13-6.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
374
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que o fator social que leva preocupao, no mais apenas com os clssicos direi-
tos individuais e polticos, mas agora com direitos humanos, econmicos e sociais.
Com o constitucionalismo social, insere-se nos textos constitucionais, a comear pela
Constituio mexicana de 1917, em seu art. 27, a necessidade de que a propriedade
privada obedea ao interesse pblico, principalmente o adequado aproveitamento dos
elementos naturais e a distribuio equitativa de riquezas12. Na mesma orientao, a
Constituio da Repblica de Weimar, de 1919, passa a estabelecer que a proprie-
dade obriga e que seu uso deve servir tambm ao bem comum13 e que o cultivo e a
explorao da terra um dever do proprietrio para com a sociedade14. Essas dispo-
sies constitucionais foram somente o incio de um movimento que foi seguido por
diversos outros textos constitucionais da Europa e das Amricas15.
Aps seu surgimento, o desenvolvimento do Direito Agrrio pode ser classificado
em trs fases, ainda segundo os ensinamentos de Ricardo Zeledn. Primeiramente,
ocorre o perodo do Direito Agrrio clssico, que se inicia em Florena, na Itlia, em
1922, com os estudos de Giangastone Bolla, que foi o primeiro a sustentar uma
autonomia do Direito Agrrio, fundamentando-se na existncia de princpios gerais
especficos dessa disciplina. esse autor que inicia um estudo das fontes do Direito
Agrrio, com o fim de construir um sistema orgnico, coerente e completo16.
O perodo do Direito Agrrio moderno a segunda fase, que se inicia com os
estudos de Antonio Carrozza, na Universidade de Pisa, a partir de 1962. Esse autor
comea a disseminar a necessidade de se construir uma teoria geral do Direito Agr-
rio. Para faz-lo, Carrozza rompe com a ideia de sustentar a autonomia do Direito
Agrrio por meio de seus princpios e passa a construir uma disciplina por meio de
seus institutos. Assim, ao invs de partir-se do geral at o particular, agora se parti-
ria dos institutos, posicionados na base do sistema, para se chegar ao topo17. Com

12
Art. 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional,
corresponde originariamente a la Nacin, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. [] La Nacin tendr en todo tiempo el
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de
regular el aprovechamiento de los elementos naturales suceptibles (sic) de apropiacin, para hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de su conservacin. O texto, assim como a
Constituio de 1917, mantm-se vigente at hoje no Mxico.
13
O art. 153, no seu terceiro pargrafo, da Constituio de Weimar dizia: Eigentum verpflichtet. Sein
Gebrauch soll zugleich Dienst sein fr das Gemeine Best. O texto mantm-se at hoje, com pequenas
alteraes, no art. 14, 2, da Lei Fundamental alem.
14
Art. 155, pargrafo terceiro, primeira parte: Die Bearbeitung und Ausnutzung des Bodens ist eine
Pflicht des Grundbesitzers gegenber der Gemeinschaft. Esse dispositivo no encontra correspondente no
texto constitucional alemo hoje vigente.
15
CARROZZA, A.; ZELEDN, R. Op. cit., p. 19-21.
16
ZELEDN, Ricardo Zeledn. Estado del derecho agrario en el mundo contemporneo. San Jos: Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura, 2004. Cuaderno Tcnico de Desarrollo Rural n. 29.
p. 6-8.
17
Ibidem, p. 9.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
375
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o estudo pormenorizado dos institutos, Carrozza chega a um denominador comum,


que passa a chamar de agrariedade, que seria um critrio identificador dos institutos
jusagrrios18.
Ricardo Zeledn traz, ento, uma terceira fase do Direito Agrrio, que aquela
em que vivemos hoje e que deve se desenvolver no futuro: o Direito Agrrio contem-
porneo. Enquanto, no incio, a problemtica jusagrria era voltada totalmente para
os fins econmicos e num segundo momento passa a se preocupar com o social, no
Direito Agrrio contemporneo, a disciplina precisa se reformular para assumir um
humanismo, isto , uma preocupao com os direitos humanos e todas as questes a
eles conexas, como a fome e o meio ambiente19.
O Direito Agrrio contemporneo sustenta-se a partir de uma teoria tridimen-
sional do direito, isto , fundada em fenmenos jurdicos, axiolgicos e fticos. O
fenmeno jurdico o descobrimento de novas dimenses do Direito e da solidarie-
dade internacional (o meio ambiente, o desenvolvimento, os mercados internacionais
e um novo sentido de justia). O fenmeno axiolgico, por sua vez, consequncia
do descobrimento daquelas novas dimenses, que reposicionam o Direito Agrrio no
centro do sistema do ser humano. E, por fim, o fenmeno ftico o produto das ino-
vaes das realidades econmicas (a inclusas as revolues tcnicas e tecnolgicas),
polticas e ideolgicas20.
A questo agrria nos tempos atuais no se resume a uma questo exclusi-
vamente econmica, mas , sem deixar de s-lo, uma questo de ordem social e
jurdico-tcnica, que requer um tratamento interdisciplinar21. O Direito Agrrio con-
temporneo deve levar em conta no s a transversalidade da questo alimentar e
ambiental, mas tambm muitas outras dimenses e desafios22.
Conclui-se, ento, que o Direito Agrrio disciplina em construo, sujeita a
constantes adaptaes, seja porque a realidade ftica com que lida muito volvel,
bastante sujeita s peculiaridades econmicas e sociais, seja porque as normas jur-
dicas pertinentes exigem frequentes atualizaes e reinterpretaes. O Direito Agrrio
contemporneo aquele que se preocupa com todas essas novas dimenses, refor-
mulando institutos e conceitos a fim de atend-las. Para os fins do presente estudo,
incumbe voltar-se o foco para a dimenso ambiental desse novo Direito Agrrio.
As atividades agrrias so todas realizadas em funo da natureza e, por isso, o

18
Ibidem, p. 10-11.
19
Ibidem, p. 14-7.
20
ZELEDN, R. Derecho Agrario, p. 19-20.
21
JARQUE, Juan Jos Sanz. La cuestin agraria a los umbrales del III milenio. In: BARROSO, Lucas
Abreu; PASSOS, Cristiane Lisita [Orgs.] Direito Agrrio Contemporneo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
p. 30.
22
ZELEDN, R. Derecho Agrario, p. 22-3. No mesmo sentido, MATTOS NETO, Antonio Jos. Op. cit.,
p. 96.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
376
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Direito Agrrio sempre esteve preocupado com o meio ambiente23. indubitvel que
o ambiental implica limitaes ao agrrio. Muitos autores, ento, tm afirmado a exis-
tncia de um Direito Agroambiental, como que uma disciplina em que se identifica
uma rea coincidente entre o agrrio e o ambiental24. J na dcada de 60, Antonio
Vivanco enumerava como princpios gerais da disciplina jusagrria o da conservao
do recurso natural e o do incremento racional da produo25, fazendo apontar a ne-
cessidade de compatibilizao entre a atividade agrria e o meio ambiente. Antonio
Jos de Mattos Neto trata no de uma propriedade rural, mas de uma propriedade
agroambiental, posto que esta deve se atentar sempre para a problemtica ambien-
tal26. Tambm Lucas Abreu Barroso defende uma reorientao da propriedade agrria
em um contexto de um Estado de Direito Ambiental, isto , que tem como um de seus
deveres a proteo do meio ambiente27.
inolvidvel que o Direito Agrrio contemporneo no pode descurar dos valores
ambientais e de sua influncia sobre todo o Direito, mormente aqueles que lidam
diretamente com a natureza. No se pode mais vincular a atividade agrria apenas a
um dever de incremento da produtividade de forma desmedida.
Consoante Antonio Jos de Mattos Neto, analisando o regramento legal brasi-
leiro, o desenvolvimento agrrio desejvel o sustentvel28. Assim, faz-se oportuno
o estudo, ainda que breve, da noo de sustentabilidade, aplicada ao Direito Agrrio
contemporneo.

2.2 Noo de sustentabilidade e a produtividade agrria

Tendo em considerao essa evoluo jurdica e axiolgica do Direito Agrrio no


ltimo sculo, pode-se voltar a ateno para outra noo que est impregnada em
todo o ordenamento jurdico atual.
conhecido o conceito de sustentabilidade adotado pelo Relatrio Brundtland,
intitulado Nosso Futuro Comum (relatrio elaborado pela Comisso Mundial de
Meio Ambiente e Desenvolvimento das Naes Unidas), baseado nos chamados trs
pilares: econmico, social e ambiental. O relatrio enuncia que desenvolvimento

23
ZELEDN, R. Estado del derecho, p. 39.
24
ZELEDN, R. Derecho Agrario, p. 54; TRENTINI, F. Op. cit., p. 9.
25
VIVANCO, A. C. Op. cit., p. 197.
26
MATTOS NETO, A. J., Op. cit., p. 30.
27
BARROSO, Lucas Abreu. O sentido ambiental da propriedade agrria como substrato do Estado de Di-
reito na contemporaneidade. Revista de direito agrrio, ambiental e da alimentao, Rio de Janeiro, ano 1,
n. 1, p. 17-29, jul./2004-jun./2005. p. 25-7.
28
MATTOS NETO, A. J., Loc. cit..
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
377
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sustentvel aquele que procura atender as necessidades do presente sem com-


prometer a possibilidade de que as futuras geraes tambm possam atender suas
prprias necessidades29.
Gerd Winter acrescenta que o mais adequado seria falar em dois pilares (econ-
mico e social) e uma base (ambiental), visto que esta existe independentemente dos
pilares, mas aqueles no poderiam subsistir um sem o outro e tampouco sem a base
ambiental30.
So esses mesmos trs pilares que so vistos nos incisos do art. 186, da Cons-
tituio Federal, quando define o que deve se entender por funo social da proprie-
dade rural. Percebe-se, ento, a relao muitssimo aproximada entre esse conceito
e a noo de sustentabilidade.
Juarez Freitas faz importante crtica ao conceito do Relatrio Brundtland, apon-
tando que este relaciona a sustentabilidade to-somente com as necessidades huma-
nas, em uma perspectiva demasiado simplista. Anota o autor que essas necessidades
devem ser compreendidas no como aquelas que perfazem uma insaciabilidade des-
medida. A sustentabilidade no pode ater-se a necessidades humanas, simplesmen-
te, mas todos os seres vivos precisam ser contemplados por esse futuro comum
almejado pelo Relatrio da Comisso de Meio Ambiente da ONU31. Nesse sentido, o
autor fala em cinco pilares da sustentabilidade e no os usuais trs , para, alm
das dimenses social, econmica e ambiental, incluir a tica e a jurdico-poltica32.
Ignacy Sachs, um dos idealizadores do conceito de desenvolvimento susten-
tvel, tambm faz aluso existncia de cinco pilares da sustentabilidade, quais
sejam: o social, o ambiental, o econmico e, alm desses, o territorial e o poltico.
O pilar territorial, na viso do autor, o atinente distribuio espacial dos recur-
sos, considerando que, hoje, o problema no a escassez, mas a m distribuio.
Ademais, o pilar poltico, tambm para esse autor, mostra-se essencial, pois de nada
adianta que se alcancem os objetivos dos demais pilares sem que as liberdades pol-
ticas sejam preservadas33.
preciso notar, como faz Edith Brown Weiss, que a sustentabilidade admite
uma dimenso intrageracional e outra intergeracional. Vale dizer, no so s as pre-
sentes geraes que devem ser beneficiadas com um desenvolvimento sustentvel,
mas tambm as futuras geraes precisam ser atendidas. Tanto os custos como os

29
WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT. Report Our Common Future. Oslo,
1987. Disponvel em: <http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2013.
Traduo livre.
30
WINTER, Gerd. Desenvolvimento sustentvel, OGM e responsabilidade civil na Unio Europeia. Campi-
nas (SP): Milenium, 2009. Traduo de Carol Manzoli Palma. p. 2-4.
31
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 46-8.
32
bidem, p. 58-71.
33
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentvel, sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2008.
p. 15-6.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
378
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

benefcios da sustentabilidade, nesse prisma, devem recair da mesma maneira sobre


as presentes e futuras geraes34. Da a necessidade de se falar em uma equidade
intergeracional, que, para essa autora, implica trs princpios: a conservao de op-
es (deve-se agir de tal maneira a no se extinguir as possibilidades de escolha das
futuras geraes), a conservao da qualidade ambiental (o meio ambiente deve ser
preservado de forma a garantir que as futuras geraes o recebam no mesmo, ou
melhor, estado em que recebemos) e a conservao do acesso (deve-se preservar o
acesso ao legado das geraes passadas, garantindo que as futuras tambm possam
dele desfrutar)35.
A Constituio brasileira fornece fundamentos para que se sustente uma raiz
constitucional da sustentabilidade, conforme afirma Jos Afonso da Silva, ao asseve-
rar que o art. 225, da CF, impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender
e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras
geraes, ponto em que, segundo aquele autor, a Constituio est fornecendo preci-
samente o contedo essencial da sustentabilidade36.
Com outros fundamentos, no diferente a concluso de Ingo Sarlet e Tiago
Fensterseifer, para quem o reconhecimento de uma funo social e de uma funo
ecolgica da propriedade na Constituio de 1988 acaba por revelar uma ordem
jurdico-econmica vinculada ao dever de um desenvolvimento sustentvel37.
No h dvidas, portanto, que o regime constitucional brasileiro d guarida ao
princpio da sustentabilidade, em toda a amplitude aqui exposta, inclusive com aten-
o equidade intergeracional, implcita no dever de proteo das futuras geraes,
que tambm expressamente mencionado no caput do art. 225, da Constituio.
Com relao em especfico atividade agrria, deve-se mencionar a Agenda 21,
documento assinado na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e De-
senvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992 (mais conhecida como Rio-92),
que traz uma seo inteira dedicada agricultura sustentvel e o desenvolvimento
rural (seo 14). Aquele documento, importante fonte de Direito Internacional, ainda
que considerado soft law, j fazia constar a preocupao com o aumento populacional
e a necessidade de suprir as necessidades dessa populao, asseverando que a agri-
cultura tem que enfrentar o desafio dessa realidade, principalmente com o aumento
da produo das terras atualmente exploradas e evitando-se a exausto ainda maior
de terras que no so apropriadas para o cultivo38.

34
WEISS, Edith Brown. In Fairness To Future Generations and Sustainable Development. American Uni-
versity International Law Review, v. 8, n. 1, p. 19-26, 1992. p. 19.
35
WEISS, E. B. Op. cit., p. 22-3.
36
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 8 ed. atl. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 25.
No mesmo sentido, v. MATTOS NETO, A. J., Op. cit., p. 95-6.
37
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental: estudos sobre a
Constituio, os Direitos Fundamentais e a Proteo do Ambiente. So Paulo: RT, 2011. p. 235.
38
Item 14.1 da Seo II, da Agenda 21.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
379
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O maior objetivo, consignado na Agenda, o incremento da produo de alimen-


tos de forma sustentvel e com segurana alimentar. O documento foca na necessi-
dade de se explorar terras aptas a uma maior produtividade, deixando as inaptas para
outros usos. Para tal, recomendada a busca pelo aumento de produtividade, a fim
de que se evite a expanso da atividade agrcola para regies de solo pobre e de ecos-
sistemas frgeis39. Outra frente de atuao a diversificao dos usos da propriedade
rural e o aumento da segurana alimentar. Em outra seo, ainda, a Agenda 21 faz
referncia necessidade de se atentar aos agricultores, principalmente aqueles da
agricultura familiar e de pequena escala40.
Antonio Mattos Neto assevera que o modelo tradicional de produtividade ime-
diata no mais admitido, sendo imprescindvel a sustentabilidade da atividade agr-
ria, ou seja, a busca do rendimento econmico deve ser consorciada manuteno
e estabilidade do meio ambiente, preservao dos recursos naturais e proteo da
sade dos agricultores e consumidores41-42.
Como bem aponta Ricardo Zeledn, o desenvolvimento sustentvel, a partir da
Rio-92, passa a se tornar um verdadeiro megadireito, que opera um corte nas ci-
ncias jurdicas como um todo, no deixando nenhum de seus ramos inclume das
consequncias da observncia desse princpio43. Esse autor ainda alerta que os temas
surgidos na Rio-92 representam novos desafios para o direito agrrio, que devem ser
assumidos com uma viso histrica e projetando a disciplina at o futuro44.
Importante e inegvel influncia exerce o conceito de sustentabilidade sobre
o Direito Agrrio. Desde as primeiras menes em textos legais (como a Agenda 21
pode ser considerado), a sustentabilidade vem atrelada necessidade de adaptao
da atividade agrria a esse valor, que hoje opera um corte perante toda normatividade
jurdica nacional e internacional.

3. A legislao brasileira e os nveis de produtividade agrria

Colocadas essas premissas, imprescindveis ao Direito Agrrio contemporneo,


passa-se a estudar o que o ordenamento jurdico brasileiro entende como propriedade

39
Item 14.25 da Seo II, da Agenda 21.
40
Item 32 da Seo III, da Agenda 21.
41
MATTOS NETO, A. J., Op. cit., p. 30-1.
42
Nesse sentido que o Projeto de Lei do Estatuto do Produtor Rural (Projeto de Lei do Senado de n.
325/2006) prev, em seu art. 24, que dever do produtor rural a explorao sustentvel da terra e a
preservao do meio ambiente.
43
ZELEDN, R. Estado del derecho, p. 77-9.
44
Ibidem, p. 82.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
380
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

produtiva e, com base nesse ordenamento, qual a posio jurdica desse conceito
e as repercusses de sua aplicao pelas instituies jurdico-polticas. Na segunda
subseo, passar-se- a discutir em especfico a questo da necessidade (ou no) de
modificao de parmetros e ndices de produtividade.

3.1 A propriedade produtiva como conceito jurdico

A Constituio Federal de 1988 disps, no seu Captulo intitulado Da poltica


agrcola e fundiria e da reforma agrria, logo aps caracterizar o regime jurdico
da desapropriao para fins de reforma agrria e logo antes de indicar os elementos
da funo social da propriedade rural, que seria insuscetvel de desapropriao para
fins de reforma agrria (trazida no art. 184) a propriedade produtiva (art. 185, II),
acrescentando ainda que a lei dever garantir tratamento especial para essa espcie
de propriedade e estabelecer normas para o cumprimento dos requisitos relativos a
sua funo social (pargrafo nico do art. 185)45.
Desapropriao, nos dizeres de Celso Antnio Bandeira de Mello, o procedi-
mento atravs do qual o Poder Pblico compulsoriamente despoja algum de uma
propriedade e a adquire, mediante indenizao, fundado em um interesse pblico46.
A desapropriao para fins de reforma agrria, tambm alcunhada de desapropria-
o agrria47, espcie do gnero desapropriao por interesse social, que aquele
em que o bem expropriado destinado a terceiros, alheios relao estatal de de-
sapropriao, com fins de atenuao de desigualdades sociais48. Os imveis obtidos
pela desapropriao agrria so destinados utilizao de particulares, os ditos be-
neficirios da reforma agrria, tal qual acontece com qualquer desapropriao por in-
teresse social. Sua finalidade, ademais, a reforma agrria, cujo objetivo, em ltima
instncia, a atenuao de desigualdades sociais no meio agrrio.
Alm disso, a desapropriao para fins de reforma agrria uma das espcies
de desapropriao-sano, ou extraordinria, que aquela cuja indenizao no
totalmente paga em dinheiro49, mas em ttulos da dvida pblica, tendo em vista que

45
Para alguns autores, a insero dessa norma no texto constitucional representa verdadeira vitria do mo-
vimento de contra-reforma. Nesse sentido, cf. SANTOS, Fbio Alves dos. Direito Agrrio: poltica fundiria
no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 244-7.
46
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Malheiros,
2007. p. 831-2.
47
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrrio brasileiro. So Paulo: Atlas, 2011. p. 135.
48
ALMEIDA, Paulo Guilherme de. Aspectos jurdicos da reforma agrria no Brasil. So Paulo: LTr, 1990.
p. 53.
49
MELLO, C. A. B. de., Op. cit., p. 832; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. So
Paulo: Celso Bastos, 2002. p. 320-3; GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
381
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o proprietrio descumpriu obrigao inerente propriedade expropriada.


Quanto ao estabelecimento de requisitos relativos a sua funo social, a Cons-
tituio pareceu dispor sobre uma funo social especial da propriedade produtiva.
Importante que se note, contudo, que a propriedade produtiva deve cumprir a funo
social tal qual qualquer outro tipo de propriedade. Os tipos de propriedade so di-
versos, pois diversas so suas finalidades e objetivos, e para cada um deles h uma
funo social especial, posto que esse princpio atua diversamente a cada tipo de
propriedade, seja ela rural ou urbana, pblica ou privada, agrcola ou industrial, de
produo ou de consumo50. Conforme anota Jos Carlos de Moraes Salles, o conceito
de propriedade produtiva expresso concreta e corolrio direto do princpio da fun-
o social da propriedade51.
Por seu sentido literal, propriedade produtiva aquela que d frutos, gera ren-
dimentos e cria bens para satisfao das necessidades humanas. Trata-se de um
conceito aplicvel de forma muito direta com relao atividade agrcola, produo
agropecuria, a rendimentos econmicos. No toa que o art. 185 est colocado
no captulo da Poltica Agrcola e Fundiria. com a ateno voltada para esse tema
que o conceito de propriedade produtiva deve ser definido.
Noutro vrtice, a propriedade improdutiva aquela que no gera renda nem
atende necessidades humanas. o imvel deixado especulao imobiliria, sem
que qualquer atividade econmica seja nele exercida; aquele que descumpre a
funo social da propriedade em pelo menos um de seus aspectos (mormente o art.
186, I, que determina o aproveitamento racional e adequado da propriedade rural)52.
A Lei n. 8.629/1993 regulamenta o art. 185, da CF, estabelecendo parmetros
para a definio do que deve ser considerada propriedade produtiva. O art. 6 daquela
lei define dois ndices mnimos de produtividade, que devem ser alcanados simul-
taneamente, sob pena de a propriedade ser considerada improdutiva e, portanto,
suscetvel desapropriao para fins de reforma agrria.
O primeiro ndice o Grau de Utilizao da Terra (GUT), que deve ser calculado
pela relao percentual entre a rea efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total
do imvel. A rea efetivamente utilizada aquela definida no 3 do art. 6 da Lei n.
8.629/1993, isto , reas plantadas com produtos vegetais (independentemente de

Saraiva, 2007. p. 763.


50
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p.
274.
51
SALLES, Jos Carlos de Moraes. A desapropriao luz da doutrina e da jurisprudncia. 6. ed. rev., atl.
e amp. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 771-2.
52
Acerca da discusso a respeito da susceptibilidade desapropriao para fins de reforma agrria da
propriedade produtiva que descumpre a legislao ambiental, v. BASSO, Joaquim. Desapropriao para
fins de reforma agrria de imvel rural produtivo com fundamento no descumprimento da funo socioam-
biental da propriedade. In: Vladmir Oliveira da Silveira et. al.. (Org.). Anais do XXI Encontro Nacional do
CONPEDI [Recurso eletrnico]. Florianpolis, 2012, p. 13.173-13.203.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
382
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

seus rendimentos), reas de pastagens (desde que com um mnimo de lotao re-
lao de animais por rea , atualmente definido na Instruo Normativa do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, de n. 11, de 04 de abril de
2003), de extrativismo vegetal (desde que observados ndices mnimos de rendimen-
to, da mencionada instruo normativa, e a legislao ambiental), de explorao de
florestas nativas (com plano de explorao e nas condies estabelecidas pelo rgo
competente atualmente, so definidas, tambm na instruo normativa do INCRA
de n. 11/2003) e aquelas em processo de formao ou recuperao de pastagens ou
culturas permanentes, tecnicamente conduzidas. A rea aproveitvel total a rea to-
tal do imvel, excludas as seguintes: reas ocupadas por construes ou instalaes
no produtivas; reas imprestveis a qualquer tipo de explorao agrcola, pecuria,
florestal ou extrativa vegetal; reas sob a efetiva explorao mineral; as APP e demais
reas protegidas pela legislao ambiental, entre as quais pode se incluir a reserva
legal (art. 10, da Lei n. 8.629/1993)53.
O GUT deve ser de no mnimo 80% (oitenta por cento). Isso significa que oiten-
ta por cento da rea aproveitvel do imvel deve estar sendo efetivamente utilizada,
aplicando-se para cada uma dessas expresses os conceitos legais acima expostos.
No basta, contudo, que o imvel rural atinja o grau mnimo de utilizao para
ser considerado produtivo. preciso, tambm, alcanar certo ndice de Grau de Efi-
cincia na Explorao (GEE). O clculo desse ndice disciplinado no 2 do art. 6,
j referenciado, que subdivide a metodologia para produtos vegetais (no inciso I, que
dever abranger tudo aquilo que no for animal, a inclusa a explorao extrativista
vegetal ou florestal) e para a explorao pecuria (inciso II). Em cada um desses ca-
sos, dever se dividir a quantidade produzida (vegetais) ou nmero de animais criados
(pecuria) pelos ndices mnimos estabelecidos na Instruo Normativa do INCRA de
n. 11/2003. O resultado de cada uma das atividades dever ser somado (inciso III),
dividido pela rea efetivamente utilizada e multiplicado por cem, devendo o produto
final ser maior que 100% (cem por cento).
Em uma simplificao, atinge o GEE mnimo o produtor que alcana os ndices
mnimos de produtividade estabelecidos nas tabelas anexas Instruo Normativa
do INCRA j referida. Se certo produto no tiver previso de um ndice mnimo nas
tabelas do INCRA, ser considerada sua rea como se houvesse produzido no ndice
mnimo permitido de eficincia (ou seja, 100% de GEE), conforme dispe o 6 do
art. 6, da Lei n. 8.629/199354.

53
o que se encontra disposto no Manual de Obteno de Terras e Percia Judicial, aprovado pela Norma
de Execuo/INCRA/DT/n 52/2006. Esse Manual, que serve de orientao para os peritos do INCRA, nas
avaliaes dos imveis rurais, dispe que s pode ser considerada a reserva legal averbada na matrcula do
imvel (item 3.6.14 do Mdulo II). Para maiores detalhes, v. BRASIL. Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria. Procuradoria Federal Especializada junto ao Incra. Lei 8629/93 comentada por procura-
dores federais: uma contribuio da PFE/Incra para o fortalecimento da reforma agrria e do direito agrrio
autnomo. Braslia: INCRA, 2011. p. 113-23.
54
BRASIL. Op. cit., p. 94-5.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
383
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Em termos simplistas, a exigncia do GUT e do GEE mnimos significa que, para


ser considerada produtiva, uma propriedade deve ter efetivamente utilizada 80% da
sua rea aproveitvel e, ao mesmo tempo, o que for l produzido deve atingir os ndi-
ces mnimos definidos na Instruo Normativa do INCRA.
O 7 do art. 6 prev a ocorrncia de caso fortuito ou fora maior na produo
que leve ao no cumprimento do GEE. Nesse caso, se devidamente comprovada sua
ocorrncia, a propriedade no perder a qualificao de produtiva55. Observe-se que
esse dispositivo afasta a argumentao usualmente levantada para contradizer a ne-
cessidade de atualizao dos ndices de produtividade, pela qual eventual aumento
na exigncia de produo poderia levar a uma crise, caso qualquer adversidade redu-
zisse a produo. certo que a atividade agrria, mais do que a maioria, est sujeita a
intempries da natureza que escapam do controle dos proprietrios. Por essa mesma
razo que isso est contemplado nesse art. 6, 7, da Lei n. 8.629/1993.
A Instruo Normativa do INCRA de n. 11/2003 regulamenta alguns detalhes
dos clculos expostos e apresenta seis tabelas anexas a seu corpo normativo, as quais
apresentam o seguinte contedo: as duas primeiras tabelas tratam dos rendimentos
de produtos agrcolas (muitos deles diferenciados para mais de uma regio do Brasil)
e extrativos (com apenas um ndice no pas inteiro para cada produto) para os fins de
clculo do GEE; a tabela 4 traz os ndices de pecuria para clculo de GEE (divididos
em diferentes zonas de pecuria); as tabelas n. 3 e 5 estabelecem nveis mnimos
de rendimento para produtos extrativistas e para pecuria abaixo dos quais suas
respectivas reas no so consideradas efetivamente utilizadas; e a sexta e ltima
tabela apresenta dados para clculo da lotao para fins de aferio de rendimentos
da atividade de pecuria, que so apresentados em unidade animal (UA), ao invs da
usual cabea por hectare que era utilizado anteriormente.
Percebe-se, pois que o conceito jurdico de propriedade produtiva, conforme a
legislao brasileira hoje vigente, envolve dois aspectos indissociveis a utilizao
da terra e a eficincia nessa utilizao. Esses aspectos, por sua vez, dependem de
ndices e parmetros que so fornecidos por normas infralegais, editadas pelo INCRA.

3.2 Os nveis de produtividade agrria no Brasil e a determinao


legal de ajustes peridicos

Posto o quadro legislativo vigente, tratado at aqui, necessrio voltar-se


para um breve histrico sobre a previso legal de ndices de produtividade, a fim
de investigar qual a finalidade original dessa previso e compar-la ao que hoje se

55
No entender dos procuradores federais do INCRA, somente o GEE insere-se nessa exceo; o GUT, no
(BRASIL. Op. cit., p. 95).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
384
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

apresenta necessrio.
O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964), em seu art. 46, ao tratar do cadastro
de imveis rurais, estabeleceu a necessidade de que esses cadastros contivessem,
entre outros dados, as condies da explorao e do uso da terra, indicando, por
exemplo, os volumes e os ndices mdios relativos produo obtida (art. 46, III,
e). O 1 desse dispositivo fala em dados complementares para as reas prioritrias
de reforma agrria (conceito hoje inaplicvel56), que tm por finalidade a aferio da
capacidade de uso atual e potencial do imvel rural. Entre esses dados complementa-
res, a alnea e traz os limites mnimos de produtividade agrcola, alm de outros
dados que precisam ser considerados na verificao da capacidade de uso do im-
vel. Esses dados envolvem o nvel tecnolgico da produo; as dimenses mnimas,
mximas e timas do imvel; a vocao agrcola das terras e seu valor; e a fora de
trabalho necessria e disponvel para realizar a produo.
Com base nesse dispositivo, a fim de regulament-lo, o rgo agrrio (antecessor
do INCRA) fixou, entre 1965 e 1973, coeficiente de rendimento econmico (De-
creto n. 55.981, de 31 de maro de 1965, e Instruo Especial IBRA n. 1/1965);
e entre 1973 e 1980, coeficiente de produtividade (Decreto n. 72.106, de 18 de
abril de 1973, no captulo que trata do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
ITR, e Instruo Especial INCRA n. 5a/1973)57.
A Lei n. 6.746, de 10 de dezembro de 1979, veio a alterar os arts. 49 e 50
do Estatuto da Terra, que tratam do ITR. Com essa modificao, foi trazido para o
mbito legal os conceitos de grau de utilizao da terra e grau de eficincia obtido
nas diferentes exploraes (art. 49, III e IV, do Estatuto da Terra), que viriam a ser
reiterados na Lei n. 8.629/1993, j acima aludida.
Subsequentemente, adveio o Decreto n. 84.685, de 6 de maio de 1980, que,
em seu art. 8, veio a definir o que se deveria entender pelos graus de utilizao e
de eficincia, mencionados na Lei (a finalidade aqui era para mera concesso de
estmulos fiscais58). Os arts. 9 e 10, desse mesmo Decreto, definiam tambm o que
se deveria entender por rea efetivamente utilizada e como seria o clculo do grau
de eficincia, em termos muito semelhantes aos atualmente regulados pela Lei n.
8.629/1993 exceo, principalmente, do ndice de lotao de pecuria, ento
afervel em cabea por hectare, e com relao s disposies atinentes a atividades
extrativistas, que no eram consideradas com os mesmos detalhes da atual redao.
Esse Decreto delegava, ainda, o estabelecimento de ndices quantitativos que

56
Com a Constituio de 1988, as nicas reas que seriam insuscetveis de desapropriao para fins de
reforma agrria so as pequenas e mdias propriedades rurais, desde que seu proprietrio no possua ou-
tra, e as propriedades produtivas (art. 185). Passa a ser desnecessrio, ento, falar-se em reas prioritrias
de reforma agrria.
57
RAMOS, Pedro. ndices de rendimento da agropecuria brasileira. Braslia: Ministrio do Desenvolvimen-
to Agrrio/NEAD, 2005. p. 23; BRASIL. Op. cit., p. 126.
58
BRASIL, Op. cit., p. 126.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
385
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

definiriam os valores do GUT e do GEE a uma Instruo Especial do INCRA, que


veio a ser editada ainda no mesmo ms de publicao daquele Decreto, em 28 de
maio de 1980, na Instruo Especial de n. 19. Essa norma interna do INCRA, de
1980, que trouxe, pela primeira vez, as tabelas de rendimento que devem ser consi-
deradas no clculo do GUT e do GEE, as quais so repetidas quase que integralmente
at hoje, na Instruo Normativa n. 11/2003, estudada no tpico anterior.
Da a razo de descontentamento dos setores que defendem a reforma agrria.
Os atuais ndices mnimos de rendimento so os mesmos daqueles estabelecidos em
1980 e esses j eram defasados poca, pois se baseavam no censo agropecurio
de 1975. certo que muito se passou desde aquela poca e o setor de produo
agrria muito avanou, principalmente em relao s tecnologias de produo. No
obstante, a regulamentao jurdica continua a exigir os mesmos ndices mnimos de
produtividade que exigia h mais de trinta anos.
Com o advento da Constituio de 1988, um novo conceito foi inserido no seu
art. 185, II, qual seja, o de propriedade produtiva. Com o intuito de definir os par-
metros do que seria essa propriedade considerada produtiva, que estaria imune do
procedimento de desapropriao para fins de reforma agrria, a Lei n. 8.629/1993,
at hoje vigente, como visto, transplantou, ento, o conceito de GUT e GEE, aplic-
veis inicialmente para a aferio de incentivos fiscais.
A primeira crtica que emana do exposto sobre a transposio de conceitos que
eram aplicados a estmulos fiscais (GUT e GEE) para normas definidoras da poltica
de reforma agrria visto que esses parmetros so capazes de selecionar as reas
que esto ou no sujeitas a desapropriao para esses fins.
Do ponto de vista de uma poltica agrcola, necessrio e til que haja norma
impositiva de graus de utilizao e de explorao mnimos, com o fim de estimular
o cumprimento da funo social da propriedade rural. No entanto, sob a perspectiva
de uma poltica de reforma agrria, necessrio o estabelecimento de normas proi-
bitivas, isto , que definam limites a partir dos quais no se permite mais que o pro-
prietrio exera seu direito sobre o imvel rural, devendo este ser objeto de reforma
agrria, mediante a imposio de uma desapropriao-sano.
Pedro Ramos aponta que trs foram as principais alteraes da Lei n.
8.629/1993, no que toca definio do GUT e GEE: a) foi introduzida a unidade
animal como referncia para a lotao das atividades de pecuria, ao invs do sim-
plista cabea por hectare, que trazia distores; b) foi inserida a necessidade de
definio dos ndices de produtividade para cada microrregio homognea, ou seja,
de maneira especfica para as necessidades e possibilidades de cada regio; e c) a
necessidade de reajuste peridico desses ndices, disciplinada no art. 1159.
As duas ltimas modificaes at hoje no surtiram efeitos prticos, pois as
regies consideradas nas tabelas da Instruo Normativa n. 11/2003 so as mesmas

59
RAMOS, P. Op. cit., p. 24-5.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
386
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

grandes regies (e no micro) que eram definidas na instruo especial de 1980;


e os reajustes peridicos jamais foram feitos. Apenas a primeira modificao surtiu
efeitos prticos, j que foi acrescida Instruo Normativa do INCRA de n. 8, de 3
de dezembro de 1993, uma sexta tabela, relativa aos fatores de converso de unidade
animal, j mencionada no tpico anterior60.
Pedro Ramos narra quatro tentativas de atualizao dos ndices de produtivi-
dade, fazendo notar que desde antes mesmo da Lei n. 8.629/1993 j existia essa
preocupao. A primeira proposta de atualizao ocorreu em 1989 e foi oriunda de
um convnio do ento Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (MIRAD) e a
Faculdade de Economia da Universidade Estadual de Campinas (FECAMP), do qual
aquele autor fez parte. Esses estudos levavam em considerao o censo agropecurio
de 1980 e procuraram identificar microrregies para cada produto agrcola. A propos-
ta oriunda desse convnio foi abortada com a troca de governo e nunca foi aprovada61.
Novo convnio foi firmado no final de 1992. Dessa vez, a pesquisa levou em
conta o censo agropecurio de 1985 e j considerava as discusses do que viria a
ser a Lei n. 8.629/1993, cujo projeto tramitava no Congresso. O terceiro estudo,
realizado pelo convnio INCRA/FECAMP, que foi acordado em 1994, voltou-se prin-
cipalmente para a discusso dos ndices de lotao de pecuria (considerando agora
as modificaes trazidas pela Lei n. 8.629/1993) e a necessidade de regionalizao
desses ndices que definiriam a unidade animal. O resultado desse terceiro estudo
hoje visto na Tabela 6 da Instruo Normativa do INCRA de n. 11/2003, como j
mencionado. Por fim, o quarto e ltimo estudo foi realizado em 1999, com base no
Censo Agropecurio 1995/1996, que chegou a uma proposta mais detalhada, inclu-
sive com a diviso de microrregies pelo Brasil e atribuio da importncia de cada
cultura para cada regio. Amplos debates sucederam no campo cientfico a respeito
dessa proposta, tendo sido nomeado, por portaria interministerial, grupo de trabalho
para discusso da proposta62.
Esse Grupo reuniu-se com representantes do INCRA, Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA),
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), Ministrio do Meio Am-
biente (MMA) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Reno-
vveis (IBAMA), em 25 de setembro de 2002. A reunio resultou no estabelecimento
de metas de curto e mdio prazo, sendo que entre aquelas estava a recomendao
de manuteno dos atuais ndices de produtividade (o que foi adotado pela Instruo
Normativa hoje vigente) e, a mdio prazo, novos estudos deveriam ser feitos para que

60
Para uma discusso sobre os ndices de produtividade da pecuria, v. SORIO JNIOR, Humberto. A
cincia do atraso: ndices de lotao pecuria no Rio Grande do Sul. 2. ed. Passo Fundo: Universidade de
Passo Fundo, 2001.
61
RAMOS, P. Op. cit., p. 25-6.
62
Para maiores detalhes de todos esses estudos, cujo objeto no caberia ao presente artigo, cingido viso
jurdica da questo, v. RAMOS, P. Op. cit., p. 27-34.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
387
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

houvesse uma mudana de paradigma da propriedade produtiva, com a mudana


dos indicadores e a insero de indicadores ambientais63.
Essas consideraes so suficientes para estabelecer a complexidade tcnico-
-cientfica que implica a definio de ndices mnimos de produtividade. O presente
estudo, restrito perspectiva jurdica da questo, no poderia descer aos pormenores
dessa problemtica eminentemente tcnica, mais afeita s cincias econmicas ou
agronmicas64.
Algumas notas, no entanto, precisam ser feitas, ainda que sirvam para relacio-
n-las legislao aplicvel. Primeiro, as medidas de produtividade parciais, que so
aquelas que relacionam dois fatores de produo (como a quantidade de produto por
rea de terra, que a mais utilizada na agropecuria) sempre so apenas parciais,
isto , deixam de considerar outros fatores de produo e condicionantes que tambm
influem na determinao da produtividade65. Existem outras formas de se mensurar
a produtividade que consideram os fatores de produo na integralidade, apontando
para uma maior ou menor eficincia dos insumos de produo66. No entanto, para
os fins de estabelecimento de ndices mnimos de produtividade ao nvel normativo,
seria necessrio um banco de dados, em nvel nacional, para todos os parmetros a
serem considerados, o que inviabiliza esse tipo de discusso para a aplicao do art.
11, da Lei n. 8.629/199367.
Sob o ponto de vista do Direito Agrrio contemporneo, o mais desejvel que a
produtividade seja mensurada pela eficincia na utilizao dos insumos de produo
na sua integralidade, ao contrrio dos atuais ndices que fixam certo patamar de pro-
duo em relao rea produzida, atendo-se somente ao fator de produo terra.
Isso porque, sob o prisma da sustentabilidade e da dimenso ambiental do Direito
Agrrio, outros insumos devem ser levados em considerao, permitindo-se definir no
s uma produtividade imediata, para um determinado perodo fixo, mas uma relao
de continuidade dessa produo, isto , a possibilidade de que determinada forma de
explorao possa ser obtida ao longo do tempo, de modo a atender no s as presentes,
como tambm as futuras geraes, ou seja, de maneira realmente sustentvel.
Os parmetros de produtividade, ademais, deveriam considerar no s o aspecto
quantitativo da produo, mas tambm o aspecto qualitativo, servindo de estmulo ao
aumento da produtividade com segurana alimentar e a diversificao da produo,
tanto propalada pela Agenda 21.

63
RAMOS, P. Op. cit., p. 33-4.
64
Uma parte dessa discusso tcnica pode ser conferida em GASQUES, Jos Garcia et al.. Condicionantes
da produtividade da agropecuria brasileira. Revista de Poltica Agrcola, Braslia, ano XIII, n. 3, p. 73-90,
jul./set. 2004.
65
Nesse sentido, GASQUES, J. G. et al.. Op. cit., p. 74.
66
Ibidem, p. 74-5.
67
RAMOS, P. Op. cit., p. 27-30.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
388
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Uma medida de produtividade mais relacionada com a eficincia na utilizao


dos insumos de produo aquela relacionada com a capacidade de uso do solo, que
seria a mais ideal, do ponto de vista da sustentabilidade68. Essa viso, alm de ser
defendida por economistas que estudam a questo, possui lastro na legislao ptria.
O art. 46, 1, do Estatuto da Terra, j aludido acima, faz referncia necessidade de
determinao da capacidade do uso atual e potencial do solo, enumerando diver-
sos fatores que precisam ser considerados para essa determinao. Esse dispositivo,
direcionado s reas prioritrias de reforma agrria, tem sido esquecido da mesma
maneira que estas foram. Porm, ainda pode ser resgatada essa ideia, muito precisa,
tcnica e aplicvel aos tempos atuais, inclusive pela obrigatoriedade da alimentao
dos dados que compem essa varivel por meio do Cadastro Rural.
Fala-se, ainda, na necessidade de estabelecimento de indicadores de dimenso
ambiental para a definio de propriedade produtiva69. Sem dvida, seria o mais
adequado e tambm o sistema constitucional brasileiro indica essa necessidade. Seja
pelo art. 186, da CF, que define a funo social da propriedade, estabelecendo a
necessidade de um aproveitamento racional e adequado e da utilizao adequada
dos recursos naturais disponveis, seja pelo art. 225, da CF, que impe um dever de
todos de preservar e defender o meio ambiente para as presentes e futuras geraes.
O reajuste peridico dos ndices de produtividade necessrio, at mesmo por
fora de imperativo legal, pois certo que a produtividade cresceu nos ltimos 35
anos, ou seja, desde o censo agropecurio de 197570. A razo da necessidade dessa
atualizao, contudo, no se restringe aos avanos tecnolgicos, mas abrange, mais
uma vez, a necessidade de estmulo do setor produtivo, que demanda aumento da
produo e, com isso, a diminuio da expanso das fronteiras agrcolas, com a con-
sequente diminuio do desnecessrio desmatamento das florestas e degradao de
outros frgeis ecossistemas.
Todavia, no se deve defender levianamente um aumento desmedido dos ndi-
ces de produtividade, apenas com o fim de aumentar o espectro de alcance da pol-
tica de reforma agrria at mesmo porque, ao que parece, o Poder Pblico sequer
investe na infraestrutura necessria para desapropriar as propriedades improdutivas
que j existem sob os atuais parmetros. O aumento desmedido e irracional da pro-
dutividade no pode ser incentivado. Da porque a necessidade de parmetros mais
complexos e holsticos, que abranjam indicadores ambientais e de sustentabilidade,
a fim de se estimular no s o aumento quantitativo da produo, mas tambm qua-
litativo, sempre visando a segurana alimentar das presentes e das futuras geraes.

68
Sustentando essa posio, mas alertando para a o problema da falta de base de dados em nvel nacional
que seja suficiente para orientar uma poltica pblica, v. RAMOS, P. Op. cit., p. 28.
69
RAMOS, P. Op. cit., p. 32-3.
70
Jos Garcia Gasques e outros, considerando tambm outros fatores de produo, chegaram concluso
de que o crescimento da produtividade no Brasil deu-se a uma taxa anual de 3,30% desde 1975 (GAS-
QUES, J. G. et al.. Op. cit., p. 88).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
389
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

4. Concluses articuladas

1. A aferio da produtividade agrria no est adequadamente regulada pelo


atual corpo normativo, includas a as normativas infralegais, que estabelecem ndices
de produtividade baseados em parmetros insuficientes, bem como desatualizados.
2. A norma do art. 185, II, da Constituio, no pode ser utilizada simplesmente
como norma proibitiva, mas tambm deve ser regulamentada de forma a servir de
estmulo para o desenvolvimento de uma produo adequada, racional e com respeito
aos recursos naturais.
3. Os graus de utilizao e de eficincia na explorao so teis como nor-
mas impositivas e no como normas proibitivas. A obedincia a graus mnimos de
utilizao e de eficincia na explorao baseados em uma mdia nacional (censo
agropecurio) til para estimular os proprietrios a realizar a atividade agrria que
a sociedade deles espera.
4. necessria a reviso dos atuais parmetros de medio de produtividade
para alm da mera atualizao de ndices. A atual definio legal de propriedade
produtiva no aceitvel para o fim de definir as propriedades que devem ser objeto
de desapropriao agrria (norma proibitiva).
5. Essa definio de propriedade produtiva sob o aspecto proibitivo (submisso
sano de desapropriao) deve abranger outros parmetros, como a capacidade de
uso do solo (nos termos j previstos no art. 46, 1, do Estatuto da Terra) e indicado-
res ambientais de produo.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
390
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A IMPORTNCIA DOS SISTEMAS AGROFLORESTAIS NA


CONSERVAO DO SOLO

ricardo stanziola vieira, Dr.


Universidade do Vale do Itaja

Jonathan Cardoso Rgis, MSc.


Universidade do Vale do Itaja

1 INTRODUO

Observa-se a importncia dos Sistemas Agroflorestais SAF em relao ao Meio


Ambiente, que consiste em um princpio de utilizao eficiente do solo, atravs do
plantio de rvores, aliado a criao de animais ou de culturas agrcolas, objetivando
com esta ao, a recuperao e o restabelecimento da fertilidade do solo. Alm da
recuperao do solo, os Sistemas Agroflorestais geram outras vantagens ao solo, como
o fornecimento de adubos verdes e controle de ervas daninhas.
Alm das vantagens anteriormente expostas, os Sistemas Agroflorestais au-
xiliam de maneira eficaz na funo social e ecolgica do solo, possibilitando que
reas degradadas1 voltem a ser produtivas, somado ao aumento no nvel de carbono
orgnico no solo.
Importante destacar tambm a crescente preocupao da sociedade com o Meio
Ambiente, a conscientizao na sua conservao, manuteno, assim como ativida-
des que visam preservar ou restabelecer o ambiente degradado, em especial com o
emprego de tcnicas de manejo e de desenvolvimento sustentvel, visando sempre
tutela ao Meio Ambiente, sendo que os Sistemas Agroflorestais so alternativas de
desenvolvimento sustentvel que acabam aumentando significativamente a produo
agrcola, da fauna e da flora.
Desse modo, o presente estudo, pretende-se demonstrar o valor dos Sistemas
Agroflorestais na conservao do solo e, conseqentemente, com a preservao do
Meio Ambiente.

1
Terra improdutiva, envolvendo alteraes negativas no clima, hidrologia, paisagem, flora e fauna.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
391
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

2 O SOLO: DEFINIO E FUNES

Inicialmente, importante expor alguns aspectos quanto ao solo, em especial, sua


definio e suas funes, para que se possam analisar aspectos quanto a conservao
do solo e os Sistemas Agroflorestais, assim como a relao deste com aquele.
Resultado de mudanas lentas ocorridas nas rochas, o processo de formao do
solo varia de acordo co a regio, em decorrncia da influncia do clima, da tempera-
tura, humana, de animais, assim como do tipo de rocha2.
O solo pode ser compreendido como sendo a parte mais externa do globo terrestre
e que est em contato com as massas lquidas e gasosas, bem como encontra-se em
transio com os trs estados da matria: slido, lquido e gasoso, representando, no
apenas um conjunto de matrias orgnicas e minerais, mas tambm um aglomerado
de fenmenos naturais organizados que proporcionam um equilbrio dinmico 3.
Nesse sentido, destaca-se que o homem intervm na modificao do solo e que
as trs fases do solo (slido, lquido e gasoso), esto profundamente interligadas,
conferindo a este as caractersticas de um sistema dinmico4.
Ferreira5 define solo como:

Poro da superfcie terrestre onde se anda, se constri, etc; terra;


cho. O solo considerado quanto as suas qualidades geogrficas
e produtivas. Parte superficial, no consolidada, do manto do in-
temperismo, a qual encerra matria orgnica e vida bacteriana, e
possibilita o desenvolvimento das plantas [...]

Cumpre ressaltar que, de acordo com o artigo A Importncia de Estudar o Solo6,


nota-se que a valorizao do solo est intimamente relacionada com o ecossistema
terrestre, uma vez que, alm de ser considerado o principal substrato que as plantas
utilizam para seu desenvolvimento e crescimento, responsvel pelo fornecimento

2
Noes Pedolgicas. CONFAGRI. Disponvel em: <http://www.confagri.pt/Ambiente/AreasTematicas/Solo/
Documentos/doc100htm>. Acesso em: 01 maio 2013.
3
Dia do Solo. AMBIENTE BRASIL. Disponvel em: <http://www.ambientebrasil.com.br/composer.
php3?base=./educacao/index.php3&conteudo=./educacao/artigos/diasolo.html>. Acesso em: 01 maio
2013.
4
Noes Pedolgicas. CONFAGRI.
5
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Dicionrio Aurlio Bsico da Lngua Portuguesa. 1. ed., Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1988, p. 689.
6
A Importncia de Estudar o Solo. AMBIENTE BRASIL. Disponvel em: <http://www.ambientebrasil.com.
br/composer.php3?base=./agropecuario/index.html&conteudo=./agropecuario/programas/projeto_solo.
html>. Acesso em: 01 maio 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
392
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de gua, ar e nutrientes, exercendo com isso, uma multiplicidade de funes, dentre


elas: a regulao da distribuio, escoamento e infiltrao da gua da chuva e de
irrigao, armazenamento de nutrientes para as plantas e outros elementos.
Insta salientar quanto a funcionabilidade do solo constante no artigo Educao
Ambiental de Estudantes do Ensino Fundamental: a Atividade Extensionista Realiza-
da na Exposio Didtica de Solos da UFPR7:

O solo um componente do ecossistema que merece destaque por


desempenhar um papel fundamental na relao com os demais
componentes da natureza como a gua, o ar, e as florestas, o que o
torna to importante quanto estes. O solo funciona como um filtro
e reservatrio de gua, controlando e regulando a reteno, esco-
amento, filtragem e distribuio da gua proveniente das chuvas,
conduzindo-a para os rios, crregos e nascentes. tambm reserva
natural de vrios elementos qumicos, e serve de suporte para o de-
senvolvimento da vida vegetal e animal. O ciclo de muitos elemen-
tos qumicos como o carbono, o nitrognio e o oxignio dependem
de seres vivos que fazem parte da vida existente no solo.

De acordo com o citado artigo, o solo em seu estado natural cumpre funes de
forma a proporcionar equilbrio entre o mesmo e as formas de vida animal e vegetal,
disponibilizando gua em qualidade e quantidade suficientes, nutrientes para o de-
senvolvimento das plantas, de forma renovvel e numa dinmica constante.
Em suma, o solo detm funo essencial na produo de alimentos, ou seja, se
as plantas crescem de forma sadia e sem doenas, produzir a quantidade de mine-
rais ideais para o desenvolvimento e manuteno dos seres vivos de maneira sadia e
com vitalidade.

3 GESTO AMBIENTAL: ASPECTOS GERAIS

Partindo do princpio constitucional de um Meio Ambiente ecologicamente equi-


librado, visando garantir uma sadia qualidade de vida a todos os seres vivos, aliada a
responsabilidade quanto a tutela ambiental no apenas ao Estado, como tambm de
toda a sociedade, fundamental termos a conscincia no que diz respeito a proces-

7
Educao Ambiental de Estudantes do Ensino Fundamental: a Atividade Extensionista Realizada na
Exposio Didtica de Solos da UFPR. Disponvel em: <http://www.ufmg.br/congrext/Meio/Meio1.pdf>.
Acesso em: 01 maio 2013, p. 1.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
393
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sos e procedimentos voltados para a gesto ambiental, ou seja, estabelecer metas e


determinadas aes objetivando criar mecanismos a fim de atender as necessidades
do homem.
Ademais, insta salientar ainda quanto a produo de atividades potencialmente
degradadoras do Meio Ambiente, gerando impactos de forma acentuada ou no, que,
de uma forma ou outra, prejudicam sobremaneira a biodiversidade e conseqente-
mente, o desenvolvimento dos seres vivos.
Estas atividades degradadoras, muitas vezes decorrem da ausncia de fiscaliza-
o do Poder Pblico, como tambm da prpria sociedade, maiores interessadas na
manuteno do equilbrio ambiental que no estabelecem regras ou se omitem quan-
to a cobrana das regras impostas na explorao/utilizao dos recursos naturais, as-
sim como a forma como devem ser geridas certas atividades o que, em conseqncia,
acarretam em um alto grau de impacto ambiental.
Em relao sustentabilidade, Guimares apud Nascimento Jnior8, destaca
que [...] sustentabilidade, desenvolvimento sustentvel, a manuteno do estoque
de recursos e da qualidade ambiental para a satisfao das necessidades bsicas das
geraes atuais e futuras.

Para o atendimento dessas necessidades, devem ser empenhados


esforos para a obteno de uma srie de fatores, incluindo bus-
ca de equilbrio de ecossistemas, oferta de servios adequados de
saneamento, preveno e controle de resduos, conforto acstico,
conforto trmico, conforto visual, segurana alimentar, segurana
pblica, conforto espacial, servios de transporte adequados e dis-
ponibilidade energtica.

De posse dessas informaes, pode-se ento encaminhar diretrizes a serem ado-


tadas no processo de planejamento, que tenham por finalidade ordenar, articular e
equipar racionalmente o espao, destinando suas partes e o todo s diversas funes
e atividades de vida, ou seja, do homem, da flora e da fauna, de modo a valorizar
ambientes especficos, e, com isso, o meio ambiente como um todo9.
No tocante a garantia de um desenvolvimento sustentvel a Lei n 10.257/2001
Estatuto da Cidade traou regras gerais relativas ao direito a cidades sustentveis,
aliado ao estabelecido na Constituio da Repblica de 1988, tendo em vista conce-

8
NASCIMENTO jnior, Raimundo do. O meio ambiente urbano e a campanha Leblon consciente. Dis-
ponvel em: <http://www.portaldoleblon.com.br/CCL-CampanhaLeblonCosc01.htm> Acesso em: 01 maio
2013.
9
philippi jnior, Arlindo; ROMRO, Marcelo de Andrade; BRUNA, Gilda Collet (editores). Curso de
gesto ambiental. Barueri: Manole, 2004, p. 7.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
394
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

der o direito metaindividual, ou seja, difuso e coletivo.

A garantia do direito a cidades sustentveis, a saber, o direito ter-


ra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao
lazer, significa, em conseqncia, importante diretriz destinada a
orientar a poltica de desenvolvimento urbano em proveito da dig-
nidade da pessoa humana e seus destinatrios os brasileiros e os
estrangeiros residentes no pas , a ser executada pelo Poder Pbli-
co municipal, dentro da denominada tutela dos direitos materiais
metaindividuais10.

Pode-se assim dizer que a gesto ambiental visa cessar a desigualdade e a in-
justia social, criando critrios e fixando regras, a fim de que todos tenham acesso a
um meio ambiente ecologicamente comedido e a sadia qualidade de vida, sendo que
os custos pelos danos gerados sejam distribudos de forma igualitria, sem discrimi-
nao, a fim de viabilizar o equilbrio econmico, ambiental e social, isto , buscar o
desenvolvimento sustentvel11.

4 SISTEMAS AGROFLORESTAIS

O Cdigo Florestal - Lei n 4.771/ 1965, conceitua, em seu art. 1, 2, III,


Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, ex-
cetuada a de Preservao Permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas.
Como bem exposto na definio legal de Reserva Legal, busca-se estabelecer o
uso sustentvel dos recursos naturais, assim como tambm a preservao e a restau-
rao do Meio Ambiente, a fim de evitar-se a degradao ambiental e, os Sistemas
Agroflorestais possuem um papel fundamental no tocante a preservao ambiental.
Vale destacar a lio de Ribaski; Montoya e Rodigheri12 em relao aos Sistemas

10
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9 ed. ver. autal. e ampl. So
Paulo: Saraiva, 2008, p. 304.
11
philippi jnior, Arlindo; ROMRO, Marcelo de Andrade; BRUNA, Gilda Collet (editores). Curso de
gesto ambiental, p. 15.
12
Ribaski, Jorge; Montoya, Luciano Javier; Rodigheri, Honorino Roque. Sistemas Agroflorestais:
aspectos ambientais e scio-econmicos. AMBIENTE BRASIL. Disponvel em: <http://www.ambientebra-
sil.com.br/composer.php3?base=./agropecuario/index.html&conteudo=./agropecuario/artigos/safs.html>.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
395
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Agroflorestais:

Com o recente reconhecimento e a conscientizao da importncia


dos valores ambientais, econmicos e sociais das florestas, pode-
-se perceber, no cenrio mundial, fortes tendncias para mudanas
significativas na forma de uso da terra, com a utilizao de siste-
mas produtivos sustentveis que considerem, alm da produtivida-
de biolgica, os aspectos scio-econmicos e ambientais. Diante
desse fato, e dado ao carter de mltiplo propsito das rvores,
os Sistemas Agroflorestais (SAFs) constituem-se em alternativas
sustentveis para aumentar os nveis de produo agrcola, animal
e florestal.

A propsito, importa observar o exposto por Rosa et al.13, que a atividade agr-
cola, assim como tambm outras atividades econmicas so responsveis pela al-
terao de diversas reas, sendo que a implementao de Sistemas Agroflorestais,
proporcionam vantagens sob a tica socioeconmica, bem como ambiental, uma vez
que diversificam a produo, melhoram a conservao do solo, bem como reduzem a
presso sobre os recursos naturais.
Outrossim, o artigo Sistemas e Prticas14, esclarece que a agrofloresta pode
ser confundida com uma floresta tropical nativa, quando vista de longe, contudo,
h uma diferena existente e essencial entra estas: a agrofloresta plantada pelo
homem, enquanto que floresta nativa espontnea.

Ela envolve espcies arborescentes e arbustivas, e, entre elas, es-


pcies silvestres e agrcolas perenes. Rene, ainda, rvores de di-
versos tamanhos, formando pelo menos trs andares. Esse sistema
criado juntamente a uma atividade agrcola, pois pelo menos
uma parte das espcies foram plantadas em roa temporria, ocu-
pada por cultivos de ciclo curto. As agroflorestas, por serem perma-
nentes e manejadas de forma sustentada e relativamente intensiva,

Acesso em: 01 maio 2013.


13
ROSA, Leonilde dos Santos; SANTOS, Mnica Mota; VASCONCELOS, Paulo Csar Silva; MODESTO,
Rozi da Silva; VIEIRA, Thiago Almeida. Adoo de Sistemas Agroflorestais na Agricultura Familiar, em
Igarap-a, Par, Brasil. Revista Cincia Agrria n 47. Belm: Revista Cincia Agrria, 2007. Disponvel
em: < http://www.ufra.edu.br/editora/revista_47/REVISTA%2047_artigo%2001.pdf>. Acesso em: 01 maio
2013.
14
Sistemas e Prticas. AMBIENTE BRASIL. Disponvel em: <http://www.ambientebrasil.com.br/composer.
php3?base=./agropecuario/index.html&conteudo=./agropecuario/agrossilvicultura3.html>. Acesso em: 01
maio 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
396
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

fornecem muitos produtos teis para fins de subsistncia e comer-


cializao. A diversidade de espcies e a estrutura favorecem a
presena de predadores que impedem os insetos, nocivos s plan-
tas cultivadas, de se proliferarem. Sendo assim, as agroflorestas
podem favorecer a sedentarizao dos agricultores e o aumento da
renda familiar, com importante papel scio-econmico e tambm
ecolgico, pois atua na proteo do solo, dos cursos de gua e na
manuteno da biodiversidade15.

Ribaski; Montoya e Rodigheri16 esclarecem que os Sistemas Agroflorestais so


classificados conforme o arranjo e a natureza e arranjo de seus componentes: Silviagr-
colas (constitudos de rvores e/ou de arbustos com culturas agrcolas), Silvipastoris
(cultivos de rvores e/ou de arbustos com pastagens e/ou animais e Agrossilvipastoris
(cultivo de rvores e/ou arbustos com culturas agrcolas, pastagens e/ou animais).
Tambm denominados de Agrossilvicultura, os Sistemas Agroflorestais podem
ser definidos como uma prtica de manejo onde diversas culturas so cultivadas nas
ruas entre as fileiras ou renques plantados com espcies arbustivas ou arbreas, ge-
ralmente leguminosas17.

Sistemas agroflorestais ou agrossilviculturais so sistemas de pro-


duo consorciada envolvendo um componente arbreo e um ou-
tro, que pode ser animal ou cultivo agrcola, de forma a maximizar
a ao compensatria e minimizar a competio entre as esp-
cies, com o objetivo de conciliar o aumento de produtividade e
rentabilidade econmica com a proteo ambiental e a melhoria
da qualidade de vida das populaes rurais, promovendo, assim, o
desenvolvimento sustentado18.

Locatelli, Macedo e Vieira19 destacam a finalidade dos Sistemas Agroflorestais:

15
Sistemas e Prticas. AMBIENTE BRASIL.
16
Ribaski, Jorge; Montoya, Luciano Javier; Rodigheri, Honorino Roque. Sistemas Agroflorestais:
aspectos ambientais e scio-econmicos. AMBIENTE BRASIL.
17
Agrossilvicultura. AMBIENTE BRASIL. Disponvel em: <http://www.ambientebrasil.com.br/composer.
php3?base=./agropecuario/index.html&conteudo=./agropecuario/agrossilvicultura.html#topo2>. Acesso
em: 01 maio 2013.
18
Agrossilvicultura. AMBIENTE BRASIL.
19
LOCATELLI, Marlia; MACEDO, Rafael de Souza; VIEIRA, Abadio Hermes. Sistemas Agroflorestais e a
Conservao do Solo. Disponvel em: <http://www.procitropicos.org.br/UserFiles/File/artigomarilialocatelli.
pdf>. Acesso em: 01 maio 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
397
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Os sistemas agroflorestais tm sido preconizados como sustentveis, ou seja,


capazes de produzir para o presente momento, mantendo os fatores ambientais, eco-
nmicos e sociais, em condies de serem utilizados pelas geraes futuras. Estes
sistemas tambm tm sido divulgados como uma soluo alternativa para a recupe-
rao de reas degradadas, envolvendo no s a reconstituio das caractersticas do
solo, como tambm a recuperao da terra, tambm denominado stio, o qual envolve
todos os fatores responsveis pela produo em harmonia com o ecossistema: o solo,
a gua, o ar, o microclima, a paisagem, a flora e a fauna. [...] Os sistemas agroflores-
tais tm sido divulgados como uma alternativa para o melhoramento da produtividade
de stios pobres ou degradados [...]

Merece especial destaque o artigo Florestas A Importncia de Sistemas Agro-


florestais20, onde destaca trs princpios basilares desse sistema: ecolgico, social
e econmico, sendo que o primeiro, estabelece um melhor aproveitamento dos re-
cursos permitindo maior sustentabilidade ao sistema, que conferida pela multies-
tratificao de copas e do sistema radicular e pela maior diversidade biolgica de
espcies com usos e funes mltiplas, o princpio social relaciona-se com a melhor
distribuio na utilizao da mo-de-obra ao longo do ano e pela produo de maior
nmero de servios e produtos para consumo humano contribuindo para a segurana
alimentar e o princpio econmico est ligado maior estabilidade conferida pela
diversificao de produtos e dos ingressos financeiros distribudos no decorrer do ano
e maior possibilidade de agregao de valor.

5 OS SISTEMAS AGROFLORESTAIS E A IMPORTNCIA NA CONSERVAO DO


SOLO

No artigo Conservao do Solo21, destaca que a conservao do solo versa es-


tabelecer o uso e o manejo adequado s suas caractersticas qumicas, fsicas e
biolgicas, visando a manuteno do equilbrio ou recuperao. Atravs das prticas
de conservao, possvel manter a fertilidade do solo e evitar problemas comuns,
como a eroso e a compactao.
A fim de reduzir os para minimizar as conseqncias decorrentes das chuvas e
do mau aproveitamento do solo, o homem passa a fazer uso de tcnicas de manejo e

20
Florestas A Importncia de Sistemas Agroflorestais. Disponvel em: <http://www.revistarural.com.br/

edicoes/2007/Artigos/rev107_florestas.htm >. Acesso em: 01 maio 2013.


21
Conservao do Solo. AMBIENTE BRASIL. Disponvel em: <http://www.ambientebrasil.com.br/compo-
ser.php3?base=./agropecuario/index.html&conteudo=./agropecuario/conservacao.html>. Acesso em: 01
maio 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
398
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

conservao dos solos, como o reflorestamento e a adubao verde.


O artigo Conservao do Solo22 enfatiza ainda as tcnicas citadas no pargra-
fo anterior, onde o reflorestamento traz inmeros benefcios como a filtragem de
sedimentos, a proteo das barrancas e beiras de rio, a diminuio do escoamento
superficial da gua no solo, a criao de refgios para fauna e, ainda, favorece o in-
cremento de matria orgnica ao solo.
J a adubao verde, cultivam-se determinadas plantas, objetivando integr-las
ao solo, o que acarretar em melhorias nas propriedades fsicas, qumicas e biolgi-
cas do solo e tambm promovendo o enriquecimento de elementos minerais, sendo
que a utilizao dessas plantas nesta espcie de adubao impedem a ocorrncia de
impacto direto das gotas de chuva sobre o solo, evitando o deslocamento ou a lixi-
viao de nutrientes do solo e tambm inibem o desenvolvimento de ervas daninhas.

Alm da eficincia dos sistemas agroflorestais na proteo contra


eroso e na recuperao de solos marginais e/ou degradados, na
ciclagem de nutrientes e na maior sanidade conferida pela manu-
teno da diversidade biolgica, diminuindo a utilizao de agro-
qumicos. Alm da produo de outros servios ambientais, como
seqestro de gs carbnico, e conservao da biodiversidade23.

Outro aspecto importante a ser abordado que os sistemas agroflorestais tm a


possibilidade de recuperar e tornar produtivas reas degradadas, melhorando a fun-
o social e ecolgica, assim como so promovem o aumento no nvel de carbono
orgnico no solo, quando comparados a florestas primrias, sendo que este acmulo,
ao longo do tempo, recuperam quantidades perdidas durante a derrubada e queima
de florestas primrias, funcionando como banco de estoque de carbono24.
Do mesmo modo, o emprego dos Sistemas Agroflorestais traz vantagens se com-
parados com os sistemas convencionais, vantagens econmicas e tambm ambientais:

[...] a combinao de produtos de mercado e de subsistncia que


permite limitar os riscos assumidos pelos agricultores familiares,
sejam eles riscos climticos ou riscos de mercado; a diversidade
de espcies permite a obteno de um nmero maior de produtos
e/ou servios a partir de uma mesma unidade de rea, tanto para

22
Conservao do Solo. AMBIENTE BRASIL
23
Florestas A Importncia de Sistemas Agroflorestais. Disponvel em: <http://www.revistarural.com.br/
edicoes/2007/Artigos/rev107_florestas.htm>. Acesso em: 01 maio 2013.
24
LOCATELLI, Marlia; MACEDO, Rafael de Souza; VIEIRA, Abadio Hermes. Sistemas Agroflorestais e a
Conservao do Solo.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
399
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a subsistncia da famlia quanto para o mercado; a rea com sis-


tema agroflorestal pode ser usada permanentemente, minimizando
a necessidade de derruba e queima de novas reas e aumentando
as chances de fixao do homem no campo; e a alternativa para
aproveitamento de reas j alteradas ou degradadas. Tambm di-
minui a demanda de fertilizantes em razo da eficiente ciclagem e
da adubao orgnica, melhora as propriedades fsicas e biolgicas
do solo e permite a preservao da biodiversidade [...]25.

Destaca-se tambm no artigo Agrossilvicultura26 como funo dos Sistemas


Agroflorestais um papel do componente arbreo podendo ser de produo de bens
como madeira, frutos, sementes, etc. ou de servios como cercas-vivas e conservao
do solo.

Entre os benefcios ambientais dos SAFs, destacam-se o melhor


controle de temperatura, da umidade relativa do ar e da umida-
de do solo. Esses elementos climticos alteram-se bastante em
condies de reas abertas, sem rvores. Nos SAFs, a presena
do componente arbreo contribui para regular a temperatura do
ar, reduzindo sua variao ao longo do dia e, conseqentemente,
tornando o ambiente mais estvel, o que traz benefcios s plantas
e aos animais componentes desses sistemas. [...] Outra alterao
causada pela presena das rvores nos SAFs, diz respeito tempe-
ratura do solo que, normalmente, menor no interior da floresta.
Isto evidencia a importncia do estrato herbceo e da serapilheira
como agentes reguladores das condies trmicas no solo da flo-
resta [...] A modificao do microclima, na presena do componen-
te arbreo, repercute sobre o balano hdrico do solo, contribuindo
para a elevao da umidade disponvel para as plantas sob a copa
das rvores [...] O maior teor de umidade no solo favorece a ativida-
de microbiana, resultando em acelerao da decomposio da ma-
tria orgnica e possibilitando o aumento da sua mineralizao27.

Esclarece-se ainda que a matria orgnica do solo fornecida pelos sistemas


agroflorestais essencial na recuperao das reas degradadas, estabelecendo boas

25
LOCATELLI, Marlia; MACEDO, Rafael de Souza; VIEIRA, Abadio Hermes. Sistemas Agroflorestais e a
Conservao do Solo.
26
Agrossilvicultura. AMBIENTE BRASIL.
27
Ribaski, Jorge; Montoya, Luciano Javier; Rodigheri, Honorino Roque. Sistemas Agroflorestais:
aspectos ambientais e scio-econmicos. AMBIENTE BRASIL.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
400
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

condies fsicas do solo, incluindo a capacidade de reteno de gua; provem um


balanceado do suprimento de nutrientes, protegendo-os contra a lixiviao at se-
rem liberados pela mineralizao, alm de ser recomendado como uma alternativa
monocultura agrcola, uma vez que capaz de manter a fertilidade dos solos e a
sustentabilidade28.
Nota-se ainda, de acordo com Ribaski; Montoya e Rodigheri29, que as espcies
arbreas melhoram os solos por numerosos processos, especialmente quando so
usadas em Sistemas Agroflorestais, uma vez que as rvores influenciam na disponibi-
lidade e na quantidade de nutrientes dentro da zona de atuao do sistema radicular
das culturas associadas, atravs do acrscimo de nitrognio pela fixao biolgica de
N2, bem como na reduo das perdas de nutrientes por lixiviao e eroso e no au-
mento da disponibilidade de nutrientes pela sua maior liberao na matria orgnica
do solo. Observam ainda os autores que as rvores tambm contribuem para o pro-
cesso de restabelecimento da fauna do solo, fator importante para a decomposio
de resduos de plantas e rvores usadas em Sistemas Agroflorestais, principalmente
as leguminosas, possuem potencial para fornecer nitrognio em quantidades sufi-
cientes para aumentar a produo das culturas associadas, alm do que a sombra
produzida pelas rvores um dos fatores responsveis pelo aumento da disponibili-
dade de nitrognio no solo, pois evidncias mostram que a taxa de mineralizao
estimulada pelo sombreamento.

6 CONSIDERAES FINAIS

1. O estudo em comento faz com que se reflita a respeito do solo e sua impor-
tncia na manuteno das espcies, seja da fauna ou da flora, fazendo uso de meios
alternativos que visam preservar o Meio Ambiente, dentre estes, os Sistemas Agroflo-
restais que tem como funo primordial a conservao do solo, possibilitando o seu
restabelecimento de solo.
2. Sabe-se ainda que dentro das diversos aspectos que norteiam os Sistemas
Agroflorestais e o controle da eroso do solo, por exemplo, est na conservao da
fertilidade do solo, permitindo controle da eroso atravs das plantas cultivadas no
local degradado.
3. Por possurem considerveis reservatrios de gs carbnico, os Sistemas
Agroflorestais so vistos como fontes renovveis de energia, aliado ao fato da recupe-

28
LOCATELLI, Marlia; MACEDO, Rafael de Souza; VIEIRA, Abadio Hermes. Sistemas Agroflorestais e a
Conservao do Solo.
29
Ribaski, Jorge; Montoya, Luciano Javier; Rodigheri, Honorino Roque. Sistemas Agroflorestais:
aspectos ambientais e scio-econmicos. AMBIENTE BRASIL.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
401
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

rao e reconstituio do solo degradado.


4. A preservao do solo e o emprego de Sistemas Agroflorestais de extrema
importncia para o ecossistema, uma vez que, atividades potencialmente poluidoras
e degradadoras do meio ambiente e, conseqentemente, do solo (queimadas, desma-
tamento, etc.), devendo ser divulgadas e difundidas, no tocante as suas finalidades
e funes.
5. Ademais, a participao da sociedade como um todo na busca de solues,
atividades e planejamento em parceria com o Poder Pblico, visando, especialmen-
te, estabelecer polticas pblicas voltadas para a sustentabilidade ambiental, como
aes educativas e de conscientizao quanto a manuteno e recuperao do solo.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
402
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

DA SOBERANIA INGERNCIA:
O MEIO AMBIENTE COMO UMA QUESTO GLOBAL.

KELLY SCHAPER SORIANO DE SOUZA


Universidade Federal de Santa Catarina
Programa de Ps-Graduao em Direito

1. Introduo

A soberania dos Estados existe como poder histrico na ordem internacional,


estabelecendo os limites de atuao de cada ente. O Estado soberano tem competn-
cia para administrar as pessoas, os bens e as situaes que esto em seu territrio
ou de alguma forma sob sua jurisdio e, doravante, o dever de respeitar os direitos
soberanos dos demais Estados.
O princpio da soberania permanente sobre os recursos naturais emerge como
uma das manifestaes da soberania dos Estados, muitos dos quais, por razes po-
lticas e econmicas, defenderam arduamente o reconhecimento da norma que lhes
assegurasse a livre gesto e explorao dos recursos presentes em seus territrios. A
evoluo jurdica do princpio, contudo, foi gradualmente direcionada para a percep-
o da interdependncia das questes ambientais, sendo indispensvel equilibrar os
direitos e deveres inerentes noo de soberania.
Afirma-se a conscincia de que a soberania no um conceito absoluto e in-
condicional, sobre o qual os Estados se apoiam para afirmar que as questes sob sua
jurisdio no interessam comunidade internacional. Nesse sentido, o princpio
da ingerncia ecolgica emerge como um instrumento de exceo, que contraria a
autoridade do Estado diante do risco de ocorrncia de riscos ambientais de grandes
propores.
A partir dessas percepes, o estudo que ora se apresenta visa discutir a so-
berania e a ingerncia enquanto noes opostas e complementares no domnio do
ambiente, considerando a globalidade de seus elementos e a interdependncia de
suas relaes.
No item 2, estudado o princpio da soberania permanente sobre os recursos
naturais, suas origens e sua evoluo enquanto norma de direito internacional, bem
como os novos contornos sofridos pelo princpio conforme as preocupaes com a
explorao dos recursos ganharam relevncia. No item 3, por conseguinte, so abor-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
403
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dados os direitos e os deveres que emanam do princpio da soberania permanente e


reclamam uma gesto prudente e racional dos recursos por cada Estado. Por fim, no
item 4 faz-se uma breve exposio sobre o princpio da ingerncia ecolgica, donde
so discutidos os possveis requisitos para sua admisso e as situaes que reclamam
a interveno no domnio do ambiente.

2. Princpio da soberania permanente sobre os recursos naturais

A origem do princpio da soberania permanente sobre os recursos naturais re-


side no processo de emancipao poltica e econmica vivenciado pelos pases em
desenvolvimento no perodo ps-guerra. Os movimentos de busca pela independncia
econmica e pela autodeterminao e independncia poltica dos povos colonizados
foram fundamentais para o estabelecimento do princpio como norma internacional.
Sua evoluo ocorreu especialmente no mbito da Assembleia Geral da Orga-
nizao das Naes Unidas (ONU) que, reconhecendo a estreita dependncia entre
os processos de industrializao e a gesto dos recursos naturais, inseriu o princpio
da soberania permanente em vrias das resolues adotadas a partir de 19521. Dire-
tamente relacionadas aos acordos estabelecidos entre Estados e empresas privadas
estrangeiras para a explorao de recursos naturais em pases em desenvolvimento,
essas resolues abordavam a necessidade de equilibrar os direitos do Estado so-
berano sobre seus recursos com o interesse das empresas privadas, normalmente
estrangeiras, em garantir segurana jurdica aos seus investimentos2.
A busca pelo reconhecimento da soberania permanente, contudo, justificou-se
no apenas por seu objetivo econmico, mas tambm por consistir em instrumento a

1
Como exemplo cita-se as Resolues 523 (VI) (1952); 626 (VII) (1952); 837 (IX) (1954); 1314 (XIII)
(1958); 1515 (XV) (1960). Embora o desenvolvimento do direito internacional atravs de resolues de r-
gos polticos seja uma questo controversa, segundo lies de Schrijver, as resolues da ONU fornecem
evidncia de direito costumeiro na medida em que identificam, especificam, confirmam ou reformulam
regras de direito costumeiro (1997, pp. 372-373). Para Brownlie, ainda que as resolues da Assemblia
Geral no criem direito internacional, so veculos para a expresso da prtica dos Estados (1998, p. 146).
2
A Resoluo 523 (VI), adotada pela Assemblia Geral da ONU em 12 de janeiro de 1952, com o ttulo
Desenvolvimento econmico integrado e acordos comerciais, recomenda aos Estados membros da ONU
facilitarem, atravs de acordos comerciais, o desenvolvimento dos recursos naturais que podem ser utili-
zados para as necessidades domsticas dos pases subdesenvolvidos bem como para as necessidades do
comrcio internacional, ressaltando que os acordos comerciais no devem conter condies econmicas
ou polticas que violem os direitos soberanos dos pases subdesenvolvidos, incluindo o direito de deter-
minar seus prprios planos de desenvolvimento econmico. Resoluo 523 (VI) (1952), disponvel em
http://www.un.org/depts/dhl/resguide/r6.htm. Acesso em: 22/10/2012.
Sobre o assunto, ver tambm SANDS, Philippe. Principles of International Environmental Law. Second Edi-
tion. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. p. 236. SANDS, Philippe. Principles of International
Environmental Law. Second Edition. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. p. 236.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
404
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

favor da autodeterminao e emancipao dos povos colonizados. Mesmo com o fim


dos processos de colonizao, muitos pases sofreram com governos que dissiparam
seus recursos naturais entregando-os a investidores estrangeiros3, privando, assim, os
povos nacionais de seus prprios meios de subsistncia.
Ainda no incio da dcada de 50, essas questes ganharam relevo nos debates
da Comisso de Direitos Humanos da ONU4, resultando no reconhecimento do direito
dos povos livre disposio dos recursos naturais, bem como na sua incluso em
vrias convenes sobre direitos humanos5. Observa-se, contudo, que ao longo da
dcada de 60, a nfase no direito soberania permanente dos povos e sua conexo
com a autodeterminao foi atenuada, sendo gradualmente transferida para os Esta-
dos enquanto titulares da soberania e, por conseguinte, especialmente aos pases em
desenvolvimento6.
O princpio restou definitivamente estabelecido com a adoo pela Assembleia
Geral da ONU, em 14 de dezembro de 1962, da Resoluo 1803 (XVII), intitulada
Soberania Permanente sobre os Recursos Naturais7. O documento reitera o dever
de respeito soberania dos povos e naes sobre seus recursos e riquezas naturais,
e aborda questes diretamente relacionadas, como explorao, desenvolvimento e
disposio dos recursos naturais, nacionalizao e expropriao, investimentos es-
trangeiros, diviso de lucros, entre outras.
Com efeito, durante anos o princpio da soberania permanente serviu a um ni-
co objetivo: assegurar a plena utilizao dos recursos naturais por cada Estado, em
prol de seu desenvolvimento econmico e emancipao poltica. A partir da dcada
de 70, contudo, os efeitos da explorao dos recursos naturais ascenderam cons-

3
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 370.
4
A insero do direito soberania permanente sobre os recursos e as riquezas naturais nos dispositivos
que prevem a autodeterminao dos povos no mbito das convenes sobre direitos humanos resultou
de uma proposta feita pelo Chile, em 16 de abril de 1952, nos debates da Comisso de Direitos Humanos
da ONU. O pas latino americano defendeu a incluso de um pargrafo prevendo que o direito dos povos
autodeterminao deveria tambm incluir a soberania permanente sobre suas riquezas e recursos natu-
rais e, ainda, que em nenhum caso um povo poderia ser privado de seus meios de subsistncia em razo
de qualquer direito alegado por outros Estados. Sobre o contexto e repercusso da proposta chilena, ver
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambridge
University Press, 1997, pp. 49-51.
5
Convenes de Direitos Humanos, de 1966; Convenes sobre Sucesso de Estados, de 1978 e 1983; e
a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos, de 1981.
6
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 387.
7
O pargrafo 1 da Resoluo 1803 (XVII) (1962) ilustra as duas preocupaes predominantes no mbito
da ONU, que impulsionaram o estabelecimento do princpio da soberania permanente: O direito dos povos
e naes soberania permanente sobre suas riquezas e recursos naturais deve ser exercido no interesse
do desenvolvimento nacional e do bem estar do povo do Estado em questo. Disponvel em http://www2.
ohchr.org/english/law/resources.htm. Acesso em: 22/10/2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
405
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cincia da comunidade internacional. Chuva cida, alteraes climticas, perda de


biodiversidade, poluio atmosfrica, poluio de rios e esgotamento de recursos
hdricos so alguns dos problemas que revelaram a natureza global das questes
ambientais e impulsionaram sua introduo na agenda internacional. Ao abordar as
condies que levaram ao desenvolvimento do direito internacional ambiental, Sands
ressalta que as questes ambientais so acompanhadas do reconhecimento de que a
interdependncia ecolgica no respeita as fronteiras nacionais e que questes antes
consideradas problemas domsticos apresentam implicaes globais8.
A relao entre a soberania permanente sobre os recursos naturais e as obriga-
es para com o meio ambiente restou formalmente reconhecida no Princpio 21 da
Declarao de Estocolmo de 1972.

Em conformidade com a Carta das Naes Unidas e com os prin-


cpios de direito internacional, os Estados tm o direito soberano
de explorar seus prprios recursos de acordo com sua prpria polti-
ca ambiental, e a obrigao de assegurar que as atividades realiza-
das dentro de sua jurisdio ou sob seu controle no prejudiquem
o meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora da
jurisdio nacional9.

O princpio coloca a soberania permanente sobre os recursos naturais no con-


texto das questes ambientais, uma vez que reconhece o direito de cada Estado de
explorar seus prprios recursos, desde que o manejo seja realizado de forma a no
causar danos a reas localizadas fora do territrio nacional. Trata-se de uma extenso
do princpio da boa-vizinhana, o qual integra a obrigao de cada Estado de no per-
mitir que seu territrio seja usado para o cometimento de atos contrrios aos direitos
de outros Estados10.
Inicialmente, a interpretao e aplicao do Princpio limitavam-se ao impacto
extraterritorial de atividades danosas ao meio ambiente. Consideraes posteriores,
contudo, passaram a reconhecer que os impactos ambientais de uma explorao irra-

8
SANDS, Philippe. Principles of International Environmental Law. Second Edition. Cambridge: Cambridge
University Press, 2003. p. 03.
9
Traduzido pela autora, a partir da verso oficial em ingls: States have, in accordance with the Charter of
the United Nations and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources
pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their
jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits
of national jurisdiction. Disponvel em http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.
asp?documentid=97&articleid=1503. Acesso em 28/10/2012.
10
SANDS, Philippe. Principles of International Environmental Law. Second Edition. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 2003. pp. 242-243.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
406
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cional dos recursos naturais poderiam resultar numa ameaa ao exerccio da sobera-
nia permanente de outros Estados, especialmente dos pases em desenvolvimento11.
Assim, cada vez mais foram emergindo limitaes soberania permanente, desafiada
pelo dever maior de proteo do meio ambiente. A Resoluo 35/7 da Assembleia
Geral da ONU reflete com clareza essa tendncia quando convida os Estados, no
exerccio de sua soberania permanente sobre os recursos naturais, a conduzir suas
atividades sob o reconhecimento da suprema importncia de proteger os sistemas
naturais, mantendo o equilbrio e a qualidade da natureza e conservando os recursos
naturais, no interesse das presentes e futuras geraes 12.
Por abarcar tanto a soberania permanente quanto a responsabilidade dos Es-
tados por danos transfronteirios, a norma contida no Princpio 21 consta de vrios
documentos internacionais, tendo sido repetida no Princpio 2 da Declarao do Rio,
que adicionou ao texto a expresso e de desenvolvimento13. A incluso deste ele-
mento reflete a convico dos pases em desenvolvimento de que suas polticas am-
bientais no podem sobrepor-se s polticas de desenvolvimento14.
Embora seja inegvel a prevalncia histrica dos objetivos econmicos sobre
outros aspectos da vida humana, observa-se a evoluo, mesmo que gradual, para
um direito voltado para a humanidade, em que os Estados tm se tornado cada vez
mais responsveis pela maneira como gerem seus recursos naturais, e sob o qual a
preservao ambiental abordada numa perspectiva global. Nesse contexto, a so-
berania permanente mantem-se enquanto norma de direito internacional, devendo,
porm, ser sopesada com outros princpios de igual ou maior relevncia. Consoante
observa Schrijver, o grande desafio balancear a soberania permanente com outras
normas, como o devido cumprimento dos acordos internacionais, o tratamento justo
a investidores estrangeiros, o desenvolvimento sustentvel em nveis nacional e inter-
nacional e o respeito aos direitos do homem e dos povos e, dessa forma, melhor servir
aos interesses das presentes e futuras geraes15.

11
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 128.
12
Traduzido pela autora, do texto oficial em ingles: to conduct their activities in the recognition of the
supreme importance of protecting natural systems, maintaining the balance and quality of nature and con-
serving natural resources, in the interests of present and future generations. Disponvel em http://www.
un.org/Depts/dhl/resguide/r35.htm. Acesso em: 28/10/2012.
13
Princpio 2: States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of
international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and
developmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control
do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdic-
tion. Texto oficial em ingls disponvel em http://unfccc.int/essential_background/convention/background/
items/1349.php. Acesso em 31/10/2012.
14
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 136.
15
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 380.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
407
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Tende-se, portanto, ao abandono da ortodoxia da soberania16 por uma nova


forma de reger as relaes entre Estados que, como sabido, apoia-se em um nica
meio de subsistncia, a Terra, que indubitavelmente perecvel. Assim, a soberania
permanente h de servir no mais somente como fonte de liberdade dos Estados
para gerirem seus recursos naturais, mas tambm como fonte de obrigaes corres-
pondentes, que requerem o manejo cuidadoso e impem responsabilidade em nveis
nacional e internacional17.

3. Equilibrando direitos e deveres: o desafio da soberania num


mundo interdependente

Consoante abordado, a evoluo jurdica do princpio da soberania permanente


sobre os recursos naturais foi direcionada, inicialmente, para o estabelecimento dos
direitos dele emanados, para assegurar aos Estados a plena utilizao dos recursos
naturais presentes em seu territrio. A principal razo para esse processo reside na
compreenso de que a soberania permanente foi utilizada, durante anos, como uma
reao aos processos de colonizao que retardaram o desenvolvimento de diversos
pases e a afirmao poltica de muitos povos. Assim, ao buscarem as bases para o
desenvolvimento de sua economia, muitos Estados alegavam (alegam) a soberania
permanente como fundamento para assegurar seu direito de recuperar o controle
efetivo sobre seus recursos naturais, de definir livremente seu sistema econmico, de
usar livremente seus recursos naturais bem como o direito de expropriar ou naciona-
lizar direitos de propriedade estrangeiros. Por razes bvias, estes pases defendiam
(defendem) a formulao de direitos expandindo sua soberania, mas no o reconhe-
cimento de deveres que a restringissem.
Entretanto, a percepo de que a Terra uma entidade interdependente re-
velou a necessidade de cooperao entre os Estados, conferindo novos contornos
soberania permanente, da qual emanam no apenas direitos, mas tambm deveres.
Ao discorrer sobre o equilbrio entre os direitos e deveres derivados da soberania
permanente, Schrijver ressalta que o princpio serve no apenas como fonte para a
livre utilizao por cada Estado de seus recursos naturais, mas tambm como fonte
de obrigaes18. Nesse sentido, o autor aborda uma srie de direitos e deveres, dentre
os quais apontaremos os mais relevantes para a compreenso do presente estudo.

16
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 22.
17
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 393.
18
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 393.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
408
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Com efeito, entre as principais derivaes do princpio da soberania permanente


est o direito de um Estado ou povo dispor livremente de suas riquezas e recursos na-
turais dentro dos limites da jurisdio nacional. Algumas Resolues da Assembleia
Geral da ONU fazem referncia expressa ao carter permanente, inalienvel e pleno
da soberania19, o que d ensejo a discusses sobre os limites a serem observados
pelos Estados nas suas relaes contratuais com outros sujeitos, bem como nos atos
de alterao ou trmino de acordos firmados com investidores estrangeiros.
A esse respeito, Schrijver argumenta que o princpio da soberania permanente
impede um Estado de derrogar do exerccio essencial dos seus direitos soberanos
sobre seus recursos naturais, porm o autor ressalta que um Estado pode, mediante
acordo livremente celebrado, aceitar uma limitao parcial no exerccio de sua so-
berania relativamente a certos recursos em reas determinadas e por um perodo de
tempo especfico e limitado20.
Outro direito nuclear no que diz respeito soberania permanente sobre os re-
cursos naturais consiste no direito de cada Estado livremente determinar e controlar
a prospeco, explorao, desenvolvimento, explotao, uso e comrcio dos recursos
naturais e sujeitar tais atividades s regulamentaes e legislaes nacionais dentro
dos limites de sua jurisdio econmica exclusiva e conforme o direito internacional
em vigor. O artigo IV do Tratado de Cooperao Amaznica de 1978 um exemplo
ilustrativo de seu reconhecimento.

As Partes Contratantes proclamam que o uso e aproveitamento


exclusivo dos recursos naturais em seus respectivos territrios di-
reito inerente soberania do Estado e seu exerccio no ter outras
restries seno as que resultem do Direito Internacional21.

de se observar que, embora seja assegurada a plena liberdade de uso dos


recursos naturais conforme os interesses de cada Estado, nenhuma atividade poder
ser guiada em desconformidade com as normas de direito internacional, muitas das
quais estabelecero limites s atividades que provocam impacto no meio ambiente,
a exemplo da Conveno de Biodiversidade de 1992, cujos dispositivos devero ser
estritamente observados no manejo dos recursos florestais.
Da soberania permanente emana tambm o direito de cada Estado utilizar seus
recursos naturais em prol do desenvolvimento nacional, ou seja, de usar e explorar

19
Resolues 523 (VI) (1952); 626 (VII) (1952); 2158 (XXI) (1966); 2386 (XXIII) (1968), entre outras.
20
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 264.
21
Disponvel em http://www.otca.info/portal/tratado-coop-amazonica.php?p=otca. Acesso
em 19/10/2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
409
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

livremente seus recursos e riquezas naturais para seu prprio progresso e desenvolvi-
mento econmico22. A Resoluo 1803 (XVII) (1962), marco no estabelecimento do
princpio da soberania permanente, ressalta, em seu pargrafo 1, que a soberania
deve ser exercida no interesse do desenvolvimento nacional e do bem estar do povo
do Estado em questo.
Trata-se de um direito que emana das origens do princpio da soberania, e re-
flete a preocupao dos pases em assegurar o acesso e a livre utilizao dos meios
necessrios para seu desenvolvimento econmico. Esse interesse est, igualmente,
refletido no j mencionado Princpio 2 da Declarao do Rio de 1992, que prev que
a explorao dos recursos naturais deve realizar-se no apenas conforme as polticas
de meio ambiente (Princpio 21 da Declarao de Estocolmo) mas tambm de acordo
com as polticas de desenvolvimento de cada Estado. O direito em exame est ainda
previsto em alguns tratados multilaterais, como a Conveno Quadro de Mudanas
Climticas de 199223.
Outra derivao do princpio da soberania reside no direito de cada Estado esta-
belecer a explorao dos recursos naturais em conformidade com sua prpria poltica
de meio ambiente. As discusses a esse respeito ganharam espao na dcada de 70,
quando os Estados passaram a debater sobre o necessrio equilbrio entre o exerccio
da soberania permanente e a obrigao de preservar o meio ambiente24. Embora o direi-
to internacional imponha a observncia de deveres corolrios no tocante preservao
ambiental, incontroverso possurem os Estados o direito de estabelecer sua prpria
legislao ambiental e as regras de manejo dos recursos naturais sob sua jurisdio.
Aos direitos brevemente abordados, somam-se o direito de recuperar o controle
efetivo sobre os recursos naturais e de receber compensao por danos que lhes
tenham sido causados; o direito a uma diviso equitativa dos benefcios oriundos de
recursos naturais transfronteirios; o direito de regular investimentos estrangeiros; o
direito de solucionar conflitos com base no ordenamento jurdico nacional, e outros25.
Embora muitos pases tenham sido contrrios ao reconhecimento da existncia
de deveres diretamente vinculados soberania permanente sobre os recursos natu-
rais, a evoluo jurdica do princpio foi gradualmente direcionada para a compreen-
so do carter inevitavelmente global das questes ambientais, que impe a necessi-
dade de balancear os direitos relativos explorao dos recursos com os deveres de

22
Resoluo 626 (VII) (1952) da Assemblia Geral da ONU. Disponvel em http://www.un.org/depts/
dhl/resguide/r7.htm. Acesso em 28/10/2012.
23
O prembulo da Conveno reprisa o Princpio 21 da Declarao do Rio de 1992. Disponvel em http://
unfccc.int/essential_background/convention/background/items/1349.php. Acesso em
31/10/2012.
24
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 274.
25
Sobre os direitos derivados do princpio da soberania permanente ver SCHRIJVER, 1997, captulo 9.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
410
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

proteo e cuidado.
Assim, o direito, j mencionado, de cada Estado exercer a soberania permanente
em prol do desenvolvimento e do bem estar da populao nacional26 resulta, por outro
lado, no dever de cada Estado utilizar os recursos naturais presentes em seu territrio
para o benefcio de seus habitantes, tratando-se no apenas de uma possibilidade,
mas de uma imposio vinculativa direcionada ao exerccio da soberania permanen-
te. Sua previso visa assegurar que toda a populao se beneficie da explorao dos
recursos e do desenvolvimento subsequente.
Com efeito, conforme observa Schrijver, essas duas injunes no so neces-
sariamente harmoniosas, j que a explorao de uma floresta ou de uma mina, por
exemplo, contribui para o desenvolvimento da economia nacional, porm prejudica o
bem estar da populao local27.
A par das resolues da Assembleia Geral, o dever em exame igualmente pre-
visto em tratados multilaterais, porm de forma indireta. O Tratado para a Cooperao
Amaznica de 1978, por exemplo, inclui entre seus objetivos o desenvolvimento scio-
-econmico, considerado uma responsabilidade inerente soberania de cada Estado28.
Outro dever que impe limites ao Estado soberano nas atividades de explorao
de seus recursos foi formulado mesmo antes que a proteo ao meio ambiente hou-
vesse se tornado uma preocupao internacional. Em 1962, a Assemblia Geral da
ONU adotou, por consenso, a Resoluo 1831 (XVII), que conjuga o desenvolvimento
econmico com a conservao da natureza. A resoluo reconhece que o desenvol-
vimento econmico dos pases em desenvolvimento pode ameaar seus recursos na-
turais, e formula, pela primeira vez, a determinao de que os recursos naturais no
podem ser desperdiados.
Anos mais tarde, os Estados reconhecem a necessidade de assegurar a integri-
dade do meio ambiente estabelecendo, na Declarao de Estocolmo de 1972, o j
mencionado Princpio 21, que impe aos Estados a obrigao de evitar o cometimen-
to de danos transfronteirios. Neste mesmo ano, a Assembleia Geral da ONU confere
ainda maior nfase a esse dever, ao estabelecer, na Resoluo 2995 (XXVII) (1972)29,
que os Estados, nas atividades de explorao, explotao e desenvolvimento de seus
recursos naturais, no devem produzir danos significativos em reas situadas fora da
jurisdio nacional.
Nesta esteira, resolues seguintes, embora reafirmem a soberania permanente

26
Resoluo 1803 (XVII) (1962) da Assemblia Geral da ONU. Disponvel em http://www2.ohchr.org/
english/law/resources.htm. Acesso em: 22/10/2012.
27
SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. Cambridge: Cambrid-
ge University Press, 1997. p. 308.
28
Artigo IV do Tratado para a Cooperao Amaznica. Disponvel em http://www.otca.info/portal/tratado-
-coop-amazonica.php?p=otca. Acesso em 19/10/2012.
29
Disponvel em http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/r27.htm. Acesso em 30/10/2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
411
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dos Estados, indicam que o impacto ambiental de uma explorao irracional pode
resultar numa ameaa ao exerccio da soberania permanente por outros Estados,
especialmente aqueles em desenvolvimento30. Assim, os deveres de proteo vo
sendo cada vez mais reforados no mbito das normas internacionais, que tornam-se
mais abrangentes no que diz respeito explorao dos recursos. A Resoluo 37/7
(1982)31, que estabelece a Carta Mundial da Natureza, por exemplo, reafirma a mxi-
ma de que os recursos naturais devem ser utilizados de forma a garantir a preservao
das espcies e dos ecossistemas para o benefcio das presentes e futuras geraes32,
e prescreve princpios de conservao. Ainda, no pargrafo 10, ela determina que
os recursos naturais no devem ser desperdiados, mas utilizados com restrio de
acordo com as seguintes regras: explorao restrita; considerao da quantidade dis-
ponvel; racionalizao das possibilidades de converter recursos em consumo; com-
patibilizao da explorao com o funcionamento dos sistemas naturais.
Outros deveres de igual relevncia derivam do princpio da soberania permanen-
te, como o dever de respeito aos direitos e interesses dos povos indgenas; o dever
de cooperar para o desenvolvimento global; a diviso equitativa dos recursos naturais
transfronteirios; o dever de observncia das normas de direito internacional e trata-
mento justo aos investidores estrangeiros33.

