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PortadasCIES2-JUNIO.

ai 1 9/1/12 8:28 AM

El combate a la delincuencia presenta


retos importantes para el Estado mexica-
II
no. Las nuevas formas de operar del
crimen organizado durante las ltimas
dcadas requeran la renovacin y profe-
sionalizacin de los cuerpos policiales en
Mxico. La Polica Federal es el resultado
del esfuerzo por construir una institucin
de vanguardia, confiable y comprometida
con el pas para garantizar la proteccin y
el servicio a la comunidad.
En este libro, un grupo de acadmicos
presentan un anlisis del proceso de
transformacin de la Polica Federal.
Asimismo, realizan una revisin de sus
capacidades actuales y plantean los desa-
fos institucionales para su consolidacin.
Contar con una Polica Federal capaci-
tada, con facultades de investigacin
C
cientfica de los delitos y generacin
M de inteligencia, permite al Estado salva- COORDINADORES: DAVID ARELLANO Y JUAN SALGADO
Y guardar la integridad de la sociedad, as
CM
como mantener y restablecer el orden Israel Aguilar Mrquez Mara Gabriela Martnez Tiburcio
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y la paz pblicos. Esta institucin busca David Arellano Gault Miguel Quintana Navarrete
ser un punto de referencia en trminos
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de eficiencia, identidad y servicio a la Felipe Len Blanco Snchez Octavio Rodrguez Ferreira
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comunidad para el resto de las corpora- Juan Salgado Ibarra
Jos Ramn Gil Garca
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ciones policiales a nivel nacional e inter-
nacional.

Prlogo de Genaro Garca Luna

Una Nueva Institucin para Mxico


Polica Federal:
El Centro de Investigacin y Estudios en Seguridad (CIES),
es un rgano desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, que tiene
como objetivo central promover la investigacin acadmica en materia de seguridad.

El CIES fomenta la generacin de conocimiento y de nuevas propuestas


de poltica pblica en el tema de la seguridad, con el fin de apoyar la construccin
de una visin nacional, tanto del comportamiento de la actividad delictiva
como de las respuestas institucionales a este fenmeno. Asimismo, a travs de la
produccin y difusin de estudios e investigacin, promueve la generacin de un debate
pblico cada vez ms informado en materia de seguridad.
Las opiniones expresadas en esta obra
son responsabilidad de los autores

Polica Federal:
una nueva institucin para Mxico
Primera edicin: septiembre de 2012

DR Secretara de Seguridad Pblica Federal


DR Israel Aguilar Mrquez
DR David Arellano Gault
DR Felipe Len Blanco Snchez
DR Jos Ramn Gil Garca
DR Mara Gabriela Martnez Tiburcio
DR Miguel Quintana Navarrete
DR Octavio Rodrguez Ferreira
DR Juan Salgado Ibarra

Derechos reservados conforme a la ley


ISBN 978-607-95867-5-1

Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa


o indirecta, del contenido de la presente obra, sin
contar previamente con la autorizacin expresa y por
escrito del editor o titular de los derechos, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de
Autor y, en su caso, por los tratados internacionales
aplicables.

Impreso en Mxico
Printed in Mexico
Polica Federal:
Una Nueva Institucin para Mxico

El Nuevo Modelo de
SEGURIDAD
PBLICA para Mxico
UNA VISIN ACADMICA
Polica Federal:
Una Nueva Institucin para Mxico

DAVID ARELLANO GAULT JUAN SALGADO IBARRA


CoordinadorES

ISRAEL AGUILAR MRQUEZ DAVID ARELLANO GAULT FELIPE LEN BLANCO SNCHEZ
JOS RAMN GIL GARCA MARA GABRIELA MARTNEZ TIBURCIO
MIGUEL QUINTANA NAVARRETE OCTAVIO RODRGUEZ FERREIRA JUAN SALGADO IBARRA
PRLOGO

En las ltimas dcadas, la seguridad pblica se convirti en una de las mayores


preocupaciones de nuestra sociedad ante una delincuencia cada vez ms
violenta y organizada que evidenci la obsolescencia de los sistemas policiales
tradicionales. Era claro que la ciudadana demandaba una mayor eficacia en
el combate a los delitos, as como su prevencin mediante capacidades que
permitieran identificar, combatir y desintegrar las estructuras criminales.
Ante este panorama, se requera generar las condiciones para contar con
cuerpos de seguridad capaces de hacer frente a los retos que encaraba el Estado
mexicano. Para tal efecto, era indispensable otorgar nuevas facultades de
investigacin a las policas; homologar los procesos de actuacin; formular
protocolos de sistematizacin e intercambio de informacin, as como
estandarizar los criterios de un autntico Servicio Profesional de Carrera Policial.
Por ello, se implementa un Nuevo Modelo de Polica, un Modelo replicable a
nivel nacional que, mediante la restructuracin de las corporaciones policiales,
fortalece la construccin de capacidades de operacin y privilegia el desarrollo de
sus miembros. El Nuevo Modelo, cristalizado ya en la Polica Federal, ha tenido,
como ejes rectores, la adopcin del ciclo de inteligencia, la modernizacin de los
sistemas y la profesionalizacin permanente a travs de una carrera policial que
ofrece una alternativa de vida digna e integral a sus elementos.
Hoy, el pas cuenta con una institucin que ha desarrollado notables
capacidades tcnicas y de operacin, con equipamiento e infraestructura de
vanguardia. De ah que la Polica Federal sea ya un referente para todas las
policas del pas.
Este libro presenta los aspectos ms relevantes del proceso de construccin
de la Polica Federal. A lo largo de sus pginas, los autores realizan un
anlisis sobre los cambios legales, organizacionales y estructurales, que le han
permitido constituirse como una corporacin con resultados inditos contra la
delincuencia.
En este sentido, la Polica Federal es evidencia concreta de la capacidad
del Estado mexicano para edificar instituciones slidas y confiables que
aseguren un entorno de seguridad y legalidad a los ciudadanos. Los siguientes
pasos consistirn en implementar el Modelo a escala nacional y en garantizar
la continuidad de este esfuerzo, con el fin de alcanzar su consolidacin y
permanencia a largo plazo.

Genaro Garca Luna


Secretario de Seguridad Pblica Federal
7
INTRODUCCIN

Este libro se escribe en uno de los momentos ms lgidos para la poltica de


seguridad en Mxico. Las instituciones del Estado mexicano enfrentan retos que
se derivan de la violencia generada por las organizaciones delictivas. Asimismo,
el ambiente de inseguridad pblica que encara la sociedad mexicana no tiene
precedentes en la historia reciente del pas. En este contexto, la respuesta de las
instituciones policiales debe ser consecuente con la dimensin y complejidad
del fenmeno delictivo.
Los cuatro captulos que conforman este volumen renen la experiencia
de acadmicos especializados en administracin pblica, en el anlisis de los
procesos de transformacin de las instituciones, as como en temas de seguridad
pblica y reforma policial. A partir de distintas perspectivas disciplinarias, los
autores examinan uno de los esfuerzos primordiales para mejorar la capacidad
del Estado mexicano contra la violencia y la delincuencia organizada: el proce-
so de consolidacin de la Polica Federal. Desde distintas aproximaciones teri-
cas, se estudia este vertiginoso proceso que se inici en 2008 y que contina en
marcha al momento de esta publicacin.
Si bien es complicado analizar un proceso de transformacin institucional
que se encuentra en accin, los autores han seguido una pauta metodolgica
para atender los distintos aspectos de la reforma de la Polica Federal. En cada
captulo, se describe el estado del arte en torno al tema especfico que se estudia
y se realiza un anlisis descriptivo de los distintos mecanismos de transforma-
cin institucional que se conjugan para formar el metaproceso de consolidacin
de la Polica Federal. Finalmente, los captulos convergen en algunos de los
elementos esenciales que requiere un proceso de reforma policial en un rgimen
democrtico: la rendicin de cuentas, la transparencia, el respeto a los derechos
humanos, as como la eficiencia administrativa.
En el primer captulo, a cargo de Octavio Rodrguez, de la Universidad de
San Diego, se analizan los cambios en los ordenamientos jurdicos que sirven
de cimiento para la nueva Polica Federal. Rodrguez retoma las reformas cons-
titucionales al sistema procesal penal mexicano y las responsabilidades que ste
establece. De igual forma, realiza un anlisis detallado de las atribuciones que
otorga la legislacin secundaria a dicha institucin. En particular, se examina
el impacto operativo y estratgico que tienen las reformas sobre la Ley y el
Reglamento de la Polica Federal. Asimismo, el autor ahonda en el concepto de
inteligencia para la prevencin del delito y en las nuevas facultades de inves-
tigacin con los que cuenta la Polica Federal.

9
Este anlisis normativo es un punto de partida imprescindible para, pos-
teriormente, indagar en aspectos especficos de la transformacin de la Polica
Federal. En el segundo captulo, David Arellano, Juan Salgado, Felipe Blanco e
Israel Martnez estudian el diseo institucional de la corporacin. A partir de un
marco terico sobre reformas administrativas y configuraciones organizaciona-
les, los autores analizan desde un punto de vista estructural el Nuevo Modelo de
Polica. Para ello, se compara entre la organizacin de la extinta Polica Federal
Preventiva y la Polica Federal que deja entrever cmo el ciclo de inteligencia
ha permeado esta lgica de reingeniera organizacional.
Ms adelante, en el tercer captulo, Juan Salgado y Miguel Quintana ana-
lizan la construccin de capacidades institucionales en la Polica Federal. Este
estudio se inicia con la revisin de los recursos presupuestales destinados en
el periodo 20072010 al desarrollo del capital humano, al equipamiento y a la
construccin de infraestructura de punta para la operacin de la Polica Federal.
Posteriormente, se estudia el crecimiento cuantitativo y cualitativo del estado de
fuerza utilizando informacin estadstica sobre los ingresos, los perfiles socio-
demogrficos de los integrantes de la institucin, as como datos presupuestales
con el fin de ilustrar su impacto en el proceso de transformacin institucional.
En la seccin subsecuente se hace un recuento de los principales cambios en
materia de infraestructura que potencian la capacidad de respuesta, la eficiencia
y eficacia de la institucin.
En el cuarto y ltimo captulo, Jos Ramn Gil y Gabriela Martnez ana-
lizan el proceso de consolidacin institucional de la Polica Federal a la luz de
la teora de la planeacin estratgica en las instituciones pblicas, del sistema
de gestin institucional y del esquema de marco lgico. Adems, utilizando un
rbol de problemas y uno de objetivos, enumeran algunos de los resultados
alcanzados por la Polica Federal hasta el momento. Finalmente, presentan una
matriz en la que muestran cmo se alinean el fin y propsito de la institucin
con los objetivos y las actividades llevadas a cabo para implementar y sostener
en el largo plazo el Nuevo Modelo de Polica.
A partir de este anlisis interdisciplinario, el presente volumen busca que
ms ciudadanos comprendan y conozcan el enorme esfuerzo realizado por la
Polica Federal para consolidarse como una institucin profesional, moderna y
acorde a las necesidades del Mxico contemporneo.

Juan Salgado Ibarra

10
CAPTULO 1

La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica:


Anlisis legislativo y consideraciones generales

Octavio Rodrguez Ferreira


El presente captulo analiza, en forma sucinta, los ordenamientos jurdicos que
sirven de fundamento para el actuar de la Polica Federal (pf) y para la im-
plementacin del Nuevo Modelo de Polica en Mxico. Entre otros, se revisa
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (lgsnsp) y la Ley y el Reglamento de la
Polica Federal. Asimismo, se examinan los anteriores ordenamientos jurdicos
de la Polica Federal Preventiva (pfp) y se complementa con comentarios de
diversos documentos oficiales y acadmicos.
El objetivo de tal revisin es conocer y comprender la labor de la pf, as como
el Nuevo Modelo de Polica a travs del marco jurdico que le da vida y forma, y
analizar situaciones coyunturales que han influido en su creacin y desarrollo. En
tal esfuerzo, se hace un breve recorrido por la historia reciente de la polica y una
reflexin sobre el contexto actual de la seguridad pblica en Mxico.
Posteriormente, se analizan los cuerpos normativos que delinean el Nuevo
Modelo de Polica y se exponen las relaciones entre stos y los cambios insti-
tucionales, es decir, se muestra la materializacin de las leyes en la creacin de
instituciones. Por ltimo, se describen las funciones concretas y especiales que
hacen de la pf un cuerpo de seguridad distinto de todos los que se haban creado
con anterioridad.

Perspectivas de la Seguridad Pblica en Mxico

En Mxico, son cada vez ms los estudios y esfuerzos dirigidos al redirecciona-


miento de los modelos policiales, ante una realidad que denota que los sistemas
tradicionales han sido rebasados. En la administracin del presidente Felipe
Caldern, se ha adoptado un modelo especfico de seguridad pblica federal
con la intencin de que sea reproducido en el mbito local y se logre as un
modelo nacional unificado, mediante la homologacin y sistematizacin de los
procedimientos de operacin policial. Al mismo tiempo, en el mbito acadmico
y poltico, otros modelos son analizados y discutidos a fin de superar las fallas
institucionales y operativas que muestra la polica en Mxico.
Hoy da, el modelo de seguridad propuesto es ampliamente debatido y con-
frontado con otros modelos y sistemas. Se discuten, por ejemplo, iniciativas sobre
un mando unificado, la diversidad de formas que ste puede abarcar y el modelo de
proximidad comunitaria. Sin embargo, el elemento comn de todas estas alternati-
vas consiste en la necesidad de superar la inercia seguida hasta nuestros das por las
13
Octavio Rodrguez Ferreira

instituciones policiales, con el fin de fundamentar su desarrollo en la profesionaliza-


cin, mejorar las condiciones laborales y dignificar una de las labores ms despres-
tigiadas, pero tambin ms relevantes de la sociedad moderna.
Para Aguayo y Bagley,1 la seguridad es entendida como el estar libre de pe-
ligro. Si aplicramos este concepto en trminos de la colectividad, diramos que
significara que los integrantes de la sociedad deberan estar libres de peligro.
El concepto de seguridad pblica, sin embargo, va ms all, y se define como
la funcin que tiene la autoridad de salvaguardar y preservar la integridad y
derechos de sus ciudadanos, as como de mantener el orden y la paz pblicos.
Tal funcin debe ser desempeada por una entidad pblica que tenga el
poder de hacer valer dichos preceptos. En este sentido, se entiende a la polica
como un instrumento coercitivo que garantiza la seguridad pblica.2 Sin em-
bargo, dicha concepcin no ha sido la misma desde el nacimiento de la polica
moderna, sino que ha ido evolucionando en relacin con su objeto; es decir, de
un estado de orden, evolucion a un aparato de fuerza y coaccin fsica.3
Dentro de las muchas funciones que desempea la polica moderna se pue-
den subrayar cuatro grandes reas:4

Represin del delito.


Mantenimiento del orden.
Auxilio y asistencia social.
Prevencin del delito.

Por desgracia, la imagen de guardianes del orden y garantes de los derechos


se ha distorsionado debido a viejos vicios que han permeado el actuar policial.
Esto constituye un rasgo muy nocivo para la interaccin social ya que, dada su
naturaleza, los cuerpos policiales son uno de los primeros contactos de la auto-
ridad con la colectividad. Desafortunadamente, este contacto se presenta, por lo
comn, en situaciones de vulnerabilidad por parte de la ciudadana, lo que da
pauta a actitudes de abuso y prepotencia por parte de los cuerpos policiales. En
Mxico, esta inercia ha condenado al polica a su marginacin y desprestigio
dentro de la sociedad.5

La evolucin de la Seguridad Pblica en Mxico

El sistema de seguridad pblica que ha predominado en Mxico desde su con-


solidacin institucional, en la primera mitad del siglo xx, ha sido un modelo

1 Sergio Aguayo y Bruce Bagley, En busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la segu-

ridad nacional mexicana, p. 44.


2 Marcos Pablo Moloeznik, Seguridad pblica, polica y transicin poltica, en Jos Carlos

G. Aguilar y Mara Eugenia Surez, eds., Polica, seguridad y transicin poltica: Acercamientos al
estado del Mxico contemporneo, p. 22.
3 M. E. Surez de Garay, Los policas: Una averiguacin antropolgica, p. 18.
4 Ibid., p. 21.
5 Ibid., p. 11.

14
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

descentralizado y de competencia concurrente entre los tres rdenes de gobier-


no. En las ltimas dcadas, este sistema ha sufrido algunas transformaciones.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (cpeum)
no reconoca el derecho a la seguridad pblica y, por tanto, nunca se le asign la
importancia que mereca. Despus, durante la poca de consolidacin institucio-
nal, la gobernabilidad se mantuvo en la lgica de un Estado autoritario, adems
de que no existan grandes amenazas en contra de la seguridad pblica. En la
dcada de los sesentas, con la crisis del Estado benefactor, se desmantel poco
a poco la estructura existente y empezaron a manifestarse algunos problemas
de gobernabilidad.6 Sin embargo, a pesar de que se implementaron una serie de
cambios institucionales, como la creacin de la Direccin Federal de Seguridad
en 1947, stos no representaron en s una transformacin significativa de la
poltica de Seguridad Pblica, ya que muchos de los cambios realizados estu-
vieron influidos por distintos intereses polticos y nunca se consolidaron como
un avance en la renovacin institucional.
Durante el sexenio de Miguel de la Madrid se realizaron algunos esfuerzos
en materia de seguridad, como la reforma al art. 115 constitucional sobre el
municipio libre y las especificaciones al respecto de la titularidad municipal
sobre los servicios de seguridad pblica y trnsito. Despus, en la dcada de los
noventas comenz a configurarse un nuevo sistema con los avances legislativos
estatales y la creacin de la Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin en
abril de 1994.7 Adems, en este lapso tambin se realizaron las reformas cons-
titucionales a los arts. 21 y 73 fracc. xxiii (publicadas en diciembre de 1994),
tendientes a crear las bases para la coordinacin de los tres mbitos de gobierno
en la materia, as como para establecer la seguridad pblica como una funcin
del Estado y no como un servicio.
Sin embargo, es hasta la expedicin de la Ley que establece las Bases de
Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica8 y la creacin del Se-
cretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en 1998, cuan-
do se sientan las bases de un sistema coordinado e integral para garantizar la
seguridad pblica por parte de la autoridad.

Contexto actual de la seguridad pblica y la polica

La historia contempornea de la seguridad pblica y de las instituciones en-


cargadas de sta ha sido marcada por transformaciones en los cuerpos legis-
lativos que configuran un nuevo ideario y, en general, un nuevo sistema de
seguridad pblica. En los ltimos aos, se han llevado a cabo reformas constitu-
cionales que establecen un nuevo sistema de justicia penal, la consolidacin del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (snsp) y la creacin de la Polica Federal

6 Secretara de Seguridad Pblica, Estado y seguridad pblica, pp. 1819.


7 Sergio Garca Ramrez y Leticia A. Vargas Casillas, coords., Las reformas penales de los lti-
mos aos en Mxico (19952000), pp. 140141.
8 Diario Oficial de la Federacin, 11 de diciembre, 1995.

15
Octavio Rodrguez Ferreira

(pf), que materializa muchos de los principios que caracterizan a esta nueva
forma de pensar la seguridad y la justicia.9
Esta realidad legislativoinstitucional surgi en un momento difcil para
Mxico, caracterizado por el incremento de la incidencia delictiva de la ltima
dcada y el deterioro institucional de las policas municipales. El mismo Ejecu-
tivo Federal dio cuenta de esta situacin en la iniciativa de ley para el estable-
cimiento de un Mando nico Policial Estatal Subsidiario,10 en la que reconoci
los problemas que provocaron el deterioro institucional, tales como:

Falta de un modelo policial claro.


Desequilibrio institucional.
Falta de homologacin y estandarizacin de procesos.
Rezago en capacitacin.
Bajo nivel educativo de los policas.
Diferencias claras en las condiciones laborales.
Una creciente desconfianza en la institucin policial.

Algunos datos actuales confirman lo establecido en esta iniciativa. Por


ejemplo, entre 1997 y 2010, los delitos del fuero comn representaron entre 92
y 95% del total nacional.11 A partir de entonces, se ha observado un incremento
constante en los ndices de delincuencia, mantenindose la misma dinmica de
equilibrio de delitos del fuero comn frente a los del fuero federal.12

Incidencia delictiva por ao (fuero comn y federal) GRFICA 1.1

1 800 000

1 600 000

1 400 000

1 200 000

1 000 000

800 000

600 000

400 000 Fuero Comn

200 000
Fuero Federal
0
1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005
2006
2007

2008

2009

2010

Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, 2010.

9 Un aspecto pendiente en el debate actual sobre la seguridad pblica es la instauracin de un

Mando nico Policial que el Ejecutivo federal ha enviado al Congreso para su discusin. La propuesta
ha dado lugar a mucha controversia, por lo que no es an claro si lograr el consenso necesario para
su aprobacin, sin embargo, varios estados han adoptado dicho modelo de manera autnoma.
10 Iniciativa de ley, 6 de octubre, 2010.
11 Vase las grficas 1.1 y 1.2 sobre incidencia delictiva de 1997 a 2010, y grfica 1.3 sobre el

nmero de sentencias de 1997 hasta 2009, que confirma las mismas tendencias.
12 Segn estadsticas del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica de

enero a octubre de 2011, 1 278 598 delitos correspondieron al fuero comn y 120,187 al fuero fede-
ral. Vase grfica 1.2 sobre el porcentaje de la incidencia delictiva comn y federal de 1997 a 2010.
16
La Polica
Porcentaje Federal ydelictiva
de la incidencia el Nuevototal
Modelo de Polica:
de 1997 a 2010 anlisis legislativo
GRFICA 1.2
(fuero comn y federal) y consideraciones generales

7%

Fuero Federal
Fuero Comn

93 %

Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica e ICESI, 2011.

GRFICA 1.3
Nmero de sentencias en materia penal de 1997 a 2008

160 000

140 000

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000 Fuero comn

0 Fuero Federal
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: INEGI. Estadsticas judiciales en materia penal, 2011.

Nmero de homicidios relacionados con el narcotrfico de 2001 a 2010 GRFICA 1.4


Nmero de homicidios

15 273
11 562
9 614
6837

6587
5 585
5 129
2826
2712
2267
1221
2108
1 776
1 230

1 290

1 304
1 080

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

CNDH (CGR) REFORMA SNSP (PGR)


Fuente: Ros y Shirk, 2011.

17
Octavio Rodrguez Ferreira

Esta dinmica delictiva se presenta, adems, en el contexto de un incremento


significativo en la cantidad e intensidad de los delitos relacionados con el crimen
organizado, en especial el homicidio,13 que a pesar de estar extendido en todo el
pas, su ocurrencia es ms intensa en ciertas regiones y se concentra en algunos
municipios.14
En este contexto, el deterioro institucional de los organismos de seguridad
pblica, debido a disparidades y falta de homologacin en temas educativos, de
salario, edad, capacitacin, entre otros,15 se suma a la desconfianza ciudadana16
y a la percepcin de inseguridad pblica.17
El Ejecutivo federal expres lo anterior en la Iniciativa de Ley del Mando
nico Policial, tal como se presenta a continuacin:

La creciente desconfianza en la institucin policial y los severos cuestiona-


mientos respecto de las polticas y estrategias en materia de seguridad pblica,
derivados, entre otras cosas, del actual sistema de fragmentacin de las insti-
tuciones policiales, de la limitada coordinacin en su actuacin, as como de la
falta de claridad en la distribucin de competencias para el ejercicio de dicha
funcin, han ocasionado el incremento de los ndices de delincuencia, creando
la concepcin de indiferencia del Estado para enfrentar el fenmeno delictivo.

En este contexto, Mxico se ha visto obligado a replantear su poltica de


seguridad pblica, ya que ha quedado claro que el sistema de seguridad que ha
prevalecido en el pas ha sido ineficiente y, por tanto, necesita reformarse.

13 Vase la figura 1.1 sobre el nmero de homicidios relacionados con el crimen organizado de 2001

a 2010. Es importante considerar que, dado que estas formas de homicidio no representan un tipo penal en
s, los estudios aqu considerados incorporan diversas variables calibre del arma, ejecucin, narcomen-
saje, etctera que pueden indicar que dichos homicidios son relacionados con el crimen organizado y el
trfico de drogas en particular. Al respecto se puede consultar: Presidencia de la Repblica, Base de datos
de fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial, en Presidencia de la Repblica [en lnea].
14 En el ao 2010, 56% de los homicidios del crimen organizado se produjeron en tan slo cua-

tro de los 32 estados de la Repblica. (Cf. Viridiana Ros y David A. Shirk, Drug Violence in Mexico.
Data and Analysis through 2010, p. 1.) Segn estimaciones de mediados de este ao, dos tercios de
los homicidios relacionados con el trfico de drogas se concentraron en slo cinco de los 32 estados
de Mxico y aproximadamente 80% en tan slo 168 municipios. (Cf. las publicaciones de TransBor-
der Institute, por ejemplo, Justiciabarmetro.) Vase las figuras 1.1 y 1.2, que muestran la distribucin
geogrfica de los homicidios relacionados con el narcotrfico.
15 Estas situaciones se evidencian tambin en los resultados de la serie de estudios Justicia ba-

rmetro, que elabor censos a las instituciones policiales de la zona metropolitana de Guadalajara en
2009 y en Ciudad Jurez en 2010. El diagnstico de la zona metropolitana de Guadalajara se llev a
cabo en las municipalidades de Guadalajara, Zapopan, El Salto, Tonal, Tlajomulco y Tlaquepaque, en-
cuestando a un total de 5 422 agentes de las distintas instituciones lo que representa alrededor de 80%
de la poblacin policial total. El diagnstico sobre Ciudad Jurez reuni un universo de encuestados
de 2 381 agentes de la polica municipal de Ciudad Jurez, de una fuerza estimada de 3 146 agentes.
Esta serie de estudios est encabezado por el Instituto Transfronterizo de la Universidad de San Diego.
16 En la Sptima Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI7) la mayora de la poblacin de

mayores de 18 aos manifiesta tener poca o nula confianza en las instituciones de seguridad pblica:
Ministerios Pblicos Federales (77%), Polica Municipal (89%) Polica de Trnsito (89%), Agentes del
Ministerio Pblico Estatal (85%), Polica Federal (75%).
17 Datos proporcionados por el Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Seguridad (icesi) mues-

tran que 65% de la poblacin de mayores de 18 aos se siente insegura en su entidad (ENSI6), mien-
tras que en la anterior medicin (ENSI5) slo 59.4% manifestaba tal sensacin.
18
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
Mapa de homicidios relacionados con el narcotrfico por estado FIGURA 1.1
y consideraciones generales

BCN
315
Son
249
Chh
3185 0
BCS
6 Coa 1 - 49
199
50 - 99
NL
Sin
2028 610 100 - 199
Dur
777 Tam
200 - 299
Zac 725 300 - 399
21
Ags SLP 400 - 499
Nay 21 102
211 500 - 599 Yuc
Gto Qro
Jal 50 23Hgo
28
600 - 999 0
Q. Roo
545
Mich Mx D.F Tlax
4
1,000 + Cam 52
Col 259 464 197. 2
72 Mor 251 Pue
36 Ver Tab
Gro 52 30
364 Oax Chp
48 37

Fuente: Transborder Institute, 2011

FIGURA 1.2
Mapa de homicidios relacionados con el narcotrfico por municipio

0
1 - 13
14 - 58
59 - 102
103 - 147
148 - 191
192 +

Fuente: Ros y Shirk, 2011

19
Octavio Rodrguez Ferreira

Bases jurdicoinstitucionales del Nuevo Modelo de Polica

El Nuevo Modelo de Polica para Mxico est representado por una serie de
reformas que tuvieron lugar desde la dcada de los aos noventas, pero que
fueron impulsadas con mayor intensidad en las administraciones de Vicente
Fox y Felipe Caldern.

Nuevo sistema de justicia penal

La reforma constitucional del ao 2008 signific un parteaguas en la historia


jurdica del pas, ya que establece un Nuevo Sistema de Justicia Penal y sienta
las bases para un Nuevo Modelo de Polica.18 La reforma replantea el Sistema
de Justicia Penal mediante el establecimiento de un modelo procesal acusato-
rio, haciendo hincapi en la profesionalizacin institucional, en la procuracin
y administracin de justicia, as como en la ejecucin de penas y medidas de
seguridad.
El nuevo sistema se basar en juicios orales. Lo anterior dista mucho de
ser slo una modificacin en las formas procesales, ya que instaura un modelo
acusatorio que genera igualdad entre el Ministerio Pblico (mp) y la defensa en
el marco de audiencias orales y pblicas. Adicionalmente, la averiguacin pre-
via del mp pierde su peso probatorio en s, haciendo indispensable que todas las
pruebas sean contradichas dentro del juicio oral.
Cualquier sistema acusatorio se caracteriza por contar, tanto en la instruc-
cin como en todos los actos del procedimiento, con principios rectores como
la publicidad, la inmediacin, la oralidad, la continuidad, la igualdad procesal,
la sana critica para la valoracin de las pruebas, una mayor intervencin y la
responsabilidad del defensor.19
Los rasgos principales del Nuevo Sistema de Justicia Penal mexicano son:

Juicios orales.
Presuncin de inocencia, y con ello, la reduccin del uso de la prisin preventiva y
la posibilidad de enfrentar los juicios en libertad.
Criterio de oportunidad, o la posibilidad que tiene el mp de llegar a acuerdos con el
imputado para prescindir de la accin penal total o parcial, o bien, para limitar la
investigacin a ciertos delitos.
Existencia de un juez de control o de garantas, encargado de la legalidad de todas
las actuaciones previas al juicio; el juez de juicio oral, encargado de llevar las au-
diencias que compongan el procedimiento penal y que puede ser incluso un panel
compuesto de tres jueces; y el juez de sentencia, quien supervisa que la ejecucin
de la misma sea adecuada. Esto supone que el juez que conozca de una fase del
proceso en una causa penal, no participe en otras de las fases.
Principios de continuidad y concentracin en el proceso, que permiten que el juez

18 Diario Oficial de la Federacin, 18 de junio, 2008.


19 Jorge Leonardo Frank, Sistema acusatorio criminal y juicio oral, p. 22.
20
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

no tenga contacto con otros procesos mientras est conociendo uno, y que sea el
nico que conduzca hasta el final de la fase correspondiente.
Justicia restaurativa, o la posibilidad de restablecer el dao causado a la vctima en
la medida de lo posible.
Solucin alternativa de controversias, o la posibilidad de evitar los juicios mediante
el uso de otros mecanismos como la mediacin, negociacin o el arbitraje.

Si hiciramos una radiografa del cambio, en el modelo tradicional encon-


traramos un proceso escrito y con gruesos expedientes a los que el acusado
generalmente no poda tener acceso hasta iniciado el juicio en su contra. Ade-
ms, las pruebas se iban integrando al expediente sin que el acusado pudiera
contradecirlas y algunas de ellas adquiriran su valor probatorio de manera casi
automtica. Aunado a ello, exista un mismo juez que se encargaba de todo el
proceso, desde supervisar la investigacin hasta dictaminar la sentencia, sin
estar presente, generalmente, en las distintas fases.
En este sistema, sin importar la gravedad del delito, y aun habiendo una
declaracin de culpabilidad desde un principio, se tenan que cumplir con todas
las fases procesales. La prisin preventiva era utilizada frecuentemente y caba
la posibilidad de enfrentar el juicio completo recluido desde la fase de averi-
guacin previa hasta que se dictara sentencia. En este caso, la reclusin poda
exceder la duracin contemplada por el delito. La averiguacin previa contaba
con pleno valor probatorio y no necesitaba ser sustentada con otras pruebas.
Finalmente, el sistema no contemplaba una defensa pblica de calidad.
En contraste, el nuevo sistema establece, como se ha dicho, oralidad en
todas las partes del proceso, lo que implica publicidad y transparencia, de tal
forma que el acusado sabe en todo tiempo de qu y quin lo acusa, as como el
acceso a todas las pruebas en su contra. Ninguna informacin adquiere valor
probatorio hasta que se presenten ante el juez y el acusado, y este ltimo siem-
pre tiene el derecho de contradecirlas. Adems, como se mencion, distintos
jueces conocen de diferentes etapas del juicio. Tratndose de delitos menores y
cuando el acusado se declare culpable, el mp puede decidir no llevar su caso a
juicio y ofrecerle una pena menor, lo que permite la reduccin en el volumen
de casos y en la carga de trabajo de los tribunales. La prisin preventiva slo se
puede utilizar en ciertas circunstancias y con limitaciones expresas en cuanto
a sus tiempos. La carpeta de investigacin que arma el mp y que sustituye a
la averiguacin previa carece en s de todo valor probatorio, lo mismo que
cualquier declaracin que no se haga ante la presencia del abogado defensor.
En este ltimo caso, se prev la existencia de una defensa pblica profesional
y de calidad, en caso de que el inculpado no pueda o no quiera acceder a una
defensa privada.
Como se ha reseado, el paquete de reformas de los ltimos aos contiene
modificaciones trascendentales que sirven de sustento para la formacin de
un Nuevo Modelo de Polica, cuyo ncleo lo conforman las adiciones al art.
21 constitucional. Por ejemplo, el prr. ix establece que la seguridad pblica
es una funcin a cargo de la federacin, el Distrito Federal, los estados y los
21
Octavio Rodrguez Ferreira

municipios, y la define como la prevencin de los delitos; la investigacin y


persecucin para hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones ad-
ministrativas.
La inclusin de la funcin investigativa de la seguridad pblica es una
adicin trascendental, ya que es uno de los pilares sobre los que recae todo el
sistema de justicia acusatorio. El texto previo estableca que el mp tendra a su
cargo una polica para auxiliarle en la investigacin. Actualmente, todas las po-
licas cuentan con facultades investigativas bajo el control del mp, por lo que
la primera institucin de seguridad pblica20 que conozca de un hecho delictivo
es la responsable de resguardar el lugar del hecho y salvaguardar los elementos
de prueba que puedan permitir el inicio de la investigacin, as como garantizar
la cadena de custodia y participar en las investigaciones cuando lo solicite el mp.
En la misma lgica, el art. 21 tambin regula el Sistema Nacional de Seguri-
dad Pblica (snsp). En el prr. x del mencionado artculo se establece el carcter
civil, disciplinado y profesional de las instituciones de seguridad pblica. Ade-
ms, seala expresamente la necesidad de coordinacin del mp y las institucio-
nes policiales de los tres rdenes de gobierno, a fin de que puedan cumplir con
los objetivos planteados en materia de seguridad y conformen el snsp, que est
sujeto a las siguientes bases mnimas:

La regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, recono-


cimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica.
El establecimiento de las bases de datos criminalsticos y de personal de seguridad
pblica.
La formulacin de las polticas pblicas de prevencin.
La participacin de la comunidad en procesos de evaluacin de las polticas de pre-
vencin y de instituciones de seguridad pblica.
La entrega de fondos federales a estados y municipios para seguridad pblica.

Por otra parte, otra disposicin relevante de la reforma que repercute en el


combate a la delincuencia organizada, consiste en la constitucionalizacin del
arraigo en el art. 16, prr. vii. Por arraigo se entiende el aseguramiento personal
que solicita el mp a la autoridad judicial antes del ejercicio de la accin penal,
con la finalidad de contar con un margen de tiempo mayor para recabar ele-
mentos de prueba suficientes para sustentar la investigacin. Los requisitos que
establece la Constitucin para el arraigo consisten en:

Que sea solicitado por el mp y decretado por autoridad judicial.


