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Tribunal Superior de Justicia

TSJ de C. Valenciana, (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 1) Sentencia
num. 371/2009 de 31 marzo
JUR\2009\259700

Urbanismo (ordenacin del territorio y urbanismo).

Jurisdiccin:Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo 1037/2006

Ponente:Ilmo. Sr. D. Francisco Jos Sospedra Navas

T.S.J.C.V.
Sala de lo Contencioso Administrativo
Seccin Primera
Recurso n 1037/2006
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
SECCIN PRIMERA
En la Ciudad de Valencia, treinta y uno de marzo de dos mil nueve.
Visto por la Seccin Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por:
Presidente:
Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbn Lanez.
Magistrados Ilmos. Sres:
Don Carlos Altarriba Cano.
Doa Desamparados Iruela Jimnez
D. Francisco Jos Sospedra Navas

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D. Jos Luis Piquer Torrom.

SENTENCIA NUM: 371/09
En el recurso contencioso administrativo num. 1037/2006, interpuesto por
Asociacin de Vecinos CASA000 , representado por el Procurador D. Jorge Tarsilli
Lucaferri contra el acuerdo del Ayuntamiento de Muchamiel de 11 de agosto de
2006 por el que se resuelve el recurso de reposicin contra la aprobacin del PAI
CASA000 .
Habiendo sido parte en autos como demandada el Ayuntamiento de Muchamiel,
representado por el Procurador D. Jorge Castell Navarro, y Faber Viam, S.A:,
representada por el Procurador D Rosa M Correcher Pardo, y Magistrado Ponente
el Ilmo. Sr. D. Francisco Jos Sospedra Navas.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trmites prevenidos por la Ley,
se emplaz al demandante para que formalizara la demanda, lo que verific
mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a
derecho la resolucin recurrida.
SEGUNDO.- La representacin de la Administracin demandada contest a la
demanda, mediante escrito en el que solicit se dictara sentencia por la que se
declarara la no admisin del recurso y, subsidiariamente, se confirmase la
resolucin recurrida.
TERCERO.- No habindose solicitado el recibimiento a prueba ni existiendo
oposicin a la admisin del presente recurso, ni solicitado por las partes la
celebracin de vista o la presentacin de conclusiones, quedaron los autos
pendientes para votacin y fallo.
CUARTO.- Se seal la votacin para el once de febrero de dos mil nueve.
QUINTO.- En la tramitacin del presente proceso se han observado las
prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
En el presente proceso, la parte demandante interpone recurso contra el acuerdo
del Ayuntamiento de Muchamiel de 11 de agosto de 2006 por el que se resuelve el
recurso de reposicin contra la aprobacin del PAI CASA000 .
En la demanda se alega, como motivo principal, que el viario de la calle Pintor
Lorenzo Casanova es un viario de la Red Primaria cuyo coste no es repercutbile en
los propietarios de la Unidad de Ejecucin objeto del PAU. Asimismo, se alega que

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no se puede aprobar el PAI sobre terrenos urbanos consolidados, y que, en cuanto