4. O princpio da ingerncia ecolgica

Feitas essas consideraes no que diz respeito ao princpio da soberania per-


manente e seus reflexos na atuao dos Estados sobre os recursos presentes em
seu territrio, faz-se necessrio compreender a existncia de um princpio que lhe
oponvel ante a necessidade de assegurar a integridade do ambiente: o princpio da
ingerncia ecolgica.
Com efeito, a noo de ingerncia desafia diretamente a soberania dos Estados,
elemento definidor do equilbrio das relaes internacionais e base para a concepo
do direito internacional pblico, na medida em que se sobrepe autoridade do Es-
tado sobre seu territrio e o que nele se encontra.
poca da formao da ONU, logo aps ter sido o mundo acometido por duas
guerras de propores globais e com resultados dramticos, a comunidade internacio-

30
Resoluo 3326 (XXIX) (1974), disponvel em http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/r29.
htm. Acesso em 31/10/2012.
31
Disponvel em http://www.un.org/depts/dhl/resguide/r37.htm. Acesso em 30/10/2012.
32
Esta imposio est presente nas Resolues 35/7 de 1980 e 36/6 de 1981.
33
Sobre os deveres derivados do princpio da soberania permanente ver SCHRIJVER, 1997, captulo 10.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
412
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nal visava estabelecer os limites de atuao de cada Estado e recobrar a paz e a se-
gurana. Nesse contexto, a Carta da ONU34, em vigor desde 24 de outubro de 1945,
cuidou de ressaltar a igualdade soberana de todos os Estados (artigo 2, para. 1),
proibindo o emprego do uso da fora (artigo 2, para. 4) e estabelecendo o princpio da
no interveno (artigo 2, para. 7). O Captulo VII prev algumas possibilidades que
autorizam infringir a regra da no interveno, diante da ameaa paz e segurana
internacionais, dependendo da deliberao do Conselho de Segurana.
Embora no seja bem aceita no cenrio das relaes internacionais, prticas de
ingerncia desenvolveram-se no domnio humanitrio quando observadas violaes a
direitos fundamentais em situaes de urgncia35. A Resoluo 43/131 (1988) da
Assembleia Geral da ONU36 considerada o texto fundador da noo de ingerncia
humanitria37, ao prever assistncia humanitria s vtimas de catstrofes naturais e
outras situaes de emergncia similares38. O documento, entretanto, reafirma o prin-
cpio da soberania dos Estados e no prev a obrigao de aceitar o envio de socorro,
ou seja, no concede o direito de ingerncia a nenhum Estado. Assim ocorre com as
demais resolues que abordam a interveno humanitria.
At o presente momento, inexiste, pois, um direito especificamente previsto em
norma de direito internacional que autorize a interveno armada unilateral de um
Estado noutro para por fim a violaes reconhecidas como intolerveis pela huma-
nidade. Entretanto, como ressalta Bachelet39, o carter internacional dos principais
riscos ecolgicos tem o condo de acelerar a tomada de conscincia de que tempo
de os Estados o fazerem.
Com efeito, a ingerncia possui dois sentidos contrrios no plano jurdico. De um
lado, pode significar uma imiscuio sem justificao nas questes de outrem40, o
que consistir um uma infrao suscetvel a reprimendas, pois o direito internacional
no tolera a violao da soberania dos Estados. De outro lado, porm, pode consistir
em um direito ou um dever que se arrogam ou impem um ou vrios Estados de ir

34
O texto oficial da Carta da ONU est disponvel em http://www.un.org/en/documents/charter/intro.shtml.
Acesso em 31/10/2012.
35
A dcada de 90 recebeu o maior nmero de intervenes humanitrias autorizadas pelo Conselho de
Segurana da ONU, todas marcadas pela forte presena dos Estados Unidos. Entre os pases objeto de
interveno cita-se: Iraque, Estados Sucessores da Ex-Iugoslvia, Somlia, Lbia, Libria, Haiti, Ruanda,
Sudo, Serra Leoa, Iugoslvia, Afeganisto.
36
Disponvel em http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/r43.htm. Acesso em 31/10/2012.
37
VARELLA, Marcelo Dias. Direito Internacional Econmico Ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
p. 110.
38
Outras resolues que contriuram para o desenvolvimento da noo de ingerncia na ONy: Resoluo
45/100 (1990), da Assemblia Geral, e Resoluo 688 (1991), do Conselho de Segurana.
39
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 45.
40
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 272.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
413
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

examinar uma situao no interior de um ou vrios outros Estados, sem a isso terem
sido expressamente convidados41. Essa segunda forma de ingerncia foi vista como
legtima pelo direito internacional por motivos humanitrios suficientemente caracte-
rizados pelo desrespeito a direitos fundamentais dos seres humanos.
Entretanto, embora a noo de ingerncia tenha avanado seus limites conceitu-
ais apenas no domnio humanitrio, uma nova forma de ingerncia pr vista frente
a inmeros casos em que se v comprometida a integridade do meio ambiente global,
nico meio de vida humana possvel. Essa percepo fora, inclusive, destacada pelo
Conselho de Segurana da ONU em reunio em 31 de janeiro de 199242.

A ausncia de guerra e de conflitos militares entre os Estados no


garante por si s a paz e a segurana internacionais. As fontes no
militares de instabilidade nos campos econmico, social, huma-
nitrio e ecolgico tornaram-se ameaas paz e segurana. Os
membros das Naes Unidas, como um todo, atuando atravs dos
rgos apropriados, devem conferir a mais alta prioridade soluo
destes conflitos43.

de se notar que a possibilidade de uma ingerncia ecolgica relaciona-se


diretamente com a noo de ingerncia humanitria, j que ambas visam a tutela da
vida humana. Um meio ambiente de qualidade fonte de dignidade e bem estar para
os seres humanos, tal como reconhece a Declarao de Estocolmo de 1972 em seu
Princpio 1. Bem por isso, o direito a um meio ambiente sadio e equilibrado ingressou
na terceira dimenso dos direitos do homem, cabendo a cada indivduo bem como
comunidade dos Estados assegurarem sua integridade em cooperao.
Somos, portanto, forados a recorrer ingerncia contra Estados responsveis
por agredir significativamente a natureza em razo da m gesto de seus recursos.
Seu objetivo no , frisa-se, transformar a poltica eleita pelo Estado para gerir seus
recursos naturais, mas atuar na preveno de um dano significativo que tem a poten-
cialidade de ultrapassar as fronteiras nacionais atingindo reas alm da jurisdio do

41
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 272.
42
S/PV.3046. Disponvel em http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-
6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/RO%20SPV%203046.pdf. Acesso em
31/10/2012.
43
Traduzido pela autora do texto oficial em ingls: The absence of war and military conflicts among States
does not in itself ensure international peace and security. The non-military sources of instability in the eco-
nomic, social, humanitarian and ecological fields have become threats to peace and security. The United
Nations membership as a whole, working through the appropriate bodies, needs to give the highest priority
to the solution of these matters.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
414
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Estado ou auxiliar na mitigao dos efeitos de um dano grave j provocado.


Assim, a ingerncia ecolgica tem como alvo o territrio sob a jurisdio de um
Estado soberano, e como causa o fato gerador do risco ecolgico ou do dano ambien-
tal j provocado. Sua atuao pode ser de natureza preventiva, tendo em vista impedir
a ocorrncia do dano, ou curativa, para mitigar os efeitos de um prejuzo que no fora
evitado. Em ambos os casos, ela afeta a autoridade do Estado ao qual imposta,
acarretando responsabilidades em nvel internacional ao Estado interventor.
A ingerncia , portanto, um direito e um dever no domnio do ambiente44.
Importa compreender as duas faces deste princpio, pois os direitos podem ou no
ser utilizados, porm, um dever no se pode deixar de cumprir45. Assim, o direito
ingerncia ecolgica permite a um Estado ou organizao internacional intervir em
outro Estado para prevenir ou remediar um dano ambiental significativo, pois a todos
pertence o direito supremo integridade do ambiente global. Da emerge, tambm,
o dever de ingerir diante de uma situao de grave risco humanidade, pois a tutela
da natureza, elemento vital para a vida humana, um dever de todos, devendo ser
observado por toda a comunidade internacional.
Frente a essa necessidade, a ideia de soberania deve ser submetida a um novo
exame, pois no h razes para admitir que a atuao irresponsvel de um Estado
sobre seus recursos agrida significativamente o meio de vida do ser humano mera-
mente em razo dos direitos oriundos de uma soberania, tantas vezes usada de forma
perniciosa. Como bem argumenta Bachelet46, a ingerncia aparece como contrapoder
para reprimir os efeitos perversos do exerccio da soberania.

Neste sentido, a ingerncia situa-se como uma interveno desti-


nada a corrigir os efeitos perversos de um emprego abusivo da so-
berania. Ela permite contrabalanar o poder absoluto de um Estado
quando este, tendo ultrapassado a sua capacidade de autonomia,
se torna tributrio da reao que desencadeou por exagero da sua
vontade de isolamento num mundo doravante comunitrio em mui-
tos domnios, entre os quais o ambiente, onde a responsabilidade
dos Estados de ordem coletiva imagem da segurana.

O meio ambiente impe-se sobre a humanidade como a nica certeza de sua


existncia no Planeta. A percepo da extenso global das questes ambientais e o

44
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 270.
45
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 38.
46
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 303.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
415
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

poder, no menos global, de destruio do homem sobre a natureza revelam que a


nica soberania que necessariamente deve prevalecer a do prprio ambiente, sobe-
rania esta que no carece de regulamentao jurdica ou previso em acordos mul-
tilaterais para existir, dado que no uma escolha. Trata-se de uma soberania cuja
violao no acarreta retaliaes no plano internacional, mas sim o risco de exausto
do nico meio de vida humana.

4.1 Quando ingerir?

A ingerncia , pois, uma possibilidade diante das situaes cuja gravidade


ameaa a integridade do ambiente de forma significativa e, por certo, a dignidade e
o bem estar dos seres humanos. Nesse sentido, Bachelet defende que o risco eco-
lgico maior, isto , que tem repercusses graves na sade biolgica do planeta, na
vida das espcies animais e vegetais, parece justificar o direito ingerncia de um ou
vrios Estados, ou de uma organizao internacional que os rena 47.
Certamente, a poluio de rios, mares e oceanos, a poluio atmosfrica, a
poluio nuclear, a exausto de determinado recurso natural ou da biodiversidade
animal e vegetal so exemplos de riscos ecolgicos maiores, no apenas porque tm
o condo de atingir um grande nmero de pessoas, mas, especialmente, porque seus
efeitos so, em sua maioria, irreversveis e no respeitam os limites territoriais im-
postos pela soberania dos Estados. Portanto, a atuao de cada Estado no pode ser,
obrigatoriamente e exclusivamente, unilateral, pelo menos em caso de riscos maiores.
Bachelet trs, ainda, outra caracterstica do chamado risco maior, que diz res-
peito sua capacidade, em razo de suas dimenses fsicas e humanas, de provocar
aquilo que se convencionou chamar uma catstrofe de grande amplitude48. Trata-
-se, pois, de admitir a interveno em um Estado por outro, por um grupo de Estados,
ou por uma organizao internacional para evitar a concretizao do dano que pode
assumir as propores de uma grande catstrofe, ou assegurar o regresso normali-
dade quando o desastre se produziu.
Dessa forma, o risco maior, caracterizado pela ameaa de ocorrncia de um
dano grave, cujas propores tornam difcil ou impossvel a sua reparao, revela-se
como um dos requisitos a serem observados para a concretizao do princpio da in-
gerncia ecolgica. A par deste, outros elementos devero ser observados.
O autor do dano ou o responsvel pela produo do risco deve ser bem identifi-

47
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 34.
48
BACHELET, Michel. Ingerncia Ecolgica: direito ambiental em questo. Traduo de Fernanda Oliveira.
Rio de Janeiro: Instituto Piaget, 1995. p. 275.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
416
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cado, uma vez que o ato de ingerncia deve ser estritamente direcionado contra sua
conduta. E, ainda, preciso haver uma omisso por parte do Estado frente atividade
de risco ou sua concordncia com ela. Esse elemento confere ao autor da ingerncia
a certeza de que sua interveno o nico meio apto a impedir a ocorrncia do dano
ou frear a expanso de seus efeitos quando j concretizado.
Portanto, quando forem preenchidos determinados requisitos e, especialmente,
diante de situaes que ameaam a manuteno da qualidade ambiental e dos meios
de vida humana digna, por que no reivindicar o direito ingerncia ecolgica? Por
que no exercer esse dever?49

5. Concluses articuladas

A ingerncia e a soberania so dois elementos opostos e complementares das


relaes internacionais. Se por um lado, a ingerncia desafia a autoridade de um
Estado mediante uma imiscuio sobre aquilo que est sob seu controle, por outro,
a soberania no teria motivos para reafirmar-se ao longo dos anos seno em razo da
ameaa de ingerncia.
A gravidade dos riscos ambientais (tangveis e intangveis) impe comunidade
internacional controlar eficazmente o uso que cada Estado faz da sua soberania, cujo
exerccio deve observar os deveres que dela derivam. A humanidade no dona da
Terra, mas apenas sua guardi, devendo administr-la com a devida diligncia, im-
primindo um manejo sbio que vise sua custdia no apenas para aqueles que nela
vivem, mas tambm para as geraes vindouras.
urgente perceber a mundializao da natureza. urgente substituir a per-

49
Para exemplificar uma situao que, em princpio, reclama a ingerncia no territrio brasileiro, citamos
a construo da usina Belo Monte no Rio Xingu, estado do Par. Trata-se de uma obra que ultrapassa os li-
mites ambientais do ecossistema que ser atingido, bem como viola gravemente os direitos dos povos ind-
genas que sero diretamente afetados com a construo da usina. O governo brasileiro porm, mesmo aps
receber uma carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em nome da Comisso Interamericana
de Direitos Humanos (CIDH) solicitando a suspenso imediata do processo de licenciamento e execuo
da obra da usina, mantm sua postura imprudente de apoiar e permitir a continuao do que ser um dos
empreendimentos mais degradantes dos direitos humanos e ambientais deste pas.
Trechos de notcia publicada em 05 de abril de 2011, no portal G1: O presidente da subcomisso de
acompanhamento das obras de Belo Monte no Senado, Flexa Ribeiro (PSDB-PA) classificou como absur-
da a recomendao da Organizao dos Estados Americanos (OEA), em nome da Comisso Interamerica-
na de Direitos Humanos (CIDH), para que o governo brasileiro suspenda o processo de licenciamento das
obras da hidreltrica no Rio Xingu, no Par. um absurdo. A OEA est entrando numa questo que diz
respeito soberania do Brasil, no h sentido. A OEA poderia dar uma contribuio sobre os pontos que,
ao juzo dela, deveriam ser melhor avaliados, afirmou Flexa Ribeiro. Disponvel em http://g1.globo.com/
politica/noticia/2011/04/posicao-da-oea-sobre-belo-monte-e-absurda-diz-subcomissao-do-senado.html.
Acesso em 31/10/2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
417
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cepo local pela concepo global, j que a natureza no apenas global, como
tambm reage globalmente s atividades locais. justamente a interdependncia
inerente globalidade das questes ambientais que reclama o reconhecimento do
princpio da ingerncia ecolgica.
A proposta ora discutida no abarca toda e qualquer interveno nos domnios
sob a jurisdio de um Estado soberano, mas a ingerncia em casos determinados,
quando observados requisitos especficos. Isso porque um risco de elevada gravidade
ou um dano de grandes propores no podem ser ignorados pela comunidade inter-
nacional, pois seus efeitos sero inevitavelmente internacionais, ou seja, alm dos
limites estabelecidos pela soberania dos Estados.
urgente que o direito internacional imponha aos Estados o respeito pelas
normas que eles prprios reconheceram como primordiais, dispondo a comunidade
internacional de um instrumento capaz de garantir sua eficcia. A ingerncia ecol-
gica revela-se, portanto, como o direito e o dever que, ao reconhecer as conexes de
interdependncia dessa teia que ampara a humanidade e a natureza, sobrepe-se
cultuada soberania dos Estados para estabelecer a soberania do ambiente.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
418
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o princpio da publicidade e OS DIREITOS


INFORMAO E PARTICIPAO no
licenciamento ambiental

MIGUEL ETINGER DE ARAUJO JUNIOR


Professor Adjunto de Direito da UEL Universidade Estadual de Londrina,
docente na graduao e mestrado em Direito.

LAILA PACHECO MENECHINO


Aluna especial de Mestrado em Direito Negocial da UEL - Universidade
Estadual de Londrina. Advogada (OAB PR 57.894).

INTRODUO

O princpio da publicidade, assim como o direito informao e participao


ambiental, amplamente previsto no ordenamento jurdico. No tocante ao licencia-
mento ambiental, alm de reforarem a necessidade de publicidade dos atos admi-
nistrativos, tem o condo de possibilitar o compartilhamento das decises ambientais
com a populao.
Assim, so necessrias a anlise e a aplicao desses princpios e garantias
fundamentais, especialmente visando ao fortalecimento institucional dos rgos
ambientais nos casos concretos de licenciamento, importante meio para alcanar a
sustentabilidade, grande desafio de nosso tempo1. Tendo em vista o atual estgio da
Sociedade de Risco2, o licenciamento ambiental o principal instrumento de controle
institucional responsvel pela preveno de impactos ambientais.
Atento para a conscincia de que a sustentabilidade marcada tanto por in-
meras discusses tericas quanto por uma disputa ideolgica de sentido travada em
prticas sociais concretas, este estudo considera a importncia da preveno de ris-
cos e danos ambientais como um componente importante desta sustentabilidade.

1
VEIGA, Jos Eli da. Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXV. Rio de Janeiro: Garamond,
2010.
2
LIMA, Mara Lusa Milani de. Deciso de Risco: reflexos sobre o licenciamento ambiental brasileiro. In:
LEITE, Rubens Morato. FAGNDEZ, Paulo Roney vila. Florianpolis: Conceito Editorial, 2007.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
419
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Quanto ao direito participao, o princpio necessrio para ampliao da ci-


dadania, o que permite que sejam compartilhadas com as comunidades envolvidas
as decises administrativas do licenciamento ambiental. Um princpio base para
efetivao do outro, mas a aplicao de ambos revela diferentes nveis de abertura
democrtica e de exerccio de cidadania, ambos em um longo e tortuoso processo de
construo na sociedade brasileira.
Como o licenciamento ambiental poder atribudo ao Estado, o poder pblico
deve disponibilizar meios para a efetivao do direito informao e participao,
mas a ausncia de utilizao desses meios, apesar dos avanos, ainda faz com que
se depare constantemente com situaes limites

(...) onde naufraga a ideia de uma imediata efetivao de todos


os direitos fundamentais3.

Afinal, no adianta a democracia formal se no h espao para participao efe-


tiva da populao no licenciamento ambiental, uma vez que se trata de uma deciso
relativa a todos, titulares do direito ao meio ambiente equilibrado, fator indispensvel
cidadania.

1. C
 onsideraes sobre o Princpio da Publicidade no Estado
Democrtico de Direito

importante tecer consideraes sobre o Princpio da Publicidade luz do


regime constitucional brasileiro, o qual consolidou como objetivo da Republica Fede-
rativa do Brasil a compatibilizao entre o desenvolvimento da atividade econmica
com o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado.
A Constituio Federal do Brasil contm diversas normas de proteo ao am-
biente ecologicamente equilibrado, bem jurdico de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida (artigo 225). O meio ambiente sadio foi ento consagrado
como direito fundamental do povo brasileiro. O princpio da defesa do meio ambiente
deve ser observado como parte das normas da ordem econmica, (art. 170, VI). E,
para assegurar a efetividade do direito, o Poder Pblico deve, conforme pargrafo
primeiro, inciso IV, exigir, (...) estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade.
Sob o enfoque constitucional, a efetivao do princpio da publicidade no licen-

3
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. So Paulo: Saraiva, 2008. Op cit. p. 210.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
420
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ciamento ambiental de extrema relevncia, assim como em qualquer procedimento


da Administrao Pblica. Trata-se de garantia mnima para atuao cidad na prote-
o do bem coletivo e difuso que o ambiente ecologicamente equilibrado, uma vez
que o artigo 225 incumbe no s ao poder pblico, mas sim toda a coletividade, a
tarefa de proteo ambiental. A tutela ambiental no Estado Democrtico de Direito
pressupe a participao do povo nas decises, participao esta considerada quali-
tativamente, uma vez que assume diferentes sentidos, implicando na possibilidade
de se tomar parte do processo e de se ter voz ativa em uma via de mo dupla e no
como uma mera concesso estatal.
Noes introdutrias ao estudo jurdico ensinam justamente que princpios con-
sistem em enunciaes normativas de valor genrico que condicionam e orientam a
compreenso do ordenamento jurdico para sua aplicao (...).4 Em outras palavras,
os princpios constitucionais so nortes para os sujeitos que interpretam e aplicam o
Direito, devendo a sua fora normativa prevalecer nos casos concretos como expres-
so dos interesses da sociedade, conferindo na prtica o mximo de publicidade aos
atos administrativos.
A Constituio, como lei fundamental, contem os valores e objetivos de uma
sociedade.5 J amplamente aceito o entendimento a respeito da normatividade dos
princpios, que se tornaram o corao das constituies6 ao passo que o regime jurdi-
co do licenciamento ambiental incorpora o conjunto de princpios e normas jurdicas
de direito administrativo e de direito ambiental, ambos com forte base principiolgica
constitucional.
A Repblica Federativa do Brasil adotou, no artigo 1 da Constituio Federal, o
Estado Democrtico de Direito como opo poltica fundamental. Em que pese toda
a histria e complexidade do conceito de Democracia, logo a partir do primeiro dispo-
sitivo da Magna Carta, j se revela a grande importncia do Princpio da Publicidade
como fundamento para o bem comum. A democracia o governo do poder pblico
em pblico7. A transparncia, a visibilidade, ou seja, a publicidade prescrita no arti-
go 37, caput, da Constituio Federal, so reivindicaes gerais de uma democracia,
em especial quanto aos atos da Administrao Pblica 8.
O Estado Democrtico de Direito um princpio jurdico aberto, tal como a
separao dos poderes, a liberdade, a igualdade e a dignidade da pessoa humana9.

4
REALE, Miguel. Lies Preliminares de direito. 1974, p.339. apud MEDAUAR, Odete. Direito Adminis-
trativo Moderno. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p.141.
5
GOMES, Srgio Alves. Op cit. p.20
6
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2004. p.253.
7
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia, Uma defesa das regras do jogo. So Paulo: Paz e Terra 1986,
p. 84.
8
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p.
149.
9
BONAVIDES, Paulo. Op cit. p.270.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
421
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

No por isso, deixa de ser norma, pois estes compreendem igualmente princpios e
regras. Os princpios so a alma do ordenamento, normas primrias que requerem o
trabalho interpretativo para orientar a aplicao do Direito e preencher suas lacunas.
Os princpios constitucionais tm idoneidade normativa radiante10.
Em complemento, vale citar as palavras do professor Paulo Bonavides, que de-
nomina os princpios como normas-chave de todo o sistema jurdico, valores refe-
renciais e objetivos bsicos11. Assim, o constitucionalismo contemporneo consagra
a fora normativa dos princpios, que no tm contedo incuo. Porm, conforme o
autor, muitas vezes o carter programtico neutraliza a eficcia constitucional.
O mtodo hermenutico-concretizador do professor Jos Joaquim Gomes Ca-
notilho12 previa que a interpretao da constituio uma compreenso de sentido e
que o preenchimento das normas ocorre na sua concretizao em uma ao jurdica
criadora. A norma jurdica no coincide com o texto da lei, mas ser o resultado de
sua aplicao no mundo dos fatos13.
A publicidade surge em decorrncia direta do paradigma democrtico e, junto
com os princpios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade e efici-
ncia, deve ser a linha condutora nos caminhos do Estado brasileiro (artigo 37, caput
da Constituio Federal de 1988).
Norberto Bobbio, ao discorrer sobre o futuro da democracia e o chamado poder
invisvel14, explica porque a democracia definida como o governo do poder pblico
em pblico. Para isso, traz tona dois significados que podem assumir a palavra p-
blico. O primeiro, ius publicum do Direito Romano, o contrrio de privado. O se-
gundo, em contraposio ao sentido de secreto, no significa o pertencimento coisa
pblica, e sim que manifesto, evidente, visvel. O autor trabalha um dos princpios
fundamentais do estado constitucional15.

O carter pblico a regra, o segredo a exceo, e mesmo assim


uma exceo que no deve fazer a regra valer menos, j que o
segredo justificvel apenas se limitado no tempo.

Na democracia constitucional, ento, regime do poder visvel, a publicidade

10
BONAVIDES, Paulo. Op cit. p.287.
11
BONAVIDES, Paulo. Op cit. p.286.
12
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 2002, p.1198 in
apud GARCIA FILHO, Jos Carlos Cal. Servio Pblico e Direitos Fundamentais. Revista de direito do
estado. N.16 (outubro/dezembro 2009). Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p.118
13
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Op cit.
14
BOBBIO, Norberto. Op cit.p.87.
15
BOBBIO, Norberto. Op cit. p. 86.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
422
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tambm assume categoria tipicamente iluminista, inspirada nas assembleias da de-


mocracia grega. Os agentes pblicos no podem subtrair a publicidade de seus atos16.
A emergncia da opinio pblica foi enfatizada por Habermas17 ao contar a
histria de transformao do Estado Moderno. Portanto, o carter pblico do poder
um dos eixos de regime democrtico. A opinio pblica quanto aos atos prprios do
poder pblico, de acordo com Bobbio, depende da oferta da visibilidade e da acessi-
bilidade, o que confere controlabilidade aos atos do poder18.
A publicidade coaduna-se com os demais princpios constitucionais no Estado
Democrtico de Direito, em especial dos regimes jurdicos do direito administrativo e
do direito ambiental, que vigoram especificamente no licenciamento ambiental. Na
perspectiva da eficcia normativa dos princpios, a publicidade apresenta-se profun-
damente intrincada aos princpios da impessoalidade e da moralidade, uma vez que
na prtica aquela dificulta medidas contrrias a estes. A moralidade administrativa,
por sua vez, pode ser considerada como um direito fundamental e uma condicio-
nante da legalidade19.
Em nota peculiar sobre os atos administrativos, a publicidade freia a presuno
de legalidade dos atos administrativos, posto que a Administrao ainda dever moti-
var o ato, fazendo com que a presuno seja relativa, passvel de contestao perante
a prpria Administrao ou via judicial20.
O direito de receber dos rgos pblicos informaes do seu interesse particular
ou do interesse coletivo ou geral desdobra-se do Princpio da Publicidade, assegurado
pelo artigo 5, XXXIII da Constituio Federal de 1988. Nesse sentido, Paulo Affonso
Leme Machado21 esclarece que dar publicidade extrapola possibilitar ao pblico a lei-
tura, como exemplo, de um estudo de impacto ambiental, pois preciso que, alm de
public-lo, o estudo seja feito em linguagem adequada22. Se todo cidado pessoa
legitimamente interessada na qualidade do meio ambiente, patrimnio pblico a ser
necessariamente assegurado e protegido, a Administrao Pblica no pode ocultar
informaes de seus atos, ainda mais se relacionados tutela do bem ambiental.
Com a criao do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), pela Lei
n 6938/81, e a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), o ento recm criado

16
Ibidem. p. 84.
17
HABERMAS, Jrgen. Mudana Estrutural da Esfera Pblica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984..
18
BOBBIO, Norberto. Op cit.p.84.
19
MARTINEZ, Felipe Rodrigues. A moralidade administrativa como direito fundamental: moralidade condi-
cionante da legalidade. Revista de Direito Constitucional e Internacional. n 71 (abril junho) So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2010. p. 103 124.
20
MEDAUAR, Odete. Op cit. p.166.
21
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009.
p. 275.
22
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. Op cit. p.146.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
423
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA disps na Resoluo n 6/1986


sobre o modelo para a publicao de pedidos de licenciamento Detalhou que deve
ser encaminhada para publicao, no primeiro caderno do jornal, em corpo 07 ou
superior, no prazo de 30 (trinta) dias corridos.
Adicionalmente, trouxe instrues a respeito dos itens que devem constar na
publicao, sendo: a) nome da empresa; b) rgo onde requereu a licena; c) moda-
lidade da licena requerida; d) finalidade da licena; e) prazo de validade de licena;
f ) tipo de atividade; h) local da atividade. possvel perceber a preocupao do
CONAMA em especificar o mnimo de informaes necessrias para que qualquer
interessado pudesse tomar conhecimento do licenciamento nos peridicos de grande
circulao.
Coteja-se a relao entre os princpios da Administrao Pblica, previstos no
caput do artigo 37, em exerccio de compreenso a respeito da unidade da Constitui-
o, buscando fazer uma interpretao integrada. O princpio da unidade da Consti-
tuio significa que no h no texto constitucional normas incompatveis entre si e
que a Constituio deve ser interpretada evitando contradies entre normas23.
H algum tempo a Administrao j no mais encarada como uma mera exe-
cutora das leis, em referncia clssica diviso de poderes. Obviamente, a legali-
dade obriga a Administrao a cumprir normas que ela prpria edita, j que todos
os poderes exercem funes tpicas dos demais, em menor medida24, mas tem forte
sentido operacional, de a Administrao s editar atos que respeitem s normas do
ordenamento, especialmente quanto s bases principiolgicas.
Diante da fora normativa do Princpio da Publicidade, vale questionar ento,
se necessrio comprovar legitimidade para tomar conhecimento de atos relativos ao
licenciamento ambiental?
Contraditoriamente ao sentido forte do princpio da publicidade, houve previ-
so que afirmava tal necessidade, no Decreto 99.274/1990, artigo 16, 3, que
regulamentou a PNMA impondo o nus de comprovar legitimidade de interesse para
solicitar informaes aos rgos ambientais. Como registra Paulo Affonso Leme Ma-
chado25, a Lei 9051/95 fulminou tamanhaa distoro.
Todavia, nos rgos ambientais integrantes do SISNAMA, ainda persiste o argu-
mento de que necessrio provar a legitimidade para obter acesso de leitura aos autos
do licenciamento ambiental, ou mesmo copiar em inteiro teor uma licena ambiental
expedida. Contudo, conforme salienta o autor26, Administrao no pode negar infor-
mao. Podem solicit-la pessoas fsicas e jurdicas, independente de comprovao

23
GARCIA FILHO, Jos Carlos Cal. Servio Pblico e Direitos Fundamentais. Revista de Direito do Estado.
n.16 (outubro/dezembro 2009). Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p.121.
24
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op cit.144.
25
Ibidem, p. 190.
26
Ibidem, p. 189.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
424
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de legitimidade, sendo a empresa que prope o empreendimento, a associao de


defesa ambiental, ou qualquer cidado. Quem solicitar informao, de interesse geral
ou coletivo, no tem necessidade de comprovar legitimidade. Presume-se verdadeiros
os interesses de quem solicita a informao.

Se a Administrao Pblica direta ou indireta duvidar dos fins


e das razes constates o pedido a ela caber nus de provar a sua
falsidade ou inexatido27.

Posteriormente, a Lei 10.650/2003 disps sobre o acesso pblico aos dados


e informaes existentes os rgos e entidades integrantes do SISNAMA, mas ain-
da manteve a necessidade de formalizar o pedido e o requerente deve assumir a
obrigao de no utilizar as informaes para fins comerciais. No mesmo sentido,
refora Odete Medauar28 que no cabe a exigncia de interesse direto ao requerer in-
formaes da administrao pblica. Descumprida a obrigao da administrao em
prestar as informaes ambientais, cabe a Ao Civil Pblica para obrig-la a faz-lo.
A doutrina administrativa ensina ainda que, no mbito desse ramo do direito,
o motivo dos atos administrativos significa as circunstncias do fato e os elementos
de direito que provocam e precedem a edio do ato administrativo. J a explicao,
a exteriorizao, a enunciao dos motivos, a motivao. Predomina atualmente a
exigncia de motivao dos atos administrativos, principalmente daqueles que res-
tringem o exerccio de direitos29.
Portanto, para ser chamado de Democrtico, a conduta dos gestores pblicos
no se submete apenas a estrita legalidade, como tambm ao domnio dos princ-
pios30. Pelos mandamentos da Carta Magna, a defesa do meio ambiente no uma
faculdade, e sim um dever constitucional31. A conduta que desrespeite o Princpio da
Publicidade no Estado Democrtico de Direito no s enseja anulao como tambm
impe a respectiva responsabilizao pessoal do agente.
Entretanto, refletir sobre o princpio da publicidade na tutela administrativa do
ambiente, , sobretudo, partir da necessidade de construo social das condies
de democracia, a fim de que o licenciamento ambiental, expresso do poder-dever
do Estado em regular as atividades econmicas, seja efetivamente, instrumento de
proteo ambiental.
Em que pese todo arcabouo jurdico explcito, preciso ter em mente uma

27
Ibidem. p.189-190.
28
MEDAUAR, Odete. Op cit. p.150.
29
MEDAUAR, Odete. Op cit. P.162.
30
MARTINEZ, Felipe Rodrigues. Op cit. p.105.
31
Ibidem. p. 275.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
425
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

anlise crtica a respeito da aplicao do princpio da publicidade no licenciamento


ambiental, em conjunto com os direitos informao e participao ambiental, no
sentido de buscar formas para a sua efetivao no mundo, uma vez que princpios e
direitos e garantias fundamentais so normas que precisam sobremaneira de serem
preenchidas pela prtica social32.
Como gestor dos bens ambientais, o Poder Pblico deve explicar bem seus atos,
o que o conduziria a informar melhor e promover a ampla participao da sociedade
civil na esfera pblica. Os bens ambientais so bens de uso comum do povo, que tem
o dever de preserv-lo. Como efetivar o mandamento constitucional sem que os gesto-
res pblicos ambientais assim permitam? A publicidade no licenciamento ambiental
de extrema relevncia, assim como o prprio procedimento, dado que representa
uma interveno do Poder Pblico nas atividades empresariais, admitida pela Cons-
tituio graas ao interesse geral de tutela do meio ambiente. Do contrrio, o licen-
ciamento converte-se em simples ato burocrtico, sem efetiva avaliao sobre todas
as dimenses fsicas, biolgicas, econmicas, sociais, culturais impactadas por um
empreendimento, nem sequer promover a real precauo e preveno de impactos33.

2. O direito do cidado Informao e Participao Ambiental

A publicidade, como foi visto, visa possibilitar que a populao, seja interessa-
da direta ou indiretamente, participe das decises sobre a viabilidade do empreen-
dimento em licenciamento34. Conhecendo com antecedncia as caractersticas do
empreendimento, possvel manifestar-se a respeito de sua aceitabilidade ou no35.
Com a democratizao nos pases da Amrica Latina, a participao, em suas
diversas dimenses, foi sendo institucionalizada nos marcos das democracias36. A
Constituio Federal do Brasil de 1988, tida como a Constituio-cidad, positivou,
alm do sistema de representao, o ideal de construo de uma democracia parti-
cipativa.
Em matria ambiental, os Direitos Informao e Participao so garantias
constitucionais necessrias cidadania plena. A defesa do ambiente ecologicamente
equilibrado pela coletividade preconizada pelo artigo 225 da Constituio diz respei-
to ao exerccio de cidadania. A tutela administrativa ambiental no s deve respeitar o

32
DERANI, Cristiane. Op cit. p. 205.
33
Ibidem p. 278.
34
LIMA, Mara Lusa Milani de. Op cit.
35
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op cit. p.189
36
JACOBI, Pedro Roberto. Educao, ampliao da cidadania e participao. Educao e Pesquisa, Uni-
versidade de So Paulo. V. 26, n.2, p.11-29, jul/dez 2000). p.18.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
426
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

princpio da publicidade como promover e facilitar ao mximo o acesso informao


como primeiro degrau de participao.
Antes mesmo da constituinte, a j citada Lei da Poltica Nacional do Meio Am-
biente (PNMA) consagrou fundamentos extrados da Declarao das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano, proclamada na Conferncia de Estocolmo de 1972.
A PNMA, por sua vez, foi um marco no desenvolvimento da legislao ambiental
brasileira, considerada uma das mais completas do mundo, e, assim como o licencia-
mento ambiental, trouxe o princpio da participao popular ambiental, declarando o
direito do cidado de intervir nas questes do meio ambiente, por este ser, sobretudo,
de interesse da coletividade. Porem, antes da Constituio, no tinha ainda toda a
fora de comando necessria para sua aplicao. De acordo com Paulo Affonso Leme
Machado37,

A adoo do princpio da publicidade coloca em prtica o artigo


19 da Declarao Universal dos Direitos do Homem, que proclama
o direito de receber informaes e opinies e de divulg-las (...).

A publicao prvia dos projetos, para o autor, decisiva para a defesa dos inte-
resses das comunidades no tocante a danos ambientais previsveis.
Salienta-se a determinao de haver o mnimo de publicidade nos licencia-
mentos, cuja insero foi resultado de uma reivindicao da Sociedade Brasileira de
Direito de Meio Ambiente38, conforme o 1 do artigo 10 da Lei da PNMA, os pedidos
de licenciamento devem ser publicados no jornal oficial do Estado e em peridico re-
gional ou local de grande circulao. Tratou-se de uma conquista significante da lei,
na avaliao de Paulo Affonso Leme Machado39.
A Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de
1992, no princpio 10, previu que

A melhor maneira de tratar as questes ambientais assegurar a


participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados.

Alm de ter acesso s informaes ambientais disponveis pelas autoridades


pblicas, devem ter participar das decises. Para isso, o princpio contempla a ne-
cessidade de o Estado atuar na conscientizao e participao popular. Edis Milar

37
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op cit.p. 183-184.
38
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op cit. p. 188.
39
Ibidem. p. 187.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
427
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

afirma que o princpio da participao popular ambiental ficou consolidado no rol de


instrumentos fundamentais da democracia no pas por conquistas de cidadania. Em
suas palavras,

De fato, o cidado bem informado dispe de valiosa ferramenta


de controle social do Poder. (...) ao se deparar com a informao e
compreender o real significado da questo ambiental, o ser huma-
no resgatado de sua condio de alienao e passividade.

A Constituio de 1988 no define o que cidado, mas emprega o termo ci-


dadania por diversas vezes. O artigo 1 , inciso II, constitui a Repblica em Estado
Democrtico de Direito com fundamento na cidadania.
Dessa forma, abre-se espao jurdico para a efetividade da participao40, inclu-
sive na tomada de decises administrativas, j que o princpio democrtico implica
na democracia participativa, isto , na estruturao de processos que ofeream aos
cidados reais possibilidades de aprender a democracia e exercer controle crtico na
divergncia de opinies.

Construda a partir da luta social, a conquista da cidadania am-


biental seria responsvel pela efetiva participao da sociedade
civil na esfera pblica de negociaes41

Entretanto, a condio de se emancipar advm de um processo educativo pro-


fundo no qual o sujeito no ser despertado simplesmente pela informao ambiental
disponvel, mas sim devido a um envolvimento verdadeiro com a sua esfera coletiva.
O prprio conceito de cidadania guarda diferentes concepes. Por exemplo,
historicamente localizada como a consagrao da primeira gerao de direitos, a
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, resguardava, em uma
concepo reducionista, a cidadania relativa aos direitos individuais e polticos, prin-
cipalmente na defesa da liberdade individual e da propriedade42.
Por consequncia, a noo liberal de cidadania, remodelada na atual conjuntura
do neoliberalismo, representa um grande distanciamento entre o Estado e os cida-
dos. Esse distanciamento dos sujeitos de sua esfera coletiva um grande obstculo
concretizao da cidadania plena, da democracia participativa e da defesa dos

40
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op cit. p. 109.
41
LIMA, Mara Lusa Milani de. Op cit.p. 374.
42
BENEVIDES, Victria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. So
Paulo: tica, 1998. p.26.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
428
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

direitos de terceira gerao - como o ambiente ecologicamente equilibrado.


A autora Adela Cortina43 enumera questes problemticas nessa origem da atual
concepo de cidadania que merecem exposio no que tange sua dupla raiz, republi-
cana e liberal. Cidados so aqueles que fazem parte do Estado-nao e o Estado existe
apenas para regular os conflitos de interesses. Ento, surge o distanciamento entre Esta-
do e sujeitos, longe de uma concretizao do Estado de Justia, idealizado pelo Estado
de Bem Estar Social, o qual, em contrapartida deveria assegurar os direitos dos cidados.
Entretanto, essa segunda gerao de direitos sociais abordava a cidadania como
concesso do Estado, direitos dados e no conquistados. Logo, ainda preciso, para
desconstruir a dicotomia que separa o ser jurdico do ser poltico, superar a dicotomia
entre o pblico do privado44, no mbito da participao.

(...) na prtica uma consecuo do Estado de Direito Ambiental


s ser possvel a partir da tomada de conscincia global da crise
ambiental (...)45,

Retoma-se assim a afirmao de que a cidadania plena conquista de partici-


pao para enfatizar que no basta pessoas jurdicas legalmente constitudas terem
acesso s informaes. Qualquer pessoa do povo precisa ter esse direito garantido.
Paradoxalmente, o mundo dos fatos evidencia contradies de um sistema em que
tanto os cidados no participam na vida da Administrao, quanto a Administrao
oprime e leva no participao. Pela falta de incorporao dos valores ambientais
pela sociedade, a implementao das leis e polticas ambientais no Brasil padece de
fragilidade, principalmente relacionada a instrumentos de monitoramento e contro-
le46. Atualmente, vive-se em uma Sociedade de Risco, definida por muitos autores
como o estagio atual do desenvolvimento da sociedade moderna no qual as causas
de riscos so multiplicadas e predomina um grande grau de ineficcia nos instru-
mentos de preveno destes riscos e responsabilizao por danos ambientais. Nesse
contexto, no licenciamento ambiental, muitas vezes, excesso de lentido burocrtica
e a inverso da supremacia do interesse privado sobre o pblico sufocam a devida
publicidade dos atos dos rgos ambientais.
A obstruo dos direitos informao e participao ambiental, em certos
casos, deve-se a uma crescente disponibilidade do Estado em proteger interesses
econmicos. Em outras palavras,

43
CORTINA, Adela. Cidado do Mundo, para uma Teoria da Cidadania. So Paulo: Loyola, 2005.
44
CORREA, Darcsio. A Construo da cidadania: reflexes histrico-polticas.Iju: Uniju, 2002. p.215.
45
LEITE, Jos Rubens Morato. WOLKMER, Antonio Carlos. Os novos direitos no Brasil: natureza e perspec-
tivas: uma viso bsica das novas conflituosidades jurdicas. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 192.
46
LITTLE, Paul E. Polticas Ambientais no Brasil. So Paulo: IIEB, 2003. p.150.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
429
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

(...) tanto no exerccio da poltica como na prtica empresarial,


o culto do segredo tem sido apontado como um instrumento de
sucesso. Da, no de surpreender a resistncia de governos e de
empresrios em transmitir as informaes ambientais47.

Notadamente, o licenciamento ambiental carece de efetividade e eficcia na


preveno de danos ambientais principalmente devido sua dimenso poltica e su-
jeio ordem econmica. Enquanto um mecanismo de preveno de riscos baseado
na responsabilidade objetiva, preciso aperfeioar o processo decisrio para libera-
o de atividades potencialmente poluidoras.
Os meios de publicidade so importantes no licenciamento ambiental, mas h
que se avanar no sentido da participao, pois informao disponvel no significa
que ser acessada e utilizada para a defesa do meio ambiente. Informar a deciso j
tomada no significa abrir espao para participar da deciso. No mbito do licencia-
mento ambiental, para estabelecer um efetivo controle prvio da atividade, preciso
definir a aceitabilidade dos riscos ambientais de forma participativa.

3. A efetivao dos princpios no licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental tem por base jurdica as competncias constitu-


cionais. A Constituio, no artigo 23, incisos VI e VII, definiu a competncia para
administrar e proteger o meio ambiente como comum entre Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios. A tutela administrativa ambiental tem fundamento
tambm no artigo 225, 3, da Constituio, bem como no artigo 70 a 76 da Lei de
Crimes Ambientais - Lei 9605/98- que tambm dispe sobre as infraes e penali-
dades administrativas.
A interveno do Poder Pblico tem o sentido principal de preveno do dano
e o licenciamento ambiental uma das formas de exercer esse controle com a com-
petncia comum j citada. O tipo penal do artigo 60 da Lei 9605/98 penaliza os
responsveis por construir empreendimentos e operar atividades sem o devido licen-
ciamento ambiental, at de forma branda, com deteno de um a seis meses e multa.
Nesse sentido, retorna-se PNMA, que j havia inaugurado em todo o territrio
nacional o sistema de licenciamento ambiental e concebido o SISNAMA, composto
por rgos ambientais federais, estaduais e municipais, com essa atribuio. No ar-
tigo 9, inciso IV, o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras
passou a ser instrumento da Poltica, o que detalhado no caput do artigo 10. De

47
LITTLE, Paul Op cit. p.78.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
430
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

acordo com o texto legal, o licenciamento dever ser prvio, dado seu carter preven-
tivo, com atribuio preferencial dos rgos estaduais, sem prejuzo das competn-
cias dos demais, comum pelo texto constitucional.
As licenas ambientais so atos administrativos que consentem no exerccio de
atividade48, mas sua natureza jurdica objeto de divergncias doutrinrias que con-
ferem maior ou menor grau de possibilidade de aplicao dos princpios e do direito
participao. Discute-se 49 se a licena ambiental ato administrativo de carter
discricionrio e precrio ou se ato vinculado.
De acordo com a autora, h quem considere a licena como um direito do
empreendedor que cumpre as exigncias do Poder Pblico, sendo assim vinculado.
Outros entendem que ato discricionrio, baseando a deciso do poder pblico em
convenincia e oportunidade. Para a Autora, no se pode considerar que um ato dis-
cricionrio porque estes no sujeitam seu mrito reviso judicial, pois tambm no
possvel aceitar que a licena ambiental seja fundamentada apenas em escolhas
subjetivas50. Por fim, a autora conclui que distinguir em ato vinculado ou discricion-
rio no uma ao acertada em matria ambiental. A licena pode ser questionada
em Ao Civil Pblica. Por outro lado, aps a fase de deciso sobre a concepo,
localizao e viabilidade do empreendimento, que a fase de licena prvia, ao cum-
prir adequadamente todas as condicionantes, o empreendedor ter como quase certa
a obteno da licena de instalao e de operao.
A Resoluo 237/95 do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA rgo
de controle social consultivo e deliberativo integrante do SISNAMA em nvel federal,
traz as conceituaes de licenciamento e licena ambiental. Segundo o artigo 1,
inciso I da Resoluo, inciso II, a licena ambiental definida como

(...) ato administrativo que estabelece as condies, restries e


medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo
empreendedor (...).

Regra o artigo 3 da Resoluo CONAMA 237/95 que a licena ambiental de-


pende de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio (EIA/RIMA). Ao
estudo, deve-se dar publicidade e garantir audincias pblicas, o momento de maior
eficcia da participao, porm restrito fase prvia do licenciamento. A elaborao
de estudos ambientais tem o objetivo de informar administrao e sociedade
quais os impactos e riscos provocados pelo empreendimento. Entretanto, conside-
rando as etapas previstas na Resoluo CONAMA 237/1995, anteriores emisso

48
MEDAUAR, Odete. Op cit. p.174.
49
LIMA, Mara Lusa Milani de. Op cit.
50
Ibidem.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
431
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

da licena, como a visita tcnica e a emisso do parecer tcnico, no h em todas as


etapas estncias de participao.

Para ser legitima, a deciso deve contemplar no apenas estudos


tcnicos, mas tambm as consideraes dos leigos (...). Ganha des-
taque, na sociedade de risco, a democratizao das decises51.

Porem, mesmo a dinmica das audincias pblicas, dificulta a efetiva partici-


pao daqueles sem conhecimento cientfico formal. H tambm outro aspecto que
causa ineficcia da participao no nvel decisrio, a no obrigao ou vinculao
aos resultados das audincias pblicas, criticadas por muitos autores e movimentos
sociais, justamente, por no determinarem as decises finais da autoridade ambiental
no licenciamento.
A autora destaca duas posies da Teoria de Riscos no contexto do licenciamento
ambiental como instrumento de controle e preveno. A teoria chamada de realista leva
em conta apenas a anlise tcnica acerca dos riscos previsveis, com uma viso cien-
tificista. A teoria construtivista passar por uma percepo social e cultural dos riscos.
Assim, padres de qualidade de vida e de bem-estar da comunidade so melhor
abrangidos por uma perspectiva cultural, j que o conceito de risco uma construo
concreta em um processo participativo de deciso. A anlise estritamente tcnica
s vezes at reduz as exigncias ambientais, alm do no aparelhamento do corpo
tcnico do rgo estadual. Nem sempre os responsveis pelo licenciamento dispem
de equipes para realizar as vistorias em campo e analise que exige conhecimento,
capacitao e sensibilidade em considerar os anseios sociais52.
Diante da Sociedade de Risco, deve-se considerar que a licena ambiental le-
gitima riscos do empreendimento. De modo geral, contudo, a licena contm infor-
maes estritamente tcnicas e pouco abrange aspectos culturais que o empreen-
dimento interfere. Isso vem em decorrncia de, na maioria dos casos, os estudos
ambientais depositarem maior ateno viabilidade econmica do empreendimento,
com a utilizao de uma conhecida justificativa de que aquela determinada atividade,
em comparao com o cenrio de sua ausncia, traz benefcios econmicos como a
gerao de emprego. Porm, fica restrita a anlise cultural para a qual se requer no-
vas e ampliadas estncias de participao.
preciso considerar tambm as audincias pblicas no correspondem maio-
ria dos casos de licenciamento ambiental pelos rgos estaduais, pois a maior par-
cela de empreendimentos no submetida ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental
(EPIA) ou a EIA /RIMA, o que limita sobremaneira a eficcia do direito participao.

51
LIMA, Op cit p. 374.
52
Ibidem.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
432
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Por conseguinte, as autoridades ambientais no convocam audincia pblica, devido


presuno de que determinado empreendimento potencialmente de menor impacto
ambiental. Assim, as autoridades reduzem a possibilidade de compartilhar a deciso
com a sociedade. Mas, a publicidade e a ampliao das estncias de participao com
relao aos estudos ambientais deveria ocorrer no somente nos casos de EIA RIMA.
A informao no amplia pura e simplesmente a transparncia e participao
no processo decisrio. Questiona-se, portanto, qual real abertura para compartilhar
com a sociedade o processo de deciso no licenciamento ambiental?
Na esfera estadual, tambm as Constituies de 1989 incorporaram o direito
informao ambiental por parte das pessoas e o dever do Poder Pblico de prestar
essa informao53. o caso da Constituio Estadual do Paran, nos artigos 1, que
coloca como objetivo do Estado do Paran a defesa do meio ambiente e da qualidade
de vida; no artigo 27, que incumbe administrao pblica o princpio da publicida-
de e da motivao, entre outros.
O artigo 207, caput e 1, da Constituio Estadual do Paran, repete a redao
do artigo 225 da Constituio Federal, no tocante a publicidade dos estudos prvios
de impacto ambiental e a garantia do acesso informao. A Lei Estadual 10.066/92
criou a Secretaria Estadual do Meio Ambiente SEMA, rgo integrante do SISNA-
MA, e, no artigo 6 e incisos, delegou entidade autrquica, o Instituto Ambiental
do Paran IAP, o poder de polcia administrativa, o controle, fiscalizao e a con-
cesso de licenciamento ambiental para empreendimentos de abrangncia regional.
Ressalta-se tambm como objetivo do IAP, no artigo 6 da Lei 10.066/92,

XIII - executar a coleta sistemtica de dados e informaes sobre


o meio ambiente.

O Decreto 1502/92, que aprovou o regulamento do IAP, criou uma diretoria de


informaes ambientais, a quem cabe a organizao e a coordenao do sistema de
informaes ambientais no Estado, conforme artigo 27. Ao diretor de informaes
ambientais, artigo 18, inciso VI, compete promover intercmbio com instituies e
organismos de difuso de informao e de comunicao social, para veiculao de
informaes ambientais.
O Conselho Estadual de Meio Ambiente CEMA, do Paran, regulamentou o
licenciamento ambiental na Resoluo CEMA n 065/2008 e em diversos artigos
fez constar que, em todas as etapas do procedimento de licenciamento ambiental, o
empreendedor deve dar a devida publicidade, O artigo 4, inciso IX da Resoluo, cita
que ao deferimento ou indeferimento do licenciamento ambiental se dar publicidade
quando couber, aparentemente em uma tentativa aberta de restringir os casos de

53
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op cit.p.185.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
433
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

publicidade, j que de fato se deve conferir publicidade a todos os atos que concede-
rem a liberao ao empreendimento.
Prev o pargrafo primeiro do artigo 29 da Resoluo CEMA n 65/2008 que o
empreendedor deve publicar qual licena foi requerida no jornal de circulao regio-
nal e no Dirio Oficial do Estado. Visando agilizar o procedimento, no pargrafo se-
gundo, possibilitou a apresentao apenas do protocolo da solicitao de publicao
no Dirio Oficial do Estado. Por fora do pargrafo 3 da Resoluo, aps a obteno
de uma licena, em qualquer de suas modalidades, o prazo para publicao nos dois
veculos de trinta dias ou o ato administrativo pode ser tido como invlido.
O artigo 41 da Resoluo n 65/2008 relacionou os documentos necessrios
para instruir um requerimento de cpia de informaes de procedimentos adminis-
trativos, voltando ao entendimento de que necessrio comprovar legitimidade para
o acesso a informaes ambientais, trazendo certas barreiras para o amplo acesso s
informaes que so em verdade de interesse geral ou coletivo e por isso deveriam ser
pblicas. Um dos documentos relacionados no artigo 41, inciso I, o formulrio de
Pedido de Fotocpias de Processos, com a necessidade de justificativa, e, no inciso
III, pagamento de taxa administrativa. Por fim, no pargrafo segundo, o CEMA d a
entender que o fornecimento da copia poder ser indeferido, j que o pedido de cpia
ser analisado, no prazo mximo de 30 dias.
Todavia, o papel do CEMA, instncia de participao ativa e controle social, no
deveria ser aumentar a burocracia para o acesso a documentos dos licenciamentos.
Infelizmente, foi o que mostrou com a Resoluo, como um entrave que emperra a
publicidade dos atos administrativos no cotidiano do rgo ambiental.
Entende-se que a disponibilizao da informao ambiental deveria ser gratui-
ta. E, mais grave, h uma deciso administrativa com a discricionariedade (relativa,
desde que motivada e submetida aos princpios constitucionais aqui tratados) de
permitir ou no o acesso informao, conforme justificativa do interesse, constante
de protocolo escrito. Apenas a ressalva de no utilizar as informaes para fins co-
merciais possui razoabilidade, mas fica evidente como a norma prejudica a ampla e
efetiva publicidade dos licenciamentos ambientais realizados no IAP.
Contrariamente a Resoluo do CEMA, a atual publicidade conferida s licen-
as ambientais vigentes pelo sistema de consulta pblica do IAP tem objetivo de
desburocratizar o acesso informao. Lanado em 31 de marco de 2010, o Portal
da Transparncia com um sistema para consulta pblica de licenas ambientais no
endereo eletrnico do Instituto Ambiental do Paran (IAP), representou um avano
com relao ao acesso as informaes do licenciamento no Estado54. O aplicativo pas-
sou a permitir que qualquer cidado acesse ao endereo eletrnico e realize buscas

54
IAP, Instituto Ambiental do Paran. Consulta Pblica. As licenas concedidas pelo IAP. Disponvel em
<http://www.iap.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=1081>. Acesso em 27 de abril de
2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
434
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

para consultar as licenas ambientais vigentes, com o uso de filtros por municpio,
atividade do empreendimento, nome, razo social ou Cadastro Nacional de Pessoa
Jurdica (CNPJ) do empreendedor.
Antes do sistema, a nica maneira de saber de forma ampla e pblica que um
empreendimento foi ou ser licenciado pelo IAP era a smula que torna pblico, em
jornal de circulao regional, que recebeu do rgo ambiental uma licena prvia
para fabricar determinado produto em um endereo (esta a frase publicada nos
modelos de smula no Paran, com poucas variaes).
Imagine-se o exemplo de um cidado atento, que vive em determinado bairro,
que veja a smula no jornal. Interessado, o cidado, que, supostamente tinha o direito
informao ambiental - no que couber, desejava conhecer o contedo da licena,
a fim de cobrar do Poder Pblico que promovesse a devida fiscalizao pelo eventual
descumprimento de condicionantes que o impactasse, direta ou indiretamente. O ci-
dado precisava saber que condicionantes e controles foram exigidos, ainda mais se
tratando de um exemplo relativo a um empreendimento com alto potencial poluidor.
No obstante, para isso, era necessrio, aps preencher por escrito um requerimento
em que justifica a legitimidade de seu interesse e apresenta procurao outorgada pelo
responsvel pelo empreendimento, seu pedido seria avaliado pelo setor jurdico e fica-
ria, entre os outros inmeros papis, em uma grande fila, para ser examinado. Com o
exemplo, procurou-se evidenciar como, pelas entrelinhas burocrticas, j era passada
a hora de criar condies de ampliar a publicidade das licenas ambientais pelo IAP.
Uma vez concedida a licena pelo rgo ambiental, o empreendedor deve obe-
decer s condicionantes e exigncias para evitar ou minimizar impactos ambientais.
Caso descumpra as obrigaes no documento impostas, este poder ser cancelado,
perdendo sua validade. Da revela-se a importncia de publicidade das licenas em
seu inteiro teor, possibilitando um controle social a respeito do atendimento das exi-
gncias do licenciamento ao longo do tempo.
Tendo em vista a demanda por satisfazer o direito informao ambiental, por
incentivar a participao, por ampliar a cidadania, imprescindvel que seja efetivo
o acesso ao contedo de uma licena ambiental, que impem as condies e exign-
cias aos empreendedores. Qualquer cidado pode ler o inteiro teor do documento, na
Internet, se assim desejar.
Avanou-se, a partir de 2010, no Estado do Paran, pela disponibilizao do
sistema de consulta pblica das licenas vigentes pelo IAP, porque antes desse sis-
tema, o acesso ao teor das licenas era dificultado por burocracias e interesses, que
no permitiam a ampla divulgao das condies em que os empreendimentos eram
licenciados, obstruindo os direitos informao e participao.
Os princpios so aplicados na atividade prtica dos sujeitos, no cotidiano que
se lhes confere novos sentidos, consoante a permanente mutao da sociedade. Vive-
-se em um tempo para concretizar os princpios do Estado Democrtico de Direito,
ou seja, torn-los normas efetivas. Aquilo que outrora significou a publicidade no
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
435
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mais o mesmo na era da Internet. Os mecanismos para disponibilizar o amplo acesso


informao esto tecnologicamente disponveis, entretanto carece-se de vontade
poltico-administrativa para facilitar aos cidados o acesso s informaes ambien-
tais. preciso entender os servios pblicos enquanto direitos fundamentais e esti-
mular novas maneiras de atuao para a defesa ambiental.
A publicidade ao procedimento e informaes ambientais significa trazer tona
por meios apropriados, de forma tempestiva, especialmente com a grande agilidade
trazida pela Internet. Qualquer dificuldade de se obter informaes prejudica a efetiva-
o do princpio da participao. Trata-se de funo do agente pblico zelar pela con-
cretizao do princpio da publicidade, em respeito aos mandamentos constitucionais.
O sistema de consulta pblica das licenas ambientais no Paran representa
um salto positivo, contudo a grande contribuio est por vir, pois depende da utili-
zao das informaes pela sociedade. Do mesmo modo, a ampliao das estancias
de participao, ao contrrio do que posies excessivamente burocrticas possam
entender, serve para o fortalecimento do prprio rgo ambiental como promotor de
sustentabilidade, garantindo a aplicao dos princpios da preveno e da precauo
por meio de um licenciamento ambiental mais transparente e por conseguinte de
maior credibilidade.
Nesse sentido, cabe ainda questionar qual a efetiva abertura para compartilhar
com a sociedade o processo de deciso no licenciamento. A publicidade licenas
imprescindvel, no h dvida, mas ainda no garante por si mesma que haja par-
ticipao decisria, principalmente porque na maioria das vezes s ocorre aps a
emisso do ato administrativo, com a deciso j tomada.
Permanece assim uma viso estritamente tcnica no licenciamento ambiental,
j que o contedo das licenas no compreensvel para a maioria dos leigos, e em
nvel mais grave, o entendimento sobre as questes ambientais que interferem na
qualidade de vida de comunidades prejudica principalmente as mais pobres ou com
menor instruo.
Uma vez emitido o ato, no h como discutir a respeito de seu contedo e par-
metros. A publicidade a posteriori do contedo da licena um auxiliar na preveno
de danos ambientais, uma vez que pode inibir aes em desacordo com o previsto na
licena, mas insuficiente para o sentido mais profundo de participao e de cidada-
nia, que implicam em decidir coletivamente a respeito da aceitabilidade dos riscos.
Urge que o licenciamento ambiental sirva sociedade, no burocracia, muito
menos a interesses privados. Princpio tem fora, no palavra vazia. Em uma pers-
pectiva do Estado Democrtico de Direito, o cidado deve assumir posio central.
Essa espcie de frustrao ao princpio da publicidade no licenciamento ambiental,
foi expressa por meio de uma comparao da frustrao ambiental55 com a frustrao

55
ANDRADE, Mrcia Vieira Marx. As normas de proteo ambiental e sua efetividade a frustrao am-
biental. Revista de Direito do Estado. n16. (outubro/dezembro de 2009). Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
436
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

constitucional, de Luis Srgio Barroso56. Em artigo anlogo, a autora Mrcia Vieira


Marx Andrade57 listou problemas agudos que provocam essa frustrao na efetivao
do direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado. Dentre eles,

a baixa credibilidade dos rgos executores, especialmente em


locais em que a corrupo a regra e no a exceo58.

A ausncia de estratgias para implementao de prioridades e metas e a anistia


a comportamentos degradadores somam-se como outras causas de descumprimento
das leis ambientais apontadas pela autora, alm da no priorizao da preveno em
relao punio. Traz uma frustrao do prprio fundamento do Estado Democrti-
co, a cidadania.
Cita-se, para finalizar, as palavras de Maral Justen Filho, que se encaixam
perfeitamente com a necessidade de ampliao da publicidade no licenciamento
ambiental.

(...) a promoo e defesa de seus direitos fundamentais no


algo que a Administrao tenha de tolerar, mas bem, promov-los
incansavelmente59.

Garantir a ampla participao no licenciamento ambiental colaborar para di-


minuir o distanciamento dos indivduos da coisa publica e superar um obstculo
concretizao da cidadania plena na defesa do meio ambiente, conforme determina
a Constituio Federal.

4. CONCLUSES ARTICULADAS

O princpio da publicidade devidamente aplicado ao licenciamento ambiental


fator de sustentabilidade institucional para o rgo ambiental, que deve preencher
concretamente o sentido da norma constitucional.

p. 139-157.
56
BARROSO, Luis Roberto. A frustrao constitucional. In: O Direito Constitucional e a efetividade de suas
normas, 2003, p.48 -60.
57
ANDRADE, Mrcia Vieira Marx.Op cit. p.147.
58
Ibidem.
59
JUSTEN FILHO, Maral. Op cit. p. 4.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
437
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A efetiva publicidade no licenciamento ambiental no pode se restringir a mera


publicao de smula e sim ao inteiro contedo da licena ambiental, o que pode
alavancar o procedimento administrativo ao patamar de mecanismo eficaz para a
preveno e precauo.
A aplicao do princpio da publicidade nas licenas ambientais um importan-
te avano, mas insuficiente para compartilhar as decises, uma vez que acontece
somente depois de emitida a licena.
preciso ampliar as formas de participao no processo de deciso do licencia-
mento ambiental. A aceitabilidade de riscos ambientais precisa ser definida coletiva-
mente, considerando aspectos culturais, relacionados qualidade de vida.
O efetivo controle social de riscos ambientais deve ser antecipado e no poste-
rior tomada de deciso, o que precisa ser conduzido por instituies fortalecidas
com a efetiva participao dos cidados no licenciamento ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
438
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O DIREITO E O PAPEL DAS ONGS NA GOVERNANA


AMBIENTAL

LIANA AMIN LIMA DA SILVA


Doutoranda em Direito Econmico e Socioambiental (PUCPR)
Mestre em Direito Ambiental (UEA)

SUMRIO: 1.Introduo; 2. Direito como mediador social na era da Governana


Ambiental Global: entre consensos e dissensos; 3. O papel das Organizaes No
Governamentais (ONGs) Conservacionistas; 4. Concluses articuladas

Introduo
Cabe-nos analisar, no contexto de governana ambiental global, o direito como
categoria central na teoria da ao comunicativa que assume em seus prprios con-
ceitos bsicos a tenso entre facticidade e validade.1 Como facticidade social, essa
teoria compreende a prtica comunicativa cotidiana mediante a qual se reproduzem
as formas de vida. Nesse sentido, a integrao social efetuada por meio de valores,
normas e processos de entendimento.
O prprio sentido de governana se refere ideia de um consenso entre os
pases e entre os diversos atores internacionais. Nesse sentido, o Direito se mostraria
como mediador dos conflitos, em contraposio ao Direito dominador, como em situ-
aes de opresso e autoritarismo.
Rancire, por sua vez, formula as crticas democracia consensual, conceito
que uma conjuno de termos contraditrios. Nesse sentido, o autor prope uma
reflexo sobre a ps-democracia, justificando-a pela explicao dos paradoxos ine-
rentes ao discurso atualmente dominante sobre democracia, entendida como regime
poltico, sistema das instituies que materializam a soberania popular.2
Vivemos em uma era em que a demanda por governana decorrente das intera-
es humano-ambientais e da busca por desenvolvimento sustentvel est crescendo,

1
HABERMAS, Jurgen. Facticidad y validez: sobre el derecho y el Estado democratico de derecho em
terminos de teoria del discurso. Madrid: Editorial Trotta, 2008.
2
RANCIRE, Jacques. O desentendimento. Poltica e filosofia. (Trad. de ngela Leite Lopes). So Paulo:
Ed. 34, 1996.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
439
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

enquanto a confiana na capacidade do governo como mecanismo convencional para


lidar com tais questes est diminuindo. 3
A partir dessa noo, perguntamos: qual o papel do terceiro setor na regula-
o da economia de mercado? Como o terceiro setor, principalmente as grandes Or-
ganizaes No Governamentais (ONGs) transnacionais conservacionistas, interfere
na construo da Governana Ambiental Global, como influencia na regulamentao
interna dos Estados e quais so os reflexos da regulao paralela, tambm chamada
de regulao cooperativa? So essas algumas das questes sobre as quais passamos
a refletir.

2. Direito como mediador social na era da Governana Ambiental


Global: entre consensos e dissensos

Habermas, ao questionar se possvel a justia nas relaes entre as naes,


lembra que agora a disputa gira em torno de se definir se o Direito o meio adequa-
do para tornar realidade a insero da justia nessa relao ou, se, pelo contrrio, o
melhor meio seria a poltica unilateral de uma potncia mundial que pretende impor
ordem. 4
O autor faz meno ao objetivo da justia entre naes, a saber, a defesa da se-
gurana e da estabilidade internacionais, assim como a consecuo global do ncleo
intercultural da democracia e dos direitos humanos. A questo se deveramos seguir
apoiando uma constitucionalizao j em marcha do Direito Internacional. 5
De maneira anloga constituio dos cidados, Habermas oferece a ideia
da constituio cosmopolita de um Estado universal dos povos com a transfor-
mao do Direito Internacional, entendido como Direito dos Estados, em um Direito
Cosmopolita. 6

3
DELMAS, Magali A.; YOUNG, Oran R. Governance for the Environment: New perspective. New York:
Canbridge University Press, 2009.

4
O autor se refere ao papel que vem desempenhando os Estados Unidos, desde a primeira guerra do Iraque
(1990-1991), questionando se o Direito Internacional ainda desempenha algum papel quando uma po-
tncia intervencionista prescinde das decises da comunidade internacional que vo contra suas vontades
e so resultado dos devidos procedimentos jurdicos para privilegiar uma poltica de poder apoiada em
argumentos morais prprios (HABERMAS, J. El derecho internacional en la transicin hacia um escenario
posnacional; Europa: en defensa de una poltica exterior comn. Barcelona: Katz, 2008).
5
Para o terico estruturalista Pierre Bourdieu, estaramos diante de uma homogeneizao jurdica, no
que se refere s crticas ao processo de dominao pela globalizao econmica (BOUDIEU, Pierre. O
Poder Simblico, 11a.ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil 2007).
6
HABERMAS, 2008, p.14.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
440
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Os Estados se envolvem progressivamente nas redes de uma sociedade mundial


cada vez mais interdependente, cuja especificidade funcional avana sem tomar em
considerao as fronteiras territoriais, destruindo as condies para qualquer tipo de
independncia nacional que havia sido o requisito da soberania.
Verifica-se, nesse sentido, que a influncia crescente de atores no estatais,
bem como o fluxo sem precedentes de fatores alm das fronteiras (por exemplo, a
comunicao, fatores ambientais, etc.), diminui o poder dos Estados soberanos em
controlar as atividades dentro de seus territrios. 7
Segundo Habermas, a cooperao internacional passa a ter finalidades de co-
ordenao e de persecuo regional e inclusive global de polticas harmonizadas. Da
mesma forma, os Estados passam a compartilhar o campo internacional com agentes
globais no estatais, a saber:

[...] com corporaes multinacionais e organizaes no governa-


mentais, com autoridades e instituies altamente especializadas
que tm sido parcialmente acolhidas pelas Naes Unidas, com
tribunais internacionais e com instituies transnacionais, como,
por exemplo, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e o Banco
Mundial. 8

Uma governana global deve estar em consonncia com a concretizao mun-


dial da democracia e dos direitos humanos. No sentido habermasiano, o cenrio
ps-nacional se encontra a meio caminho de uma progressiva constitucionalizao
do Direito Internacional, de modo que os Estados nacionais passam a se ver como
membros de comunidades polticas maiores.
plenamente possvel associar a defesa dos direitos humanos busca por uma
governana global. No mesmo sentido de um Direito Internacional de Cooperao,
levando colaborao de tarefas e cumprimento de metas comuns. 9
Gonalves traa uma perspectiva histrica do termo governana, lembrando
que, a partir dos anos de 1980, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional
passaram a utilizar a expresso boa governana em relao aos pases-membros.
Mostra ainda que, apesar da raiz comum com o vocbulo governo, governana no
reflete o sentido de poder weberiano, aproximando-se mais do sentido arendtiano,

7
EYAL, Benvenisti; MOSHE, Hirshi. The impact of International Law on International Cooperation. Theori-
tical perspectives. New York: Cambridge University Press, 2004.
8
HABERMAS, idem, p.30.
9
COSTA, Jos Augusto Fontoura. Aspectos fundantes da Conferncia de Estocolmo de 1972. In: DERANI,
Cristiane; COSTA, Jos Augusto Fontoura (Coords.). Direito Ambiental Internacional. Santos: Leopoldia-
num, 2001. p.11-26.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
441
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

com a construo do poder baseada no dilogo e na busca de consensos.10


Destaca-se a definio de governana como gesto partilhada de problemas
comuns, como segurana e estabilidade, com o crescimento sustentado de pases
pobres e com a preservao ambiental. Salienta-se que governana global no inclui
apenas as aes dos governos, sendo relevante destacar o papel de atores no gover-
namentais para a construo da governana global.
Na obra de Keane, encontramos uma anlise mais aprofundada e questionadora
da formao de uma sociedade civil global. O autor trata da possibilidade de desen-
volvimento de um consenso transcultural comum sobre valores humanos comuns.
Alguns valores universais definidos podem e devem funcionar como uma base tica,
tratando-se de um universalismo mnimo e no etnocntrico. Keane nos traz uma
abordagem sobre a Lei de Controvrsia Interminvel e a improbabilidade de se
resolverem definitivamente conflitos ticos. Ele se questiona sobre a permanncia
de espaos de disputas, tenses e conflitos potencialmente violentos, o que seria um
antema para o esprito positivo de compromisso e reconhecimento mtuo e aceita-
o das diferenas. 11
importante salientar que sociedade civil transnacional ou sociedade civil
global independe dos Estados e das fronteiras estatais. Por isso, devemos diferenci-
-la da sociedade internacional ou comunidade internacional, pois esta entendi-
da como o conjunto de atores no cenrio internacional com destaque para o relevante
papel dos Estados e das organizaes internacionais.
No que concerne construo da Governana Ambiental Global, fundamental-
mente visa permitir que a cooperao e o consenso sejam alcanados na negociao
para resolver grandes problemas ambientais, com participao cada vez mais amplia-
da, ressalta Gonalves. 12
De acordo com Derani, evidente que a questo da conservao da natureza
integra uma perspectiva mundial, no s pelos efeitos da destruio ambiental que
desconhece fronteiras, mas sobretudo pela sua vinculao dinmica do mercado
internacional. 13
Na era da Governana Ambiental Global, passamos para uma fase de conscin-
cia comum global, pois nos damos conta de que as fronteiras no existem, sobretudo
no que tange a impactos ambientais globais. Todos pertencem mesma nave cha-
mada Terra e nossa existncia depende de recursos naturais esgotveis.

10
GONALVES, Alcindo Fernandes; COSTA, Jos Augusto Fontoura. Governana global e regimes interna-
cionais. So Paulo: Almedina, 2011.
11
KEANE, John. Global Civil Society? New York: University of Westminster; Cambridge University Press,
2003.
12
GONALVES; COSTA, op.cit., p.89.
13
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. 3.ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
442
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

No mais possvel seguirmos o modelo simblico de economia cowboy, as-


sumindo um comportamento de explorao ilimitada e irresponsvel. A noo de
Terra esfrica e de uma nave nica nos d a certeza de que devemos passar para um
sistema econmico fechado no que tange utilizao de recursos. A economia mun-
dial atual aberta em relao matria, energia e informao. Aos poucos o homem
est se acostumando noo da Terra esfrica, no sentido de uma esfera fechada da
atividade humana. Nos termos de Boulding, a Terra fechada do futuro exige outros
princpios econmicos, no sentido que o autor denomina de economia do astro-
nauta. A Terra tornou-se uma nave nica, sem reservatrios ilimitados de qualquer
recurso, seja para extrao ou poluio, e na qual o ser humano deve encontrar o seu
lugar em um sistema cclico-ecolgico. 14
Nesse sentido, a ideia de globalizao, que parecia uma superao de to-
das as barreiras, mostra-se banal. A globalizao se naturaliza e, com o desafio
ambiental, sua perspectiva essencialmente econmico-financeira passa a corres-
ponder dinmica da natureza: A globalizao da natureza e a natureza da glo-
balizao se encontram. 15
Independentemente de onde os recursos naturais provenham, os impactos so-
cioambientais advindos so capazes de refletir em diversas sociedades e, sobretudo,
nas futuras geraes, que podero ser privadas de usufruir e dispor de bens ambien-
tais necessrios a uma vida saudvel.
Com o desafio de governana, especialmente nos nveis transnacional e global,
crescente o nmero de redes da sociedade civil em contraste com corpos intergo-
vernamentais e alianas corporativas. Segundo Delmas e Young, a expectativa mais
realista, pelo menos em curto prazo, olhar para a evidncia de que as redes deste
tipo podem contribuir para a governana sem assumir a responsabilidade geral para
a realizao dessa funo social.16
Os autores destacam o papel relevante da rede TRAFFIC (The Wildlife Trade Mo-
nitoring Network) operada em conjunto com o World Wide Fund For Nature (WWF) e a
International Union for Conservation of Nature (IUCN), no monitoramento do comrcio
de espcies ameaadas. Da mesma forma, a International Network for Environmental
Complience and Enforcement (INECE) tem ajudado a desenvolver e disseminar uma
variedade de normas ambientais. Alm disso, o Intergovernmental Panel on Climate
Change (IPCC) provou ser eficaz no sentido de catalisar o desenvolvimento de consenso
na comunidade cientfica sobre questes relacionadas s mudanas climticas.

14
BOULDING, Ewart Kenneth. The Economics of the Coming Spaceship Earth. In: JARRET, H. (Ed.),
Environmental Quality in a Growing Economy. Baltimore, MD: Resources for the Future/Johns Hopkins
University Press, 1966. p. 3-14. Disponvel em: <http://www.eoearth.org/article/The_Economics_of_the_
Coming_Spaceship_Earth_%28historical%29>. Acesso em: 19 maio 2010.
15
PORTO-GONALVES, Carlos Walter. A globalizao da natureza e a natureza da globalizao. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. p.15.
16
DELMAS; YOUNG, op.cit., 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
443
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A Figura 1, reproduzida da obra Governance for the Environment: New Perspecti-


ves, mostra-nos a relao integrada entre o Setor Pblico, Setor Privado e a Sociedade
Civil nos sistemas de governana ambiental. Observa-se que os rtulos ambientais ou
selos verdes representam a parcerias no mbito pblico-privada-social.

Parcerias Setor Pblico Parcerias


Pblico-Social Estado e Governo Federal Pblico-Privada

Organizaes
Intergovernamentais

Acordos negociados
Cogesto de
recursos
Programas
voluntrios
pblicos
Rtulos ecolgicos

SOCIEDADE CIVIL SETOR PRIVADO


ONGs, Comunidade No estatais Coorporaes, Associaes
orientadas para o comerciais, investidores
mercado (NSDM) consumidores
Sociedade
civil global Iniciativas
Terceiro Setor Autorregulao
dos programas
industriais
Parcerias Pblico-
Privada-Social Parcerias
Privada-Social

Figura 1 - Mapeamento de sistemas de governana ambiental


Fonte: DELMAS, Magali A.; YOUNG, Oran R. Governance for the Environment:
New perspective. New York: Canbridge University Press, 2009.

importante compreendermos que a base da Governana Ambiental Global se


encontra na adoo de declaraes universais e convenes internacionais. O marco
global das discusses ambientais foi a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente Humano, em Estocolmo, em 1972. No mesmo ano, foi criado o Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Em 1988, a ONU tambm cria
IPCC (j mencionado neste captulo), para avaliar o risco da mudana climtica de-
vido atividade humana.
Aps vinte anos do encontro em Estocolmo, em 1992, realizou-se a Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), tambm
conhecida como Eco-92 ou Rio-92, resultando em relevantes instrumentos jurdicos
ambientais internacionais, como a Agenda 21, que constitui um plano global de ao;
a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Conveno da Diver-
sidade Biolgica (CDB) e a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas
do Clima (UNFCC, na sigla em ingls).
Conforme relata Derani, a Declarao do Rio, que conta com vinte e sete prin-
cpios que podem ser sintetizados pela cooperao, precauo, preveno, respon-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
444
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sabilidade, subsidiariedade, contribuiu para a consagrao dos princpios do Direito


Ambiental Internacional: Estes princpios integraro o Direito nacional, passando a
fundamentar as aes no domnio do meio ambiente, e orientando os procedimentos
de proteo ambiental e da definio de estratgias de desenvolvimento.17
Entre as Conferncias das Partes (COP) da Conveno-Quadro sobre Mudanas
do Clima, destacamos a COP 3 (1997), na qual foi firmado o Protocolo de Quioto,
com metas de reduo de emisses de gases do efeito estufa nos pases signatrios e
criao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
J no mbito da CDB, em 2000, foi firmado o Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana, um acordo internacional que visa assegurar o manuseio, o transporte
e a utilizao de organismos vivos geneticamente modificados (OGMs) resultantes da
moderna biotecnologia que possam ter efeitos adversos sobre a diversidade biolgica,
levando tambm em conta riscos para a sade humana.
Destacamos tambm o Protocolo de Nagoya sobre Acesso e Repartio de Bene-
fcios, acordo internacional firmado em 2010, na 10. Conferncia das Partes (COP
10) da CDB.
Em 2002, tivemos a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em
Johannesburgo, tambm chamada de Rio+10. E, em 2012, a Rio+20, Confern-
cia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, ocorrida na cidade do
Rio de Janeiro.
Os instrumentos jurdicos internacionais que resultam das conferncias e en-
contros internacionais, refletem, de alguma forma, a admissibilidade e o possvel
consenso no cenrio ps-nacional, ainda que com polmicas discusses e diver-
gncias, revelando-se um verdadeiro jogo de poder e influncia entre os Estados que
os declaram e ratificam, visando um modo de coordenao das aes para possvel
manuteno da ordem ambiental global.
A grande questo que nos colocada a de como um pensamento universalista,
que se origina nas bases do pensamento iluminista, pode tambm englobar os dissen-
sos, oriundos das diversidades e vises antagnicas do mundo?
Segundo Habermas, o acordo, a coordenao da ao e as interaes constituem
a realidade social, apontando a diferena entre validade e vigncia social (a ltima
tem como base as ameaas de sano). Identifica a vantagem do acordo com a estabi-
lizao no coativa de expectativas de comportamentos, caracterizando o consenso.18
Todavia, na concepo de Nader, o que se afirma ser universal uma perspectiva
hegemnica da disputa. A autora leva em conta a perspectiva de uma cultura diplo-
mtica universal de negociadores, uma cultura comum de administradores governa-

17
DERANI, Cristiane. Aspectos jurdicos da Agenda 21. In: DERANI, Cristiane; COSTA, Jos Augusto Fon-
toura (Coords.). Direito Ambiental Internacional. Santos: Leopoldianum, 2001. p.68.
18
HABERMAS, Jrgen, op.cit, 2008.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
445
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mentais nacionais, comunidade cientfica internacional e grupos ambientalistas. 19


Uma legitimao reforada do regime democrtico, segundo Rancire, refere-se
ideia de que [...] ele garante num mesmo movimento as foras polticas da justia
e as formas econmicas da produo de riqueza, de composio dos juros e de otimi-
zao dos ganhos para todos, da a crtica oriunda dos direitos democrticos apenas
formais, com base na oposio marxista da democracia formal e da democracia real.
20

Conforme Rancire, [...] o povo por intermdio do qual h democracia uma


unidade que no consiste em nenhum grupo social, mas sobre-impe [sic] deduo
das parcelas da sociedade, a efetividade de uma parcela dos sem-parcela. Conclui
que o lugar da aparncia do povo o lugar da conduo de um litgio poltico. A
democracia representa, portanto, a prpria oposio das duas lgicas: nos termos do
autor, a lgica policial da distribuio dos lugares e a lgica poltica do trao iguali-
trio. 21
A ps-democracia no um conjunto de instituies ou um tipo de regime, no
o regime parlamentar ou Estado de direito, no a era dos indivduos ou das mas-
sas, nem tampouco um modo de vida social, nos termos de Rancire, a instituio
da prpria poltica, ou seja, um modo de subjetivao da poltica: Toda poltica
democrtica nesse sentido preciso: no o sentido de um conjunto de instituies,
mas o de formas de manifestao que confrontam a lgica da igualdade com a da
ordem policial. 22
Nesse sentido, desenvolvida a interpretao crtica democracia consensual,
na qual h aparncia e regime homogneo do visvel, uma aparncia democrtica do
povo e uma realidade simulada. A nova emancipao, segundo Rancire (1996, p.
106) [...] liberaria a comunidade nova como multiplicidade de racionalidades locais
e de minorias tnicas, sexuais, religiosas, culturais ou estticas, afirmando sua iden-
tidade sobre o fundo de contingncia reconhecida de toda identidade.

3. O papel das Organizaes No Governamentais (ONGs)


Conservacionistas

19
NADER, Laura. Harmonia coercitiva. A economia poltica dos modelos jurdicos. Verso da conferncia
proferida na XIX Reunio da Associao Brasileira de Antropologia. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
n. 26, ano 9. So Paulo: Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (AN-
POCS), out. 1994.
20
RANCIRE, Jacques, op.cit., p.99.
21
Idem. p. 102-3.
22
Idem. p. 104.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
446
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

De acordo com os ensinamentos de Polanyi, a autorregulao imperfeita do


mercado leva a uma interveno poltica. Isso se mostra em diferentes campos, seja
no da normatizao das relaes de trabalho, seja no da regulamentao de forma a
amenizar as tenses sociais geradas por conflitos agrrios, por exemplo. 23
Pretendemos, no entanto, ampliar as dimenses da interveno poltica referida
pelo autor, pois ele se referia exclusivamente interveno estatal. Tocaremos as
formas de interveno poltica no somente sob o aspecto da regulao estatal, mas
enfatizando a regulao paraestatal.
Conforme Derani, o Direito a instituio e o instrumento por meio do qual Esta-
do e mercado servem-se mutuamente para a reproduo do sistema em que esto in-
seridos. De organizador da sociedade burguesa passou a ser coordenador das relaes
entre Estado e sociedade civil, por meio da soluo de conflitos, e, finalmente, supe-
rando a dissociao entre Estado e sociedade civil, por meio da integrao social. 24
No contexto de governana global, as ONGs se constituem como atores novos
que vm ganhando destaque no plano internacional, reivindicando aes, ou, muitas
vezes, corrigindo omisses do(s) Estado(s), articulando e influenciando novas aes,
sejam ONGs locais ou transnacionais.
Questes sobre a legitimidade dessas organizaes so vrias vezes suscitadas.
Muitos so os olhares desconfiados para suas atividades. Todavia, devemos separar o
joio do trigo. Reflexes e questionamentos so sempre bem-vindos. E, nessa seara,
importante analisar o que se tem revelado com as experincias prticas de parcerias
entre os diversos atores.
O termo ONG, do ingls Non-Governmental Organizations (NGO), tem sua ori-
gem nas Naes Unidas, onde foi pela primeira vez utilizado como referncia a orga-
nizaes supranacionais e internacionais. Na resoluo 288 (X), de 1950, do Conse-
lho Econmico e Social, NGO foi definida no mbito das Naes Unidas como sendo
uma organizao internacional que no foi estabelecida por acordos governamentais.
Essa definio, que buscava diferenciar as ONGs das instituies decorrentes
de acordos entre governos nacionais, como a prpria ONU e suas agncias especiali-
zadas, tornou-se insuficiente para caracterizar as organizaes que passaram a atuar
exclusivamente nos contextos nacionais.25
Salientamos que, apesar da relevncia e da grande influncia na agenda mun-
dial, as ONGs no se constituem como sujeitos de Direito Internacional, mas sim,
como atores independentes no sistema global.

23
POLANYI, Karl. A grande transformao: as origens de nossa poca. 2.ed. Rio de Janeiro: Campus,
2000.
24
DERANI, Cristiane, op.cit., 2008.
25
CAMPOS, Jos Roberto Bassul. Organizaes no-governamentais nas reas ambiental, indgena e mi-
neral. Consultoria Legislativa, 14 out. 1999. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/
artigos/especiais/OrganizacoesNaoGovernamentais.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
447
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A restrio de no se equipararem as ONGs aos tradicionais sujeitos de Direito


Internacional, contudo, no deve ser confundida com a ausncia de reconhecimento
de sua personalidade jurdica.
Nos moldes da Conveno Europeia sobre Reconhecimento da Personalidade
Jurdica das Organizaes No Governamentais Internacionais (COUNCIL OF EURO-
PE, 1986), as ONGs internacionais (associaes, fundaes e outras instituies pri-
vadas sem fins lucrativos, de utilidade internacional) que exercerem suas atividades
em pelo menos dois Estados, que tiverem sua sede estatutria em um Estado-Parte e
direo central e controle no territrio de outro(s) Estado(s)-Parte da Conveno, de-
vem ter sua personalidade jurdica e capacidade adquirida pelo primeiro, bem como
ser reconhecidas pelos demais26.
Nesse sentido, a Constituio Federal (BRASIL, 1988) reconhece a capacidade
jurdica e a legitimidade de as entidades associativas representarem seus filiados
judicial ou extrajudicialmente (art. 5., XXI).
Segundo Costa:

Em face da compreenso contempornea, tornaram-se bastante


distintas as afirmaes de que as questes ambientais so inter-
nacionais ou so globais. No primeiro sentido, as relaes se con-
centram entre Estados e seguem tcnicas tradicionais do Direito
Internacional. No segundo, so relativamente independentes das
fronteiras polticas e buscam tcnicas alternativas, que vo da ao
de ONGs transformao de institutos e princpios tradicionais do
Direito Internacional.

So reconhecidos os mritos das ONGs ambientalistas no que concerne emer-


gncia de uma governana democrtica do meio ambiente em escala mundial. Na
teoria das relaes internacionais, como na anlise das polticas pblicas, a gover-
nana diz respeito a uma crise do Estado como ator, conforme salienta Compagnon.27
Todavia, muitos consideram que o discurso de boa governana seria um dis-
positivo semntico de legitimao de muitas formas de ingerncia nos pases do
Sul; desse ponto de vista, o imperialismo verde muitas vezes to mal-percebido

26
European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental
Organizations, Council of Europe, 1986 (artigos 1.o e 2.o, traduo nossa).
27
[...] as teorias atuais das polticas pblicas constatam a disperso das decises e o fim das autoridades
impondo verticalmente seu ponto de vista em benefcio de um processo de negociao da ao pblica
e da consulta as partes interessadas (stakeholders). In: COMPAGNON, Daniel. Administrar democratica-
mente a biodiversidade graas s ONGs? In: DIEGUES, Antonio Carlos (Org. e trad.). A ecologia poltica das
grandes ONGs transnacionais conservacionistas. So Paulo: Ncleo de Apoio Pesquisa sobre Populaes
Humanas em reas midas Brasileiras da Universidade de So Paulo (NUPAUB/USP), 2008. p. 83-103.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
448
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

quanto o ajuste estrutural no domnio econmico. Assim como tal argumento serviu
ao governo malsio e indonsio para resistir s campanhas internacionais contra ex-
plorao florestal (COMPAGNON, op.cit.).
Contextualiza-se a apropriao do discurso do imperialismo verde nos argu-
mentos da bancada ruralista no Congresso Nacional brasileiro. Pode-se verificar a
utilizao do mesmo discurso tendencioso e falacioso no parecer do relator que fun-
damentou o projeto do novo Cdigo Florestal (Lei n. 12.651, de 25 de maio de 2012)
28
, tratando-se de um grande retrocesso na histria da legislao ambiental brasileira,
sendo gritante sua inconstitucionalidade, sobretudo no que concerne aos processos
ecolgicos essenciais (art. 225,1o, I da CF-1988).
Referindo-se s novas relaes horizontais de poder em busca da boa gover-
nana, pensamos ser adequada a terminologia regulao cooperativa. A regulao
realizada por ONGs passa a ter um papel cooperativo fundamental em relao aos
Estados e s organizaes internacionais.
Nota-se que esse novo tipo de regulao ambiental cooperativa ocorre pr e
ps a regulao estatal convencional, de forma a influenciar a normatizao inter-
nacional, havendo um relevante papel nas conferncias internacionais, por meio de
estudos e relatrios tcnicos apresentados, que so, por muitas vezes considerados
nas convenes internacionais29.
E, no que tange regulao paraestatal, que ocorre em um momento poste-
rior regulao estatal, observa-se sua relevncia cooperativa em contribuir na
efetivao das normas existentes. Ou seja, alm da eficcia normativa (eficcia
jurdica) sobre a aplicabilidade da norma oriunda da regulao estatal, observa-se
o potencial da regulao cooperativa conferir, de forma complementar, efetividade
normativa (eficcia social).
Nesse sentido, o conceito de governana se difere ao de governo ao postu-
lar uma coordenao e cooperao pblico-privada, se estabelecendo relaes ho-
rizontais de poder e uma interao complexa entre as diversas partes interessadas
(stakeholders).
Observa-se o papel conjunto e cooperativo com as agncias das Naes Unidas,

28
Parecer do relatordeputado federal Aldo Rebelo (PCdoB-SP) ao Projeto de Lei no 1876/99 e apensados,
08 de junho de 2010, 270pp.
29
Um exemplo clssico dessa influncia so as diretrizes para a criao de reas protegidas da Unio
Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) influenciando as categorias de unidades de con-
servao adotadas em diversos pases. Em meados da dcada de 1950, a UICN traou uma classificao
diferenciando reservas naturais e zonas de proteo. Desde ento, vem aperfeioando o sistema clas-
sificatrio. Em 1994, publica o livro Diretrizes para as Categorias de Manejo de reas Protegidas (Gui-
delines for Protected Area Management Categories). Recentemente, a UICN publica uma nova verso,
Guidelines for Applying Protected Area Management Categories (DUDLEY, 2008). notvel a influncia
das categorias de reas protegidas. No Brasil, a Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000 institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), classificando-as em dois grupos: as unidades de proteo
integral e as unidades de uso sustentvel (v. art.7., art.8. e art.14).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
449
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

organizaes no governamentais e organizaes intergovernamentais a intensificar


os esforos com vista divulgao de informaes sobre os instrumentos interna-
cionais de direitos humanos, entre diversos outros instrumentos internacionais que
contam com essa cooperao para sua formulao e efetivao.
Constata-se que as ONGs internacionais ambientalistas so muito atuantes nas
reunies e conferncias internacionais. Em reunies da Conveno sobre o Comrcio
Internacional de Espcies Ameaadas de Fauna e Flora Silvestres (CITES, 1973), por
exemplo, h forte atuao de ONGs como TRAFFIC, Species Survival Network (SSN),
WWF, Greenpeace, etc. Algumas dessas ONGs internacionais possuem mais recursos
do que muitos governos nacionais, alm de contarem com um corpo tcnico espe-
cializado capaz de analisar dossis, elaborar propostas e envi-las para os Estados-
-Partes por meio do Secretariado da Conveno sobre o Comrcio Internacional de
Espcies Ameaadas da Fauna e Flora (CITES, 1973), de acordo com Geeraerts e
Pallemaerts (2008).
O captulo 27 da Agenda 21 da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (ONU, 2001) dedicado exclusivamente ao fortaleci-
mento das organizaes no governamentais, consideradas como parceiros para um
desenvolvimento sustentvel. Em seu item 1, l-se:

As organizaes no governamentais desempenham um papel


fundamental na modelagem e implementao da democracia par-
ticipativa. A credibilidade delas repousa sobre o papel responsvel
e construtivo que desempenham na sociedade. As organizaes
formais e informais, bem como os movimentos populares, devem
ser reconhecidos como parceiros na implementao da Agenda 21.
A natureza do papel independente desempenhado pelas organiza-
es no-governamentais exige uma participao genuna; portan-
to, a independncia um atributo essencial dessas organizaes.