Cuando sea necesario para el xito de la investigacin, la proteccin de personas o
bienes jurdicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a
la accin de la justicia.
El plazo no puede exceder de cuarenta das, pero puede prorrogarse por un periodo

20 Anteriormente, el prr. vi del art. 21 constitucional hablaba de instituciones policiales.


22
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

igual, cuando se acredite que las causas que dieron origen al procedimiento subsis-
ten al momento de cumplirse el plazo.

Adems, con el objetivo de debilitar a la delincuencia organizada en su


poder econmico, el art. 22 constitucional estableci la figura de extincin de
dominio. Como tal, se entiende la prdida del derecho patrimonial de personas
fsicas o morales a favor del Estado de bienes relacionados directa o indirecta-
mente con el crimen organizado sin que medie ningn tipo de contraprestacin.
Esta disposicin cuenta con un procedimiento especfico que deja atrs anterio-
res mecanismos, como la confiscacin21 o la aplicacin de bienes en favor del
Estado.22

El Nuevo Modelo de Polica

Con la sustitucin de la Polica Judicial Federal (pjf) por la Agencia Federal de


Investigacin (afi), se inici una nueva etapa en la forma de concebir la es-
tructura institucional de la polica, su composicin y operatividad. Este camino
culmin con la creacin de la pf en el ao 2009 (y con la subsecuente desapa-
ricin de la afi), en la que se distinguen claramente los elementos de un Nuevo
Modelo de Polica. Como se ha mencionado, ste nace como consecuencia del
deterioro del sistema tradicional de polica en Mxico, debido a la disparidad e
insuficiencia educativa, la capacidad de infiltracin del crimen organizado en
las instituciones, as como al rezago estructural de las corporaciones.23
La tendencia de los esfuerzos actuales en materia de seguridad pblica
en Mxico est encaminada a recobrar la eficiencia y dignidad de los cuerpos
de polica, a fin de generar instituciones de seguridad confiables que puedan
combatir la criminalidad y, a su vez, disminuyan la brecha entre sociedad y
autoridad.
En consecuencia, la concepcin desarrollada en el sexenio del presidente
Caldern se erige en un Nuevo Modelo de Polica que privilegia la homologa-
cin en grados, logstica y procedimientos de los cuerpos policiales y que se sus-
tenta en tres elementos principales: la adopcin de facultades de investigacin e
inteligencia, la construccin de infraestructura tecnolgica y de interconexin,
y el desarrollo de las capacidades humanas para hacer frente a las nuevas fun-
ciones de la pf.
En dicho modelo se distinguen dos diferentes esquemas que pueden ser
implantados. Por un lado, el nacional, en donde se fusionan todos los cuerpos
de seguridad del pas en una sola institucin policial. Por el otro, el federal, en
donde prevalece la existencia de un cuerpo policial federal y cuerpos locales

21 Decomiso de bienes propiedad del sentenciado por delincuencia organizada o de aquellos de

los que se condujera como dueo.


22 Cuando causen abandono, o de aquellos asegurados en una investigacin o proceso por

delincuencia organizada.
23 Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.

23
Octavio Rodrguez Ferreira

que reproducen el mismo sistema, lo que da lugar a la homologacin y a la


concentracin del mando.24
Otra de las grandes premisas que componen el Nuevo Modelo de Polica es
la reproduccin del ciclo bsico de inteligencia. Dicho ciclo consiste en cuatro
pasos que, al repetirse indefinidamente, lo transforman en una espiral que pro-
duce cada vez mayor conocimiento.25 Los pasos son los siguientes:

1. Planeacin o el diseo de estrategias policiales.


2. Captacin o recoleccin de informacin.
3. Anlisis y procesamiento de la informacin.
4. Explotacin de la informacin mediante su anlisis.
5. Finalmente, con la informacin producida se regresa a la etapa de la planeacin y
se contina con el proceso incrementando la inteligencia producida.

La investigacin, como facultad integral ligada a la prevencin, es, quiz,


uno de los elementos ms importantes del Nuevo Modelo de Polica. El sistema
mexicano siempre mantuvo una separacin entre prevencin e investigacin. La
primera fue una atribucin conferida a las distintas policas municipales, mien-
tras que la investigacin prevaleci bajo el monopolio del mp. ste se apoyaba
en un cuerpo de polica especial que se encontraba bajo su mando para realizar
todas las acciones de investigacin y persecucin de los delitos. En un inicio
se llam Polica Judicial y, despus, fue la Ministerial o Investigadora, segn la
entidad federativa.
Este modelo resultaba insuficiente ya que, en muchos casos, cuando la
informacin llegaba al mp se haban perdido elementos fundamentales para el
conocimiento de la verdad de los hechos. Con el Nuevo Modelo de Polica, la
primera autoridad policial que tenga conocimiento del caso debe estar capaci-
tada y autorizada para asegurar la escena del crimen y recolectar, al menos, los
elementos de prueba ms sencillos o accesibles hasta que el personal tcnico es-
pecializado recabe los dems. Asimismo, debe mantener la cadena de custodia.
En consecuencia, otra de las transformaciones que propici el Nuevo Mo-
delo de Polica se refiri al desempeo de la funcin policial. En este sentido,
las reformas han privilegiado la profesionalizacin de los cuerpos policiales, es
decir, el ingreso de personal con nivel de estudios de licenciatura. Adems, se
instaur la formacin continua de los funcionarios policiales y se cre un Ser-
vicio de Carrera Policial, a fin de garantizar que el personal est en condiciones
de cumplir con las nuevas funciones legales que le fueron otorgadas.
Los planteamientos generales del nuevo ideario de la Seguridad Pblica se
encuentran inmersos dentro del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que,
como hemos visto, se desprende del art. 21 constitucional. Los propsitos de
dicho Sistema son los siguientes:26

24 G. Garca Luna, Contra el crimen. Por qu 1 661 corporaciones de polica no bastan? Pasado,

presente y futuro de la Polica en Mxico.


25 G. Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.
26 Mayolo Medina Linares, Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en S. Garca Ramrez y L.

24
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

El establecimiento de una poltica nacional en la materia, a travs del fortalecimien-


to del Estado.
La coordinacin de las distintas instituciones.
El establecimiento de un nuevo concepto de seguridad pblica que incluya la pre-
vencin, la procuracin e imparticin de justicia y la ejecucin de las penas.
La dignificacin de las instituciones de seguridad.
El manejo de la informacin y tecnologas.
La participacin ciudadana.

Una disposicin relevante dentro de la Ley que rige el snsp es la que se in-
cluye en el art. 2, el cual a la letra enuncia: la seguridad pblica es una funcin
a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios. Esta
disposicin se desprende de un fragmento del art. 21 constitucional que fue in-
troducido en una reforma del ao 1994, en donde se especifica que la seguridad
es una funcin pblica, en oposicin a un servicio pblico.
La especificacin es pertinente si se considera que un servicio pblico se
entiende como aquellas prestaciones destinadas a satisfacer necesidades genera-
les de la ciudadana, reservadas a la administracin pblica pero que pueden ser
realizadas por el Estado o por particulares. La funcin pblica, por el contrario,
es una actividad esencial y exclusiva de carcter inderogable, reservada al
Estado, por ser una manifestacin directa de la soberana y cuyo ejercicio im-
plica el monopolio de la autoridad.
Dentro de la lgsnsp, adems, se comprenden otros aspectos como los rela-
tivos a la profesionalizacin y a la homologacin laboral. A grandes rasgos, son
estos aspectos los que le dan las caractersticas particulares al nuevo ideario de
la seguridad pblica en Mxico. Sin embargo, es la Ley de la Polica Federal (lpf)
la que representa la materializacin del nuevo sistema y la conformacin de un
mando policial federal que responde a tales premisas. Este mando federal, aun
sin ser el nico cuerpo policial federal por la prevalencia de la Polica Minis-
terial Federal, heredera de la afi, tiene superioridad de funciones y recursos,
as como la facultad fundamental de la investigacin de los delitos mediante la
aplicacin del ciclo bsico de inteligencia.

La Polica Federal

Con el fin de lograr una operatividad capaz de cumplir con lo establecido en


las reformas legales y constitucionales, la pf ha sido objeto de un rediseo es-
tructural que parte de los primeros ordenamientos jurdicos que dieron vida a
la pf Preventiva.

A. Vargas Casillas, coords., op. cit., pp. 175176.


25
Octavio Rodrguez Ferreira

Antecedentes

Una de las aportaciones ms significativas a la nueva lgica del quehacer po-


licial fue la lpfp,27 que cre a la pfp como un rgano administrativo descon-
centrado de la Secretara de Gobernacin (Segob), con autonoma tcnica y
operativa. En su creacin, se integraron los recursos (materiales, humanos y
financieros) de las distintas policas que estaban a cargo del Ejecutivo Federal,
tales como la Polica de Migracin, la Federal de Caminos y la Fiscal Federal, y
se agruparon bajo un slo mando. El 26 de abril de 2000 se public el Regla-
mento de la pfp constituyndose como un rgano administrativo desconcentra-
do de la Secretara de Seguridad Pblica Federal (ssp).
En un principio, la pfp tuvo facultades preventivas y reactivas tpicas de
todos los cuerpos de polica en Mxico. No obstante, tambin se le otorgaron
ciertas facultades en materia de investigacin para la prevencin del delito, las
cuales comenzaron a trazar, aunque de manera sutil, una nueva tendencia en la
concepcin de una fuerza policial. En este sentido, la frac. ix del art. 4o. de la
Ley de la pfp, dispona que la institucin tena la atribucin de obtener, ana-
lizar, estudiar y procesar informacin, as como de poner en prctica mtodos
conducentes para la prevencin de delitos; sin embargo, en la prctica dichas
atribuciones no se implementaron.
Sobre la base institucional de la pfp naci la pf, creada por virtud de la Ley
de la Polica Federal (lpf) publicada en el dof el lunes 1 de junio del ao 2009,
conservando las funciones originalmente concedidas a la primera prevencin
y reaccin, aunque con dimensiones institucionales y facultades que superan
ampliamente a su antecesora especialmente en materia de investigacin. Las
diferencias entre la pf y la pfp se observan, por ejemplo, en sus cuerpos legisla-
tivos y en los alcances que la Ley les proporciona.
La Ley de la pfp se limitaba a regular cuestiones como el servicio de carre-
ra y el ingreso, permanencia y conclusin del servicio, adems de cuestiones
bsicas de funcionamiento institucional, mientras que la lpf, adems de definir
los alcances en las facultades de la institucin, regula la estructura funcional, e
incluso, crea otros organismos institucionales paralelos como el Consejo Federal
de Desarrollo Policial.

Nuevas funciones

La organizacin de la pf se encuentra sustentada en dos ordenamientos legales:


la Ley de la Polica Federal, como se mencion anteriormente, y el Reglamento
de la Ley de la Polica Federal, publicado en el dof el da 17 de mayo del ao
2010. En su andamiaje legal, la pfp y la pf tienen diferencias estructurales sig-
nificativas, tanto en su configuracin interna como en las funciones que les
fueron otorgadas.

27 Diario Oficial de la Federacin, 4 de enero, 1999.


26
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

En la composicin de la pf observamos claramente los diferentes enfoques


que adopta la lpf. Por ejemplo, en el art. 1o. de la lpfp, se estableca que la fun-
cin primordial de aquella institucin de seguridad pblica era salvaguardar
la integridad y derechos de las personas, prevenir la comisin de delitos, as
como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Resalta el concepto
de prevencin del delito como funcin concreta de la pfp, ya que en el resto del
prrafo se establecen fines ms bien abstractos y un tanto imprecisos.
En el art. 2 de la lpf, que se refiere a sus objetivos, se da un cambio radical
y significativo. Si bien se reconocen las mismas funciones genricas de la pfp
de salvaguardar la vida, integridad, seguridad y derechos, as como preservar
libertades, orden y paz, hay una precisin importante en cuanto a la funcin de
aplicar y operar la poltica de seguridad en materia de prevencin y combate
de los delitos. Esto es de destacarse ya que se ampla el campo de funciona-
miento operativo de la pf, de uno meramente preventivo, que se reafirma en
la fracc. iii, a otro tambin reactivo. La novedad ms importante, sin embargo,
est plasmada en la fracc. iv del mismo artculo, que otorga la capacidad a la pf
de investigar la comisin de delitos bajo conduccin y mando del Ministerio
Pblico de la Federacin, aadiendo, como se dijo, tal funcin a las otras dos,
la preventiva y la reactiva.

Funcin preventiva
Consiste en la intervencin o manipulacin del medio, en el tiempo presente,
para alterar una dinmica futura.28 Es decir, por prevencin se entiende el con-
junto de acciones tendientes a evitar que ciertas personas caigan o reincidan en
la delincuencia, as como que otras se conviertan en vctimas de infracciones.29
Las acciones que los cuerpos policiales pueden tomar para evitar la co-
misin de hechos delictivos estn establecidas en los manuales operativos y
protocolos de la corporacin. Los policas son sujetos capaces de ejercer un
acto de autoridad aunque dicho poder es discrecional; es decir, est relacionado
con la capacidad de tomar decisiones, evaluar los elementos de una situacin,
distinguir las posibles acciones y, finalmente, ejercerlas.30
Con el objetivo de ejercer la accin preventiva,31 la pf tiene las siguien-
tes facultades genricas: investigacin (fracc. iv), verificacin (fracc. v), reco-
pilacin de informacin (fracc. vi). As, las distintas divisiones (Investigacin,
Inteligencia, Cientfica, Antidrogas, Fuerzas Federales y Seguridad Regional)
participan en la recopilacin, anlisis y aprovechamiento de la informacin
para detectar amenazas o riesgos y poder actuar en consecuencia. Adems, es-
tn facultadas para utilizar distintas tcnicas que contribuyan al cumplimiento
de sus fines, tales como la realizacin de operaciones encubiertas, la utilizacin

28 Julio Csar Kala, Perseverancia en los contenidos penales preventivos, en Pedro Jos Pea-

loza, coord., Seguridad Pblica. Voces diversas en un enfoque multidisciplinario, p. 347.


29 De Saussais, apud Mara Eugenia Surez de Garay, Los policas: una averiguacin antropo-

lgica, p. 21.
30 Ibid., pp. 279280.
31 Art. 2, fracc. iii, y 8, fracc. i, de la lpf.

27
Octavio Rodrguez Ferreira

de usuarios simulados (Divisin de Inteligencia)32 o el monitoreo de internet


(Divisin Cientfica).33

Funcin reactiva
Se entiende como el despliegue tcnico y operativo para responder a una situa-
cin en donde se haya ejecutado una conducta delictiva o est a punto de ejecu-
tarse. Dicha funcin tiene como objetivo el de proteger la integridad, derechos
y bienes de los particulares, as como de salvaguardar la paz y el orden pblico.
Una vez que se han producido situaciones que atentan contra los objetivos esta-
blecidos, es necesario que la polica intervenga para detener la situacin, volver
al estado anterior al dao status quo ante y evitar la repeticin del delito.
El xito de la reaccin est estrechamente relacionado con la rapidez y la
pertinencia de la accin. Cuando la situacin no requiere de una intervencin
inmediata, la reaccin ser efectiva cuando se d en forma acertada. Asimismo,
conviene destacar que la facultad reactiva policial no se presenta exclusivamen-
te en situaciones operativas extraordinarias, sino que tambin se realiza cuando
se menoscaban los derechos y bienes de individuos.
La funcin reactiva se refleja en la lpf en varias disposiciones contenidas
en el art. 8. Por ejemplo, en la realizacin de las actuaciones que el mp o la au-
toridad judicial le instruya (fracc. ix); en la participacin para detener personas
y asegurar bienes (fraccs. xivxv); en la actuacin llevada a cabo en situaciones
de peligro (fracc. xxx); en la participacin en operativos (fracc. xxxi) e, incluso,
en la sancin de las faltas administrativas en las vas generales de comunicacin
(fracc. xxxv).
Dentro de la estructura orgnica de la institucin, la Divisin de Fuerzas
Federales es la que encabeza esta funcin a travs de los elementos de protec-
cin y las reas de reaccin y operaciones especiales, as como la Divisin de
Seguridad Regional.34 Sin embargo, otras reas, como la Divisin Antidrogas,
tambin la ejercen, por ejemplo, en lo referente a las detenciones en flagrancia
o la realizacin de operativos en materia de drogas.35
El caso de la rapidez en la intervencin merece una breve mencin aparte,
ya que la iniciativa de Ley del Mando nico Policial consider un apartado
especial referente a la intervencin inmediata de los cuerpos de seguridad. En
sta se establece lo siguiente:

La reaccin inmediata ser corresponsabilidad de todas las instituciones po-


liciales, ya que con esta medida se busca, por ejemplo, que en casos de un
enfrentamiento contra la delincuencia, cualquier polica de los tres rdenes de
gobierno tenga la obligacin de actuar y apoye de la forma ms adecuada a
las otras corporaciones en circunstancias especficas de tiempo, modo y lugar.

32 rlpf, art. 11, fraccs. xxxvi, xxxvii.


33 rlpf, art. 15, fracc. xvi.
34 rlpf, arts. 13 y 17.
35 rlpf, art. 16, fraccs. vi, x.
28
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

Es importante resaltar el nfasis que la iniciativa hace sobre el enfrenta-


miento contra la delincuencia ya que refleja gran parte de la estrategia reactiva
contra la delincuencia organizada en el discurso del Ejecutivo federal. El prrafo
concluye estableciendo lo siguiente:

Una vez concluida la perturbacin grave del orden y la paz pblica o situacin
operativa extraordinaria, las instituciones federales, estatales y, en su caso mu-
nicipales, volvern a realizar sus funciones ordinarias y consignarn, de ser el
caso, ante las autoridades correspondientes a los delincuentes que hayan sido
detenidos; rendirn los informes policiales correspondientes para apoyar las
indagatorias y cumplirn las decisiones que, de acuerdo a sus atribuciones, las
leyes les sealen.

Funcin investigativa
En algunos casos, el modelo tradicional de justicia penal en Mxico era perci-
bido como un mecanismo de control social y de aplicacin arbitraria de la ley.
La polica, alejada de su funcin de servicio comunitario, se convirti en un
cuerpo meramente reactivo y relegado a la aplicacin selectiva de regulaciones
administrativas y tareas auxiliares en apoyo a las autoridades encargadas de la
procuracin y administracin de justicia. Ante el descrdito y la desconfianza,
el Estado, en vez de optar por fortalecer la institucin, decidi quitarle poco a
poco atribuciones.36
La polica, en el modelo de justicia tradicional, no tena una relevancia
significativa ya que se limitaba a tomar reportes o denuncias sin tener una pre-
sencia real despus de la comisin del hecho ilcito.37 As, sta qued supeditada
a la voluntad del mp, el cual tambin contribuy a su aislamiento dado a que
ste contaba con su propio cuerpo policial (judicial, ministerial o investigativo).
El planteamiento de un Nuevo Modelo de Polica viene de la mano de una
reconcepcin del sistema de justicia penal en su totalidad, una transformacin
que, evidentemente, tambin afecta a las instituciones de seguridad pblica.
Como se mencion, el Nuevo Sistema de Justicia Penal y la inclusin de la
facultad investigativa trajeron consigo una serie de obligaciones de las institu-
ciones policiales y las convirtieron en sujetos primordiales en todo el proceso de
procuracin y administracin de justicia.
La facultad de investigacin que la Ley le ha conferido a la pf se entiende
como el conjunto sistematizado de acciones y procedimientos encaminados a
la planeacin, obtencin, procesamiento y aprovechamiento de la informacin
con el propsito exclusivo de evitar la comisin de delitos.38 Las acciones que
se derivan de dicha facultad son las siguientes:39

36 Guillermo Zepeda Lecuona, Mexican Police and the Criminal Justice System, en Robert A.

Donnelly y David A. Shirk, eds., Police and Public Security in Mexico, p. 3040.
37 Ibid., p. 40.
38 lpf, art. 5.
39 lpf, art. 8.

29
Octavio Rodrguez Ferreira

Recabar informacin en lugares pblicos mediante la utilizacin de los medios ne-


cesarios para generar inteligencia (fracc. vi).
Operaciones encubiertas y usuarios simulados (art. 8, fracc. vii).
Anlisis tcnico tctico o estratgico de la informacin para generar inteligencia
(fracc. viii).
Conducir o participar en las investigaciones bajo el mando del mp (fraccs. ix x).
Preservar el lugar de los hechos y los instrumentos, objetos o productos del delito
(fracc. xvii).
Entrevistar a personas que puedan aportar algo a la investigacin (fracc. xxiii).
Reunir la informacin que pueda ser til al mp (fracc. xxiv).
Solicitar informacin en materia de telecomunicaciones previa autorizacin de la
autoridad competente (fracc. xxviii).
Intervencin de comunicaciones privadas previa autorizacin de la autoridad com-
petente (fracc. xxix).
Y, en general, obtener, analizar y procesar informacin necesaria para la prevencin.

Como consecuencia de la consolidacin del Nuevo Sistema de Justicia Pe-


nal y las nuevas atribuciones que ste le otorga a las policas, la pf se separa
definitivamente de su predecesora (la pfp). En la actualidad, sus facultades in-
vestigativas, adems de estar destinadas a la prevencin del delito, tambin
contemplan la labor de apoyo al mp en la entrega de informacin de la investi-
gacin cuando de ella se desprendan el cuerpo del delito y la probable respon-
sabilidad de un hecho ilcito, o bien, para responder a su peticin de conducir o
participar en las investigaciones ministeriales.
Las funciones de investigacin y de prevencin estn estrechamente rela-
cionadas, por lo que la inclusin de la facultad investigativa de la pf le atae a
todas sus Divisiones, aunque de forma particular a las de Investigacin, Inteli-
gencia, Cientfica y Antidrogas.

Facultades especiales

Con el objetivo de llevar a cabo la funcin investigativa que se le asign, la Ley


le otorg a la pf facultades especiales, la cuales son necesarias para operar un
sistema de imparticin de justicia capaz de abatir los niveles de crimen y vio-
lencia, as como para consolidar un verdadero Estado de derecho.

Obtencin de informacin y su anlisis


La informacin es el insumo necesario para producir inteligencia,40 por lo an-
terior, la Ley le otorga a la pf facultades para obtener, analizar y procesar la
informacin necesaria para la prevencin de delitos. Para ello, la pf est en
condiciones de recabarla en lugares pblicos mediante la utilizacin de los me-
dios necesarios para generar inteligencia;41 entrevistar a personas que puedan

40 G. Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.


41 lpf,art. 8, fracc. vi.
30
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

aportar elementos a la investigacin;42 y solicitar informacin en materia de


telecomunicaciones, previa autorizacin de la autoridad competente,43 adems
de aquella que le pueda ser til al mp.44

Preservacin y cadena de custodia


La Ley le otorga a la pf la facultad precisa de preservar el lugar de los hechos y
los instrumentos, objetos o productos del delito,45 as como la obligacin de sus
integrantes de utilizar los protocolos de investigacin y de cadena de custodia.46
Por cadena de custodia se entiende la serie de actividades que se desplie-
gan para asegurar y conservar sitios y objetos relacionados con un delito hasta
que sean valorados por la autoridad judicial. El Manual de Procesamiento de
Indicios y Cadena de Custodia de la pf establece los procedimientos y tcnicas
adecuados para la observacin, fijacin, recoleccin y embalaje de los indicios
encontrados en el lugar de los hechos, la ejecucin de la Cadena de Custodia,
as como la identificacin y el correcto llenado de los formatos para cada fase
de la investigacin.

Intervencin de comunicaciones
La facultad de intervencin de comunicaciones otorgada a la pf47 es especial, ya
que el art. 16 de la Constitucin dispone que las comunicaciones privadas son
inviolables. Sin embargo, despus de la reforma de 2008, y con la inclusin de
las disposiciones que conforman el Rgimen Especial en Materia de Delincuen-
cia Organizada, el mismo artculo dispone ciertas excepciones al derecho fun-
damental. Actualmente, la autoridad judicial federal est facultada para permitir
la intervencin de cualquier comunicacin privada, a peticin de otra autoridad
federal o del titular del mp, siempre y cuando se funden y motiven las causas
legales de la solicitud, se exprese el tipo de intervencin, los sujetos implicados
y su duracin.
Para este fin, la reforma cre la figura de Jueces de Control, quienes son los
encargados de resolver las solicitudes de intervencin y otras medidas cautela-
res, providencias precautorias y tcnicas de investigacin. Una de las especifici-
dades de esta clase de magistrados es la figura de Juez Federal Penal Especiali-
zado en Cateos, Arraigos e Intervencin de Comunicaciones, que fue creada por
el acuerdo 75/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal y establecido
en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de diciembre de 2008.
En el caso de la pf, el Comisionado General es quien debe solicitar la inter-
vencin y sta se har slo por los delitos incluidos en el art. 51 de la lpf, entre

42 lpf, art. 8, fracc. xxiii.


43 lpf, art. 8, fracc. xxviii.
44 lpf, art. 8, fracc. xxiv.
45 lpf, art. 8, fracc. xvii.
46 lpf, art. 19, fracc. xi.
47 lpf, art. 8, fracc. xxix.
31
Octavio Rodrguez Ferreira

los que se encuentran el homicidio relacionado con la delincuencia organizada,


la trata de personas y el secuestro.

Operaciones encubiertas y usuarios simulados


La fracc. vii del art. 8 de la lpf faculta a la pf para llevar a cabo operaciones
encubiertas y de usuarios simulados para la prevencin de delitos. Por opera-
cin encubierta se entiende la actuacin de agentes policiales que, ocultando
su verdadera identidad, se infiltran en el medio crimingeno para recopilar,
analizar informacin y aplicarla para la prevencin y combate al delito.48
Por otra parte, los usuarios simulados son integrantes de la institucin
policial que se presentan, como si fueran cualquier ciudadano, en lugares pre-
viamente identificados para solicitar algn trmite o servicio con el objetivo de
evitar o advertir actos delictivos.49
Segn el art. 211 de la rlpf, los sujetos que pueden participar en operacio-
nes encubiertas son:

Agentes encubiertos, quienes bajo una identidad supuesta se involucran en organi-


zaciones delictivas.
Informantes, que se encargan de suministrar informacin.

La facultad de realizar operaciones encubiertas y usuarios simulados otor-


gada a la pf en el art. 8, fracc. vii, de la lpf requiere que sea el comisionado ge-
neral quien las autorice, previo acuerdo con el secretario de Seguridad Pblica,
segn lo establecido en el art. 10, fracc. xii.
Dichas acciones resultan ser complejas y controvertidas en su anlisis, de-
bido a que son medidas preventivas realizadas por el Estado de manera extraor-
dinaria. Algunos segmentos de la opinin pblica las han considerado como
violatorias de derechos fundamentales y han sostenido que sus alcances se en-
cuentran regulados en una ley reglamentaria de jerarqua inferior y que, por
tanto, son susceptibles de ser inconstitucionales.50

Consideraciones finales

Con el objetivo de establecer una poltica integral de seguridad pblica, la po-


lica mexicana ha tenido que enfrentar la debilidad institucional de sus estruc-
turas. Es decir, ha tenido que hacer frente a la insuficiente preparacin acad-

48 rlpf,art. 209.
49 rlpf,art. 217.
50 Dichos argumentos fueron parte fundamental de la demanda de la accin de inconstitucio-

nalidad que present la Comisin Nacional de Derechos Humanos ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin el 29 de junio de 2009. En su resolucin, sin embargo, la scjn declar constitucional que
la pf lleve a cabo operaciones encubiertas y de usuarios simulados segn lo establecido por su regla-
mento, ya que no vulnera garantas constitucionales (Accin de inconstitucionalidad 48/2009, 2011).
32
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica: anlisis legislativo
y consideraciones generales

mica de los cuerpos policiales, a la falta de profesionalizacin y de formacin


continua dentro de la institucin, as como a precarias condiciones laborales y
salarios no acordes con las tareas que realizan.
Aunado a ello, la polica tambin ha tenido que afrontar la percepcin
que tiene la sociedad sobre su propia seguridad (seguridad subjetiva). Dicha
percepcin es alimentada por distintos fenmenos; primero, por la inseguridad
que crea la delincuencia comn; segundo, por la violencia generada por la cri-
minalidad organizada; y, tercero, por la percepcin de corrupcin de los cuerpos
policiales.
Por lo anterior, Mxico debe seguir apostando por la evolucin de sus ins-
tituciones de seguridad pblica. Hoy en da existen novedosos avances tecno-
lgicos, mecanismos de profesionalizacin ms efectivos, as como una nueva
cultura que contribuye a la generacin de estudios y propuestas enfocadas en la
modernizacin policial. Asimismo, las leyes e instituciones actuales han abierto
la puerta para que los tres rdenes de gobierno se hagan cargo de su responsa-
bilidad en la generacin de polticas pblicas en materia de seguridad pblica y
en la renovacin de sus cuerpos policiales.
Mxico ha sentado las bases y ha transitado hacia un Estado en donde la
polica no slo es un cuerpo enfocado en la prevencin y reaccin, sino que
cuenta con un componente investigativo que le permite generar inteligencia y
que la incluye, activamente, en todo el Sistema de Justicia Penal, con nuevas
atribuciones pero tambin nuevas obligaciones.
Por otra parte, debe realizarse un anlisis serio y profundo sobre la conve-
niencia de aplicar un sistema de concentracin de mando. De no ser as, podra
evidenciarse la imposibilidad de revertir los niveles de inseguridad y de la con-
secuente debilidad del sistema, debido a que los beneficios que han comenzado
a materializarse en la pf no podrn expandirse a todos los cuerpos policiales
del pas.
El Mando nico Policial es el ltimo paso en la consolidacin del Nuevo
Modelo de Polica. La Iniciativa de Ley, enviada por el presidente Caldern al
Congreso en octubre de 2010, a fin de reformar los arts. 21, 73 y 115 constitu-
cionales, propone esta modalidad bajo el argumento de que se fortaleceran las
instituciones de seguridad, se reorganizaran los mandos y se consolidaran los
mecanismos de coordinacin, as como la homologacin de los procedimientos
de operacin y actuacin policial.51
La propuesta del Mando nico Policial Estatal Subsidiario del Ejecutivo
Federal, establecida en la Iniciativa de Ley arriba mencionada, tiene como pre-
misas:

Crear y fortalecer a las policas estatales.


Concentrar el mando de los cuerpos policiales en los gobernadores.
Conservar a las policas municipales que acrediten estar en condiciones de cumplir
con sus funciones.

51 Iniciativa de Ley, 6 de octubre, 2010.


33
Octavio Rodrguez Ferreira

Adicionar el principio de corresponsabilidad entre las instituciones policiales y de


seguridad pblica.
Reconocer el factor humano como el componente ms importante.
Apostar por la Carrera Policial.

Finalmente, cabe aclarar que, independientemente de la adopcin del man-


do nico en el mbito nacional, la legislacin actual en materia de seguridad
pblica abre una nueva etapa en la historia policial del pas. Como puede ob-
servarse a lo largo del captulo, el hecho de incluir la investigacin como una
de las principales funciones de la pf y de establecer las pautas para su profe-
sionalizacin, significa un parteaguas en la concepcin y administracin de las
polticas de seguridad pblica. Adicionalmente, la transformacin estructural
del andamiaje institucional en el que sta opera es inevitable. En este sentido, el
siguiente captulo ahondar en los cambios organizacionales que ha sufrido la
pf y en la evolucin del quehacer policial que stos implican.
La pf es una muestra del trabajo de reconfiguracin institucional y del es-
fuerzo de profesionalizacin. Su legislacin construye un marco de accin que
le permite involucrarse de forma ms efectiva en la lucha contra la criminalidad
y sienta las bases para la construccin de un Mxico ms seguro.

