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ai 1 9/1/12 8:28 AM
Polica Federal:
una nueva institucin para Mxico
Primera edicin: septiembre de 2012
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
Polica Federal:
Una Nueva Institucin para Mxico
El Nuevo Modelo de
SEGURIDAD
PBLICA para Mxico
UNA VISIN ACADMICA
Polica Federal:
Una Nueva Institucin para Mxico
ISRAEL AGUILAR MRQUEZ DAVID ARELLANO GAULT FELIPE LEN BLANCO SNCHEZ
JOS RAMN GIL GARCA MARA GABRIELA MARTNEZ TIBURCIO
MIGUEL QUINTANA NAVARRETE OCTAVIO RODRGUEZ FERREIRA JUAN SALGADO IBARRA
PRLOGO
9
Este anlisis normativo es un punto de partida imprescindible para, pos-
teriormente, indagar en aspectos especficos de la transformacin de la Polica
Federal. En el segundo captulo, David Arellano, Juan Salgado, Felipe Blanco e
Israel Martnez estudian el diseo institucional de la corporacin. A partir de un
marco terico sobre reformas administrativas y configuraciones organizaciona-
les, los autores analizan desde un punto de vista estructural el Nuevo Modelo de
Polica. Para ello, se compara entre la organizacin de la extinta Polica Federal
Preventiva y la Polica Federal que deja entrever cmo el ciclo de inteligencia
ha permeado esta lgica de reingeniera organizacional.
Ms adelante, en el tercer captulo, Juan Salgado y Miguel Quintana ana-
lizan la construccin de capacidades institucionales en la Polica Federal. Este
estudio se inicia con la revisin de los recursos presupuestales destinados en
el periodo 20072010 al desarrollo del capital humano, al equipamiento y a la
construccin de infraestructura de punta para la operacin de la Polica Federal.
Posteriormente, se estudia el crecimiento cuantitativo y cualitativo del estado de
fuerza utilizando informacin estadstica sobre los ingresos, los perfiles socio-
demogrficos de los integrantes de la institucin, as como datos presupuestales
con el fin de ilustrar su impacto en el proceso de transformacin institucional.
En la seccin subsecuente se hace un recuento de los principales cambios en
materia de infraestructura que potencian la capacidad de respuesta, la eficiencia
y eficacia de la institucin.
En el cuarto y ltimo captulo, Jos Ramn Gil y Gabriela Martnez ana-
lizan el proceso de consolidacin institucional de la Polica Federal a la luz de
la teora de la planeacin estratgica en las instituciones pblicas, del sistema
de gestin institucional y del esquema de marco lgico. Adems, utilizando un
rbol de problemas y uno de objetivos, enumeran algunos de los resultados
alcanzados por la Polica Federal hasta el momento. Finalmente, presentan una
matriz en la que muestran cmo se alinean el fin y propsito de la institucin
con los objetivos y las actividades llevadas a cabo para implementar y sostener
en el largo plazo el Nuevo Modelo de Polica.
A partir de este anlisis interdisciplinario, el presente volumen busca que
ms ciudadanos comprendan y conozcan el enorme esfuerzo realizado por la
Polica Federal para consolidarse como una institucin profesional, moderna y
acorde a las necesidades del Mxico contemporneo.
10
CAPTULO 1
G. Aguilar y Mara Eugenia Surez, eds., Polica, seguridad y transicin poltica: Acercamientos al
estado del Mxico contemporneo, p. 22.
3 M. E. Surez de Garay, Los policas: Una averiguacin antropolgica, p. 18.
4 Ibid., p. 21.
5 Ibid., p. 11.
14
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales
15
Octavio Rodrguez Ferreira
(pf), que materializa muchos de los principios que caracterizan a esta nueva
forma de pensar la seguridad y la justicia.9
Esta realidad legislativoinstitucional surgi en un momento difcil para
Mxico, caracterizado por el incremento de la incidencia delictiva de la ltima
dcada y el deterioro institucional de las policas municipales. El mismo Ejecu-
tivo Federal dio cuenta de esta situacin en la iniciativa de ley para el estable-
cimiento de un Mando nico Policial Estatal Subsidiario,10 en la que reconoci
los problemas que provocaron el deterioro institucional, tales como:
1 800 000
1 600 000
1 400 000
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
200 000
Fuero Federal
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Mando nico Policial que el Ejecutivo federal ha enviado al Congreso para su discusin. La propuesta
ha dado lugar a mucha controversia, por lo que no es an claro si lograr el consenso necesario para
su aprobacin, sin embargo, varios estados han adoptado dicho modelo de manera autnoma.
10 Iniciativa de ley, 6 de octubre, 2010.
11 Vase las grficas 1.1 y 1.2 sobre incidencia delictiva de 1997 a 2010, y grfica 1.3 sobre el
nmero de sentencias de 1997 hasta 2009, que confirma las mismas tendencias.
12 Segn estadsticas del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica de
enero a octubre de 2011, 1 278 598 delitos correspondieron al fuero comn y 120,187 al fuero fede-
ral. Vase grfica 1.2 sobre el porcentaje de la incidencia delictiva comn y federal de 1997 a 2010.
16
La Polica
Porcentaje Federal ydelictiva
de la incidencia el Nuevototal
Modelo de Polica:
de 1997 a 2010 anlisis legislativo
GRFICA 1.2
(fuero comn y federal) y consideraciones generales
7%
Fuero Federal
Fuero Comn
93 %
Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica e ICESI, 2011.
GRFICA 1.3
Nmero de sentencias en materia penal de 1997 a 2008
160 000
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
0 Fuero Federal
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
15 273
11 562
9 614
6837
6587
5 585
5 129
2826
2712
2267
1221
2108
1 776
1 230
1 290
1 304
1 080
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
17
Octavio Rodrguez Ferreira
13 Vase la figura 1.1 sobre el nmero de homicidios relacionados con el crimen organizado de 2001
a 2010. Es importante considerar que, dado que estas formas de homicidio no representan un tipo penal en
s, los estudios aqu considerados incorporan diversas variables calibre del arma, ejecucin, narcomen-
saje, etctera que pueden indicar que dichos homicidios son relacionados con el crimen organizado y el
trfico de drogas en particular. Al respecto se puede consultar: Presidencia de la Repblica, Base de datos
de fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial, en Presidencia de la Repblica [en lnea].
14 En el ao 2010, 56% de los homicidios del crimen organizado se produjeron en tan slo cua-
tro de los 32 estados de la Repblica. (Cf. Viridiana Ros y David A. Shirk, Drug Violence in Mexico.
Data and Analysis through 2010, p. 1.) Segn estimaciones de mediados de este ao, dos tercios de
los homicidios relacionados con el trfico de drogas se concentraron en slo cinco de los 32 estados
de Mxico y aproximadamente 80% en tan slo 168 municipios. (Cf. las publicaciones de TransBor-
der Institute, por ejemplo, Justiciabarmetro.) Vase las figuras 1.1 y 1.2, que muestran la distribucin
geogrfica de los homicidios relacionados con el narcotrfico.
15 Estas situaciones se evidencian tambin en los resultados de la serie de estudios Justicia ba-
rmetro, que elabor censos a las instituciones policiales de la zona metropolitana de Guadalajara en
2009 y en Ciudad Jurez en 2010. El diagnstico de la zona metropolitana de Guadalajara se llev a
cabo en las municipalidades de Guadalajara, Zapopan, El Salto, Tonal, Tlajomulco y Tlaquepaque, en-
cuestando a un total de 5 422 agentes de las distintas instituciones lo que representa alrededor de 80%
de la poblacin policial total. El diagnstico sobre Ciudad Jurez reuni un universo de encuestados
de 2 381 agentes de la polica municipal de Ciudad Jurez, de una fuerza estimada de 3 146 agentes.
Esta serie de estudios est encabezado por el Instituto Transfronterizo de la Universidad de San Diego.
16 En la Sptima Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI7) la mayora de la poblacin de
mayores de 18 aos manifiesta tener poca o nula confianza en las instituciones de seguridad pblica:
Ministerios Pblicos Federales (77%), Polica Municipal (89%) Polica de Trnsito (89%), Agentes del
Ministerio Pblico Estatal (85%), Polica Federal (75%).
17 Datos proporcionados por el Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Seguridad (icesi) mues-
tran que 65% de la poblacin de mayores de 18 aos se siente insegura en su entidad (ENSI6), mien-
tras que en la anterior medicin (ENSI5) slo 59.4% manifestaba tal sensacin.
18
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
Mapa de homicidios relacionados con el narcotrfico por estado FIGURA 1.1
y consideraciones generales
BCN
315
Son
249
Chh
3185 0
BCS
6 Coa 1 - 49
199
50 - 99
NL
Sin
2028 610 100 - 199
Dur
777 Tam
200 - 299
Zac 725 300 - 399
21
Ags SLP 400 - 499
Nay 21 102
211 500 - 599 Yuc
Gto Qro
Jal 50 23Hgo
28
600 - 999 0
Q. Roo
545
Mich Mx D.F Tlax
4
1,000 + Cam 52
Col 259 464 197. 2
72 Mor 251 Pue
36 Ver Tab
Gro 52 30
364 Oax Chp
48 37
FIGURA 1.2
Mapa de homicidios relacionados con el narcotrfico por municipio
0
1 - 13
14 - 58
59 - 102
103 - 147
148 - 191
192 +
19
Octavio Rodrguez Ferreira
El Nuevo Modelo de Polica para Mxico est representado por una serie de
reformas que tuvieron lugar desde la dcada de los aos noventas, pero que
fueron impulsadas con mayor intensidad en las administraciones de Vicente
Fox y Felipe Caldern.