Considerando as diretrizes para a participao pblica nos fruns internacionais


e o avano do direito informao e do direito participao nas questes ambien-
tais internacionais, podemos vislumbrar o caminho para a construo de um Estatuto
Internacional das ONGs.
Nesse sentido, destaca-se a Declarao de Almaty (UNECE, 2005) baseada na
Conveno de Aarhus (UNECE, 1998)30. Trata-se de diretrizes para promover a apli-

30
A Conveno da Comisso Econmica da Organizao das Naes Unidas para Europa sobre Acesso
Informao, Participao do Pblico no Processo de Tomada de Deciso e Acesso Justia em Matria
de Ambiente - Conveno de Aarhus (UNECE, 1998) foi adotada em 25 de Junho de 1998, na cidade
dinamarquesa de Aarhus, durante a 4. Conferncia Ministerial Ambiente para a Europa. Entrou em vigor
em 30 de Outubro de 2001, tendo como objetivo garantir os direitos dos cidados no que diz respeito ao
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
450
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cao dos princpios da Conveno de Aarhus nos Fruns Internacionais. Destaca-se


o item 17, que se volta relevncia da construo de capacitaes para facilitar o
acesso internacional, em particular ONGs que promovem a proteo ambiental, espe-
cialmente no desenvolvimento de pases e em pases com economias em transio.
Destaca-se ainda na Declarao de Almaty a participao do pblico interessado
na tomada de decises sobre questes ambientais em fruns internacionais, trazendo
diferentes opinies e conhecimentos para o processo, aumentando a transparncia e a
responsabilizao. Nesse sentido, esforos devem ser feitos na busca da participao
ampla e efetiva dos atores relevantes, sobretudo os diretamente afetados e interessa-
dos, assim como representantes de organizaes de interesse pblico (UNECE, 2005).
o que se verifica no estudo sobre aplicao dos instrumentos internacionais
supracitados na Blgica. Nesse estudo, h relevantes definies de ONGs, stakehol-
ders e public. Afinal, quem so os stakeholders no processo de Governana Am-
biental Global?
A primeira parte envolvida nesse processo obviamente so os Estados. No entan-
to, a noo de partes interessadas extrapola o(s) Estado(s) formalmente envolvido(s)
na tomada de deciso, embora eles continuem sendo os maiores interessados. O estu-
do referido faz meno ao Painel de Pessoas Eminentes, dirigido pelo ex-presidente
do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, encarregado pelo Secretrio-Geral Kofi Annan
de um estudo sobre as relaes da ONU com a sociedade civil. No relatrio, so
propostas trs categorias principais de partes interessadas: Estados-Membros, Setor
Privado e a Sociedade Civil (ONU, 2004). 31
Um relevante exemplo de atuao em prol da governana ambiental so as
atuaes da UICN, que se denomina como a maior e mais antiga rede ambiental de
carter global, capaz de reunir governos, organizaes no governamentais, agncias
das Naes Unidas, empresas e comunidades locais unidas em prol do desenvolvi-
mento e da implementao de polticas, leis e melhores prticas32.

acesso informao, participao do pblico e ao acesso justia, em matria de ambiente, sendo esses
trs aspectos considerados como os seus trs pilares fundamentais (traduo nossa).
31
GEERAERTS, Kristof; PALLEMAERTS, Marc. The application of the Almaty Guidelines on Public Partici-
pation in International Forums by Belgium at the National and International Level. Institute for European
Environmental Policy (IEEP), June 2008. Disponvel em: < http://www.ieep.eu/assets/396/almaty_guideli-
nes_jun_08.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2011.
32
Traduo nossa de textos disponveis no stio web oficial da IUCN (<http://www.iucn.org/about/>). A
International Union for Conservation of Nature (IUCN) ou Unio Internacional para a Conservao da
Natureza (UICN) foi fundada em 1948, congregando Estados, agncias governamentais e uma variada
gama de organizaes no governamentais em uma parceria mundial nica, mais de mil membros no total
espalhados em cerca de 160 pases. A IUCN procura influenciar, encorajar e assistir sociedades em todo o
mundo a conservar a integridade e a diversidade da natureza para assegurar que qualquer uso dos recursos
naturais seja equitativo e ecologicamente sustentvel, baseando-se nos pontos fortes dos seus membros,
redes e parceiros para aumentar sua capacidade de apoiar alianas globais para proteger recursos naturais
a nvel local, regional e global (IUCN, 2008).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
451
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

necessrio destacar que a noo de sociedade civil est sujeita a uma mul-
tiplicidade de interpretaes. Algumas classificaes consideram que o setor priva-
do faz parte da sociedade civil. Todavia, a interpretao mais comum de sociedade
civil33, adotada pelo relatrio j referido (ONU, 2004), exclui tanto as atividades
governamentais quanto as comerciais. Assim, o termo no abrange atividades com
fins lucrativos (setor privado) nem aes de autoridades pblicas (setor pblico). Por
mais que tais setores no se confundam, visualiza-se, contudo, o papel relevante das
ONGs como atores capazes de influenciar prticas do setor pblico e do setor privado.
O item 27.2 da Agenda 21 (ONU, 2001) registra:

Um dos principais desafios que a comunidade mundial enfren-


ta na busca da substituio dos padres de desenvolvimento in-
sustentvel por um desenvolvimento ambientalmente saudvel e
sustentvel a necessidade de estimular o sentimento de que se
persegue um objetivo comum em nome de todos os setores da
sociedade. As chances de forjar um tal sentimento dependero
da disposio de todos os setores de participar de uma autntica
parceria social e dilogo, reconhecendo, ao mesmo tempo, a inde-
pendncia dos papis, responsabilidades e aptides especiais de
cada um.

Como as ONGs so investidas de legitimidade no que tange representao,


sobretudo de interesses coletivos e difusos, possuem um grande potencial de influen-
ciar a produo de normas, tanto no plano internacional (convenes internacionais),
quanto internamente (leis e decretos). Alm disso, produzem diretrizes e padres
abordando as denominadas boas prticas, que devero ser adotadas pelo setor
privado34.

33
Conforme o relatrio (ONU, 2002), na categoria sociedade civil, uma gama extremamente ampla de
indivduos e organizaes podem se incluir, como associaes cidads (s quais seus membros decidem
pertencer para, por meio delas, promover os seus interesses, suas ideias e ideologias), organizaes de
massa, sindicatos profissionais, associaes, movimentos sociais, organizaes de povos indgenas, reli-
giosos e organizaes espirituais, associaes acadmicas e associaes de utilidade pblica no gover-
namentais (Traduo nossa).
34
Exemplos dessa atuao influente das ONGs so as Diretrizes Operacionais para o Setor Privado
(Operational Guidelines for Private Sector - Version 2.0, IUCN, 2009) e a proposta de Economia dos Ecos-
sistemas e da Biodiversidade (TEEB), conferida no Guia para formuladores de polticas locais e regionais
e no Informe para as empresas (TEEB, 2010a e TEEB, 2010b, respectivamente). O informe TEEB para as
Empresas foi coordenado por Joshua Bishop (UICN) e patrocinado pelo Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente, financiado pela Comisso Europeia, Ministrio Federal do Meio Ambienta da Alemanha,
Ministrio do Meio Ambiente, Alimentao e Assuntos Rurais do Reino Unido, Ministrio de Assuntos
Exteriores da Noruega e o Programa Interministerial sobre Biodiversidade dos Pases Baixos e Agncia
Internacional de Cooperao e Desenvolvimento da Sucia.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
452
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Dessa forma, para assegurar que a contribuio potencial das organizaes no


governamentais se materialize em sua totalidade, deve-se promover a mxima co-
municao e cooperao possvel entre elas e as organizaes internacionais e os
Governos nacionais e locais. preciso tambm, conforme registrado no item 27.4
da Agenda 21 (ONU, 2001), que as prprias ONGs fomentem a cooperao e a co-
municao entre elas para reforar sua eficcia como atores na implementao do
desenvolvimento sustentvel.
No que tange ao papel das ONGs na governana mundial da conservao da
biodiversidade, no plano local ou nacional, as ONGs so investidas de uma verda-
deira delegao de poder, em particular na gesto local de reas protegidas ou nos
programas participativos de conservao. J no plano global, parecem exercer fun-
es mltiplas nos regimes ambientais definidos pelas convenes internacionais35.
O autor acrescenta:

A admirao exagerada pelas ONGs deve nos incitar ainda mais


vigilncia crtica sobre o papel que elas exercem efetivamente
na regulao global, sem no entanto lanar, de incio, um olhar de
suspeita sobre essas organizaes e suas atividades. 36

H uma grande diversidade nesse fenmeno social das ONGs que atuam em prol
de uma proteo ambiental, que se revela por uma atuao local, nacional, regional
e transnacional. Ressalta-se que h ONGs de grande porte, com fora de trabalho
substancial e oramentos, enquanto outras possuem trabalhadores voluntrios, de
cunho mais ativista.
Da mesma forma, cumpre-nos mencionar as muitas denncias existentes de
pseudo ONGs, algumas delas formadas por pesquisadores estrangeiros que utili-
zam o discurso da preservao ambiental para acessar recursos naturais, patrimnio
gentico e conhecimento tradicional37.

35
A questo da governana global, conforme considera Diegues (2008), est subjacente s prticas in-
ternacionais das grandes ONGs e s suas vinculaes com bancos multilaterais, fundaes e corporaes
multinacionais. In: DIEGUES, Antonio Carlos (Org. e Trad.). A ecologia poltica das grandes ONGs trans-
nacionais conservacionistas. So Paulo: Ncleo de Apoio Pesquisa sobre Populaes Humanas em reas
midas Brasileiras da Universidade de So Paulo (NUPAUB/USP), 2008.
36
COMPAGNON, op.cit., p. 83.
37
Nesse sentido, CAMPOS (op.cit., p.10) nos traz um exemplo do tipo de notcia que, quase duas dca-
das depois, continua sendo frequentemente veiculado na mdia: Desde 1992, um representante dessa
pseudo-ONG, o austraco naturalizado brasileiro Ruedger von Reininghaus, vinha coletando e catalogando
plantas medicinais entre os povos indgenas no Alto Juru em troca de medicamentos alopticos. No co-
meo deste ano (1997), quando sua atuao comeou a ser investigada, a ONG Selvavida revelou-se uma
fraude. Ela no tem autorizao para funcionar, o endereo fornecido como sede no existe e seu nico
interesse era pesquisar as plantas medicinais e suas propriedades, afirma a promotora Patrcia de Amorim
Rgo, que investigou o caso. Nesse contexto, a biopirataria foi denunciada pelas ONGs Unio das Naes
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
453
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Observa-se, contudo, que no se pode generalizar a situao de irregularidades


e biopirataria praticada por determinas ONGs, sob pena de se prejudicar o trabalho
das inmeras ONGs idneas, que possuem forte atuao em defesa dos direitos hu-
manos, dos direitos dos povos tradicionais e em prol da conservao ambiental, sendo
que, em muitos dos casos, so essas mesmas organizaes idneas que fazem de-
nncias de atividades fraudulentas de apropriao de recursos praticadas por outras.
Como algumas das crticas s ONGs, figuram: a agenda dessas organizaes se
mostra limitada e dirigida a temas mais ou menos especficos; a participao nelas
estar confinada a grupos organizados; h problemas de controle, monitoramento,
accountability; e, de acordo com Gonalves, na questo ambiental, sobretudo, ne-
cessria a participao de tcnicos e experts. 38
No que tange perspectiva global da proteo do meio ambiente, destacam-se
cinco ONGs, consideradas as grandes transnacionais conservacionistas: Greenpeace,
WWF International, IUCN, Eartwatch Institute e Friends of the Earth International.
Entre os apontamentos de Diegues (2008), destaca-se o de que as grandes
ONGs transnacionais tm grande influncia sobre polticas ambientais de instituies
governamentais, mesmo em pases como o Brasil, que tem estruturas conservacio-
nistas slidas. O autor afirma, todavia, que os modelos de conservao propostos
pelas grandes ONGs tendem a excluir a participao dos povos indgenas e demais
populaes tradicionais na definio e no manejo das reas protegidas, aportando no
somente recursos financeiros, mas tambm modelos de cincia e prticas conserva-
cionistas pouco adaptados s situaes ecolgicas e culturais nacionais e locais. 39
importante salientar, que essas grandes ONGs influenciam no somente as
instituies governamentais, mas tambm as ONGs locais, s quais transferem al-
guns recursos financeiros para que estas trabalhem de acordo com os modelos apre-
sentados pelas primeiras.

A descentralizao das polticas pblicas acompanhou a transfor-


mao e descentralizao da cooperao internacional (Estados e
bancos multilaterais), o crescimento do papel das ONGS e a glo-
balizao das redes de ajuda e cooperao. Esse processo passou
a estimular a formao de inmeras associaes locais (condio
para ter acesso aos recursos do mercado de desenvolvimento). 40

Unidas do Acre (UNI) e Conselho Indigenista Missionrio (CIMI).


38
GONALVES; COSTA, op.cit, 2011.
39
DIEGUES, op.cit., 2008.
40
ESTERCI, Neide; LIMA, Deborah; LNA, Philippe. Diversidade sociocultural e polticas ambientais na
Amaznia: o cenrio contemporneo. Boletim Rede Amaznia, ano 1, n.1. Paris, France/Rio de Janeiro,
Brasil/Belm, Brasil: Institut de recherche pour le dveloppement de la cole des Hautes tudes en Scien-
ces Sociales (IRD/EHESS)/Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia da Universidade
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
454
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), por
exemplo, atribui-se como um de seus objetivos o fortalecimento (empowerment) das
comunidades locais e o apoio s organizaes da sociedade civil como meio de pro-
mover um desenvolvimento sustentvel.
Nesse sentido, entendemos ser os caminhos para o eco-socio-desenvolvimento,
com base em Sachs, ao defender que, com o devido aproveitamento racional da na-
tureza, os pases tropicais, com padres endgenos prprios de desenvolvimento, es-
taro contribuindo para um gerenciamento inteligente da biosfera, tornando-se expor-
tadores da sustentabilidade, transformando o desafio ambiental em oportunidade.41
No que concerne ao plano domstico, a Constituio Federal (1988) dispe
sobre a plena liberdade de associao, a criao de associaes e, na forma da lei,
a de cooperativas, no artigo 5., incisos XVII a XX. Sobre associaes e estatuto das
associaes, o Cdigo Civil (Lei n. 10.406 de 10 de janeiro de 2002) dispe em seus
artigos 53 e seguintes. A lei 9.790 de 1999, sobre a qualificao de pessoas jur-
dicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIP). Esta lei prev o Termo de Parceria, um instrumento
firmado entre o Poder Pblico e as OSCIPs, para a cooperao entre as partes, o fo-
mento e a execuo das atividades de interesse pblico.
Destaca-se ainda a possibilidade de controle social e de consequente judicia-
lizao de demandas coletivas e difusas socioambientais, por meio de mobilizaes
populares e articulao das organizaes da sociedade civil. Nesse sentido, faz-se
necessrio a meno a Ao Popular e a Ao Civil Pblica (artigo 5o, LXXIII e art.
129, III da CF-1988; Leis n. 4.717 de 1965 e 7.347 de 1985, respectivamente).
Ainda que tivemos um recente avano com a promulgao da Lei 12.527 de 18
de novembro de 2011, so notveis, todavia, as restries impostas a ampla partici-
pao da sociedade civil nos espaos pblicos, no sendo consolidado o acesso pleno
informao para a construo de espaos deliberativos plurais.
Os limites do alcance da participao da sociedade civil e do acesso infor-
mao podem ser verificados no mbito de audincias pblicas ambientais e das
dificuldades de participao efetiva e deliberativa em conselhos ambientais e comits
tcnicos, principalmente, ao considerarmos as composies desiguais, onde geral-
mente os interesses e discursos hegemnicos prevalecem.
Em suma, observa-se a importncia do papel das ONGs e OSCIPs na construo
de polticas pblicas ambientais. A relevncia da participao das organizaes da
sociedade civil nas polticas pblicas locais, se mostra tanto na etapa de elaborao
de uma poltica pblica ambiental, quanto na fase de execuo da mesma, destacan-
do-se a participao no monitoramento, avaliao e fiscalizao, o que contribui para

Federal do Rio de Janeiro (PPGSA/UFRJ)/Ncleo de Altos Estudos Amaznicos da Universidade Federal do


Par (NAEA/UFPA), 2004. p.4.
41
SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: Garamond, 2002.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
455
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

influir sobre o alcance dos resultados e finalidade de determinada poltica pblica,


caminhando para a consecuo da boa governana ambiental.

4. Concluses Articuladas

4.1. Questes sobre a legitimidade das ONGs muitas vezes so suscitadas. To-
davia, importante analisar o que se tem revelado com as experincias prticas de
parcerias entre os diversos atores (multi-stakeholders) no processo da governana
ambiental.
4.2. Destaca-se o fortalecimento (empowerment) das comunidades locais, por
meio do apoio das organizaes da sociedade civil, a fim de promover o desenvolvi-
mento sustentvel de base.
4.3. A regulao paralela exercida pelas ONGs em mbito global se mostra como
um mecanismo da governana ambiental capaz de influir sobre a formulao dos ins-
trumentos jurdicos internacionais de proteo socioambiental.
4.4. Alm da eficcia normativa (eficcia jurdica) sobre a aplicabilidade da
norma oriunda da regulao estatal, observa-se o potencial da regulao cooperativa
conferir, de forma complementar, efetividade normativa (eficcia social).
4.5. As articulaes de ONGs em mbito local ganha relevncia nas reivindica-
es de ampla participao nos espaos pblicos e nas formulaes de polticas p-
blicas ambientais, monitoramento, avaliao e fiscalizao, destacando-se o controle
social e a judicializao de demandas coletivas e difusas socioambientais.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
456
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

BIOENERGIA NOS TRANSPORTES EM FACE


DAS MUDANAS CLIMTICAS

LLIAN ARGENTA PEREIRA


Mestranda em Direito o Poltico e Econmico pela Universidade
Presbiteriana Mackenzie. Pesquisadora do Grupo de Pesquisa:
Direito e Desenvolvimento Sustentvel.

Introduo

Durante o sculo XX, o processo de desenvolvimento da sociedade foi impul-


sionado por uma matriz de energia fssil, sobretudo o petrleo. Propiciando um mo-
delo de desenvolvimento baseado no crescimento econmico a qualquer custo como
pressuposto de bem estar social. Com a perspectiva de seu esgotamento no sculo
XXI os problemas gerados pelas emisses de gases de efeito estufa com a produo
e uso do petrleo, a humanidade se viu obrigada a buscar novas fontes energticas
no esgotveis, menos degradantes ao meio ambiente e que propiciem um desenvol-
vimento autossustentado. Nesse contexto, destacam-se as bioenergias, merecendo
especial ateno os biocombustveis: etanol e biodiesel. Alm de ser uma energia
mais limpa que os combustveis derivados de petrleo, estes tipos de combustveis
apresentam possibilidades de promover a incluso social, combatendo um dos prin-
cipais problemas do Brasil, as desigualdades sociais. Apresentam-se tambm como
soluo promissora em relao a um dos principais problemas globais: os efeitos das
mudanas climticas.
No Brasil, o clima alm de diversos outros fatores geogrficos favorecem a pro-
duo dos biocombustveis, tornando-os extremamente promissores como alternati-
va para o desenvolvimento de uma matriz energtica alternativa ao petrleo. E, se
comparados com o petrleo, o processo de uso dos biocombustveis, estes podem
ser considerados como uma matriz energtica mais limpa, se revelando menos po-
luente, liberando menores quantias de gases de efeito estufa. Alm disso, em alguns
casos, a sua produo, quer dizer, o cultivo de sua matria prima reduz igualmente a
incidncia de tais gases na atmosfera. Existem diversas matrias primas para a pro-
duo de biocombustveis, como o dend, a mamona, cana, entre outros. A principal
delas usada atualmente para a produo de biodiesel no Brasil a soja. Uma questo
importante nesse sentido se refere aos desmatamentos realizados para o cultivo das
monoculturas de soja. Com relao ao etanol, sua principal fonte no Brasil a cana-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
457
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

-de-acar. Uma reflexo necessria nesse campo a questo da produo desse bio-
combustvel: constatam-se casos de trabalhadores rurais em condies de escravido
na colheita da cana. A essas questes soma-se a discusso sobre o mercado global
de alimentos e a disputa entre produzir para alimentar a populao ou produzir para
o mercado de biocombustveis.
Atualmente economistas, juristas, ambientalistas, polticos e a sociedade como
um todo se indagam sobre a busca de solues para combater os efeitos das mu-
danas climticas, principalmente em relao aos transportes. E, nesse nterim se
por um lado, os biocombustveis podem ser considerados como soluo possvel e
vivel, principalmente no Brasil diante de fatores favorveis como clima e extenso
territorial, por outro lado, fundamental analisar as questes econmicas, jurdicas e
ambientais relacionadas a essa produo e uso de biocombustveis.
Apesar dos inmeros debates sobre o problema do aquecimento global, existem
ainda poucos estudos jurdicos acerca desse tema que o relacionem com a bioener-
gia. No presente trabalho ser analisado o papel das normas de regulamentao dos
biocombustveis nas polticas de mudanas climticas, em face da segurana ener-
gtica e alimentar. Ser tratada tambm a questo da sustentabilidade da produo
e uso de tais energias, comparativamente a utilizao do petrleo e os mecanismos
jurdicos utilizados para incentivar o uso de cada uma dessas formas de energia.
Para tanto, optou-se por realizar uma pesquisa terica, atravs de reviso bi-
bliogrfica do tema, identificando as contribuies cientficas a seu respeito. No
procedimento metodolgico foi utilizado o mtodo dedutivo, onde foram levantadas
premissas, organizadas de forma lgica para se chegar s concluses articuladas. E,
em relao ao procedimento tcnico, foram feitas anlises interpretativas e temticas
das leituras realizadas.

Bioenergia nos Transportes: Biocombustveis

O modelo mundial capitalista de produo, distribuio e consumo em larga


escala de mercadorias, se desenvolveu com base no consumo e explorao desmedi-
dos da natureza, onde essa vista como instrumento de interveno e satisfao das
inmeras necessidades humanas. Isso gerou a saturao dos recursos e alteraes
ambientais catastrficas. Durante o sculo XX, o processo de desenvolvimento da
sociedade foi impulsionado por uma matriz de energia fssil, sobretudo o petrleo.
Propiciando um modelo de desenvolvimento baseado no crescimento econmico a
qualquer custo como pressuposto de bem estar social. Com a perspectiva de seu
esgotamento no sculo XXI, a humanidade se viu obrigada a buscar novas fontes ener-
gticas no esgotveis, menos degradantes ao meio ambiente e que propiciem um de-
senvolvimento autossustentado. Nesse contexto, destacam-se as energias renovveis.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
458
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Segundo dados do Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA),


a demanda de energia no mundo aumentar a uma mdia de 1,7% ao ano, de 2000
a 2030.1 Diante desse quadro, tem-se tambm a informao de que as reservas mun-
diais comprovadas de petrleo permitem suprir a demanda mundial por cerca de 40
anos, se mantido o nvel atual de consumo. Tal situao revela a possibilidade concre-
ta de escassez dessa fonte de energia, que a mais utilizada no mundo atualmente.
Diante da ameaa de escassez e a consequente elevao do preo do petrleo, os pa-
ses tm procurado diminuir a dependncia do mesmo em suas matrizes energticas
e buscar fontes alternativas.
Por outro lado, a necessidade de reduo da emisso de gases causadores do
efeito estufa, imposta pelo Protocolo de Quioto, impulsiona a busca para que tais
fontes alternativas de energia sejam tambm menos poluentes que os combustveis
fsseis. Nesse contexto, a bioenergia2 se apresenta como soluo possvel para subs-
tituir o petrleo, de forma mais limpa. A utilizao de fontes renovveis de energia,
que abrange a hidreltrica, a elica, a solar e a agroenergia, representa significativa
reduo da emisso de gs carbnico, uma vez que a queima de combustveis fsseis
e a produo de cimento so responsveis por 75% da emisso desse gs.3
A bioenergia tem como principais representantes o etanol, produzido a partir
da cana-de-acar, o biodiesel, obtido de leos vegetais e gorduras animais, e o
biogs, originrio da digesto anaerbica de matria orgnica. Nesse trabalho, sero
abordados especificamente os biocombustveis4, usados para transporte, ou seja,
etanol e biodiesel5.
indiscutvel o fato de que o Brasil desfruta de fatores favorveis assuno de
uma posio de liderana mundial na produo de biocombustveis, tais como a ex-
tenso territorial, a posio geogrfica, que lhe confere radiao solar intensa, a farta
disponibilidade de gua doce para irrigao dos plantios e a existncia da tecnologia
necessria. Inclusive, podendo tornar-se o primeiro grande exportador dessa fonte
de energia. Embora, nesse caso, haja uma possibilidade de conflito com as regras
do comrcio internacional para importao devido concorrncia que ofereceria ao
petrleo. Por outro lado, h tambm uma grande chance de conciliao entre o co-
mrcio internacional de biocombustveis e a mudana global do clima, pois um bem

1
Plano Nacional de Agroenergia. Disponvel em: http://www.agricultura.gov.br/portal/page?_pa-
geid=33,2864458&_dad=portal&_schema=portal. Acesso em 17.11.2011.
2
Todos os tipos de energia derivados da biomassa, incluindo os biocombustveis. Ex. elica, solar, mar,
geotrmica, hidrulica, clulas de hidrognio.
3
Plano Nacional de Agroenergia. Disponvel em: http://www.agricultura.gov.br/portal/page?_pa-
geid=33,2864458&_dad=portal&_schema=portal. Acesso em 17.11.2011.
4
Combustveis lquidos para transportes produzidos a partir da biomassa. Ex. Etanol e Biodiesel.
5
De acordo com a definio legal, biocombustvel substncia derivada de biomassa renovvel, tal como
biodiesel, etanol e outras substncias estabelecidas em regulamento da ANP, que pode ser empregada
diretamente ou mediante alteraes em motores a combusto interna ou para outro tipo de gerao de
energia, podendo substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil (Lei n 12.490/ 2011).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
459
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambientalmente prefervel6 mereceria maior acesso a mercados importadores.7 Mas


para que isso ocorra, os ganhos ambientais e em relao s mudanas climticas,
devem ser efetivamente ser comprovados, considerando-se todo o ciclo de produo
e uso dos biocombustveis.
Tambm devido concorrncia que apresentam aos combustveis fsseis, atual
base da energia e comercio mundial e outros fatores econmicos internos, como
questes relacionadas agricultura e transportes, existem setores nacionais con-
trrios produo e utilizao dos biocombustveis no Brasil. Contudo, o discurso
nacionalista no pode ser usado para proteger interesses particulares e setoriais, o
que seria uma reproduo dos arranjos institucionais deflagrados na dcada de 70,
por ocasio do Prolcool.8

Papel dos Biocombustveis na Mitigao dos Efeitos das Mudanas


Climticas

As Mudanas Climticas, conforme art. 1, pargrafo 2 da Conveno-Quadro


das Naes Unidas sobre Mudana do Clima se constituem em:

uma mudana de clima que possa ser direta ou indiretamente


atribuda atividade humana que altere a composio da atmos-
fera mundial e que se some quela provocada pela variabilidade
climtica natural observada ao longo de perodos comparveis.

Cientistas de todo o mundo discutiram a possibilidade de que essas alteraes


no clima no teriam sido provocadas por aes humanas. Essa tese, entretanto, foi
majoritariamente refutada. Hodiernamente a comunidade cientifica afirmou que as
alteraes climticas so as que mais denunciam o desajuste provocado pela inter-
veno humana na natureza, entre elas o chamado efeito estufa, que consiste no

6
Cf. UNCTAD, Trade and Environment Review 2003, p. 35, a UNCTAD define tais bens (EPPs, na sigla em
ingls) como aqueles que causam impactos significativamente menores ao meio ambiente em um estgio
do seu ciclo de vida do que produtos alternativos que servem mesma finalidade, ou produtos cuja produ-
o e venda contribuam significativamente para a preservao ambiental.
7
Krishna Brunoni de Souza. Biocombustveis: possvel conciliao entre mudanas climticas e comrcio
internacional. Revista Pontes. Maio-Julho 2006 Vol. 2 N. 3
8
ROMANO, Ana Maria; BERTOLIN, Patrcia Tuma Martins. O Brasil e os Biocombustveis: quem ganha
com isso? REID - REVISTA ELETRNICA INTERNACIONAL DIREITO e CIDADANIA. Out. 2011 C Jan.
2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
460
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

aquecimento anormal da crosta terrestre pelo acmulo excessivo de gs carbnico.9


De acordo com pesquisas realizadas pelo Painel Intergovernamental sobre Mudana
do Clima (IPCC C Intergovernmental Panel on Climate Change), entre os anos de
1970 e 2004 houve uma elevao de 70% nas emisses de gases do efeito estufa de
origem antropognica10. Isso significa que a ao humana tem contribudo significa-
tivamente para o aumento da temperatura global. Segundo Rees11, a espcie humana
est impondo Terra um estresse sem precedentes, e as mudanas climticas pode-
ro provocar alteraes significativas nos ecossistemas do planeta.
Estima-se que a concentrao de gs carbnico na atmosfera tenha aumentado
31% nos ltimos 250 anos, justamente o perodo em que se verifica um aumento da
atuao antrpica sobre o meio ambiente, utilizando-a para abastecer a industrializa-
o crescente.12 Segundo Gore13, a maior fonte de poluio humana responsvel pelo
aquecimento global a produo de energia baseada em combustveis fsseis. Nesse
mesmo sentido, Rees14 considera que o consumo de combustveis fsseis causou
um acmulo absurdamente rpido de dixido de carbono [CO2] na atmosfera; o clima
mudou, e mundo comeou a se aquecer.
Paralelamente ao aumento da emisso, a diminuio dos sumidouros ou dep-
sitos de gs carbnico, com a derrubada das florestas, tambm contribuiu para o au-
mento da temperatura da Terra. A esse respeito, dis Milar traz a seguinte opinio:

Nesse contexto de ameaas, algumas iminentes, deparamo-nos


com os riscos globais, entre eles o incremento exagerado da popu-
lao mundial [...]o perigo nuclear, a perda da diversidade biolgi-
ca e, de certo modo, os efeitos limiares ou imprevisveis de novas
tecnologias. Mas o risco global das mudanas climticas , talvez,
o mais iminente e, por isso, o mais temido.

Acerca de tais riscos globais, seguindo os ensinamentos de Canotilho15, acredita-

9
ROMANO, Ana Maria; MARTINS, Patrcia Tuma. O Brasil e os Biocombustveis: quem ganha com isso?
REID - REVISTA ELETRNICA INTERNACIONAL DIREITO e CIDADANIA. Out. 2011 C Jan. 2012.
10
PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANA DO CLIMA. Climate Change 2007: Synthesis
Report. Disponvel em: . Acesso em 15.11.2011.
11
REES, Martin. Prefcio. In: LOVELOCK, James. Gaia: o alerta final. Rio de Janeiro: Intrnseca, 2010.
12
Plano Nacional de Agroenergia. Disponvel em: http://www.agricultura.gov.br/portal/page?_pa-
geid=33,2864458&_dad=portal&_schema=portal. Acesso em 17.11.2011.
13
GORE, Al. Nossa escolha: um plano para solucionar a crise climtica. So Paulo: Manole, 2010
14
REES, Martin. Prefcio. In: LOVELOCK, James. Gaia: o alerta final. Rio de Janeiro: Intrnseca, 2010.
15
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional Ambiental portugus: tentativa de compre-
enso de 30 anos das geraes ambientais no direito constitucional portugus. In: CANOTILHO, Jos Jo-
aquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional Ambiental brasileiro. So Paulo:
Saraiva, 2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
461
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

-se ser possvel utilizar a seguinte classificao proposta pelo autor: enquanto os ris-
cos concretos guardam simetria com os problemas ecolgico-ambientais de primeira
gerao, os riscos abstratos esto associados aos problemas ecolgico-ambientais de
segunda gerao. No contexto dos diversos riscos citados por Milar, o aquecimento
global ilustra claramente a abstrao das ameaas tpicas da sociedade contempor-
nea, encaixando-se no segundo grupo da classificao proposta por Canotilho.
De acordo com as contribuies do Grupo de Trabalho I para a elaborao do
Quarto Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Cli-
ma16, o aquecimento do sistema climtico um processo inequvoco que se torna
cada vez mais evidente atravs do aumento da temperatura mdia do ar e dos ocea-
nos, um fenmeno causado principalmente pela elevao das concentraes de gases
do efeito estufa na atmosfera. As consequncias desse processo so diversas e podem
ser sentidas globalmente, conforme menciona o Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial 2010: Desenvolvimento e Mudana Climtica, elaborado pelo Banco Mun-
dial17. Conforme esse relatrio as mudanas climticas afetaro inmeros setores e
ambientes produtivos, incluindo a agricultura, silvicultura, energia e zonas costeiras,
tanto em pases desenvolvidos como em desenvolvimento. Porm as economias em
desenvolvimento sero mais afetadas, tanto por estarem mais expostas aos abalos
climticos, como principalmente por disporem de uma menor capacidade de adap-
tao. Mas nenhuma regio terrestre considerada imune pelos estudos realizados
a respeito.
Acrescenta-se a isso, estudo realizado pelo Painel Intergovernamental sobre
Mudana do Clima18 que afirma que caso as emisses de gases do efeito estufa
permaneam ou superem os ndices atuais, as temperaturas continuaro a se elevar,
provocando diversas alteraes no sistema climtico global durante o sculo XXI. E
os efeitos dessas alteraes, alertam os estudiosos, tendem a ser mais severos do que
aqueles observados durante o sculo passado.
Diante do risco iminente exposto pelos estudos tcnicos e comentado pelos
juristas citados, pases e governantes procuram, ao menos em tese, concentrar es-
foros em minimizar as consequncias deletrias das condutas humanas prejudiciais
anteriores. As diminuies da emisso de gases causadores do efeito estufa bem
como a conteno do desmatamento esto no centro das polticas globais para o meio
ambiente.19 Constituindo-se tal fato em grande oportunidade para os pases que j

16
PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANA DO CLIMA. Working Group I: The Physical Sci-
ence Basis. Disponvel em: < http://www.ipcc-wg1.unibe.ch/publications/wg1-ar4/wg1-ar4.html>. Acesso
em 15.11.2010.
17
BANCO MUNDIAL. World Development Report 2010: Development and Climate Change. Disponvel em:
pdf>. Acesso em 16.11.2011
18
PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE MUDANA DO CLIMA. Climate Change 2007: Synthesis
Report. Disponvel em: . Acesso em 15.11.2011.
19
ROMANO, Ana Maria; BERTOLIN, Patrcia Tuma Martins. O Brasil e os Biocombustveis: quem ganha
com isso? REID - REVISTA ELETRNICA INTERNACIONAL DIREITO e CIDADANIA. Out. 2011 C Jan.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
462
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

oferecem uma alternativa ao petrleo, uma vez que a matriz energtica mundial ainda
fortemente inclinada para as fontes de carbono fssil, sendo 36% de petrleo, 23%
de carvo e 21% de gs natural.20
A necessidade de se encontrar substitutos para as fontes fsseis que sejam sus-
tentveis e de cumprir os compromissos assumidos no Protocolo de Quioto justificam
a busca do governo brasileiro por produzir biocombustveis e fundamentam o Plano
Nacional de Agroenergia do Brasil. Com vistas a alcanar os mercados nacional e inter-
nacional da chamada energia limpa, o Brasil almeja a posio de liderana no setor,
favorecido, de um lado, pelo aumento do preo do petrleo no mercado mundial e, de
outro, pela urgente necessidade de desenvolvimento de uma matriz energtica limpa.
Entretanto, nem todas as opinies so favorveis ao uso e produo dos bio-
combustveis, apesar de os mesmos poderem figurar como a grande promessa atual
na reduo das emisses dos gases de efeito estufa em matria de transportes. Ao
analisar a produo dos mesmos a partir de culturas alimentares, algumas questes
devem ser cuidadosamente ponderadas, como ser visto no prximo tpico. Nesse
contexto, afirma Lovelock21:

Acho improvvel que um dano grave possa decorrer do uso em


pequena escala de biocombustveis produzidos a partir de resduos
agrcolas, leo de cozinha reciclado ou uma modesta colheita de
algas ocenicas. Entretanto, os cultivos de cana-de-acar, beter-
raba, milho, colza e outras plantas unicamente para a produo de
combustvel quase certamente o ato mais danoso de todos.

Far-se- breve anlise a seguir dos principais problemas apresentados atualmen-


te como possveis impeditivos para que os biocombustveis cumpram o papel propos-
to para os mesmos na mitigao dos efeitos das mudanas climticas.

A queima da palha da cana-de-acar

Na produo de etanol a queima da palha da cana-de-acar amplamente uti-


lizada no Brasil, como mtodo despalhador e facilitador do corte de cana-de-acar,
o que gera um grave problema ambiental e climtico, pois tal prtica gera grandes

2012.
20
Plano Nacional de Agroenergia. Disponvel em: http://www.agricultura.gov.br/portal/page?_pa-
geid=33,2864458&_dad=portal&_schema=portal. Acesso em 17.11.2011.
21
LOVELOCK, James. Gaia: o alerta final. Rio de Janeiro: Intrnseca, 2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
463
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

quantidades de emisses de metano e xido nitroso na atmosfera.22 Diante dos preju-


zos trazidos por tal forma de cultivo, onde se utiliza o fogo, com repercusso direta
no aumento do aquecimento global, cabe aqui uma breve anlise de como o ordena-
mento jurdico brasileiro disciplinou essa prtica.
O Cdigo Florestal, desde 1965, estabeleceu, em seu artigo 27, a proibio do
uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetao. Porm em seu pargrafo
nico, estabeleceu-se uma exceo a essa regra, que incidir quando peculiaridades
locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em prticas agropastoris ou flo-
restais. Nesse caso, a permisso dever ser estabelecida por ato do Poder Pblico,
que circunscrever as reas e estabelecer normas de precauo para utilizao de
tal prtica.
O Decreto n. 2.661, de 08 de julho de 1998, ao regulamentar o artigo 27 do
Cdigo Florestal, em seu art. 2 incluiu as prticas agropastoris e florestais como sus-
cetveis de queima controlada, mediante autorizao do SISNAMA e de acordo com
condies pr-estabelecidas, nos seguintes termos:

Pargrafo nico. Considera-se Queima Controlada o emprego do


fogo como fator de produo e manejo em atividades agropastoris
ou florestais, e para fins de pesquisa cientfica e tecnolgica...

No que se refere especificamente cana-de-acar, esse Decreto prev em seu


art. 16 a eliminao gradativa do emprego do fogo em reas passveis de mecaniza-
o da colheita, afirmando que no se pode operar a reduo de tal prtica em rea
inferior a um quarto da rea mecanizvel de cada unidade agroindustrial ou proprie-
dade no vinculada a unidade agroindustrial, a cada perodo de cinco anos a partir da
data de publicao do referido Decreto.
Acerca desse tema, o Ministro Herman Benjamin, do Superior Tribunal de Jus-
tia (STJ) ao decidir nos autos do Recurso Especial n. 20070254811823 pela ratifi-
cao da aplicao de multa imposta pelo IBAMA e mantida pelo tribunal de origem
pela queimada de 600 hectares em rea de pastagem sem autorizao do rgo
ambiental competente, assevera que sobretudo em pocas de mudanas climticas
qualquer exceo a proibio de se degradar o meio ambiente deve ser restritivamen-
te interpretada pelo administrador ou juiz. Para sua deciso, conforme exposto por
Heline Ferreira, Nascimento e Gonalves, cita como precedente a deciso do Resp n.
1094873/SP, em que o Ministro Humberto Martins cita como base para sua deciso

22
GARCIA, J. C.; SPERLING, E. V., Emisso de gases de efeito estufa no ciclo de vida do etanol: estima-
tivas e fases na agricultura e industrializao em Minas Gerais. Engenharia Sanitria e Ambiental. Rio de
Janeiro, v. 15, n. 3, Set.
23
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 200702548118. Relator: Ministro Herman
Benjamin. Julgado em: 25 de agosto de 2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
464
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

os estudos acadmicos que ilustram o fato de que a queima da palha da cana-de-


-aucar causa grandes prejuzos ambientais. Acrescenta ainda que nos casos em que
as queimadas so autorizadas, objetiva-se unir os valores de proteo ao meio am-
biente e cultura protegidos pela constituio, o que no o caso quando se trata de
atividades agroindustriais com vistas ao interesse meramente econmico, principal-
mente em larga escala, onde existem possibilidades menos danosas de explorao.24
Todavia, h outras questes envolvidas sobre esse contexto: o corte mecanizado
(sem queimar) requer, para sua eficincia, glebas de no mnimo 500 hectares dispos-
tas em longos talhes e cada mquina substitui um grupo de 80 a 200 trabalhadores.
Sendo assim, destacam-se trs consequncias imediatas: o aumento da concentrao
das propriedades, a inviabilizao de vrios fornecedores do produto e a inevitvel
perda de numerosos postos de trabalho.25
Cabe ressaltar ainda em relao s queimadas da palha de cana, que essas cau-
sam no apenas danos ambientais como na sade pblica das cidades e regies em
que ocorrem.26 Portanto, com base no exposto, verifica-se a necessidade de se banir
a possibilidade de queimadas da legislao brasileira, pois ainda que em defesa dos
valores culturais, sabe-se que tais praticas prejudicam a sade no s dos volvidos
no processo como daqueles que vivem nas regies onde ele ocorre. J no caso de ati-
vidades estritamente econmicas, portanto de grande porte e maior possibilidade de
efeito sob as mudanas climticas, no h nem que se considerar tal possibilidade,
pois o ideal que se apliquem outras tcnicas menos lesivas ambientalmente.

A monocultura da soja

Com o sistema utilizado atualmente para cultivo da soja, ou seja, a monocultura,


ela tem sido um dos principais vetores de desmatamento dos ecossistemas brasilei-
ros. De acordo com o IBAMA, 7 dos 20 principais municpios campees de desma-
tamento do bioma amaznico esto no Mato Grosso, que tambm o estado maior

24
FERREIRA, Heline Sivini; NASCIMENTO, Osrio; GONALVES, Ana Paula Rengel. Mudanas Climti-
cas, Etanol, e Sustentabilidade: A queimada da palha de cana-de-aucar em debate. In SILVA, Solange
Teles da; CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Mrcia Dieguez (orgs.) Mudana do Clima: desafios jurdicos,
econmicos e socioambientais. So Paulo: Editora Fiuza, 2011. P. 168 e 169.
25
ALVES, Francisco Jos da Costa. Diagnstico e propostas de Polticas Pblicas para o Complexo Agroin-
dustrial Canavieiro na Macrorregio de Ribeiro Preto. In MORAES, Mria Azanha Ferraz Dias de; SHIKI-
DA, Pery Francisco Assis (Orgs.). Agroindstria Canavieira no Brasil: evoluo, desenvolvimento e desafios.
S.P.: Atlas, 2002, p. 338
26
Ver a esse respeito: Queimadas e Mudanas Climticas. CUREAU, Sandra e LEUZINGER, Mrcia Die-
guez. In: SILVA, Solange Teles da; CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Mrcia Dieguez (orgs.) Mudana do
Clima: desafios jurdicos, econmicos e socioambientais. So Paulo: Editora Fiuza, 2011. P. 356.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
465
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

produtor de soja do Brasil, correspondendo a 28% da produo nacional.27 O avano


da soja, alm de ser uma das principais causas do desmatamento do Cerrado e da de-
gradao ambiental nas cabeceiras dos rios, tambm acirrou os conflitos de terras na
regio, porque o modelo de monocultura causa impactos negativos em comunidades
camponesas, ribeirinhas, indgenas e quilombolas, que tem seus territrios ameaa-
dos pela expanso do capital.28 Dessa forma, como sugerem Ana Maria Romano e Pa-
trcia Tuma Bertolin, o Mato Grosso visto como exemplo dos problemas enfrentados
pelos biocombustveis no quesito sustentabilidade, devido as grandes monoculturas
da soja gerarem uma desigualdade social enorme para as populaes tradicionais
da regio. Dentro dos trs pilares nos quais se apoia o desenvolvimento sustentvel:
desenvolvimento econmico, preservao dos recursos naturais e equidade social, os
dados so estarrecedores acerca do ultimo deles.29
Ainda a esse respeito, deve-se considerar seriamente que a experincia brasi-
leira de produo do biodiesel a partir da soja como um combustvel verde deve
ser questionada, devido ao fato de que a soja enquanto sua principal matria prima,
associa-se diretamente aos desmatamentos na Amazonia e em outros biomas brasi-
leiros, como mencionado anteriormente.30
Isso sem que se adentre profundamente na problemtica advinda das disputas
por cultivar soja transgnica para a produo de biocombustveis e at mesmo para
consumo humano, ainda sem efetivos e necessrios estudos que esgotem o tema e
comprovem de fato alguma segurana em sua utilizao31. Nesse ponto, esbarra-se cla-
ramente em desrespeito ao principio ambiental denominado princpio da precauo32.

27
Relatrio sobre os impactos da soja em terras indgenas no estado do Mato Grosso produzido Centro de
Monitoramento de Agrocombustveis da ONG Reprter Brasil. Disponvel em http://www.reporterbrasil.org.
br/documentos/indigenas_soja_MT.pdf. Acesso em 12.10.2010.
28
ROMANO, Ana Maria; BERTOLIN, Patrcia Tuma Martins. O Brasil e os Biocombustveis: quem ganha
com isso? REID - REVISTA ELETRNICA INTERNACIONAL DIREITO e CIDADANIA. Out. 2011 C Jan.
2012.
29
Idem ibidem.
30
SILVA, Solange Teles da e DUTRA, Carolina. Poltica brasileira de biodiesel: Um caminho para mitigar
os efeitos da mudana do clima ? In: SILVA, Solange Teles da; CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Mrcia
Dieguez (orgs.) Mudana do Clima: desafios jurdicos, econmicos e socioambientais. So Paulo: Editora
Fiuza, 2011. P. 396.
31
A Comissao Tecnica Nacional de Biosseguranca C CTNBio C em todas as liberaes comerciais acer-
ca de OGM, nunca determinou que se realizasse o licenciamento ambiental.
32
O princpio da precauo impe que, havendo incerteza cientfica a respeito dos efeitos de determinada
atividade sobre o meio ambiente e a sade humana, deve-se restringi-la at que se tenha efetivo conheci-
mento acerca de tais efeitos.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
466
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

2.3 Alguns entraves utilizao sustentvel dos biocombustveis


Pelo exposto at o momento, percebe-se que existe grande mobilizao mundial
atual para formar uma opinio pblica favorvel utilizao dos biocombustveis.
Ocorre que na grande maioria das vezes, essa tentativa integra mais uma estratgia
de crescimento econmico, visando criar um novo mercado mundial atravs da co-
mercializao dessa bioenergia, bem como de suas matrias-primas, do que uma real
preocupao em que se estabeleam critrios sustentveis para seu uso.
Acerca desse fato, Ferreira, Ferreira e Ayala lembram que no se pode esque-
cer que existem setores da sociedade organizada que anseiam pela formulao de
polticas pouco rigorosas para a produo e a comercializao de biocombustveis. E
nesse caso, ao invs de se atingir o propsito inicialmente buscado atravs dos bio-
combustveis, que o de se constituir uma energia mais limpa; as preocupaes
ambientais seriam consideradas verdadeiros obstculos interpostos ao processo de
expanso comercial do pas.33
Nesse sentido, Weid34 afirma que o setor automotivo defende o uso de bio-
combustveis em um contexto mais amplo, procurando evitar o estabelecimento
de critrios mais restritivos na emisso de CO2 para carros de passageiros. J as
empresas biotecnolgicas, complementa o autor, pretendem vencer a resistncia dos
consumidores europeus aos alimentos transgnicos investindo em agrocombustveis
verdes e melhorando sua imagem perante o pblico.
A respeito de tais consideraes, Al Gore35 aborda uma questo fundamental,
propondo a busca cada vez maior pela sustentabilidade da produo da matria prima
dos biocombustiveis, nas seguintes palavras:

Para que possamos fazer escolhas polticas inteligentes quanto


biomassa como fonte renovvel de energia, precisamos antes de
tudo dar os passos necessrios para garantir que a matria-prima
da biomassa seja produzida de forma realmente sustentvel...

Caso isso no ocorra dessa forma, alerta Weid36 que tentar substituir combust-
veis fsseis na escala em que est sendo proposta pode ter efeitos ainda piores para

33
FERREIRA, Heline Sivini; FERREIRA, Maria Leonor Paes Cavalcanti; AYALA,Patryck de Arajo. Mudan-
as Climticas e Biodiversidade: A Vulnerabilidade da Floresta Amaznica em Face da Crescente Demanda
por Etanol. REID - REVISTA ELETRNICA INTERNACIONAL DIREITO e CIDADANIA. Out. 2011 C Jan.
2012.
34
WEID, Jean Marc Von der. Agrocombustveis: soluo ou problema? In: ABRAMOVAY, Ricardo (org).
Biocombustveis: a energia da controvrsia. So Paulo: SENAC, 2009
35
GORE, Al. Nossa escolha: um plano para solucionar a crise climtica. So Paulo: Manole, 2010
36
WEID, Jean Marc Von der. Agrocombustveis: soluo ou problema? In: ABRAMOVAY, Ricardo (org).
Biocombustveis: a energia da controvrsia. So Paulo: SENAC, 2009
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
467
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o meio ambiente, o aquecimento global e a produo de alimentos, sem resolver o


problema energtico do planeta.
Com o objetivo de viabilizar uma utilizao realmente sustentvel dos biocom-
bustveis e que de fato seja capaz de contribuir na mitigao dos efeitos das mudan-
as climticas, deve-se estabelecer um critrio rgido de padres de produo das
matrias primas, bem como uma ampla fiscalizao do cumprimento desses, assim
como incentivos para que a produo dessas matrias primas se d de forma diver-
sificada, buscando evitar as monoculturas, que por sua vez geram grandes desma-
tamentos, bem como a concorrncia com o mercado de alimentos. Em relao co-
mercializao, deve-se primar por preos atrativos em comparao aos combustveis
derivados do petrleo, tambm por meio de incentivos governamentais. Essa uma
questo que merece relevncia central nas polticas publicas climticas e ambientais
brasileiras, sobretudo considerando-se que apesar do seu grande potencial produtor
dessas fontes energticas, ocorrem ainda problemas causados pelas monoculturas de
soja e queimadas de cana, como j mencionado.

Segurana Energtica x Segurana Alimentar

Ao mencionar a segurana energtica, Jos Goldemberg37 afirma que os princi-


pais problemas relacionados ao atual sistema energtico, baseado nos combustveis
fsseis, so a exausto prxima de suas reservas e a insegurana do seu abasteci-
mento. Sendo assim, a urgncia por novas fontes autossustentveis de energia reside
em desvincular as variadas atividades humanas do padro de energia j existente e
amplamente utilizado no mundo.
Para cumprir esse propsito, o Brasil tem como projeto estratgico tornar-se o
principal centro produtor de bioenergia e de tecnologias para o etanol. Para isso, o
Governo Federal tem buscado a liderana nos biocombustveis, procurando acesso
competitivo do etanol nacional aos mercados dos Estados Unidos e Europa atravs
das mesmas vantagens tarifrias que so disponibilizadas aos pases da Amrica Cen-
tral e Caribe. Para tanto, o Plano Nacional de Agroenergia aponta para a expanso da
produo de cana-de-acar e oleaginosas.
O Plano Nacional de Agroenergia estima como rea potencial agricultvel para a
ampliao do cultivo com fins energticos algo em torno de 200 milhes de hectares,
nos quais esto inclusos a recuperao de reas degradadas, reconverso de pastos e
reflorestamento da Amaznia com palma. O plano tambm considera necessria e ao
alcance dos objetivos a construo de toda uma infraestrutura e uma logstica capaz

37
GOLDEMBERG, Jos; LUCON, O.Energia, Meio Ambiente e Desenvolvimento. 3 ed. Ver. Ampl. So
Paulo: Editora Universidade de So Paulo.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
468
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de permitir a eficincia da produo e escoamento.38


Dados disponibilizados pela Embrapa e IBGE mostram que a rea total do terri-
trio brasileiro de 851 milhes de hectares. Deste total, 47% (402 milhes de hec-
tares) tm potencial agricultvel e apenas 15% desta rea (62 milhes de hectares)
so utilizados para o cultivo de lavouras. As florestas nativas e biomas ocupam cerca
de 51% do territrio (440 milhes de hectares), sendo que a Amaznia Legal abriga
79% (350 milhes de hectares) de nossas florestas.39 Os dados permitem inferir que
existem 340 milhes de hectares viveis para utilizao na agricultura, porm, ne-
cessrio ressaltar que parte desta rea hoje destinada pastagem. Nesse contexto,
estima-se haver algo em torno de 90 milhes de hectares de terras disponveis para
a agroenergia.40
O Brasil, pelas suas caractersticas fsicas e geogrficas possui condies de
alcanar o patamar de maior produtor mundial de biocombustveis, porm este po-
tencial dever ser aproveitado com respeito a preservao do meio ambiente como um
todo e da biodiversidade em particular e com foco na segurana alimentar, nos termos
da Poltica Nacional Agrcola e da legislao aplicvel.
No que diz respeito ao biodiesel, de se ressaltar que inmeras barreiras ainda
devem ser superadas, desde as especificaes de qualidade de produto at o custo
final possvel de ser aceito pelo mercado consumidor, com destaque para o desen-
volvimento de plantio de espcies oleaginosas de alto rendimento por hectare como
a palma e o pinho manso. Sobre esse ultimo, faz-se necessrio ainda o aprofun-
damento dos impactos ambientais negativos. J o etanol apresenta questo tcnica
relativamente bem resolvida e apresenta como desafio a introduo de novas tecnolo-
gias de transformao da biomassa da cana em etanol para otimizar ainda mais sua
produo, bem como a necessidade ainda premente de melhorar a qualidade dos
empregos, que atualmente esto concentrados prioritariamente na etapa agrcola de
colheita da cana com o uso de mo de obra pouco qualificada.
Quanto aos impactos sobre o mercado de alimentos, registram-se preocupaes
no que concerne a possveis substituies de culturas alimentares por oleaginosas
para fins energticos e industriais, face maior rentabilidade dessas. Registram-se
tambm preocupaes quanto a possveis deslocamentos das culturas alimentares
para terras menos atrativas, o que pode estabelecer, em casos especficos, a reduo
da rea destinada produo de alimentos, contribuindo assim para a elevao de

38
Biocombustveis e Mudanas Climticas C Interfaces e Potencialidades. Cmara Tcnica de Energia e
Mudana do Clima do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel. Disponvel em:
www.cebds.org. Acesso em: 18.11.2011
39
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Plano Nacional de Agroenergia. Ministrio da Agri-
cultura, Pecuria e Abastecimento, 2 Edio Revisada. Braslia 2006.
40
Biocombustveis e Mudanas Climticas C Interfaces e Potencialidades. Cmara Tcnica de Energia e
Mudana do Clima do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel. Disponvel em:
www.cebds.org. Acesso em: 18.11.2011
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
469
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

preos e impacto negativo sobre a segurana alimentar, em especial para as comuni-


dades de menor renda.41
Conforme estudos realizados pelo Conselho Empresarial Brasileiro para o De-
senvolvimento Sustentvel42, o Brasil apresenta uma considervel disponibilidade de
reas agricultveis, sem necessidade de desmatamento adicional. Observando uma
forte diversidade tecnolgica, registra-se uma real capacidade de expanso da pro-
duo voltada agroenergia, compartilhada com a produo agrcola de alimentos.
Sendo, dessa forma, imperativo, que se estabeleam critrios regulatrios para a
ampliao da produo de oleaginosas, de forma a evitar que a presso advinda do
mercado internacional, ou que o aumento da rentabilidade dessas culturas, possa
repercutir em um desequilbrio na produo alimentar. Necessrio, portanto, adotar
indicadores de sustentabilidade nesses casos. Tais indicadores devem ser adotados
em conjunto43, pois apenas um no analisaria as trs dimenses da sustentabilidade
a serem consideradas.
Sobre o mesmo tema, afirmam Ana Maria Romano e Patrcia Tuma Bertolin que
dentre as diretrizes do Plano Nacional de Agroenergia destaca-se a necessidade de
dedicar novas terras a essa atividade. Com base no discurso oficial que o de expan-
dir o cultivo da cana-de-acar sem ampliar a rea desmatada, sem reduzir a rea
utilizada na produo de alimentos e mantendo-se os impactos ambientais circuns-
critos ao socialmente aceitvel. A realidade, contudo, outra, segundo as juristas,
havendo verdadeiro abismo entre a retrica do governo e as prticas da agroindstria.
Em concordncia com essa segunda opinio aqui exposta, no se pode negar que
para atender crescente demanda externa, os canaviais avanam sobre o territrio
brasileiro. A previso de que a rea de cana plantada aumente 50% at 2015, o
que traria grande prejuzo ambiental. Segundo dados do Instituto de Estudos Scio-
-Ambientais da Universidade Federal de Gois, at 2035 o Cerrado deve perder cerca
de 600 mil hectares para a cana de acar, em virtude de novos desmatamentos.44
Alm do desmatamento, a monocultura da soja acarreta a contaminao da gua e
das lavouras dos pequenos produtores e das comunidades indgenas pelo uso de agro-
txicos, interferindo na segurana alimentar desses povos. Deve-se, portanto, passar
a observar melhor, quando na produo de matrias primas para os biocombustveis a
esquecida dimenso social da sustentabilidade, apontada por Sachs.45

41
Idem ibidem
42
Idem ibidem
43
A esse respeito ver: VEIGA. Jos Eli da. Indicadores de Sustentabilidade. Disponvel em: http://www.
scielo.br/pdf/ea/v24n68/06.pdf. Acesso em: 20 de maio de 2012.
44
Relatrio sobre a cana-de-acar produzido pelo Centro de Monitoramento de Agrocombustveis da ONG
Reprter Brasil. O Brasil dos Agrocombustveis. Impacto das lavouras sobre a terra, o meio e a sociedade.
Disponvel em http://www.reporterbrasil.org.br/documentos/o_brasil_dos_agrocombustiveis_v6.pdf. Acesso
em 12.10.2010
45
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentvel, sustentado. R.J.: Garamond, 2004. p. 15.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
470
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Ainda nesse contexto, ao se falar nas culturas para produo de matria prima
para os biocombustveis, no se pode deixar de considerar a funo social da proprie-
dade, exposta no art. 186 da Constituio Brasileira de 1988, a qual depende, entre
outros requisitos, da observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho
e da explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores, vale
dizer, o prprio conceito de propriedade foi remodelado, luz da norma constitucio-
nal, por uma clusula geral, necessariamente includente.
Referente segurana alimentar, a ttulo de exemplificao, cabe demonstrar
comparao entre o preo do acar em face da produo de etanol e em relao ao
lcool, que foi substitudo: o aumento da produo de etanol gerou uma competio
com a produo do acar, que reduziu a disponibilidade da commodity, aumentan-
do, desta forma, o preo de um dos alimentos essenciais na composio da cesta
bsica. Como resultado, foi encontrada uma relao de bicausalidade entre os preos
do etanol e do acar. Entretanto, essa relao foi de maior intensidade no preo do
acar sobre o preo do lcool, sugerindo que o mercado de acar consolidado e
depende de fatores ligados ao mercado aucareiro. No longo prazo, os preos do a-
car e do lcool sofrem aumento com um choque no preo do petrleo, sugerindo uma
dependncia das oscilaes dessa commodity internacional. Portanto, a criao do
novo mercado de biocombustvel demonstrou ser um fenmeno recente, e com isso,
parece no afetar significativamente o mercado de acar.46
Apesar de mais de 40% da matriz energtica brasileira ser proveniente de ener-
gia hidreltrica e no de combustveis fsseis como o carvo, o desmatamento da
Amaznia, impulsionado pela expanso da fronteira agropecuria, faz do pas um
grande emissor de GEE. Se instrumentos como o Zoneamento Ecolgico Econmico
no forem implementados, e se no houver uma priorizao da exportao dos ser-
vios relacionados produo de biocombustveis no Brasil, essa posio brasileira
poder mudar com a expanso da produo de biocombustveis.
Em 17 de setembro de 2009 foi editado o Decreto n. 6.961 aprovando o zo-
neamento agroecolgico da cana-de-acar para a produo de etanol, cujo objetivo
geral consiste em fornecer subsdios tcnicos para a formulao de polticas pbli-
cas, visando a expanso e a produo sustentvel da cultura agrcola no territrio
brasileiro. O anexo do prprio documento, por exemplo, menciona que os principais
indicadores considerados na elaborao do zoneamento agroecolgico foram a vulne-
rabilidade das terras, o risco climtico, o potencial de produo agrcola sustentvel
e a legislao ambiental vigente Ainda assim, deve-se reconhecer a importncia do
Decreto para que a expanso do cultivo de cana-de-acar possa se dar de forma mais
sustentvel do que nos ltimos anos.47

46
MELO, Andr de Souza. Biocombustveis e Culturas Alimentares: Um estudo da relao de causalidade
entre os preos do acar e do etanol no Brasil.
47
FERREIRA, Heline Sivini; FERREIRA, Maria Leonor Paes Cavalcanti; AYALA,Patryck de Arajo. Mudan-
as Climticas e Biodiversidade: A Vulnerabilidade da Floresta Amaznica em Face da Crescente Demanda
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
471
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Instrumentos Jurdicos de Incentivo aos Biocombustveis no Brasil

O papel do Estado como promotor do desenvolvimento um problema de longa


data no campo jurdico, conforme afirma Varella. Alguns autores argumentam que o
Estado deve apenas regular os mercados, o que seria, ento, gerar desenvolvimento
econmico e social prprios, j outros afirmam que o mesmo deve ser um ator econ-
mico e agir como tal nos mercados.
O Estado utiliza dentre outros instrumentos, o Direito e as polticas pblicas
para concretizao de objetivos especficos de interesse econmico, poltico ou so-
cial, como forma de se efetivar os direitos individuais, e com os biocombustveis no
diferente. O Direito o instrumento que contem as normas de conduta, para regular
as relaes sociais, usando seus instrumentos de responsabilizao para determinar
ao ser as balizas do dever-ser. E as polticas pblicas so um conjunto de aes
estatais dirigidas consecuo de determinado objetivo.48
Ao se analisar os incentivos estatais e jurdicos aos biocombustveis no Brasil,
ressalta-se a possibilidade de que o Estado atue simultaneamente como regulador e
parte da atividade econmica, como o caso do biodiesel, onde existe tanto a ANP
regulando essa atividade econmica e quanto a Petrobrs atuando diretamente no se-
tor49. Para implementar a produo e comercializao dos biocombustveis no Brasil,
o Estado agiu no apenas como regulador de mercado, mas como ator econmico. A
justificativa dessas iniciativas do governo para inserir a bioenergia na matriz energ-
tica brasileira se deve ao fato de que, se deixado ao livre jogo das foras do mercado,
os biocombustveis apesar das inmeras vantagens, no estariam em condies de
competir com seus concorrentes fsseis, em grande parte devido ao seu custo de
produo ser mais caro, todavia.
Visando favorecer o mercado de biocombustveis, o governo brasileiro, alm de
fornecer isenes de PIS e IPI para indstrias de biodiesel que possuam o Selo Com-
bustvel Social, adota assim uma interveno estatal atravs da extrafiscalidade.50
Sobre a competncia para legislar sobre a bioenergia, a Constituio nos traz,
em seu art. 22 que:

por Etanol. REID - REVISTA ELETRNICA INTERNACIONAL DIREITO e CIDADANIA. Out. 2011 C Jan.
2012.
48
DUTRA, Carolina. Anlise Jurdica de Polticas Pblicas de Produo e Uso de Biodiesel no Brasil: Im-
pactos sobre o clima e a biodiversidade. Universidade Catlica de Santos. Santos, 2009. p. 70.
49
CABRAL, Indhira de Almeida. A utilizao de normas tributrias indutoras para a concretizao do prin-
cpio constitucional da reduo das desigualdades regionais. In: XAVIER, Yanko Marcius de Alencar. (org.)
Regulao Econmica e proteo dos Direitos Humanos: um enfoque sob a ptica do direito econmico.
Fortaleza: Fundao Konrad Adenauer, 2008. P. 218.
50
Tributo para extra-fiscal quando seu objetivo principal a interferncia no domnio econmico, bus-
cando um efeito diverso da simples arrecadao de recursos financeiros conforme Machado.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
472
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Compete privativamente Unio legislar sobre: I C direito civil,


comercial, penal, processual eleitoral, agrrio, martimo, aeronu-
tico, espacial e do trabalho;(...) IV C guas, energia, informtica,
telecomunicaes e radiodifuso;

Em relao aos instrumentos jurdicos econmicos e financeiros, utilizados em


maior escala no que se refere aos biocombustveis, incide a aplicao dos seguintes
princpios da ordem econmica: funo social da propriedade, a livre concorrncia, a
defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente e reduo das desigualdades regio-
nais e sociais, previstos no art. 170, da Constituio de 1988, respectivamente nos
incisos III, IV, V, VI e VII. O Estado apoia ainda a iniciativa da bioenergia financiando
os projetos a ela relacionados atravs de linhas de crdito, ligadas ao mecanismo do
Sistema Financeiro Nacional (art. 192).
Na legislao infraconstitucional aplicada especificamente a energia relacio-
nando-a as mudanas climticas, temos a lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, que
dispem sobre a poltica energtica nacional, que traz j em seu primeiro artigo:

art. 1 As polticas nacionais para o aproveitamento racional das


fontes de energia visaro aos seguintes objetivos:
XVIII - mitigar as emisses de gases causadores de efeito estufa e
de poluentes nos setores de energia e de transportes, inclusive com
o uso de biocombustveis. (Includo pela Lei n 12490, de 2011)

E a lei n 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Poltica Nacional


sobre Mudana do Clima e traz em seu texto:

art. 11. Os princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos das pol-


ticas pblicas e programas governamentais devero compatibilizar-
-se com os princpios, objetivos, diretrizes e instrumentos desta
Poltica Nacional sobre Mudana do Clima.
Pargrafo nico. Decreto do Poder Executivo estabelecer, em
consonncia com a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima,
os Planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas cli-
mticas visando consolidao de uma economia de baixo con-
sumo de carbono, na gerao e distribuio de energia eltrica,
no transporte pblico urbano e nos sistemas modais de transporte
interestadual de cargas e passageiros [...], com vistas em atender
metas gradativas de reduo de emisses antrpicas quantificveis
e verificveis, considerando as especificidades de cada setor, in-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
473
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

clusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL


e das Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas - NAMAs.

Cabe destacar ainda a Lei Federal 11.097/2005 que incluiu o biodiesel como
uma fonte renovvel chave na matriz energtica brasileira e instituiu um patamar
mnimo de 5% de biodiesel a ser misturado obrigatoriamente no diesel de petrleo. A
esse respeito, destacam Solange Teles da Silva e Carolina Dutra que a Politica Nacio-
nal de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) se diferencia do Prolcool no sentido de
que objetiva a criao de empregos e distribuio de renda s regies mais remotas
do pas atravs de polticas sociais, ou seja, essa poltica tentou no repetir os mes-
mos erros do Prolcool.51
Pelos instrumentos jurdicos e polticos analisados, nota-se que h tanto na
Constituio quanto na legislao infraconstitucional brasileira, uma ateno voltada
tentativa de mitigar e reduzir os efeitos das mudanas climticas atravs da redu-
o de CO2 e uma das estratgias buscadas nesse sentido a produo e utilizao
de energias renovveis, sobretudo no que se refere aos transportes, que constituem
atualmente uma das principais fontes causadoras das mudanas climticas.

Mudanas Climticas: Petrleo x Biocombustveis

Estudos da Agncia Internacional de Energia (AIE) revelam que em 2010 iniciou


uma queda da produo de petrleo mundial, mesmo a despeito do pr-sal descober-
to no Brasil. O que demanda uma revoluo energtica mundial para a mudana da
matriz, de fssil para uma fonte renovvel e auto-sustentvel. Alis, mesmo no Brasil,
onde ocorreu a descoberta do pr-sal, deve iniciar-se um processo de preparao para
a mudana da matriz energtica, pois seguramente o petrleo no sustentar os pa-
dres de produo e consumo atuais por muito tempo.Nesse contexto, as energias re-
novveis apresentam-se como opo para suprir a demanda energtica mundial como
visto ao longo do trabalho, sendo uma possibilidade de desenvolvimento sustentvel
no setor energtico e com implicaes diretas nas dimenses sociais, econmica,
poltica e ambiental.
Caso o petrleo continue sendo a fonte primaria de energia no mundo, que
segundo a AIE h previso de que os combustveis fosseis atendam a mais de 83 %
do aumento da demanda energtica, a demanda global por petrleo subiria de 84

51
SILVA, Solange Teles da e DUTRA, Carolina. Poltica brasileira de biodiesel: Um caminho para mitigar
os efeitos da mudana do clima ? In: SILVA, Solange Teles da; CUREAU, Sandra; LEUZINGER, Mrcia
Dieguez (orgs.) Mudana do Clima: desafios jurdicos, econmicos e socioambientais. So Paulo: Editora
Fiuza, 2011. P. 384.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
474
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mb/dia em 2005 para 116 mb/dia em 203052. Portanto, superar a dependncia da


matriz energtica de derivados do carbono fssil um dos principais desafios desse
sculo. Essas mudanas se devem ainda a um temor globalizado de que a escassez
da principal fonte atual de energia gere um colapso do setor afetando o crescimento
econmico. Mas sabe-se, graas s pesquisas e inovaes tecnolgicas, que j exis-
tem diversas opes de energias renovveis, capazes de manter a qualidade de vida
s presentes e futuras geraes, atendendo ainda aos requisitos impostos pelo fator
socioambiental de sustentabilidade, dentre elas cumprem importante papel os bio-
combustveis53. Essa necessidade premente de alterao da matriz energtica global
se d, sobretudo devido ao fato de que o petrleo tem danosas consequncias para o
meio ambiente porque sua queima joga na atmosfera grandes quantidades de CO2,
principal gs relacionado ao aquecimento global, fenmeno natural que tem sido
recrudescido por diversas atividades antrpicas.
Se comparado ao petrleo, o etanol representa ganho em redues de GEE.
Enquanto combustvel alternativo ao petrleo, o etanol representa uma dupla funo
relacionada s mudanas climticas: ele pode tanto ser um combustvel alternativo,
como pode atuar tambm no sequestro de carbono. Nesse nterim, pesquisas revelam
que o etanol brasileiro emitiria 73% menos CO2 que a gasolina, considerando-se todo
o ciclo de produo tanto da gasolina quanto do etanol de cana, o que torna o etanol
bastante vantajoso sob esse aspecto.54 Alm disso, o etanol apresenta uma tima re-
lao energia renovvel obtida/energia fssil usada na produo (8,3%), alm de um
alto coeficiente de reduo de emisses de GEE. A ttulo de comparao, o etanol de
milho americano no chega a 1,4%. Com isso, o etanol responsvel pela reduo
de cerca de 8,2 milhes de toneladas de carbono equivalente.55
J o biodiesel, que pode ser produzido a partir de sementes oleaginosas como
leos de palmeiras (dend, baba, buriti), mamona, girassol, amendoim, soja, col-
za, algodo e outras, alm de contribuir para a reduo dos efeitos das mudanas
climticas e possibilitar que o Brasil se torne, no futuro, um exportador de biodiesel,
tambm apresenta a possibilidade de diminuir a pobreza no campo pelo incentivo
agricultura familiar, conforme disposto no Programa Nacional de Produo e Uso
do Biodiesel (PNPB). O biodiesel puro (B100) diminui as emisses de monxido de
carbono (CO), em 48%, as de xido de enxofre (SOx), causador da chuva cida, em
100%, e as de fumaa preta (material particulado que causa problemas respirat-

52
Internationa Energy Agency. Word Energy Outlook 2006. Paris: OECD/IEA, 2006. p. 38.
53
Biodiesel tem sido produzido e usado comercialmente em numerosos pases do mundo, dentre eles os
Estados Unidos, ustria, Republica Checa, Frana, Alemanha, Itlia, Malsia e Sucia. KNOTHE, Gerhard.
Historical Perspectives on vegetable oil-based diesel fuels. In: INFORM, Industrial Oils. Vol.12, 2001.
p. 1103. Disponvel em: <http://www.biodiesel.org/resources/reportsdatabase/reports/gen/20011101_gen-
346.pdf>. Acesso em: 15 de julho de 2010. (livre traduo)
54
GOMES, M. S. P., ARAUJO, M. S. M. Bio-fuels production and the environmental indicators. Renewable
and Sustainable Energy Reviews, Amsterdan, v. 13, 2009. p. 2201 C 2204.
55
Cadernos NAE, Biocombustveis, 2005.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
475
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

rios), em 47%.Outra vantagem de sua utilizao a substituio de importaes. O


Brasil consome 37 bilhes de litros de diesel por ano, dos quais mais de 6 bilhes de
litros so importados, ao custo anual de US$ 1,2 bilho. Mesmo com a autosufici-
ncia em petrleo, haver necessidade de importar diesel comum, pois boa parte do
leo extrado no pas no tem qualidade para produo daquele combustvel.56
Conforme pontua Zanatta57, estudos divulgados pela Empresa Brasileira de Pes-
quisa em Agropecuria (EMBRAPA) indicam que mesmo levando em considerao
todo o processo produtivo do etanol, o biocombustvel fabricado no Brasil poderia
reduzir em 73% a emisso total do dixido de carbono, do xido nitroso e do gs
metano na atmosfera. Por outro lado, argumenta Timothy Searchinger, citado por
Marques58, que caso o cultivo da cana-de-acar venha a se estender sobre reas
originalmente cobertas por florestas tropicais, as emisses de gases do efeito estufa
s seriam compensadas em um prazo aproximado de 45 anos. Verifica-se, portanto,
que quando pensada em um curto espao de tempo, a estratgia de expanso dos
combustveis de origem biolgica no-fssil desfavorece a mitigao dos efeitos do
aquecimento global. Deve-se, portanto, adotar a estratgia de utilizao definitiva e
cada vez mais de tais combustveis de forma sustentvel, para que a longo prazo pos-
sa ser efetivada a mitigao dos efeitos climticos. Dai a necessidade de uma reflexo
sobre os indicadores de sustentabilidade.

Concluses Articuladas

Diante do exposto, verifica-se que iminente a necessidade de mudana e/ou


diversificao da matriz energtica, sobretudo nos combustveis, por uma mais sus-
tentvel que a matriz fssil, para que os efeitos das mudanas climticas possam ter
uma chance de mitigao.
Apesar de alguns avanos verificados, os preceitos que guiam a produo e o
uso dos biocombustveis no Brasil ainda requerem mudanas nas polticas pblicas
para que sejam de fato sustentveis, sob pena de que o incremento desse setor venha
a estimular a concentrao de renda, a reduo das oportunidades de trabalho e a
degradao do meio ambiente.
O Brasil possui condies de se tornar grande produtor mundial de biocombus-

56
Lanado no Programa Nacional de Biodiesel, Agncia MCT, 09/12/2004. http://www.inovacaotecnologi-
ca.com.br/noticia.php?artaigo=010115041209. Acesso em 15.11.2011.
57
ZANATTA, Mauro. Estudo da Embrapa aponta trunfo ambiental do etanol. Jornal Valor Econmico, So
Paulo, 31 de maro de 2009. Caderno de Agroenergia.
58
MARQUES, Fabrcio. Balano sustentvel: estudo da EMBRAPA atualiza as vantagens do etanol no
combate aos gases causadores do efeito estufa. Pesquisa FAPESP, maio/2009. Disponvel em: pesquisa.
fapesp.br/?art=3848&bd=1&pg=1&lg= >. Acesso em 16.11.2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
476
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tveis, garantindo a segurana energtica independente do petrleo, porm isso deve


ocorrer com respeito ao meio ambiente e as reas de cultivo alimentar, garantindo
tambm sua segurana.
Para tanto a legislao ptria estabeleceu mudanas nas diretrizes energticas
do pas tanto na legislao infraconstitucional, quanto na Constituio, notando-se
preocupao com a sustentabilidade e efeitos das mudanas climticas.
Por fim, destaca se que os biocombustveis demonstram grande potencial e via-
bilidade para ser uma importante fonte de energia no Brasil e realizar a mitigao dos
efeitos das alteraes climticas, desde que as polticas pblicas adotem indicadores
de sustentabilidade que possam demonstrar que da produo ao uso os biocombus-
tveis so sustentveis.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
477
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL: PERSPECTIVAS


DA LEI COMPLEMENTAR N. 140/11

LIZ BEATRIZ SASS


Doutoranda em Direito pela UFSC. Bolsista do CNPQ. Professora de Direito
Ambiental no Curso de Direito da UNIVALI e Professora licenciada da UNISINOS.

MELISSA ELY MELO


Doutoranda em Direito pela UFSC. Bolsista do CNPQ. Professora de Polticas
Pblicas no Curso de Graduao em Administrao Pblica (ESAG/UDESC).

1. Introduo

A Lei Complementar n. 140/11 foi publicada com o intuito de sanar uma lacuna
existente no ordenamento jurdico ambiental brasileiro, qual seja, a regulamentao
do exerccio da competncia comum entre os entes federativos, prevista no artigo 23
da Constituio Federal de 1988. Assim, a referida Lei Complementar foi recebida
com grande expectativa, haja vista o dficit existente quanto proteo ambiental
em razo das inseguranas jurdicas geradas pelo controverso aparato legislativo at
ento vigente sobre a temtica.
Nesse contexto, a Lei Complementar traz importante normatizao quanto ao
exerccio das competncias ambientais, destacando-se, neste artigo, a competncia
para licenciamento ambiental pelos Municpios. Ao mesmo tempo em que se con-
sidera este um movimento importante para a descentralizao do poder poltico no
mbito do federalismo brasileiro, teme-se que o reconhecimento da autonomia mu-
nicipal nesta material possa acarretar prejuzos para a proteo do meio ambiente.
No intuito de discutir esta temtica, o presente trabalho cientfico tem por ob-
jetivo analisar o licenciamento ambiental municipal a partir da Lei Complementar n.
140/11, confrontando a relevncia da autonomia dos Municpios com a fragilidade
dos rgos pblicos municipais diante da presso exercida pelo setor econmico na
contemporaneidade.
Assim sendo, dividiu-se a abordagem em trs tpicos. O primeiro debate a des-
centralizao poltica no contexto do federalismo brasileiro, buscando as razes his-
tricas das disfunes na distribuio do poder poltico. O segundo tpico apresenta
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
478
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

um breve panorama quanto transformao da competncia dos Municpios para o


licenciamento ambiental. Por fim, o ltimo tpico dedica-se anlise dos dispositivos
da Lei Complementar n. 140/11 relacionados temtica e suas possveis interpreta-
es e incongruncias em relao proteo ambiental.

2. Descentralizao poltica e autonomia municipal: do


coronelismo ao federalismo competitivo

A compreenso do papel reconhecido aos Municpios na Lei Complementar n.


140/2011 exige inicialmente que se compreenda a sua posio no federalismo bra-
sileiro. Nesse aspecto, importa ressaltar que a federao brasileira apresenta-se di-
ferente do modelo de federalismo norte-americano, apesar de este ter servido como
fonte de inspirao. De acordo com Roberta Camineiro Baggio1, enquanto nos Esta-
dos Unidos os Estados-membros se uniram em prol da formao de uma Unio, aqui
o territrio j se constitua como uma nao. Portanto, no Brasil, o poder centralizado
que foi repartido entre as diferentes provncias brasileiras.
As distines entre a experincia americana e a brasileira iro marcar de forma
mais acentuada o carter desagregador do federalismo no Brasil, em outras palavras,
o aspecto centrfugo em detrimento do centrpeto. No caso brasileiro, a escolha pelo
federalismo no foi protagonizada por atores em posies simtricas, nem mesmo
de relativa simetria. Em sentido oposto, a distribuio do poder era completamente
desigual entre os distintos Estados, uma vez que as elites locais que acabavam
por exercer o domnio poltico ao determinar quem seriam os governadores.2 Assim,
a descentralizao se apresenta de forma bastante peculiar no caso do federalismo
brasileiro. As diversas disputas pelo poder poltico presentes desde a fundao da
federao fazem com que este movimento seja pautado por oscilaes de maior ou
menor centralizao.
A descentralizao do poder entendida como uma das principais caracters-
ticas do sistema federalista. por meio dela que se torna possvel a manuteno da
harmonia entre as foras internas, admitindo que o Estado Nao se forme e tornando
democraticamente estveis as relaes polticas no territrio nacional. Sendo assim,
a descentralizao poltica trata-se de pressuposto de qualquer sistema federativa, j
que a sua graduao que permitir a autonomia dos entes federados, impondo rela-

1
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de (re)formu-
lao da federao brasileira. Curitiba: Juru, 2006. p. 78.
2
ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira.Reforma do Estado e o contexto federativo
brasileiro. So Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung,,1998.p. 33.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
479
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

es intergovernamentais no hierrquicas considerando o nvel vertical3.4 De acordo


com Andreas J. Krell, entretanto, as relaes verticais entre os distintos nveis esta-
tais jamais foi definida de maneira clara no Brasil, restando nebulosas as exigncias
para cada ente federativo no que diz respeito cooperao com os demais, no sentido
de solucionar os problemas que colocam em risco a qualidade de vida da populao.5
Ao longo da histria federativa do Brasil a mencionada assimetria conduziu a um
processo de formao de distintas coalizes de certos Estados em oposio a outros.
Esta realidade impediu a cooperao entre estes atores, estabelecendo um jogo no
cooperativo. Somando-se a isto, a experincia brasileira tem mais uma caracterstica
relevante: as relaes firmadas entre os Estados e a Unio no foram pautadas pelas
prticas democrticas, tal como determinam os princpios federativos. Entre as d-
cadas de 1930 e 1980 houve um fortalecimento do Governo Federal tanto no plano
poltico, quanto no plano econmico e administrativo, o que se realizou por meio do
autoritarismo. Em contraposio, os governos estaduais contaram, mesmo nos per-
odos democrticos, com uma conduta irresponsvel em termos econmicos, baseada
no parasitismo em relao ao Governo Federal.6
Krell7 afirma que, em lugar da cooperao federativa, institui-se uma espcie de
federalismo em que as esferas pactuam espontaneamente com o objetivo de superar
as dificuldades inerentes a este sistema da separao administrativa. Assim, no h
uma parceria equilibrada entre os entes, mas uma relao de subordinao, a qual
resta atrelada instabilidade e aos jogos polticos. No mesmo sentido, Sidney
Guerra8 afirma que, em termos prticos, o modelo brasileiro de um federalismo
competitivo, no qual ao invs de cooperao se estabelece uma competio entre
os entes federativos, produzindo efeitos nefastos de todas as ordens na sociedade.
justamente esta competio que vai trazer imensas dvidas e inquietaes acerca
do licenciamento ambiental. Tema a ser aprofundado no ltimo tpico deste artigo.
Muito embora a organizao federativa possa propiciar um sistema democrtico,

3
As relaes intergovernamentais verticais so aquelas que se estabelecem entre distintos nveis de go-
verno federal, estadual, municipal. J as relaes intergovernamentais horizontais so aquelas que se
estabelecem entre os mesmos nveis governamentais.
4
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de (re)formu-
lao da federao brasileira. Curitiba: Juru, 2006. p. 116.
5
KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004. p. 93.
6
ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira.Reforma do Estado e o contexto federativo
brasileiro. So Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998.p. 33-34.
7
KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteo Ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004. p. 96.
8
GUERRA, Sidney. O licenciamento ambiental de acordo com a LC 140/2011. Revista de Direito Ambien-
tal, So Paulo, Ano 17. n. 66, p. 151-179, Abril/Junho 2012. p. 158.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
480
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

uma vez que torna necessria a pluralidade de centros de poder poltico, no caso
brasileiro, diante da histrica aliana das oligarquias locais, esta pluralidade acabou
representando grande risco para o sistema, considerando a criao de um cenrio de
democracia fictcia, embora tenha como base os princpios e a mecnica do fede-
ralismo. Apesar do cumprimento dos pressupostos democrticos, como, por exemplo,
por meio de sufrgio universal, voto secreto, eleies diretas, dentro dos Estados-
-membros a dominao poltica, econmica e social foi sendo exercida por oligarquias
dominantes da poltica local.9
Esta dominao pelo poder local no diz respeito a fenmeno recente dentro do
contexto brasileiro. A histria do federalismo no Brasil pautada pela prtica denomi-
nada de coronelismo e suas artimanhas, ainda reinante em muitas regies do pas.
Neste sentido, a Proclamao da Repblica e a instaurao do sistema federativo
acabaram contribuindo para o fortalecimento do coronelismo, pois o sufrgio univer-
sal fez com que a populao passasse a ser uma massa de eleitores, concentrada em
especial no meio rural e tutelada pelos detentores de terra.10
De acordo com Victor Nunes Leal11 o coronelismo no se trata de fenmeno
simples, uma vez que envolve uma srie de caractersticas da poltica municipal. De
forma bastante sucinta, pode-se dizer que se apresenta como resultante da super-
posio de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econ-
mica e social no apropriada. No se trata de mera sobrevivncia do poder privado,
cujo desenvolvimento representou fenmeno comum da histria colonial brasileira.
, sobretudo, uma forma particular de manifestao do poder privado, isto , uma
adaptao em nome da qual as consequncias do antigo e marcante poder privado
tem conseguido subsistir com um regime poltico de vasta base representativa. Nos
termos do autor :

[...] sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o


poder pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influ-
ncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de ter-
ras. No possvel, pois, compreender o fenmeno sem referncia
nossa estrutura agrria, que fornece a base de sustentao das
manifestaes de poder privado ainda to visveis no interior do
Brasil.12

9
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de (re)formu-
lao da federao brasileira. Curitiba: Juru, 2006. p. 117.
10
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de (re)formu-
lao da federao brasileira. Curitiba: Juru, 2006. p. 87.
11
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. 3ed.
So Paulo: Editora Alfa-Omega, 1976. p. 19-20.
12
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. 3. ed.
So Paulo: Editora Alfa-Omega, 1976. p. 20.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
481
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Na contemporaneidade brasileira, em especial posteriormente Constituio


de 1988, consagrou-se um modelo que aperfeioa a autonomia municipal, trazendo
a possibilidade de que a populao esteja mais envolvida nos temas relacionados
ordem pblica. Ou seja, oportunizou-se que o poder pblico esteja mais prximo e
sensvel s demandas da comunidade. Para alm desta constatao pode-se dizer
que quanto mais poder o Municpio tiver, maiores as chances de se estabelecer um
Estado democrtico.13
No entanto, ainda considerando a descentralizao de poder para os Municpios,
outro fator a ser ponderado o territrio poltico em termos de grande diversidade
regional, incluindo a as distines nas condies financeiras, polticas e administra-
tivas das entidades subnacionais e em suas capacidades de resposta s demandas
sociais. Assim, seria impensvel uma descentralizao uniforme, sem se levar em
conta estas distines. Este processo foi agravado de forma mais drstica pela chu-
va de novos Municpios aps a Constituio Federal de 1988.
Uma vez que a Constituio incentivou o processo de emancipao de inmeros
distritos e a criao tambm significativa de Municpios, acabou gerando grande difi-
culdade para o federalismo brasileiro. Considerando que se tem como umas das con-
sequncias o enfraquecimento financeiro tanto dos distritos emancipados quanto dos
municpios-me. Entende-se que se tratou de estratgia de governadores almejan-
do expandir ainda mais suas mquinas eleitorais satisfazendo os aliados locais, sob
o manto da total autonomia municipal.14 Tal estratgia, como j referido, repousa
suas razes no j mencionado fenmeno do coronelismo e seus desdobramentos.
J passados diversos anos da promulgao da Constituio Federal de 1988,
boa parte dos municpios brasileiros (mesmo nas regies mais desenvolvidas) perma-
nece sem uma efetiva estrutura financeira, institucional, poltica ou mesmo tcnica
administrativa no sentido de assumir um protagonismo na eficcia da participao
e democratizao das polticas pblicas. Em muitos destes municpios, em especial
nas regies menos desenvolvidas, predomina a economia de base agrcola (com pou-
ca diversidade de culturas), em crise ou estagnado e comumente necessitando de
auxlio dos governos estaduais e federais.15
No h como ignorar as profundas diferenas que marcam a realidade dos Mu-
nicpios brasileiros. A falta de percepo desta disparidade fez com que igualdade
trazida pela Constituio Federal entre os entes da Federao se tornasse um mito

13
Sobre o tema cf. MAGALHES, Jos Luiz Quadros. Pacto federativo. Belo Horizonte: Mandamentos,
2000; MAGALHES, Jos Luiz Quadros. O poder local no Brasil: a alternativa da democracia participativa.
Revista Katlysis, Florianpolis, v. 7, n. 1, p. 85-98, jan./jun, 2004.
14
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de (re)formu-
lao da federao brasileira. Curitiba: Juru, 2006. p. 119.
15
SOUZA, Celina; CARVALHO, Inai MM de.Reforma do Estado, descentralizao e desigualdades.Revis-
ta Lua Nova[online]. 1999, n. 48, p. 187-212. p. 203. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ln/n48/
a11n48.pdf> Acesso em 08 de maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
482
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

da igualdade. Assim, muito diferente a realidade de Municpios como o de So


Paulo, por exemplo, que conta com ampla infraestrutura, em comparao com grande
parte dos mal estruturados municpios brasileiros.
Em um pas de enorme dimenso territorial e marcado por densas diferenas
intra e inter-regionais e sociais, os efeitos da descentralizao assumem uma ten-
dncia a grandes variaes. Por esta razo, a valorizao das instncias locais no
pode ter um carter absoluto e a descentralizao no pode ocorrer sem se considerar
uma gama imbricada de fatores, tais como, os econmicos, polticos, demogrficos
e sociais que iro assumir diferentes perspectivas de transformao do setor pblico
em cada contexto. Muitas vezes estas distines podem prejudicar os prprios obje-
tivos da descentralizao, diminuindo as possibilidades de auxlio federal e estadual
s instncias locais, no se permitindo minimizar os efeitos dessas desigualdades.16
Em se tratando especificamente de estruturao dos rgos ambientais, a dispa-
ridade bastante perceptvel. E mesmo municpios que contam com recursos finan-
ceiros mais vastos, como o caso das capitais dos Estados do Rio Grande do Sul e
Santa Catarina, j tiveram seus rgo ambientais envolvidos em casos policiais onde
se constatou esquemas de venda de licenas ambientais17, restando clara a sua
fragilidade diante das presses exercidas pelo setor econmico.
H, portanto, um paradoxo no que concerne questo da evidente necessidade
de descentralizao do poder para os demais entes federados, em especial ao poder
municipal. Por um lado, a descentralizao do poder ao nvel local representa o for-
talecimento do mesmo e a possibilidade de aproximao das esferas de deciso para
o nvel mais prximo populao, ou seja, para a melhor compreenso dos anseios
sociais, tendo em vista a maior capacidade de percepo do que seria o interesse
local. Por outro lado, a fragmentao do controle federal em termos de fiscalizao
e exerccio do poder de polcia pode representar forte afronta efetivao das nor-
mas de proteo ambiental, tendo em vista a conhecida falta de infraestrutura dos
rgos ambientais municipais e a vulnerabilidade do poder pblico local diante da
presso exercida pelos lobbies existentes no pas, tais como o do setor imobilirio ou
do agronegcio.
Diante de tais consideraes, a compreenso das polmicas quanto s questes
trazidas a partir da publicao da Lei Complementar n. 140/2011 em termos de des-
centralizao poltica exige que se compreenda o processo de transformao viven-
ciado pela legislao relativa matria, o que ser apresentado no tpico seguinte.