a los gastos de urbanizacin, que el PAI ha de incorporar necesariamente unas
previsiones presupuestarias retasables slo en casos excepcionales y que debe ser
el acuerdo aprobatorio el que fije estos gastos con carcter imperativo y no
provisional.
El Ayuntamiento demandado alega que el vial consta de un tramo que debe ser
costeado en todo caso por los demandantes, al comunicar distintos sectores, y que
el importe mximo de las cargas de urbanizacin est fijado en el acuerdo de fecha
16 de junio de 2005. Finalmente se alega que es legtimo el empleo de la Actuacin
Integrada para hacer cumplir a los propietarios su obligacin de completar a su
costa la urbanizacin necesaria para que sus parcelas la condicin de solar.
SEGUNDO
Para analizar los motivos de impugnacin sostenidos por la parte demandante,
debe hacerse referencia a la doctrina reiterada de este Tribunal en relacin al
mbito de los programas de actuacin integrada, siguiendo las pautas de la LRAU,
debe hacer las siguientes manifestaciones, indicando la Sentencia de esta Sala y
Seccin de fecha 15 de diciembre de 2007 que "en principio, quedan excluidos de
las actuaciones integradas y, no pueden formar parte de las Unidades de Ejecucin,
los suelos que la Ley, define en el Art 6 1 , como solares, y tampoco pueden
integrase en actuaciones de gestin, ni formar parte del mbito operativo de
Unidades de Actuacin, suelos que, con arreglo al 14 de la Ley 6/98 , que tiene
carcter de estatuto bsico, tengan la naturaleza de estar consolidados por la
Urbanizacin. Obsrvese sin embargo que, lo esencial y determinante a los efectos
de su estatuto, no es que estn dentro o fuera de la unidad, sino que sus titulares
solo estn obligados a completar la urbanizacin para convertir su suelo en solar.
Lo que es en el mbito de la Comunidad Valenciana suelo consolidado por la
Urbanizacin, ha sido tratado en sentencia dictada por esta Sala, el 31 de Octubre
de 2006 , en el Recurso de Casacin para Unificacin de Doctrina, 2/2005, que es
del siguiente tenor: " ... Quinto. La LRAU, cuando de suelo urbano se trata, permite
tanto Programas de Actuacin Aislada como Programas de Actuacin Integrada,
como determinadas actuaciones urbansticas en ausencia de programa. Pero esto
no significa que los Programas de Actuacin Integrada se deban entender
admisibles en suelo urbano, sin ningn tipo de matices y de forma indiscriminada.
Ello es as porque la LRAU y el propio Reglamento de Planeamiento, aprobado por
Decreto 201/1998 de 15 de diciembre , consideran que la regla general es que, en
suelo urbano, proceden las actuaciones aisladas; de modo que las actuaciones
integradas en suelo urbano slo proceden de modo excepcional. As se deduce
claramente del artculo 9.2 LRAU , que declara preferentes las actuaciones aisladas
en suelo urbano. El artculo 10.2 del Decreto 201/1998 , por su parte, concreta lo
sealado en aquel precepto cuando dispone que slo son viables,

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excepcionalmente, las actuaciones integradas en suelo urbano cuando se trate de

terrenos que ya tuvieran esa clasificacin en el planeamiento general anterior a la
LRAU, siempre que, o bien se tratara de suelo urbano consolidado por la
edificacin, o bien cuando dichos terrenos contaran con todos o algunos de los
servicios urbansticos que les permitiran realizar actuaciones aisladas, pero en
cambio se consideraran ms convenientes las actuaciones integradas, lo que
traslada la cuestin a resolver a la determinacin si esta justificacin resulta en el
caso de que se trate resulta suficiente. Y ello, entre otras cosas, porque no hay que
olvidar que la nocin de "conveniencia", recogida en el Art. 10.2 del Reglamento de
Planeamiento , constituye un concepto jurdico indeterminado, asequible a la
interpretacin por los rganos de este orden jurisdiccional; sin que del mismo pueda
deducirse la existencia de una facultad omnnoda de apreciacin de lo que deba
considerarse como "conveniente" por parte de la Administracin municipal; y sin que
tampoco sea legtimo utilizar las potestades urbansticas municipales para fines
distintos de los consignados en el Ordenamiento jurdico. Porque, efectivamente, las
finalidades de la actuacin urbanstica de los entes pblicos se recogen en el Art. 1
LRAU y son las que son, sin que por tanto las distintas potestades urbansticas, y
entre ellas la de programacin, se puedan utilizar para otras finalidades que, aun
legtimas, no son las propias. Pues bien, sea como fuere, el alcance del Art. 10.2 del
decreto 201/98 debe determinarse mediante su puesta en relacin con el resto del
ordenamiento jurdico, conforme al Art. 3.1 CC. Y es as que la Ley estatal 6/1998
del Rgimen del Suelo y Valoraciones diferencia en su artculo 14 entre dos clases
de suelo urbano, el consolidado y el no consolidado, con un rgimen jurdico
sustancialmente diferente tanto en cuanto a las cargas y deberes como a los
derechos de los propietarios en una y otra clase de suelo. La STC 164/2001 declar
la constitucionalidad de ese artculo 14 ; pero, ms an, la STC 54/2002 declar
inconstitucional la Ley Vasca 3/1997 en cuanto que sta prevea una cesin del
10% del aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano, tanto consolidado como no
consolidado, pese a lo que dispone la ley bsica estatal. Aun cuando no sea ste el
caso de la Comunidad valenciana, ya que el artculo 19 de la Ley 14/1997 establece
que el porcentaje de cesin de aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano es del
0%, bien es verdad que no se puede tratar igual al propietario del suelo urbano
consolidado y al del suelo urbano no consolidado. Porque el propietario de suelo
urbano consolidado slo tiene el deber de convertir su parcela en solar, si le faltara
algn servicio urbanstico para llegar a serlo, y el deber de edificar su solar. Ah se
acaban los derechos de los propietarios en suelo urbano consolidado. No tiene pues
sentido incluirles en ningn PAI, del que derivan (as, artculos 29.9 y 66 ss. LRAU)
unos deberes del propietario de suelo distintos de los regulados en el artculo 14.1
de la Ley 6/1998. A efectos de la determinacin de cundo estamos o no ante suelo
urbano consolidado, la Seccin primera de esta Sala, en sentencia de 28 de
noviembre de 2003, dictada en el recurso 722/99 y acumulados, ha afirmado
claramente que una cosa es suelo urbano consolidado y otra distinta el solar,