Juicios orales.
Presuncin de inocencia, y con ello, la reduccin del uso de la prisin preventiva y
la posibilidad de enfrentar los juicios en libertad.
Criterio de oportunidad, o la posibilidad que tiene el mp de llegar a acuerdos con el
imputado para prescindir de la accin penal total o parcial, o bien, para limitar la
investigacin a ciertos delitos.
Existencia de un juez de control o de garantas, encargado de la legalidad de todas
las actuaciones previas al juicio; el juez de juicio oral, encargado de llevar las au-
diencias que compongan el procedimiento penal y que puede ser incluso un panel
compuesto de tres jueces; y el juez de sentencia, quien supervisa que la ejecucin
de la misma sea adecuada. Esto supone que el juez que conozca de una fase del
proceso en una causa penal, no participe en otras de las fases.
Principios de continuidad y concentracin en el proceso, que permiten que el juez
no tenga contacto con otros procesos mientras est conociendo uno, y que sea el
nico que conduzca hasta el final de la fase correspondiente.
Justicia restaurativa, o la posibilidad de restablecer el dao causado a la vctima en
la medida de lo posible.
Solucin alternativa de controversias, o la posibilidad de evitar los juicios mediante
el uso de otros mecanismos como la mediacin, negociacin o el arbitraje.
igual, cuando se acredite que las causas que dieron origen al procedimiento subsis-
ten al momento de cumplirse el plazo.
delincuencia organizada.
23 Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.
23
Octavio Rodrguez Ferreira
24 G. Garca Luna, Contra el crimen. Por qu 1 661 corporaciones de polica no bastan? Pasado,
24
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales
Una disposicin relevante dentro de la Ley que rige el snsp es la que se in-
cluye en el art. 2, el cual a la letra enuncia: la seguridad pblica es una funcin
a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios. Esta
disposicin se desprende de un fragmento del art. 21 constitucional que fue in-
troducido en una reforma del ao 1994, en donde se especifica que la seguridad
es una funcin pblica, en oposicin a un servicio pblico.
La especificacin es pertinente si se considera que un servicio pblico se
entiende como aquellas prestaciones destinadas a satisfacer necesidades genera-
les de la ciudadana, reservadas a la administracin pblica pero que pueden ser
realizadas por el Estado o por particulares. La funcin pblica, por el contrario,
es una actividad esencial y exclusiva de carcter inderogable, reservada al
Estado, por ser una manifestacin directa de la soberana y cuyo ejercicio im-
plica el monopolio de la autoridad.
Dentro de la lgsnsp, adems, se comprenden otros aspectos como los rela-
tivos a la profesionalizacin y a la homologacin laboral. A grandes rasgos, son
estos aspectos los que le dan las caractersticas particulares al nuevo ideario de
la seguridad pblica en Mxico. Sin embargo, es la Ley de la Polica Federal (lpf)
la que representa la materializacin del nuevo sistema y la conformacin de un
mando policial federal que responde a tales premisas. Este mando federal, aun
sin ser el nico cuerpo policial federal por la prevalencia de la Polica Minis-
terial Federal, heredera de la afi, tiene superioridad de funciones y recursos,
as como la facultad fundamental de la investigacin de los delitos mediante la
aplicacin del ciclo bsico de inteligencia.
La Polica Federal
Antecedentes
Nuevas funciones
Funcin preventiva
Consiste en la intervencin o manipulacin del medio, en el tiempo presente,
para alterar una dinmica futura.28 Es decir, por prevencin se entiende el con-
junto de acciones tendientes a evitar que ciertas personas caigan o reincidan en
la delincuencia, as como que otras se conviertan en vctimas de infracciones.29
Las acciones que los cuerpos policiales pueden tomar para evitar la co-
misin de hechos delictivos estn establecidas en los manuales operativos y
protocolos de la corporacin. Los policas son sujetos capaces de ejercer un
acto de autoridad aunque dicho poder es discrecional; es decir, est relacionado
con la capacidad de tomar decisiones, evaluar los elementos de una situacin,
distinguir las posibles acciones y, finalmente, ejercerlas.30
Con el objetivo de ejercer la accin preventiva,31 la pf tiene las siguien-
tes facultades genricas: investigacin (fracc. iv), verificacin (fracc. v), reco-
pilacin de informacin (fracc. vi). As, las distintas divisiones (Investigacin,
Inteligencia, Cientfica, Antidrogas, Fuerzas Federales y Seguridad Regional)
participan en la recopilacin, anlisis y aprovechamiento de la informacin
para detectar amenazas o riesgos y poder actuar en consecuencia. Adems, es-
tn facultadas para utilizar distintas tcnicas que contribuyan al cumplimiento
de sus fines, tales como la realizacin de operaciones encubiertas, la utilizacin
28 Julio Csar Kala, Perseverancia en los contenidos penales preventivos, en Pedro Jos Pea-
lgica, p. 21.
30 Ibid., pp. 279280.
31 Art. 2, fracc. iii, y 8, fracc. i, de la lpf.
27
Octavio Rodrguez Ferreira
Funcin reactiva
Se entiende como el despliegue tcnico y operativo para responder a una situa-
cin en donde se haya ejecutado una conducta delictiva o est a punto de ejecu-
tarse. Dicha funcin tiene como objetivo el de proteger la integridad, derechos
y bienes de los particulares, as como de salvaguardar la paz y el orden pblico.
Una vez que se han producido situaciones que atentan contra los objetivos esta-
blecidos, es necesario que la polica intervenga para detener la situacin, volver
al estado anterior al dao status quo ante y evitar la repeticin del delito.
El xito de la reaccin est estrechamente relacionado con la rapidez y la
pertinencia de la accin. Cuando la situacin no requiere de una intervencin
inmediata, la reaccin ser efectiva cuando se d en forma acertada. Asimismo,
conviene destacar que la facultad reactiva policial no se presenta exclusivamen-
te en situaciones operativas extraordinarias, sino que tambin se realiza cuando
se menoscaban los derechos y bienes de individuos.
La funcin reactiva se refleja en la lpf en varias disposiciones contenidas
en el art. 8. Por ejemplo, en la realizacin de las actuaciones que el mp o la au-
toridad judicial le instruya (fracc. ix); en la participacin para detener personas
y asegurar bienes (fraccs. xivxv); en la actuacin llevada a cabo en situaciones
de peligro (fracc. xxx); en la participacin en operativos (fracc. xxxi) e, incluso,
en la sancin de las faltas administrativas en las vas generales de comunicacin
(fracc. xxxv).
Dentro de la estructura orgnica de la institucin, la Divisin de Fuerzas
Federales es la que encabeza esta funcin a travs de los elementos de protec-
cin y las reas de reaccin y operaciones especiales, as como la Divisin de
Seguridad Regional.34 Sin embargo, otras reas, como la Divisin Antidrogas,
tambin la ejercen, por ejemplo, en lo referente a las detenciones en flagrancia
o la realizacin de operativos en materia de drogas.35
El caso de la rapidez en la intervencin merece una breve mencin aparte,
ya que la iniciativa de Ley del Mando nico Policial consider un apartado
especial referente a la intervencin inmediata de los cuerpos de seguridad. En
sta se establece lo siguiente:
Una vez concluida la perturbacin grave del orden y la paz pblica o situacin
operativa extraordinaria, las instituciones federales, estatales y, en su caso mu-
nicipales, volvern a realizar sus funciones ordinarias y consignarn, de ser el
caso, ante las autoridades correspondientes a los delincuentes que hayan sido
detenidos; rendirn los informes policiales correspondientes para apoyar las
indagatorias y cumplirn las decisiones que, de acuerdo a sus atribuciones, las
leyes les sealen.
Funcin investigativa
En algunos casos, el modelo tradicional de justicia penal en Mxico era perci-
bido como un mecanismo de control social y de aplicacin arbitraria de la ley.
La polica, alejada de su funcin de servicio comunitario, se convirti en un
cuerpo meramente reactivo y relegado a la aplicacin selectiva de regulaciones
administrativas y tareas auxiliares en apoyo a las autoridades encargadas de la
procuracin y administracin de justicia. Ante el descrdito y la desconfianza,
el Estado, en vez de optar por fortalecer la institucin, decidi quitarle poco a
poco atribuciones.36
La polica, en el modelo de justicia tradicional, no tena una relevancia
significativa ya que se limitaba a tomar reportes o denuncias sin tener una pre-
sencia real despus de la comisin del hecho ilcito.37 As, sta qued supeditada
a la voluntad del mp, el cual tambin contribuy a su aislamiento dado a que
ste contaba con su propio cuerpo policial (judicial, ministerial o investigativo).
El planteamiento de un Nuevo Modelo de Polica viene de la mano de una
reconcepcin del sistema de justicia penal en su totalidad, una transformacin
que, evidentemente, tambin afecta a las instituciones de seguridad pblica.
Como se mencion, el Nuevo Sistema de Justicia Penal y la inclusin de la
facultad investigativa trajeron consigo una serie de obligaciones de las institu-
ciones policiales y las convirtieron en sujetos primordiales en todo el proceso de
procuracin y administracin de justicia.