34
CAPTULO 2

El cambio organizacional:
El diseo estructural de la Polica Federal

David Arellano Gault Juan Salgado Ibarra

Felipe Len Blanco Snchez Israel Aguilar Mrquez


Este captulo examina el diseo estructural de la Polica Federal, con el fin de
describir y analizar el cambio organizacional que transform a la entonces
Polica Federal Preventiva en la actual pf, como respuesta al cambio jurdico y
a las nuevas atribuciones legales presentadas en el captulo anterior. Para ello,
se tomarn como referencia los documentos oficiales que marcan las grandes
pautas de los objetivos y resultados esperados
Lo que podra considerarse un programa maestro de implementacin de
dicho cambio organizacional est implcito en los documentos oficiales de la
reforma al antiguo modelo de polica, por lo cual las pautas que pueden ser
analizadas en un sentido profundo son bastante generales. Se puede afirmar que
bajo estas circunstancias lo que se obtendr es una comprensin bsica de las
implicaciones generales de transitar al modelo policial deseado.
La razn es la siguiente: los cambios organizacionales que se espera ocu-
rrirn tras la restructuracin de la institucin no sern evidentes de inmediato.
Cunto? No es posible, ni sensato, determinarlo a priori, pero debido al poco
tiempo que a la aparicin de este libro tiene la publicacin del Reglamento de la
Ley de la pf, parece un supuesto razonable el asumir que an es difcil observar
los efectos finales y definitivos de la nueva estructura. Adems, aun cuando esta
restriccin temporal fuera obviada, existe literatura que muestra que el cambio
en las normas explcitas no es de ninguna manera suficiente para garantizar
la modificacin de las lgicas organizacionales previas.1 Es decir, si bien nada

1 Vid. I. Aguilar, Nueva gestin pblica en Mxico: la experiencia del Infonavit, en Revista

Buen Gobierno, nm. 9, pp. 1835; D. Arellano, Anlisis organizacional: una perspectiva desde la
estrategia; D. Arellano, Gestin estratgica para la induccin del cambio organizacional, en D.
Arellano, E. Cabrero y A. del Castillo, coords., Reformando al gobierno. Una visin organizacional del
cambio gubernamental; D. Arellano y E. Cabrero, Introduccin, ibid.; E. Cabrero, D. Arellano y M. L.
Amaya, Cambio en organizaciones gubernamentales: innovacin y complejidad, ibid.; N. Brunsson,
La reforma como rutina, en N. Brunsson y J. P. Olsen, La reforma de las organizaciones; N. Bruns-
son, Individualidad organizacional y racionalidad como contenido de la reforma, ibid.; N. Brunsson
y J. P. Olsen, Formas organizacionales: podemos elegirlas?, ibid.; N. Brunsson y H. Winberg, Im-
plementacin de las reformas, ibid.; E. Cabrero, Del administrador al gerente pblico; R. Coronilla
y A. del Castillo, El cambio organizacional: enfoques, conceptos y controversias, en D. Arellano,
E. Cabrero y A. del Castillo, coords., op. cit.; M. Crozier, El cambio en las organizaciones pblicas,
en Gestin y Poltica Pblica, vol. 1, nm. 1, pp. 93100; J. E. Culebro, Cambio estructural, en D.
Arellano, E. Cabrero y A. del Castillo, coords., op. cit.; A. del Castillo, Cambio y procesos decisorios:
planeacin y ambigedad, ibid.; A. del Castillo, Transformacin institucional en organizaciones
gubernamentales, ibid.; M. Feldman, Organizational Routines as a Source of Continuous Change,
en Organizational Science, vol. 11, nm. 6, pp. 611629; F. Nieto, Las posibilidades del cambio. Ex-
ploraciones sobre cambio y rutinas organizacionales; D. North, Instituciones, cambio institucional
y desempeo econmico; J. P. Olsen, La reforma de las organizaciones institucionalizadas, en N.
Brunsson y J. P. Olsen, op. cit.; Brian T. Pentland y Martha S. Feldman, Organizational Routines as
37
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

cambia sin decreto, tampoco basta ste para reorientar la marcha organizacio-
nal a sus efectos finales deseados.
Por otra parte, la literatura sobre los tiempos y pausas, reconsideraciones y
remodelaciones que una reforma organizacional debe vivir, es bastante amplia
para asegurarnos que no es posible en tan poco tiempo realizar un anlisis de
los efectos reales de un cambio de este tipo.2
En este sentido, el captulo se enfoca en la estructura (diseo) de la institu-
cin, emanada de las modificaciones a la reglamentacin jurdica que origin
a la hoy pf, e intenta integrar las complejidades que dicho diseo podra traer
consigo en el futuro cercano. En buena medida debido a estas consideraciones,
puede decirse que se trata de un anlisis desde el diseo del modelo, pero
pensando en la instauracin del mismo.
Para satisfacer este objetivo dual de analizar el diseo estructural sin perder
de vista las complejidades de la implementacin de tal cambio, se recurre, desde
la teora de las organizaciones, a dos propuestas complementarias, a las que se
aaden algunos elementos tericos especficos sobre reforma policial.
La primera de ellas es la bibliohemerografa sobre reforma administrativa,
en particular en la vertiente de Brunsson.3 Este autor plantea que las reformas
administrativas son, en esencia, una esperanza de cambio, basadas en una
racionalidad tcnica particular que no necesariamente hace evidentes algunas
dinmicas organizacionales fundamentales. Como se ver, ello no quiere decir
que la reforma sea un ejercicio estril, todo lo contrario. Es un intento de trans-
formacin profunda que puede verse enriquecido con planteamientos tericos.
Esta aproximacin se complementa con elementos de la reforma policial,
para con ello introducir y contextualizar el cambio organizacional. Posterior-
mente, se presenta el marco terico del anlisis estructural de las configuracio-
nes organizacionales de Mintzberg.4 Esta segunda perspectiva se basa en una
serie de abstracciones que permiten entender en trminos metafricos la
organizacin como una mquina, con componentes y necesidades identificables
para la correcta marcha de la misma, posibilitando, as, tanto la descripcin
como el anlisis del diseo institucional, con las restricciones ya mencionadas
al inicio de este texto. Las publicaciones especializadas en la reforma adminis-
trativa, los elementos sobre reforma policial y las configuraciones organizacio-
nales constituyen, en conjunto, el marco terico y la primera parte del captulo.
Despus, sobre todo con base en el enfoque de la reforma administrativa, en
la segunda parte se llama brevemente la atencin respecto de algunos retos que
puede enfrentar el cambio organizacional en la fase de implementacin, consi-
derados a partir del discurso, intencionalidad y objetivos generales de la refor-

a Unit of Analysis, en Industrial and Corporate Change, vol. 14, nm. 5, pp. 793815; B. Rombach,
Sacrificar el control para obtener xito, en N. Brunsson y J. P. Olsen, op. cit.; M. Waernes, Imple-
mentacin e identidad institucional, ibid.
2 N. Brunsson, Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational Organization; N.

Brunsson y J. P. Olsen, Formas organizacionales: podemos elegirlas?, en N. Brunsson y J. P. Olsen,


op. cit.
3 Idem.
4 H. Mintzberg, Mintzberg on Management. Inside our Strange World of Organizations.

38
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

ma, y cristalizados en buena medida en la normatividad presentada en el marco


del captulo uno. Con ello en mente, en la tercera parte del texto se describe y
analiza la estructura de la institucin policial federal, primero, y a manera de
antecedente en su fase de pfp, y luego ya como pf. La teora de las configuracio-
nes organizacionales es la base de este anlisis estructural. El captulo finaliza
presentando algunas reflexiones, a manera de consideraciones finales, en torno
del cambio organizacional estudiado.

Diseo organizacional: marco terico

El cambio organizacional es, en principio, una idea de reforma, con objetivos


que pueden variar en claridad y precisin, y cuyas complejidades de imple-
mentacin no necesariamente se hacen evidentes ni en el marco jurdico ni en
la estructura que de ste deriva. Es por ello que, en primer lugar, se retoma de
modo breve la bibliohemerografa sobre la reforma administrativa, con el fin de
contextualizar el cambio organizacional que a nivel estructural ser expuesto
ms adelante.

Reformas administrativas

Las reformas administrativas en el mbito gubernamental son un elemento per-


manente utilizado para promover cambios que pretenden impactar el desem-
peo organizacional. Es necesario comprender la dinmica de las instancias
gubernamentales para entender la naturaleza de las reformas y su dificultad
para implementarse. En este sentido, resulta til la propuesta de Brunsson,5 en
la cual la reforma es entendida como la esperanza de empatar el discurso de la
transformacin con la compleja realidad organizacional.
La bsqueda y comprensin de la racionalidad que gua las reformas es el
elemento clave de esta perspectiva, entendiendo racionalidad como:

[...una] forma intencional de inteligencia, en la que ser intencional no slo implica


tener intenciones tambin llamadas propsitos, objetivos o metas sino, sobre
todo, permitir que dichas intenciones controlen las acciones propias. As, la accin
[...] es controlada por el futuro: uno acta para alcanzar una condicin futura de-
seable.6

Debido a esta anticipacin de una condicin futura, la identidad organiza-


cional de la reforma puede ser rastreada y descrita mediante sus intencionali-
dades formales, fraseadas como metas u objetivos principales, lo que representa

5 N. Brunsson, Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational Organization.


6 N. Brunsson, op. cit., p. 13.
39
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

una ventaja para un estudio basado en mayor medida en trabajo de gabinete,


como es el caso.7
La racionalidad pasa, de modo necesario, por un discurso que justifica la
reforma como una necesidad ineludible, para luego proponer soluciones a partir
de un diagnstico particular que idealmente se sustenta en argumentos tcnicos.
Para ello, se supone a priori que, ante la necesidad mostrada, la propuesta de
solucin modificar las conductas organizacionales sin contratiempos, llevando
a la adopcin y xito de la reforma. As, las acciones emanadas de sta cons-
tituyen intentos por hacer consistentes la voluntad, el discurso y la prctica.8
Para lograr lo anterior se admiten dos vas: adaptar la realidad al discurso o
permitir que sea el discurso el que admita ajustes a partir de las complicaciones
de la implementacin. Lo primero implica asumir que se tiene la capacidad de
modificar y alinear comportamientos a travs de mecanismos causales clara-
mente definidos y que sern aceptados de modo automtico por los miembros
de la organizacin y sus respectivas agrupaciones internas; lo segundo, por su
parte, es un claro llamado a una visin ms realista, en la que las organizacio-
nes se enfrentan a resistencias y problemas de diversa ndole al intentar aplicar
las reformas.
Es la segunda de las posturas la que se retoma aqu a manera de antesala
para el anlisis estructural posterior. Cabe aclarar, sin embargo, que la reforma
vista como esperanza no implica una descalificacin o un llamado al abandono
de la perspectiva racionalista. Ms bien permite distinguir algunos elementos
potencialmente conflictivos que pueden verse ensombrecidos por un discurso
que hace de la reforma, en su extremo, un cambio tcnico infalible. Al hablar
de reforma como esperanza, entonces, no se est haciendo de ninguna mane-
ra un juicio de valor respecto de la necesidad y los potenciales alcances de la
misma; se hace, en todo caso, una invitacin a considerar el proceso desde una
perspectiva ms realista que coadyuve finalmente a la consecucin de las metas
planteadas en la reforma.
Para llevar esta perspectiva genrica al terreno del estudio prctico, es de-
cir, para efectivamente rastrear el discurso y las intenciones formales de la
reforma, es necesario analizar cuando menos dos elementos: la motivacin y
el contenido del cambio propuesto. La transformacin puede ser motivada por
crisis provenientes del exterior o como parte de los procesos de equilibrios en
el interior de la organizacin.9 De acuerdo con Cabrero,10 existen tres problemas
principales que motivan los procesos de reforma en las organizaciones: de efi-
ciencia, de eficacia y de legitimidad.

7 Aunque tambin se realizaron, de manera complementaria, entrevistas a actores clave y algu-

nas visitas de campo a destacamentos de la institucin.


8 Ibid., p. 27.
9 M. Crozier, El cambio en las organizaciones pblicas, en Gestin y Poltica Pblica, vol. 1,

nm. 1; B. Pentland y M. Feldman, Organizational Routines as a Unit of Analysis, en Industrial and


Corporate Change, vil. 11, nm. 6.
10 E. Cabrero, Del administrador al gerente pblico.

40
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

Generalmente, el problema de eficiencia es originado por crisis fiscales,


cuando es necesario maximizar la utilidad presupuestal, recomponiendo las re-
laciones insumoproducto e incorporando nuevas tcnicas de gestin. Por su
parte, el problema de eficacia se caracteriza por la incapacidad para cumplir con
las atribuciones asignadas por mandato y alcanzar los objetivos planificados,
mientras que los problemas de legitimidad se fundamentan en la falta de con-
senso en los fines buscados o en los medios de ejercicio del poder, empleados
por la organizacin. La motivacin constituye, por as decirlo, la primera parte
del discurso de reforma, en la que se justifica el cambio por alguna o algunas de
las razones antes sealadas.
Sin embargo, cuando la reforma administrativa es efectivamente un ins-
trumento que pretende generar cambios, su contenido es constituido por un
diagnstico particular, del que se desprende necesariamente y como contrapar-
te, una propuesta de solucin vinculada a dicho diagnstico. Es en esta parte
del discurso que suele hacerse evidente que la reforma es un proceso racional,
en los trminos antes descritos, con posibilidades de introducirla, orientarla y
controlarla, en tanto que se apalanca en una propuesta tcnica especfica.
En suma, la reforma puede ser estudiada, primero, mediante el discurso que
justifica el cambio y propone una solucin tcnica con base en ese diagnstico
inicial. A partir de lo anterior pueden extraerse las principales intencionalida-
des u objetivos explcitos de la propuesta de cambio, lo que a su vez permite
adelantar algunas problemticas o probables retos del cambio organizacional
propuesto. Tal es, expuesta de modo breve, la lnea que se trazar en el marco
del segundo apartado de este captulo, para luego ver de qu manera la estruc-
tura actual de la corporacin estara o no, en trminos tericos, respondiendo
a las intencionalidades plasmadas tanto explcita como implcitamente en la
normatividad que rige a la pf.

Configuraciones organizacionales

El anlisis organizacional propiamente dicho puede ser llevado a cabo desde


mltiples perspectivas, quiz tantas como la propia teora de las organizacio-
nes admite. Una de las ms tiles, sin embargo, cuando de estudios de diseo
estructural se trata, es la de las configuraciones organizacionales, de Henry
Mintzberg.11
A partir de la interaccin dinmica de una serie de elementos, tales como
las partes de la organizacin, mecanismos de coordinacin, proclividad del con-
texto, entre otros, este autor plantea una tipologa ideal genrica de las organi-
zaciones. Se trata de una serie de modelos o referencias que sirven de gua para
concentrar el anlisis en aspectos estructurales que permiten encontrar pistas de
las razones, ventajas y desventajas de adoptar determinados diseos de estruc-
tura organizacional en funcin del tipo de organizacin de la que se trate y las
necesidades de sus miembros.

11 H. Mintzberg, op. cit.


41
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

Profundizando la abstraccin, adems, Mintzberg lleva su propuesta de


clasificacin al terreno grfico, por lo que sta se vuelve an ms atractiva.
Desde esa perspectiva, entonces, se puede obtener una especie de radiografa
de la organizacin, que es comparable con otras tanto de su misma clase como
de otras clases, as como con los propios tipos ideales. Es precisamente ese es-
fuerzo de construccin el que se desarrolla en seguida, no sin antes considerar
las limitantes de este enfoque.
Como cualquier mtodo analtico, el de las configuraciones organizaciona-
les posee algunas restricciones. La ms importante de ellas, asociada al empleo
de modelos en las ciencias sociales, es que se trata, en general, de abstracciones
que son incapaces de capturar totalmente la complejidad de la dinmica social.
El caso de las configuraciones organizacionales no es la excepcin. Los tipos
ideales de Mintzberg rara vez se verifican completamente en la realidad. Ms
an, muchas veces admiten traslapes y contradicciones internas. Sin embargo,
ello no quiere decir que no sean tiles, pues es precisamente a partir de esas
anomalas que los fenmenos comienzan a ser comprendidos.12
La segunda limitante es el carcter atemporal de las configuraciones. Si
bien, como se ver ms adelante, dicha teora incorpora elementos tales como la
ideologa o la influencia contextual en un entorno dinmico, las configuracio-
nes no dejan de ser fotografas que captan un momento en el tiempo. Por ello,
no necesariamente dan cuenta de la evolucin histrica de las organizaciones
estudiadas. Esto es en particular relevante en el caso de la Polica Federal, pues
a pesar de que se trata de una organizacin relativamente joven, ella es el resul-
tado de un proceso de transformaciones continuas, tanto formales como reales,
que pueden ser importantes para comprender su situacin actual.
Por ltimo, el ejercicio enfrenta tambin limitaciones en trminos de in-
formacin, dadas las cuestiones de seguridad que debe priorizar una organiza-
cin policial, sobre todo en el actual contexto nacional. Si bien las tres visitas
a destacamentos de la corporacin ayudaron a complementar y contrastar la
normatividad y dems documentacin que sirvi de insumo inicial, las configu-
raciones requieren para su construccin profundizar en la parte emprica de las
organizaciones, observando, en la medida de lo posible, sus dinmicas internas
en el da a da. En este caso, por la situacin antes sealada, es el trabajo de
gabinete el que lleva el liderazgo en la generacin de las configuraciones, con
todo lo que ello implica.
Una vez considerado lo anterior, se expone a continuacin, de manera ms
precisa pero breve, el marco terico en el que se basar el anlisis presentado
ms adelante, en el apartado tres de este captulo.

12 Esta metodologa de tipos ideales, en la que se vuelve relevante lo que queda fuera del mo-

delo, ha sido empleada para la explicacin de fenmenos sociales, entre otros por Max Weber, tanto
en La tica protestante y el espritu del capitalismo (2003), como en Economa y sociedad (1964).
Asimismo, ms recientemente, el empleo de modelos abstractos se ha constituido como la base ana-
ltica de la ciencia econmica contempornea. (Vid., por ejemplo, Varian R. Hal, Microeconoma
intermedia, un enfoque actual. 5a. ed. Barcelona, Antoni Bosch, 2003.)
42
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

Construccin de tiposideales organizacionales 13

Como se adelant en prrafos anteriores, Mintzberg observ cmo la estructu-


ra de una organizacin cambia respecto del contexto y se modifica con cierta
lgica en relacin con el mismo.14 Ello se debe a que en la estructura hay una
serie de atributos que se relacionan entre s y con el contexto de una manera
dinmica, y a tales arreglos o adaptaciones se les denomina configuraciones.
stas son, en esencia, sistemas en los cuales tiene ms sentido hablar de redes
de interrelaciones que de cualquier variable que domine sobre otra.15
Para determinar las configuraciones de la organizacin, el primer paso es
considerar las partes correlacionndolas con las necesidades concretas de las
personas que las componen. As, Mintzberg distingue seis de ellas:

1. Ncleo operativo: se encuentra en la base de la organizacin y est compuesta por


los operarios que realizan el trabajo bsico de fabricar los productos y/o prestar
los servicios.
2. pice estratgico: desde aqu se supervisa todo el sistema, es ocupado por un di-
rector con dedicacin exclusiva.
3. Lnea media: se trata de una jerarqua continua de autoridad entre el ncleo ope-
rativo y el pice estratgico.
4. Tecnoestructura: es un grupo de analistas que realizan tareas administrativas
planificar y controlar el trabajo de otros por fuera de la lnea jerrquica de
autoridad
5. Staff de apoyo: este subconjunto suministra diversos servicios internos, relaciona-
dos indirectamente con la organizacin tales como correos, cafetera, entre otros.
6. La ideologa: sta abarca las tradiciones y creencias de una organizacin que la
distinguen de otras organizaciones e infunden una cierta vida al esqueleto de su
estructura. Las partes y personas se integran, en un primer esquema genrico,
como lo ilustra la figura 2.1.

Mintzberg sostiene, adems, que toda actividad humana organizada hace


surgir dos requisitos fundamentales y opuestos: la divisin del trabajo y la
coordinacin, por lo que la estructura de una organizacin se puede definir
simplemente como las maneras en que su trabajo se divide en diferentes tareas y
luego se logra la coordinacin entre las mismas.16 En este sentido, son tambin
seis los mecanismos de coordinacin que plantea como elementos bsicos de la
estructura, a saber:

13 Esta parte del captulo est basada en H. Mintzberg, op. cit., y F. Blanco, Diseos y procesos

organizacionales en instituciones pblicas de investigacin y transferencia de tecnologa para el sector


agropecuario. Un anlisis comparativo entre inifap, Mxico, y Embrapa, Brasil.
14 H. Mintzberg, op. cit.
15 Ibid., p. 110.
16 Ibid., p. 116.

43
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

FIGURA 2.1
Las seis partes bsicas de una organizacin

Ideologa
pice
estratgico

tura

Sta
truc

ff d
oes

e ap
Lnea
n

media

oyo
Tec

Ncleo de operaciones

Fuente: Mintzberg, 1991, 114.

1. Supervisin directa.
2. Adaptacin mutua.
3. Normalizacin de procesos de trabajo.
4. Normalizacin de habilidades.
5. Normalizacin de reglas.
6. Normalizacin de outputs o productos.

Finalmente, esos mecanismos se corresponden, a su vez, con una serie de


parmetros de diseo que determinan la divisin del trabajo y el logro de la
coordinacin. stos incluyen la especializacin del trabajo, la formalizacin del
comportamiento, la formacin, el adoctrinamiento, la agrupacin y tamao de
unidades, los sistemas de planificacin y control, los dispositivos de enlace y, de
manera mucho ms destacada, la descentralizacin, entendida sta como la di-
fusin del poder para tomar decisiones. La descentralizacin puede ser entonces
vertical, horizontal, selectiva o paralela, as como otros tipos que surgen de la
combinacin de las anteriores.
La eleccin de tales parmetros, a su vez, se ve influida por el contexto
de la organizacin, sobre el cual al mismo tiempo tal diseo influye. En este
sentido, Mintzberg sugiere la importancia de algunas variables de entorno que
dan cuenta de las caractersticas del contexto externo, como estabilidad, com-
plejidad, hostilidad, la diversificacin del mercado al que se atiende, el grado
de control externo al que est sujeta la organizacin, entre otros.

44
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

Con todo ello, Mintzberg sugiere que existe una correspondencia entre me-
canismos de coordinacin, partes de la organizacin y tipo de descentraliza-
cin, misma que puede explicarse con una serie de presiones ejercidas sobre la
organizacin por cada una de sus seis partes bsicas, de tal modo que, cuando
las condiciones favorecen una de estas presiones, la organizacin se disea a s
misma con una configuracin particular.17

FIGURA 2.2
Presiones bsicas sobre la organizacin

Presin
para liderar
ona ra

Pre labor
r
raci sin pa
liza

co
sin ar
par
Pre

Presin
a

para
balcanizar

Presin para profesionalizar

Ideologa: aglutinante

Poltica: segregante

Fuente: Mintzberg, 1989, 111.

Con la combinacin de los constructos bsicos, partes de la organizacin y


presin que ejercen, mecanismos de coordinacin y tipo de descentralizacin, es
finalmente posible arribar a las configuraciones propiamente dichas. Mintzberg
sugiere siete tipos bsicos, que se resumen en el siguiente cuadro. Vale la pena
advertir de nueva cuenta que se trata de tipos ideales que, como tales, no nece-
sariamente se verifican en la realidad, incluso aunque admitan combinaciones
y desplazamientos entre las mismas.
Como muestra el cuadro 2.1, los diferentes arreglos o configuraciones de-
penden de la combinacin de tres constructos, los cuales, a su vez, reflejan di-
versas presiones tanto intraorganizacionales como contextuales. Cada configu-
racin se corresponde con una particular forma de dividir y coordinar el trabajo
dadas dichas presiones, esto es, con una estructura en particular.

17 Ibid., p. 128.
45
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

Las configuraciones organizacionales bsicas CUADRO 2.1

Configuracin Mecanismo fundamental Parte de la organizacin Tipo de descentralizacin


de coordinacin /presin que ejerce
Maquinal Normalizacin de proceso Tecnoestructura/racionalizar Descentralizacin
de trabajo horizontal limitada

Profesional Normalizacin de Ncleo de operaciones/ Descentralizacin


habilidades profesionalizar horizontal

Diversificada Normalizacin de outputs Directores de lnea Descentralizacin


media/balcanizar vertical

Innovadora Adaptacin mutua Staff de apoyo/colaborar Descentralizacin


selectiva
Misionera Normalizacin de reglas Ideologa/aglutinamiento Descentralizacin

Poltica Ninguno Ninguna/segregacin Varios

Fuente: Blanco, 2010, 29

As, utilizando esta herramienta tericometodolgica, en la tercera parte


del captulo se analiza el diseo estructural actual de la Polica Federal, no sin
antes adelantar brevemente algunos de los principales retos que, con base en la
bibliohemerografa sobre la reforma administrativa podran surgir en la imple-
mentacin de la nueva estructura policial.

Implementacin e intencionalidad: retos desde la perspectiva


de reforma administrativa

Como se adelant en el marco terico de este captulo, desde la perspectiva


de la literatura sobre reforma administrativa, el cambio organizacional puede
entenderse en su origen como la esperanza por empatar las intenciones for-
males expresadas discursivamente con la prctica en la realidad del da a da
organizacional.18 Esto es as en buena parte debido a que en las organizaciones
simplemente no se puede hablar de relaciones causales lineales, en las que los
cambios propuestos y los objetivos que de ellos derivan se alcancen mecnica-
mente mediante una serie de pasos secuenciales infalibles.
Las organizaciones son entes complejos en tanto estn compuestas de in-
dividuos que no solamente pueden o no alinear sus intereses con los de la or-

18 N. Brunsson, Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational Organization, p.


26.
46
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

ganizacin, o comprender y compartir o no el espritu o la racionalidad de las


reformas, sino que pueden incluso oponerse activamente al cambio, mediante
estratagemas que, aunque informales, no necesariamente pasan por la ilegali-
dad o el abierto desacato,19 haciendo de esta manera ms improbable ese nuevo
estado de las cosas que se intenta alcanzar.
Lo anterior genera comnmente una brecha entre ese deseo del deber ser
y la compleja realidad organizacional. Sin embargo, no por ello se desechan o
abandonan a priori los muchos intentos de reforma. La esperanza sigue viva,
pero es necesario partir de una perspectiva ms realista en la que se puedan
adelantar algunos problemas que la reforma o, ms precisamente el diseo de
la misma, en este caso, podra enfrentar en el siempre complicado terreno de la
implementacin.
La deteccin del discurso que gua el cambio, tanto en su etapa de justifi-
cacin o motivacin, como en la de racionalidad tcnica de solucin, es la base
para extraer las ms importantes intencionalidades de la reforma, lo que a su
vez posibilita la exposicin de algunos retos clave del cambio propuesto. En esta
parte del texto se realiza de manera sinttica este ejercicio, con el fin de preparar
el terreno para el anlisis estructural.
Las modificaciones organizacionales llevadas a cabo para gestar la Polica
Federal se articularon, en un primer momento, en torno de la necesidad de
incrementar tanto la eficacia como la legitimidad de la corporacin, mientras
que como sustento tcnico, el diseo de la reforma se apalanc en el empleo del
ciclo bsico de inteligencia en la labor policiaca.20 ste ltimo puede ser defini-
do como un proceso de produccin intelectual, mediante el cual se planifica la
bsqueda de informacin, se procesa la informacin obtenida buscando verifi-
car su confiabilidad, se analiza para extraer su significado lgico y por ltimo,
el producto de inteligencia se entrega al usuario.21
El ciclo de inteligencia se descompone en etapas, cuyo nmero y denomi-
naciones, varan ligeramente de autor en autor, pero genricamente se pueden
identificar cuando menos cuatro de ellas:

1. Planeacin.
2. Bsqueda y procesamiento.
3. Anlisis.
4. Entrega o explotacin de la informacin.

As, se trata de un proceso dinmico e interrelacionado de recepcin y ge-


neracin de informacin, a manera de una cadena, en la que el elemento clave

19 Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon; E. Goffman, La presentacin de la persona en

la vida cotidiana; Herbert Simon, El comportamiento administrativo.


20 Vid. cap. 1, secc. 2, y Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico.
21 R. Lpez Polo, Manual de inteligencia policial, p. 44.

47
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

es la coordinacin, pues como Lpez Polo observa: si fracasa alguna de las


etapas en su tarea, todo el proceso habr fracasado.22
Ese paquete de eficacia y racionalidad tcnicapolicial sustentada en el ci-
clo de inteligencia se encuentra claramente implcita en el objetivo general de:23

Lograr la transformacin de las corporaciones policiales en el pas, bajo un


[modelo] basado en inteligencia y que incorpore [...] estndares de operacin
unificados, mediante la homologacin de procesos, procedimientos, mtodos
y protocolos de operacin policial [...], as como la utilizacin compartida de
las tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones, que aseguren su
desempeo eficaz y eficiente en la prevencin y persecucin de los delitos, a
fin de recuperar la confianza ciudadana.24

Esta gran intencin est tambin evidentemente alineada con el marco nor-
mativo en el que destacan las nuevas atribuciones de investigacin de la Polica
Federal, que hacen de sta un cuerpo organizacional mucho ms preventivo que
su antecesor.25
Entonces, tras esta breve bsqueda de la racionalidad e intencionalidad
del cambio organizacional, de manera muy genrica, es posible establecer que
la reforma tiene el gran objetivo de restructurar a la corporacin con base en
la nueva normatividad, en particular respecto de las nuevas atribuciones de
investigacin, todo ello mediante el empleo del ciclo de inteligencia en la labor
policial, y con el fin ltimo de incrementar la eficacia y legitimidad de la cor-
poracin.
De esa gran intencin, as como de las nuevas atribuciones, destacan dos
grandes retos a los que la nueva estructura deber responder: el reto de coordi-
nacin y el de homologacin. En el caso concreto de la coordinacin, pueden
distinguirse dos niveles: interorganizacional e intraorganizacional. El primero
de ellos tiene que ver con la relacin de la pf con otras organizaciones, mientras
que el segundo se refiere al mbito interno.
La coordinacin interorganizacional est reglamentada en los arts. 8, 10 y
13, as como en el cap. x de la Ley de la Polica Federal y, aunque es un aspecto
mencionado en las intenciones formales, su anlisis escapa a este estudio en la
medida en que trasciende a la propia institucin. La coordinacin intraorgani-
zacional, por su parte, es un requisito indispensable del ciclo de inteligencia,
por lo que sera de esperarse que la institucin se estructurara efectivamente en
funcin de dicho ciclo, como respuesta necesaria al cambio jurdico descrito en
el captulo uno.
Por su parte, la homologacin que se desprende de la intencin y raciona-
lidad del cambio, deber verse reflejada en la estructura de la institucin para
unificar procesos, insumos y productos, de nueva cuenta con el fin de alimentar

22 Ibid., p. 46.
23 Se hace abstraccin de las referencias al sistema penitenciario.
24 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica, p. 11.
25 Vase cap. 1, pp. __<secc. 3.2.3.>
48
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

el ciclo de inteligencia. En el presente caso se busca que la informacin sea tra-


tada de manera estandarizada por las distintas divisiones y que sta, como pro-
ducto e insumo al mismo tiempo, sea tambin provista de manera homognea.
La estandarizacin de procesos y de productos requiere tambin de monitoreo,
o bien, de la inclusin de mecanismos de supervisin que permitan asegurarse,
en la medida de lo posible, de que efectivamente se cumple con los estndares
fijados. En este sentido, la pf ha avanzado significativamente con el desarrollo
de manuales y procedimientos sistemticos de operacin.
En suma, el cambio organizacional propuesto se basa, primero, en la nece-
sidad de incrementar la eficacia y legitimidad de la pf; para ello, se propone el
empleo del ciclo de inteligencia, como gran racionalidad tcnica que ha de guiar
el proceso. Ambos elementos estn presentes en la normatividad que sustituye
a la pfp y da origen a la nueva institucin federal, en la que destaca el carcter
preventivo y, en particular, de investigacin de esta segunda institucin. El paso
natural es verificar en qu medida la nueva estructura responde a estas necesi-
dades. Dicho anlisis estructural es el que se desarrolla enseguida.

Descripcin y anlisis estructural de la Polica Federal

En esta seccin, se emplea la herramienta analtica de las configuraciones orga-


nizacionales de Mintzberg, con el fin de observar cmo el cambio organizacio-
nal que deriv en el diseo institucional actual de la Polica Federal responde
a las exigencias estructurales establecidas por el nuevo marco normativo, en
particular, en lo que se refiere a las atribuciones de inteligencia, esto es, a las
grandes pautas o intenciones de la reforma extradas anteriormente. Antes de
ello, y a manera de contextualizacin y contraste, se describe brevemente el
diseo institucional previo, el de la pfp, con el fin de hacer patente el cambio
organizacional.

Polica Federal Preventiva

Hacia finales de los noventas, el gobierno federal reconoci la necesidad de for-


talecer las herramientas institucionales destinadas a la prevencin y el combate
del crimen y a mejorar el funcionamiento de las organizaciones pblicas disea-
das para salvaguardar la integridad fsica de los mexicanos. Como parte de las
acciones emprendidas por el Estado mexicano para enfrentar los nuevos retos
en materia de seguridad pblica, en 1999 se modific el art. 21 constitucional y
se estableci el Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
As, como parte del snsp, el 4 de enero de 1999 fue publicada en el Diario
Oficial de la Federacin la ley que institua la creacin de la pfp. sta surgi
como un rgano administrativo desconcentrado de la Segob, con autonoma
tcnica y operativa para el ejercicio de sus atribuciones.
Uno de los objetivos de la creacin de la pfp era coordinar bajo un solo
mando los esfuerzos en materia de seguridad pblica de distintas corporaciones
49
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

existentes. Por tanto, para su puesta en marcha cont con los recursos financie-
ros, materiales y humanos de la Polica Federal de Caminos y Puentes, la Polica
de Migracin, la Polica Fiscal Federal y una brigada de la Polica Militar. El
30 de noviembre del ao 2000 se publicaron en el dof reformas a la Ley de la
Polica Federal Preventiva.
Con la creacin de la Secretara de Seguridad Pblica Federal (ssp), la pfp
dependera ahora de esta nueva instancia. El titular de la ssp tendra la facultad
de proponerle al presidente de la Repblica a un comisionado, quien tendra el
ms alto rango dentro de la pfp y la capacidad de ejercer el mando, direccin y
disciplina. La pfp mantendra su autonoma tcnica y operativa en el ejercicio
de sus atribuciones.
De acuerdo con el Reglamento de la Polica Federal Preventiva, la estructu-
ra orgnica de la pfp contemplaba adems del comisionado, el Estado Mayor, las
Unidades Administrativas Centrales, las Unidades Administrativas Regionales y
una Unidad de Contralora Interna.
Como lo muestra la figura 2.3, el Estado Mayor se divida en cinco seccio-
nes. La primera corresponda a Personal; la segunda era Informacin; la tercera,
Operaciones; la cuarta, Logstica, y la quinta, Planes. Por su parte, las Unidades
Administrativas Centrales se conformaban por las coordinaciones de Inteligen-
cia para la Prevencin, de Fuerzas Federales de Apoyo, de Seguridad Regional,
de Administracin y Servicios, Servicios Tcnicos, Transportes Areos, Asuntos
Jurdicos, Vinculacin y Comunicacin Social, la Unidad de Desarrollo y el Ins-
tituto de Formacin de la Polica Federal Preventiva.
La Coordinacin de Inteligencia para la Prevencin se divida en Terro-
rismo, Trfico y Contrabando, Secuestros y Robos, Informacin y Enlace, y
Anlisis. La Coordinacin de Fuerzas Federales de Apoyo era integrada por las
reas de Reaccin y Alerta Inmediata, Operaciones Especiales e Instalaciones
Estratgicas y Servicios. La Coordinacin de Seguridad Regional agrupaba Se-
guridad en Caminos Federales, Puertos y Fronteras y Zonas Federales. Los Servi-
cios Tcnicos se dividan en Informtica, Apoyo Tcnico y Telecomunicaciones.
La Unidad de Desarrollo integraba Control de Confianza y Asuntos Internos. El
Instituto de Formacin de la Polica Federal Preventiva, se divida en el Centro
de Formacin Policial, Centro de Capacitacin Policial y Centro de Estudios
Superiores Policiales.
Para la Coordinacin de Administracin y Servicios, Transportes Areos,
Asuntos Jurdicos y Vinculacin y Comunicacin Social, el Reglamento de la
pfp no indicaba la estructura orgnica especfica. Las Unidades Administrati-
vas Regionales se dividan en Comandancias Regionales, Comisaras de Sector,
Comisaras de Destacamento, Comisaras de Puertos y Fronteras y Comisaras
de Aeropuertos. Adems, la pfp contaba con rganos colegiados con funciones
especficas. stos eran: el Consejo Directivo del Alto Mando, la Comisin de
Honor y Justicia, los Comits disciplinarios, la Comisin del Servicio Civil de
Carrera Policial, y los Comits del Servicio Civil de Carrera Policial.
Adems, el Reglamento de la pfp estableca los niveles de mando, medios
y operativos, que debera tener cada una de las unidades administrativas para
50
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

el ejercicio de las funciones de la institucin. Si se organizan jerrquicamente


estos grados, se pueden representar de manera grfica como se muestra en la
figura 2.4.
Como es posible apreciar en ambas figuras, y para usar la terminologa
de Mintzberg, la pfp de Mxico parta de un modelo de organizacin con una
jerarqua definida y rgida, con mltiples niveles, desde el pice estratgico y
mandos superiores (en este caso, el comisionado) hasta la base operativa de la
organizacin, encarnada por los cabos de polica y los policas. La diversidad de
escalas de autoridad la hacan una organizacin vertical y de mando centraliza-
do, pero con una clara divisin del trabajo horizontal (debido a la especializa-
cin requerida para distintas tareas) y vertical (por rango). As, por un lado, se
tenan distintas unidades especializadas con funciones diferenciadas, separadas
entre s aunque a un mismo nivel jerrquico; y, por otro, existan mltiples
grados de autoridad, cada uno subordinado al grado inmediatamente superior.26
Aunado a lo anterior, vale la pena destacar cuando menos dos cuestiones
ms. La primera, que si bien la pfp constituy un primer intento por integrar
algunos elementos del ciclo de inteligencia, es posible afirmar que se trata, al
menos en su diseo, de una organizacin ms bien reactiva, puesto que sola-
mente una de las seis coordinaciones o equivalentes la de Inteligencia para
la Prevencin estaba claramente orientada a la generacin de inteligencia
policial. En este sentido, Garca Luna afirma que la pfp no logr [...] sustituir el
modelo reactivo de operacin por uno basado en la inteligencia que permitiera
la desarticulacin de redes criminales.27
El segundo elemento que vale la pena poner de manifiesto tras la descrip-
cin estructural previa es que la institucin policial federal era un organismo
altamente centralizado, no slo a nivel decisorio, sino tambin operativo, como
es posible inferir mediante el organigrama presentado. Esta caracterstica puede
ser efectivamente compatible con un esquema reactivo en el que las decisiones
y acciones policiales son el resultado de hechos consumados que ameriten tal
reaccin. Sin embargo, en un entorno de mayor complejidad del fenmeno
delincuencial, como el que se fue configurando en Mxico, el modelo estruc-
tural de la pfp necesitaba transitar hacia una estructura guiada por el ciclo de
inteligencia.
En suma, nuevamente de acuerdo con Garca Luna, al finalizar la primera
dcada del siglo xxi:

26 Claudia Bernardette Romero Guerrero, Estrategias de combate a la corrupcin en la Polica

Federal Preventiva (pfp) de Mxico.