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concepto ste plasmado en el artculo 6 LRAU . Porque, efectivamente, del Art. 14.1
de la Ley Estatal 6/98 se deduce con claridad que no todo el suelo urbano
consolidado es solar, sino que puede haber terrenos que son suelo urbano
consolidado pero a los que falta algn requisito para ser solares. Y dicha sentencia
concreta estos supuestos por referencia a los casos en que, conforme al Art. 40
RGU y 73.2 LRAU (sin entrar ahora en la posible incidencia del Art. 27.3 de la Ley
37/2004 , de la edificacin, sobre este ltimo precepto), es posible obtener licencia
simultneamente para edificar y para convertir el terreno en solar, por hallarse en
realidad ejecutadas las infraestructuras y slo ser preciso ultimar algunas
cuestiones. En este sentido se pronuncia la STSJ del Pas Vasco de 28 de mayo de
2003, donde se afirma que se tratar de terrenos que pueden simultneamente
convertirse en solares o bien respecto de los cuales las obras complementarias de
urbanizacin han de ser aseguradas mediante fianza, en los trminos del Art.40
RGU. Y es que, adems, este concepto fsico de suelo urbano consolidado no slo
es coherente con lo que, con carcter general respecto del suelo urbano establece
el Art. 8 a) de la Ley 6/1.998 , sino adems es la nica solucin que aporta un
mnimo de seguridad jurdica en aquellas Comunidades autnomas, como la
valenciana, donde no existe un concepto legal de suelo urbano consolidado. As lo
seala, por lo dems, por ejemplo, el TSJ del Pas vasco, en sentencias como la
antes citada de 28 de mayo de 2003 y en la de 16 de septiembre de 2002, 13 de
noviembre y 21 de noviembre de 2002 , entre otras"..
Lo que es evidente, en suma, y como corolario de la doctrina de esta Sala
producida bajo la LRAU, es que la consolidacin de la edificacin no implica
automticamente ni una exclusin del deber de cesin, ni una exclusin para que
los propietarios de edificaciones consolidadas no deban sufragar los costes de las
obras de urbanizacin del suelo contiguo, si estn afectados por un PAI. Sin
perjuicio todo ello de que se respeten los derechos efectivamente consolidados y se
tengan en cuenta en la oportuna distribucin de cargas y beneficios que debe
reflejarse en el proyecto de reparcelacin, lo que evidentemente debe llegar hasta
las cesiones en su caso ya efectuadas, si fuera el caso.
TERCERO
De la interpretacin expuesta, podemos deducir que, el Suelo Consolidado por la
Urbanizacin, predica al menos las tres siguientes circunstancias calificativas,
(Sentencias de la Sala de 14 de septiembre de 2007 y 14 de diciembre de 2007 ):
1.- El Suelo debe tener los servicios que menciona el Art 6 de la Ley reguladora
de la actividad urbanstica, pudiendo y, precisamente por ello el suelo, es
consolidado y no solar, "adolecer de alguna carencia que le impida ser solar, sin
embargo la obra urbanizadora para alcanzar esa condicin debe ser mnima".
2.- Es necesario adems, que estn realizadas "las infraestructuras mnimas de