La facultad de investigacin que la Ley le ha conferido a la pf se entiende
como el conjunto sistematizado de acciones y procedimientos encaminados a
la planeacin, obtencin, procesamiento y aprovechamiento de la informacin
con el propsito exclusivo de evitar la comisin de delitos.38 Las acciones que
se derivan de dicha facultad son las siguientes:39
36 Guillermo Zepeda Lecuona, Mexican Police and the Criminal Justice System, en Robert A.
Donnelly y David A. Shirk, eds., Police and Public Security in Mexico, p. 3040.
37 Ibid., p. 40.
38 lpf, art. 5.
39 lpf, art. 8.
29
Octavio Rodrguez Ferreira
Facultades especiales
Intervencin de comunicaciones
La facultad de intervencin de comunicaciones otorgada a la pf47 es especial, ya
que el art. 16 de la Constitucin dispone que las comunicaciones privadas son
inviolables. Sin embargo, despus de la reforma de 2008, y con la inclusin de
las disposiciones que conforman el Rgimen Especial en Materia de Delincuen-
cia Organizada, el mismo artculo dispone ciertas excepciones al derecho fun-
damental. Actualmente, la autoridad judicial federal est facultada para permitir
la intervencin de cualquier comunicacin privada, a peticin de otra autoridad
federal o del titular del mp, siempre y cuando se funden y motiven las causas
legales de la solicitud, se exprese el tipo de intervencin, los sujetos implicados
y su duracin.
Para este fin, la reforma cre la figura de Jueces de Control, quienes son los
encargados de resolver las solicitudes de intervencin y otras medidas cautela-
res, providencias precautorias y tcnicas de investigacin. Una de las especifici-
dades de esta clase de magistrados es la figura de Juez Federal Penal Especiali-
zado en Cateos, Arraigos e Intervencin de Comunicaciones, que fue creada por
el acuerdo 75/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal y establecido
en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de diciembre de 2008.
En el caso de la pf, el Comisionado General es quien debe solicitar la inter-
vencin y sta se har slo por los delitos incluidos en el art. 51 de la lpf, entre
Consideraciones finales
48 rlpf,art. 209.
49 rlpf,art. 217.
50 Dichos argumentos fueron parte fundamental de la demanda de la accin de inconstitucio-
nalidad que present la Comisin Nacional de Derechos Humanos ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin el 29 de junio de 2009. En su resolucin, sin embargo, la scjn declar constitucional que
la pf lleve a cabo operaciones encubiertas y de usuarios simulados segn lo establecido por su regla-
mento, ya que no vulnera garantas constitucionales (Accin de inconstitucionalidad 48/2009, 2011).
32
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales
34
CAPTULO 2
El cambio organizacional:
El diseo estructural de la Polica Federal
1 Vid. I. Aguilar, Nueva gestin pblica en Mxico: la experiencia del Infonavit, en Revista
Buen Gobierno, nm. 9, pp. 1835; D. Arellano, Anlisis organizacional: una perspectiva desde la
estrategia; D. Arellano, Gestin estratgica para la induccin del cambio organizacional, en D.
Arellano, E. Cabrero y A. del Castillo, coords., Reformando al gobierno. Una visin organizacional del
cambio gubernamental; D. Arellano y E. Cabrero, Introduccin, ibid.; E. Cabrero, D. Arellano y M. L.
Amaya, Cambio en organizaciones gubernamentales: innovacin y complejidad, ibid.; N. Brunsson,
La reforma como rutina, en N. Brunsson y J. P. Olsen, La reforma de las organizaciones; N. Bruns-
son, Individualidad organizacional y racionalidad como contenido de la reforma, ibid.; N. Brunsson
y J. P. Olsen, Formas organizacionales: podemos elegirlas?, ibid.; N. Brunsson y H. Winberg, Im-
plementacin de las reformas, ibid.; E. Cabrero, Del administrador al gerente pblico; R. Coronilla
y A. del Castillo, El cambio organizacional: enfoques, conceptos y controversias, en D. Arellano,
E. Cabrero y A. del Castillo, coords., op. cit.; M. Crozier, El cambio en las organizaciones pblicas,
en Gestin y Poltica Pblica, vol. 1, nm. 1, pp. 93100; J. E. Culebro, Cambio estructural, en D.
Arellano, E. Cabrero y A. del Castillo, coords., op. cit.; A. del Castillo, Cambio y procesos decisorios:
planeacin y ambigedad, ibid.; A. del Castillo, Transformacin institucional en organizaciones
gubernamentales, ibid.; M. Feldman, Organizational Routines as a Source of Continuous Change,
en Organizational Science, vol. 11, nm. 6, pp. 611629; F. Nieto, Las posibilidades del cambio. Ex-
ploraciones sobre cambio y rutinas organizacionales; D. North, Instituciones, cambio institucional
y desempeo econmico; J. P. Olsen, La reforma de las organizaciones institucionalizadas, en N.
Brunsson y J. P. Olsen, op. cit.; Brian T. Pentland y Martha S. Feldman, Organizational Routines as
37
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar
cambia sin decreto, tampoco basta ste para reorientar la marcha organizacio-
nal a sus efectos finales deseados.
Por otra parte, la literatura sobre los tiempos y pausas, reconsideraciones y
remodelaciones que una reforma organizacional debe vivir, es bastante amplia
para asegurarnos que no es posible en tan poco tiempo realizar un anlisis de
los efectos reales de un cambio de este tipo.2
En este sentido, el captulo se enfoca en la estructura (diseo) de la institu-
cin, emanada de las modificaciones a la reglamentacin jurdica que origin
a la hoy pf, e intenta integrar las complejidades que dicho diseo podra traer
consigo en el futuro cercano. En buena medida debido a estas consideraciones,
puede decirse que se trata de un anlisis desde el diseo del modelo, pero
pensando en la instauracin del mismo.
Para satisfacer este objetivo dual de analizar el diseo estructural sin perder
de vista las complejidades de la implementacin de tal cambio, se recurre, desde
la teora de las organizaciones, a dos propuestas complementarias, a las que se
aaden algunos elementos tericos especficos sobre reforma policial.
La primera de ellas es la bibliohemerografa sobre reforma administrativa,
en particular en la vertiente de Brunsson.3 Este autor plantea que las reformas
administrativas son, en esencia, una esperanza de cambio, basadas en una
racionalidad tcnica particular que no necesariamente hace evidentes algunas
dinmicas organizacionales fundamentales. Como se ver, ello no quiere decir
que la reforma sea un ejercicio estril, todo lo contrario. Es un intento de trans-
formacin profunda que puede verse enriquecido con planteamientos tericos.
Esta aproximacin se complementa con elementos de la reforma policial,
para con ello introducir y contextualizar el cambio organizacional. Posterior-
mente, se presenta el marco terico del anlisis estructural de las configuracio-
nes organizacionales de Mintzberg.4 Esta segunda perspectiva se basa en una
serie de abstracciones que permiten entender en trminos metafricos la
organizacin como una mquina, con componentes y necesidades identificables
para la correcta marcha de la misma, posibilitando, as, tanto la descripcin
como el anlisis del diseo institucional, con las restricciones ya mencionadas
al inicio de este texto. Las publicaciones especializadas en la reforma adminis-
trativa, los elementos sobre reforma policial y las configuraciones organizacio-
nales constituyen, en conjunto, el marco terico y la primera parte del captulo.
Despus, sobre todo con base en el enfoque de la reforma administrativa, en
la segunda parte se llama brevemente la atencin respecto de algunos retos que
puede enfrentar el cambio organizacional en la fase de implementacin, consi-
derados a partir del discurso, intencionalidad y objetivos generales de la refor-
a Unit of Analysis, en Industrial and Corporate Change, vol. 14, nm. 5, pp. 793815; B. Rombach,
Sacrificar el control para obtener xito, en N. Brunsson y J. P. Olsen, op. cit.; M. Waernes, Imple-
mentacin e identidad institucional, ibid.
2 N. Brunsson, Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational Organization; N.
38
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
Reformas administrativas
40
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
Configuraciones organizacionales
12 Esta metodologa de tipos ideales, en la que se vuelve relevante lo que queda fuera del mo-
delo, ha sido empleada para la explicacin de fenmenos sociales, entre otros por Max Weber, tanto
en La tica protestante y el espritu del capitalismo (2003), como en Economa y sociedad (1964).
Asimismo, ms recientemente, el empleo de modelos abstractos se ha constituido como la base ana-
ltica de la ciencia econmica contempornea. (Vid., por ejemplo, Varian R. Hal, Microeconoma
intermedia, un enfoque actual. 5a. ed. Barcelona, Antoni Bosch, 2003.)