16
SOUZA, Celina; CARVALHO, Inai MM de.Reforma do Estado, descentralizao e desigualdades.Re-
vista Lua Nova[online]. 1999, n. 48, p. 187-212. p. 208-209. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/
ln/n48/a11n48.pdf> Acesso em 08 de maio de 2013.
17
Deflagradas pelas Operaes da Polcia Federal com a designao de Moeda Verde em Florianpolis e
Concutare em Porto Alegre, esta ltima bastante recente (abril-maio de 2013) e ainda em andamento.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
483
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

3. Transformaes da competncia municipal para licenciamento


ambiental

O tema da competncia municipal para licenciamento ambiental mostra-se bas-


tante controverso ao longo das ltimas dcadas. Em parte, isto ocorre em razo do
aparato legislativo institucionalizado sobre o tema, o qual criou critrios diferencia-
dos e confusos sobre a matria. Alm disso, no intuito de estabelecer uma gesto
ambiental compartilhada entre os diversos entes federativos, este mesmo aparato le-
gislativo acabou por criar sobreposies, omisses e divergncias no que diz respeito
ao exerccio da competncia para o licenciamento ambiental.
Cabe destacar que, a partir da Constituio Federal de 1988, os Municpios
adquiriram um papel de destaque no estado federativo brasileiro. De acordo com
Paulo Bonavides18 a autonomia municipal no contexto da Carta Constitucional de
1988 constituiu o mais considervel avano de proteo e abrangncia j recebido
por esse instituto. Anteriormente a 1988, os Municpios no possuam autonomia
plena. Os interesses polticos faziam com que houvesse um controle total por parte
do poder central sobre os Municpios.19 Assim, a Constituio Federal modificou este
panorama, transferindo o poder poltico para mais perto do cidado e transformando o
Municpio em ente federativo dotado de autonomia. Segundo Jos Afonso da Silva20,
a autonomia federativa baseia-se em dois elementos bsicos: existncia de rgos
governamentais prprios e posse de competncias exclusivas.
A federalizao instituda no plano constitucional teve por objetivo compati-
bilizar a autonomia local e a dependncia do governo central, estabelecendo uma
organizao poltico-administrativa que compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios. Como esses entes federativos manifestam-se sobre a mes-
ma populao e sobre o mesmo territrio, a matria condizente com a repartio de
competncias entre as diferentes esferas governamentais constitui um dos ncleos
fundamentais do Estado Federal brasileiro, estabelecendo os limites de atuao de
cada um desses entes como centros de poderes autnomos.21
O equilbrio federativo traado, na Constituio Federal, por meio de um siste-
ma de repartio de competncias fundado na tcnica de enumerao de poderes da
Unio, com poderes remanescentes para os Estados e poderes definidos indicativa-
mente para os Municpios. Em regra, a repartio de competncias entre as entidades
federativas baseia-se no princpio da preponderncia do interesse, de acordo com o

18
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 311.
19
ALBERGARIA, Bruno Direito Ambiental e a responsabilidade civil das empresas. Belo Horizonte: Frum,
2005. p. 67.
20
SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 71.
21
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias Ambientais. IN: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. LEITE,
Jos Rubens Morato. (org.) Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 204.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
484
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

qual Unio competem as matrias e questes de interesse geral ou nacional, aos


Estados tocam as matrias e assuntos de predominante interesse regional e aos Muni-
cpios concernem os assuntos de interesse local. Alm desses campos especficos, o
texto constitucional estabelece atuaes comuns dos entes federativos, prerrogativas
concorrentes entre Unio, Estados e Distrito Federal e atribuies suplementares
para os Municpios.22
Na Constituio Federal de 1988, a diviso de competncias entre os entes
federativos foi diferenciada entre competncia legislativa e competncia material. Os
artigos 22, 24 e 30, I, do texto constitucional, tratam da competncia para legislar,
ao passo que os artigos 21 e 23 apresentam as competncias materiais. Nesse con-
texto, em matria ambiental estabeleceu-se uma espcie de federalismo cooperativo,
com a previso de uma srie de competncias compartilhadas entre Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios a fim de garantir a tutela do meio ambiente. No que
tange ao licenciamento ambiental, importa observar a competncia material comum
estabelecida pela Constituio Federal no artigo 23, visto que a matria insere-se na
seara do exerccio do poder de polcia. Assim, o artigo 23 da Constituio Federal
atribuiu competncia comum a todos os entes federados, ou seja, Unio, Estados
membros, Distrito Federal e Municpios.
Em relao matria ambiental, o referido artigo dispe que se trata de com-
petncia comum: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arque-
olgicos (III); impedir a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros
bens de valor histrico, artstico ou cultural (IV); proteger o meio ambiente e comba-
ter a poluio em qualquer de suas formas (VI); preservar as florestas a fauna e a flora
(VII). O pargrafo nico deste mesmo artigo, conforme redao dada pela Emenda
Constitucional n. 53/06, prev que cabe lei complementar fixar normas para a coo-
perao entre os entes federativos, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em mbito nacional. Neste sentido, a Lei Complementar n. 140/11 veio
a completar lacuna importante em matria de competncias ambientais.
Contudo, deve-se destacar que anteriormente Lei Complementar n. 140/11, a
matria j era discutida considerando os termos da Lei n. 6.938/81 e da Resoluo
237/97 do CONAMA, sendo pautada por inmeros conflitos. Na estrutura criada pela
Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) a competncia para licenciar foi
atribuda Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. De acordo com o artigo 10 da
Lei n. 6.938/81, o rgo competente para o licenciamento ambiental o rgo esta-
dual do SISNAMA, sendo a competncia do IBAMA para o licenciamento de carter
supletivo na maioria dos casos. Foi, porm, determinada competncia originria do
IBAMA para o caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de
mbito nacional ou regional.

22
FERREIRA, Heline Sivini. Competncias Ambientais. IN: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. LEITE,
Jos Rubens Morato. (org.) Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 204.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
485
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Constata-se, assim, que o critrio para a repartio de competncia administra-


tiva licenciatria estabelecido pela Lei n. 6.938/81 caracteriza-se por uma concen-
trao de atribuies aos rgos estaduais de meio ambiente, que por vezes no con-
seguem cumprir a enorme demanda de licenciamentos, bem como pela no-incluso
dos Municpios na condio de responsveis pelo licenciamento ambiental.23 Em
parte esta situao justifica-se pela situao poltica do Estado brasileiro a poca da
Lei n. 6.938/81, a qual no reconhecia plena autonomia aos municpios. Esta situa-
o modifica-se com a Constituio Federal de 1988, como j referido acima. Porm,
a forma de cooperao entre os entes federativos carecia de regulamentao por meio
de Lei Complementar. Diante das inmeras controvrsias, em especial quanto ao
licenciamento ambiental, em 1997 o Conselho Nacional do Meio Ambiente editou a
Resoluo n. 237/97.
A Resoluo n. 237/97 do CONAMA, por sua vez, estabelecia regime diverso da
Lei n. 6.938/81, prevendo uma repartio de competncias para o licenciamento ba-
seado predominantemente na extenso territorial dos impactos ambientais. Segundo
a Resoluo, compete ao IBAMA o licenciamento de atividades ou empreendimentos
com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional (art. 4). Ao rgo
estadual estabeleceu a competncia para o licenciamento de atividades cujos impac-
tos ambientais possam ultrapassar os limites de um Municpio. E, por fim, ao rgo
ambiental municipal previu competncia para o licenciamento ambiental de empre-
endimentos e atividades de impacto ambiental local. Logo, nos termos na Resoluo,
o critrio para identificao do rgo ambiental competente para o licenciamento
ambiental seria o da abrangncia do impacto.
Entretanto, este no era o nico critrio utilizado pela Resoluo 237/97, visto
que, por vezes, a mesma ainda atribua o exerccio da competncia para licencia-
mento ambiental a partir do critrio da dominialidade do bem, por exemplo, no que
tange s unidades de conservao do domnio da Unio. Tambm estipulava o critrio
geogrfico ao dispor que competncia do IBAMA o licenciamento de empreendi-
mentos e atividades localizados no mar territorial ou na plataforma continental. E,
ainda, estabelecia o critrio da segurana nacional ao prever a competncia da Unio
para o licenciamento de atividades que envolvam energia nuclear ou empreendimen-
tos militares. A Resoluo 237/97 foi bastante criticada por se entender que, nestes
pontos, o texto distancia-se do critrio constitucional da preponderncia do interesse
vinculado influncia direta do impacto ambiental, colidindo com a autonomia dos
estes federativos.24 Por outro lado, a referida Resoluo teria inovado ao estabelecer o
licenciamento ambiental municipal e ao prever que o licenciamento deveria ser feito
em um nico nvel de competncia.

23
FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos tericos e prticos. Belo Horizonte: Frum, 2007.
p. 130.
FINK, Daniel Roberto. ALONSO JUNIOR, Hamilton. DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurdicos do licencia-
24

mento ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002. p. 50.


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
486
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Desse modo, verifica-se que o licenciamento ambiental municipal restou expres-


so nos termos da Resoluo n. 237/97, no artigo 6, o qual estipulava que compete
ao rgo ambiental municipal o licenciamento ambiental de empreendimento e ati-
vidades de impacto ambiental local. Considera-se impacto ambiental local qualquer
alterao direta (ou seja, decorrente de uma nica relao de causa e efeito) das
propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, que afetem a sade, a
segurana e o bem-estar da populao, as atividades sociais e econmicas, a biota,
as condies estticas e sanitrias do meio ambiente e/ou a qualidade dos recursos
ambientais, dentro dos limites do Municpio.25
No obstante, embora a Resoluo 237/97 tenha buscado estabelecer critrios
para dividir os encargos do licenciamento, evitando sobreposies ou omisses de-
correntes da ausncia da previso de competncias, em especial para os municpios,
havia um grande nmero de crticas doutrinrias quanto sua constitucionalidade,
o que gerava incertezas e possveis conflitos judiciais em razo da competncia do
rgo ambiental licenciador.26 Quanto ao tema Patrcia Silveira da Rosa informa que o
fato da atribuio de competncia ter sido instituda por uma resoluo, somado au-
sncia da Lei Complementar, prevista no pargrafo nico do artigo 23 da Constituio
Federal, trouxe insegurana Administrao Pblica, decorrente de interpretaes
formais, aliada recusa da perda de poder pelos rgos estaduais, justificveis, em
inmeros casos, por notrias deficincias materiais e humanas dos rgos municipais.

A extenso do problema da falta de soluo para o impasse surgi-


do dessas incertezas acarreta graves conseqncias, em nveis que
suplantam o estritamente ambiental, contagiando o econmico.
Incertezas quanto competncia executiva em matria ambiental
impedem a fluidez e a racionalidade na gesto do meio ambiente,
dificultando a cooperao e a diviso de poderes verdadeiramente
federativa, alm de contribuir para a informalidade.27

Com o objetivo de sanar a insegurana jurdica em relao matria, em 2001,


o Ministrio do Meio Ambiente instituiu uma Comisso Tripartite Nacional a fim de
que esta buscasse definir as competncias ambientais. No ano de 2003, esta Co-
misso Tripartite Nacional iniciou seus trabalhos e sua primeira meta foi construir um
projeto de lei envolvendo os trs entes. Este trabalho foi finalizado em 2005 e recep-
cionado pelo Congresso Nacional por meio do Deputado Federal Sarney Filho, que

25
BARROS, Wellington Pacheco. Curso de Direito Ambiental. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 196.
26
MARCHESAN, Ana Maria Moreira. STEIGLEDER, Annelise Monteiro. CAPPELI, Slvia. Direito Ambiental.
Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2010. p. 108.
27
ROSA, Patrcia Silveira da. Licenciamento Ambiental luz da Teoria dos Sistemas Autopoiticos. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 120.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
487
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

era o signatrio do projeto original sobre o tema.28 Este projeto tinha como objetivos:
estabelecer a cooperao entre Unio, Estados e Municpios; atuao descentraliza-
da, democrtica e eficiente; garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico
com a proteo do meio ambiente e a harmonizao de polticas e aes adminis-
trativas para se evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos; e a ga-
rantia de uniformidade da poltica ambiental nacional, respeitadas as peculiaridades
regionais e locais.29 O projeto inicial, porm, foi totalmente desfigurado pela bancada
ruralista e pelo empresariado por meio de diversas emendas e, ao final, relatado no
Senado pela senadora Ktia Abreu.30
Em 2005, o Ministrio do Meio Ambiente comeou a disseminar no pas a
implantao das Comisses Tripartites Estaduais, sendo que, at o ano de 2011, as
referidas comisses haviam sido implantadas em aproximadamente vinte e dois Es-
tados da Federao. Na maioria das Comisses Tripartites Estaduais destacaram-se
as discusses sobre as competncias de cada ente federativo. No intuito de capacitar
os entes federados, especialmente Estados e Municpios, desde o final de 2005 at
2010, o Ministrio do Meio Ambiente instituiu e apoiou o Plano Nacional de Capa-
citao de Gestores do SISNAMA PNC. Este Plano visava preparar, principalmente
os gestores municipais para que estivessem tecnicamente capacitados a assumirem
o licenciamento ambiental das atividades de impacto local. Infelizmente, o programa
deixou de ser uma prioridade e caiu no esquecimento, mas o mesmo capacitou em
17 Estados brasileiros aproximadamente 6.000 gestores.31
Por fim, em 2009, a Lei Complementar n. 140/11 foi aprovada na Cmara Fe-
deral e, em 2011, no Senado Federal. Em 09 de dezembro de 2011 a Presidente da
Repblica sancionou seu texto. Como relatado anteriormente, o advento da referida
Lei Complementar trouxe alguma esperana no sentido de que os impasses em torno
da competncia ambiental para licenciar pudessem ser definitivamente resolvidos.
Em relao competncia municipal para o licenciamento ambiental, a Lei Comple-
mentar efetivamente reconhece o licenciamento ambiental por parte dos Municpios
ao prever, no artigo 9, inciso XIV, a competncia para promover o licenciamento am-
biental de atividades ou empreendimentos que: a) causem ou possam causar impacto
ambiental de mbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos
Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor e

28
CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS. Nota Tcnica n. 005/2012. Braslia, 20 de maro de
2012. Disponvel em: <http://www.cnm.org.br> Acesso em 04 de maio de 2013.
29
SOUZA, Jos Fernando Vidal de. ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar
n. 140/2011. IN: Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012. Disponvel em: <ht-
tps://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../1022> Acesso em 04 de maio de 2013.
30
SOUZA, Jos Fernando Vidal de. ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar
n. 140/2011. IN: Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012. Disponvel em: <ht-
tps://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../1022> Acesso em 04 de maio de 2013.
31
CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS. Nota Tcnica n. 005/2012. Braslia, 20 de maro de
2012. Disponvel em:<http:// www.cnm.org.br> Acesso em 04 de maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
488
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservao institudas pelo


Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs).

4. Lei Complementar n. 140/11: o federalismo competitivo e as


perspectivas do licenciamento ambiental municipal

Retomando a ideia de descentralizao no federalismo brasileiro, verifica-se que


a Lei Complementar n. 140/11, ao estipular as competncias de cada ente federativo
no que tange proteo ambiental, destacou a participao dos Municpios, com n-
fase ao licenciamento de empreendimentos de impacto local, os quais passam a ser
de competncia do Municpio. De fato, a Lei em comento cria a possibilidade de que
os Estados (e tambm o Distrito Federal), alm dos Municpios, possuam irrestrita
autonomia acerca da deciso sobre a gesto ambiental.
Constata-se que a Lei Complementar n 140/11 acabou por descentralizar o
processo regulamentar das competncias da Unio, Estados e Municpios no que se
refere proteo ambiental. Tal conjuntura foi desenhada com o objetivo de permi-
tir uma maior agilidade na anlise dos procedimentos de licenciamento ambiental,
visto que no contexto da Resoluo 237/97 do CONAMA os Estados ficaram como o
principal ente responsvel pelo licenciamento ambiental. Assim, o compartilhamento
dessa competncia com os Municpios permitiria uma maior rapidez na anlise dos
processos, bem como solucionaria os conflitos de competncia que eram suscitados
at ento em virtude da sobreposio de atribuies colocada pela referida Resolu-
o. Destaca-se, ainda, que o licenciamento ambiental por parte dos Municpios na
referida Resoluo mostrava-se vaga e no detalhava o procedimento a ser cumprido
pelos rgos ambientais municipais. Isso gerava insegurana jurdica no exerccio
dessas funes.
No entanto, se de um lado compreende-se a necessidade de maior clareza na
delimitao das competncias para licenciamento ambiental, no intuito de evitar
incertezas tanto para Administrao Pblica, quanto para o empreendedor, por ou-
tro lado entende-se que esta mudana pode afetar a proteo do meio ambiente de
forma significativa. Nesse sentido, recorda-se o paradoxo apresentado no primeiro
tpico deste artigo em relao descentralizao do poder. No caso do licenciamento
ambiental, a descentralizao desta competncia, embora fortalea os entes muni-
cipais e torne as decises mais prximas da realidade local, tambm fragmenta o do
controle federal o que, aliada falta de estrutura dos rgos municipais, pode deixar
as decises ambientais merc dos interesses econmicos e polticos.
A afirmao de que esta pulverizao de competncias pode significar um for-
talecimento do federalismo deve considerar, porm, que no contexto brasileiro isso
igualmente implica na possibilidade de tornar o sistema mais permissivo em relao
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
489
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a empreendimentos de impactos ambientais considerveis, em razo da ausncia de


pessoal tcnico capacitado para o acompanhamento dos procedimentos de licencia-
mento e concesso de licenas. Alm disso, esta vulnerabilidade dos rgos locais
pode facilitar a criao de balces de negcios e convites corrupo.32
Traando um paralelo com a anlise feita acerca da recorrente preponderncia
dos interesses privados no mbito do poder local, haja vista o histrico fenmeno do
coronelismo, pode-se depreender que uma das intenes da Lei Complementar n.
140/11 a de diluir e transferir responsabilidades para os entes federativos menos
capacitados tecnicamente, eventualmente facilitando a aprovao de empreendimen-
tos a nvel local. A ttulo exemplificativo e, como j referido anteriormente, h fortes
disparidades entre os 5.570 Municpios brasileiro. Dentre estes, enquanto So Paulo
conta com cerca de 11 milhes de habitantes, outros possuem menos de mil habitan-
tes. No que tange extenso territorial, alguns tem rea maior do que determinados
pases europeus, como o caso do Municpio de Altamira, no Estado do Par (cuja
extenso quase duas vezes maior do que a de Portugal), de outro lado existem
Municpios com menos de 4 km2. Desse modo, o estabelecimento de uma regra geral
sem levar em considerao essa disparidade tende a manter a histrica ineficcia da
proteo ambiental no Brasil.
Por outro lado, a Lei Complementar n. 140/11 em seu art. 4 instituiu instru-
mentos de cooperao em matria ambiental, tais como consrcios pblicos, conv-
nios e acordos de cooperao tcnica. Esta matria era importante para o reconheci-
mento de praxes comuns no mbito de diversos Estados que j haviam regulamentado
o licenciamento ambiental municipal via convnio entre o rgo estadual e os Muni-
cpios, desde que preenchidas determinadas exigncias estabelecidas em Resolues
dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
No que diz respeito aos convnios, estes j de longa data vinham representan-
do o principal instrumento colaborativo entre Unio, Estados e Municpios, muito
embora os inmeros problemas a eles relacionados ainda no tivessem sido en-
frentados de forma clara pela doutrina. Os convnios eram negociados caso a caso
entre as prefeituras e o Estado ou Unio e, no raras vezes, previam apoio tcnico
e financeiro para aqueles municpios que no dispem do suporte suficiente para a
execuo das atribuies.
Em que pese o reconhecimento desses instrumentos pela Lei Complementar
n. 140/11, no h previso expressa quanto necessidade de submisso dos Muni-
cpios aos Estados ou Unio para o exerccio da competncia para licenciamento
ambiental quanto a empreendimentos de impacto local, no se exigindo qualquer
delegao, habilitao e/ou qualificao para o exerccio do direito de licenciar, to
somente estar tecnicamente capacitado.

32
SOUZA, Jos Fernando Vidal de. ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar
n. 140/2011. IN: Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012. Disponvel em: <ht-
tps://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../1022> Acesso em 04 de maio de 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
490
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Nesse sentido, a leitura combinada do artigo 15, com o artigo 5, pargrafo ni-
co, da Lei Complementar n. 140/11 permite afirmar que, para o exerccio do direito
de licenciar as atividades e empreendimentos de impacto local, os Municpios deve-
ro apresentar rgo ambiental capacitado. Segundo os termos da lei, rgo ambien-
tal capacitado aquele que possui tcnicos prprios ou em consrcio, devidamente
habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes administrativas a
serem efetuadas. Nota-se, dessa maneira, que embora a lei tenha previsto alguma
exigncia, o dispositivo vago e impreciso, podendo gerar nmero considervel de
discusses sobre as caractersticas deste rgo ambiental municipal.
No se mostra demasiado considerar que, na estruturao da Administrao
Pblica brasileira comum a utilizao de critrios subjetivos para a determinao
de como ser feita a distribuio de cargos e a escolha das pessoas. Krell afirma que
a dimenso da mquina burocrtica municipal definida mais preponderantemente
por fatores externos, tais como o clientelismo e o nepotismo, em detrimento das ne-
cessidades internas de uma administrao eficaz.
Alm de tais aspectos, importa salientar que a Lei Complementar n. 140/11
determinou, ainda, no artigo 17, que a competncia para a fiscalizao ambiental
dos empreendimentos est atrelada ao rgo licenciador, embora permanea a pos-
sibilidade de atuao supletiva de outros entes federados no exerccio do poder de
polcia. No obstante, a Lei determina que no caso de autuao por mais de um rgo
ambiental o auto de infrao lavrado pelo rgo ambiental licenciador prevalecer.
Desse modo, se o licenciamento realizado pelo Municpio, a princpio este tambm
ser competente para a fiscalizao, o que torna a proteo ambiental em mbito
local ainda mais sujeita s presses econmicas e polticas atuantes sobre o poder
pblico municipal.
Observa-se que as Administraes Municipais no tm colaborado de forma muito
efetiva junto aos rgos ambientais dos demais entes, tendo em vista que uma coope-
rao administrativa das trs esferas visaria maior proteo ambiental. Contudo, o que
se verifica um federalismo ambiental competitivo entre os diversos entes federativos,
no qual prevalecem os interesses do jogo poltico, j anteriormente referido.
De fato, os Municpios apresentam papel relevante como agentes primrios e
principais na proteo ambiental, porm, como se buscou debater, na forma esta-
belecida pela Lei Complementar n. 140/11, a ausncia de critrios a serem preen-
chidos pelos Municpios para o exerccio da atividade licenciatria poder fragilizar
a proteo ambiental. De outra parte, a descentralizao quanto o licenciamento
ambiental promovida pela Lei Complementar n. 140/11exigir investimentos, m-
todos, recursos humanos, ferramentas de gesto e de tecnologia da informao que
possam acarretar o fortalecimento estrutural da gesto ambiental nos Municpios.
Anteriormente s competncias especficas para o licenciamento ambiental munici-
pal, acredita-se que os entes municipais deveriam estar preocupados em coordenar
aes e desenvolver sistemas de cooperao mais eficazes, bem como atuar junto
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
491
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

populao local no intuito de evitar a degradao ambiental por meio de polticas


pblicas e educao ambiental.

5. Concluses Articuladas

5.1 A Constituio Federal de 1988 buscou estabelecer um federalismo coope-


rativo. No entanto, o que de fato se constata a existncia um federalismo competiti-
vo, que repousa suas razes histricas no fenmeno do coronelismo, comprometendo
uma das caractersticas mais relevantes desse sistema, qual seja, a descentralizao
poltica.
5.2 A Lei Complementar n. 140/11 tenta sanar as lacunas e controvrsias acer-
ca da competncia para o licenciamento ambiental municipal. Contudo, ao mesmo
tempo em que fortalece a autonomia dos Municpios, coloca em risco a proteo
ambiental em face da fragilidade estrutural dos rgos ambientais municipais brasi-
leiros.
5.3 A Lei Complementar n. 140/11, apesar de criar instrumentos de cooperao
(art. 4) entre os entes federativos em matria ambiental, no os exige para que os
Municpios exeram competncia para licenciamento ambiental de empreendimentos
ou atividades de impacto local, ficando as exigncias restritas previso do artigo 5,
pargrafo nico.
5.4 A leitura combinada do artigo 15 com o artigo 5, pargrafo nico, da Lei
Complementar n. 140/11 permite afirmar que, para o exerccio do direito de licenciar
as atividades e empreendimentos de impacto local, os Municpios devero apresentar
rgo ambiental capacitado, porm, o dispositivo vago e impreciso.
5.5 O artigo 17 da Lei Complementar n 140/11 ao estabelecer que o ente li-
cenciador dever ser o responsvel pela fiscalizao, torna a proteo ambiental em
mbito local ainda mais sujeita s presses econmicas e polticas atuantes sobre o
poder pblico municipal.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
492
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A Influncia do Investimento Estrangeiro


Direto na Proteo Ambiental

Lusa Zuardi Niencheski


Mestranda em Direito pelo PPGDir/UFRGS Bolsista CAPES

Resumo: As regras do regime de investimento estrangeiro direto (IED) podem ter


impacto negativo diretamente no meio ambiente natural e indiretamente nas polticas
ambientais do pas que recebe o IED, de forma a influenciar na promulgao de leis
ambientais com padres no to rgidos. Isto , empresas multinacionais seriam for-
temente atradas a instalarem suas indstrias e seus investimentos em pases menos
desenvolvidos em decorrncia de legislaes ambientais mais flexveis, subestimando
os recursos naturais a fim de atrair novos investimentos e elevando nveis no ideais
de poluio e degradao ambiental. Assim, o presente ensaio tem por finalidade for-
necer embasamento para entender esse complexo jogo de interesses que permeiam
os tratados internacionais de investimento, de forma a alcanar a harmonia para a
concretizao do desenvolvimento pautado na sustentabilidade.
Palavras-chave: Investimento Estrangeiro Direto. Proteo Ambiental. Desenvol-
vimento Sustentvel.

1. Introduo

O investimento estrangeiro direto fonte de promoo do crescimento por meio


da acumulao de capital, j que mais ganhos so incorporados produo, assim
como uma importante fonte de mudana tecnolgica e de intensificao do capital
humano, levando difuso de tecnologias e abertura dos mercados. Percebe-se, en-
to, que o investimento direto estrangeiro, foreign direct investment, especialmente
importante para as economias em transio, uma vez que tm reservas suficientes de
capital humano, mas no tm o conhecimento e o capital necessrio para estimular
o crescimento.
No entanto, a intensificao global do investimento em concomitncia com a
abertura do comrcio internacional despreocupada com os impactos de suas ativida-
des sobre a tutela ambiental acaba por perpetuar um desenvolvimento insustentvel.
Dessarte, constata-se o intenso confronto entre a proteo do investimento estrangei-
ro e a preservao dos recursos naturais, constituindo uma das principais fontes de
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
493
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

controvrsias e de disputas entre Estado investidor e Estado hospedeiro.


Nesse mbito, o esclarecimento sobre as questes de interesse pblico que
permeiam um tratado de investimento, tais como as que envolvem o meio ambiente,
fundamental para estabelecer se esse desenvolvimento est em equilbrio com os
ideais de sustentabilidade. O presente artigo, portanto, tem o escopo de analisar se
os padres de investimento encontram-se alinhados s preocupaes sociais e am-
bientais, verificando de que forma seria possvel conciliar o aumento do investimento
com a tutela ambiental.
Para tanto, a primeira parte deste ensaio analisar a hiptese do pollution ha-
vens, que declara que as empresas multinacionais se mudariam para os pases me-
nos desenvolvidos com o intuito de se beneficiarem das legislaes ambientais menos
rgidas. Posteriormente, ser demonstrada a necessidade de alterao da legislao
de investimento internacional de forma a incorporar as preocupaes ambientais. A
ttulo de exemplo, sero trazidos alguns tratados bilaterais que j se mostram sen-
sveis causa, regulando a proteo dos recursos naturais. Ao final, sero trazidos
relevantes casos levados ao Tribunal do International Centre for Settlement of Invest-
ment Disputes (ICSID) para uma anlise da conjuntura dos fatores ambientais sob os
interesses econmicos, seguido de consideraes a ttulo de concluses finais.

2. Promoo do Investimento Estrangeiro e Meio Ambiente

A grande mobilidade do capital, juntamente com a ampla privatizao e a maior


globalizao da produo, resultou em um significativo aumento do investimento pri-
vado nos pases em desenvolvimento, alcanando, em 2011, o fluxo de 748 bilhes
de dlares, expressando um acrscimo de 21 por cento em comparao com o ano de
2010.1 O IED se tornou importante elemento para o crescimento econmico de um
pas, muitas vezes excedendo o valor do comrcio de bens e servios, gerando uma
clara expectativa no pas de acolhimento de que o capital estrangeiro ir propulsionar
o motor de desenvolvimento no futuro. No entanto, o aumento sobre a dependncia
do investimento estrangeiro tem implicaes negativas para o desenvolvimento sus-
tentvel. Principalmente os pases dotados de recursos naturais percebem essa sig-
nificativa interao, pois tendem a ser mais atrativos para o investimento estrangeiro.
Cabe rapidamente diferenciar que o investimento estrangeiro compreende o in-
vestimento estrangeiro direto e o investimento externo de portflio. Segundo Alvarez,2

1
UNCTAD, United Nations Conference on Trade and Development. World Investment Report: towards a
new generation of investment policies. 2012. Disponvel em: <http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/
wir2012_embargoed_en.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p.xiii.
2
ALVAREZ, Jos E. The Public International Law Regime Governing International Investment. France:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
494
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o Investimento Direto pode ocorrer pela aquisio de uma empresa nacional j exis-
tente, pelo estabelecimento de uma nova empresa ou pelo controle de parte das
aes de uma empresa nacional, estipulando uma relao de longo termo entre as
partes e refletindo um interesse duradouro. O controle dar-se- por uma entidade es-
trangeira que atuar atravs de sua empresa ou filial em outro pas, isto , o investidor
estrangeiro exercer significativo grau de influncia na gesto da empresa situada na
outra economia. J o investimento por portflio, que no ser objeto de abordagem
nesse trabalho, de acordo com o relatrio da UNCTAD,3 significa a variedade de fluxos
que so negociados em mercados financeiros ou utilizados para especulao na bolsa
de valores como ttulos, aes e debntures. Incluem os investimentos realizados
por uma entidade residente em um pas em ttulos de capital e de dvida de uma
empresa residente em outro pas, que buscam ganhos de capital e no visem, neces-
sariamente, ao controle da empresa receptora de recursos, sem existir um interesse
significativo e duradouro na empresa.
O sistema de investimento estrangeiro notadamente fragmentado, abrangen-
do quase 3 mil Tratados Bilaterais de Investimento e 250 Acordos de Preferncias
Comerciais com disposio sobre investimento que, juntos, vinculam 170 pases.4
Muitos desses tratados internacionais de investimento, caracterizados pela forte pro-
teo ao investidor estrangeiro, restringem a ao do governo nacional no intuito de
encorajar o investimento estrangeiro, e como resultado, os tratados refletem tanto no
aspecto econmico, quanto no aspecto social, como a questo do meio ambiente.
Kate Milles5 afirma que o regime de investimento tendencioso em favor de in-
vestidores e do capital dos Estados exportadores. Por vezes, o regime de investimento
pode produzir normas inconsistentes, prejudicando sua finalidade de conceder esta-
bilidade e previsibilidade s partes contratantes, demonstrando ser excessivamente
intrusivo na soberania nacional, desrespeitando o direito dos Estados hospedeiros
em regular questes de interesse pblico, principalmente, nas atinentes ao meio
ambiente.
Isto , muitos desses tratados internacionais de investimento impedem que go-

Hague Academy of International Law, 2011. p. 2


3
UNCTAD. Foreign Portfolio Investment (FPI) and Foreign Direct Investment (FDI): characteristics, simi-
larities, complementarities and differences, policy implications and development impact. Comission on
Investment, Techonology and Related Financial Issues: Expert Meeting on Portfolio Investment Flows and
Foreign Direct Investement. Geneva, 1999. Disponvel em: <http://unctad.org/en/Docs/pogdsdfsbd5.pdf>.
Acesso em 1 de outubro de 2012. p. 4.
4
VANDUZER, Anthony. Book review of Sustainable Development in World Investment Law. IUCN Academy
of Environmental Law e-Journal Issue. 2012 (1). Disponvel em: <http://iucnael.org/en/e-journal/current-
-issue-.html>. Acesso em 8 de outubro de 2012. p. 270.
5
MILLES, Katie. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of contro-
versy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/download.
cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012.
p. 86.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
495
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

vernos respondam coerentemente s preocupaes do seu povo sobre o desenvolvi-


mento humano e sustentabilidade ambiental.
A interao entre o investimento estrangeiro e o meio ambiente particular-
mente voltil quando o foco recai sobre exemplos concretos de degradao ambiental
resultantes das atividades de empresas estrangeiras. Gordon6 explica que pases que
possuem uma legislao ambiental mais flexvel - no sentido de que no imponham
medidas restritivas atividade econmica-, proporcionam incentivos para os investi-
dores estrangeiros estabelecerem suas empresas e filiais. Argumenta-se que embora
o investimento estrangeiro possa gerar riqueza econmica a nvel nacional, contudo,
geralmente no beneficia comunidades locais ou indgenas nas proximidades do local
do projeto. Isso se correlaciona com a visibilidade dos impactos negativos que as
prticas das indstrias imprimem sobre os ecossistemas e s comunidades locais,
onde ocorreram reassentamentos forados, poluio dos cursos das gua e terras,
verificando-se o aumento de doena e taxas de mortalidade.7
Exemplo clssico tambm o das maquiladoras instaladas no Mxico. O progra-
ma das maquiladoras teve incio em 1965, quando Mxico passava por altos nveis
de desemprego, e consistia no processo de manufatura de produtos das matrizes
estrangeiras para posterior exportao ao pas de origem da empresa.8 Com a intro-
duo da regra do North American Free Trade Agreement, NAFTA, de eliminao
das alquotas de importao, as maquiladoras foram impulsionadas pelo governo
mexicano, causando enormes agravos em termos ambientais.9 Um estudo realizado
pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe em conjunto com as Naes
Unidas demonstra externalidades diretas, como o acmulo de resduos nocivos, e
indiretas, como a poluio do abastecimento de gua, em decorrncia das atividades
das maquiladoras.10
Essa abordagem, na viso de Serger, argumenta que as leis que regem o investi-
mento so concebidas para proteger os investidores e no os interesses da sociedade,

6
GORDON, Kathyrn; POHL, Joachim. Environmental concerns in international investment agreements: a
survey. OECD Working Papers on International Investment. 2011/1. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
investment/investmentpolicy/48083618.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p. 23.
7
MILLES, Katie. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of con-
troversy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. p. 87. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/
download.cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro
de 2012.
8
ALEXANDER, Dean C. Mexicos Foreign Investment Law of 1993: amends to the Maquila Decree and
overview of Maquiladoras. In: RUBIN, Seymour J.; ALEXANDER, Dean C. Nafta and Investment. The Ne-
therlands: Kluwer Law International, 1995. p. 38.
9
ALEXANDER, Dean C. Mexicos Foreign Investment Law of 1993: amends to the Maquila Decree and
overview of Maquiladoras. In: RUBIN, Seymour J.; ALEXANDER, Dean C. Nafta and Investment. The Ne-
therlands: Kluwer Law International, 1995.p. 49
STROMBERG, Per. The Mexican Maquila Industry and the Environment: and overview of the issues.
10

CEPAL, United Nations Publication. 2002. Disponvel em: <http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd30/ma-


quila2.pdf>. Acesso em 20 de janeiro de 2013. p. 6.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
496
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

e que as propostas para promover ainda mais a liberalizao global do investimento


estrangeiro s tendem a agravar estes problemas.11

3. A polmica teoria Pollution Havens

Nesse compasso, o autor Gordon alega que pases que possuem legislao am-
biental mais flexvel, no sentindo de que no imponham medidas restritivas ativi-
dade econmica, consequentemente, proporcionam incentivos para os investidores
estrangeiros estabelecerem suas empresas e filiais.12
Isto viria ao encontro de afirmaes feitas de que o investimento estrangeiro
criaria parasos de poluio e de que as suas normas, pautadas principalmente na
concesso de garantias ao pas investidor, permitiriam que as indstrias multinacio-
nais influenciassem a regulamentao ambiental domstica.13
Assim, a teoria pollution havens baseia-se na premissa de que, a fim de se
manterem competitivos no mercado de investimento estrangeiro, os Estados iro ina-
ceitavelmente definir padres ambientais flexveis e tentar superar uns aos outros
no desenrolar contnuo de restries ambientais. De acordo com o autor Collins,14 a
teoria do pollution havens associada particularmente com as indstrias de extrao
de minrios, como ferro e ao.
Considerando este incentivo concedido pelos pases em desenvolvimento s in-
dstrias, ir se construir um refgio de tais indstrias nos pases pobres, que fazem
de tudo para atrair investimento e propulsionar desenvolvimento.
Estados reduziriam seus respectivos padres ambientais e de sade pblica,
conformando a prtica do chamado race to the bottom de forma a reduzir os custos
das atividades econmicas, igualando os nveis ambientais em patamares nfimos e,

11
MILLES, Katie. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of con-
troversy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/down-
load.cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro de
2012. p. 85.
12
GORDON, Kathyrn; POHL, Joachim. Environmental concerns in international investment agreements: a
survey. OECD Working Papers on International Investment. 2011/1. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
investment/investmentpolicy/48083618.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p. 23.
13
ZARSKY, Lyuba. Havens, halos and spaguetti: untangling the evidence about foreign direct investment
and the environment. Disponvel em: <http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?docl
anguage=en&cote=CCNM/EMEF/EPOC/CIME(98)5>. Acesso em 3 de fevereiro de 2013. p. 7.
14
COLLINS, David. A New Role for the WTO in International Investment Law: Public Interest in the Post
Neoliberal Period. Connecticut Journal of International Law, Vol. 25, n. 1. Disponvel em: <http://ssrn.com/
abstract=1552927>. Acesso em 23 de setembro de 2012. p. 24.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
497
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

assim, tornando-se mais atraente para potenciais investidores estrangeiros.15 Morosi-


ni afirma que a expresso race to the bottom, sem equivalente em lngua portuguesa,
significa o fenmeno que ocorre quando a competio entre comunidades resulta
no progressivo desmantelamento dos padres de regulao existentes.16 Em conse-
quncia, os pases em desenvolvimento propositadamente subestimariam os danos
ambientais, aumentando o espectro da pollution havens.17
Assim, as multinacionais que j no podem mais operar nos pases desenvol-
vidos iro realocar-se nos pases em desenvolvimento com padres baixos de leis
ambientais, exportando, ento, suas prticas de degradao ambiental. Isto fez com
que os governos se abstivessem de legislar em favor da proteo ambiental frente
ameaa de que no receberiam investimento estrangeiro e de que o mesmo seria
realocado em pases com baixas restries ambientais.18
Collins19 aponta que atualmente h doutrinadores que sugerem a ausncia de
provas que confirmem esta teoria. Acredita que no seria extremamente provvel que
as indstrias poluentes mudariam suas instalaes para pases com padres ambien-
tais mais baixos, a fim de reduzir gastos.
Corroborando esta teoria, Jackson, Davey e Skyes20 sustentam que os investi-
mentos recebidos por pases em desenvolvimento no se justificam pela questo da
alocao de indstrias poluentes e, assim, legislaes sobre proteo ambiental no
seriam de suma importncia ao investimento internacional.
Tais estudiosos afirmam que os custos ambientais seriam apenas uma pequena
proporo dentro dos custos totais do investimento que incluem tambm custos la-
borais e de capital.
Ento, os primeiros estudos empricos sugeriram que a rigidez ambiental no te-
ria efeito preponderante sobre a escolha de localizao das empresas multinacionais

15
DEAN, Judith M; LOVELY, Mary E.; WANG, Hua. Are Foreign Investors Attracted to Weak Environmental
Regulations? Evaluating the Evidence from China. World Bank Policy Research Working Paper n. 3505.
2005. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=659122>. Acesso em 21 de setembro de 2012. p. 4.
16
MOROSINI, Fbio. Teoria da competio regulatria: o caso da regulao ambiental. Revista de informa-
o legislativa. v. 48, n. 189, jan./mar. 2011. p. 11.
17
DEAN, Judith M; LOVELY, Mary E.; WANG, Hua. Are Foreign Investors Attracted to Weak Environmental
Regulations? Evaluating the Evidence from China. World Bank Policy Research Working Paper n. 3505.
2005. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=659122>. Acesso em 21 de setembro de 2012. p. 4.
18
MILLES, Katie. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of con-
troversy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/down-
load.cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro de
2012. p. 91.
19
COLLINS, David. A New Role for the WTO in International Investment Law: Public Interest in the Post
Neoliberal Period. Connecticut Journal of International Law, Vol. 25, n. 1. Disponvel em: <http://ssrn.com/
abstract=1552927>. Acesso em 23 de setembro de 2012. p. 24.
20
JACKSON, John; DAVEY, William; SYKES, Alan. The Legal Problems of International Economic Rela-
tions. 5 ed. New York: Thomson West, 2008. p.641.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
498
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

investidoras. Pesquisadores realizaram estudos economtricos para investigar se os


fluxos de IED estariam se concentrando nos parasos de poluio, concluindo tambm
que h pouca evidncia de que os investidores estrangeiros sejam influenciados por
diferentes custos de reduo da poluio ou que tenham preferncia em escolher
pases em desenvolvimento para receber seu investimento.21
No entanto, apesar dos referidos pesquisadores atestarem que pases no so
influenciados pela teoria do pollution havens, tal pesquisa sugere uma importante
ligao entre a tecnologia e pollution havens. possvel afirmar que indstrias po-
luentes provenientes de Hong Kong, Macau e Taiwan so desencorajadas a investirem
em pases com altos impostos sobre a poluio. Segundo o estudo, a explicao re-
side no provvel fato de que o investimento dos pases desenvolvidos incorpora uma
tecnologia mais nova, o que implica menores custos e uma maior expectativa de que
a indstria ir atender aos padres ambientais e evitar tributao.22 Essa evidncia
fornece algum suporte para a ideia de que o investimento em pases em desenvol-
vimento pode ser atrado por normas ambientais fracas. Assim, a atrao pode ser
condicionada falta de acesso a tecnologia avanada.
Lyuba Zarsky,23 contrapondo-se ideia de que o IED contribuiria para formao
de parasos de poluio, oferece o argumento da teoria da pollution halos, consis-
tente na hiptese de que o fluxo de investimento acabaria por promover a difuso de
melhores prticas ambientais e de novas tecnologias. Esta teoria sugere que a impor-
tncia da anlise do IED, quando j instalado no pas hospedeiro, superior do que a
verificao dos motivos de escolha do local onde ser feito o investimento. Relatrio
da ONG WWF,24 indo ao encontro de tais afirmativas acerca do pollution halos, atesta
que o investidor estrangeiro exigiria a utilizao de melhores prticas ambientais pe-
los pases que fossem receber o investimento, incentivando o aumento do nvel dos
padres ambientais.
Entretanto, antes que possam sustentar que o investimento estrangeiro no
prejudicial para o meio ambiente, Dean, Lovely e Wang afirmam que ainda resta
um nmero de questes a serem aprofundadas. Suas pesquisas demonstram que
a tendncia a reduo na proporo do investimento estrangeiro nas reas com

21
DEAN, Judith M; LOVELY, Mary E.; WANG, Hua. Are Foreign Investors Attracted to Weak Environmental
Regulations? Evaluating the Evidence from China. World Bank Policy Research Working Paper n. 3505.
2005. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=659122>. Acesso em 21 de setembro de 2012. p. 5.
22
DEAN, Judith M; LOVELY, Mary E.; WANG, Hua. Are Foreign Investors Attracted to Weak Environmental
Regulations? Evaluating the Evidence from China. World Bank Policy Research Working Paper n. 3505.
2005. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=659122>. Acesso em 21 de setembro de 2012. p. 4.
23
ZARSKY, Lyuba. Havens, halos and spaguetti: untangling the evidence about foreign direct investment
and the environment. Disponvel em: <http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?docl
anguage=en&cote=CCNM/EMEF/EPOC/CIME(98)5>. Acesso em 3 de fevereiro de 2013. p. 8.
24
MABEY, Nick; McNALLY, Richard. Foreign Direct Investment and the Environment: from pollution ha-
vens to sustainable development. WWF-UK Report. 1999. p. 32.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
499
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

elevado grau de poluio,25 fornecendo embasamento para sustentar que a maior


concentrao de investimento encontrada em estados com maior rigidez nas normas
ambientais.26
Se o investimento estrangeiro de pases desenvolvidos proporciona uma tecno-
logia mais limpa e procura, ao invs de evitar, instalar-se em locais com normas am-
bientais adequadas preservao da flora e fauna nativa, provavelmente ir melhorar
os resultados ambientais nos pases de acolhimento do investimento. Seguindo esta
tendncia, os tratados bilaterais de investimento firmados ultimamente exigem requi-
sitos de desempenho ambiental para a implementao das atividades da empresa de
investimento.27
Alvarez,28 apoiando tal ideia, reafirma que mais tratados de investimento incor-
poram disposies desestimulando a race to the bottom e, consequentemente, no
incentivando os Estados que anseiam atrair investimento estrangeiro para seu pas a
sacrificar o bem comum da populao.

4. Os Tratados Internacionais de Investimento e padres de


sustentabilidade

possvel notar que novos modelos de tratados internacionais de investimento


esto sendo desenvolvidos para conceder aos Estados maior liberdade na regulamen-
tao de normas acerca do desenvolvimento sustentvel. Em alguns casos, esses
novos modelos esto formando a base para novos tratados.
Isto se iniciou j em meados dos anos 70, quando a concretizao do princpio
da soberania permanente sobre os recursos naturais e a adoo da CERDS (Carta
dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, de 1974) indicavam uma transfor-
mao nas normas de investimento estrangeiro. A mudana de paradigma esperada
e que Milles afirma como j presente sugere que o direito internacional tenha sido
remodelado para enfrentar os desafios pautados pela crise ambiental e apresenta o

25
DEAN, Judith M; LOVELY, Mary E.; WANG, Hua. Are Foreign Investors Attracted to Weak Environmental
Regulations? Evaluating the Evidence from China. World Bank Policy Research Working Paper n. 3505.
2005. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=659122>. Acesso em 21 de setembro de 2012. p. 9.
26
DEAN, Judith M; LOVELY, Mary E.; WANG, Hua. Are Foreign Investors Attracted to Weak Environmental
Regulations? Evaluating the Evidence from China. World Bank Policy Research Working Paper n. 3505.
2005. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=659122>. Acesso em 21 de setembro de 2012. p. 10.
27
COLLINS, David. A New Role for the WTO in International Investment Law: Public Interest in the Post
Neoliberal Period. Connecticut Journal of International Law, Vol. 25, n. 1. 2010. Disponvel em: <http://
ssrn.com/abstract=1552927>. Acesso em 23 de setembro de 2012. p. 28.
28
ALVAREZ, Jos E. The Public International Law Regime Governing International Investment. Hague
Academy of International Law, 2011. p. 285.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
500
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

entendimento de que a prxima fase, com base nestas novas diretivas, ir adaptar o
conceito de desenvolvimento sustentvel.29
Alm da incluso de clusulas ambientais nos tratados, tambm se caminha no
sentido de fortificar a adequao do investimento internacional s normas ambientais
j quando o projeto de investimento firmado. De acordo com Collins,30 disputas ar-
bitrais podem ser evitadas se as normas ambientais fossem mais transparente desde
o incio, ao invs de somente disporem sobre novas normas ambientais depois do pro-
jeto de investimento j ter comeado, a ponto de que os investidores j incorressem
em custos significativos.
Por exemplo, atitude correta e que deve ser tomada como modelo, quando a
MIGA, Multilateral Investment Guarantee Agency, antes de fornecer a cobertura de
um investimento, exige avaliao de impacto ambiental como requisito para a con-
cesso do investimento. O ECT, Energy Charter Treaty, e o NAFTA tambm impem a
avaliao ambiental como elemento integrante do projeto de investimento.31
Tais alteraes nos modelos dos tratados de investimento, conforme pontua
Alvarez,32 so resultado de uma dcada de presses exercidas pelas ONGs e sua
participao, com o objetivo de controlar e fiscalizar as atuaes das empresas de
investidores estrangeiras, um positivo aspecto. Por meio do trabalho das ONGs,
quaisquer atividades poluidoras de entidades estrangeiras ou de leis lenientes da
regulamentao ambiental podem ser quase que instantaneamente divulgadas em
todo o mundo.33
Para comprovar que tais modelos existem, um interessante estudo realizado
por pesquisador da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE)34 examinou o uso de referncias tutela do meio ambiente em 1.623 trata-

29
MILLES, Katie. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of con-
troversy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/down-
load.cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro de
2012. p. 82.
30
COLLINS, David. A New Role for the WTO in International Investment Law: Public Interest in the Post
Neoliberal Period. Connecticut Journal of International Law, Vol. 25, n. 1. Disponvel em: <http://ssrn.com/
abstract=1552927>. Acesso em 23 de setembro de 2012. p. 29.
31
COLLINS, David. A New Role for the WTO in International Investment Law: Public Interest in the Post
Neoliberal Period. Connecticut Journal of International Law, Vol. 25, n. 1. Disponvel em: <http://ssrn.com/
abstract=1552927>. Acesso em 23 de setembro de 2012. p. 29.
32
ALVAREZ, Jos E. The Public International Law Regime Governing International Investment. Hague
Academy of International Law, 2011. p. 118.
33
MILLES, Katie. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of con-
troversy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/down-
load.cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro de
2012. p. 86.
34
GORDON, Kathyrn; POHL, Joachim. Environmental concerns in international investment agreements: a
survey. OECD Working Papers on International Investment. 2011/1. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
investment/investmentpolicy/48083618.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p. 6.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
501
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dos de investimento internacional firmado por quarenta e nove pases e concluiu que
os termos relacionados com meio ambiente e recursos naturais ainda no so comuns
nos tratados bilaterais de investimento, mas aparecem com um pouco mais de frequ-
ncia nos tratados multilaterais de investimento. Dezenove dos quarenta e nove pa-
ses sequer mencionam a salvaguarda dos recursos naturais nos seus tratados. Outros
pases, tais como, Mxico, Canad, Estados Unidos e Blgica, todavia, recentemente
passaram a incluir nos seus tratados de investimento consideraes ambientais.
Portanto, possvel afirmar que gradualmente a utilizao de uma linguagem
preocupada com o ecossistema est se tornando mais frequente e comum. No referi-
do estudo da OCDE, verificou-se que tal linguagem varia de acordo com os diferentes
objetivos polticos das partes contratantes.35 Alguns tratados conferem pouco espao,
apenas referindo-se preservao do meio ambiente em seu prembulo, outros dedi-
cam captulos inteiros.36
O modelo do tratado bilateral dos Estados Unidos - US BIT - de 2004 traz a
linguagem ambiental j no seu prembulo ao afirmar que almeja alcanar esses ob-
jetivos de forma consistente com a proteo da sade, segurana e do meio ambiente,
assim como assegurando direitos trabalhistas internacionalmente reconhecidos37.
O tratado bilateral entre Sua e El Salvador, em conformidade com os princpios
definidos nos artigos de seu texto, acerca do fomento, proteo e no discriminao
do investimento, estabeleceu que o conceito de desenvolvimento sustentvel e pro-
teo ambiental so aplicveis a todos investimentos.38
Tambm so exemplo de clusulas ambientais nos tratados bilaterais aquelas
que desencorajam a flexibilidade, isto , a baixa rigidez da legislao ambiental. Es-
tas clusulas visam garantir o atendimento s normas ambientais para evitar que os
Estados entrem em concorrncia por investimentos, flexibilizando as normas ambien-
tais. Este exemplo tem sua redao no tratado bilateral do Canad e Peru, ratificado
em 2006, no qual as partes admitem ser inapropriado incentivar o investimento
atravs da flexibilidade de normas referentes ao meio ambiente, sade e seguran-
a. Da mesma forma, a parte no dever renunciar ou derrogar essas medidas como

35
GORDON, Kathyrn; POHL, Joachim. Environmental concerns in international investment agreements: a
survey. OECD Working Papers on International Investment. 2011/1. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
investment/investmentpolicy/48083618.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p. 7.
36
GORDON, Kathyrn; POHL, Joachim. Environmental concerns in international investment agreements: a
survey. OECD Working Papers on International Investment. 2011/1. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
investment/investmentpolicy/48083618.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p. 9.
37
Treaty between the Government of the United States of America and the Government of [country] con-
cerning the encouragement and reciprocal protection of investment. US Model BIT 2004. Disponvel em:<
http://www.state.gov/documents/organization/117601.pdf>. Acesso em 20 de dezembro de 2012.
38
Accord entre la Confdration Suisse et la Rpublique dEl Salvador concernant la promotion et la
protection rciproque des investissements. Entr en vigueur par change de notes le 16 septembre 1996.
Disponvel em : <http://unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/switzerland_elsalvador_fr.pdf>. Acesso em
20 de dezembro de 2012.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
502
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

forma de estimular o estabelecimento, aquisio, expanso de um investimento ou


investidor.39
Tais atitudes so fundamentais para prenunciar que a legislao de investimento
est se tornando mais sensvel aos apelos ambientais, bem como, anuncia que os
pases desenvolvidos deixam um pouco de procurar procedimentos investidor-Estado
para fazer cumprir as normas substantivas para a proteo dos investidores em tra-
tados com pases em desenvolvimento. Mas esta mudana consiste em um processo
lento e incremental, conforme pondera Vandouzer.40 Certamente um regime jurdico
de investimento internacional preocupado com diretrizes ambientais ir introduzir
transparncia, previsibilidade, segurana jurdica entre as partes, por tornar coesa e
harmnica as disposies dos diversos tratados regionais, por assegurar normas para
promover a transferncia de tecnologia e conhecimento e aprimorar a concorrncia,
por conferir segurana ao investidor de que as normas internas de investimento no
sero alteradas arbitrariamente e, finalmente, por estabelecer limites aos incentivos
concedidos pelo pas hospedeiro a fim de atrair mais investimento.

5. A
 nlise de casos que desafiam o mbito de proteo do meio
ambiente

A controvrsia entre diretrizes de proteo ambiental e investimento estrangeiro


j foram objeto de algumas disputas arbitrais. Verificou-se que na maioria dos casos
tende-se a aplicar as regras de investimento sem conceder margem interpretao
dos objetivos sociais, polticos e ambientais.
Alegaes trazidas em recentes decises arbitrais denunciam as normas am-
bientais como forma de expropriao indireta de empresas estrangeiras de investi-
mentos. Isto , Estados expropriam a propriedade do investidor alegando desrespeito
s normas ambientais.41 A expropriao, segundo as normas de direito internacional,
permitida desde seja realizada por utilidade pblica, no consista em medida arbi-
trria ou discriminatria e seja efetivada a compensao. Por volta de 1990, comea-
ram a aparecer disposies sobre expropriao indireta, mas foram pouco utilizadas

39
Agreement between Canada and The Republic of Peru for the promotion and protection of investments.
2006. Disponvel em: <http://unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/canada_peru.pdf>. Acesso em 20 de
dezembro de 2012.
40
VANDUZER, Anthony. Book review of Sustainable Development in World Investment Law. IUCN Academy
of Environmental Law e-Journal Issue. 2012 (1). p. 270. Disponvel em: <http://iucnael.org/en/e-journal/
current-issue-.html>. Acesso em 8 de outubro de 2012.
41
SEGGER, Marie-Claire Cordonier. Sustainable Development in the negotiation of FTAA. 2003. Disponvel
em: < http://ir.lawnet.fordham.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2272&context=ilj>. Acesso em 23 de ou-
tubro de 2012. p. 1165.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
503
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

at 2004, quando tornaram-se ligeiramente mais frequente nas disputas arbitrais.42


De acordo com Milles,43 existe uma frgil linha envolvendo a implementao de
medidas governamentais que no compreendem atos que ensejam expropriao e a
extenso do poder da legitimidade dos Estados e suas medidas confiscatrias. jus-
tamente nessa linha que as atividades de investimento estrangeiro e meio ambiente
se interlaam em uma relao dificultosa e ambgua. Os investidores estrangeiros
frequentemente aduzem que sob os auspcios do cumprimento regulamentao am-
biental domstica, governos efetivam a expropriao.
As decises que sero apresentadas tratam justamente de casos que contestam
as leis ambientais internas do pas de acolhimento como potenciais violadoras dos
acordos de investimento, refletindo a forma pela qual a proteo do investidor pode
interferir na tomada de decises atinentes ao interesse pblico.44
Um dos casos frenquentamente citado pela doutrina teve seu incio em 1997
e sua deciso final pela Corte Superior de British Columbia (Canad) em 2001. Em
linhas gerais, a disputa Metalclad Corp. versus United Mexican States45 envolveu em-
presa estadunidense que iria operar aterro de resduos txicos na cidade Guadalczar,
situada no Mxico. Ocorre que aps a instalao da empresa Metalclad e o despejo
de mais de 20 mil toneladas dos resduos, a Prefeitura negou, por duas vezes, auto-
rizao para a continuao da operao do aterro, fundamentando-se em argumentos
ambientais.46 Inconformada com tais atitudes, a empresa recorreu ao tribunal arbitral
alegando violao aos padres de tratamento mnimo internacional em decorrncia
da negativa de sua licena para operar o aterro (artigo 1105 do NAFTA)47, bem como

42
GORDON, Kathyrn; POHL, Joachim. Environmental concerns in international investment agreements: a
survey. OECD Working Papers on International Investment. 2011/1. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
investment/investmentpolicy/48083618.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012. p. 14.
43
MILLES, Kate. Transforming Foreign Investment: globalization, the environment and a climate of contro-
versy. Macquarie Law Journal. Vol. 7, 2007. Disponvel em: <http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/download.
cgi/cgi-bin/download.cgi/download/au/journals/MqLawJl/2007/6.pdf>. Acesso em 4 de outubro de 2012.
p. 92.
44
MILLES, Kate. Arbitrating climate change: regulatory regimes and investor-state dispute. Disponvel em:
<http://www.law.ed.ac.uk/europa/files/Miles.pdf>. Acesso em 8 de outubro de 2012. p. 4.
45
ICSID, International Centre for Settlement of Investment Disputes. Metalclad Corporation (claim-
ant) versus The United Mexican States (respondent). Award. August, 30, 2000. Disponvel em: <ht-
tps://icsid.worldbank.org/ICSID/FrontServlet?requestType=CasesRH&actionVal=showDoc&docId=DC542_
En&caseId=C155>. Acesso em 2 de fevereiro de 2013.
46
GARCA, Luis Alberto Gonzlez. Arbitragem investidor-Estado e regulamentao ambiental: a experincia
Mexicana. Pontes: entre o comrcio e o desenvolvimento sustentvel. Vol. 3, n.5, outubro de 2007. Dispo-
nvel em: < http://ictsd.org/downloads/pontes/pontes3-5.pdf>. Acesso em 20 de dezembro de 2012. p.20.
47
Article 1105: Minimum Standard of Treatment. 1. Each Party shall accord to investments of investors
of another Party treatment in accordance with international law, including fair and equitable treatment
and full protection and security. 2. Without prejudice to paragraph 1 and notwithstanding Article 1108(7)
(b), each Party shall accord to investors of another Party, and to investments of investors of another Party,
non-discriminatory treatment with respect to measures it adopts or maintains relating to losses suffered by
investments in its territory owing to armed conflict or civil strife. 3. Paragraph 2 does not apply to exist-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
504
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a violao do artigo 1110 do NAFTA48 - que assegura que nenhuma das partes con-
tratantes do acordo pode nacionalizar ou expropriar o investimento realizado em seu
territrio, salvo para atender o interesse pblico- ao ter emitido um Decreto declaran-
do a propriedade ocupada pela Metalclad como rea de preservao para espcies
raras de cactos.
Em sua deciso, o tribunal considerou que o Mxico havia violado suas obri-
gaes perante o NAFTA, por no ter concedido tratamento justo e equitativo ao
investimento da empresa Metalclad e por ter adotado medidas equivalentes a uma
expropriao, quando considerou a rea em que se situava o aterro como reserva eco-
lgica. O Mxico foi condenado a pagar indenizao no montante de U$16 milhes,
justamente a mesma quantia avaliada para o seu investimento no pas.
Quanto expropriao indireta, o tribunal analisou que apesar do projeto ter
sido aprovado e apoiado pelo governo federal, foi considerado um ato equivale a
expropriao (tantamount to expropriation), nos termos do NAFTA, negando o direito
da Metalclad de operar o aterro. As medidas adotadas pelo governo mexicano de no
autorizar as atividades do aterro seriam equivalentes expropriao indireta.
Posteriormente, Mxico impugnou o laudo arbitral perante a Suprema Corte
de Justia da provncia de Colmbia Britnica, no Canad, onde a arbitragem foi
estabelecida.49 A Corte canadense concluiu que o tribunal havia abusado de suas
prerrogativas e desconsiderou o laudo no que tange s violaes de tratamento justo
e eqitativo e expropriao por parte do governo mexicano. A Corte manteve, entre-
tanto, a deciso do tribunal arbitral de que o decreto que declarou a regio na qual
se localizava o confinamento como reserva ecolgica constitua uma expropriao in-
direta dos investimentos da empresa Metalclad. Assim, as duas primeiras concluses
sobre os acontecimentos que levaram rejeio da licena municipal foram anula-
das, mas a terceira constatao de desapropriao em relao ao Decreto Ecolgico
foi mantida.50

ing measures relating to subsidies or grants that would be inconsistent with Article 1102 but for Article
1108(7)(b). Disponvel em: <http://www.sice.oas.org/trade/nafta/chap-111.asp>. Acesso em 2 de fevereiro
de 2013.
48
Article 1110: expropriation and compensation. 1. No Party may directly or indirectly nationalize or
expropriate an investment of an investor of another Party in its territory or take a measure tantamount to
nationalization or expropriation of such an investment (expropriation), except: (a) for a public purpose;
(b) on a non-discriminatory basis; (c) in accordance with due process of law and Article 1105(1); and (d)
on payment of compensation in accordance with paragraphs 2 through 6. Disponvel em: <http://www.sice.
oas.org/trade/nafta/chap-111.asp>. Acesso em 2 de fevereiro de 2013.
49
GARCA, Luis Alberto Gonzlez. Arbitragem investidor-Estado e regulamentao ambiental: a experincia
Mexicana. Pontes: entre o comrcio e o desenvolvimento sustentvel. Vol. 3, n.5, outubro de 2007. Dispo-
nvel em: < http://ictsd.org/downloads/pontes/pontes3-5.pdf>. Acesso em 20 de dezembro de 2012. p.21.
50
IISD, International Institute for Sustainable Development. International Investment Law and Sustainable
Development: key cases from 2000-2010. Edited by: Nathalie Bernasconi-Osterwalder and Lise Johnson.
Disponvel em: < http://www.iisd.org/pdf/2011/int_investment_law_and_sd_key_cases_2010.pdf>. Dispo-
nvel em 20 de setembro de 2012. p. 79.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
505
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

As crticas feitas deciso residem no fato de, enquanto outros tribunais tm


considerado que nem o NAFTA nem outros tratados tem o dever de garantir o sucesso
de um investimento, a deciso do caso Metalclad expressa a obrigao dos governos
de garantir a segurana jurdica relativa ao investimento para todos os nveis de
governo dentro de uma jurisdio, incluindo aquelas sobre as quais eles no tm
autoridade. Dessa forma, o governo mexicano foi obrigado a pagar a indenizao ao
investidor estrangeiro originrio de um pas desenvolvido em decorrncia da ao de
medidas destinadas proteo do meio ambiente em seu territrio.51
J no caso Methanex Corporation versus United States of America52 percebe-se
uma mudana na postura dos rbitros em prol do meio ambiente. Iniciado em 2001
e com a sentena final em 2005, Methanex era uma indstria canadense produtora
de um elemento presente na gasolina aditivada, o methanol.53 O governo do estado
da California resolveu banir o uso do produto sob a alegao de poluio da gua sub-
terrnea e da superfcie. A empresa Methanex insurgiu contra o banimento afirmando
que a deciso da Califrnia estava embasada em motivos polticos e no ambien-
tais, j que havia firmado acordo com a concorrncia. Methanex afirmou que a outra
empresa teria usado dinheiro de doaes polticas para influenciar o Governador da
Califrnia de uma maneira que violou as protees de investidores estrangeiros sob
Captulo XI do NAFTA em favor dos produtores nacionais de etanol.
Teria violado o princpio do tratamento nacional, as normas de proteo do in-
vestidor includas no international minimum standards e violado a obrigao de no
tomar medidas equivalente a expropriao sem pagamento de indenizaes. O Tribu-
nal rejeitou as 3 teses levantadas pela Methanex.
Importante ressaltar que nesse caso houve pela primeira vez na arbitragem do
ICSID uma petio requerendo a participao do amicus curiae das ONGs ambientais
norte-americanas. O tribunal decidiu que tinha competncia para aceitar submisses
dos amicus curiae, desde que as partes reiterassem sua inteno de faz-lo quando a
fase mritos fosse alcanada. No entanto, posteriormente, no foi dada oportunidade
de participao das ONGs.54

51
DIAS, Bernadete de Figueiredo. A abordagem do direito ao desenvolvimento. In: AMARAL JNIOR,
Alberto do (org). Direito internacional e desenvolvimento. So Paulo: Manole, 2005. p. 266.
52
International Arbitration under Chapter 11 of the North American Free Trade Agreement and the UN-
CITRAL Arbitration Rules. Methanex Corporation (claimant) versus United States of America (respondent).
Final Award of the Tribunal on Jurisdiction and Merits. August, 3, 2005. Disponvel em: <http://www.state.
gov/documents/organization/51052.pdf>. Acesso em 2 de fevereiro de 2013.
53
IISD, International Institute for Sustainable Development. International Investment Law and Sustainable
Development: key cases from 2000-2010. Edited by: Nathalie Bernasconi-Osterwalder and Lise Johnson.
Disponvel em: < http://www.iisd.org/pdf/2011/int_investment_law_and_sd_key_cases_2010.pdf>. Acesso
em 20 de setembro de 2012.
54
IISD, International Institute for Sustainable Development. International Investment Law and Sustainable
Development: key cases from 2000-2010. Edited by: Nathalie Bernasconi-Osterwalder and Lise Johnson.
Disponvel em: < http://www.iisd.org/pdf/2011/int_investment_law_and_sd_key_cases_2010.pdf>. Dispo-
nvel em 20 de setembro de 2012. p. 25.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
506
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O tribunal rejeitou qualquer noo de que a proibio de desapropriao indireta


ou medidas equivalentes a expropriao requereriam alguma forma de obrigao de
suspenso regulamentar. Pelo contrrio, o Tribunal observou que, visto no seu mais
amplo contexto, a Califrnia um Estado bem conhecido por ser ativista quanto s
questes ambientais, e que todos os investidores na Califrnia devem prever que suas
atividades, se forem postuladas como prejudiciais ao meio ambiente, viriam a ser o
objeto de debate pblico e de regulao.55
O tribunal tambm observou a natureza complexa e pblica do trabalho legis-
lativo, na Califrnia, com o engajamento de mltiplos intervenientes. O enfoque da
deciso na previsibilidade da mudana regulatria aponta necessidade de equilibrar
os direitos dos investidores com as realidades de direitos e responsabilidades do go-
verno para responder e proteger o bem-estar pblico.
No entanto, a deciso continua a ser problemtica sob a perspectiva de desen-
volvimento sustentvel, devido a sua descrio do padro expropriao como sendo
aquele em que a presena ou ausncia de um compromisso especfico ou promessa
por uma entidade governamental de acolhimento poder ser determinante. O proble-
ma que esses compromissos quase nunca so feitos por pases desenvolvidos, mas
so frequentemente includos nos contratos de investimento ou acordos entre inves-
tidores estrangeiros e os pases em desenvolvimento.56
Apesar de somente algumas multinacionais tentarem harmonizar valores am-
bientais aos de investimento, uma mudana mais efetiva no paradigma se faz neces-
sria de forma a atender as regras de direitos humanos, padres trabalhistas interna-
cionais, sem nem precisar mencionar sobre as regras ambientais.57
Desta forma, possvel ver diferentes posicionamentos conferidos expropria-
o indireta pelos rbitros e, assim, os crescentes desafios regulamentao am-
biental como parte de um padro de remodelao sobre a proteo do investimento
estrangeiro em perodos de mudanas sociopolticas.

6. Consideraes Finais

55
IISD, International Institute for Sustainable Development. International Investment Law and Sustainable
Development: key cases from 2000-2010. Edited by: Nathalie Bernasconi-Osterwalder and Lise Johnson.
Disponvel em: < http://www.iisd.org/pdf/2011/int_investment_law_and_sd_key_cases_2010.pdf>. Dispo-
nvel em 20 de setembro de 2012. p.88.
56
IISD, International Institute for Sustainable Development. International Investment Law and Sustainable
Development: key cases from 2000-2010. Edited by: Nathalie Bernasconi-Osterwalder and Lise Johnson.
Disponvel em: < http://www.iisd.org/pdf/2011/int_investment_law_and_sd_key_cases_2010.pdf>. Dispo-
nvel em 20 de setembro de 2012. p. 89.
57
VIUALES, Jorge E.; LANGER, Magnus Jesko. Managing conflicts between environmental and invest-
ment norms in international law. Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=1683465>. Acesso em 27 de
janeiro de 2013. p.7.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
507
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

1. Portanto, ser essencial que as partes dos tratados de investimento atendam


aos objetivos da sociedade ambientalmente sustentvel para que a relao meio am-
biente e investimento conviva harmoniosamente.
2. Apesar de encontrar pouca evidncia de que as normas ambientais poderiam
influenciar a deciso de instalao das empresas estrangeiras, como sugerem alguns
autores, o regime de investimento deve enquadrar entre as suas prioridades questes
sociais e ambientais de forma a se tornar instrumento do desenvolvimento sustent-
vel, seja atravs de disposies paralelas ou integradas.
3. A adoo de clusulas ambientais nos tratados de investimento tem como ob-
jetivo primordial o atendimento legislao ambiental do pas em que o investidor se
instala e evitar a prtica concorrencial entre os Estados, influenciando-os a no dimi-
nurem o nvel dos padres ambientais para serem mais atrativos aos investimentos.
4. medida que a preocupao acerca da escassez dos recursos naturais tor-
nou-se uma prioridade da atual sociedade, disposies sobre a proteo ambiental
tendem a ser enquadradas nas negociaes de investimento. Fato percebido pelos
novos modelos dos tratados bilaterais de investimento, preconizados pelo modelo US
BIT de 2004, mostrando-se mais sensveis s causas ambientais. Em comparao
com os primeiros tratados bilaterais firmados entre pases, datados de meados de
1980, notrio o crescente nmero de tratados que enquadram disposies acerca
da tutela ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
508
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURDICA EM


MATRIA AMBIENTAL: ESTUDO DE CASO DAS COMARCAS DE
BLUMENAU, GASPAR, TIMB E POMERODE

Nicolau Cardoso Neto


Professor da FURB e do SENAI/Blumenau. Doutorando DINTER UNISINOS/
FURB.. Mestrando na UNIVALI. Mestre em Engenharia Ambiental pela FURB.

Ivan Burgonovo
Policial Militar Ambiental de Santa Catarina. Professor da UNIFEBE Brusque e
do IBES/SOCIESC. Mestrando em Cincia Jurdica pela UNIVALI.

Ricardo Stanziola Vieira


Professor do curso de Ps-Graduao em Direito da UNIVALI. Doutor em Cin-
cias Humanas e Mestre em Teoria e Filosofia do Direito pela UFSC.

RESUMO: A Constituio Federal de 1988 apresenta previso para a responsa-


bilizao de pessoa jurdica de direito privado e pblico. Esta previso proporciona
a construo de diferentes interpretaes legais e doutrinrias sobre o tema respon-
sabilidade penal ambiental. Assim o objetivo deste estudo identificar se existe cor-
rente doutrinria sobre o tema e tambm proporcionar, por meio de estudo de caso a
identificao da execuo do disposto na Constituio Federal de 1988 e por normas
infraconstitucionais sobre responsabilidade penal da pessoa jurdica em matria Am-
biental. Esta pesquisa leva em considerao uma percepo legal, doutrinria e de
estudo de caso, desenvolvendo a pesquisa dentro de uma abordagem constitucional
e infraconstitucional de aplicao da norma em caso prtico.
PALAVRAS-CHAVE: Responsabilizao Penal da Pessoa Jurdica; Direito Cons-
titucional; Estudo de Caso.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
509
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

1. INTRODUO

A Constituio Federal Brasileira de 1988 apresenta ao mundo jurdico, em dois


momentos distintos, a responsabilidade penal da pessoa jurdica. Em uma primeira
ocasio trata penalizao das condutas contrrias a ordem econmica e financeira,
que atribuda pessoa jurdica, sem prejuzo da responsabilidade individual de seus
dirigentes, s punies compatveis nos atos praticados contra ordem econmica e
financeira e as contra a economia popular. Em um segundo momento, a constituio
aponta para a inteno de responsabilizar a pessoa jurdica por delitos cometidos
contra o meio ambiente ecologicamente equilibrado, sujeitando o infrator a sanes
penais contidas em lei prpria.
Dentro dos vrios posicionamentos doutrinrios sobre a responsabilizao de
pessoa jurdica h entendimentos de que tal responsabilizao no possvel por ser
a pessoa jurdica um ente despersonalizado, onde a culpa no possvel, nem to
pouco a atribuio de pena privativa de liberdade.
Quanto a abordagem das teorias afetas a responsabilidade penal da pessoa ju-
rdica, possvel constar que aps a Carta Magna de 1998 a Teoria da Fico no
possui mais respaldo, vindo a doutrina a eleger a Teoria da Responsabilidade como o
novo vrtice da aplicabilidade do Direito Penal aos entes morais.
Com o advento da Lei 9.605/98, Lei dos Crimes Ambientais, a responsabili-
zao penal da pessoa jurdica em matria de delitos ambientais, foi inserida no
ordenamento jurdico ptrio por meio do artigo 3 da referida lei, dentro desse con-
texto temos a necessidade de que dois objetivos sejam alcanados para que exista a
responsabilizao penal da pessoa jurdica para as condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, um o prprio delito devidamente capitulado em norma e o outro que
a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de
seu rgo colegiado e que haja no ato um objetivo especfico, ou seja, o interesse ou
benefcio da sua entidade.
Como critrio de anlise da existncia de procedimentos criminais em matria
ambiental proposta contra pessoas jurdicas, foi realizada pesquisa de procedimentos
criminais ocorridos entre 2003 e 2007 em quatro Comarcas de Santa Catarina (Blu-
menau, Gaspar, Pomerode e Timb).
O critrio metodolgico utilizado para essa investigao e a base lgica do relato
dos resultados apresentados reside no mtodo indutivo. Na fase de tratamento dos
dados, utilizamos o mtodo cartesiano para se propiciar indagaes sobre o tema e a
necessidade de se formular uma reflexo sobre a responsabilidade penal da pessoa
jurdica.
Na parte prtica a pesquisa em si ocorreu em campo e utilizou a ferramenta
oferecida no stio do TJ/SC no item consulta processual comarca, indicando a
Comarca desejada. Nesta forma de pesquisa possvel identificar o objeto das aes
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
510
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cveis e o tipo de crime cometido nos procedimentos criminais, assim como os polos
ativo e passivo, quando disponveis no sistema (on-line).
Quando no era possvel identificar as informaes necessrias para a pesquisa
on-line foi necessrio realizar pesquisa nos processos fsicos nas comarcas por meio
do manuseio direto dos processos. Para tanto, foi necessrio relacionar os proces-
sos identificando o nmero e pesquisando a localizao fsica do processo. Estes
poderiam estar destinados aos juzes, promotores, delegacias de origem, advogados
ou mesmo em tramitao dentro do cartrio. Nova pesquisa foi necessria a fim de
identificar a localizao deles dentro de cada vara.
Depois de finalizada a pesquisa por comarca, os dados foram analisados e se-
parados conforme o tipo de aes e de objeto, pois este poderia ser ambiental ou
no ambiental. Os procedimentos e processos criminais identificados e analisados
na pesquisa podem ser representados atravs de dois modelos de figuras. O modelo
de figura 1 leva o ttulo de: Polo Ativo e Passivo nas Aes de Crime Ambiental com
Objeto Fauna e Flora identificadas no perodo compreendido entre 2003 2007 na
Comarca. A inteno foi possibilitar a comparao da quantidade de procedimentos
e processos com a quantidade de participaes nos polos. O modelo de figura 2
apresenta a classificao dos crimes conforme o tipo penal, e permite identificar a
caracterstica dos crimes na comarca.

2. PREVISO CONSTITUCIONAL DE RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA


JURDICA EM MATRIA AMBIENTAL

A Constituio Federal de 1988 trouxe a lume em dois momentos distintos a


responsabilidade penal da pessoa jurdica, tanto em seu ttulo VII, que versa sobre
a ordem econmica e financeira, mais precisamente no artigo 173, 5, que atribu
pessoa jurdica, sem prejuzo da responsabilidade individual de seus dirigentes,
sujeitando-a atravs de lei, s punies compatveis com sua natureza, nos atos pra-
ticados contra ordem econmica e financeira e contra a economia popular.
Em matria inovadora em constituies brasileiras, correlata a tutela ambiental,
a constituio ptria de 1988 em seu ttulo VIII que versa sobre a Ordem Social, de
forma mais intrnseca em seu captulo VI, Do Meio Ambiente, deixa claro a respon-
sabilizao da pessoa jurdica por delitos cometidos contra a natureza em seu artigo
225, 31 que atribui s condutas das pessoas naturais e as atividades das pessoas
jurdicas que sejam consideradas lesivas ao meio ambiente ecologicamente equilibra-

1
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos
causados.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
511
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

do, sujeitado esses dois atores as sanes penais e administrativas, independente de


ao civil que ir obriga-los a recuperao do ato lesivo2.
Dentro dos vrios posicionamentos doutrinrios sobre a matria em tela, h
autores que entendem no ser possvel a responsabilizao penal da pessoa jurdica,
como Ren Dotti, Luiz Vicente Cernicchiaro e Paulo Jos da Costa Jnior. J Vladimir
e Gilberto Passos de Freitas, que no coadunam com o posicionamento acima descri-
to, afirmam que a verdade que a Carta Magna foi clara e, ao usar o conectivo e
entre as palavras penais e administrativas, desejou penalizar as pessoas jurdicas das
duas formas, cumulativamente3.
Outro ponto controverso, com relao responsabilizao penal da pessoa ju-
rdica, est no fato da pena no poder passar da empresa r ao representante legal
ou contratual, ou do rgo colegiado da mesma, conforme consta no artigo 225, 3
da Constituio de 1988, utilizando-se para tanto o imperativo constante no artigo
5, inciso XLV do mesmo diploma legal, que assim versa: nenhuma pena passar
da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o dano e a decretao do
perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles
executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido.
Machado chama a ateno sobre o tema ao afirmar que as repercusses eco-
nmicas da sano penal da pessoa jurdica em relao aos scios, devendo haver
o devido respeito ao processo legal, no ferem a Constituio Federal e constituem
uma decorrncia da participao voluntria do scio na existncia da empresa4.
Desta feita, fica claro o entendimento do autor referente possibilidade da res-
ponsabilidade penal do ente moral. At mesmo porque o dispositivo constitucional,
posteriormente foi regulamentado por legislao infraconstitucional, Lei dos Crimes
Ambientais. Dentre das agresses natureza hoje verificadas, as mais graves no so
praticadas por pessoas fsicas, mas sim por corporaes que tm seu poder degradador
ampliado devido s tcnicas, mtodos e substncias utilizadas no sistema de produo.

3. TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURDICA

A doutrina apresenta duas teorias sobre a responsabilizao penal da pessoa


jurdica, que so a teoria da fico e a da realidade, que versam sobre possibilidades
distintas e antagnicas, sendo demonstrado aps o estudo em tela que a evoluo foi

2
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9 Edio. So Paulo: Atlas, 2011. p. 873.
3
FREITAS, Gilberto Passos de; FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes Contra a Natureza. 9 Edio. So
Paulo: RT. 2012, p. 70 71.
4
MACHADO, Jos Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19 Edio. So Paulo: Malheiros, 2011.
p. 787.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
512
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

benfica sociedade.
Quanto a teoria da fico, segundo Luiz Regis Prado, criada por Savigny, apre-
goa que as pessoas jurdicas so entidades fictcias, no havendo personificao no
mundo ftico, irreais de pura abstrao. Por no possurem vontade, so incapazes
de delinquir. Cabe ao ser humano a faculdade de pensar, agir, no ao um ser abstrato
que a pessoa jurdica. Afirma o autor que a vontade dessas est vinculada aos seus
representantes legais ou contratuais, e a deciso de seus colegiados, havendo somen-
te a possibilidade de responsabilizao civil, como prev a Lei 7.347/85, Lei da Ao
Civil Pblica, por meio do Decreto 6.514/08, que regulamenta a parte das sanes
administrativas da Lei dos Crimes Ambientais5.
A teoria da realidade ou orgnica atribui a pessoa jurdica personalidade real,
autonomia, vontade e capacidade de ao. Foi recepcionada pela Lei 9.605/98, que
visa em seu texto prevenir e reprimir os delitos ambientais praticados por empresas6,
como previsto na primeira parte do artigo 3, ao afirmar que as pessoas jurdicas sero
responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto na lei de
crimes ambientais.
A teoria da fico perde fora na construo doutrinria atual, passando a teoria
da realidade a prestar uma resposta mais objetiva, vindo de encontro aos anseios da
sociedade que deseja um meio ambiente ecologicamente equilibrado. E em havendo
leso ao meio ambiente, deve o agente degradador ser responsabilizado penalmente,
independente de ser uma pessoa fsica ou uma jurdica de direito pblico ou privado.

4. RESPONSABILIDADE PENAL INFRACONSTITUCINAL DA PESSOA JURDICA

Como afirmado anteriormente, com o advento da Lei 9.605/98, Leis dos Crimes
Ambientais, a responsabilizao penal da pessoa jurdica em matria de delitos ambien-
tais, foi inserida no ordenamento jurdico ptrio por meio do artigo 37 da referida lei.
Conforme previso legal, temos a necessidade que dois objetivos sejam alcan-
ados para que exista a responsabilizao penal da pessoa jurdica para as condutas
e atividades lesivas ao meio ambiente, ou seja, em um primeiro momento a prpria

5
PRADO, Luiz Regis. Direito Penal do Ambiente. 4 Edio. So Paulo: RT, 2012. p. 133
6
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; CONTE, Christiany Pegorari. Crimes Contra o Meio Ambiente. So
Paulo: Saraiva, 2012. p. 35
7
Art. 3 As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o dis-
posto nesta Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou
contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade.
Pargrafo nico. A responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas, autoras, co-
-autoras ou partcipes do mesmo fato.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
513
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

infrao descrita em tipo penal ambiental e consequentemente que a infrao seja


cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo cole-
giado e que haja no ato um objetivo especfico, ou seja, o interesse ou benefcio da
sua entidade.
Ao se analisar as duas afirmaes fica evidente que no somente o proprietrio
ou quem ocupa o cargo de direo da corporao quem est disposto a receber a
conduta delitiva, mas todos os funcionrios de seus quadros, at mesmo porque, se-
ria muito simples atribuir a responsabilidade da degradao a funcionrio de menor
patente, isentando a empresa de culpa.
Correlato ao pargrafo reto onde versa a possibilidade de um funcionrio
cometer o ilcito, acarretando responsabilidade penal, Grazieira refora que a
pessoa jurdica no pode cometer fisicamente qualquer tipo de crime, uma vez
que uma empresa considerada como sendo uma fico jurdica, havendo a
necessidade de o crime ser praticado por uma pessoa fsica que possua algum
vnculo jurdico ou contratual com a empresa. Assim necessrio que uma pes-
soa fsica cometa uma ao criminosa cumprindo determinao da direo ou
qualquer outro nvel de poder na empresa, o que ir proporcionar a imputao
do delito para a pessoa jurdica8.
Quanto a pessoa jurdica ser beneficiria, ou haver interesse da mesma na con-
duta delitiva, Milar afirma que se o ato praticado por pessoa jurdica no lhe oferece
vantagem, mas to somente ao seu dirigente, essa deixa de ser agente do ilcito e pas-
sa a ser meio utilizado, para que a conduta delitiva se materialize. Mas ao contrrio,
se visa beneficiar a sociedade, dever estar na figura do polo passivo da ao penal9.
A responsabilidade penal das pessoas jurdicas no afasta a responsabilidade
penal das pessoas fsicas, sendo a denncia impetrada somente contra a pessoa jur-
dica quando no apurada a autoria ou participao das pessoas fsicas, como tambm
poder ser direcionada a todos os envolvidos.
Freitas e Freitas afirmam que no passado a maioria absoluta dos casos no
se descobria a autoria do fato delituoso, deixando na multiplicidade das vezes ao
funcionrio a responsabilidade pela atividade lesiva ao meio ambiente. Quanto
mais poderosa a pessoa jurdica mais difcil identificar os reais responsveis.
Com o advento da Lei dos Crimes ambientais, isso deixa de existir podendo o Mi-
nistrio Pblico imputar o crime s pessoas fsicas e jurdicas conjuntamente ou
separadamente10.

8
GRAZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2 Edio. So Paulo: Atlas, 2011, p. 740
9
MILAR, dis. Direito do Ambiente. 6 Edio. So Paulo: RT, 2009. p. 986.
10
FREITAS, Gilberto Passos de; FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes Contra a Natureza. 9 Edio. So
Paulo: RT. 2012, p. 72
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
514
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

5. ESTUDO DE CASO DAS COMARCAS DE BLUMENAU, GASPAR, TIMB E


POMERODE

Neste tem so abordados os resultados e discusses ocorridas em pesquisa


realizada nas Comarcas de Blumenau, Gaspar, Pomerode e Timb. Pesquisa esta que
procurou identificar os polos passivos e ativos alm dos delitos praticados identifica-
dos em procedimentos judiciais criminais realizados entre os anos de 2003 e 2007.
Primeiro necessrio caracterizar a rea de estudo. Para tanto, ser aborda-
do o poder Judicirio Catarinense, com relao diviso judiciria das comarcas
e a sua localizao geogrficas e municpios compreendidos pelas Comarcas ob-
jeto deste estudo.

5.1 Caracterizao da rea de Estudo

Faz-se necessrio apresentar informaes pertinentes administrao judici-


ria e s peculiaridades de cada comarca. Neste sentido, far-se- inicialmente, uma
leitura sobre a administrao judiciria das comarcas determinadas como objeto da
pesquisa, a localizao e a espacializao geogrfica das comarcas e dos municpios.
O exerccio das atividades jurisdicionais no territrio do Estado de Santa Ca-
tarina constitudo por seo judiciria nica, devidamente fracionada, visando
administrao da Justia. O fracionamento a que se alude, compreende subsees,
regies, circunscries, comarcas, comarcas no-instaladas e distritos, conforme dis-
ciplina o artigo 3 da Lei Complementar n 339/0611.
As comarcas objeto desta pesquisa esto situadas no Estado de Santa Catarina
e integralmente na Bacia Hidrogrfica do rio Itaja, mais especificamente no mdio
vale da bacia, com exceo do Municpio de Ilhota, compreendido pela comarca de
Gaspar, que localiza-se na regio da Foz. A bacia a maior vertente Atlntica do
Estado de Santa Catarina, dividida em trs compartimentos naturais: o Alto Vale, o
Mdio Vale e a Regio da Foz do Itaja. O maior curso dgua da bacia do Itaja o
rio Itaja-Au12.

11
SANTA CATARINA, Lei complementar n 339, de 08 de maro de 2006, Dispe sobre a diviso e orga-
nizao judicirias do Estado de Santa Catarina, Dirio Oficial do Estado de Santa Catarina, Florianpolis,
SC, 08 de maro de 2006.
12
COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO ITAJA CBHI, Mapa da Bacia Hidrogrfica do Itaja . Disponvel
em: <http://www.comiteitajai.org.br/hp/img/zoom.php?foto=mapa.jpg> Acesso em 02 de maio de 2008.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
515
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Tabela 1 - Composio das Comarcas, identificao das circunscries, entrn-


cias e municpios que as compem13.

Circunscrio Entrncia Comarca Municpio(s)

Especial Blumenau (sede) Blumenau


2
Intermediria Gaspar Gaspar, Ilhota

Timb, Benedito
Novo, Doutor
Intermediria Timb (sede)
Pedrinho, Rio dos
21
Cedros

Inicial Pomerode Pomerode



5.2 Resultado da Anlise dos Dados por Comarca

5.2.1 D
 os procedimentos e processos criminais analisados na
Comarca de Blumenau

Os procedimentos e processos criminais identificados na comarca de Blumenau


chegaram ao nmero de vinte e oito. Um deles, um Termo Circunstanciado, no foi
analisado por ter sido remetido delegacia de origem. No total, a pesquisa identificou
e analisou vinte e sete aes de tipo penal Fauna/Flora, descritos pela Lei dos Crimes
Ambientais.
Apesar da comarca de Blumenau ser a mais populosa das quatro analisadas, e
ser de entrncia especial, a quantidade de processos criminais a menor de todas,
so apenas vinte e sete analisadas, contra cinquenta e uma de Pomerode, cento e
dezenove de Gaspar e cento e noventa e sete de Timb. Uma hiptese para a quan-
tidade reduzida de aes a atuao da Fundao Municipal do Meio Ambiente
(FAEMA) que age administrativamente no municpio, esta atuao do rgo municipal
pode distorcer a quantidade de processos julgados pela Justia. Outra hiptese seria
a total falta de iniciativa dos representantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente,
poderes executivo e do Ministrio Pblico Estadual.
A responsabilidade jurdica tripla no ocorre, pois no h a devida comunicao
do ato administrativo ao judicirio, que, por sua vez, no apura a existncia de crime

13
TRIBUNAL DE JUSTIA DE SANTA CATARINA, Relao de Municpios/Comarcas. Composio das
Comarcas. Disponvel em: <http://tjsc5.tj.sc.gov.br/municipio/index.jsp> Acesso em 28 de abr de 2008.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
516
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambiental ou necessidade de indenizao, embargo, demolio no cvel. A atuao


preventiva administrativa pode ser responsvel pela quantidade pequena de atuaes
judiciais com objeto ambiental na comarca de Blumenau, porm, esta questo deve
ser mais bem analisada em momento especfico.
Dentre os processos e procedimentos criminais analisados, foi possvel levantar
a quantidade de pessoas fsicas e jurdicas de direito privado representadas, apesar
de a Justia Pblica ter ajuizado vinte e sete processos e procedimentos, foram iden-
tificados vinte e nove polos passivos, representados por vinte e quatro pessoas fsicas
e cinco pessoas jurdicas de direito privado. Em trs casos houve a possibilidade de
verificar no mesmo procedimento pessoa fsica e jurdica de direito privado atuando
no polo passivo (Figura 1).

Figura 1 - Polo Ativo e Passivo nas Aes de Crime Ambiental com Objeto Fauna
e Flora identificadas no perodo compreendido entre 2003 - 2007 na Comarca de
Blumenau.

Esta informao possibilita a interpretao da atuao dos rgos ambientais.


Ser que a atuao ocorre mais contra um tipo de polo passivo ou ser que h homo-
geneidade? No caso da comarca, possvel identificar que as pessoas fsicas figuram
como polo passivo em quase todas as aes. Em apenas dois casos a pessoa jurdica
de direito privado acionada individualmente e, em trs, responde concorrentemen-
te com as pessoas fsicas. Nos demais casos, as pessoas fsicas figuram como polo
passivo individualmente.
Aps o levantamento do total de procedimentos e processos, a pesquisa passou
a interpretar as informaes geradas a partir dos tipos penais identificados, separados
em grupos que permitem identificar o tipo de crime conforme a prtica do delito.
Estes podem ocorrer contra a Fauna, Flora, Ordenamento Urbano e o Patrimnio Cul-
tural e de Poluio e Outros Crimes (Figura 2).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
517
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Figura 2 - Tipos Penais da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), quantifica-


dos e separadamente em grupos, conforme o objeto material identificado na comarca
de Blumenau no perodo 2003 a 2007.

Na comarca de Blumenau, foi possvel identificar um crime praticado contra a


Fauna, dezenove contra a Flora, oito crimes de Poluio e Outros Crimes Ambientais
e cinco de Ordenamento Urbano e o Patrimnio Cultural. Percebe-se que os crimes
mais apurados na comarca so os cometidos contra a Flora, crimes estes que vm
definidos nos artigos 38 at 53 da Lei de Crimes Ambientais (Figura 2).
So trinta e trs tipos penais identificados nos vinte e sete procedimentos e
processos analisados. O nmero de tipos maior que a quantidade de procedimentos
e processos pelo fato de um delito poder ser capitulado por mais de um artigo, em
que a inteno descrever a atuao do ru e a consequncia de seus atos. Como
exemplo pode-se citar um caso em que possvel identificar os crimes praticados e
previstos pelos artigos 38, 48, 55 e 60 da LCA.
Nesses artigos identificam-se os crimes de destruir e danificar floresta de preser-
vao permanente (artigo 38), impedir e dificultar a regenerao natural da floresta e
das demais formas de vegetao (artigo 48), executar pesquisa e lavra sem a compe-
tente autorizao, permisso, concesso ou licena expedida por rgo competente
ou em desacordo com esta (artigo 55) e ainda fazer funcionar estabelecimento, obras
e servios sem as devidas licenas ambientais (artigo 60).
O nmero de processos criminais identificados na comarca de Blumenau so
de quantidade insignificante se comparada com as outras trs comarcas analisadas.
Esta afirmao decorre de no ser compreensvel que uma comarca especial possua
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
518
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a menor quantidade de aes cveis e de procedimentos e processos ambientais.


Acrescente-se a isso o fato de que a cidade de Blumenau polo fabril, txtil e me-
tal mecnico, o que expe um risco de impactos ambientais muito grande, mas no
identificados por meio dos procedimentos judiciais analisados.
Neste contexto, parece pouco expressiva a atuao do judicirio da Comarca de
Blumenau na questo ambiental, to urgente nos dias atuais, j que a preocupao
com o meio ambiente e a consequncia do mau uso dos recursos naturais so reflexo
das mais variadas formas de conflitos, possuindo aparato legal e tambm fundamen-
tao para tanto.

5.2.2 Dos procedimentos e processos criminais analisados na


Comarca de Gaspar

Como resultados da pesquisa a respeito dos procedimentos e processos crimi-


nais foram identificados cento e oitenta na comarca, dos quais cento e trinta e sete
foram analisados e quarenta e trs no chegaram a ser estudados.
O motivo de existirem quarenta e trs procedimentos, sem a devida anlise,
justifica-se pelas seguintes razes: sete foram arquivados e no foi possvel ter acesso
a eles, dezesseis haviam sido remetidos delegacia e ainda no haviam retornado
comarca, e vinte foram encaminhados Comarca de Navegantes, instalada em agosto
de 2003, que recebeu os procedimentos e processos que lhe cabiam.
Com relao aos polos, foi possvel identificar mais de um polo passivo em um
mesmo procedimento ou processo, assim foi considerado o nmero de uma pessoa
para cada tipo, isto porque a inteno foi possibilitar a comparao da quantidade
de plos e a variao de sua atuao. Este fato colabora para que o nmero final de
plos no confira com a quantidade de procedimentos e processos identificados na
comarca.
Os procedimentos e processos criminais identificaram um nmero muito maior
de plos passivos de pessoas fsicas, sendo possvel identificar a quantidade seis ve-
zes maior que a do nmero de pessoas jurdicas de direito privado (Figura 3).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
519
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Figura 3 - Polo Ativo e Passivos nas Aes de Crime Ambiental com Objeto Fau-
na e Flora, identificados no perodo compreendido entre 2003 - 2007 na Comarca
de Gaspar.

