Livro 08 - Proteção Social, Garantia de Direitos e Geração de Oportunidades

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro foi concebido tambm para dar
Perspectivas da
concretude aos sete eixos temticos do
desenvolvimento brasileiro, estabelecidos
mediante processo intenso de discusses no
mbito do programa de fortalecimento
Poltica Social no Brasil

institucional em curso no Ipea. O conjunto de
documentos derivados deste projeto o
seguinte:
Livro 8
Livro 1: Desafios ao Desenvolvimento
Brasileiro: contribuies do
conselho de orientao do Ipea
Livro 2: Trajetrias Recentes de

Desenvolvimento: estudos de
experincias internacionais
selecionadas
Livro 3: Insero Internacional Brasileira

Soberana
Livro 4: Macroeconomia para o

Desenvolvimento
Livro 5: Estrutura Produtiva e Tecnolgica

Avanada e Regionalmente
Integrada
Livro 6: Infraestrutura Econmica, Social e

Urbana
Livro 7: Sustentabilidade Ambiental

Livro 8: Proteo Social, Garantia de
Direitos e Gerao de
Oportunidades
Livro 9: Fortalecimento do Estado, das

Instituies e da Democracia
Livro 10: Perspectivas do Desenvolvimento

Brasileiro
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Perspectivas da poltica social no Brasil
Livro 8
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Perspectivas da poltica social no Brasil
Livro 8
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Brancolina Ferreira
Edvaldo Batista de S
Srie Elizabeth Barros
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Fbio Alves
Fbio Monteiro Vaz
Livro 8 Frederico Augusto Barbosa da Silva
Perspectivas da Poltica Social no Brasil Herton Ellery Arajo
Joana Mostafa
Organizadores/Editores Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Jorge Abraho de Castro Leila Posenato Garcia
Helder Rogrio SantAna Ferreira Luciana de Barros Jaccoud
Andr Gambier Campos Luciana Mendes Santos Servo
Jos Aparecido Carlos Ribeiro Marcelo Galiza
Maria Paula Gomes dos Santos
Equipe Tcnica Natlia de Oliveira Fontoura
Alexandre Arbex Valadares Paulo Augusto Meyer M. Nascimento
Alinne Bonetti Paulo Roberto Corbucci
Ana Cleusa Serra Mesquita Pedro Herculano Ferreira de Souza
Ana Luiza Machado de Codes Rafael Guerreiro Osorio
Andrea Barreto de Paiva Roberto Gonzalez
Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto Sergei Dillon Soares
Antnio Teixeira Lima Junior Srgio Francisco Piola
Perspectivas da poltica social no Brasil / Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
452 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do De-
senvolvimento Brasileiro ; Proteo Social, Garantia de Direitos e
Gerao de Oportunidades ; Livro 8)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-063-5
1. Poltica Social. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada. II. Srie.
CDD 361.250981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................7
AGRADECIMENTOS...........................................................................11
INTRODUO
PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL.............................13
Parte I
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA...................25
CAPTULO 2
BALANO DA POLTICA SOCIAL NO NOVO MILNIO...................................57
CAPTULO 3
EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL..............................109
Parte II
CAPTULO 4
PERSPECTIVAS PARA PROMOO DA EDUCAO COMO
DIREITO DE TODOS....................................................................................163
CAPTULO 5
CENRIOS PARA A CULTURA EM 2022.....................................................191
CAPTULO 6
REFORMA AGRRIA E CONCENTRAO FUNDIRIA................................213
CAPTULO 7
TRABALHO E RISCOS SOCIAIS NO BRASIL.................................................279
CAPTULO 8
PERSPECTIVAS PARA A TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL EM 2022 ........313
CAPTULO 9
PERSPECTIVAS PARA O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL.....345
CAPTULO 10
DESIGUAIS RESPONSABILIDADES FAMILIARES DE HOMENS E MULHERES....419
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................445
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-
mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na ins-
tituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um
grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este
objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em
quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento
governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treina-
mento e capacitao; e iv
agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:

Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ncias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-
tica externa
- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-
mente Integrada
- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-

grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
8 Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

-- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental
-- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
-- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
-- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
-- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
-- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas
foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso
trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento
a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao 9
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos
de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas
estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do
debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
O nascimento deste livro Perspectivas da Poltica Social no Brasil s foi possvel

a partir da colaborao de diversos colegas, que se empenharam no processo de
discusso e elaborao dos textos, bem como na criao de condies para que
esse processo se tornasse vivel.
De incio, agradecimentos ao ministro da Secretaria de Assuntos Estratgi-
cos Samuel Pinheiro Guimares , ao presidente do Ipea Marcio Pochmann
e aos diretores Fernando Ferreira, Joo Sics Siqueira, Jorge Abraho de Castro,
Jos Celso Cardoso, Liana Maria Carleial, Mrcio Wohlers de Almeida e Mrio
Lisboa Theodoro. Em um importante e indito esforo de renovao institucio-
nal, todos apostaram em um novo eixo de atuao para o Ipea: em vez de apenas
se debruar sobre o passado, tentar se projetar tambm para o futuro. Juntamente
aos demais integrantes da srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro,
este livro demonstra o sucesso dessa aposta.
Os autores e colaboradores dos textos a seguir tambm merecem todos os
agradecimentos. Entre os autores, mencionam-se Rafael Guerreiro Osorio, Sergei
Dillon Soares e Pedro Herculano Ferreira de Souza, responsveis pelo primeiro
captulo da parte I; Jos Aparecido Carlos Ribeiro, Alexandre Arbex Valadares e
Maria Paula Gomes dos Santos, responsveis pelo segundo captulo da parte I;
Joana Mostafa, Pedro Herculano Ferreira de Souza e Fbio Monteiro Vaz, res-
ponsveis pelo terceiro captulo da parte I; Ana Luiza Machado de Codes, Angela
Maria Rabelo Ferreira Barreto, Paulo Augusto Meyer M. Nascimento e Paulo
Roberto Corbucci, responsveis pelo primeiro captulo da parte II; Frederico
Augusto Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo,
responsveis pelo segundo captulo da parte II; Brancolina Ferreira, Alexandre
Arbex Valadares, Antnio Teixeira Lima Junior e Fbio Alves, responsveis pelo
terceiro captulo da parte II; Roberto Gonzalez e Marcelo Galiza, responsveis
pelo quarto captulo da parte II; Srgio Francisco Piola, Edvaldo Batista de S,
Luciana Mendes Santos Servo, Leila Posenato Garcia, Andrea Barreto de Paiva e
Elizabeth Barros, responsveis pelo quinto captulo da parte II; Luciana de Barros
Jaccoud, Maria Paula Gomes dos Santos e Ana Cleusa Serra Mesquita, respon-
sveis pelo sexto captulo da parte II; e Natlia de Oliveira Fontoura e Alinne
Bonetti, responsveis pelo stimo captulo da parte II.
J entre os colaboradores, destacam-se Ana Amlia Camarano, Danielle Cro-
nemberg, Fernando Gaiger Silveira, Jhonatan Ferreira, Luana Pinheiro, Matheus
Stivali, Snia Miguel, Soraya Fleischer, Thiago Costa Arajo e os demais colegas
da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) que compareceram s reunies

e oficinas de discusso dos textos.
Agradecimentos tambm a outros colegas da Disoc, que ajudaram a criar
condies para o bom andamento das atividades que resultaram neste livro, entre
os quais se mencionam Alberto Pereira da Silva, Maria de Ftima Costa, Ana Bete
Marques Ferreira, Alda Pimentel Chaves e Silvnia de Arajo Carvalho.
Os colegas responsveis pelo processo editorial do Ipea no poderiam ser
esquecidos, pois seu trabalho foi decisivo para a confeco deste livro, sob vrios
pontos de vista. Agradecimentos a Daniel Castro, Cludio Passos de Oliveira,
Iranilde Rego, Marco Aurlio Dias Pires, Jane Fagundes, Maria Aparecida Taboza,
aos demais colegas da Assessoria de Comunicao (Ascom) e aos parceiros reviso-
res e diagramadores que se envolveram em todo o processo.
Por fim, os colegas que respondem pela administrao do Ipea tambm
merecem ser lembrados, pois viabilizaram diversos processos administrativos e
financeiros, sem os quais este livro certamente no seria possvel. Agradecimentos
a todos da Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides).
Helder Ferreira
Andr Gambier Campos
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Organizadores
INTRODUO
PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL
Antagnicas, antitticas, antinmicas: eis algumas das qualificaes utilizadas

pela literatura para descrever as relaes entre a regulao social e a dinmica
econmica, ao menos em sociedades que se organizam em torno de mercados.
Em tais sociedades, definidas desde o incio da era moderna como capitalistas,
os mercados so os mecanismos fundamentais de direcionamento dos esforos
humanos e dos recursos naturais disponveis. Mecanismos que atuam medida
que podem se valer do livre confronto entre demanda e oferta de capitais, de
terras, de produtos, de servios, de trabalho e assim por diante. Desse confronto
resulta um intrincado conjunto de preos, que sinalizam aos atores qual deve
ser o sentido da dinmica econmica, no que tange a cada uma das mercadorias
citadas, no tempo presente ou mesmo futuro.
O mercado de trabalho, especificamente, sempre foi o palco dos maiores
antagonismos entre a atuao dos atores pblico-estatais e dos atores privados nas
sociedades capitalistas. As sucessivas tentativas de regulao do mercado laboral
pelo Estado foram o resultado de antinomias vrias entre trabalhadores e empre-
srios, como atesta a longa histria dos conflitos operrios a partir da metade
do sculo XIX. Em boa medida, essas tentativas de regulao versaram sobre a
maneira pela qual a capacidade de trabalho seria convertida em uma mercadoria,
stricto sensu. Ou seja, versaram sobre a prpria constituio do mercado laboral,
que a disponibilizao de pessoas livres para alienar sua potencialidade de traba-
lho a outrem, em troca de pagamento de uma contraprestao.
Seja como for, as iniciativas de regulao do mercado de trabalho pelo
Estado seguiram dois caminhos paralelos e complementares. Um deles foi a cons-
tituio de direitos e garantias diretamente concernentes ao trabalho, em suas
diversas facetas como a contratao, a utilizao, a disposio, a remunerao,
a tributao, a demisso, a organizao e a atuao coletiva de trabalhadores. Isso
ocorreu pelas mos estatais, com a edio de legislao heternoma, e tambm
por meio da negociao direta entre atores empresariais e trabalhistas, que resul-
tou em normas autnomas. Outro caminho seguido na regulao laboral foi a
instituio de direitos e garantias relacionados no propriamente ao trabalho,
mas sim possibilidade de no trabalho. Tratou-se da constituio de um rol de
polticas sociais, em reas distintas, como educao, sade, alimentao, trabalho,
previdncia, assistncia, habitao, saneamento e transporte.
Essas polticas sociais atuaram em dois sentidos paralelos e complementares.

Um primeiro consistiu na disponibilizao de benefcios monetrios a trabalha-
dores que se encontravam, temporria ou permanentemente, em situaes de
impossibilidade de auferir renda por meio de seu trabalho. Exemplos dessas situ-
aes, voluntrias ou involuntrias, esto no desemprego, na gravidez, na reclu-
so, na doena, no acidente, na velhice ou na morte. J um segundo sentido de
atuao das polticas sociais foi a disponibilizao, pelo Estado, de bens e servios
necessrios reproduo dos trabalhadores, como os de educao, alimentao,
sade, habitao, saneamento e transporte. Com a oferta pblica de tais bens e
servios, os trabalhadores deixaram de ter parcela importante de sua reproduo
vinculada demanda privada nos mercados, o que significou no s a desnecessi-
dade de recorrer aos mercados para adquirir esses bens e servios, mas tambm se
dirigir ao mercado laboral para auferir a renda exigida para sua aquisio.
Abrindo um parntese, a regulao do mercado de trabalho exigiu um novo
tipo de Estado, que se delineou principalmente a partir da metade do sculo XX.
O ator estatal do incio da era contempornea caracterizava-se por seus atributos
negativos, ou seja, por se dedicar defesa das liberdades individuais opostas
ao prprio Estado e consagradas no respeito ao direito de ir, vir e permanecer;
liberdade de crena, pensamento e expresso; ao direito de propriedade etc. J no
perodo mais recente, o ator estatal denotou-se por seus caracteres positivos, o que
significou a preocupao com as liberdades e as igualdades coletivas manifestas
na extensa normatizao das condies individuais de trabalho, no estmulo
organizao e atuao coletiva dos trabalhadores, assim como na proteo/pro-
moo destes por meio da instituio de polticas sociais.
Fechando o parntese, a regulao laboral, por meio da juridificao do
trabalho e tambm do no trabalho , significou uma desconstruo do movi-
mento de mercantilizao antes referido. Ou seja, a criao de direitos e garantias
relacionados ao trabalho e tambm ao no trabalho, concretizados nas polticas
sociais descontinuou a dinmica de converso da capacidade laboral em merca-
doria, sujeita acumulao capitalista. A literatura apontou algumas razes para
que isto ocorresse, destacando que a potencialidade de trabalho no pode ser
considerada uma mercadoria como outra qualquer, dado que:
1. No caso de uma mercadoria comum, o suprimento dos vendedores
quase sempre dimensionado previamente pela expectativa futura de
transao no mercado; ao passo que, no caso da capacidade laboral, no
h como seus vendedores dimensionarem e controlarem seu suprimen-
to ex ante por critrio parecido.
2. Os vendedores da capacidade de trabalho no tm como aguardar pela
melhor condio de venda e majorar seu valor mercantil, dado que
Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil 15
dependem continuamente de meios de sobrevivncia; j os vendedores de

uma mercadoria comum muitas vezes conseguem aguardar pela melhoria
da condio do mercado, extraindo ento valor mais elevado da venda.
3. Os compradores da capacidade laboral quase sempre tm como melho-
rar a eficincia de sua utilizao na produo de valor; j os vendedores
dessa mercadoria no conseguem aprimorar a eficincia de sua prpria
reproduo, pois os meios de sobrevivncia so relativamente constan-
tes e integrantes de um amplo padro, definido socioculturalmente em
certo perodo.
4. Os vendedores da capacidade de trabalho esto sob a ameaa reiterada
de envelhecimento material ou simblico, concreto ou abstrato ,
hiptese s afastada a partir da intervenincia do Estado, com polticas
sociais de reeducao, por exemplo; j os vendedores de uma mercado-
ria comum e, mais especificamente, os controladores do capital no
se encontram sob grau semelhante de tal ameaa, at porque o capital
est envolvido em um padro circular de renovao constante.
5. As decises dos compradores da capacidade laboral e, mais especifi-
camente, dos controladores do capital tm impactos coletivos e de
larga extenso, pois elas quase sempre alcanam vrios membros desse
mercado; ao passo que as decises dos vendedores de tal mercadoria
contam com impactos individuais e de raio reduzido, dado que quase
sempre envolvem apenas o prprio vendedor exceto quando ele con-
segue se articular com semelhantes.
6. Os vendedores da capacidade de trabalho no conseguem se dissociar
objetivamente de sua mercadoria, o que implica o comprometimento
de sua subjetividade, durante sua utilizao na produo de valor; ao
passo que, obviamente, o mesmo no ocorre com os compradores dessa
mercadoria os controladores do capital.
Enfim, a criao de direitos laborais anteriormente referida como a
juridificao do trabalho , assim como de direitos sociais juridificao do
no trabalho , foi uma resposta aos vrios problemas gerados pelo movimento
de mercantilizao do trabalho nas sociedades capitalistas. Problemas de aguda
assimetria poltica, social e econmica entre trabalhadores e empresrios, que
historicamente se manifestaram quase sempre em desfavor dos primeiros.
Mas preciso ressaltar que essa criao de direitos, prpria da esfera poltica,
esteve em contradio permanente com a acumulao de capital, prpria da
esfera econmica. Da a assertiva da literatura, de que as relaes travadas
entre a regulao social e a dinmica econmica caracterizaram-se por serem
antagnicas, antitticas e antinmicas.
Entre outros aspectos, este livro questiona at que ponto essa perspectiva
da literatura d conta da situao atual de pases como o Brasil. Ou seja, at que
ponto adequada e suficiente tal perspectiva, dado que ela est preocupada essen-
cialmente com as contradies entre a regulao social e a dinmica econmica.
Esse questionamento surge a partir da constatao de que a poltica social, com
seus diversos vetores e componentes definidos ao fim da dcada de 1980, influi
sobremaneira na definio dos parmetros vigentes da economia brasileira, de um
ponto de vista macro, meso ou mesmo micro.
A fim de comear a verificar esse questionamento, o caso de se fazer uma
sumria referncia evoluo do produto interno bruto (PIB) e, simultanea-
mente, dinmica do gasto social que uma espcie de equivalente-geral da
poltica social nos anos aps a Constituio Federal de 1988 (CF/88).
Quanto ao primeiro elemento, depois de reduzidas taxas de crescimento
entre 1995 e 2003, perodo de preocupaes com a estabilidade do padro mone-
trio do pas, o PIB passou a apresentar uma nova dinmica a partir de 2004,
quase dobrando seu incremento anual mdio, para 4% reais entre 2004 e 2009.
Quanto ao segundo, o gasto social apresentou taxas de crescimento no per-
odo ps-1995, particularmente expressivas aps 2002, alcanando 21% do PIB
em 2006. A explicao desse movimento esteve na progressiva implementao
das polticas sociais inscritas na CF/88, bem como na gradativa valorizao de
parmetros fundamentais dessas polticas como o salrio mnimo.
Desse rpido cruzamento entre o PIB e o gasto social, deriva um questio-
namento sobre a influncia do segundo sobre o primeiro. Para alm da presena
direta e imediata do gasto estatal na composio do PIB, por quais meios o
gasto social poderia se fazer presente, influenciando os demais integrantes da
composio do PIB como o consumo dos indivduos/famlias e o investi-
mento das empresas? Entre as muitas possibilidades de resposta, destacam-se
quatro meios bsicos:
A oferta de benefcios monetrios as transferncias sociais nas reas
de previdncia, assistncia e trabalho oferecem, a amplos segmentos
da populao, rendimentos diretos, permanentes, regulares e previ-
sveis. E, ademais, rendimentos com relevncia crescente, dada sua
majoritria vinculao ao salrio mnimo que, ao menos no pe-
rodo mais recente de anlise, ganhou valor real em quase todos os
anos desde 1995. Supe-se que a maior parte dessas transferncias
transforma-se em consumo imediato dos indivduos e das famlias,
bem como se supe que isto tende a estimular o investimento das
empresas, a ocupao/consumo dos trabalhadores assim como a
arrecadao dos tributos em todo o Brasil.
A oferta de bens e servios principalmente nas reas de educao, sade,

alimentao, habitao, saneamento e transporte, os bens e os servios
sociais consistem, na prtica, em rendimentos indiretos para extensos
segmentos populacionais que os acessam. Ainda que com problemas
vrios de iniquidade de oferta, de insuficincia de qualidade, de re-
gressividade de custeio etc. , tais servios geram um efeito-desloca-
mento relevante, permitindo que a renda que seria neles gasta o seja,
de fato, aplicada no consumo de outros bens e servios.
A contratao de trabalhadores para a prestao de servios os servi-
os sociais so intensivos em mo de obra, especialmente nas reas de
educao, sade e assistncia. E so intensivos em mo de obra rela-
tivamente capacitada, com razovel grau de instruo professores,
mdicos, enfermeiros, assistentes sociais etc. , alm de relativamente
bem remunerada. Ademais, as oportunidades de trabalho que ofere-
cem, com vnculo estatutrio ou contratual, tendem a ser permanentes,
pois tais servios ainda podem se expandir dada a demanda social
ainda existente no pas.
A contratao de obras, bens e servios instrumentais em reas como
educao, sade, alimentao, habitao e transporte, a oferta de bens
e a prestao dos servios sociais demandam uma srie de meios e de
instrumentos obras, bens e outros servios , que so fornecidos qua-
se sempre pelo segmento privado da economia, mediante regime de li-
citaes e contrataes prprio do segmento pblico. Como claro, h
impactos positivos disso sobre o investimento empresarial, a ocupao/
consumo laboral e a arrecadao tributria.
Alm de uma influncia sobre o nvel do PIB stricto sensu, que se d pelos
quatro meios descritos, o gasto social provavelmente tem influncia tambm
sobre a sua distribuio. As evidncias disso advm, por exemplo, do perfil social
e territorialmente distributivo da maior parte das transferncias monetrias, que
se concentram nos estratos de base da estrutura social e se distribuem por todo o
territrio nacional inclusive pequenas municipalidades das regies mais remo-
tas do pas. Ou seja, provvel que essas transferncias incentivem um padro
mais inclusivo de crescimento do PIB, com menos pobreza e menos iniquidade
de renda, com impactos ainda mais positivos em termos de investimento das
empresas, ocupao/consumo dos trabalhadores e arrecadao dos impostos,
taxas e contribuies.
De fato, informaes apresentadas mais frente neste livro evidenciam que,
sob diferentes perspectivas, o gasto social tem uma influncia aprecivel sobre o
PIB do pas, em termos de seu montante e em termos de sua distribuio. Sem
pretender esgotar um assunto que ser tratado com cuidado logo adiante, os dados
mostram que o incremento de 1% no gasto da rea de educao resulta em um PIB
1,85% maior; enquanto que, no caso da sade, esse percentual de 1,7%.
Esses multiplicadores do PIB no so positivos apenas quando o gasto social
refere-se prestao de servios. Quando se trata de transferncias monetrias, o
fenmeno semelhante. O aumento de 1% no gasto com programas da assistn-
cia social resulta em um PIB 1,44% maior no caso do Programa Bolsa Famlia
e 1,38% maior no caso do Benefcio de Prestao Continuada. Introduzindo as
transferncias do Regime Geral de Previdncia Social na anlise, constata-se que
o PIB cresce 1,23% quando os benefcios de aposentadorias, penses e auxlios
se elevam em 1%.
Tais multiplicadores so importantes principalmente quando se leva em
conta outros tipos de gastos do Estado brasileiro, que no os das reas sociais. Um
exemplo est nos gastos com o pagamento de parcelas de juros da dvida pblica
mobiliria, que, se mostram incremento de 1%, resultam em um PIB 0,29%
menor. Ou seja, a influncia dos gastos relacionados aos servios da dvida sobre
o PIB do pas no s so menos positivos que os gastos sociais, mas so negativos.
As informaes apresentadas mais frente deixam claro que o gasto social
tem uma influncia considervel sobre o PIB brasileiro, seja quanto ao seu
montante, seja quanto sua distribuio. E isso j antecipa uma das possveis
constataes deste livro: ao descrever as relaes entre a regulao social e a
dinmica econmica, j no basta prender-se s contradies historicamente
existentes entre ambas.
preciso considerar que a primeira integrante e constitutiva da segunda,
o que significa dizer que, no Brasil de hoje, a poltica social alimenta e retroali-
menta decisiva e positivamente a economia. Sem as transferncias previdenci-
rias, assistenciais e trabalhistas, sem os servios de educao, sade, alimentao e
transporte, sem os bens relacionados habitao e ao saneamento, a economia do
pas daria vrios e vrios passos atrs.
Em alguma medida, o Estado social desenhado na Constituio de 1988
conseguiu moldar, sua imagem e semelhana, uma economia igualmente
social. E no uma economia a ser desprezada, dados seus vnculos orgnicos
com a poltica to criticados pela perspectiva liberal, que considera a boa
economia como aquela livre das determinaes polticas, capaz de se apoiar
puramente na atuao dos mercados. Pelo contrrio, uma economia que, nos
ltimos anos, tem se mostrado capaz de crescer e distribuir bem-estar a extensas
parcelas da populao brasileira, como demonstraro os dados apresentados nos
prximos captulos.
Obviamente, o mero crescimento dessa economia no afasta a necessidade

de um estudo crtico de seus problemas, que no so poucos. Mas as virtualidades
abertas por essa/a essa economia social no podem mais ser ignoradas no debate,
sob pena de seu depauperamento. E o objetivo deste livro justamente colaborar
com esse debate, abrindo novas possibilidades de anlise de tal economia.
Este livro est organizado em duas partes distintas, mas tambm comple-
mentares. Com um foco geral, a primeira parte se detm em aspectos da relao
estabelecida, ao longo de nossa histria, entre a regulao social e a dinmica
socioeconmica, bem como explora os traos que podem ser assumidos por esta
relao em um futuro prximo, tendo como referncia o ano de 2022 bicente-
nrio da independncia poltica brasileira.
O primeiro captulo desta parte dedica-se anlise das principais mudanas
ocorridas no pas ao longo de sua trajetria de modernizao e desenvolvimento.
Verifica-se como essas mudanas influenciaram as experincias cotidianas e as
condies de vida da populao, por meio de uma srie de indicadores socioeco-
nmicos das ltimas trs dcadas. Por meio desses indicadores, percebe-se que,
mesmo com os diversos problemas trazidos pela modernizao e pelo desenvol-
vimento, as condies de vida melhoraram muito, para contingentes cada vez
maiores da populao brasileira.
O segundo captulo preocupa-se com a regulao social, que ajudou o pas a
aprimorar seus indicadores socioeconmicos, especialmente aps o fim da dcada
de 1980. Mais do que na regulao, lato sensu, o foco da discusso encontra-se na
poltica social, cujos parmetros foram aprimorados pela Carta Magna de 1988.
Em reas setoriais distintas, observa-se a atual configurao desses parmetros,
como o alcance objetivo da poltica social, a sua abrangncia subjetiva, a sua
forma de organizao no territrio, o seu modo de articulao institucional, os
seus recursos financeiros e assim por diante. Ressalta-se no apenas os avanos
alcanados pela poltica social at o presente, mas tambm os desafios que ela ter
de enfrentar em um futuro prximo.
O terceiro captulo est calcado nos desdobramentos macroeconmicos dos
gastos efetuados por conta da poltica social brasileira. A partir dos multiplicado-
res de uma Matriz de Contabilidade Social, examinam-se os efeitos de tais gastos
sobre dois aspectos: o processo de crescimento da economia e a distribuio da
renda gerada neste processo. Esses multiplicadores indicam que incrementos nos
gastos em servios de sade e educao, bem como em transferncias assistenciais
e previdencirias, resultam em um PIB maior e mais bem distribudo pela popu-
lao do pas. Ou seja, os desdobramentos macroeconmicos da poltica social
so mltiplos e, alm disso, claramente positivos.
J a segunda parte deste livro adota um enfoque setorial, oferecendo anlises

para diversas reas de interesse: educao, cultura, reforma agrria, trabalho, sade,
garantia de renda e igualdade de gnero. Grosso modo, o intuito em cada uma dessas
anlises observar em que sentido caminhou a trama social, dados os esforos reali-
zados pela poltica social em cada rea especfica desde 1988. Ademais, o objetivo
verificar como determinados problemas enfrentados em cada rea podem ser supe-
rados em um futuro prximo, tendo como referncia o ano de 2022.
Na rea de educao, os problemas encontram-se na erradicao do analfa-
betismo, na expanso do ensino infantil e na concluso do ensino fundamental,
bem como na ampliao do acesso ao ensino superior. Note-se que esses quatro
problemas guardam relaes entre si, tendo em vista a natureza sistmica da edu-
cao. De maneira que aes sobre um deles necessariamente impactaro sobre
os demais, ao passo que aes isoladas em qualquer deles tendero a apresentar
resultados aqum dos desejados para 2022.
Na rea de cultura, o problema a ser enfrentado no se refere propriamente
a experincias culturais da populao, mas sim a insuficincias da poltica social
nesta rea. Em princpio, tais insuficincias podem ser superadas por meio da
organizao de um sistema nacional de cultura, que se mostre devidamente arti-
culado entre os entes federados, que conte com a participao plural de organis-
mos da sociedade civil e que seja adequadamente financiado.
Na rea de reforma agrria, h um problema que se destaca dos demais,
que a concentrao fundiria brasileira. Esta concentrao est na raiz de vrios
dilemas do campo e mesmo das cidades, como a pobreza e a desigualdade socioe-
conmica. A soluo passa pelo cumprimento da funo social da terra, tal como
definida na Carta Constitucional de 1988, e pela consequente distribuio deste
bem pblico, de maneira a contemplar um extenso grupo de agricultores fami-
liares, de trabalhadores rurais sem-terra e de comunidades tradicionais. E, para
alm da distribuio da terra, a soluo passa pela implantao de novas polticas
de desenvolvimento do mbito rural, voltadas principalmente para a produo
sustentvel de alimentos para o mercado interno do pas.
Na rea de trabalho, o problema que merece ateno a desproteo social
dos trabalhadores brasileiros, que se manifesta mediante a ausncia ou a insufici-
ncia de mecanismos de garantia de diversos grupos contra vrios riscos laborais.
Essa desproteo se mostra vinculada, por um lado, s limitaes histricas do
assalariamento no Brasil que, ao contrrio do ocorrido em outros pases, no
consegue se universalizar como relao de trabalho. Por outro lado, tal desprote-
o est associada s disparidades encontradas em meio ao prprio assalariamento
que se denota por grupos muito distintos de trabalhadores, no que se refere aos
padres de rendimentos e s condies laborais em geral.
Na rea de sade, o problema a ser sublinhado a mortalidade infantil,

cuja taxa um indicador (negativo) da (ausncia de) sade de uma populao,
em determinada poca e determinado territrio. Essa taxa um traador da
situao da sade e, at mesmo, do desenvolvimento socioeconmico dessa
populao. No Brasil como um conjunto, os dados mostram que a mortalidade
infantil reduziu-se muito nas ltimas dcadas. No obstante, ela ainda se situa em
nveis elevados, alm de se manifestar de forma desigual entre os entes federados.
De modo que so discutidas aqui as perspectivas de reduo para a mortalidade
infantil, no Brasil e nos vrios estados, procurando-se fazer uma anlise a partir
da construo de distintos cenrios at 2022.
Na rea de garantia de renda, que consolida as anlises de previdncia e assis-
tncia social, o problema encontra-se na presso desestruturadora exercida sobre o
sistema de proteo social, organizado no pas a partir da CF/88. Essa presso se
faz notar, principalmente, sobre a oferta de benefcios monetrios populao, seja
sob a forma de seguro (na previdncia), seja sob a de seguridade (na assistncia).
Em linha contrria aos defensores da desestruturao da proteo social, demons-
tra-se aqui que os benefcios monetrios mitigam situaes de pobreza, assim como
reduzem desigualdades de condies de vida. E, desde que de modo articulado com
outras iniciativas de poltica econmica e social, podem atuar preventiva e decisiva-
mente sobre processos de vulnerabilizao da populao brasileira.
Na rea de igualdade de gnero, o problema que se destaca a distribuio
inqua do trabalho domstico entre homens e mulheres distribuio sustentada
por concepes socioculturais a respeito dos arranjos familiares que se perpetuam
no tempo. De acordo com tais concepes, papel das mulheres suprir uma
srie de lacunas da poltica social, ofertando servios de cuidados com determi-
nados grupos como as crianas e, cada vez mais, os idosos. Contrapondo-se
a isso, defende-se aqui uma nova atuao do Estado, das empresas e de outros
atores sociais, no sentido de possibilitar o surgimento de relaes de gnero mais
igualitrias, de forma a garantir uma insero mais democrtica para homens e
mulheres nos diferentes espaos da sociedade.
Enfim, na primeira parte deste livro, que conta com uma abordagem geral,
analisa-se a relao historicamente estabelecida entre a regulao social e a din-
mica socioeconmica, bem como se explora os traos que podem ser assumidos
por esta relao at 2022. J na segunda parte, que possui uma perspectiva seto-
rial, verifica-se em que direo se moveu a sociedade brasileira, levando-se em
conta os esforos realizados pela poltica social desde a Constituio de 1988. Em
paralelo, estima-se a probabilidade de que certos problemas enfrentados em cada
rea possam ser superados em um futuro prximo, levando-se em conta a mesma
referncia temporal (o ano de 2022).
Parte I
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA
1 INTRODUO
A metanarrativa das teorias de desenvolvimento estabelece uma promessa: a
de que o desenvolvimento transformar as sociedades em lugares em que a
felicidade a regra e as violncias e as privaes so desconhecidas. em
nome desta que as sociedades se engajam em sua modernizao, buscando se
desenvolver para promover o bem comum. A histria da humanidade, infe-
lizmente, mostra que nem sempre tudo funciona como preconiza a fbula e
que os muitos efeitos colaterais e indesejados do desenvolvimento real da
misria injustificada face aos recursos suficientes para super-la destruio
inconsequente do meio ambiente frequentemente contradizem a promessa.
Contudo, parafraseando Sen (2000), se fato que as sociedades contem-
porneas ainda se encontram distantes de realizar tal meta, algumas mais do que
outras, tambm fato que nunca tantos viveram to bem e por tanto tempo
quanto no mundo atual. O Brasil no exceo: se, por um lado, h ainda muito
a ser feito para que se torne uma sociedade mais justa, por outro, houve bastante
progresso. O pas atual, construo de acertos e erros de vrias geraes, bem
melhor do que o do passado, graas ao desenvolvimento e modernizao.
A modernizao normalmente entendida como um conjunto de processos
que acompanham o desenvolvimento de sociedades industrializadas e urbanas a
partir de sociedades tradicionais. Esta, porm, no se resume industrializao
da economia e urbanizao da populao. Tambm envolve grandes mudanas
de valores, tecnolgicas, na estratificao social, nos padres de formao de fam-
lias, nos arranjos elaborados para darem conta das necessidades quotidianas e nos
gostos e hbitos que fazem que a vida no seja apenas um conjunto de obrigaes,
mas tambm uma experincia prazerosa. Compreende, ainda, transformaes no
papel do Estado como indutor desses processos e garantidor do bem-estar social.
O objetivo deste captulo recuperar parte das grandes mudanas pelas quais
o Brasil passou em sua trajetria de desenvolvimento e modernizao, que so refle-
tidas pelos indicadores socioeconmicos. D-se nfase aos aspectos relativos s con-
dies de vida e experincia cotidiana dos brasileiros. Para tanto, sero abordadas
apenas brevemente as mudanas ocorridas at 1980. Depois, o foco passa s ltimas
trs dcadas, quando as mudanas identificadas com o desenvolvimento e a moder-

nizao continuaram, embora com certo arrefecimento do ritmo em dimenses nas
quais as transformaes haviam sido mais intensas no perodo anterior e acelerao
em outras. Com isso, pretende-se retratar o Brasil como uma sociedade em ebulio,
que passou por mudanas profundas e nem sempre sincrnicas, um pas que avan-
ou muito e se modernizou, sem, no entanto, atingir o Eldorado previsto pela teoria
da modernizao e pelo estrutural-funcionalismo americano (PARSONS, 1974).
Um pas que j no mais o que era, mas ainda no chegou ao que gostaria de ser.
2 DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA AT 19801