27 G. Garca Luna, op. cit., p. 20.

51
Organigrama de la Polica Federal Preventiva

Comisionado

Unidad de
Contralora
Interna

Unidades
Estado
Administrativas
Mayor
Centrales

Coordinacin Coordinacin Instituto de Coordinacin


Seccin Coordinacin
de Inteligencia de Fuerzas Formacin de la de
Primera, de Seguridad
para la Federales de Policia Federal Administracin
Personal Regional
Prevencin Apoyo Preventiva y Servicios

Seccin Reaccin y Seguridad Centro de


Segunda, Terrorismo Alerta en Caminos Formacin
Informacin Inmediata Federales Policial

Seccin Centro de
Trfico y Operaciones Puertos
Tercera, Capacitacin
Contrabando Especiales y Fronteras
Operaciones Policial

Seccin Instalaciones Centro de


Secuestro y Zonas Estudios
Cuarta, Estratgicas
Robos Federales Superiores
Logstica y Sevicios
Policiales

Seccin
Informacin
Quinta,
y Enlace
Planes

Anlisis
FIGURA 2.3

Unidades
Administrativas
Regionales

Vinculacin y
Servicios Transportes Unidad Asuntos Comandancias
Comunicacin
Tcnicos Areos de desarrollo Jurdicos Regionales
Social

Control de Comisaras
Informtica
Confianza de Sector

Apoyo Asuntos Comisaras de


Tcnico Internos Destacamento

Comisaras
Telecomunicaciones de Puertos
y Fronteras

Comisaras de
Aeropuertos

Fuente: David Arellano et al., con base en el RPFP.


David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

FIGURA 2.4
Estructura jerrquica de la PFP

1. Mandos:
Comisionado Jefe del Estado Mayor
Comisarios generales

2. Mandos Medios:
Comisarios jefe Comisarios
Inspectores generales Inspectores jefe

3. Operativos:
Inspectores Subinspectores Oficiales
Suboficiales Sargentos primero de polica
Sargentos segundo de polica
Cabos de polica Policas

Fuente: David Arellano et al., con base en el RPFP

[...] no haba forma de enfrentar [el] complejo fenmeno criminal sin una estrategia
policial que abandonara el modelo tpicamente reactivo de detenciones en flagran-
cia y que comenzara a planear y a operar sobre la base de un modelo de inteligencia
e investigacin criminal. [Por lo que se opt por] disear y poner en marcha una
estrategia nacional para transformar las instituciones de seguridad pblica, comen-
zando por la construccin, de principio a fin, de una autntica Polica Federal.28

Es precisamente de la descripcin de esta nueva estructura que se ocupan


las lneas siguientes.

Polica Federal

La Ley de la Polica Federal se public en el dof en junio de 2009, mientras que


su Reglamento fue hecho pblico, a travs del mismo medio, en mayo de 2010.
Ambos ordenamientos constituyen la piedra de toque, desde el punto de vista
formal, del cambio organizacional de la Polica Federal mexicana.29
A diferencia de su organizacin antecesora, la estructura de la actual pf se
gest con base en esta racionalidad. As, se compone de una Secretara General

28 Ibid., p. 23.
29 Vid. supra, cap. 1.
54
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

y seis divisiones (Fuerzas Federales, Seguridad Regional, Inteligencia, Investiga-


cin, Cientfica y Antidrogas), las cuales se encargan de planear, recopilar, ana-
lizar y explotar informacin de orden criminal,30 todas ellas bajo el mando de
un Comisionado. Cada una de estas divisiones, as como la Secretara General,
a su vez se descomponen en diecinueve coordinaciones centrales, por llamarles
de alguna manera, de acuerdo con el art. 5 del rlpf, a saber:

Servicios Tcnicos.
Operaciones Encubiertas.
Anlisis y Enlace Internacional.
Investigacin de Gabinete.
Investigacin de Campo.
Investigacin Tcnica y Operacin.
Para la Prevencin de Delitos Electrnicos.
Innovacin Tecnolgica.
Criminalstica.
Investigacin de Gabinete Antidrogas.
Investigacin de Campo y Tcnica Antidrogas.
Investigacin de Recursos de Procedencia Ilcita.
Fuerzas de Proteccin (restablecimiento del orden pblico).
Reaccin y Alerta Inmediata.
Operaciones Especiales.
Servicios Generales.
Operaciones Areas.
Soporte Tcnico.
Sistema Integral de Desarrollo Policial.

Si a lo anterior se le aaden las 32 coordinaciones dependientes de la Divi-


sin de Seguridad Regional, as como la Unidad de Asuntos Internos, se tiene el
organigrama que se presenta en la figura 2.5.
Cada una de las divisiones tiene encomendadas tareas especficas y com-
plementarias para que la institucin en su conjunto opere de conformidad con
cada una de las etapas que componen el ciclo de inteligencia.31
De este modo, la Divisin de Investigacin se encarga de captar informa-
cin de campo, tanto con mtodos tcnicos como con recursos humanos, elabo-
ra bases de datos tcticas as como ficheros criminales, y produce insumos para
las reas encargadas de la generacin de inteligencia. La Divisin de Inteligen-
cia realiza precisamente el anlisis de dicha informacin, es decir, se encarga de
procesar la misma de tal modo que sea til para la toma de decisiones ulterior en
trminos del ciclo de inteligencia. Asimismo, esta divisin articula el respaldo
tcnico para el resto de las divisiones.

30 G. Garca Luna, op. cit., p. 82.


31 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Datos an no publicados sobre el estado de fuerza
policial y el perfil sociodemogrfico.
55
David Federal
Organigrama de la Polica Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar
FIGURA 2.5

Comisionado Asuntos
Polica Federal Internos

Divisin de Divisin de
Divisin de Divisin de Divisin Divisin Secretara
Seguridad Fuerzas
Inteligencia Investigacin Cientifica Antidrogas General
Regional Federales

32 Investigacin
Servicios Investigacin Delitos Fuerzas de Servicios
Coordinaciones de Gabinete
Tcnicos de Gabinete Electrnicos Proteccin Generales
Estatales Antidrogas

Operaciones
Areas
Investigacin Reaccin
Operaciones Investigacin Innovacin
de Campo y Alerta
Encubiertas de Campo Tecnolgica
Antidrogas Inmediata
Soporte
Tcnico

Investigacin
Anlisis Investigacin
de Recursos de Operaciones
y Enlace Tcnica y Criminalstica SIDEPOL
Procedencia Especiales
Internacional Operaciones
Ilcita

La Divisin Cientfica, por su parte, opera laboratorios forenses y crimi-


nalsticos y coordina la labor de stos con las actividades de Inteligencia. Se
encarga tambin de establecer vnculos con instituciones acadmicas nacionales
y extranjeras con el fin de generar opciones de tecnologa aplicada para la cor-
poracin. Adems, vigila y monitorea Internet con el fin de evitar la comisin
de delitos electrnicos.
La Divisin Antidrogas, como su nombre lo indica, combate la produccin,
tenencia, trfico y otros delitos relacionados con estupefacientes. Asimismo,
desarrolla las investigaciones sobre recursos de procedencia ilcita. La Divisin
de Fuerzas Federales agrupa al personal de reaccin que participa en las ope-
raciones llevadas a cabo o coordinadas por la Polica Federal. Sus elementos,
adems, estn capacitados para auxiliar a la poblacin civil en casos de emer-
gencias o desastres.
Finalmente, la Divisin de Seguridad Regional tiene la encomienda de re-
plicar en cada entidad federativa el ciclo bsico de inteligencia. Para ello, se
vale del instrumento organizacional de las Coordinaciones Estatales. Tambin

56
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

se encarga de la seguridad pblica en todas las vas federales de comunicacin


del pas, as como en puertos y aeropuertos.32
En lo sucesivo se aplica la teora de las configuraciones organizacionales a
la estructura recin descrita, con el fin de determinar la manera en que sta pro-
picia o no un cambio organizacional y operativo, que efectivamente responda a
la intencionalidad de reforma encarnada en la nueva normatividad y atribucio-
nes que de ella emanan, en particular el carcter preventivo y de investigacin
de la PF. Ello, vale la pena advertir, se realiza desde el punto de vista estructural
y considerando las restricciones sealadas en la introduccin de este captulo.

Anlisis estructural de la Polica Federal


Si bien, como se advirti en el apartado metodolgico de este captulo, las orga-
nizaciones reales raramente son idnticas a las configuraciones de Mintzberg en
cualquiera de sus variantes, casi todas ellas pueden en mayor o menor medida
aproximarse a alguno o incluso algunos de los seis tipos bsicos. Las organi-
zaciones pblicas en general, y las policiales en particular, se corresponden en
buena medida con uno de ellos: la configuracin maquinal.
En esta seccin se analizan las caractersticas del diseo estructural ac-
tual de la pf, a la luz de esta perspectiva, con el fin de observar el cambio
organizacional y establecer su nivel de adecuacin a la intencionalidad y retos
de la reforma establecidos en el marco del segundo apartado de este captulo.
Para ello, es necesario precisar en primera instancia qu elementos comparte
el diseo estructural actual de la institucin con alguno de los tipos ideales de
Mintzberg, descritos en el marco terico del texto, as como las implicaciones
de tales similitudes.

La Polica Federal como configuracin maquinal


La configuracin maquinal es la que mejor representa a las grandes burocracias,
no en el sentido peyorativo que hoy suele tener el trmino, sino en su espritu
weberiano de predictibilidad y control.33 Toda vez que el control es el fuerte de
la mquina burocrtica, resulta lgico que las organizaciones insertas en este
nicho, tales como agencias regulatorias, prisiones o fuerzas policacas, se dise-
en conforme a esta configuracin.34
Debido a la bsqueda constante por anticipar escenarios, as como por
mantener el control interno, la estructura de las organizaciones configuradas
maquinalmente suele tener una extensa y continua jerarqua, que va del pice
estratgico al ncleo de operaciones, as como una clara divisin del trabajo al-
tamente especializada, agrupada en grandes unidades que se coordinan princi-
palmente mediante la estandarizacin de procesos de trabajo. En consecuencia,
la tecnoestructura es la parte clave de la organizacin, en tanto controla los

32 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.


33 Max Weber, Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva.
34 H. Mintzberg, op. cit., p. 138.
57
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

procesos de normalizacin o estandarizacin que debern llevar a cabo los ope-


rarios; la comunicacin al interior de estas organizaciones es altamente forma-
lizada, y la toma de decisiones es ms bien centralizada. Con todos estos rasgos
distintivos las organizaciones de configuracin maquinal suelen ser eficientes,
confiables, precisas y consistentes.35

FIGURA 2.6
La configuracin maquinal

Fuente: Mintzberg, 1991, 112.

Finalmente, Mintzberg distingue dos subtipos de configuraciones maquina-


les, en funcin de la existencia o no de un poder externo que, a su vez, controle
a la organizacin. Cuando ste se encuentra presente, se habla de la variante
instrumental, mientras que cuando no lo est, se habla de un sistema cerrado,
en tanto la organizacin slo es controlada por s misma.
En este sentido, es claro que la pf posee un carcter instrumental, en tan-
to rgano dependiente del Poder Ejecutivo Federal, en trminos del art. 2 de
la lpf.36 Es, adems, susceptible de verse influida por otros actores externos,
como el Poder Legislativo, mediante la Auditora Superior de la Federacin o,
en ltima instancia, pero en primer orden de importancia, por la sociedad en
su conjunto, a la cual se debe exactamente de la misma manera en que lo hace
cualquier organizacin pblica.

35 Ibid., p. 132.
36 Diario Oficial de la Federacin, 1 de junio, 2009.
58
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

As, la estructura actual de la Polica Federal no slo comparte muchos de


los atributos de la configuracin maquinal, sino que parece haber potenciado
algunos de ellos con la reforma basada en el ciclo de inteligencia, como se ver
en seguida.
En primer lugar, su jerarqua se distribuye a lo largo de la corporacin y
se agrupa en grandes unidades altamente especializadas. En este sentido, las
diecinueve coordinaciones que componen las seis divisiones y la Secretara Ge-
neral, estn claramente diferenciadas por funciones especficas, en trminos de
la seccin vi, Apartado A, del rlpf.
En segundo lugar, tal como se identific al exponer los retos estructurales
en la seccin 2 de este texto, la propia dinmica impuesta a partir de la adop-
cin del ciclo de inteligencia requiere de incrementar la coordinacin mediante
la estandarizacin, tanto de procesos de trabajo como de insumos y productos
de tales procesos. Ello debido a que el ciclo se basa en fragmentar y analizar la
informacin, de manera especializada, con el fin de generar productos especfi-
cos, a manera de una lnea de ensamblaje. El producto final en cuestin, en este
caso, es la inteligencia para la toma de decisiones.
El diseo estructural de la pf apunta a satisfacer efectivamente esta ne-
cesidad en una doble dinmica, que trasciende el carcter centralista de la
corporacin que le precedi, y que al mismo tiempo se asegura de tener una es-
tructura principal que agrupe, coordine y supervise a las diferentes partes. Ms
precisamente, por un lado, las divisiones a nivel central operan para generar y
usar la informacin derivada de la aplicacin del ciclo de inteligencia.
As, como se mostr al describir las funciones genricas de las mismas, no
slo la Divisin de Investigacin e Inteligencia, sino la Cientfica y la de Anti-
drogas realizan labores relativas a las primeras etapas del ciclo de inteligencia,
las de planeacin y bsqueda de informacin, para su ulterior anlisis ya sea
por las reas especializadas dentro de ellas mismas, o bien, por la Divisin de In-
teligencia. Mientras que la explotacin la realiza la Divisin de Fuerzas Federa-
les, con lo que cumple tambin funciones preventivas y no solamente reactivas.
La nueva manera de operar se replica en todo el pas a nivel estructural,
como tambin ya se adelant, mediante la figura de las Coordinaciones Es-
tatales. stas fueron creadas un ao antes de la reforma, a fin de articular
los esfuerzos de las distintas reas desplegadas en el territorio nacional y [de]
evitar dispersiones de recursos y tareas en la lucha para fortalecer la seguridad
pblica.37 El vnculo entre ambas se establece en el art. 41 del rlpf, que seala
que los titulares de las Coordinaciones Estatales dependen de la Divisin de
Seguridad Regional sin perjuicio de la subordinacin jerrquica de las unidades
centrales de la institucin, de las que respectiva y funcionalmente forman parte.
A partir de lo anterior es posible observar el crucial rol que juegan las
Coordinaciones Estatales. Estos organismos estn diseados en una doble lgica
de autoridad, por as decirlo, en la medida en que los integrantes de la Polica

37 Acuerdo 05/2008, en Diario Oficial de la Federacin, 5 agosto, 2008.


59
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

Federal destacados en las Coordinaciones Estatales dependen jerrquicamente


tanto del Coordinador Estatal, como de su jefe de Divisin respectivo.
Como se afirm con anterioridad, los atributos maquinales pueden conju-
garse para conseguir mejores resultados organizacionales en trminos de efi-
ciencia, confiabilidad, precisin y consistencia. A partir de esta breve reflexin,
podra pensarse que se han dado pasos correctos desde la perspectiva del diseo
estructural. Sin embargo, es el propio Mintzberg quien se encarga de alertar so-
bre los posibles conflictos que suelen presentarse en las organizaciones de tipo
maquinal. Es precisamente sobre este punto que iremos a continuacin.

Problemas genricos de la organizacin maquinal


La descripcin elaborada en la seccin anterior, siguiendo a Mintzberg, equipara
a las organizaciones con una mquina que, una vez que ha sido adecuadamente
construida, es capaz de dar los mejores resultados posibles dado su particular
contexto. La Polica Federal, como muchas instituciones construidas con base
en el ciclo de inteligencia, no slo comparte, sino que potencia algunos de los
elementos fundamentales de dicha maquinaria.
No obstante, como el propio Mintzberg reconoce, los problemas inevitable-
mente surgirn una vez que la analoga se flexibilice para incorporar el factor
humano.38 As, son cuando menos tres las dificultades que probablemente sur-
jan a partir de este marco terico:

1. El problema del control burocrtico.


2. El desplazamiento ascendente del conflicto en las jerarquas.
3. El problema de la adaptacin en el pice estratgico.

El primero de ellos se refiere a una ya clsica paradoja observada en orga-


nizaciones burocrticas altamente formalizadas y preocupadas excesivamente
por el control sobre sus miembros y procesos. En ellas, todas las soluciones
posibles devienen de las normas explcitas, pero cuando es la propia norma la
que est generando una situacin problemtica y la respuesta es generar ms
normas, el problema original puede crecer a manera de crculo vicioso.39
Esta misma inflexibilidad ante el conflicto, pero ahora asociada a la espe-
cializacin y estandarizacin de los procesos de trabajo en el ncleo operativo
es la que deviene en la segunda de las problemticas. Toda vez que el ncleo
operativo de la organizacin maquinal no est diseado para lidiar con el con-
flicto norutinario, muchos de los problemas humanos que all se gestan se tras-
ladan hacia y ascienden por la estructura jerrquicoadministrativa, en donde
la solucin puede no darse debido, de nueva cuenta, a la alta especializacin de
los mandos medios, por lo que el problema asciende un nivel ms en la estruc-
tura. Ello significa en ltima instancia problemas internos de comunicacin y
coordinacin de la organizacin.

38 H. Mintzberg, op. cit., p. 141.


39 M. Crozier, op. cit., pp. 93100.
60
El cambio organizacional: el diseo estructural de la Polica Federal

Ahora bien, la organizacin maquinal responde a los problemas de coordi-


nacin en mayor medida mediante la estandarizacin, y sta a su vez termina
por reforzar la dinmica recin descrita, la solucin podra ser incrementar la
supervisin directa como mecanismo coordinador. Ello conduce, sin embargo, al
tercero de los inconvenientes: los problemas de adaptacin en el pice estrat-
gico, debido a que la supervisin concentra los problemas hasta llegar a niveles
transversales o comunes de solucin, esto es, centralizando el poder decisorio
en un pequeo grupo de miembros en la cspide de la estructura, quienes final-
mente enfrentan la encrucijada de modificar algunos de los elementos clave de
la propia configuracin maquinal. Pero cambiar un pequeo elemento de una
mquina perfectamente coordinada, puede incluso llevar a su desintegracin.40
En suma, la organizacin maquinal puede ser eficiente, confiable, precisa
y consistente, pero su obsesin con el control genera problemas humanos en el
ncleo de operaciones, los cuales a su vez provocan conflictos de coordinacin
en la lnea media jerrquicoadministrativa, que por su parte llevan a proble-
mas de adaptacin en el pice estratgico.
La posible respuesta, como puede ya advertirse, pasa por la flexibilizacin
de la formalidad, lo que en el caso de la Polica Federal representa una nueva
problemtica desde el punto de vista de la seguridad. Sin embargo, desde otra
perspectiva el problema (y su solucin) pasa por asegurarse que no se genere
el cuello de botella que termine por agobiar al grupo decisor en el pice estra-
tgico, orillndolo a una ciruga mayor. Para ello, la informacin es la clave
y, nuevamente, habra que considerar estructuras alternas, ms all de las que
existen de manera formal, en las cuales los mecanismos informales jugaran un
papel ms destacado.
Es evidente que la estructura de la Polica Federal responde a un intento
mucho ms claro de romper con la estrategia policial reactiva, y dar paso a una
lgica basada en la investigacin para la generacin de informacin til y con-
fiable que sirva de base para la toma de decisiones, generalmente con antelacin
a la consumacin del hecho delictivo, esto es, la prevencin del delito.
Puede decirse que esta estructura, adems, est alineada con las funciones
investigadoras que la Ley le otorga a la pf, en trminos del art. 5 de la lpf, en
el que se seala que la investigacin es el conjunto sistematizado de acciones y
procedimientos encaminados a la planeacin, obtencin, procesamiento y apro-
vechamiento de la informacin, con el propsito exclusivo de evitar la comisin
de delitos.
Un elemento clave para la adecuada marcha de la estructura brevemente
descrita lneas arriba, y que representa un segundo punto contrastante respecto
del diseo de la PFP, es la figura de la Divisin de Seguridad Regional, particu-
larmente mediante las Coordinaciones Estatales. Aunque este elemento organi-
zacional se retoma en el marco del anlisis de los retos del modelo, vale la pena
destacar aqu el doble y fundamental rol de las Coordinaciones Estatales, como

40 H. Mintzberg, op. cit., pp. 142143, 147.


61
David Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar

elemento descentralizador tanto de las decisiones, como de la operacin de la


corporacin a lo largo y ancho del territorio nacional.
Las coordinaciones se constituyen como unidades de mando con plena
autonoma, que buscan replicar el ciclo de inteligencia a nivel local, por lo que
cuentan con reas especializadas en la recopilacin, procesamiento, clasifica-
cin y anlisis de informacin, as como grupos de reaccin.41 Lo anterior pue-
de resultar ventajoso en la medida en que incrementa la probabilidad de generar
informacin de primera mano para alimentar las distintas fases del ciclo de in-
teligencia, as como de una accin policial rpida, ya sea preventiva o reactiva.

Consideraciones finales

Despus de la revisin estructural de la pfp, primero, y de la pf despus, es posi-


ble observar que el diseo estructural de la segunda posee ventajas en trminos
de la adecuacin al ciclo de inteligencia, as como al desempeo y capacidad
de respuesta de la corporacin. Ello, sin embargo, nicamente desde el diseo,
pues, como ya se ha advertido, las lgicas organizacionales van mucho ms all
en la medida que requieren cambios conductuales, culturales, polticos, entre
otros, que difcilmente se satisfacen con la modificacin estructural formal.
En este sentido, el modelo de la pf, al igual que el resto de las reformas
administrativas, alberga la esperanza de efectivamente inducir el cambio or-
ganizacional en la direccin deseada, pero muy probablemente encare algu-
nas cuestiones problemticas en el camino, las cuales, como se advirti en la
introduccin, escapan por el momento a las posibilidades de este anlisis. Sin
embargo, desde el diseo estructural se han dado pasos en la direccin correcta,
que responden a la intencionalidad y la normatividad de la reforma al cuerpo
policial federal mexicano.

41 G. Garca Luna, op. cit., pp. 9192.


62
CAPTULO 3

Construccin de las capacidades institucionales


de la Polica Federal

Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete


En el primer captulo de este libro se presentaron y analizaron las reformas
normativas llevadas a cabo entre 2007 y 2010, las cuales dieron origen al Nuevo
Modelo de Polica. Posteriormente, el segundo captulo mostr el impacto de
dichas reformas y de la incorporacin del ciclo de inteligencia en la estructura
de la Polica Federal. Es decir, en estas primeras secciones se ha planteado cmo
el nuevo marco legal, as como el otorgamiento de nuevas atribuciones, han
provocado la reingeniera organizacional de la Polica Federal.
Siguiendo esta lnea de anlisis, en el presente apartado se pretende pro-
fundizar sobre la forma en que la Polica Federal ha respondido a la necesidad
de cumplir con las nuevas atribuciones que le otorga la Ley y su Reglamento.
Es decir, los efectos que ha tenido en el incremento del estado de fuerza, la
modernizacin del equipamiento y armamento, as como en la construccin y
modernizacin de infraestructura.
Para lograr este objetivo, los autores conjuntaron tcnicas de investiga-
cin documental y de campo. Por una parte, se consultaron obras acadmicas
especializadas en reforma policial, informacin sistematizada en bases de datos
sobre presupuesto, recursos humanos y tecnologa. Por la otra, se realiz trabajo
de campo a partir de visitas a las instalaciones de la Polica Federal en las sedes
de Iztapalapa y Constituyentes en el Distrito Federal, el Centro de Mando en
Ciudad Jurez y a las coordinaciones estatales de Chihuahua, Sonora, Quertaro
y Michoacn. Dichas actividades tambin comprendieron entrevistas a funcio-
narios pblicos y mandos responsables de la coordinacin y del desarrollo de
estrategias para los procesos de reforma de los mbitos de estudio del captulo.
Las nuevas atribuciones de la Polica Federal requieren del desarrollo de
infraestructura y capacidades operativas para poder desempear funciones que
son innovadoras en el mbito de las instituciones policiales mexicanas. La trans-
formacin del concepto de prevencin del delito en el mbito normativo que
responde a la necesidad de adaptarlo a las condiciones y patrones de incidencia
delictiva que han tenido lugar en Mxico en los ltimos veinte aos establece
lineamientos especficos que buscan profesionalizar y estandarizar la prctica
operativa de la Polica Federal. En este captulo se analizan, tambin, los prin-
cipales cambios desarrollados entre 2007 y 2010 en esta materia a travs de tres
65
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

elementos principales: el incremento del estado de fuerza, la construccin de


infraestructura y las capacidades en equipamiento.
Adems, se hace referencia a una serie de principios bsicos de la teora
de la operacin policial que sirven de sustento al anlisis posterior sobre el de-
sarrollo de capacidades e infraestructura, y de cmo este desarrollo contribuy
a lograr las metas operativas y estratgicas de la Polica Federal en el periodo
que se estudia.
El incremento cuantitativo del estado de fuerza1 de la Polica Federal en el
periodo 20072010, que pas de 15 261 elementos en febrero de 2007 a 35 586
en junio de 2010,2 ha sido un proceso de transformacin institucional amplia-
mente documentado. Es necesario comprender que esta transformacin no slo
gener mayor capacidad de respuesta en trminos operativos, sino que tambin
es fundamental para la accin policial proactiva, necesaria para el desarrollo
de estrategias efectivas de prevencin y combate a la actividad delictiva en
Mxico.
Esta ltima perspectiva recibi menor cobertura meditica y de anlisis,
por lo tanto, merece ser estudiada a la luz de varios procesos institucionales
que forman parte del Nuevo Modelo de Polica impulsado por la Secretara de
Seguridad Pblica Federal. Asimismo, es necesario sealar que en este periodo
de cuatro aos, la Polica Federal inici sus labores con una estructura material
y operativa mnima. Sin embargo, a lo largo de este tiempo, se ha desarrollado
el capital humano, incrementado el equipamiento y mejorado la infraestructura,
factores que dan fuerza a las capacidades de operacin y estrategia.
Como se document en el primer captulo, el nuevo marco normativo para
la actuacin de la Polica Federal (especficamente la lpf,3 y el rlpf)4 establece
el concepto fundamental de investigacin para la prevencin de los delitos5 y
la funcin de anlisis tcnico, tctico o estratgico de la informacin obtenida
para la generacin de inteligencia.6 Este nuevo concepto y esta innovadora
funcin transforman la naturaleza y operacin de la Polica Federal, as como
sus capacidades para prevenir el delito y salvaguardar la integridad de la po-
blacin. A partir de esta trascendente reforma normativa, se dota a la Polica
Federal con amplias facultades para poder responder a los retos delictivos que
enfrenta el Mxico contemporneo.
David Bayley concluye que uno de los pilares para que los procesos de
reforma policial sean sostenibles es el anlisis de los elementos sistmicos en
los que intervienen los distintos operadores de las instituciones de aplicacin de

1 El estado de fuerza se refiere al nmero de elementos con los que cuentan las corporaciones

policiales, en este caso la Polica Federal.


2 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Reingeniera al modelo de combate al delito; vase

Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuarto informe de labores.


3 Ley de la Polica Federal, en Diario Oficial de la Federacin, 1 de junio, 2009; ltima refor-

ma: 25 de mayo, 2011.


4 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, en Diario Oficial de la Federacin, 17 de mayo, 2010.
5 Ley de la Polica Federal, arts. 5, 8, 4, 8.6.
6 Ibid., art. 8.8.

66
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

la ley y justicia penal.7 En este sentido, la reforma procesal penal aprobada en


junio de 2008 en Mxico responde a la necesidad de contar con un fundamento
legal macro para poder impulsar una reforma policial. Asimismo, las reformas a
la Ley y Reglamento de la Polica Federal proporcionan las bases legales micro,
que establecen las estructuras y procesos institucionales para transformar la
actividad policial mexicana en el mbito federal.
Un proceso de reforma policial requiere de bases normativas slidas. Niels
Uildriks seala que la eficiencia y eficacia que se busca en los procesos de re-
forma policial en Amrica Latina slo se puede consolidar a travs de reformas
normativas especficas, que establezcan lineamientos que sirvan como marco
para guiar el crecimiento de personal operativo y mandos, as como las necesi-
dades de armamento, infraestructura y equipamiento.8

El desarrollo de las capacidades operativas

El acadmico estadounidense Jerry Ratcliffe es uno de los autores ms califica-


dos para discutir los retos conceptuales y operativos de la inteligencia policial,
esto debido a que trabaj por varios aos como polica antes de ser profesor de
justicia penal en Filadelfia. Este autor analiz el surgimiento del primer modelo
de uso de inteligencia en la operacin policial para la prevencin del delito que
tuvo lugar en Kent, Reino Unido, a principios de la dcada de los noventas.
Adems de estudiar las bases normativas de dicho modelo, gracias a su ex-
periencia policial, Ratcliffe identific los retos en materia de desarrollo de capa-
cidades institucionales e infraestructura para poder instrumentar cambios capa-
ces de generar una accin policial preventiva basada en la inteligencia. A partir
del anlisis del informe de la Comisin de Auditora de la Polica Inglesa en
1993, as como de la prctica de inteligencia policial en Kent, este autor seala
tres elementos estratgicos para el desarrollo de capacidades institucionales:9

1. Priorizar la actividad policial en reas estratgicas. Se debe focalizar el trabajo


policial en reas de valor estratgico con el fin de reducir la duplicidad de visitas
a escenas delictivas, mediante el establecimiento de oficinas especializadas (crime
desks). El objetivo es identificar las reas de intervencin estratgicas para espe-
cializar la movilizacin policial.
Como se ver ms adelante, la creacin de las Unidades Operativas dedicadas a la
investigacin10 en la Polica Federal responde a las necesidades de especializar la
actividad policial en reas estratgicas y de fortalecer las capacidades instituciona-
les de sta en materia de anlisis tctico.

7David Bayley, Democratizing the Police Abroad: What to do and how to do it.
8Niels Uildriks, ed., Policing Insecurity. Police Reform, Human Rights and Insecurity in Latin
America.
9 Jerry Ratcliffe, Intelligenceled Policing, p. 84.
10 La creacin de las Unidades Operativas queda establecida en el art. 5, apartados ii y v.

67
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

2. Utilizar estratgicamente a los supervisores e informantes. Todas las instituciones


policiales requieren una capacidad slida de supervisin. A travs de mecanismos
directos e indirectos de supervisin, se puede tener acceso a informantes que pro-
porcionen datos certeros para poder combatir la delincuencia.
El desarrollo de infraestructura en las coordinaciones estatales de la Polica Fe-
deral permite una mejor supervisin de los operativos conjuntos que tienen lugar
en distintas entidades del pas. Asimismo, las coordinaciones estatales fortalecen
el despliegue territorial de los elementos policiales y el anclaje de mandos medios
y superiores responsables de tomar decisiones centrales en operativos sensibles
en distintas partes del pas. Por ejemplo, los operativos de seguridad, control y
vigilancia en tramos carreteros, los operativos de seguridad en las fronteras y los
operativos de salvamento a la poblacin civil se benefician con el apoyo que les
brindan las coordinaciones estatales.
3. Colocar a la inteligencia en el centro de los procesos de toma de decisiones. La fun-
cin de inteligencia debe contar con una base de infraestructura fsica que permita
llevar la informacin generada al mbito operativo.
La tecnologa de punta y la explotacin de las herramientas de Plataforma Mxico
en el Centro de Inteligencia y en los Centros de Mando de la Polica Federal en
el Distrito Federal, y en Ciudad Jurez, Chihuahua, permiten no slo fortalecer la
capacidad de investigacin, sino mejorar los mecanismos directos e indirectos de
supervisin policial.
ste es un elemento fundamental para desarrollar capacidades proactivas en una
institucin policial. La mayora de las instituciones policiales mexicanas no han
podido transitar de la operacin reactiva a la operacin preventiva.11

El desarrollo de la infraestructura, tecnologa y el crecimiento del estado de


fuerza en la Polica Federal en el periodo 20072010 requiri una fuerte inver-
sin de fondos pblicos. Como se puede observar en la grfica 3.1, la inversin
de fondos federales en la Secretara de Seguridad Pblica Federal aument entre
2007 y 2009 y tuvo una pequea cada en 2010.
El leve descenso en inversin federal destinada a la ssp registrado en la
cuenta pblica de los ejercicios fiscales 2009 y 2010 se explica, en cierta me-
dida, por la transferencia del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica y sus recursos a la Secretara de Gobernacin en 2010.
Al realizar el anlisis por rubros especficos se identifica que, en el mismo
periodo, hay una disminucin en el ejercicio del gasto correspondiente a ma-
teriales y suministros (captulo 2000 del presupuesto de la ssp), esta reduccin
corresponde nicamente al 5.6%, como se puede observar en la grfica 3.2.

11 Antia Mendoza y Juan Salgado, Una visin del futuro hacia la seguridad ciudadana. La

polica municipal de Chihuahua, pp. 5763.


68
Recursos presupuestales destinados a la GRFICA 3.1
Secretara de Seguridad Pblica Federal, 20072010

40
33.357
35

30
29.895
25

20 21.14
17.626
15

10

0
2007 2008 2009 20010
Cifras en miles de millones de pesos
Fuente: Juan Salgado, con informacin de las cuentas pblicas 2007, 2008, 2009 y 2010, del agregado de los captulos 1000 al 7000 del clasificador por
objeto del gasto de la shcp. Cifras en miles de millones de pesos constantes de 2010.12

Recursos presupuestales de la Secretara de Seguridad Pblica Federal GRFICA 3.2


ejercidos por concepto de materiales y suministros, 2007-2010

3.0
2.495
2.5
2.355
2.0
1.697
1.5

1.0
.689
0.5

0.0
2007 2008 2009 2010
Cifras en miles de millones de pesos constantes de 2010.
Fuente: Juan Salgado, con informacin de las cuentas pblicas 2007, 2008, 2009 y 2010, del captulo 2000 del clasificador por objeto del gasto de la shcp.