42
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
13 Esta parte del captulo est basada en H. Mintzberg, op. cit., y F. Blanco, Diseos y procesos
43
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar
FIGURA 2.1
Las seis partes bsicas de una organizacin
Ideologa
pice
estratgico
tura
Sta
truc
ff d
oes
e ap
Lnea
n
media
oyo
Tec
Ncleo de operaciones
1. Supervisin directa.
2. Adaptacin mutua.
3. Normalizacin de procesos de trabajo.
4. Normalizacin de habilidades.
5. Normalizacin de reglas.
6. Normalizacin de outputs o productos.
44
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
Con todo ello, Mintzberg sugiere que existe una correspondencia entre me-
canismos de coordinacin, partes de la organizacin y tipo de descentraliza-
cin, misma que puede explicarse con una serie de presiones ejercidas sobre la
organizacin por cada una de sus seis partes bsicas, de tal modo que, cuando
las condiciones favorecen una de estas presiones, la organizacin se disea a s
misma con una configuracin particular.17
FIGURA 2.2
Presiones bsicas sobre la organizacin
Presin
para liderar
ona ra
Pre labor
r
raci sin pa
liza
co
sin ar
par
Pre
Presin
a
para
balcanizar
Ideologa: aglutinante
Poltica: segregante
17 Ibid., p. 128.
45
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar
1. Planeacin.
2. Bsqueda y procesamiento.
3. Anlisis.
4. Entrega o explotacin de la informacin.
47
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar
Esta gran intencin est tambin evidentemente alineada con el marco nor-
mativo en el que destacan las nuevas atribuciones de investigacin de la Polica
Federal, que hacen de sta un cuerpo organizacional mucho ms preventivo que
su antecesor.25
Entonces, tras esta breve bsqueda de la racionalidad e intencionalidad
del cambio organizacional, de manera muy genrica, es posible establecer que
la reforma tiene el gran objetivo de restructurar a la corporacin con base en
la nueva normatividad, en particular respecto de las nuevas atribuciones de
investigacin, todo ello mediante el empleo del ciclo de inteligencia en la labor
policial, y con el fin ltimo de incrementar la eficacia y legitimidad de la cor-
poracin.
De esa gran intencin, as como de las nuevas atribuciones, destacan dos
grandes retos a los que la nueva estructura deber responder: el reto de coordi-
nacin y el de homologacin. En el caso concreto de la coordinacin, pueden
distinguirse dos niveles: interorganizacional e intraorganizacional. El primero
de ellos tiene que ver con la relacin de la pf con otras organizaciones, mientras
que el segundo se refiere al mbito interno.
La coordinacin interorganizacional est reglamentada en los arts. 8, 10 y
13, as como en el cap. x de la Ley de la Polica Federal y, aunque es un aspecto
mencionado en las intenciones formales, su anlisis escapa a este estudio en la
medida en que trasciende a la propia institucin. La coordinacin intraorgani-
zacional, por su parte, es un requisito indispensable del ciclo de inteligencia,
por lo que sera de esperarse que la institucin se estructurara efectivamente en
funcin de dicho ciclo, como respuesta necesaria al cambio jurdico descrito en
el captulo uno.
Por su parte, la homologacin que se desprende de la intencin y raciona-
lidad del cambio, deber verse reflejada en la estructura de la institucin para
unificar procesos, insumos y productos, de nueva cuenta con el fin de alimentar
22 Ibid., p. 46.
23 Se hace abstraccin de las referencias al sistema penitenciario.
24 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica, p. 11.
25 Vase cap. 1, pp. __<secc. 3.2.3.>
48
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
existentes. Por tanto, para su puesta en marcha cont con los recursos financie-
ros, materiales y humanos de la Polica Federal de Caminos y Puentes, la Polica
de Migracin, la Polica Fiscal Federal y una brigada de la Polica Militar. El
30 de noviembre del ao 2000 se publicaron en el dof reformas a la Ley de la
Polica Federal Preventiva.
Con la creacin de la Secretara de Seguridad Pblica Federal (ssp), la pfp
dependera ahora de esta nueva instancia. El titular de la ssp tendra la facultad
de proponerle al presidente de la Repblica a un comisionado, quien tendra el
ms alto rango dentro de la pfp y la capacidad de ejercer el mando, direccin y
disciplina. La pfp mantendra su autonoma tcnica y operativa en el ejercicio
de sus atribuciones.
De acuerdo con el Reglamento de la Polica Federal Preventiva, la estructu-
ra orgnica de la pfp contemplaba adems del comisionado, el Estado Mayor, las
Unidades Administrativas Centrales, las Unidades Administrativas Regionales y
una Unidad de Contralora Interna.
Como lo muestra la figura 2.3, el Estado Mayor se divida en cinco seccio-
nes. La primera corresponda a Personal; la segunda era Informacin; la tercera,
Operaciones; la cuarta, Logstica, y la quinta, Planes. Por su parte, las Unidades
Administrativas Centrales se conformaban por las coordinaciones de Inteligen-
cia para la Prevencin, de Fuerzas Federales de Apoyo, de Seguridad Regional,
de Administracin y Servicios, Servicios Tcnicos, Transportes Areos, Asuntos
Jurdicos, Vinculacin y Comunicacin Social, la Unidad de Desarrollo y el Ins-
tituto de Formacin de la Polica Federal Preventiva.
La Coordinacin de Inteligencia para la Prevencin se divida en Terro-
rismo, Trfico y Contrabando, Secuestros y Robos, Informacin y Enlace, y
Anlisis. La Coordinacin de Fuerzas Federales de Apoyo era integrada por las
reas de Reaccin y Alerta Inmediata, Operaciones Especiales e Instalaciones
Estratgicas y Servicios. La Coordinacin de Seguridad Regional agrupaba Se-
guridad en Caminos Federales, Puertos y Fronteras y Zonas Federales. Los Servi-
cios Tcnicos se dividan en Informtica, Apoyo Tcnico y Telecomunicaciones.
La Unidad de Desarrollo integraba Control de Confianza y Asuntos Internos. El
Instituto de Formacin de la Polica Federal Preventiva, se divida en el Centro
de Formacin Policial, Centro de Capacitacin Policial y Centro de Estudios
Superiores Policiales.
Para la Coordinacin de Administracin y Servicios, Transportes Areos,
Asuntos Jurdicos y Vinculacin y Comunicacin Social, el Reglamento de la
pfp no indicaba la estructura orgnica especfica. Las Unidades Administrati-
vas Regionales se dividan en Comandancias Regionales, Comisaras de Sector,
Comisaras de Destacamento, Comisaras de Puertos y Fronteras y Comisaras
de Aeropuertos. Adems, la pfp contaba con rganos colegiados con funciones
especficas. stos eran: el Consejo Directivo del Alto Mando, la Comisin de
Honor y Justicia, los Comits disciplinarios, la Comisin del Servicio Civil de
Carrera Policial, y los Comits del Servicio Civil de Carrera Policial.
Adems, el Reglamento de la pfp estableca los niveles de mando, medios
y operativos, que debera tener cada una de las unidades administrativas para
50
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
51
Organigrama de la Polica Federal Preventiva
Comisionado
Unidad de
Contralora
Interna
Unidades
Estado
Administrativas
Mayor
Centrales
Seccin Centro de
Trfico y Operaciones Puertos
Tercera, Capacitacin
Contrabando Especiales y Fronteras
Operaciones Policial
Seccin
Informacin
Quinta,
y Enlace
Planes
Anlisis
FIGURA 2.3
Unidades
Administrativas
Regionales
Vinculacin y
Servicios Transportes Unidad Asuntos Comandancias
Comunicacin
Tcnicos Areos de desarrollo Jurdicos Regionales
Social
Control de Comisaras
Informtica
Confianza de Sector
Comisaras
Telecomunicaciones de Puertos
y Fronteras
Comisaras de
Aeropuertos
FIGURA 2.4
Estructura jerrquica de la PFP
1. Mandos:
Comisionado Jefe del Estado Mayor
Comisarios generales
2. Mandos Medios:
Comisarios jefe Comisarios
Inspectores generales Inspectores jefe
3. Operativos:
Inspectores Subinspectores Oficiales
Suboficiales Sargentos primero de polica
Sargentos segundo de polica
Cabos de polica Policas
[...] no haba forma de enfrentar [el] complejo fenmeno criminal sin una estrategia
policial que abandonara el modelo tpicamente reactivo de detenciones en flagran-
cia y que comenzara a planear y a operar sobre la base de un modelo de inteligencia
e investigacin criminal. [Por lo que se opt por] disear y poner en marcha una
estrategia nacional para transformar las instituciones de seguridad pblica, comen-
zando por la construccin, de principio a fin, de una autntica Polica Federal.28
Polica Federal
28 Ibid., p. 23.
29 Vid. supra, cap. 1.
54
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
Servicios Tcnicos.
Operaciones Encubiertas.
Anlisis y Enlace Internacional.
Investigacin de Gabinete.
Investigacin de Campo.
Investigacin Tcnica y Operacin.
Para la Prevencin de Delitos Electrnicos.
Innovacin Tecnolgica.
Criminalstica.
Investigacin de Gabinete Antidrogas.
Investigacin de Campo y Tcnica Antidrogas.
Investigacin de Recursos de Procedencia Ilcita.
Fuerzas de Proteccin (restablecimiento del orden pblico).
Reaccin y Alerta Inmediata.
Operaciones Especiales.
Servicios Generales.
Operaciones Areas.
Soporte Tcnico.
Sistema Integral de Desarrollo Policial.