H certo consenso em identificar na Revoluo de 1930 o marco inicial da
modernizao brasileira. No perodo subsequente ocorrem mudanas estruturais,
rpidas e profundas at o incio da dcada perdida, os anos 1980. Conferindo
os grandes nmeros disponveis para o perodo, percebe-se que o Brasil passou
por um intenso processo de modernizao. Em 1950, a produo industrial j era
responsvel por 24,1% do produto interno bruto (PIB), se equiparando agricul-
tura, cuja fatia era de 24,3%. Trs dcadas depois, a contribuio da agricultura
para o PIB cara para 10,2% e a da indstria subira para 40,6% (BAER, 2003).
De 1940 a 1980, a populao brasileira quase triplicou de tamanho, pas-
sando de 41,2 a 119 milhes de habitantes, e esse crescimento foi acompanhado
por uma urbanizao acelerada: apenas 31% residiam em reas urbanas, em 1940,
contra 68%, em 1980. Ou seja, enquanto a populao rural cresceu a uma taxa
mdia de 0,1% ao ano (a.a.), a urbana teve crescimento mdio de 4,7% a.a. Mais
ainda, o crescimento das reas urbanas foi tambm bastante concentrado: em
1940, as capitais das nove regies metropolitanas (RMs) originalmente institucio-
nalizadas em meados dos anos 1970 (Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo) somavam 4,7 milhes
de habitantes, o que representava cerca de 11,5% da populao brasileira; em
1980, j reuniam 22,5 milhes de moradores, ou quase 19% da populao.
A industrializao e a urbanizao levaram ao fortalecimento do mercado
interno, integrando as regies do pas e demandando os produtos da indstria nas-
cente, levando autossustentao desses processos. Porm, houve regies em que se
deu o fenmeno da urbanizao sem industrializao local (LOPES, 1978, p. 31),
pois o desenvolvimento e a modernizao foram marcados pelo reforo da desigual-
dade regional ento existente, com concentrao dos subsdios e dos financiamentos
do Estado nas regies Sul e Sudeste poca, comumente designadas Centro-Sul.
1. Os dados desta seo foram majoritariamente retirados dos Anurios Estatsticos em especial, das edies refe-
rentes aos anos de 1936, 1949, 1952, 1962, 1972 e 1983 e outras publicaes do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) (1950a, 1950b, 1953, 1962, 1972, 1984, 2003, 2006, 2007) e do Instituto Nacional de Estatstica
(INE) (1936), exceto nos casos em que a fonte indicada explicitamente.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 27
Estas ltimas haviam se tornado os eixos dinmicos da economia ao longo do sculo

XIX, e seus empresrios detinham, por riqueza e proximidade geogrfica da capital,
maior poder poltico e capacidade para exercer presso junto s autoridades compe-
tentes (LOPES, 1978, p. 12) e obter vantagens diversas de emprstimos generosos
a licenas de importao que contornavam o fechamento da economia permitindo a
aquisio de mquinas modernas. O ritmo diferente de desenvolvimento e moderni-
zao dividiu o pas em um Brasil moderno, adiantado, e em um Brasil tradicional,
atrasado, com consequncias duradouras sobre os indicadores sociais das regies.
Malgrada a desigualdade regional, a urbanizao e a industrializao
foram acompanhadas por inequvocos ganhos de bem-estar, at mesmo nas
regies atrasadas. Entre os mais expressivos, figuram as diminuies nas taxas
de mortalidade. Estas ltimas para o perodo anterior a 1980 esto sujeitas a
imprecises por causa da precariedade dos registros de nascimentos e de bi-
tos, mas as estimativas censitrias autorizam a afirmao de que se reduziram.
A taxa de mortalidade bruta, a razo entre o nmero de bitos ocorridos em
um ano e a populao total no meio deste, cai de 19,7% em 1950 para 8,9%
em 1980. Taxas de mortalidade infantil o nmero de bitos de crianas de
menos de um ano para cada mil nascidas vivas so raras para esse perodo.
Estimativas sugerem que a taxa de mortalidade infantil em So Paulo tenha
subido de 69,9, em 1963, para 94,6 bitos por mil nascimentos, em 1973,
para depois declinar para 64,6 bitos por mil nascimentos em 1979 (WOOD;
CARVALHO, 1994). razovel supor que os nmeros nos demais estados
adiantados fossem semelhantes aos de So Paulo e ainda maiores no Brasil
atrasado. Desconsiderando a impreciso das taxas, a queda na mortalidade
levou ao brusco aumento da esperana de vida ao nascer, constatado a partir dos
censos demogrficos, passando de 42,7 anos em 1940 para 61,7 anos em 1980.
A esperana de vida ao nascer, por ser determinada pela mortalidade, que,
por sua vez, depende tanto de caractersticas dos indivduos quanto dos servi-
os de que dispem, sejam estes ltimos proporcionados pelo mercado ou pelo
Estado, considerada uma medida sumria da qualidade de vida que prevalece
em meio a uma populao (WOOD; CARVALHO, 1994). Pode-se ir alm e
considerar que tambm uma medida sumria do grau de desenvolvimento e
modernizao. A urbanizao, a evoluo tecnolgica, a formao de mercados
internos, o aumento do nvel da educao, o estabelecimento e a ampliao do
alcance dos meios de comunicao de massa, as mudanas de valores, e a reduo
da desigualdade que se espera acompanhar a mudana no sistema de estratificao
social e na diviso do trabalho, todos esses fatores, normalmente apontados como
caractersticos da transio das sociedades tradicionais para as modernas (KAHL,
1970) podendo-se acrescentar a construo de um conjunto de polticas sociais ,
contribuem para a reduo da mortalidade e o aumento da esperana de vida.
Uma parcela desse ganho de 19 anos na esperana de vida ao nascer se deve

expanso dos servios de sade, em quantidade e qualidade, em parte possvel
graas concentrao da populao nas crescentes reas urbanas. Embora servios
de sade no se restrinjam assistncia hospitalar e ambulatorial, e haja diferenas
na apurao desses dados ao longo do tempo, algumas estatsticas histricas desse
aspecto da sade pblica auxiliam a dimensionar a expanso.
Em 1946, segundo o levantamento de estabelecimentos e leitos da assistncia
mdico-sanitria, havia no Brasil apenas 3.420 estabelecimentos de sade ofertando
144.417 leitos. Esse nmero inclui hospitais gerais, maternidades, estabelecimentos
voltados ao atendimento das crianas, os mantidos por organizaes industriais,
leprosrios, os para doentes mentais e nervosos, tuberculosos e militares e os ser-
vios oficiais de sade pblica, independentemente do tipo da entidade mantene-
dora. Havia, portanto, sete estabelecimentos e 305 leitos para cada grupo de 100
mil habitantes.2 Em 1980, o nmero de estabelecimentos de sade de qualquer tipo
havia passado a 18.489, ofertando 509.104 leitos: respectivamente, 16 e 428 destes
para cada 100 mil habitantes. Outro aspecto comumente apontado como fator to
importante para a reduo da mortalidade quanto o acesso, porm mais difcil de
apurar, a mudana da tecnologia e da qualificao dos trabalhadores da sade.
A melhoria das moradias e dos bairros nas quais se situam tambm contri-
buiu para o aumento da qualidade de vida traduzida pela esperana de vida ao
nascer. Em que pese a dificuldade de se obterem dados de populao cujos domi-
clios se situam em ruas pavimentadas, com iluminao pblica, contando com
gua canalizada e esgotos sanitrios, para anos anteriores a 1970,3 algumas estats-
ticas precrias podem dar a dimenso da evoluo dos melhoramentos urbanos.
Dos 119.508 logradouros em que o IBGE dividia o Brasil em 1947, apenas 17%
contavam com pavimentao e, menos ainda, 1% tinha pavimentao de con-
creto ou asfalto; 29% dos logradouros contavam com gua canalizada; 15%, com
esgotos sanitrios; e 51%, com iluminao pblica o que d uma ideia grosseira
da disponibilidade de energia eltrica para fins residenciais.
Os melhoramentos nas condies de urbanizao desde ento foram gran-
des. Em 1980, o Censo Demogrfico apurou que 55% dos domiclios possuam
gua canalizada de rede geral de distribuio e 43% contavam com escoadouro
adequado dos esgotos para rede ou fossa sptica. Em termos de populao, essas
porcentagens eram, respectivamente, 52% e 40%. Na ausncia de informaes
confiveis para anos anteriores, registre-se que em 1970 as porcentagens respecti-
vas, para domiclios, eram 33% e 27%.
2. Considerando uma populao de 47,4 milhes de habitantes em 1946, obtida por interpolao geomtrica a partir
das populaes totais dos Censos de 1940 e 1950 divulgadas pelo IBGE (2007).
3. Para o qual o Censo de Populao em microdados est disponvel, permitindo a elaborao de qualquer tabulao
ou indicador a partir da informao coletada pelos questionrios.
A energia eltrica, sem a qual impossvel a vida moderna e cuja disponibi-

lidade para as indstrias e a populao simultaneamente condio e consequn-
cia do desenvolvimento, merece um comentrio particular. Em 1948, a potncia
estimada de todas as usinas geradoras instaladas no pas, hidro e termoeltricas,
estatais ou privadas, era de 1.616 MW. Em 1980, a capacidade das geradoras
j era de 33.229 MW. Nesse ano, o Censo registrou que 69% dos domiclios
contavam com energia eltrica, servindo a 66% da populao. Dez anos antes,
o de 1970 contabilizara acesso energia eltrica em apenas 48% dos domiclios.
Entre as caractersticas individuais, a educao um grande marcador
da transio para modernidade e um significativo determinante do aumento
da esperana de vida. Pessoas alfabetizadas tm maior acesso informao
por poderem receb-la de forma escrita, e geralmente a educao propor-
cionada pelo sistema de ensino transmite noes bsicas de higiene, como
lavar as mos e filtrar e/ou ferver a gua usada para cozinhar e beber, e a
importncia do asseio das casas e do prprio corpo.
A sociedade tradicional brasileira, como tantas outras na Amrica Latina,
era marcada pela presena de uma microscpica elite altamente letrada, uma
pequena camada pouco educada e uma grande massa de analfabetos. Em
1900, 75% da populao de 15 ou mais anos no sabiam ler e escrever; em
1940, a porcentagem de analfabetos nessa populao havia baixado a 56%;
em 1980, se reduzira a 25%. Assim, nas quatro primeiras dcadas do sculo
XX, a taxa de analfabetismo decresceu ao ritmo mdio de 1/2 ponto percen-
tual (p.p) a. a. e a quase 1 p.p. a.a. nas quatro dcadas seguintes.
A despeito das reformas na estruturao do sistema de ensino, e da pre-
cariedade e impreciso dos dados sobre o nvel educacional da populao do
Censo de 1940, possvel elaborar alguns indicadores para aquele ano a partir
das tabelas divulgadas. Apenas 8% da populao de 20 ou mais anos de idade
possua diploma ou havia completado algum curso; para 5%, o grau mais ele-
vado era o elementar; para 2%, o mdio;4 e apenas 0,5% tinha grau superior.
A perspectiva para os mais jovens tambm no era animadora, com as informa-
es disponveis sugerindo que para a maior parte dos poucos que chegavam a
receber alguma instruo, esta era provavelmente limitada alfabetizao. Na
faixa etria dos 5 aos 9 anos, apenas 20% recebiam algum tipo de instruo
no necessariamente em escolas; dos 10 aos 14 anos, a porcentagem era mais
elevada, 32%; e dos 15 aos 19 anos, apenas 9% mas os dados tabulados do
Censo de 1940 revelam que grande parte desses alunos no sabia ler e escrever.
4. O grau elementar corresponde, grosso modo, s quatro ou cinco sries iniciais do atual ensino fundamental; o
mdio possua dois ciclos, o primeiro corresponde segunda metade do ensino fundamental e o segundo, ao ensino
mdio a documentao no clara sobre se a populao com ensino mdio completo compreende os que haviam
completado o primeiro ciclo. Os diplomas poderiam se referir a cursos tcnicos ou profissionalizantes.
Em quatro dcadas, a populao de 20 ou mais anos de idade com ao menos

o equivalente ao elementar passou para 33%: 5% com elementar completo; 15%
haviam completado o primeiro ciclo do ensino mdio, o primrio ou o primeiro grau;
9%, o ensino mdio ou o equivalente; 4% possuam um diploma de curso superior;
e 0,1%, ttulos de mestre ou doutor. A escolarizao se expandiu em ritmo acelerado,
e, em 1980, frequentavam escola 47% das crianas de 5 a 9 anos de idade, 70% das
de 10 a 14 anos e 42% dos jovens de 15 a 19 anos. O fato de a taxa de escolarizao
na faixa etria dos 10 a 14 anos ser consideravelmente maior do que na anterior indica
que ainda era baixa a porcentagem de crianas que comeavam a frequentar a escola
em idade adequada e a alfabetizao era em regra atrasada. Mesmo assim, a mudana
no perfil educacional da populao de 1940 a 1980 foi substantiva, e por certo foi um
dos principais fatores a levar ao aumento da esperana de vida.
Um aspecto frequentemente esquecido nas caracterizaes das transforma-
es estruturais profundas por que passou o Brasil a mudana nas tecnologias de
comunicao. A instalao de linhas telefnicas comeou cedo, mas era altamente
concentrada em So Paulo, no Rio Grande do Sul e no municpio do Rio de Janeiro
(antigo Distrito Federal DF). Em 1907, havia 15.203 aparelhos telefnicos no pas
(71,6 para cada 100 mil habitantes);5 e em 1935, j existiam 70.281 destes apenas no
municpio do Rio de Janeiro. A expanso da telefonia foi rpida nos anos seguintes
e, em 1948, existiam 188.388 aparelhos no ento DF para 130.991 assinantes; nesse
ltimo ano, registravam-se 492.231 aparelhos instalados no Brasil (992,4 para cada
100 mil habitantes) e 371.111 assinantes (748,2 para cada 100 mil habitantes).6 Em
1980, o nmero de terminais telefnicos em servios chegara a 4.084 para cada 100
mil habitantes e o de terminais residenciais a 2.865 para cada 100 mil habitantes.
Alm da expanso da cobertura, em 1980, apenas 4% dos municpios no contavam
com ao menos um posto telefnico oferecendo ligaes interurbanas; em 71% dos
municpios, a rede telefnica permitia ligaes interurbanas via discagem direta ou
operadora; e 28% dos domiclios contavam com discagem direta internacional.
Antes desse grau de integrao ser atingido via servios telefnicos, o principal
meio para a comunicao rpida de longa distncia no Brasil era o telegrama. A rede
telegrfica era a responsvel pela integrao nacional e tambm pela comunicao entre
empresas e as famlias separadas pela migrao de seus membros, seja para as reas urba-
nas prximas, seja para as eventualmente distantes zonas de dinamismo econmico.
Em 1934, foi enviado um telegrama para cada 3,7 habitantes,7 razo que chegou a um
para cada 1,6 habitantes em 1948. Desde ento, a perda de importncia do telegrama
como meio de comunicao longa distncia foi tal que em 1980 foi enviado apenas
um telegrama para cada 7,7 habitantes, sendo que um quarto eram telegramas fonados.
Quanto comunicao impressa, no Brasil iletrado das primeiras dcadas do
sculo XX, a leitura de jornais era para poucos: em 1933, apenas 100 jornais de
circulao diria foram contabilizados em todo o pas, 3,1 para cada milho de
habitantes.8 Em 1980, o nmero de jornais dirios era de 343, mas a razo por
milho de habitantes cara um pouco, para 2,9, com uma tiragem total de 1,4
milhes de exemplares/dia. Em que pese o fato de que, considerando a tiragem,
informao no disponvel para 1933, o acesso aos jornais tenha provavelmente
aumentado, a evoluo nesse quesito parece no corresponder de outros j vistos.
Dos meios que facilitam a difuso dos valores associados vida moderna levando
a mudanas comportamentais, o rdio e a TV tiveram expanso e influncia muito
mais pronunciadas do que os jornais. As primeiras rdios do Brasil foram instaladas
na primeira metade dos anos 1920, e em 1935 s havia 44 empresas funcionando, a
maior parte concentrada no municpio do Rio de Janeiro e em So Paulo. Em 1950,
comeou a operar o primeiro canal comercial de TV, a Tupi, em So Paulo. Nesse ano,
j existiam 300 rdios no Brasil, das quais 185 haviam comeado a operar a partir de
1946. Em 1960, j havia 605 rdios e 15 TVs; e em 1971, o nmero de rdios che-
gava a 1.008 e o de TVs a 52. Em apenas uma dcada, o nmero destas mais do que
dobrou, chegando a 114 em 1980, ano em que havia 1.263 rdios registradas no pas.
A expanso das rdios e das televises foi acompanhada pela evoluo tecnolgica.
Houve aumento da qualidade e da cobertura territorial das transmisses, representado,
no caso das rdios, pelo progressivo aumento do nmero destas transmitindo em frequ-
ncia modulada (FM). No caso da TV, ocorreu a adoo do videoteipe e da transmisso
colorida. Em 1980, j havia canais de TV transmitidos por satlite e repetidos em todo
o territrio nacional. E tanto nesta quanto no rdio, trs tipos de programas se conso-
lidaram como campees de audincia: as novelas, os de auditrio e os jornalsticos.
Em suma, o Brasil que chegou aos anos 1980 era radicalmente diferente daquele
do comeo do sculo XX. No lugar de um pas rural e fragilmente integrado, com uma
populao majoritariamente analfabeta, emergiu um pas predominante urbano e em
rpida industrializao, muito mais integrado e testemunhando a rpida difuso tanto de
servios quanto de valores considerados tipicamente modernos. A ecloso da crise da
dvida externa e toda a instabilidade econmica subsequente, no entanto, modificaram
rapidamente o panorama e sinalizaram o esgotamento do modelo por trs do milagre
econmico. Os anos 1980 rapidamente viraram a dcada perdida, de crescimento
econmico medocre e hiperinflao. Diagnsticos e propostas claramente divergentes
emergiram, opondo os que defendiam reformas econmicas liberalizantes e em prol do
8. Considerando uma populao de 32 milhes de habitantes em 1933, obtida por interpolao geomtrica a partir
livre comrcio e os que propunham solues keynesianas ou de inspirao cepalina, para

quem a crise resultava mais dos desequilbrios da economia internacional do que de
polticas equivocadas dos governos nacionais, e os ajustes estruturais recomendados pelo
Fundo Monetrio Internacional (FMI) apenas agravavam os problemas (KIELY, 2007).
No cabe neste estudo entrar no mrito de tais diagnsticos nem avaliar as teo-
rias por trs do Plano Real e da abertura econmica da segunda metade dos
anos 1990. O ponto central da prxima seo o de mostrar que, apesar de
o Brasil no ter recuperado o ritmo de crescimento econmico da dcada de
1970, os ltimos 30 anos continuaram a ser de profundas mudanas estrutu-
rais, que se encaixam perfeitamente no script da transio para a modernidade.
Assim, enquanto algumas dimenses, como a industrializao, perderam vigor,
em outras, principalmente as relacionadas esfera dos valores, as transformaes
foram bastante aceleradas.
3 AS LTIMAS TRS DCADAS9

Entre 1980 e 2000, data do ltimo censo, a populao brasileira aumentou mais de
50 milhes de pessoas, mas o ritmo do crescimento populacional (em mdia, 1,8%
a. a.) foi bem inferior ao das duas dcadas anteriores: mesmo j tendo comeado
a cair nos anos 1970, o crescimento mdio entre 1960 e 1980 foi de 2,7% a. a.
Como mostra a tabela 1, a urbanizao continuou acelerada, com uma diminuio
significativa em termos absolutos e relativos da populao em reas rurais. Assim,
em 1970, 56% dos brasileiros viviam em reas urbanas; em 2000, j eram 81%.
TABELA 1
Populao total e crescimento mdio anual por reas e regies Brasil, 1970-2000
Populao (milhes) Crescimento mdio anual (%)
1970 1980 2000 1970-1980 1980-1991 1991-2000
reas
urbana 52,1 80,4 137,9 4,0 3,0 2,4
rural 41,1 38,6 31,8 -0,6 -0,7 -1,1
Regies
Metropolitanas 23,8 34,5 51,1 3,8 1,9 2,0
Capitais
16,5 22,5 28,8 3,2 1,4 1,1
Periferias
Resto do Brasil 7,3 12,0 22,4 5,1 3,0 3,4
69,3 84,6 118,7 2,0 1,9 1,5
Total 93,1 119,1 169,8 2,5 1,9 1,6
Fonte: Censos de populao/IBGE.
9. Todos os dados citados nesta seo so resultados de tabulaes prprias com base nas Pesquisas Nacionais por
Amostra de Domiclios (PNADs), exceto nos casos em que a fonte explicitamente mencionada.
O que mudou bastante, contudo, foi a forma de urbanizao, na medida

em que esta deixou de ser um sinnimo de metropolizao:10 o crescimento
mdio anual das grandes cidades brasileiras caiu bruscamente nos anos 1980,
em especial nas capitais, onde o crescimento percentual caiu abaixo da mdia
nacional pela primeira vez desde 1920. As periferias tambm passaram por
processo semelhante, embora com muito menos intensidade, o que, de toda
maneira, alterou a distribuio relativa da populao nas RMs: em 1970,
quase 70% dos moradores residiam nas capitais; em 2000, apenas 56%.
De forma geral, a urbanizao trouxe consigo o acesso crescente a alguns equi-
pamentos bsicos da vida moderna. Como se v no grfico 1, em 1981, o acesso
ao saneamento bsico era mais um luxo do que um direito e, at mesmo em 2008,
apenas a coleta de lixo chegou mais prximo da universalizao. O acesso rede
geral de esgoto, que depende muito mais de iniciativas do setor pblico do que da
renda familiar, continua um grande problema nacional: embora os ltimos 15 anos
tenham apresentado avanos expressivos e em um ritmo razoavelmente constante,
estimativas recentes reforam a necessidade de ainda mais investimentos, pois, caso
contrrio, ainda se ter de esperar algumas dcadas at a universalizao desse tipo
de servio. Felizmente, as perspectivas so melhores para os dois outros itens do
grfico 1. O acesso energia eltrica tornou-se praticamente universal nos ltimos
anos e, da mesma forma, quase todos os brasileiros vivem em domiclios com gela-
deiras, um dos bens de consumo durveis mais fundamentais para a vida moderna.
GRFICO 1
Populao em domiclios ligados rede geral de gua e esgoto, com coleta de lixo,
energia eltrica e geladeira Brasil, 1981-2008
(Em %)
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.
10. Neste captulo, por RMs, entendemos as nove regies originalmente institucionalizadas por lei federal no binio 1973-
1974: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. Para consideraes
sobre o processo de institucionalizao e seus desdobramentos, ver Souza (2003) e Moura et al. (2003). Vale observar que, a
partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), a responsabilidade pela criao e regulao das RMs passou aos estados, o
que levou no s institucionalizao de inmeras outras, como tambm, em alguns casos, a mudanas na composio das
regies j existentes. Dessa forma, para 1970, contabilizar-se- todos os municpios que vieram a fazer parte da composio
original das RMs e, nos anos seguintes, incluir-se-o todos os municpios que faziam parte destas no momento do Censo.
O acesso ampliado ao saneamento bsico, aos ganhos educaionais e difu-

so de valores tipicamente modernos, entre outros fatores, modificaram profun-
damente as taxas de mortalidade e de natalidade no pas, de modo que, em apenas
30 anos, entre 1978 e 2008, a composio etria da populao brasileira apresen-
tou um visvel processo de envelhecimento (grfico 2). As crianas com menos de
10 anos de idade, por exemplo, representavam 27% da populao masculina em
1978 e apenas 16,2% em 2008; tambm entre os homens, os idosos com 65 anos
ou mais passaram de 3,7% para 6,8%; em termos absolutos, um aumento de 2
milhes para 6,25 milhes. Fenmenos parecidos ocorreram entre as mulheres.
GRFICO 2
Composio etria da populao brasileira, por faixas e gnero Brasil, 1978 e 2008
(Em %)
Tudo isso fez a composio dos domiclios mudar rapidamente. O nmero

mdio de pessoas por domiclio diminuiu bastante, de 5,8% em 1981 para
4,1% em 2008, uma queda de quase 30%. Os arranjos familiares, por sua vez,
se tornaram mais heterogneos e, apesar de casais com filhos ainda serem predo-
minantes, domiclios com casais sem filhos, monoparentais femininos e unipes-
soais passaram a ser muito mais comuns (MEDEIROS; OSORIO, 2002). Esta
incipiente reorganizao da intimidade, por sinal, particularmente interes-
sante e duplamente moderna, na medida em que se afasta tanto das famlias
estendidas tpicas de sociedades tradicionais quanto dos modelos nucleares com
filhos consagrados pela modernidade no sculo XX. Ora, o questionamento dos
seus prprios pressupostos justamente um dos traos mais tpicos daquilo que
muitos autores chamam de modernidade tardia ou terceira fase da moderni-
dade (BECK; BONSS; LAU, 2003; WAGNER, 1996).
As mudanas nas relaes de gnero refletem bem essa modernizao da

sociedade brasileira. Embora certamente ainda haja um longo caminho a per-
correr at a superao das assimetrias de poder, inegvel que as mulheres con-
quistaram amplos espaos de liberdade, principalmente em comparao com o
velho esteretipo da dona de casa acossada por uma sociedade patriarcal. A par-
ticipao no mercado de trabalho possivelmente o melhor exemplo disto. Em
1981, cerca de 75% dos homens e 33% das mulheres com 10 anos ou mais eram
economicamente ativos;11 em 2008, o percentual de homens economicamente
ativos caiu para 71%, enquanto o de mulheres atingiu 50%. Para os homens, o
que houve, essencialmente, foi uma leve diminuio na participao dos mais
novos e dos mais idosos; entre as mulheres, a entrada macia na PEA deu-se por
uma combinao de efeitos de perodo e de coorte. Em conjunto, essas mudan-
as implicam uma reconfigurao do mercado de trabalho, pois, em 1978, cerca
de 69% dos indivduos ocupados eram homens, mas, em 2008, este percentual
j havia cado para 59%. Mais importante ainda, trata-se de uma tendncia que
no apresenta nenhum sinal de arrefecimento e tambm se refletiu na diminui-
o dos diferenciais salariais entre homens e mulheres. Em 1981, a remunerao
mdia das mulheres ocupadas equivalia a 54% da remunerao dos homens; em
2008, 71%, um percentual ainda muito baixo e que sinaliza a relevncia das
desigualdades de gnero, mas que, de todo modo, denota a diminuio desta.
As ramificaes desses fenmenos so amplas e ilustram bem a importncia
dos servios pblicos no combate s desigualdades de gnero. O encolhimento
das famlias e seus novos arranjos e a entrada das mulheres no mercado de traba-
lho, por exemplo, criam um novo problema: quem vai cuidar das crianas? Em
1978, quase 69% das de at 14 anos viviam com mes ou madrastas que no
trabalhavam e que, portanto, ao menos em teoria, podiam dedicar-lhes ateno
integral. Em 2008, este nmero caiu para 39% e, se a tendncia prosseguir, pro-
vavelmente vai diminuir ainda mais. Na ausncia de servios e instituies que
ajudem na difcil tarefa de criar filhos, o resultado inevitvel, em uma sociedade
em que papis masculinos e femininos ainda so bem delimitados, seria um fardo
adicional imposto s mes que trabalham, a j conhecida dupla jornada.
Em boa medida, isso poderia ser aliviado pela expanso da educao, em
especial das pr-escolas, o que se verificou apenas parcialmente. Entre crianas de
6 a 14 anos, de fato, o acesso educao universalizou-se: em 1978, apenas 64%
destas nesta faixa etria frequentavam a escola, contra 98%, em 2008. A creche e
a pr-escola, contudo, continuam longe de serem universais: em 1995, somente
19% das crianas de at 5 anos frequentavam instituies desse tipo, percentual
11. Consideramos como PEA os indivduos com 10 anos ou mais de idade que estavam empregados ou procurando
emprego na semana de referncia da PNAD.
que subiu para 38% em 2008 ainda muito longe do desejvel. Isto impe uma
presso adicional s famlias mais pobres, que acabam tendo que contratar priva-
damente ajuda ou se desdobrar entre as tarefas domsticas e o mundo do trabalho.
Assim, entre os 10% mais pobres, pouco menos de 30% das crianas com menos
de 6 anos frequentam a escola, enquanto entre os 10% mais ricos este percentual
de quase 59%. Trata-se de uma forma de desigualdade perversa e muitas vezes
invisvel, que, no entanto, acarreta graves consequncias tanto para o bem-estar
presente das famlias quanto para o futuro de seus filhos, especialmente quando se
leva em conta que o desenvolvimento de recursos cognitivos na primeira infncia
tem repercusses importantes para as chances de vida das crianas, tanto para o
acmulo posterior de capital cultural quanto para um bom desempenho escolar
(ESPING-ANDERSEN, 2004). Investimentos pblicos em servios para esta
faixa etria poderiam, portanto, contribuir bastante para a reduo das desigual-
dades de oportunidades. Neste aspecto, o Brasil ainda est muito longe do ideal.
Em outras frentes, felizmente, os avanos foram maiores. Entre crianas
de 10 a 14 anos, no apenas a frequncia escola se tornou praticamente
universal, como tambm o trabalho infantil diminuiu bastante, embora ainda
no tenha sido completamente erradicado: em 1978, 19% das crianas nesta
faixa etria trabalhavam ou estavam procurando emprego; em 2008, eram 6%.
Entre os jovens de 15 a 19, a frequncia escolar tambm aumentou, de 45%
para 69%. Melhor ainda, at mesmo para o ensino superior houve melhorias
expressivas: em 1978, menos de 4% da populao de 20 anos ou mais estava
cursando ou j tinha cursado este nvel; dez anos depois, em 1988, j eram
8%. Entre 1988 e 1998, contudo, quase no houve mudanas; no entanto,
entre 1998 e 2008, o percentual subiu de 9% para quase 15%. Em termos
absolutos, isso significa um salto de 1,9 para 17,1 milhes de pessoas em
apenas 30 anos. A expanso, por sinal, se fez acompanhar por uma mudana
significativa na composio do grupo com acesso ao ensino superior, com a
ascenso das mulheres: em 1978, 58% eram homens; em 2008, apenas 44%.
Um dos aspectos marcantes da modernidade como Utopia a perda de
influncia das caractersticas individuais adscritas (aquelas que os indivduos
no escolhem, como a cor, o sexo e a famlia em que nascem) na determina-
o da posio social. Em sociedades desenvolvidas, idealmente, a posio
ocupada por indivduos depende menos da classe ou raa na qual nasceram
e mais de seus talentos e seus prprios esforos. Infelizmente, no h tanto
o que se comemorar neste aspecto, pois estas caractersticas permanecem
sendo fatores importantes para a determinao do sucesso dos indivduos.
Isso pode ser visto, por exemplo, nas dificuldades para a superao das desi-
gualdades raciais de acesso ao ensino superior. A evoluo foi moderada nesta rea
e ocorreu basicamente nos ltimos 10 anos, quando a porcentagem de brancos

entre aqueles que estavam cursando ou j tinham cursado o ensino superior caiu de
85% para 73%, como mostram os grficos 3A e 3B. De qualquer forma, mesmo
este aumento dos ltimos dez anos deriva no s de menor desigualdade de opor-
tunidades, mas tambm de mudanas na composio racial da populao: mesmo
que as probabilidades de acesso em 1988 fossem mantidas, apenas as alteraes
observadas na composio racial da populao derrubariam de 85,5% para 81%
o percentual de brancos entre aqueles com acesso. Ou seja, os avanos da ltima
dcada podem ser comemorados, mas preciso manter os ps no cho, pois ainda
h muito a ser feito, pelo menos no campo educacional, at que as desigualdades
raciais possam ser superadas, e no s no que diz respeito educao superior. Tais
diferenas gritantes no acesso de negros e brancos a algo to importante como o
ensino superior no so coerentes com as promessas da modernidade.
GRFICO 3
Populao com acesso ao ensino superior, por cor ou raa, e composio racial dos
que tm ou tiveram acesso Brasil, 1988-200812
(Em %)
12. Por brancos, entendemos os indivduos que se autodeclararam brancos ou amarelos; por no brancos, os
pretos, pardos e indgenas. Ter acesso ao ensino superior significa estar cursando ou j ter cursado este nvel.
4 A OFERTA DE TRABALHO
Em termos absolutos, a PEA aumentou de 42,4 para 78,1 milhes de pessoas; em
termos relativos, de 53% para 60% da populao em idade ativa. Mas, entre mui-
tos outros fatores, o prolongamento da passagem pela escola e como ser visto
a expanso das aposentadorias e da rede de proteo social brasileira, por um lado,
e a entrada das mulheres no mercado de trabalho, por outro, exerceram efeitos
discrepantes sobre a oferta da mo de obra, como se v no grfico 4. Entre 1978 e
2008, tanto os indivduos abaixo de 20 anos quanto os acima dos 60 diminuram
sua taxa de participao, enquanto aqueles entre os extremos aumentaram.
GRFICO 4
Participao na PEA, por idade Brasil, 1978 e 2008

Infelizmente, o mercado de trabalho brasileiro se mostrou, durante

a maior parte das ltimas trs dcadas, incapaz de gerar postos de trabalho
em quantidade e qualidade suficiente para absorver o crescimento da PEA.
justamente nesse ponto, por sinal, que mais nos afastamos da narrativa moder-
nizante ou pelo menos de sua verso desenvolvimentista, que sonhava com a
continuidade da trajetria de industrializao e de formalizao do trabalho.
Ainda assim, importante salientar como, de forma geral, o comportamento
do mercado de trabalho no foi homogneo nos anos 1980, 1990 e 2000 e, alm
disso, como o desempenho das RMs destoou do resto do Brasil, principalmente
nos anos 1990. Os grficos 5A e 5B exibem a evoluo de dois dos aspectos mais
visveis tanto da crise quanto da recuperao, o ndice de desemprego e a remune-
rao mdia do trabalho.13 Em conjunto, eles contam uma histria diferente para
cada dcada: nos anos 1980, delineia-se um cenrio de baixo desemprego, mas
com hiperinflao durante boa parte do tempo,14 gerando flutuaes abruptas
na remunerao do trabalho, o que, inclusive, recomenda extrema cautela na
comparao dos valores reais daquela poca com os observados depois de 1995.
Nos anos 1990, o perodo pr-Plano Real tambm foi marcado pela hiperin-
flao, mas com queda significativa da renda ao longo do perodo 1990-1993
e com aumento do desemprego, que passou a oscilar entre 6,5% e 7%, contra
os cerca de 3% observados no fim da dcada de 1980. Com este plano econ-
mico e o controle da inflao, as remuneraes mdias reais aumentaram cerca de
20% entre 1993 e 1995, passaram por um perodo de estagnao e, a partir de
1998, entraram em uma trajetria de queda que perdurou at 2003. Da mesma
maneira, o desemprego comea a subir de 7% at chegar a mais de 10% em 1999.
Apenas em meados dos anos 2000, mais particularmente a partir do binio 2004-
2005, que ambos os indicadores passam a apresentar comportamento positivo:
o ndice de desemprego cai dos 10% para menos de 8% e a remunerao mdia
do trabalho acumula um ganho real de 17% entre 2004 e 2008, chegando a R$
1.042,00. Apesar disso, no entanto, ambos continuam piores do que o observado
anteriormente. O ndice de desemprego ainda no voltou a se aproximar dos
percentuais obtidos na dcada de 1980 e a remunerao do trabalho continua
em um nvel inferior ao verificado entre 1995 e 1998. A boa notcia, contudo,
que, pela primeira vez em muito tempo, tambm o percentual de trabalhadores
13. O ndice de desemprego o percentual de pessoas que no tinham trabalho, mas estavam procurando na semana
de referncia da PNAD. A remunerao mdia do trabalho calculada apenas para aqueles trabalhadores remunera-
dos e deflacionada de acordo com a sugesto de Corseuil e Foguel (2002). Os dados para 1991, 1994 e 2000 foram
obtidos por interpolao.
14. Na verdade, a inflao, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), ficou razoavelmente estvel,
porm em um patamar elevado (entre 95% e 100% a. a.), entre 1980 e 1982; disparou entre 1983 e 1985, chegando
a 239% a. a. Com o Plano Cruzado, em 1986, a inflao foi momentaneamente controlada, caindo para 59% a. a. Nos
anos seguintes, contudo, houve novo descontrole inflacionrio e, em 1989, o INPC acumulado foi de 1.863% a. a. O
perodo pr-Plano Real foi tambm de bastante instabilidade, com novo recorde inflacionrio em 1993 (2.489% a. a.).
formais15 subiu de forma consistente nos ltimos anos, chegando a 42,8% da