12 Se identifica la naturaleza econmica segn el objeto del gasto de la siguiente manera: los captulos 1000

son referentes a servicios personales; los captulos 2000 tienen que ver con materiales y suministros, y los 3000
con servicios generales. Los captulos 4000 se refieren a ayudas, subsidios y transferencias; los 5000 a bienes
muebles e inmuebles, mientras que los 6000 a conceptos de obras pblicas. Asimismo, cabe sealar que los cap-
tulos 1000 al 4000 son de naturaleza econmica corriente, lo que significa que son gastos que no aumentan los
activos del Estado, por ejemplo los gastos de operacin. Los captulos 5000 y 6000 son de naturaleza econmica
de capital, esto quiere decir que la erogacin de estos rubros se destina a la inversin de capital, lo cual aumenta
los activos del Estado. Finalmente, el captulo 7000 tiene que ver con inversin financiera y otras erogaciones,
por lo que su naturaleza econmica se define una vez que se sabe el destino de los recursos. Lo anterior segn
el clasificador por objeto del gasto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp). <http://www.apartados.
hacienda.gob.mx/estadisticas_2001_2010/docs/3_gasto/ga02_030.pdf>.
69
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

En contraste, cuando se analiza el gasto ejercido por concepto de obras


pblicas, se puede observar una tendencia contraria. La grfica 3.3 muestra un
incremento en la inversin federal destinada a este rubro que comprende fun-
damentalmente [la] rehabilitacin, adecuacin y/o construccin de estaciones
policiales de la Repblica Mexicana y el mantenimiento de la infraestructura
mobiliaria de distintas instalaciones estratgicas [de la Polica Federal].13 Esta
grfica muestra que aun cuando el presupuesto global de la Secretara de Se-
guridad Pblica Federal sufri una disminucin, la Polica Federal sigui incre-
mentando la inversin destinada al desarrollo de infraestructura. La inversin
en obras pblicas que se realiz en 2007 en materia de seguridad pblica fue
de 246 millones de pesos. En el 2010, esta inversin ascendi a 2 152 millones
de pesos; de 2009 a 2010, este rubro de inversin se mantuvo prcticamente
constante. Esta tendencia muestra la prioridad que se ha asignado al desarrollo
de infraestructura de la Polica Federal.

Recursos presupuestales de la Secretara de Seguridad Pblica Federal GRFICA 3.3


ejercidos por concepto de obras pblicas

2.5
2.051 2.1
2.0

1.5

1.0

0.5

0.246 0.095
0.0

-0.5
2007 2008 2009 2010
Cifras en miles de millones de pesos, a pesos constantes de 2010.
Fuente: Mtro. Juan Salgado, con informacin de las Cuentas Pblicas 2007, 2008,2009 y 2010, del captulo 6000 del Clasificador por
objeto del gasto de la SHCP.

Debido a que la Polica Federal ampla su despliegue operativo a lo largo


del territorio mexicano como parte de la estrategia de combate frontal a la
delincuencia organizada, la inversin en materiales y suministro, as como en
infraestructura, coadyuva a que los elementos operativos puedan desempear
sus funciones de manera eficaz en distintas condiciones y escenarios.
Ms adelante se podr observar el impacto cuantitativo y cualitativo que
tiene el desarrollo de infraestructura, con el fin de que la Polica Federal pueda
cumplir con sus nuevas atribuciones. Por ahora es necesario sealar que este

13 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuarto informe de labores, p. 106.


70
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

gasto da pauta para construir y desarrollar instalaciones de primer nivel que


permiten que la funcin de inteligencia se realice de forma transversal y que se
generen esquemas de accin policial con base en el mtodo cientfico.

La experiencia comparada: Brasil y Mxico

Acadmicos especializados en el estudio de procesos de reforma policial,14 coin-


ciden en que estos procesos requieren de una fuerte inversin pblica para su
consolidacin. A continuacin se presentan datos comparativos sobre el gasto
pblico destinado a las instituciones policiales en Brasil, comparndolos con
Mxico en el periodo 20072010. Se compara la experiencia brasilea con la
mexicana por la similitud de sus regmenes (ambos son federaciones), porque
son las dos economas ms grandes de Amrica Latina en trminos de producto
interno bruto (pib) y porque en ambos pases se llevaron a cabo procesos de
reforma a las instituciones policiales federales en el periodo referido.
No obstante, los procesos de reforma policial en ambos pases varan con-
siderablemente en trminos longitudinales y cualitativos. Brasil lleva ms de
cuarenta aos de ventaja a Mxico en este terreno. Los primeros esfuerzos de
reforma de la Polica Federal brasilea iniciaron en la dcada de los noventas,
fuertemente apoyados por Estados Unidos.15 A partir de entonces, en Brasil
han tenido lugar distintos procesos de reforma policial con niveles de xito
dismiles. Sin embargo, es importante considerar que los procesos de reforma
brasileos trascienden la temporalidad de las administraciones federales y son
constantes a pesar de sus diferencias en nfasis y profundidad.
La informacin que se presenta a continuacin es agregada debido a que
no son comparables los rubros de gasto pblico destinados a los procesos de
reforma de una polica federal consolidada, como la brasilea, con otra que
est iniciando y desarrollndose, como la mexicana. Para el caso de Brasil, se
considera el gasto agregado de la Secretara Nacional de Seguridad Pblica, res-
ponsable de la Polica Federal de dicho pas. Para el caso de Mxico, se utiliza el
gasto agregado de la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
De acuerdo con los datos que se presentan en la tabla 3.1, entre 2007 y
2010, el gasto destinado a la Secretara Nacional de Seguridad Pblica de Brasil
aument 46%. Por otro lado, en el mismo periodo, el gasto destinado a la Secre-
tara de Seguridad Pblica Federal en Mxico aument en 71.24%.
La diferencia porcentual anterior resulta natural debido a que los procesos
de desarrollo de capacidades investigativas que est llevando a cabo la Polica
Federal mexicana y que requieren una alta inversin de capital (en capacitacin,

14 D. Bayley, op. cit.; Dennis Jay Kenney y Robert P. MacNamara, eds., Police and Policing

Contemporary Issues; J. Ratcliffe, op. cit.; Juan Salgado, Documento metodolgico sobre polticas
pblicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para
el desarrollo de indicadores en la materia; N. Uildriks, ed., op. cit.; Samuel Walker, Early Intervention
Systems for Law Enforcement Agencies: A Planning and Management Guide.
15 A. W. Pereira, Reforma policial y derechos humanos en Brasil: la dimensin internacional,

en Araucaria, vol. 10, nm. 20, p. 164.


71
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

infraestructura y recursos humanos) fueron desarrollados por la Polica Federal


brasilea hace ms de sesenta aos. Es decir, hoy da Brasil no requiere hacer
inversiones que hagan crecer su presupuesto de manera tan acelerada en este
rubro.16

Gasto comparado en materia policial en Brasil y Mxico, 20072010 TABLA 3.1

Pas Brasil Mxico


Institucin Secr. Nal. Seg. Pub SSP federal
2007 $2,964,874,486.21 $1,410,150,720.00
2008 $2,960,194,720.88 $1,691,223,120.00
2009 $3,459,480,117.59 $2,684,574,982.56
2010 $4,339,505,280.74 $2,414,789,295.04
Total periodo $13,724,054,605.41 $8,200,738,117.60
Efectivos (aprox.) 14,300 policas 35,586 policas
Fuente: Juan Salgado, con informacin de las cuentas pblicas 2007, 2008, 2009 y 2010 de los captulos 1000 al 7000 del clasificador
por objeto del gasto de la shcp.
* Cifras en dlares estadounidenses constantes de 2010. Brasil: datos de efectivos policiales federales de 2008. Ministerio da Justicia,
Departamento de Polcia Federal, Relatorio Anual. Brazilia. Diapositivas 177 y 231. Disponible en lnea: <http://www.dpf.gov.br/
institucional/relatorioanualpf/RA%202006.ppt/view>. Datos presupuestarios: Ministerio de Fazenda, Tesouro Nacional. Disponible
en lnea: <http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp>. Nmero de policas: Jos
Antonio Caballero et al., Reforma al modelo policial mexicano, p. 32.

Si bien los costos de operacin son distintos en cada uno de los pases que
se consideran, es importante destacar que Brasil destin, en el periodo 2007
2010, alrededor de 13 724 millones de dlares para una institucin que com-
prende a 14 300 policas. Por otro lado, Mxico destin, en el mismo periodo,
8 200 millones de dlares para una institucin con un estado de fuerza de ms
de 35 000 elementos. No es pertinente calcular un ratio de gasto por polica
porque los montos de inversin especificados en la tabla 3.1 comprenden las
asignaciones presupuestales ejercidas agregadas en las que se incluyen tanto los
gastos para las funciones operativas como los recursos destinados al personal
no policial y erogaciones no directamente relacionados con operacin de las
policas federales correspondientes.
Tomando en cuenta estas salvedades, es importante sealar que el incre-
mento en los recursos asignados a la Secretara de Seguridad Pblica Federal,
en el periodo 20072010, comprende un crecimiento del estado de fuerza de
ms del doble de elementos, con una considerable mejora en sus salarios y pres-
taciones, as como una fuerte inversin en infraestructura (grficas 3.2 y 3.3).
Dicha inversin comprende la construccin y equipamiento de 32 coordinacio-
nes estatales y dos Centros de Mando con capacidades tecnolgicas y operativas
inditas en Mxico.

16 A. W. Pereira, op. cit., p. 164.


72
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

Incremento del estado de fuerza

El incremento cuantitativo y la mejora cualitativa del estado de fuerza constitu-


yen uno de los componentes bsicos del Nuevo Modelo de Polica y una de las
principales polticas pblicas que han sido rectoras del proceso de reforma de la
Polica Federal. El reclutamiento, formacin y composicin de una fuerza poli-
cial moderna requiere de sistemas institucionales que garanticen la asimilacin
de los objetivos institucionales por parte de todos los elementos que entran al
cuerpo policial, as como de sistemas que garanticen la continuidad y calidad
en los procedimientos estratgicos y operativos. En la Polica Federal mexicana
este proceso se ha denominado desarrollo policial y se consolida a travs del
Sistema Integral de Desarrollo Policial (Sidepol).
Si bien el desarrollo de capacidades para que la Polica Federal pueda res-
ponder a los retos delictivos del Mxico contemporneo de forma efectiva y efi-
caz requiere de la contribucin de un mayor nmero de policas, una manera de
garantizar la transformacin cualitativa del perfil de los aspirantes y elementos
de la Polica Federal es la implementacin de un sistema institucional de carrera
policial. A partir de ste, se busca fortalecer la profesionalizacin de las institu-
ciones de seguridad pblica y mejorar la organizacin estructural y jerrquica
de la polica. En este captulo, slo se resaltan algunos elementos de Sidepol que
son fundamentales para consolidar institucionalmente el cambio cuantitativo y
cualitativo que se ha llevado a cabo en materia de incremento del estado de fuerza
en la Polica Federal17. La grfica 3.4 muestra el incremento de elementos en la
Polica Federal y lo compara con el aumento de personal en otras reas de la ssp. 18

Incremento del estado de fuerza en la Polica Federal 2001-2011, GRFICA 3.4


comparado con el incremento de personal en otras reas de la SSP

2.5
2.051 2.1
2.0

1.5

1.0

0.5

0.246 0.095
0.0

-0.5
2007 2008 2009 2010
Cifras en miles de millones de pesos, a pesos constantes de 2010.

Fuente: Juan Salgado, a partir de informacin en el Presidencia de la Repblica, Anexo estadstico, en Quinto informe de gobierno,
p. 71. Las siglas oad significan rgano Administrativo Descentralizado.18
17 En otro libro de esta coleccin se analiza con mayor detalle el funcionamiento de Sidepol.
18 Presidencia de la Repblica, Anexo estadstico, en Quinto informe de gobierno, p. 71.
73
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

La Polica Federal triplic el nmero de sus elementos entre 2001 y 2011.


Al comparar el crecimiento de la Polica Federal con otras reas administrativas
dependientes de la ssp, se hace visible el nfasis que se ha puesto en el desarro-
llo de la misma. Por una parte, el personal de Prevencin y Readaptacin Social
aument 40%, y el de Unidades Centrales, 96%.
A continuacin, en la tabla 3.2, se puede observar la distribucin de los ele-
mentos de la Polica Federal en sus seis Divisiones: Fuerzas Federales, Seguridad
Regional, Inteligencia, Investigacin, Cientfica y Antidrogas.19

Distribucin de elementos de la Polica Federal por Divisiones19 TABLA 3.2



Nmero de integrantes Porcentaje
Fuerzas Federales 14,713 48%
Seguridad Regional 9,539 32%
Inteligencia 2,682 9%
Investigacin 1,941 6%
Cientfica 606 2%
Antidrogas 930 3%
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, 2011.

Con la finalidad de alinear su operacin con las etapas del ciclo bsico de
inteligencia, la Polica Federal se reestructur en las seis Divisiones sealadas.
stas se encargan de planear, recopilar, analizar y explorar informacin delicti-
va mediante las herramientas tecnolgicas de Plataforma Mxico.20
La Divisin de Fuerzas Federales es la que cuenta con un mayor nmero de
elementos policiales (14 713 elementos en julio de 2011). Esta Divisin participa
en los operativos implementados o coordinados por la Polica Federal, en in-
vestigaciones y operaciones especiales, as como en operaciones conjuntas con
otras autoridades. Asimismo, sus elementos atienden a la poblacin en casos de
emergencia o desastre, protegen instalaciones estratgicas del pas y previenen
la comisin de delitos.21
La Divisin de Seguridad Regional, que cuenta con 9 539 elementos, es
fundamental para el funcionamiento de las coordinaciones estatales. Esta Divi-
sin busca replicar en cada entidad del pas el ciclo bsico de inteligencia para
permitir la operacin eficaz de la Polica Federal.22 Asimismo, se encarga de
garantizar la adecuada aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias
relativas al trnsito y seguridad en caminos y puentes federales, as como en
la zona terrestre de las vas generales de comunicacin.23 Finalmente, es la en-

19 En las cifras aqu presentadas slo se incluyen las reas operativas de la Polica Federal.
20 Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico, pp. 8283.
21 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 17.
22 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
23 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 13.
74
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

cargada de diagnosticar la seguridad pblica en espacios federales tales como


los centros de supervisin y control migratorio, las carreteras federales, las vas
frreas, los aeropuertos, los puertos martimos, entre otros.24
Por otra parte, la Divisin de Inteligencia, con 2 682 elementos policiales,
est a cargo de la recopilacin, anlisis y aprovechamiento de la informacin
para la prevencin y combate a los delitos, as como de la coordinacin y eje-
cucin de mtodos de anlisis de informacin que permitan generar inteligencia
operacional para identificar modos de operacin, personas y organizaciones
presuntamente delictivos. Tambin es la encargada de dirigir el Centro de Inteli-
gencia y de instrumentar, operar y resguardar las bases de datos de informacin
de la Secretara.25
La Divisin de Investigacin est integrada por 1 941 elementos policiales.
Es la responsable de crear, dirigir y aplicar mtodos, tcnicas y estrategias de
investigacin, de establecer y operar medios de comunicacin y redes de in-
formacin para recopilar y clasificar informacin, as como de identificar las
estructuras y los modos de operacin de las organizaciones delictivas. Adems,
rene informacin que le puede ser de utilidad al Ministerio Pblico y capta
informacin de campo a travs de informantes (fuentes humanas) y servicios
tcnicos.26
La Divisin Antidrogas, con 930 elementos, es la responsable de combatir
la produccin, posesin, trfico y otros ilcitos relacionados con estupefacientes
y psicotrpicos, as como los delitos asociados a operaciones con recursos de
procedencia ilcita.27 Esta Divisin efecta detenciones en caso de urgencia o
flagrancia y fomenta la denuncia ciudadana para la aportacin de pruebas con-
tra los delitos de su competencia.28
Finalmente, la Divisin ms pequea en trminos de estado de fuerza es la
Divisin Cientfica. No obstante, cabe aclarar que sus integrantes son de los ms
especializados y capacitados. Opera los laboratorios forenses y criminalsticos,
adems coordina la labor de stos con las actividades de inteligencia, a fin de
utilizar eficazmente la ciencia y la tecnologa para la bsqueda, preservacin
y obtencin de evidencia indispensable para la prevencin y el combate de los
delitos.29 Es responsable de la vigilancia y monitoreo de internet para evitar la
comisin de delitos cibernticos; de preservar el lugar del hecho delictuoso (de
fijar, levantar, embalar y entregar la evidencia fsica a las autoridades compe-
tentes); as como de incorporar huellas dactilares, fotografas, videos y otros
elementos que sirvan para identificar a una persona.30
Cabe sealar que, a excepcin de las divisiones de Fuerzas Federales y
Seguridad Regional, las otras cuatro son de nueva creacin y sus elementos, en

24 Para mayor informacin sobre los espacios federales que deben ser diagnosticados, vid. ibid.,
art. 8.
25 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 11.
26 Ibid., art. 12.
27 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
28 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 16.
29 G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
30 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 15.
75
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

general, cuentan con niveles de educacin superior. En este sentido, el incre-


mento de las capacidades del estado de fuerza de la Polica Federal se refleja no
slo en los nmeros sino tambin en el perfil de sus elementos. As, en un pas
donde el trabajo policial tradicionalmente ha sido relegado a una escala baja de
apreciacin social,31 la Secretara de Seguridad Pblica Federal logr mejorar las
caractersticas educativas y sociodemogrficas de la Polica Federal.
Autores como Dennis Kenney y Steuart Watson han documentado la im-
portancia de mejorar el perfil policial para apoyar la sostenibilidad de procesos
de reforma policial.32 En este sentido, es importante destacar los esfuerzos rea-
lizados por la ssp en aras de lograr cambios cualitativos en el estado de fuerza
de la Polica Federal. La tabla 3.3 muestra el perfil sociodemogrfico de los
elementos de la Polica Federal.

TABLA 3.3
Perfil sociodemogrfico de los elementos de la Polica Federal

Divisiones

Total Fuerzas Seguridad Inteligencia Investigacin Cientifica Antidrogas Unidades


Divisiones Federales Regional Admnistrativas

Edad promedio 31 Aos 31 Aos 36 Aos 30 Aos 31 Aos 29 Aos 30 Aos 32 Aos
Gnero %

Hombres 80 89 83 58 51 54 61 48

Mujeres 20 11 17 42 49 46 39 52

Promedio Carrera Preparatoria Carrera Universidad completa


General tcnica completa tcnica
incompleta completa

Policias Preparatoria Preparatoria Preparatoria Carrera


completa completa completa tcnica
completa
Escolaridad

Oficiales Universidad Carrera Universidad Universidad completa


completa Tcnica incompleta
completa

Inspectores Carrera Preparatoria Carrera Universidad completa


tcnica completa Tcnica
completa completa

Comisarios Universidad Preparatoria Universidad Universidad Maestra Maestra Universidad Universidad


completa completa completa completa Doctorado Doctorado completa completa
incompleto incompleto

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, 2011.

31 N. Uildriks, ed., op. cit., p. 149.


32 D. J. Kenney y R. P. MacNamara, eds., op. cit., p. 17.
76
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

La tabla 3.3 muestra datos relevantes sobre la composicin actual de la


Polica Federal. Por ejemplo, el nivel promedio de educacin de las divisiones
responsables de las tareas de investigacin e inteligencia es de licenciatura.
En el caso de Seguridad Regional, el nivel educativo es de una carrera tcnica
completa y para las Fuerzas Federales es el de preparatoria. Asimismo, en cuatro
de las seis divisiones (Inteligencia, Investigacin, Cientfica y Antidrogas) los
policas, oficiales e inspectores cuentan con universidad terminada. Los mandos
de estas Divisiones (con excepcin de la de Antidrogas, donde la mayora slo
cuentan con licenciatura) tienen maestras y doctorados.
Por otra parte, cabe sealar que la Polica Federal es una de las instituciones
policiales mexicanas y del mundo que ms ha fomentado la participacin de
las mujeres en funciones de vanguardia, tales como la generacin de insumos
para la inteligencia policial y para mejorar las capacidades de prevencin y
combate a la delincuencia.
En la tabla 3.3 podemos observar el alto grado de participacin de mujeres
en divisiones clave para el desempeo de la Polica Federal: 49% en la Divisin
de Investigacin; 46% en la Cientfica; 42% en la de Inteligencia; y 39% en la
Antidrogas.
Adems de la evidente dimensin de equidad, la mayor presencia de muje-
res en las fuerzas policiales tiene efectos positivos en el desempeo de los cuer-
pos de seguridad, ya que genera una atencin ms adecuada a las vctimas, y
entornos institucionales favorables para la prevencin e investigacin delictiva.
La Polica Federal ha dado un paso importante en este sentido. De acuerdo
con Donadio y Mazzotta,33 la incorporacin de mujeres en las instituciones po-
liciales latinoamericanas ha sido bajo una perspectiva funcional, es decir, se
ha buscado que realicen tareas sensibles como la atencin a grupos vulnerables.
Asimismo, estas autoras sealan que en la mayora de las policas del subconti-
nente, la participacin de las mujeres se lleva a cabo en cuerpos separados, en
brigadas, destacamentos o cuerpos auxiliares femeninos. Sin embargo, la Polica
Federal ha seguido un camino distinto incorporando, de manera transversal, a
mujeres en tareas fundamentales para el desarrollo del Nuevo Modelo de Polica.
De acuerdo con David Bayley,34 la composicin en trminos de edad tam-
bin es una variable importante en el desarrollo de capital humano encaminado
a impulsar un proceso slido de reforma policial. El reclutamiento de los nuevos
elementos de la Polica Federal se ha dirigido, principalmente, a jvenes egre-
sados de licenciatura de las mejores universidades mexicanas. Como se puede
observar en la tabla 3.3, el promedio de edad de los elementos en cinco de las
seis Divisiones de la Polica Federal oscila entre los 29 y 31 aos.
La Divisin de Seguridad Regional constituye una excepcin a este rango
de edad debido a que sta se conform entre otras fuentes por elementos de
la antigua Polica Federal de Caminos. As, esta Divisin combina la experien-

33 Marcela Donadio y Cecilia Mazzotta, Las mujeres en las instituciones armadas y policiales,
p. 82.
34 D. Bayley, op. cit., p. 187.
77
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

cia de los elementos con ms edad (tambin capacitados con base en el Nuevo
Modelo de Polica), con la mayor formacin profesional y vocacin de los ele-
mentos ms jvenes. Los autores especializados en cultura policial,35 coinciden
al sealar las ventajas de combinar experiencia con juventud en los procesos de
transformacin institucional de las policas.
Finalmente, cabe sealar que el avance en trminos de grado acadmico del
personal de la Polica Federal adquiere mayor relevancia si se le compara con el
promedio de grado acadmico del personal de las policas municipales mexica-
nas. En este caso, el 70% slo cuenta con estudios de primaria y menos del 5%
con educacin superior.36 Los policas federales con menor grado de formacin
cuentan con preparatoria terminada, lo cual los sita por encima del promedio
nacional de otras instituciones policiales (grfica 3.5).
Distintos acadmicos que han estudiado a las instituciones policiales
mexicanas,37 coinciden en que los bajos sueldos son uno de los principales pro-
blemas para el desarrollo de capital humano y para inhibir la corrupcin. La ssp
ha realizado un destacado esfuerzo para mejorar los sueldos de los elementos de
la Polica Federal. En la tabla 3.4 se puede observar el monto promedio en las
distintas categoras de los elementos de la Polica Federal.

Grado de instruccin del personal de seguridad GRFICA 3.5


pblica municipal en Mxico

100 4.5 % Educacin Superior

25.2 % Educacin Media Superior


75

50
68.3 % Educacin Bsica

25

1.9 % Sin educacin o analfabeto


0

Fuente: Sistema Nacional de Seguridad Pblica, datos de 2009; Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica.

Actualmente, los sueldos de las distintas corporaciones varan sustancial-


mente; por ejemplo, el ingreso mnimo percibido por los policas de Veracruz
es de 3 154.30 pesos al mes, mientras que el sueldo mximo que perciben los
policas estatales de Tamaulipas es de 11 946.50.38

35 D. J. Kenney y R. P. MacNamara, eds., op. cit.


36 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica, p. 22.
37 N. Uildriks, ed., op. cit.; J. Salgado, op. cit.
38 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica, p. 19.
78
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

Tomando en cuenta este rango, los policas y oficiales de la Polica Federal


(que tienen un ingreso promedio entre 8 000 y 12 000 pesos al mes), se encuen-
tran en la categora superior de ingresos de su profesin. En este mismo sentido,
los incrementos salariales han sido acompaados por una serie de prestaciones
sociales y laborales que inciden directamente en la calidad de vida y en el mejor
desempeo profesional de los policas. Otros rubros de mejora de condiciones
laborales y sociales incluyen la contratacin de seguros de vida y accidentes.
Debido a la mejora en sueldos y prestaciones, as como en las posibilida-
des de desarrollo profesional en la Polica Federal que incluyen la opcin de
incorporarse a programas de desarrollo que van desde la formacin continua
especializada, hasta la realizacin de posgrados, se ha logrado atraer recursos
humanos de un nivel socioeconmico ms alto. Lo anterior ha generado un
cambio en la manera en que se percibe y reconoce el trabajo policial en Mxico.
La tabla 3.5 muestra la composicin de la Polica Federal en trminos de
nivel socioeconmico.

TABLA 3.4
Ingreso econmico de los elementos de la Polica Federal

Divisiones

Total Fuerzas Seguridad Inteligencia Investigacin Cientifica Antidrogas Unidades


Divisiones Federales Regional Administrativas

Promedio $9 001- $8 001- $9 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001-
General $10 000 $9 000 $10 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000

Policias $8 001- $8 001- $7 001- $10 001-


$9 000 $9 000 $8 000 $12 000
Ingreso

Oficiales $10 001- $10 001- $9 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001- $10 001-
$12 000 $12 000 $10 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000 $12 000

Inspectores $12 001- $15 001- $12 001- $15 001- $12 001- $30 001- $30 001- $20 001-
$15 000 $20 000 $15 000 $20 000 $15 000 $40 000 $40 000 30 000

Comisarios Ms de $30 001- Ms de Ms de $30 001- Ms de Ms de Ms de


$40 000 $40 000 $40 000 $40 000 $40 000 $40 000 $40 000 $40 000

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica, 2011.4


Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, datos an no publicados sobre el estado de fuerza policial y el perfil sociodemogrfico. 39

39

39 El salario mnimo vigente en Mxico en 2011 es ligeramente inferior a 2 000 pesos mensua-

les. La mayor parte de los policas operativos municipales en Mxico ganan entre 4 000 y 10 000
pesos. Los policas estatales ganan entre 6 000 y 12 000 pesos. Fuente de los ingresos de policas
municipales y estatales: G. Garca Luna, Informe al Poder Legislativo (enero 2010).
79
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

Nivel socioeconmico de los elementos que integran la Polica Federal TABLA 3.5

Total Fuerzas Seguridad Unidades


Inteligencia Investigacin Cientfica Antidrogas
Nivel Socioeconmico

divisiones federales regional administra.


Promedio D+ D+ C C C D+ C C
General
Policas D+ D+ D+ C
Oficiales C C C C C D+ C C
Inspectores C+ C+ C+ C+ C C+ C+ C+
Comisarios C+ C+ C+ C+ C+ C+ C+ C+
Secretara de Seguridad Pblica Federal, datos an no publicados sobre el estado de fuerza policial y el perfil sociodemogrfico.

Con base en la informacin que genera el Secretariado Ejecutivo del Sistema


Nacional de Seguridad Pblica, se puede observar que los elementos de la ma-
yora de las instituciones policiales mexicanas (por su ingreso y por su nivel de
estudios), pertenecen a las categoras E y D de la amai.40 En la tabla 3.5 se puede
apreciar que el nivel socioeconmico promedio en cuatro divisiones de la Polica
Federal (Seguridad Regional, Inteligencia, Investigacin y Antidrogas) es C.
Como se pudo revisar en esta seccin, el incremento en el estado de fuerza de
la Polica Federal no slo ha sido cuantitativo, sino tambin ha tenido un desa-
rrollo cualitativo. Esta transformacin ha permitido articular las tareas de las seis
Divisiones en torno al ciclo bsico de inteligencia y de responder a la incidencia
delictiva con herramientas cientficas y con personal cada vez ms profesional.

La infraestructura: componente esencial del Nuevo Modelo de


Polica

La construccin de espacios e instalaciones particularmente habilitados para


el ejercicio de las funciones policiales es una de las piedras angulares para la
puesta en prctica del Nuevo Modelo de Polica. Toda estructura policial mo-
derna necesita una inversin razonada y extendida en el tiempo, tanto para el
establecimiento de los servicios como para su mantenimiento.
El modelo policial preventivo y basado en la inteligencia debe asentarse
sobre una red de infraestructura que genere lugares seguros, en los que los ele-
mentos puedan desarrollar su labor de anlisis, almacenaje y segmentacin de
la informacin. A su vez, la comunicacin rpida y efectiva de la inteligencia
debe servirse de canales tecnolgicos de ltima generacin. Las comunicaciones

40 Las categoras se basan en el ndice construido por la Asociacin Mexicana de Agencias de

Investigacin de Mercado y Opinin Pblica (amai), que clasifica a los hogares mexicanos en seis
niveles, considerando nueve caractersticas o posesiones del hogar y la escolaridad del jefe de familia.
El nivel ms bajo es E, ascendiendo a D, D+, C, C+, B y A. Se puede encontrar ms informacin sobre
los niveles de vida en esta clasificacin en la siguiente pgina web: <http://www.amai.org/>.
80
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

deben ser lo ms directas y seguras a fin de mejorar el tiempo de respuesta y


evitar que la informacin llegue a los receptores equivocados.
El nfasis en infraestructura que exige el Nuevo Modelo de Polica ha ge-
nerado un aumento presupuestal considerable en este rubro.41 En la grfica 3.6
se puede observar este crecimiento en el presupuesto ejercido por concepto de
inversin.

Montos dedicados a inversin en la Secretara de Seguridad Pblica, GRFICA 3.6


2001-2011

12 000
10 621
10 000

8 000

6 000
3 940.4
4 000
2 062 3 082.7
2 000 971.1 849.5 771.2
257.5 285.3 520.3
844.9
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Juan Salgado, con datos de la Secretara de Seguridad Pblica Federal.


Inversin en millones de pesos.
Nota: la cifra del ao 2011 se refiere al presupuesto aprobado y no al ejercido.

Entre 2005 y 2010, la inversin aument de un aproximado de 520 millo-


nes a 3 082 millones de pesos. Este incremento es ms notable si se toma en
cuenta que entre 2010 y 2011 el aumento fue de 7 539 millones de pesos. Uno
de los componentes de la inversin lo constituye la obra pblica; en este senti-
do, los datos de la cuenta pblica de 2007 a 2010 muestran que el presupuesto
ejercido por la Secretara Seguridad Pblica Federal en este concepto ha tenido
una tendencia creciente. El incremento ms notorio se presenta de 2008 a 2009
(grfica 3.3).
En lo que concierne al presupuesto especfico de la Polica Federal para el
2011, ste fue de $ 1 794 390 000.00 pesos en inversin de obra pblica en bie-
nes propios,42 lo cual corresponde a 25% del total de inversin en obra pblica
de la Secretara de Seguridad Pblica Federal para ese ao ($ 7 281 000 000.00).

41 En la discusin sobre presupuesto que sigue, se utilizarn datos de la Secretara de Seguridad P-

blica Federal, ya que no fue posible obtener datos desagregados para la Polica Federal. No obstante, con-
sideramos que la informacin es relevante porque sugiere, de manera general, un incremento sensible en
la importancia otorgada a la infraestructura, no slo en la Polica Federal sino tambin en la Secretara.
42 Datos del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2011, disponibles en lnea: <http://www.

81
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

El gasto en obra pblica se ha visto reflejado en el esfuerzo por crear una


red de infraestructura adecuada. En los ltimos aos se cre el Centro de Mando
de la Polica Federal, el Centro de Inteligencia de la misma, las instalaciones de
la Divisin Cientfica, as como las Coordinaciones Estatales, distribuidas en cada
una de las entidades federativas del pas. Estas instalaciones se caracterizan por
un alto grado de especificidad y modernidad. Se trata de edificios diseados y
construidos ex profeso para el desempeo de las diferentes funciones policiales.
A continuacin se profundiza en las caractersticas de cada uno de ellos.

Centro de Mando de la Polica Federal

Este Centro se cre con una doble finalidad: por una parte, surge como una
instancia articuladora del mbito operativo policial (Fuerzas Federales) y coor-
dinadora de la colaboracin con autoridades de los rdenes estatal y municipal
(Seguridad Regional). Por la otra, como el punto neurlgico de potenciacin y
desarrollo de las capacidades de las distintas reas policiales.
Las instalaciones se encuentran situadas en un recinto amplio, conformado
por un conjunto de edificios divididos por su funcionalidad. El edificio princi-
pal aloja distintas oficinas administrativas, especialmente las de la Divisin de
Fuerzas Federales. Tambin cuentan con dos hangares destinados al resguardo,
mantenimiento y operacin de la flotilla de helicpteros.43
Otros espacios se destinan a actividades de capacitacin y adiestramiento;
por ejemplo, existen dos centros para prcticas de tiro (larga y corta distancia)
con tecnologa de punta para asegurar el mejor entrenamiento y la mayor se-
guridad posible; un rea de capacitacin adecuada para simular operaciones
especiales (liberacin de rehenes, combate a corta distancia); un rea destinada
al fortalecimiento de otras capacidades, como el descenso a rappel y el descenso
desde unidades de operacin area; y distintos espacios abiertos que se aprove-
chan para otros tipos de adiestramiento, como el de binomios caninos o el de
desactivacin de explosivos.
Existe tambin un conjunto significativo de edificaciones que fueron le-
vantadas como barracas debido a que una cantidad considerable de elementos
habita por largos periodos en el recinto. Esta situacin provoc la construccin
de infraestructura centrada en la satisfaccin de las necesidades cotidianas de
los elementos. As, se cuenta con instalaciones deportivas de vanguardia, como
un estadio con cancha de futbol y pista de atletismo, cancha de bsquetbol, un
gimnasio con ring de box y reas de usos mltiples. Tambin se ha equipado
un centro de comunicaciones con computadoras habilitadas para videoconfe-
rencia, con la finalidad de que los elementos puedan mantener contacto con sus

apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2011/temas/tomos/36/r36_apurog.pdf>. [Consul-
ta: 26 de mayo de 2011>.]
43 La Polica Federal cuenta con otro hangar en el aeropuerto desde el que despegan los aviones

propiedad de la institucin: cuatro de ellos tipo Boeing 727. En total, se adquirieron quince unidades
desde 2007, lo que triplic la flotilla en unos cuantos aos. Fuente: entrevista a personal de Opera-
ciones Areas.
82
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

familiares. El resto de las instalaciones incluyen comedor, tiendas de servicio,


peluquera y enfermera.
Cabe sealar que este Centro se comenz a construir en el 2008. Es decir,
en un periodo de tiempo relativamente breve se ha logrado edificar un complejo
que no slo sobrepasa los estndares internacionales en cuanto a capacidad
tcnica y tecnolgica, sino que, adems, mejora cualitativamente la vida dia-
ria de los elementos que habitan en l. De esta forma, se contribuye a cumplir
dos de los objetivos ms importantes del Nuevo Modelo de Polica, a saber, el
mejoramiento tanto en el entrenamiento de los recursos humanos como en las
condiciones personales y laborales en las que se desenvuelven. Esta combina-
cin redita en elementos ms comprometidos con la institucin, as como en el
aumento de la eficiencia y la eficacia de la organizacin en general.