Comisionado Asuntos
Polica Federal Internos
Divisin de Divisin de
Divisin de Divisin de Divisin Divisin Secretara
Seguridad Fuerzas
Inteligencia Investigacin Cientifica Antidrogas General
Regional Federales
32 Investigacin
Servicios Investigacin Delitos Fuerzas de Servicios
Coordinaciones de Gabinete
Tcnicos de Gabinete Electrnicos Proteccin Generales
Estatales Antidrogas
Operaciones
Areas
Investigacin Reaccin
Operaciones Investigacin Innovacin
de Campo y Alerta
Encubiertas de Campo Tecnolgica
Antidrogas Inmediata
Soporte
Tcnico
Investigacin
Anlisis Investigacin
de Recursos de Operaciones
y Enlace Tcnica y Criminalstica SIDEPOL
Procedencia Especiales
Internacional Operaciones
Ilcita
56
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
FIGURA 2.6
La configuracin maquinal
35 Ibid., p. 132.
36 Diario Oficial de la Federacin, 1 de junio, 2009.
58
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal
Consideraciones finales
1 El estado de fuerza se refiere al nmero de elementos con los que cuentan las corporaciones
66
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal
7David Bayley, Democratizing the Police Abroad: What to do and how to do it.
8Niels Uildriks, ed., Policing Insecurity. Police Reform, Human Rights and Insecurity in Latin
America.
9 Jerry Ratcliffe, Intelligenceled Policing, p. 84.
10 La creacin de las Unidades Operativas queda establecida en el art. 5, apartados ii y v.
67
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
11 Antia Mendoza y Juan Salgado, Una visin del futuro hacia la seguridad ciudadana. La
40
33.357
35
30
29.895
25
20 21.14
17.626
15
10
0
2007 2008 2009 20010
Cifras en miles de millones de pesos
Fuente: Juan Salgado, con informacin de las cuentas pblicas 2007, 2008, 2009 y 2010, del agregado de los captulos 1000 al 7000 del clasificador por
objeto del gasto de la shcp. Cifras en miles de millones de pesos constantes de 2010.12
3.0
2.495
2.5
2.355
2.0
1.697
1.5
1.0
.689
0.5
0.0
2007 2008 2009 2010
Cifras en miles de millones de pesos constantes de 2010.
Fuente: Juan Salgado, con informacin de las cuentas pblicas 2007, 2008, 2009 y 2010, del captulo 2000 del clasificador por objeto del gasto de la shcp.
12 Se identifica la naturaleza econmica segn el objeto del gasto de la siguiente manera: los captulos 1000
son referentes a servicios personales; los captulos 2000 tienen que ver con materiales y suministros, y los 3000
con servicios generales. Los captulos 4000 se refieren a ayudas, subsidios y transferencias; los 5000 a bienes
muebles e inmuebles, mientras que los 6000 a conceptos de obras pblicas. Asimismo, cabe sealar que los cap-
tulos 1000 al 4000 son de naturaleza econmica corriente, lo que significa que son gastos que no aumentan los
activos del Estado, por ejemplo los gastos de operacin. Los captulos 5000 y 6000 son de naturaleza econmica
de capital, esto quiere decir que la erogacin de estos rubros se destina a la inversin de capital, lo cual aumenta
los activos del Estado. Finalmente, el captulo 7000 tiene que ver con inversin financiera y otras erogaciones,
por lo que su naturaleza econmica se define una vez que se sabe el destino de los recursos. Lo anterior segn
el clasificador por objeto del gasto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp). <http://www.apartados.
hacienda.gob.mx/estadisticas_2001_2010/docs/3_gasto/ga02_030.pdf>.
69
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
2.5
2.051 2.1
2.0
1.5
1.0
0.5
0.246 0.095
0.0
-0.5
2007 2008 2009 2010
Cifras en miles de millones de pesos, a pesos constantes de 2010.
Fuente: Mtro. Juan Salgado, con informacin de las Cuentas Pblicas 2007, 2008,2009 y 2010, del captulo 6000 del Clasificador por
objeto del gasto de la SHCP.
14 D. Bayley, op. cit.; Dennis Jay Kenney y Robert P. MacNamara, eds., Police and Policing
Contemporary Issues; J. Ratcliffe, op. cit.; Juan Salgado, Documento metodolgico sobre polticas
pblicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para
el desarrollo de indicadores en la materia; N. Uildriks, ed., op. cit.; Samuel Walker, Early Intervention
Systems for Law Enforcement Agencies: A Planning and Management Guide.
15 A. W. Pereira, Reforma policial y derechos humanos en Brasil: la dimensin internacional,
Si bien los costos de operacin son distintos en cada uno de los pases que
se consideran, es importante destacar que Brasil destin, en el periodo 2007
2010, alrededor de 13 724 millones de dlares para una institucin que com-
prende a 14 300 policas. Por otro lado, Mxico destin, en el mismo periodo,
8 200 millones de dlares para una institucin con un estado de fuerza de ms
de 35 000 elementos. No es pertinente calcular un ratio de gasto por polica
porque los montos de inversin especificados en la tabla 3.1 comprenden las
asignaciones presupuestales ejercidas agregadas en las que se incluyen tanto los
gastos para las funciones operativas como los recursos destinados al personal
no policial y erogaciones no directamente relacionados con operacin de las
policas federales correspondientes.
Tomando en cuenta estas salvedades, es importante sealar que el incre-
mento en los recursos asignados a la Secretara de Seguridad Pblica Federal,
en el periodo 20072010, comprende un crecimiento del estado de fuerza de
ms del doble de elementos, con una considerable mejora en sus salarios y pres-
taciones, as como una fuerte inversin en infraestructura (grficas 3.2 y 3.3).
Dicha inversin comprende la construccin y equipamiento de 32 coordinacio-
nes estatales y dos Centros de Mando con capacidades tecnolgicas y operativas
inditas en Mxico.
2.5
2.051 2.1
2.0
1.5
1.0
0.5
0.246 0.095
0.0
-0.5
2007 2008 2009 2010
Cifras en miles de millones de pesos, a pesos constantes de 2010.
Fuente: Juan Salgado, a partir de informacin en el Presidencia de la Repblica, Anexo estadstico, en Quinto informe de gobierno,
p. 71. Las siglas oad significan rgano Administrativo Descentralizado.18
17 En otro libro de esta coleccin se analiza con mayor detalle el funcionamiento de Sidepol.
18 Presidencia de la Repblica, Anexo estadstico, en Quinto informe de gobierno, p. 71.
73
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
Con la finalidad de alinear su operacin con las etapas del ciclo bsico de
inteligencia, la Polica Federal se reestructur en las seis Divisiones sealadas.
stas se encargan de planear, recopilar, analizar y explorar informacin delicti-
va mediante las herramientas tecnolgicas de Plataforma Mxico.20
La Divisin de Fuerzas Federales es la que cuenta con un mayor nmero de
elementos policiales (14 713 elementos en julio de 2011). Esta Divisin participa
en los operativos implementados o coordinados por la Polica Federal, en in-
vestigaciones y operaciones especiales, as como en operaciones conjuntas con
otras autoridades. Asimismo, sus elementos atienden a la poblacin en casos de
emergencia o desastre, protegen instalaciones estratgicas del pas y previenen
la comisin de delitos.21
La Divisin de Seguridad Regional, que cuenta con 9 539 elementos, es
fundamental para el funcionamiento de las coordinaciones estatales. Esta Divi-
sin busca replicar en cada entidad del pas el ciclo bsico de inteligencia para
permitir la operacin eficaz de la Polica Federal.22 Asimismo, se encarga de
garantizar la adecuada aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias
relativas al trnsito y seguridad en caminos y puentes federales, as como en
la zona terrestre de las vas generales de comunicacin.23 Finalmente, es la en-
19 En las cifras aqu presentadas slo se incluyen las reas operativas de la Polica Federal.
20 Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico, pp. 8283.
21 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 17.
22 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
23 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 13.
74
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal
24 Para mayor informacin sobre los espacios federales que deben ser diagnosticados, vid. ibid.,
art. 8.
25 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 11.
26 Ibid., art. 12.
27 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
28 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 16.
29 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
30 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 15.
75
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
TABLA 3.3
Perfil sociodemogrfico de los elementos de la Polica Federal
Divisiones
Edad promedio 31 Aos 31 Aos 36 Aos 30 Aos 31 Aos 29 Aos 30 Aos 32 Aos
Gnero %
Hombres 80 89 83 58 51 54 61 48
Mujeres 20 11 17 42 49 46 39 52
33 Marcela Donadio y Cecilia Mazzotta, Las mujeres en las instituciones armadas y policiales,
p. 82.
34 D. Bayley, op. cit., p. 187.
77
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
cia de los elementos con ms edad (tambin capacitados con base en el Nuevo
Modelo de Polica), con la mayor formacin profesional y vocacin de los ele-
mentos ms jvenes. Los autores especializados en cultura policial,35 coinciden
al sealar las ventajas de combinar experiencia con juventud en los procesos de
transformacin institucional de las policas.
Finalmente, cabe sealar que el avance en trminos de grado acadmico del
personal de la Polica Federal adquiere mayor relevancia si se le compara con el
promedio de grado acadmico del personal de las policas municipales mexica-
nas. En este caso, el 70% slo cuenta con estudios de primaria y menos del 5%
con educacin superior.36 Los policas federales con menor grado de formacin
cuentan con preparatoria terminada, lo cual los sita por encima del promedio
nacional de otras instituciones policiales (grfica 3.5).
Distintos acadmicos que han estudiado a las instituciones policiales
mexicanas,37 coinciden en que los bajos sueldos son uno de los principales pro-
blemas para el desarrollo de capital humano y para inhibir la corrupcin. La ssp
ha realizado un destacado esfuerzo para mejorar los sueldos de los elementos de
la Polica Federal. En la tabla 3.4 se puede observar el monto promedio en las
distintas categoras de los elementos de la Polica Federal.