Novamente as pessoas fsicas, agora na comarca de Gaspar, respondem em


maioria, pois a representatividade contra elas muito grande e a atuao dos rgos
legitimados para propor ao criminal ocorre quase que somente contra as pessoas
fsicas, chegando o plo representado por estas pessoas quantidade de 119, contra
apenas 19 pessoas jurdicas de direito privado.
Os crimes praticados contra a Fauna e Flora foram definidos como parmetro
para a pesquisa, j que a prpria Lei dos Crimes Ambientais (BRASIL, 1998) define
que os crimes por ela representados so pblicos, incondicionados representao,
ou seja, o MP possui legitimidade ativa e obrigatria para figurar como polo ativo.
Este motivo determina a atuao obrigatria da Justia Pblica em todos os casos
identificados pela pesquisa que envolva crimes ambientais e devem atuar como polo
ativo.
Com relao aos tipos penais identificados e quantificados na comarca possvel
perceber que os crimes contra a Flora so a maioria, pois so eles representados por
noventa e sete citaes de tipos penais praticados, dentre os quais, o objeto material
Fauna o segundo mais referenciado, mas com quase trs vezes menos citaes que
os tipos Flora, que contam com trinta e seis menes. J os crimes praticados contra
o Ordenamento Urbano e o Patrimnio Cultural foram identificados com apenas trs
apontamentos, sendo que, dos praticados contra a Administrao Ambiental, apenas
dois tipos foram identificados (Figura 4).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
520
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Figura 4 - Tipos Penais da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), quantifica-


dos e separadamente em grupos, conforme o objeto material identificado na Comarca
de Gaspar no perodo de 2003 a 2007.

A Comarca de Gaspar intermediria e representa espao geogrfico determina-


do pelos municpios, de Gaspar e Ilhota, possuindo uma rea e populao conside-
rveis. A pesquisa, porm, levantou somente a quantidade de quarenta e uma aes
cveis e cento e trinta e sete procedimentos e processos criminais. Para a adminis-
trao judiciria que possui a comarca, um bom nmero, se comparado s outras
comarcas pesquisadas, mas que ainda podem aumentar.
Foi possvel perceber que o municpio de Ilhota no atuante. Em momento
algum foram identificadas aes cveis em que o legitimado tenha sido o municpio.
J Gaspar atuou, mas, conforme a descrio do municpio, poderia agir mais. Quando
da anlise dos polos passivos foi plausvel perceber que a atuao ocorre, em sua
maioria, contra pessoas fsicas, no existindo atuaes contra as pessoas jurdicas de
direito privado. Considerando-se o pleno desenvolvimento econmico e o fato de sua
economia estar apoiada no setor industrial, seria compreensvel sua atuao no polo
passivo de mais pessoas jurdicas de direito privado.

5.2.3 Dos procedimentos e processos criminais analisados na


Comarca de Pomerode

A pesquisa realizada na Comarca de Pomerode identificou cinquenta e seis pro-


cedimentos e processos, dos quais cinco no foram analisados, pois trs haviam sido
arquivados e estavam em trnsito para o arquivo central, um havia sido remetido
delegacia e o terceiro, comarca de Timb. Tendo sido analisados, ento, pela pes-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
521
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

quisa, cinquenta e um deles.


Dos cinquenta e um procedimentos e processos que foram analisados foi poss-
vel determinar que quarenta e sete foram protocolados contra pessoas fsicas e quatro
contra pessoas jurdicas de direito privado, constatando-se que a quantidade de pes-
soas fsicas que responderam no polo passivo das aes doze vezes maior que a de
pessoas jurdicas de direito privado, sendo por tanto uma grande diferena (Figura 5).
Na comarca foi possvel perceber que no ocorreu nenhum procedimento ou
processo que envolvesse mais de um polo passivo, ficando evidente, ento, que a
quantidade total de polos passivos e de ativos igual quantidade de procedimentos
e processos analisados.

Figura 5 - Polos Ativo e Passivo nas Aes de Crime Ambiental com Objeto Fau-
na e Flora identificadas no perodo compreendido entre 2003 e 2007 na Comarca
de Pomerode.

Deve-se levar em conta que a pesquisa est considerando o nmero de uma pes-
soa quando existe multiplicidade de mesmas figuras, ou seja, se mais de uma pessoa
fsica figura no polo passivo de um processo, a pesquisa ir considerar a quantidade
de um polo. Esta questo permite comparar a quantidade de pessoas com relao ao
nmero total de polos ativos e passivos (Figura 5).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
522
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Figura 6 - Tipos Penais da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), quantifica-


dos e separadamente em grupos, conforme o objeto material identificado na comarca
de Pomerode no perodo de 2003 a 2007.

Dentre os procedimentos e processos analisados possvel identificar trs gru-


pos de crimes praticados contra o meio ambiente, os cometidos contra a Fauna,
contra a Flora e da Poluio e Outros Crimes. Os tipos penais cometidos contra o
objeto material Flora foram citados trinta e cinco vezes, contra a Fauna quinze e os
de Poluio, oito. possvel notar que os crimes cometidos contra a Flora possuem
maior ocorrncia, caracterizando o tipo de conflitos de uso dos recursos ambientais
existentes na comarca (Figura 6).
Estas informaes colaboram com a afirmao de que a comarca de Pomerode
possui muitos procedimentos, cuja grande maioria arquivada ainda quando TCs, ou
por terem oferecido a possibilidade da transao e esta ter surtido seus efeitos, ou
mesmo quando o judicirio decide sem o devido julgamento do mrito. Os fatos jus-
tificam a quantidade de TCs, pois quando arquivados, o nome atual do procedimento
permanece junto aos registros do Sistema de Automao do Judicirio - SAJ.

5.2.4 Dos procedimentos e processos criminais analisados na


Comarca de Timb

A Comarca de Timb a mais atuante em procedimentos e processos criminais,


pois a que apresenta maior quantidade dentre as quatro comarcas analisadas, du-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
523
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

zentos e cinquenta e cinco identificados. No poderia ser diferente, pois a comarca


possui mais de mil quatrocentos e quarenta e quatro quilmetros quadrados e repre-
senta quatro municpios com muita rea rural, girando a economia dos municpios
em torno da extrao de minerais e de madeira, agricultura, pecuria, indstria etc.
Com relao aos procedimentos e processos analisados, o nmero de cento e
noventa e sete, dos quais cinquenta e oito deixaram de ser analisados. uma quan-
tidade muito grande e ocorreu devido ao fato de a comarca ter criado a vara criminal
em dezembro ltimo e a pesquisa ocorrer em fevereiro, menos de dois meses depois
da criao da Vara.
Dos cinquenta e oito no analisados, trinta e seis haviam sido arquivados e
estavam ou no arquivo da comarca ou no arquivo geral. O acesso no foi possvel,
pois, como ocorreu na Comarca de Gaspar, o ingresso aos processos tem que ser
acompanhado por uma pessoa da vara e como no foi possvel, a pesquisa teve que
desconsiderar os processos arquivados na comarca. Aos arquivados no arquivo geral,
o acesso tambm foi negado, pela razo de ainda no terem recebido o devido nmero
da caixa e por no estarem em ordem.
Onze procedimentos e processos estavam em poder da delegacia; destes, nove
so Noticias Crimes, dois so Inquritos e um Termo Circunstanciado. Esta informa-
o importante, pois demonstra a forte atuao do 6 Peloto de Polcia de Proteo
Ambiental que, atravs das Noticias Crimes e Inquritos Policiais comunicam os fatos
ao Poder Judicirio.
Alm de no ter acesso aos procedimentos e processos no analisados, a pes-
quisa no o teve, tambm, a quatro que estavam em poder do Juiz, trs do MP e dois
que haviam sido remetidos, um ao juzo de Indaial, e o outro ao TJ/SC.
A Figura 7 apresenta os polos ativos e passivos das aes de crime ambiental
com objeto Fauna e Flora identificadas no perodo de 2003 a 2007 existentes na
Comarca de Timb.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
524
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Figura 7 - Polo Ativo e Passivo nas Aes de Crime Ambiental com Objeto Fauna
e Flora identificadas no perodo compreendido entre 2003 e 2007 na Comarca de
Timb.

Com relao anlise dos polos passivos, a pesquisa identificou a quantidade


de cento e oitenta e cinco pessoas fsica, quinze pessoas jurdica de direito privado
e duas de direito pblico. Foi possvel notar que, pela primeira vez, entre as quatro
comarcas pesquisadas, apareceu a figura da pessoa jurdica de direito pblico como
polo passivo nas aes criminais (Figura 7).
As pessoas fsicas so representadas cento e oitenta e cinco vezes contra apenas
quinze citaes das pessoas jurdicas de direito privado. O nmero de pessoas fsicas
doze vezes maior que a quantidade de representaes contra outros dois tipos de
polos passivos, dado que, como nas outras comarcas analisadas, esboam a realida-
de enfrentada pelas pessoas fsicas que respondem maioria dos procedimentos e
processos (Figura 9).
Esta no a realidade expressada pelos prprios municpios quando realizam
auto anlise em seus stios, descrevendo sua situao geogrfica e econmica, pois
estes sempre trazem o desenvolvimento econmico provocado pelo crescimento in-
dustrial e a produo como pontos positivos, mas, para tanto, h a necessidade de
adequao das empresas legislao ambiental e o devido controle e fiscalizao de
suas atividades. Em alguns momentos, alguns municpios expressam sua preocupa-
o com a questo ambiental e at elencam alguns exemplos de danos provocados
ao meio ambiente.
Na separao dos tipos penais apresentados na Figura 8, verifica-se que os deli-
tos descritos na seo II do captulo V da Lei de Crimes Ambientais que descreve os
crimes cometidos contra a Flora so os de maior representatividade na comarca, com
a quantidade de cento e sessenta e sete referncias, contra cinquenta e quatro delitos
cometidos contra a Fauna, trinta e um dos de Poluio e Outros Crimes Ambientais
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
525
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

e um para os crimes de Ordenamento Urbano e Patrimnio Cultural e um cometido


contra a Administrao Ambiental.

Figura 8 - Tipos Penais da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), quantifica-


dos e separadamente em grupos, conforme o objeto material identificado na Comarca
de Timb no perodo de 2003 a 2007.

Destes dois delitos praticados contra o Ordenamento Urbano e a Administrao


Ambiental, a descrio do fato que levou citao transcreve o que determina o ar-
tigo 64, construo realizada em solo no edificante, e, no segundo, funcionrio p-
blico que concedeu licena, autorizao ou permisso em desacordo com as normas
ambientais (Artigo 67).

6. CONSIDERAES FINAIS

O objeto deste artigo foi demonstrar que a responsabilidade jurdica ambiental


pode ser alada contra pessoas jurdicas de direito privado e pblico, para tanto fora
realizada pesquisa doutrinaria e legal que apontam para a existncia de marco legal
e terico que definem que a pessoa jurdica de direito privado e pblico podem res-
ponder como polo passivo em aes penais ambientais.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
526
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A identificao da responsabilidade da pessoa jurdica de direito pblico e priva-


do na Constituio Federal de 1988, por meio do disposto no artigo 225, 3, como
tambm na Lei de Crimes Ambientais expe a teoria, mas no reflete a prtica, uma
vez que a figura das pessoas jurdicas de direito privado e pblico pouco tramitam
como polo passivo das aes penais ambientais, como foi possvel constatar por meio
da pesquisa realizada nas quatro comarcas.
Esta questo reflete a necessidade de aprofundar a pesquisa a fim de demons-
trar que os legitimados para proposio de ao penal ambiental ainda no utilizam
desta ferramenta como forma punitiva contra aquelas pessoas jurdicas de direito
pblico e privado que cometam delitos contra o meio ambiente.
A pesquisa por comarca possibilitou, ainda, a identificao dos tipos de confli-
tos por regio, demonstrando como vem se dando a atuao dos rgos pblicos e
da sociedade civil na proteo do meio ambiente e na devida responsabilizao do
degradador pelos danos ambientais a que deu causa. Atuao esta, alis, bastante
acanhada em determinadas comarcas, como se verificou a partir dos resultados apre-
sentados.
Do ponto de vista tcnico, a pesquisa possibilitou a identificao de uma estru-
tura de gesto de processos e procedimentos no mbito do Sistema Judicirio que
pode ser utilizada para o levantamento prvio dos dados. Entretanto, este sistema de
informao pode ser incrementado para fornecer dados mais especficos para fins de
administrao e controle destes processos e procedimentos, mediante a confeco
de relatrios, tabelas, grficos, que possibilitem a caracterizao e quantificao dos
conflitos ambientais que so demandados ao Poder Judicirio.

7. CONCLUSES ARTICULADAS

7.1 A prxis penal-ambiental quanto responsabilizao jurdica ambiental


pode ser alada contra pessoas fsicas e jurdicas de direito pblico e privado;
7.2 A identificao da possibilidade de responsabilizao da pessoa jurdica
de direito pblico e privado expe a teoria, mas no reflete a prtica, uma vez que a
figura das pessoas jurdicas de direito privado e pblico pouco tramitam como polo
passivo das aes penais ambientais, como foi possvel constatar por meio da pesqui-
sa realizada nas quatro comarcas.
7.3 Da pesquisa de campo, em quatro importantes comarcas de Santa Catarina,
possvel constatar que os legitimados para proposio de ao penal ambiental
ainda no utilizam a responsabilidade jurdica tripla como ferramenta punitiva contra
aquelas pessoas jurdicas de direito pblico e privado que cometam delitos contra o
meio ambiente.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
527
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O CONTRATO DE CONCESSO DE RODOVIA COMO


INSTRUMENTO DE EFETIVIDADE DO DIREITO AO MEIO
AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

NOEMI LEMOS FRANA


Advogada e Mestranda em Direito pela UNIMEP
Universidade Metodista de Piracicaba/SP

1. Introduo

A proposta do presente trabalho demonstrar que o contrato de concesso de


rodovia um instrumento de efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
O ordenamento jurdico brasileiro protege o direito ao equilbrio ecolgico do
meio ambiente e atribui a todos o dever dessa proteo.
Ocorre que a sociedade de risco (Beck), pelas suas caractersticas, promove
maior risco ou dano ao equilbrio ecolgico do meio ambiente, porque muitas vezes
desconsidera as provveis e negativas consequncias de aes/omisses sadia qua-
lidade de vida, presente e futura.
Uma das solues para esse estado de vulnerabilidade e perda da efetividade
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a aplicao dos princpios
da preveno e da precauo, presentes na legislao brasileira, tendo em vista a
diminuio do risco ou do dano ambiental.
O Estado, enquanto um dos obrigados legais proteo do equilbrio ecolgi-
co do meio ambiente e administrador pblico, deve buscar essa proteo, inclusive
quando presta servios pblicos.
O servio pblico de rodovia pode causar danos ao meio ambiente quando de
construo, ampliao, conservao, manuteno e operao. Por isso, e por ser o
poder pblico obrigado proteo ambiental, deve buscar este fim quando presta
servio pblico de rodovia.
Esse dever de proteo continua mesmo quando o servio concedido, primeiro
porque o poder concedente quem estabelece a forma de execuo do servio; se-
gundo porque o concessionrio, como empreendedor privado, tambm deve proteger
o equilbrio ecolgico do meio ambiente.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
528
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Assim, pode o contrato de concesso estabelecer obrigaes especficas de pro-


teo ambiental como forma de eliminar ou diminuir o risco ou o dano ambiental, de
forma antecipada (preveno e precauo) e complementar fiscalizao dos rgos
ambientais e responsabilizao ambiental, penal e administrativa.

2. A necessidade de efetividade do direito ao meio ambiente


ecologicamente equilibrado no servio pblico de rodovia

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado surgiu da ideia de


proteo da sadia qualidade de vida presente e futura diante de danos com con-
sequncias coletivas.
Assim, a origem do direito humano ao meio ambiente ecologicamente equilibra-
do o perigo vida decorrente do aumento do progresso tecnolgico. preciso, com
isso, efetivar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
sobretudo se a vida se encontra ameaada pelo poder econmico e pelo saber tecno-
lgico que aumenta a possibilidade de dominar a natureza e outros homens (BOBBIO,
2004, p. 209)1 (COMPARATO, 2001, p. 405)2.
Foi a compreenso de um direito (ao desenvolvimento, paz, ao meio ambien-
te, comunicao e propriedade sobre patrimnio comum da humanidade) como
sendo no de uma pessoa (indivduo na sua singularidade), mas sim de um grupo (a
famlia, o povo, a nao ou a prpria humanidade), que permitiu o reconhecimento
desses direitos como direito humano (AITH, 2006, p. 225)3.
O ordenamento jurdico brasileiro reconhece o direito ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado e coloca todos como responsveis pela sua proteo, isso em
diversos dispositivos, alm do artigo 225 da Constituio Federal de 19884.
Ademais, em pelo menos, 02 julgados, o egrgio STF Supremo Tribunal Fede-

1
BOBBIO, Noberto. A era dos direitos; traduo de Carlos Nelson Coutinho; apresentao de Celso Lafer.
- 10 reimpresso Nova ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 209.
2
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos.- 2. ed. rev. e ampl. So Paulo:
Saraiva, 2001, p. 405.
3
AITH, Fernando. Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico / Maria Paula Dallar Bucci (orga-
nizadora).- So Paulo: Saraiva, 2006, p. 225.
4
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 5 de outubro de 1988. Disponvel em <
http://www.senado.gov.br >. Acesso em: 14 de jun.2009.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
529
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ral reconhece o meio ambiente como direito humano fundamental5 6.


Entretanto, a sociedade de risco (Beck), pelas suas caractersticas, promove
maior risco ou dano ao equilbrio ecolgico do meio ambiente, porque muitas vezes
desconsidera as provveis e negativas consequncias de aes/omisses sadia qua-
lidade de vida, presente e futura.
Para Beck (2010, p. 29-30, 39-45, 98-99)7, a sociedade de risco a que
tem por desafio, do presente e do futuro, o de precisamente transformar as ameaas
civilizacionais da natureza em ameaas sociais, econmicas e polticas sistmicas. A
sociedade de risco tambm se caracteriza por desconsiderar os contedos e conse-
quncias sociais, polticas e culturais dos riscos da modernidade concebida e redu-
zida ao arcabouo da tecnologia e da natureza no sentido de perpetrador e vtima.
O transporte rodovirio traz risco de dano ao meio ambiente pelo aumento da
sua estrutura, decorrente da elevao do uso desse modal relacionado ao crescimento
econmico.
A histria das concesses no Brasil8 e no Estado de So Paulo9 revela que decor-
reu da vantagem econmica a opo do poder pblico de a maior parte das rodovias
serem administradas por concessionrias privadas, alm da opo pelo modal de
transporte rodovirio.
Marolla (2011, p. 18)10 relata a adoo da privatizao a partir dos anos 90,
quando vrias empresas estatais ou reas anteriormente absorvidas pelo Estado foram
transferidas para o setor privado por concesso, com a justificativa da realizao de
servios sem o nus financeiro para a Administrao. (MAROLLA, 2011, p. 18).

5
BRASIL. STF Supremo Tribunal federal. ADI 3540 MC / DF - DISTRITO FEDERAL - MEDIDA CAUTE-
LAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento:
01/09/2005 - rgo Julgador: Tribunal Pleno Publicao DJ 03-02-2006 PP-00014. Disponvel em
<http://www.stf.jus. br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%283540%2ENUME%2E+O
U+3540%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/cr25sjx>. Acesso em: 05 mai.
2013.
6
BRASIL. STF Supremo Tribunal federal. MS 22164 / SP - SO PAULO - MANDADO DE SEGURANA
- Relator(a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 30/10/1995 - rgo Julgador: Tribunal Pleno Publi-
cao - DJ 17-11-1995 PP-39206. Disponvel em <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJuris-
prudencia.asp?s1=%2822164%2ENUME%2E+OU+22164%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos&ur
l=http://tinyurl.com/ak7ywrc>. Acesso em: 05 mai. 2013.
7
BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade.- So Paulo: Ed. 34, 2010, p. 29-30,
39-45, 98-99.
8
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Rodovirio. Disponvel em <http://www.antt.gov.br/index.php/con-
tent/view/4978/Historico.html>. Acesso em: 09 dez2012.
9
SO PAULO (Governo). ARTESP. Concesses Rodovirias-Informaes Gerais. Disponvel em http://www.
artesp.sp.gov.br/servicos/servicos_del_programa_concessoes.asp. Acesso: 19 dez.2012.
10
MAROLLA, Eugenia Cristina Cleto. Concesses de Servio Pblico: a equao econmico financeira dos
contratos._ So Paulo: Editora Vebatim, 2011, p. 18.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
530
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Souza (2011, p. 46)11 registra que a dcada de 50 foi marcada pela expanso
da rede rodoviria para receber o cone da modernidade, ou seja, o automvel, que
toma o lugar das composies ferrovirias.
O Boletim Estatstico da CNT Confederao Nacional dos Transportes12 de
novembro de 2012 mostra que, no Brasil, h maior uso do transporte rodovirio,
em detrimento de outros modais, por ser maior a sua participao, representada por
61,1% em comparao com outros modais na matriz de transporte de cargas (ferrovi-
rio 20,7%; aquavirio 13.6%; dutovirio 4,2%; e areo 0,4%).
Mesmo aps a construo de uma rodovia, esse servio pode ocasionar altera-
es ambientais e danos quando da ampliao, conservao, manuteno e opera-
o, a exemplo de supresso de vegetao, terraplenagem, poluio do ar e sonora, e
poluio da gua e do solo por cargas perigosas envolvidas em acidente.
Uma das solues para a proteo ambiental na sociedade de risco (Beck) a
aplicao dos princpios da preveno e precauo, presentes na legislao brasileira,
tendo em vista a diminuio do risco ou dano ambiental, e garantia de maior efetivi-
dade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
No Brasil, pode-se dizer da introduo do princpio da precauo por meio da Lei
n 6.938 de 31 de agosto de 1981, artigo 4, incisos I e VI, que dispe sobre a com-
patibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade
do meio ambiente e do equilbrio ecolgico e a preservao dos recursos ambientais,
com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente. Tambm o artigo
9, inciso III, traz, dentre os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, a
avaliao de impactos ambientais (MACHADO, 2011, p. 97)13.
Ademais tambm o artigo 225, 1, inciso V, da Constituio Federal de 1988,
com o intuito de dar efetividade ao direito ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado, atribui ao poder pblico a tarefa de controlar a produo, comercializao e
o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente (MACHADO, 2011, p. 108)14.
No que se refere ao princpio da preveno, Machado afirma que este deve levar
criao e prtica de poltica pblica ambiental, atravs de planos obrigatrios,
a exemplo do de recursos hdricos, previsto na Lei n 9.433/1997. Tambm a Lei
n 6.938/1981, no seu artigo 2, dispe que a Poltica Nacional do Meio Ambiente
observar como princpios a proteo dos ecossistemas, com a preservao das reas

11
SOUZA, Jos Fernando Vidal de. gua: Fator de Desenvolvimento e Limitador de Empreendimento /
Organizador: Jos Fernando Vidal de Souza So Paulo: Editora Modelo, 2011, p. 46.
12
CNT Confederao Nacional dos Transportes. Boletim Estatstico Novembro, 2012. Disponvel em
<http://www.cnt.org.br/Paginas/Boletins_Detalhes.aspx?b=3>. Acesso em: 18 dez.2012.
13
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20 edio. So Paulo: Malheiros,
2011. p. 97.
14
MACHADO, ob.cit., 2011, p. 108.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
531
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

representativas e a proteo de reas ameaadas de degradao (MACHADO, 2011,


p. 122)15.
Uma das formas de aplicar esses princpios da preveno e precauo a cria-
o de clusulas no contrato de concesso de rodovia que aumentem a proteo
ambiental. Isso possvel porque, o Estado, enquanto um dos obrigados legais pro-
teo do equilbrio ecolgico do meio ambiente e administrador pblico, deve buscar
essa proteo, inclusive quando presta servios pblicos.

3. O contrato de concesso de servio pblico de rodovia como


instrumento de efetividade do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado

O servio pblico visa o bem comum, o qual ser atingido pelo cumprimento
com qualidade do objeto em si do servio, e tambm por no se causar mal coleti-
vidade quando da execuo desse servio.
O equilbrio ecolgico do meio ambiente garantia da sadia qualidade de vida
presente e futura. Ento, esse direito, por se constituir em bem comum, deve tambm
fazer parte do interesse social a ser atendido na prestao do servio pblico. Enfim,
no se pode considerar que esse servio teve plenamente cumprido o seu objeto se
houve desconsiderao dos riscos ou dos danos ambientais.
O servio pblico o ato ou efeito do Estado de servir coletividade. toda
atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfa-
o da coletividade em geral, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e
presta por si mesmo ou por terceiro, sob um regime de direito pblico, institudo em
favor dos interesses definidos no sistema normativo (POZZO, 2012, p. 85)16.
O contrato de concesso uma forma de prestao de servio pblico de ma-
neira delegada, ou seja, o poder pblico, a fim de criar condies de dedicar-se a
temas de interesse direto do Estado, opta por conceder o servio e permitir que o
empreendedor privado faa os investimentos necessrios prestao desse servio
com qualidade, mediante remunerao.
Meirelles conceitua a concesso como um contrato oneroso, precedido de lici-
tao na modalidade de concorrncia (2011, p. 424)17, na forma autorizada e regu-
lamentada pelo Executivo, onde h a delegao do servio pblico a pessoa jurdica

15
MACHADO, ob.cit., 2011, p. 108.
POZZO, Augusto Neves Dal. Aspectos fundamentais do servio pblico no direito brasileiro. So Paulo:
16

Malheiros Editores Ltda., 2012, p. 85.


17
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 424.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
532
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado.
A remunerao do concessionrio deve ser observada a fim de que o Estado pro-
mova a segurana da regra de que ser auferida determinada remunerao mediante
a realizao de certos investimentos por parte do empreendedor privado, ou seja, haja
respeito ao equilbrio econmico financeiro do contrato, direito adquirido, desde que
o concessionrio atenda s obrigaes contratuais.
A remunerao ser atravs de uma tarifa cobrada aos usurios pelo conces-
sionrio, com incluso da remunerao dos servios de superviso, fiscalizao e
controle da execuo do servio pblico concedido (MEIRELLES, 2011, p. 270)18.
Como visto, no servio pblico de rodovia, a delegao deu-se por razes econ-
micas, assim como pelo aumento do uso do modal de transporte rodovirio.
Entretanto, a razo inicial da delegao do servio pblico de rodovia no im-
pede que este seja prestado de forma a proteger o equilbrio ecolgico do meio am-
biente, at porque o administrador pblico tem a obrigao legal de integrar polticas
pblicas, inclusive as de transporte e meio ambiente.
No mbito dos transportes, tem-se a Lei n 10.233 de 5 de junho de 200119,
que dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre e foi alterada
pela Medida Provisria n 2.217-3 de 04 de setembro de 2001.
Esta Lei (artigo 11, inciso V) dispe acerca do gerenciamento da infraestrutura e
da operao do transporte terrestre com regncia do princpio geral da compatibilizao
dos transportes com a preservao do meio ambiente, e reduo dos nveis de poluio.
Ento, a relao entre as polticas de meio ambiente e transporte dever ser de
compatibilidade, ou seja, ambas as polticas devero coexistir, combinar sem conflito
ou oposio. A gesto do transporte deve estar em harmonia com a administrao
do meio ambiente e vice-versa, sempre a permitir a vida em sociedade, presente e
futura, com qualidade.
As necessrias integrao entre as polticas pblicas de proteo ambiental e
servio pblico de rodovia sob concesso, e promoo da qualidade destes, encontra-
-se presente, embora de forma genrica, na legislao de concesso de servio pblico.
A Lei de Concesses n 8.987 de 13 de fevereiro de 199520 no prev ser clu-

18
MEIRELLES, ob.cit., 2011, p. 270.
19
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Lei n 10.233, de 5 de junho de 2001. Dispe sobre a reestrutu-
rao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Trans-
porte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, e d outras providncias. Disponvel em <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10233.htm>. Acesso em: 19 jul.2011.
20
BRASIL. Lei n 8.987 de 13 de fevereiro de 1995. Dispe sobre o regime de concesso e permisso
da prestao de servios pblicos previstos no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias.
Disponvel em <http://.www. antt.gov.br>, acesso em 25.8.2011.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
533
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sula essencial do contrato a que estabelea obrigao especfica de proteo ao meio


ambiente (artigo 23).
Pode a administrao pblica referir-se proteo ambiental ao dispor no con-
trato de concesso sobre modo, forma e condies de prestao do servio; crit-
rios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio; forma
de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de exe-
cuo do servio, bem como a indicao dos rgos competentes para exerc-la; e
penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionria e sua
forma de aplicao (artigo 23, incisos II, III, VII e VIII).
Ento, pode tambm o poder concedente se referir, por exemplo, aos cuidados
com a fauna e flora na construo de uma estrada, a diminuio ou eliminao do
rudo gerado pela rodovia em operao, e adoo de medidas para evitar a polui-
o dos recursos hdricos por cargas perigosos. Se assim no for, a fiscalizao e a
aplicao de penalidades sero inoperveis, o que esvazia de efetividade a proteo
jurdica do meio ambiente, pois se desenvolve, constroem-se e melhoram-se estradas,
sem equilbrio ecolgico.
preciso que o contrato de concesso traga expressamente tais previses, pois,
ao tratar dos encargos do poder concedente (artigo 29) a Lei n 8987 de 13 de fe-
vereiro de 1995 obriga-o a estimular o aumento da qualidade, produtividade, pre-
servao do meio-ambiente e conservao (inciso x). Entretanto, a Lei no exige o
mesmo, expressamente, do concessionrio (artigo 31), embora isso no o isente des-
de que o contrato de concesso esteja nesse sentido e porque a legislao ambiental
obriga a todos os empreendedores.
Dentre as obrigaes do concessionrio neste mesmo artigo 31 esto prestar
servio adequado, segundo a prpria Lei n 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, as nor-
mas tcnicas aplicveis e o contrato (inciso I); e cumprir e fazer cumprir as normas do
servio e as clusulas contratuais da concesso (inciso IV). Em decorrncia, previstas
obrigaes explcitas sobre proteo ao meio ambiente poder ser respeitado, com
maior garantia, o equilbrio ecolgico do meio ambiente.
Como dito, a Lei n 8.987 de 13 de fevereiro de 1995 no prev como clu-
sula essencial do contrato de concesso o estabelecimento de obrigao especfica
de defesa ambiental. Apesar disso, a Lei n 10.233 de 5 de junho de 2001 dispe
dever o contrato de concesso refletir fielmente as condies do edital e da proposta
vencedora; e ter como clusulas essenciais as relativas a modo, forma e s condies
de explorao da infraestrutura e da prestao dos servios, includa a segurana das
populaes e preservao do meio ambiente (artigo 35, inciso III).
Tal artigo reforado pelo artigo 37, inciso I, o qual regra que o contrato esta-
belecer que o concessionrio esteja obrigado a adotar, em todas as suas operaes,
as medidas necessrias para a conservao dos recursos naturais. O usurio do ser-
vio pblico sob concesso tem direitos e obrigaes previstos na Lei n 8.987 de
13 de fevereiro de 1995, mas nada h expressamente relativo proteo ao meio
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
534
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambiente, embora devam os usurios levar ao conhecimento do poder pblico e da


concessionria as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao servio
prestado (artigo 7, inciso IV); e comunicar s autoridades competentes os atos
ilcitos praticados pela concessionria na prestao do servio (art. 7, inciso V), no
que, podemos dizer, incluem-se as aes/omisses de desequilibro ecolgico.
A Lei n 9.074 de 7 de julho de 1995 prev no artigo 3 que, nos casos de pror-
rogao das concesses e permisses de servios pblicos e na aplicao dos artigos
42, 43 e 44 da Lei n 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, sero observadas pelo poder
concedente determinaes de aumento da eficincia das empresas concessionrias,
visando elevao da competitividade global da economia nacional (inciso III); e
uso racional dos bens coletivos, inclusive os recursos naturais (inciso V).
Essa eficincia refere-se ao servio pblico que est sob concesso. Com efeito,
a legislao relativa concesso dever estabelecer novas disposies, se necessrio,
que visem melhoria do servio tambm quanto proteo do equilbrio ecolgico,
incluso no interesse pblico, finalidade do servio pblico concedido.
Essa referncia genrica proteo ambiental na concesso benfica, mas
pode dificultar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
na prestao do servio pblico de rodovia pela inexistncia de exigncia de clusula
contratual especfica, que disponha acerca de formas de execuo do servio de ma-
neira a eliminar ou diminuir danos prprios dessa atividade. Como exemplos, tem-se
a poluio sonora gerada pelo trfego de veculos e sofrida por reas urbanas prxi-
mas estrada, e a poluio decorrente do vazamento no solo ou na gua de cargas
perigosas envolvidas em acidente.
O estabelecimento de clusulas contratuais especficas e a fiscalizao pelo
poder concedente, no mbito do contrato de concesso, do cumprimento pelo con-
cessionrio dessas clusulas poder permitir maior proteo ambiental, por eliminar
ou diminuir danos antes mesmo da fiscalizao do rgo ambiental e da responsabi-
lizao ambiental, penal e administrativa.
Essa referncia genrica ao cumprimento da legislao ambiental deve, den-
tro do contexto de dever legal do Estado de promover o equilbrio ecolgico do
meio ambiente enquanto garantia da sadia qualidade de vida presente e futura,
ser substituda por referncias especficas em clusulas contratuais, devidamente
acompanhadas de penalidades, a fim de que tais regras tenha maior poder coativo
e se alcance a efetividade do direito ao meio ambiente pela diminuio dos riscos
e dos danos ambientais.
A observncia do equilbrio ecolgico do meio ambiente quando da prestao
do servio pblico de rodovia na forma delegada, e a integrao de polticas pbli-
cas de transporte e meio ambiente podem ocorrer no mbito da elaborao e cum-
primento do contrato de concesso, porque o administrador pblico, enquanto
poder concedente, que elabora as regras da concesso, enquanto normas gerais ou
clusulas contratuais.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
535
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A regulamentao dos servios concedidos compete ao poder pblico por deter-


minao constitucional (artigo 175, pargrafo nico, da Constituio Federal) e legal
(Lei n 8.987/95, art. 29, I) (MEIRELLES, 2011, p. 426)21. Isso se d assim por
ser a concesso sempre feita no interesse da coletividade, o que implica dizer que
o concessionrio tem o dever de prestar o servio em condies adequadas para o
pblico, sob pena de ser retomada a delegao. O poder regulamentar controla a atu-
ao do concessionrio, desde a organizao da empresa at sua situao econmica
e financeira, seu lucro, e o modo e a tcnica de execuo dos servios, inclusive com
a fixao de tarifas em limites que devem ser razoveis e equitativos para a empresa
e para os usurios.
Ademais, o concessionrio, como empreendedor privado, tambm est obrigado
proteo do equilbrio ecolgico do meio ambiente, quando da prestao do servio
pblico. Esse tema, inclusive, j foi objeto de deciso do Poder Judicirio22:

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ARTIGOS 23, INCI-


SO VI E 225, AMBOS DA CONSTITUIO FEDERAL. CONCES-
SO DE SERVIO PBLICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
MUNICPIO. SOLIDARIEDADE DO PODER CONCEDENTE. DANO
DECORRENTE DA EXECUO DO OBJETO DO CONTRATO DE
CONCESSO FIRMADO ENTRE A RECORRENTE E A COMPA-
NHIA DE SANEAMENTO BSICO DO ESTADO DE SO PAULO -
SABESP (DELEGATRIA DO SERVIO MUNICIPAL). AO CIVIL
PBLICA. DANO AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSO
DE RESPONSABILIDADE DO MUNICPIO POR ATO DE CONCES-
SIONRIO DO QUAL FIADOR DA REGULARIDADE DO SERVIO
CONCEDIDO. OMISSO NO DEVER DE FISCALIZAO DA BOA
EXECUO DO CONTRATO PERANTE O POVO. RECURSO ESPE-
CIAL PROVIDO PARA RECONHECER A LEGITIMIDADE PASSIVA
DO MUNICPIO. I - O Municpio de Itapetininga responsvel,
solidariamente, com o concessionrio de servio pblico munici-
pal, com quem firmou convnio para realizao do servio de
coleta de esgoto urbano, pela poluio causada no Ribeiro Carrito,
ou Ribeiro Taboozinho. II - Nas aes coletivas de proteo a
direitos metaindividuais, como o direito ao meio ambiente ecologi-
camente equilibrado, a responsabilidade do poder concedente no
subsidiria, na forma da novel lei das concesses (Lei n. 8.987
de 13.02.95), mas objetiva e, portanto, solidria com o concessio-

21
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 426.
22
BRASIL. STJ Superior Tribunal de Justia. REsp 28222 / SP. Disponvel em < http://www.lexml.gov.br/
busca/search?keyword=8987+meio+ambiente&f1-tipoDocumento=Jurisprud%C3%AAncia>. Acesso em:
19 mai. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
536
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nrio de servio pblico, contra quem possui direito de regresso,


com espeque no art. 14, 1 da Lei n. 6.938/81. No se discu-
te, portanto, a liceidade das atividades exercidas pelo concessio-
nrio, ou a legalidade do contrato administrativo que concedeu a
explorao de servio pblico; o que importa a potencialidade do
dano ambiental e sua pronta reparao. Deciso Vistos, relatados
e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Segunda Turma
do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos votos e das
notas taquigrficas constantes dos autos, por maioria, conhecer do
recurso e lhe dar provimento [...].

Assim, pode o contrato de concesso estabelecer obrigaes especficas de pro-


teo ambiental como forma de eliminar ou diminuir o risco ou o dano ambiental, de
forma antecipada (ou seja, com preveno e precauo) e complementar fiscaliza-
o dos rgos ambientais e responsabilizao ambiental, penal e administrativa.
Para tanto, ser necessria a alterao da legislao de concesso de forma que
esta preveja a obrigao de estabelecimento pelo poder concedente de clusulas con-
tratuais capazes de eliminar ou diminuir riscos de danos ao meio ambiente, prprios
do servio pblico de rodovia.
Dessa forma, estar-se- procedendo com aplicao dos princpios da preveno
e precauo na administrao do servio pblico delegado de rodovia, diante de ris-
cos prprios dessa atividade.

4. Concluses articuladas

Pelo exposto, v-se que o contrato de concesso de rodovia instrumento de


efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, porque:
1) H necessidade de efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado no servio pblico de rodovia, em razo dos riscos e dos danos ambientais
desse empreendimento, e aumento do uso do modal de transporte rodovirio;
2) A legislao de concesso traz referncias genricas ao cumprimento de obri-
gao ambiental pelo concessionrio, o que pode trazer dificuldades efetividade do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado;
3) A alterao dessa legislao para que seja determinado o estabelecimento de
obrigaes especficas no contrato de concesso relativas proteo ambiental e a
serem cumpridas pelo concessionrio permitir maior efetividade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado;
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
537
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

4) O poder concedente regula a forma de execuo do servio pblico de rodovia


e, como est obrigao, junto com o concessionrio, proteo ambiental, alm da
integrao das polticas de meio ambiente e transporte, pode valer-se do contrato
para promover essa proteo;
5) O estabelecimento de obrigaes especficas de proteo ambiental constitui-
-se na aplicao dos princpios da precauo e da preveno, e em medida comple-
mentar fiscalizao dos rgos ambientais e responsabilizao ambiental, penal
e administrativa.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
538
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A LEI DE SNUC LUZ DOS MOVIMENTOS AMBIENTALISTAS


E O DIREITO DE PERMANNCIA DAS POPULAES
TRADICIONAIS

Patricia Fernandes de Oliveira Santos


Bacharel em Direito pela Universidade Estcio de S
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Territorial e
Polticas Pblicas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro

1. INTRODUO

O presente trabalho tem como escopo fazer uma breve reflexo sobre a criao de
Unidades de Conservao e a situao das populaes tradicionais residentes nesses
espaos, a fim de demonstrar que pelo princpio da dignidade da pessoa humana e
outros princpios explcitos e/ou implicitamente previstos na Constituio da Repbli-
ca Federativa do Brasil de 1988, estas pessoas tem o direito de permanecer no local.
Para alm, a legislao permite uma melhor adequao em cada caso, na medida em
que prev vrias categorias de Unidade de Conservao e a respectiva gradao de in-
terferncia humana, como se ver a seguir. Assim, cabe ao poder pblico, no momento
de sua deciso, verificar qual a melhor categoria de Unidade de Conservao, a fim de
adequar a proteo/preservao da natureza e as populaes tradicionais.

2. O
 ANTROPOCENTRISMO CONSTITUCIONAL E AS CORRENTES DO
MOVIMENTO AMBIENTALISTA

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 foi a constituio


brasileira que mais atribuiu importncia a questo ambiental, dedicando todo um
captulo ao tema. Alm do Capitulo VI, intitulado Do Meio Ambiente, h diversos
outros dispositivos que tratam do assunto1.

1
Como exemplo, podemos citar os artigos: 5, LXXIII que trata da ao popular; 23, VI, que trata das
competncias comuns dos entes federativos; 24, VI e VIII, que trata das competncias concorrentes dos
entes federativos; 129, III, que trata das funes essenciais do Ministrio Pblico; 170, VI, que trata da
ordem econmica brasileira, etc.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
539
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Conforme explicita o artigo 225, o meio ambiente ecologicamente equilibrado


direito de todos. Para Paulo de Bessa Antunes o vocbulo todos 2, significa que o
titular do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado so todas as pessoas,
inclusive estrangeiros de passagem, que se encontrem em territrio nacional, no
se exigindo a condio de cidado3. Ainda segundo este autor, todos no contexto
constitucional significa apenas as pessoas, em virtude do princpio da dignidade da
pessoa humana. Assim, ele entende que o artigo 225 no alcana todo e qualquer ser
vivo, mas apenas o homem. Ainda segundo Paulo de Bessa Antunes4, a Constituio
da Repblica tem uma viso antropocntrica de proteo natureza. nesta mesma
linha o entendimento de Fiorillo5 ao destacar que a Carta Magna assumiu uma posio
explicitamente antropocntrica, na medida em que o direito ao meio ambiente vol-
tado para a satisfao das necessidades humanas. Contudo, cabe destacar que esta
viso antropocntrica, segundo Leite6, alargada, tendo em vista que a Constituio
coloca o ser humano no centro da proteo ambiental porm no adota uma viso es-
tritamente econmica do meio ambiente. Ou seja, a natureza constitucionalmente
protegida, no somente pela viso utilitarista, econmica, mas pela qualidade de vida
que a mesma proporciona ao ser humano, reconhecendo que este parte integrante
do meio ambiente. Esta viso antropocntrica alargada deve ser refletida em toda a
legislao infraconstitucional, inclusive e, principalmente, na ambiental.
A obrigao de preservar o meio ambiente tanto do cidado quanto do Poder
Pblico. Contudo, o Poder Pblico tem o dever de tornar efetivo o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Para tanto, o pargrafo primeiro do artigo 225
define alguns instrumentos para a efetivao deste direito. Leuzinger7 vai denominar
estes instrumentos de funo ambiental pblica, dentre elas, destaca-se para este
trabalho, a criao de espaos especialmente protegidos8.
Cumpre acrescentar que antes de prevista constitucionalmente, a criao de

2
ANTUNES, P. de B. Direito Ambiental. 11 edio, Amplamente Reformulada. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2008. p. 63.
3
Pela legislao brasileira, considerado cidado apenas as pessoas que possuem ttulo de eleitor e que
estejam em dia com suas obrigaes eleitorais.
4
ANTUNES, P. de B. Op. Cit. p. 63.
5
FIORILLO, C. A. P. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 11 edio, Amplamente Reformulada. So
Paulo: Saraiva, 2010.
6
LEITE, J. R. M. Sociedade de Risco e Estado. In: CANOTILHO, J. J. G.; LEITE, J. R. M. (Org). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 151-220.
7
LEURINGER, M. D. Natureza e Cultura: Direito ao Meio Ambiente Equilibrado e Direitos Culturais diante
da Criao de Unidades de Conservao de Proteo Integral e Domnio Pblico Habitadas por Populaes
Tradicionais. 2007. Tese (Doutorado em Poltica e Gesto Ambiental) - Centro de Desenvolvimento Susten-
tvel da Universidade de Braslia, Braslia. p. 63.
8
Artigo 225, III da CRFB/88.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
540
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

espaos especialmente protegidos9 j era elencada como um dos instrumentos10 da


Poltica Nacional do Meio Ambiente , como o escopo de proteger ou reduzir os impac-
tos da atividade antrpica no meio ambiente.
A lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000 regulamentou o artigo 225, III da
CRFB/88 e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
SNUC. Esta lei trouxe grande avano para a questo da preservao ambiental no
pas, tendo em vista que organizou e sistematizou os vrios tipos de reas protegi-
das existentes no Brasil, muito embora tenha deixado algumas tipologias de lado11.
Antunes12 chega a afirmar que o estabelecimento de unidades de conservao foi o
primeiro passo concreto em direo preservao ambiental, demonstrando, assim,
a sua importncia.
A criao de reas protegidas no recente13. O conceito adotado atualmente
pelo Brasil tem sua origem no EUA, no final do sculo XIX, durante a conquista do
oeste. Em 1872, institudo oficialmente o primeiro parque nacional (Parque Na-
cional de Yellowstone) do EUA14, com o escopo de preservar o meio ambiente para o
lazer da populao urbana15.
O Parque Nacional de Yellowstone foi criado a partir de ideais preservacionistas.
Segundo esse ideal, a natureza deveria ser preservada para sua apreciao esttica
e por sua beleza natural. Dava-se valor ao mundo selvagem (wilderness), primitivo e
sem interferncia humana. No Brasil, o primeiro parque criado nos moldes do norte-
-americano foi o Parque Nacional do Itatiaia, em 1937.
A ideia preservacionista no era a nica a orientar os ambientalistas, havia tam-
bm aqueles que defendiam a utilizao dos recursos naturais16 de forma racional,

9
Neste trabalho, rea protegida e espao especialmente protegido so sinnimos.
10
Artigo 9, VI da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981.
11
A Unidade de Conservao no a nica tipologia de rea protegida, sendo apenas mais uma das pre-
vistas no ordenamento jurdico brasileiro, contudo, a mais dotada de visibilidade e expresso, tendo em
vista ter um tratamento legal sistematizado e em um nico diploma legal. As reservas legais e as reas
de proteo permanente, por exemplo, tambm so reas protegidas, contudo, encontram-se previstas no
Cdigo Florestal.
12
ANTUNES, P. de B. Op. Cit. p. 552.
13
Leuzinger, em sua tese de Doutorado, cita a origem e como surgiu a ideia de reas protegidas. (LEURIN-
GER, M. D. Op. Cit. p. 63-123)
14
Ibidem.
15
Conforme expem Diegues, a criao de reas protegidas nos Estados Unidos se baseou na ideia de
vida selvagem (wilderness) e, portanto, eram grandes reas livres da presena humana. Para alm, nesse
perodo j se consolidara o capitalismo americano, a urbanizao era acelerada, e se propunha reservarem-
-se grandes reas naturais, subtraindo-as expanso agrcola e colocando-as disposio das populaes
urbanas para fins de recreao (DIEGUES, A. C. O mito moderno da natureza intocada. HUCITEC: So
Paulo, 2001.p. 24).
16
Conforme este pensamento, a natureza passa a ser vista como recursos naturais.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
541
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

denominados conservacionistas. De acordo com Diegues17, eles se baseavam em trs


princpios: o uso dos recursos naturais pela gerao presente; a preveno de desper-
dcios; e, o uso dos recursos naturais para benefcio da maioria dos cidados.
Alier18, por sua vez, ao analisar o surgimento do movimento ambientalista19,
classificou-o em trs correntes: o culto ao silvestre, o evangelho da ecoeficincia
e o ecologismo dos pobres. A primeira20 corrente defende a natureza intocada. Sur-
ge como amor a beleza natural. Defende a natureza independentemente da utilidade
material que ela possa ter para o ser humano. Esta corrente no ataca o crescimento
econmico, na verdade, defende a criao de reservas naturais livres de interferncia
humana, exceto para visitao, que estejam a margem do mercado.
Um movimento mais radical desta corrente seria a denominada ecologia pro-
funda, que propugna uma atitude biocntrica ante a natureza, contrastando com a
postura antropocntrica superficial 21. Conforme leciona Diegues22, a ecologia pro-
funda foi descrita em 1984 como sendo a vida humana e no humana com o mesmo
valor intrnseco, independente do utilitarismo. Conforme este mesmo autor, a eco-
logia profunda ainda mais radical que os preservacionistas, na medida em que a
natureza deve ser preservada por ela prpria, independente da contribuio que as
reas naturais protegidas possam fazer ao bem-estar humano.
J o evangelho da ecoeficincia preocupa-se com os efeitos do crescimento
econmico, na medida em que o crescimento econmico representa maiores impac-
tos ambientais ou riscos a sade decorrentes das atividades industriais, da urbaniza-
o e tambm da agricultura moderna 23. Logo, esta corrente no contra o cresci-
mento econmico, mas no a qualquer custo. Assim, ela acredita no desenvolvimento
sustentvel, na modernizao ecolgica, manejo sustentvel dos recursos naturais,
isto , na boa utilizao dos recursos naturais. Nessa perspectiva, a criao de reas
protegidas somente se justificaria para salvaguardar os recursos naturais para sua
utilizao consciente.
A terceira corrente identificada por Alier24 denomina-se ecologismo dos po-
bres. Segundo esta corrente, o crescimento econmico tem grandes impactos no

17
DIEGUES, A. C. Op. Cit. p. 29.
18
ALIER, M. J. O Ecologismo dos Pobres: conflitos ambientais e linguagens de valorao. Traduo Mau-
ricio Waldman. So Paulo: Contexto, 2011. p. 21.
19
Alier afirma que os movimentos ambientalistas se intensificaram em oposio ao crescimento econmi-
co, contudo, nem todos os ambientalistas so contra o crescimento econmico. Na verdade, eles atuam de
diversas maneiras, conforme ficar demonstrado ao longo do texto. (Ibidem).
20
Alier entende que cronologicamente este foi a primeira corrente a ter autoconscincia e organizao.
(Ibidem).
21
Ibidem. p. 24.
22
DIEGUES, A. C. Op. Cit. p. 44.
23
ALIER, M. J. Op. Cit. p. 26.
24
Ibidem. p. 33.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
542
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

meio ambiente e, tambm, nas populaes mais vulnerveis, na medida em que h


um deslocamento das fontes de recursos naturais e das reas de descarte de res-
duos, ou seja, esta corrente se preocupa com os conflitos ecolgicos distributivos.
J Diegues25, fala em ecologia social e explica que a degradao ambiental est
diretamente relacionada com os imperativos do capitalismo.
Essencialmente, as duas abordagens, tanto de Alier quanto de Diegues, levam
em considerao os conflitos ambientais como sendo oriundos dos conflitos sociais,
isto , no se preocupam somente com a natureza intocada, ou mesmo com o uso ra-
cional dos recursos naturais apenas, mas com as questes sociais e suas implicaes
nos conflitos ambientais e na degradao ambiental. Preocupam-se com a denomi-
nada justia ambiental.
Alm das correntes do ambientalismo, Diegues26 destaca dois enfoques para
a anlise da relao homem/natureza: uma biocntrica ou ecocntrica que atribuiu
valor a natureza por si mesma, independente de sua utilidade para o homem; e a
antropocntrica, onde a natureza vista apenas como reserva de recursos naturais e,
portanto, somente teria importncia se til para a sociedade.
Assim, com uma orientao preservacionista, encontra-se a corrente O culto a
Vida Silvestre que, em princpio, defende a criao de reas protegidas, em especial
o parque, para o lazer das populaes urbanas, logo, trata-se de uma viso antropo-
cntrica, tendo em vista que, mesmo no sendo para a utilizao material, a natureza
preservada para a apreciao e bem-estar do ser humano. J a Ecologia profunda,
atribui um valor a natureza idntica ao homem, isto , tanto o homem quanto a
natureza possuem o mesmo valor, e, portanto, a natureza teria valor em si mesma,
independente de sua utilidade para o homem. Logo, de acordo com esta corrente, a
fundamentao para criao de reas protegidas para preservar a natureza, e no
para o lazer humano, podendo admitir a visitao. A esta corrente possui, portanto,
uma viso biocntrica.
Com uma orientao conservacionista, encontra-se o movimento ambientalista
denominado o evangelho da ecoficincia que propem a utilizao racional dos
recursos naturais e, portanto, com uma viso antropocntrica.
Por outro lado, o ecologismo dos pobres e a ecologia social parecem estar
alm da dicotomia entre preservacionistas e conservacionistas, na medida em que
sua preocupao com as relaes sociais e como os recursos naturais so utilizados
para diminuir ou aumentar os conflitos sociais e como os impactos ambientais afetam
mais ou menos determinadas camadas sociais. Nesta perspectiva, seria uma viso an-
tropocntrica alargada, na medida em que tem abordagem mais social, se afastando,
portanto, da idia de uma viso antropocntrica individualista.
A partir da analise das correntes do ambientalismo proposto por Alier (2011) e

25
DIEGUES, A. C. Op. Cit. p. 45.
26
Ibidem. p. 28-34.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
543
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Diegues (2001), podemos analisar a Lei n 9.985/00 que instituiu o Sistema Nacio-
nal de Unidades de Conservao e melhor compreender como estes vrios pensamen-
tos esto refletidos na Lei e, consequentemente, na criao de reas protegidas no
Brasil e como cada categoria de Unidade de Conservao admite ou no a presena
de seres humanos em seus limites.

3. AS CATEGORIAS DE UNIDADE DE CONSERVAO



Conforme j exposto anteriormente, a Lei do SNUC tem como mrito a sis-
tematizao da legislao brasileira no que se refere criao de reas protegidas,
sistematizou a tipologia denominada, nesta lei, unidade de conservao e instituiu
doze categorias que esto divididas em dois grupos: unidades de proteo integral e
unidades de uso sustentvel.
Nesta diviso, j podemos identificar a grande dicotomia entre os preservacio-
nistas e conservacionistas27, na medida em que as unidades de proteo integral
so, conforme definio legal, reas de manuteno dos ecossistemas livres de al-
teraes causadas por interferncia humana, admitido apenas o uso indireto dos
seus atributos naturais28. Por outro lado, as unidades de uso sustentvel, conforme
definio legal, so reas que admitem a explorao do ambiente de maneira a ga-
rantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos,
mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente
justa e economicamente vivel29.
As unidades de proteo integral so constitudas das seguintes categorias: Es-
tao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio
de Vida Silvestre. J o grupo de uso sustentvel composto pelas seguintes catego-
rias: rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta
Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sus-
tentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural. A partir da leitura das caracters-
ticas de cada categoria de unidade de conservao, podemos perceber uma gradao
de presena humana nas reas protegidas. H categorias mais restritivas assim
como h categorias mais flexveis. Caracterstica comum a todas as categorias a
possibilidade de pesquisa cientfica.
As categorias estao ecolgica e reserva biologia evidncia a influncia do mo-
vimento da ecologia profunda, visto que o fundamento da criao dessas reas prote-
gidas a proteo da natureza por si mesma, sem interferncia humana, exceto para

27
LEURINGER, M. D. Op. Cit. p. 124.
28
Artigo 2, inciso VI da Lei n 9.985 18 de julho de 2000.
29
Artigo 2, inciso XI da Lei n 9.985 18 de julho de 2000.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
544
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

pesquisas cientficas que no representem impactos maiores que a observao e a


coleta controlada de componentes. Assim, podemos perceber que essas categorias
so criadas independentemente da utilidade que possam ter para o ser humano, no
permitindo, inclusive, a visitao, exceto para educao ambiental.
Quanto aos parques nacionais, a Lei de SNUC manteve a noo norte-americana
de sua criao, representando, assim, aquela viso clssica preservacionista-antro-
pocntrica, na medida em que instituda em virtude de sua beleza cnica para
visitao da populao em geral.
Por outro lado, os monumentos naturais e as reservas de vida silvestre, por serem
reas de pouca extenso, admitem inclusive sua instituio em reas privadas, desde
que compatveis com a utilizao do restante da propriedade. Essas reas protegidas
admitem somente a visitao e a pesquisa cientfica, e a utilizao da propriedade
referente apenas rea que no foi protegida. Logo, estas categorias esto dentro da
corrente O Culto a Vida Silvestre, contudo, as reservas de vida silvestre se aproxi-
mam do movimento da ecologia profunda, na medida em que o objetivo da criao
da rea para proteger ambientes naturais que assegurem as condies de existncia
ou reproduo de espcies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou
migratria, logo, relao homem-natureza tem uma perspectiva biocntrica, embora
admita visitao.
Com relao ao grupo das unidades de uso sustentvel, em sua essncia, busca
compatibilizar a proteo da natureza com a utilizao racional dos recursos naturais,
refletindo, portanto, a corrente conservacionista e os ideais do evangelho da ecoe-
ficincia. Contudo, cabe destacar trs categorias de unidades de conservao de
uso sustentvel, so elas: Reserva Extrativista - RESEX, Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel - RDS e Reserva Particular do Patrimnio Natural - RPPN.
As reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento sustentvel, embora
tratadas de forma separada pela lei, poderiam estar agrupadas, tendo vista que o con-
ceito de populao tradicional mais abrangente e englobaria, portanto, o conceito
de populao extrativista tradicional30.
Em ambas as categorias, podemos perceber uma preocupao do legislador com
os problemas sociais das populaes tradicionais, estando, portanto, mais prximas
da corrente do ecologismo dos pobres e da ecologia social, na medida em que po-
dem servir como um instrumento de justia socioambiental, na medida em que pos-
sibilita a permanncia das populaes tradicional com o uso sustentvel dos recursos
naturais. Mas cabe ressaltar, que muito embora possam servir como instrumento de
justia ambiental, tambm podem ser instrumentos de injustia ambiental, quando,
por exemplo, as regras impostas para a utilizao sustentvel dos recursos torna
praticamente impossvel a permanncia das populaes tradicionais. Assim, cabe ao
Poder Pblico tomar as precaues adequadas para assegurar a sobrevivncia dessas

30
LEURINGER, M. D. Op. Cit. p. 163.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
545
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

populaes e preservar a natureza, concomitantemente.


Quanto a Reserva Particular do Patrimnio Natural, embora esteja no grupo das
unidades de conservao de uso sustentvel, ela deveria estar no grupo das unidades
de proteo integral31, tendo em vista que seus recursos naturais somente podem ser
utilizados de forma indireta, permitindo, somente a visitao, o turismo ecolgico e
a pesquisa cientfica. A RPPN, portanto, se aproxima da corrente do Culto a Vida
Silvestre.
Diante do exposto, podemos perceber que a Lei do SNUC tem grande variedade
de categorias de unidades de conservao, permitindo escolher qual seria a melhor
categoria para atender aos objetivos da proteo da natureza e, ainda, a proteo das
populaes tradicionais. Embora os preservacionistas critiquem o grupo de unidades
de conservao de uso sustentvel, o legislador foi feliz em abord-la, na medida em
que podem, atravs das RESEX e das RDS, por exemplo, assegurar direitos s popu-
laes tradicionais. Muito embora seja ato discricionrio do Poder pblico quanto a
escolha da categoria a ser implementada, quando h presena de populao tradicio-
nal, a administrao pblica deveria optar por uma das categorias que admita pre-
sena humana porque assim poder alcanar um duplo objetivo, proteger a natureza
e assegurar a sobrevivncia das populaes tradicionais, principalmente, porque elas
tem o direito de manter-se em seu territrio, como se ver adiante.

4. POPULAES TRADICIONAIS

4.1. CONCEITO

Conforme previsto pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988,


em seu artigo 215, 1, O Estado proteger as manifestaes das culturas popu-
lares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo
civilizatrio nacional. Antunes32, propondo uma designao mais ampla e genrica,
denomina estes grupos de comunidades locais. Ainda segundo este autor, a CRFB/88
reconhece os seguintes grupos: culturas populares; indgenas; afro-brasileiros e ou-
tros grupos participantes do processo civilizatrio nacional e, conclui A Constituio,
como se v, admitiu um pluralismo cultural e tnico em nosso pas 33. Podemos
identificar estes grupos, ainda, como comunidades ou populaes tradicionais.

31
Ibidem. p. 151.
32
ANTUNES, P. de B. Op. Cit. p. 454.
33
Ibidem. p. 456.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
546
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Pereira et all34 identifica alguns pontos centrais para a conceituao de popula-


o tradicional:existncia deregimesdepropriedadecomum,osentidodeperten-
cimento a umlugar,aprocuradeautonomiaculturaleprticasadaptativassustent-
veisquevariados grupossociaismostramnaatualidade.
Almeida35 destaca, ainda, que a noo de tradicional no se reduz histria
e incorpora as identidades coletivas redefinidas situacionalmente numa mobilizao
continuada, assinalando que as unidades sociais em jogo podem ser interpretadas
como unidades de mobilizao. Nessa perspectiva, a territorialidade funciona como
fator de identificao, defesa e fora: laos solidrios e de ajuda mtua informam um
conjunto de regras firmadas sobre uma base fsica considerada comum, essencial e
inalienvel, no obstante disposies sucessrias porventura existentes.
Por outro lado, Little36 define territorialidade como o esforo coletivo de um
grupo social para ocupar, usar, controlar e se identificar com uma parcela especfica
de seu ambiente biofsico, convertendo-a assim em seu territrio ou homeland.
Ainda segundo o autor, o territrio surge diretamente das condutas de territorialida-
de de um grupo social [e isso] implica que qualquer territrio um produto histrico
de processos sociais e polticos.
Uma definio legal de comunidade tradicional foi vetada na Lei de SNUC37. Em
2007, atravs de um decreto presidencial38, as populaes tradicionais foram concei-
tuadas como grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais,

34
PEREIRA, M. C. de B.; MELLO, Y. R. Projetos globais e resistncias locais: pescadores artesanais e
Unidades de Conservao no litoral, Rio de Janeiro Brasil. Desenvolvimento e Meio Ambiente. Vol. 24.
Curitiba (PR), 2011. p. 137-150
35
ALMEIDA, A. W. B Terras tradicionalmente ocupadas: processos de territorializao e movimento sociais.
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v.6, n.1, 2004. p.9-32.
36
LITTLE, P. Territrios sociais e povos tradicionais no Brasil: por uma antropologia da territorialidade.
Srie Antropolgica 322. Braslia: UNB 2002. p. 9.
37
Art. 2, inciso XV - populao tradicional: grupos humanos culturalmente diferenciados, vivendo h, no
mnimo, trs geraes em um determinado ecossistema, historicamente reproduzindo seu modo de vida,
em estreita dependncia do meio natural para sua subsistncia e utilizando os recursos naturais de forma
sustentvel; Razes do veto: O contedo da disposio to abrangente que nela, com pouco esforo de
imaginao, caberia toda a populao do Brasil. De fato, determinados grupos humanos, apenas por habi-
tarem continuadamente em um mesmo ecossistema, no podem ser definidos como populao tradicional,
para os fins do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. O conceito de ecossistema
no se presta para delimitar espaos para a concesso de benefcios, assim como o nmero de geraes
no deve ser considerado para definir se a populao tradicional ou no, haja vista no trazer consigo,
necessariamente, a noo de tempo de permanncia em determinado local, caso contrrio, o conceito de
populaes tradicionais se ampliaria de tal forma que alcanaria, praticamente, toda a populao rural
de baixa renda, impossibilitando a proteo especial que se pretende dar s populaes verdadeiramente
tradicionais. Sugerimos, por essa razo, o veto ao art. 2o, inciso XV, por contrariar o interesse pblico.
Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_Veto/2000/Mv0967-00.htm. Acesso
em 20 de novembro de 2012.
38
Decreto n 6.040, de 7 de fevereiro de 2007 que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sus-
tentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
547
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e
recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, an-
cestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e trans-
mitidos pela tradio. Este mesmo Decreto, conceituou, ainda, Territrios Tradicio-
nais como sendo os espaos necessrios a reproduo cultural, social e econmica
dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente
ou temporria, observado, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas,
respectivamente, o que dispem os arts. 231 da Constituio e 68 do Ato das Dispo-
sies Constitucionais Transitrias e demais regulamentaes. Logo, ao conceito de
populao tradicional, cabe acrescentar o elemento autodefinio trazido pelo con-
ceito legal, isto , os povos tradicionais se reconhecem como tradicionais, e, assim,
eles atribuem a si mesmo a identidade tradicional.
Portanto, podemos conceituar populao tradicional como aquela populao ou
comunidade que possui laos ancestrais, histrico-culturais com um determinado
territrio, tendo, portanto, um sentimento de pertencimento ao lugar. Para alm, h,
ainda, uma estreita relao com a natureza, utilizando-a para a sua subsistncia,
integrada com atividades agropecurias de baixo impacto ambiental e, tendo como
elemento de coeso de grupo, a identidade tradicional que a prpria comunidade
se autodefine. A utilizao dos recursos naturais se faz em regime de comunho e
os bens ambientais so utilizados livremente. Little39 destaca que as formas de uso
comum da terra, que consistem em processos sociais resultantes de contradies do
prprio desenvolvimento do capitalismo, empregam uma lgica econmica especfi-
ca diferente da lgica do capitalismo. Logo, a racionalidade dessas comunidades
diferente da racionalidade ocidental capitalista, tanto seja no uso da terra, quanto na
explorao dos recursos naturais. Tanto verdade, que geralmente, so em lugares
onde existem comunidades tradicionais que a natureza encontra-se mais preserva-
da. Ora, se as comunidades tradicionais ajudam a manter a natureza, ento por-
que tir-las quando h a criao de uma Unidade de Conservao? Por outro lado,
quais so os direitos dessas populaes?

4.2. POR QUE AS POPULAES TRADICIONAIS DEVEM FICAR?

importante destacar que as populaes tradicionais, principalmente a partir


da promulgao da Constituio da Repblica de 1988, conquistaram direitos fun-
damentais. Neste ponto, pretendo elencar os princpios e direitos que garantam a
permanncia desses povos em seu territrio.
Primeiramente, cabe questiona-se se efetivamente h um conflito de direitos

39
LITTLE, P. Op. Cit. p. 6.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
548
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

quando da criao de unidade de conservao versus permanncia de populaes


tradicionais, isto , para proteger a natureza (ter um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, conforme preconiza a Constituio da Repblica, em seu artigo 225),
realmente necessrio o afastamento do ser humano? fato que a atividade humana
leva a uma degradao da natureza, mas qualquer atividade humana, ou melhor,
qualquer grupamento humano que degrada o meio ambiente? Ento, como explicar
que exatamente onde existe populaes tradicionais que a natureza encontra-se
mais preservada?
Diegues, em seu livro O mito da Natureza Intocada de 2001, demonstra que
se trata de um mito, na medida em que a criao das primeiras unidades de con-
servao foram os parques nacionais que tem como objetivo a recreao da popula-
o urbana, a pesquisa e educao ambiental, fundados principalmente na noo
de mundo selvagem, conforme j explicitado anteriormente. Contudo, Diegues40
destaca uma mudana deste pensamento, principalmente no Terceiro Mundo, com
os movimentos sociais que buscam o reconhecimento da identidade cultural dessa
populao tradicional.
A Lei do SNUC reflete esta mudana ao prever categorias que permitem a
permanncia das populaes tradicionais. Logo, considerando o pensamento e as
pesquisas de Antonio Carlos Diegues, podemos concluir que, em princpio, no h
um conflito entre a preservao do meio ambiente e a convivncia com populaes
tradicionais. O conflito aparecer quando a categoria escolhida pelo administrador
pblico for incompatvel com a permanncia dessas populaes. Nesta perspectiva,
pensamos que em vez de reassentar as populaes tradicionais, tal como preconiza a
lei de SNUC41, dever do administrador pblico adequar a categoria a ser escolhida,
de forma a evitar a retirada dessas pessoas, tendo em vista que elas tem direito de
permanncia no territrio e este direito de permanncia baseia-se, principalmente, no
princpio da dignidade da pessoa humana e no direito a cultura.
Conforme j explicitado anteriormente, a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988, em virtude do princpio da dignidade da pessoa humana, tem uma
viso antropocntrica de proteo ao meio ambiente, isto , o meio ambiente deve ser
protegido para o ser humano, esta seria a razo para proteo do meio ambiente, desta-
cando, contudo, que esta orientao antropocntrica alargada. Logo, se faz necessrio
uma breve exposio do que seria este princpio da dignidade da pessoa humana.
A Constituio da Repblica de 1988 define, em seu artigo 1, inciso III, a dig-
nidade da pessoa humana como fundamento da Repblica Federativa do Brasil, isto
quer dizer que a Constituio da Republica garante a existncia digna de todos que
estejam no territrio nacional. Cabe ressaltar que este princpio o ncleo axiolgico
da constituio e, portanto, toda a Constituio foi elaborada levando em considera-

40
DIEGUES, A. C. Op. Cit. p. 158.
41
Artigo 42 da Lei de SNUC e artigo 35 e seguintes do Decreto n 4.340, de 22 de agosto de 2002.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
549
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o este principio que consolidado/alcanado atravs dos direitos e garantias fun-


damentais. Nesta perspectiva, o Estado dever garantir o que chamamos de mnimo
existencial, isto , o mnimo necessrio para a sobrevivncia digna do ser humano.
Ora, se a Constituio garante a existncia digna do ser humano, se a preser-
vao da natureza para benefcio do ser humano, se a existncia de populaes
tradicionais ajuda a conservar a natureza e se parte da dignidade destas populaes
somente alcanam quando mantidas em seu territrio de origem, conclui-se, en-
to, que no tem porque tir-las de seu territrio quando da criao de unidade de
conservao. Pelo contrrio, a manuteno delas primordial para a existncia digna
dessas populaes.
Outro direito constitucionalmente garantido o direito a cultura. Leuzinger42
chama a ateno para, independentemente de qual gerao o direito cultura per-
tena, a funo do poder pblico em garantir o pleno exerccio dos direitos culturais
e a proteo do patrimnio cultural brasileiro, impondo-lhe, assim, o nus de praticar
aes e prestar servios tendentes ao cumprimento deste dever constitucionalmente
imposto. Ainda de acordo com esta autora, embora [o direito a cultura] no inte-
grem o rol de direitos descritos no art. 6, encontram previso nos arts 215 e 216 da
Carta e, uma vez garantidos a todos e relacionados construo da liberdade e da
dignidade do ser humano, so igualmente classificados como direitos fundamentais.
Tambm classificado como direito fundamental o direito identidade cultural, ten-
do em vista que este direito est inserido no direito a cultura.
Leuzinger43 reconhece ambos os direitos dignidade da pessoa humana e iden-
tidade cultural s populaes tradicionais, contudo, chama a ateno para as deci-
ses radicais, isto , deve haver uma ponderao entre a garantia dos direitos funda-
mentais e a criao de espaos territoriais especialmente protegidos.
vlida a preocupao da autora, contudo, importante ressaltar que o re-
assentamento das populaes tradicionais deve ocorrer em ltimo caso, devendo o
administrador pblico fundamentar a categoria escolhida, com base em estudos. De
outra forma, entendemos que haveria uma violao aos direitos constitucionalmente
assegurados a esses grupos tradicionais.
Cabe acrescentar que alm dos direitos assegurados constitucionalmente, al-
guns grupos tradicionais, como os indgenas e os quilombolas, tiveram direitos espe-
cficos assegurados seja constitucionalmente, seja em leis infraconstitucionais.
Cada grupamento tem uma distino relativa a dominicialidade. Isto , as terras
indgenas so bens da Unio, destinando-se aos ndios apenas a posse, por outro
lado, os remanescentes quilombolas possuem a propriedade definitiva da terra que
ocupam, contudo, mesmo diante desta diferena, ambas so terras tradicionalmente
ocupadas. Embora haja este pluralismo jurdico e uma proteo legal dos direitos

42
LEURINGER, M. D. Op. Cit. p. 47-48
43
Idem. p. 183-184.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
550
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

das populaes tradicionais, h uma dificuldade na implementao desses direitos,


na medida em que a sociedade brasileira fundada em ideais colonialistas, escra-
vista e autoritrio44, o que dificulta o reconhecimento dos direitos das populaes
tradicionais, sejam elas indgenas, quilombolas, ou qualquer outro grupamento con-
siderado tradicional.
De todo o exposto, nos parece fundamental o reconhecimento desses direitos
s populaes tradicionais, principalmente porque a permanncia delas no territrio
constitui um elemento primordial da dignidade dessa populao. No podemos perder
de vista que a racionalidade delas deferente da nossa, extremamente urbanizada, e
que, portanto, assegurar a permanncia fornecer o mnimo existencial preconizado
e fundamentado pelo princpio da dignidade da pessoa humana.

5. CONCLUSO

5.1. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 tem uma postura


antropocntrica alargada, em virtude do princpio da dignidade da pessoa humana.
5.2. A legislao brasileira que trata sobre a criao de Unidade de Conservao
reflete os vrios movimentos ambientalistas, tornando-a riqussima, na medida em
que apresenta um diploma legal sistematizado e com vrias categorias, que possibi-
litando uma gradao da presena humana.
5.2. A criao de unidades de conservao faz parte da poltica ambiental brasi-
leira, chegando a ser uma medida realmente palpvel de proteo ao meio ambiente.
Por outro lado, a criao de Unidades de Conservao pode opor-se a das populaes
tradicionais residentes.
5.3. A permanncia das populaes tradicionais no causa degradao ambien-
tal de grande impacto, pelo contrrio, o manejo tradicional dos recursos naturais con-
tribuiu para a preservao ambiental, no havendo, portanto, conflito entre presena
humana e proteo ambiental.
5.4. Tendo em vista a proteo constitucional e infraconstitucional que as popu-
laes tradicionais possuem, entendemos que quando da criao de unidade de con-
servao em rea que possua populao tradicional, o administrador publico dever
escolher a categoria que permita a manuteno dessas populaes, sendo utilizado o
reassentamento somente em ltimo caso e devidamente justificado.

44
ALMEIDA, A. W. B. Op. Cit. p. 11.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
551
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A IMPORTNCIA DO RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL


E DA AUDINCIA PBLICA PARA A EFETIVIDADE DA
DEMOCRACIA NA PROTEO AO MEIO AMBIENTE

Patricia Fernandes de Oliveira Santos


Bacharel em Direito (UNESA) e Mestranda do Programa de Ps-Graduao
em Desenvolvimento Territorial e Polticas Pblicas da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (Seropdica)

Tatiana Cotta Gonalves Pereira


Mestre em Direito da Cidade (UERJ) e Doutoranda em Sociologia e Direito
(UFF). Professora Assistente de Direito Ambiental no Departamento de Cincias
Jurdicas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (Seropdica)

1. INTRODUO

O homem, desde sua origem no mundo, causa impacto no meio ambiente. Con-
tudo, a partir da revoluo industrial e da organizao da sociedade em um sistema
econmico que atua intensamente sobre a natureza para a produo de bens de
consumo e bem-estar, vem impactando de forma mais acelerada. Tais impactos se
do no apenas pela extrao da matria-prima necessria para a produo desses
bens, mas tambm pelo descarte dos detritos oriundos dessa produo e consumo
(externalidades e resduos). Na medida em que a sociedade continua a priorizar o
desenvolvimento baseado, principalmente, no crescimento econmico e negligencia
os riscos (sejam eles tecnolgicos, sociais, ambientais) decorrentes desse processo,
inicia-se uma nova fase da histria da sociedade, a denominada sociedade de risco1.
Na sociedade de risco, o Estado tem papel de gestor, cabendo a ele, portan-
to, o dever constitucional de adotar medidas para evit-los. nesse sentido que a
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 CRFB/88, em seu artigo
225, 1, IV, incumbe ao Poder Pblico o dever de exigir o estudo prvio de impacto
ambiental - EIA para empreendimentos causadores de significativa degradao am-

1
Expresso cunhada por Ulrich Beck para determinar esse novo modelo de sociedade, conforme FER-
REIRA, H. S. Poltica Ambiental Constitucional. In: CANOTILHO, J. J. G.; LEITE, J. R. M. (Orgs). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 255-289.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
552
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

biental. Acompanhado ao EIA, o empreendedor deve apresentar ainda o Relatrio de


Impacto Ambiental RIMA, com a obrigao de que ambos os documentos devero
ser publicizados. O RIMA deve ser apresentado, na prpria definio normativa:

(...) de forma objetiva e adequada sua compreenso. As infor-


maes devem ser traduzidas em linguagem acessvel, ilustradas
por mapas, cartas, quadros, grficos e demais tcnicas de comu-
nicao visual, de modo que se possam entender as vantagens e
desvantagens do projeto, bem como todas as consequncias am-
bientais de sua implementao.2

O objetivo desse trabalho demonstrar a importncia do RIMA para a participa-


o popular no processo de Licenciamento Ambiental, na medida em que esse ins-
trumento tem como fim informar e subsidiar tecnicamente a populao do contedo
do EIA, ou seja, ele traduz para uma linguagem acessvel os impactos ambientais
significativos decorrentes de uma obra. Nesse sentido, o RIMA o instrumento que
deve facilitar o debate em audincias pblicas, portanto o arcabouo tcnico-ins-
trumental para garantir a participao popular em tais audincias.
A fim de atingirmos nosso objetivo, sero analisados e elencados os requisitos
mnimos do RIMA determinados por lei, o entendimento da doutrina e verificaremos,
ainda, se o RIMA da Central de Tratamento de Resduos Slidos Santa Rosa3, localizada
no municpio de Seropdica, regio metropolitana do Rio de Janeiro, atendeu a esses
requisitos mnimos, fortalecendo, assim, a democracia e o Estado Ambiental de Direito.

2. IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS E A TRAJETRIA LEGISLATIVA DO EIA/RIMA

Tendo em vista que nosso objeto no presente artigo um instrumento de medi-


o de impactos ambientais, necessrio, antes de adentramos no objeto em si, con-
ceituar impacto ambiental. no art.1 da Res. CONAMA n01/86 que est o conceito
normativo de impacto ambiental:

(...) considera-se impacto ambiental qualquer alterao das pro-


priedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causa-
da por qualquer forma de matria ou energia resultante das ativi-

2
Art.9, pargrafo nico da Resoluo CONAMA 01/86
3
Aterro sanitrio que recebe atualmente todos os resduos domsticos dos municpios do Rio de Janeiro,
Itagua, Seropdica e Angra dos Reis, somando cerca de 9 mil toneladas dirias.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
553
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:


I a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II as atividades sociais e econmicas;
III a biota;
IV a qualidade dos recursos ambientais.

importante ressaltar que nesse conceito o meio ambiente no compreendi-


do apenas como natural, pois ele leva em considerao modificaes em atividades
sociais e econmicas, bem como na sade e na segurana da populao. Portanto,
o impacto a ser avaliado pode ocorrer nos meios fsico, bitico ou socioeconmico,
sendo cabvel afirmar que se trata de uma viso alargada de meio ambiente, em que
a natureza no separada nem do homem nem da vida social.
Alm disso, os impactos no so classificados a priori como ruins, haja vista
serem uma modificao do meio por conta do desenvolvimento de atividades huma-
nas, havendo impactos positivos e negativos, o que nos leva a perceber que a noo
de impacto inclui um julgamento do valor da significncia de um efeito.4 Assim, o
impacto ambiental o resultado de qualquer ao humana em seu meio e defini-lo
como positivo ou negativo consiste num juzo de valor.
Tambm nos parece importante trazer a percepo de Edsio Fernandes5 do
impacto no ser apenas ambiental, mas socioambiental, expresso utilizada, segun-
do esse autor, a partir da dcada de 1980, que mais precisa justamente porque
compreende o meio ambiente no apenas como a natureza em si, mas como o todo
integrado. O autor tambm estabelece impacto como processo, ou seja, algo que
acontece continuamente no meio ambiente, se relacionando inclusive com a produ-
o de (in)justias ambientais. Portanto, os impactos socioambientais no devem ser
reduzidos a uma dimenso meramente tcnica, mas devem ser vistos como aconteci-
mentos gerados pela ao humana que atuam e modificam o cotidiano social.
Com relao legislao, Lus Paulo Sirvinskas6 observa que, desde a desco-
berta do Brasil, existem leis de proteo aos recursos naturais. Eram leis esparsas e
referentes a recursos naturais especficos e que tinham mais a inteno de proteger
tal recurso para garantir o desenvolvimento de certa atividade econmica do que para
proteo do meio ambiente em si.
Apenas com a criao da Poltica Nacional do Meio Ambiente7 (PNMA), em

4
MUNN, R.E. Environmental impact assessment. Toronto: John Wiley&Sons, 1979. (Traduo livre)
5
FERNANDES, E. Impacto Socioambiental em reas Urbanas sob a perspectiva jurdica. Em: MENDON-
A, G. (org). Impactos Socioambientais Urbanos. Curitiba, PR: editora UFPR, 2004.
6
SIRVINSKAS, L. P. Manual de Direito Ambiental. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
7
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
554
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

1981, consequncia de uma maior conscincia ecolgica e da necessidade de pre-


servao da natureza, a proteo ao meio ambiente torna-se integral. Em 1988, com
a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, tal proteo ganha
status de norma constitucional, sendo tratada no capitulo VI do Ttulo VIII e em outros
dispositivos ao longo do texto constitucional.
O direito ao meio ambiente tem natureza difusa, sendo caracterizado como res
omnium, isto , coisa de todos e, portanto, trata-se de direito de toda a coletividade
e o dever de proteg-lo incumbe no somente ao Poder Pblico como tambm co-
letividade8. Assim, o artigo 225, 1 e seus incisos, elencam as medidas mnimas a
serem adotadas na busca da efetiva proteo ao meio ambiente, dentre elas, destaca-
-se, para este trabalho, o estudo prvio de impacto ambiental.
Paulo de Bessa Antunes9 afirma que o marco histrico da obrigao do estudo de
impacto ambiental no Brasil10 o Decreto-Lei n 1.413, de 14 de agosto de 1975 que
instituiu o zoneamento das reas crticas de poluio e obrigou as indstrias instaladas
ou a serem instaladas no territrio nacional (..) a promover as medidas necessrias
a prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do
meio ambiente, possibilitando, assim, um fundamento legal para o Licenciamento
Ambiental, mesmo antes da PNMA. Esse autor destaca ainda a Lei n 6.803, de
2 de junho de 1980, que estabelece o zoneamento industrial, e torna mais clara a
obrigatoriedade da avaliao de impacto ambiental aos empreendimentos industriais,
exigindo, inclusive, que ela dever ser prvia instalao do empreendimento.
Logo aps, em 1981, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) torna
a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA)11 um de seus instrumentos12. Na Avalia-
o de Impacto Ambiental, sendo o empreendimento de significativa degradao
ambiental, o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatrio de Impacto

8
LENZA, P. D. Direito Constitucional Esquematizado.12 ed. So Paulo: Saraiva, 2008.p. 741-742.
9
ANTUNES, P. de B. Direito Ambiental. 11 edio, Amplamente Reformulada. Rio de Janeiro: Lmen
Jris, 2008.p.279.
10
Marco histrico internacional a legislao norte-americana que instituiu a poltica nacional do meio
ambiente do Estados Unidos, aprovada pelo Congresso em 1969, passado vigora a partir de 1 de janeiro
de 1970 (SNCHES, L. E. Avaliao de Impacto Ambiental: conceitos e mtodos. So Paulo: Oficina de
Textos, 2008. P. 38).
11
Embora muito semelhante, h diferena entre avaliao de impacto ambiental e estudo de impacto am-
biental. A avaliao de impacto ambiental mais ampla e contm o estudo de impacto ambiental. Assim,
conforme o empreendimento e a legislao aplicvel, o Estudo de Impacto Ambiental pode ser dispensado
pelo rgo Ambiental, contudo, pode haver outros estudos ambientais, ou outras exigncias legais que
faro parte da avaliao de impacto ambiental. Para Michelle Mendlewicz, o estudo de impacto ambiental
uma das formas de realizar a avaliao de impacto ambiental (MENDLEWICZ, M. A Evoluo da Jurispru-
dncia do Superior Tribunal de Justia em Matria de Licenciamento Ambiental. In: Congresso Brasileiro
de Direito Ambiental, 16. 2011, So Paulo. PNMA: 30 anos de Poltica Nacional de Meio Ambiente, So
Paulo: Impresso Oficial do Estado de So Paulo, 2011, 253-275).
12
Artigo 9, III, da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
555
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Ambiental so obrigatrios13.
As Resolues CONAMA n01/86 e 237/97 so as principais regulamentaes
da PNMA no que se refere ao EIA/RIMA. Combinando a definio da Resoluo CO-
NAMA supramencionada com o que estabelece o art.225, 1, IV, possvel concluir
que o EIA/RIMA se torna obrigatrio sempre que o impacto ambiental cause signi-
ficativa degradao do meio ambiente, ou seja, o constituinte compreendeu que a
exigncia de tais estudos e respectivo relatrio apenas seria necessria em atividades
humanas cujos impactos e efeitos sejam valorados pela sociedade humana como
significativos, o que no em si uma tarefa fcil.
Conforme adverte Michelle Mendlewicz14, o conceito de atividade causadora de
significativa degradao ambiental indeterminado, no havendo uma definio legal
do termo, contudo, para os empreendimentos previstos no artigo 2 da Resoluo CO-
NAMA 01/86, no h dvidas sobre a exigncia legal do EIA e seu respectivo RIMA,
destacando-se para este trabalho o aterro sanitrio.
Por fim, vale lembrar que o Estudo de Impacto Ambiental elaborado pelo
empreendedor e s suas custas15. Esses estudos servem como subsdio para que
o rgo licenciador estabelea requisitos e medidas para a concesso das licenas
ambientais (de instalao e de operao) que so obtidas a partir da. E, embora as
concluses apresentadas no EIA no vinculem a deciso do rgo ambiental compe-
tente, que pode decidir de forma diversa do que foi apresentado, ele precisar, nesse
caso, fundamentar adequadamente sua deciso 16. Alm disso, j que o impacto se
configura como inevitvel, cabe ao Poder Pblico exigir sua mitigao ou compensa-
o, e ele o faz baseado no EIA.

3. PRINCPIOS NORTEADORES DO EIA/RIMA

O EIA orientado principalmente pelos princpios da preveno, precauo e do


desenvolvimento sustentvel. J o RIMA tem como fundamento a realizao dos prin-
cpios da democracia e da publicidade, j que visam tornar de conhecimento geral as
avaliaes e concluses do EIA, bem como a participao da sociedade no procedi-
mento do Licenciamento Ambiental, principalmente atravs da Audincia Pblica17.

13
Artigos 2 e 9, da Resoluo CONAMA n 01/86.
14
MENDLEWICZ, M. Op. Cit. p. 261
15
Artigo 8, da Resoluo CONAMA n 01/86.
16
ANTUNES, P. de B. Op. Cit. p. 288
17
Nesse momento especfico do artigo separamos os dois instrumentos por entendermos que eles realizam
princpios distintos, embora complementares. No restante do texto, os utilizaremos juntos, posto que um
(RIMA) apenas contm linguagem facilitadora do que o outro (EIA) traz.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
556
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O EIA visa preponderantemente identificar os mais significativos impactos am-


bientais de uma obra ou empreendimento, a fim de que seja possvel prever meios de
mitig-los ou compens-los, e evitar o dano ambiental.18 Desta maneira, os princpios
da precauo e da preveno ganham especial destaque durante o Licenciamento
Ambiental. Embora haja certa confuso entre estes princpios, eles so diferentes. O
princpio da precauo tem origem no direito alemo, na dcada de 1970. Ele surgiu
da necessidade de avaliar previamente os impactos ao meio ambiente de projetos e
empreendimentos,19mesmo sem a certeza cientfica quanto da ocorrncia do dano.
Por este princpio, mesmo sem a certeza cientfica, as melhores tcnicas disponveis
para a minimizao do dano devem ser aplicadas20. J pelo princpio da preveno,
o dano previsvel, podendo-se dizer que se trata na verdade de impacto ambiental,
que pode, portanto, ser minimamente mitigado.
Logo, tanto o princpio da precauo como o da preveno visam evitar o dano
ambiental, sejam previsveis (impactos) ou os imprevisveis, contudo, eles no se con-
fundem. Tanto Jos Joaquim Gomes Leite21quanto Helini Silvini Ferreira22sinalizam
para a importncia desses princpios, principalmente porque, embora exijam uma
precauo ou preveno do dano ambiental, nenhum deles impede a atividade eco-
nmica. nessa perspectiva que surge o princpio do desenvolvimento sustentvel.
O conceito de desenvolvimento sustentvel foi divulgado no Relatrio Brundtland,
na dcada de 1980, a partir de debates sobre a problemtica desenvolvimentista no
meio cientfico nos anos de 197023. De acordo com o Relatrio Brundtland, o desenvol-
vimento sustentvel a capacidade de satisfazer as necessidades da gerao presente
sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfazer suas prprias neces-
sidades. O princpio do desenvolvimento sustentvel surge, portanto, como princpio
do direito ambiental brasileiro, a partir da ponderao entre o direito ao desenvolvimen-
to econmico e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Cabe destacar que o artigo 170, inciso VI, da CRFB/88 determina a defesa do
meio ambiente como princpio da ordem econmica brasileira. Cristiane Derani24
adverte que os fundamentos econmicos e a poltica ambiental so indissociveis,

18
Adotamos aqui a ideia de que todo dano um impacto ambiental no previsto, no mensurado, seja
qualitativa, seja quantitativamente.
19
ANTUNES, P. de B. Op. Cit. p. 28
20
LEITE, J. R. M. Sociedade de Risco e Estado. In: CANOTILHO, J. J. G.; LEITE, J. R. M. (Org). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 151-220.
21
Ibidem.
22
FERREIRA, H. S. Op. Cit.
23
CHAVES, M. P. S.; RODRIGUES, D. C. B.. Desenvolvimento sustentvel: limites e perspectivas no debate
contemporneo. Interaes (Campo Grande), Campo Grande, volume 8, nmero 13, setembro de 2006.
Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1518-70122006000200011&ln
g=en&nrm=iso. Acesso em: 19 de abril de 2012.
24
DERANI, C. Direito Ambiental Econmico. 3 ed. So Paulo: Saraiva. 2008. p. 48
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
557
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

nesse sentido, a Lei Maior tenta integrar a ordem econmica ambiental, atravs de
um elo comum: a melhoria da qualidade de vida.
A busca pela melhoria da qualidade de vida uma tarefa coletiva, no estando
apenas na esfera do Poder Pblico, como tambm necessrio que a populao
participe, tanto que a CFRB/88 estabeleceu como dever tambm da coletividade
defender o meio ambiente. Mas, para defender o meio ambiente, deve ser assegurada
a publicidade do EIA/RIMA e, consequentemente, a Audincia Pblica. Nesse senti-
do, o EIA/RIMA, bem como o Licenciamento Ambiental so orientados pelo princpio
fundamental da democracia.
Conforme destaca Paulo de Bessa Antunes25, o princpio democrtico se ex-
pressa, principalmente, pelos direitos informao e participao. Cabe ressaltar
tambm o princpio da publicidade, que orienta todos os atos administrativos. Assim,
todo cidado tem o direito de participar e receber informaes da Administrao P-
blica, bem como a garantia da publicidade de seus atos.
Os princpios da democracia e da publicidade, e os direitos informao e
participao so a base para que o cidado possa agir em defesa do meio ambiente,
conforme o mandamento constitucional, e a sua inobservncia poder eivar o ato
administrativo de nulidade.

4. O
 S REQUISITOS DO EIA/RIMA E SUA APLICABILIDADE NO RIMA DA CTR
SANTA ROSA

Antes de passarmos a uma breve anlise do RIMA da CTR Santa Rosa, cabe des-
tacar que a Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei n12.305/10) definiu o prazo
mximo de quatro anos para o fim dos lixes no pas, que devero ser substitudos por
aterros ou outras tecnologias capazes de produzir energia a partir dos resduos slidos
urbanos. Portanto, essa Central uma inovao tecnolgica de disposio final de
resduos colocada pela legislao como adequada.
Para a anlise do Relatrio de Impacto Ambiental da Central de Tratamento de
Resduos Slidos Santa Rosa, foram considerados os seguintes itens, todos previstos
como contedo mnimo do RIMA, pelo Artigo 9 da Resoluo CONAMA n 01/86:
descrio, objetivos e justificativas do projeto; relao e compatibilidade com as po-
lticas setoriais, planos e programas governamentais; as alternativas tecnolgicas; as
alternativas locacionais; rea de influncia e uma sntese dos resultados dos estudos
de diagnstico ambiental; matrias primas; mo-de-obra, bem como uma estimativa
dos empregos diretos e indiretos a serem gerados; a descrio dos provveis impactos

25
ANTUNES, P. de B. Op. Cit. p. 25
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
558
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambientais da implantao e operao da atividade; a caracterizao da qualidade


ambiental futura da rea de influncia; a descrio do efeito esperado das medidas
mitigadoras previstas em relao aos impactos negativos, mencionando aqueles que
no puderam ser evitados, e o grau de alterao esperado; o programa de acompanha-
mento e monitoramento dos impactos.
O RIMA, bem como o EIA, foram elaborados pela Vereda Estudos e Execuo de
Projetos Ltda. Cumpre esclarecer que a empresa foi obrigada a refazer tais estudos,
pois os mesmos foram questionados em Ao Civil Pblica proposta pelo Ministrio
Pblico Estadual26, que apresentou um estudo prprio, elaborado pelo GATE (Grupo
de Apoio Tcnico da instituio). Nesse primeiro havia vrios erros tcnicos (ou omis-
ses), como, por exemplo, no haver referncia s micro bacias do Valo dos Neves e
do Valo do Brejo, consideradas reas de Influncia Direta, nem ao aqufero Piranema
e suas zonas de recarga, tampouco se fazia meno ao Plano de Recursos Hdricos
elaborados pelo Comit Gestor do Rio Guandu. Tambm no fazia meno s locali-
dades habitadas, sendo certo que, conforme a Diretriz 1311 se deve manter distncia
de raio de 1 quilmetro, pelo menos, do depsito de resduos perigosos.
Desta forma, tomando como base o segundo RIMA, ele apresenta a descrio, os
objetivos e as justificativas do projeto, havendo tambm uma pequena descrio dos
planos e programas governamentais para a rea de influncia do empreendimento.
Seropdica e Itagua foram considerados rea de Influncia Indireta (AII) en-
quanto a Agrovila Chaper (localizada em Itagua), algumas reas rurais, estradas
vicinais e secundrias configuram a rea de Influncia Direta (AID). A rea de influ-
ncia descrita e relacionada a uma sntese do diagnstico ambiental. Com relao
matria-prima, o RIMA prev, em parte, suas fontes, como, por exemplo, a utilizao
do solo necessrio a implementao do empreendimento, a disponibilidade de mate-
riais granulares (brita, racho e bica corrida) que podero ser adquirido na pedreira
Santa Luzia, vizinha ao empreendimento. Por outro lado, no h previso quanto
mo-de-obra e a estimativa dos empregos diretos e indiretos a serem gerados.
O item alternativas tecnolgicas possui uma descrio mais detalhada sobre a
tecnologia a ser implementada na construo e operao do aterro sanitrio. Em sua
anlise locacional, h cinco opes de alocao para o aterro sanitrio, sendo uma a
rea do antigo lixo de Seropdica, fechado a partir da inaugurao da CTR. Esta rea
refutada no EIA/RIMA da empresa por conta de sua proximidade com a Floresta
Nacional Mrio Xavier e pelo fato do acesso ser por vias com reas habitadas (p.8
do EIA/RIMA). Outras duas reas foram descartadas por estarem prximas a canais e
cursos dgua. Houve a avaliao tambm de uma rea na regio de expanso urbana
da cidade, desprezada ento por possibilidade de fortes restries de vizinhana
(p.10 do documento).
No que se refere descrio dos provveis impactos ambientais da implanta-

26
Processo no0002650-66.2009.8.19.0077 da 1 Vara de Seropdica.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
559
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

o e operao da atividade, transcrevemos abaixo os impactos ambientais previs-


tos, apontando apenas a classificao dos impactos quanto sua natureza, atravs
dos smbolos (+), quando o impacto previsto como positivo, e (-), quando negativo:

IMPACTOS TOTAL POSITIVOS NEGATIVOS


IMPLANTAO 21 06 15
OPERAO 24 08 16
ENCERRAMENTO 04 01 03
TOTAL 49 15 34

Quadro 9-1: Impactos ambientais gerados pelo empreendimento.