Centro de Inteligencia de la Polica Federal

El Centro de Inteligencia de la Polica Federal (cipf), inaugurado en 2009, es un


edificio inteligente, de mxima seguridad y elevada disponibilidad de servicios,
en el que se ubica el nodo central de Plataforma Mxico. Su infraestructura
tecnolgica permite integrar, procesar, analizar y coordinar el intercambio de
informacin sensible relativa a la seguridad. Su objetivo es el de apoyar la gene-
racin de inteligencia tctica y operativa que coadyuve al cumplimiento de las
funciones de la Polica Federal y dependencias con las que colabora.
Cuenta con una Sala de Mando que permite la suma de esfuerzos de los go-
biernos de los distintos mbitos en el anlisis de informacin e investigaciones
de campo; as como la supervisin permanente de las instalaciones estratgicas
del pas. Aqu se recibe informacin constante y en tiempo real sobre el des-
pliegue operativo de la Polica Federal en el territorio nacional, as como alertas
nacionales producto de causas naturales o provocadas intencionalmente.
Por ltimo, en el cipf se encuentra el Centro de Datos de la Plataforma
Mxico, es decir, el ncleo operativo donde se concentran las herramientas de
anlisis e inteligencia de las bases de datos y de los sistemas que se crean a
partir de stas. La funcin principal del Centro de Datos es garantizar la conti-
nuidad del servicio a usuarios por medio de la proteccin fsica de los equipos
informticos o de comunicaciones, as como de servidores de bases de datos que
contienen informacin crtica.

Edificio de la Divisin Cientfica

El edificio de la Polica Cientfica en el complejo de la ssp en el Distrito Federal,


se encuentra prcticamente terminado. En su interior se hallan las tres coordi-
naciones que conforman esta Divisin:

Coordinacin para la Prevencin de Delitos Electrnicos.


Coordinacin de Criminalstica.
Coordinacin de Innovacin Tecnolgica.

83
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

Estas tres coordinaciones tienen funciones diferentes. La primera se encar-


ga de la investigacin de delitos electrnicos, as como de vigilar y monitorear
la red pblica de internet para evitar la comisin de ilcitos; la segunda utiliza
las ciencias forenses para la bsqueda, obtencin y preservacin de evidencias;
y la tercera se encarga de buscar y generar opciones tecnolgicas para la Po-
lica Federal. El objetivo comn de la Divisin es coadyuvar en la prevencin
y persecucin de los delitos mediante el uso de conocimientos y herramientas
cientficas y tcnicas.44
Por ello, la infraestructura de esta divisin es muy especfica. Para llevar a
cabo su funcin de monitoreo en tiempo real, la Coordinacin para la Preven-
cin de Delitos Electrnicos cuenta con computadoras de alta capacidad, as
como con tres laboratorios equipados con tecnologa de punta para recuperar
informacin y evidencia de equipos electrnicos como celulares o computado-
ras. Por ltimo, dentro de esta Coordinacin tambin se encuentra el Centro
Especializado en Respuesta Tecnolgica (CertMX).45 ste es el segundo centro en
su tipo en Mxico46, reconocido por la organizacin reguladora Forum Incidence
Security Team; su finalidad es la atencin de incidentes de cmputo, es decir, de
la violacin de una poltica de seguridad, una intrusin o un comportamiento
anmalo de los sistemas computacionales.
Ahora bien, la Coordinacin de Criminalstica cuenta con diversos labora-
torios forenses y criminalsticos especializados, como los de qumica, toxicolo-
ga, explosivos, gentica, huellas dactilares, reconocimiento de voz, biometra
y grafologa, todos ellos totalmente equipados o en avanzado proceso de equi-
pamiento. Por ltimo, la Coordinacin de Innovacin Tecnolgica posee varios
talleres en donde se disean, prueban y fabrican diversos prototipos con el fin de
incorporar tecnologa que coadyuve a la realizacin de las funciones de la Polica
Federal y en el desarrollo de innovacin tecnolgica para la seguridad pblica.
En general, el desarrollo de la infraestructura en la Polica Federal se en-
cuentra ntimamente ligada a la adopcin del ciclo de inteligencia, as como
con el doble propsito de prevencin e investigacin de los delitos. En efecto,
en mayor o menor medida, estas capacidades fsicas y tecnolgicas estn invo-
lucradas con las primeras tres etapas de este ciclo, a saber, la planeacin, reco-
pilacin y anlisis de la informacin. Ms an, la utilidad de estas capacidades
slo puede entenderse en el nuevo contexto jurdico que faculta a la Polica
Federal para investigar la comisin de ilcitos. As, tanto la ingeniera institu-
cional como la infraestructura responden a las necesidades especficas que se
desprenden de las nuevas responsabilidades de la Polica Federal.

44 rlpf, art.
15, fracc. i.
45 Por sus siglas en ingls: Computer Emergency Response Team.
46 El primero fue el unamcert, creado en 2001.
84
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

Coordinaciones Estatales de la Polica Federal

De forma paralela al establecimiento de estas instalaciones, la ssp ha desarro-


llado un plan de infraestructuras para la creacin de Coordinaciones Estatales
y Estaciones de Polica. La intencin es lograr un despliegue territorial que le
permita a la polica actuar oportunamente ante la comisin de ilcitos mediante
sus labores de prevencin, investigacin y reaccin.
La habilitacin de nuevos espacios permite a los elementos de la Polica
Federal realizar sus actividades en las diferentes entidades federativas al benefi-
ciarse de un mismo nivel de efectividad, medios e informacin. Las coordinacio-
nes funcionan tambin como entes articuladores en su jurisdiccin territorial de
los esfuerzos de reas ms pequeas de la misma polica, as como de las rela-
ciones con estados y municipios. Esto se logra al establecer un mando para cada
entidad federativa que dirija, supervise y controle la estructura y organizacin
policial en esa localidad para homogeneizar y unificar el desempeo policial.
Otra caracterstica significativa es que las coordinaciones tienen facultades para
tomar decisiones inmediatas; es decir, se trata de unidades autnomas cuyo
funcionamiento implica una descentralizacin considerable.
Segn el Acuerdo de mayo del 2008, mediante el cual se crearon las coor-
dinaciones estatales, las reas que stas tendrn bajo su supervisin son las
siguientes:

Unidad Modelo de Operacin Policial.


Fuerzas Federales de Apoyo.
Seguridad Regional.
Puertos, Aeropuertos y Fronteras.
Unidad Jurdica.
Enlace con el Centro de Mando.
Enlace de Prevencin y Participacin Ciudadana.
Enlace Administrativo.

A fin de crear esta infraestructura, se aprovech la red existente de destaca-


mentos de la Polica Federal de Caminos. Actualmente, existen 14 Coordinacio-
nes Estatales y Estaciones de Polica, algunas totalmente construidas y otras en
proceso de construccin, las cuales estn ubicadas en los estados de Quertaro,
Michoacn, Sonora, Estado de Mxico, Morelos, Tamaulipas, Chihuahua, Vera-
cruz, Chiapas, San Luis Potos, Aguascalientes, Jalisco y Sinaloa.

Coordinaciones Estatales de Chihuahua y Quertaro


La infraestructura y las instalaciones de estas coordinaciones fueron modeladas
a partir del Centro de Mando de la Polica Federal. Los edificios principales
cuentan con dos secciones, una pblica y otra reservada a personal autoriza-
do. En la primera se encuentran una serie de oficinas destinadas al Ministerio
Pblico, a fin de que ste se encuentre disponible para cualquier cuestin legal
de emergencia que requiera de su intervencin (por ejemplo, la solicitud de
85
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

rdenes de cateo o arresto). Adems, existen oficinas para el pago de ciertas


infracciones, as como de atencin ciudadana y prevencin (Unidades de Enlace
de Prevencin). Lo anterior es relevante ya que la ssp desarroll una serie de
iniciativas tendentes a cambiar la imagen de la polica frente a la sociedad. As,
se han creado nuevos y mejores canales de comunicacin entre los agentes y
los ciudadanos a los que sirven (en especial con los ms jvenes) y, en general,
se pretende lograr un estado de unidad entre la ciudadana y los encargados
de su seguridad y proteccin. Por ltimo, en el rea pblica tambin se ubican
salas de atencin a vctimas, quienes pueden obtener ayuda psicolgica, legal
y personal.
Por otra parte, en el rea para personal autorizado, se encuentran centros
de detencin habilitados para separos, locutorios para que los detenidos puedan
hablar con sus familiares y abogados, cmaras de Gesell (salas divididas por un
vidrio oscuro para la identificacin de personas), consultorios para los mdicos
legistas, as como almacenes para evidencias, armas, narcticos y dems pose-
siones del detenido. Toda esta rea est blindada y se maneja con tecnologa de
punta. Asimismo, se encuentran distintas oficinas administrativas, una oficina
jurdica de mandamientos ministeriales, as como oficinas para personal de la
Divisin de Investigacin, de Seguridad Regional y de los titulares de la de
Fuerzas Federales y de la Coordinacin Estatal.
En ambas Coordinaciones hay salas de control, monitoreo y telecomunica-
ciones perfectamente acondicionadas, con moderna tecnologa informtica para
la conectividad con el Centro de Control, Comando, Comunicaciones y Cmputo
(C4) local y Plataforma Mxico. Adems, desde ah se vigilan las cmaras de
circuito cerrado del complejo. Cada destacamento policial posee, adems, un
Oficial de Enlace que se mantiene en la Coordinacin y se encuentra comuni-
cado de manera permanente con su unidad de transporte. El Oficial de Enlace
sirve como canal de comunicacin entre los operativos que se encuentran dis-
tribuidos por la ciudad y los agentes de inteligencia. Mediante ste, la Divisin
de Inteligencia recibe datos actualizados de la informacin que se recaba en el
campo. Asimismo, los informes policiales se actualizan cada da y constituyen
un insumo bsico para la toma de decisiones de la junta de oficiales que se
rene cada maana.
Debido a la reciente construccin de estas Coordinaciones, no fue posible
observarlas operando a su mxima capacidad. A pesar de esto, la infraestruc-
tura, por s misma, evidencia el alto grado de homogeneizacin entre las coor-
dinaciones y el Centro de Mando en el Distrito Federal. Se pudo advertir que,
en algunas cuestiones concretas, el Nuevo Modelo de Polica y el cambio de
paradigma que implica se ha permeado en los elementos. Por ejemplo, en la
Coordinacin de Chihuahua los agentes se declararon conscientes de la nece-
sidad de acercarse a la sociedad y de que la polica ejercite sus funciones con
sensibilidad social. En este contexto, una prctica que se ha generalizado con la
llegada del Nuevo Modelo de Polica es la de acudir a dar plticas a escuelas y
centros ciudadanos, y recibir en el Centro visitas de estudiantes de la localidad
y sus alrededores. Este tipo de actividades cumplen un cometido doble: por una
86
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

parte, sirven como mecanismos de difusin de la comprehensiva y complicada


labor policial. Por otra, permiten darle transparencia y legitimacin a los pro-
cesos institucionales.
La disponibilidad de medios materiales, tcnicos y tecnolgicos en las
Coordinaciones Estatales era una de las preocupaciones fundamentales a lo lar-
go de la realizacin de este estudio. Lo anterior se debe a que, de la repeticin de
los protocolos e infraestructuras en las que se basa el Nuevo Modelo de Polica,
depende en gran medida el xito de la reforma. Sin embargo, debido a que la
introduccin del Modelo es bastante reciente, resulta imposible e inadecuado
evaluar su implementacin y desempeo con base en objetivos finales.
No obstante, se pudo constatar que la reproduccin de esquemas de in-
fraestructura y de ciertas prcticas, refleja desde ahora el considerable nivel de
adopcin del paradigma. Adems, es previsible que su penetracin en la cultura
policial aumente. La constante movilidad de los elementos provoca que un mis-
mo polica tenga una multitud de destinos en localidades diferentes del pas, de
esta forma, el Modelo no est destinado solamente a difundirse a travs de los
procesos de capacitacin directa, sino tambin mediante el ejemplo de trabajo
de los profesionales ya capacitados.
Por ltimo, cabe destacar la percepcin de los policas sobre el cambio en la
infraestructura. En las visitas a las Coordinaciones Estatales se pudo comprobar
el renovado espritu profesional y de servicio de los elementos ocasionado, en
buena medida, por las nuevas instalaciones y la mejora en armamento, equipo
y dems condiciones laborales. Los policas se sienten ms valorados que antes,
lo que, sin duda, tiene un impacto positivo en la eficacia de la organizacin.

Centro de Mando de Ciudad Jurez, Chihuahua


Adems de las Coordinaciones Estatales y de las estaciones policiales existentes
en el pas, la Polica Federal edific un Centro de Mando alterno en Ciudad
Jurez, Chihuahua. En este caso, los acontecimientos obligaron a recorrer un
camino inverso al seguido en Quertaro. Es decir, las instalaciones ya existentes
fueron acondicionadas para servir a los objetivos de alojamiento y habitacin
de los elementos, y los problemas y carencias detectados debieron ser suplidos
de manera paralela al desarrollo de las actividades policiales. En Ciudad Jurez
tambin se reflej el inters por replicar las habilidades, la capacitacin y los
medios materiales, tcnicos y tecnolgicos que se construyeron en el Distrito
Federal, an y cuando las circunstancias especficas obligaron a desarrollarlos
de un modo distinto.
En efecto, para este Centro se ocup la sede de una antigua fbrica, por lo
que no se puede apreciar un edificio de arquitectura especialmente diseada,
como en los casos de Iztapalapa o Constituyentes. Sin embargo, el rea ha sido
adaptada de manera destacable, en especial si se tiene en cuenta el breve tiempo
de operatividad real (menos de un ao). En el estudio de campo, se pudieron
apreciar instalaciones muy similares a las contenidas en las Coordinaciones
visitadas, como barracas para las fuerzas federales destacadas en la ciudad,
centro de prensa y saln de usos mltiples, sala de control y monitoreo, lugares
87
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

de esparcimiento, instalaciones deportivas y mdicas y, evidentemente, oficinas


para todas las Divisiones de la Polica Federal perfectamente acondicionadas.
Un aspecto tcnico de la infraestructura del Centro de Mando en Ciudad
Jurez que merece ser rescatado en estas lneas es el Centro de Emergencia y
Reaccin Inmediata (ceri). En ste se reciben las llamadas telefnicas de emer-
gencias 066. Esta instalacin se encuentra dentro de un recinto perteneciente a
la polica municipal de Jurez, dando muestra de un interesante grado de co-
laboracin interinstitucional. Algunos de los trabajadores de este centro perte-
necen tambin a la corporacin local. Los avisos de emergencia son procesados
a travs de un sistema informtico que permite a los elementos levantar un re-
porte al tiempo que responden a su interlocutor, mismo que ponen a disposicin
de los policas que se encuentran en la Sala de Control y Monitoreo. Esta Sala
dispone de informacin en tiempo real sobre la situacin de todas las patrullas
federales que se encuentran distribuidas por la ciudad. Adems, se encuentra
conectada a Plataforma Mxico, de manera que se puede proporcionar a los
policas que se encuentran en el campo informacin puntual sobre la propiedad
de los vehculos o la identidad de las personas, objeto de investigacin. A su
vez, la informacin recabada por los elementos en la calle es incorporada al
sistema. Tambin se controlan y revisan todas las cmaras de seguridad que se
encuentran instaladas en puntos estratgicos de la ciudad. El monitoreo cons-
tante de las cmaras de seguridad coadyuva en la localizacin de delincuentes
e infractores.
En ocasiones, el ceri recibe visitas de ciudadanos, por lo general estudiantes
de colegios y universidades locales interesados en conocer con mayor detalle
el funcionamiento del centro. En estos casos, se percibe que los jvenes son
quienes demuestran un mayor inters, en especial con respecto a todo lo rela-
cionado con los avances tecnolgicos y el empleo de herramientas informticas
adaptadas a la seguridad.
En esta sucinta descripcin de la infraestructura y funcionamiento del ceri,
se pueden apreciar algunos de los elementos del Nuevo Modelo de Polica que,
al igual que en las Coordinaciones Estatales, se refuerzan gracias a la interac-
cin entre una infraestructura apropiada para los fines policiales y los princi-
pios rectores del Nuevo Modelo. En efecto, la tecnologa y disposicin de las
instalaciones permiten prevenir delitos y reaccionar rpidamente a su comisin.
Adems, al acercarse a la poblacin mediante visitas guiadas a las instalacio-
nes, la Polica Federal transparenta sus procesos y logra que los ciudadanos se
identifiquen con la labor policial e, incluso, que algunos de ellos decidan unirse
a sus filas.

Las nuevas capacidades en equipamiento

En los apartados anteriores se hizo mencin de la tecnologa y el equipo con que


cuenta la Polica Federal y cuya reciente adquisicin ha mejorado su capacidad
para implementar el Nuevo Modelo de Polica y disminuir los ndices delictivos. A
88
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

continuacin se ampliarn las referencias al gasto realizado en equipamiento,


armamento y la fuerza vehicular de la Polica Federal.

Gasto en equipamiento

Con respecto al gasto en equipamiento, la grfica 3.7 muestra una tendencia


muy inestable, con crecimientos significativos en 2007 y 2009, as como des-
censos importantes en 2008 y 2010. As, aunque en el 2010 se experiment un
leve decremento con respecto al 2001, para el 2011 se proyecta que el gasto en
equipo aumente casi cuatro veces ms que en ese ao.

Montos dedicados a equipamiento por la SSP GRFICA 3.7

3 339
3 500

3 000

2 500

2 000
1 889.9
1 409.9
1 500
945.2
1 000
832 922.7
581 749.2
500
186 452
243.3
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Cifras en millones de pesos constantes de 2010

Fuente: Juan Salgado, con datos de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, datos an no publicados sobre el estado de fuerza
policial y el perfil sociodemogrfico. Nota: la cifra del ao 2011 se refiere al presupuesto aprobado y no al ejercido.

Caractersticas cualitativas del armamento y fuerza vehicular

El armamento y el estado de fuerza vehicular tambin han aumentado en trmi-


nos cuantitativos y cualitativos en el periodo estudiado. En cuanto al armamen-
to, el incremento de armas cortas y largas en la Polica Federal, en el periodo
20072011, fue de aproximadamente 160%. Cabe sealar que la Polica Federal
no publica informacin especfica en este rubro por la sensibilidad de este tipo
de insumos, as como la importancia de mantener confidencialidad sobre arma-
mento y equipo estratgico para combatir a la delincuencia.
De cualquier manera, a fin de ejemplificar el tipo de armamento, se desta-
can las capacidades con las que cuenta el escuadrn antibombas de la Divisin
89
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete

de Fuerzas Federales, el cual cuenta con robots y caones disruptores, que se


utilizan para localizar, neutralizar y desactivar artefactos explosivos.
Respecto del equipamiento para transporte, tambin se registran incremen-
tos similares, incluyendo la mejora continua de equipo de patrullaje y la adqui-
sicin de equipos altamente sofisticados, como los vehculos anfibios.
Otro aspecto de la fuerza vehicular que conviene destacar es el de la flota
area. En efecto, el crecimiento cuantitativo de la flotilla de la Polica Federal y
el desarrollo cualitativo de la Coordinacin de Operaciones Areas es, sin duda,
uno de los mbitos en los que se puede observar un progreso contundente en
las capacidades de la institucin. Esta Coordinacin ha desarrollado un Proce-
dimiento Sistemtico de Operacin (pso) propio para guiar las misiones reas
en las que se involucra la Polica Federal. El incremento de la flota area y de
los vuelos para facilitar la movilidad de elementos operativos en distintos lu-
gares de Mxico ha generado necesidades de sincronizacin y coordinacin. En
consecuencia, el pso responde con instrucciones y protocolos precisos dirigidos
a policas de distintos rangos y a mandos, a fin de utilizar eficientemente la
infraestructura area y coordinar sus operativos con otras fuerzas de seguridad
militares y civiles, as como con las autoridades aeronuticas nacionales.
En trminos de horas de vuelo, la actividad de la Coordinacin de Ope-
raciones Areas aument de 4 080 a 8 069 horas de vuelo entre 2007 y 2010.
En el mismo periodo, la flota area de la Polica Federal pas de transportar a
83 062 pasajeros a transportar 133 117. Estos aumentos significativos se deben a
que la mejora en la flotilla area y en la eficiencia de su utilizacin ha permitido
que las funciones de la Coordinacin de Operaciones Areas se modifiquen ra-
dicalmente: de ser una oficina encargada casi exclusivamente del transporte de
elementos ha pasado a tener responsabilidades de apoyo tctico en operativos.

Consideraciones finales

Tal vez los procesos ms visibles de las reformas policiales sean el desarrollo
de infraestructura, el incremento en estado de fuerza y la modernizacin del
equipo para enfrentar a la delincuencia. Sin embargo, muchas veces se pasa por
alto cmo estos desarrollos forman parte de estrategias ms amplias para trans-
formar la misin y la institucionalidad de una corporacin policial.
A partir del anlisis realizado en este captulo, es posible observar que el
gasto pblico destinado a la reforma de la Polica Federal es congruente con las
distintas estrategias desarrolladas por la Secretara de Seguridad Pblica Federal
a fin de cumplir con las nuevas funciones que le atribuyen la Ley y Reglamento
de la Polica Federal a este cuerpo.
Tanto el incremento en el estado de fuerza, como las inversiones realizadas
para mejorar y adquirir infraestructura y equipamiento de la Polica Federal,
responden a una estrategia de fortalecimiento institucional y de desarrollo de
capacidades en sus distintas Divisiones. En el captulo 2, se observ el impacto
del marco legal en la estructura organizacional a fin de facilitar el cumplimiento
90
Construccin de las capacidades institucionales de la Polica Federal

de las atribuciones que le fueron atribuidas a la Polica Federal. En este captulo


se ha mostrado cmo la inversin en los rubros anteriormente sealados ha per-
mitido que estas divisiones empiecen a funcionar y a desempear eficazmente
esas atribuciones.
Uno de los principales indicadores para evaluar la eficacia policial y su
rendicin de cuentas frente a la ciudadana es la capacidad de respuesta. La
nueva infraestructura permite a la Polica Federal no slo reaccionar ms rpido
frente a situaciones de emergencia, sino ser proactiva a travs de la utilizacin
de inteligencia para la prevencin del delito.
Finalmente, es importante sealar que el incremento cuantitativo y cuali-
tativo en el estado de fuerza no slo permite a la Polica Federal cumplir con
sus nuevas atribuciones, sino que tambin genera mejores estndares para el
desarrollo policial en Mxico, lo cual establece un referente para que policas
locales establezcan rutas de desarrollo institucional.
El gran reto para la consolidacin de este proceso es superar los cambios de
administracin sexenales. La mayor parte de los esfuerzos de reforma policial en
Mxico han tenido una vida corta, ya que terminan con la administracin gu-
bernamental que los inici. Por ejemplo, la Agencia Federal de Investigaciones,
el sexenio pasado (20002006), recibi una fuerte inversin en infraestructura,
tecnologa y en el incremento cuantitativo y mejoramiento cualitativo de su
estado de fuerza. Sin embargo, con el cambio de gobierno la afi desapareci
perdiendo recursos y capacidades de manera considerable.
Lo mismo se puede decir de varios esfuerzos locales (la Polica Estatal de
Quertaro, o algunas policas municipales en el norte de Mxico), que empren-
den ambiciosos proyectos de reforma policial, mismos que fenecen al terminar
la administracin local. An en los casos de policas municipales cuyos procesos
de reforma policial duran varias administraciones (como el ejemplo de la Polica
Municipal de Chihuahua que logr madurar a lo largo de cinco administracio-
nes municipales), el cambio en la voluntad poltica de los actuales gobernantes
ha puesto en riesgo la continuidad de este esfuerzo.
A fin de evitar que el cambio de gobierno signifique el truncamiento de
proyectos institucionales benficos para el pas, se requiere de mayor participa-
cin ciudadana y de la supervisin civil de la polica para exigir que los proce-
sos de reforma policial en Mxico sean slidos. Slo as, esfuerzos estructurales
como los planteados a lo largo de estas pginas podrn provocar que las insti-
tuciones policiales dejen de ser el ltimo eslabn en la cadena de las reformas
de Estado en Mxico.

91
CAPTULO 4

El proceso de transformacin y consolidacin


institucional de la Polica Federal

JOS RAMN GIL GARCA MARA GABRIELA MARTNEZ TIBURCIO


En los ltimos aos, varios gobiernos han impulsado reformas con la finali-
dad de mejorar su actuacin y atender de manera eficiente y eficaz diversos
problemas sociales. Las reformas policiales son la respuesta a la necesidad de
mejorar el desempeo para prevenir y reprimir el crimen, as como fortalecer su
espritu democrtico y la rendicin de cuentas.1 Mxico no es la excepcin, la
Polica Federal se encuentra en un proceso de transformacin y consolidacin
institucional.
Dammert seala que el proceso de reforma policial debe contener al menos
programas e iniciativas sobre prevencin y represin del crimen e investigacin,
enjuiciamiento, y sistema penitenciario, rehabilitacin penitenciaria y pospeni-
tenciaria.2 Esta autora menciona diez elementos que deben considerarse dentro
del proceso de reforma para consolidar iniciativas eficientes y de largo plazo:

1. Las reformas que se imponen sobre la institucin policial no funcionan.


2. Se deben contemplar iniciativas que involucren al personal de la institucin po-
licial (no slo a la jefatura), pues se pueden alcanzar metas con mayor rapidez y
pueden mantenerse en el tiempo.
3. La polica no puede ser utilizada con fines polticos, por lo que los cambios en
ella no pueden realizarse con base en los tiempos electorales sino a travs de la
profesionalizacin de sta.
4. La coordinacin interinstitucional es clave.
5. Se debe reclutar slo al personal que cumple con los requisitos necesarios para
mejorar la calidad del servicio.
6. Se debe realizar el entrenamiento y establecer mecanismos de educacin necesa-
rios para el cambio institucional.
7. Debe considerarse que la corrupcin est presente y asumir que es un objetivo
de largo plazo, el cual podr ser abordado en la medida en que se castiguen los
hechos.
8. Crear una estrategia de comunicacin que informe a la poblacin los objetivos y
beneficios sociales del proceso de reforma.
9. No establecer una estrategia de mano blanda; es decir, que los derechos de los
inculpados no se encuentren por encima de los de las vctimas.
10. La reforma policial debe ir de la mano de cambios en otras reas del sistema de
justicia (proceso penal, carcelario, educativo, etctera).

1 John Bailey y Luca Dammert, Public Security and Police Reform in the Americas.
2 Luca Dammert, Es necesario reformar las policas mexicanas?, en Bien Comn, nm. 139,
pp. 2023.
95
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

Este captulo tiene como objetivo analizar el proceso de transformacin


y consolidacin institucional de la Polica Federal. El documento se divide en
cuatro secciones. La primera presenta el marco terico utilizado para el desarro-
llo y anlisis del proceso de consolidacin institucional. La segunda explica la
metodologa empleada en el desarrollo de este estudio. La tercera desarrolla el
anlisis del proceso de consolidacin en dos partes: la primera expone el con-
texto de la seguridad pblica y la Polica Federal Preventiva como antecedente,
y la segunda expone las transformaciones y componentes que integran el Nuevo
Modelo de Polica adoptado por la ssp, las cuales se derivan de un conjunto de
reformas a distintos ordenamientos jurdicos. Por ltimo, la cuarta seccin pre-
senta comentarios sobre el fin, propsito, componentes, actividades y resultados
alcanzados; asimismo, se establecen algunos retos que se deben alcanzar para
consolidar los objetivos establecidos por la Polica Federal.

Reformas institucionales de largo plazo: marco terico

Esta seccin incluye los elementos tericos utilizados para el anlisis del proceso
de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal. Primero
se expone el concepto de reforma, los distintos enfoques sobre el cambio en las
organizaciones pblicas y la planeacin estratgica. Posteriormente, se resaltan
algunos elementos relacionados con la gestin institucional y el desempeo. Por
ltimo, se presenta la metodologa del marco lgico, cuyos elementos bsicos se
utilizan para desarrollar el anlisis.

La planeacin estratgica en las organizaciones pblicas

Las reformas son necesarias cuando existe una brecha considerable entre el
desempeo de una organizacin y las expectativas que la gente asocia con ella.
De acuerdo con Brunsson y Olsen, las reformas proponen una configuracin
especial que influye en los procesos, funciones, liderazgo y poder de las orga-
nizaciones; es decir, originan cambios.3 Estos autores sealan que el concepto
de reforma puede observarse como una cadena continua de causas y efectos, la
cual inicia con las intenciones de los reformadores y contina con decisiones,
estructuras, procesos e ideologas, hasta modificar comportamientos y obtener
resultados. Sin embargo, si los resultados no corresponden a las intenciones o si
las condiciones para la accin cambian, la reforma comienza de nuevo.
Si se entiende la reforma como un proceso de cambio en las organizacio-
nes gubernamentales, se observarn tres enfoques:4 en el primero, el cambio es

3 Nils Brunsson y Johan P. Olsen, La reforma de las organizaciones.


4 Brunsson y Olsen (ibid.) retoman a Mill (18611962), quien seala la existencia de dos pers-
pectivas del desarrollo institucional. Una escuela considera este desarrollo como una cuestin prcti-
ca y dirigida; y otra plantea que las instituciones emergen en un proceso histrico y representan un
desarrollo cultural que no puede ser dirigido ni controlado. Debido a esto, es importante considerar
que las reformas posiblemente explican slo una parte limitada de los cambios que ocurren en las or-
96
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

visto como un proceso planeado (racional), la organizacin es considerada un


arreglo humano jerarquizado y controlado que persigue ciertos objetivos pre-
viamente establecidos y en donde el cambio es un proceso secuencial que puede
ser dirigido o controlado. En el segundo, el cambio es un proceso adaptativo
(intencional o emergente); es decir, realiza ajustes incrementales o radicales que
le permitan adaptarse a las exigencias de su ambiente y a los desequilibrios que
se registran como consecuencia de conflictos intraorganizacionales, en donde la
organizacin es vista como un conjunto de coaliciones polticas que establecen
vnculos entre ellas y el ambiente. Finalmente, para el tercer enfoque el cambio
es un proceso accidentado donde convergen mltiples actores, problemas, so-
luciones y recursos, por lo que se tiene un control limitado para dirigirlo, y la
organizacin es vista como una anarqua organizada.
Por otra parte, es importante sealar que el Estado no es un ente monoltico
sino un conjunto de organizaciones, en varios niveles, que estn en proceso de
reconfiguracin con comportamientos multidimensionales que responden a una
lgica externa, la cual es su referente. Asimismo, este conjunto de organizacio-
nes debe reinterpretar su misin a travs de los actores que en ese momento se
encuentran en ellas, y mediante los instrumentos y en las circunstancias propias
de su situacin. Adems, estas organizaciones deben actuar en una interaccin
adaptativa con la sociedad, grupos, ciudadanos, etctera.5
La planeacin estratgica es un enfoque que permite analizar reformas gu-
bernamentales bajo una lgica distinta a la que hemos expuesto: no las consi-
dera procesos racionales y controlados, pero tampoco procesos completamente
anrquicos y sin control. Ms all, este enfoque contempla una serie de con-
ceptos, procedimientos y herramientas diseadas para ayudar a los lderes y
administradores a pensar y actuar estratgicamente en representacin de sus
organizaciones.6
Cabrero sugiere que la planeacin estratgica es una herramienta reco-
mendable para las organizaciones pblicas, pues stas se encuentran en un
contexto cambiante e incierto, en donde su sobrevivencia no est garantizada
y cuyos objetivos finales no son rgidos, sino que pueden evolucionar porque
emanan de una misin ms amplia, y las organizaciones requieren flexibilidad
para realizar los ajustes y cambios necesarios.7 La planeacin estratgica es
tambin recomendada porque su proceso se construye en la naturaleza poltica
de la toma de decisiones, y las organizaciones pblicas, y sin fines de lucro, son
polticamente racionales.8

ganizaciones. (Cf. Ral Coronilla y Ral del Castillo, El cambio organizacional: enfoques, conceptos
y controversias, en David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo del Castillo, coords., Reformando al
gobierno. Una visin organizacional del cambio gubernamental, pp. 79, 129.)
5 Enrique Cabrero, David Arellano y Mara de Lourdes Amaya, Innovacin gubernamental, en

D. Arellano, E. Cabrero y A. del Castillo, coords., op. cit., p. 138.


6 John M. Bryson y Barbara C. Crosby, Leadership Roles in Making Strategic Planning Work,

en John M. Bryson, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. A Guide to Strengthe-
ning and Sustaining Organizational Achievement, p. 211.
7 Enrique Cabrero, Gerencia pblica, p. 27.
8 J. M. Bryson, op. cit., p. 10.