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integracin y conexin de la actuacin con su entorno territorial, estipuladas al

programar esa actuacin"
3.- El suelo debe estar integrado en la malla urbana.
En relacin al concepto de malla urbana, la STS de 23 de diciembre de 2004 ,
reproduciendo la doctrina de la STS de 7 de junio de 1999 , indica que es necesario
"que exista una urbanizacin bsica constituida por unas vas perimetrales y unas
redes de suministro de agua y energa elctrica y de saneamiento de que puedan
servirse los terrenos y que stos, por su situacin, no estn completamente
desligados del entramado urbanstico ya existente".
En el caso examinado, de la prueba pericial practicada se desprende que la zona
de actuacin tiene una superficie de urbanizacin superior al 50%, dictaminando el
perito que supera con creces lo establecido en el Reglamento de Planeamiento de
la Comunidad Valenciana. Sin embargo, tal como se ha expuesto en los anteriores
fundamentos, la exclusin de las actuaciones integradas lo es de aquellos suelos
que la Ley define como solares ( art 6.1 LRAU, aplicable al caso de autos), y los
suelos que, con arreglo al 14 de la Ley 6/98 , aplicable por razones temporales y
que tiene carcter de estatuto bsico, tengan la naturaleza de estar consolidados
por la Urbanizacin.
En este supuesto no se acredita que los terrenos integrados en la Unidad de
Ejecucin tengan la condicin de suelo urbano consolidado por la urbanizacin, en
el sentido antes expuesto, por cuanto no queda probado que estn dotados de los
servicios mnimos exigibles y que se encuentren ubicados en la malla urbana,
aprecindose del propio contenido del Programa que no alcanzan dicha condicin,
por lo cual debe entenderse que es conforme a derecho la aprobacin de un PAI
para desarrollar esta Unidad de Ejecucin.
CUARTO
Entrando en lo que es propiamente el contenido del PAI, el motivo principal de
impugnacin se concreta en la inclusin de un viario en el programa que tiene la
condicin de sistema general, en la denominacin de la legislacin del suelo, o de
Red Estructural Primaria y de Dotaciones, en la legislacin urbanstica valenciana.
En este punto, entendemos que la prueba es contundente en cuanto a que este
viario constituye un elemento de la Red Estructural del municipio. As, el perito Sr.
Marcelino describe ampliamente sus caractersticas, apoyando documentalmente
sus conclusiones, indicando que la calle Pintor Llorenzo Casanova es la salida
natural del casco urbano de Muchamiel hacia el municipio de San Juan; dicho vial,
antes de penetrar en el lmite demarcado por la actuacin urbanstica considerada,
da servicio a ncleos de poblacin aislados, pertenecientes al sector este.
Asimismo, consta en el informe que el vial divide en dos la urbanizacin, si bien casi

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la prctica totalidad de la misma queda en el margen izquierdo, y en el margen