Fonte: RIMA elaborado pela Empresa Vereda Estudos e Execuo de Projetos Ltda.

Na fase de implantao:

1. Gerao de emisso atmosfrica e material particulado (-)


2. Aumento de Rudos e Vibraes (-)
3. Modificao da morfologia do terreno (-)
4. Induo a riscos de deslizamento e de eroso (-)
5. Alterao do escoamento superficial (-)
6. Reduo da rea de vegetao (-)
7. Evaso da fauna (-)
8. Gerao de expectativas na populao (-)
9. Gerao de Resduos e Efluentes (-)
10. Modificao da Paisagem (-)
11. Variao do valor das terras e imveis residenciais (-)
12. Aumento do trfego rodovirio (-)
13. Incmodos vizinhana (-)
14. Deteriorao do sistema virio existente (-)
15. Compatibilidade com o planejamento urbano (+)
16. Induo ao bem-estar da comunidade da rea de Influncia Indireta (+)
17. Variao de tributos (+)
18. Riscos de Acidente de Trabalho (-)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
560
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

19. Variao da Oferta de Empregos (+)


20. Fomento da dinmica econmica (+)
21. V
 ariao da qualidade ambiental da zona de amortecimento da APA da Serra
do Catumbi (+)

Na fase de operao, teramos alguns dos impactos anteriores,


demonstrados aqui pelos seus nmeros, somados aos seguintes:

Impactos anteriores na ordem em que aparecem no EIA/RIMA: 1, 2, 3, 7, 12, 14,


11, 13, 17, 19, 18, 9, 10

22. Risco de deslizamento de taludes (-)


23. Disponibilidade de reas de emprstimo (+)
24. Riscos de enchente e de assoreamento nos corpos dgua (-)
25. Risco de contaminao do lenol fretico e das guas superficiais (-)
26. Modificao no uso do solo (-)
27. Mudana no nvel de informao sobre resduos slidos na comunidade (+)
28. Promoo de processos econmicos (+)
29. Interferncia na sade da populao local (+)
30. Recuperao do biogs (+)

Na fase de encerramento:

Impactos anteriores na ordem em que aparecem no EIA/RIMA: 19 (-), 17 (-), 30,


25.

Assim, interessante perceber que em sua grande maioria os impactos negati-
vos predominam, e claramente afetaro o meio ambiente e a sade dos moradores do
entorno. E isto a prpria empresa afirma: aumento de poluio atmosfrica e sonora,
deteriorao das rodovias, risco de contaminao do lenol fretico e das guas sub-
terrneas, de assoreamento, mudana no uso do solo, reduo da rea de vegetao
e da fauna, enfim, embora a previso seja de impactos reduzidos, temporrios e
reversveis, fica claro que a implementao da CTR Santa Rosa gerou e continuar a
gerar diversos impactos ambientais, que no podem ser desprezados. Contudo, como
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
561
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a PNRS estabelece os aterros sanitrios como forma de disposio final adequada,


podemos entender que foi feito um juzo de valor com relao a esses impactos, que,
sem dvida, embora negativos, so melhores do que aqueles oriundos de lixes.
Nesse relatrio, a dimenso econmica aparece gerando impactos positivos,
ligados s possibilidades de emprego e de novas dinmicas para a regio, conside-
rando a rea de influncia indireta. A questo da sade da populao ou de sua maior
informao sobre resduos slidos, tambm so colocadas como positivas, novamente
adotando a referncia do lixo e da poltica de comunicao social e de educao
ambiental da empresa, que consta como medida compensatria a ser desenvolvida.

5. A IMPORTNCIA DO RIMA PARA A AUDINCIA PBLICA

Segundo Robert Dahl27, a governana nas sociedades atuais se d pela parti-


cipao de diversos grupos autnomos e concorrentes no poder poltico, portanto,
quanto mais possibilidade real de participao e de oposio nessas sociedades, mais
perto do ideal democrtico elas estaro.
Esse autor estabelece alguns critrios a serem observados na tomada de deci-
ses polticas inerentes a um regime democrtico, podendo-se destacar, a compre-
enso ilustrada(i) e a participao efetiva(ii) como dois critrios que se relacionariam
com o RIMA e com a Audincia Pblica, respectivamente. Tais critrios poderiam ser
assim resumidos:

Dentro dos limites razoveis no que se refere ao tempo, todo mem-


bro deve ter oportunidades iguais e efetivas para instruir-se sobre
as polticas alternativas relevantes e suas consequncias possveis;
[i]
(...) todos os membros devem ter oportunidades iguais e efetivas
para fazer com que seus pontos de vista sobre como deve ser a
poltica, sejam conhecidos pelos outros membros. [ii]28

A Audincia Pblica est regulamentada em mbito federal na Resoluo CO-


NAMA n 9, de 3 de dezembro de 1987. De acordo com essa norma, a finalidade da
Audincia Pblica expor o contedo do EIA (atravs do RIMA), bem como dirimir
dvidas e recolher opinies e sugestes da populao sobre o empreendimento.

DAHL, R. A. Poliarquia: Participao e Oposio. 1ed. 1 reimpr. So Paulo: Editora da Universidade


27

de So Paulo, 2005.
CADEMARTORI, Daniela Mesquita Leutchuk de. O dilogo democrtico. Curitiba: Juru, 2010.
28
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
562
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A Audincia Pblica promovida pelo rgo ambiental federal sempre que jul-
gar necessrio, podendo ser solicitada, tambm, por entidade civil, pelo Ministrio
Pblico, ou por 50 (cinquenta) ou mais cidados; nesses casos ela se torna obrigat-
ria. Sem dvida, a Audincia Pblica se configura como o principal meio de efetiva-
o do princpio democrtico e como ressalta Jos Roberto Souza:

A Audincia Pblica pode configurar a oportunidade institucional


mais importante para garantir o mximo fluxo de informao entre
os atores sociais e as autoridades em relao a uma deciso a ser
tomada. As Audincias Pblicas so a oportunidade de consulta
para que o conhecimento terico e a experincia prtica e vivencial
do conjunto da populao possam ser capitalizados e refletidos
pelas autoridades responsveis pela tomada de deciso29

Assim, a partir do recebimento do RIMA, o rgo ambiental federal dever fixar
edital e anunciar pela imprensa local a abertura do prazo para solicitao de Audin-
cia Pblica. O prazo ser de, no mnimo, de 45 dias.
Conforme destaca Michelle Mendlewicz30, uma das principais caractersticas
do EIA a publicidade, contudo, como o EIA extremamente tcnico e geralmente
extenso, o RIMA passa a ter funo primordial. Como a proteo do meio ambiente
no feita somente pelo Poder Pblico, mas tambm pelo cidado, os estudos de
impacto ambiental devem ser compreensveis, a fim de que o conjunto dos cidados
possa tomar conhecimento do empreendimento e exercer seu poder-dever. Desta for-
ma, tanto o RIMA bem elaborado, e em linguagem acessvel, quanto realizao de
Audincia Pblica com oitiva da populao e esclarecimentos, so fundamentais para
que os princpios da democracia e da publicidade, bem como os direitos informao
e da participao sejam efetivamente garantidos.
Nesta perspectiva, o cumprimento do contedo mnimo previsto pelo artigo 9
da Resoluo CONAMA n 01/86 imprescindvel, na medida em que este o instru-
mento que informar e subsidiar a populao no momento de solicitar e participar
na Audincia Pblica. Assim, passaremos a analisar o RIMA da Central de Tratamento
de Resduos a fim de verificar se estes requisitos mnimos foram cumpridos.

29
SOUZA, Jos Roberto Bernardes de. A Audincia Pblica e a Mediao Ambiental no Processo de Dispu-
tas Pblicas Ambientais. Estudo de Caso: EIA da Usina Termeltrica de Santa Branca SP [Dissertao de
Mestrado]. Campinas: Unicamp, Mestrado em Engenharia Civil, na rea de concentrao em Saneamento
e Ambiente, 2003, 97p.
30
MENDLEWICZ, M. Op. Cit. p. 263
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
563
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

6. AS AUDINCIAS PBLICAS REALIZADAS: BREVE RELATO

Embora a Audincia Pblica seja apenas um ato dentro do complexo procedi-


mento de Licenciamento Ambiental, no podemos negar que a sua realizao que
efetiva a participao da populao interessada e atingida nos impactos que o em-
preendimento causar. E, apesar de seu carter consultivo, sem nenhuma forma de
vinculao pelo rgo ambiental (como o prprio EIA/RIMA), interessante ressaltar
que a prpria Resoluo CONAMA n 9/87 estabelece em seu art.5 que a ata da(s)
Audincia(s) Pblica(s) e seus anexos, serviro de base, juntamente com o RIMA,
para a anlise e parecer final do licenciador quanto aprovao ou no do projeto.
Parece-nos ento que as audincias pblicas se caracterizam como uma ins-
tncia para a tomada de deciso, podendo ser considerada um instrumento poltico
positivado a fim de que as democracias deste sculo sejam de fato participativas,
e no meramente formais. Nesse sentido, defendemos tambm a realizao de um
nmero razovel delas, a fim de garantir a plena divulgao e compreenso do RIMA,
para a possibilidade real de participao. Por tudo isso, elas devem ser entendidas
como espao democrtico privilegiado, no sendo admissvel que as pessoas pre-
sentes apenas ouam explicaes das autoridades envolvidas (empresa licenciada e
rgo licenciador), como muitas vezes acontece. Como coloca Evanna Soares:31

indispensvel, assim, para que se realize a Audincia Pblica,


propriamente dita, a efetiva participao do pblico. No se carac-
terizar como tal a sesso que, embora aberta ao pblico, o com-
portamento dos presentes seja passivo, silencioso, contemplativo.
Nesse caso, ser apenas uma audincia.

No caso de Seropdica, lugar em que a CTR comeou a funcionar no fim de


maro de 2011, a primeira Audincia Pblica foi realizada em 06 de agosto de 2009.
No entanto, ela no foi de fato realizada, pois a populao local no conseguiu entrar
no pequeno espao da Cmara de Vereadores, j preenchido pela presena de pesso-
as que no moravam na cidade, trazidas em cinco nibus pela empresa construtora,
ocorrendo inclusive um lamentvel tumulto. Ainda assim, a Audincia foi considerada
vlida, conforme podemos ver no entendimento do Desembargador que julgou um
recurso32 que tinha como um dos pedidos a realizao de nova Audincia Pblica:

31
SOARES, Evanna. A Audincia Pblica no Processo Administrativo. Revista de Direito Administrativo -
RDA n 229, jul/set. 2002, Ed. Renovar, Rio de Janeiro.
32
Agravo de Instrumento n 0023843-43.2010.8.19.0000, que tramitou na Terceira Cmara Cvel do
TJRJ.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
564
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A Audincia Pblica constitui oportunidade de democrtico dilo-


go entre a sociedade e as entidades de proteo ao meio ambiente.
Constatada, porm, a existncia de tumulto orquestrado visando a
impedi-la, e no sendo dado ao Poder Pblico restringir o acesso
de pessoas interessadas conclui-se pela suficincia do encontro j
realizado, sob pena de se transformar a etapa do procedimento em
instrumento de obstruo do Licenciamento Ambiental.

O entendimento do juiz de primeira instncia na Ao Civil Pblica movida pelo


Ministrio Pblico estadual, supra referida, que pedia a realizao de uma nova Audi-
ncia Pblica, foi mais crtico ainda, desprezando a importncia do ato:

Neste ponto, cabe destacar que a Audincia Pblica nada mais


que mera etapa do longo e complexo processo de Licenciamento
Ambiental, tendo mesmo importncia relativa como ato do referido
processo, eis que no delibera nada, servindo apenas para o debate
democrtico dos projetos.

Felizmente, apesar desses entendimentos judiciais, que entendemos como la-


mentveis, ocorreram mais duas Audincias Pblicas na sede da Assembleia Legisla-
tiva do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), em 27/05 e 17/08 de 2011, devido forte
reao que o empreendimento causou em diversos setores sociais.
Na primeira, realizada no plenrio daquela Casa Legislativa, com muitas pesso-
as lotando as galerias protestando contra o empreendimento, professores da UFRRJ
(gelogos, gegrafos, engenheiros ambientais) questionaram o RIMA, principalmente
no que se referia escolha da rea de instalao do aterro, apontada como em cima
do aqufero Piranema. Houve a presena tambm de tcnicos do Estado, que garan-
tiram que o aterro no estava em rea de recarga do aqufero.
A segunda Audincia Pblica ocorreu porque a primeira foi insuficiente em ter-
mos de tempo, muitos inscritos no puderam falar. Essa, ocorrida em sala menor e
com pouca divulgao, contou com poucas pessoas, mas com a presena da Presi-
dente do rgo ambiental estadual, que respondeu s perguntas formuladas princi-
palmente por deputados estaduais que pareciam no concordar com a localizao do
empreendimento. Pudemos observar no discurso da Presidente que a implementao
da CTR era prioritria, e que o rgo ambiental, embora consciente dos riscos am-
bientais que adviriam dessa implementao, ponderou que fechar os lixes at ento
existentes era a prioridade, reforando, portanto, a lgica da percepo e aceitao
dos impactos como um juzo de valor na sociedade de risco.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
565
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

7. CONCLUSES ARTICULADAS

7.1. A proteo do meio ambiente no obrigao apenas do Estado, mas tam-


bm da coletividade, devendo o Poder Pblico, para tanto, atentar para os princpios
da democracia e da publicidade, bem como para os direitos informao e partici-
pao, a fim de dar efetividade a tal dever constitucional.
7.2. O RIMA o instrumento legal que traduz a linguagem tcnica do EIA,
demonstrando de forma clara e simples, os impactos socioambientais que a obra
trar, tanto positivos quanto negativos. , portanto, o melhor meio para subsidiar
a populao no momento de realizao das Audincias Pblicas. Nesse sentido, o
RIMA de fundamental importncia no que se refere possibilidade de proteo do
meio ambiente por parte da populao.
7.3. O descumprimento dos requisitos mnimos impostos pela Resoluo CONA-
MA n 01/86 quando da elaborao do RIMA dificulta a compreenso e a possibilidade
de opinar por parte da populao, na medida em que ela no estar totalmente infor-
mada sobre o projeto, j que faltaro informaes consideradas legalmente essenciais.
7.4. O nmero de Audincias Pblicas deve ser suficiente para esclarecer a po-
pulao que ser, direta ou indiretamente, impactada pelo empreendimento licencia-
do. A populao deve ter oportunidade real de ser ouvida e de ter suas dvidas dirimi-
das, sendo fundamental que sua opinio seja levada em conta no jogo democrtico.
7.5. fundamental compreender que na sociedade de risco, os impactos no
ambiente oriundos da atividade humana necessariamente ocorrero, e que cabe aos
rgos ambientais, a partir da emisso de juzos de valor, dimension-los, estabele-
cendo medidas mitigadoras e compensatrias para eles, fiscalizando o cumprimento
das mesmas.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
566
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O PLANTIO DO DEND NA AMAZNIA Alternativa


economicamente sustentvel para recuperao de
reas de reserva legal consolidadas

Rafael Calvinho Silva


Advogado, ps-graduando em Direito Ambiental pela Universidade Internacio-
nal de Curitiba UNINTER-PR

1. Introduo

O presente projeto busca analisar as situaes ambientais dos imveis rurais


que possuem reas de Reserva Legal degradadas at a data de 22 de julho de 2008,
ano de promulgao do Decreto n. 6.514/2008, e que, por previso legal, ests
reas possuem a necessidade de serem recompostas mediante ao atendimento de
condies especiais.
Neste processo de recuperao, o que se prope a adoo de prticas que
visem a promoo e o incentivo recuperao de tais reas, em especial nos imveis
localizados na regio amaznica, como forma de garantir a recuperao ambiental, o
meio ambiente ecologicamente equilibrado e, ao mesmo tempo, mostrar os possveis
retornos econmicos aos produtores rurais no momento de utilizar espcies exticas
de alto valor econmico, como o caso do dend, em razo de sua adaptao ao cli-
ma tropical e sua aceitao no mercado.
Em um primeiro momento, explana-se definies elementares fundamentais
referentes a rea de Reserva Legal, reas degradadas, reas consolidadas e os per-
centuais legalmente exigveis para os imveis rurais localizados na regio amaznica
tanto nas hipteses gerais como no caso de Zoneamento Ecolgico-Econmico.
Em seguida, expe-se a necessidade de recomposio de reas de reserva legal
consolidadas, explanando os diversos casos em que as reas devem ser recuperadas
e os critrios a serem observados pelos produtores rurais nas mais variadas hipte-
ses, indicando as alternativas possveis para a recuperao de reas e abordando,
de forma mais especfica, o processo de recomposio de ARL mediante o plantio
intercalado de espcies exticas com vegetao nativa.
Aps a explanao do processo de recomposio de ARL degradada, explana-
-se a possibilidade de utilizar-se o plantio da palma ou coqueiro-de-dend, enquanto
espcie extica, expondo o retorno econmico e os benefcios de recuperar ARL con-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
567
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

solidadas a partir do plantio da espcie, inclusive nas hipteses de recomposio em


percentual acima do obrigatrio.
Ao final, so expostas as concluses a que se chegou com o projeto, buscando
demonstrar a viabilidade de uso do coqueiro-de-dend como alternativa vivel para
a promoo do desenvolvimento sustentvel, conciliando interesse privado com o
interesse pblico.

2. A Reserva Legal na Regio Amaznica: reas Degradadas, reas


Consolidadas e o percentual legal de Reserva Legal exigvel

Ao analisar o novo Cdigo Florestal, observa-se a insero do conceito de rea


rural consolidada (artigo 2, inciso IV), a qual compreendida como a rea cuja ao
humana ocorreu em momento posterior a 22 de julho de 2008. Como principais efei-
tos das reas consolidadas, os proprietrios/possuidores de reas ento degradadas
antes da data retro mencionada podero continuar a desenvolver as suas atividades
nas respectivas localidades, alm de manterem a infraestrutura desenvolvida e esta-
rem dispensados de recuperar as reas nos locais.
Em contrapartida, os proprietrios ou possuidores rurais que no conseguirem
comprovar a efetiva ocupao de reas protegidas em momento anterior a 22 de
julho de 2008 ou que tenham efetivamente ocupado as reas aps esta data, esto
obrigados a apresentar plano de recuperao no momento em que forem apresentar
ao rgo integrante do SISNAMA requerimento de pedido de inscrio do imvel no
Cadastro Ambiental Rural.
Para efeitos legais, considera-se que as reas rurais consolidadas so as reas
de Preservao Permanente APP e as reas de Reserva Legal ARL que sofreram a
degradao a partir da ocupao antrpica.
As reas de Preservao Permanente so compreendidas como as partes de
terra de inestimvel valor ao meio ambiente, na qual devem ser permanentemente
preservadas a cobertura vegetal1, j as reas de Reserva Legal so definidas como as
reas localizadas no interior de um imvel rural, excetuadas as reas de APP, as quais
so fundamentais ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabili-
tao dos processos ecolgicos, dentre outras finalidades devidamente transcritas no
artigo 2, inciso III da Lei n. 12.651/2012.
Percebe-se, a partir dos destaques, que as APP e ARL so reas fundamentais
para o equilbrio ecolgico do bioma em que se localiza um imvel rural, sendo obri-

1
JNIOR, Vladimir Polzio. Novo Cdigo Florestal: Comentado, anotado e comparado. 1 ed. So Paulo:
Rideel, 2012, p. 47.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
568
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

gatria a recuperao de tais reas como forma de fazer com que o imvel cumpra
a sua funo socioambiental, uma vez que o meio ambiente ecologicamente equili-
brado um direito fundamental a ser respeitado e garantido por todos, e o interesse
privado no pode se sobrepor a ele.
No entanto, ao definir legalmente as reas rurais consolidadas em APP e ARL, a
Lei n. 12.651/2012 possibilitou a continuidade de atividades econmicas desenvol-
vidas nos espaos ocupados at 22 de julho de 2008, determinando casos especiais
para a recuperao de reas de APP, bem como disps sobre condies especiais para
a recuperao das reas de ARL, que no seguem a regra geral disposta no Cdigo
florestal vigente.
Em se tratando de imveis localizados na Regio Amaznica, a Lei n.
12.651/2012 determinou percentuais variveis de ARL que devem ser respeitados
pelos produtores rurais da regio (artigo 12, inciso I, alneas a c) os quais,
dependendo do bioma predominante em que se localiza o imvel, podem ser de 80%
nos casos de bioma de floresta, 30% nos casos de bioma de cerrado e 20% nas de-
mais situaes.
No momento da constituio da reserva legal em imveis localizados na regio
amaznica, deve-se levar em considerao o bioma predominante, sendo que, na
hiptese de existirem mais de um bioma, o 4 do artigo 12 da Lei 12.651/2012
determina que o percentual de Reserva Legal em imvel situado em rea de for-
maes florestais, de cerrado ou de campos gerais na Amaznia Legal ser definido
considerando separadamente os ndices contidos nas alneas a, b e c, do inciso I
do caput2. O mesmo deve ser observado no momento de definir a dimenso das ARL
consolidadas nos imveis situados dentro da regio amaznica.
Importa registrar que no apenas o proprietrio dever adotar providncias
necessrias manuteno da rea de Reserva Legal, mas tambm o possuidor ou
ocupante do imvel rural, sejam eles pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico
ou privado3. Diante deste quadro, imperioso assinalar que a constituio, tutela,
manuteno e recuperao da ARL constitui-se em obrigao propter rem (Supe-
rior Tribunal de Justia, REsp n. 625024-RO, Relator: Min. Herman Benjamin, j.
03.09.2009, Segunda Turma) e que na negligncia da pessoa considerada respons-
vel pelos cuidados desta espcie de vegetao nativa, esta sofrer sanes de nature-
za cvel, criminal e administrativa.

2.1 O Zoneamento Ecolgico-Econmico

2
MUKAI, Toshio. O Novo Cdigo Florestal. 1 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 22.
3
THOM, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 3 ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Juspodivm, 2013, p.
319.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
569
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Previsto no artigo 12, 5 e ss. da Lei n. 12.651/2012, o Zoneamento Ecol-


gico-Econmico ZEE constitui-se em instrumento jurdico de ordenao do uso e
ocupao do solo4, que possibilita ao Governo definir planos de atuao para a ges-
to dos recursos ambientais das reas, alm de promover processos de regularizao
ambiental e controle da vegetao nativa e das reas de grande importncia para o
meio ambiente.
O ZEE, conforme o novo Cdigo Florestal, consiste em um procedimento nacio-
nalmente unificado que poder conceder ao produtor rural, no caso de imveis locali-
zados em reas de floresta na regio amaznica, cuja a reserva legal de 80%, po-
der haver reduo da reserva legal (...), quando se tratar de rea rural consolidada5.
Esta reduo poder ser para at 50%, exclusivamente para fins de regularizao
ambiental, observando critrios de importncia ecolgica da rea para o equilbrio
ambiental.
No obstante, ressalta-se que no caso de imveis rurais localizados em reas
de cerrado ou bioma de campos gerais na regio amaznica, o percentual poder ser
ampliado para at 50%, ou seja, o produtor rural poder ter a sua ARL ampliada,
independentemente dela estar ou no consolidada, razo pela qual o mesmo dever,
se for o caso, recuperar as reas dos imveis.

3. A Recomposio das reas de Reserva Legal Consolidadas

O proprietrio ou possuidor de imvel rural desprovido ou com dficit de cober-


tura vegetal (...), deve buscar, isolada ou conjuntamente, alternativas que conduzam
sua recomposio, regenerao natural ou compensao6. No caso das ARL con-
solidadas, as metodologias de recuperao so as mesmas, conforme prev o artigo
66 da Lei n. 12.651/2012, mas destacam-se alguns critrios especficos a estas
modalidades de reas degradadas.
Dentre as alternativas legais disponveis para a recuperao das ARL consoli-
dadas, observa-se a alternativa de recomposio da rea de Reserva Legal, conforme
expressamente previsto no artigo 66, inciso I do Cdigo Florestal. Segundo a regra
geral estabelecida, a recomposio deve atender a critrios estabelecidos pelos r-

4
SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 4 ed. 2 tir. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 267.
5
MILAR, dis (coord.); MACHADO, Paulo Affonso de Leme (coord.). Novo Cdigo Florestal: Comentrios
Lei n. 12.651/2012, de 25 de maio de 2012, e MedProv 571, de 25 de maio de 2012. 1 ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 238.
6
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A Gesto Ambiental em foco. 6 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009, p. 757.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
570
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

gos ambientais competentes integrantes do SISNAMA e ser concluda em at 20


(vinte anos).
Diante de tal situao, os proprietrios com ARL consolidadas at 22 de julho
de 2008 no esto desobrigados, a priori, a recuper-las, contudo devendo observar
algumas excees dispostas no Cdigo Florestal vigente.

3.1 O Direito Adquirido na supresso de ARL

A legislao ambiental nacional nem sempre foi clara quanto necessidade de


preservao de vegetao nativa. Somente em 1934, com o Cdigo Florestal aprovado
por meio do Decreto n. 23.793 que foi inserida a ideia de Reserva Legal no terri-
trio nacional, por meio da proibio de derrubada de vegetao nativa equivalente a
3/4 da vegetao ento existente no imvel.
Com o Cdigo Florestal de 1965, promulgado a partir da Lei n . 4.771, de
15.09.1965, foi determinada a instituio de uma reserva florestal em parte do solo
de um imvel rural, sendo que o percentual inicialmente aplicado foi o de 50% para
os imveis localizados em reas da regio amaznica. Contudo, aps a Constituio
de 1988 e a necessidade de conter o avano do desmatamento na regio, este per-
centual aumentou de 50% para 80%, por fora da MP n. 2.166/2001.
Percebe-se, nestes casos, que diversos foram os percentuais determinados para
a constituio da ARL de um imvel rural e que o progressivo aumento das reas
acabou por obrigar os proprietrios ou possuidores de imveis a terem que se adequar
aos percentuais previstos.
Antes da promulgao da Lei n. 12.651/2012, como decorrncia interpretativa
das disposies legais do Cdigo Florestal ab-rogado e da natureza propter rem da
obrigao de manuteno da ARL, os proprietrios ou possuidores, em qualquer hip-
tese, estavam obrigados a efetuar a recuperao de reas degradadas.
Contudo, com o novo Cdigo Florestal, por fora do artigo 68, caput, as supres-
ses de ARL realizadas dentro dos limites legais da poca desobrigam os proprietrios
ou possuidores de imveis rurais a efetuar qualquer forma de recuperao das ARL,
inclusive nos casos de supresso observando critrios estabelecidos pelo Zoneamento
Ecolgico-Econmico ZEE.
Trata-se, in casu, de direito adquirido devidamente reconhecido pela legislao.
Ou seja, na hiptese de supresso de vegetao nativa de um imvel na Amaznia e
a composio de ARL no percentual de 50% antes da vigncia da MP 2.166/2001,
o ocupante do imvel no estar obrigado a recuperar rea a fim de complementar o
percentual de vegetao nativa, atingindo o total de 80%.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
571
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

3.2 A Anistia para a recuperao de ARL consolidadas nos pequenos


imveis rurais

Conforme dispe o artigo 67 da Lei n. 12.651/2012, s ARL consolidadas em


imveis rurais de at 04 (quatro) mdulos fiscais no obrigatria a recuperao da
vegetao nativa com a inteno de complementar os percentuais aos patamares le-
gais definidos no artigo 12 do referido Cdigo. Em outras palavras, nos imveis de at
quatro mdulos fiscais com rea suprimida at 22 de julho de 2008, data de publi-
cao do Dec. 6.514/2008, e que possuam percentagem de vegetao nativa abaixo
do que determina esta lei, tero como reserva legal aquela quantidade de vegetao
nativa que possua poca do indigitado decreto7.
Nestes casos, os proprietrios ou possuidores de imveis rurais que se enqua-
drem na hiptese em destaque somente devero efetuar a recuperao de ARL quan-
do comprovada que a rea atualmente desmatada superior rea desmatada no
marco temporal acima referenciado.
Dessa forma, a obrigao de recuperao de rea dever observar o percentual de
rea desmatada poca, ou seja, se em 22 de julho de 2008 havia 30% de vegetao
nativa em um imvel rural e atualmente este percentual de 15%, haver a obrigao
de recompor 15% da vegetao, complementando a ARL para compor o total de 30%,
mesmo que o imvel se encontre localizado em rea de floresta amaznica.

3.3 A Recuperao de ARL por meio do processo de recomposio

Conforme j exposto, no momento de determinar o procedimento de recupera-


o de ARL consolidadas em imveis rurais, o proprietrio poder adotar quaisquer
das alternativas previstas no artigo 66 da Lei n. 12.651/2012, destacando-se a
alternativa de recuperao por meio do processo de recomposio de reserva legal,
disposto no inciso I do referido artigo.
A recomposio se d por meio da interveno humana, atravs da elaborao
de um plano de recuperao da rea baseado no plantio de espcies vegetais, o qual
dever observar os critrios a serem estipulados pelo rgo competente para a apro-
vao do projeto. No obstante, ressalta-se que a recomposio deve ser concluda
em at 20 (vinte) anos, sendo que a cada 02 (dois) anos dever ser recomposto o
equivalente a 1/10 da rea a ser recuperada.
O processo de recomposio pode ser adotado por proprietrios ou possuidores

7
JNIOR, Vladimir Polzio. Novo Cdigo Florestal: Comentado, anotado e comparado. 1 ed. So Paulo:
Rideel, 2012, p. 232.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
572
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de imveis rurais de todas as dimenses, sendo exigvel somente a comprovao


de degradao da ARL em momento anterior 22 de julho de 2008 e, no caso dos
imveis rurais de at 04 (quatro) mdulos fiscais, a comprovao da ARL efetiva
naquele marco temporal a fim de determinar qual a dimenso da rea a ser recom-
posta, se for o caso.
Uma vez comprovada e definida a dimenso da reserva legal consolidada para
fins de recomposio, alm da adoo dos critrios determinados pelos rgos am-
bientais competentes integrantes do SISNAMA, possibilita-se aos proprietrios ou
possuidores de imveis rurais, por fora do 3 do artigo 66 do Cdigo Florestal, que
o plano de recomposio seja realizado por meio do plantio intercalado de espcies
nativas de ocorrncia regional com exticas ou frutferas, em sistema agroflorestal,
sendo vedado o plantio de espcies exticas ou frutferas em patamar superior a 50%
da rea total a ser recuperada.
Nestes casos, permite-se aos proprietrios ou possuidores que efetivamente
adotarem o plano de recomposio de ARL consolidadas a explorao econmica,
observando-se as normas de manejo florestal sustentvel8, sendo necessrio desta-
car que ao admitir a recomposio da vegetao da rea de Reserva Legal, s o fez
para situaes passadas9
Desta forma, no momento de elaborao do plano de recuperao que vise a
recomposio de ARL consolidada, deve-se levar em considerao o bioma em que se
localiza o imvel rural, as espcies nativas de ocorrncia regional e a adoo ou no
do plantio destas espcies de forma intercalada com espcies exticas ou frutferas,
em sistema agroflorestal, alm da aprovao pelo rgo integrante do SISNAMA do
projeto de recomposio.

4. O Plantio do Dend e a recomposio de ARL na Amaznia

4.1 O Plantio do Dend enquanto espcie extica

Conforme j exposto, possibilita-se aos produtores rurais com reas de Reser-


va Legal Consolidadas a adoo de alternativas de recuperao da vegetao nativa
como forma de promover a regularizao ambiental do imvel rural, sendo que dentre
as alternativas possveis de recuperao est o processo de recomposio, o qual
dever observar aos critrios estabelecidos pelo rgo ambiental competente para a

8
THOM, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 3 ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Juspodivm, 2013, p.
360-361.
9
Ibid., p. 361.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
573
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

aprovao do projeto e o mesmo poder ser aplicado mediante o plantio intercalado


de vegetao nativa com espcies exticas ou frutferas, em sistema agroambiental,
dando-se destaque especial quela espcie.
Entende-se por espcie extica a espcie florestal presente em uma determi-
nada rea geogrfica da qual no originria10. Neste sentido, qualquer espcie
florestal que no seja originria do bioma amaznico pode ser considerada espcie
extica.
Neste sentido, cabe analisar a questo do plantio da Palma (Elaeis guineensis),
espcie florestal oriunda da Costa Ocidental da frica e cujo fruto, o Dend, possui
grande importncia econmica na produo de leos e do Biodiesel na Amaznia. A
espcie considerada extica em razo de sua origem estar fora de qualquer Bioma
nacional, inclusive o bioma amaznico.
O Ministrio do Meio Ambiente MMA classifica a palma ou coqueiro-de-dend
como espcie extica. Contudo, existem diversas polmicas que cercam a questo
da aplicao do dend como espcie a ser utilizada no processo de recomposio
de reas de Reserva Legal degradadas, inclusive a espcie, em alguns momentos,
classificada como espcie extica invasora que exercem dominncia sobre a bio-
diversidade nativa (...), alteram as caractersticas e o funcionamento dos processos
ecolgicos (...), as extines locais (...), constituem a segunda maior causa de perda
da biodiversidade no mundo 11.
Embora a questo ainda seja objeto de discusso e ressaltando que existem
meios de controle da disseminao de espcie extica, o fato que a palma, enquan-
to espcie extica reconhecida, constitui-se em uma alternativa para o plantio inter-
calado em regime agroflorestal com espcies nativas no processo de recomposio de
ARL consolidadas.

4.2 A Recomposio de ARL na regio amaznica com o plantio


de palma de Dend: Alternativa para o Desenvolvimento
sustentvel

Considerando que o dend uma espcie extica que pode ser plantada em
ARL consolidadas por meio do processo de recomposio, mediante o intercalamento
com espcies nativas, alm de possibilitar a recuperao das reas de reserva legal

10
MILAR, dis. Direito do Ambiente: A Gesto Ambiental em foco. 6 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009, p. 1310.
11
HOROWITZ, Christiane (coord.). Espcies exticas arbreas, arbustivas e herbceas que ocorrem nas
Zonas de uso especial e de uso intensivo do Parque Nacional de Braslia: Diagnstico e Manejo. Braslia:
Ibama, 2007, p. 6.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
574
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mediante a obrigatoriedade de plantio de espcies nativas da regio, possibilita aos


produtores rurais a explorarem economicamente, por meio de manejo sustentvel, as
reas recompostas com as espcies exticas de dend.
Observando o exposto acima, os imveis rurais com ARL consolidadas que pos-
suem mais de 04 (quatro) mdulos fiscais devem efetuar a recomposio das reas
irregularmente desmatadas dentro dos percentuais previstos no artigo 12, inciso I
da lei n. 12.651/2012. Levando-se em considerao o imvel que esteja dentro do
bioma amaznico de floresta, dever recompor at o patamar de 80%, salvo nas hip-
teses de ZEE em que a recomposio dever ser feita at o percentual de, no mnimo,
50% da rea do imvel, ou no caso de pequenos imveis rurais (at 04 mdulos
fiscais), cujo percentual varivel, dependendo da rea de reserva legal existente em
22 de julho de 2008.
Nestes casos, o processo de recuperao da rea Rural consolidada dever ob-
servar aos critrios estabelecidos no Cdigo Florestal e pelo rgo competente do
SISNAMA, sendo a recomposio por meio de plantio de espcies exticas no dever
exceder a 50% da rea a recompor, tendo o produtor rural o direito a explorar as es-
pcies mediante plano de manejo sustentvel.
Embora correta, no se deve manter a viso simplista de aplicao da norma
como feita acima. Deve-se observar outros critrios e incentivos legais para que o
produtor rural venha a recompor as ARL consolidadas, bem como a ter o retorno
financeiro, conciliando, deste modo, o interesse privado com o interesse coletivo e
a recuperao do meio ambiente e dos processos ecolgicos nativos, fundamentais
para a efetivao do desenvolvimento sustentvel.
O Captulo X da Lei n. 12.651/2012 institui, em mbito nacional, o Programa
de Apoio e Incentivo Preservao e Recuperao do Meio Ambiente, disposto nos
artigos 41 e ss., em que os produtores rurais recebem incentivos para adotarem boas
prticas que conciliem a produo com a reduo de impactos ambientais, promo-
vendo o desenvolvimento sustentvel.
Dentre as possibilidades, destacam-se o pagamento ou incentivo a servios am-
bientais que visem a melhoria dos ecossistemas e que gerem servios ambientais,
tais como Conservao de biodiversidade, conservao ou aumento dos estoques de
carbono, manuteno de reas de Reserva Legal, etc., previstos no inciso I do artigo
41 do Cdigo Florestal; a deduo de reserva legal da base de clculo do ITR, ge-
rando crdito tributrio (inciso II do artigo 41), linhas de financiamento para atender
as iniciativas de preservao voluntria de vegetao nativa, manejo florestal e agro-
florestal sustentvel, ou recuperao de reas degradadas (inciso II, item e, artigo
41), bem como o uso das reas voluntariamente recuperadas para a complementao
de percentuais de reserva legal em outros imveis localizados no mesmo bioma e que
no possuam o percentual devido de ARL.
Nas hipteses ento consideradas como pagamento por servios ambientais,
cabe fazer o seguinte destaque:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
575
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O pagamento queles que prestam servios de proteo ambien-


tal um instrumento econmico de incentivo aos proprietrios de
terras, na tentativa de estimul-los a implementar prticas sus-
tentveis. Os proprietrios so recompensados economicamente
por manter a floresta em p e preservar a qualidade dos recursos
naturais.12

Com a adoo de plano de recuperao de ARL por meio de plantio intercalado


do coqueiro-de-dend, observado os limites legais definidos de reserva legal na regio
amaznica, os produtores rurais podero, na medida em que adotarem boas prticas
de explorao e de uso dos imveis rurais, receber incentivos fiscais, creditcios, alm
do retorno econmico pelo pagamento de servios ambientais e pela adoo de plano
de manejo sustentvel para a explorao da espcie extica utilizada no plantio.
Nos casos das ARL consolidadas, o plantio do dend como forma espontnea
de recuperao de vegetao nativa por meio de processo de recomposio de ARL
consolidada para patamares alm do que a legislao define como o mnimo a ser re-
composto, permite que alm do recebimento pelo pagamento de servios ambientais,
incentivos e retorno econmico pela explorao sustentvel do dend, o produtor rural
ainda possa requerer a instituio de Cota de Reserva Ambiental, nos termos do artigo
44 da Lei n. 12.651/2012.
O CRA, segundo dispe o inciso II do artigo 44 da Lei n. 12.651/2012 deter-
mina que o ttulo ser emitido somente nas hipteses de ARL institudas voluntaria-
mente e que venha a exceder os percentuais definidos para a reserva legal na regio
amaznica, os quais podero ser negociadas com proprietrios cujas terras apresen-
tem percentual de vegetao inferior ao mnimo exigido em lei. Desta forma, o cdigo
busca atribuir valor vegetao nativa preservada13, remunerando quem contribui
para a preservao dos recursos naturais nativos, estejam eles em qualquer estgio
de recuperao/recomposio.
Em relao aos pequenos produtores rurais, detentores de at 04 (quatro) m-
dulos fiscais, alm da possibilidade de recompor a ARL em percentuais abaixo do
mnimo permitido tanto nas hipteses do artigo 12 quanto nos demais casos de ARL
degradada previstas no artigo 66, ambos da Lei n. 12.651/2012, este receber in-
centivos especiais para a produo, alm de orientao tcnica pelo rgo ambiental
competente do SISNAMA e poder instituir plano de recomposio de rea em ARL
consolidada cumulativamente explorao sustentvel do dend, alm de ter prefe-
rncia no pagamento por servios ambientais.

12
THOM, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 3 ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Juspodivm, 2013,
p. 337.
13
Ibid., p. 345.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
576
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

5. Concluso

5.1 A importncia da recuperao de ARL consolidadas na Amaznia


Por se tratar de um bioma extenso, rico em recursos naturais, em biodiversidade,
alm de outros elementos fundamentais que compem o meio ambiente, a adoo
de boas prticas para a recuperao de reas de vegetao nativas consolidadas de
fundamental importncia para garantir o equilbrio dos processos ecolgicos da regio.

5.2 A obrigatoriedade de recuperao de ARL consolidada e a


alternativa de recomposio
A recuperao de ARL consolidada dever observar aos critrios legais espe-
cficos de cada situao, devendo o produtor rural adotar a alternativa mais vivel.
Dentre as alternativas possveis, o da recomposio mediante plantio intercalado de
espcies exticas permite no s a recuperao da vegetao nativa, como ainda a
conciliao com a explorao econmica das espcies florestais exticas por meio de
manejo florestal sustentvel.

5.3 O Plantio do Dend no processo de recomposio de ARL


consolidada
Por ser considerada espcie extica, o plantio da palma ou coqueiro-de-dend,
cujo fruto o dend, uma alternativa economicamente vivel para a garantia do
desenvolvimento sustentvel a partir de boas prticas, por se tratar de uma espcie
de valor econmico considervel, com diversas aplicaes na indstria alimentcia e
de biocombustveis, p. ex., por meio do processo de recomposio mediante plantio
intercalado com espcies nativas.

5.4 O desenvolvimento sustentvel por meio de recomposio


com o Dend
Com a recuperao de ARL consolidadas mediante processo de recomposio
utilizando o plantio do dend, os produtores rurais podero ter inmeros benefcios,
que vo desde a possibilidade de receberem pagamento por servios ambientais bem
como obterem Cotas de Reserva Ambiental CRA para negociao, demonstrando a
sustentabilidade do dend por meio de adoo de prticas de recomposio de reas
de vegetao nativa.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
577
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ASPECTOS CONTROVERTIDOS NO LICENCIAMENTO


AMBIENTAL DA USINA DE BELO MONTE NO PAR

SILMARA VEIGA DE SOUZA


Mestranda em Direito Ambiental pela Universidade Catlica de Santos

1. HISTRICO: DOS DIREITOS INDIVIDUAIS AO DIREITO DIFUSO DO MEIO


AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO ASSEGURADO ATRAVS DE
MECANISMOS DE PROTEO

O reconhecimento dos direitos do homem tende a acompanhar a sua evoluo.


Nesse sentido, pode-se observar a Constituio norte-americana de 1787 e a france-
sa de 1791, as quais delimitaram as liberdades clssicas do homem, posteriormente
denominadas direitos de primeira gerao.
Esses direitos, apesar de sua inegvel relevncia, com o passar do tempo, per-
cebeu-se que careciam de uma maior amplitude, pois deixavam de atender s ne-
cessidades da classe trabalhadora no tocante ao trabalho digno, sade, educao,
moradia; necessidades que, somente aps acirradas lutas e embates polticos foram
reconhecidas pelo Estado, atravs da incorporao ao sistema dos chamados direitos
sociais ou de segunda gerao.
Mais recentemente, a franca industrializao, urbanizao e crescimento popu-
lacional levaram o homem macia utilizao dos recursos naturais. Num primeiro
momento as transformaes no meio ambiente, causadas pela utilizao dos recur-
sos eram vistas como uma espcie de mal necessrio ao progresso; pouco a pouco,
compreendeu-se a necessidade de se proteger os recursos naturais com o fim de im-
pedir o seu esgotamento, proteo que pode ser includa dentro da chamada terceira
gerao de direitos.
Essa preocupao com o meio ambiente pde ser observada na Conferncia de
Estocolmo, realizada em 1972, a qual reuniu 113 pases com o fim de debater ques-
tes relativas ao meio ambiente. Na Conferncia se decidiu que deveria ser redefinido
o conceito de desenvolvimento, tendo sido gerada ao final a Declarao de Estocol-
mo, que no seu princpio 13 previa o compromisso dos pases em criar mecanismos
de proteo ao meio ambiente:

Princpio 13. Com o fim de se conseguir um ordenamento mais


racional dos recursos e melhorar assim as condies ambientais,
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
578
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado de


planejamento de seu desenvolvimento, de modo a que fique asse-
gurada a compatibilidade entre o desenvolvimento e a necessidade
de proteger e melhorar o meio ambiente humano em benefcio de
sua populao1.

Outrossim, os pases buscaram construir tais mecanismos para proteo do meio


ambiente, muitos deles copiando a legislao dos Estados Unidos, que em 1969 re-
gulamentaram sua Poltica Nacional Ambiental, e dentro dessa legislao inseriram a
Avaliao de Impacto Ambiental para atividades potencialmente causadoras de danos
ambientais.
Progressivamente, outros pases adotaram tal instrumento; e ainda na dcada de
1970 o Brasil submeteu projetos Avaliao de Impacto Ambiental, caso da Usina
Hidreltrica de Sobradinho2.
A Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) em associao ao licenciamento das
atividades utilizadoras dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencial-
mente poluidoras, por sua fundamental importncia, foram consagradas como instru-
mentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei 6938/81.
Interessante ressaltar que a Lei 6.938/81 pode ser considerada de vanguarda,
pois rompeu com a viso essencialmente individualista do homem (o homem como
sujeito exclusivo de direitos), que prevalecia at ento no ordenamento jurdico nacio-
nal. Progressivamente, passou-se a entender que o indivduo tem, em face do Estado,
no s direitos privados, mas tambm direitos pblicos, segundo Bobbio O Estado
de direito o Estado dos cidados3.
Nesse Estado de todos os cidados, o direito muitas vezes ultrapassa a esfera
individual, ele difuso, os sujeitos so indeterminveis. E quando a Lei 6.938/81
cria mecanismos de proteo ao meio ambiente, por exemplo, atravs da AIA e do
Licenciamento Ambiental, est garantindo a afirmao e uma importante forma de
efetividade do direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

1
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano 1972. Disponvel em: http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/estocolmo1972.pdf.
Acesso em 02 mai 2013.
2
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Histrico. http://www.mma.gov.br/governanca-ambiental/portal-na-
cional-de-licenciamento-ambiental/licenciamento-ambiental/hist%C3%B3rico. Acesso em 02 mai 2013.
3
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus Elsevier. 8 ed., 2004, p. 49.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
579
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

2. O MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E OS INSTRUMENTOS


DA AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Lei 6.938/81 foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988 (CF/88).
Estabelece princpios, objetivos gerais e especficos de proteo ambiental e organiza
a estrutura administrativa ambiental atravs do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA).
Para que tais objetivos e princpios fossem afirmados a Lei criou mecanismos de
efetividade normativa, entre eles a Avaliao de Impacto Ambiental (art. 9, III) e o
licenciamento ambiental (art. 9, IV).
Pela regra, toda atividade que de alguma forma cause um significativo impacto
ambiental (alterao do meio ambiente causado pelas atividades humanas que afe-
tem a sade, segurana, e o bem-estar da populao, as atividades sociais e econmi-
cas, a biota, as condies estticas e sanitrias do meio ambiente e a qualidade dos
recursos ambientais) se sujeita avaliao de impacto ambiental para que possa ser
feito um diagnstico da viabilidade da implantao do projeto, autorizando-a ou no,
e em segundo plano, exigir-se do empreendedor medidas para mitigar os efeitos que
a instalao poder causar ao meio ambiente.
A Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) pode ser conceituada como:

instrumento de poltica ambiental, formado por um conjunto de


procedimentos capaz de assegurar, desde o incio do processo, que
se faa um exame sistemtico dos impactos ambientais de uma
ao proposta (projeto, programa, plano ou poltica) e de suas al-
ternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma ade-
quada ao pblico e aos responsveis pela tomada de deciso, e por
eles considerados. Alm disso, os procedimentos devem garantir a
adoo das medidas de proteo ao meio ambiente determinadas,
no caso de deciso sobre a implantao de projeto4.

Ressalte-se que h diferentes graus de impactos ambientais, por esse motivo,


pode ser considerado que a AIA gnero da qual so espcies todos os estudos rela-
tivos aos impactos que subsidiam a anlise da Licena Ambiental, tal como: Estudo
de Impacto Ambiental (EIA), previsto no art. 225, 1 CF/88; Plano de manejo; Rela-
trio ambiental; Plano e projeto de controle ambiental; Plano de recuperao de rea
degradada; Relatrio ambiental preliminar; diagnstico ambiental; Anlise preliminar
de risco.
Assim, o EIA uma modalidade de AIA, exigido para instalao de obra ou ati-

4
THOM DA SILVA, Romeu Faria. Manual de Direito Ambiental. Salvador: Jus Podium, 3 ed., 2013, p.
199.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
580
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

vidade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, cujo


rol exemplificativo encontra-se no art. 2 da Res. CONAMA 1/86, que regulamenta o
EIA/RIMA; e no inciso VII do referido artigo, entre essas obras encontram-se Obras
hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como: barragem para fins hidre-
ltricos, acima de 10MW.
De acordo com o art. 6 da Res. 1/86 o EIA dever conter, no mnimo, o diag-
nstico completo da rea de influncia do projeto, analisando todo o meio fsico,
biolgico e socioeconmico, inclusive a inter-relao entre esses; deve ainda fazer a
anlise dos impactos ambientais do projeto, no sentido de precauo e preveno, ou
seja, deve falar tudo o que se sabe, o que no se sabe e o que deveria se saber sobre
possveis impactos; bem como deve definir as medidas mitigadoras dos impactos
negativos; e trazer a elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento
dos impactos negativos.
O EIA corre as expensas do empreendedor que deve arcar com os seus custos; e
no vincula a deciso do rgo ambiental licenciador.
A Res. 1/86 do CONAMA trs ainda o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA),
que consiste no Relatrio que dever refletir as concluses do EIA de forma objetiva e
em linguagem acessvel, buscando explicitar as vantagens e desvantagens do projeto,
bem como todas as consequncias ambientais de sua implementao. O RIMA dever
conter, entre outros, os objetivos e justificativas do projeto e sua relao com os pla-
nos e programas do governo; a descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e
locacionais; a sntese dos resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de
influncia do projeto; a descrio dos provveis impactos da implantao e operao
da atividade; o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
Ao EIA e ao RIMA deve ser dado publicidade e sua aprovao ou rejeio de-
vero ser publicados no Dirio Oficial. E sempre que julgar necessrio, for solicitado
por entidade civil, Ministrio Pblico ou por cinquenta ou mais cidados, o rgo
licenciador responsvel promover audincia pblica (art. 2, Res. CONAMA 09/87);
no sendo realizada a audincia solicitada, a licena ambiental concedida no ter
validade (art. 2, 2, Res. CONAMA 09/87). E ainda, fazer informao falsa ou
omitir a verdade nos procedimentos constitui crime ambiental, apenado com 1 a trs
anos de recluso (art. 66, Lei 9.605/98).
A Avaliao de Impactos Ambientais, notadamente na forma do EIA, constitui
uma das etapas do Licenciamento Ambiental em empreendimentos com potencial de
significativo impacto ambiental.
O Licenciamento definido como o procedimento administrativo destinado a
licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental (art. 2, I, Lei Complementar n 140/2011), cujo procedimento complexo
vem regulamentado no art. 10 da Resoluo n 237/97 do CONAMA.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
581
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Romeu Thom afirma:

O licenciamento ambiental integra, portanto, a tutela adminis-


trativa preventiva do meio ambiente, cujo objetivo primrio a
preservao dos recursos naturais, seja prevenindo a ocorrncia de
impactos negativos ao meio ambiente, seja mitigando-os ao mxi-
mo com a imposio de condicionantes ao exerccio da atividade
ou a construo de empreendimentos5.

As licenas dividem-se em trs tipos:


I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do em-
preendimento ou atividade aprovando sua localizao e concepo, atestando a via-
bilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem
atendidos nas prximas fases de sua implementao.
II - Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendimento ou ati-
vidade de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da
qual constituem motivo determinante.
III - Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou empre-
endimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas
anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas
para a operao.
Ainda de acordo com Romeu Thom:

O licenciamento um instrumento multifuncional da Poltica Na-


cional do Meio Ambiente na medida em que busca no apenas pre-
venir impactos ambientais negativos, mas tambm mitig-los atra-
vs da imposio de condicionantes aos agentes impactantes6.

Inicialmente foram trazidos esses conceitos porque sero de grande valia para
conectar a legislao pertinente com o caso concreto que se estudar a seguir.

5
THOM, p. 246
6
THOM, p.249-250.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
582
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

3. HISTRICO DO PROJETO DE CONSTRUO DA USINA HIDRELTRICA DE


BELO MONTE NO PAR

A ideia de se construir uma usina para aproveitar o potencial hidreltrico do Rio


Xingu localizado na Bacia Amaznica remonta dcada de 1970. No ano de 1975
foram iniciados os primeiros estudos de viabilidade e aproveitamento pelas Centrais
Eltricas do Norte do Brasil S/A (ELETRONORTE) em parceria com as construtoras
Camargo Correa, Gutierrez e Odebrecht7.
Em 1980 houve a concluso do inventrio hidreltrico da bacia hidrogrfica do
Rio Xingu, onde foram previstos sete barramentos, que gerariam 19 mil megawatts,
correspondente metade da capacidade instalada nas hidreltricas brasileiras na
poca. Barramentos que alm de gerar pouca energia, representariam o alagamento
de mais de 18mil km, atingindo cerca de sete mil ndios de doze terras indgenas,
alm de outros grupos isolados8.
Entretanto, o projeto da usina de Belo Monte que naquela poca era chamada
de Karara ficou praticamente parado devido, entre outros fatores, transio de
regime que o Brasil passava do militar para o democrtico, aliado s dificuldades
financeiras encontradas. O governo Sarney (1985-1990) fez um ensaio para desen-
gavetar o projeto, mas devido aos altssimos e incertos custos da obra, numa poca de
crise econmica, sob a influncia da m repercusso dos impactos socioambientais
provocados pela construo de Itaipu que deslocou milhares de pessoas e inundou o
Parque de Sete Quedas, somada resistncia indgena na rea, fez com que o projeto
ficasse praticamente congelado, ou pelo menos, andasse bem devagar.
Assim, quase dez anos depois da concluso do inventrio hidreltrico, a Portaria
n 43 de 2 de agosto de 1988 do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
(DNAEE), extinto rgo regular do setor eltrico, aprovou os estudos de inventrio do
Rio Xingu, e a Portaria n 1077 do Ministrio de Minas e Energia autoriza a ELETRO-
NORTE a realizar estudos de viabilidade para o complexo de Belo Monte, e em 1989
houve a concluso dos primeiros estudos de viabilidade de Belo Monte.
Nesse perodo houve muita presso por parte dos ndios e ambientalistas, in-
clusive, no ano de 1988 o lder indgena Paulinho Paiakan dirigiu-se cidade de
Washington nos Estados Unidos para protestar contra o fato de que o Banco Mundial
(BIRD) iria financiar um conjunto de hidreltricas no Rio Xingu. Em razo da reper-
cusso dos protestos o Banco Mundial suspendeu o financiamento da obra.
Ao voltar ao Brasil Paiakan teve a iniciativa junto com o Conselho Ecumnico
de Documentao e Informao (CIDE), de fazer um grande encontro para debater a

7
NORTE ENERGIA. Linha do Tempo Belo Monte. Disponvel em: http://blogbelomonte.com.br/usina-belo-
-monte/. Acesso em 19 abr 2013.
8
INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Belo Monte Cronologia do Projeto. Disponvel em: http://www.socioam-
biental.org/esp/bm/hist.asp. Acesso em 19 abr 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
583
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

questo das hidreltricas no Xingu e das tomadas de decises relativas Amaznia


sem a participao dos ndios. Nascia a ideia do I Encontro dos Povos do Xingu.
O Encontro foi realizado na cidade de Altamira no Par em 1989. O projeto
de construo da usina, que, como dito, na poca levava o nome Karara (tribo da
regio pertencente ao subgrupo Kayap-Karara), cujas terras seriam inundadas pela
construo do lago do reservatrio da usina, gerou um franco descontentamento por
parte dos indgenas, e uma ndia que participava do Encontro, chamada Tura do
grupo Kayap e prima do lder indgena Paulinho Paiakam, encostou um faco no
rosto de um diretor da Eletrobrs que se encontrava presente para tratar do assunto
da construo da usina. A cena dessa ndia encostando-lhe o faco correu o mundo
e tomou tal destaque da mdia que foi capa da mundialmente conhecida revista es-
tadunidense Time.
Na ocasio, o ento diretor do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA),
Jos Antnio Muniz Lopes que era quem estava discursando sobre a construo da
usina quando a ndia encostou o faco no rosto do diretor da Eletrobrs -, anuncia que
por significar uma agresso cultural aos ndios, o nome Karara que tambm significa
um grito de guerra em Kayap, receberia outro nome e no seriam mais adotados
nomes indgenas em usinas hidreltricas. A partir da o projeto da usina passou a ser
chamado de Belo Monte.
O Encontro contou com a participao de cerca de trs mil pessoas, entre eles,
cerca de 650 ndios, 300 ambientalistas, autoridades, e macia presena da im-
prensa, ao seu trmino foi lanada a Campanha Nacional em Defesa dos Povos e da
Floresta Amaznica (exigindo a reviso dos projetos de desenvolvimento da regio) e
a Declarao Indgena de Altamira.
Interessante fazer um parntese no sentido de que as discusses no Encontro
foram alm da questo das Usinas no Xingu, trouxe luz todo o cenrio ambiental no
pas e passou-se, por exemplo, a cunhar a expresso movimento socioambiental,
que defendia o meio ambiente em moldes que se contrapunham ao modelo Yello-
wstone estadunidense, o qual previa espcies de santurios intocados da natureza
como modelo de preservao sem populao humana. Ao contrrio deste, o movimen-
to socioambiental procurava levar em conta as condicionantes sociais, tal como a
presena humana consolidada nas florestas.
Em 1990 a ELETRONORTE enviou ao Departamento Nacional de guas e Ener-
gia Eltrica (DNAEE) o Relatrio final dos estudos de viabilidade do aproveitamento
hidreltrico de Belo Monte, requerendo a aprovao e a outorga de concesso9.
Como visto, o projeto continha muitos problemas, especialmente no que tange
ao tamanho da rea alagada, o que levaria inundao de diversas terras indgenas.
Assim, em 1994 foi apresentado um novo projeto revisado, que previa a diminuio
da rea alagada, em que o reservatrio da usina foi reduzido de 1.225 km para cerca

9
Ibidem.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
584
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de 400 km, evitando inundao de vrias terras indgenas, como a Paquiamba.


A menor rea inundada se deu em razo da ideia de construir a usina em regime
de fio dgua, pois esse tipo de usina trabalha com a gua que se tem, ou seja, no
se cria um enorme lago artificial para que a usina tenha o mesmo rendimento durante
o ano todo ( semelhana do que foi criado na usina de Itaipu); o lago menor ou
inexiste, trabalha-se com o curso dgua do rio, o fio dgua que passa naturalmente
e no com estoque, visando um menor impacto ambiental.
Em 1998 as Centrais Eltricas do Brasil S/A (ELETROBRS) solicitam autoriza-
o Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), para desenvolver em conjunto
com a ELETRONORTE a complementao dos estudos de viabilidade do Aproveita-
mento Hidreltrico de Belo Monte; e em dezembro de 2000 foi firmado acordo de
cooperao tcnica entre as Centrais para concluso conjunta dos estudos de viabili-
dade Tcnico-Econmica e ambiental da usina de Belo Monte.
No artigo 165 da Constituio Federal de 1988 (CF/88), regulamentado pelo
Decreto 2.829/98, est previsto o chamado Plano Plurianual, o qual estabelece as
medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelos governos nas trs esferas (federal,
municipal e estadual) ao longo de um perodo de quatro anos. O Plano Plurianual
brasileiro 2000-2003, que foi denominado de Avana Brasil contemplou especifi-
camente Belo Monte como um projeto de desenvolvimento do Rio Madeira/Amazonas,
alm de ser uma obra estratgica para elevar a oferta de energia no pas.
Nesse perodo a construo da usina enfrentava uma fortssima rejeio pela ala
que era oposio ao governo na poca, os quais levantavam diversas questes, entre
elas: a) que deveriam ser criadas pequenas usinas ao longo dos rios amaznicos,
pois assim as usinas seriam capazes de gerar divisas para a populao e fomentar as
economias locais; b) as pequenas usinas barateariam o custo, no sentido de que se
economizaria com linhas de transmisso; c) e que grandes usinas na bacia amaz-
nica seriam um desastre, a exemplo da usina de Balbina que inundou 3 mil km de
florestas e em dias de calor sua energia produzida era insuficiente para abastecer a
cidade de Manaus; d) grandes usinas no geram divisas para a populao, tal como
a usina de Tucuru que serviu produo de minrios para exportao, e no gerava
divisas para a populao, mas que serviu para enriquecer ainda mais as construtoras
que a fizeram.
No ano de 2000 foi contratada a Fundao de Amparo e Desenvolvimento de
Pesquisas (FADESP) vinculada Universidade Federal do Par (UFPA) para elaborar
o EIA de Belo Monte.
Em maio de 2001 o Ministrio Pblico ingressou com uma ao para suspender
o EIA de Belo Monte, questionvel sob diversos aspectos, dentre os quais podem ser
levantados a ttulo de exemplificao: a) a obra deveria estar sendo licenciada pelo
IBAMA (o que de fato pode ser observado tanto pelo critrio da dominialidade do bem
pblico afetvel, pois o Xingu um rio da Unio; como tambm pelo critrio da exten-
so do impacto ambiental, por ser uma obra de grande vulto); b) no houve licitao
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
585
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

para contratao da FADESP. Assim, em razo da presena do periculum in mora e do


fumus boni iuris foi deferida a liminar pela 4 Vara Federal de Belm.
Nesse mesmo ano de 2001 o Brasil viveu a chamada Crise do Apago provo-
cada pela escassez de chuvas que esvaziou os reservatrios das usinas hidreltricas,
afetando o fornecimento de energia e levou o Governo a incentivar a populao a ra-
cionar energia eltrica entre o incio do ms de julho at o final de setembro; apago
que segundo especialistas foi causado, alm da escassez de chuvas, tambm pela
falta de planejamento no setor eltrico e pela falta de investimentos por mais de dez
anos no setor. O apago acabou servindo como fortssimo argumento queles que
defendiam a construo da usina.
Em 2002, o ento candidato presidncia, Luiz Incio Lula da Silva lana um
documento intitulado O lugar da Amaznia no Desenvolvimento do Brasil o qual
dizia entre outras coisas:

A matriz energtica brasileira, que se apia basicamente na hidro-


eletricidade, com mega obras de represamento de rios, tem afetado
a Bacia Amaznica. (...) Num cenrio em que a gua doce passa
a ser um recurso escasso e pode se tornar grande alvo de disputas
territoriais, a matriz energtica do Brasil deve ser repensada, com
fortes investimentos em inovao tecnolgica, para evitar interven-
es de grande impacto ecolgico sobre os recursos hdricos. A
gua deve ser considerada em seus mltiplos usos, entre os quais
a gerao de energia. Porm, a gerao de energia hidrulica pode
evoluir de barragens que afetam vastos espaos sociais e ecolgi-
cos para unidades de pequena interveno com mxima eficincia
tcnica, sempre concedendo benefcios aos municpios que rece-
bam o impacto causado pelas hidreltricas. (...) Intervenes eco-
nmicas e ecolgicas de grande porte na Amaznia requerem base
cientfica slida, amplo esclarecimento pblico e acordos polticos
entre os diferentes setores da sociedade para que sejam assegura-
dos os meios de uma explorao econmica com o mnimo de im-
pacto negativo e mximo benefcio para todos. A matriz energtica
brasileira demanda modernizao urgente, comeando por assimi-
lar conceitos de sustentabilidade e, como poltica pblica, deve ter
maior compromisso com a sociedade, condicionando a viabilidade
econmica tambm viabilidade socioambiental.

A ao que suspendia o EIA de Belo Monte foi considerada procedente pelo


Supremo Tribunal Federal (STF), em voto da lavra do Exmo. Sr. Min. Marco Aurlio
Mello com base no art. 231, 6 da CF/88:
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
586
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos


que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras
a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais
do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante
interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei comple-
mentar....

Isso porque a usina abarcaria o uso de terras indgenas, e, no havendo lei


complementar dispondo sobre a questo, foi considerado nulo o uso da terra indgena
para construo da usina, e assim, suspenso o EIA.
Em 2003 assume a presidncia da ELETROBRS o fsico Luiz Pinguelli Costa
que afirma que sero retomados os estudos para construo da usina.
E, em julho de 2005 o Congresso Nacional autoriza a ELETROBRS a com-
pletar os estudos da usina atravs do Decreto Legislativo n 1.785/2005, ou seja, o
Congresso criou a Lei que havia faltado e que gerou a procedncia da ao no STF
que suspendeu os estudos. Em seguida, no ms de agosto, as construtoras Camargo
Correa, Gutierrez e Odebrecht assinam acordo de cooperao tcnica para a conclu-
so dos estudos de viabilidade tcnica, econmica e socioambiental de Belo Monte.
Nesse mesmo ms de agosto de 2005, organizaes da sociedade civil organizada,
entre elas o Instituto Socioambiental encaminharam representao Procuradoria
Geral da Repblica que originou a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) n
3.573, um dos argumentos da ADIN que no foram ouvidas as comunidades in-
dgenas afetadas para confeco do Decreto que autorizou a complementao dos
estudos, em franco desrespeito ao dispositivo constitucional; a ao foi julgada meio
inapropriado para atacar o problema, deciso que venceu o voto do relator Exmo. Sr.
Min. Ayres Britto.
Em janeiro de 2006 a ELETROBRS solicita ao IBAMA a abertura de processo
de licenciamento ambiental prvio, comea a ser feito o EIA, e no ms de maro o
IBAMA realiza a primeira vistoria tcnica no local.
No ms de agosto de 2007 o IBAMA realiza vistoria tcnica e reunies pblicas
nos municpios de Altamira e Vitria do Xingu para discutir o Termo de Referncia
para o EIA, e no ms de dezembro emite o respectivo Termo.
No ano de 2008 ocorreu o Encontro Movimento Xingu Vivo para Sempre, em que
o funcionrio da ELETROBRS, Paulo Fernando Rezende, coordenador do inventrio
da usina acabou sendo golpeado no brao por um faco por uma ndia presente, re-
petindo a histria de 1989.
Em fevereiro de 2009 foram entregues as verses preliminares do EIA e do
RIMA; e em maro foi solicitada a Licena Prvia; j no ms de maio o EIA e o RIMA
foram entregues ao IBAMA, sendo que a equipe tcnica responsvel pela elaborao
do EIA-Rima concluiu pela viabilidade ambiental do AHE Belo Monte, desde que se-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
587
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

jam colocados em prtica todos os 14 Planos, 52 Programas e 62 Projetos propostos,


condicionadas ainda a importantes mudanas de engenharia, tal como seja constru-
do um meio para transposio de embarcaes tpicas da regio e uma escada efi-
ciente para peixes. Nesse sentido, o EIA de Belo Monte um extenso documento que
se destina a tentar esgotar a problemtica em torno da usina dentro dos Princpios da
Precauo e da Preveno. Foram gastos 3,8 bilhes com o EIA/RIMA de Belo Monte.
Os estudos obedecem a Lei 10.650/2003, que trata da publicidade das infor-
maes no mbito do SISNAMA, e tais estudos se encontram publicados nos stios
do IBAMA e da ELETROBRS.
No ms de outubro desse mesmo ano de 2009 o MME publica portaria com as
diretrizes do leilo de energia de Belo Monte. Ou seja, tudo o que demorou quase
trinta anos para acontecer, comea a acontecer de forma muito acelerada.
Nesse sentido Frederico Amado aponta que as grandes Licenas Ambientais,
so muito mais uma deciso poltica do governo do que uma criteriosa anlise am-
biental10:

(...) tome-se como exemplo um projeto de criao de uma usina


hidroeltrica. A Legislao ambiental genrica, devendo o licen-
ciamento adentrar as peculiaridades do caso concreto, precisa-
mente ponderando os danos ambientais com os benefcios a serem
gerados luz das necessidades energticas do Pas, podendo-se
considerar que essa deciso tem mais a natureza jurdica de ato
poltico do que simplesmente administrativo.

Ainda em 2009, Belo Monte foi apresentada em audincia pblica da Comisso


Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), na cidade de Washington, nos EUA
para tratar do impacto causado pelas grandes barragens na Amrica Latina no que se
refere a direitos humanos e meio ambiente.
Em fevereiro de 2010 o IBAMA concede Licena Prvia da usina de Belo Monte
e a ANEEL aprova os estudos de viabilidade; em 20 de abril realizado leilo para
decidir qual grupo de empresas ser responsvel pela construo da usina, com a vi-
tria do consrcio Norte Energia, encabeado pela ELETRONORTE e ELETROBRS.
No dia 26 de janeiro de 2011 concedida a Licena de Instalao para as
instalaes provisrias de Belo Monte, e em 1 de junho foi concedida a Licena de
Instalao para a usina hidreltrica de Belo Monte.
Em 1 de abril de 2011, visando proteger os ndios da Volta Grande do rio
Xingu, a CIDH concedeu a medida cautelar n 382/2010 solicitando que o governo

10
AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. So Paulo: ed. Mtodo, 4. ed., 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
588
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

brasileiro suspendesse as obras de Belo Monte, o que no foi acatado pelo governo,
que divulgou nota oficial que finaliza com a frase O Governo brasileiro considera as
solicitaes da CIDH precipitadas e injustificveis, caso muito pouco noticiado nos
grandes meios de comunicao do Brasil11.
As obras avanam, apesar das constantes paralisaes motivadas por invases
nos canteiros de obras e greves de trabalhadores.

4. NECESSIDADE BRASILEIRA DO AUMENTO DE PRODUO DE ENERGIA X


IMPACTOS AMBIENTAIS GERADOS PELA CONSTRUO DA USINA DE BELO
MONTE

Dizem os especialistas que se o Brasil no aumentar a sua produo de energia


eltrica, em poucos anos sofrer um apago, preocupao que se confirma, pois a
presidente Dilma chegou a fazer pronunciamento pblico no horrio nobre da tele-
viso destinado a negar tal possibilidade e a falar sobre o aumento da produo de
energia12. A necessidade de se produzir energia justificvel pela alta do consumo,
que por sua vez decorre, entre outros, pelo aumento da populao, e aumento do
acesso da populao a bens de consumo como geladeiras e televises; e, consi-
derando o alto potencial hidreltrico dos rios brasileiros, aliado ao fato da energia
hidreltrica ser considerada uma energia limpa em comparao com outras formas
de energia, tal como a produzida pela queima de combustveis fsseis e a energia
nuclear, entendeu-se mais vivel optar pela energia hidreltrica.
No foge a razo aos estudiosos da rea de energia quando falam que esse
um dos tipos mais limpos de energia o que poderia ser dito tambm como menos
sujo, visto que a produo de energia em larga escala dificilmente ser considerada
100% limpa.
Entretanto, os impactos socioambientais tambm no podem ser desconsidera-
dos na construo das usinas e na conduo da aplicao dos Princpios da Precau-
o e da Preveno.
Impactos socioambientais que tem gerado h dcadas muitas polmicas sobre
a construo de Belo Monte, alguns dos quais esse trabalho levantar, no com o in-
tuito de esgotar a discusso, considerando a amplitude do tema, mas sim justamente

11
BLOG DO PLANALTO. Brasil considera medidas da OEA sobre Belo Monte precipitadas e injustific-
veis. Disponvel em: http://blog.planalto.gov.br/brasil-considera-medidas-da-oea-sobre-belo-monte-preci-
pitadas-e-injustificaveis/, Acesso em 1 mai 2013
12
BORGES, Larissa. Dilma vai TV para negar risco de apago e ataca quem do contra. Revista ele-
trnica Veja. Disponvel em: http://veja.abril.com.br/noticia/economia/dilma-vai-a-tv-para-negar-risco-de-
-apagao-e-ataca-quem-e-do-contra. Acesso em 1 mai 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
589
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de abri-la.
No documento intitulado Aproveitamento Hidreltrico (AHE) Belo Monte Estu-
do de Impacto Ambiental (EIA) datado do ano de 2008, elaborado pela LEME Enge-
nharia Ltda., em atendimento ao Acordo de Cooperao Tcnica n 120/2005 firmado
em agosto de 2005 entre a ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras S.A. e as
construtoras Andrade Gutierrez, Camargo Correa e Norberto Odebrecht, so listados
os seguintes impactos da hidreltrica de Belo Monte, p. 80 e ss. do RIMA:

1) Gerao de expectativas quanto ao futuro da populao local e


da regio;
2) Gerao de expectativas na populao indgena;
3) Aumento da populao e da ocupao desordenada do solo;
4) Aumento da presso sobre as terras e reas indgenas;
5) Aumento das necessidades por mercadorias e servios, da oferta
de trabalho e maior movimentao da economia;
6) Perda de imveis e benfeitorias com transferncia da populao
na rea rural e perda de atividades produtivas;
7) Perda de imveis e benfeitorias com transferncia da Populao
na rea urbana e perda de atividades produtivas;
8) Melhorias dos acessos;
9) Mudanas na paisagem, causadas pela instalao da infra-es-
trutura de apoio e das obras principais;
10) Perda de vegetao e de ambientes naturais com mudanas na
fauna, causada pela instalao da infra-estrutura de apoio e obras
principais;
11) Aumento do barulho e da poeira com incmodo da populao
e da fauna, causado pela instalao da infraestrutura de apoio e
das obras principais;
12) Mudanas no escoamento e na qualidade da gua nos igaraps
do trecho do reservatrio dos canais, com mudanas nos peixes;
13) Alteraes nas condies de acesso pelo Rio Xingu das co-
munidades Indgenas Altamira, causadas pelas obras no Stio
Pimental;
14) Alterao da qualidade da gua do Rio Xingu prximo ao Stio
Pimental e perda de fonte de renda e sustento para as populaes
indgenas;
15) Danos ao patrimnio arqueolgico;
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
590
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

16) Interrupo temporria do escoamento da gua no canal da


margem esquerda do Xingu, no trecho entre a barragem principal e
o ncleo de referncia rural So Pedro durante 7 meses;
17) Perda de postos de trabalho e renda, causada pela desmobili-
zao de mo de obra;
18) Retirada de vegetao, com perda de ambientes naturais e
recursos extrativistas, causada pela formao dos reservatrios;
19) Mudanas na paisagem e perda de praias e reas de lazer,
causada pela formao dos reservatrios;
20) Inundao permanente dos abrigos da Gravura e Assurini e
danos ao patrimnio arqueolgico, causada pela formao dos re-
servatrios;
21) Perda de jazidas de argila devido formao do reservatrio
do Xingu;
22) Mudanas nas espcies de peixes e no tipo de pesca, causada
pela formao dos reservatrios;
23) Alterao na qualidade das guas dos igaraps de Altamira e
no reservatrio dos canais, causada pela formao dos reservat-
rios;
24) Interrupo de acessos virios pela formao do reservatrio
dos canais;
25) Interrupo de acessos na cidade de Altamira, causada pela
formao do Reservatrio do Xingu;
26) Mudanas nas condies de navegao, causada pela forma-
o dos reservatrios;
27) Aumento da quantidade de energia a ser disponibilizada para
o Sistema Interligado Nacional SIN;
28) Dinamizao da economia regional;
Interrupo da navegao no trecho de vazo reduzida nos perodos
de seca;
29) Perda de ambientes para reproduo, alimentao e abrigo de
peixes e outros animais no trecho de vazo reduzida;
30) Formao de poas, mudanas na qualidade das guas e cria-
o de ambientes para mosquitos que transmitem doenas no tre-
cho de vazo reduzida;
31) Prejuzos para a pesca e para outras fontes de renda e sustento
no trecho de vazo reduzida.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
591
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Como visto, a questo do licenciamento ambiental deve ser o resultado de um


equacionamento entre impacto ambiental e a necessidade de se licenciar tal obra.
No caso em tela, contrapem-se os impactos socioambientais e a necessidade do
Brasil em crescer e produzir energia. Enfim, pondera-se a partir de um prognstico,
a relao custo x benefcio do empreendimento, sopesando-se, a longo prazo, de um
lado, as vantagens a serem auferidas e, de outro, o choque socioambiental que se
produzir.

5. CONSIDERAES FINAIS

1. Percebe-se que a questo no apenas produzir energia, vai alm, calcular


o custo socioambiental da produo dessa energia; e mais, como essa energia ser
produzida, se as devidas prevenes e precaues sero efetivamente tomadas para
que exemplos como o da usina de Balbina localizada no rio Uatum, tambm na
Amaznia, cujos troncos de rvores apodrecendo em seu lago artificial de quase 3
mil km produzem 3,3 milhes de toneladas de CO ao ano, no se repitam jamais13.
Pois a regio do corao do Rio Xingu, encrustada no centro do estado do Par,
na regio do entorno da cidade de Altamira j famosa pelas histrias de conflitos,
envolvendo principalmente a posse da terra. Lugar onde a questo fundiria um
verdadeiro barril de plvora, entrando frequentemente em conflito fazendeiros em
busca da expanso de suas reas, fazendo presso sobre pequenas propriedades,
comunidades ribeirinhas, terras indgenas e quilombolas.
A regio de Altamira um lugar onde, por exemplo, o Registro de Imveis possui
grandes problemas, principalmente quanto duplicidade de registros, tendo neces-
sitado de interveno do Conselho Nacional de Justia; e essa questo da ocupao
do solo somente um dos pontos, dentre tantos outros, levantados no EIA/RIMA14.
2. Ou seja, a questo vai muito alm da produo de energia, o cerne da ques-
to consiste em produzir energia da forma mais limpa possvel, tentando conciliar e
amortizar os diversos interesses, criando uma infraestrutura urbana, regularizando
terras, ouvindo os grupos envolvidos na questo a fim de se chegar a um consenso e
evitar focos de conflitos.

13
BRITO, Aguinaldo. Balbina a Hidreltrica do Caos. Disponvel em: http://www.estadao.com.br/amazonia/
destruicao_balbina_a_hidreletrica_do_caos.htm. Acesso em 3 mai 2013.
14
ADYMS, Fylipe. Cartrio de Registro de Imveis e Procuradoria do Municpio aceleram planos para resol-
ver problemas fundirios na lgua patrimonial de Altamira e Vitria do Xingu.. Disponvel em: http://www.
altamirahoje.com/2011/03/cartorio-de-registro-de-imoveis-e.html. Acesso em 4 mai 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
592
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

3. E mais. Ser que com a pressa em se produzir logo energia para que, entre
outras coisas, logo venham a ser geradas divisas para que se lucre com a explorao
e possam ser suportados seus altssimos custos de construo, sero de fato ouvidas
as populaes afetadas, tal como no caso dos ndios, sero tomadas, de fato, todas
as medidas necessrias?
4. A construo da usina um paradigma e tem a chance de se tornar um ver-
dadeiro divisor de guas, significa a escolha entre o desenvolvimentismo, produzir
a qualquer custo e sem as devidas cautelas, apenas com base no lucro o que a
histria j provou e continua provando que no d certo, como no caso do projeto de
Braslia que no previu o destino da mo-de-obra utilizada na construo da cidade
vindo a originar as cidades satlites com bolses de pobreza ao seu redor e entre o
desenvolvimento sustentvel, construir um empreendimento slido de verdade, um
legado para as presentes e futuras geraes, efetivamente um Direito de Todos os
Cidados.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
593
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O PRINCPIO DE NO RETROCESSO AMBIENTAL E A


NOO DE MNIMO DE EXISTNCIA ECOLGICA COMO
INSTRUMENTOS JURDICOS NECESSRIOS PARA A
EFETIVIDADE DO DIREITO AMBIENTAL

SOFA FLORENCIA GATICA


Estudante da Especializao em Direito Ambiental Nacional
e Internacional - Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Institudo O Direito por um Planeta Verde e AJURIS.

Introduo
O presente trabalho se prope a analizar a dinmica entre o princpio de no
regresso ambiental e a noo de mnimo ecolgico existencial para seguidamente
avaliar as razes pelas quais pode-se afirmar que tais instrumentos se constroem em
ferramentas jurdicas necessrias para a efetividade do Direito Ambiental.
O novo paradigma ambiental gera uma troca na sociedade global que se projeta
ao mbito jurdico, sendo especialmente recebido pelo Direito Ambiental. Este, des-
pojado do conceito romntico de proteo do meio ambiente prprio do Iluminismo,
eco de uma viso holstica em virtude da qual a busca das solues aos problemas
ambientais no pode desconsiderar que esses dividem o cenrio com dificuldades
sociais, polticas e econmicas.
Assim, se por um lado se torna urgente a defesa do ambiente face a fenmenos
como a mudana climtica, a escassez dos recursos naturais, o desmatamento de
reas protegidas em benefcio de empreendimentos econmicos1, etc., por outro esta
defesa se v obstaculizada por cclicas crises financeiras, interesses divergentes e
recursos econmicos limitados para satisfazer necessidades ilimitadas.
Nestas circunstncias, nos deparamos com entes estaduais que, se se mani-

1
Assim foi manifestado pelo Dr. Ricardo Lorenzetti em seu Discurso pela Inaugurao do Ano Judicial no
marco do Ato pelo 150 aniversrio da C.S.J.N. do dia 26/02/2013. Em tal ocasio, o Presidente da Corte
Suprema Argentina, expressou que o cenrio do mundo no promissor, porque as grandes corporaes
internacionais pressionam os governos para explorar os recursos naturais, e h um claro retrocesso: por
isso falamos do princpio de no regresso em matria ambiental. falso prometer aos jovens um futuro
que no tero se no cuidamos esses recursos. Disponvel em: http://www.csjn.gov.ar/docus/documentos/
cons_tema.jsp?temaID=K12
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
594
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

festam comprometidos com o meio ambiente, na prtica adotam medidas muitas


vezes retrgadas que resultam em um menosprezo dos padres de proteo ambiental
alcanados.
Neste contexto, surge a seguinte interrogao: Como alcanar um crescimento
econmico sustentvel, que em espiral ascendente permita a progressiva erradicao
da pobreza atual sem diminuir a proteo do meio ambiente alcanada e devida s
geraes futuras?
Claro est que a presente anlise no pretende ser exaustiva nem dar respostas
definitivas a questes que surgem de um entremeado de problemticas complexas,
mas sim simplesmente contribuir ao debate que gira em torno da possibilidade de
reconhecer um princpio jurdico de no regresso e de discut-lo contra atos retro-
cessos instituindo-o, assim, como instrumento de eficcia do Direito Ambiental como
tende para o cumprimento de seus fins.
Surge, se se observa a grande quantidade de regresses, que se cobrem sob o
manto de um discurso de Estado sensvel ao meio ambiente, que o tema de toda
atualidade. Sua importncia deriva do fato de que, embora se consagrou o direito
ambiental como um direito fundamental, sua concretizao por meio da legislao in-
fraconstitucional pode resultar em uma reduo ilegtima daquele garantido no marco
do direito constitucional e dos direitos humanos. Por isso, importante a consolida-
o de instrumentos jurdicos que obstem a supresso ou a reduo deste direito, que
o preserve da discricionariedade dos poderes pblicos e ao mesmo tempo garanta a
impossibilidade de regredir a etapas de menor proteo j superadas.

1 Princpio de no regresso.

1.1. Questo terminolgica.

Denomina-se princpio de no regresso ambiental, no retrocesso, vedao da


retrogradao, standstill, effect cliquet, intangibilidade, clusula de status quo ou de
eternidade dos direitos fundamentais ao enunciado em virtude do qual fica vedado
aos poderes pblicos suprimir ou diminuir, sem mais, os padres jurdicos de prote-
o ambiental alcanados.
As denominaes supra mencionadas fazem referncia a um mesmo concei-
to s vezes concebido de forma mais ampla, outras vezes de forma mais restrita
- enfatizando um ou outro aspecto do mesmo. No entanto, quando o que se busca
a construo cientfico-jurdica de uma noo, a questo terminolgica no resulta
indiferente. Neste sentido, no o mesmo falar de um princpio, uma garantia, uma
proibio, uma clusula ou um pressuposto para a eficcia do Direito Ambiental.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
595
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Situados nesse cenrio, nos encontramos com o primeiro problema que se apre-
senta ao operador jurdico, que o seguinte: Qual a natureza jurdica da no re-
gresso? que, somente situado ao conceito em uma categoria, poderemos delimitar
seus alcances e precisar seus fundamentos.
De acordo com a doutrina majoritria, pode-se afirmar que a proibio de regres-
so um princpio que surge implicitamente2 dos ordenamentos jurdicos dos estados.
Ou seja, se trata de uma pauta geral da valorao jurdica. Como tal, ter as funes
prprias de todo princpio geral do direito e outras que o caracterizam e distinguem
dos demais princpios, com os quais se entrelaa na buca de uma real concretizao
dos valores que representam.
Havendo tomado posio a respeito da natureza jurdica desta noo, pareceria
que o termo que melhor o define o de princpio de no regresso. Embora seja
igualmente conhecido na doutrina como princpio de no retrocesso e sejam com-
preensveis as razes expostas por Molinaro para referir-se a ele como vedao de
retroao3, se adota a primeira denominao, porque o que se quer ressaltar que,
se no cabem dvidas de que em matria de direitos fundamentais o princpio o
de progressividade, dele se depreende necessariamente que existe uma proibio de
regressividade. Alm disso, e tal como afirma Prieur, o que se busca demostrar
claramente que o que est em jogo a proteo dos avanos alcanados no contedo
das legislaes meio-ambientais4.
Contudo, esta escolha terminolgica no significa como se ver mais adiante
que o princpio carea, entre outras, de uma funo delimitativa em relao ao poder
pblico e de uma garantia ao respeito dos titulares do direito protegido. Tambm, no
se projeta de igual forma no direito ambiental que no caso dos demais direitos fun-
damentais, vendo-se embebido no primeiro caso pelo objetivo finalista do primeiro.

2
O encontramos reconhecido expressamente no caso da Constituio Equatoriana de 2008, Art. 423 inc
3, que reza: A integrao, em especial com os pases Latinoamericanos e o Caribe, ser um objetivo estra-
tgico do Estado. Em todas as instncias e processos de integrao, o Estado equatoriano se comprometer
a: .... Fortalecer a harmonizao das legislaes nacionais com nfase nos direitos e regimes tranalhista,
migratrio, de fronteira, ambiental, social, educativo, cultural e de sade pblica, de acordo com os prin-
cpios de progressividad e e de no regressividade.
3
Terminologia ultilizada por Carlos Alberto Molinaro, o qual expressa que com essa denominao, o que se
quer acentuar ...o carter de interdio da degradao ambiental, da retrogradao, isto , o movimento
de recuo fsico... e que contudo a expresso proibio de retrocesso, ja est consagrada na doutrina,
encontra que ...retrogragir expressa melhor a idia de retroceder, de ir para trs, no tempo e no espao....
Documento do Senado Federal.O princpio da Proibio de retrocesso ambiental. Braslia, 2012. O docu-
mento foi o resultado do Colquio sobre o princpio da proibio de retrocesso ambiental que teve lugar
em Braslia no dia 29 de maro de 2012 sob a organizao da Comisso de Meio Ambiente do Senado
Federal, o Superior Tribunal de Justia (STJ), o Instituto O Direito por Um Planeta Verde, a ESMPU, a
Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) e a Embaixada da Frana no Brasil.
4
PRIEUR, Michel. O novo princpio de no regresso no Direito Ambiental, na cerimnia de posse do grau
de Doutor Honoris Causa, em Imprensas Universitrias de Zaragoza (2010).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
596
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

1.2 Natureza jurdica principiolgica

Partindo da distino Dworkiniana que sustenta que, dentro do gnero das nor-
mas, existem regras e princpios 5 e considerando que a diferena entre ambos no
est dada por um maior ou menor grau de generalidade, e sim pelos graus de cum-
primento que admite cada espcie, afirmamos que a no regresso um princpio e,
enquanto tal, implica um mandato de otimizao. Isto , exige a maior medida poss-
vel de cumprimento em funo das possibilidades fticas e jurdicas. Neste sentido,
sustenta Robert Alexy 6 que os princpios so normas que ordenam que se realize
algo na maior medida possvel, em relao com as possibilidades jurdicas e fticas,
na medida em que as regras so normas que exigem um cumprimento pleno e,
nessa medida, podem ser sempre somente ou cumpridas ou no cumpridas.
Poderia-se alegar que, por ser a no regresso um princpio, seu grau de cum-
primento se ver condicionado pelas mencionadas possibilidades fticas, o que nos
conduz a analisar sua relao com a clusula de reserva do possvel. Essa submis-
so no admissvel, toda vez que o vnculo entre eles reveste uma particularidade:
Se no caso do princpio de progressividade, se requer a assuno de uma atitude
positiva por parte do Estado, a no regresso implica uma obrigao negativa, um
no fazer, no diminuir, no dar marcha r. Ele dificilmente pode representar para
um Estado um custo aprecivel em termos econmicos. Se conclui ento, que um
Estado no pode, sob pretexto de insuficincia de recursos financeiros, reduzir pura
e simplesmente os padres de proteo alcanados. Ou no, ao menos sem dar como
contrapartida uma justa compensao, enquanto esta fosse possvel. Alm do mais,
se no pode se eximir do dever de progressividade alegando falta de recursos, menos
ainda poderia justificar com ele a inobservncia do princpio de no regresso.
Assim, resulta da interpretao harmnica do artigo do Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que se cada Estado se comprometeu a
adotar medidas, () at o mximo dos recursos de que disponha, para conseguir pro-
gressivamente, por todos os meios apropiados, inclusive em particular a adoo de

5
Neste sentido, podem se consultar os Fundamentos do Anteprojeto de Cdigo Civil e Comercial da Nao
pendente de aprovao na Repblica Argentina, que em sua pgina 9, ao tratar das razes da incluso de
um Ttulo Preliminar que consigne as regras gerais de todo o sistema, explica: necessrio que os oper-
adores jurdicos tenham guias para decidir em um sistema de fontes complexas, em que, frequentemente,
deve se recorrer a um dilogo de fontes, e utilizao no s de regras, mas tambm de princpios e valores
()Por esta razo, cabe distinguir entre o direito como sistema e a lei, que uma fonte, principal, porm
no nica. Neste sentido, muito til mencionar as fontes do direito, e fixar algumas regras mnimas de
interpretao, porque se promove a segurana jurdica e a abertura do sistema a solues mais justas que
derivam da harmonizao de regras, princpios e valores. Disponvel em http://www.nuevocodigocivil.com/
6
ALEXY, Robert: Teoria dos direitos fundamentais, verso castelhana de Ernesto GARZN VALDS, Ma-
drid, Centro de Estudos Polticos e Constitucionais, 2001, p. 86. Pode-se ver tambm: ATIENZA, Manuel
e RUIZ MANERO, Juan. Sobre princpios e regras. Publicado em Doxa, Cadernos de Filosofia do Direito,
n 10 (1991). Disponvel para consulta pela internet: http://descargas.cervantesvirtual.com/servlet/SirveO-
bras/doxa/12482196462352624198846/cuaderno10/doxa10_04.pdf
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
597
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

medidas legislativas, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos (Art. 11.1), s
cabe a possibilidade de ir conseguindo a melhora contnua nas condies de existncia
de forma gradual, mas de nenhum modo podero se eximir do cumprimento dos deve-
res assumidos em razo da clusula de reserva do possvel.7 O sentido que cabe dar a
estas disposies que os estados se obrigam a progredir de forma gradual, na medida
mxima de suas possibilidades, mas sempre de face a uma melhora na concretizao
dos direitos, em cumprimento do mandato de otimizao a que fizemos referncia.
Em segundo lugar, se afirma que a no regresso um princpio porque rene os
valores jurdicos da experincia. Afirmam Guillermo Malm Green e James W. Spensley
que os princpios no so o resultado de construes tericas e sim que nascem a
partir de necessidades prticas, que, por sua vez, tm se modificando com o tempo,
se transformando em pautas reitoras de proteo do meio ambiente. 8
Os princpios gerais do direito respondem, ao mesmo tempo que a razes de jus-
tia e equidade, experincia jurdica. Em particular, o princpio de no regresso se
afirma em um contexto global em que a humanidade se descobre atravessando uma
mudana de paradigma. Desde os primrdios da humanidade, passando pelas revo-
lues sociais, os grandes inventos, guerras, crises econmicas, at a queda da ideia
de progresso ilimitado, o homem foi se nutrindo de experincias. Hoje, finalmente,
se toma conscincia de que o aumento demogrfico desproporcional em relao
aos recursos naturais, e que ambas variveis se projetam em um espiral ascendente
de pobreza, se visibilizam os impactos da mudana climtica, comea a ser evidente
a perda da biodiversidade nos ecossistemas, e nestas circunstncias no sabemos
seno perguntarmos-nos Qual o futuro que queremos?9. Pela experincia jurdica
reunida e pela urgente necessidade de dar resposta aos problemas ambientais atravs
de mecanismos que garantam a eficcia do direito fundamental a um ambiente eco-
logicamente equilibrado, se torna necessrio consagrar o princpio de no regresso.
Havendo exposto as razes que nos induzem a sustentar a natureza principiol-

7
Neste sentido, pode se consultar a posio de SARLET, Ingo Wolfgang, em Breves consideraes sobre
os deveres de proteo do Estado e a garantia da proibio de retrocesso em matria ambiental RDA N
58, (2010), pg 61, o qual refere a estes direitos como DESCA (direitos econmicos, sociais, culturais e
ambientais) considerando que esse o tratamento adequado que cabe lhes dar se se quer contemplar a
evoluo histrica dos direitos fundamentais. No que tange a clusula da reserva do possvel, sustenta o
autor que no pode ser colocada como barreira a realizao do ncleo mnimo dos Direitos Sociais.
8
Malm Green, Guillermo e Spensley, James W. Aproximao a uma teoria dos princpios do Direito Am-
biental. LL 1994-D-986, citado por Cafferata Nstor na Lei 25.675 Geral do Ambiente. Comentada,
interpretada e concordada. Antecedentes Parlamentares. LL 2003-D-1339
9
Tal fosse o nome que se deu ao documento originado na Conferncia do Rio+20, que tentou dar resposta
interrogante atravs do conceito de desenvolvimento sustentvel, que teria trs dimenses: econmica,
social e ambiental. Se percebe uma mudana notvel na forma de conceber o meio ambiente, se se compa-
ra esta ltima conferncia com a de Estocolmo de 1972, da qual pareceu se depreender que o progresso
a industrializao, entretanto utiliza como antnimos os conceitos de pases em vias de desenvolvimento
e pases industrializados. Hoje em dia, se aponta um desenvolvimento que no s priorize a questo
econmica e se tem uma visio mais integral.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
598
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

gica da no regresso, devemos tambm deixar claro que, a pesar de existir contro-
vrsia na doutrina, consideramos que um princpio geral do ordenamento jurdico
que alcana a todos os direitos fundamentais e no s aos sociais. Aplicado ao Direito
Ambiental, o princpio adquire traos prpios por se tratar de um direito de terceira
gerao, que vem de uma tradio jurdica diferente e nos obriga a repensar cada
instituto de uma nova perspectiva.
importante destacar que, como princpio, no absoluto. Isso porque, do
contrrio a) se restringiria a liberdade do legislador; b) se estaria dando ao princpio
um efeito expansivo ainda maior que o do prprio direito fundamental que protege,
j que nenhum direito absoluto; e c) em determinados supostos, o retrocesso no
s lcito como necessrio para uma melhor proteo do meio ambiente. Sobre este
ltimo, voltaremos mais adiante.