97
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

En este sentido, hay que acotar que el modelo racional representa un en-
foque deductivo para la toma de decisiones: comienza con los fines y para
alcanzar los objetivos, se desarrollan polticas, programas y acciones encamina-
das a ello. Por su parte, el modelo de toma de decisiones poltico, es inductivo;
comienza con los temas o asuntos por resolver, conflictos sobre los fines, me-
dios, tiempo, localizacin, ventaja poltica, razones para el cambio, filosofa, y
otros. Luego surgen las polticas y programas, es decir, lo que es polticamente
aceptable para las partes involucradas que con el tiempo se convierten en guas
para asuntos especficos.9
Bryson define la planeacin estratgica como un esfuerzo disciplinado para
producir decisiones y acciones fundamentales que dan forma y gua a la or-
ganizacin: qu hace y por qu lo hace.10 Para entregar mejores resultados, la
planeacin estratgica requiere una amplia pero efectiva recoleccin de infor-
macin, as como desarrollar y explorar alternativas estratgicas y enfatizar
en las implicaciones futuras de las decisiones presentes. Asimismo, este autor
seala que la planeacin estratgica puede ayudar a facilitar la comunicacin
y participacin, acomodar los intereses y valores divergentes, fomentar la toma
de decisiones sabia y razonablemente analtica, y promover la implementacin
con xito.
El proceso de la planeacin estratgica est integrado por diez pasos, cada
uno debe contemplar acciones, resultados y evaluaciones:

1. Iniciar y acordar un proceso de planeacin estratgica.


2. Identificar mandatos organizacionales.
3. Clarificar la misin organizacional y los valores.
4. Evaluar el medio ambiente externo e interno para identificar fortalezas, debilida-
des, oportunidades y amenazas.
5. Identificar los temas o asuntos estratgicos que enfrenta la organizacin.
6. Formular estrategias para gestionar estos temas o asuntos.
7. Revisar y adoptar el plan o los planes estratgicos.
8. Establecer una visin efectiva de la organizacin para el futuro.
9. Desarrollar un proceso efectivo de implementacin.
10. Reexaminar las estrategias y el proceso de planeacin estratgica.11

Por lo tanto, de acuerdo con Bryson, la evaluacin debe ser parte integral y
permanente del proceso de planeacin estratgica, ya que sta permite examinar
si las estrategias y acciones que se estn realizando, efectivamente ayudan a
cumplir con los objetivos, metas y misin de la organizacin.12

9 Ibid., pp. 1113.


10 Ibid., p. 5.
11 Ibid., p. 23.
12 Ibid.,

98
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

Sistema de gestin institucional

En las ltimas dcadas, se han observado tendencias mundiales orientadas a


mejorar los sistemas de la gestin gubernamental con la finalidad de mejorar el
desempeo, as como para promover la transparencia y rendicin de cuentas, y
permitir formular presupuestos con criterios ms racionales. La evaluacin para
implementar mejoras se puede definir a travs de dos perspectivas:

Como una aplicacin sistemtica de procedimientos de investigacin social; es decir,


existe un compromiso por seguir el mtodo de las ciencias sociales con el fin de
producir evidencia emprica vlida y confiable.
Realizarla con el fin de valorar y eventualmente perfeccionar, primero, la conceptua-
lizacin y diseo, despus la implementacin y, luego, la utilidad de los programas.13

La evaluacin puede ser clasificada segn el objetivo de la misma (polticas


pblicas, programas, gestin y resultados, y desempeo individual); el prop-
sito, quines solicitan y estn a cargo de la evaluacin (externa o interna), y
segn la etapa de intervencin de la accin pblica (ex ante, proceso, ex post).14
Este captulo se abordar desde la perspectiva del desempeo de las organiza-
ciones pblicas, considerndolo desde el punto de vista de cmo fueron obtenidos
los resultados en trminos de eficiencia, eficacia, calidad y economa, ya que este
enfoque asume que la evaluacin se relaciona estrechamente con el proceso de
planificacin y programacin institucional. Por lo anterior, existe la posibilidad
de pronunciarse sobre los resultados, ya que al contar con objetivos y metas con-
cretas, estos son susceptibles de ser medidos por medio de indicadores.15
Ospina,16 Bonnefoy y Armijo establecen que la evaluacin de la gestin
pblica cumple funciones tcnicas, polticas y simblicas que son importantes,
pues permiten:

Establecer los distintos niveles de responsabilidad de los funcionarios pblicos y la


obligacin de rendir cuentas.
Garantizar una gestin ms transparente.
Motivar a los empleados pblicos a dar prioridad a la perspectiva del ciudadano y
del usuario, y motivar en el diseo de los instrumentos para evaluar los programas
y servicios.
Mejorar la calidad de los servicios pblicos.
Mejorar la coordinacin entre una institucin y los dems niveles de la administra-
cin pblica.

13 Xavier Ballart, Cmo evaluar programas y servicios pblicos? Aproximacin sistemtica y

estudios de caso, p. 73.


14 Juan Cristbal Bonnefoy y Marianela Armijo, Indicadores de desempeo en el sector pblico,

p. 15.
15 Idem.
16 Sonia Ospina, Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso latino-

americano, pp. 78. Ponencia ind., pres. en el V Congreso Internacional del clad sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica.
99
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

Mejorar la productividad del aparato gubernamental.


Generar informacin sobre la eficiencia del uso de recursos, lo que permitir ejercer
un control del gasto pblico ms racional.
Contribuir a la democratizacin de la sociedad y del Estado.
Apoyar el proceso de planificacin.

Asimismo, Bonnefoy y Armijo proponen una serie de pasos que deben lle-
varse a cabo para la construccin de los indicadores de desempeo, los cuales
no requieren ser consecutivos, sino que pueden realizarse de forma simultnea,
y retroalimentarse constantemente:

Identificar y/o revisar los productos y objetivos que sern evaluados.


Identificar las dimensiones y mbitos de desempeo que es conveniente medir.
Establecer responsabilidades organizacionales, es decir, a quines se les har la eva-
luacin.
Establecer los referentes para la comparacin (sobre lo planeado, en cuanto a otras
instituciones similares, respecto de resultados histricos, que para el caso de la Po-
lica Federal ser la pfp).
Construir las frmulas o algoritmos.
Recopilar la informacin necesaria (informacin financiera, operacional y sobre re-
sultados finales).
Validar, aplicar criterios tcnicos y requisitos que permitan asegurar su transparen-
cia y confiabilidad, como instrumento para la toma de decisiones y la rendicin de
cuentas.
Analizar los resultados obtenidos.
Comunicar e informar.17

No obstante, la evaluacin tambin presenta algunas dificultades, entre las


que destacan la ambigedad de los objetivos por cumplir, la escasa precisin de
los productos relevantes o estratgicos, la confusin sobre quin es el respon-
sable de los resultados, la falta de consecuencias en razn de un buen o mal
desempeo y, por lo tanto, los esfuerzos de la evaluacin pueden parecer inti-
les.18 Por otro lado, tambin deben considerarse algunos aspectos al desarrollar
sistemas de evaluacin de la gestin con indicadores de desempeo, sobre todo
al hablar de gobiernos de Amrica Latina, y en concreto, de Mxico.
Entre estos elementos se consideran debilidades estructurales que presenta
la administracin pblica, como la carencia en el desarrollo de sistemas de
informacin y de control de gestin que posibiliten establecer centros de res-
ponsabilidad con centros de costos, y que promuevan el funcionamiento de
procedimientos transparentes y confiables, sobre los que se pueda establecer el
trnsito hacia una mayor responsabilidad por resultados.

17 J. C. Bonnefoy y M. Armijo, op. cit.


18 Ibid., p. 16.
100
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

No obstante, la seleccin y construccin de indicadores de evaluacin del


desempeo avanza cuando las organizaciones gubernamentales son capaces de
formular ejercicios de planeacin estratgica, priorizando los recursos y la aten-
cin de mejoramiento de la gestin en aquellos elementos que son claves para
el cumplimiento de la misin.19
En este sentido, en Mxico el 30 de marzo de 2007 se publicaron los linea-
mentos generales para la evaluacin de los programas federales de la adminis-
tracin pblica federal, en los que se estableci que las dependencias y entida-
des de la administracin pblica federal deben orientar sus programas y el gasto
pblico al logro de objetivos y metas; y sus resultados deben medirse a travs
de indicadores estratgicos y de gestin. Asimismo, se instituy que el propsito
de la evaluacin y el monitoreo de los programas federales que se contemplen
en el Presupuesto de Egresos contribuyan a una gestin basada en resultados y
a consolidar el Sistema de Evaluacin del Desempeo.
Cabe mencionar que este mismo documento (sobre los lineamientos gene-
rales para la evaluacin) establece que la metodologa del Marco Lgico es la
que se debe utilizar para elaborar la matriz de indicadores de cada programa
federal. Por otra parte, considerando que esta metodologa puede ser utilizada
en cualquier etapa o fase de un programa o proyecto (conceptualizacin, diseo,
ejecucin o evaluacin), se retomar dicha metodologa para analizar el proceso
de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal. A conti-
nuacin se describen con mayor detalle los elementos que integran el enfoque
del Marco Lgico.

Anlisis de los componentes del Nuevo Modelo de Polica: marco lgico

El marco lgico es una herramienta metodolgica que puede ser utilizada para
facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de los
distintos componentes que integran el Nuevo Modelo de Polica. ste es un
instrumento de anlisis, presentacin y gestin que puede ayudar a los planifi-
cadores y directores para analizar la situacin existente durante la preparacin
de proyectos;20 establecer una jerarqua lgica de los medios por los cuales los
objetivos se alcanzarn, e identificar los riesgos potenciales para la consecucin
de los objetivos y resultados sostenibles. Adems, les puede ayudar a establecer
cmo pueden ser mejor controlados y evaluados los productos y los resultados,
presentar un resumen del proyecto en un formato estndar, y supervisar y exa-
minar los proyectos durante su implementacin.21
Esta metodologa fue desarrollada como respuesta a tres problemas:22

19 Ibid., p. 98.
20 En este caso se entender por proyecto al conjunto de acciones que se estn ejecutando con
el Nuevo Modelo de Polica adoptado por la Polica Federal.
21 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, The Logical Framework Approach.
22 Edgar Ortegn et al., Metodologa del marco lgico para la planificacin, el seguimiento y la

evaluacin de proyectos y programas.


101
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

Proyectos carentes de precisin, con objetivos mltiples y que no estaban claramen-


te relacionados con sus actividades.
Proyectos que no se ejecutan exitosamente y donde el alcance de la responsabilidad
del gerente del mismo no est claramente definida.
Cuando no exista una imagen clara de cmo sera el proyecto si tuviese xito y los
evaluadores no tenan una base objetiva para comparar lo que se planeaba con lo
que suceda en la realidad.

Por otra parte, el Marco Lgico puede ser utilizado en todo el ciclo de ges-
tin de la actividad para:23

Identificar y evaluar las acciones que caben dentro del mbito de aplicacin de los
programas nacionales.
Preparar el diseo del proyecto de una manera sistemtica y lgica.
Evaluar el diseo de proyectos.
Ejecutar los proyectos aprobados.
Para vigilar, revisar y evaluar el progreso del proyecto y su desempeo.

El Marco Lgico brinda tambin algunas ventajas:24

Aporta una terminologa uniforme que facilita la comunicacin y reduce ambige-


dades.
Proporciona un formato para llegar a acuerdos sobre los objetivos, metas y riesgos
del proyecto.
Provee un temario analtico comn que pueden utilizar todos los involucrados, tanto
para el proyecto como para el informe y la interpretacin de ste.
Se enfoca al trabajo tcnico en los aspectos crticos.
Suministra informacin para organizar y preparar en forma lgica el plan de ejecu-
cin del proyecto.
Proporciona informacin necesaria para la ejecucin, monitoreo y evaluacin del
proyecto.
Provee una estructura para expresar la informacin ms importante del proyecto en
un solo cuadro.

Esta metodologa contempla dos etapas. La primera etapa consiste en la


identificacin del problema y las alternativas de solucin, es decir, se analiza
la situacin existente para vislumbrar la situacin deseada y seleccionar las
estrategias que permitirn alcanzarla. En esta etapa se realizan varios tipos de
anlisis: el de problemas (figura 4.1), el de los involucrados o stakeholders, de
los objetivos y el de las estrategias.25

23 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, op. cit., p. 3.


24 E. Ortegn et al., op. cit., p. 14.
25 Ibid., p. 15; Australian Agency for International Development, op. cit., p. 3.
102
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

Anlisis del problema. Consiste en identificar aquello que se desea intervenir, as


como establecer las relaciones de causa y efecto. El propsito fundamental es asegu-
rar que las causas fundamentales y no slo los sntomas del problema sean iden-
tificadas para, posteriormente, considerarlas en el diseo del proyecto.26 De acuerdo
con la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, existen dos enfoques
principales que se pueden utilizar para realizar el anlisis del problema.27 El primero
consiste en una lluvia de ideas por parte de un grupo de actores, y a partir de ello se
identifica el problema central y las causas y efectos que giran en torno a l.

FIGURA 4.1
Ejemplo de un rbol de problemas

Efecto Efecto

Problema
Central

Causa Causa Causa

Causa Causa

Fuente: elaboracin propia con base en AUSAID (2000) y Ortegn et al (2005).

El segundo enfoque es el orientado a objetivos. En el comienzo del anlisis


se especifica un objetivo amplio y de alto nivel. Las limitaciones para alcanzar-
lo son analizadas y ordenadas en una lgica de causa y efecto. Una vez que el
problema, las causas y los efectos son identificados, se construye un rbol de
problemas.28

Asimismo, el anlisis de problemas debe llevarse a cabo como una actividad de


aprendizaje en grupo, involucrando a los actores (stakeholders) e incluyendo a los
beneficiarios, quienes pueden contribuir con conocimientos tcnicos relevantes y
locales. Tambin puede ser apropiado realizar una serie de ejercicios de anlisis de
problemas por separado con diferentes grupos de actores involucrados para poder
determinar las diferentes perspectivas y cmo varan las prioridades.
Anlisis de objetivos. Ortegn et al.29 sealan que el anlisis de objetivos permite
describir la situacin a la que se desea llegar una vez que los problemas se han

26 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, op. cit., p. 4.


27 Ibid., p. 5.
28 E. Ortegn et al., op. cit., p. 16.
29 Ibid., p. 17.
103
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

resuelto. Se utiliza la misma estructura del rbol de problemas (estado negativo)


expresada en estados positivos. Cabe mencionar que algunas causas del problema
pueden no ser competencia del rea o dependencia que est solicitando el proyecto.
Por otra parte, mientras que el rbol de problemas presenta la relacin causa y efec-
to, el rbol de objetivo presenta la relacin de los medios y fines.

La segunda etapa es la de planificacin, que consiste en elaborar una ma-


triz de marco lgico que comprende cuatro columnas con la informacin de un
resumen narrativo de los objetivos y las actividades, los indicadores (resultados
especficos a alcanzar), medios de verificacin y factores externos que implican
riesgos, que se denominan supuestos (tabla 4.1). Usualmente tiene cuatro o
cinco filas (dependiendo del nmero de niveles de los objetivos empleados para
explicar la relacin medios y alcances del proyecto) que presentan informacin
sobre el fin u objetivo al cual contribuye el proyecto, propsito logrado cuando
el proyecto ha sido ejecutado, componentes y resultados completados durante
la implementacin de ste,30 y actividades requeridas para producir los compo-
nentes y resultados.31

Ejemplo de una Matriz del Marco Lgico TABLA 4.1

Descripcin del Proyecto Indicadores Medios de Supuestos


verificacin
1. Fin
2. Propsito
3. Componentes
4. Resultados
5. Actividades
Fuente: elaboracin propia con base en AusAID, (2000), The Logical Framework Approach, Commonwealth of Australia, p. 15.

Metodologa
Para el desarrollo de este captulo se llev a cabo una investigacin documental
y de campo. El proceso de investigacin documental se realiz en dos etapas:
la primera fue una revisin del estado en que se halla la reforma policial en el
mbito internacional (planeacin estratgica y evaluacin del desempeo), lo
que incluye la metodologa del Marco Lgico. La siguiente etapa consisti en la
elaboracin de un diagnstico sobre la pfp, antes del Nuevo Modelo de Polica.
Para este fin, se revisaron documentos oficiales, as como documentos e inves-
tigaciones realizadas por expertos en la materia, tanto sobre la pfp como sobre
el Nuevo Modelo de Polica; tambin se us la informacin obtenida en campo.

30 En este caso la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional realiza una separacin

entre componentes y resultados.


31 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, op. cit., p. 15; E. Ortegn et al., op.

cit., p. 22.
104
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

La investigacin de campo se realiz siguiendo dos estrategias. La primera


se baso en visitas fsicas a las instalaciones de la pf en el Distrito Federal, as
como a las Coordinaciones Estatales en Quertaro, Chihuahua y Ciudad Jurez,
con el objetivo de conocer y observar el avance en infraestructura y el desa-
rrollo de las acciones de la pf. La segunda estrategia que se utiliz fue llevar a
cabo entrevistas a profundidad, con un guin estructurado, a mandos medios
y/o responsables de algunas reas especializadas de la ssp.
Con base en la informacin recabada y el diagnstico inicial, se desarroll
un rbol de problemas y de objetivos que permitieron llevar a cabo un anlisis
comparativo de aspectos importantes de la pf, antes y despus de la reforma,
el cual corresponde a los elementos relacionados con los problemas y objetivos
identificados. Finalmente, se retomaron algunos elementos del marco lgico
con la finalidad de identificar aquellos que han permitido consolidar el Nuevo
Modelo de Polica e identificar los elementos que se tendran que seguir desa-
rrollando y analizando.

Anlisis del proceso de consolidacin de la Polica Federal

Esta seccin presenta los principales resultados de nuestro anlisis comparativo


entre el antes y el despus de la reforma a la pf. La seccin comienza descri-
biendo el contexto de la seguridad pblica y las caractersticas relevantes de la
pfp (antes de la reforma), incluyendo algunos de los problemas identificados por
acadmicos y las propias autoridades. Despus, se expone el proceso de conso-
lidacin institucional de la pf. Para este fin se presenta una breve descripcin
de las reformas institucionales que dieron origen a la pf, y posteriormente se
sealan los distintos componentes que integran el Nuevo Modelo de actuacin
de la pf, enfatizando los distintos cambios entre sta y su antecesora (pfp).

Problemticas de la seguridad pblica

La responsabilidad de la seguridad pblica y el combate a la delincuencia se


comparte entre varias instituciones y organizaciones de los tres niveles de go-
bierno. Debido a esta diversidad fue necesario establecer un Sistema Nacional
de Seguridad Pblica32 para normar las responsabilidades y alcances de cada
una de las instancias.
El antecedente directo de la pf es la pfp, aunque en sus inicios dependa de
la Secretara de Gobernacin, como se mencion en el captulo 1, pas a formar
parte de la ssp a partir de 2000, ao en que dicha Secretara fue creada.33 Junto

32 Este Sistema surgi en 1994, con reformas a los arts. 21 y 73 constitucionales y con la pu-

blicacin de la Ley General que establece las bases de coordinacin entre la federacin, los estados,
el Distrito Federal y los municipios, para la integracin y funcionamiento del sistema de seguridad
pblica. (Cf. Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, en Diario Oficial de la Federacin. Mxico, 11 diciembre, 1995.
33 Marcelo Bergman, Seguridad pblica y Estado en Mxico. Anlisis de algunas iniciativas.

105
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

con la pfp existan otras dependencias y entidades que tambin llevaban a cabo
acciones de seguridad pblica, como la Agencia Federal de Investigacin, cuya
funcin consista en ser auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin en la
procuracin de justicia y en el combate de los delitos del orden federal.34
Como se observa, son demasiadas las instituciones involucradas, y su di-
versidad organizacional tiene como resultado, entre otras consecuencias, una
gran complejidad en cuanto a coordinacin y la actuacin conjunta. Esto tam-
bin deriva en objetivos, estrategias y acciones no siempre consistentes. Para
dimensionar este hecho, tendra que considerarse que en el 2005 operaban 1
661 corporaciones de polica en los tres niveles de gobierno y cada una tena
su marco normativo, mtodos, procedimientos y protocolos de actuacin dife-
rentes.35

Anlisis de las limitaciones de la Polica Federal Preventiva

De 2001 a 2006, la pfp fue un elemento fundamental de la seguridad pblica que


alberg a elementos de la Polica Federal de Caminos, de la Polica Fiscal, de la
Polica Migratoria, y algunos procedentes del Centro de Inteligencia y Seguridad
Nacional (Cisen). Todos ellos se integraron con la finalidad de constituir una
fuerza de carcter preventivo con cierto despliegue que atenda aduanas, fron-
teras y aeropuertos, as como delitos federales, especialmente el narcotrfico.36
Sin embargo, cada corporacin policial tena un uniforme distinto,37 lo que era
un reflejo externo de las diferentes funciones, objetivos y misiones.
El alcance que tuvo la pfp, al menos hasta 2006, fue limitado. Segn Berg-
man, entre las causas destacaban la naturaleza de la polica de carcter pre-
ventivo y reactivo, no de investigacin, la naturaleza de los delitos y un pro-
blema de cobertura.38 Adems, la pfp enfrentaba problemas que los tericos
suelen asociar a los cuerpos policiales:39

Bajo nivel educativo.


Carencia de capacitacin permanente.
Impunidad por falta de protocolos.

34 M. Bergman y Alejandro Monsivis, La Agencia Federal de Investigaciones, en M. Berg-

man, Seguridad pblica y Estado en Mxico. Anlisis de algunas iniciativas, p. 79.


35 Genaro Garca Luna, Por qu 1 661 corporaciones de polica no bastan? Pasado, presente y

futuro de la polica en Mxico, p. 110.


36 M. Bergman y A. Monsivis, op. cit., p. 71.
37 Cabe mencionar que estos uniformes tenan que ser adquiridos por los elementos policiales,

es decir, no se los proporcionaba la ssp, y, adems, los uniformes podan ser adquiridos en cualquier
lugar. (Cf. Secretara de Seguridad Pblica Federal, Quinto informe de labores.)
38 M. Bergman, op. cit., p. 71.
39 Cf. L. Dammert, op. cit., pp. 1824; Sigrid Arzt, Actuacin policial y derechos humanos en

Mxico, en Bien Comn, nm. 139, pp. 1317; Gustavo Fondevila, Protocolo de detencin para las
fuerzas de seguridad pblica en Mxico, en Bien Comn, nm. 139, pp. 3235; Alexander Ruiz, La
informacin, herramienta fundamental para combatir la criminalidad, en Bien Comn, nm. 139, p.
29; Efrn Arellano, Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma; Anthony P. La Rose
y Sean A. Maddan, Reforming La Polica: looking to the Future of Policing in Mexico, en Police
Practice and Research, vol. 10, nm. 4, pp. 333348.
106
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

Ausencia de mecanismos para garantizar un desempeo con apego al respeto de los


derechos humanos.
Bajos salarios.
Corrupcin.
Existencia de una cultura institucional de demrito a la polica.
Una imagen denostada ante la ciudadana.
Falta de identificacin de situaciones de riesgo para los policas.

Tambin se careca de informacin o, en el mejor de los casos, la que se


posea era poco til para la actuacin eficaz de los policas; se contaba con poca
tecnologa (equipamiento), y haba una multiplicidad de instituciones policiales
definidas tanto por territorio como por especializacin, entre otras deficiencias.
Al considerar las causas que limitaron la operacin de la pfp, la naturaleza
de los delitos perseguidos por ejemplo, el narcotrfico requera de una gran
capacidad de coordinacin institucional, tanto tcnica como de competencia y
de confianza interinstitucional. No es tarea para una sola corporacin. Respecto
al tema de la cobertura, en junio de 2006 la pfp contaba con 10 963 policas,40
mientras que, segn autoridades, para que un despliegue fuera operacional y
efectivo se requeriran entre 50 000 y 60 000 policas.41
En lo que se refiere a los recursos econmicos, la PFP tena un presupuesto
en 2006 de 4 791.40 millones de pesos, de los cuales ms de 88.5% se destin
a gasto corriente; y de ste, ms de 65% se destin a servicios personales, y el
resto del presupuesto (11.5%) se utiliz en gasto de capital (bienes muebles e
inmuebles y obra pblica).42 Cabe mencionar, que este presupuesto representaba
ms de 50% del destinado a la ssp.43
Por otra parte, los bajos salarios de los cuerpos policiales los volvan ms
susceptibles de ser sobornados por delincuentes. Adems, algunos actores en-
trevistados por Bergman consideraban que era necesario establecer mecanismos
para homologar conductas y sistemas, perfeccionar planeacin y procedimien-
tos, as como para mejorar el reclutamiento y entrenamiento de los elementos
policiales.
En este sentido, se careca de la sistematizacin de informacin y de una
fuente nica de datos que permitiera desarrollar mapas delictivos estatales y
municipales.44 Debido a lo anterior, se contaba con informacin incompleta y
deficiente que derivaba en consecuencias internas y externas. En el caso de las
internas se detectaba:

Un proceso de inteligencia defectuoso para combatir la criminalidad.


Falta de vigilancia interna que no permita mantener un control efectivo sobre el

40 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Sexto informe de labores, p. 298.


41 Informacin obtenida en entrevista a Eduardo Medina Mora y Miguel ngel Yunes por
Marcelo Bergman.
42 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Quinto informe de labores.
43 M. Bergman, op. cit., p. 71.
44 G. Fondevila, op. cit., p. 35.

107
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

cuerpo policial, combatir la corrupcin o actos criminales de colusin entre policas


y criminales.
La no optimizacin de recursos al interior de las dependencias. Por el lado de las
consecuencias externas se tena poca rendicin de cuentas, y formulacin y evalua-
cin de polticas pblicas poco rigurosas e ineficaces.45

Un factor que no se puede dejar de lado para el anlisis del contexto de la


seguridad pblica en Mxico es la corrupcin en los cuerpos policiales, debido,
entre otras causas, a la existencia de espacios de impunidad en la actuacin
policial, a la carencia de un protocolo46 y al desorden y corrupcin poltica, as
como a la falta de voluntad e incapacidad del gobierno para atacarlo.47
Asimismo, otro aspecto que afecta directamente a la actuacin de las fuer-
zas de seguridad pblica, es una sobreabundancia de leyes que remiten a apar-
tados sobre seguridad pblica con la misma informacin o leyes que regulan
sobre los mismos aspectos pero ninguna deroga a la otra, as como bandos
municipales que repiten lo mismo que esas otras leyes.48
Considerando lo antes expuesto, se puede observar que uno de los proble-
mas que enfrentaban las policas en general, y en concreto la pfp, era la des-
confianza de los ciudadanos y la percepcin de que no se cumpla con la misin
de prevenir y combatir el fenmeno delictivo. Las causas de este problema se
pueden agrupar en siete aspectos que se presentan en el rbol de problemas
(figura 4.2):

1. No se contaba con facultades para investigar los delitos, slo tena facultades de
prevencin y reaccin.
2. La ausencia de profesionalizacin y capacitacin ocasionaba una mala prepara-
cin, entrenamiento y equipamiento de los policas.
3. La informacin era limitada y deficiente debido a la diversidad de fuentes de
informacin y la falta de sistemas y bases de datos que permitieran desarrollar
productos de inteligencia fundamentados en informacin actualizada y confiable.
4. La inexistente rendicin de cuentas por parte de la polica.
5. La falta mecanismos para garantizar el respeto a los derechos humanos.
6. La nula cercana de la polica con la sociedad.
7. La diversidad de corporaciones policiales que requeran de coordinacin y homo-
logacin en su actuar.

45 A. Ruiz, op. cit., pp. 2830.


46 G. Fondevila, op. cit., p. 33.
47 A. P. La Rose y S. A. Maddan, op. cit., pp. 341.
48 G. Fondevila, op. cit., p. 35.
108
FIGURA 4.2
rbol de problemas de la Polica Federal Preventiva

IMAGEN DENOSTADA DE LA POLCIA


1. Desconfianza de la sociedad hacia la polica
2. No puede combatir el fenmeno delictivo

1 2 3 4 5 6 7
No se contaba Carencia de Falta de Ausencia de Ausencia de Corrupcin en Ausencia de
con facultades profesionalizacin sistematizacin mecanismos de mecanismos las instituciones protocolos de
para investigar y balcanizacin rendicin de para garantizar responsables de actuacin y
los delitos de la cuentas el respeto de la seguridad coordinacin
informacin los derechos pblica entre
humanos y instituciones de
cercana seguridad
con la ciudadana

Consolidacin institucional de la Polica Federal

A partir del rbol de problemas anterior, en el que se presentan las diversas


causas de las dificultades que presentaba la pfp, se llevan a cabo acciones que
dan origen a la pf.
Aunado a las reformas jurdicas ya mencionadas en el captulo 1, para la
implementacin del Nuevo Modelo de Polica se retomaron las estrategias y obje-
tivos de distintos planes y programas gubernamentales para darles cumplimiento
desde la competencia de la pf. Entre ellos estn el Plan Nacional de Desarrollo
(pnd) 20072012, que establece, dentro de los objetivos del eje Derecho y seguri-
dad, el desarrollar un cuerpo policial nico federal que se condujera ticamente,
capacitado, que rindiera cuentas y garantizara los derechos humanos.49
Por su parte, el Programa Sectorial de Seguridad Pblica (pssp) 20072012
establece los siguientes objetivos (apartado: Estado de derecho y seguridad,
del documento Visin Mxico 2030):

1. En 2030, Mxico deber ubicarse entre el 20% de pases con mayor fortaleza ins-
titucional (ndice del Foro Econmico Mundial).
2. Disminuir la impunidad; al menos alcanzar 70 resoluciones favorables para las
vctimas por cada 100 delitos cometidos.
3. Abatir los niveles de homicidios (5 homicidios por cada 100 000 habitantes).
4. Disminuir los robos con violencia (menos de 40 robos con violencia por cada
100 000 habitantes).
5. 90% de los mexicanos se sentir seguro en su comunidad y su pas.50

49 Los artculos constitucionales reformados que repercuten en el mbito de la seguridad pbli-

ca en nuestro pas son: 16, 17, 18, 19, 20, 21, 73, 115 y 123.
50 Presidencia de la Repblica, Visin 2030 [en lnea].

109
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

En este sentido, el Programa Sectorial de Seguridad Pblica establece seis


objetivos:

1. Alinear las capacidades del Estado mexicano en el combate a la delincuencia orga-


nizada para restablecer las condiciones de seguridad para la sociedad.
2. Combatir la impunidad, disminuir los niveles de incidencia delictiva y fomentar la
cultura de la legalidad.
3. Recuperar el sentido original de los centros de reclusin como instancias de con-
trol de presuntos responsables y sentenciados, a fin de garantizar la readaptacin
social de los reclusos y generar inteligencia de orden criminal.
4. Incorporar tecnologas de informacin y telecomunicaciones a la funcin policial
para crear interconexiones de bases de datos a nivel federal, estatal y municipal, y
generar estrategias coordinadas de prevencin y combate al delito.
5. Profesionalizar a las corporaciones policiales para que se conduzcan ticamente,
con formacin especializada y de calidad, basada en tcnicas de investigacin y
estndares internacionales de actuacin.
6. Garantizar el escrutinio, seguimiento, evaluacin y mejora de la gestin de las
instituciones de seguridad pblica, fomentando la credibilidad y confianza de la
sociedad.51

Conforme a lo establecido en el pnd y al pssp, la ssp desarroll el Programa


Nacional de Seguridad Pblica 20082012, con un enfoque de planeacin estra-
tgica. Sus seis objetivos son:

1. Prevenir conductas delictivas con mecanismos que garanticen la convivencia so-


cial y familiar segura en lugares pblicos y en el entorno escolar; fortalecer la
cultura de la legalidad y la atencin a vctimas de delito, as como el respeto y
proteccin a los derechos humanos de la poblacin por parte de los encargados de
la seguridad pblica en los tres rdenes de gobierno.
2. Combatir frontalmente el fenmeno delictivo y consolidar el Estado de derecho
con la coordinacin y corresponsabilidad de los tres rdenes de gobierno, a travs
de la estrategia nacional de prevencin del delito y combate a la delincuencia.
3. Recuperar el sentido original del sistema penitenciario, para que en los centros de
reclusin se garantice el cumplimiento de las sanciones impuestas a los internos
con estricto apego a la ley y se procure la creacin de condiciones propicias para
la reinsercin social.
4. Garantizar un sistema tecnolgico de informacin y telecomunicaciones avanzado
que d soporte a la estrategia nacional de prevencin del delito y combate a la
delincuencia.
5. Profesionalizar a las corporaciones policiales en los tres rdenes de gobierno, me-
diante la homologacin de procedimientos, formacin especializada y vocacin
para que se conduzcan ticamente.

51 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Programa Sectorial de Seguridad Pblica 2007

2012, en Diario Oficial de la Federacin, 28 de enero, 2008.


110
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

6. Fomentar la confianza de la sociedad en las instituciones encargadas de la se-


guridad pblica, mediante la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y
evaluacin.

En esta misma lnea, la ssp elabor el Programa de Desarrollo Estratgico


20102012 que se enfoca principalmente en cinco dimensiones:

1. Tecnologa.
2. Profesionalizacin.
3. Sistemas de operacin.
4. Gestin administrativa.
5. Transparencia.52

Despus de analizar los objetivos propuestos en los documentos antes men-


cionados, se observa que los cinco objetivos del pssp mismos que establece el
pnsp y el objetivo del pnd se pueden ubicar dentro del rbol de objetivos de la
pf que se expone en la figura 4.3, el cual responde al rbol de problemas que
enfrentaba la pfp.
Es importante sealar que este anlisis se realiza slo para la pf, no para
todo el espectro de seguridad pblica ni para todas las instituciones que en ella
intervienen.
A continuacin se describen las diferentes acciones que se han desarrollado
en este proceso de reforma y consolidacin del Nuevo Modelo de Polica, de
acuerdo con cada uno de los objetivos descritos en la figura 4.3.

1. Dotar de facultades de investigacin a la Polica Federal. De acuerdo con Frhling,53


la investigacin y la planeacin en el manejo del crimen es relevante ya que los
policas deben contar con conocimiento profundo sobre el comportamiento crimi-
nal en tiempo y espacio, as como de las diferentes lneas de accin o tcticas que
sern necesarias para enfrentar la actividad criminal.
Con la reforma al art. 21 constitucional, la pf puede llevar a cabo actividades
de investigacin: recabar datos, reunir evidencia y establecer lneas de investiga-
cin; adems, intervenir comunicaciones y tener acceso a informacin de empre-
sas de servicios de telecomunicaciones y de sistemas de comunicacin siempre
que cuenten con previa autorizacin de la autoridad competente, as como rea-
lizar operaciones encubiertas y de infiltracin para obtener datos que permitan
prevenir y combatir los delitos.54
2. Sistematizacin de informacin e incorporacin de tecnologas de informacin y
comunicacin a la funcin policial. Se puso en marcha Plataforma Mxico, una red
nacional de comunicaciones que permiten tener acceso a distintas bases de datos:
registro nacional de personal de seguridad pblica, registro de vehculos robados

52 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Programa de Desarrollo Estratgico 20102012.


53 Hugo Frhling, La reforma de la polica y el proceso de democratizacin, en H. Frhling y
Joseph S. Tulchin, eds., Crimen y violencia en Amrica Latina, p. 41.
54 G. Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico, pp. 3334.

111
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
rbol de objetivos de la Polica Federal FIGURA 4.3

NUEVO MODELO DE POLICA


Confianza de la sociedad hacia la polica
Prevenir e investigar la comisin de delitos

Tener un cuerpo policial a nivel federal basado en inteligencia,


que incorpore en su actuacin estndares de operacin
unificados mediante la homologacin de procesos,
procedimientos, mtodos y protocolos de operacin policial,
y utilizacin de tecnologas de informacin y comunicacin que
aseguren su desempeo eficaz y eficiente en la prevencin
y persecucin de los delitos.