derecho slo quedan cinco parcelas, de las cuales tan solo una de ellas se
encuentra obligada a acceder por dicha calle, puesto que es la nica fachada de
que dispone. Por tanto, el vial transcurre desde la CV-821 hasta que, saliendo por el
extremo opuesto de la urbanizacin, sigue su trayectoria hasta el ncleo urbano de
la poblacin.
De ello se concluye que el viario debe ser considerado como sistema general,
entendiendo acertadas las conclusiones del perito, las cuales se corroboran por los
mismos informes obrantes en el expediente, singularmente por el informe de los
servicios jurdicos del propio Ayuntamiento ( folios 1491 y 1492 del expediente
administrativo) y por las propias caractersticas del vial, puesto que la anchura
propuesta pone de manifiesto que se trata de una infraestructura pensada para
acceder al municipio.
Por tanto, y tratndose de un viario encuadrado en la Red Primaria, los
propietarios del suelo no estn obligados a costear los gastos de urbanizacin. Tal
como indica la STS de 22 de noviembre de 2007 , los propietarios no tienen que
soportar los gastos de urbanizacin de los sistemas generales adscritos, aunque
tengan que ceder suelo para la ejecucin de stos, dado que el artculo 14.2.e) de la
Ley 6/1998 se limita a fijar como deberes de los propietarios de suelo urbano no
consolidado por la urbanizacin el de costear y, en su caso, ejecutar dicha
urbanizacin, obligacin legal que la misma Sala del Tribunal Supremo, en su
sentencia de fecha 5 de marzo de 2007 (recurso de casacin 5813/04 ), si bien
referida a los propietarios de suelo urbanizable (artculo 18 de la misma Ley ), ha
entendido que se limita al deber de sufragar o ejecutar slo la urbanizacin al
servicio del sector o mbito correspondiente, segn establece este ltimo precepto,
sin que deba entenderse que han de afrontar los costes de urbanizacin de los
sistemas generales adscritos, existiendo identidad de razn para aplicar esa tesis
jurisprudencial a los gastos de urbanizacin que han de soportar los propietarios de
suelo urbano no consolidado por la urbanizacin. De acuerdo con dicha doctrina, en
este caso deben excluirse del PAI los costes de urbanizacin de los elementos de la
Red Primaria incluidos o adscritos a la Unidad de Ejecucin, en este caso la
ejecucin del viario Pintor Lorenzo Casanova.
Por ltimo, y para finalizar con el examen de los motivos de impugnacin
sostenidos en la demanda, debe indicarse que el acuerdo municipal aprobatorio del
PAI fij el importe mximo de las cargas de urbanizacin, a la vez que el montante
del presupuesto de gastos no fue discutido en la demanda y slo se alega que son
excesivos en conclusiones. Pese a ello, entendemos que no queda desvirtuado el
presupuesto presentado, puesto que los gastos generales y beneficio industrial
aplicados son concordes con la proposicin jurdico-econmica, en tanto que las
desviaciones en las mediciones de las partidas 3.1 y 3.2 estn correctamente
desarrolladas en metros cbicos en el presupuesto, y el montante global que

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aprecia el perito lo son con referencia a datos del ejercicio 2001-2002, siendo que el
presupuesto no fue actualizado, sin que se expliquen suficientemente cules son las
partidas que determinan la desviacin que cifra en un 6%..
QUINTO
De lo expuesto resulta que el recurso contencioso-administrativo, deducido frente
al acuerdo municipal que aprob definitivamente el Programa de Actuacin
Integrada, debe ser estimado parcialmente, dado que no es conforme a derecho
cargar sobre los propietarios de la Unidad de Ejecucin los costes de urbanizacin
del viario c/ Pintor Lorenzo Casanova, en tanto que es un elemento de la Red
Primaria, sin que proceda hacer imposicin de costas, de conformidad con el criterio
mantenido por el art. 139 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa , al
no apreciarse temeridad o mala fe en ninguna de las partes a estos efectos.
Vistos los artculos citados, concordantes y dems de general y pertinente
aplicacin.
FALLAMOS
Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por
Asociacin de Vecinos CASA000 contra el acuerdo del Ayuntamiento de Muchamiel
de 11 de agosto de 2006 por el que se resuelve el recurso de reposicin contra la
aprobacin del PAI CASA000 , el cual anulamos parcialmente en cuanto a la
inclusin de las obras de urbanizacin del viario de la calle Pintor Lorenzo
Casanova, sin hacer imposicin de costas en este proceso.
A su tiempo y con certificacin literal de la presente, devulvase el expediente
administrativo al centro de su procedencia.
As por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- Leda y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr.
Magistrado Ponente que ha sido para la resolucin del presente recurso, estando
celebrando audiencia pblica esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma
certifico.