PEA em 2008, depois de patinar em torno de 36% nos anos 1990 e de atingir um
valor mnimo de 34,2% em 199916.
GRFICO 5
ndice de desemprego aberto e remunerao mdia real dos ocupados Brasil,
1981-2008
(Em &)
15. Consideramos neste estudo como trabalhadores formais todos os empregados com carteira assinada, os funcion-
rios pblicos estatutrios e os militares.
16. Vale observar que o percentual de empregadores e de trabalhadores por conta prpria na PEA no apresentaram
grandes variaes entre 1981 e 2008. O primeiro oscilou entre 3% e 4% ao longo de todo o perodo; o segundo variou
em torno de 21% e 22% at meados dos anos 2000, quando passou a declinar lentamente, de modo que, em 2008,
os trabalhadores por conta prpria representavam 19,6% da PEA.
preciso ter em mente, de qualquer maneira, que a crise no mercado de

trabalho no afetou o Brasil todo por igual. Os maus resultados dos anos 1990
foram influenciados principalmente pelo pssimo desempenho das RMs. Assim,
por exemplo, entre 1995 e 2003, a remunerao mdia do trabalho nestas regies
despencou 25,7%, de R$ 1.501,00 para R$ 1.115,00. No Brasil no metropoli-
tano, tambm houve queda, mas bem menor, de cerca de 11,4%, de R$ 892,00
para R$ 790,00. Nesse intervalo de tempo, o ndice de desemprego aumentou de
8,3% para 14,1% no Brasil metropolitano e apenas de 5,7% para 8,5% no resto do
pas. Da mesma maneira, at mesmo a recuperao econmica entre 2003 e 2008
beneficiou menos as RMs: nestas, a renda mdia do trabalho cresceu pouco menos
de 12% em cinco anos, contra praticamente 20% do Brasil no metropolitano.
Em outras palavras, alm de um perodo de crise e outro mais curto de cresci-
mento, o que os dados parecem mostrar uma tendncia de reconfigurao espacial
do mercado de trabalho brasileiro. Durante boa parte do sculo XX, as RMs foram as
grandes propulsoras do crescimento, recebendo muito mais investimentos pblicos e
privados do que o resto do pas, o que, por sua vez, tambm estimulou a migrao em
massa. O que as ltimas duas dcadas mostram uma diminuio da distncia entre elas
e o Brasil no metropolitano, com uma distribuio menos concentrada dos postos de
trabalho e, at mesmo, um crescimento populacional mais homogneo, como foi visto.
Os dados de Ramos e Ferreira (2005), por exemplo, reforam a tese da despolarizao e
da realocao geogrfica do emprego formal, em especial do emprego industrial: entre
1995 e 2003, houve um aumento de 12% no nmero de postos de trabalho formais
nas RMs, contra 37% no resto do pas; j o emprego industrial caiu 13% nelas e cresceu
27% no Brasil no metropolitano. Um efeito colateral desta reconfigurao espacial, por
sinal, o de que o tom apocalptico adotado por muitos autores ao falar do mercado de
trabalho nos anos 1990 provavelmente pode ser atribudo, em parte, anlise exclusiva
de dados da Pesquisa Mensal do Emprego (PME), cuja cobertura restrita a apenas
seis RMs e que, portanto, tem resultados muito influenciados, sobretudo, por Rio de
Janeiro e So Paulo, que foram as regies que mais sofreram com a crise. Isso no sig-
nifica, naturalmente, que os diagnsticos destes autores estivessem errados: com efeito,
possvel imaginar que parte da frustrao e do malaise muitas vezes encontrados nas
RMs resulte da incapacidade de realizao de expectativas tipicamente modernas em um
cenrio de relativa estagnao econmica. O que no se pode, contudo, extrapolar este
cenrio para o resto do pas, que vivenciou uma trajetria bastante distinta.
Esses movimentos ficam bem ntidos nos grficos 6A, 6B e 6C, a seguir,
que mostram o percentual de trabalhadores por setor econmico.17 A diminuio
17. Para garantir a compatibilidade das PNADS 1981-2008, foi preciso recorrer a esta classificao bastante avtgrega-
da, que infelizmente acaba ocultando as transformaes ocorridas em um mesmo setor. Vale lembrar que, em inds-
tria, inclumos tanto os trabalhadores da indstria da transformao quanto os da construo civil e de outras ativi-
dades industriais e que os servios consideram prestadores de servios, empregados domsticos e outros exemplos.
brutal da participao do setor agrcola uma tendncia que vem de longa data
e que manteve praticamente o mesmo ritmo entre 1981 e 2008, puxado quase
exclusivamente pelo Brasil no metropolitano. O crescimento do trabalho no
setor de servios outra tendncia forte e razoavelmente constante dos ltimos 30
anos: entre 1981 e 1999, a variao em p. p. foi idntica nas RMs e no resto do
Brasil; s nos ltimos dez anos que houve divergncia, com o setor de servios
no Brasil no metropolitano continuando a absorver relativamente mais mo de
obra enquanto as RMs se mantiveram estveis.
Mais interessante o comportamento do trabalho industrial. Em 1981, o
percentual nessas regies era muito maior do que nas do resto do pas; no entanto,
com todas as transformaes mencionadas anteriormente, a participao percentual
do emprego na indstria convergiu e se tornou praticamente idntica em ambas
em 2008. No total, tomando o Brasil como unidade de anlise, v-se que as duas
trajetrias opostas acabam quase se anulando, com apenas uma pequena queda da
participao da indstria menos do que a desindustrializao, o movimento que
mais chama a ateno o esvaziamento do setor agrcola e a subsequente absoro de
trabalhadores no setor de servios. Por fim, o percentual de trabalhadores envolvidos
na administrao pblica subiu bem levemente, tambm como resultado de duas
tendncias opostas (queda relativa nas RMs e aumento relativo no resto do Brasil).
GRFICO 6
Distribuio dos trabalhadores por setores econmicos Brasil, regies metropoli-
tanas e no metropolitanas, 1981-2008
(Em %)
Felizmente, esse comportamento errtico do mercado de trabalho pde

ser pelo menos parcialmente atenuado pela expanso e consolidao do sistema
brasileiro de proteo social, principalmente depois da CF/88. No cabe neste
estudo, claro, fazer um balano de todas as conquistas e os obstculos surgidos
desde ento (IPEA, 2009), mas vale a pena repassar alguns nmeros que ilustram
o impacto das mudanas, pelo menos no que diz respeito garantia de renda.18
18. Por motivos de espao, no ser possvel abordar neste estudo outros trunfos da poltica social nas ltimas dca-
das, como a institucionalizao do Sistema nico de Sade (SUS) e a expanso do ensino pblico.
Em primeiro lugar, notvel a ampliao do papel cumprido pela Pre-

vidncia Social, tanto em termos do nmero de beneficirios quanto do
valor mdio dos benefcios. Em 1981, 6,5% da populao recebia aposenta-
dorias ou penses; e entre a populao com 65 anos ou mais, cerca de 72%
eram beneficirios. Em 1995, o percentual de aposentados j estava prximo
dos 10%, chegando a 12% em 2008. A cobertura entre a populao idosa
tambm melhorou: nesse ltimo ano, quase 86% das pessoas com 65 anos
ou mais recebiam aposentadorias ou penses. Enquanto a renda mdia real
do trabalho permaneceu estagnada na comparao entre 1981 e 2008, a das
aposentadorias e penses somadas cresceu 50%, em especial por causa dos
aumentos reais do salrio mnimo (SM). Logo, enquanto na PNAD 1981 a
renda do trabalho representava 85% do total e as aposentadorias e penses
correspondiam a 9,5%, na PNAD 2008 a participao do trabalho caiu para
76% e a das aposentadorias e penses chegou a 18% da renda total.
Alm disso, os benefcios no contributivos tambm se expandiram. O
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um bom exemplo: previsto na
CF/88 e regulamentado em 1993 pela Lei Orgnica de Assistncia Social
(Loas), um benefcio mensal no contributivo e incondicional no valor de
um SM destinado a idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia
incapacitante cuja renda familiar per capita seja inferior a um quarto de
SM.19 De acordo com dados administrativos, 20 entre 1996 ano em que
comeou a ser concedido e 2009 o programa cresceu quase dez vezes.
No fim de seu primeiro ano, foram emitidos quase 350 mil benefcios; em
dezembro de 2009, j eram quase 3,2 milhes. O montante das transfern-
cias do programa atingiu R$ 16,8 bilhes em 2009, cerca de 0,55% do PIB.
Trata-se, sem dvida, de um dos grandes feitos da poltica social brasileira
dos ltimos tempos, sobretudo quando se considera todas as evidncias
que apontam para um excelente grau de focalizao nos mais pobres, que
permite que o programa cumpra um papel muito importante no combate
pobreza e s desigualdades (STYRO; SOARES, 2009; MEDEIROS;
SAWAYA NETO; GRANJA, 2009a).
O Programa Bolsa Famlia (PBF), o outro grande programa brasileiro
de transferncia de renda, difere do BPC por no ser um direito ou seja,
as famlias elegveis no podem exigir na justia seu recebimento, estando
19. O BPC substituiu a Renda Mensal Vitalcia (RMV), criada nos anos 1970 e destinada a idosos e portadores de
deficincia que tivessem realizado pelo menos 12 contribuies previdncia social, mas que no tivessem acesso
a aposentadorias ou penses. Originalmente, o limite de idade do BPC-Idoso era de 70 anos, sendo posteriormente
reduzido para 67 anos e, finalmente, 65 anos. Para uma anlise minuciosa da institucionalizao e da expanso deste
benefcio, ver Ipea (2007). Para uma discusso acerca do conceito de famlia utilizado pelo programa, ver Medeiros,
Sawaya Neto e Granja (2009b).
20. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/relcrys/bpc/download_beneficiarios_bpc.htm>.
este sujeito a circunstncias polticas e econmicas e no ser estritamente

incondicional: grosso modo, no exagero dizer que o PBF rene dois pro-
gramas em um s, na medida em que, para famlias muito pobres,21 h uma
transferncia fixa sem contrapartidas que se aproxima conceitualmente de
um programa de renda mnima, mas para as famlias consideradas apenas
pobres22 h tambm benefcios variveis em funo do nmero de crianas
e jovens de at 17 anos e que impem condicionalidades. Criado em 2003, o
programa unificou as diversas aes de transferncia de renda ento existen-
tes, como o Bolsa Escola, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil,
o Bolsa Alimentao e o Carto Alimentao. Atualmente, as transferncias
do programa variam entre um mnimo de R$ 68,00 e um mximo de R$
200,00. Segundo dados administrativos, 23 cerca de 12,4 milhes de famlias
receberam o PBF em dezembro de 2009, com transferncias de um valor
mdio de R$ 94,00. Neste ano, o montante total transferido pelo programa
foi de R$ 12,5 bilhes, valor inferior ao do BPC. Assim como este ltimo,
no entanto, o PBF tambm apresenta uma excelente focalizao nos mais
pobres, contribuindo para a diminuio da pobreza e das desigualdades,
como se ver adiante.
Dessa forma, as polticas sociais brasileiras foram responsveis por parte
do aumento da renda nas ltimas dcadas. Em 1981, a renda domiciliar per
capita em valores de outubro de 2009 era de R$ 413,00; em 1995, de
R$ 499,00, o que representa um crescimento de 1,4% a. a. A evoluo ano
a ano entre 1995 e 2008 pode ser vista no grfico 7. A segunda metade
da dcada de 1990, como se v, registrou uma melhoria tmida at 1998
e depois duas pioras significativas em funo das crises macroeconmicas
de 1999 e 2003, de modo que a variao mdia entre 1995 e 2003 foi no
sentido de uma contrao da ordem de quase 1% a. a. A partir de 2003,
com a recuperao econmica e a expanso dos programas de transferncia
de renda, no entanto, o comportamento foi oposto: um crescimento mdio
robusto, de mais de 5% a. a., que fez que a renda domiciliar per capita em
2008, segundo a PNAD, atingisse um valor real de R$ 600,00, cerca de
20% maior do que o observado em 1995.
21. Famlias com renda mensal per capita de at R$ 70,00.

22. Famlias com renda mensal per capita acima de R$ 70,00 e at R$ 140,00.
23. Disponvel em: < http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php>.
GRFICO 7
Renda domiciliar per capita Brasil, 1995-2008
(Em R$ de outubro de 2008)
To importante quanto o nvel de renda sua distribuio. Afinal, o con-

ceito de desenvolvimento no se confunde com o simples crescimento econmico,
implicando necessariamente transformaes tanto no que concerne s relaes
entre os pases no plano internacional quanto entre os grupos sociais em um
mesmo pas (SUNKEL; PAZ, 1974). Dessa forma, a diminuio da pobreza e da
desigualdade aparece como parte inseparvel da busca pela modernizao. Isso se
reflete, sem dvida, na prevalncia destes temas no campo acadmico brasileiro.
Nesse quesito, por sinal, as evidncias que tm surgido nos ltimos anos
so bastante encorajadoras, pelo menos no que se refere distribuio pessoal
da renda. Historicamente, os indicadores deste tipo de desigualdade vinham
apresentando um comportamento muito ruim, com aumentos sucessivos nos
anos 1960, 1970 e 1980 e grande instabilidade na primeira metade dos anos
1990 (BARROS; MENDONA, 1995; SOARES, 2006a). A partir do fim
da dcada de 1990, contudo, comearam a ser detectadas mudanas anima-
doras no s no ndice de Gini (grfico 8), como tambm em muitos outros
indicadores de desigualdade, o que fez que, em 2008, o Brasil tivesse os
menores nveis desta em 30 anos. Apenas entre 2001 e 2008, a desigualdade
reduziu-se em mais de 8%, um ritmo parecido, se no superior, ao observado
em muitos pases desenvolvidos em meados do sculo XX (SOARES, 2008).
GRFICO 8
Evoluo do ndice de Gini Brasil, 1995-2008
Embora alguns autores lancem dvidas sobre a importncia dessa queda

(SALM, 2007), ela parece extremamente significativa. A desigualdade no s na
distribuio pessoal de renda, claro foi talvez o trao mais marcante do Brasil
no sculo XX. O crescimento pr-pobre registrado nos ltimos anos contrasta
radicalmente com os acontecimentos de perodos anteriores, pois significa que pela
primeira vez em muito tempo se conseguiu no s aumentar a renda, mas tambm
fazer que os frutos deste crescimento sejam apropriados de maneira significativa
pelos mais pobres. Isso no significa, obviamente, que tudo est bem e o pas pode
se considerar desenvolvido, mas uma notcia alvissareira depois de dcadas de
resultados negativos. Em sociedades altamente desiguais e, infelizmente, o Brasil
ainda um exemplo disso a prpria construo democrtica do sentimento de
cidadania prejudicada. Grandes disparidades socioeconmicas desembocam,
quase sempre, em grandes desigualdades de oportunidades e considerveis difi-
culdades para que os cidados se vejam efetivamente como iguais, o que gera um
crculo vicioso, na medida em que, como escreve Vianna (1998), a prpria efetivi-
dade de um Welfare State social-democrtico que, em tese, poderia prover bens e
servios que atenuassem as desigualdades de oportunidades depende em parte da
solidariedade que deriva do sentimento de estar no mesmo barco.
Alm de registrar a queda, a literatura disponvel tambm aponta para a
existncia de alguns consensos bsicos no que toca aos seus elementos explicati-
vos. Dois fatores costumam receber ateno especial: os programas de transfern-
cia de renda, como o PBF e o BPC (BARROS, 2007; BARROS; CARVALHO;
FRANCO, 2007; SOARES et al., 2006), e a desconcentrao dos rendimentos
oriundos do trabalho, principalmente em funo da reduo da desigualdade dos

retornos educao (SOARES, 2006b; FOGUEL; AZEVEDO, 2007; BAR-
ROS; FRANCO; MENDONA, 2007). Nos dois casos, pode ser detectada a
influncia das polticas pblicas: ela bem bvia no primeiro, pois decorre da
transferncia monetria direta, mas tambm se faz presente no segundo, uma vez
que fruto da ampliao do acesso educao.
No foi s entre indivduos que a desigualdade caiu nos ltimos anos. Os
grficos 9A e 9B evidenciam diversas decomposies estticas desta entre grupos a
partir do ndice de Theil.24 No primeiro, esto os valores absolutos; e no segundo,
as participaes relativas. V-se, portanto, que o total deste ndice saiu de 0,591
em 1995 para 0,494 em 2008, uma queda de 16%. Os componentes relativos aos
grupos tambm apresentaram a mesma tendncia de declnio, sendo que em todas
as decomposies a queda dos componentes entre grupos foi ainda mais rpida
do que a dos componentes intragrupos, de forma que a participao percentual
na desigualdade total diminuiu em todos os casos. Corroborando o que j foi dito
anteriormente, o grupo reas censitrias foi o que apresentou a maior queda em
pontos percentuais: em 1995, cerca de 10% da desigualdade total era decorrente
das diferenas entre municpios pertencentes a RMs e municpios autorrepre-
sentativos e no autorrepresentativos; em 2008, este nmero j estava abaixo de
6%, indicando que o porte dos municpios deixou de ser to importante para a
desigualdade total. A disparidade de rendas entre reas urbanas e rurais tambm
declinou acentuadamente, passando de 8,2% para apenas 5% da desigualdade
total. O mesmo pode ser dito da disparidade de rendas entre as unidades da
Federao (UFs), que tambm caiu mais rpido do que a desigualdade total, de
modo que sua participao relativa foi de 9,7% para 7,5% do total. Como estas
trs decomposies so relativas heterogeneidade regional do Brasil e todas elas
apontam na mesma direo, podemos assumir que as evidncias so fortes no
sentido de que o pas finalmente est se tornando um pouco mais homogneo
espacialmente. Por fim, a decomposio entre grupos raciais tambm resulta em
dados positivos, embora seja foroso notar que esta a que teve a menor queda
em p. p., indo de 9,5% para 7,8% da desigualdade total. Ainda assim, em todos
os casos, v-se uma desestruturao absoluta e relativa das desigualdades com
relao a clivagens historicamente importantes e, acima de tudo, normalmente
consideradas indesejveis como fontes de desigualdade.
24. Cada decomposio deve ser interpretada separadamente. Os grupos foram definidos da seguinte maneira: i) o
urbano ope os moradores de reas urbanas e rurais; ii) as UFs renem 27 grupos, correspondentes aos estados e o
DF; iii) a cor ou raa classificam os indivduos em brancos, pretos, pardos, amarelos e indgenas; e iv) a rea censitria
feita com base na categorizao da PNAD, que separa os municpios entre pertencentes a RMs, municpios autorre-
presentativos e municpios no autorrepresentativos.
GRFICO 9
Decomposio do ndice de Theil Brasil, 1995-2008
Como era de se esperar, tanto o crescimento econmico recente quanto

a queda da desigualdade contriburam decisivamente para a diminuio da
pobreza no Brasil. O grfico 10 exibe a evoluo do percentual de pobres
no pas, tomando como linha de corte o equivalente a um quarto do salrio
mnimo de 2008. Neste, a queda de 10,6 p.p. entre 2003 e 2008 ope-se for-
temente estagnao do perodo 1995-2003. Em funo de tudo o que j foi
dito, por sinal, tambm vale salientar a mudana na composio da pobreza
ou, nas palavras de Rocha (2006), a metropolizao da pobreza: em 1995,

somente 13% dos pobres viviam em RMs, mas, por causa da crise, este per-
centual chegou a quase 21% em 2003. Apenas nos ltimos anos, com a
recuperao forte da renda em algumas destas regies, como as de Salvador e
Curitiba, que este percentual voltou a diminuir, encerrando 2008 em 18%.
A importncia do crescimento pr-pobre e a incrvel distncia que ainda
separa pobres e ricos ficam bem claras em dois nmeros: entre 1995 e 2008,
a renda domiciliar per capita dos 20% mais pobres cresceu 61%, enquanto a
dos 5% mais ricos aumentou apenas 7%. Ainda assim, a renda destes ltimos
era, em 2008, quase 40 vezes maior do que a dos 20% mais pobres.
GRFICO 10
Evoluo do percentual de pobres Brasil, 1995-2008
5 CONSIDERAES FINAIS
A sabedoria convencional com relao ao desenvolvimento coloca os ltimos 30 anos
como uma espcie de segundo ato do roteiro da modernizao. O primeiro ato se
estende da Revoluo de 1930 at a crise da dvida no incio dos anos 1980. Seria uma
fase do desenvolvimento liderada, de um modo ou outro, pela substituio de importa-
es. Contou tambm com todas as caractersticas usuais da industrializao acelerada
em pases em desenvolvimento: a mudana da produo e do emprego do setor agr-
cola para o setor industrial, o PIB crescendo a elevadas taxas e a crescente urbanizao.
Porm, a encenao do ato fugiu ao roteiro em alguns aspectos. Por mais
que tenha sido caracterizado por elevadas taxas de crescimento do produto e not-
veis transformaes na estrutura produtiva, no foi um perodo de avano rumo

modernidade em muitos aspectos cruciais. A mudana nas mentalidades foi lenta,
como atestam a lenta integrao das mulheres ao mercado de trabalho e a manu-
teno de elevadas taxas de natalidade. O trabalho infantil permaneceu uma triste
realidade. A relao entre Estado e cidadania tambm permaneceu presa s amarras
do patrimonialismo, como atesta o lento avano dos servios pblicos de infraestru-
tura, educao e sade. A baixa mobilidade social continuou marcada pela influn-
cia exacerbada das caractersticas adscritas e a meritocracia permaneceu no discurso.
J durante o segundo ato da fbula desenvolvimentista, apesar de tanto
o crescimento do PIB como as transformaes na estrutura produtiva se
mostrarem lentos, houve mudanas importantes justamente nos valores pri-
vados e na relao entre Estado e cidadania. Mudanas nos valores privados
so evidenciadas pelo aumento da participao feminina no mercado de
trabalho, pela reduo das taxas de fertilidade e pela crescente heterogenei-
dade dos arranjos familiares. O aumento rpido, ainda mais impressionante
em um contexto de estagnao econmica, de acesso a importantes servios
pblicos atesta a forte mudana nas relaes entre Estado e cidadania e o
enfraquecimento da ainda forte mentalidade patrimonialista. A CF/88
sem dvida um forte passo em direo modernidade fala quase que
por si em termos da ampliao de direitos e redirecionamento das atenes
do Estado para as necessidades da imensa maioria da populao, em detri-
mento de subsdios a pouqussimos detentores de capital. A indita reduo
da desigualdade na distribuio de renda observada a partir de 2001 con-
sequncia, embora um tanto tardia, de todas estas transformaes.
E o terceiro ato que espera-se comea agora? O que se pode almejar
dele? Ou, talvez mais importante, o que se quer fazer dele? A comparao
dos perodos entre a Revoluo de 1930 e a crise da dvida e o do incio
dos anos 1980 aos dias atuais mostra duas modalidades de desenvolvimento
incompletas. Entre 1930 e 1980, faltaram transformaes na inqua estru-
tura social e nos valores; entre 1980 e 2000, houve ausncia de dinamismo
econmico. Para atingir-se a modernidade to desejada, ser necessrio aliar
o crescimento econmico s mudanas de valores e na estrutura social.
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CAPTULO 2
BALANO DA POLTICA SOCIAL NO NOVO MILNIO
1 INTRODUO
Uma leitura retrospectiva do debate acadmico acerca das polticas sociais bra-
sileiras ao longo desta primeira dcada do sculo XXI sugere um ligeiro, mas
relevante deslocamento dos principais tpicos em disputa. Ao fim dos anos 1990,
sobressaa no campo certo pessimismo, compartilhado por observadores de dis-
tintas posies analticas e normativas, relativamente capacidade do pas de res-
gatar sua dvida social, em horizonte de tempo no muito longnquo. Por sua vez,
alguns demonstravam preocupao com o volume do gasto social determinado
pela Constituio Federal de 1988 (CF/88)1 que se tornaria explosivo graas
grande generosidade que caracterizaria as novas regras inscritas no captulo
da Ordem Social (BRASIL, 1988, cap. II). Segundo esta perspectiva, tais regras
viriam em curto prazo, no s a inviabilizar o conjunto do sistema de proteo
social existente, mas tambm a comprometer o crescimento do pas e seu equi-
lbrio macroeconmico (CAMARGO, 2004; TAFNER; GIAMBIAGI, 2007).
Entretanto, estudiosos de correntes tericas e polticas diversas revelavam desa-
lento ante o rumo tomado pelo processo de regulamentao infraconstitucional dos
direitos sociais previstos na nova Carta, ao qual se atribua a descaracterizao dos
princpios inscritos nesta, consistentes com a instituio, no pas, de um sistema de
proteo social orientado pelo princpio da universalidade. Percebida como reflexo
do predomnio da agenda neoliberal nos governos dos anos 1990, a trajetria da
regulamentao da Ordem Social teria levado ao reforo da tradicional segmentao
da poltica social brasileira, entre uma poro corporativa, voltada para os segmen-
tos assalariados e mais afluentes da populao, e outra residual, vocacionada para a
gesto da pobreza (FAGNANI; HENRIQUE; LCIO, 2008; FAGNANI, 2005;
VIANNA et al., 2000; BHERING, 2003; BOSCHETTI, 2008).
Ainda que essas preocupaes no tenham se desvanecido completamente, a
tnica do debate hoje parece recair principalmente sobre a avaliao das polticas
sociais em vigor, no sentido de contabilizar seus xitos e limites, assim como de
estabelecer, do ponto de vista dos princpios que as orientam, as continuidades
1. Sobretudo o gasto com polticas previdencirias: destinam-se ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) por
meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) por meio
do Regime Jurdico nico (RJU), cerca de dois teros do total do Gasto Social Federal (GSF) (CASTRO et al., 2008).
e as rupturas existentes entre os governos que as implementaram, a partir de

meados da dcada de 1990: as duas gestes de Fernando Henrique Cardoso, entre
1995 e 2002; e as duas gestes de Lula, entre 2003 e 2010 (COSTA, 2009;
VAITSMAN, 2009; KERSTENETZKY, 2009).
Antes de tudo, vale comemorar essa inflexo na medida em que ela atesta a
ampliao do reconhecimento, entre os diferentes observadores, da efetiva existncia
no pas de um sistema de proteo social, relevante do ponto de vista dos recur-
sos que aplica, da amplitude da proteo que prov, bem como da magnitude da
populao que atende. De fato, os diversos indicadores de reduo da pobreza e das
desigualdades, em ambiente de estabilidade macroeconmica, alm das animadoras
taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) nos ltimos anos at mesmo
em face de choques externos, como o de 2008-2009 , tm amenizado o pessimismo
e persuadido muitos dos observadores a constatar que h algo de virtuoso no reino da
poltica social brasileira. Esta constatao, bom que se diga, j havia sido registrada
mesmo antes das inovaes constitucionais, por Draibe (1989) e NEPP (1989), ao
fim dos anos 1980, e foi reiterada, em meados da atual dcada, em trabalho anteriores
do Ipea, desta feita com abundncia de evidncias (CARDOSO JR.; JACCOUD,
2005; CASTRO; CARDOSO JR., 2005; CASTRO et al., 2008; IPEA, 2007).
Esses fatos no devem obscurecer, contudo, a conscincia de que, a despeito
de suas virtudes, a poltica social brasileira no foi capaz, at agora, de oferecer
condies de bem-estar, nem oportunidades equnimes ao conjunto dos cida-
dos do pas. Assim, diversos desafios ainda esto postos, nas diferentes reas,
alimentando no s o debate acadmico, como tambm o dissenso poltico, no
mbito do Estado e fora deste, acerca das melhores alternativas para enfrent-los.
O presente captulo prope contribuir para este debate e ajudar a preparar o
terreno para a discusso das perspectivas da poltica social brasileira que ser o
cerne dos captulos seguintes. Especificamente, pretendemos neste estudo recapi-
tular brevemente o desenvolvimento histrico da poltica social brasileira, antes
e depois da CF/88, e descrever a configurao atual das principais polticas, com
base nos dados relativos abrangncia de sua cobertura e ao respectivo gasto
social a elas destinado, pontuando em cada passo os aspectos que comparecem
como conquistas a preservar ou, diversamente, como desafios a superar.
Para levar a bom termo essa pretenso, este captulo conter cinco sees,
incluindo esta introduo. A seo 2, ao recuperar a evoluo histrica das pol-
ticas sociais no Brasil at os dias de hoje, tendo a Constituio de 1988 como
marco fundamental, tornar possvel reconhecer a amplitude atual das polticas
sociais em vigor em seu sentido mais global: uma rede institucional gigantesca,
que atende a dezenas de milhes de famlias, com diversificados objetivos de
proteo social e variados riscos e de promoo social (de oportunidades,
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 59
capacidades e realizaes), mobilizando para tal tarefa parcela importante do PIB.

Na seo 3, o foco da anlise ser deslocado para as polticas setoriais: luz da
trajetria recente de cada rea da poltica social, aludir-se- inicialmente ao seu
marco institucional e sua abrangncia, para, em seguida, apontarem-se alguns
obstculos que devem ser enfrentados. Na seo 4, retornar-se- a um enfoque
mais agregado para discutir a trajetria e o perfil dos recursos mobilizados pelas
polticas sociais, examinando os dois lados de uma mesma moeda: financiamento
e gasto. Breves consideraes finais encerram este captulo.
2 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E

ABRANGNCIA UM OLHAR GLOBAL
Como tem sido amplamente indicado pela literatura acadmica relacionada ao
tema, cada sociedade incorpora, de acordo com seu percurso histrico, o reco-
nhecimento de diferentes riscos sociais a serem coletivamente enfrentados, assim
como estabelece os graus de igualdade que pretende perseguir, ou os limites da
desigualdade que est disposta a tolerar. Os diferentes sistemas de polticas sociais
observados empiricamente mais ou menos abrangentes, mas decerto dinmi-
cos resultam, portanto, de extensos e complexos processos polticos e societais
(ESPING-ANDERSEN, 1991).
Importantes interpretaes sobre o Welfare State fenmeno tpico do capi-
talismo ocidental, no sculo XX convergem em torno de uma tipologia que
classifica os sistemas nacionais de proteo social em trs modelos fundamentais:2
o modelo liberal/residual, o modelo universal/redistributivo e o modelo merito-
crtico/corporativo. As variveis que distinguem um modelo do outro seriam,
segundo Esping-Andersen (1991):
a) o grau de abrangncia da cobertura aos cidados;
b) o grau de participao do Estado no gasto social; e
c) a amplitude dos riscos cobertos, independentemente da posio al-
canada no mercado de trabalho. A esta varivel, Esping-Andersen
(1991) chamou grau de descomodificao/desmercadorizao da
fora de trabalho.3
2. Para uma discusso mais detalhada a respeito destas tipologias, ver Aureliano e Draibe (1989).
3. Descomodificao um neologismo derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito do comrcio,
uma mercadoria barata e sem diferenciao. Segundo este autor, o capitalismo industrial teria transformado o trabalho
assalariado em commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos
obtidos por ele, com sua fora de trabalho. Ou seja, do seu salrio. Tal processo se d quando o indivduo tem acesso
a bens e servios, de que necessita para sua sobrevivncia, por meio do Estado, enquanto um direito social. Dessa
forma, ele no necessita de compr-los com seu salrio: com sua sobrevivncia e a de sua famlia garantida por
direitos sociais, o trabalhador adquire maior poder de barganha em suas negociaes relativas a emprego e renda. A
garantia de direitos sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo esta viso, valorizar sua fora de
trabalho. Da a ideia de descomodificao.
Cada um desses modelos expressaria uma combinao especfica dessas trs

variveis, que poderia ser referida a um dos trs paradigmas de poltica social
definidos por Esping-Andersen (1991):
1. Tipo residual/liberal Caracteriza-se pela baixa abrangncia da cober-
tura, pela baixa participao do Estado no financiamento e pelo re-
duzido nmero de riscos cobertos. O sistema de polticas sociais atua
apenas quando os canais privados (o mercado e as famlias) so insu-
ficientes no suprimento das necessidades. As polticas pblicas, neste
caso, se dirigem apenas aos considerados necessitados, de modo seletivo
e assistencial, atendendo-os somente enquanto perdurem as situaes
emergenciais de carncia.
2. Tipo universal/redistributivo (tambm chamado beveridgeano)4 Ofe-
rece ampla cobertura, seja no que se refere magnitude da populao,
seja quanto variedade de riscos. Define-se a partir do conceito de
direitos mnimos universais de cidadania social. A atuao do Estado,
por meio das polticas sociais, deve compensar as desigualdades geradas
pelo mercado, atendendo assim a objetivos redistributivos, em nome de
um maior grau de igualdade.
3. Tipo meritocrtico/corporativo (tambm chamado bismarkiano)5 Tem
fundamento no princpio de que a ao do Estado necessria para
corrigir distores do mercado, mas em sentido complementar, e no
substitutivo. a posio dos indivduos no mercado de trabalho que
define seu acesso aos benefcios da poltica social, mediado, em regra,
pela contribuio do trabalhador e de seus patres ao financiamento
do sistema. Considerado o modelo conservador de poltica social, este
capaz de oferecer amplos nveis de proteo ao cidado, mas sempre
referendando as posies desiguais e segmentadas do mercado de traba-
lho6 o que o torna tanto mais insuficiente quanto mais graves forem
os problemas estruturais do respectivo mercado de trabalho.
tambm amplamente documentado pela literatura que a poltica
social vigente no Brasil, at os anos 1980, erigiu-se fundamentalmente sob o
princpio meritocrtico/corporativo, a partir do qual somente os indivduos
inseridos em determinados postos de trabalho caracteristicamente urbanos
se qualificavam como sujeitos de direitos sociais (NEPP, 1989; OLIVEIRA;
TEIXEIRA, 1986). Desde as primeiras normas previdencirias e trabalhis-
tas, como a Lei Eloy Chaves, passando pela institucionalidade construda
4. Por ter sido proposto por Lord William Beveridge, em meados do sculo XX, para a Inglaterra.
5. Por ter suas origens vinculadas ao perodo do chanceler Otto Von Bismark, na Alemanha, em fins do sculo XIX.
6. Ver Nepp (1989, p. 5) e Esping-Andersen (1991, p. 22), entre outros autores.
no perodo varguista, como a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), o