1.3 Funes

O princpio de no regresso, enquanto tal, tem as funes prprias dos prin-


cpios gerais do direito. Dentro destas ltimas, Lorenzetti destaca as seguintes10:
funo integrativa: um instrumento tcnico para satisfazer uma lacuna do orde-
namento; funo interpretativa: permite orientar a interpretao a fins mais amplos
da poltica legislativa; funo delimitativa: pe um limite ao atuar da competncia
legislativa, judicial e negocial. Sem que se afogue a tarefa criativa e dinmica do
Direito, os princpios jurdicos constituem alinhamentos bsicos que permitem esta-
belecer um limite, como os valores s bruscas oscilaes das regras; e, por ltimo,
uma funo fundante: oferece um valor para fundar internamente ao ordenamento e
dar lugar a criaes pretorianas.
Sem prejuzo de outras funes atribudas em doutrina a estas pautas reitoras
do direito11, consideramos que a classificao de Lorenzetti suficiente para abarcar
os principais efeitos do princpio de no regresso, que seguidamente se analizam.
Pode-se dizer que a no regresso joga principalmente ainda que no exclu-
sivamente no campo da funo delimitativa, toda vez que se institui como limite
aos limites que podem se impor aos direitos fundamentais. Isso, especialmente no
tocante atividade12 legislativa, seja esta exercida pelo prpio poder legislativo ou

10
Lorenzetti, Ricardo L., As Normas Fundamentais de Direito Privado, Rubinzal-Culzoni, 1995.
11
GARCA DE ENTERRA, Eduardo: Reflexes sobre a lei e os princpios gerais do direito no direito ad-
ministrativo, p. 194, N 40, Revista de Administrao Pblica, Madrid, citado por Cafferata Nstor na
Lei 25.675 Geral do Ambiente. Comentada, interpretada e concordada, Antecedentes Parlamentares. LL
2003-D-1339. O autor faz referncia a capacidades dos princpios, entre as quais menciona as seguin-
tes: heurstica, inventiva, organizativa y dinmica.
12
Aderindo postura que diferencia entre funo e atividade, entendemos a primeira como atribuio de
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
599
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

pelo executivo. 13 claro para o professor Cafferatta ao ensinar que A primeira fun-
o que cumprem os princpios a de orientar o legislador para que as leis que se
ditam se ajustem a eles.14
No deixam de ser relevantes em matria de Direito Ambiental as funes inte-
grativa e interpretativa do princpio de no regresso, por duas razes. Com relao
primeira, pela enorme quantidade de normativa ambiental vigente, s vezes inclusive
justaposta ou contraditria. Alm disso, muitas vezes a norma que rege uma matria
determinada no s ambiental. tal a disperso normativa em matria ambiental,
que encontramos disposies pertencentes a este ramo do direito, em leis penais,
tributrias, etc. No primeiro caso, o princpio de no regresso implica que uma nova
norma no pode diminuir o nvel de proteo alcanado pelo bloco normativo am-
biental, quando este outorgou uma proteo maior que a ela. Em relao segunda
hiptese, o princpio atua quando se reforma uma norma que seja principalmente
matria de outro ramo do direito, mas que toque a proteo ambiental, em cujo caso
tambm dever se considerar o princpio de no regresso. 15
Por ltimo, temos a funo fundante, que aplicada ao princpio de no regresso
no outra coisa que a concretizao legislativa e judicial do esprito que inspira ao
Direito Ambiental. O objetivo que se persegue o avano progressivo na defesa do
bem ambiental, que no se possa voltar pura e simplesmente para trs, em detri-
mento das conquistas alcanadas. A normativa ambiental ser coerente enquanto se
ajuste a certos parmetros. Neste sentido, encontramos acertada a ideia de Cristian
Courtis16, o qual sustenta que o princpio de no regresso vem a se somar como
um parmetro a mais hora de analizar a razoabilidade de uma norma ambiental. A
segunda vertente desta funo est dada pela fora do princpio para dar lugar a cria-

competncia outorgada pela Constituio a cada um dos poderes do Estado e a segunda como referida
materialidade do ato. Assim, pode se conceber uma atividade legislativa desenvolvida tanto pelo poder
legislativo como pelo executivo e o judicirio. Para ampliar, pode se consultar BARRA, Rodolfo Princpios
de Direito Administrativo, Buenos Aires, 1981, pg. 141 e ss.
13
Contudo, costuma-se enfatizar que o princpio de no regresso limita a atividade do legislador como
concretiza em normas infra constitucionais os direitos fundamentais, no deve se perder de vista que mui-
tas das medidas regressivas so adotadas por meio de decretos do Poder Executivo. Sobre isso, pode-se
consultar a anlise do professor costarriquense SAGOT RODRIGUEZ, lvaro. O Princpio de No Regresso
em matria Ambiental: Anlise de dois casos de diretrizes transgressoras. Disponvel em: http://www.actu-
alidadjuridicaambiental.com
14
CAFFERATTA, Nstor A. Princpios de Direito Ambiental. Disponvel em: http://www.idea.org.py/espanol/
biblioteca.php#
15
Na mesma linha de pensamento, expressa Cafferatta que Os princpios gerais, e em especial os princ-
pios gerais prprios de um ramo especial do direito (princpios especficos), servem de filtro ou purificador,
quando existe uma contradio entre estes princpios e determinadas normas que, queiram se aplicar ao
ramo especfico. Costumam servir como diques de conteno, ante o avano disfuncional de regulaes
prprias ou adequadas para o alargamento das fronteiras da especialidade.. CAFFERATTA, Nstor A.
Princpios de Direito Ambiental. (cit).
16
COURTIS, Christian (Compilador). Nem um passo atrs. A proibio de regressividade em matria de
direitos sociais. Buenos Aires: Del Puerto, 2006, pg. 21 e ss.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
600
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

es pretorianas, erigindo-se assim como uma garantia de manuteno dos direitos


fundamentais. que, como explicam os professores Sarlet e Fensterseifer, a noo
de proibio de retrocesso est vinculada de direito subjetivo negativo, no sentido
de que habilita a impugnao judicial a toda e qualquer medida que se encontre em
conflito com o teor da Constituio. Ou seja, que o que se tem um direito negativo
ou de defesa, o qual pode ser exigido judicialmente. Neste ponto, o juiz deve se servir
do princpio de no regresso, o qual, por ter uma funo fundante, o permite dar
satisfao ao direito reclamado por via pretoriana.

1.4 Fundamentos normativos

Alm dos confrontamentos doutrinrios clssicos das correntes jusnaturalista e


positivista, sobre se os princpios emanam ou no do Direito Natural, no que nos in-
teressa agora diremos que o princpio de no regresso ambiental surge implcito dos
ordenamentos jurdicos dos estados. O mesmo se extrai do direito internacional dos
direitos humanos, do ordenamento jurdico interno dos estados tanto constitucional
como infraconstitucional - e da interrelao entre outros princpios gerais do direito,
com os quais tem uma relao de complementariedade.
No Direito internacional dos direitos humanos, encontramos alguma referncia,
j no art. 28 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1793, que reza:
uma gerao no pode comprometer com suas leis as geraes futuras. Embora a
frmula se inspire no princpio de mutabilidade das leis, vedando que se sujeite ao
porvir quelas que foram dadas, a verdade que outra acepo do verbo comprome-
ter Expor ou por a risco a algum ou algo em uma ao ou caso aventurado17.
Assim, se entende tambm que no podemos expor as futuras geraes a um meio
ambiente mais degradado atravs da sano de leis regressivas. 18
Em 1976, entrou em vigor o Pacto Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
dedica sobre eles o princpio de progressividade ao estabelecer em seu Artigo 2.1 que
Cada um dos Estados Partes no presente Pacto se compromete a adotar medidas,
tanto separadamente como mediante assistncia e cooperao internacionais, espe-
cialmente econmicas e tcnicas, at o mximo dos recursos de que disponha, para
conseguir progressivamente, por todos os meios apropiados, inclusive em particular a
adoo de medidas legislativas, a plena efetividade dos direitos aqui reconhecidos..
O Art. 2.1. do Pacto de DESC foi reproduzido quase textualmente no Artigo 26 da

17
Real Academia Espanhola. (2001). Dicionrio da lngua espanhola (22.ed). Consultado em http://www.
rae.es/rae.html
18
Ensina Michel Prieur que A regresso do direito ambiental que se decida hoje, constituir ento uma
vulnerabilidade dos direitos das geraes futuras, j que leva a impor a tais generaes futuras um meio
ambiente degradado.PRIEUR, Michel. O novo princpio de no regresso no Direito Ambiental (cit.)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
601
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Conveno Americana de Direitos Humanos de 1966 e no Art. 1 de seu Protocolo de


San Salvador. 19
Adicionalmente, se depreende a ideia de melhora dos direitos fundamentais
de outros compromissos internacionais assumidos pelos Estados como a Conveno
sobre zonas hmidas de importncia internacional20 e a Conveno da Diversidade
Biolgica.
Um caso a destacar o do Tratado de Livre Comrcio com os Estados Unidos,
Amrica Central e Repblica Dominicana, melhor conhecido como CAFTA-DR, que
probe a regresso expressamente. Com efeito, no Captulo XVII dedicado ao Am-
biente, Artigo 17. 1 establece a respeito dos nveis de proteo, que: Reconhecendo
o direito de cada Parte de estabelecer seus prprios nveis de proteo ambiental e
suas polticas e prioridades de desenvolvimento ambiental, assim como de adotar ou
modificar, consequentemente, suas leis e polticas ambientais, cada Parte garantir
que suas leis e polticas proporcionem e estimulem altos nveis de proteo ambien-
tal e devero se esforar em melhorar essas leis e polticas. Continua dizendo no
inciso 2.2 que: As Partes reconhecem que inapropiado promover o comrcio ou
a inverso mediante a debilitao ou reduo das protees contempladas em sua
legislao ambiental interna. Consequentemente, cada Parte procurar assegurar que
no deixar sem efeito ou derrogar, nem oferecer deixar sem efeito ou derrogar tal
legislao de uma maneira que debilite ou reduza a proteo outorgada por aquela
legislao, como uma forma de incentivar o comrcio com outra Parte, ou como um
incentivo para o estabelecimento, aquisio, expanso ou reteno de uma inverso
em seu territrio.21

19
A Conveno Americana de Direitos Humanos, em seu Artigo 26: Os Estados Partes se comprometem
a adotar providncias, tanto a nvel interno como mediante a cooperao internacional, especialmente
econmica e tcnica, para alcanar progressivamente a plena efetividade dos direitos que derivam das
normas econmicas, sociais e sobre educao, ciencia e cultura, contidas na Carta da Organizao dos
Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponveis, por
via legislativa ou outros meios apropiados. O Protocolo Adicional de San Salvador, em seu Art 1, dispe:
Os Estados partes no presente Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos
se comprometem a adotar as medidas necessrias tanto de ordem interna como mediante a cooperao
entre os Estados, especialmente econmica e tcnica, at o mximo dos recursos disponveis e levando
em conta seu grau de desenvolvimento, a fim de alcanar progressivamente, e em conformidade com a
legislao interna, a plena efetividade dos direitos que se reconhecem no presente Protocolo., dentro dos
quais se reconhece o direito a viver em um ambiente so e o dever dos Estados signatrios de promover
sua proteo, preservao e melhora do meio ambiente (Art. 11). Sobre a identificao do princpio de no
regresso no Pacto de DESC e a Conveno Americana de DDHH, pode-se consultar: COURTIS, Christian
(Compilador). Nem um passo atrs. A proibio de regressividade em matria de direitos sociais. Buenos
Aires: Del Puerto, 2006.
20
O Art. 2.5 permite por motivos urgentes de interesse nacional, retirar uma zona mida da lista inter-
nacional ou reducir sua extenso.
21
Pode-se consultar PEA CHACN, Mario. O princpio de no regressio ambiental luz da jurisprudn-
cia constitucional costarriquense. Meio ambiente e direito: revista eletrnica de direito ambiental, n. 24,
fevereiro 2013. Disponvel em: http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/24/07.html e do mesmo autor
El CAFTA-DR e a proibio de retrocesso ambiental. O Pas Costa Rica, 16 fevereiro 2013. Disponvel
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
602
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Na Declarao aprovada pela Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Hu-
mano, aprovada em Estocolmo em 16 de junho de 1972, se destacou a necessidade
de encontrar princpios comuns que permitam aos povos preservar e melhorar o meio
ambiente; embora no reuniu expressamente a ideia de no regresso, incorporou
agenda internacional a questo do desenvolvimento econmico respeitoso do meio
ambiente e requeriu aos Estados a adotar medidas tenentes a sua conservao. Em
seguida, se aprovou a Declarao do Rio sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
que introduziu um dispositivo interessante ao manifestar que Os Estados devero
promulgar leis eficazes sobre o meio ambiente. As normas, os objetivos de ordenao
e as prioridades ambientais deveriam refletir o contexto ambiental e de desenvol-
vimento a que se aplicam. As normas aplicadas por alguns pases podem resultar
inadequadas e representar um custo social e econmico injustificado para outros
pases, em particular os pases em desenvolvimento. Mais adiante no tempo, nos
encontramos com a Declarao de Johannesburgo sobre o Desenvolvimento Susten-
tvel do ano de 2002 e, finalmente, A Conferncia de Desenvolvimento Sustentvel,
Rio+20, realizada em junho de 2012, no Rio de Janeiro, que deixou como resultado
a declarao O futuro que queremos 22.
Mais recentemente no tempo, encontramos referncias ao princpio em ques-
to na Resoluo do Parlamento Europeu, de 29 de setembro de 2011, relativa ao
Rio+20, j citada Recomendao N 1 dos juristas reunidos em Limoges (Frana),
o Relatrio brasileiro, apresentado ao Secretrio da conferncia Rio+20, o acordo
dos majour groups durante as negociaes da Rio+20, em Nova York, em dezembro
de 2011 e em janeiro de 2012; a Chamada de Lyon, da Organizao Internacional
da Francofonia (OIF), em vista da Rio+20 e finalmente na resoluo apresentada no
Congresso Mundial da UICN em Jeju, em setembro de 2012.
O principo tambm decorrente do direito interno dos Estados. Neste sentido,
a anlise vai se centrar no direito brasileiro e argentino.
A doutrina brasileira23 majoritria sustenta que a no regresso um princpio
constitucional implcito imposto ao legislador luz da noo de direito adquirido,

em:http://www.elpais.cr/frontend/noticia_detalle/3/78137
22
de destacar a Recomendao N 1 resultante da 3 Reunio Mundial de Juristas e Associaes de
Direito Ambiental reunida em Limoges (Frana), de 29 de setembro a 1 de outubro de 2011, por meio da
qual se pediu que se proclame o princpio de no regresso na declarao final do Rio+20, como um novo
princpio do direito ambiental que complemente os princpios j proclamados no Rio de Janeiro em 1992,
nos seguintes termos: Para evitar qualquier retrocesso na proteo do meio ambiente, os Estados devem,
em reas de interesse comum da humanidade, reconhecer e consagrar o princpio de no regresso. Para
ele, os Estados devem tomar as medidas necessrias para garantir que nenhuma ao possa diminuir o
nvel de proteo do meio ambiente alcanado at o momento. Centre international de droit Compare
de lEnvironnement. Recommandatiom n1. Le principe de Non Regression en Droit de lenvironnement.
Disponvel em: http://www.cidce.org/.
23
SARLET, Ingo Wolfgang. FENSTERSEIFER, Tiago. Breves consideraes sobre os deveres de proteo do
Estado e a garantia da proibio de retrocesso em matria ambiental. Revista de Direito Ambiental (RDA)
N 58 (2010), Pags. 41 - 85
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
603
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

segurana, dignidade e efetividade mxima.


A Constituio da Repblica Federativa do Brasil consagra estes princpios como
valores supremos j em seu prembulo estabelecendo que se institui ...um Estado
Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a li-
berdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia.... Em
seguida, em seu Art. 1.III, estabelece como fundamento do Estado Democrtico de
Direito a dignidade da pessoa humana e no Artigo 5. XXXVI garante os direitos reco-
nhecidos, estabelecendo que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico
perfeito e a coisa julgada. Mais adiante, ao tratar da ordem econmica, declara que
esta tem por fim assegurar uma existncia digna, e institui entre os princpios que
devem ser observados a defesa do meio ambiente (Art 170, VI). Finalmente, o Artigo
225 consagra o direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente equilibrado
e impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
De forma concordante, ainda que cronologicamente anterior, a Lei 6938/81,
em seu Art 3 dispe que se entende por degradao da qualidade ambiental, a al-
terao adversa das caractersticas do meio ambiente e por contaminao, a degra-
dao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente a)
prejudiquem a sade, a segurana ou o bem-estar da populao, b) criem condies
adversas s atividades sociais e econmicas, c) afetem desfavoravelmente a biosfera,
d) afetem condies estticas ou sanitrias do meio ambiente ou e) lancem materiais
ou energias em desacordo com padres ambientais estabelecidos.
Da interpretao harmnica das disposies anteriores, se depreende que, se
constitucionalmente se consagra o direito fundamental a um ambiente ecologica-
mente equilibrado e o consequente dever de defend-lo, a contrrio sensu, no
lcito contamin-lo. A lei 6938 determina que toda modificao do ambiente para
pior constitui contaminao. Os atos retrocessos so, em essncia, uma porta aberta
para que se produza uma modificao do ambiente para pior e, portanto, esto fora
da legalidade.
Por outro lado, incorpora a lei fundamental o princpio de equidade geracional.
Neste sentido e tal como afirma Patryck Arajo de Ayala24, No se faz justia para as
futuras geraes diminuindo os nveis de proteo assegurados pela ordem jurdica
vigente.
O princpio foi reunido pela jurisprudncia em matria de direitos sociais e est
sendo reconhecido em matria ambiental, como garantia de manuteno da proteo

24
DE AYALA ARAJO, Patryck. Ensaio sobre o Estado de retrocesso ambiental: possvel no retroce-
der na ordem jurdica brasileira? Trabalho onde expe versaio revista dos resultados parciais produzidos
no mbito dos projetos de pesquisa financiados pelo CNPQ por meio do edital universal n. 14/2010
(484312/2010-3) e 14/2012 (485994/2012-7).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
604
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ambiental. 25
Na Repblica Argentina, o princpio pode se extrair luz dos artigos 28 e 41 da
Constituio Nacional. Enquanto que o ltimo consagra o direito de todos os habitan-
tes a um ambiente so, equilibrado, apto para o desenvolvimento humano e para
que as atividades produtivas satisfaam as necessidades presentes sem comprometer
as das geraes futuras, o primeiro estabelece que os princpios, garantias e direi-
tos reconhecidos no sero modificados pelas regras que regulamentem seu exerc-
cio. Seguindo com o artigo 43, este impe a todos os habitantes do povo argentino
o dever de preservar o ambiente e estabelece uma demanda dirigida especificamente
ao Poder Pblico nos seguintes termos: As autoridades provero proteo deste
direito () Cabe Nao ditar as normas que contenham os pressupostos mnimos
de proteo, e s provncias, as necessrias para complement-las, sem que aquelas
alterem as jurisdies locais. O dispositivo no levanta dvidas sobre se se impe
ao Estado Nacional o dever de sancionar leis marco de proteo, aquelas normas pro-
vinciais que as complementem devem se guiar sempre pelos imperativos de proteo
do ambiente e de razoabilidade. Do anterior se depreende que uma lei provincial que
diminua os padres de proteo estabelecidos nas denominadas leis de pressupos-
tos mnimos nacionais, resultara, a todas luzes, inconstitucional, resultando assim
implicitamente contido o princpio de no regresso.
A fim de garantir a efetiva tutela dos direitos e garantias fundamentais, a CN
Argentina em seu Artigo 43 consagra o amparo. 26 O constituinte outorgou uma am-

25
O principio foi reunido pela jurisprudncia brasilera em matria de direitos sociais pelo Tribunal de Justi-
cia do Rio Grande do Sul, 18 de dezembro 2008, n 7002162254 e pelo Tribunal de Justia de So Paulo,
25 aot 2009, n5878524400. Em direito ambiental, foi expressamente mencionado pelo Ministrio P-
blico do Estado de Santa Catarina, na ao de inconstitucionalidade n14.661/2009, de 26 de maio 2009
e em matria urbano-ambiental, merece destaque o julgamento feito pelo STJ, REsp 302.906/SP, 2.. T.,
rel. Min. Herman Benjamin, j. 26.08.2010 em que se disse que: 1. As restries urbanstico-ambientais
convencionais, historicamente de pouco uso ou respeito no caos das cidades brasileiras, esto em ascen-
so, entre ns e no Direito Comparado, como veculo de estmulo a um novo consensualismo solidarista,
coletivo e intergeracional, tendo por objetivo primrio garantir s geraes presentes e futuras espaos de
convivncia urbana marcados pela qualidade de vida, valor esttico, reas verdes e proteo contra desas-
tres naturais. (...)10. O relaxamento, pela via legislativa, das restries urbanstico-ambientais convencio-
nais, permitido na esteira do iusvariandi de que titular o Poder Pblico, demanda, por ser absolutamente
fora do comum, ampla e forte motivao lastreada em clamoroso interesse pblico, postura incompatvel
com a submisso do Administrador a necessidades casusticas de momento, interesses especulativos ou
vantagens comerciais dos agentes econmicos. 11. O exerccio do iusvariandi, para flexibilizar restries
urbanstico-ambientais contratuais, haver de respeitar o ato jurdico perfeito e o licenciamento do empre-
endimento, pressuposto geral que, no Direito Urbanstico, como no Direito Ambiental, em decorrncia da
crescente escassez de espaos verdes e dilapidao da qualidade de vida nas cidades. Por isso mesmo,
submete-se ao princpio da no-regresso (ou, por outra terminologia, princpio da proibio de retrocesso),
garantia de que os avanos urbanstico-ambientais conquistados no passado no sero diludos, destrudos
ou negados pela gerao atual ou pelas seguintes...
26
Artigo 43 C.N. Toda pessoa pode interpor ao expedita e rpida de amparo, sempre que no exista
outro meio judicial mais idneo, contra todo ato ou omisso de autoridades pblicas ou de particulares,
que na forma atual ou iminente lesione, restrinja, altere o ameace, com arbitrariedade ou ilegalidade mani-
festa, direitos e garantias reconhecidas por esta Constituio, um tratado ou uma lei. No caso, o juiz poder
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
605
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

pla legitimao ativa para a defesa destes direitos. Em relao a um ato retrocesso,
provada a regressividade resultaria cumprido o requisito de arbitrariedade ou ilega-
lidade manifesta de tal medida, que justamente por retroceder nos nveis de prote-
o ambiental, estara lesionando, restringindo, alterando ou ameaando o direito
outorgado a todos os habitantes do povo argentino pelo artigo 41 CN, abrindo assim a
possibilidade de entrepor um amparo, em caso de no existir uma via procedimental
mais idnea. Ademais, o artigo se adequa a uma nova fase que atravessam os proble-
mas ambientais, em que o Estado deixou de ser visto como o principal responsvel da
degradao e passou a compartilhar o cenrio com os particulares.
Alm disso, j dissemos que os atos regressivos resultam muitas vezes de atos
da Administraoo Pblica. Cabe ento trazer ao embate o Artigo 7 da Lei Nacional
de Procedimento Administrativo N 19.549, que estabelece como requisitos essen-
ciais do ato administrativo27, especialmente no que nos concerne, que este seja sus-
tentado em feitos e em direito, motivado e com expresso das razes concretas que
induziram sua emisso, que no persiga fins encobertos, sendo tambm respeitoso
do critrio de proporcionalidade e dos direitos adquiridos. O artigo 13 estabelece que
O ato administrativo poder ter efeitos retroativos sempre que no se lesionem
direitos adquiridos - quando se ditar em substituio de outro revogado ou quando
favorecer ao administrado. Nestas condies o ato gozar de fora executria e pre-
suno de legitimidade (Art 12). Do contrrio, resultaria a nulidade ou anulabilidade
do ato, segundo seja o caso (Arts14 y 16).
A Lei Geral do Ambiente N 25675, enuncia em seu artigo 4 os princpios
da Poltica Ambiental, consagrando entre eles o princpio de progressividade na
consecuo dos objetivos ambientais. Em seguida, no Artigo 5, estabelece que Os
diferentes nveis de governo integraro em todas suas decises e atividades previses
de carter ambiental, tenentes a assegurar o cumprimento dos princpios enunciados

declarar a inconstitucionalidade da norma em que se funde o ato ou omisso lesiva. Podero interpor esta
ao contra qualquer forma de discriminao e no relativo aos direitos que protegem ao ambiente, com-
petncia, ao usurio e ao consumidor, assim como aos direitos de incidncia coletiva em geral, o afetado, o
defensor do povo e as associaes que pendam a esses fins, registradas conforme a lei, a que determinar
os requisitos e formas de sua organizao.
27
O Artigo 7 da lei 19.549 dispe: So requisitos essenciais do ato administrativo os seguintes: a) ser
ditado por autoridade competente, b) dever se sustentar nos feitos e antecedentes que lhe sirvam de
causa e no direito aplicvel. c) O objeto deve ser certo e fsica e juridicamente possvel, deve decidir to-
das as peties formuladas, mas pode involucrar outras no propostas, prvia audincia do interessado e
sempre que ele no afete direitos adquiridos; d) antes de sua emisso devem se cumprir os procedimentos
essenciais e substanciais previstos e os que resultem implcitos do ordenamento jurdico. Sem prejuzo
dos que estabeleam outras normas especiais, considera-se tambm essencial o ditame proveniente dos
servios permanentes de assessoramento jurdico quando o ato puder afetar direitos subjetivos e interesses
legtimos; e) dever ser motivado, expressando-se de forma concreta as razes que induzem a emitir o ato,
consignando, alm do mais, os arrecados indicados no inciso b) do presente artigo; f) haver de se cumprir
com a finalidade que resulte das normas que outorgam as faculdades pertinentes do rgo emissor, sem
poder perseguir encobertamente outros fins, pblicos ou privados, distintos dos que justificam o ato, sua
causa e objeto. As medidas que o ato envolve devem ser proporcionalmente adequadas quela finalidade.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
606
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

na presente lei. O jogo destas disposies no pode seno nos levar a concluir, nova-
mente, que, se se quer avanar no desenvolvimento de um Estado cuidadoso do meio
ambiente, ele implica, naturalmente, impossibilidade de retroceder.
Por ltimo, no podemos deixar de fazer meno ao Anteprojeto de Cdigo Civil
e Comercial da Nao, pendente de aprovao na Repblica Argentina. O mesmo,
alm de ser inovador em muitos aspectos, reconhece expressamente os direitos de
incidncia coletiva28, entre os quais se encontra o meio ambiente, e rene conceitos
como a proteo da confiana29 e a interferncia no projeto de vida das pessoas,
incluindo a esta ltima categoria como indenizvel. Se trata de um projeto receptivo
das novas realidades e que d um lugar preponderante aos princpios jurdicos, em-
bora se decidiu por no enunci-los, segundo surge dos fundamentos do Anteprojeto,
em razo de seu carter dinmico.

2. A noo de mnimo ecolgico existencial.

Os direitos fundamentais no so absolutos, mas sim o contrrio, relativos, por


isso se encontram sempre -em maior ou menor medida- restritos.
Partimos por considerar que todo direito fundamental tem que conservar um
mnimo de eficcia (seja ou no um direito programtico). Neste sentido, postulamos
que para que essa eficcia seja conservada, no pode nunca se restringir tal direito
a ponto de afetar seu ncleo essencial. A essncia de algo o que o faz ser isso e
no outra coisa. Consequentemente, entendemos por ncleo essencial de um direito
aquela poro do mesmo que indisponvel porque constitui sua razo de ser, sua
natureza. Em caso de lhe faltar aquele, se veria desnaturalizado. Estes direitos so
chamados fundamentais porque encontram sua razo de ser na dignidade da pessoa
humana, esto por cima dos vaivns a que pudesse levar a vontade da maioria. Ele
implica que esse pavimento que constitui o ponto de partida no possa ser um m-
nimo de sobrevivncia meramente fisiolgico, e sim que deve garantir um conjunto
de condies que tornem possvel o desenvolvimento da vida humana em plenitude.
Contudo, este ncleo intangvel e identificvel em qualquer direito fundamental,
que est indissoluvelmente ligado dignidade humana que lhe serve de fundamento,

28
Tal como se assinala nos Fundamentos do Anteprojeto de Cdigo Civil e Comercial da Nao, pgina
5, o reconhecimento dos direitos de incidcia colectiva tem um impacto significativo no modo de
relacionamiento com os recursos naturais e coerente com o atual direito brasileiro. Disponvel em http://
www.nuevocodigocivil.com
29
O Artigo 1067 trata da proteo da confiana em matria de interpretao da vontade contratual das
partes e o artigo 1738 refere que a indenizao por dano causado compreende as afeies que resultarem
da interferncia no projeto de vida das pessoas. Estas disposies demonstram o esprito cuidadoso do
Anteprojeto em matria de proteo das expectativas.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
607
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

no pode ser confundido com o contedo em dignidade que cada direito tem e que
varivel em cada caso. Embora ambas categorias mantm uma relao, como o
mantimento do ncleo essencial dignidade humana, o contedo em dignidade
pode ser maior ou menor, segundo os casos. Toda medida que limite um direito fun-
damental - seja passvel de retroao ou se trate de outro tipo de restrio- que afete
o ncleo firme do direito se d, portanto, inconstitucional. Entretanto, em relao
ao contedo em dignidade que podem se plantar restries, as que sero lcitas en-
quanto se ajustem a determinados critrios, que sero expostos mais adiante.
Contudo, somos conscientes de que a interpretao que identifica o ncleo es-
sencial com o mnimo existencial poderia levar a uma concluso errada de que os
direitos fundamentais so exigveis somente at a medida desse pavimento, o que
inaceitvel. Esse resultado se evita incorporando duas noes: a primeria, que o
ncleo firme no s de sobrevivncia e a segunda, que as restries ao contedo em
dignidade s sero vlidas enquanto e to logo cumpram certos requisitos.
Extrapolando estas concluses ao direito ambiental, surgem os conceitos de m-
nimo existencial ecolgico e volume de transferncia. Afirma Valeria Berros que a
ideia de mnimo reflete uma das questes mais complexas que poderia se postular
em torno no regresso, que a determinao do volume de transferncia para as
geraes futuras. 30, passando por alto outras questes que se apresentam em torno
desta ltima noo, tais como se existe realmente um direito subjetivo de futuras ge-
raes e nesse caso, quantas geraes estariam contempladas ou se se trata de um
dever, no que nos ocupa, interessa nos preguntarmos Qual o alcance do princpio
de no regresso?. O interrogador no s nos conduz delimitao do conceito, mas
tambm a seus fundamentos, ao mesmo tempo que abre o dilogo aos conceitos de
mnimo existencial e volume de transferncia mencionados. O primeiro se identifica-
ria, na minha opinio, com o ncleo firme do direito a um ambiente ecologicamente
equilibrado e constitui, como seu nome o indica, um mnimo que h de se manter
sempre e em qualquer circunstncia. A validade ou no de uma restrio tem que ser
analisada em relao ao conceito de volume de transferncia. Considero que o volume
mximo de proteo alcanado se identifica com o chamado volume de transfern-
cia, como devemos deixar ao futuro as maiores conquistas que possamos alcanar.
Do jogo dos conceitos enunciados, se deduz que h de se manter o mnimo (n-
cleo essencial ou mnimo existencial) e em funo dos princpios de progressividade,
no regresso e de equidade intergeracional, ir paulatinamente aumentando o volume
de proteo, sem posibilidade de diminuir o alcanado at o momento, para cumprir
assim com o dever que temos com as futuras geraes. Somente assim evitaremos os
problemas derivados dos mnimos 31 e estaremos deixando ao futuro o que pudemos

30
BERROS, Mara Valeria Construindo o princpio de no regresso no direito argentino. JA. Doctrina.
(2011)
31
Sobre a cautela na utilizao do termo mnimo, pode-se consultar: PRIEUR, Michel. De lurgente
ncessit de reconnatre le principe de non rgression en droit de lenvironnement In: OLIVEIRA, Carina
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
608
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

alcanar pondo o maior esforo possvel.

3. O dilogo entre o princpio de no regresso e o mnimo


ecolgico existencial.

Afirmamos ao longo do presente que nem os direitos fundamentais nem o prin-


cpio de no retrocesso so absolutos. Trazendo estes postulados ao mbito do direito
ambiental, cabe pensarmos se cabe a possibilidade de um retrocesso ambiental vli-
do e quais parmetros devem se utilizar para tal teste de regressividade, o qual nos
conduz a analisar os alcances e limites do princpio de no regresso.
Sustentamos que h regresses que no s se encontram em conformidade com
o ordenamento jurdico, mas que inclusive podem ser necessrias. Acertadamente,
Molinaro diz que H momentos em que retroceder uma conquista32. Assim, en-
sina o professor que lcito dar marcha r para voltar a uma situao menos onerosa
(caso da restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada o
mais prximo possvel de sua condio original) ou ainda, a uma situao que fosse
mais onerosa, quando determinadas circunstncias o exigiro (assinala neste ltimo
caso como exemplo as tcnicas de cultivo contaminadoras, em determinadas situa-
es, para atender imediatamente necessidades mais relevantes a fome pode ser
uma delas, ou a reverso parcial de reservas naturais para atividades culturais precio-
sas, ou conquistas da cincia e da tecnologia que compensem eventual degradao.
Contudo, o ponto : Em que condies lcito retroceder e em que medida, se
se quer ser respeitoso do ncleo do direito fundamental em jogo e do dever que temos
para com as futuras geraes?
No momento de avaliar se a restrio do direito fundamental ao meio ambiente
por meio de uma medida retrocessiva ou no vlida, devemos guiarrnos por certas
pautas que foram delineadas com relao aos direitos sociais e que agora se projetam
em relao a um direito de terceira gerao, como o que nos ocupa. A primeira pau-
ta a ter em conta, a no afetao do ncleo essencial do direito, questo esta que
no definvel a priori mediante uma frmula genrica, mas que deve se avaliar em
um caso concreto. nesse ponto em que o princpio de no regresso estabelece um
vnculo com o chamado mnimo existencial. Tambm, deve se tratar de uma medida
proporcional. necessrio que do juzo de ponderao entre a restrio ao direito e o

Costa; SAMPAIO, Romulo Silveira R. A Economia Verde no Contexto do Desenvolvimento sustentvel: a


governana dos atores pblicos e privados. FGV-DIREITO-RIO+20. Disponvel em <http://direitorio.fgv.br/
cdma>. Pesquisa realizada em 18.06.2012; y: FRANZA, Jorge A. Principio de no regresso do direito
ambiental. Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, IJ-LXVI-422, 28-11-2012
32
MOLINARIO, Carlos Alberto. Em Documento do Senado Federal.O princpio da Proibio de retrocesso
ambiental. Braslia, 2012. (ob. Cit.)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
609
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

objeto dessa limitao, surja que a medida adequada. O objetivo tido em mira nos
remete questo da licitude do fim que inspira a medida restritiva. A este respeito,
preciso pontuar que a restrio a um direito fundamental s se justifica se tem por
fim salvaguardar outro direito fundamental.

4. A eficcia dos direitos em geral. Eficcia do direito ambiental.


Razes para amparar as noes de no retrocesso e mnimo
ecolgico como instrumentos de eficcia do direito ambiental.

O direito ambiental ser eficaz medida em que possa alcanar o cumprimento


de seus fins: diminuir a contaminao e conservar a biodiversidade.
Em matria de eficcia dos direitos fundamentais, a doutrina utiliza uma termi-
nologia no uniforme. por isso que, antes de efetuar algumas consideraes acerca
da eficcia dos direitos em geral e do direito ambiental em particular, devemos efe-
tuar algumas precises.
Em primeiro lugar, a determinao de que embora os conceitos de vigncia,
existncia, validade, eficcia e efetividade das normas em particular focamos nas
protetoras dos direitos fundamentais apresentam uma estreita vinculao, no por
isso se confundem.
O conceito de existncia vem do latim existere, composto por prefixo ex
(fora) e o verbo sistere (tomar posio, estar fixo). dizer, que j na raiz etimo-
lgica da palavra est o conceito de ser, aparecer, emergir. Contudo, levado isto ao
campo das cincias jurdicas, podemos afirmar que uma norma existe quando est
vigente, quando comea a ser parte desse todo que o ordenamento jurdico. Ou seja,
identificamos os conceitos de existncia e vigncia. Contudo, que uma norma esteja
vigente, no implica necessariamente que a mesma seja vlida. A validade estar
dada por sua conformidade com os requisitos formais materiais exigidos por cada
ordenamento para sua sano.
Aderindo linha ssustentada por Ingo Sarlet33, distinguimos tambm entre os
conceitos de eficcia jurdica e social (ou efetividade). Entendemos que a eficcia
jurdica de uma norma vai de mos dadas com a possibilidade de ser aplicada a
situaes de fato e de produzir efeitos jurdicos. A eficcia social de uma norma se
identifica com o conceito de efetividade e expressa a ideia de sua real obedincia
e aplicao no plano dos fatos. Contudo, tal como aponta o professor, uma norma
eficaz, sempre aplicvel, mas poder no ser aplicada, portanto poder no alcanar
a eficcia social ou efetividade. Assim, podemos concluir que a eficcia jurdica das

33
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. (Ob. Cit) P. 238 e ss.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
610
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

normas, constitui pressuposto para sua efetividade.


Traduzidos estes conceitos ao direito ambiental, resulta que a eficcia deste
direito fundamental estar dada principalmente pela qualidade de suas normas de
produzir, en maior ou menor grau efetos jurdicos e pela real produo de tais efeitos
no plano ftico.
A noo de efetividade em matria ambiental, tem uma estreita vinculao co
outro conceito: a tutela preventiva. Se ha enunciou em uma frmula que embora
algo contraditrio, no por isso menos certo que No h melhor reparao de um
perjuzo que sua prpria evitao34, mxima em matria de meio ambiente, em que
muitas vezes os danos so irreversveis ou de custosa reparao. Neste sentido, leis
ambientais cada vez mais permissivas no condizem com o fim do Direito Ambiental.
Assim, se o princpio precatrio manda que, ante a incerteza na produo de dano,
no se avance em aes que possam degradar o meio ambiente, no seria coerente
que ante a certeza de que uma lei diminuir a proteo do mesmo favorecendo, em
consequncia, sua deteriorao, se habilite sua existncia.

Consideraes finais

A modo de concluaco, se afirma:


1) O cenrio atual reivindica o fortalecimento das normas protetoras do direito
fundamental ao meio ambiente, atravs de ferramentas que nutram s normas de
eficcia, como condio para sua efetividade.
2) O princpio de no regresso reunido pela experincia jurdica e parte de
um movimento de adaptao do direito ambiental a realidades que mais ou menos
novas- requerem uma resposta rpida e adequada. Neste contexto, afirmamos:
3) A no regresso, como princpio geral, informa a todo o ordenamento jurdico
atravs de suas funes delimitativa, integrativa, interpretativa e fundante. Ao p-lo
em dilogo com as noes de mnimo existencial ecolgico e volume de transferncia,
encontramos uma pauta fundamental que ilumina difcil questo que versa sobre a

34
VAZQUEZ FERREIRA, Roberto A.: Responsabilidade por danos (elementos), p. 235, Depalma, 1993,
quem cita, a sua vez, a CABALLERO, Ernesto, quem em sua proposta geral internacional sobre Preveno
e Seguros, V Congresso Mundial de Direito de Seguros, define a preveno como o conjunto de ativida-
des, instrumentos e mtodos de atuao, tenentes a evitar ou diminuir os danos que, por razo de qualquer
classe de acidentes, possam sofrer as pessoas e os bens. GARCA VAZQUEZ, Aquilino: A legislao am-
biental e sua aplicao, em sua proposta em 1 encontro de Juzes pelo Desenvolvimento Sustentvel,
Villa La Angostura, Neuqun, 25 e 26 de setembro de 2003, destaca que Ao direito ambiental interessa
sobretudo a preveno do dano ambiental e, no caso de que este se gere, lhe interessa que este cesse
brevidade possvel e que se reestabeleam as condies anteriores sua ocorrncia. Citado em CAFFERAT-
TA, Nstor. Princpios de Direito Ambiental. (Ob. Cit).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
611
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

harmonizao do princpio de no regresso e a liberdade de reviso do legislador


infraconstitucional. A este respeito, poucas vezes relembrado que a imposio de
um limite ao poder legislativo no s no o prejudica, como o protege de eventuais
presses exgenas.
4) Com efeito, o princpio de no regresso est presente desde o comeo da
existncia das leis at seu fim. Participa de seu nascimento, entretanto se constri
como um limite criao de normas regressivas, se dirigindo nesta etapa ao legis-
lador e aos que colaboram com o conhecimento tcnico-cientfico que moldar o
contedo das normas. Participa de sua vigncia guiando aquelas situaes em que
sua aplicabilidade duvidosa ou se apresenta conflituosa, levando o aplicador a con-
siderar que, ante a dvida, se estar no aplicao de normas e polticas ambientais
vigentes que foram regressivas. Se apresenta por ltimo, na etapa de extino, como
somente podem ser pagas as normas jurdicas protetoras do direito fundamental ao
ambiente se foram substitudas por outras que expandam a proteo ou implemen-
tem algum tipo de mecanismo que garanta sua no afetao para as presentes e
futuras geraes.
que, como manifiesta o professor Michel Prieur, salvaguardar o que foi ad-
quirido em matria ambiental no uma volta ao passado, e sim, ao contrrio, uma
garantia de futuro.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
612
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

PLANO DIRETOR DO FUTURO:


O LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO
RELEVANTE NO DESENVOLVIMENTO DE UMA POLTICA
URBANA SUSTENTVEL

THAS DALLA CORTE


Advogada. Mestranda do Programa de Ps-Graduao em
Direito da Universidade Federal de Santa Catarina.

Consideraes Iniciais

O meio ambiente fundamental para a dinmica da vida. Caracteriza-se por ser


um elemento hbrido, responsvel por vincular e estabelecer os limites entre o homem
e a natureza. A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 e da recep-
o da Lei n. 6.938/81 (que estabelece a Poltica Nacional do Meio Ambiente) pelo
mencionado diploma constitucional, formatou-se, no ordenamento jurdico brasileiro,
um tratamento protecionista ao meio ambiente. Assim, com fundamento em uma
viso antropocntrica alargada, o mesmo passou a ser considerado um bem nico
imaterial e indivisvel de tutela autnoma, passvel de proteo jurdica. Da mesma
forma, o conceito de meio ambiente foi ampliado, deixando de se referir, apenas, ao
natural, englobando o artificial, o histrico e o do trabalho.
Convm destacar que, durante muito tempo, os elementos ambientais, em sua
grande maioria limitados, foram reduzidos a uma funo secundria de subservincia
ao ser humano, sendo utilizados abusivamente, a fim de atender as necessidades
ilimitadas do homindeo. Nesse contexto, diante desse desequilbrio, desenvolveu-se
um problema de representao e de relao do homem com a natureza, denominado
de crise ecolgica. Seus efeitos foram potencializados, conforme a Teoria da Socie-
dade de Risco, a partir da Revoluo Industrial e do desenvolvimento tecnicocien-
tfico, os quais modificaram os riscos externos e mensurveis por perigos abstratos
(decorrentes de incertezas jurdicas), afetando, dessa maneira, a ordenao territorial
e suas conexes ambientais.
Nessa senda, para enfrentar os impactos ambientais, os quais apesar de ocorre-
rem, em sua grande maioria, nas cidades (mbito local) possuem seus efeitos trans-
fronteirios, atemporais e cumulativos, faz-se necessrio, cada vez mais, a utilizao
de mecanismos estratgicos pautados em vetores preventivos e precaucionais. Nesse
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
613
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

sentido, destaca-se o plano diretor do futuro, como instrumento de ordenao territorial


ampliativo no que tange as suas dimenses espaciais e cronolgicas, centrando-se, em
especial, nas questes ambientais (em sua acepo lato sensu), com fundamento nos
princpios da justia social, da sustentabilidade e da solidariedade intergeracional.
Para tanto, sua efetividade fica condicionada a dispositivos capazes de,
diante do modelo capitalista-consumerista, compatibilizar o desenvolvimento eco-
nmico (pautado na livre iniciativa) com a preservao do meio ambiente (enquanto
macrobem de uso comum do povo), visando ao desenvolvimento digno, com quali-
dade de vida, das presentes e das futuras geraes. Nesse contexto, ressalta-se o
licenciamento ambiental, instituto de natureza jurdica controvertida, composto de,
em linhas gerais, nico processo administrativo que engloba, em regra (excepcionar
casos de empreendimentos de menor potencial poluidor), trs etapas sequenciais
(licena prvia, de instalao e de operao), consideradas, cumulativamente, uma
pr-requisito das outras, sendo responsveis por atestar a viabilidade ambiental de
atividades que possuam capacidade, seja ela potencial ou efetivamente, poluidora.
As cidades so os locais em que o maior nmero de atividades passveis de
causar impactos ambientais, de difcil ou impossvel restaurao, ocorrem. Portanto,
o licenciamento ambiental urbano apresenta-se como instrumento essencial no de-
senvolvimento de uma poltica de ordenao territorial sustentvel. Convm destacar,
desde j, que a sua eficcia independe de previso expressa no Plano Diretor, tendo
em vista que este no obrigatrio para todos os municpios, bem como em razo
de sua regulamentao centrar-se na Lei n. 6.938/81, nas Resolues CONAMA n.
001/86 e n. 237/97 e na Lei Complentar n. 140/2011. Mas, para poder licenciar,
o municpio deve possuir uma lei municipal que lhe autorize e que discipline suas
diretrizes, bem como instrumentos e corpo tcnico que viabilizem seu exerccio.
Entretanto, em linhas iniciais, evidencia-se que os municpios os quais possuem
disposies, em seus Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, preventivas e
precaucionais de impactos ambientais, caracterizam-se por possurem uma articu-
lao sistmica da gesto do meio ambiente e do territrio das cidades, de forma
pormenorizada. A importncia desse detalhamento legal demonstra-se relevante no
desenvolvimento de cidades sustentveis, tendo em vista que a execuo (prtica) do
licenciamento ambiental complexa, morosa e sujeita a interesses polticos. Alm do
que, com a edio da Lei Complementar n. 140/2011, a autonomia administrativa
do municpio no que se refere a sua competncia ambiental para licenciar no
foi consolidada, em razo do estabelecimento da submisso dos impactos locais
tipologia definida pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
Nesse sentido, verifica-se um contrassenso na gesto urbana: atividades que
acarretam impactos ambientais preponderantemente locais podem ser licenciadas
por rgos que no sejam municipais o que gera decises as quais nem sempre
correspondem aos anseios atuais e, inclusive, vindouros das populaes das cidades.
Dessa forma, a problemtica da pesquisa foca-se no seguinte questionamento: Qual
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
614
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

a relevncia, com base em um plano diretor do futuro, do licenciamento ambiental


na ordenao de uma cidade sustentvel? Para tanto, a hiptese referida pergunta
afirma que a relevncia do licenciamento, como instrumento de uma poltica urbana
sustentvel, inclusive voltada para o porvir, encontra-se enfraquecida em razo da in-
cipiente competncia licenciatria conferida aos municpios pela Lei Complementar
n. 140/2011.
Nessa senda, o objetivo geral deste trabalho fixa-se em verificar se o licencia-
mento ambiental um instrumento relevante no desenvolvimento de uma poltica ur-
bana sustentvel. J, por sua vez, os objetivos especficos, no desenvolvimento deste
estudo, detm-se, primeiramente, na anlise do meio ambiente artificial e dos seus
impactos natureza, para que, em momento intermedirio, avalie-se o plano diretor,
enquanto instrumento responsvel, entre outros, pela gesto ambiental do espao
construdo presente e futuro, o que permite, ao final, a explorao do mecanismo do
licenciamento ambiental urbano.
Assim, a presente pesquisa possui trs justificaes: social, jurdica e poltica.
A social refere-se aos impactos ocasionados pelos homens ao meio ambiente natu-
ral, principalmente em decorrncia das atividades econmicas, caracterizadas por
serem potencial ou efetivamente poluidoras/degradadoras, que so desenvolvidas nas
cidades. A jurdica condiz necessidade de reavaliao do sistema de repartio de
competncias para licenciar em matria ambiental, mormente no que tange aos mu-
nicpios. A poltica atine ordenao de polticas pblicas territoriais com vistas ao
desenvolvimento sustentvel.
Dessa forma, a pesquisa no ramo das Cincias Jurdicas e Sociais abrange, em
especial, na seara do Direito Pblico, as reas do Direito Constitucional, do Direito
Ambiental e do Direito Administrativo. No mesmo sentido, convm destacar que o
presente estudo interdisciplinar, pois articula elementos do Direito e de outras
cincias como, por exemplo, a biologia, a histria, a sociologia entre outros com
o escopo de que, alm e por intermdio delas, se obtenha uma melhor compreenso
do assunto em exame.
Ainda, visando apreenso profunda do tema em voga, em relao ao mtodo
de abordagem, adota-se o indutivo, partindo-se de um levantamento particular para
se chegar a concluses gerais. J, quanto ao mtodo de procedimento, utilizam-se,
concomitantemente, o histrico e o descritivo. No que tange s tcnicas de pesquisa,
emprega-se a documental e a bibliogrfica, a partir da explorao da legislao, de
livros doutrinrios, de artigos cientficos e do meio eletrnico (internet).
Portanto, diante do exposto, procura-se correlacionar o licenciamento ambiental
s polticas pblicas urbanas de ordenao territorial, dando destaque ao plano dire-
tor do futuro e sustentabilidade ambiental. Para tanto, explora-se a relevncia do
licenciamento, com destaque competncia municipal ambiental nos termos da Lei
Complementar n. 140/2011 , como pressuposto, para a compatibilizao entre de-
senvolvimento econmico e proteo do meio ambiente para as presentes e as geraes
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
615
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que esto porvir, diante da crise ecolgica e da sociedade de risco. Nesse sentido, para
iniciar a discusso, faz-se imperiosa a anlise cientfica e cautelosa do meio ambiente,
enquanto elemento integrativo, dentro do ordenamento jurdico brasileiro.

1 . Meio ambiente integrado: consideraes legais e sociolgicas

O meio ambiente, em sentido lato, o espao no qual se desenvolvem as re-


laes humanas, atravs do estabelecimento de vnculos e de limites entre os ho-
mens em sociedade e a natureza1. No ordenamento jurdico brasileiro, sua definio
encontrada no artigo 3, inciso I, da Lei n. 6.938/1981, a qual, a partir de uma
perspectiva globalizante, rene, de forma ampla e integrada, elementos (biticos e
abiticos) que interagem para o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as
suas formas2. A partir de suas conexes, como se fossem uma teia3, o meio ambiente
pode ser classificado a partir de quatro componentes: o fsico ou natural (integrado
pela flora, fauna, entre outros), o cultural (composto pelo patrimnio material e ima-
terial, como o arqueolgico, o paisagstico, manifestaes culturais etc.), o artificial
(espao urbano) e o do trabalho (relacionado sade do trabalhador) 4.
Convm destacar que este entendimento totalizante de meio ambiente encon-
tra-se de acordo com o que dispe a Constituio Federal de 1988, uma vez que a
Lei n. 6.938/1981 foi recepcionada pelo referido diploma constitucional quando
promulgado5. Assim, a Lei Fundamental, imbuda de um esprito antropocntrico
alargado, prev em seu artigo 225, caput o meio ambiente como bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida6. Dessa forma, o meio am-
biente passou a ser considerado no sistema legal brasileiro, em razo da clusula de
abertura (artigo 5, 2), como direito fundamental, ganhando status de macobem
autnomo e imaterial, por se caracterizar como [...] inaproprivel, indisponvel, in-
divisvel e de titularidade difusa, uma vez que deve ser preservado a partir de uma
obrigao compartilhada e erga omnes entre Estado, indivduo e coletividade, para as

1
OST, Franois. A natureza margem da lei: a ecologia prova do Direito. Lisboa: Instituto Piaget, 1997.
p. 12.
2
SILVA, Jos Afonsa da. Direito ambiental constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 20.
3
CAPRA, Frijot. As conexes ocultas: Cincia para uma vida sustentvel. So Paulo: Cultrix, 2005. p. 21.
4
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 8. ed. So Paulo: Saraiva,
2007. p. 23.
5
ANTUNES, Paulo de Bessa. Poltica nacional do meio ambiente: Comentrios Lei 6.938, de 31 de
agosto de 1981. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 17.
6
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 15 abr. 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
616
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

presentes e futuras geraes7.


O homem um animal poltico e, como tal, no vive, mas coexiste8. Para tanto,
desde a sua origem, ele utiliza e modifica o meio ambiente conforme as prticas
sociais necessrias ao seu desenvolvimento em busca do poder9. Todavia, os desejos
humanos so ilimitados frente aos bens da natureza que so escassos. O homem
primitivo explorava os recursos naturais para sua subsistncia (modelo sustentvel)
10
. Entretanto, principalmente a partir da Revoluo Industrial no sculo XVIII, que
transformou as relaes econmicas e sociais, esse modelo passou a ser predatrio
ou seja, o consumo dos bens tornou-se superior s capacidades do meio o que deu
origem crise ecolgica11.
Em linhas gerais, a crise ecolgica decorreu (e, ainda, decorre no sculo XXI,
em razo do modelo de mercado capitalista-consumerista12) do problema de repre-
sentao e de relao do homem com a natureza13. Nesse sentido, o meio ambiente
foi reduzido condio de objeto. Desde ento, a explorao dos recursos ambientais,
com o objetivo de acumulao de capital, tornou-se superior s capacidades do meio,
agravando-se dia a dia14. Essa vicissitude, aliada Revoluo Industrial, ao desen-
volvimento tecnocientfico (que a sucedeu) e s demais crises globais (fenmeno
denominado policrise 15), deram origem sociedade ps-industrial de risco16.
Ela, por sua vez, considerada um estgio da ps-modernidade em que os efei-
tos e as ameaas do processo de industrializao desordenado comearam a imergir,
formatando-se. 17 Assim, os riscos compreendidos pela sociologia ambiental como
perigos e incertezas decorrentes da modernizao18 passam a se caracterizar de for-
ma diferente ao at ento evidenciados pela sociedade, como atemporais, transfron-

7
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental: do individual ao coletivo extra-
patrimonial. 3 ed. rev., atual. eampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p. 91-92.
8
ARISTTELES. A poltica. So Paulo: Escala, 2008. p. 10.
9
MAQUIAVEL, Nicolau. O prncipe. 1. ed. So Paulo: L&PM, 1998. p. 17.
10
MANKIW, Gregory. Introduo economia: So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2005. p. 53.
11
LWY, Michael. Crise ecolgica, capitalismo, altermundialismo: um ponto de vista ecossocialista. In:
Revista de gesto integrada em sade do trabalho e meio ambiente. v.4, n.3, set./dez. 2009, p. 132-140.
p. 133.
12
LEONARD, Annie. A histria das coisas: Da natureza ao lixo, o que acontece com tudo que consumimos.
Rio de Janeiro: Zahar, 2011. p. 14.
13
OST, A natureza margem da lei..., 1997. p. 12.
14
LWY, Revista de gesto integrada..., 2009. p. 132-134.
15
MORIN,Edgar;KERN, Anne Brigitte.Terra-Ptria. 3. ed. Porto Alegre : Sulina, 2000. p. 164.
16
BECK, U. A reinveno da poltica: rumo a uma teoria da modernizao reflexiva. In: BECK,U.; GID-
DENS, A.; Lash, S. (orgs). Modernizao reflexiva. So Paulo: Editora da Unesp, 1997. p. 18.
17
GIDDENS, Anthony. A vida em uma sociedade Ps-Tradicional. In: BECK, U.; GIDDENS, A.; LASH, S.
(orgs). Modernizao Reflexiva: poltica, tradio e esttica na ordem social moderna. So Paulo: Editora
Unesp, 1997. p. 82.
18
GIDDENS, Anthony. As consequncias da modernidade. So Paulo: Editora Unesp, 1991. p. 41.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
617
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

teirios e capazes de evadir ou neutralizar [...] os mecanismos de controle tpicos


da sociedade industrial. Convm destacar que nesse modelo distinguem-se duas
modalidades de risco: concreto ou potencial (perceptvel ao conhecimento huma-
no) e abstrato (imprevisvel racionalidade, sendo caracterizado pela incerteza
cientfica)19. Nessa senda, essas particularidades, as quais foram apresentadas em
linhas gerais, passaram a permear, na modernidade lquida, todas as relaes sociais,
mormente s desenvolvidas nas urbes20.
Nesse contexto, evidencia-se que o meio ambiente artificial o qual se comuni-
ca com o natural, o histrico e o do trabalho, tendo em vista suas correlaes reper-
cute, inclusive de forma emprica, os riscos decorrentes da modernidade reflexiva21,
com base nos impactos ambientais que sofre. Dessa forma, o ordenamento territorial,
tendo em vista o desenvolvimento sustentvel, necessita de instrumentos, como o
licenciamento ambiental urbano, que sejam capazes de preservar o meio ambiente
de forma sustentvel e intergeracional. Assim, para tal anlise, inicialmente, faz-se
importante apresentar o meio ambiente artificial (cidades), correlacionando-o ao na-
tural, levando em considerao os impactos negativos (degradao) que as atividades
desenvolvidas em mbito local lhe ocasionam.

1 . 1 O meio ambiente artificial e os impactos natureza: As cidades


brasileiras e o desenvolvimento sustentvel

A tutela jurdica do meio ambiente, em escala internacional e nacional, rela-


tivamente recente. Apesar de alguns documentos internacionais e leis esparsas abor-
darem a proteo ambiental, considera-se que a evoluo no tratamento da matria
ocorreu, de forma significativa, apenas, a partir de 1972, quando foi realizada, pela
Organizao das Naes Unidas, a I Conferncia Mundial sobre o Homem e o Meio
Ambiente, em Estocolmo22. Nessa senda, diante da crise ambiental cujos efeitos
foram agravados com o advento da Revoluo Industrial e, consequentemente, da
sociedade de risco, desenvolveu-se o ambientalismo constitucional, tendo por objeti-
vo a ecologizao ou esverdeamento do direito23.
Esse movimento, evidenciado em escala internacional, irradiou efeitos para o

19
BECK, Modernizao reflexive, 1997. p. 13-32.
20
BAUMAN, Zygmunt. Modernidade Lquida. Rio de janeiro: Jorge Zahar, 2001. p. 10.
21
GIDDENS, As consequncias da modernidade, 1991. p. 08.
22
GRANZIEIRA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Atlas, 2009. p. 13-25.
23
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional ambiental portugus e da Unio Europeia. In:
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes et al. Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2007, p. 21-31. p. 21-22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
618
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ordenamento jurdico brasileiro. Assim, a partir dele, o poder originrio regulamen-


tou, na Constituio Federal de 1988, a proteo do meio ambiente ecologicamente
equilibrado como um direito fundamental e princpio da ordem econmica. Nesse
contexto, o referido diploma constitucional passou a ser considerado um marco hist-
rico normativo do Direito Ambiental nacional: foi pioneiro em sistematizar, inclusive
com a previso em captulo especfico, o direito ao meio ambiente24. Nesse sentido,
o meio ambiente definido como espao em que se originam, desenvolvem-se e
relacionam-se os seres e a natureza25. Dessa forma, em sua concepo ampla, a pa-
lavra meio estaria subsumida ao conceito de ambiente, sendo considerado, portanto,
repetitiva (redundante), a palavra meio ambiente. Contudo, a legislao e a jurispru-
dncia nacional aceitam quaisquer das grafias apresentadas: meio, ambiente ou meio
ambiente (inclusive, dando prevalncia a esta) 26.
Diante dessa acepo lato sensu do termo, a doutrina costuma classificar o
meio ambiente (gnero) em duas espcies: natural e artificial (ou construdo). Por sua
vez, o meio ambiente artificial, diferente do natural (o qual no possui subdivises),
engloba trs categorias: o meio artificial (stricto sensu), cultural e do trabalho. Nesta
pesquisa, tendo em vista a delimitao do tema, abordar-se-, apenas, o natural e o
artificial stricto sensu. Portanto, enquanto o meio ambiente natural pode ser entendi-
do como aquele constitudo independente da vontade do homem, o artificial depende
das modificaes realizadas pelo modus vivendi do homindeo em seu habitat. Inde-
pendentemente da classificao, a qual possui mera finalidade acadmica, deve-se
avaliar que o meio ambiente natural e artificial so um nico objeto, os quais se
relacionam intrinsicamente27.
As cidades so a representao do meio ambiente artificial. Elas so o cerne da
vida social, poltica, econmica e religiosa do homem, sendo consideradas, portanto,
espao de convivncia fsico e simblico28. O modelo das urbes do passado no
igual ao das cidades do presente, tendo em vista o crescente adensamento popula-
cional na zona urbana, a qual, influenciada pelo mercado, migra da zona rural para
os centros buscando melhores condies de vida29. Assim, cada vez mais, a degra-
dao das reas verdes, a impermeabilizao dos solos, a poluio e a verticalizao
tm formatado a hodierna matriz da organizao territorial: a selva de pedras. Nesse
contexto, percebe-se um paradoxo na organizao poltica e social: o meio ambiente

24
CAPPELLI, Slvia; MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Direito ambien-
tal. 4. ed. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2007. p. 15-43.
25
LEAL, Rogrio Gesta. Direito urbanstico: condies e possibilidades da constituio do espao urbano.
Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 34.
26
LEITE; AYALA, Dano ambiental, 2010. p. 87-92.
27
FIORILLO, Curso de direito ambiental brasileiro, 2007. p. 11-43.
28
LEAL, Direito urbanstico, 2003. p. 34.
29
MEDAUAR, Odete. Diretrizes gerais. In: MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de (co-
ords). Estatuto da cidade: lei 10.257, de 10.07.2001, comentrios. 2.ed, rev., atual. e ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2004, p.15-40. p. 18-22.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
619
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

natural acaba tendo que se moldar s alteraes realizadas pelo homindeo, ou seja,
ao meio ambiente construdo.
Diante desse novo padro, a paisagem ambiental apresenta-se como um bem
comercializvel e de alto custo j que, em busca de qualidade de vida, as pessoas
esto dispostas a dispender recursos financeiros (ou seja, h demanda) por algo que
bem de uso comum de todos mas que foi degradado pelos impactos produzidos pelo
homem no ambiente, o que lhe reduz a oferta e, portanto, alavanca os preos, dentro
das cidades. Convm destacar que toda a atividade humana capaz de causar danos
ao meio ambiente. Entretanto, h prticas que se encontram dentro dos limites de
tolerncia social do risco 30. Em contrapartida, existem aquelas que, intrinsecamente,
podem, de maneira efetiva ou potencial, destruir o meio ambiente e, portanto, devem
se submeter ao licenciamento ambiental31. Logo, o conceito-chave na definio das
aes sujeitas ao licenciamento ambiental o impacto ambiental.
O impacto ambiental compreendido como abalo32 ou modificao33 drstica na
qualidade ambiental a partir da interveno antrpica desiquilibrada no meio. Ainda,
a Resoluo n. 001/86 do CONAMA34, em seu artigo 1, conceitua impacto ambien-
tal de forma ampla, como, em linhas gerais, qualquer alterao, benigna ou maligna,
causada ou induzida pelo homem, com efeitos temporrios ou permanentes, sobre o
meio ambiente. As cidades so o locus do desenvolvimento de atividades ambientais
impactantes, como o caso das instalaes industriais, da disposio de lixo, dos
postos de gasolina, estaes de tratamento de esgoto, entre outros. Contudo, essas
atividades caracterizam-se, apenas, por serem preponderantemente urbanas 35, o
que no significa que os seus licenciamentos ambientais sero de competncia mu-
nicipal, havendo necessidade de se analisar o que ser estudado, detalhadamente,
no ltimo item deste artigo o interesse local, nos termos da Lei Complementar n.
140/2011 e da Resoluo CONAMA n. 237/97.
Nesse sentido, evidencia-se a necessidade de um desenvolvimento sustentvel,
o qual compreendido, segundo o documento Nosso Futuro Comum, de 1987, como
aquele que [...] satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade
das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades 36. Esse princpio, assim,

30
LEITE; AYALA, Dano ambiental, 2010. p. 87-105.
31
FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: Aspectos tericos e prticos. Belo Horizonte: Editora Frum,
2007. p. 54.
32
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. p. 184.
33
.MIRRA, lvaro Luiz Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislao brasileira. 2. ed. So Paulo:
Juarez de Oliveira, 2002. p. 27.
34
CONAMA. Resoluo n. 001, de 23 de janeiro de 1986. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/
conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em: 20 abr. 2013.
35
TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Editora Impe-
tus, 2007, p. 185.
36
ONU. Relatrio nosso futuro comum. Disponvel em: <http://www.marcouniversal.com.br/upload/livreto.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
620
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

objetiva conciliar, da forma mais equilibrada possvel, os interesses humanos ilimita-


dos frente aos recursos naturais escassos. Para tanto, a fim de que produza efeitos,
deve esse vetor interpretativo se assentar sobre o trip da sustentabilidade, o qual de-
termina que o desenvolvimento social observe parmetros economicamente viveis,
ambientalmente conscientes e socialmente justos. 37 Vale ressaltar que tais atributos
so facilmente perceptveis nos planos diretores municipais de desenvolvimento in-
tegrado, que so instrumentos fundamentais da poltica urbana, os quais, entre seus
objetivos, arrolam expressamente o desenvolvimento sustentvel das cidades.

2.E
 statuto da Cidade: o plano diretor de desenvolvimento
integrado e a gesto ambiental

O Brasil, diferente das cidades norte-americanas e europeias, teve um processo


de urbanizao precoce e desestruturado. Os municpios no se encontravam prepa-
rados para receber, em um curto espao de tempo, a grande demanda populacional
que se deslocou da zona rural. Entre 1960 e 1996, [...] a populao urbana aumen-
tou de 31 milhes para 137 milhes, ou seja, as cidades receberam 106 milhes de
novos moradores no perodo 38. A rpida urbanizao trouxe consigo graves proble-
mas. Provocou uma total desorganizao social. Houve falta de habitaes, desem-
prego, carncia de saneamento bsico, poluio de recursos hdricos, modificao
nas utilizaes do solo, entre outros 39. A falta de leis e polticas pblicas de infraes-
trutura que regulamentassem a matria urbanstica fez com que esses problemas se
agravassem, causando srios transtornos para a coletividade.
Apenas com o advento da Constituio Federal de 1988, no captulo II, que
a poltica urbana ganhou tratamento especfico, delineando instrumentos para o tra-
tamento adequado dos problemas das cidades40. A elaborao de um projeto de lei
complementar poltica urbana estabelecida pela Constituio Federal de 1988 de-
morou 11 anos. Nasceu da a Lei n. 10.257, mais conhecida como Estatuto da Ci-
dade, que foi aprovada em julho de 2001 e entrou em vigor a partir de 10 de outubro
do mesmo ano. Ele regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio e estabelece
diretrizes gerais da poltica urbana41. Portanto, a partir de 2001, o captulo de pol-

pdf>. Acesso em: 22 abr. 2013.


37
SILVA, Direito ambiental constitucional, 2007. p. 34-39.
38
BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da
poltica urbana. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2001. p. 21-23.
39
ROSA, Eliane M. Meira. A cidade antiga e a nova cidade. In: GARCIA, Maria (coord). A cidade e seu
estatuto. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2005, p. 1-26. p. 13-17.
40
BRASIL, Constituio da repblica federativa do Brasil..., 2013.
41
BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
621
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tica urbana da Constituio de 1988, em combinao com o Estatuto da Cidade e o


texto da Medida Provisrio n. 2.220, do as diretrizes para a poltica urbana do pas
[...]42, em mbito federal, estadual e municipal. Assim, em linhas gerais, seu prin-
cipal objetivo encontra-se centrado no desenvolvimento das cidades e da propriedade
urbana de forma sustentvel.
O Estatuto da Cidade uma lei dotada de carter geral. Assim, conforme o
artigo 30, inciso I, da Constituio Federal de 1988, algumas disposies, que no
so autoexecutveis, necessitam de um regramento local para que seu contedo seja
exequvel de forma compatvel com o meio ambiente do municpio. Ento, o Plano
Diretor, previsto no artigo 40, da Lei n. 10.257/01, apresenta-se como esse meca-
nismo. atravs dele que, principalmente, se regra a poltica de desenvolvimento e
expanso urbana. Vale ressaltar que o plano diretor deve ser aprovado por lei muni-
cipal e revisado a cada dez anos para se adaptar a fatos supervenientes 43. Ainda,
instrumento obrigatrio para o Municpio poder intervir de maneira estratgica,
participativa, poltica e tcnica em todo o territrio municipal (zona urbana e rural),
inclusive realizando gesto ambiental 44. Tem por objetivo a execuo de uma poltica
em que as funes sociais da cidade e da propriedade sejam respeitadas em nome
do desenvolvimento sustentvel e do bem-estar dos habitantes. Logo, o plano diretor
deve ser [...] integral, uno e nico, embora sucessivamente adaptado s novas exi-
gncias da comunidade e do progresso local 45.
Dessa forma, o Plano Diretor visa integrar o crescimento da cidade com a prote-
o do meio ambiente natural, a fim de que o desenvolvimento local ocorra de forma
social, justa e sustentvel. Convm destacar que a maior parte da populao brasileira
est concentrada em cidades: [...] mais de 80% do povo e das atividades econmicas
brasileiras se encontram nas reas urbanas 46. Em consequncia, os municpios con-
centram, tambm, a maioria dos problemas impactantes sobre o meio ambiente, em
decorrncia da crescente densidade populacional. Logo, as cidades so, certamente,
as construes humanas de maior impacto na superfcie terrestre 47. Nesse contexto, o
licenciamento ambiental apresenta-se como instrumento relevante da poltica pblica
urbana, tendo em vista que mecanismo de controle das atividades degradatrias ou

leis/leis_2001/l10257.htm> . Acesso em: 30 abr. 2013.


42
BRASIL, Estatuto da cidade, 2001. p. 21.
43
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Comentrios ao estatuto da cidade. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2002. p. 24-48.
44
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao estatuto da cidade. 2 ed. rev e atual. Rio de Janei-
ro: Lmen Jris, 2006. p. 32-63.
45
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13. ed. atual. por Clia Marisa Prendes e Mrcio
Schneider. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 519.
46
BRASIL, Estatuto da cidade, 2001. p. 07.
47
PINTO, Elizabeth Machado. A Gesto de Recursos Hdricos e as Interferncias do Sistema Urbano:
Municpio de Queimados-RJ. Revista da Universidade Rural de Seropdica. Rio de Janeiro: EDUR, n. 1, v.
29, p. 125-131, 2007. p. 126.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
622
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

passveis de degradar o meio ambiente natural. Muitas vezes, quando o plano diretor
de desenvolvimento integrado tambm um plano diretor ambiental, ou, at mesmo,
quando estes so editados de forma separadas, possvel encontrar disposies expres-
sas em seus textos sobre o licenciamento urbano ambiental 48.
Acontece que, em razo do plano diretor no ser instrumento obrigatrio para
todos os municpios restringindo-se a lei a exigir esse mecanismo dos municpios
com mais de vinte mil habitantes, ou integrantes de regio metropolitana, ou de reas
de interesse pblico ou queles que queiram utilizar os instrumentos previstos no
4, do artigo 182, da Constituio Federal de 1988, ou, por fim, aos situados em
reas de influncia de empreendimentos ou de atividades com significativo impacto
ambiental na regio ou no pas grande parte deles acabam editando lei autnoma
sobre o licenciamento ambiental49. Assim, ressalta-se, desde j, que a eficcia do li-
cenciamento ambiental independe de previso expressa no Plano Diretor50, tendo em
vista, como referido, que este no obrigatrio para todos os municpios, bem como
em razo de sua regulamentao centrar-se na Lei n. 6.938/81, nas Resolues
CONAMA n. 001/86 e n. 237/97 e na LC n. 140/2011. Mas, deve-se atentar que
para poder licenciar, o municpio deve possuir uma lei municipal que lhe autorize e
que discipline suas diretrizes, bem como instrumentos e corpo tcnico que viabilizem
seu exerccio51.
Nesse ponto, algumas crticas merecem ser tecidas sobre o assunto. cedio
que todas as cidades, inclusive as com populao inferior a vinte mil habitantes,
deveriam possuir, inclusive por obrigao legal, planos diretores de desenvolvimento
integrado, aliados a planos diretores ambientais, tendo em vista que produzem ain-
da que pequenos impactos ao meio. Com base na crise ecolgica, resta evidente
que esses pequenos impactos, que so passveis de gesto, devem ser revertidos,
em razo da situao catica em que o bem ambiental encontra-se. Ainda, frente
configurao complexa do dano ambiental (invisvel, imprevisvel, multidimensional,
transfronteirio e atemporal) e aos paradigmas prelecionados pelo Estado de Direito
Ambiental, visando a uma proteo ampla e integrativa do meio ambiente natural,
o artigo 41, da Lei n. 10.257/01, deveria ter sua redao alterada, com o objetivo
de que seja generalizada a sua obrigatoriedade a todos os municpios brasileiros, sob
pena de se pactuar com a irresponsabilidade organizada. Sabe-se das dificuldades
que os municpios enfrentam financeiramente e, tambm, politicamente. Contudo,
tal esforo deveria ser conjugado pelos entes estatais e pela populao, visando ao
desenvolvimento sustentvel, presente e futuro, das cidades.

48
BRASIL, Estatuto da cidade, 2001. p. 53.
49
MEDAUAR, Estatuto da Cidade..., 2004. p. 12-32.
50
FERNANDES, Jeferson Nogueira. Licenciamento ambiental urbano: Um instrumento local de efetivao
de direitos fundamentais. Curitiba: Juru, 2010. p. 76.
51
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 156.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
623
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

2. 1 Plano Diretor do Futuro: a necessidade de pensar e agir para


as geraes do porvir

O plano diretor de desenvolvimento integrado, sob a gide do princpio da so-


lidariedade intergeracional, vem ganhando nova roupagem. Hodiernamente, sua es-
trutura conjugada com o plano diretor ambiental ou separado do mesmo. Porm,
cedio que ambos os instrumentos devem estar presentes dentro da poltica e da
legislao local para que uma gesto territorial sustentvel do meio ambiente artifi-
cial e natural seja efetivada. Nesse sentido, convm destacar que os municpios, cada
vez mais, esto sendo incentivados a compatibilizar o seu atual plano de organizao
territorial com parmetros tico-valorativos que visem cidade do futuro com qua-
lidade de vida e justia social mormente no que tange preservao ambiental 52.
Para tanto, necessita-se reforar e difundir o princpio da solidariedade inter-
geracional, cujos alicerces capitulam o dever de comunicao entre as geraes a
partir da disseminao de valores informativos e conscientizadores da importncia do
meio ambiente para o desenvolvimento da vida digna53. Para isso, tendo em foco a
hodierna configurao individualista social, necessita-se da formatao de um novo
relacionamento entre a presente e as geraes que esto por vir, a fim de que os [...]
encargos e responsabilidades na equidade geracional sejam divididos54. Assim, no
basta que os municpios pensem, no sentido de dispor de maneira, apenas, formal
em seus planos diretores de desenvolvimento integrado e/ou nos planos diretores
ambientais (ou, ainda, em outras leis ou instrumentos) sobre as geraes futuras.
Necessita-se de aes concretas para que a intergeracionalidade seja materializada.
Nesse contexto, o licenciamento ambiental, assim como outros instrumentos que
compatibilizam a gesto urbana com a ambiental, devem fortalecer, entre seus fun-
damentos, o princpio da solidariedade.
A partir da exposio de tais elementos, ao analisar o artigo 225 da Constituio
Federal de 1988, verifica-se que o Brasil reala o aspecto solidrio no ordenamento
ao [...] impor ao Poder Pblico e coletividade o dever de proteger o meio ambiente
de forma integrada55. Ainda, o prprio artigo 3, inciso I, do diploma constitucional
prev, entre os objetivos da Repblica, a construo de uma sociedade livre, justa e
solidria 56. Ademais, importante frisar que a solidariedade apresenta-se como valor

52
BRASIL, Estatuto da cidade, 2001. p. 53.
53
SILVA, Direito ambiental constitucional, 2007. p. 23-25.
54
LEITE, Jos Rubens Morato; BELCHIOR, Germana Parente Neiva. O Estado de Direito Ambiental e a
particularidade de uma hermenutica jurdica. Revista Sequncia, Florianpolis, n. 60, p. 291-318, jul.
2010. p. 305-306.
55
LEITE; BELCHIOR, Revista sequncia, 2010. p. 305-306.
56
BRASIL, Constituio da repblica federativa do Brasil..., 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
624
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de suprema importncia em razo da difusidade do bem ambiental57. Nesse sentido,


apenas com a reunio dos esforos de todos os envolvidos que a gesto sustentvel
se concretizar, pois [...] todo problema de poltica ambiental s poder ser resol-
vido quando reconhecida a unidade entre as geraes 58. Dessa forma, outros ins-
trumentos da poltica urbana municipal, como o caso do licenciamento ambiental,
devem incorporar, cada vez mais, a preocupao com as geraes vindouras, em sua
executividade e fiscalizao, tendo em vista que o meio ambiente bem comum de
todos e essencial para a sadia qualidade de vida.

3L
 icenciamento ambiental: instrumento relevante de uma poltica
urbana sustentvel

O licenciamento ambiental, em linhas gerais, conceituado como procedimento


administrativo, realizado pelo Poder Executivo, destinado a controlar atividades que
possam (de maneira efetiva ou potencial), causar impactos ambientais59. Sua defi-
nio legal est no artigo 1, inciso I, da Resoluo CONAMA n. 237/9760, a qual
acrescenta que, mesmo a atividade no sendo considerada efetiva ou potencialmente
poluidora, deve ocorrer o licenciamento nos casos em que possa haver degradao
ambiental. O licenciamento distingue-se da licena ambiental. Enquanto aquele
[...] o processo administrativo no decorrer ou ao final do qual a licena ambiental
poder ou no ser concedida 61, esta o certificado (ato administrativo) emitido
ao final de cada uma de suas fases, a fim de formalizar as condies impostas pelo
Poder pblico, para que a legislao ambiental seja cumprida62. Deve-se destacar
que a licena caracteriza-se, principalmente, por impor limites ao empreendimento,
[...] por meio de controle prvio e fiscalizao posterior, no que diz respeito a sua
instalao e operacionalizao 63.
Apesar de ser considerado instrumento iminentemente preventivo64, deve-se

57
LEITE; BELCHIOR, Revista sequncia, 2010. p. 305-306.
58
LEITE; AYALA, Dano ambiental., 2010. p. 35.
59
MILAR, dis. Direito do ambiente. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
p. 358 - 360.
60
CONAMA. Resoluo n. 237, de 19 de dezembro de 1997. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/
port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 30 abr. 2013.
61
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 27.
62
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p.
258-259.
63
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 26.
64
OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira e licenciamento ambien-
tal. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005. p. 287.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
625
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

avaliar que o licenciamento tambm atua na esfera precaucional. Nesse sentido,


convm destacar que os princpios da precauo e da preveno, apesar de similares
(por serem antecipatrios, inibitrios e cautelares), distinguem-se quanto gesto
dos riscos. Dessa forma, aquele se refere a uma atuao especfica, operando sobre
o risco abstrato de dano; j, este tem sua aplicao em mbito genrico, sobre riscos
concretos, perceptveis ao conhecimento humano65. Dessa forma, o objetivo central
do licenciamento centra-se em atestar a possibilidade da utilizao de recursos am-
bientais por parte das atividades poluidoras ou modificadoras do meio66. Nesse sen-
tido, esse instituto encontra-se intimamente relacionado com a ordenao da poltica
territorial pelos municpios, tendo em vista os impactos que as cidades acarretam
ao meio ambiente natural. Logo, diante do exposto, pode-se afirmar que esse instru-
mento visa compatibilizar o desenvolvimento econmico, cujos valores encontram-se
pautados na livre iniciativa, com a preservao do meio ambiente.
Convm destacar que o licenciamento ambiental no se encontra regulamenta-
do de forma expressa na Constituio Federal de 1988, havendo em seu contedo,
apenas, dispositivos que fazem referncia ao instituto, como o caso do artigo 225,
1, inciso IV, da CF/88. Contudo, em esfera infraconstitucional, o licenciamento
ambiental j era reconhecido, em mbito estadual, desde 1976, com a edio, pelo
Estado de So Paulo, da Lei n. 997, referente ao controle da poluio, e, em nvel
federal, desde 1981, com a edio da Lei n. 6.938, que estabeleceu a Poltica Na-
cional do Meio Ambiente67.
a Lei n 6.938/81 que prev, em seu artigo 9, inciso IV, os requisitos e etapas
do licenciamento, quando se tratam de atividades efetivamente ou potencialmente po-
luidoras, tendo em vista a importncia desse instituto para que a Poltica Nacional do
Meio Ambiente alcance seus objetivos (artigo 10 do referido diploma legal). Entretanto,
convm ressaltar que, em 1989, foi editada a Lei federal n. 7.804, a qual alterou
a competncia para estabelecer normas e critrios para o licenciamento ambiental
(anteriormente prevista no artigo 8 da Lei 6.938/81), que passou a ser do CONAMA,
sob proposta do IBAMA. Ainda, convm destacar que, em 2011, foi editada a Lei Com-
plementar n. 140, a qual repartiu as competncias para licenciar, regulamentando a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nos termos do
artigo 23, pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988 68.
Importa referir que a licena ambiental possui natureza jurdica controvertida.
H quem entenda que a mesma seja uma autorizao, por envolver interesse, sendo
ato discricionrio e precrio. Por sua vez, h quem defenda que a mesma possui
similitudes com a licena administrativa, pois envolve direito, sendo ato vinculado e
definitivo. Ainda, h uma terceira posio a qual compreende que a mesma possui

65
ANTUNES, Direito ambiental, 2000. p. 37-43.
66
SILVA, Direito ambiental constitucional, 2007. p. 277.
67.
MIRRA, Impacto ambiental..., 2002. p. 27.
68
TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, Licenciamento ambiental, p. 181-185.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
626
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

um carter hbrido, sendo [...] nova espcie dos atos administrativos que rene ca-
ractersticas da autorizao administrativa e da licena administrativa 69, podendo
ser vinculada ou discricionria. Apesar dessa discusso, em que se evidencia ser mais
acertado o ltimo posicionamento, incontroverso que o licenciamento ambiental
(processo administrativo) constitui ato administrativo uno, de carter complexo, com-
posto de trs tipos (etapas) de licena: a licena prvia, a licena de instalao e a
licena de operao70. Convm destacar que os empreendimentos de menor potencial
poluidor71 excepcionam tal diviso, possuindo um procedimento mais simplificado.
Essas trs licenas so condicionantes uma das outras, ou seja, a [...] etapa
anterior condiciona a etapa seguinte. Entretanto, a [...] concesso de uma licena
em uma etapa no garantia de que as seguintes sero necessariamente concedidas
72
. Em cada etapa, conferida pela administrao pblica somente a licena compa-
tvel com seu andamento processual. Logo, apenas com a obteno sequencial das
trs licenas, que a licena ambiental ser concedida73. Dessa forma, a licena pr-
via (preliminar), cujo prazo de at cinco anos, corresponde ao planejamento da ati-
vidade, no que tange a sua localizao, requisitos bsicos e condicionantes, a serem
observados pelo empreendedor nas prximas fases do licenciamento. considerada a
mais importante das licenas ambientais, sendo que exige para a sua aprovao, no
caso de atividades causadoras de significativa degradao ambiental, Estudo Prvio
de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA). Por sua vez, a
licena de instalao (intermediria), a qual depende obrigatoriamente da licena
prvia, possui prazo de 6 anos. Ela permite a instalao do empreendimento confor-
me as especificaes constantes nos planos, programas e projetos aprovados, incluin-
do as medidas de controle ambiental e outras condicionantes (motivo determinante).
Por ltimo, a licena de operao (final) tem por escopo autorizar o funcionamento
do empreendimento, desde que preenchidos e cumpridos os requisitos que constam
nas licenas anteriores. Seu prazo de no mnimo 4 anos e no mximo 10 anos74.
O licenciamento ambiental instrumento relevante no desenvolvimento de uma
poltica urbana sustentvel. Contudo, no o nico mecanismo necessrio para uma
gesto territorial assentada em parmetros preservacionistas ambientais. Assim, para
uma proteo ampla e integrada do meio ambiente, esse mecanismo deve ser aplica-
do em conjunto com outros, os quais se encontram previstos na Constituio Federal
de 1988, no Estatuto da Cidade, nos planos diretores de desenvolvimento integrado,
nos planos diretores ambientais, bem como no restante da legislao. Entre eles,
pode-se destacar o zoneamento, as licenas urbanas (como o Estudo de Impacto

69
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 18.
70
MACHADO, Direito ambiental brasileiro, 2003. p. 260-262.
71
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 79.
72
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 78-79.
73
ANTUNES, Direito ambiental, 2000. p. 42.
74
MILAR, Direito do ambiente, 2001. p. 365-368.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
627
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de Vizinhana), o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental


(EIA/RIMA) etc75.
Como j ressaltado neste artigo, as atividades que mais degradam o meio am-
biente so praticadas nas cidades. Em razo da atual complexidade das urbes e,
levando-se em considerao as peculiaridades que permeiam hodiernamente o dano
ambiental, resta difcil delimitar se as suas consequncias so locais, regionais, na-
cionais ou globais. O que se evidencia que vrios empreendimentos e condutas que
acarretam impactos ambientais locais podem ser licenciados por rgos que no se-
jam municipais o que gera decises as quais nem sempre correspondem aos anseios
atuais e, inclusive, vindouros das populaes das cidades. Isso um contrassenso.
Nesse contexto, objetivando estabelecer novos parmetros para a competncia para
licenciar, editou-se, em 2011, a Lei Complementar n. 140.

3. 1 A lei complementar n. 140/2011 e a competncia administrativa


em matria ambiental do municpio para licenciar

A premissa fundamental do licenciamento ambiental centra-se na avaliao de


impactos ambientais, visando prevenir, mitigar e, inclusive, precaver danos. Para tanto,
os entes estatais, repartem entre si, a competncia para licenciar. Convm destacar
que a competncia para licenciar sofreu significativas alteraes com a edio da Lei
Complementar n. 140/2011. At ento, a Constituio Federal de 1988, em seu artigo
23, pargrafo nico, estabelecia, em matria ambiental, competncia administrativa
comum entre os entes estatais, com base no federalismo cooperativo. Entretanto, tal
dispositivo estava pendente de regulamentao por lei complementar. Tendo em vista
que essa no era editada e a norma no era clara quanto instncia federativa na qual
deveria ser efetivado o licenciamento, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONA-
MA) instituiu a Resoluo n. 237, em 1997, que passou a definir critrios. Mesmo
assim, a Resoluo ainda deixava dvidas aos entes federativos sobre as competncias,
o que lhes obrigava a intentar, recorrentemente, aes judiciais76.
Contudo, nem mesmo o Judicirio possua unanimidade no entendimento quan-
to aos parmetros de definio das reas de atuao no licenciamento ambiental de
cada ente estatal, variando o entendimento entre a abrangncia do impacto, o critrio
geogrfico, a dominalidade ou a segurana nacional e a magnitude do dano. Ainda,
para agravar esse quadro de insegurana jurdica, a doutrina discutia a inconstitucio-
nalidade da Resoluo CONAMA n. 237/97, em razo da Constituio Federal, no

75
TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, Licenciamento ambiental, p. 185-186.
76
SILVA, Romeu Faria Thom da. Comentrios sobre a nova lei de competncias em matria ambiental (LC
140, de 08.12.2011). Revista de direito ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 17, vol. 66, abr./
jun., p. 55-76, 2012. p. 56-59.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
628
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

artigo 23, ter exigido, expressamente, lei complementar para tratar da matria. Nesse
contexto polmico, para amenizar e solucionar os referidos problemas, entrou em
vigor a Lei Complementar n. 140, em 08 de dezembro de 2011, a qual, apesar de
algumas impropriedades, delimitou a competncia entre os entes estatais, ganhando
destaque os Estados-membros (podem licenciar, residualmente, tudo aquilo que no
for de atribuio da Unio e dos Municpios), posteriormente a Unio, e, por ltimo,
os Municpios77.
Ao analisar a Resoluo CONAMA n. 237/97 de forma comparativa Lei Com-
plementar n. 140/2011, verifica-se que grande parte das normas que foram esta-
belecidas naquela foram ratificadas nesta. Nessa senda, a LC n. 140 no revogou a
Resoluo CONAMA n. 237/97, devendo ambas serem aplicadas no licenciamento
ambiental. Nesse sentido, o critrio para definir a competncia dos entes federativos
centra-se na abrangncia do impacto. Dessa forma, pela LC n. 140/2011, no h
possibilidade de licenciamento ambiental simultneo. O que pode ocorrer, entretan-
to, uma atuao supletiva, em que um ente da Federao substitui o originariamen-
te detentor das atribuies ou, ainda, uma atuao subsidiria, em que um ente visa
auxiliar outro no desempenho das atribuies comuns, desde que solicitado pelo ente
federativo originrio78.
Diante do exposto, no que se refere, especificamente, ao licenciamento ambien-
tal no plano municipal, convm destacar que a Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Lei 6.938/81), quando foi editada em 1981, no contemplava a competncia dos
municpios nessa matria, tendo em vista que este ente no fazia parte do modelo
federativo da poca. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, o muni-
cpio, ento, foi reconhecido como autnomo, passando a englobar a federao bra-
sileira, sendo-lhe estendidas algumas competncias legislativas e executivas, entre
elas a comum em matria ambiental. Todavia, havia quem, mesmo aps o advento do
diploma constitucional de 1988, realizasse uma interpretao restritiva do assunto,
negando competncia para os municpios efetuarem licenciamento ambiental, sob o
fundamento de que a mesma no teria lhe sido outorgada pela Lei n. 6.938/81 e
pelo Decreto n. 99.247/90 os quais atribuam competncia originria, somente,
aos rgos estaduais de meio ambiente e subsidiria ao rgo federal de meio am-
biente. Tal argumento, contudo, perdia fora frente teoria constitucionalista, uma
vez que as competncias dos entes federativos somente poderiam ser determinadas
pela prpria Constituio, no por leis ordinrias ou por resolues. 79
Com a edio da Lei Complementar n. 140/2011, essa discusso perdeu fora,
sedimentando-se a competncia administrativa municipal para licenciar. Para tanto,
consagrou-se, como critrio atributivo de competncia dos municpios, o interesse

77
GUERRA, Sidney. O licenciamento ambiental de acordo com a LC 140/2011. Revista de direito ambien-
tal. So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 17, vol. 66, abr./jun., p. 153-179, 2012. p. 154-161.
78
SILVA, Revista de direito ambiental, 2012. p. 57.
79
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 154-156.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
629
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

local. Por sua vez, esse deve ser compreendido como predominncia do interesse
municipal em face dos interesses federais e estaduais80, j que em matria am-
biental no h interesses exclusivos, mas reflexos. Contudo, o artigo 9, inciso XIV,
da LC n. 140/2011 acabou por delegar a repartio da competncia para licenciar
dos municpios aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (rgo executivo), o que
acarreta, ainda, certa indefinio de qual ente possuir atribuio para o licencia-
mento de atividades ou de empreendimentos que causem ou possam causar impacto
ambiental de mbito local81.
Dessa forma, o intuito do legislador fixou-se em abranger as mltiplas realida-
des municipais de cada Estado; mas, em contrapartida, a [...] competncia admi-
nistrativa ambiental municipal foi simplesmente jogada para os Governos Estaduais,
que podero concentrar ou descentralizar um nmero maior ou menor de atribuies
conforme os interesses do governador de planto 82. Alm do que, pode-se, inclusive,
discutir a inconstitucionalidade de tal norma, tendo em vista que as atribuies de
cada ente estatal deixam de ser estabelecidas pela Constituio Federal de 1988,
para seguirem a tipologia definida pelos Conselhos Municipais de Meio Ambiente83.
Diante do exposto, evidencia-se que a Lei Complementar n. 140/2011 repartiu de
forma incipiente, no que se refere ao mbito municipal, a competncia administrativa
em matria ambiental.

Concluses articuladas

1 O meio ambiente artificial (construdo) acarreta impactos ao meio ambiente


natural, tendo em vista a sua integrao. Assim, a poltica urbana municipal deve,
atravs do plano diretor e seus instrumentos (entre eles o licenciamento ambiental),
ser desenvolvida de forma sustentvel.
2 Os planos diretores de desenvolvimento integrado e/ou os planos diretores am-
bientais podem no prever expressamente o licenciamento em seus textos. Contudo,
isso no faz com que o instituto perca a sua qualidade de instrumento relevante na
formatao de uma poltica urbana sustentvel (que considere a gesto ambiental).
Mas, para poder licenciar, o municpio necessitar de lei autorizativa.
2 . 1 As cidades devem ser ordenadas, tambm, com vistas ao futuro. Para tan-

80
TALDEN, Licenciamento ambiental..., 2007. p. 161.
81
GUERRA, Revista de direito ambiental, 2012. p. 164.
82
TALDEN, Farias. Os municpios, o meio ambiente e a LC n. 140/11. Disponvel em: <http://paraiba-
online.com.br/colunista/farias/3652-os-municipios--o-meio-ambiente-e-a-lei-complementar-n--140-2011.
html>. Acesso em: 30 abr. 2013.
83
TALDEN, Os municpios, o meio ambiente..., 2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
630
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

to, as geraes vindouras no devem ser pensadas (consideradas), apenas, atravs de


disposies formais em sua redao. A solidariedade intergeracional, portanto, neces-
sita ser materializada, por meio de um agir integrativo e ambientalmente consciente,
que passe a fundamentar, inclusive, o instituto do licenciamento.
3 O licenciamento ambiental instrumento relevante no desenvolvimento de
uma poltica urbana sustentvel. Contudo, no o nico mecanismo necessrio para
uma gesto territorial assentada na tica ambiental antropocntrica alarga, devendo
atuar, de maneira conjunta, com outros dispositivos, para que seus vetores preventi-
vos e precaucionais, cada vez mais, sejam dotados de efetividade.
3 . 1 Por fim, apesar da importncia do licenciamento na ordenao de uma
poltica urbana sustentvel, o instrumento encontra-se com sua eficcia enfraquecida
em mbito local, devido a incipiente competncia licenciatria conferida aos mu-
nicpios pela LC n. 140/2011. Portanto, a autonomia administrativa municipal na
matria ambiental resta prejudicada.

Referncias bibliogrficas

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen


Juris, 2000. p. 184.

ANTUNES, Paulo de Bessa. Poltica nacional do meio ambiente: Comentrios


Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 17.

BAUMAN, Zygmunt. Modernidade Lquida. Rio de janeiro: Jorge Zahar, 2001.


p. 10.