1 2 3 4 5 6
Dotar de Sistematizacin Profesionalizacin Adopcin Desarrollo de Contar con
facultades de de informacin, de la Polica Federal de protocolos mecanismos mecanismos
investigacin a la e incorporacin de actuacin y de rendicin que garanticen
Polica Federal de tecnologas coordinacin de cuentas en el respeto a los
de informacin entre instituciones la Polica Federal derechos humanos
y comunicacin a de seguridad y promuevan una
la funcin policial cercana con la
ciudadana

112
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

y recuperados, registro nacional de armamento y equipo, registro de licencias de


conducir, registro de huellas dactilares, sistema de identificacin de personas me-
diante anlisis de voz, sistema de reconocimiento automtico del nmero de placa
de vehculos, entre otros.
Adems, los sistemas existentes se pueden compartir entre las distintas cor-
poraciones y agencias responsables de la seguridad pblica, lo que mejora de
manera sustantiva la calidad de la informacin como insumo relevante para la
actuacin de la pf. Este tipo de esfuerzo tecnolgico tambin fue realizado en San
Paulo con buenos resultados, segn Frhling.55
3. Profesionalizacin de la Polica Federal. El cambio ms significativo se vio refle-
jado en el fortalecimiento de la profesionalizacin de los recursos humanos por
medio del Sidepol. Se estableci el Servicio Profesional de Carrera Policial, que
instituye las reglas para el ingreso, ascenso, formacin, permanencia y retiro de
los elementos. Adems, se cre el Programa Rector de Profesionalizacin, que con-
tiene los programas de estudio de la Carrera Policial; el Rgimen Disciplinario y el
Sistema Complementario de Seguridad Social. En este sentido, se est cumpliendo
con uno de los elementos esenciales de cualquier proceso de reforma: atender la
profesionalizacin, como lo seala Dammert.56
Otro elemento clave para tal fin, son las evaluaciones de control de confianza.
De esta manera, al someter al personal de nuevo ingreso a las pruebas mdicas
(toxicolgicas, psicolgicas, psicomtricas y poligrficas), se asegura la contratacin
de los perfiles adecuados. Asimismo funciona como una herramienta para depurar
a aquellos que a lo largo de la Carrera Policial no cumplen con los criterios de
permanencia.
Este esfuerzo se ha visto reflejado en el cambio del perfil de los miembros de
la pf: 80% son hombres y 20% mujeres; sin embargo, en las Divisiones Cientfica,
de Investigacin, e Inteligencia, ms de 40% de sus elementos son mujeres. Ade-
ms, el promedio de edad es de 31 aos, por debajo del promedio del personal de
algunas policas del pas que es de 38, segn un estudio realizado por el iteso en
2009. Por lo que se refiere a la escolaridad, 46% de los miembros de la pf cuenta
con estudios de educacin superior. El personal de la escala bsica (la parte ope-
rativa) cuenta con un nivel de preparatoria completa; mientras que las escalas
de oficiales, inspectores y comisarios (mandos mediosaltos) tienen universidad
completa. Destaca el caso de los comisarios que se encuentran en las divisiones
Cientfica y de Investigacin, donde la mayora ha realizado alguna maestra y/o
doctorado.
En este sentido, la pf va cumpliendo con los perfiles educativos requeridos,
acorde con la complejidad que demanda cada vez ms el trabajo policial, pues, de
acuerdo con Frhling, lo aconsejable es contar con personas que cuenten con un
nivel acadmico alto.57 El panorama de la pf contrasta con la situacin que pre-

55 H. Frhling, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, en Revista de Anlisis

Poltico, nm. 2, p. 39.


56 L. Dammert, op. cit., p. 23.
57 H. Frhling, La reforma de la polica y el proceso de democratizacin, en H. Frhling y J.

S. Tulchin, op. cit., p. 39.


113
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

sentaban las diferentes policas, de la que no era ajena tampoco la pfp, en la que
alrededor de 80% de sus elementos no haban completado la secundaria.
Por el lado de la remuneracin econmica, otro factor clave para atraer al
personal ms calificado a los cuerpos policiales se estableci con un tabulador de
sueldos que, de 2006 a 2010, tuvo un incremento promedio de 47.17% consideran-
do todas las escalas, aunque destaca la bsica que recibi un incremento de 78.4%.
Sobre el aspecto administrativo, la ssp se orient primero a establecer una
identidad e imagen para la pf, pues sta, en sus inicios, se nutri de elementos
provenientes de distintas corporaciones policiacas: pfp, afi, cisen, Polica Federal
de Caminos y el Ejrcito. Con esa intencin se dise un mismo uniforme para to-
das las divisiones, con algunas pequeas diferencias y teniendo siempre el mismo
color, exceptuando al personal de Investigacin y Cientfica, pues su trabajo es de
gabinete y no de campo.58
4. Adopcin de protocolos de actuacin y coordinacin entre instituciones de seguridad.
Convenios. La pf colabora con las otras entidades responsables de resguardar
la seguridad pblica a travs de convenios de coordinacin entre el gobierno federal
(ssp y Secretara de Gobernacin) y los dems niveles de gobierno, para realizar
operativos en conjunto con el Ejrcito, Marina, policas estatales y municipales.
Coordinaciones Estatales de la Polica Federal. Asimismo, se establecieron
coordinaciones estatales, instancias que facilitan la presencia y operacin de la
pf en las entidades federativas, y estn diseadas para cumplir con cada una de
las etapas del ciclo de inteligencia, as como para colaborar estrechamente con
las policas de estas entidades y sus municipios. Estas coordinaciones reciben un
modelo de despliegue y mantienen enlaces con el Centro de Mando, el Centro de
Inteligencia, Unidades de Investigacin, Seguridad Preventiva, Fuerzas Federales,
y con Prevencin, Equipo e Infraestructura.
Actualmente, las coordinaciones cuentan con instalaciones en Tlalnepantla,
Veracruz, Cuernavaca, Hermosillo, Matamoros, Uruapan, Quertaro, Chihuahua
y Matehuala; estn prximas a terminarse las de Culiacn, Tapachula, Mazatln,
Tepatitln y Aguascalientes. Adems, hay un Centro de Mando en Ciudad Jurez.
Las coordinaciones de Quertaro y Chihuahua tienen instalaciones de recien-
te creacin. Para 2012 se abrir la coordinacin estatal de Tijuana.59 Es importan-
te destacar que las coordinaciones estatales visitadas sealaron que conocen los
Procedimientos Sistemticos de Operacin, as como las acciones de proximidad
que estn realizando, por ejemplo, con las escuelas. Asimismo, declararon que
ahora estn mucho mejor que antes en lo que se refiere a instalaciones, sueldos,
prestaciones, y capacitacin.
Procedimientos Sistemticos de Operacin.60 Otros elementos importantes del
Nuevo Modelo de Polica son los documentos normativos que implementan la re-

58 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Quinto informe de labores.


59 El desarrollo de las coordinaciones estatales obedece a criterios de operacin (mapa delictivo
del pas) y a restricciones de recursos econmicos, materiales y humanos, por ejemplo los terrenos,
pues aun cuando el gobierno del estado realice la donacin de terrenos, este procedimiento implica
trmites que requieren cierto periodo de tiempo, lo que influye en la construccin de las instalaciones.
60 Informacin proporcionada por personal de la ssp y Sidepol.

114
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

gulacin de la pf (Ley y Reglamento de la Polica Federal) y de las disposiciones


internacionales relevantes.61 Con estos pso se busca estandarizar los procedimientos
en los que intervienen las policas (federal, estatal y municipal); es decir, son pro-
tocolos de mediacin en situaciones especficas, que documentan y coordinan la
participacin de los distintos niveles de los gobiernos federal, estatal y municipal.
Los pso responden a los requerimientos del nuevo sistema penal porque es-
tablecen que cualquier violacin al procedimiento estandarizado hace invlida la
prueba para efectos del proceso penal acusatorio. No slo es importante que se
certifique la metodologa, sino que tambin a las personas que deben aplicar los
pso (tcnica), pues en los juicios orales sern citados en calidad de testigos exper-
tos para declarar sobre la aplicacin de los procedimientos.
En resumen, se puede considerar que la pf establece incentivos para cooperar
y colaborar con las dems dependencias responsables de la seguridad pblica de
los tres niveles de gobierno, gracias al desarrollo de capacidades tcnicas, pues
cuenta con un personal profesionalizado, con una actuacin basada en el ciclo de
inteligencia, y recursos (infraestructura de tecnologas de informacin y comuni-
cacin, pso, perfiles de puestos), adems de algunas atribuciones que le competen
slo a la pf.
Frhling seala que la experiencia estadounidense indica que los elementos
anteriores pueden constituir un factor para que las policas locales quieran cola-
borar con la pf, pues se beneficiaran de todos esos factores y capacidades.62 Sin
embargo, tambin seala que otra causa que facilita la cooperacin de la pf con
las policas estatales y municipales, es que la primera percibe que estas ltimas
han avanzado en su calidad profesional, que tratan de controlar la corrupcin al
interior de stas y que tienen cierto cuidado para seleccionar a los policas que
participaran en tareas conjuntas con ella. Considerando esto ltimo, sera muy
importante establecer un sistema integral de desarrollo profesional en las policas
estatales y municipales en Mxico, que promueva un mayor nivel de confianza y
de cooperacin.
5. Desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas en la Polica Federal. Dentro
de este objetivo, se establecieron algunos programas orientados a brindar acceso
a la informacin y actualizar el portal de obligaciones de transparencia, as como
tambin a realizar encuestas y sondeos de opinin que permitieran conocer la
percepcin ciudadana sobre la pf. Dentro de las acciones que la pf, ha desarrollado
en este rubro se encuentran:
Declaracin patrimonial. El personal de la pf presenta declaracin patrimo-
nial, sin excepcin, en distintos momentos: al inicio y al final de cada cargo
(aun si cambia de cargo dentro de la institucin) y de manera anual. Tambin
se presenta esta declaracin al ingresar cuando se realiza el anlisis del entorno
socioeconmico como parte de los exmenes de control de confianza.

61 Para este punto, la pf se apoya en embajadas de pases con los que tiene convenios de co-

laboracin.
62 H. Frhling, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, en Revista de Anlisis

Poltico, ao 3, nm 2, p. 44.
115
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

Rgimen disciplinario y Asuntos Internos. Funciona como un mecanismo que


evala las posibles desviaciones en la actuacin policial. Junto con las pruebas
de control de confianza para el ingreso y permanencia del personal, se asegura la
permanencia slo de aquellos elementos cuya actuacin est apegada a la legali-
dad y a los principios institucionales.
Es importante destacar la creacin del Consejo Federal de Desarrollo Po-
licial, que suple a la Comisin de Honor y Justicia de la pfp, rgano facultado
para determinar responsabilidades y las sanciones aplicables. Junto con estos ele-
mentos se elev de nivel la Direccin de Asuntos Internos a Unidad de Asuntos
Internos, la cual es responsable de iniciar procedimientos de investigacin para
detectar desviaciones en la actuacin de los policas. Esta Unidad fue fortalecida
jerrquicamente. Actualmente cuenta con facultades para llevar a cabo acciones
encubiertas con usuarios simulados o realizar intervenciones telefnicas, entre
otras actividades, con el fin de inhibir cualquier conducta ilcita y de corrupcin
en la pf. Adems, para dotarla de mayor autonoma, su titular es nombrado por
el presidente de la Repblica, a sugerencia del secretario de Seguridad Pblica.
6. Contar con mecanismos que garanticen el respeto a los derechos humanos y pro-
mover una cercana con la ciudadana.63 Una de las lneas de accin que se en-
cuentran dentro de este objetivo es la de capacitar al personal policial en derechos
humanos y atencin a vctimas por tipo de delito, con objeto de generar una
cultura de respeto. Por ejemplo, desde 2008 hasta agosto de 2011 se capacitaron y
certificaron por el Comit Internacional de la Cruz Roja a 100 servidores pblicos,
quienes se encuentran capacitando a personal de la ssp.
Tambin se ha capacitado a 18 892 elementos de las diferentes reas operati-
vas de la pf que estn destacamentados en todo el pas, en uso legtimo de la fuer-
za y de armas de fuego. Asimismo, se est impulsando la certificacin constante
de estudios de posgrado en derechos humanos y seguridad pblica para personal
de mando medios y altos.
La capacitacin y profesionalizacin est enfocada a temas de derechos hu-
manos y uso legtimo de la fuerza y de las armas de fuego. Frling seala que
este tipo de formacin evita las conductas abusivas y disminuye el nmero de
expulsiones de la polica.64 As se puede considerar que la pf est preocupada por
garantizar el respeto a los derechos humanos.

Consideraciones finales

La seguridad pblica es un problema complejo y multidimensional para el cual


se han establecido diversas acciones y programas para resolverlo. En el caso de
la pf, se identificaron diversos documentos (pnd, pssp, pnsp, pde, Visin 2030) que

63 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Quinto informe de labores.


64 H. Frhling, La reforma de la polica y el proceso de democratizacin, en H. Frhling y J.
S. Tulchin, eds., op. cit., p. 41.
116
El proceso de transformacin y consolidacin institucional de la Polica Federal

abordan el mismo problema y que establecen diferentes objetivos, estrategias y


lneas de accin.
Por otra parte, algunos objetivos y estrategias involucran a organizaciones
y entidades ajenas a la pf, lo que limita el logro de stos, ya que, como se men-
cion en el marco terico, cada organizacin gubernamental tiene su propia
lgica y las relaciones de estas organizaciones con la pf pueden ser, en ciertos
momentos, de cooperacin e influencia recproca y, en otros, de competencia y
tensin.65
Sin embargo, retomando algunos elementos del marco lgico, y con la
finalidad de establecer qu componentes y actividades se encuentran en proce-
so de consolidacin y cules requieren de mayor desarrollo, en la tabla 4.2 se
presentan las consideraciones conclusivas respecto del proceso de consolidacin
de la pf.
Considerando lo presentado en la tabla antes mencionada, se puede deter-
minar que diversas actividades que se requeran para producir cada uno de los
componentes orientados a alcanzar el propsito de la pf ya fueron realizadas;
es decir, se lograron superar muchos desafos establecidos cuando se inici el
proceso de transformacin.
Un avance muy relevante, sin duda, lo constituyeron las diversas reformas
a artculos constitucionales y leyes, as como la promulgacin de otras nuevas.
El establecimiento de convenios con diversas entidades, dependencias y uni-
versidades tambin fueron logros. El reto a superar radica en el seguimiento de
estos convenios para que perduren en el tiempo.
Por otra parte, se llev a cabo una fuerte inversin de recursos en infraes-
tructura material, tecnolgica, de comunicacin e informacin, para desarrollar
componentes como las coordinaciones estatales de la pf, todava queda pen-
diente cubrir 100% de las 31 entidades federativas.
Adems, se obtuvieron xitos en la sistematizacin de informacin y bases
de datos; se elev el perfil educativo de la institucin, as como el estado de
fuerza, los sueldos y prestaciones, y otros aspectos que forman parte medular de
la profesionalizacin de la pf (Servicio Profesional de Carrera, Programa Rector
de Profesionalizacin, etctera).
Por otra parte, se han desarrollado y consolidado procedimientos que regu-
lan y homologan la actuacin policial. Sin embargo, el reto es que los estados y
municipios, efectivamente, los lleven a la prctica.
Por lo que se refiere al nuevo Rgimen Disciplinario y la Unidad de Asun-
tos Internos, es evidente que constituyen avances considerables; no obstante,
el reto radica en que stos sean aplicados y se evite que estos instrumentos
puedan considerarse injustos y generen desconfianza. En este sentido, Frhling
recomienda que la Unidad de Asuntos Internos y los procedimientos llevados
a cabo por el nuevo Rgimen Disciplinario establezcan un sistema completo de
rendicin de cuentas;66 esto implica que deben dar cuenta del nmero de casos

65 D. Arellano, E. Cabrero y A. del Castillo, op. cit., p. 15.


66 H. Frhling, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, Revista de Anlisis

117
Componentes y actividades en consolidacin TABLA 4.2

Nombre Actividades Resultados


Componente
Dotar de Realizar reformas constitucionales al La polica Federal puede llevar a cabo
artculo 21 constitucional. acciones de investigacin.
COMPONENTE 1

facultades de
investigacin a la
Las nuevas adquisiciones quedan
Polica Federal
plasmadas en la Ley y en el
Reglamento de la Polica Federal.

Sistematizacin C
 omprar infraestructura de Se cuenta con una red nacional
de informacin tecnologas de informacin y de comunicaciones, denominada
e incorporacin comunicacin. Plataforma Mxico.
de tecnologas
Desarrollar y disear sistemas de Los 31 estados y el Distrito Federal se
de informacin y informacin y bases de datos. encuentran enlazados a Plataforma
comunicacin a la Mxico, as como dependencias
funcin policial. Desarrollar las acciones de seguridad federales, y 306 municipios, dando un
para resguardar la informacin. total de 723 puntos conectados a julio
de 2011.
Recolectar y almacenar la informacin
COMPONENTE 2

en los sistemas de bases de datos. En cuanto a seguridad y proteccin de


datos, se cuenta con certificado digital
Realizar modificaciones a la legislacin y licencias para proteccin del sitio de
que regula el Sistema Nacional de internet de la SSP.
Seguridad Pblica para contemplar
la participacin de los estados y
municipios en el desarrollo de los
sistemas informacin y bases de
datos sobre seguridad pblica en los
sistemas desarrollados por la Polica
Federal (SSP).

Recursos humanos que se encargarn


de integrar informacin a los sistemas.

Capacitar al recurso humano para


manejar los diferentes sistemas de
informacin y bases de datos.

Profesionalizacin Reformar los artculos: 16, 17, 18, Personal reclutado y seleccionado
de la Polica 19, 20, 21, 73, 115 y 123 de la a travs de procedimientos
Federal Constitucin Poltica de los Estados pblicos y con base en requisitos
Unidos Mexicanos. establecidos para garantizar que el
personal contratado cuenta con las
Creacin del Sistema Integral capacidades y los atributos necesarios
COMPONENTE 3

de Desarrollo Policial con (honesto, tico, confiable, etc.) para


sus componentes: Carrera desempear las funciones de la
policial, Programa Rector de Polica Federal, dentro del mbito
Profesionalizacin, Rgimen legal y cumpliendo con sus principios
Disciplinario y Sistema establecidos.
Complementario de Seguridad Social.
Personal capacitado acorde con las
Definicin de perfiles de puesto. necesidades y temticas requeridas
segn los puestos y funciones.

118
Nombre Actividades Resultados
Componente
Profesionalizacin Desarrollo de tabuladores salariales Se incrementaron los sueldos y el
de la Polica por grado. sistema de seguridad social. De 2006
Federal a 2010 se increment en promedio
COMPONENTE 3

Fortalecimiento de la imagen de la el 47.17% considerando todas las


Polica Federal. escalas (destaca la escala bsica que
recibi un incremento del 78.4%).
Establecimiento y mejora de los
procedimientos de evaluacin y El perfil educativo de la Polica
control de confianza para la Polica Federal pas de tener un promedio de
Federal. secundaria a un promedio general de
preparatoria completa.
Cooperacin con las IES para temas
de reclutamiento, profesionalizacin,
proyectos de investigacin, etc.

Adopcin de Desarrollar infraestructura para las Se cuenta con procedimientos escritos
protocolos de Coordinaciones Estatales en los 31 y cuidadosamente analizados, que
actuacin y estados de la Repblica Mexicana. guan la actuacin de los policas (en
los tres niveles de gobierno) en las
coordinacin
Dotar de recursos econmicos y diferentes acciones que le competen;
entre humanos a las Coordinaciones evitando la discrecionalidad y posibles
instituciones de Estatales. faltas a la ley.
COMPONENTE 4

seguridad
Modificaciones a la Ley que regula La Polica Federal cuenta con
el Sistema Nacional de Seguridad instalaciones en 15 entidades
Pblica. federativas, a travs de las cuales se
coordina con las policas estatales y
Firmar convenios de coordinacin municipales.
con estados, municipios y otras
dependencias gubernamentales
federales.

Desarrollar procedimientos
sistemticos que permitan
estandarizar la actuacin de la Polica
Federal, estatal y municipal.

Desarrollo de Reformar los artculos 123 y 21 Se brinda mayor autonoma y jerarqua
COMPONENTE 5

mecanismos constitucionales. a la Unidad de Asuntos Internos,


de rendicin de cuenta con facultades para llevar a
Nuevo Rgimen Disciplinario. cabo acciones encubiertas.
cuentas en la
Polica Federal. El nuevo Rgimen Disciplinario
impide a los tribunales ordenar
la reincorporacin de elementos
despedidos.

Contar con Realizar convenios con dependencias Se cuenta con personal capacitado en
mecanismos y organismos nacionales e derechos humanos y principios bsicos
que garanticen internacionales que brinden sobre el empleo de la fuerza y de las
capacitacin y cursos a los elementos armas de fuego, disminuyendo el uso
COMPONENTE 6

el respeto a
policiales en derechos humanos. discrecional del poder y la fuerza.
los derechos
humanos y Desarrollar cursos de capacitacin
promuevan la en derechos humanos y en materia
cercana con la de uso legtimo de la fuerza y de las
ciudadana. armas de fuego para los elementos de
la Polica Federal.

Colaborar con otras reas de la SSP en


programas que promueven la cercana
con la sociedad.
119
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio

ingresados en determinado periodo y los resultados a los que se llegaron, las


razones por las cuales algunos casos se han descartado y las debilidades en las
investigaciones respectivas.
Si se considera que la pf es parte de un sistema de seguridad muy amplio,
tambin queda pendiente llevar a cabo reformas en otras instituciones, ya que
el desempeo de otras entidades,67 puede afectar el alcance de algunos objeti-
vos establecidos para la Polica Federal. En este sentido, el reto es convencer a
dichas entidades para que exista una mayor colaboracin con la pf, se apliquen
las sanciones establecidas por el marco normativo que regula estas acciones o
se establezcan convenios con compromisos muy claros y precisos para que stos
permanezcan en el tiempo, independientemente de los actores que intervengan
en la negociacin inicial.
Finalmente, se considera que hay evidencia para afirmar que la pf es ms
eficiente y efectiva y que aquellas acciones que van dirigidas a homologar la
profesionalizacin, perfiles y procedimientos, entre otros, tendrn un mayor
impacto si se logra que los estados y los municipios las repliquen en sus res-
pectivos mbitos de competencia. No obstante, parece claro que esta situacin
depender en buena medida de la voluntad poltica de quien se encuentre al
frente de cada uno de esos niveles de gobierno. El proceso de transformacin y
consolidacin institucional ha sido largo y algunos problemas han surgido en
el camino; sin embargo, en trminos generales, se han logrado avances signi-
ficativos y se han sentado bases slidas para continuar con el mejoramiento de
esta institucin por el bienestar de los ciudadanos y la sociedad en su conjunto.

Poltico, ao 3, nm. 2, p. 43.


67 L. Dammert, op. cit., p. 24.

120
CONCLUSIONES

La reforma policial es un proceso central en el desarrollo democrtico de una


nacin. Esta afirmacin es particularmente importante para Mxico, un pas
cuyos organismos polticos se encuentran transitando hacia la institucionalidad
democrtica.
Si se considera el incremento de la violencia y la delincuencia en Mxico
de los ltimos veinte aos, como consecuencia de la exacerbacin de las ac-
tividades del crimen organizado y sus cada vez ms complejos vnculos con
la delincuencia comn, las instituciones policiales mexicanas desempean un
importante y sensible papel en el mantenimiento de la paz y orden pblicos, al
mismo tiempo que tienen la responsabilidad de preservar las libertades ciuda-
danas.
En este desafiante entorno social, se ha escrito el presente libro que sinte-
tiza la reforma de la Polica Federal, transformacin que se ha llevado a cabo
desde distintos mbitos: reformas normativas, el diseo institucional basado en
el ciclo de inteligencia, la construccin de capacidades de investigacin, y el
proceso de transformacin y consolidacin de la institucin.
El anlisis se inicia con la trascendencia que ha tenido la reforma norma-
tiva, especficamente a partir de la Ley y Reglamento de la pf, para generar un
nuevo y ms amplio marco de atribuciones, que permiten a esta institucin
policial realizar tareas de investigacin, bajo el concepto de investigacin para
la prevencin delictiva. A la vez, este nuevo instrumento legal detona una serie
de actividades coordinadas que propician un ciclo de inteligencia policial, base
de una actuacin proactiva, en lugar de reactiva de las fuerzas policiales. El
alcance de esta reforma normativa es sumamente importante y es la base del
Nuevo Modelo de Polica, as como de la reorganizacin institucional de la pf.
Las nuevas atribuciones de la Polica Federal a partir de las reformas nor-
mativas anteriormente sealadas fueron acompaadas de una restructuracin
institucional, que implic la creacin de seis nuevas Divisiones: Fuerzas Fede-
rales, Seguridad Regional, Inteligencia, Cientfica, Investigacin y Antidrogas.
El desarrollo del trabajo y la acumulacin de experiencia de estas Divisiones
marcan una diferencia no slo cuantitativa, por la mayor inversin en recursos
materiales y humanos; sino tambin un gran avance cualitativo, en trminos
organizacionales, para estructurar las actividades complementarias de distintas
especialidades en la prevencin y el combate a la delincuencia, con base en el
uso de la inteligencia.
Asimismo, las nuevas atribuciones legales y el consecuente desarrollo or-
ganizacional requieren reforzar la infraestructura, los recursos humanos y ma-
121
Conclusiones

teriales, lo mismo que el equipamiento para funcionar adecuadamente. Con


este objetivo, la ssp ha realizado importantes inversiones en el desarrollo de
estos rubros, lo que ha incrementado de manera significativa las capacidades
operativas de la pf y de su impacto en la prevencin y combate a la delincuen-
cia. Adems, la nueva infraestructura y el crecimiento en recursos humanos y
materiales han permitido generar sinergias entre las distintas Divisiones y han
contribuido a llevar a la prctica estrategias eficaces contra la delincuencia. Los
Centros de Mando, las coordinaciones estatales y otras instalaciones recientes
de la pf generan un entorno fsico que facilita la instrumentacin del Nuevo
Modelo de Polica.
Como se ha podido ver a lo largo de este libro, la generacin, sistematiza-
cin, uso y aprovechamiento de la inteligencia son los ingredientes centrales de
este nuevo Modelo, as como el motor de un proceso ms amplio de reforma.
La inteligencia se constituye como el mtodo y comn denominador que logra
generar acciones concatenadas y estratgicas en todas las Divisiones de la Po-
lica Federal.
Finalmente, algunos instrumentos de la planeacin estratgica, como el
Marco Lgico y el modelo de rbol de problemas, han permitido observar los
retos que deben afrontarse para la consolidacin de la pf como una institucin
de seguridad confiable y eficaz.
Sin duda alguna, uno de los ms grandes desafos es lograr afianzar y dar
continuidad a este enorme esfuerzo institucional, con el fin de extender este
modelo de reforma policial integral hacia los dems rdenes de gobierno del pas.

Juan Salgado Ibarra

122
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129
SEMBLANZAS DE
LOS AUTORES

Israel Aguilar Mrquez


Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Universidad


Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Maestro en Administracin y Polticas
Pblicas por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas A. C. (CIDE);
realiz estudios en el Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad
de Chile. Actualmente estudia el Doctorado en Poltica en la Universidad de
Sheffield, Reino Unido. Sus lneas de investigacin son: procesos de moderni-
zacin administrativa, gobernanza global, gobierno local y seguridad pblica.

David Arellano Gault


Secretario Acadmico
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es Licenciado en Administracin de Empresas por la Universidad Tecnolgica


de Mxico, y Maestro y Doctor en Administracin Pblica por el CIDE y la Uni-
versidad de Denver, respectivamente. Sus principales lneas de investigacin
son: presupuestos dirigidos a resultados y evaluacin del desempeo; mejora
regulatoria; nueva gestin pblica y cambio organizacional, y modernizacin y
reforma de organismos gubernamentales.

Felipe Len Blanco Snchez


Profesor Asociado de la Divisin de Administracin Pblica
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es licenciado en Economa por la unam, y maestro en Administracin y Pol-


ticas Pblicas por el cide. Ha participado en diversos estudios organizacionales
para organismos como la Comisin Nacional para la Proteccin Social en Salud,
la Comisin Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,
entre otros. Como profesor asociado del cide, ha impartido los cursos de maes-
tra Introduccin a la administracin pblica y Teora de las organizaciones.
Asimismo, en el itam imparte la materia Nueva gestin pblica y regulacin.

131
Semblanza de los autores

Jos Ramn Gil Garca


Profesor- Investigador de la Divisin de Administracin Pblica
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma del Estado de


Mxico, y Maestro y Doctor en Administracin y Polticas Pblicas por el CIDE
y la Universidad Estatal de Nueva York, respectivamente. Se desempe como
profesor del Rockefeller College of Public Affairs and Policy, y como investiga-
dor visitante en el Centro para la Tecnologa Gubernamental en la Universidad
Estatal de Nueva York. Asimismo, es profesor afiliado de la Universidad de
Massachusetts. Sus principales lneas de investigacin son: gobierno electr-
nico colaborativo; integracin de informacin inter-organizacional; adopcin
e implementacin de tecnologas emergentes; tecnologas de informacin en el
proceso presupuestario, as como evaluacin de polticas pblicas.

Mara Gabriela Martnez Tiburcio


Profesora Asociada del Banco de Informacin para la Investigacin Aplicada en
Ciencias Sociales (IIACS)
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es Licenciada en Contadura por el Instituto Tecnolgico de Tehuacn, Puebla,


Maestra en Administracin y Polticas Pblicas por el CIDE, y Doctora en Cien-
cias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Ha
colaborado como consultor externo en proyectos de consultora con el CIDE. Asi-
mismo, particip en una investigacin sobre nueva gestin pblica y proyectos
de modernizacin administrativa en los estados de la Repblica Mexicana en
la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Ha impartido cursos en licen-
ciatura y maestra en temas como: teora regional, gerencia pblica, polticas
pblicas, y mtodos para el anlisis de polticas pblicas.

Miguel Quintana Navarrete


Profesor Asociado de la Divisin de Estudios Jurdicos
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es Licenciado en Derecho por la Universidad de Sonora, y Maestro en Crimino-


loga y Justicia Penal por el Kings College London. Ha sido consultor en distin-
tos proyectos para gobiernos estatales y para la Comunidad Europea en temas
relacionados con seguridad pblica. Entre sus lneas de investigacin, destacan
las siguientes: justicia penal, prevencin del delito y victimizacin.

132
Semblanza de los autores

Octavio Rodrguez Ferreira


Coordinador del Proyecto sobre la Justicia en Mxico
Instituto Transfronterizo de la Universidad de San Diego

Es Licenciado en Derecho por la Universidad Panamericana campus Aguasca-


lientes y candidato a Doctor en la misma disciplina por la Universidad Paname-
ricana campus Mxico. Asimismo, se desempe como Jefe del rea de Derecho
Pblico y profesor de tiempo completo en dicha institucin. Sus principales
lneas de investigacin son: derecho internacional, derechos humanos, as como
temas migratorios y transfronterizos.

Juan Salgado Ibarra


Coordinador del Programa de Estudios en Seguridad Pblica y Estado de Derecho
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE)

Es Licenciado en Relaciones Internacionales por el Colegio de Mxico, Maes-


tro en Derechos Humanos por la Universidad de Essex, Inglaterra, y Doctor
en Ciencia Poltica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM).
Actualmente se desempea como profesor asociado de la Divisin de Estudios
Jurdicos del CIDE. Ha trabajado en proyectos de derechos humanos, resolucin
no violenta de conflictos, prevencin del delito y seguridad pblica en Mxico,
Europa y frica. Sus principales lneas de investigacin son: reforma policial
en el mbito local, la evaluacin de los mecanismos de rendicin de cuentas
policiales, el anlisis de polticas de prevencin del delito y la reforma al sistema
de justicia penal.

133
NDICE

PRLOGO 7
Genaro Garca Luna

INTRODUCCIN 9
Juan Salgado Ibarra

CAPTULO 1
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica:
Anlisis legislativo y consideraciones generales 11
Octavio Rodrguez Ferreira
Perspectivas de la Seguridad Pblica en Mxico 13
La evolucin de la Seguridad Pblica en Mxico 14
Contexto actual de la seguridad pblica y la polica 15
Bases jurdicoinstitucionales del Nuevo Modelo de Polica 20
Nuevo sistema de justicia penal 20
El Nuevo Modelo de Polica 23
La Polica Federal 25
Antecedentes 26
Nuevas funciones 26
Funcin preventiva 27
Funcin reactiva 28
Funcin investigativa 29
Facultades especiales 30
Obtencin de informacin y su anlisis 30
Preservacin y cadena de custodia 31
Intervencin de comunicaciones 31
Operaciones encubiertas y usuarios simulados 32
Consideraciones finales 32

CAPTULO 2
El cambio organizacional:
El diseo estructural de la Polica Federal 35
David Arellano Gault Juan Salgado Ibarra
Felipe Len Blanco Snchez Israel Aguilar Mrquez
Diseo organizacional: marco terico 39
Reformas administrativas 39
Configuraciones organizacionales 41
Construccin de tiposideales organizacionales 43
Implementacin e intencionalidad: retos desde la perspectiva de reforma
administrativa 46
135
Descripcin y anlisis estructural de la Polica Federal 49
Polica Federal Preventiva 49
Polica Federal 54
Anlisis estructural de la Polica Federal 57
La Polica Federal como configuracin maquinal 57
Problemas genricos de la organizacin maquinal 60
Consideraciones finales 62

CAPTULO 3
Construccin de las capacidades institucionales
de la Polica Federal 63
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
El desarrollo de las capacidades operativas 67
La experiencia comparada: Brasil y Mxico 71
Incremento del estado de fuerza 73
La infraestructura: componente esencial del Nuevo Modelo de Polica 80
Centro de Mando de la Polica Federal 82
Centro de Inteligencia de la Polica Federal 83
Edificio de la Divisin Cientfica 83
Coordinaciones Estatales de la Polica Federal 85
Coordinaciones Estatales de Chihuahua y Quertaro 85
Centro de Mando de Ciudad Jurez, Chihuahua 87
Las nuevas capacidades en equipamiento 88
Gasto en equipamiento 89
Caractersticas cualitativas del armamento y fuerza vehicular 89
Consideraciones finales 90

CAPTULO 4
El proceso de transformacin y consolidacin
institucional de la Polica Federal 93
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
Reformas institucionales de largo plazo: marco terico 96
La planeacin estratgica en las organizaciones pblicas 96
Sistema de gestin institucional 99
Anlisis de los componentes del Nuevo Modelo de Polica: marco lgico 101
Metodologa 104
Anlisis del proceso de consolidacin de la Polica Federal 105
Problemticas de la seguridad pblica 105
Anlisis de las limitaciones de la Polica Federal Preventiva 106
Consolidacin institucional de la Polica Federal 109
Consideraciones finales 116

CONCLUSIONES 121
Juan Salgado Ibarra

BIBLIOGRAFA 123

SEMBLANZAS DE LOS AUTORES 131


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PortadasCIES2-JUNIO.ai 1 9/1/12 8:28 AM

El combate a la delincuencia presenta


retos importantes para el Estado mexica-
II
no. Las nuevas formas de operar del
crimen organizado durante las ltimas
dcadas requeran la renovacin y profe-
sionalizacin de los cuerpos policiales en
Mxico. La Polica Federal es el resultado
del esfuerzo por construir una institucin
de vanguardia, confiable y comprometida
con el pas para garantizar la proteccin y
el servicio a la comunidad.
En este libro, un grupo de acadmicos
presentan un anlisis del proceso de
transformacin de la Polica Federal.
Asimismo, realizan una revisin de sus
capacidades actuales y plantean los desa-
fos institucionales para su consolidacin.
Contar con una Polica Federal capaci-
tada, con facultades de investigacin
C
cientfica de los delitos y generacin
M de inteligencia, permite al Estado salva- COORDINADORES: DAVID ARELLANO Y JUAN SALGADO
Y guardar la integridad de la sociedad, as
CM
como mantener y restablecer el orden Israel Aguilar Mrquez Mara Gabriela Martnez Tiburcio
MY
y la paz pblicos. Esta institucin busca David Arellano Gault Miguel Quintana Navarrete
ser un punto de referencia en trminos
CY
de eficiencia, identidad y servicio a la Felipe Len Blanco Snchez Octavio Rodrguez Ferreira
CMY
comunidad para el resto de las corpora- Juan Salgado Ibarra
Jos Ramn Gil Garca
K
ciones policiales a nivel nacional e inter-
nacional.

Prlogo de Genaro Garca Luna

Una Nueva Institucin para Mxico


Polica Federal:

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