trabalhador urbano era o principal alvo das polticas sociais. Nos anos 1960
e 1970, sob o Regime Militar, esse modelo meritocrtico-corporativo seguiu
em expanso, e surgiram as primeiras experincias de cunho universalista
(FAGNANI, 2005).
A dinmica prpria do processo de desenvolvimento brasileiro, contudo,
fez que este modelo tivesse efeitos bastante limitados, em comparao com o
que ocorreu em pases europeus que o adotaram. Sem as condies de pleno
emprego e de crescimento dos salrios, mas, ao contrrio, com um mercado de
trabalho marcado pelo subemprego, por baixos salrios e pela informalidade, a
realidade brasileira daria ensejo ao desenvolvimento de um modelo corporativo-
meritocrtico com grandes fragilidades, tais como: i) estreita base contributiva,
decorrente dos baixos nveis salariais; ii) nveis de qualidade necessariamente
insuficientes, dado o subfinanciamento; iii) tendncia assistencializao
das polticas sociais, que se tornaram mais focalizadas e seletivas; e, por fim,
iv) sobrecarga de demanda sobre o brao assistencial/residual do sistema, j que
era preciso atender populao excluda do mercado de trabalho formal e,
adicionalmente, aos segmentos que, mesmo includos, tambm necessitavam
da assistncia do Estado (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 87-88).
Tais caractersticas teriam, por sua vez, impedido a poltica social brasileira,
pelo menos at a dcada de 1990, de alterar a estrutura de oportunidades (e)
diminuir os graus de desigualdade nas condies bsicas de vida (DRAIBE;
CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 83) da maior parte da sociedade. Esta crtica
ganharia importante dimenso na mobilizao poltica e social que precedeu o
fim do Regime Militar, ao longo dos anos 1980: a partir dela, as presses por
mudanas apontariam no s para a restaurao do Estado democrtico de direito,
mas tambm para a construo de um Estado de Bem-Estar Social, de carter uni-
versal e redistributivo. Estas demandas viriam a desaguar na Assembleia Nacional
Constituinte (ANC), e a nova CF/88 conteria um projeto de nao, no qual se
combinavam a garantia de novos direitos e a ampliao do acesso da populao a
bens e servios sociais pblicos.
Nesse sentido, a nova Carta adotaria como categoria central o conceito de
seguridade social, que expressaria o novo pacto social a se construir, fundado na
solidariedade entre os diversos segmentos da sociedade, na qual estaria includo o
indivduo em situao de risco social. Tal conceito se distinguiria radicalmente da
noo de seguro social, que emergira na Era Vargas, afastando o modelo de prote-
o social brasileiro da matriz bismarkiana (meritocrtica), sob a qual nasceu, em
direo a uma configurao beveridgeana (universalista) (WERNECK VIANNA,
1998). Como ponderou Werneck Vianna (2003),
A opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de 88, represen-

tou um movimento concertado com vistas ampliao do conceito de proteo social,
do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinao da concepo previdenciria
estrita, que permaneceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos
debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de diferentes
grupos polticos com a definio adotada pela OIT: seguridade indica um sistema de
cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em neces-
sidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende
a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade
laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho , como,
tambm, insuficincia de renda, por exemplo (WERNECK VIANNA, 2003, p. 2).
Inspirada nesses princpios, a Constituio promoveria a extenso da proteo
social a alguns segmentos populacionais no inseridos formalmente no mercado
de trabalho, ou com inseres intermitentes, por meio da criao de um benefcio
monetrio no contributivo, voltado a idosos e pessoas com deficincia cuja renda
se mostrasse insuficiente para lhes garantir um padro socialmente aceitvel de
subsistncia e bem-estar. Ademais, a CF/88 afirmaria a permanncia da vertente
securitria da proteo (a previdncia social e o seguro-desemprego) para os traba-
lhadores urbanos, integrando, contudo, previdncia o conjunto de trabalhadores
rurais em regime de economia familiar. De especial importncia para a elevao do
patamar de proteo que o novo sistema promoveria foi, tambm, a determinao
constitucional que vinculou o valor mnimo destes benefcios assim como o dos
benefcios no contributivos da assistncia social ao salrio mnimo (SM).7
A CF/88 garantiria ainda o acesso universal ao sistema pblico de sade (o Sis-
tema nico de Sade SUS) e assistncia social. E, para alm da proteo social,
mas ainda no mbito da garantia de direitos, introduziria a universalidade do acesso
educao bsica. A partir destas inovaes, o sistema de polticas sociais ganharia
vieses universalistas, ainda que mantivesse alguns instrumentos meritocrticos.
A consolidao desses dispositivos demandaria regulamentao pelo
Congresso Nacional, por meio de leis infraconstitucionais, o que ocorreria
nos primeiros anos da dcada de 1990, j em ambiente poltico bem distinto
daquele em que a Constituio fora redigida. Em virtude disso, o marco jur-
dico final da seguridade social acabou por se distanciar significativamente do
seu projeto original.
7. Cabe lembrar que a inscrio da vinculao do piso dos benefcios previdencirios e assistenciais ao salrio mnimo,
na Constituio de 1988, extraiu sua racionalidade do fato de que, at ento, nos momentos de inflao acelerada, o
equilbrio financeiro do sistema previdencirio se fazia custa da depreciao sistemtica do valor real dos benefcios
especialmente as aposentadorias e as penses. Alm de acarretar a reduo da renda dos beneficirios, esta prtica
contribuiu tambm para a perda de confiana de amplos setores da populao na instituio previdenciria pblica,
em sua capacidade de oferecer proteo social efetiva aos trabalhadores ao final de sua vida laborativa.
Com efeito, os desdobramentos da vontade constituinte nos anos 1990, e

durante boa parte dos 2000, j foram extensivamente analisados pela literatura
(FAGNANI, 2005, 2008, WERNECK VIANNA, 1998, 2000, 2003; BOS-
CHETTI, 2008; BEHRING; BOSCHETTI, 2008; SALVADOR, 2010). Para
diversos autores, esta teria sido uma fase de reverso do projeto redistributivo-
universalista inscrito na nova Carta, ocorrida tanto durante a regulamentao
dos dispositivos constitucionais, como, subsequentemente, mediante a aprovao
de Emendas Carta de 1988.8 A oportunidade para tal reverso teria sido criada
pelo extenso consenso que se formara, entre as elites brasileiras, em torno das teses
neoliberais que denunciavam a insustentabilidade de sistemas pblicos abrangen-
tes de proteo social e defendiam como objetivo prioritrio e alternativo da
poltica social, medidas focalizadas de alvio pobreza.
Com o sucesso das experincias locais com programas de transferncias
diretas de renda com condicionalidades a partir de 1995, no municpio de
Campinas e, logo a seguir, no Distrito Federal (DF) , o governo federal instituiu,
a partir de 2001, diferentes programas de concesso de benefcios monetrios
(bolsas e auxlios),9 destinados a famlias de baixa renda, mais tarde unificados
em 2003 no Programa Bolsa Famlia (PBF). Estas iniciativas viriam a reforar
o componente residual no sistema brasileiro de proteo social, o qual, ao lado
dos servios de acesso universal institudos pela CF/88 (sade e assistncia social)
e dos seguros sociais preexistentes (seguro-desemprego e previdncia social), ope-
rados segundo o princpio meritocrtico, confeririam ao modelo brasileiro uma
configurao hbrida, vis--vis os modelos clssicos de Welfare State, descritos no
incio desta seo.10
Vale observar, neste estudo, que a configurao do modelo brasileiro de
proteo social resultado de um percurso histrico errtico como, de resto,
ocorre em diversos contextos nacionais , marcado por marchas e contramar-
chas na direo da realizao de um ideal de igualdade, nem sempre valorizado
pela sociedade brasileira. Dessa forma, os retrocessos sofridos pelo projeto da
seguridade social evidenciam, de um lado, a fragilidade do acordo poltico que
o acolheu durante a Constituinte e, de outro, a persistncia, ao longo dos lti-
mos 22 anos, de perspectivas muito dspares e talvez conflitivas presentes na
sociedade brasileira, relativamente aos princpios de justia que devem nortear
as polticas sociais.
8. Como as de nos 20/1998, 41/2003 e 47/2003, que viriam a rever os direitos previdencirios assegurados em 1988
e, por conseguinte, conter a expanso dos gastos com aposentadorias e penses, tanto dos trabalhadores do setor
privado quanto dos funcionrios pblicos.
9. Trata-se dos programas Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa-Alimentao, criados entre 2001 e
2003. Sobre estes programas, ver Ipea (2005, 2007, 2009b).
10. De fato, todos os pases convivem com algum grau de hibridismo na configurao dos seus sistemas de prote-
o social.
Trata-se, contudo, de um hibridismo que se combina com uma significativa

abrangncia, tendo em vista a considervel diversidade de riscos contra os quais
a poltica social protege os cidados, bem como a magnitude dos recursos que
ela emprega. Com efeito, para alm da proteo social, o modelo brasileiro de
poltica social ostenta instrumentos voltados tambm promoo social, isto ,
alterao da estrutura de oportunidades no pas como, notadamente, o acesso
pblico e universal educao bsica.
Como apontam Cardoso Jr. e Jaccoud (2005), a amplitude do sistema bra-
sileiro de polticas sociais acaba por impor certa dificuldade anlise de sua con-
figurao e desempenho, ao mesmo tempo em que gera algumas tenses no seu
interior, dadas a heterogeneidade dos arranjos institucionais sob os quais opera,
bem como a diversidade dos instrumentos por meio dos quais seus princpios
fundamentais se realizam.
Para cumprir a tarefa de apresentar e analisar o sistema montado no Brasil de
modo claro e objetivo, sem, entretanto, abrir mo de sua complexidade, prope-
se neste trabalho o entendimento de que a poltica social busca dois grandes obje-
tivos: i) proteger o cidado frente aos riscos e aos fatores que, independentemente
da sua vontade, podem lan-lo em situaes de dependncia ou vulnerabilidade;
e ii) promover a gerao de oportunidades e de resultados, como instrumento de
justia e equidade.
FIGURA 1
Sob o primeiro objetivo (proteo social), agrupam-se as polticas sociais

vinculadas seguridade social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e as vul-
nerabilidades a que qualquer indivduo est exposto em sociedade de mercado,
tal como o de no poder prover seu sustento e de sua famlia por intermdio do
trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba
os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e
auxlios), da sade, da assistncia social11 e do seguro-desemprego.
FIGURA 2
Sob o segundo objetivo (promoo social), agrupam-se as polticas sociais

que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados
oportunidades mais amplas e mais equnimes de acesso aos recursos e bene-
fcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas
compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e o
desenvolvimento do cidado casos da educao, do acesso cultura e das
polticas de qualificao profissional e regulao do mercado de trabalho , at
11. A includas no apenas as transferncias diretas de renda do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Lei Org-
nica da Assistncia Social (Loas), que substitui a renda do trabalho de idosos e portadores de deficincia inativos, mas tam-
bm as do PBF, que complementa a renda auferida pela famlia no mercado quando esta for flagrantemente insuficiente.
a democratizao do acesso a ativos e entitlement12 como as polticas voltadas

agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural e reforma agrria),
economia solidria, habitao e mobilidade urbana.13
Para buscar tais objetivos, as polticas sociais se organizam em mltiplos
programas e aes governamentais, configurados em uma institucionalidade que
tradicionalmente setorial, mas que no perodo recente vem sendo crescente-
mente tensionada por preocupaes e polticas de cunho transversal o que tem
gerado inovaes no portflio de polticas pblicas vigentes.
O sistema brasileiro de poltica social impressiona pela dimenso do seu
conjunto: so dezenas de milhes de cidados atingidos pelas diversas polticas
pblicas de proteo e promoo social. Essa abrangncia, cumpre assinalar, no
se fragmenta em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao contrrio, apre-
senta-se de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies bem
estabelecidas. Boa parte dos benefcios e dos servios tem estatuto de direitos
e capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e
financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na
qualidade desejados.
12. O conceito vem de Sen (2010, p. 57) e explicitado por ele: O entitlement de uma pessoa representado
pelo conjunto de pacotes alternativos de bens que podem ser adquiridos mediante o uso dos vrios canais
legais de aquisio facultados a esta pessoa. Em uma economia de mercado com propriedade privada, o con-
junto do entlitlement de uma pessoa determinado pelo pacote original de bens que ela possui (denominado
dotao) e pelos vrios pacotes alternativos que ela pode adquirir, comeando com a dotao inicial, por meio
do comrcio e produo.
13. Kerstenetzky (2002, p. 655) defende de modo simples e objetivo a necessidade das polticas de promoo social:
A explicao para a persistncia da pobreza em um pas relativamente rico (...) parece simples: grosso modo, a renda
das pessoas deriva da utilizao dos ativos que possuem. Como no Brasil a propriedade de ativos valiosos capi-
tal fsico, terra, educao, ativos financeiros , historicamente, muito concentrada, seguem-se os persistentemente
baixos nveis de renda dos mais pobres. O pobre brasileiro (...) trabalha (...), mas, em funo de sua destituio dos
ativos que tm valor, ganha miseravelmente pouco: ele integra o contingente de trabalhadores "informais" que hoje
responde por cerca de metade de todo o mercado de trabalho no pas. Ademais, sua capacidade de endividamento
(...), para financiar o acesso aos ativos valiosos que poderiam libert-lo de sua pobreza, nula. No parece haver outro
meio de prover acesso a esses ativos seno promover algum tipo de poltica redistributiva: educao pblica, crdito
subsidiado, sade pblica, reforma agrria etc.
FIGURA 3
Notas: 1 Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade (2009).

2
RIPSA e Ministrio da Sade (2009).
3
MDS (2009).
4
Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o ensino fundamental, 11,2 milhes
para o ensino mdio e 2,8 milhes para a educao de jovens e adultos.
3 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E

ABRANGNCIA UM OLHAR SETORIAL
Nesta seo, sero feitas algumas consideraes sobre a evoluo histrica da
poltica social, um breve detalhamento em cada rea de atuao, destacando-se
a ampliao dos seus instrumentos, a expanso de sua clientela e dos benefcios
ofertados, sua organizao federativa, seu nvel de descentralizao e, por fim, seu
relacionamento com a oferta privada de servios sociais.
3. 1 Previdncia Social
A Previdncia Social, nos seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito
que se constitui em um sistema que conta com recursos expressivos e estveis ao
longo do tempo, com critrios de acesso explcitos, e uma institucionalidade orga-
nizacional e jurdica que viabiliza sua implementao. Nos anos 1980, organizada
segundo a lgica do seguro social contributivo, j cobria uma srie de riscos em

favor de trabalhadores inseridos no mercado formal urbano, garantindo bene-
fcios diversos, tais como: aposentadorias (por tempo de servio/contribuio,
por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena,
por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e
reabilitao profissional).
A partir da Carta de 1988, o sistema previdencirio passa a integrar o novo
sistema de seguridade social e incorpora sua proteo os trabalhadores rurais, em
regime de economia familiar, na condio de segurados especiais.14 Desde ento,
verificou-se uma expressiva ampliao da cobertura do sistema, tendo o nmero
de benefcios previdencirios pagos a cada ms aumentado em cerca de quatro
vezes, entre os anos 1980 e 2008 (de 7 para 24 milhes), enquanto a populao
como um todo cresceu 60% (de 118 para 189 milhes de habitantes) no mesmo
perodo. Ressalte-se que, dos atuais benefcios, nada menos que 14 milhes (dois
teros) so no valor de at um SM.
O RGPS uma poltica de gesto centralizada, a cargo do governo federal
ainda que as instituies envolvidas tenham capilaridade regional , e operada
a partir da ao de rgos federais, como o INSS, a Empresa de Tecnologia e Infor-
maes da Previdncia Social (DATAPREV) e a Receita Federal do Brasil (RFB).15
A CF/88 tambm determinou novas regras de aposentadoria para os ser-
vidores pblicos, como parte do prprio regime de trabalho no setor. Em sua
redao original, a Carta no previa a criao dos RPPSs, o que ocorreu apenas a
partir da promulgao da Lei no 9.717/1998 e da Emenda Constitucional (EC) no
20/1998. Estes comandos legais estabeleceriam novas regras gerais para a organiza-
o e funcionamento de todos os regimes prprios de servidores no pas, incluindo
os de estados e municpios. A partir de ento, as diversas unidades Federativas
dispunham de base legal nica sobre a qual organizar a previdncia dos seus servi-
dores, com uma configurao mais semelhante do RGPS: os sistemas deveriam
ser contributivos e cofinanciados pelos seus respectivos entes federativos, manter
equilbrio financeiro e atuarial e submeter-se superviso e ao controle do Minis-
trio da Previdncia Social. A Lei no 9.717/1998 determinou ainda a segregao
das contas previdencirias do restante do oramento pblico e permitiu a criao
14. Alm de pequenos produtores agropecurios, a categoria dos segurados especiais inclui pescadores artesanais, que
trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades. Este grupo efetua suas
contribuies de forma distinta, assim como dispe de benefcios e regras de acesso diferenciados. Como no partici-
pam de nenhuma folha de salrios, os segurados especiais contribuem com 2,3% do valor bruto da comercializao
de sua produo, que retido pelo comprador desta e deve efetuar o respectivo recolhimento ao INSS. Os benefcios
tambm possuem caractersticas especficas, tais como restrio de valor das aposentadorias e penses e auxlios no
montante equivalente a um SM. O acesso a eles, por seu turno, franqueado pelo instituto mediante a comprovao
de exerccio de atividade econmica familiar no mbito rural.
15. A RFB incorporou recentemente as competncias relativas arrecadao das contribuies previdencirias.
de fundos integrados por bens, direitos e ativos que lastreassem os compromissos

previdencirios de longo prazo dos RPPSs. Esta ltima medida criou as condies
para que os estes capitalizassem suas reservas de recursos por meio de aplicaes
no mercado financeiro. At 2009, 1.525 regimes prprios municipais j possuam
recursos aplicados; entre os estados, 23 dos 27 regimes j adotavam a capitalizao
de suas reservas (BRASIL, 2009c, p. 53). A Unio, contudo, no organizou at
hoje seu regime prprio, razo pela qual os benefcios de aposentadoria e penso
permanecem sendo pagos diretamente pelo Tesouro Nacional.
Cabe notar que os benefcios de aposentadoria e penso pagos aos ser-
vidores pblicos, impactam negativamente o perfil da redistribuio de renda
no pas, graas ao alto valor do teto dos seus benefcios (R$ 25.000,00), ao
valor mdio dos benefcios que paga muito superiores ao do RGPS e ao
reduzido nmero de seus beneficirios. Dessa forma, enquanto o valor mdio
dos benefcios deste regime, em 2008, era de R$ 582,69, para os servidores
pblicos, este era de R$ 2.982,00.
Como j demonstrado por Rangel, Vaz e Ferreira. (2009), os benefcios
desse segmento conferem grande regressividade ao gasto previdencirio brasileiro.
Em funo disto, encontra-se tramitando no Congresso Nacional, desde 2007,
projeto de lei (PL) que visa instituir um novo teto para tais benefcios seme-
lhante ao do RGPS , criando ao mesmo tempo um sistema de previdncia com-
plementar para os servidores pblicos. Esta tramitao, contudo, tem se alon-
gado, o que pode estar associado seja s perdas que parece impor aos funcionrios
pblicos, seja aos custos que acarretar ao prprio Tesouro pblico, no processo
de transio entre o atual modelo e o prximo. Em 2008, 3 milhes de inativos
e pensionistas e mais 6 milhes de ativos (9 milhes de trabalhadores de todas as
esferas governamentais) possuam proteo previdenciria.16
O sistema previdencirio brasileiro conta ainda com um segmento de pre-
vidncia complementar, que se divide em dois subsistemas: a previdncia com-
plementar aberta (operada por instituies financeiras privadas) e a previdncia
complementar fechada (representada pelos fundos de penso de empresas pbli-
cas e privadas). Sem implicar necessariamente o aporte de recursos pblicos,17
este tipo de previdncia, em suas diferentes modalidades, cobre hoje milhes de
pessoas vinculadas ou no ao RGPS ou ao RPPS.
16. Na Unio, so 1,1 milho de ativos e 980 mil inativos e pensionistas; nos estados, 2,8 milhes de ativos e 1,5
milho de inativos e pensionistas; nos municpios, 2,1 milhes de ativos e 550 mil inativos e pensionistas dados
de 2008 do Boletim Estatstico de Pessoal da Secretaria de Recursos Humanos (SRH), do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG).
17. O aporte de recursos pblicos aos esquemas previdencirios complementares s ocorre por meio de empresas
pblicas que, porventura, ofeream este benefcio aos seus funcionrios.
Nas entidades fechadas (os fundos de penso) esto investidos recursos que alcan-
aram a cifra de R$ 430 bilhes em 2007. Esse montante de recursos se tem mostrado
estratgico nas operaes em bolsa de valores, nas privatizaes e, tambm, na gesto das
empresas em que estes fundos adquiriram participaes acionrias significativas.
Nas entidades abertas, estavam investidos em 2008 quase R$ 150 bilhes por
meio de fundos de aposentadoria programada individuais (Fapis), dos Planos Geradores
de Benefcios Livres (PGBL) e dos planos Vida Geradores de Benefcios Livres (VGBL),
que recebem anualmente cerca de R$ 8 bilhes em contribuies dos seus filiados.18
importante lembrar ainda que tanto as contribuies dos filiados quanto a gesto das
entidades de previdncia complementar contam com incentivos tributrios diversos.
Estima-se que em 2010, por exemplo, as entidades fechadas de previdncia comple-
mentar deixaro de recolher, a ttulo de Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Con-
tribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins), cerca de R$ 3 bilhes aos cofres pblicos (RFB, 2009).
Portanto, a despeito dos grandes avanos no RGPS introduzidos a partir da
Constituio de 1988, persistem importantes desafios neste campo, por exemplo,
a regressividade imposta pelo elevado gasto com os benefcios pagos aos servidores
pblicos, especialmente no mbito da Unio.
3.2 Assistncia social

Com a Constituio de 1988, a assistncia social adquiriu um novo status entre as
polticas pblicas. Alada condio de parte integrante da seguridade social, ela pas-
sou a garantir, como direito, o acesso das populaes necessitadas aos seus servios. A
assistncia social passou a oferecer tambm o BPC:19 benefcio no contributivo, de
carter assistencial e de valor equivalente a um SM, destinado a idosos e pessoas com
deficincia, em condio de insuficincia de renda. Financiado pelo Fundo Nacional
de Assistncia Social (FNAS), sua gesto e seu financiamento esto a cargo do INSS.
A criao do BPC viria a fortalecer a prpria poltica de assistncia social.
At os anos 1980, os benefcios monetrios assistenciais eram inexpressivos e
se distribuam a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava
sujeito a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante
reduzido e os recursos oramentrios disponveis caracterizavam-se por serem fre-
quentemente escassos. Vinte anos depois, a situao distinta: em 2008, o BPC
atendeu a 3,3 milhes de pessoas em famlias em situao de extrema pobreza
(1,8 milho de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos).
Tanto a previdncia rural quanto esse benefcio tm sido importantes instru-
mentos de combate pobreza no pas. Anlises dos dados da Pesquisa Nacional por
18. Dados fornecidos pela Coordenao de Previdncia Social da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
19. Institudo pela Loas, Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Amostra de Domiclios (PNAD) indicam que, se estes instrumentos no existissem,

o nmero de pessoas pobres em 2008 (com renda familiar per capita mensal de at
meio SM) seria 40% maior, ou seja: haveria mais 22 milhes de pobres no Brasil
(IPEA, 2009a).
Em fins dos anos 1990, a introduo de programas de transferncia de renda
no contributivos e focalizados inauguraria uma nova vertente da poltica de
assistncia social, at ento ausente no sistema brasileiro de proteo social.20 Vol-
tados a famlias em situao de grande vulnerabilidade, o PBF tem sua relevncia
associada especialmente extenso da populao atendida: mais de 11 milhes de
famlias, em 2009, com recursos disponibilizados de forma contnua.
Coordenado pelo governo federal, esse programa conta com a participao efe-
tiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, em que os
municpios assumem, entre outras atribuies, a responsabilidade sobre os processos
de cadastramento dos beneficirios e de acompanhamento das condicionalidades.
Alm disso, vrios estados e municpios possuem seus programas de transferncia de
renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactua-
o que permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desa-
fios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada
vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao a implantao e gesto do PBF.21
No campo da prestao de servios, entretanto, a assistncia tem avanado
com mais dificuldade. A implantao do Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), a partir de 2004, constituiu novo esforo no enfrentamento de problemas
crnicos, como o subfinanciamento, a questo da regulao do setor privado que
atua na rea e a necessidade de ampliao da produo estatal, para que a cober-
tura se amplie com mais vigor no campo da prestao de servios.
Nesse novo modelo, a proteo social ofertada pela assistncia social passou a
contar com equipamentos pblicos orientados para a prestao de servios direta-
mente populao (centros de referncia em assistncia social Cras e centros de refe-
rncia especializada de assistncia social Creas), coordenados pela prefeituras, assim
como a rede de servios privados desta natureza no territrio sob sua competncia.
Em paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios
ofertada por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos.
Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em
200622 apontou que nas entidades privadas de assistncia social sem fins lucrativos
identificadas atuam cerca de 519 mil trabalhadores ou colaboradores, dos quais nada
menos que 53,4% so voluntrios. Dos 39,8% de no voluntrios, 69% possuem
20. Ver nota 11, na seo 2 deste texto.

21. Ver Ipea (2009b), captulo sobre assistncia social.
22. Pesquisa das Entidades de Assistncia Social Privadas sem Fins Lucrativos (Peas) 2006.
vnculos empregatcios, 9,5% so prestadores de servios, 15,6% so cedidos de

outras instituies e quase 6% so estagirios. Ao mesmo tempo em que nos do
ideia da extenso e da importncia de rede privada nesta rea, tais informaes apon-
tam certa fragilidade na sustentabilidade da prestao desses servios.23 Certamente,
a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio
para uma maior coordenao e sinergia na prestao de servios assistenciais.
Adicionalmente, importante lembrar, que alm dos recursos pblicos ora-
mentrios destinados a esta rede privada quando as instituies atuam a partir de
convnios ou parcerias com os governos municipais , h um considervel volume
de recursos pblicos alocados por meio de incentivos tributrios. Entre estes, con-
tam-se, especialmente: a imunidade tributria das entidades de assistncia social; a
iseno tributria das entidades filantrpicas; as dedues como despesa operacional
do IRPJ da CSLL, sobre doaes a entidades sem fins lucrativos; e os benefcios pre-
videncirios concedidos s entidades sem fins lucrativos que possuem o Certificado
das Entidades Beneficentes de Assistncia Social (Cebas).24 As estimativas da RFB
para 2010 apontam que a desonerao na rea da assistncia social supera os R$ 3,7
bilhes no caso dos benefcios tributrios e soma outros R$ 6 bilhes apenas em
isenes nas contribuies previdencirias (BEGHIN; CHAVES; RIBEIRO, 2010).
3.3 Sade
A rea da sade tambm operou significativas mudanas, no escopo da proteo ofe-
recida, ao longo dos ltimos 30 anos. Se, at 1980, o modelo brasileiro de ateno
sanitria calcava-se principalmente em iniciativas curativas, centradas na oferta de
servios ambulatoriais e hospitalares a um segmento muito restrito da populao
(mais uma vez, trabalhadores formais urbanos, contribuintes da previdncia social),
ao fim daquela dcada, ele j havia sido extensivamente reformulado. Alm da uni-
versalidade e da equidade no acesso, o SUS prev a integralidade das suas aes e a
participao social na sua gesto, pela interao direta com representantes dos seus
usurios no planejamento, no acompanhamento e na avaliao dos servios.
A Reforma Sanitria, ocorrida pari passu redemocratizao do pas, deu
ensejo instituio do SUS, que promoveu a unificao dos servios pblicos da
rea, assim como a universalizao do acesso a eles. Alm disso, este sistema orga-
nizou a descentralizao da oferta de servios, com a participao pactuada dos
diversos nveis de governo: Unio, estados e municpios. A vocao fortemente
23. Ver Ipea (2009b), captulo sobre assistncia social.

24. O processo de certificao de entidades beneficentes, institudo pela Lei no 12.101/2009 e regulamentado pelo
Decreto no 7.237/2010, determina que os certificados sejam concedidos s entidades conforme trs reas de atuao:
assistncia social, sade ou educao. Os rgos federais responsveis por certificar as entidades so, respectivamen-
te, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da
Educao (MEC). Fonte: MDS.
municipalizante do processo de descentralizao das polticas de sade dos anos

1990 adquiriu nos ltimos anos maior nfase na organizao regional das redes
de servios, buscando a melhoria das condies de acesso e de integralidade.25
O novo paradigma da poltica estabeleceu como prioridade a promoo e
a proteo da sade. A expanso da cobertura do SUS baseou-se na estratgia
de ateno bsica,26 incorporando s suas responsabilidades atividades de vigi-
lncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade
bucal. Com a introduo do Programa Sade da Famlia (PSF) principal
instrumento da poltica de ateno bsica a cobertura sade foi significa-
tivamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos
grandes centros. Merecem ainda destaque tambm a manuteno dos altos nveis
de cobertura do Programa Nacional de Imunizao e aes como a expanso dos
programas de assistncia farmacutica e do sistema nacional de transplantes, a
criao e a expanso do Samu e a intensificao do combate ao tabagismo.
O SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por
ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos
de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes (BRASIL, 2008).
O nmero mdio anual de consultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 para 2,5
em 2005. A cobertura vacinal no pas, em expanso desde os anos 1970, permitiu
a reduo da morbidade e da mortalidade por doenas imunoprevenveis, com
destaque para a poliomielite de que no se registram novos casos desde 1989 e
o sarampo que desde 1999 no causa mortes. A estratgia de enfrentamento da
Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS) com a distribuio gratuita
de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do licenciamento compul-
srio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno
bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com
maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos, mas tem
sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo.27
Conforme apontam Piola et al. (2009), (...) h que se reconhecer que os
esforos empreendidos no foram suficientes para eliminar todas as desigualdades
e nem para superar todas as deficincias acumuladas. Apesar de a cobertura ter se
25. A descentralizao mediada pelas Normas Operacionais Bsicas (NOBs) 1993 e 1996 avanou velozmente, mas
sob um vis que hoje pode ser considerado excessivamente municipalizante como se revela no ttulo da IX Con-
ferncia Nacional de Sade, realizada em 1992: Sistema nico de Sade: a municipalizao o caminho. A enorme
heterogeneidade dos municpios brasileiros em termos de populao e densidade, condies econmico-fiscais e capa-
cidade instalada de equipamentos e profissionais de sade exige uma articulao regional muito mais intensa entre os
sistemas municipais para que estes atuem de modo sinrgico e cooperativo, e no competitivo e entrpico.
26. No SUS, o cuidado com a sade est ordenado em diversos nveis de ateno, que correspondem aos nveis de
complexidade dos procedimentos requeridos. So eles: ateno bsica, ateno de mdia complexidade e ateno de
alta complexidade. A ateno bsica se d no primeiro contato dos usurios com este sistema e engloba aes de
carter individual ou coletivo.
27. Ver Ipea (2009b), captulo sobre sade.
expandido, o acesso oportuno e a integralidade da ateno ainda apresentam-se

como de difcil soluo. Ainda h considerveis problemas para se consolidar a
descentralizao, incluindo discusses sobre a relao e os papis de cada ente
da Federao e a regionalizao efetiva do sistema. H, tambm, significativa
necessidade de aprimoramento no mbito da gesto, incluindo discusses sobre
a formao de recursos humanos, os modelos de administrao hospitalar, entre
outras. Ainda que o sistema se expanda, ele convive com graves problemas de
sustentabilidade e volume de financiamento, que sero minimizados, mas no
resolvidos, com a regulamentao da EC no 29.
No campo do financiamento das aes pblicas de sade, o progresso ocorrido
principalmente aps a EC no 29 que ainda carece de uma regulamentao efetiva
certamente significativo, mas ainda muito insuficiente. De acordo com dados do MS,
os recursos aplicados pela Unio, pelos estados e pelos municpios no SUS passaram
de 3,07% do PIB em 2001 para 3,6% em 2007.28 Enquanto isso, a sade privada
mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB nesse ltimo ano. Ou seja, para atender
a uma parcela da populao (em torno de 21%) (NORONHA; SANTOS; PEREIRA,
2010) que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de
servios, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos
de sade que so universais e cobrem toda a populao.
Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta
com importantes aportes de recursos pblicos, de forma direta ou indireta, o que
fortalece ainda mais esse mercado: mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas
fsicas a deduo de seus gastos com assistncia mdica e odontolgica, para fins
de Imposto de Renda (IR); renncia similar no IRPJ oferecida s empresas
quando estas prestam estes servios a seus empregados e familiares, ou, o que
mais comum, participam dos custos dos planos de sade de seus empregados;29
finalmente, o prprio poder pblico mantm, na sede de seus rgos, centros de
atendimento mdico e ambulatoriais exclusivos para seus servidores, muitos dos
quais j recebem, alm disso, subsdios para a contratao de planos e seguros
privados de sade.30
28. Informaes fornecidas pela Coordenao de Sade da Disoc/Ipea, a partir de consulta aos dados do Sistema de
Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS).
29. Estimativas da RFB apontam que em 2010 a renncia no IRPF originada por despesas mdicas ficar em torno de
R$ 3,3 bilhes, enquanto a no IRPJ obtida por empresas em nome de oferta ou copagamento de planos de sade a
seus trabalhadores ser de cerca de R$ 2,9 bilhes (RFB, 2009).
30. Seja com a prestao direta dos servios, em centros mdicos em funcionamento no interior dos rgos pblicos e
hospitais militares, seja com a complementao financeira a planos de sade contratados pelos servidores, o governo
federal destinou em 2008 cerca de R$ 2,5 bilhes prestao de assistncia mdica e odontolgica a seus servidores
(CHAVES; RIBEIRO, 2009). Ressalte-se ainda que essa assistncia ao servidor federal no homognea, variando em
abrangncia dos servios prestados diretamente e tambm nos valores complementados a depender da instituio a
que o servidor est vinculado.
FIGURA 4
Notas: 1 Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental e de Valorizao do Magistrio.