50
68.3 % Educacin Bsica
25
Fuente: Sistema Nacional de Seguridad Pblica, datos de 2009; Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica.
TABLA 3.4
Ingreso econmico de los elementos de la Polica Federal
Divisiones
Promedio $9 001- $8 001- $9 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001-
General $10 000 $9 000 $10 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000
Oficiales $10 001- $10 001- $9 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001-
$12 000 $12 000 $10 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000
Inspectores $12 001- $15 001- $12 001- $15 001- $12 001- $30 001- $30 001- $20 001-
$15 000 $20 000 $15 000 $20 000 $15 000 $40 000 $40 000 30 000
39
39 El salario mnimo vigente en Mxico en 2011 es ligeramente inferior a 2 000 pesos mensua-
les. La mayor parte de los policas operativos municipales en Mxico ganan entre 4 000 y 10 000
pesos. Los policas estatales ganan entre 6 000 y 12 000 pesos. Fuente de los ingresos de policas
municipales y estatales: G. Garca Luna, Informe al Poder Legislativo (enero 2010).
79
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
Nivel socioeconmico de los elementos que integran la Polica Federal TABLA 3.5
Investigacin de Mercado y Opinin Pblica (amai), que clasifica a los hogares mexicanos en seis
niveles, considerando nueve caractersticas o posesiones del hogar y la escolaridad del jefe de familia.
El nivel ms bajo es E, ascendiendo a D, D+, C, C+, B y A. Se puede encontrar ms informacin sobre
los niveles de vida en esta clasificacin en la siguiente pgina web: <http://www.amai.org/>.
80
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal
12 000
10 621
10 000
8 000
6 000
3 940.4
4 000
2 062 3 082.7
2 000 971.1 849.5 771.2
257.5 285.3 520.3
844.9
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
blica Federal, ya que no fue posible obtener datos desagregados para la Polica Federal. No obstante, con-
sideramos que la informacin es relevante porque sugiere, de manera general, un incremento sensible en
la importancia otorgada a la infraestructura, no slo en la Polica Federal sino tambin en la Secretara.
42 Datos del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2011, disponibles en lnea: <http://www.
81
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
Este Centro se cre con una doble finalidad: por una parte, surge como una
instancia articuladora del mbito operativo policial (Fuerzas Federales) y coor-
dinadora de la colaboracin con autoridades de los rdenes estatal y municipal
(Seguridad Regional). Por la otra, como el punto neurlgico de potenciacin y
desarrollo de las capacidades de las distintas reas policiales.
Las instalaciones se encuentran situadas en un recinto amplio, conformado
por un conjunto de edificios divididos por su funcionalidad. El edificio princi-
pal aloja distintas oficinas administrativas, especialmente las de la Divisin de
Fuerzas Federales. Tambin cuentan con dos hangares destinados al resguardo,
mantenimiento y operacin de la flotilla de helicpteros.43
Otros espacios se destinan a actividades de capacitacin y adiestramiento;
por ejemplo, existen dos centros para prcticas de tiro (larga y corta distancia)
con tecnologa de punta para asegurar el mejor entrenamiento y la mayor se-
guridad posible; un rea de capacitacin adecuada para simular operaciones
especiales (liberacin de rehenes, combate a corta distancia); un rea destinada
al fortalecimiento de otras capacidades, como el descenso a rappel y el descenso
desde unidades de operacin area; y distintos espacios abiertos que se aprove-
chan para otros tipos de adiestramiento, como el de binomios caninos o el de
desactivacin de explosivos.
Existe tambin un conjunto significativo de edificaciones que fueron le-
vantadas como barracas debido a que una cantidad considerable de elementos
habita por largos periodos en el recinto. Esta situacin provoc la construccin
de infraestructura centrada en la satisfaccin de las necesidades cotidianas de
los elementos. As, se cuenta con instalaciones deportivas de vanguardia, como
un estadio con cancha de futbol y pista de atletismo, cancha de bsquetbol, un
gimnasio con ring de box y reas de usos mltiples. Tambin se ha equipado
un centro de comunicaciones con computadoras habilitadas para videoconfe-
rencia, con la finalidad de que los elementos puedan mantener contacto con sus
apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2011/temas/tomos/36/r36_apurog.pdf>. [Consul-
ta: 26 de mayo de 2011>.]
43 La Polica Federal cuenta con otro hangar en el aeropuerto desde el que despegan los aviones
propiedad de la institucin: cuatro de ellos tipo Boeing 727. En total, se adquirieron quince unidades
desde 2007, lo que triplic la flotilla en unos cuantos aos. Fuente: entrevista a personal de Opera-
ciones Areas.
82
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal
83
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
44 rlpf, art.
15, fracc. i.
45 Por sus siglas en ingls: Computer Emergency Response Team.
46 El primero fue el unamcert, creado en 2001.
84
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal
Gasto en equipamiento
3 339
3 500
3 000
2 500
2 000
1 889.9
1 409.9
1 500
945.2
1 000
832 922.7
581 749.2
500
186 452
243.3
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Juan Salgado, con datos de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, datos an no publicados sobre el estado de fuerza
policial y el perfil sociodemogrfico. Nota: la cifra del ao 2011 se refiere al presupuesto aprobado y no al ejercido.
Consideraciones finales
Tal vez los procesos ms visibles de las reformas policiales sean el desarrollo
de infraestructura, el incremento en estado de fuerza y la modernizacin del
equipo para enfrentar a la delincuencia. Sin embargo, muchas veces se pasa por
alto cmo estos desarrollos forman parte de estrategias ms amplias para trans-
formar la misin y la institucionalidad de una corporacin policial.
A partir del anlisis realizado en este captulo, es posible observar que el
gasto pblico destinado a la reforma de la Polica Federal es congruente con las
distintas estrategias desarrolladas por la Secretara de Seguridad Pblica Federal
a fin de cumplir con las nuevas funciones que le atribuyen la Ley y Reglamento
de la Polica Federal a este cuerpo.
Tanto el incremento en el estado de fuerza, como las inversiones realizadas
para mejorar y adquirir infraestructura y equipamiento de la Polica Federal,
responden a una estrategia de fortalecimiento institucional y de desarrollo de
capacidades en sus distintas Divisiones. En el captulo 2, se observ el impacto
del marco legal en la estructura organizacional a fin de facilitar el cumplimiento
90
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal
91
CAPTULO 4
1 John Bailey y Luca Dammert, Public Security and Police Reform in the Americas.
2 Luca Dammert, Es necesario reformar las policas mexicanas?, en Bien Comn, nm. 139,
pp. 2023.
95
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
Esta seccin incluye los elementos tericos utilizados para el anlisis del proceso
de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal. Primero
se expone el concepto de reforma, los distintos enfoques sobre el cambio en las
organizaciones pblicas y la planeacin estratgica. Posteriormente, se resaltan
algunos elementos relacionados con la gestin institucional y el desempeo. Por
ltimo, se presenta la metodologa del marco lgico, cuyos elementos bsicos se
utilizan para desarrollar el anlisis.
Las reformas son necesarias cuando existe una brecha considerable entre el
desempeo de una organizacin y las expectativas que la gente asocia con ella.
De acuerdo con Brunsson y Olsen, las reformas proponen una configuracin
especial que influye en los procesos, funciones, liderazgo y poder de las orga-
nizaciones; es decir, originan cambios.3 Estos autores sealan que el concepto
de reforma puede observarse como una cadena continua de causas y efectos, la
cual inicia con las intenciones de los reformadores y contina con decisiones,
estructuras, procesos e ideologas, hasta modificar comportamientos y obtener
resultados. Sin embargo, si los resultados no corresponden a las intenciones o si
las condiciones para la accin cambian, la reforma comienza de nuevo.
Si se entiende la reforma como un proceso de cambio en las organizacio-
nes gubernamentales, se observarn tres enfoques:4 en el primero, el cambio es
ganizaciones. (Cf. Ral Coronilla y Ral del Castillo, El cambio organizacional: enfoques, conceptos
y controversias, en David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo del Castillo, coords., Reformando al
gobierno. Una visin organizacional del cambio gubernamental, pp. 79, 129.)
5 Enrique Cabrero, David Arellano y Mara de Lourdes Amaya, Innovacin gubernamental, en
en John M. Bryson, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. A Guide to Strengthe-
ning and Sustaining Organizational Achievement, p. 211.
7 Enrique Cabrero, Gerencia pblica, p. 27.
8 J. M. Bryson, op. cit., p. 10.
97
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
En este sentido, hay que acotar que el modelo racional representa un en-
foque deductivo para la toma de decisiones: comienza con los fines y para
alcanzar los objetivos, se desarrollan polticas, programas y acciones encamina-
das a ello. Por su parte, el modelo de toma de decisiones poltico, es inductivo;
comienza con los temas o asuntos por resolver, conflictos sobre los fines, me-
dios, tiempo, localizacin, ventaja poltica, razones para el cambio, filosofa, y
otros. Luego surgen las polticas y programas, es decir, lo que es polticamente
aceptable para las partes involucradas que con el tiempo se convierten en guas
para asuntos especficos.9
Bryson define la planeacin estratgica como un esfuerzo disciplinado para
producir decisiones y acciones fundamentales que dan forma y gua a la or-
ganizacin: qu hace y por qu lo hace.10 Para entregar mejores resultados, la
planeacin estratgica requiere una amplia pero efectiva recoleccin de infor-
macin, as como desarrollar y explorar alternativas estratgicas y enfatizar
en las implicaciones futuras de las decisiones presentes. Asimismo, este autor
seala que la planeacin estratgica puede ayudar a facilitar la comunicacin
y participacin, acomodar los intereses y valores divergentes, fomentar la toma
de decisiones sabia y razonablemente analtica, y promover la implementacin
con xito.