BECK, U. A reinveno da poltica: rumo a uma teoria da modernizao refle-


xiva. In: BECK,U.; GIDDENS, A.; Lash, S. (orgs). Modernizao reflexiva. So Paulo:
Editora da Unesp, 1997. p. 18.

CAPPELLI, Slvia; MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise


Monteiro. Direito ambiental. 4. ed. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2007. p. 15-43.

CAPRA, Frijot. As conexes ocultas: Cincia para uma vida sustentvel. So


Paulo: Cultrix, 2005. p. 21.

FERNANDES, Jeferson Nogueira. Licenciamento ambiental urbano: Um instru-


mento local de efetivao de direitos fundamentais. Curitiba: Juru, 2010. p. 76.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
631
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 8. ed.


So Paulo: Saraiva, 2007. p. 23.

GIDDENS, Anthony. A vida em uma sociedade Ps-Tradicional. In: BECK, U.;


GIDDENS, A.; LASH, S. (orgs). Modernizao Reflexiva: poltica, tradio e esttica
na ordem social moderna. So Paulo: Editora Unesp, 1997. p. 82.

GIDDENS, Anthony. As consequncias da modernidade. So Paulo: Editora


Unesp, 1991. p. 41.

GRANZIEIRA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Atlas, 2009.


p. 13-25.

GUERRA, Sidney. O licenciamento ambiental de acordo com a LC 140/2011.


Revista de direito ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 17, vol. 66, abr./
jun., p. 153-179, 2012. p. 154-161.

LEAL, Rogrio Gesta. Direito urbanstico: condies e possibilidades da consti-


tuio do espao urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 34.
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Dano ambiental: do
individual ao coletivo extrapatrimonial. 3 ed. rev., atual. eampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2010. p. 91-92.

LEITE, Jos Rubens Morato; BELCHIOR, Germana Parente Neiva. O Estado de


Direito Ambiental e a particularidade de uma hermenutica jurdica. Revista Sequn-
cia, Florianpolis, n. 60, p. 291-318, jul. 2010. p. 305-306.

LWY, Michael. Crise ecolgica, capitalismo, altermundialismo: um ponto de


vista ecossocialista. In: Revista de gesto integrada em sade do trabalho e meio
ambiente. v.4, n.3, set./dez. 2009, p. 132-140. p. 133.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. ed. So Pau-
lo: Malheiros, 2003. p. 258-259.

MEDAUAR, Odete. Diretrizes gerais. In: MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando


Dias Menezes de (coords). Estatuto da cidade: lei 10.257, de 10.07.2001, comen-
trios. 2.ed, rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p.15-40.
p. 18-22.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13. ed. atual. por Clia
Marisa Prendes e Mrcio Schneider. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 519.

MIRRA, lvaro Luiz Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislao brasileira.


18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
632
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

2. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 27.

OLIVEIRA, Antnio Inag de Assis. Introduo legislao ambiental brasileira


e licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005. p. 287.

OST, Franois. A natureza margem da lei: a ecologia prova do Direito. Lisboa:


Instituto Piaget, 1997. p. 12.

PINTO, Elizabeth Machado. A Gesto de Recursos Hdricos e as Interferncias


do Sistema Urbano: Municpio de Queimados-RJ. Revista da Universidade Rural de
Seropdica. Rio de Janeiro: EDUR, n. 1, v. 29, p. 125-131, 2007. p. 126.

SILVA, Jos Afonsa da. Direito ambiental constitucional. 6. ed. So Paulo: Ma-
lheiros, 2007. p. 20.

SILVA, Romeu Faria Thom da. Comentrios sobre a nova lei de competncias
em matria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). Revista de direito ambiental. So
Paulo: Revista dos Tribunais, n. 17, vol. 66, abr./jun., p. 55-76, 2012. p. 56-59.

TALDEN, Farias. Licenciamento ambiental: Aspectos tericos e prticos. Belo


Horizonte: Editora Frum, 2007. p. 54.

TALDEN, Farias. Os municpios, o meio ambiente e a LC n. 140/11. Dispo-


nvel em: <http://paraibaonline.com.br/colunista/farias/3652-os-municipios--o-meio-
-ambiente-e-a-lei-complementar-n--140-2011.html>. Acesso em: 30 abr. 2013.

TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. Rio de


Janeiro: Editora Impetus, 2007, p. 185.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
633
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

DESENVOLVIMENTO SEM DESMATAMENTO:


UTOPIA OU REALIDADE?

TIAGO FERREIRA DA CUNHA


Advogado e Mestrando em Direito Econmico
pela Universidade de So Paulo - USP

Introduo

Partindo-se do pressuposto de que as instituies efetivamente importam para


a concretizao do desenvolvimento de uma regio ou de um pas1, seja qual for a
concepo adotada (econmica, social ou ambiental), imperioso darmos um passo
a frente e nos debruarmos no estudo de casos para verificar de que maneira e em
que medida essas instituies interferem no grau de desenvolvimento para, assim,
construirmos bases concretas de um mundo mais equnime e, por que no dizer,
mais duradouro.
H muito se discute a influncia da lei ou do direito no processo de desenvolvi-
mento econmico e social de um pas, porm, recentemente, essa preocupao ga-
nhou novo aspecto - o ambiental. Como descrito pelo economista Jos Eli da Veiga2,
o grande desafio da humanidade no sculo XXI conciliar o crescimento econmico
com igualdade social e cautela ambiental, de modo que se estabelea um desenvol-
vimento sustentvel e, assim, se prolongue a vida do homem na terra.
Um bom exemplo deste desafio a promoo do desenvolvimento da regio
amaznica, que passou a ser o foco da questo ambiental, por ainda ser uma das
maiores florestas tropicais do planeta, com enorme biodiversidade e concreto poten-
cial econmico. Tais caractersticas atraem os interesses de grupos econmicos que,
baseados na lgica capitalista, preocupam-se to somente com o acmulo de capital
financeiro e devastam a floresta e, consequentemente, todo seu potencial ecolgico.
Historicamente, a regio amaznica foi palco de diversas polticas pblicas, seja

1
Essa suposio foi testada e vrios autores j concluram que h uma forte base emprica para apoiar a
ideia de que as instituies so importantes para o desenvolvimento. PRADO, Mariana Mota. What is Law
and Development?. In Revista Argentina de Teoria Juridica, Vol. 11, No. 1, (2010). p. 12. acessado em
19 de agosto de 2012.
2
VEIGA, Jos Eli da, Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI. Rio de janeiro: Garamond,
2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
634
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

para promover o desenvolvimento econmico da regio, seja simplesmente para inte-


gr-la ao restante do pas. Em contrapartida, como demonstrado por Prates e Bacha3,
o desenvolvimento populacional e econmico da Amaznia, estimulados por essas
polticas pblicas, so as principais causas do desmatamento da floresta amaznica.
Ao que tudo indica, as instituies foram planejadas com determinado objetivo espe-
cfico e deixou-se de lado outros fatores, como os ambientais e os sociais.
A legislao ambiental brasileira considerada uma das mais rgidas do pla-
neta4. Por exemplo, a imposio de rea de reserva legal, que na Amaznia atinge o
percentual de 80% (oitenta por cento)5 da propriedade, considerado, inclusive, acima
dos ndices mnimos para uma efetiva proteo ambiental6. Ademais, a Constituio
Federal estipula a responsabilidade solidria entre poder pblico e coletividade na
promoo de uma sadia qualidade de vida entre as geraes presentes e futuras7 ao
mesmo tempo em que institui o meio ambiente como princpio da ordem econmi-
ca8. No obstante a existncia de dispositivos de comando e controle, as pesquisas
nos revelam que o desmatamento tem aumentado consideravelmente, contribuindo
negativamente para o aumento do efeito estufa.
Segundo dados do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia IMA-
ZON, o Brasil o quarto principal emissor de Gases de Efeito Estufa (GEE) do mundo,
ficando atrs apenas de pases como Estados Unidos, China e Indonsia.9 De acordo
com o ltimo relatrio de emisso de GEE do Brasil, publicado em 2004 com da-
dos de 1994, a maioria (55%) das emisses brasileiras oriunda do desmatamento
na Amaznia. Nos termos do ltimo boletim sobre desmatamento10, divulgado em
setembro de 2012, detectou-se 431 quilmetros quadrados de desmatamento na

3
PRATES, Rodolfo C.; BACHA, Carlos Jos C. Os processos de desenvolvimento e desmatamento da Ama-
znia. Economia e Sociedade, Campinas, v. 20, n. 3 (43), p. 601-636, dez. 2011. Disponvel em http://
www.scielo.br/pdf/ecos/v20n3/a06v20n3.pdf
4
MILAR, Edis. Direito Ambiental. A gesto Ambiental em foco. Doutrina. Jurisprudncia. Glossrio. 5a
ed. Ref, atual. e ampl., So Paulo: Editora RT, 2007. p. 147.
5
Art. 44 do Antigo Cdigo Florestal (Lei n. 4.771/65), modificado pela MP n. 2.166-67/2001. Importante
destacar que a referncia ao Cdigo antigo necessria, pois, alm de ser as regras vigentes poca das
causas do referido desmatamento, ainda no possvel analisar as consequncias do novo Cdigo Florestal
(Lei n. 12.651/12), promulgado em 25 de maio de 2012.
6
A literatura sobre limiares em ecologia sustenta a definio de limites mnimos de Reserva Legal de 50%
ou preferencialmente 60% na Amaznia, e de pelo menos 20% em regies mais intensamente ocupadas,
isso sem incluir as APP nestes percentuais. (METZGER, Jean Paul. O Cdigo Florestal tem base cientfica?
Natureza & Conservao 8(1):1-5, 2010. p. 4.
7
Art. 225 da CF/88.
8
Art. 170, VI da CF/88
9
Hayashi, S.; Souza JR, C.; Sales, M. e Verssimo, A. Boletim Transparncia florestal Julho de 2010.
Imazon, 2010 in http://www.imazon.org.br/novo2008/arquivosdb/TFAL_Julho_2010.pdf (acessado em 20
de setembro de 2012)
10
MARTINS, H., FONSECA, A., SOUZA JR., C., SALES, M., E VERSSIMO, A. (2012). Boletim Transpa-
rncia Florestal da Amaznia Legal (setembro de 2012) (p. 13). Belm: Imazon.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
635
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Amaznia Legal. Esse valor foi 154% maior do que o desmatamento detectado em
setembro de 2011. Desse total, 68% ocorreu no Par e o restante no Mato Grosso
(14%). Entre os municpios, o desmatamento foi mais concentrado em Altamira (PA)
e Cumaru do Norte (PA).
Paralelamente, o Instituto de Desenvolvimento Econmico Social e Ambiental
do Par - IDESP11 afirma que o Estado possui apenas 25% dos municpios com pol-
tica ambiental descentralizada e ainda h pouca articulao entre esses municpios
e demais instncias competentes. A estrutura tcnica-administrativa frgil e recursos
financeiros limitados dificultam a execuo da poltica ambiental.
Neste contexto, preciso que se busque mecanismos e instrumentos de gover-
nana capazes de criar uma arena participativa de negociao, discusso e tomada
de decises que integrem a gesto ambiental dos municpios a dos Estados, como
condio sine qua non para a concretizao de um desenvolvimento verdadeiramente
sustentvel e durvel.
O Estado do Par, recentemente, implementou o Programa Municpios Verdes
PMV. Esse programa ainda conta com dados escassos, contudo, j se pode perceber
algum resultado positivo. O que nos faz refletir sobre qual deve ser o papel do Estado
e do direito nessa tentativa de inverso de valores ou instituio de novo paradigma
de desenvolvimento, conciliando ecologia e economia.
Pretende-se, neste trabalho, estudar a experincia paraense no combate ao des-
matamento, por meio do Programa Municpios Verdes, na perspectiva de contribuir
para definio de bases e critrios de aplicabilidade em outros estados da regio
amaznica e, assim, possibilitar um dilogo sustentvel e eficaz entre economia e
ambiente, na busca da sadia qualidade de vida.
Para tanto, revisitaremos algumas polticas pblicas implementadas na Amaz-
nia e suas consequncias nos aspectos econmico, social e ambiental. Em seguida,
apresentaremos algumas bases tericas da relao entre direito e desenvolvimento,
no que tange participao do Estado e dos principais interessados na tomada de de-
cises e, por fim, analisaremos o exemplo do PMV para verificar se de fato possvel,
por meio do direito, conciliar economia e ecologia.

1. Polticas Pblicas para Amaznia: desenvolvimento ou ocupao?

Desde o final do sculo XIX, possvel identificar quatro grandes processos que

11
PAR, Instituto de Desenvolvimento Econmico Social e Ambiental do Par - IDESP. Relatrio tcnico:
Perfil da gesto ambiental dos municpios paraenses: programa municpios verdes / Belm: IDESP, 2011.
p. 3.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
636
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

deram sentido ocupao territorial da Amaznia12. O primeiro marcado pela influ-


ncia estrangeira, quando a regio se inseriu no mercado internacional por meio da
produo e exportao da borracha. Esse perodo marcado pela chegada de grande
quantidade de imigrantes em sua maioria nordestinos que fugiam da seca13.
Essa atividade pouco gerou desmatamento, pois era predominantemente extra-
tivista. A supresso de rea florestada limitou-se s margens de rios, para construo
de pequenas moradias e agricultura de subsistncia para os seringueiros.
O segundo grande processo caracterizado por intervenes espordicas do go-
verno federal, no momento em que a regio passou por certa indefinio econmica.
Esse perodo caracteriza-se, principalmente, pelos planos de integrao da Amaznia,
marcados pela abertura de grandes estradas como BR-010 (Belm-Braslia), conec-
tando a Amaznia ao centro-sul e BR-364 (Braslia-Acre). Esses dois eixos rodovirios
foram responsveis pela fixao de muitos povoados que adotaram agricultura e pecu-
ria como atividades econmicas, causando significativo desmatamento.
O terceiro processo revela-se quando o governo federal escolhe a regio para ser
o palco de suas aes de planejamento territorial. Esse processo decorrente dos
governos militares (1966 - 1985). Segundo Prates e Bacha14, os militares sempre
consideraram a Regio Norte estratgica, tanto que ela esteve presente em todos os
grandes programas engendrados pelo governo, tais como o Programa de Integrao
Nacional (PIN), o Programa de Redistribuio de Terras e Estmulo Agroindstria
do Norte e do Nordeste (Proterra), Plano de Desenvolvimento da Amaznia (PDA),
Metas e Bases, I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) e II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND).
O projeto de integrao da regio foi incrementado com a construo das rodo-
vias Transamaznica, Perimetral Norte, Cuiab-Santarm e Porto Velho-Manaus.
bem verdade que as rodovias apenas direcionam o sentido do desmatamento, mas a
velocidade do desmatamento depende de como os agentes so influenciados a exer-
cer atividades que demandem solo e que tais atividades sejam alternativas floresta.
E essas influncias decorrem primordialmente de definio de polticas pblicas fe-
derais e/ou estaduais.
Alm do aparato fsico, o Estado elaborou medidas para garantir maior presena
humana na Amaznia. Nesse sentido, estimulou uma corrente migratria por meio
dos projetos de colonizao, bem como adotou medidas fiscais e creditcias visando
atrair capitais, primordialmente os ligados explorao dos recursos naturais ali exis-
tentes, agravando, ainda mais, o risco de desmatamento da regio.

12
Idem nota 4. p. 602.
13
Cerca de 260.000 pessoas migraram para a Regio Norte no ltimo decnio do sculo XIX, predomi-
nantemente atrados pelo Ciclo da Borracha. FURTADO, C. Formao econmica do Brasil. So Paulo:
Companhia Editora Nacional, 1991. 248p.
14
Idem nota 4. p. 609-10.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
637
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

O ltimo perodo caracterizado pela conjugao de aes estatais, embora em


menor escala que no perodo anterior, e pelo avano dos agentes impulsionados pelas
foras de mercado internas e externas.
Entre as polticas mais notrias de desenvolvimento da regio pode-se citar os
programas Brasil em Ao (1996) e o Avana Brasil (1999), em nvel mais abran-
gente. Outra poltica importante para a regio o Plano Amaznia Sustentvel (PAS),
lanado pelo Governo Federal em 2006. Nele, o governo reconhece o esgotamento
das polticas pblicas de ocupao do territrio15 e orienta a ao do Estado, por meio
de diretrizes. Dentre os objetivos do programa, identifica-se a promoo do ordena-
mento territorial, a minimizao do desmatamento, a agregao de valor produo
regional, o estmulo ao desenvolvimento com equidade, a cooperao entre os estados
da regio com os demais entes federados e o fortalecimento da sociedade civil.
Nessas quatro fases possvel perceber claramente a interveno do Estado por
meio da implementao de polticas pblicas que influenciaram direta ou indireta-
mente a vida econmica, social e ambiental da regio.

2. Papel do Direito no desenvolvimento sustentvel

A anlise jurdica da relao entre polticas pblicas e desmatamento da Amaz-


nia perpassa necessariamente pela crtica da relao entre direito e desenvolvimento,
uma vez que as polticas pblicas e o arcabouo jurdico refletem o modelo de desen-
volvimento de um determinado pas ou regio.
Um dos aspectos do debate atual o esforo de alguns pases para superar o
neoliberalismo sem simplesmente retornar ao estado de desenvolvimento dos anos
1950 e 1960s.16 Essa superao demanda reformas, pois a concretizao de de-
terminado modelo de desenvolvimento exige-se solues jurdicas, que podem ser
simplesmente uma nova racionalidade na utilizao dos instrumentos ou at mesmo
elaborao de novos.
Para Diogo Coutinho17, as polticas pblicas exigem, em suma, uma tecnologia
jurdica, capaz de contribuir com a concretizao dos objetivos de desenvolvimento.

15
BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional; Ministrio do Meio Ambiente. Comisso de Coordenao
Interinstitucional. Plano Amaznia sustentvel. Braslia, 2006. p. 10.
16
TRUBEK, D. Law and the New Developmental State. Paper given at the LANDS (Law and the New
Developmental State) launching seminar, Cebrap, Brazilian Center for Analysis and Planning (Sao Paulo,
December 2007).
17
COUTINHO, D. R. Linking Promises to Policies: Law and Development in an Unequal Brazil, The Law
and Development Review: Vol. 3: No. 2, Article 2. Available at: <http://www.bepress.com/ldr/vol3/iss2/
art2> DOI: 10.2202/1943-3867.1055
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
638
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Essa tecnologia deve conferir bases lgicas para o uso de instrumentos legais (novos
e j existentes), racionalidades e arranjos institucionais.
No caso da regio amaznica, observou-se que essa tecnologia tem sido imposta
pelo governo federal no sentido top down. Essas imposies ficam escancaradas na
terceira fase de desenvolvimento descrita anteriormente, quando as polticas pblicas
foram desenhadas e implementadas com objetivos puramente econmicos, a priori,
desenvolvimentistas, embora esse desenvolvimento jamais tenha chegado regio ou
tenha se dado a passos curtos e, at mesmo descompassados.
Pelo discurso do governo, a regio precisava ser integrada ao restante do pas
para se desenvolver. De fato, isso era necessrio, mas o objetivo primordial foi cla-
ramente o desenvolvimento econmico da regio centro-sul, onde se encontravam (e
ainda se encontram) os grandes polos industriais. A integrao facilitou a extrao de
matria prima e aumentou a clientela da indstria.
No se pode negar que essas polticas trouxeram, em certa medida, desenvol-
vimento econmico para a regio, porm tambm agravaram os precrios ndices
sociais e ambientais. A m integrao da Amaznia ao restante do pas, que se deu de
maneira precria, por meio de vias terrestres insuficientes e mal acabadas at os dias
de hoje, a exemplo da histrica rodovia transamaznica, revela o descompromisso
com o efetivo desenvolvimento da regio.
A concretizao de um desenvolvimento sustentvel exige a utilizao equilibra-
da de instrumentos de comando e controle e mecanismos econmicos18, bem como
arranjos democrticos, com objetivo de preservao ambiental e equidade social, sem
impedir o crescimento econmico. Mais do que isso, exigem-se instituies flexveis
e desburocratizadas, que sejam capazes de acompanhar a velocidade de mudana de
informaes e valores.
Para tanto, a tarefa do direito se mostra mais complexa do que simplesmente
legitimar a implementao dessas polticas, pois observa-se a necessidade de garan-
tir instrumentos de participao dos diretamente afetados nas decises econmicas,
conferindo-lhes poder para perquirir e garantir seus interesses. Para Coutinho19, a
escolha entre diferentes racionalidades jurdicas e estratgias de ao do Estado na
economia, a seleo de instrumentos especficos, tendo em conta os seus prs e con-
tras, a escolha de estratgias para induzir comportamento, bem como a elaborao
de sanes e recompensas so agrupados no pressuposto que a lei no indica apenas
objetivos, mas tambm estabelece as condies operacionais e instrumentais para as
polticas de desenvolvimento.
A participao fundamental no somente quando da tomada de decises, mas
sobretudo na fase de criao e definio de um ambiente de discusso, de uma arena

18
SWANEY, J. A. Market versus Command and control. Environment Policies. Journal of economics issues.
Junho de 1992; 26, 2; ABI/INFORM Global. p. 625.
19
COUTINHO, D. R. Op. cit.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
639
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

de debates. As instituies de polticas participativas, a partir de uma perspectiva de


desenvolvimento, so as mais adequados para extrair e agregar o conhecimento local,
essencial para o desenvolvimento e a manuteno de normas e instituies.
Porm, a ideia de participao no pode ignorar a pluralidade e desigualdade da
sociedade, o que representa severas dificuldades na governana. Formas tradicionais
de legitimidade democrtica no se mostram adequadas para esse tipo de participa-
o20. Torna-se necessrio fornecer outros mtodos para assegurar o direito de voto
e a prestao de contas. H uma verdadeira necessidade de reforma institucional.
Para Sabel e Reddy21, o principal problema para a reforma determinar os
meios pelos quais os autores possam interagir, descobrir e aprender juntos; o que
precisa ser feito e como fazer. Nesse sentido, as reformas institucionais exigem do
Estado uma maior atuao. O Estado passa a ser um agente primrio de reforma.
O campo do direito e desenvolvimento tem apresentado diversos estudos sobre
mtodos de tomada de deciso e elaborao de polticas pblicas. Dentre esses, des-
taco a Nova Governana. Para Trubeck e Trubeck22, essa tecnologia apresenta novos
mecanismos que so projetados para aumentar a flexibilidade, melhorar a experimen-
tao e a participao, fomentar a deliberao e acomodar regulamentao por vrios
nveis de governo.
O campo jurdico est em um momento crtico de renovao e reinveno para
o sculo XXI. Ao que tudo indica, o pensamento jurdico contemporneo est promo-
vendo uma mudana da era da regulamentao para um paradigma de governana23.
De fato, rgos administrativos nos nveis federal e estadual esto cada vez mais
promovendo programas de orientaes no obrigatrias, ao invs de persistir em co-
mandos e controles em sentido top down. A exemplo do Programa Municpios Verdes,
que ser analisado mais adiante.
Entretanto, como alertado por Trubeck e Trubeck24, preciso examinar os valo-
res tradicionalmente associados com o direito, tais como prestao de contas, trans-
parncia, equidade, igualdade, participao, e a estabilizao das expectativas. O
direito deve promover mecanismos ou instrumentos que possibilitem a capacidade
para lidar com a diversidade, que facilitem a experimentao, a promoo da apren-

20
LOBEL, O. The Renew Deal: The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal
Thought. In 89 Minnesota Law Review. (2004). p. 294.
21
SABEL, C. F. e REDDY, S. G. Learning to learn: Undoing the Gordian Knot in Development Today
(2003). Columbia Law and Economics Working Paper N. 308. disponvel em http://papers.ssrn.com/sol3/
papers. cfm?abstract_id=944619.
22
TRUBEK, D. e TRUBEK, L. G. New Governance and Legal Regulation: Complementarity, Rivalry or
Transformation. In 13 Columbia Journal of European Law 539 (2007). p. 2.
23
Alguns autores entendem que a nova governana no substitui da regulao, mas to somente convivem
de maneira complementar ou at mesmo rival. No obstante, pode ser dizer que h um consenso crescente
de que o conhecimento jurdico pode e deve assumir uma abordagem inovadora.
24
TRUBEK, D. e TRUBEK, L. G. Op. Cit. p. 26.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
640
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

dizagem, permitindo a flexibilidade e reviso de decises.


Para Orly Lobel25, essa nova governana pressupe os seguintes princpios: (i)
participao e parceria; (ii) colaborao; (iii) diversidade e concorrncia; (iv) des-
centralizao e subsidiariedade; (v) integrao de domnios; (vi) flexibilidade e no-
-coercitividade; (vii) falibilidade, adaptabilidade e aprendizagem dinmica; (viii) lei
como Competncia e Orquestrao.
Nesse sentido, Trubek, Coutinho e Shapiro26 defendem que o sucesso do novo
ativismo do Estado, que muito se utiliza das ferramentas da nova governana, e das
novas polticas de desenvolvimento depende da garantia de flexibilidade, orques-
trao das relaes entre atores pblicos e entre estes e o setor privado, criao de
condies que permitam maximizar a sinergia entre os atores e preservao da legi-
timidade.
Com essa perspectiva, os autores defendem que o direito assume as seguintes
funcionalidades:
(i) Salvaguardar a flexibilidade significa utilizar as normas legais para permitir
espao para a experimentao, promover a inovao e facilitar o feedback dos expe-
rimentos para a melhoria ou adequao da poltica pblica;
(ii) Orquestrao usar a lei para facilitar a coordenao e articulao dos ar-
ranjos e instrumentos jurdicos do Estado, tanto horizontal (entre as entidades que
pertencem ao nvel mesmo estado burocrtico) como vertical (entre as entidades que
esto sujeitas a hierarquias ou pertencem a diferentes nveis estadual);
(iii) Sinergia usar o direito para estimular parcerias pblico-privadas e garantir
que eles sejam mais eficazes do que as solues isoladamente pblicas ou privadas.
Regimes de governana colaborativa criam incentivos para a cooperao pblico-
-privada (atravs de incentivos de alinhamento e / ou o uso de contratos privados por
entidades pblicas), compartilham o risco do negcio, tornando o investimento mais
rentvel aos olhos do empreendedor, criam instncias hbridas em que atores pbli-
cos e privados regularmente se renem para interagir e trocar opinies e instrumentos
regulatrios e contratuais que juntam a experincia privada e capacidade financeira
pblica.
(iv) Assegurar a legitimidade significa manter um governo transparente e ga-
rantir a participao adequada dos setores interessados. A participao, como dito
anteriormente, fundamental no apenas na elaborao de ambientes de discusso,
mas tambm na manuteno de um dilogo verdadeiro e construtivo em vistas do
objetivo de determinada poltica pblica. Ademais, a participao fortalece o compro-
metimento dos atores no cumprimento das metas.

25
LOBEL, O. Op. Cit. p. 293-320.
26
TRUBEK, D.; COUTINHO, D.; SHAPIRO, M. Towards a new law and development: new state activism in
Brazil and the challenge for legal institutions. Legal Studies Research Paper Series Paper N. 1207. World
Bank Legal Review. 2012. disponvel em http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2144939.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
641
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Em larga medida, essas caractersticas so confirmadas na elaborao e imple-


mentao do programa paraense de combate ao desmatamento e de promoo do
desenvolvimento sustentvel que ser analisado no item seguinte.

3. Estudo de caso: Programa Municpios Verdes do Estado do Par

A ausncia de definio de competncias de cada ente da Federao tem difi-


cultado a cooperao e coordenao entre as distintas esferas administrativas, cujos
maiores problemas, segundo Silvia Capelli27, refletem-se ora na omisso de rgos en-
carregados da execuo das polticas ambientais, como o caso dos municpios, ora
na superposio entre rgos, como exemplo a atuao do IBAMA e dos Estados.
Em 2007, o Governo Federal, por meio do Decreto n. 6.321, de 21 de dezembro,
que dispe sobre aes relativas preveno, monitoramento e controle de desmata-
mento no Bioma Amaznia, adotou uma srie de medidas que foram decisivas no com-
bate ao desmatamento da regio. Em apertada sntese, essas medidas municipalizaram
o combate ao desmatamento, restringiram o crdito a produtores irregulares, respon-
sabilizaram toda a cadeia produtiva por desmatamentos ilegais e disponibilizaram
sociedade a lista dos infratores e a dos municpios crticos do desmatamento.
Em 2010, a lista de municpios prioritrios, isto , com o maior nvel de desma-
tamento, indicou 43 municpios. Entre eles, o de Paragominas, no Par, com 43%
de sua rea de floresta desmatada por conta das atividades econmicas. Porm, em
2008, foi um dos primeiros municpios28 a implantar o conceito de Municpio Ver-
de, do referido Decreto. Esta iniciativa permitiu a Paragominas a condio de ser o
primeiro municpio a sair da lista de municpios crticos.
At 2011, apenas dois municpios conseguiram sair desta lista, o outro foi Que-
rncia (MT). Autores como Cludio Mauro29 alegam que uma das dificuldades enfren-
tadas pelo municpio est no aumento de responsabilidades sem maior repasse dos
recursos financeiros para o cumprimento de suas demandas. Por outro lado, segundo
o Ministrio do Meio Ambiente30, o debate sobre polticas pblicas tem mostrado que
os principais problemas nessa rea esto mais relacionados ineficincia e ineficcia
do uso dos recursos pblicos, pela falta de planejamento, de coordenao e de con-

27
CAPELLI, S. Gesto ambiental no Brasil: Sistema nacional de meio ambiente - do formal realidade.
Disponvel em: <http://www.farn.org.ar/docs/p32/08_Cappelli.pdf>. Acesso em: 09 nov. 2012.
28
Em 2006, antes do Decreto n. 6.321, o municpio Lucas do Rio Verde, em Mato Grosso, j havia im-
plantado esse conceito no intuito de obter acesso a mercados mais seletivos.
29
MAURO, C. A. de. Questes ambientais dos municpios. In: ROCHA, Gilberto de Miranda (Org.). Gesto
ambiental: desafios e experincias municipais no Estado do Par. Belm: NUMA; UFPA e EDUFPA, 2007.
30
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho Nacional do Meio. Relatrio de gesto: fortalecimento
do sistema nacional do meio ambiente. Braslia: Departamento de Articulao Institucional, 2003/2006.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
642
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

trole social porque, entre outros fatores, as polticas ambientais raramente nascem
integradas por meio de um processo que inclua capacitao das equipes tcnicas e
administrativas, compartilhamento dos diagnsticos e monitoramento, avaliao e
aprimoramento do formato institucional.
Diante dessas constataes, o Estado do Par, por meio do Decreto Estadual
n. 54, de 29 maro de 2011, instituiu o Programa Municpios Verdes - PMV, que
visa promover o desenvolvimento sustentvel, fortalecendo o Sistema Municipal de
Meio Ambiente com incentivo criao dos rgos e conselhos municipais de meio
ambiente, incluindo mecanismos que facilitem a sua estruturao, aparelhamento e
funcionamento regular.
Com esse programa, utilizando-se das funes de orquestrao e sinergia aci-
ma delineadas, o Governo do Estado pretende dinamizar a economia local em bases
sustentveis por meio de estmulos para que os municpios paraenses melhorem a
governana pblica municipal, promovam segurana jurdica, atraiam novos investi-
mentos, reduzam desmatamento e degradao, e promovam a recuperao ambiental
e a conservao dos recursos naturais.
Para tanto, a chave principal a contratao de parceria interinstitucional com
entidades pblicas, privadas e no-governamentais; a criao de um ambiente de
debates e discusso, onde os produtores rurais possam falar e ser ouvidos, adequan-
do as exigncias legais s possibilidades e condies especficas de cada munic-
pio. Nesse sentido, possvel identificar claramente as funes de flexibilizao e
legitimidade, diretamente ligadas mecanismos que possibilitam a construo de
uma arena de dilogos, na qual possvel expor as necessidades dos interessados e
fiscalizar os resultados.
O municpio que adere ao programa garante segurana jurdica para os produto-
res rurais; sua valorizao e dos seus produtores no mercado, alm de viabilizar mais
crditos, fomento e assistncia tcnica, o que evidentemente atrai mais investidores
para a regio. Tudo sem descuidar da preservao ambiental.
No obstante o frescor das medidas do PMV, j possvel observar a melhoria
nos fatores ambientais, econmicos e sociais dos municpios participantes. As con-
sequncias ambientais podem ser observadas com a efetiva diminuio da taxa de
desmatamento, bem como com a regularizao fundiria. Para sair da lista, o muni-
cpio deve cumprir dois requisitos, quais sejam, possuir 80% (oitenta por cento) de
seu territrio, excetuadas as unidades de conservao de domnio pblico e terras
indgenas homologadas, com imveis rurais devidamente monitorados na forma e de
acordo com critrios tcnicos fixados em instruo normativa especfica do INCRA,
e manter taxa de desmatamento anual abaixo do limite estabelecido em portaria do
Ministrio do Meio Ambiente.
Em 2012, de acordo com o Ministrio do Meio Ambiente31, o nmero de muni-

31
Lista de Muncipios com desmatamento monitorado e sob controle. Disponvel na internet http://www.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
643
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cpios com desmatamento monitorado e sob controle subiu de dois para seis. Dentre
os quatro novos municpios, trs so paraenses e um mato-grossense. At fevereiro
de 2012, a adeso ao PMV j inclua 91 municpios de um total de 144. Esses mu-
nicpios representam mais que 1 milho de km2 do territrio paraense32. Em outros
termos, o PMV atingiu o patamar de 1 milho de km2 de territrio com desmatamento
a ser monitorado e em vias de ficar sob controle na Amaznia.
No que tange ao desenvolvimento econmico, dentre outras conquistas do PMV,
destaco a flexibilizao da exigncia do Certificado de Cadastro de Imvel Rural CCIR
na concesso de crditos rurais s atividades agropecurias33. Para os municpios ver-
des, o Banco Central - BACEN, por meio da Resoluo no 4.138, de 27 de setem-
bro de 2012, excepcionalmente, para as safras 2012/2013 e 2013/2014, permitiu
a substituio do CCIR por documento emitido por cartrio de registro de imveis que
comprove a dominialidade do imvel rural, no caso de proprietrios de imveis situados
nos municpios excludos da lista de municpios prioritrios para as aes de preveno
e controle do desmatamento. Assim, parece razovel imaginar que a facilitao do cr-
dito um reconhecimento da segurana jurdica do programa e influir diretamente na
economia do municpio verde, tendo, inclusive, consequncias sociais.
Um estudo do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeco-
nmicos - Dieese/PA34 mostra que, durante o primeiro semestre de 2012 e tambm
durante os ltimos 12 meses, houve saldo positivo de criao de empregos formais em
70% dos municpios paraenses que integram o Programa Municpios Verdes. De acordo
com a pesquisa, nos ltimos seis meses foram criadas 13.820 novas vagas. Quando
analisados os ltimos doze meses, o saldo ainda maior, 30.371 novos empregos.
Ademais, no se pode deixar de frisar as consequncias indiretas da reduo
da taxa de desmatamento, tais como, aumento da arrecadao com a chegada de
novos investidores e a diminuio dos gastos com sade, uma vez que as fumaas e
as cinzas provenientes de incndios florestais e queimadas podem provocar doenas
respiratrias e at mortes. Segundo Daniel Nepstad et al35, essa reduo poderia
representar uma economia de 11 a 85 milhes de dlares por ano para a Amaznia,
valores que podem ser reinvestidos em outras reas prioritrias da sade, educao
ou, at mesmo, infraestrutura.

mma. gov.br/images/arquivos/florestas/controle_e_prevencao/outubro2012/lista_desma_monit_04_10.pdf
32
O Estado Par, com 1,25 milho de km2
33
De acordo com a Resoluo do BACEN n. 3.545/08, os crdito rurais esto condicionados, dentre outros
critrios, ao comprovante de regularidade fundiria.
34
DIEESE Comunic@. a. 2, n. 43, 17/08/2012. disponvel em http://www.dieese.org.br/dieeseComuni-
ca43.html
35
NEPSTAD, D.; SOARES-FILHO, B.; MERRY, F.; MOUTINHO, P.; OLIVEIRA, H.; BOWMAN, M.; SCHA-
WARTZMAN, S.; ALMEIDA, O. & RIVERO, S. (2007). The cost and benefits of reducing carbon emissions
from deforestation and forest degradation in the Brazilian Amazon. In: United Nations Climate Change
Conference Meeting, 13, 2007, Bali - Indonsia. Anais. Bali: UNFCC.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
644
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Concluses
1. O direito de fato influencia nos modelos de desenvolvimento, na medida em
que cria mecanismos flexveis, orquestra arranjos institucionais, potencializa a parti-
cipao democrtica e confere legitimidade s polticas pblicas.
2. O Governo Federal modificou sua postura para com a Amaznia, no apenas
no que tange maneira de implementar polticas pblicas, mas, sobretudo, nos pr-
prios objetivos dessas polticas.
3. O Programa Municpios Verdes proporciona o compartilhamento e a descen-
tralizao da agenda ambiental, o que pressupe aes integradas entre o Governo do
Estado e os Municpios, e permite uma participao mais efetiva da sociedade civil
e do setor produtivo, que comprometem-se com a agenda ambiental sem deixar de
obter lucros econmicos.
4. A experincia paraense no combate ao desmatamento, por meio do PMV, nos
parece confirmar as quatro funcionalidades do direito na concretizao do desenvol-
vimento, na medida em que cria ou legitima uma arena participativa de negociao,
discusso, tomada de decises e fiscalizao dos resultados.
5. Uma vez que esta arena discute e proporciona resultados positivos no mbito
econmico, social e ambiental, nos parece razovel afirmar, sem negar as dificulda-
des, que o direito capaz de possibilitar um dilogo sustentvel e eficaz entre econo-
mia e ambiente, possibilitando o desenvolvimento sem desmatamento, na busca da
sadia qualidade de vida.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
645
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

AUDINCIAS PBLICAS SOBRE DIREITO AMBIENTAL NO


SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Ursula Ribeiro de Almeida


Advogada do escritrio Boiteux Advogados e Mestranda em
Direito Processual na Universidade de So Paulo (USP)

1. A ORIGEM DA AUDINCIA PBLICA

A audincia pblica nasceu no direito administrativo com o objetivo de ampliar


a participao social nas decises estatais, ou seja, democratizar as relaes do Es-
tado com os cidados. A sua introduo resultou de uma viso moderna do Estado
Democrtico que valoriza a democracia direta1.
A primeira previso legal da audincia pblica foi no procedimento do Estudo de
Impacto Ambiental2, que representou uma conquista do movimento de conscientiza-
o ambiental. Ela visa propiciar a participao direta da sociedade na deciso sobre
a necessidade e adequao do empreendimento, possibilitando a apresentao de
alternativas e crticas ao projeto3. A Constituio Federal de 1988 elevou a audincia
pblica ao status constitucional como meio de efetivao do direito constitucional
educao ambiental e informao4.
A audincia pblica pode ser convocada pelo rgo licenciador quando entender
necessrio e deve ser convocada quando solicitada pelo Ministrio Pblico, entidade
civil ou mais de 50 cidados. Em todos os casos ela dirigida pelo rgo ambiental
competente pelo licenciamento, devendo ser realizada em local acessvel e garantir
a plena participao dos interessados. Ao final da audincia o rgo licenciador deve
lavrar ata com a sntese das anlises e pareceres, fundamentando o acolhimento ou

1
SOARES, Evanna. A audincia pblica no processo administrativo. Revista de Direito Administrativo, vol.
229, jul/set 2002. Rio de Janeiro: Renovar, p. 263-265.
2
O artigo 11, 2, da Resoluo CONAMA 1/86, que depois foi revogado pelo artigo 2 da Resoluo
CONAMA 9/87 e continua vigente.
3
FINK, Daniel Roberto. Audincia pblica em matria ambiental no direito brasileiro. Revista dos Tribu-
nais, ano 82, vol. 695, set. 1993, So Paulo, p. 265-266.
4
CAVEDON, Fernanda de Salles; DOMINGOS, Silvia. A audincia pblica como instrumento de partici-
pao pblica e acesso informao nos processos decisrios de licenciamento ambiental: espao de
cidadania ambiental? Revista de Direitos Difusos: licenciamento ambiental, vol. 27, set/out 2004, So
Paulo, p. 3.800.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
646
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

no da opinio exposta sobre o projeto56.


Posteriormente a audincia se expandiu para outras legislaes da Administra-
o Pblica7, como a lei de licitao, que exige prvia audincia pblica para obras
de grande vulto (art. 39 da Lei n 8.666/93). A falta da sua realizao pode anular o
processo licitatrio, mas o seu resultado no vinculante, cabendo ao rgo compe-
tente justificar a deciso eventualmente contrria opinio exposta em audincia8.
Outro exemplo a lei do processo administrativo, que prev a possibilidade de
convocao de audincia pblica em casos de grande relevncia na fase de instruo
do processo (art. 32 da Lei n 9.784/99). A relevncia existe quando h interesse
e significativo impacto da deciso sobre a coletividade. Cabe autoridade averiguar
a relevncia e viabilizar o efetivo debate sobre o tema, j que sua finalidade no
meramente informativa9.
No mbito das agncias reguladoras tambm prevista a convocao da audi-
ncia pblica para debater a matria de interesse pblico relevante. A legislao que
disciplina a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL faculta a convocao
da audincia pblica com a finalidade de debater ou apresentar, oralmente, matria
de interesse geral (arts. 42 a 44 da Resoluo n 270/2001)10. De outro lado, a
Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL tem o dever de convocar audincia
pblica quando a deciso administrativa ou anteprojeto de lei proposto pela agncia
afetar diretos dos agentes econmicos do setor eltrico ou dos consumidores para
debater de forma ampla a matria e dar publicidade deciso (art. 21 do Decreto n
2.335/97)11.

5
Idem, p. 3.805.
6
Embora seja uma importante conquista para defesa do meio ambiente, a prtica da audincia pblica
passvel de inmeras crticas, dentre as quais destacamos: (i) a dificuldade de acesso informao pela
comunidade interessada e que ser afetada, pois no tem conhecimento da possibilidade de convocar
audincia e do prazo para faz-lo; (ii) falta de conhecimento tcnico dos interessados para compreender e
discutir o EIA-RIMA; (iii) o poder poltico-econmico dos empreendedores e a linguagem tcnica complexa
podem intimidar a manifestao de opinio e formulao de questionamentos durante a audincia. (Idem,
p. 3.808-3.809).
7
Outros exemplos de previso legal da audincia pblica: artigo 4, 3, da Lei 9.247/96; artigos 32 a 35
da Lei 9.784/99; artigos 2, XIII, 40, I, 43, II, e 44 do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
8
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Instrumentos da administrao consensual: a audincia pblica e a sua fi-
nalidade. Revista de Direito Administrativo, vol. 230, out/dez 2002. Rio de Janeiro: Renovar, p. 238-239.
9
SOARES, Evanna, cit., p. 266-269.
10
No mesmo sentido a regulamentao da ANCINE (arts. 26 a 28 do Regimento Interno da ANCINE). A
regulamentao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA possibilita a convocao de audin-
cia nos casos em que projetos de lei ou alterao das normas administrativas afetem direitos sociais do
setor de sade ou dos consumidores (art. 51, caput, da Portaria n 354/2006). O regimento interno da
Agncia Nacional de guas ANA permite a convocao antes das decises de seu rgo colegiado para
colher elementos para sua deciso (art. 74 da Resoluo n 567/09).
11
Nesse sentido, a disciplina legal da Agncia Nacional do Petrleo ANP impe a convocao da audin-
cia pblica quando a deciso administrativa ou o anteprojeto de lei proposto pela agncia afetar direitos
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
647
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A nova ordem constitucional ampliou o instituto da audincia pblica tambm


para o processo legislativo, inspirada na Resoluo n 2/87 da Assembleia Constituin-
te Nacional que determinava a realizao de audincia pelas comisses e subcomis-
ses para ouvir e discutir com os setores interessados da sociedade, bem como enca-
minhar as sugestes Mesa12. As comisses do Senado e da Cmara dos Deputados
podem convocar audincia pblica (art. 58, 2, inciso II, da Constituio Federal),
assim como a sociedade civil pode requer-la, mas cabe s comisses deferir ou no
(art. 93, 2, do Regimento Interno do Senado Federal, e artigo 255 do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados).
At mesmo o Ministrio Pblico pode convocar audincia pblica para discutir
casos complexos quando quiser conhecer melhor o interesse pblico (art. 27, VI, da
Lei n 8.625/93). A finalidade no o controle das atividades do Ministrio Pblico,
mas sim fornecer elementos pra desempenhar melhor as suas funes institucionais.
Cabe ao Promotor ou Procurador que convocou a audincia regulament-la13.
Em busca de democratizao do processo decisrio, a audincia pblica foi
introduzida tambm no mbito do Poder Judicirio na disciplina legal da ao direta
de inconstitucionalidade, da ao direta declaratria de constitucionalidade (arts. 9,
1, e 20, 1, ambos da Lei n 9.868/99) e da arguio de descumprimento de
preceito fundamental (art. 6, 1, da Lei n 9.882/99).
A audincia pblica nas aes constitucionais visa legitimar as decises sobre
questes delicadas e polmicas na sociedade, j que ela pode afastar a legislao
aprovada pela maioria do Poder Legislativo. A audincia permite que a sociedade se
aproxime do Supremo e exponha suas concepes sobre tema de alta complexidade
para dar maior legitimidade deciso. Segundo Gilmar Mendes, a audincia pblica
representa a possibilidade efetiva de o Tribunal Constitucional contemplar as diversas
perspectivas na apreciao da legitimidade de um determinado ato questionado14.
A viso plural na interpretao constitucional em matria ambiental tem espe-

dos agentes econmicos do setor petrleo ou dos consumidores e usurios de bens e servios da indstria
do petrleo (art. 22, caput, do Decreto n 2.455/98). A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
ANTAQ deve designar audincia pblica antes de propor projetos de lei, alteraes normativas ou decises
da diretoria que afetarem os direitos de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte
(art. 68, caput, da Lei n 10.233/2001), assim como a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (art.
108 da Resoluo n 3.000/09) e a Agncia Nacional de Aviao Civil (art. 27 da Lei n 11.182/05). A
Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS deve concovar a audincia quando elaborar anteprojeto de
lei a ser proposto pela agncia e tem a faculdade de designar audincia para criao de normas, deciso
e procedimentos de registro de operadoras e produtos (art. 32 do Anexo I do Decreto n 3.327/2000).
12
MOREIRA, Diogo Rais Rodrigues. Audincia pblica no Supremo Tribunal Federal. Mestrado na Pontif-
cia Universidade Catlica de So Paulo. So Paulo, 2011, p. 16.
13
SOARES, Evanna, cit., p. 272-274.
14
MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, Andr Rufino do (colaborador). O pensamento de Peter Hberle na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Observatrio da jurisdio constitucional, ano 2. Braslia:
IDP, 2008/2009, sem pgina.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
648
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cial relevncia, pois demanda dilogo com outras cincias como biologia, qumica,
geografia, dentre outras15 para que se conheam as peculiaridades dos recursos
naturais e ecossistemas, bem como os meios para preserv-los, recuper-los ou evitar
possveis danos.
Pretendemos analisar a disciplina legal do novo instituto da audincia pblica
no Supremo Tribunal Federal para compreender o seu cabimento e procedimento
para, ento, examinarmos as audincias realizadas em matria ambiental.

2. DISCIPLINA LEGAL

2.1 Aes constitucionais

Aps mais de uma dcada da promulgao da nova Constituio Federal de


1988, o Judicirio incorporou o instituto da audincia pblica nas aes constitucio-
nais, representando importante modificao na sua atuao em razo da aproximao
com a sociedade. Ela permite a democratizao do processo decisrio do Supremo
Tribunal, criando o constitucionalismo cooperativo em que a viso da sociedade
sobre o tema enriquece o debate na Corte16.
A audincia pblica tambm foi inspirada da teoria da interpretao constitu-
cional de Peter Hberle17, que sustenta que ela deve ser aberta para considerar as
diversas correntes da sociedade, da opinio cientfica e de outros rgos estatais.
Segundo Hrbele, o juiz constitucional j no interpreta, no processo constitucional,
de forma isolada: muitos so os participantes do processo; as formas de participao
ampliam-se acentuadamente18. Uma das formas de ampliar a participao na inter-
pretao constitucional a audincia pblica, que abre espao para pluralidade de
opinio, devendo ser considerada pela Corte como meio de efetivar a democracia19.

15
Le droit de lenvironnement est profondment marquee par sa dpendance troite avec ls sciences
et La technologie. Sa comprhension exige un minimum de connaissanse scientifique et toute rflexion
critique son propos impose une approche pluridisciplinaire (PRIEUR, Michel. Droit de lenvironnment,
5 ed. Paris: Dalloz, 2004, p. 6.
16
VALLE, Vanice Regina Lrio do (coord.) et al. Audincias pblicas e ativismo: dilogo social no STF. Belo
Horizonte: Frum, 2012, p. 50.
17
MENDES, Gilmar Ferreira; VALE, Andr Rufino do (colaborador), op. cit., sem pgina.
18
HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio: con-
tribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes.
Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten. Ein Beitrag zur pluralistischen und prozessualen
Verfassungsinterpretation. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002, p. 41.
19
Idem, p. 37-38.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
649
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A audincia pode ser convocada na ao direta de inconstitucionalidade (art. 9,


1, da Lei n 9.868/99), na ao direta de inconstitucionalidade por omisso (art.
12-E, caput, c/c art. 9, 1, ambos da Lei n 9.868/99), na ao declaratria de
constitucionalidade (art. 20 c/c art. 9, 1, ambos da Lei n 9.868/99) e na argui-
o de descumprimento de preceito fundamental (art. 6, 1, da Lei n 9.882/99).
Na ao direta de inconstitucionalidade, na ao direta de inconstitucionalidade
por omisso e na ao declaratria de constitucionalidade, o relator pode convocar
audincia para esclarecer circunstncia de fato ou quando no houver informaes
suficientes e os outros instrumentos (requisio de informaes adicionais e designa-
o de perito ou comisso de peritos) no puderem elucidar a questo (art. 9, 1,
c/c arts. 12-E, caput, e 20, todos da Lei n 9.868/99). O relator tem mais liberdade
para convocar a audincia na arguio de descumprimento fundamental, pois a lei
no prev requisitos (art. 6, 1, da Lei n 9.882/99). Os convocados para prestar
depoimento em audincia so pessoas com experincia e autoridade na matria.
Segundo a legislao das aes constitucionais, a finalidade da audincia
instruir o processo e trazer elementos para fundamentao da futura deciso, cuja
convocao est sujeita discricionariedade do relator20. No entanto, ela visa tam-
bm democratizar o debate para trazer as mltiplas posies a respeito da matria, j
que os esclarecimentos tcnicos podem ser obtidos por meio de outros instrumentos
menos custosos e mais cleres, como a produo de prova tcnica21.
A utilizao da audincia para instruir as aes constitucionais pode ser muito
til, pois apenas alguns legitimados podem propor e intervir no processo, mas todos
so afetados pela deciso do Supremo Tribunal Federal. Caso a ao no seja instru-
da adequadamente, o relator pode convocar audincia para que a deciso seja mais
acertada e considere outras hipteses e fatos no ventilados pelos legitimados.
O STF deu novos contornos audincia pblica para us-la como instrumento
para viabilizar a participao da sociedade e ampliar o debate22. No entanto, a apli-
cao do instituto somente comeou em 2008 na primeira audincia, que foi convo-
cada na ao ajuizada contra a constitucionalidade da legislao que permitia o uso
para a pesquisa de clulas-tronco embrionrias no usadas para fertilizao in vitro23.
O objetivo da audincia era discutir o incio da vida e teve grande repercusso social,
colocando o STF no centro dos noticirios.
Depois do impacto positivo da primeira audincia, foram convocadas outras
para discutir temas tormentosos na sociedade e na jurisprudncia. No entanto, a
legislao era insuficiente para disciplin-las, j que a lei previa apenas o seu cabi-

20
MOREIRA, Diogo Rais Rodrigues, cit., p. 40.
21
VALLE, Vanice Regina Lrio do (coord.) et al., cit., p. 116.
22
MOREIRA, Diogo Rais Rodrigues, cit., p. 43-44.
23
STF, Plenrio, ADI n 3510/DF, relator Ministro Ayres Britto, Requerente Procurador-Geral da Repblica,
j. 29/05/2008, DJe 27/05/2010.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
650
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mento e no o seu procedimento. Na primeira audincia pblica (realizada na ADIN


n 351024), requerida pelo Procurador-Geral da Repblica na inicial, o relator aplicou
as regras previstas no regimento interno da Cmara dos Deputados (art. 255), j nas
outras duas foram adotados regramentos prprios para torn-las mais simples, pois o
procedimento da Cmara muito complexo25.
Em 2009 o regimento interno do Supremo Tribunal foi alterado para disciplinar
a audincia.

2.2 A emenda regimental n 29/2009 do RISTF

A emenda regimental n 29 de 2009, que alterou o regimento interno do Su-


premo Tribunal Federal (RISTF), foi introduzida para suprir a lacuna legal quanto ao
procedimento da audincia pblica. Ela ampliou o seu cabimento e delineou o seu
procedimento em linhas gerais, atribuindo ao relator ampla competncia para regu-
lamentar a audincia.
A ampliao do instituto se deu primeiramente com a competncia do Presi-
dente do STF, alm do relator, para convocar a audincia pblica com a finalidade de
esclarecer circunstncias de fato, com repercusso geral e interesse pblico relevante
(arts. 13, XVII e 21, XVII, ambos do RISTF).
A legislao no especifica se a repercusso geral a mesma exigida para
admissibilidade do recurso extraordinrio (art. 543-A do CPC), que demanda votao
pelo Plenrio do Tribunal. A jurisprudncia do STF entende que a repercusso geral
prevista para convocao da audincia no a mesma do recurso extraordinrio, ca-
bendo apenas ao ministro que a convocou averiguar se a questo complexa e pode
ter relevncia coletiva.
O Presidente pode convocar audincia para casos relevantes em que no h pro-
cesso, como se depreende do artigo 154, pargrafo nico, VI, do regimento interno do
STF. Citamos como exemplo a convocao da audincia pblica sobre a judicializao
da sade pelo Presidente do Supremo, que visava debater os inmeros casos penden-

24
STF, Plenrio, ADI n 3510-0/DF, relator Ministro Carlos Ayres Britto, Requerente Procurador-Geral da
Repblica, fls. 725/728, disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.
jsf?seqobjetoincidente=2299631, acesso em: 25/03/2013.
25
STF, Plenrio, ADPF n 101/DF, relatora Ministra Crmen Lcia, Requerente Presidente da Repblica
(MOREIRA, Diogo Rais Rodrigues, cit., p. 89) e STF, Plenrio, ADPF n 54/DF, relator Ministro Marco Aur-
lio, Requerente Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade CNTS, fls. 239/241, disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.
jsf?seqobjetoincidente=2226954, acesso em 25/03/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
651
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tes na Corte e nos Tribunais inferiores26.


Tambm houve ampliao com a possibilidade de convocao da audincia em
qualquer processo pelo relator e at mesmo para um conjunto de casos sobre o mes-
mo tema pelo Presidente. A inovao permite a convocao de audincia para os
recursos e aes que no admitem produo probatria e reexame de fatos, como o
habeas corpus e o recurso extraordinrio. Nesses casos, deve haver efetiva repercus-
so social do caso como, por exemplo, a existncia de outros recursos sobre o mesmo
tema e a sua controvrsia no mbito dos tribunais inferiores. No se pode permitir
que a audincia seja convocada em um caso isolado para discutir matria ftica em
ao e recurso que no o admitem, sob pena de violao por via transversa da sua
disciplina legal que no admite ampla produo probatria.
O ministro que convocar a audincia deve divulg-la amplamente e fixar prazo
para a indicao das pessoas a serem ouvidas (art. 154, par. nico, I, do RISTF), que
deve ser razovel para que a sociedade tenha tempo para conhecer e discutir o tema.
Cabe ao ministro que convocar a audincia escolher os expositores, divulgar a lista de
habilitados e determinar a ordem dos trabalhos com a fixao de tempo para cada um
se manifestar (art. 154, par. nico, III, do RISTF).
A escolha dos expositores deve garantir a participao das duas correntes de
opinio divididas em defensores e opositores, segundo expressa disposio legal (art.
154, par. nico, II, do RISTF). No entanto, as matrias objeto de audincia pblica
geralmente so muito controvertidas e podem ter posicionamentos mais heterogne-
os. Por isso, deve ser concedida oportunidade para as diferentes correntes de pensa-
mento e opinio se manifestarem.
A legislao ainda prev ampla divulgao da convocao e da prpria audin-
cia, que deve ser transmitida pela TV Justia e pela Rdio Justia (art. 154, par-
grafo nico, I e V, do RISTF). Mesmo quem no compareceu audincia, ou no a
acompanhou pela televiso ou pelo rdio, pode consultar todas as exposies, j que
os trabalhos devem ser registrados e juntados aos autos do processo, ou arquivados
na Presidncia quando no for convocada para determinado processo (art. 154, pa-
rgrafo nico, VI, do RISTF).
A gravao e o arquivamento da audincia so indispensveis para o julgamento,
pois ela ocorre perante o ministro que a convocou e o representante do Ministrio
Pblico Federal. Os outros julgadores geralmente no comparecem na audincia e as-
sim podem ter acesso ao material. No entanto, seria mais adequado que o regimento
previsse que a audincia ocorresse perante o rgo julgador, pois permitiria que todos
os ministros fizessem perguntas, enriquecendo o debate e aproveitando ao mximo a
expertise dos expositores.
O regimento interno no prev a divulgao da relao de todos os inscritos,

26
STF, Presidente Ministro Gilmar Mendes, deciso democrtica, disponvel em http://www.stf.jus.br/
arquivo/cms/processoAudienciaPublicaSaude/anexo/Despacho_Convocatorio.pdf, acesso em 17/03/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
652
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

inclusive daqueles que no foram convocados, para que a sociedade possa conhecer
quem manifestou interesse em participar da audincia. Ainda que no exista obri-
gatoriedade especfica de publicidade da relao dos inscritos, qualquer interessado
pode requer-la, pois a audincia pblica pautada pela ampla publicidade em todos
os seus atos, desde a sua convocao at a divulgao das exposies.
Embora no exista expressa previso regimental, o ministro que preside as audi-
ncias deve fundamentar o deferimento e o indeferimento dos inscritos na audincia
quando divulgar a data da sua realizao, em cumprimento ao artigo 93, inciso IX, da
Constituio Federal. A fundamentao indispensvel para que todos conheam o
motivo pelo qual determinada entidade pode ou no contribuir para o esclarecimento
da questo objeto da audincia.
A legislao no prev regramento mais detalhado para a audincia, submeten-
do ao critrio do ministro que a preside o deferimento dos inscritos, prazo para expo-
sio na audincia, permisso de perguntas aos expositores e debates, dentre outras.
Embora o regimento no preveja recurso contra a deciso do presidente da au-
dincia, ela pode ser impugnada por meio de embargos de declarao se for omissa,
contraditria, obscura ou padecer de erro material27 (art. 535 do CPC e do artigo 337
do RISTF)28. No entanto, no cabvel outro recurso, por isso, o papel do ministro
que convocou a audincia decisivo para atingir a sua finalidade29.

2.3 Mandado de segurana na audincia pblica

Como no cabvel outro recurso alm dos embargos de declarao contra de-

27
Embora o erro de fato no seja expressamente previsto como hiptese de cabimento no artigo 535 do
Cdigo de Processo Civil, ele cabvel porque pode ser corrigido at mesmo de ofcio pelo juiz (NERY
JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Cdigo de Processo Civil Comentado e Legislao Extra-
vagante, 13 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 1.085).
28
Um recurso, enfim, pode caber contra qualquer deciso, seja qual for a sua espcie, o rgo de que
emane e o grau de jurisdio em que se profira: so os embargos de declarao [...] (MOREIRA, Jos
Carlos Barbosa. O Novo Processo Civil Brasileiro: exposio sistemtica do procedimento, 28 ed. rev. e
atual. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 130, itlicos no original).
29
No se admite a aplicao do recurso de agravo previsto para outros procedimentos, pois violaria o prin-
cpio da taxatividade dos recursos (LASPRO, Oreste Nestor de Souza. Duplo grau de jurisdio no Direito
Processual Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 26; RODRIGUES, Marcelo Abelha, Manual
de direito processual civil, 4 ed. reform., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 514;
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Srgio Cruz. Manual do Processo de Conhecimento, 5 ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 521; NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade, cit.,
p. 970). No entanto, ressalvamos que entendimento minoritrio do STF admite a interposio de agravo
contra a deciso do relator que no admite amicus curiae (por exemplo: STF, Plenrio, ADI n 2591/DF,
relator Min. Carlos Velloso, Rel. p/ acrdo Eros Grau, j. 07/06/2006, DJ 29/09/2006, p. 31), ainda que a
legislao expressamente preveja que a deciso irrecorrvel (art. 7, 2, da Lei n 9.868/99)
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
653
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

ciso do ministro que preside a audincia pblica, pode-se impetrar mandado de


segurana quando houver flagrante violao da finalidade da audincia e o direito for
lquido e certo (art. 5, III, da Lei n 12.016/2009)30, que se configura, por exem-
plo, quando se privilegia determinado grupo com a concesso de mais espao31 ou
restringida a discusso para determinado setor da sociedade32 porque a legislao
determina que havendo defensores e opositores relativamente matria objeto da
audincia, ser garantida a participao das diversas correntes de opinio (art. 154,
par. nico, II, RISTF).
O mandado de segurana impetrado contra ato do relator deve ser distribudo a
outro ministro por sorteio (art. 67, 8, do RISTF). Se a audincia foi convocada pelo
Presidente do Supremo, o julgamento do mandado de segurana deve ser distribudo
livremente e seu julgamento deve ser presidido pelo Vice-Presidente ou, no caso de
ausncia ou impedimento, pelo ministro mais antigo dentre os presentes sesso
(art. 205, par. nico, RISTF).
Ainda que a impetrao do mandado de segurana possa prorrogar a audincia
(e, consequentemente, o julgamento), a espera por uma reavaliao dos demais mi-
nistros sobre a adequao da deciso melhor do que permitir a realizao de uma
audincia sem o efetivo debate democrtico.
Porm, o mandado de segurana ainda insuficiente. O seu cabimento ques-
tionvel, por exemplo, contra a deciso que conceder prazo exguo para indicao das
pessoas a serem ouvidas em audincia, como ocorreu no caso sobre pneus importa-
dos que veremos abaixo. Seria mais adequada a alterao do regimento para prever
recurso contra as decises a respeito da audincia pblica com trmite simplificado
do que simplesmente pressupor a infalibilidade do ministro que a convocou.

30
V-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurana o ato administrativo especfico, mas
por exceo presta-se a atacar as leis e decretos de efeitos concretos, as deliberaes legislativas e as
decises judiciais para as quais no haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a leso ao direito
subjetivo do impetrante (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado
de segurana e aes constitucionais, 33 ed. (colaborao Rodrigo Garcia da Fonseca). So Paulo: Ma-
lheiros, 2010, p. 39, itlicos no original).
31
A deciso do relator foi criticada na audincia sobre polticas de ao afirmativa de acesso ao ensino
superior, pois concedeu mais espao ao poder poltico ao colocar em grupos diferentes os rgos governa-
mentais responsveis pela criao do sistema de quotas e os diretores das universidades pblicas que o im-
plantou (STF, ADPF n 186/DF, relator Ministro Ricardo Lewandowski, deciso monocrtica, 15/09/2009,
disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/Consultar-
ProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2691269, acesso em 17/03/2013).
32
O relator permitiu apenas a participao de cientistas na audincia pblica sobre pesquisas com clulas-
-tronco embrionrias, impedindo que outros setores participassem para discutir o tema (STF, Plenrio, ADI
3510, relator Ministro Ayres Brito, deciso monocrtica, j. 19/12/2006, disponvel em: http://redir.stf.
jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletro-
nico.jsf?seqobjetoincidente=2299631, acesso em 15/03/2013).
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
654
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

3. AS AUDINCIAS PBLICAS NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

3.1 ADPF n 101: importao de pneus usados

O Presidente da Repblica ajuizou a arguio de descumprimento de preceito


fundamental n 101 contra decises judiciais que permitiam a importao de pneus
usados, sob o argumento de violao do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, do direito sade e da legislao que vedava a importao33.
A relatora, Ministra Crmen Lcia, designou a audincia pblica de ofcio em
razo da repercusso social da matria objeto do julgamento e devido aos diversos
pedidos de ingressos de amici curiae. A relatora permitiu a participao equitativa de
diversas correntes de opinio e conduziu a audincia com informalidade, permitindo a
interveno do Ministrio Pblico e dos advogados34. Alm disso, ela determinou a gra-
vao da audincia em DVD para que os outros membros da Corte pudessem assistir.
No obstante a audincia tenha sido conduzida democraticamente, ela teve
pouca repercusso na sociedade porque a relatora concedeu apenas 15 (quinze) dias
entre a convocao e a realizao, dificultando um debate mais amplo. Nesse ponto
a convocao merece crtica, pois a audincia deve ser amplamente divulgada para
permitir o debate na sociedade, e deve ser concedido prazo razovel para inscrio
dos setores interessados.
No entanto, a relatora respeitou a paridade entre os inscritos que se dividiram
em: contrrios e favorveis proibio de importao de pneus usados.
Os expositores favorveis proibio eram compostos por membros de dife-
rentes rgos governamentais como o IBAMA, CONAMA, Ministrio das Relaes
Exteriores, Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e Ministrio
da Sade. Eles ressaltaram o risco ao meio ambiente em razo da dificuldade de re-
ciclagem do pneu e o risco sade, pois sua reutilizao emite muitos poluentes e o
descarte inadequado contribui para proliferao da dengue.
De outro lado, os membros favorveis importao eram representantes de im-
portadores de pneus usados; eles tentaram minimizar os possveis danos ao meio
ambiente e ressaltaram as possibilidades de reutilizao.
Nessa audincia os Ministros Carlos Ayres Britto e Ricardo Lewandowski acom-
panharam metade das exposies, contribuindo para o enriquecimento dos debates.

33
STF, ADPF n 101/DF, relatora Ministra Crmen Lcia, Requerente Presidente da Repblica, petio
inicial, disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/Consultar-
ProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2416537, acesso em 15/03/2013.
34
MOREIRA, Diogo Rais Rodrigues, cit., p. 80 e 89.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
655
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

A ao foi julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade


das normas federais e das interpretaes, com efeitos ex tunc, que afastaram a aplica-
o das referidas normas para permitir a importao de pneus usados, ressalvadas as
decises transitadas em julgado no impugnadas por ao rescisria, pois violaram os
preceitos fundamentais da sade, do meio ambiente ecologicamente equilibrado e os
princpios previstos no artigo 170, incisos I e VI, da Constituio Federal35.
O voto da relatora analisou detalhadamente os tratados internacionais, o caso em
que os pases da Unio Europeia questionaram a vedao da importao pelo Brasil
na Organizao Mundial do Comrcio OMC em que se reconheceu a legitimidade da
vedao de importao para proteo do meio ambiente e sade, mas tambm se
criticou a contradio provocada pelas decises judiciais que permitiam a importao.
Segundo a relatora, a deciso da OMC alerta para o problema da contradio na aplica-
o dos princpios constitucionais, que deve ser harmonizado pelo Supremo Tribunal.
A deciso ainda analisou a composio dos pneus, o problema do excesso desse
material no Brasil36, do descarte indevido que contribui inclusive para proliferao
de doenas tropicais por abrigar os insetos transmissores e os efeitos danosos
sade e ao meio ambiente provocados pelos processos de reutilizao37. Diante disso,
a Relatora concluiu que a vedao da importao de pneus usados estava de acordo
com os preceitos fundamentais de proteo do meio ambiente e da sade38.
Embora o voto seja muito bem fundamentado e minucioso, pouco foi comen-
tado sobre as exposies em audincia pblica39. A falta de comentrios sobre as

35
STF, Plenrio, ADPF n 101/DF, relatora Ministra Crmen Lcia, Requerente Presidente da Repblica,
j. 24/06/2009, DJe 01/06/2012.
36
Segundo o voto da Relatora, 100 milhes de pneus abandonados no territrio brasileiro como passivo
a ser tratado, de acordo com o Ministrio do Meio Ambiente, no nmero para se desconsiderar ou me-
nosprezar.
37
Aps analisar detalhadamente os processos de reutilizao dos pneus, a relatora concluiu que se h
mais benefcios financeiros no aproveitamento daqueles resduos na produo do asfalto borracha ou na
indstria cimenteira, h de se ter em conta que o preo industrial a menor no pode se converter em preo
social a maior, a ser pago com a sade das pessoas e com a contaminao do meio ambiente, tal como
comprovadamente ocorre.
38
A Argente demonstrou que a) a gama de elementos que compem o pneu, dando-lhe durabilidade,
responsvel pela demora na sua decomposio quando descartado em aterros mais de cem anos -; b)
a dificuldade de seu armazenamento impele a sua queima, o que libera substncias txicas e cancerge-
nas no ar; c) quando compactados inteiros, os pneus tendem a voltar sua forma original e retornam
superfcie, ocupando espaos que so escassos e de grande valia, em especial nas grandes cidades; d) a
desintegrao dos pneus para serem depositados em aterros procedimento de alto custo; e) os pneus in-
servveis e descartados a cu aberto so ideais para o criadouro de insetos e outros vetores de transmisso
de doenas, em razo de seu formato; f) se de um lado o alto ndice calorfico dos pneus interessante
para as indstrias cimenteiras, quando queimados a cu aberto, tornam-se focos de incndio difceis de
extinguir, podendo durar dias, meses e at anos; g) o Brasil
produz pneus usados em quantitativo suficiente para abastecer as fbricas de remoldagem de pneus, do
que decorre no faltar matria prima a impedir a atividade econmica.
39
A Relatora mencionou apenas que os pneus importados deixam de 30 a 40% de resduos como passivo
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
656
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

exposies em audincia esvazia, de certa forma, a sua finalidade de dar subsdios


para deciso do STF e contribuir com o debate democrtico, j que de nada adianta
ouvir as diferentes opinies e no leva-las em considerao na deciso, ainda que
seja para rejeitar.

3.2 ADI n 3.937: proibio do uso de amianto

A Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria ajuizou ao direta de


inconstitucionalidade contra a lei estadual paulista n 12.684/2007, que veda o uso
de qualquer material, produto e artefato com amianto ou outro material que contenha
amianto na sua composio. O autor alega que houve violao competncia legis-
lativa da Unio, pois o artigo 2 da Lei federal n 9.055/95 permite o uso, a comer-
cializao e o transporte do amianto crisotila. Na inicial se defende que o amianto do
tipo crisotila, amplamente produzido no Estado de Gois, no causa dano sade se
for usado de forma segura e respeitar ndices de tolerncia40.
A matria foi apreciada anteriormente pelo Supremo Tribunal em aes seme-
lhantes contra leis estaduais que tambm proibiram o uso, a comercializao e o
transporte de amianto41. A Corte entendeu que deveria prevalecer a lei federal em
razo da competncia da Unio para disciplinar a matria. O STF inclusive declarou
inconstitucional outra lei paulista de 2001 que vedava o uso, o transporte e a comer-
cializao de todos os tipos de amianto42.
Embora a interpretao formalista estivesse consolidada no Supremo Tribunal,
a maioria dos Ministros negou a medida liminar para suspender a lei estadual impug-
nada em razo da percepo da complexidade da questo. Ponderou-se que o risco
sade provocado pela exposio ao amianto altamente controvertido e deve tambm
ser considerada no julgamento, pois se for constatada a possibilidade de dano sa-
de, a lei federal no pode prevalecer.
O relator, Ministro Marco Aurlio, revelou na apreciao da liminar a inclinao
para manter a interpretao formalista do STF, mas ainda assim convocou audin-

ambiental para reforar seu entendimento.


40
STF, ADI n 3937/SP, relator Ministro Marco Aurlio, Requerente Confederao Nacional dos Trabalha-
dores na Indstria, petio inicial, disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/Consultar-
ProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2544561 , acesso em 14/03/2013.
41
STF, Plenrio, ADI n 2656/SP, relator Ministro Maurcio Corra, Requerente Governador do Estado de
Gois, j. 08/05/2013, DJ 01/08/2003, p. 117.
STF, Plenrio, ADI n 2396/MS, relatora Ministra Ellen Gracie, Requerente Governador do Estado de Gois,
j. 08/05/2013, DJ 01/08/2003, p. 100.
42
STF, Plenrio, ADI n 2396/MS , cit.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
657
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

cia pblica para discutir a matria devido sua complexidade tcnica, merecendo
debate democrtico. O relator apontou que pretendia esclarecer a possibilidade de
uso seguro do amianto da espcie crisotila e os riscos sade pblica que o referido
material pode trazer, verificar se as fibras alternativas ao amianto crisotila so vi-
veis substituio do mencionado material, considerados, igualmente, os eventuais
prejuzos higidez fsica e mental da coletividade e conhecer os os impactos eco-
nmicos decorrentes43.
A deciso de convocao da audincia foi impugnada por meio de recurso,
alegando-se que as provas e elementos necessrios para o julgamento estavam nos
autos. O relator rejeitou o referido recurso, por ter sido interposto por terceiro e escla-
receu que o objetivo da participao prestar auxlio tcnico formao do conven-
cimento do Colegiado. A referida deciso adequada porque se trata de ao cons-
titucional, que no tem fase de produo probatria e apenas as partes e os amici
curiae tm oportunidade de trazer elementos tcnicos, que podem no ser suficientes
e no representar o conhecimento cientfico sobre o tema. Acrescentamos ainda que
relator tambm poderia rejeitar o recurso por falta de previso legal de agravo contra
deciso proferida em audincia pblica.
O relator priorizou a democracia dos debates ao conceder tempo de 20 minutos
para cada expositor, enquanto outros ministros geralmente limitam a 15 minutos, e
permitir a apresentao de memoriais pelos expositores em que podem trazer dados
mais detalhados da sua pesquisa. Alm disso, o relator deferiu a inscries de mdi-
cos de diversas reas, tanto especialistas brasileiros como estrangeiros, engenheiros,
economistas, representantes de rgos governamentais (desde o Ministrio de Minas
e Energia at o Ministrio da Previdncia Social), sindicatos de trabalhadores e traba-
lhadores expostos ao amianto44. A admisso de especialistas renomados de diferentes
reas permitiu o debate aprofundado e permitiu que a sociedade conhecesse e refle-
tisse sobre tema to complexo.
A maior parte dos expositores defendeu a proibio do uso do amianto impos-
to no estado de So Paulo, j que: o amianto causa cncer aos trabalhadores, aos
vizinhos de fbricas que manipulam produtos com amianto e populao em geral
expostas s fibras de amianto. Segundo as pesquisas internacionais todos os tipos de
amianto causam cncer, notadamente o cncer de pulmo em razo da inalao das
fibras. O perodo de latncia do cncer pode variar de 20 a 30 anos, por isso, a proi-
bio ainda no vai eliminar todos os problemas de sade decorrentes da exposio.

43
STF, ADI n 3937/SP, relator Ministro Marco Aurlio, Requerente Confederao Nacional dos Trabalha-
dores na Indstria, deciso monocrtica, j. 23/05/2012, disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/Consultar-
ProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2544561, acesso em 14/03/2013.
44
Idem, deciso monocrtica, j. 29/06/2012, disponvel em: http://redir.stf.jus.br/estfvi-
sualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.
jsf?seqobjetoincidente=2544561, acesso em 13/03/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
658
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

As doenas aumentam o custo para o SUS (sistema nico de sade) e para previdn-
cia social com as aposentadorias precoces dos trabalhadores expostos ao amianto.
O representante do Ministrio do Trabalho e Emprego destacou tambm que a maior
parte das empresas que manipulam o amianto no observam normas de segurana e
dificultam o acesso da fiscalizao.
De outro lado, h grande interesse econmico na permisso da comercializao,
j que o Brasil o terceiro maior produtor mundial do amianto crisotila e exporta para
pases como ndia, Indonsia, Tailndia, Malsia, Emirados rabes e Ir. Por isso,
muitos expositores ressaltaram a importncia comercial da exportao, a falta de
empregos que provocaria a proibio, o interesse econmico na proibio para apa-
rentemente beneficiar outros setores, a impossibilidade de substituio do amianto
por equivalente com preo acessvel para populao de baixa renda e apresentaram
pesquisas que supostamente comprovariam a minimizao do risco sade com a
manipulao adequada do amianto.
O conjunto das exposies mostrou que, embora o amianto seja lucrativo para
aqueles que o exploram e exportam, a sua utilizao no pode ser mantida em razo
do comprovado risco sade, tanto para os trabalhadores como para populao em
geral. Alm disso, a comercializao do amianto tem elevado custo social com o tra-
tamento das doenas que ele provoca e para previdncia social. Portanto, a deciso
mais adequada seria aplicar o princpio da preveno, o direito sade e o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado para declarar a constitucionalidade da lei
paulista e a inconstitucionalidade da lei federal.
O Ministro Marco Aurlio votou pela procedncia da ao e o Ministro Ayres
Britto pela improcedncia, mas o julgamento foi suspenso45. Espera-se que a deciso
final priorize a interpretao constitucional sistemtica luz dos elementos trazidos
na audincia pblica e no um entendimento formalista como os precedentes sobre
o caso do amianto no STF.

3.3 RE n 627.189: campo eletromagntico de linhas de transmisso

O recurso extraordinrio n 627.189 foi interposto contra o acrdo do Tribunal


de Justia de So Paulo que determinou a reduo do campo eletromagntico emiti-
do pelas linhas de transmisso dos bairros estritamente residentes da cidade de So
Paulo, City Boaava e Alto dos Pinheiros, para o padro suo de 1T (um microtesla),
considerado internacionalmente como o mais seguro46.

45
Idem, j. 31/10/2012, DJe 27/11/2012.
46
STF, RE n 627.189/SP, relator Ministro Dias Toffoli, Recorrente Eletropaulo Metropolitana Eletrici-
dade de So Paulo S/A, razes do recurso extraordinrio, disponvel em: http://redir.stf.jus.br/estfvisuali-
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
659
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

Diante das provas do risco sade como leucemia infantil, diversos tipos de
cncer em adulto, doenas degenerativas, insnia, dentre outros47 dos moradores,
decorrente da exposio prolongada aos campos eletromagnticos, o acrdo do Tri-
bunal de Justia de So Paulo, relatado pelo Desembargador Renato Nalini, manteve
a sentena que determinou a reduo do campo eletromagntico para nvel consi-
derado seguro sade por aplicao do princpio da precauo, do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e do direito sade48.
O recurso se originou de uma ao civil pblica ajuizada para impedir a substi-
tuio das linhas de transmisso de energia eltrica por novas linhas com carga muito
mais elevada em bairros residenciais, sem o prvio licenciamento ambiental. Antes
mesmo da sentena, a concessionria de energia eltrica obteve liminar que permitiu
a construo e implantao das novas torres e linhas de energia eltrica. Como as li-
nhas j estavam prontas, a sentena determinou a reduo do campo eletromagntico
para nvel compatvel com a proteo da sade dos moradores.
O relator, Ministro Dias Toffoli, convocou audincia pblica para esclarecer os
riscos sade pblica, ao meio ambiente e as repercusses prticas e econmicas
da reduo do campo eletromagntico para o fornecimento de energia eltrica49.
Esse caso revela a ampliao do poder do relator para convocar audincia pbli-
ca at mesmo no mbito de um recurso extraordinrio, permitindo que sejam trazidos
novos fatos em sede do recurso que no admite reexame de fatos e provas (Smula
279 do STF). De um lado, positivo permitir que a Corte decida com base em um
conjunto ftico mais amplo, mas tambm pode servir para a parte que no provou
suficientemente a sua tese trazer novos fatos para reforar seu posicionamento no
processo.
O caso em tela foge ao padro das demais audincias, pois elas foram convo-
cadas em aes constitucionais, que tm inegvel impacto geral em razo do efeito
erga omnes da deciso, em recurso inserido na sistemtica dos recursos repetitivos e
em recurso sobre questo altamente controvertida na jurisprudncia. Nesse caso, o
recurso extraordinrio trata de caso isolado na jurisprudncia.
Participaram da audincia nmero maior de representantes do setor eltrico,

zadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=3919438,
acesso 14/03/2013.
47
BOITEUX, Elza Antonia Pereira Cunha; BOITEUX, Fernando Netto. Poluio Eletromagntica e meio
ambiente: o princpio da precauo. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008, p. 42-43.
48
TJSP, Cmara Especial do Meio Ambiente, Apelao n com reviso n 679.208-5/5-00, relator De-
sembargador Renato Nalini, Apelante Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de So Paulo S/A, j.
31/07/2008, DJ 16/10/2008.
49
STF, RE n 627.189/SP, relator Ministro Dias Toffoli, Recorrente Eletropaulo Metropolitana Eletricida-
de de So Paulo S/A, deciso monocrtica, j. 18/09/2012, disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.
jsf?seqobjetoincidente=3919438, acesso em 18/03/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
660
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

mostrando a capacidade de mobilizao da concessionria de energia eltrica em


razo do seu poder poltico-econmico50. Os expositores do setor eltrico, de forma
geral, se dedicaram a apresentar os custos para reduo do campo eletromagntico
no pas inteiro, embora o objeto do processo fossem as linhas de transmisso de
dois bairros na cidade de So Paulo. Tambm foi defendida a aplicao da Lei n
11.934/2009, que estabeleceria limites apenas para exposio aos campos eletro-
magnticos por curto prazo.
De outro lado, os defensores da reduo do campo eletromagntico alertaram
o risco sade dos moradores, tal como leucemia infantil, outros tipos de cncer,
doenas degenerativas, aborto, insnia. As doenas decorrem de alteraes no DNA
provocadas pela exposio aos campos eletromagnticos. Os expositores ainda apon-
taram o direito dos consumidores prestao de energia eltrica com segurana e o
direito ao meio ecologicamente equilibrado.
Embora no houvesse paridade entre os dois grupos, a audincia foi importante
para alertar a sociedade para risco pouco conhecido no Brasil e fomentar o debate
sobre o tema fora da Corte51.
O recurso ainda no foi julgado pelo Supremo.

3.4 RE n 586.224: queimadas em canaviais

O recurso extraordinrio n 586.224 foi interposto contra o acrdo do Tribunal


de Justia de So Paulo que negou procedncia ao direta de constitucionalidade
ajuizada pelos Sindicatos da Indstria da Fabricao do lcool do Estado de So
Paulo e da Indstria do Acar no Estado de So Paulo contra a lei municipal de
Paulnia que proibia a queima da palha de cana-de-acar. Os recorrentes alegaram

50
Como bem observou Geisa de Assis Rodrigues sobre a audincia pblica no licenciamento ambiental, a
audincia pblica no a panacia para todos os males que aflingem o meio ambiente, [sic] Audincias
pblicas podem ser manipuladas, privadas de qualquer representatividade pblica, utilizadas como meios
de legitimao de projetos inadequados. Entretanto sua potencialidade de permitir o debate e a discusso
dos rumos da gesto ambiental suplanta todos esses riscos que , portanto, merecem ser enfrentados
(RODRIGUES, Geisa de Assis. Da audincia pblica como instrumento de participao popular no licen-
ciamento ambiental independente de realizao de estudo prvio de Impacto Ambiental. In: CONGRESSO
INTERNACIO DE DIREITO AMBIENTAL. 5 anos aps a ECO-92. Rio de Janeiro: Instituto o direito por um
planeta verde, 1997, p. 338). Nesse caso, a audincia permitiu a ampla participao das ideias contrrias
proteo da sade e do meio ambiente, no entanto, ainda foi til para abrir para sociedade civil e permitir
o esclarecimento sobre tema complexo.
51
VALOR ECONMICO, STF analisar radiao de linhas de transmisso, 03/12/2012; FOLHA DE SO
PAULO, Moradores do Alto de Pinheiros enfrentam Eletropaulo no STF, 12/01/2013; TV RECORD, Hoje
em dia, Reportagem exibida no dia 06/02/2013; TV GLOBO, SPTV 1 edio, reportagem exibida no dia
06/02/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
661
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

que o Municpio no tinha competncia para vedar a queima da palha, pois a matria
j era disciplina por lei estadual52.
Destaca-se a interpretao primorosa da Constituio Federal pelo acrdo do
Tribunal de Justia, relatado pelo Desembargador Renato Nalini, que rejeitou a ale-
gao da incompetncia do Municpio, pois tem ampla competncia sobre ocupao
do solo e o problema tem impacto local para sade da populao. O acrdo ressalta
que deve ser feita interpretao teleolgica da Constituio levando em considerao
que o direito ao meio ambiente deve ser amplamente garantido, j que direito fun-
damental e intergeracional53.
A deciso recorrida aponta que a lei do estado de So Paulo leniente ao
permitir a queimada da cana at 2031 diante dos comprovados danos sade e
qualidade de vida da populao que vive exposta intensa fumaa. Destacou-se at
mesmo o problema no mbito do comrcio internacional, especialmente com os pa-
ses da Unio Europeia e os Estados Unidos, diante da acusao de uso de mo de
obra anloga s condies de escravido.
O acrdo ainda refutou a aplicao dos precedentes do mesmo Tribunal que de-
clarou a inconstitucionalidade das leis municipais que vedavam a queimada da cana.
A evoluo dos precedentes mostrou a mudana de entendimento sobre o tema nos
ltimos julgados da referida Corte, que nos acrdos mais recentes passou a afastar
a inconstitucionalidade das leis municipais. Mesmo com as decises que determina-
vam a prevalncia da lei estadual, o Estado de So Paulo reduziu o prazo para vedar
a queima da palha de 2031 para 2014 em acordo com os produtores54, demonstrado
a preocupao com o problema.
O recurso extraordinrio tramita pelo regime dos recursos repetitivos nos casos
em que se questiona a possibilidade de a lei Municipal proibir o uso do fogo no culti-
vo da cana-de-acar. O recorrente alega violao do interesse econmico, tendo em
vista que inviabilizada a colheita anual em razo da falta de recursos dos produtores

52
STF, RE n 586.224/SP, relator Ministro Luiz Fux, Recorrentes Estado de So Paulo e Sindicato da
Indstria da Fabricao do lcool do Estado de So Paulo SIFAESP, razes do recurso extraordinrio,
disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/Consultar-
ProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2616565, acesso em 16/03/2013.
53
TJSP, rgo Especial, ADI n 126.780-0/8-00, relator Desembargador Renato Nalini, Requerentes Sin-
dicatos da Indstria da Fabricao do lcool do Estado de So Paulo e Sindicato da Indstria do Acar
do Estado de So Paulo, j. 24/10/2007.
54
A excessiva tolerncia da lei paulista configura violao do dever de proteo do meio ambiente, que con-
siste em uma obrigao de produzir normas jurdico-ambientais efetivas, isto , verdadeiramente capazes
de estancar ou reduzir os comportamentos anti-ambientais que ameaam a vida no planeta (BENJAMIN,
Antnio V. O Estado e a implementao do direito ambiental. In: BENJAMIN, Antnio Herman (organ. e
editor). Direito, gua e vida, vol. I. So Paulo: Imprensa Oficial, 2003, p. 342). Nesse caso, o excessivo
prazo permite a poluio por longo perodo e, consequentemente, a degradao do meio ambiente e o dano
sade da populao exposta fumaa txica emitida pela queimada da palha da cana-de-acar.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
662
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

para adquirir maquinrio necessrio para colheita mecnica. A reduo da colheita


levaria reduo da arrecadao tributria e a produo de lcool ficaria comprome-
tida com a falta de matria-prima.
De outro lado, a Cmara Municipal de Paulnia afirma que a queimada provoca
o aumento do consumo de gua para limpeza das casas, aumento das despesas com
medicamentos para tratar alergias respiratrias, dano sade dos trabalhadores que
inalam gases cancergenos e incompatibilidade da lei estadual com as necessidades
do municpio.
O relator, Ministro Luiz Fux, intimou os seguintes rgos e entidades para tra-
zerem esclarecimentos sobre o caso e mostrarem as possveis consequncias sociais
e econmicas: Agncia Nacional de guas; Embrapa; Ministrio do Meio Ambiente;
Departamento de cana-de-acar e agroenergia do Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento; Associao Brasileira de Entidades Estaduais do Meio Ambiente
(ABAMA); Centro de Tecnologia Canavieira S/A (CTC); Federao dos Plantadores de
Cana do Brasil (FEPLANA).
As entidades enviaram notas tcnicas por escrito, o que evidenciou a complexi-
dade do tema e a necessidade de debat-lo em audincia pblica com a sociedade.
Diante disso, a audincia foi convocada para esclarecer as inmeras questes am-
bientais, polticas, econmicas e sociais relativas proibio da tcnica de colheita
da cana-de-acar por meio de queimadas55. A deciso vedou expressamente a dis-
cusso de questes jurdicas e indicou rol no taxativo de questes a serem esclare-
cidas na audincia.
Destacamos o procedimento adequado do relator ao solicitar previamente infor-
maes de diversos rgos sobre os aspectos tcnicos da matria objeto do processo,
examin-las e depois concluir que era necessria a audincia para debate mais apro-
fundado. Ou seja, primeiro o relator tomou amplo conhecimento sobre o tema pelo
meio mais econmico e rpido para depois analisar a necessidade da audincia.
Esse procedimento deve servir como exemplo para os demais casos em que h
complexidade eminentemente tcnica, j que as informaes por escrito podem ser
suficientes para esclarecer o tema e submeter o processo a julgamento sem a neces-
sidade da audincia, que prorroga e aumento o custo do processo. O prvio conheci-
mento sobre o caso tambm permite que o relator avalie melhor os posicionamentos
e a pertinncia da convocao dos rgos e entidades inscritos na audincia.
Outro aspecto que merece destaque a convocao da audincia em sede de
recurso extraordinrio que est inserido em uma multiplicidade de recursos sobre o

55
STF, RE n 586.224/SP, relator Ministro Luiz Fux, Recorrentes Estado de So Paulo e Sindicato da In-
dstria da Fabricao do lcool do Estado de So Paulo SIFAESP, deciso monocrtica, j. 29/11/2012,
disponvel em:
http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.
jsf?seqobjetoincidente=2616565, acesso em 16/03/2013.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
663
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

tema. Ou seja, a audincia foi convocada para solucionar uma questo relevante no
mbito nacional e no apenas um caso isolado.
O relator designou a audincia e deferiu a inscrio de inmeras entidades que
defendem os interesses dos plantadores de cana-de-acar de todo o pas, revelando
o poder poltico-econmico do setor para mobilizar outras entidades, e pequena par-
ticipao dos Municpios afetados pelas queimadas.
Os defensores da queimada da cana-de-acar alegaram que a maior parte dos
produtores no tm recursos econmicos para substituir por outro mtodo de colheita
com mquinas, pois o custo seria muito elevado. Tambm observaram que a colheita
com maquinrio no vivel para as regies que tm terreno com grande declividade.
Alguns alegaram que a poluio provocada pelas mquinas maior em comparao
com a queimada. Alm disso, a substituio do mtodo de colheita provocaria desem-
prego dos trabalhadores dos canaviais, j que a mecanizao reduziria a necessidade
de empregados no campo e demandaria mo de obra especializada.
No entanto, outros expositores apontaram que vivel a substituio por outros
mtodos de colheita, pois se observou o aumento significativo da mecanizao no
Brasil nos ltimos anos. Nos estados de Mato Grosso do Sul e Gois, por exemplo,
95% da colheita da cana feita de forma mecanizada. Ademais, as condies de
trabalho so bastante precrias nas reas em que se utiliza o mtodo de queimada, j
que as jornadas de trabalho so longas e o trabalho fisicamente exaustivo.
Alguns expositores defenderam posio intermediria pela eliminao gradual
da queimada, pois demanda elevado investimento para substituio pela colheita
mecanizada56. Alm disso, seria necessrio providenciar a instruo dos trabalha-
dores, que so na maior parte analfabetos ou semianalfabetos, para adapt-los para
nova realidade no campo57. Embora esse posicionamento seja plausvel, ele tambm
perigoso porque pode levar prorrogao por perodo indefinido para eliminao da
queimada da cana, j que os produtores locais conseguem acordos vantajosos com os
governos locais para estender por sucessivas vezes os prazos, como ocorreu no estado
de So Paulo.
Na audincia no foi abordada de forma aprofundada o problema do traba-
lho em condies anlogas escravido que esto submetidos os trabalhadores das

56
O capital imediatista se encarrega de suscitar contra-doutrina com razoveis fundamentos, de maneira
a considerar catastrofistas os que insistem na observncia do princpio da precauo. Os verdadeiros de-
tentores do poder no se compenetraram de que a humanidade corre concretos riscos e no assimilaram a
mais adequada compreenso do estatuto singular da espcie (NALINI, Jos Renato. Fundamentos tico-
-filosficos da proteo ambiental. In: BENJAMIN, Antnio Herman; LECEY, Eladio; CAPPELLI (organ. e
editores). Mudanas climticas, biodiversidade e uso sustentvel de energia. So Paulo: Imprensa Oficial
do Estado de So Paulo, 2008, p. 305.
57
Essa justificativa no parece ser verdadeira diante da realidade do trabalhador dos canaviais, que so
submetidos em muitos casos s condies anlogas escravido. Parece que a maior preocupao dos
produtores com o aumento do custo da mo de obra e a possvel reduo do lucro.
18 Congresso brasileiro de Direito Ambiental
664
Teses de estudantes de ps-graduao / PhD and Master students papers

plantaes de cana-de-acar, bem como a restrio do mercado internacional na


importao da cana e dos seus derivados, como o etanol, que foi tratada na deciso
do relator que convocou a audincia. Ainda que os expositores no tenham esgotado
o tema, a audincia foi relevante para destacar o problema de sade pblica sofrido
diretamente pelos moradores dos Municpios expostos queimada da cana.
Espera-se que o julgamento do recurso considere todas as questes aborda-
das em audincia pblica e outros temas relevantes relativos queimada da palha
de cana-de-acar, bem como aplicar o princpio constitucional do desenvolvimento
sustentvel, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o direito
sadia qualidade de vida para manter a proibio da queimada da palha da cana no
Municpio de Paulnia.

4. CONCLUSO

1. A audincia pblica surgiu na legislao de licenciamento ambiental com a


finalidade de efetivar a participao popular na proteo do meio ambiente. O insti-
tuto se expandiu para outras reas do direito administrativo, para o Poder Legislativo
e, finalmente, para o Supremo Tribunal Federal.
2. As leis das aes constitucionais introduziram a audincia pblica no STF,
mas no disciplinaram o seu procedimento. Por isso, o regimento interno do Supremo
Tribunal foi alterado para prever as normas bsicas do seu procedimento, bem como
ampliou o seu cabimento.
3. As audincias pblicas realizadas no STF sobre direito ambiental promove-
ram discusso aprofundada e conscientizao de temas complexos e, s vezes, pouco
conhecidos pela sociedade como o risco provocado pelo amianto e pelos campos
eletromagnticos.
4. De outro lado, algumas audincias revelaram a menor representao de gru-
pos que defendem o meio ambiente em comparao com os grupos com interesses
contrrios, j que geralmente os ltimos tm maior poder econmico e poltico para
mobilizar mais representantes para defenderem seus interesses.
5. Por isso, indispensvel a mobilizao da sociedade civil para defesa do
meio ambiente nas audincias pblicas do STF.

You might also like