2
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao.
3
Programa Universidade para Todos.
4
Banco do Nordeste.
5
Banco da Amaznia.
3.4 Educao
A rea de educao uma das que primeiro se institucionalizaram no pas como
objeto de poltica pblica. No incio dos anos 1980, o pas j contava com servios
pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-
graduao, que se faziam acompanhar de programas de distribuio de alimentos,
livros e materiais didticos para alunos de alguns nveis educacionais. Nos anos
1990, foram criados importantes fundos de custeio para estes benefcios, que pas-
saram a articular recursos e esforos de diversos entes federados (Unio, estados e
municpios). Entre esses fundos, destacam-se o FUNDEF e, mais recentemente, o
FUNDEB. Alm disso, foram institudos mecanismos especficos de viabilizao
do acesso educao superior como o Programa de Financiamento Estudantil
(Fies). Outra novidade inaugurada nos anos 1990 foi o reconhecimento, pelo
Estado, de algumas deficincias determinantes da qualidade do processo ensino
aprendizagem e de sua responsabilidade na superao delas , como a questo
do transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet.
Para cada um destes itens, foram criados programas especficos, com destinao
garantida de recursos oramentrios.
Todos esses esforos tm permitido a incluso de grupos populacionais
cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe
das ideais, melhoraram expressivamente nos ltimos anos. Pode-se dizer que,
graas vigncia dos fundos j mencionados, o nmero de matrculas ampliou-
se em todos os nveis educacionais. Se, no fim dos anos 1980, havia 2,4 milhes
de crianas matriculadas na educao infantil, em 2009 esse nmero chegou a
6,7 milhes: 1,7 milho na rede privada e 5 milhes na rede pblica destas,
4,9 milhes na rede municipal. Nesse perodo, o nmero de alunos no ensino
fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes na rede pri-
vada e 28 milhes na rede pblica dos quais 17,3 milhes na rede municipal e
10,5 milhes na rede estadual. No ensino mdio, avanou-se de 2,4 milhes para
8,3 milhes: pouco menos de um milho de alunos na rede privada e cerca de
7,3 milhes na rede pblica nesse nvel, a hegemonia da rede estadual, com
mais de 7 milhes de alunos. No ensino superior, o crescimento foi de 585 mil
graduandos matriculados no fim dos anos 1980 para quase 5 milhes em 2008:
1,27 milho nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em instituies pri-
vadas. Na educao bsica, esto empregados cerca de 2 milhes de professores
dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil
docentes (120 mil em instituies pblicas e 220 mil em instituies privadas)
(NEPP, 1989; INEP, 2009, 2010).
A trajetria da educao tambm muito particular: ela j se constitui, na
origem, como uma poltica extremamente descentralizada. Desde os primeiros
anos da Repblica, j cabia aos governos estaduais a responsabilidade maior
pela educao. Tal regra teria gerado, segundo lembram Oliveira e Souza (2010,
p. 15-16), um modelo desigual: os estados mais ricos e mais dotados de recursos
fiscais, notadamente os do Sul e Sudeste, puderam construir ao longo do sculo
XX redes de ensino relativamente bem organizadas e abrangentes, enquanto os
estados mais pobres, das regies Norte e Nordeste, se omitiram nesse processo.
Mais tarde, as competncias foram tomando forma em torno dos nveis de ensino
as redes municipais cresceram para assumir o fundamental, as redes estaduais se
direcionaram cada vez mais para o mdio e o superior ficou a cargo fundamental-
mente do governo federal nessa regra geral, a maior exceo o estado de So
Paulo, que se manteve forte na oferta destes trs nveis de ensino.
Conforme os dados vistos anteriormente, o quadro atual consolida essa des-
centralizao. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infan-
til; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as estaduais
ainda respondem por mais de um tero das vagas e so, de fato, maiores que as
redes municipais em algumas localidades. No ensino superior, as universidades
estaduais cresceram em importncia nos anos 1990, quando a expanso das ins-
tituies federais foi reduzida apenas mais recentemente que a rede federal de
ensino superior voltou a crescer.
Mas, mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas na educao
bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a configurao de
um federalismo mais cooperativo, fator fundamental para uma poltica to des-
centralizada quanto a da educao. Ferramentas de redistribuio e complemen-
tao de recursos so importantes para reaproximar as diversas redes municipais
e estaduais de ensino frente a patamares mnimos de acesso, desempenho e qua-
lidade. Conforme ressalta Castro (2010, p. 169), (...) a ao do governo federal
no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu critrios tcnicos
na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional
e financeira das aes e avanou nos mecanismos de avaliao dos sistemas de
ensino. A estratgia unificadora por trs desses projetos e medidas buscou forta-
lecer o papel coordenador e articulador do governo federal na rea da educao
fundamental e na educao bsica.
Nesse sentido, os constantes desenvolvimento e aprofundamento de inicia-
tivas como o FUNDEF e o FUNDEB, o Piso Nacional dos Professores e o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), bem como sua respectiva pac-
tuao federativa, so indispensveis para aproximar as condies de financia-
mento e funcionamento das redes pblicas.
Nessa linha, deve ser ressaltada a participao cada vez maior do governo
federal na educao bsica por meio da oferta de outros bens e servios neces-
srios melhoria do processo ensino aprendizagem, tais como a alimentao
na escola e a distribuio de livros didticos. Em 1995, o Programa Nacional de

Alimentao Escolar (Pnae) garantia refeies a 33,2 milhes de alunos do ensino
fundamental por 140 dias ao ano (a. a.), repassando o equivalente a R$ 0,13 por
aluno/dia. Em 2009, esses nmeros se ampliaram para 47 milhes de alunos na
educao bsica, ao longo de 200 dias por ano, sob o valor de R$ 0,22 por aluno/
dia R$ 0,44 para creches e escolas indgenas e quilombolas.31
O nmero de livros distribudos pelo Programa Nacional do Livro Did-
tico, que j alcanava significativos 57 milhes em 1995, chegou, em 2009,
casa do 110,3 milhes de livros. O recente Programa Nacional Biblioteca Escolar
distribuiu s escolas 10,3 milhes de livros em 2009 (dados do Fundo Nacio-
nal de Desenvolvimento da Educao FNDE). As compras pblicas realizadas
pelos programas do FNDE respondem por 60% de todos os exemplares de livros
vendidos no pas e por cerca de 30% do faturamento do setor editorial brasilei-
ro.32 Outros programas como o Transporte Escolar e o Dinheiro Direto na Escola
tambm so importantes na composio do leque de bens e servios que visam
fortalecer o acesso e a qualidade da educao bsica.
A despeito dos imensos desafios ainda persistentes na educao pblica bra-
sileira, esses nmeros espelham as importantes conquistas obtidas nos ltimos 30
anos. Seguir nesta trajetria, e aceler-la, no s fundamental, como tambm
emergencial, haja vista que no se pode enquanto nao continuar a desperdiar a
oportunidade do bnus demogrfico33 que ainda perdurar pelos prximos 20 ou
30 anos. A agenda persiste: ampliar o acesso educao infantil, ao ensino mdio
e ao ensino superior; melhorar a qualidade e o desempenho em todos os nveis de
ensino e modalidades educacionais; e pr fim ao atraso intolervel do analfabetismo.
Nada disso ser feito apenas com ganhos de eficincia na gesto ou com
novos modelos inovadores por mais que, sim, tais progressos sejam necess-
rios. Mas inescapvel a necessidade de ampliao do investimento pblico em
31. Para o ano de 2010, o valor bsico repassado por aluno/dia foi reajustado para R$ 0,30 (R$ 0,44 para as creches e
escolas indgenas e quilombolas), sendo que as escolas de tempo integral recebero R$ 0,90. E, de acordo com a Lei no
11.947/2009, 30% desse valor do PNAE devem ser direcionados compra direta de produtos da agricultura familiar.
32. Dados encontrados em Fipe/USP (2009).
33. O bnus demogrfico ou janela de oportunidade demogrfica corresponde a fase intermediria do processo
de amadurecimento demogrfico de um pas, quando a populao de crianas est diminuindo em termos relativos,
mas a populao de idosos ainda no est crescendo significativamente. Durante essa fase, o percentual de adultos
em idade de trabalhar atinge o seu auge, configurando uma excelente oportunidade para o crescimento econmico.
Conforme explicam Alves e Bruno (2006, p. 8-10):
A transio demogrfica provoca tendncias opostas nas taxas de dependncia, em termos geracionais. Observa-se que
a taxa de dependncia de crianas (0 a 14 anos) cai persistentemente desde o incio da queda da fecundidade no Brasil,
enquanto a taxa de dependncia dos idosos (65 anos e mais) sobe continuamente. Contudo, somente em 2050 a taxa
de dependncia dos idosos ultrapassar a taxa de dependncia das crianas. A mdia da taxa de dependncia durante
todo o sculo XX foi de 78 pessoas dependentes para cada 100 pessoas em idade produtiva. A mesma mdia para a
primeira metade do sculo XXI ser de 50, isto , haver proporcionalmente menos 28 pessoas dependentes para as
mesmas 100 pessoas em idade produtiva. Analisando por esta tica puramente demogrfica, pode-se dizer que a carga
econmica da dependncia demogrfica ser bastante menor na primeira metade do sculo XXI do que em qualquer
outro momento da histria brasileira. Estas mudanas tm, potencialmente, um efeito positivo sobre a renda per capita.
educao, a curto e longo prazo. Necessidade agravada pelo crescimento pfio

conquistado pelos recursos da educao nos ltimos anos tendncia que parece
ter comeado a ser revertida apenas recentemente.
Castro (2010) apresenta dados decepcionantes. Considerando os aportes das
trs esferas de governo, os gastos pblicos per capita com educao cresceram, j
descontada a inflao, de R$ 386,00, em 1995, para R$ 480,00, em 2005. Esse
crescimento de 24% acima da inflao, em um perodo de 11 anos, entretanto,
no correspondeu a um esforo fiscal maior dedicado educao. Quando compa-
rado ao PIB, o gasto pblico em educao passa de 4,01%, em 1995, para 4,05%,
em 2005. Ou seja, o crescimento dos gastos pblicos em educao foi suficiente
apenas para manter a sua participao no PIB enquanto nesse perodo a carga
tributria bruta crescia de 27% para 33,8% do PIB (SANTOS, 2010). As polticas
pblicas de educao no conseguiram carrear para si nenhum dos 6,8 % do PIB
adicionados carga tributria no perodo, mesmo tendo expandido enormemente
o nmero de alunos matriculados em todos os nveis e modalidades de ensino.
3.5 Trabalho
No Brasil, a proteo contra os riscos inerentes insero dos indivduos no
mundo do trabalho restringiu-se, durante muitos anos, aos seguros previdenci-
rios, que alcanavam apenas os trabalhadores com carteira assinada e servidores
pblicos, contribuintes do sistema. No que se refere a polticas tpicas de sistema
pblico de emprego (SPE) (AZEREDO, 1998) (intermediao, qualificao e
seguro-desemprego), somente em 1965, foi criado um incipiente programa de
assistncia ao desempregado sem justa causa, mas, j em 1966, foi institudo o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), que asseguraria a renda do
desempregado por meio das indenizaes. O mecanismo, contudo, no fun-
cionou adequadamente, devido intensa rotatividade do mercado de trabalho
brasileiro. Em 1975, foi criado o Sistema Nacional de Emprego (Sine), com as
atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se ampliou
com a criao do seguro-desemprego, em 1986, para trabalhadores formais de
empresas privadas34 e do abono salarial, em 1989 para o qual so elegveis os
trabalhadores formais de empresas privadas e servidores pblicos. 35
Dispondo de fontes de financiamento muito restritas, a trajetria dessas
polticas foi apenas modesta, at a promulgao da Constituio de 1988. A par-
tir de ento, foi definido que a arrecadao dos Programas de Integrao Social
e Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) deixaria de ser
34. Inicialmente destinado aos trabalhadores formais, estes instrumentos foram estendidos, no ano seguinte, a outras
categorias, tais como: pescadores artesanais, os empregados domsticos e trabalhadores retirados de situaes an-
logas escravido.
35. Para uma reviso da histria e desafios do SPE no pas, ver a respeito Cardoso Jr. et al. (2006).
revertida para a formao de fundos patrimoniais individuais dos trabalhadores e

passaria a compor diretamente o financiamento das polticas do sistema pblico
de emprego. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) assim constitudo dotou
estas polticas de maior capacidade financeira, possibilitando sua consolidao e
sua expanso. A nova configurao institucional foi regulamentada somente em
1990, quando foram criados o FAT e seu conselho deliberativo (CODEFAT).36
A partir da, o Estado brasileiro, por inspirao da Organizao Internacio-
nal do Trabalho (OIT), passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de
mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho
e renda. Estas se organizam em torno do SPE, a partir de trs eixos: intermedia-
o de mo de obra representada pelo Sine; qualificao profissional cujo
principal instrumento o Plano Nacional de Formao Profissional (Planfor); e
capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores
por conta prpria. Este ltimo contaria com recursos do Proger, gerido pela Caixa
Econmica Federal (CEF).
Entre 1987 e 2007, o nmero de benefcios concedidos pelo seguro-desem-
prego cresceu nove vezes (de 734 mil para 6,6 milhes a. a.). J os benefcios do
abono salarial aumentaram trs vezes e meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes
para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano). No mbito das iniciativas de
gerao de novas oportunidades de trabalho e renda, computa-se tambm impor-
tante incremento das operaes de crdito realizadas pelo Proger: se em 1995 elas
totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram em nmero de 3 milhes. Registra-
se tambm nos ltimos 20 anos uma maior oferta de servios de intermediao
e de capacitao de mo de obra. O nmero de trabalhadores (re)colocados por
meio do Sine passou de 118 mil a.a. em 1990 para 980,9 mil a. a. em 2007.
O crescimento do SPE implica em maiores gastos, logo em maior pres-
so sobre a sustentabilidade do FAT. A arrecadao do PIS/PASEP manteve-se
estvel em torno de 0,8% do PIB at 2003, quando se elevou para cerca de 1%,
permanecendo neste patamar at ento. Por outro lado, esta tambm alvo da
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), o que reduz o aporte de recursos
dessa fonte ao FAT. Mas, alm da fonte tributria, a valorizao patrimonial deste
fundo est fortemente atrelada ao desempenho dos seus investimentos e crditos
remunerados por instituies financeiras: 40% dos recursos originados do PIS/
PASEP so repassados ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) para financiar emprstimos a empresas; recursos adicionais so
transferidos, com o mesmo objetivo, ao BB, CEF, ao BNB, ao Basa etc.; outra
parte significativa desses recursos aplicada diretamente em fundos do BB.
36. Pela Lei no 7.998/1990.

Em princpio, as receitas tributrias deveriam ser suficientes no apenas para

financiar os programas de seguro-desemprego e abono salarial, mas tambm para
manter os programas de intermediao e qualificao profissional deixando a
cargo das receitas financeiras a sustentao dos programas de gerao de emprego
e renda. Entretanto, no assim que vem ocorrendo desde o fim dos anos 1990.
A partir de 2004, as receitas tributrias comeam a mostrar-se crescente-
mente insuficientes para a manuteno dos programas do SPE, intensificando
a utilizao das receitas financeiras do FAT para compor o financiamento dos
programas de seguro-desemprego, intermediao e qualificao. O dficit pri-
mrio do FAT ou seja, resultado exclusive receitas financeiras chegou a R$
8,5 bilhes em 2007.
A acelerao do crescimento econmico em 2007 e 2008 freou essa traje-
tria descendente: o aumento da arrecadao do PIS/PASEP e a desacelerao
no crescimento dos gastos com seguro-desemprego permitiram reduzir o dficit
primrio do FAT para 5,8 bilhes em 2008. Mas o desembarque da crise inter-
nacional no fim de 2008 pode ter lanado novamente este fundo na preocupante
situao anterior: insuficincia das receitas tributrias e utilizao crescente das
receitas financeiras que, alis, esto em queda, graas salutar reduo das taxas
bsicas de juros (IPEA, 2008, 2010).37
A atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo nessas funes tpi-
cas de SPE no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so repassados a
uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional privada o
conhecido Sistema S.38 Outras instituies lucrativas e no lucrativas se apresen-
tam na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de emprego e
renda financiadas por recursos pblicos, organismos multilaterais, instituies
filantrpicas ou aes de responsabilidade social de empresas. Nos segmentos
mais estruturados e dinmicos do mercado de trabalho, h ainda espao para a
atuao de empresas privadas de intermediao e recolocao profissional.
No que refere organizao da gesto dos programas do SPE, as diretrizes
variam para cada componente da poltica. Na intermediao de emprego, os Sines
estaduais constitudos ainda nos anos 1970 ganharam novo flego aps a criao
do FAT. Sob a regulao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e do
CODEFAT, recursos federais so repassados aos Sines para a execuo de aes
de intermediao uma tpica poltica de gesto descentralizada com aportes
37. Para uma explicao mais detalhada da dinmica geral do FAT e da discriminao das suas receitas, ver Cardoso
Jr. e Gonzalez (2007).
38. O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar); Servio Nacional de
Aprendizagem no Transporte (SENAT); e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente qualifi-

cao profissional tambm bastante descentralizado: convnios assinados com
as secretarias estaduais de Trabalho e Renda paralelamente aos convnios de
intermediao realizados com os Sines disciplinavam os planos estaduais de
qualificao que receberiam recursos do FAT e seriam executados em sua maior
parte por organizaes no governamentais. No caso do seguro-desemprego e
do abono salarial, a poltica claramente centralizada: sua regulamentao e seu
financiamento so de responsabilidade federal, ainda que a fase da habilitao
(processamento do requerimento do benefcio) seja partilhada com os Sines esta-
duais. O aparente paralelismo entre as aes descentralizadas permite considerar
que esta rea ainda carece de uma regulamentao mais slida, semelhana da
Lei Orgnica da Sade e da Loas.
4 DESENVOLVIMENTO RURAL
Embora ainda subsistam no meio rural brasileiro problemas crnicos estruturais
para os quais os instrumentos polticos que tm sido empregados no puderam
oferecer resposta adequada como a concentrao fundiria e o analfabetismo ,
a rea de desenvolvimento rural conheceu, em meio a muitos reveses nos ltimos
20 anos, alguns avanos em ao menos trs campos importantes: no do direito, no
institucional e no das polticas pblicas.
Os avanos no campo do direito dizem respeito, fundamentalmente,
criao da previdncia rural e s iniciativas de regulao das relaes de traba-
lho no meio rural. O Art. 195, 8, da CF/88, posteriormente complementado
pelas Leis nos 8.212 e 8.213, de 1991, previu o acesso de idosos do campo a um
benefcio mensal de aposentadoria no valor de um SM. Trabalhadores rurais e
agricultores familiares, parceiros, meeiros e arrendatrios, alm de garimpeiros e
pescadores artesanais e seus respectivos cnjuges, integraram-se ao regime previ-
dencirio sob a categoria de segurados especiais. A idade de acesso ao benefcio
foi estabelecida em 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, sob a exi-
gncia de ter cumprido um tempo mnimo presumido de atividade rural de 180
meses, comprovvel por documentos como declaraes de sindicato rural, notas
de venda da produo e ttulos de propriedade de terra. A forma de contribuio
do trabalhador rural consiste em um percentual (2,3%) sobre o valor da produo
comercializada, cujo recolhimento de responsabilidade do adquirente.
As dificuldades de fazer implementar meios de arrecadao dessa alquota
motivaram a crtica vinculao do benefcio da Previdncia Social rural ao sal-
rio mnimo no contexto dos debates relativos aos gastos sociais do Estado: inva-
riavelmente lastreadas no princpio meritocrtico, do vnculo entre contribuio
e benefcio, tal crtica no leva em considerao que esta previdncia no pode ser
dita no contributiva apenas porque o governo federal no dispe de instrumen-

tos eficientes para proceder sua arrecadao. Do ponto de vista do desenvolvi-
mento social e da conquista da cidadania, a aposentadoria rural tem-se afirmado
como importante mecanismo de reduo da pobreza entre os homens e mulheres
do campo: estendendo a eles a cobertura previdenciria de 5,3 milhes em 1993
para 7,9 milhes de benefcios emitidos em 2008 ; a aposentadoria rural marca
o reconhecimento de uma categoria de trabalhadores historicamente submetida a
relaes precrias e informais de trabalho e, em geral, incorporada precocemente
s atividades laborais.
O processo de regulao das relaes de trabalho rural caminhou em trs
frentes: no sentido de equiparar a condio do trabalhador do campo do da
cidade, promover a equiparao de direitos entre o trabalhador permanente e o
temporrio em atividade agrcola e coibir a explorao de trabalho escravo no
campo. O Art. 7o da Constituio de 1988 estabelece os direitos sociais comuns
para trabalhadores urbanos e rurais, e, recentemente, a Lei no 11.718, de 2008,
modificando a Lei no 5.889, de 1973, que disciplinava as relaes trabalhistas no
meio rural, tornou obrigatria a formalizao do trabalhador rural temporrio,
garantindo-lhe remunerao equivalente do permanente. A nova lei revogou
adies feitas ao dispositivo original pela medida provisria (MP) no 410/2007,
que dispensava a assinatura da carteira de trabalho para contratos de at dois
meses de trabalhadores rurais. Tal medida, ao conferir legalidade a uma relao
de trabalho precria, permitia dissimular, na forma de contrato por prazo, uma
situao de semiescravido. Alm de determinar que os locais de prestao de ser-
vio devem atender s normas de segurana e higiene, a lei prev que os descontos
sobre o salrio do empregado rural a ttulo de moradia e alimentao fornecidos
pelo empregador no podem ultrapassar 20% e 25%. Em tramitao no Con-
gresso desde 2001, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 438 poder,
se convertida em lei, significar um grande passo na luta contra o trabalho escravo:
ela tornar passvel de expropriao o imvel em que fosse constatada a existncia
de pessoas submetidas a condies semiescravistas de trabalho.
No que diz respeito ao campo institucional, pode-se afirmar no incio dos
anos 1990 a capacidade de ao pblica sobre a realidade rural brasileira havia
sido drasticamente reduzida com a desarticulao administrativa do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e com a extino da Empresa
Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater). Tais mudanas
tiveram por efeito a imobilizao do processo de reforma agrria no pas. Ento,
comeou-se a ensaiar uma recomposio da poltica para o campo: naquele ano,
teve incio a reorganizao do referido instituto e ocorreu a promulgao da Lei
no 8.629/1993, chamada Lei da Terra, que regulamentava os dispositivos cons-
titucionais relativos reforma agrria, estabelecendo parmetros para as aes de
desapropriao e fixando importantes conceitos como o de pequena, mdia

e grande propriedade que viriam a balizar a concepo de polticas pblicas
destinadas populao rural.
Em meados dos anos 1990, porm, dois acontecimentos trgicos (os mas-
sacres de trabalhadores sem-terra em Corumbiara e em Eldorados dos Carajs)
expuseram a dicotomia existente entre, de um lado, as iniciativas polticas e o dis-
curso pblico de reconhecimento da importncia da questo agrria e, de outro,
a debilidade dos meios por meio dos quais o Estado busca oferecer resposta a ela.
A reduo da poltica de reforma agrria a um modelo de ao compensatria e
assistencial se fez acompanhar de um processo de criminalizao de movimentos
sociais rurais, no apenas retrico, mas tambm efetivamente judicial; a despeito
disso, foi em grande parte por presso das aes desencadeadas por esses movi-
mentos de que exemplo a marcha dos sem-terra, que reuniu cerca de 100 mil
manifestantes em Braslia, em 1997 , e sob o impacto dos efeitos da represso
excessiva que lhes foi infligida, que a poltica de desenvolvimento agrrio ganhou
institucionalidade. A criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria,
ocorrida no contexto do acirramento dos embates no campo, ilustra essa relao.
Em 2000, respondendo ao objetivo de criar oportunidades que pudessem
garantir populao rural acesso a direitos e cidadania plena, foi institudo o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Seu advento marcava, em certa
medida, a reassuno, por parte do Estado, do compromisso pela melhoria das
condies de vida dos agricultores familiares, mas exprimia tambm o prprio
reconhecimento da agricultura familiar como a categoria socioeconmica pre-
dominante no meio rural brasileiro: uma imensa populao de trabalhadores e
pequenos produtores rurais, cujas demandas sobretudo por terra, mas tambm
por polticas de estmulo produo tinham pouca ou nenhuma repercusso
sobre uma concepo de poltica agrcola historicamente atrelada grande pro-
priedade e monocultura, passara, ento, a ser representada na institucionalidade
do Estado. O marco legal do reconhecimento da agricultura familiar foi a Lei no
11.326, de 2006, que conferiu conceituao jurdica categoria dos agricultores
familiares, tendo por critrios a dimenso e a unidade da propriedade at quatro
mdulos fiscais , a residncia da famlia nela e o emprego de mo de obra predo-
minantemente familiar na produo.
Ao mesmo tempo, porm, o governo empenhava-se em neutralizar e repri-
mir o movimento social rural, cujas lutas e capacidade de organizao haviam
chamado ateno para a situao da populao pobre do campo, para aspiraes
e necessidades desse grupo social que, encontrando lugar no ministrio recm-
criado, eram admitidas como legtimas. A MP no 2.138-56/2001 alterava a Lei de
Terras de 1993, a fim de tornar insuscetveis vistoria e ao de desapropriao,
por certo prazo, os imveis rurais que houvessem sido ocupados e de excluir do
programa de reforma agrria pessoas que tivessem tomado parte em ocupaes de
terra. De resto, a coexistncia do MDA e do Ministrio da Agricultura na mesma
estrutura de governo significava, por assim dizer, a assimilao, pelo Estado, dos
conflitos e das tenses no campo.
Os avanos das polticas pblicas de desenvolvimento rural sofreram a influ-
ncia de tais conflitos e, em grande parte das vezes, tenderam a no ultrapassar os
limites para alm dos quais poderiam exacerb-los. De 1995 a 2008, foram cria-
dos 7.354 projetos de assentamento, abrangendo uma rea total de 6,4 milhes
de hectares e totalizando 712.550 famlias assentadas (BRASIL, 2009a). Cerca de
trs quartos das famlias foram assentadas em projetos situados no Nordeste e no
Norte; esta regio, em processo de consolidao da fronteira agrcola e cujas terras
tm situao mal definida de domnio, concentra 75% das reas destinadas a assen-
tamentos. O predomnio de assentamentos na regio Norte se justifica, segundo o
governo, em virtude da instaurao de projetos com base em sistemas agroflorestais
e mtodos de produo que incorporam a preocupao com o meio ambiente, mas,
ao mesmo tempo, sinaliza que a poltica tem priorizado reas pblicas.
A poltica de reforma agrria caminhou sempre aqum das metas estabeleci-
das pelos sucessivos governos, e os problemas envolvidos nas aes de desapropria-
o (o conflito poltico com grandes proprietrios de terra, suas entidades e seus
representantes, o carter contencioso da maior parte das aes, os vultosos custos
envolvidos em razo do pagamento de juros e das superindenizaes arbitradas
pelo Judicirio) determinaram, como nos anos 1990, o recurso a outras formas
de obteno de terras. Entre 1995 e 1998, a desapropriao responde por 75%
dos projetos e 64% da rea. As terras arrecadadas e obtidas por reconhecimento
compunham 16% dos projetos e 29% da rea, e a compra de terras constitua
6% do nmero de projetos e 5% da rea com novos projetos. De 1999 a 2002,
as desapropriaes diminuram quanto rea total, e a maior parte das terras foi
obtida via reconhecimento, discriminao e arrecadao: 58% do total. Entre
2003 e 2008 as desapropriaes, significativas numericamente, liberaram porm
uma pequena parcela de terras para a constituio dos projetos de assentamento
(46,3% do nmero e apenas 8,4% da rea). A maior parte da rea veio dos pro-
cedimentos de reconhecimento arrecadao, obteno e discriminao: 40% das
unidades com 89% da rea.
Outras formas de obteno de terras, como leiles e compras a partir do
Banco da Terra ou Fundo de Terras e Reforma Agrria, que comeou a operar
em 1998 , que no fazem valer diretamente os princpios da funo social da
propriedade, tm sido empregadas. Este banco financiava a aquisio de terras
por trabalhadores rurais no proprietrios e minifundistas; em seus quatro anos
de funcionamento, distribuiu cerca de R$ 995 milhes em crdito a quase 55 mil

famlias. Em 2003, o Programa de Crdito Fundirio, de concepo e desenho
semelhantes, substituiu-o em suas finalidades, ampliando as linhas de crdito e
reduzindo as alquotas de juros. A diferena mais importante entre ambos diz
respeito s condies do emprstimo: no Banco da Terra, o agricultor arcava com
todas as despesas, ao passo que neste programa os recursos destinados implan-
tao de infraestrutura e instalao de projetos produtivos no so reembolsveis.
No entanto, ainda que se possa consider-lo como instrumento de poltica fun-
diria, um programa de crdito para aquisio de terras no se confunde, a rigor,
com reforma agrria: ele no interfere na estrutura fundiria do pas.
A despeito dos progressos verificados mais recentemente, a concentrao
de terras reflete-se tambm na concentrao da oferta de recursos pblicos para
a produo: considerando, por exemplo, o perodo compreendido entre o plano
safra 2002-2003 e o 2009-2010, verifica-se que o volume de crditos programado
para a agricultura empresarial, que engloba 15% do total de produtores rurais,
foi quase sempre cinco vezes superior ao que tem sido oferecido aos agricultores
familiares, cujo universo representa 85% do total de produtores rurais.
Os crditos dirigidos agricultura familiar so administrados no mbito
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Criado em 1995-1996, este atendia reivindicao de organizaes como a Con-
federao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e do Depar-
tamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores
(CUT), que, com base no Art. 187 da Constituio, propugnavam a formulao
de uma poltica estatal de crdito agrcola para os trabalhadores e produtores
rurais. Originariamente, o PRONAF constituiu-se como um programa de finan-
ciamento de produo e infraestrutura e de capacitao e profissionalizao. Suas
sucessivas modificaes resultaram em uma segmentao do pblico destinatrio
da poltica segundo a renda anual auferida e, recentemente, na abertura de linhas
de crdito especiais, como o PRONAF Mulher e o PRONAF Jovem.
Com esse programa, a poltica de estmulo produo seguiu sendo, fun-
damentalmente, uma poltica de crdito, e, em vista de sua subordinao lgica
bancria das operaes de concesso, tendeu com o tempo a privilegiar uma
clientela de menor risco, isto , os agricultores mais capitalizados, e a ter menor
penetrao entre agricultores mais pobres, pblico cujas demandas reclamam
intervenes de carter mais estruturante por parte do Estado, como polticas
de acesso terra, educao e assistncia tcnica e extenso rural de qualidade.
Essa diferena tornou-se visvel nas trs ltimas safras, quando se registrou um
aumento do montante de recursos disponibilizado e uma reduo do nmero de
contratos negociados. As disparidades regionais tambm ilustram essa tendn-
cia: em 2008-2009, a regio Sul, onde as bases da agricultura familiar so mais

consolidadas, respondeu por 43% dos contratos e por mais da metade do valor
negociado, ao passo que a regio Nordeste, a segunda em nmero de contratos,
coube apenas 15% dos recursos.39 Outra razo envolvida na reduo do nmero
de contratos o endividamento dos produtores.
Mesmo propondo uma integrao via mercado e tornando sua cobertura
cada vez mais segmentada, o desempenho do PRONAF tem sido avaliado positi-
vamente. Entre 1998-1999 e 2008-2009, foram realizados, no total, 13,5 milhes
de contratos de crdito, que movimentaram, em toda a dcada, um volume de
recursos de ordem de R$ 70 bilhes.
A partir de 2003, com a instaurao do Programa de Aquisio de Alimen-
tos (PAA), o conjunto das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento
rural comeou a avanar em um dos aspectos mais crticos da agricultura familiar:
a comercializao da produo. Este programa abrange dois momentos interliga-
dos: o da produo, em que funciona como uma poltica agrcola de estmulo
estruturao produtiva da agricultura familiar, e o da distribuio da produo,
em que opera como uma poltica social destinada a garantir que a populao sob
risco alimentar tenha acesso a alimentos de melhor qualidade, na quantidade e
com a regularidade necessrias. Ao estratgica do Programa Fome Zero, o PAA
atualmente operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB),
com recursos provenientes do MDS e, a partir de 2006, do MDA, ou por meio de
convnios celebrados entre o MDS e governos municipais e estaduais.
Adquiridos junto aos agricultores familiares ou s suas associaes e coope-
rativas, por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada, os alimentos
so destinados formao de estoques pblicos estratgicos ou doao para
pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional, em geral residentes na
prpria regio onde os alimentos foram produzidos o caso dos acampados da
reforma agrria, quilombolas, indgenas e atingidos por barragens , ou atendidas
por programas sociais locais, ligados a instituies como creches, escolas, cozinhas
comunitrias, restaurantes populares e entidades assistenciais e/ou beneficentes.
A conexo entre o abastecimento e a produo de alimentos permite integrar
a poltica agrcola de segurana alimentar. Ao garantir aos pequenos agricultores
a aquisio futura de seus produtos a preos remuneradores, o PAA incentiva-os a
planejar e aprimorar sua produo, ampliando-a, alm de oferecer perspectivas de
estabilidade atividade agrcola, normalmente sujeita a riscos. A garantia de paga-
mento justo pela produo agrcola familiar promove maior gerao de renda para
39. Especificamente para os agricultores mais pauperizados do Semirido nordestino, o programa Garantia-Safra tem-se mostrado
como instrumento importante de proteo da produo contra os efeitos das estiagens ou das chuvas: o nmero de agricultores aten-
didos evoluiu de 200 mil, na safra 2002-2003, para mais de 660 mil, na safra 2009-2010.
os trabalhadores rurais. Ao colocar uma demanda pblica por alimentos e estimular

a capacidade de oferta, o programa tem-se ainda mostrado eficaz como forte indu-
tor da estruturao produtiva das propriedades da agricultura familiar como um
todo, e dos assentamentos em particular. Alm disso, ao propor, como critrio de
adeso sua principal modalidade (a doao simultnea), a filiao dos agricultores
a cooperativas e associaes, estabelecendo cotas de pagamento iguais por famlia, o
PPA vem incentivando prticas de organizao e gesto coletiva da produo.
No perodo 2005-2009, o nmero de agricultores familiares atendidos pelo
programa considerando-se apenas o executado pela CONAB quase duplicou,
passando de 51,9 mil para 98,3 mil. Esse avano em um curto espao de tempo
chama a ateno para a necessidade de fortalecer alternativas s tradicionais polticas
de crdito como forma de estimular a produo de agricultores familiares e assentados
de reforma agrria. A demanda crescente pelo programa demonstra que a garantia de
renda sem o risco de endividamento contribui tanto para a elevao da capacidade
produtiva quanto para a elevao do padro de vida dos seus beneficirios.
Mesmo sem ter expressiva participao oramentria em 2009, por exemplo,
o PAA mobilizou recursos da ordem de R$ 537 milhes, enquanto o gasto progra-
mado para o PRONAF foi de R$ 13 bilhes , o programa conseguiu beneficiar
aproximadamente 5% da populao brasileira em situao de insegurana alimentar
nos ltimos dois anos. De acordo com dados da CONAB, no perodo 2005-2009, o
nmero de pessoas beneficiadas quadruplicou, passando de 2,07 milhes para 8,12
milhes; em 2008, ultrapassou-se a marca de 10 milhes de pessoas beneficiadas.
Uma vez que as relaes de trabalho no meio rural so marcadas pela informa-
lidade, pela sazonalidade e por baixos salrios, a primeira etapa, para dar aos traba-
lhadores rurais condies de elevar sua renda, garantir seu acesso terra. Esse ponto
ressalta a importncia da poltica de reforma agrria, mas a posse da terra no assegura
por si s o aumento da renda. A maior parte dos agricultores familiares tem dificul-
dade de expandir seus ganhos e garantir o sustento de sua famlia com base apenas na
explorao de seus lotes, seja porque estes so de tamanho reduzido em decorrncia
do processo histrico de concentrao fundiria que marca a realidade do campo
no Brasil , seja, ainda, porque lhes faltam programas de crdito compatveis com
sua condio econmica, orientao tcnica e canais de comercializao adequados.
A continuidade do processo de desenvolvimento rural ser efetivada pela ampliao
dos programas que visem ao aumento da produo de alimentos, gerao de renda
e a garantias de comercializao capazes de promover uma estruturao produtiva
sustentvel das unidades rurais familiares e dos assentamentos de reforma agrria.
O que os dados apresentados nesta seo mostram que se, por um lado, houve
um crescimento do gasto social no perodo posterior Constituio, por outro,
tambm ocorreu uma ampliao dos benefcios (bens e servios) sociais oferecidos
pelo governo federal. Ou seja, a majorao dos gastos permitiu uma maior oferta de
programas e aes sociais, proporcionando um leque mais diversificado de proteo
social/gerao de oportunidades para uma extensa parcela da populao. Entretanto,
permanecem como desafios a questo do pacto federativo, que precisa se tornar mais
cooperativo e promotor de equidade, em termos gerais, para permitir arranjos insti-
tucionais melhores, em cada poltica setorial; e a questo da oferta privada de servios
sociais, que em cada rea apresenta peculiaridades em seu relacionamento com o
Estado ora lucrativa ora filantrpica, ora concorrente, ora dependente da oferta
pblica , estando sujeita a distintos graus de regulao, mas sempre contando com
um nvel significativo de financiamento pblico, seja por meio de repasse direto de
recursos oramentrios, seja por meio de incentivos e renncias fiscais.
5 POLTICA SOCIAL NO BRASIL: FINANCIAMENTO E GASTO
5.1. Financiamento
A partir da Constituio de 1988, a responsabilidade pblica na proteo social
seria significativamente expandida, o que traria como consequncia o aumento
dos gastos sociais. Para fazer frente s despesas geradas pelos servios e benefcios
ofertados pela seguridade social, era preciso proceder alterao dos sistemas de
financiamento e gesto das polticas sociais. Para tanto, a CF/88 previu a cria-
o do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social,
destinados a promover a integrao dos recursos e das aes das antigas pastas
da Sade, da Previdncia e da Assistncia Social. O Oramento da Seguridade,
em particular, expressava a vontade constituinte de ampliar o comprometimento
de recursos da Unio com a rea social e blind-la da concorrncia fiscal com
outras polticas pblicas. Ele deveria dispor no s das contribuies previdenci-
rias sobre salrios e folhas de pagamentos, mas de outras fontes de financiamento,
oriundas de tributos e contribuies40 de toda a sociedade, que, em conjunto,
poderiam conferir estabilidade s receitas e promover a solidariedade social no
financiamento do bem pblico representado pela proteo social. Esta soluo
atendia ainda antiga demanda por maior diversidade na composio do finan-
ciamento da poltica social (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 52) que
a tornasse mais resistente a conjunturas econmicas desfavorveis. Contudo, o
processo de regulamentao da seguridade social seguiu caminho distinto do
previsto: os trs ministrios no foram unificados, e o desempenho pujante do
Oramento da Seguridade, em termos da arrecadao gerada pelas contribuies
sociais, no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de
recursos s reas sociais.
40. Estas se diferem dos impostos tradicionais por algumas caractersticas: podem ser cumulativas, no tm de ser
repartidas entre os entes federados, no so regidas pelo princpio da anualidade e se vinculam a despesas especficas.
O novo arranjo das relaes federativas promovido pela Carta de 1988, que
redistribuiu entre os entes federados a oferta e a gesto de importantes servios
sociais pblicos, se faria acompanhar do aumento de receitas vinculadas, assim
como de transferncias de recursos da Unio, para estados e municpios, aumen-
tando a capacidade destes para financiar o gasto social, e reduzindo sua depen-
dncia em relao Unio.
Contudo, em 1994, no mbito dos renovados esforos de combate infla-
o por meio do Plano Real, esse arranjo acabou por ser considerado fator deter-
minante de uma indesejvel rigidez oramentria, que comprometeria a receita
do governo federal, impedindo-o de atender a outras demandas ou prioridades,
como o equilbrio oramentrio e o ajuste fiscal objetivos que ganharam espe-
cial relevncia na estratgia de estabilizao da economia. Para dotar de maior fle-
xibilidade o processo de alocao de receitas pblicas, foi criado, ento, o Fundo
Social de Emergncia (FSE), posteriormente denominado DRU, que passou a
destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das polticas sociais para o aten-
dimento de outras prioridades fiscais, como a gerao de supervits primrios.
Isso acabou por desorganizar a estrutura de financiamento da seguridade
social, uma vez que subtraiu recursos do seu oramento. E fortaleceu ainda mais os
incentivos para que os esforos de aumento da arrecadao por parte do governo
federal se concentrassem nas contribuies sociais que, frente aos impostos gerais,
tm a vantagem de no serem repartidas com estados e municpios. Em prejuzo,
principalmente dos estados (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007; SANTOS;
GENTIL, 2009), este movimento permitiu uma reconcentrao na distribuio da
receita tributria disponvel a cada nvel de governo sem, no entanto, se aproximar
dos nveis de concentrao vigentes antes da Constituio.
Paralelamente, tambm como parte integrante das polticas de estabi-
lizao econmica, realizou-se um intenso processo de reconfigurao da
autonomia dos governos subnacionais, em que a assuno pela Unio das
dvidas estaduais e de alguns grandes municpios teve como contrapartida
a privatizao de bancos pblicos estaduais e a promulgao de Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LRF). Com o objetivo de coordenar o comportamento
fiscal dos entes federativos e garantir uma maior disciplina fiscal, esta lei
imps considerveis restries aos governos subnacionais (LOPREATO,
2004, 2008; PIANCASTELLI, 2008; ALMEIDA, 2005).
Essa tenso entre descentralizao e centralizao na Federao brasileira
dos anos 1990 tornou ainda mais complexo o funcionamento do federalismo
cooperativo, tal como imaginado na Constituio de 1988, particularmente em
relao s polticas sociais universais. Prticas nem um pouco cooperativas, como
a guerra fiscal, foram utilizadas largamente pelos governos subnacionais.
De todo modo, ainda considervel a dependncia poltico-financeira de