El proceso de la planeacin estratgica est integrado por diez pasos, cada
uno debe contemplar acciones, resultados y evaluaciones:
Por lo tanto, de acuerdo con Bryson, la evaluacin debe ser parte integral y
permanente del proceso de planeacin estratgica, ya que sta permite examinar
si las estrategias y acciones que se estn realizando, efectivamente ayudan a
cumplir con los objetivos, metas y misin de la organizacin.12
98
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal
p. 15.
15 Idem.
16 Sonia Ospina, Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso latino-
americano, pp. 78. Ponencia ind., pres. en el V Congreso Internacional del clad sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica.
99
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
Asimismo, Bonnefoy y Armijo proponen una serie de pasos que deben lle-
varse a cabo para la construccin de los indicadores de desempeo, los cuales
no requieren ser consecutivos, sino que pueden realizarse de forma simultnea,
y retroalimentarse constantemente:
El marco lgico es una herramienta metodolgica que puede ser utilizada para
facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de los
distintos componentes que integran el Nuevo Modelo de Polica. ste es un
instrumento de anlisis, presentacin y gestin que puede ayudar a los planifi-
cadores y directores para analizar la situacin existente durante la preparacin
de proyectos;20 establecer una jerarqua lgica de los medios por los cuales los
objetivos se alcanzarn, e identificar los riesgos potenciales para la consecucin
de los objetivos y resultados sostenibles. Adems, les puede ayudar a establecer
cmo pueden ser mejor controlados y evaluados los productos y los resultados,
presentar un resumen del proyecto en un formato estndar, y supervisar y exa-
minar los proyectos durante su implementacin.21
Esta metodologa fue desarrollada como respuesta a tres problemas:22
19 Ibid., p. 98.
20 En este caso se entender por proyecto al conjunto de acciones que se estn ejecutando con
el Nuevo Modelo de Polica adoptado por la Polica Federal.
21 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, The Logical Framework Approach.
22 Edgar Ortegn et al., Metodologa del marco lgico para la planificacin, el seguimiento y la
Por otra parte, el Marco Lgico puede ser utilizado en todo el ciclo de ges-
tin de la actividad para:23
Identificar y evaluar las acciones que caben dentro del mbito de aplicacin de los
programas nacionales.
Preparar el diseo del proyecto de una manera sistemtica y lgica.
Evaluar el diseo de proyectos.
Ejecutar los proyectos aprobados.
Para vigilar, revisar y evaluar el progreso del proyecto y su desempeo.
FIGURA 4.1
Ejemplo de un rbol de problemas
Efecto Efecto
Problema
Central
Causa Causa
Metodologa
Para el desarrollo de este captulo se llev a cabo una investigacin documental
y de campo. El proceso de investigacin documental se realiz en dos etapas:
la primera fue una revisin del estado en que se halla la reforma policial en el
mbito internacional (planeacin estratgica y evaluacin del desempeo), lo
que incluye la metodologa del Marco Lgico. La siguiente etapa consisti en la
elaboracin de un diagnstico sobre la pfp, antes del Nuevo Modelo de Polica.
Para este fin, se revisaron documentos oficiales, as como documentos e inves-
tigaciones realizadas por expertos en la materia, tanto sobre la pfp como sobre
el Nuevo Modelo de Polica; tambin se us la informacin obtenida en campo.
30 En este caso la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional realiza una separacin
cit., p. 22.
104
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal
32 Este Sistema surgi en 1994, con reformas a los arts. 21 y 73 constitucionales y con la pu-
blicacin de la Ley General que establece las bases de coordinacin entre la federacin, los estados,
el Distrito Federal y los municipios, para la integracin y funcionamiento del sistema de seguridad
pblica. (Cf. Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, en Diario Oficial de la Federacin. Mxico, 11 diciembre, 1995.
33 Marcelo Bergman, Seguridad pblica y Estado en Mxico. Anlisis de algunas iniciativas.
105
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
con la pfp existan otras dependencias y entidades que tambin llevaban a cabo
acciones de seguridad pblica, como la Agencia Federal de Investigacin, cuya
funcin consista en ser auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin en la
procuracin de justicia y en el combate de los delitos del orden federal.34
Como se observa, son demasiadas las instituciones involucradas, y su di-
versidad organizacional tiene como resultado, entre otras consecuencias, una
gran complejidad en cuanto a coordinacin y la actuacin conjunta. Esto tam-
bin deriva en objetivos, estrategias y acciones no siempre consistentes. Para
dimensionar este hecho, tendra que considerarse que en el 2005 operaban 1
661 corporaciones de polica en los tres niveles de gobierno y cada una tena
su marco normativo, mtodos, procedimientos y protocolos de actuacin dife-
rentes.35
es decir, no se los proporcionaba la ssp, y, adems, los uniformes podan ser adquiridos en cualquier
lugar. (Cf. Secretara de Seguridad Pblica Federal, Quinto informe de labores.)
38 M. Bergman, op. cit., p. 71.
39 Cf. L. Dammert, op. cit., pp. 1824; Sigrid Arzt, Actuacin policial y derechos humanos en
Mxico, en Bien Comn, nm. 139, pp. 1317; Gustavo Fondevila, Protocolo de detencin para las
fuerzas de seguridad pblica en Mxico, en Bien Comn, nm. 139, pp. 3235; Alexander Ruiz, La
informacin, herramienta fundamental para combatir la criminalidad, en Bien Comn, nm. 139, p.
29; Efrn Arellano, Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma; Anthony P. La Rose
y Sean A. Maddan, Reforming La Polica: looking to the Future of Policing in Mexico, en Police
Practice and Research, vol. 10, nm. 4, pp. 333348.
106
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal
107
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
1. No se contaba con facultades para investigar los delitos, slo tena facultades de
prevencin y reaccin.
2. La ausencia de profesionalizacin y capacitacin ocasionaba una mala prepara-
cin, entrenamiento y equipamiento de los policas.
3. La informacin era limitada y deficiente debido a la diversidad de fuentes de
informacin y la falta de sistemas y bases de datos que permitieran desarrollar
productos de inteligencia fundamentados en informacin actualizada y confiable.
4. La inexistente rendicin de cuentas por parte de la polica.
5. La falta mecanismos para garantizar el respeto a los derechos humanos.
6. La nula cercana de la polica con la sociedad.
7. La diversidad de corporaciones policiales que requeran de coordinacin y homo-
logacin en su actuar.
1 2 3 4 5 6 7
No se contaba Carencia de Falta de Ausencia de Ausencia de Corrupcin en Ausencia de
con facultades profesionalizacin sistematizacin mecanismos de mecanismos las instituciones protocolos de
para investigar y balcanizacin rendicin de para garantizar responsables de actuacin y
los delitos de la cuentas el respeto de la seguridad coordinacin
informacin los derechos pblica entre
humanos y instituciones de
cercana seguridad
con la ciudadana
1. En 2030, Mxico deber ubicarse entre el 20% de pases con mayor fortaleza ins-
titucional (ndice del Foro Econmico Mundial).
2. Disminuir la impunidad; al menos alcanzar 70 resoluciones favorables para las
vctimas por cada 100 delitos cometidos.
3. Abatir los niveles de homicidios (5 homicidios por cada 100 000 habitantes).
4. Disminuir los robos con violencia (menos de 40 robos con violencia por cada
100 000 habitantes).
5. 90% de los mexicanos se sentir seguro en su comunidad y su pas.50
ca en nuestro pas son: 16, 17, 18, 19, 20, 21, 73, 115 y 123.
50 Presidencia de la Repblica, Visin 2030 [en lnea].
109
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
1. Tecnologa.
2. Profesionalizacin.
3. Sistemas de operacin.
4. Gestin administrativa.
5. Transparencia.52
111
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
rbol de objetivos de la Polica Federal FIGURA 4.3
1 2 3 4 5 6
Dotar de Sistematizacin Profesionalizacin Adopcin Desarrollo de Contar con
facultades de de informacin, de la Polica Federal de protocolos mecanismos mecanismos
investigacin a la e incorporacin de actuacin y de rendicin que garanticen
Polica Federal de tecnologas coordinacin de cuentas en el respeto a los
de informacin entre instituciones la Polica Federal derechos humanos
y comunicacin a de seguridad y promuevan una
la funcin policial cercana con la
ciudadana
112
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal
sentaban las diferentes policas, de la que no era ajena tampoco la pfp, en la que
alrededor de 80% de sus elementos no haban completado la secundaria.
Por el lado de la remuneracin econmica, otro factor clave para atraer al
personal ms calificado a los cuerpos policiales se estableci con un tabulador de
sueldos que, de 2006 a 2010, tuvo un incremento promedio de 47.17% consideran-
do todas las escalas, aunque destaca la bsica que recibi un incremento de 78.4%.