estados e municpios junto ao governo federal. Essa subordinao fica patente,
por exemplo, na frequncia com que os governos locais precisam recorrer a trans-
ferncias negociadas. De fato, os instrumentos por meio dos quais as esferas de
governo compartilham a arrecadao gerada com destaque para o Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), o Fundo de Participao dos Estados (FPE)
e a cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servi-
os (ICMS) no s tm se mostrado incapazes de reduzir a desigualdade entre
elas no acesso aos recursos, como ademais a agravam (BRASIL, 2009b). Por outro
lado, esta configurao mantm em mos do governo central um forte instrumen-
tal para influenciar a montagem dos servios locais, tanto pela regulao quanto
por meio de incentivos e contrapartidas financeiras como vem sendo observado,
por exemplo, a cada nova etapa de implantao do SUS. Dessa forma, o avano
da descentralizao das polticas sociais, assim como a reduo das desigualdades
entre municpios, estados e regies brasileiras, est ainda a depender de um novo
arranjo fiscal, que avance na direo de um federalismo mais cooperativo.
Alm da perda de recursos causada pela DRU e das dificuldades impostas
pelo anacronismo do atual pacto federativo, outra questo que constitui grave
desafio melhoria da situao social brasileira diz respeito regressividade da
carga tributria. Apesar de ser uma marca antiga (ERIS; ERIS; KADOTA,
1983; VIANNA et al., 2000 ; ZOCKUN et al., 2007; SILVEIRA, 2008) e
ainda indelvel do sistema tributrio brasileiro, o fato de que justamente as
famlias mais pobres sofram mais com o nus tributrio ainda pouco reconhe-
cido e discutido e ainda soa surpreendente para muitas pessoas.
GRFICO 1
Carga tributria por dcimos de renda, a partir da Pesquisa de Oramentos Familia-
res (POF) Brasil, 2002-2003
(Em %)
Fonte: Silveira (2008).

Elaborao prpria.
Em teoria, normalmente se esperaria que o sistema tributrio fosse

neutro, cabendo s polticas sociais o papel redistributivo. Em um pas com
distribuio de renda to concentrada quanto o Brasil, poder-se-ia at dis-
cutir a necessidade de ir alm e implementar um arcabouo tributrio
que tambm auxiliasse no combate s desigualdades de renda. Mas o fato
que, no caso brasileiro, longe de ser neutro, o sistema tributrio se mostra
regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre a distribuio de renda. Silveira
(2008) constatou que a carga tributria mais pesada para os dcimos de
menor renda e mais leve para os de maior renda, o que explicado pelo
enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos diretos
(renda e patrimnio) que tendem a ser progressivos , em comparao
com o que se arrecada por meio de tributos indiretos (consumo e circulao
de mercadorias) que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus dos
tributos diretos crescendo medida que a renda se eleva seu efeito final, no
suficiente para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre
a renda das famlias mais pobres.
A tributao no Brasil utiliza de maneira demasiado intensa os tributos
regressivos, enquanto subutiliza os progressivos caminho inverso do ado-
tado nas naes desenvolvidas. Comparando o Brasil com pases da Organi-
zao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), vemos que
em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios representaram 46,1%
da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6% da carga tribu-
tria encontrados, em mdia, nos pases desta organizao. Inversamente,
enquanto os tributos sobre a renda no Brasil significaram 20,6% da carga,
entre os pases da OCDE, sua importncia muito maior, cerca de 35,8% da
carga. Por fim, tambm a tributao sobre a propriedade subaproveitada:
enquanto nos pases da organizao cerca de 5,3% da carga originada por
impostos sobre a propriedade, no Brasil esta base de incidncia responde ape-
nas por 3,8% do total arrecadado (BRASIL, 2009b). A excessiva carga sobre
o consumo e a carga proporcionalmente menor sobre renda e patrimnio
certamente revelam o baixo nvel de solidariedade fiscal vigente na sociedade
brasileira, alm da dificuldade de o Estado enfrentar o desafio de tributar de
modo mais substantivo o patrimnio e as rendas oriundas de outras fontes
que no o trabalho.
O sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui um srio
limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade social brasi-
leira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados mais vulne-
rveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato
de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus
principais financiadores.
Visto sob esse prisma, a dicotomia entre contribuintes e no contribuintes

perde muito do seu significado. Pois se, por um lado, tem-se o BPC/Loas, o Bolsa
Famlia e os subsdios cruzados do RGPS, como exemplos de uma proteo
social que se estende a famlias que pouco ou nada contribuem para a sustentao
da Previdncia Social; por outro , todos so contribuintes, mesmo quando no
filiados a um regime de previdncia social, com a diferena de que, em vez de
arcar com a contribuio sobre seus salrios, estes cidados tm sua baixa renda
fortemente captada pela tributao indireta.
A to propalada generosidade da poltica social brasileira tambm deveria
ser repensada sob estes termos. Afinal, qual o significado concreto de R$ 85,00
valor mdio do benefcio do Bolsa Famlia, segundo o MDS , quando produtos
de primeira necessidade so fortemente tributados? Ao comprar itens como gs
de cozinha (34%), acar (32,3%), ovos (20,6%), po (16,8%), frango (16,8%),
arroz (15,3%) e feijo (15,3%), estas famlias j devolvem aos cofres pblicos algo
entre 12% e 35% do valor da compra.41
Infelizmente, a excessiva carga de tributos indiretos no pas, alm de regres-
siva e prejudicial distribuio de renda, traz ainda outra ordem de problemas
para as polticas sociais, no campo do controle social e da legitimidade. A falta
de transparncia na cobrana dos tributos indiretos, embutidos e disfarados
no preo final dos bens e servios, faz que os cidados de renda mais baixa no
tenham plena conscincia do seu papel enquanto contribuintes e financiadores
das polticas pblicas em geral o que muitas vezes os impede de exercer de modo
mais ativo sua cidadania, no sentido de defender seus direitos, de se fazerem
representar nos conselhos e nas conferncias pblicas e de acompanhar junto ao
poder pblico a formulao e a execuo das polticas e dos programas realizados
em nome dos cidados mais pobres.
Adicionalmente, a falta de visibilidade dos impostos indiretos, que so pagos
por todos, permite que apenas os que so onerados pelo IR, nos estratos superiores
da distribuio de renda, se julguem contribuintes de fato e sejam respeitados como
tal. Estabelece-se uma dicotomia entre contribuintes e eleitores, conforme lem-
bra Reis (2009, p. 69): Os eleitores brasileiros esto atualmente na faixa de 130
milhes, enquanto os contribuintes (do Imposto de Renda) no vo alm de uns 20
milhes; ou seja, os contribuintes so aproximadamente 15% dos eleitores.
Tal dicotomia, ainda que baseada em uma premissa equivocada a de que
apenas aqueles que pagam impostos diretos so de fato os contribuintes que
arcam com o sustento do Estado e suas polticas pblicas , est profundamente
41. Percentuais de impostos incidentes sobre os itens estimados pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
(IBPT) e da Federao do Comrcio de Bens, de Servios e de Turismo (Fecomrcio), divulgados em reportagem da
revista poca (FUCS; CID, 2010).
marcada no comportamento poltico do cidado brasileiro e constitui um desafio

para a sustentabilidade e a legitimidade das polticas sociais no Brasil: quando
aqueles que se entendem como contribuintes do sistema no se identificam com
os integrantes do pblico-alvo de uma determinada poltica pblica, instantanea-
mente esta poltica passa a ser taxada de assistencialista ou eleitoreira.42
5. 2 Gasto
Como amplamente reconhecido, o patamar dos gastos sociais no Brasil foi signi-
ficativamente alterado a partir da Constituio de 1988. J em 1990, eles chegavam
a 19% do PIB, atingindo quase 22% em 2005. Esta trajetria, contudo, no foi
contnua, graas implantao de severos regimes fiscais e desacelerao econ-
mica, ocorridas em diferentes momentos deste intervalo. a partir de 1993, com
a efetiva implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, Loas, Pre-
vidncia Rural, entre outras que os gastos sociais passam a aumentar de maneira
sustentada, chegando a 1995 com cifras percentuais superiores s verificadas ao fim
dos anos 1980. Desde ento, o movimento desses gastos tambm sofreu avanos e
retrocessos, sempre atrelado ao ciclo econmico, embora menos dependente dele
que na dcada de 1980. Afinal, uma das principais demandas da crtica ao modelo
da poltica social do regime militar foi atendida pela Constituio de 1988: a diver-
sificao das bases de financiamento das polticas sociais, que passaram a contar
tambm com faturamento e lucro lquido, em adio folha salarial.
42. Kerstenetzky (2009b, p. 17) discute de modo bastante instigante a questo da legitimidade das polticas
sociais: Polticas sociais focalizadas podem enfraquecer a disposio para pagar impostos que as financiem
por meio do princpio de segregao que est inscrito nelas, segundo o qual alguns pagam enquanto outros se
beneficiam. Se a poltica percebida desse modo, tem de contar com um sentido de solidariedade muito forte
(quase irracional), que ela mesma inviabiliza na medida em que refora a segregao. Essa idia no pressupe
que as pessoas sejam por natureza autointeressadas, mas que a solidariedade requer pelo menos um sentido
de identificao ou simpatia com os beneficirios, que , no entanto, solapada pela segregao. Se assim , o
resultado pode ser o conhecido paradoxo da redistribuio (...): polticas redistributivas de renda tendem a redis-
tribuir menos do que polticas de renda universais porque h uma tendncia de haver menos a ser redistribudo.
GRFICO 2
Gasto pblico social das trs esferas de governo
Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009).
Elaborao prpria.
GRFICO 3
Gasto pblico social das trs esferas de governo participao percentual das
reas de atuao social
O crescimento agregado da despesa social no traduz, contudo, a grande

disparidade entre os gastos das diferentes reas. O gasto previdencirio, por
exemplo, supera, em grande magnitude, o referente s demais reas, a ponto de
responder por quase a metade do total (grfico 2). Neste grupo, esto compu-
tadas, em conjunto, as despesas dos diferentes regimes previdencirios (RGPS e
RPPS). Desagregando seu valor segundo cada regime,43 observa-se importante
elevao, entre 1995 e 2005, da parcela referente aos benefcios do RGPS e
reduo simultnea daquela destinada aos gastos com benefcios a servidores
pblicos.44 O aumento da despesa do RGPS deve-se, em grande medida,
incorporao do trabalhador rural Previdncia Social, assim como garantia
constitucional de que o valor do piso previdencirio acompanharia o valor do
salrio mnimo.
A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de educao e sade foi outra.
Essas reas sofreram redues relativas na sua participao, embora, em termos
absolutos, recebam hoje mais recursos que antes. Isto porque o conjunto dos
gastos sociais principalmente os previdencirios cresceu mais rpido, de sorte
que as parcelas destinadas a estas reas foram proporcionalmente menores em
2005 que no incio dos anos 1980.
As mudanas na distribuio federativa das competncias tributrias e
fiscais, bem como nos encargos e nas responsabilidades relativos poltica
social, alteraram bastante a distribuio dos gastos entre as esferas de governo.
Observando esta distribuio a partir da origem de recursos,45 alguns movi-
mentos so perceptveis.
43. Como propem Fernandes et al. (1998a,1998b).

44. Cabe ainda lembrar que o RGPS tem efeitos fortemente redistributivos sobre a renda, enquanto o RPPS, ao contr-
rio, promove a concentrao desta. A reduo proporcional dos gastos com este ltimo, portanto, melhora a resultante
de efeito distributivo dos gastos previdencirios.
45. Quando se utiliza o enfoque de origem de recursos, os valores so computados na esfera que os financia. Quando
se enfoca a responsabilidade do gasto, os recursos transferidos so computados como da esfera receptora da transfe-
rncia e responsvel pela efetiva gesto. Ver a respeito, Mdici e Maciel (1995) e Fernandes et al. (1998b).
GRFICO 4
Gasto pblico social participao percentual das esferas de governo
Em primeiro lugar, constata-se a significativa ampliao dos recursos muni-

cipais no financiamento das polticas pblicas sociais, j nos primeiros anos da
dcada de 1980. Este movimento foi fruto de uma repartio mais ampla de
receitas de impostos entre os entes federativos antes mesmo da CF/88 e, depois
dela, da vinculao de receitas para despesas especficas da rea social como
as de sade e educao. A trajetria dos estados foi diversa: se, nos primeiros
movimentos de descentralizao, conferiu-se certo protagonismo aos governos
estaduais, a reconcentrao tributria promovida pela Unio, durante os anos
1990, aliada ao vis municipalizante da descentralizao no perodo, reverteu a
tendncia inicial (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007). Nesse sentido, a
participao dos estados nas polticas sociais descentralizadas segue sendo objeto
de pactos e negociaes, tendo em vista os problemas fiscais apresentados por
estas esferas de governo.
importante tambm reconhecer a expressiva mudana operada no
padro dos processos decisrios relativos ao gasto social, a partir dos anos 1990,
em relao ao que predominava anteriormente. At ento, a concentrao de
recursos nas mos da Unio, a par da inexistncia de critrios institucionais
para a distribuio destes entre reas e regies, permitia que as decises de
gasto fossem frequentemente orientadas por motivaes clientelistas e patri-

monialistas. Alm de promover uma distribuio arbitrria do gasto, estas
prticas impunham trmites bastante difceis e demorados s transferncias
negociadas. Hoje, diversamente, possvel observar, na grande maioria das
reas, a introduo de critrios pactuados para a repartio de recursos, com a
crescente importncia das transferncias fundo a fundo em vrias reas sociais.
Ainda que no estejam disponveis dados mais recentes sobre o gasto social
das trs esferas de governo, estudos em curso tm apontado para a continuidade
de seu crescimento. As primeiras estimativas relativas ao gasto social federal para
2009 apontam para o patamar de 16% do PIB (CHAVES; RIBEIRO, 2010)
um crescimento considervel em relao aos 13,5% apresentados em 2005. Nesse
sentido, bastante provvel que o gasto social das trs esferas de governo hoje
supere os percentuais deste indicador alcanados em 2005.
Ao se considerar que esses recursos mobilizam o consumo das famlias,
geram milhes de postos de trabalho na prestao de servios, demandam diver-
sos setores da economia por meio da compra de insumos e equipamentos e da
agricultura familiar indstria de equipamentos, percebe-se que sua importncia
para a economia e a sociedade ainda maior do que os 22% do PIB. O complexo
e abrangente sistema de proteo social em vigor no pas gera inegveis encade-
amentos de consumo, emprego e investimento inclusive importaes de insu-
mos, mquinas e equipamentos que tm enorme importncia para a dinmica
econmica e guardam diversas oportunidades de poltica industrial e tecnolgica.
A alegada oposio entre econmico e social, apresenta-se, nos debates acerca da
poltica social, frequentemente sob a forma de uma contradio entre eficincia,
entendida como administrao da escassez, e equidade, princpio que designaria a
distribuio mais justa possvel dos recursos. Tal separao, contudo, suscita um para-
doxo: a eficincia, na medida em que procede a uma determinada alocao de recursos,
tendendo a concentr-los em certos pontos de uma distribuio desigual, gera zonas de
no satisfao de necessidades e recoloca a cada vez o problema da justia social. Alm
disso, essa disjuntiva, a presumir que produo e distribuio so esferas independentes
entre si cabendo primeira ser eficiente e segunda, equitativa , faz parecer impro-
vvel a composio prtica desses conceitos, quando precisamente a conciliao deles,
formalizada em determinado princpio de justia, a razo de ser da poltica social.
Em ensaio clssico, Santos (1979) alude a essa gnese conflituosa da poltica
social para defini-la como escolha trgica: a expresso ilustra o carter imprevisvel
dos efeitos dessa poltica e decorre da impossibilidade de garantir antecipadamente
que o princpio de justia no qual ela est baseada cobrir de fato todo o espectro
das necessidades sociais, ou se aplicar positivamente a qualquer questo social

concreta. A poltica social no cria uma configurao social nova; ela intervm
sobre uma dada estrutura de produo e distribuio da riqueza. Se o problema
social historicamente o mesmo (a questo da distribuio), o contexto em que
ele se prope (as instituies, a semntica poltica, a situao econmica e o
substrato ideolgico) demasiado complexo para ser circunscrito a um modelo.
Os efeitos da poltica social so imprevisveis porque so mediados e, portanto,
determinados por essa conjuntura instvel.
Se, por um lado, no processo de construo do sistema brasileiro de poltica
social, possvel apreender essa dinmica marcada por antagonismos, por outro lado,
parece reinar, entre os defensores e os detratores desse sistema, relativo consenso
acerca da existncia de um problema distributivo. parte talvez a crtica mais con-
servadora, para a qual as desigualdades apenas traduzem o resultado legtimo da livre
corrida das capacidades e no autorizam falar em algo como uma questo social, o
reconhecimento de que as assimetrias de acesso a bens e servios so incompatveis
com a riqueza efetivamente gerada no pas denota certa convergncia em torno de
um princpio de justia social que, embora possa inspirar concepes distintas ou at
mesmo divergentes quanto ao que necessrio fazer para concretiz-lo, se identifica
em toda parte com a ideia de distribuio equitativa. Esta ltima corresponde
percepo mais ou menos compartilhada de que no se pode esperar que o simples
funcionamento de um sistema econmico, cujo padro de acumulao concentra-
dor, corrigir as distores distributivas; a mitigao delas ou sua estabilizao em
um patamar socialmente aceitvel no podem se realizar sem o concurso da ao
poltica. Os modelos dessa interveno, variveis de acordo com o grau de equidade
que tomam por referncia, correspondem a formas de poltica social.
Esses dois pontos a ideia ou o princpio de justia, de um lado, e sua reali-
zao por meio de uma poltica social, de outro esto estreitamente relacionados:
uma poltica social, na medida em que se realiza por meio de alocao de recursos
e envolve um regime de distribuio de custos e benefcios, no pode prescindir
da chancela de um princpio de justia socialmente reconhecido, que assegure sua
legitimao. Pode-se dizer que os laos de solidariedade intersubjetiva que do
coeso vida social tiram sua consistncia dessa noo comum de justia; ela que
responde pela forma com que feita a alocao dos recursos e pelas prioridades
que a regem, segundo padres de igualdade e desigualdade socialmente admiss-
veis. certo que a distribuio de recursos operada pela poltica social atende a
outros determinantes, como o volume disponvel, a identificao adequada das
necessidades, os custos de execuo e a ao de grupos em conflito, empenhados
em apropriar-se de uma parcela maior do produto social. Mas, de modo geral,
o princpio de justia socialmente predominante explica por que determinadas
estratgias de poltica social so mais aceitas que outras, em dada sociedade.
Tomando-se como referncia comparativa o cenrio anterior Constituio

de 1988, pode-se considerar que a situao social do Brasil , atualmente, melhor
que 20 anos atrs. Um conjunto de evidncias positivas como o aumento no gasto
social, a reduo das desigualdades e a extenso da cobertura contra riscos sociais a
uma parcela maior da populao confirma esse avano relativo e permite afirmar
que existe hoje no Brasil um sistema de proteo e promoo social de carter uni-
versalizante. A rede de proteo social est presente em todo o territrio nacional,
formada por polticas de seguridade social, nas reas de assistncia, sade e previ-
dncia, e pela poltica de seguro-desemprego. A promoo social abrange as reas
de educao e cultura, de trabalho e de desenvolvimento rural e se realiza por meio
de um conjunto de polticas que encontra fundamento em direitos sociais consa-
grados constitucionalmente. Vai tambm ao encontro dos princpios fundamentais
da Constituio a recente incorporao, pelo Estado, de polticas de igualdade de
gnero e de raa, fruto da mobilizao social por polticas distributivas, conjugada
s lutas por equidade social e reconhecimento cultural (FRASER, 2001, p. 246).
Em meados dos anos 1990, mas sobretudo a partir do incio da dcada de
2000, esse arcabouo de proteo social passou a dispor tambm de programas
de transferncia condicionada de renda, cujos efeitos, voltados melhoria das
condies de vida das famlias pobres, reforaram a abrangncia e a complexidade
da poltica social como um todo. Sem embargo, nota-se que questes sociais de
grande importncia, como o direito alimentao ou o direito garantia de
renda no contributiva universal, no so objeto de reconhecimento normativo
especfico. A ausncia dessa condio permite por vezes que a legitimidade das
polticas sociais voltadas a tais questes seja colocada em dvida.
A configurao atual da poltica social brasileira alvo de crticas diferencia-
das, oriundas de diversas posies polticas e linhas tericas; sem embargo, podem
ser agrupadas em duas correntes diametralmente opostas. De uma parte, considera-
se que o marco constitucional em que est fundada a poltica social demasiado
generoso e, por isso, capaz de acarretar consequncias negativas s finanas pblicas
e competitividade econmica do pas, no mercado global. Tais crticas frequen-
temente assinalam que a expanso do sistema de proteo social tanto no campo
das polticas de transferncia de renda como no das polticas de prestao pblica de
servios tende a gerar perda de qualidade e eficincia e a estimular comportamen-
tos socialmente indesejveis, como desestmulos ao empreendedorismo, filiao
contributiva e ao esforo educacional e de qualificao profissional etc.
De outra parte, contesta-se que a poltica social em curso insuficiente, tanto
do ponto de vista de sua segmentao quanto do dos recursos que mobiliza, e que
seus efeitos, acentuadamente compensatrios, intervm apenas ex post entrada no
estado de pobreza. H riscos mal cobertos, com quase metade dos trabalhadores
na informalidade o que no lhes permite acesso Previdncia Social e ao Seguro

Desemprego , e deficincias de execuo que pem em evidncia os problemas
de integrao entre as polticas setoriais e as dificuldades na cooperao federativa.
Outros pontos de tenso do sistema, como o funcionamento pouco satisfatrio
dos mecanismos de participao e do controle social, e a persistncia de desigual-
dades regionais no acesso ao sistema so tambm assinalados pela crtica.
Ademais, como se tentou demonstrar, a persistncia da dicotomia entre con-
tribuintes e no contribuintes, refletida na distino entre poltica social contri-
butiva e no contributiva, no permite ver que as polticas pblicas so, em grande
medida, financiadas pelos seus beneficirios, em virtude do peso e da regressividade
da tributao indireta (sobre produo, circulao e consumo, repassada ao preo
final de bens e servios), em relao tributao direta (sobre renda e propriedade).
Sem contribuir para tornar mais equitativa a distribuio de renda, a carga tribu-
tria indireta, cuja incidncia mais forte e menos visvel que a tributao direta,
favorece o questionamento acerca da legitimidade das polticas sociais seja entre
os que pagam impostos diretos e no se reconhecem como destinatrios preferen-
ciais destas, seja entre seus beneficirios destas, aos quais passa despercebido o fato
de contriburem em proporo maior com a arrecadao fiscal, justamente porque
tendem a converter uma parcela maior de sua renda em consumo.
Ao ter-se em conta que os recursos aplicados pela poltica social, por inter-
mdio de transferncias previdencirias e assistenciais e da prestao pblicas de
servios sociais, elevam o patamar de consumo das famlias, abrem novas opor-
tunidades de trabalho e estimulam a atividade econmica e ao considerar-se
que grande parte dos recursos, arrecadados na forma de contribuies sociais e
impostos, reverte em favor de polticas de financiamento e compras estatais que
beneficiam diretamente o setor produtivo foroso reconhecer que os efeitos da
poltica social se fazem presentes em todo o conjunto da sociedade.
Como foi visto, o aumento do gasto social nas ltimas duas dcadas permitiu
a ampliao do sistema brasileiro de poltica social. Tanto no campo da proteo
quanto no da social, a oferta de programas e polticas sociais se ampliou e diversifi-
cou. Desafios ainda persistem (a relao entre a oferta pblica de servios sociais, que
opera pela lgica da universalizao, e a oferta privada destes, que opera pela lgica
de mercado, ainda carece de maior regulao; a relao entre os nveis da Federao
(Unio, estados e municpios) deve tornar-se mais cooperativa e menos conflitiva,
em favor da superao das iniquidades regionais e da consolidao de arranjos ins-
titucionais mais virtuosos; e a qualidade dos servios sociais pblicos ainda no faz
jus ideia de cidadania que inspira o projeto constitucional), mas, a despeito disso, a
histria recente acumula grandes avanos sociais e recoloca a questo social brasileira
diante de um mais largo e promissor horizonte de possibilidades.
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CAPTULO 3
EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, a elevao da carga tributria bruta em relao ao produto
interno bruto (PIB) e o crescimento dos gastos correntes do governo foram temas
intensamente presentes no debate poltico e acadmico. Apesar de todas as con-
trovrsias, as anlises mais recentes mostram que boa parte do aumento da carga
decorreu da necessidade de equilibrar as contas pblicas em momentos de crises
cambiais agudas, como em 1999 e no binio 2002-2003; por outro lado, a princi-
pal causa do aumento dos gastos correntes a expanso das transferncias sociais
de previdncia e assistncia, e no mais o pagamento de juros da dvida pblica
como no passado (SANTOS, 2010; RIBEIRO, 2010).1
A contribuio destas transferncias em especial as assistenciais para a
queda recente da pobreza e da desigualdade amplamente reconhecida (SOA-
RES et al., 2006; BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2007), mas se sabe muito
pouco sobre os desdobramentos macroeconmicos desses programas e do gasto
social como um todo. Afinal, quando uma famlia recebe determinado valor em
transferncias, boa parte dele empregada na compra de produtos, o que faz que
um determinado setor produtivo produza mais e, portanto, aumente a remu-
nerao ou contrate mais empregados que, por sua vez, tambm vo consumir
mais e assim por diante; ou seja, o gasto do governo inicia um processo de fluxos
de renda que tem efeitos adicionais e ainda pouco conhecidos sobre o PIB,
a renda das famlias e a desigualdade. O objetivo deste texto justamente o de
ajudar a preencher esta lacuna.
Assim, com base na anlise de multiplicadores de uma Matriz de Conta-
bilidade Social (Social Accounting Matrix SAM) construda para 2006, exami-
nar-se- o efeito completo do gasto social nestas duas dimenses crescimento
econmico e distribuio de renda. Com isso, espera-se contribuir para o melhor
entendimento do papel do gasto social que, em 2006, chegou a 21% do PIB
1. No conceito governo central, a despesa com juros, que em 2002 foi de 8% do PIB, em 2008 representou 3,3%
(clculos prprios com dados do Banco Central do Brasil Bacen, relatrio de poltica fiscal. Disponvel em: <http://
www.bcb.gov.br/htms/notecon3-p.asp>. Enquanto isso, as despesas com transferncias, por exemplo, subiram de
6,9% para 9% do PIB (clculos prprios com dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.
stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Grupo.xls>.
na dinmica macroeconmica brasileira e subsidiar decises pertinentes poltica

fiscal para os anos vindouros.
O restante do texto est organizado da seguinte maneira: a seo 2 descreve
o exerccio e os seus pressupostos mais importantes; a seo 3 trata de alguns
aspectos metodolgicos bsicos; as sees 4 e 5 mostram os resultados relativos
ao crescimento econmico e distribuio de renda, respectivamente; e a seo 6
apresenta as principais concluses. O anexo 1 contm a descrio mais pormeno-
rizada dos procedimentos de apurao e distribuio do gasto social e das famlias;
o anexo 2 relaciona a desagregao dos gastos do governo e outros na SAM e no
Sistema de Contas Nacionais (SCN); o anexo 3 reproduz integralmente a SAM
construda para 2006; e o anexo 4 apresenta com mais detalhes os resultados das
simulaes realizadas.
2 A SAM E SEUS PRESSUPOSTOS

O esforo de relacionar fluxos de renda e gasto em um sistema de contabilidade
social bem estabelecido e est presente na prtica dos macroeconomistas desde
pelo menos os anos 1950 (ROBINSON, 1989). O exerccio mais recorrente a
anlise dos coeficientes tcnicos da matriz insumo-produto (MIP), que relaciona
todos os fluxos de renda entre as atividades produtivas. A SAM uma expanso
da MIP: trata-se de uma matriz quadrada que congrega todos os fluxos de renda
e gasto da economia em um determinado ano de referncia, incluindo, alm dos
diversos setores produtivos e produtos, outras agregaes relevantes, como os flu-
xos referentes aos fatores produtivos (capital e trabalho) e aos diferentes setores
institucionais (famlias, governo, empresas e resto do mundo). No Brasil, este tipo
de metodologia j foi empregada em diversos trabalhos, como os de Tourinho
(2008) e Tourinho, Silva, Alves (2006), que serviram de inspirao e foram de
grande utilidade na elaborao deste texto.
Por ser uma matriz quadrada, a SAM ilustra o fluxo circular da renda na
economia: todo o gasto feito por uma entidade (representado em colunas) equi-
vale receita recebida por outra (representada em linhas) e, para cada entidade,
a soma total dos seus gastos equivale soma total das suas receitas. Assim, por
exemplo, no que diz respeito s atividades produtivas, a SAM mostra para cada
uma o nvel e o perfil do seu consumo intermedirio e a participao dos fatores
produtivos; quanto aos setores institucionais, a SAM retrata sua propenso mdia
a consumir e o perfil de sua cesta de consumo.
A anlise dos efeitos multiplicadores parte do princpio de que uma vez
perturbada a estabilidade inicial por um advento exgeno como o aumento
de algum programa de transferncia de renda ou do investimento em educao
pblica, por exemplo , a matriz satisfaz a restrio oramentria de cada agente
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 111
e, por meio dos vazamentos deste impulso inicial, converge para um novo nvel de
renda e gasto. A relao do novo nvel de renda e o montante do impulso exgeno
justamente o efeito multiplicador.
O quadro 1 exibe uma SAM bastante simplificada, sem o setor externo e
o governo, que ajuda a compreender o processo. O impulso inicial dado pelo
choque exgeno no investimento, marcado pela seta vermelha. Este investimento
compra produtos (1), que geram receitas para as atividades (2). Esta receita
parcialmente gasta com insumos (3), ou seja, o consumo intermedirio, que gera
um novo ciclo de renda e gasto entre as atividades, e, por meio da remunerao
dos fatores produtivos, distribui salrios e lucros para famlias e empresas (4).
As empresas transferem parte dos lucros para as famlias como dividendos e pou-
pam outra parte; j as famlias gastam parte com seu consumo final, que reali-
menta o ciclo de renda e gasto do setor produtivo (5), gerando mais salrios, mais
consumo e assim por diante, e poupam a outra parte. Aqui, ento, o ciclo toma
outro rumo: o aumento na poupana estimula o investimento no autnomo em
montante inferior ao investimento autnomo inicial (6). Vrias rodadas se com-
pletaro at que o investimento endgeno se estabilize e a variao na poupana
(vazamento) seja igual variao do investimento total.
QUADRO 1
Fluxo circular da renda na SAM sem setor externo e sem governo
Elaborao prpria.
A SAM no investiga ou dimensiona causalidades, apenas parte de pressu-

postos a respeito delas. De modo mais geral, este tipo de anlise se assenta sobre
o princpio da demanda efetiva, assumindo que somente o gasto tem autonomia
para se realizar por deciso dos agentes econmicos, sendo a demanda responsvel
por iniciar o processo de causalidade econmica (POSSAS, 1987; SILVA, 1999).
Alm disso, o exerccio pressupe que a oferta perfeitamente elstica: por defi-
nio, os preos so fixos e o que varia a produo. Em outras palavras, no h
pleno emprego dos fatores produtivos e, desta forma, h uma capacidade produ-
tiva ociosa capaz de atender ao aumento da demanda. Ou seja, no h trade-offs
ou crowding out; o que impede o crescimento econmico no so restries da
oferta por exemplo, por baixa produtividade , mas sim restries da demanda.
Trata-se de uma anlise que incorpora elementos bastante controversos, e
que tem por trs debates seculares do campo econmico sobre o papel e a efi-
cincia do mercado como mecanismo de coordenao das aes. Economistas
identificados com a tradio neoclssica normalmente so cticos quanto
possibilidade de intervenes exgenas por exemplo, governamentais serem
capazes de promover o pleno emprego dos fatores produtivos e um equilbrio
de mercado mais eficiente. Barro (2009), por exemplo, questionou da seguinte
forma o pacote fiscal do governo americano para estimular a economia depois da
crise de 2008-2009:
The theory implicitly assumes that the government is better than the private market
at marshaling idle resources to produce useful stuff. Unemployed labor and capital
can be utilized at essentially zero social cost, but the private market is somehow
unable to figure any of this out. () [A] much more plausible starting point is a
multiplier of zero.2
De acordo com esta linha de pensamento, a racionalidade completa dos
agentes privados permitiria o julgamento adequado das oportunidades econmi-
cas disponveis. precisamente neste ponto que as crticas de forte sabor key-
nesiano se concentram: segundo este ponto de vista, a racionalidade limitada,
a incerteza e o carter intrinsecamente pulverizado e assimtrico das economias
capitalistas modernas implicam a inexistncia de mecanismos que garantam que
a demanda ser suficiente para garantir o pleno emprego de todos os fatores pro-
dutivos. Este o argumento bsico de Hill (2009) na sua resposta a Barro:
Granted, there are thousands of firms that could hire idle resources to produce use-
ful stuff. Unfortunately, few of these firms believe they could sell additional units
of output at prices that will cover their costs. However, if firm A could be assured
that firms B, C, and D would also be hiring then firm A could hire additional labor
with some assurance that its additional output could be sold at a profit. () In real
world markets, theres no central auctioneer to coordinate our plans. Unemployed
2. A teoria assume, implicitamente, que o governo melhor que o mercado em colocar recursos ociosos para produzir
coisas teis. Trabalho e capital antes desempregados podem ser utilizados a custo praticamente zero, mas o mercado,
por algum motivo, no se d conta. (...)[Um] ponto de partida bem mais plausvel seria um multiplicador igual a zero.
workers lack the means by which they could communicate to businesses their inten-
tion to buy particular goods if they were employed. Although government cannot
solve this communication problem, it can improve the likelihood that firms will
find buyers for additional units of output, first, by purchasing some of this output
directly and, second, by putting money into the hands of those who will spend it.3
Do ponto de vista da escolha de modelos, o pressuposto da elasticidade
plena da oferta poderia ser relaxado em modelos de equilbrio geral, que, no
entanto, implicariam a aceitao de inmeros pressupostos adicionais. A opo
metodolgica pela anlise tradicional de multiplicadores justifica-se em funo
do trade-off, necessrio entre o nvel de complexidade e a plausibilidade dos pres-
supostos. Ainda que a interpretao dos resultados deva ser feita com cautela,
pensamos que um arcabouo que privilegia variaes autnomas da demanda
adequado para avaliar o papel macroeconmico do gasto social em uma sociedade
como a brasileira. No obstante, os resultados devem ser lidos mais como uma
anlise comparativa entre os multiplicadores de diferentes gastos do que como a
verdade absoluta de um dado gasto.
Este tipo de anlise implica que, se os preos so fixos e no h pleno emprego
de fatores ou restries pelo lado da oferta, ento, qualquer investimento em ati-
vidades produtivas ter um efeito multiplicador sobre o PIB maior do que 1. Se
se supusesse o oposto, isto , o pleno emprego dos fatores, o multiplicador seria
necessariamente zero, porque se estaria assumindo que a renda corrente perfaz a
totalidade da renda passvel de ser gerada e qualquer aumento no gasto de um agente
implicaria a reduo do gasto de outro, ou seja, um efeito deslocamento completo
ou crowding out completo (DORNBUSCH; FISCHER, 1991, cap. 5).4
Outro pressuposto relevante que merece ser mencionado diz respeito
propenso marginal a poupar e ao perfil de consumo das famlias. Neste exer-
ccio, ambos so obtidos a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)
2002-2003 e tomados como constantes. Em outras palavras, embora haja abun-
3. Concedido, existem milhares de firmas que poderiam contratar recursos ociosos para produzir coisas teis. Infeliz-
mente, poucas dessas firmas acreditam que poderiam vender essas unidades adicionais de produo a preos que cubram
seus custos. Entretanto, se a firma A pudesse ser assegurada que a firma B, C e D tambm estivessem contratando, ento
a frima A poderia contratar mais trabalho com alguma segurana de que sua produo adicional pudesse ser vendida
com lucro. (...) Em mercados do mundo real no existe um leiloeiro central para coordenar nossos planos. Trabalhadores
desempregados no tm os meios pelos quais eles poderiam comunicar s empresas sua inteno de comprar bens espe-
cficos caso estivessem empregados. Ainda que o governo no possa solucionar esse problema de comunicao, ele pode
aumentar as chances das firmas acharem compradores para a produo adicional, primeiro, pela compra direta de parte
desta produo e, segundo, colocando dinheiro na mo daqueles que efetivamente gastam.
4. Para medir o multiplicador passado existem inmeros estudos que aplicam tcnicas de identificao para tentar
eliminar a endogeneidade entre o PIB e o gasto fiscal, sobretudo para os Estados Unidos. Logicamente, a validade
das concluses est intimamente ligada pertinncia da tcnica e das variveis escolhidas no modelo. Entre os para-
digmticos esto: Blanchard e Perotti (1999) e Barro e Redlick (2009). Como mostram Blanchard e Perotti, a maioria
dos autores que estimam multiplicadores efetivos do gasto por meio de regresses encontrou multiplicadores iguais
ou maiores que um. Barro (2009), em tom mais crtico, e reduzindo imensamente o escopo da anlise, encontra um
multiplicador do gasto de defesa entre 0,6 e 0,8, a depender das guerras includas na amostra.
dante evidncia emprica de que o nvel de poupana est estreitamente correla-

cionado com o de renda familiar, o modelo empregado assume que esta perma-
necer constante, no importando a variao da renda familiar em funo dos
choques exgenos simulados. Um determinado tipo de famlia que gaste toda sua
renda em consumo continuar a faz-lo mesmo que esta renda aumente muito
depois do impulso inicial.
Em tese, uma hiptese mais realista seria a de incorporar as elasticidades mar-
ginais. No entanto, pode-se argumentar que: i) a exigncia de dados para estimar
todas as elasticidades alta; ii) no curto prazo, as elasticidades efetivas podem ser
bastante distintas das mdias histricas estimadas; iii) as simulaes envolvem cho-
ques marginais que no alteram to drasticamente a renda das famlias; e iv) como
demonstram Pyatt e Round (1979), a incluso das elasticidades marginais geral-
mente no tem efeito substantivo sobre os multiplicadores da SAM, uma vez que
esta incorpora os novos fluxos de forma marginal, pois considera a totalidade dos
agregados de fluxo da economia para um dado ano. Assim, mesmo que a elastici-
dade dos novos fluxos seja muito distinta da mdia, ao ser incorporada ao fluxo ori-
ginal, seu peso pequeno, no afetando os multiplicadores de maneira significativa.
Finalmente, o ltimo pressuposto que merece ser mencionado relativo
distino entre as variveis exgenas e endgenas. As primeiras so aquelas para as
quais se pressupe autonomia do gasto e se aplicam os choques desejados. Neste
trabalho, seguem-se os procedimentos tradicionais e assumem-se o investimento,
os gastos correntes do governo e a demanda por exportaes como exgenos.5
Uma vez definidas estas variveis, ficam delimitados tambm os vazamentos, que
so as transaes dos agregados endgenos aos exgenos que no retornam para
o ciclo real de agregao de valor. No caso, portanto, estas variveis de ajuste so
os tributos, as importaes, as rendas e transferncias enviadas ao exterior e a
poupana privada nacional. Por definio, ao fim de cada simulao, o valor dos
vazamentos ser o mesmo do choque exgeno inicial.6
A SAM construda para este exerccio, com todas as variveis endgenas e
exgenas, pode ser encontrada no anexo 3 e consiste, grosso modo, em uma desa-
gregao da SAM resumida apresentada no quadro 2. Os valores para as variveis
agregadas so oriundos do SCN de 2006, o ltimo disponvel no momento da
elaborao deste texto. O anexo 1 apresenta mais detalhes quanto s fontes e a
procedimentos utilizados.
5. Ao assumirmos estas variveis como exgenas, estamos admitindo, implicitamente, que: i) o investimento responde
mais s expectativas de rentabilidade do que ao no consumo da sociedade; ii) o gasto do governo pode, em teoria,
prescindir da integralidade de receitas tributrias que o financie; e iii) a demanda por exportaes brasileiras produto
de decises alheias vontade dos nacionais.
6. Os vazamentos isto , as transaes dos agregados endgenos para os exgenos que, portanto, escapam ao pro-
cesso de causao recproca entre a renda e o gasto a cada rodada obrigam o modelo a convergir para um novo
nvel de renda em que, novamente, as identidades contbeis se verificam.
QUADRO 2
Estrutura agregada da SAM
Gastos Fatores Despesa corrente dos setores institucionais Resto do mundo Despesa de
Atividades Produtos Total
Receitas Trabalho Capital Famlias Empresas Governo (ROW) capital
Vendas Faturamento
Atividades
domsticas bruto
Formao bruta
Consumo Consumo final Consumo final
Produtos Exportaes de capital fixo e Demanda
intermedirio das famlias do governo
estoques
Valor adicionado Remunerao do

Trabalho Valor
pelo trabalho trabalho nacional
Fatores adicionado
Valor adicionado Remunerao do bruto PIB
Capital
pelo capital capital nacional
Transferncias
Salrios e outros Transferncias Transferncias
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil
s famlias Renda familiar

Famlias rendimentos do Aluguis e juros s famlias s famlias
(previdncia bruta
trabalho dividendos residentes
e assistncia)
Despesa
corrente Transferncias Excedente
dos setores Empresas Lucros s empresas operacional
institucionais nacionais bruto
Tributos sobre o Tributos sobre

Contribuies Tributos sobre o Imposto de Imposto de renda Transferncias ao Receitas do
Governo faturamento e o vendas e
previdncia capital renda e outros governo governo
valor adicionado importaes
Remessas de Transferncias Transferncias Transferncias

Resto do mundo (ROW) Importaes Salrios Sada de divisas
lucros e royalties para o ROW para o ROW para o ROW
Poupana
Poupana das Poupana das Poupana
Despesa de capital corrente do Poupana total
famlias empresas externa
governo
Usos da Usos do
Usos da
Valor bruto da renda excedente Entrada de Investimento
Total Oferta Rendas brutas PIB receita do
produo familiar operacional divisas total
governo
bruta bruto
115
Matriz insumo-produto Fluxos reais Transferncias e fluxos financeiros

As atividades e os produtos, que compem a matriz insumo-produto, foram

desagregadas em 14 itens.7 O setor institucional famlias foi dividido em 12
grupos, obtidos a partir da combinao da rea de moradia urbana ou rural e
da escolaridade do chefe do domiclio menos que 1 ano de estudo, de 1 a 3
anos, de 4 a 7 anos, de 8 a 10 anos, de 11 a 14 anos e de 15 anos ou mais. O
gasto social do governo foi desagregado de acordo com a tabela 1.8 Os mtodos
utilizados para distribuir todos os agregados macroeconmicos relevantes entre
estes 12 tipos de famlias esto descritos no anexo 1.9
TABELA 1
Composio do gasto social do governo nas trs esferas 2006
Participao
Classificao no R$ Gasto
Tipo de gasto Desagregao PIB
SCN de 20061 milhes social
(%)
(%)
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) (1) 161. 618 32,0 6,8
Benefcios de seguridade Seguro-Desemprego (1) 10.987 2,2 0,5
social em numerrio Abono salarial (1) 3.957 0,8 0,2
Resduo 95 0,0 0,0
Transferncias Benefcios sociais com Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) (2) 101.286 20,0 4,3
sociais e sem constituio de Saque do FGTS (3) 29.683 5,9 1,3
fundos Resduo 8.326 1,6 0,4
Programa Bolsa Famlia (PBF), Programa de Erradicao
Benefcios de assistncia do Trabalho Infantil (Peti) e outras transferncias (4) 9.553 1,9 0,4
social em numerrio
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)2 (4) 9.719 1,9 0,4
Servios sociais Sade pblica e
(consumo da mercantil consumida pela Sade pblica (5) 79.378 15,7 3,3
administrao administrao pblica
pblica) Educao pblica Educao pblica (5) 90.935 18,0 3,8
Gasto social analisado (RGPS, RPPS, PBF, BPC, sade, educao) 452.489 89,5 19,1
Gasto social total de acordo com SCN 505.537 100 21,3
Fontes: (1) Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi); (2) Anurio Estatstico da Previdncia Social e Execuo
Oramentria/STN; (3) Relatrio de Execuo Financeira do FGTS saques/Caixa Econmica Federal CEF; (4) Matriz de
Informaes Sociais/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); (5) Tabela de Recursos e Usos 2006,
Demanda Final 53 atividades e 80 produtos/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Nota: 1 Para as definies conceituais e a metodologia do SCN 2006, ver IBGE (2008).
2
O BPC foi institudo pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), regulamentado pela Lei Orgnica de Assistncia Social
(Loas) em 1993 e comeou a ser concedido em 1996. O benefcio, no valor mensal de um salrio mnimo, atende os
idosos indivduos com 65 anos ou mais e pessoas portadoras de deficincia, cuja renda familiar per capita inferior
a um quarto de salrio mnimo. Para mais informaes, ver Ipea (2007).
Elaborao prpria.
7. Agropecuria; indstria extrativa; indstria de transformao; produo e distribuio de eletricidade, e gs, gua,
esgoto e limpeza urbana; construo civil; comrcio; transporte, armazenagem e correio; servios de informao; inter-
mediao financeira, seguros e previdncia complementar, e servios relacionados; atividades imobilirias e aluguis;
outros servios; educao pblica; sade pblica; administrao e seguridade social.
8. Os gastos sociais analisados foram aqueles passveis de serem distribudos entre famlias e produtos a partir das
fontes de dados existentes. Por isso, no se pde incluir na anlise o Seguro-Desemprego, o abono salarial, os saques
do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e os gastos com saneamento e habitao.
9. No usual proceder desagregao por faixa de renda e comodidade de clculo. Isso porque aps um choque de
gasto, as famlias antes classificadas em certa faixa mudaro de faixa, dificultando a comparao da posio inicial e
final dessas mesmas famlias.
Foi possvel detalhar, no caso dos servios sociais isto , as atividades de

sade pblica e de educao pblica , o consumo intermedirio de cada ativi-
dade, bem como a composio funcional do valor agregado gerado (salrios e
capital), o que permite diferenciar o gasto na prestao de servios sociais dos
demais, em especial, por sua distinta propenso mdia a importar e seu impacto
particular na distribuio funcional da renda. Entretanto, no foi possvel incor-
porar a distribuio pessoal da renda gerada por essas atividades. Para tanto, seria
necessrio recorrer a pressupostos muito fortes quanto ao padro de contratao
da mo de obra por parte do setor pblico, que, nas trs esferas, emprega profes-
sores, mdicos, enfermeiras e outros tantos profissionais, por meio de contratos
e de salrios altamente diversificados e pouco transparentes.10 Logo, os multipli-
cadores dos gastos em sade e educao tendero inevitavelmente a se aproximar
do multiplicador mdio do consumo do governo, uma vez que utilizam a mesma
distribuio pessoal dos rendimentos do trabalho.
Alm disso, tambm vale destacar, o fato de que os efeitos multiplicadores
encontrados para os servios no so estritamente comparveis aos obtidos com
as transferncias. Por definio, os gastos com servios tendem a ter mais efeito
sobre o PIB, e os gastos com transferncias aumentam mais a renda familiar. Isso
ocorre porque, no caso das atividades produtivas, o choque inicial aplicado dire-
tamente na matriz insumo-produto e s chega renda familiar por meio da remu-
nerao do trabalho, ou seja, aps serem computados os vazamentos relativos aos
lucros retidos, aos impostos sobre a produo e s importaes intermedirias.
No caso das transferncias, ocorre o oposto: o choque aplicado diretamente
na renda familiar e s em seguida desdobra-se j de forma reduzida, aps os
vazamentos de importaes, poupana e impostos em atividades econmicas.
Trata-se de uma caracterstica do modelo que respeita o bom senso: afinal, a renda
das famlias , por excelncia, o agregado macroeconmico que a poltica social
almeja influenciar, pois o que condensa o potencial de bem-estar; j o PIB
uma medida mais ampla de agregao de valor, de interesse majoritariamente
macroeconmico, que responde a uma lgica produtiva.
Por isso, os efeitos multiplicadores do PIB e os efeitos sobre a distribuio de
renda sero apresentados de forma separada para os servios pblicos e para as trans-
ferncias sociais. No caso dos servios pblicos, os resultados relativos ao choque
de 1% do PIB em sade e educao pblica sero comparados entre si e com um
choque hipottico correspondente a uma elevao de 1% do PIB nas exportaes de
commodities. No que diz respeito ao impacto distributivo dos choques em educao
10. Mesmo para adotar hipteses simplificadoras do gasto com pessoal como a proporo que alocada por ocu-
pao (mdicos, especialistas laboratoriais, enfermeiros, pessoal de limpeza, administrativo etc.), para posteriormente
estimar os salrios mdios das ocupaes e sua distribuio na populao por meio da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) nos parece, nesse momento, ainda muito prematuro e sujeito a erros substanciais.
e sade, sero levados em considerao dois cenrios: no primeiro, pressupe-se que

o nico efeito sobre a renda familiar deriva da renda gerada direta e indiretamente
por essas atividades produtivas; no segundo, incorpora-se como renda familiar indi-
reta, o consumo gratuito com educao ou sade, ou seja, tratam-se os servios pro-
vidos pelo Estado como transferncias dedicadas exclusivamente ao gasto com tais
servios (anexo 1). Em outras palavras, parte-se do pressuposto de que o gasto em
educao e sade apropriado pelas famlias usurias, cujo bem-estar aumentar em
comparao quelas que no tiveram acesso ao mesmo servio, o que se aproxima
do conceito de renda disponvel.11
No caso das transferncias, sero sete simulaes: aumentos no valor de 1%
do PIB no PBF, no Benefcio de Prestao Continuada para idosos pobres, no
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) dos trabalhadores do setor privado
e no Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) do funcionalismo pblico
sero cotejados com aumentos equivalentes no pagamento de juros sobre a dvida
pblica e com duas transferncias hipotticas: uma transferncia neutra, cuja
distribuio entre os tipos de famlia segue exatamente a distribuio observada
da renda; e uma transferncia igualitria, que distribui uniformemente entre a
populao um valor total de 1% do PIB em valores de 2006.12
3 ASPECTOS METODOLGICOS: EFEITOS MULTIPLICADORES E EFEITOS

SOBRE A DESIGUALDADE
A transformao da SAM em modelo, com todos os pressupostos descritos, bas-
tante simples e pode ser bem compreendida a partir da SAM agregada mostrada
no quadro 3. Esta completa, como j foi dito, encontra-se no anexo 3.
11. Uma crtica pertinente a este procedimento a de que nem todo gasto se efetiva em aumento de bem-estar, ou
seja, tanto a qualidade quanto a quantidade do servio que efetivamente consumido podem estar aqum do valor
gasto as famlias estariam se apropriando de fato de um valor inferior ao total do gasto. Por outro lado, pode-se
tambm especular que, como os ofertantes dos servios o setor pblico e as instituies a servio das famlias no
visam ao lucro e, portanto, no embutem no preo a remunerao do capital, o valor gasto pelas famlias para comprar
no mercado servios sociais idnticos deveria ser maior do que o gasto efetuado pela administrao pblica. Estas
duas hipteses atuam em sentidos contrrios e, ainda que plausvel, so de difcil verificao emprica, at mesmo pelo
fato de que, em boa parte dos casos, no existem servios similares e dirigidos mesma clientela oferecidos pelo
setor privado. Por se tratar de tema polmico, na apresentao dos resultados distinguir-se-o os gastos de sade e
educao com e sem a apropriao da renda familiar.
12. Em outras palavras, a transferncia neutra distribui 1% do PIB entre as famlias segundo sua participao na renda
total; a transferncia igualitria distribui o mesmo valor segundo sua participao na populao total.
QUADRO 3
Transformando a SAM em modelo
Endgenas
Despesas
Gastos Fatores
correntes Exgenas Total
Receitas Atividades Produtos
Trabalho e Famlias e
capital empresas
Atividades t12 x1 y1
Produtos t21 t24 x2 y2
Endgenas
Trabalho e
Fatores t31 x3 y3
capital
Despesa corrente
Famlias e
dos setores t43 t44 x4 y4
empresas
institucionais
Exgenas l1 l2 l3 l4
Total y1 y2 y3 y4
Elaborao prpria.
Obs.: t12 = vendas domsticas; t21 = consumo intermedirio; t24 = consumo final das famlias; t31 = valor adicionado.
t43 = rendimentos dos fatores produtivos; t44 = transferncias entre famlias e empresas.
l1 = tributos sobre o valor agregado; l2 = importaes e tributos sobre vendas; l3 = tributos sobre folha de pagamentos
e outras rendas de fatores enviadas ao resto do mundo; l4 = impostos diretos, poupana e transferncias ao resto do
mundo.
x2 = investimento, consumo final do governo e exportaes; x3 = remuneraes originadas do resto do mundo; x4 =
transferncias.
y1 = valor bruto da produo/faturamento bruto; y2 = oferta/demanda; y3 = pagamentos brutos aos fatores/valor
adicionado bruto; y4 = usos das rendas privadas/rendas brutas.
No quadro, v-se, de incio, que o total do gasto exgeno (o somatrio da

coluna exgenas) equivale ao total dos vazamentos (o total da linha exgenas), isto ,
Se definir tij como o valor da clula na linha i e coluna j na matriz T de

.
fluxos entre as variveis endgenas, tem-se:
, em que:
e
Se definir yv como o vetor da soma das linhas e x como o de gastos exgenos:13
Segue-se que:
Em outras palavras, os multiplicadores ( ) do vetor x so obtidos a partir de

uma sequncia de trs passos: primeiro, obtem-se A dividindo a matriz de fluxos entre
as variveis endgenas pelo total de cada coluna; em seguida, obtem-se I, a matriz
identidade de A, e fazemos a subtrao ; finalmente, calcula-se a matriz
inversa. A multiplicao nos permite calcular o novo nvel de renda aps o
choque inicial dado pelo vetor x e, a partir da, o crescimento do PIB e a nova renda
total apropriada por cada tipo de famlia (TOURINHO; SILVA; ALVES, 2006).
Para analisar os efeitos distributivos de cada choque, alm de comparar o
crescimento da renda de cada tipo de famlia, tambm calcula-se um ndice de
Gini estilizado: embora fosse possvel realizar microssimulaes para obter a
nova distribuio de renda depois do choque, em nome da simplicidade apenas,
assume-se os 12 tipos de famlias como perfeitamente homogneos, e calcula-se o
ndice de Gini com base nestas, como se cada famlia representasse nico indiv-
duo cujo peso na populao total dado pela participao daquele tipo de famlia
na populao total. Trata-se, obviamente, de uma simplificao que subestima
muito a desigualdade da distribuio de renda por s considerar discrepncias
entre grupos familiares. Por outro lado, ao se trabalhar somente com os grupos
agregados, no necessrio se preocupar em modelar mudanas na distribuio
de renda em cada grupo: assim, ao se aplicar, por exemplo, o choque de 1% do
PIB no PBF, basta repartir essa quantia entre os tipos de famlias, seguindo a
distribuio original; no so necessrios quaisquer pressupostos adicionais acerca
da distribuio do benefcio em cada tipo de famlia por exemplo, o reajuste
dos benefcios existentes ou a ampliao de cobertura. Alm disso, os 12 tipos de
famlias utilizados neste trabalho j do conta de frao considervel da desigual-
dade de renda no Brasil, cerca de 40% (anexo 1). Em suma, ao se limitar apenas
13. Em uma SAM desagregada com mais de uma coluna de gastos exgenos, x o vetor da soma das linhas dos
gastos exgenos.
anlise da desigualdade entre os tipos familiares ganha-se em simplicidade, o que

parece ser a opo mais adequada para este exerccio, cujo objetivo central o de
delinear tendncias gerais.
4 OS EFEITOS MULTIPLICADORES NO PIB E NA RENDA FAMILIAR

Esclarecidos os pressupostos e os aspectos metodolgicos bsicos do modelo pro-
posto, pode-se prosseguir, finalmente, para os resultados em termos de PIB e de
renda familiar. Iniciando-se por uma SAM agregada com 11 linhas e colunas,
chegou-se a um efeito multiplicador do PIB, decorrente de aumento nas variveis
exgenas da demanda agregada (investimento, exportaes e consumo final da
administrao pblica), de 1,57. Ou seja, a cada R$ 1,00 investido, demandado
pelo exterior ou gasto pelo governo em qualquer um de seus servios, ser gerado
R$ 1,57 adicional de PIB; em outras palavras, cada 1% do PIB investido provoca
crescimento de 1,57% no PIB.14
Para se afastar do efeito multiplicador mdio e encontrar aqueles especficos
de cada gasto, diversas simulaes foram rodadas usando-se uma matriz de 61
linhas e colunas. A tabela 2 contm os nmeros relativos aos choques nos servios
pblicos e em outras atividades produtivas.
TABELA 2
Servios sociais e atividades produtivas efeitos multiplicadores decorrentes de
choque de 1% do PIB 2006
Variao
Tipo de choque (%)
PIB Renda das famlias
Consumo final da administrao pblica 1,77 1,53
Educao e sade 1,78 1,56
Educao 1,85 1,67
Sade 1,70 1,44
Outro consumo da administrao pblica 1,76 1,51
Exportaes de commodities 1,40 1,04
Fontes: SCN 2006, PNAD 2006, POF 2002-2003 e outros registros administrativos (anexo 1).
Elaborao prpria.
A interpretao dos efeitos multiplicadores simples: no caso da educa-

o, por exemplo, o choque de 1% do PIB faz que este cresa 1,85% e a renda
das famlias aumente 1,67%.15 Apesar da tendncia convergncia dos efeitos
multiplicadores, em funo das dificuldades de desagregao j mencionadas, a
14. Esse nmero bastante prximo quele encontrado para 2008, de 1,54, por Pereira e Simes (2010).
15. De acordo com o que falamos antes, o multiplicador do PIB de todos os itens da tabela 2 teria que ser forosamente
maior do que um. Contudo, isso no se aplica ao multiplicador da renda familiar, que poderia ser abaixo de um.
educao tem o maior efeito tanto sobre o PIB quanto sobre a renda das famlias,
principalmente pelo fato de ter menos contedo importado do que a sade em
seus insumos intermedirios.
Tanto a educao quanto a sade possuem efeitos bem superiores ao mul-
tiplicador mdio do gasto autnomo (1,57), bem como ao das exportaes de
commodities como soja e minrio de ferro , embora seja necessria certa cautela
na interpretao dos resultados, que devem ser tomados mais como ilustrativos do
que como prescritivos. Afinal, uma das consequncias do investimento justamente
a renovao da capacidade ociosa, que um efeito dinmico no incorporado ao
nosso modelo, se no como pressuposto. Tambm no caso das exportaes, o acesso
s divisas internacionais e eventual acmulo de reservas tm se mostrado de suma
importncia para a estabilizao dos ciclos econmicos no Brasil.
Parte da explicao do baixo efeito multiplicador das exportaes de
commodities decorre do fato de que praticamente a metade (45%) da remunerao
dos fatores produtivos desses setores consiste em remunerao do capital; esta, por
sua vez, flui majoritariamente para as famlias mais ricas, com mais propenso margi-
nal a poupar; logo, uma fatia maior vaza para a poupana, saindo do fluxo de gera-
o de renda do modelo. Por seu turno, educao e sade pblicas alocam apenas
6,7% e 7,6% de suas receitas em lucros e outras rendas do capital, respectivamente.
De toda maneira, fica claro que o gasto social em servios, principalmente em
educao, possui efeitos decididamente no desprezveis: longe de ser apenas um
fardo fiscal, ambos contribuem positivamente para a dinmica de crescimento do
PIB e da renda familiar. De acordo com os efeitos multiplicadores anteriormente
listados, se o Brasil passasse a um patamar de gasto com educao de 3,8% para
5,5% do PIB mdia desse tipo de gasto em pases desenvolvidos16 o cresci-
mento potencial decorrente deste aumento seria de 3,1% do PIB, isso sem contar
os impactos futuros na qualificao e na produtividade dos trabalhadores.17
A tabela 3 exibe os resultados relativos s transferncias pblicas, ao pagamento
de juros e s transferncias hipotticas. Como trata-se neste texto de choques que
impactam diretamente a renda das famlias, por definio nenhum destes efeitos
pode ser menor do que 1;18 por outro lado, nada impede que o efeito multiplicador
do PIB o seja. precisamente isso que ocorre no caso do gasto com juros e do RPPS.
16. Essa foi a mdia do gasto pblico em educao, em 2006, dos pases desenvolvidos europeus mais Japo, Austrlia,
Canad, Estados Unidos e Rssia. Compilao do Banco Mundial (BIRD). Disponvel em: <http://data.worldbank.org/>).
17. No caso da sade, se se alterar o gasto no sentido de alcanar os pases desenvolvidos mdia de 6,7% do PIB,
tudo mais constante, obter-se-ia um crescimento do PIB de 5,7%, exclusivamente pela multiplicao do novo gasto au-
tnomo do governo em sade. Ainda que essa seja uma indicao do que ocorreria, preciso cautela em sua aplicao,
pois, a depender do ritmo, tal elevao esbarraria em gargalos de oferta de insumos e de equipamentos especficos,
bem como provocaria movimentos indefinidos de contrao e expanso do setor privado de sade.
18. Para ser mais preciso, como 1% do PIB representa aproximadamente 1,05% da renda familiar total, nenhum dos
multiplicadores das transferncias pode ser inferior a este ltimo.
TABELA 3
Transferncias e pagamento de juros efeitos multiplicadores decorrentes de cho-
que de 1% do PIB 2006
Variao
Tipo de choque (%)
PIB Renda das famlias
Transferncias do governo analisadas 1,12 2,02
Programa Bolsa Famlia 1,44 2,25
Benefcio de Prestao Continuada 1,38 2,20
Regime Geral de Previdncia Social 1,23 2,10
Regime Prprio de Previdncia Social 0,88 1,86
Juros sobre a dvida pblica 0,71 1,34
Transferncia hipottica neutra 1,06 1,98
Transferncia hipottica igualitria 1,26 2,12
Fontes: SCN 2006, PNAD 2006, POF 2002-2003 e outros registros administrativos (anexo 1).
Elaborao prpria.
Tanto para o PIB quanto para a renda das famlias, o efeito multiplicador
aumenta na medida em que as transferncias so direcionadas para famlias com
menos renda e que possuem mais propenso a consumir. O gasto de 1% do PIB a
mais no PBF gera uma variao positiva de 1,44% no prprio PIB e de 2,25% na
renda familiar total, enquanto o mesmo choque no pagamento de juros da dvida
pblica eleva este em apenas 0,71% e a renda familiar em 1,34%.
O PBF e o BPC apresentam os melhores resultados tanto em termos de PIB
quanto de renda familiar; entre as transferncias existentes, o gasto nos regimes de
previdncia dos funcionrios pblicos tem o desempenho mais fraco.19 Tambm
chama ateno o fato de que a Previdncia Social (RGPS) apresenta resultados
muito similares aos de uma transferncia hipottica igualitria nos dois aspectos
e, se se agregasse o PBF e o BPC ao RGPS, os multiplicadores se tornariam basi-
camente os mesmos, o que implica que, em termos de efeito no PIB e na renda
familiar, as transferncias do sistema de garantia de renda brasileiro com exceo
do RPPS equivale a um piso universal bsico. Se se considerar todas as trans-
ferncias incluindo o RPPS , os efeitos se tornam mais modestos, mas ainda
superiores aos das transferncias hipotticas neutras. Em geral, isso aponta para o
fato de que, do ponto de vista do modelo utilizado, transferncias que tornam a
distribuio de renda mais progressiva tm resultados macroeconmicos positivos.
Finalmente, cabe notar tambm, o papel pouco dinmico dos gastos com juros
da dvida pblica, no s em termos de efeitos multiplicadores, mas tambm no que
diz respeito aos vazamentos. Como j foi dito, em todos os casos, o vazamento final
19. Vale lembrar que, em funo do mtodo utilizado para separar os gastos do RPPS e do RGPS, possvel que os
multiplicadores do RPPS estejam enviesados para baixo. Para mais detalhes, ver o anexo 1.
equivalente ao choque inicial, ou seja, 1% do PIB. Ocorre, no entanto, que a

composio deste vazamento pode variar muito, com consequncias importantes.
O grfico 1, por exemplo, compara a composio do vazamento de um choque no
gasto social analisado servios e transferncias, em conjunto com o do choque
nos outros consumos do governo e no pagamento de juros. Como se v, o principal
vazamento do gasto social com impostos e contribuies20 ou seja, dinheiro que
volta para o prprio governo e, em menor grau, com poupana. O mesmo se
aplica aos outros consumos do governo. No caso dos juros, entretanto, o principal
vazamento para o resto do mundo e o menor com a poupana. Em outras pala-
vras, parece haver poucas dvidas de que, qualitativamente, o vazamento do gasto
social como um todo parece ser bem superior ao dos juros: de um lado, tem-se um
tipo de gasto que parcialmente se autofinancia e que estimula mais a formao de
poupana; de outro, um tipo de gasto que tende a sair do pas.21
GRFICO 1
Composio dos vazamentos gasto social, outro consumo do governo
e pagamento de juros da dvida pblica
(Em %)
Fonte: SAM.
Elaborao prpria.
O grfico 2 mostra a composio do vazamento para os quatro tipos de trans-

ferncias pblicas efetivamente existentes PBF, BPC, RGPS e RPPS. Mais uma
vez, h variaes importantes: embora seu efeito sobre o PIB seja semelhante, PBF
20. Obviamente, esta constatao sugere que a endogeneidade dos gastos do governo seja explorada em exerccios futuros.
21. Com efeito, de acordo com a SCN, cerca de 31% das rendas de propriedade foram enviadas para fora do Brasil em 2006.
e BPC apresentam vazamentos bem distintos, com uma participao relativa bem
maior da poupana neste ltimo, apesar de que, mesmo no PBF, a participao
da poupana maior do que no RGPS e no RPPS. Em outras palavras, apesar de
menos propenso marginal a poupar de seus beneficirios, em funo de seu nvel
baixo de renda, os choques no PBF e no BPC contribuem mais para a poupana
nacional uma vez concludo todo o processo. Por outro lado, os vazamentos e os
regimes previdencirios (RGPS e RPPS) tm uma participao maior de envios
ao resto do mundo (decorrente, entre outras coisas, de um perfil de consumo com
mais participao de importaes) e bem menor da poupana.
GRFICO 2
Composio dos vazamentos transferncias sociais
(Em %)
Fonte: SAM.
Elaborao prpria.
5 OS EFEITOS SOBRE A DISTRIBUIO DE RENDA