Sobre el aspecto administrativo, la ssp se orient primero a establecer una
identidad e imagen para la pf, pues sta, en sus inicios, se nutri de elementos
provenientes de distintas corporaciones policiacas: pfp, afi, cisen, Polica Federal
de Caminos y el Ejrcito. Con esa intencin se dise un mismo uniforme para to-
das las divisiones, con algunas pequeas diferencias y teniendo siempre el mismo
color, exceptuando al personal de Investigacin y Cientfica, pues su trabajo es de
gabinete y no de campo.58
4. Adopcin de protocolos de actuacin y coordinacin entre instituciones de seguridad.
Convenios. La pf colabora con las otras entidades responsables de resguardar
la seguridad pblica a travs de convenios de coordinacin entre el gobierno federal
(ssp y Secretara de Gobernacin) y los dems niveles de gobierno, para realizar
operativos en conjunto con el Ejrcito, Marina, policas estatales y municipales.
Coordinaciones Estatales de la Polica Federal. Asimismo, se establecieron
coordinaciones estatales, instancias que facilitan la presencia y operacin de la
pf en las entidades federativas, y estn diseadas para cumplir con cada una de
las etapas del ciclo de inteligencia, as como para colaborar estrechamente con
las policas de estas entidades y sus municipios. Estas coordinaciones reciben un
modelo de despliegue y mantienen enlaces con el Centro de Mando, el Centro de
Inteligencia, Unidades de Investigacin, Seguridad Preventiva, Fuerzas Federales,
y con Prevencin, Equipo e Infraestructura.
Actualmente, las coordinaciones cuentan con instalaciones en Tlalnepantla,
Veracruz, Cuernavaca, Hermosillo, Matamoros, Uruapan, Quertaro, Chihuahua
y Matehuala; estn prximas a terminarse las de Culiacn, Tapachula, Mazatln,
Tepatitln y Aguascalientes. Adems, hay un Centro de Mando en Ciudad Jurez.
Las coordinaciones de Quertaro y Chihuahua tienen instalaciones de recien-
te creacin. Para 2012 se abrir la coordinacin estatal de Tijuana.59 Es importan-
te destacar que las coordinaciones estatales visitadas sealaron que conocen los
Procedimientos Sistemticos de Operacin, as como las acciones de proximidad
que estn realizando, por ejemplo, con las escuelas. Asimismo, declararon que
ahora estn mucho mejor que antes en lo que se refiere a instalaciones, sueldos,
prestaciones, y capacitacin.
Procedimientos Sistemticos de Operacin.60 Otros elementos importantes del
Nuevo Modelo de Polica son los documentos normativos que implementan la re-
114
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal
61 Para este punto, la pf se apoya en embajadas de pases con los que tiene convenios de co-
laboracin.
62 H. Frhling, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, en Revista de Anlisis
Poltico, ao 3, nm 2, p. 44.
115
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
Consideraciones finales
117
Componentes y actividades en consolidacin TABLA 4.2
facultades de
investigacin a la
Las nuevas adquisiciones quedan
Polica Federal
plasmadas en la Ley y en el
Reglamento de la Polica Federal.
Sistematizacin C
omprar infraestructura de Se cuenta con una red nacional
de informacin tecnologas de informacin y de comunicaciones, denominada
e incorporacin comunicacin. Plataforma Mxico.
de tecnologas
Desarrollar y disear sistemas de Los 31 estados y el Distrito Federal se
de informacin y informacin y bases de datos. encuentran enlazados a Plataforma
comunicacin a la Mxico, as como dependencias
funcin policial. Desarrollar las acciones de seguridad federales, y 306 municipios, dando un
para resguardar la informacin. total de 723 puntos conectados a julio
de 2011.
Recolectar y almacenar la informacin
COMPONENTE 2
Profesionalizacin Reformar los artculos: 16, 17, 18, Personal reclutado y seleccionado
de la Polica 19, 20, 21, 73, 115 y 123 de la a travs de procedimientos
Federal Constitucin Poltica de los Estados pblicos y con base en requisitos
Unidos Mexicanos. establecidos para garantizar que el
personal contratado cuenta con las
Creacin del Sistema Integral capacidades y los atributos necesarios
COMPONENTE 3
118
Nombre Actividades Resultados
Componente
Profesionalizacin Desarrollo de tabuladores salariales Se incrementaron los sueldos y el
de la Polica por grado. sistema de seguridad social. De 2006
Federal a 2010 se increment en promedio
COMPONENTE 3
Adopcin de Desarrollar infraestructura para las Se cuenta con procedimientos escritos
protocolos de Coordinaciones Estatales en los 31 y cuidadosamente analizados, que
actuacin y estados de la Repblica Mexicana. guan la actuacin de los policas (en
los tres niveles de gobierno) en las
coordinacin
Dotar de recursos econmicos y diferentes acciones que le competen;
entre humanos a las Coordinaciones evitando la discrecionalidad y posibles
instituciones de Estatales. faltas a la ley.
COMPONENTE 4
seguridad
Modificaciones a la Ley que regula La Polica Federal cuenta con
el Sistema Nacional de Seguridad instalaciones en 15 entidades
Pblica. federativas, a travs de las cuales se
coordina con las policas estatales y
Firmar convenios de coordinacin municipales.
con estados, municipios y otras
dependencias gubernamentales
federales.
Desarrollar procedimientos
sistemticos que permitan
estandarizar la actuacin de la Polica
Federal, estatal y municipal.
Desarrollo de Reformar los artculos 123 y 21 Se brinda mayor autonoma y jerarqua
COMPONENTE 5
Contar con Realizar convenios con dependencias Se cuenta con personal capacitado en
mecanismos y organismos nacionales e derechos humanos y principios bsicos
que garanticen internacionales que brinden sobre el empleo de la fuerza y de las
capacitacin y cursos a los elementos armas de fuego, disminuyendo el uso
COMPONENTE 6
el respeto a
policiales en derechos humanos. discrecional del poder y la fuerza.
los derechos
humanos y Desarrollar cursos de capacitacin
promuevan la en derechos humanos y en materia
cercana con la de uso legtimo de la fuerza y de las
ciudadana. armas de fuego para los elementos de
la Polica Federal.
120
CONCLUSIONES
122
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129
SEMBLANZAS DE
LOS AUTORES
131
Semblanza de los autores
132
Semblanza de los autores
133
NDICE
PRLOGO 7
Genaro Garca Luna
INTRODUCCIN 9
Juan Salgado Ibarra
CAPTULO 1
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica:
Anlisis legislativo y consideraciones generales 11
Octavio Rodrguez Ferreira
Perspectivas de la Seguridad Pblica en Mxico 13
La evolucin de la Seguridad Pblica en Mxico 14
Contexto actual de la seguridad pblica y la polica 15
Bases jurdicoinstitucionales del Nuevo Modelo de Polica 20
Nuevo sistema de justicia penal 20
El Nuevo Modelo de Polica 23
La Polica Federal 25
Antecedentes 26
Nuevas funciones 26
Funcin preventiva 27
Funcin reactiva 28
Funcin investigativa 29
Facultades especiales 30
Obtencin de informacin y su anlisis 30
Preservacin y cadena de custodia 31
Intervencin de comunicaciones 31
Operaciones encubiertas y usuarios simulados 32
Consideraciones finales 32
CAPTULO 2
El cambio organizacional:
El diseo estructural de la Polica Federal 35
David Arellano Gault Juan Salgado Ibarra
Felipe Len Blanco Snchez Israel Aguilar Mrquez
Diseo organizacional: marco terico 39
Reformas administrativas 39
Configuraciones organizacionales 41
Construccin de tiposideales organizacionales 43
Implementacin e intencionalidad: retos desde la perspectiva de reforma
administrativa 46
135
Descripcin y anlisis estructural de la Polica Federal 49
Polica Federal Preventiva 49
Polica Federal 54
Anlisis estructural de la Polica Federal 57
La Polica Federal como configuracin maquinal 57
Problemas genricos de la organizacin maquinal 60
Consideraciones finales 62
CAPTULO 3
Construccin de las capacidades institucionales
de la Polica Federal 63
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
El desarrollo de las capacidades operativas 67
La experiencia comparada: Brasil y Mxico 71
Incremento del estado de fuerza 73
La infraestructura: componente esencial del Nuevo Modelo de Polica 80
Centro de Mando de la Polica Federal 82
Centro de Inteligencia de la Polica Federal 83
Edificio de la Divisin Cientfica 83
Coordinaciones Estatales de la Polica Federal 85
Coordinaciones Estatales de Chihuahua y Quertaro 85
Centro de Mando de Ciudad Jurez, Chihuahua 87
Las nuevas capacidades en equipamiento 88
Gasto en equipamiento 89
Caractersticas cualitativas del armamento y fuerza vehicular 89
Consideraciones finales 90
CAPTULO 4
El proceso de transformacin y consolidacin
institucional de la Polica Federal 93
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
Reformas institucionales de largo plazo: marco terico 96
La planeacin estratgica en las organizaciones pblicas 96
Sistema de gestin institucional 99
Anlisis de los componentes del Nuevo Modelo de Polica: marco lgico 101
Metodologa 104
Anlisis del proceso de consolidacin de la Polica Federal 105
Problemticas de la seguridad pblica 105
Anlisis de las limitaciones de la Polica Federal Preventiva 106
Consolidacin institucional de la Polica Federal 109
Consideraciones finales 116
CONCLUSIONES 121
Juan Salgado Ibarra
BIBLIOGRAFA 123