Como j foi dito, a anlise da desigualdade de renda ser limitada s diferenas
entre os tipos de famlias, ignorando, portanto, a heterogeneidade interna de cada
grupo. O objetivo no o de chegar a nmeros precisos relativos variao da
desigualdade induzida por cada choque exgeno, mas sim apresentar resultados
sintticos que permitam uma avaliao geral da progressividade dos choques sem
que se tenha que recorrer a uma srie de pressupostos adicionais.
Assim, veem-se na tabela 4 os efeitos sobre a renda per capita dos gastos nos
servios e em atividades produtivas. Como foi mencionado, foram registrados os
efeitos de educao e de sade com e sem a apropriao renda familiar do valor
atribudo aos servios usados gratuitamente (anexo 1). De imediato, fica claro
como a opo de incorporar ou no tais valores afeta a distribuio de renda:
sem a apropriao, tanto educao quanto sade tm efeitos bem mais modestos
e levemente regressivos; com a apropriao, o efeito nitidamente progressivo,
uma vez que as famlias mais pobres so as que mais utilizam os servios pblicos.
Chama ateno como o gasto em sade e educao pblica faz que a renda
disponvel das famlias pobres do meio rural aumente expressivamente. No que
diz respeito s exportaes de commodities, o choque de 1% no PIB tende a ser
distributivamente neutro, ou seja, reproduze a concentrao de renda vigente na
sociedade brasileira.
TABELA 4
Renda per capita em 2006 por tipos de famlias e sua variao percentual
decorrente dos choques em servios sociais e atividades produtivas
Variao percentual aps o choque de 1% do PIB
Tipos de famlias Renda anual
(rea versus escolaridade per capita Educao Sade Exportaes
do chefe) (R$ 2006) commodities
Sem aprop1 Com aprop1 Sem aprop1 Com aprop1
<1 ano 2.969,00 1,1 6,0 1,0 4,5 0,9
1-3 anos 3.884,00 1,4 5,0 1,2 3,7 1,1
4-7 anos 5.101,00 1,5 4,2 1,4 3,2 1,2
Rural
8-11 anos 6.324,00 1,7 3,8 1,5 2,8 1,3
12-14 anos 8.812,00 1,8 3,5 1,6 2,3 1,2
15 ou + anos 30.987,00 1,8 2,2 1,6 1,6 1,2
< 1 ano 4.711,00 1,3 4,0 1,1 5,7 0,8
1-3 anos 5.715,00 1,5 3,6 1,3 4,4 0,9
4-7 anos 7.250,00 1,6 3,4 1,4 3,6 1,0
Urbana
8-11 anos 9.224,00 1,7 3,1 1,5 2,7 1,1
12-14 anos 14.654,00 1,8 2,7 1,6 2,1 1,1
15 ou + anos 43.507,00 1,7 1,9 1,5 1,6 1,0
Total 10.365,00 1,7 3,0 1,4 2,7 1,0
Fontes: SAM e estimativa de distribuio dos gastos com educao e sade (anexo 1).
Elaborao prpria.
Nota: 1 Com e sem apropriao do gasto de sade e educao s rendas das famlias usurias de tais servios pblicos.
A tabela 5, por sua vez, mostra os efeitos das transferncias de renda na

distribuio entre as famlias. Inegavelmente, o PBF e o BPC so os programas
com mais capacidade redistributiva: os efeitos dos choques de 1% do PIB nestes
elevam substancialmente a renda das famlias mais pobres, principalmente no
meio rural. No caso do PBF, enquanto a renda per capita das famlias rurais com
chefe sem escolaridade aumenta mais de 10%, a das famlias urbanas com chefe
com pelo menos 15 anos de estudo o equivalente ao nvel superior cresce
apenas 1%. Vale notar tambm, mais uma vez, que os choques no PBF e no
BPC, alm de serem os mais redistributivos, so tambm os que mais aumentam
a renda mdia (cerca de 2,2%).
Quanto ao RGPS, j se tinha visto que seu efeito multiplicador do PIB

prximo ao de uma transferncia hipottica igualitria e universal. O mesmo ocorre
no que diz respeito distribuio: ambas as transferncias esto bem prximas e
beneficiam mais os mais pobres, desconcentrando a renda, embora em grau menor
do que o PBF e o BPC. J os regimes de previdncia do funcionalismo pblico
destoam dos demais programas existentes por serem nitidamente regressivos:22 o
crescimento de 2,8% da renda das famlias mais ricas urbanas e com chefe com
nvel superior o maior de todas as simulaes, e o crescimento de 0,5% da renda
das famlias mais pobres rurais com chefe sem escolaridade o menor de todas.
O comportamento errtico da distribuio do aumento da renda aps o choque de
juros exprime o fato de que boa parte do pagamento de juros flui para fora do pas
e, portanto, no impacta sobremaneira a distribuio de renda interna.
TABELA 5
Renda per capita em 2006 por tipos de famlias e sua variao percentual
em funo dos choques em transferncias sociais, pagamento de juros e
transferncias hipotticas
Tipos de famlias Renda anual Variao aps o choque de 1% do PIB (%)
(rea versus escolaridade per capita Transferncia Transferncia
do chefe) (R$ 2006) PBF BPC RGPS RPPS Juros
Neutra igualitria
<1 ano 2.969,00 10,3 9,1 5,1 0,5 1,3 2,0 5,0
1-3 anos 3.884,00 8,1 4,4 3,2 0,7 1,7 2,0 4,1
4-7 anos 5.101,00 5,2 2,7 2,5 0,8 1,4 2,1 3,5
Rural
8-11 anos 6.324,00 4,0 2,2 1,8 0,9 1,3 2,2 3,1
12-14 anos 8.812,00 2,3 1,7 1,7 1,6 1,0 2,2 2,5
15 ou + anos 30.987,00 1,3 1,5 1,6 2,2 1,3 2,1 1,4
<1 ano 4.711,00 4,8 8,8 4,4 0,9 1,3 1,9 3,4
1-3 anos 5.715,00 3,7 4,5 3,6 1,1 1,2 2,0 3,0
4-7 anos 7.250,00 2,7 2,4 2,7 1,4 1,2 2,0 2,6
Urbana
8-11 anos 9.224,00 2,0 1,7 1,9 1,6 1,4 2,0 2,3
12-14 anos 14.654,00 1,4 1,2 1,7 1,9 1,2 2,0 1,8
15 ou + anos 43.507,00 1,0 1,0 1,3 2,8 1,6 1,9 1,2
Total 10.365,00 2,2 2,2 2,1 1,9 1,3 2,0 2,1
Fonte: SAM.
Elaborao prpria.
A tabela 6 mostra os efeitos distributivos dos choques de maneira mais sin-

ttica, com base em variaes do que se chama de ndice de Gini estilizado, isto
, entre grupos familiares. Os resultados so consistentes com as tabelas anterio-
22. Tambm no que diz respeito distribuio de renda, o mtodo utilizado para separar o RPPS do RGPS na PNAD
pode acarretar um vis que torna o RPPS mais regressivo. Infelizmente, no dispomos de dados para testar a existncia
e intensidade deste possvel vis. Para mais detalhes, ver o anexo 1.
res: no caso dos servios sociais, a progressividade ou regressividade dos gastos

com educao e sade dependem da escolha de incorporar ou no o consumo
destes servios renda familiar. Caso se opte por incorpor-los, ento ambos
so progressivos: o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja diminuio
de 1,47% no ndice; no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%.
As exportaes de commodities, por seu turno, tm efeitos basicamente neutros,
com apenas um aumento desprezvel no Gini.
Entre as transferncias, os choques no BPC e no PBF so claramente os que
mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e -2,15% no ndice de
Gini, respectivamente). O RGPS mostra-se ainda mais progressivo do que uma
transferncia hipottica igualitria e o RPPS apresenta-se, mais uma vez, mais
regressivo do que os juros da dvida pblica.
TABELA 6
ndice de Gini entre tipos de famlias aps as simulaes e variao percentual em
relao ao ndice observado
(G0 = 0.3805)
Gini entre os grupos Variao (%):

Choque de 1% do PIB em:
(G1) (G1-G0)/G0
sade com apropriao 0,3749 -1,47
educao com apropriao 0,3764 -1,09
Servios e atividades produtivas exportaes de commodities 0,3807 0,05
sade sem apropriao 0,3810 0,14
educao sem apropriao 0,3812 0,18
BPC 0,3716 -2,33
PBF 0,3723 -2,15
RGPS 0,3759 -1,22
Transferncias e juros Transferncia igualitria 0,3762 -1,13
Transferncia neutra 0,3804 -0,01
Juros da dvida pblica 0,3809 0,11
RPPS 0,3839 0,89
Fontes: SAM e estimativa de distribuio dos gastos com educao e sade (anexo 1).
Elaborao prpria.
Neste ponto caberia perguntar, so significativas as contribuies de cada

poltica para a queda da desigualdade? Parece que sim. Para que se possa ter um
parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre 2003
e 2008, medida pelo Gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano (a.a.).
Ou seja, alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contri-
buir substancialmente para a melhoria da concentrao de renda no Brasil.
Em suma, uma vez aceitos os pressupostos deste exerccio, ver-se-o resulta-
dos bastante consistentes acerca do papel virtuoso do gasto social e, mais especifi-
camente, das transferncias de renda direcionadas para os mais pobres. O grfico 3

mostra o cruzamento dos dados j comentados: no eixo vertical, tem-se a variao
percentual do PIB provocada pelo choque de 1% dele em diversas atividades e
transferncias; no eixo horizontal, tem-se a variao percentual do ndice de Gini
estilizado decorrente do mesmo choque.
Se se assume que a meta conseguir unir crescimento econmico e queda
da desigualdade, ento todos os pontos do quadrante esquerda contribuem para
este ideal. Mais ainda, no que diz respeito s transferncias de renda, v-se que no
h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e equidade, muito pelo contrrio:
os choques de 1% do PIB no PBF e no BPC provocam, ao mesmo tempo, a
maior variao positiva do PIB e a maior queda na desigualdade. O RGPS fica um
pouco atrs em ambos os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo,
muito parecido com o de uma transferncia hipottica igualitria. Os choques
no pagamento de juros e no RPPS, por outro lado, contribuem pouco para o
crescimento e aumentam a concentrao de renda.
No que diz respeito aos servios e s atividades produtivas, v-se que, se
se imputar renda das famlias o consumo dos servios pblicos de educao e
sade, ento os choques nestas duas reas tambm geram desdobramentos muito
positivos tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda.
GRFICO 3
Variao percentual do PIB (eixo y) e do ndice de Gini estilizado (eixo x) decorrente
de cada simulao
Fonte: SAM.
Elaborao prpria.
A poltica social responde por uma frao considervel dos gastos pblicos no
Brasil e est constantemente no centro do debate poltico, mas seus efeitos macro-
econmicos permanecem pouco analisados. Neste texto, a inteno foi a de aju-
dar a preencher esta lacuna, construindo uma Matriz de Contabilidade Social
para o Brasil em 2006 e investigando os efeitos no PIB e na distribuio de renda
de choques exgenos nas principais rubricas do gasto social.
A construo de uma SAM requer alto nvel de detalhamento dos fluxos
econmicos e exigiu a suplementao das informaes do SCN e da MIP com
dados de registros administrativos e pesquisas domiciliares.
A partir da, empreende-se uma anlise de multiplicadores da SAM, o que
implicou a aceitao de diversos pressupostos razoavelmente fortes, em especial,
a elasticidade perfeita da oferta (preos fixos). No obstante, a metodologia
adequada ao propsito de delinear a importncia dos diversos componentes do
gasto social para o crescimento econmico e para a distribuio de renda.
Os resultados sustentam a tese de que o gasto social cumpre um papel impor-
tante e dinmico na economia brasileira. Do lado dos servios, encontram-se
multiplicadores do PIB consideravelmente maiores para os gastos com sade
(1,70) e educao (1,85) do que para a mdia do gasto autnomo (1,57) ou para
as exportaes de commodities (1,40). Estes resultados devem ser interpretados
de forma cautelosa, em funo dos pressupostos do modelo, mas, de qualquer
maneira, chamam ateno para as virtudes do gasto social que, alm de gerar
bem-estar pela proviso gratuita de servios fundamentais, tambm contribuem
de forma importante para o crescimento econmico e para a reduo da desigual-
dade de renda no pas.
A mesma concluso pode ser estendida s transferncias sociais, principalmente
aquelas que redistribuem renda: quanto maior a progressividade, maior a contribui-
o para o crescimento econmico. Isso leva ao melhor dos mundos, caso o objetivo
seja simultaneamente o crescimento e a reduo da desigualdade. No h nenhum
trade-off inescapvel entre ambos: aumentos de gasto no Programa Bolsa Famlia e
no Benefcio de Prestao Continuada para idosos pobres so os que mais contri-
buem para as duas metas. O gasto da Previdncia Social tambm benfico nos dois
quesitos e sua importncia fica clara quando se constata que seus efeitos so bastante
similares aos de uma hipottica transferncia igualitria. Nesse sentido, solues apa-
rentemente inovadoras que surgem no bojo do clamor por reformas, como as atuais
propostas de transferncias universais bsicas, podem ser redundantes.
Dos gastos sociais analisados, apenas as transferncias do RPPS tm efeitos
questionveis, uma vez que sua contribuio para o crescimento do PIB pequena
e seu impacto distributivo regressivo. O mesmo pode ser dito para o pagamento
de juros da dvida pblica: contribui pouco para a dinmica econmica e piora a

distribuio de renda, com o agravante de apresentar um enorme vazamento de
renda para o exterior.
Juntos, os gastos sociais que promovem crescimento e equidade Previdncia
Social (RGPS), sade, educao, Programa Bolsa Famlia e Benefcio de Presta-
o Continuada correspondem a cerca de 70% do gasto social total do governo
(tabela 1). Estes nmeros atestam para o papel fundamental desempenhado por este
tipo de despesa na dinmica macroeconmica brasileira. Alm da expanso desses
gastos, uma agenda futura de crescimento com desenvolvimento social deve atentar
para a reduo do pagamento de juros sobre a dvida pblica e para uma mudana
no perfil das aposentadorias e das penses do setor pblico, que em muito reflete a
estrutura bastante desigual do prprio funcionalismo pblico na ativa.
imperioso reconhecer que, at o momento, no existem justificativas apa-
rentes para que o gasto social seja discutido apenas como um fardo para as contas
pblicas. Pelo contrrio, os resultados obtidos neste exerccio sugerem que as
polticas sociais so absolutamente centrais para que se possa alcanar os objetivos
de crescimento econmico e diminuio das desigualdades.
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contabilidade social para o Brasil em 2003. Rio de Janeiro: Ipea, 2006 (Texto
para Discusso, n. 1242).
ANEXO 1
1.1 Distribuio dos rendimentos e dos gastos sociais por tipos

de famlias
A SAM construda neste trabalho baseia-se na desagregao do setor institucional
famlias em 12 categorias, formadas pela combinao da rea de moradia da
famlia (rural ou urbana) com a faixa de escolaridade do chefe do domiclio (sem
escolaridade, de 1 a 3 anos de estudo, de 4 a 7 anos, de 8 a 11 anos, de 12 a 14
anos ou 15 ou mais anos de estudo). De acordo com a PNAD 2006, pode-se
ver na tabela 7 que a desigualdade entre os 12 grupos assim formados representa
entre 37% e 40% da desigualdade total da renda domiciliar per capita no Brasil.
Na tabela 8, v-se algumas estatsticas descritivas bsicas.
TABELA 7
Desigualdade entre tipos de famlia e desigualdade total segundo os indicadores
Theil-T e Theil-L Brasil, 2006
Theil-T Theil-L
A. Desigualdade total 0.576 0.632
B. Desigualdade entre tipos de famlia 0.214 0.253
B/A (%) 37,1 40,0
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
TABELA 8
Estatsticas descritivas bsicas dos tipos familiares Brasil, 200623
Renda domiciliar
Populao Renda
Tipo de famlia per capita
(em %) (em %)
(R$ set. 2006)
Rural, chefe sem escolaridade 6,1 2,0 160,00
Rural, chefe com 1-3 anos 4,1 1,6 192,00
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,1 0,3 1.478,00
Urbana, chefe sem escolaridade 10,1 4,9 241,00
Urbana, chefe com 1-3 anos 10,7 6,2 287,00
(Continua)
23. A renda per capita difere dos nmeros apresentados anteriormente porque consiste aqui apenas na renda de
fato registrada na PNAD, o que exclui, por exemplo, os aluguis imputados e os ajustes feitos para os totais do SCN.
(Continuao)
Renda domiciliar
Populao Renda
Tipo de famlia per capita
(em %) (em %)
(R$ set. 2006)
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 6,5 25,8 1.944,00
Total 100 100 490,00
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
A montagem da SAM exigiu que os valores atribudos ao setor institucional

famlias no Sistema de Contas Nacionais fossem distribudos entre as categorias
criadas. Para isso, foi necessrio recorrer a dados administrativos e bases de dados
pblicas, como a PNAD e a POF. Como nem todas as informaes estavam dis-
ponveis para 2006 e, alm disso, os totais nem sempre so os mesmos do SCN,
a estratgia adotada foi a de, em cada caso, repartir o total dos bancos de dados
da melhor maneira possvel entre os tipos de famlias e, em seguida, distribuir o
total encontrado no sistema de acordo com as fraes estimadas. Por exemplo,
se as famlias da rea rural cujos chefes no tm escolaridade formal recebem,
na PNAD, 6% das transferncias totais distribudas a ttulo de aposentadorias e
penses, assumiu-se que este grupo tambm recebe 6% das mesmas transferncias
que constam no SCN. As regras para a diviso de rendimentos, tributos e gastos
pblicos sociais so explicitadas a seguir.
1.2 Rendimentos
A desagregao dos rendimentos foi feita em seis grandes rubricas, que contm
subdivises: abono salarial, FGTS e Seguro-Desemprego; aluguis recebidos e
imputados; aposentadorias e penses; renda do trabalho salrios e excedente
operacional bruto; renda de programas de transferncia, do BPC e de juros, divi-
dendos e afins.
1.2.1 Abono salarial, FGTS e Seguro-Desemprego

Estas transferncias aparecem nas contas econmicas integradas nos agregados
benefcios de seguridade social em numerrio D.621, que inclui RGPS,
Seguro-Desemprego e abono salarial e benefcios sociais com constituio
de fundos D.622, que inclui os saques do FGTS, do fundo remanescente do
Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico (PASEP), bem como os benefcios previdencirios pagos pelas
administraes pblicas ao seus funcionrios, exceto os benefcios considerados
no circuito das contribuies sociais imputadas. Para separar nestes agregados o
montante dos benefcios que interessa, recorrer-se- aos valores informados pelo
Siafi do governo federal, no caso do abono salarial e do Seguro-Desemprego, e s
demonstraes contbeis do FGTS CEF, Exerccio 2006, no caso dos saques
do FGTS. As distribuies percentuais destes tipos de rendimentos foram obtidas

diretamente da POF 2002-2003, como mostra a tabela 9.
TABELA 9
Distribuio do abono salarial, FGTS e seguro-desemprego Brasil, 2002-2003
(Em %)
Tipo de famlia Abono salarial FGTS Seguro-Desemprego
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,1 0,0 0,0
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 2,8 37,3 3,2
Total 100 100 100
Fonte: POF 2002-2003.

Elaborao prpria.
1.2.2 Aluguis recebidos e imputados

O valor dos aluguis recebidos e imputados includo no SCN no agregado de
excedente operacional bruto (EOB) juntamente ao lucro das empresas. Como o
IBGE no divulgou, em 2006, a proporo dos aluguis na renda de capital das
famlias, usou-se a participao encontrada na PNAD por meio dos procedimen-
tos a seguir mencionados.
Para os aluguis recebidos, que so captados pela PNAD, bastou uma
tabulao simples para verificar sua distribuio entre os tipos de famlias. J os
aluguis imputados consistem em estimativa do valor do aluguel para as famlias
que moram em domiclios prprios. Para isso, aplica-se uma regresso por mni-
mos quadrados ordinrios aos domiclios alugados, com o logaritmo natural do
valor do aluguel como varivel dependente e variveis relativas s caractersticas
dos imveis e s condies de vida das famlias como variveis independentes.
Em seguida, utilizam-se os coeficientes estimados para calcular os valores preditos
para os domiclios prprios, adicionando um termo aleatrio de erro. Os percen-
tuais apropriados por cada tipo de famlia esto listados na tabela 10.
TABELA 10
Distribuio dos aluguis recebidos e dos imputados por tipos de famlia
Brasil, 2006
(Em %)
Tipo de famlia Aluguis recebidos Aluguis imputados

Rural, chefe sem escolaridade 0,3 1,5
Rural, chefe com 1-3 anos 0,6 1,3
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,3 0,2
Urbana, chefe sem escolaridade 2,8 6,2
Urbana, chefe com 1-3 anos 6,0 8,3
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 31,2 18,0
Total 100 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
1.2.3 Aposentadorias e penses

Como a PNAD capta separadamente as aposentadorias e penses dos regimes
pblicos de previdncia e as aposentadorias e penses complementares, para estas
ltimas bastou obter o percentual apropriado por cada tipo de famlia. No caso
dos regimes pblicos, o procedimento tornou-se mais complicado diante da neces-
sidade de separar os benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social e
pelo Regime Prprio de Previdncia Social aos servidores pblicos inativos.
Em que pese a indisponibilidade de dados de boa qualidade, o processo
foi facilitado pelas caractersticas de cada regime: o RGPS paga benefcios at
um determinado teto24 (R$ 2.801,56 em dezembro de 2006) e boa parte dos
benefcios do RPPS est acima dele. Assim, para separar principalmente as faixas
superpostas, cotejaram-se os dados do RGPS com os parcos dados disponveis
para o servio pblico em 2005. Infelizmente, a discriminao dos benefcios por
faixas de valores s pde ser obtida para os aposentados e pensionistas civis do
Poder Executivo Federal, que correspondiam ento a cerca de 20% do total de
beneficirios do RPPS: tomou-se esta distribuio como representativa da distri-
buio geral do RPPS. Pode-se especular que tal procedimento introduz vieses em
24. O RGPS paga apenas um nmero bastante residual de aposentadorias e de penses acima do teto: menos de 0,1%
do total destes benefcios em 2005.
direes opostas, que muito provavelmente acabam se anulando: por um lado,

h excluso dos militares, do Ministrio Pblico da Unio (MPU) e dos Poderes
Legislativo e Judicirio, cujas aposentadorias e penses tendem a ser mais altas
do que as do Poder Executivo;25 por outro, provvel que os benefcios do Poder
Executivo Federal sejam superiores aos pagos pelos estados e sobretudo pelos
municpios. A escassez de dados no nos permite averiguar empiricamente o saldo
lquido destes dois vieses, de modo que, neste trabalho, simplesmente supe-se
que ambos se cancelam e no influenciam sobremaneira os resultados, o que nos
parece bastante plausvel uma vez que o problema s existe de fato para aquelas
faixas intermedirias de renda em que h sobreposio do RGPS ao RPPS.
Como as faixas obtidas no eram exatamente as mesmas, adotou-se o pressu-
posto de distribuio linear dos benefcios em cada faixa. Finalmente, cruzaram-se
os valores declarados na PNAD 2006 como mltiplos do salrio mnimo com
os percentuais das duas ltimas colunas da tabela 11 e sortearam-se aleatoria-
mente os indivduos entre os dois regimes de acordo com eles. O resultado final
das distribuies est na tabela 12.
TABELA 11
Nmero de benefcios pagos pelo RGPS e pelo RPPS por faixas de renda Brasil,
2005-200626
Nmero de benefcios mensais Distribuio relativa (%)
Faixas de renda (mltiplos do SM)
RGPS RPPS Total RGPS RPPS
<= 1 12.725.329 12.725.329 100
> 1 e <= 3 4.161.216 9.339 4.170.555 99,8 0,2
> 3 e <= 4 1.200.181 420.253 1.620.434 74,1 25,9
> 4 e <= 5 841.522 557.225 1.398.747 60,2 39,9
> 5 e <= 6 566.351 425.771 992.122 57,1 42,9
> 6 e <= 7 121.791 363.012 484.803 25,1 74,9
> 7 e <= 10 2. 336 534.236 555.572 3,8 96,2
> 10 7.210 796.925 804.135 9,0 99,1
Total 19.644.936 3.106.761 22.751.697
Fontes: Estimativa prpria baseada na distribuio dos servidores civis e federais obtida em Brasil (2007) e nos dados do
Anurio Estatstico de Previdncia Social, do Ministrio da Previdncia Social (MPS) publicado. Disponvel em: <http://
www3.dataprev.gov.br/infologo/>.
Elaborao prpria.
25. De acordo com MPOG (2007), existiam em dezembro de 2006, cerca de 611 mil aposentados ou pensionistas civis
do Poder Executivo Federal, contra 324 mil militares e 33 mil dos Poderes Legislativo e Judicirio. O benefcio mdio
pago aos primeiros era de R$ 3.224,00, contra R$ 3.874,00 dos militares e R$ 11.195,00 dos Poderes Legislativo e
Judicirio. Segundo dados do Anurio Estatstico de Previdncia Social, do Ministrio da Previdncia Social, publicado.
Disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/>, o RPPS pagava em 2006 cerca de 3,1 milhes de benefcios.
26. Para o RGPS, trata-se da distribuio em 2006; para o RPPS, trata-se dos totais de 2006 divididos de acordo com
a distribuio de 2005 em mltiplos do salrio mnimo.
TABELA 12
Distribuio das aposentadorias e penses complementares do RGPS e do RPPS
Brasil, 2006
(Em %)
Aposentadorias
Tipo de famlia RGPS RPPS
complementares
Urbana, chefe com 12-14 anos 28,8 16,1 27.3
Total 100 100,0 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
1.2.4 Renda do trabalho e excedente operacional bruto

O SCN classifica os rendimentos do trabalho recebidos pelas famlias em trs
categorias: remunerao dos empregados, EOB e rendimento misto para os
trabalhadores por conta prpria. A PNAD no utiliza este tipo de classificao,
o que tornou necessria a elaborao de uma estratgia para repartir a renda dos
empregadores e as contas prprias na PNAD em um montante equivalente
remunerao do seu trabalho e outro equivalente remunerao do capital.
A estratgia escolhida consiste na criao de uma distribuio contrafac-
tual a partir da metodologia desenvolvida por Juhn, Murphy e Pierce (1993).
Mais especificamente, primeiro aplicou-se uma equao tradicional de salrios
aos trabalhadores empregados com e sem carteira assinada e, em seguida, impu-
tou-se um valor predito aos empregadores e aos por conta prpria, mantendo
constantes os preos isto , os coeficientes estimados para os empregados e a
distribuio dos resduos. Apenas as quantidades variaram: desta forma, obteve-se
um valor predito de qual seria a renda de cada empregador e conta prpria caso
o indivduo fosse um empregado. Nos casos em que o valor predito foi inferior
ao rendimento efetivamente declarado, considerou-se que o excedente representa
a remunerao do capital, ou seja, o EOB. Nos casos em que o valor predito foi
superior ao declarado, no foi atribudo nenhum valor ao EOB. As tabelas 13

e 14 mostram a distribuio percentual da renda do trabalho e do capital para
trabalhadores por conta prpria e para empregadores, respectivamente. A tabela
15 mostra a distribuio final na populao.
TABELA 13
Decomposio da renda dos trabalhadores por conta prpria em remunerao do
trabalho e do capital Brasil, 2006
(Em %)
Tipo de famlia Trabalho Capital Total

Rural, chefe sem escolaridade 2 1 3
Rural, chefe com 1-3 anos 2 1 3
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0 0 0
Urbana, chefe sem escolaridade 4 1 4
Urbana, chefe com 1-3 anos 5 1 7
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 14 6 20
Total 73 27 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
TABELA 14
Decomposio da renda dos empregadores em remunerao do trabalho
e do capital Brasil, 2006
(Em %)

(Continua)
(Continuao)
Total 55 45 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
TABELA 15
Distribuio da renda do trabalho e do capital Brasil, 2006
(Em %)

Total 88 12 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
1.2.5 Renda de programas de transferncia, do Benefcio de Prestao Continuada e

de juros, dividendos e afins
A PNAD, infelizmente, capta todas estas rendas em nica varivel residual deno-
minada outros rendimentos. Logo, foi necessrio utilizar um procedimento que
combina os mtodos de Soares et al. (2006) e de Foguel e Barros (2008) para
isolar cada fonte.
Para isso, o primeiro passo foi separar os rendimentos do BPC cruzando a
informao do suplemento especfico de transferncias de renda da PNAD 2006
com o valor declarado em outros rendimentos: retirou-se o valor de um salrio
mnimo (na poca R$350,00) de todos os moradores de domiclios que recebiam
o BPC e que declararam R$ 350,00 ou mais nesta categoria. Em seguida, compati-
bilizou-se o nmero de benefcios por domiclio com o declarado no suplemento.
O passo seguinte consistiu na separao da renda dos programas sociais.

O suplemento da PNAD 2006 pergunta especificamente se o domiclio recebia
o benefcio do PBF, do Peti e de outros programas. No caso do Peti, pergunta-se
tambm o nmero de benefcios. A estratgia adotada foi a de somar os outros
rendimentos de todos os membros de cada domiclio e retirar o maior valor
possvel de acordo com os benefcios declarados, como na tabela 16. No caso
dos outros benefcios, devido falta de informaes detalhadas, optou-se por um
teto equivalente ao BPC. Uma vez subtradas as transferncias, o valor restante
dos outros rendimentos foi considerado com juros e dividendos. A distribuio
final encontra-se na tabela 17.
TABELA 16
Valores tpicos atribudos s principais transferncias registradas pelo suplemento
da PNAD 2006
Benefcio recebido Valor mximo possvel em 2006 (R$)
Apenas o PBF 95,00
Apenas o PetI 40,00 por benefcio
Apenas outros benefcios 350,00
PBF e Peti 95,00 + 40,00 por benefcio
PBF e outros benefcios 445,00
Peti e outros benefcios 40,00 por benefcio + 350,00
PBF, Peti e outros benefcios 445,00 + 40,00 por benefcio
Fonte: Valores administrativos dos benefcios poca informados pelo governo federal.
Elaborao prpria.
TABELA 17
Distribuio dos programas de transferncia de renda, do BPC e juros, dividendos
e afins Brasil, 2006
(Em %)
Tipo de famlia Transferncias BPC Juros e afins

(Continua)
(Continuao)
Tipo de famlia Transferncias BPC Juros e afins
Total 100 100 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
1.3 Contribuies e tributos

As contribuies e os impostos pagos pelas famlias foram divididos em dois gran-
des grupos: as contribuies previdencirias e os tributos diretos e indiretos.
1.3.1 Contribuies previdencirias

As contribuies previdencirias foram imputadas na PNAD 2006 de acordo
com as regras em vigor naquele ano, listadas na tabela 18. A distribuio entre os
tipos de famlias segue na tabela 19.
TABELA 18
Regras e alquotas das contribuies previdencirias Brasil, 2006
Faixa de renda
Categoria Alquota
De At
Empregados com carteira 350,00 840,55 7,65
Empregados com carteira 840,56 1.050,00 8,65
Empregados com carteira 1.050,01 1.400,91 9,0
Empregados com carteira 1.400,92 2.801,82 11,0
Empregados com carteira 2.801,83 11,0 % de R$ 2.801,82
Militares Todas Todas 10,5
Servidores pblicos Todas Todas 11,0
Contribuintes individuais e facultativos 350 2.801,82 20,0
Contribuintes individuais e facultativos 2801,83 20,0 de R$ 2.801,82
Inativos 0 4.482,91
Inativos 4482,91 11,0 % de R$ 4.482,91
Fonte: MPS.
TABELA 19
Distribuio das contribuies previdencirias Brasil, 2006
(Em %)
Tipo de famlia Contribuies previdencirias

Rural, chefe sem escolaridade 0,5
Rural, chefe com 1-3 anos 0,9
(Continua)
(Continuao)
Tipo de famlia Contribuies previdencirias
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,3
Urbana, chefe sem escolaridade 2,4
Urbana, chefe com 1-3 anos 4,0
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 29,9
Total 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
1.3.2 Tributos diretos e indiretos

A distribuio dos tributos diretos e indiretos foi obtida com base na POF
2002-2003, a partir da metodologia desenvolvida por Silveira (2008). Os impostos
diretos compreendem, essencialmente, o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF),
o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e o Imposto sobre
a Propriedade Territorial Urbana (IPTU); os indiretos includos foram o Imposto
sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), a Contribuio de Interveno no Domnio Eco-
nmico (Cide) e o PIS. A tabela 20 contm os resultados.
TABELA 20
Distribuio dos tributos diretos e indiretos Brasil, 2002-2003
(Em %)
Tipo de famlia Tributos diretos Tributos indiretos

Rural, chefe sem escolaridade 0,2 1,5
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,3 0,2
Urbana, chefe sem escolaridade 1,6 4,5
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 43,1 20,3
Total 100 100
Fonte: POF 2002-2003.

Elaborao prpria.
1.4 Gastos pblicos sociais

As duas grandes rubricas do gasto pblico social que tiveram que ser divididas
entre as famlias para calcular a distribuio de renda com o consumo embutido
foram as de educao e sade pblicas.
1.4.1 Educao
Os recursos gastos pelo governo com a educao pblica por nvel educacional
foram obtidos a partir de dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP) para 2006, conforme a tabela 21. Em
seguida, na PNAD 2006, atribuiu-se os valores aos indivduos frequentadores do
ensino pblico, resultando na distribuio encontrada na tabela 22.
TABELA 21
Estimativa de investimento pblico direto em educao por estudante e nvel
Brasil, 2006
(Em R$)
Investimento pblico direto por estudante
Nveis de ensino
Ensino fundamental
Educao Educao Educao
Ano Da 1a 4a Da 5a 8a Ensino mdio
bsica infantil superior
srie srie
2006 1.773,00 1.533,00 1.825,00 2.004,00 1.417,00 11.820,00
Fonte: INEP.
TABELA 22
Distribuio dos gastos pblicos com educao Brasil, 2006
(Em %)
Tipo de famlia Educao pblica

Total 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
1.4.2 Sade
Para a distribuio dos gastos governamentais com sade entre as famlias brasi-
leiras, empregou-se uma metodologia baseada no trabalho de Ramos (2001) com
a PNAD 1998. No presente caso, contudo, optou-se por utilizar o suplemento de
sade da PNAD 2003, bem como os dados do Sistema de Informaes Ambula-
toriais/Sistema de Informaes Hospitalares (Datasus), da execuo oramentria
do Ministrio da Sade (MS) e do Sistema de Informaes sobre Oramento
Pblico em Sade (SIOPS) para os estados e municpios.
Em primeiro lugar, dividiu-se toda a execuo oramentria do MS, em
2003, em seis grandes grupos e 26 subgrupos, conforme a tabela 23. Para com-
patibilizao com o SCN, os nicos gastos excludos foram aqueles relativos a
pessoal inativo, amortizaes, juros e investimentos.
TABELA 23
Gasto pblico federal com sade Brasil, 2003
Valor gasto
Grande grupo Subgrupo %
em 2003 (R$)
Obstetrcia 865.349.095 3,3
Pediatria 765.699.275 2,9
Internaes Psiquiatria 545.615.197 2,1
Outras internaes 4.677.463.498 17,7
Instituto Nacional de Cncer (Inca) e pioneiras sociais 328.395.713 1,2
Consultas mdicas 630.149.443 2,4
Consultas odontolgicas 39.886.797 0,2
Consultas com outros profissionais 644.765.640 2,4
Quimioterapia, hemodilise e afins 1.691.798.413 6,4
Injees e curativos 30.351.252 0,1
Atendimentos Cirurgia em ambulatrio 347.185.700 1,3

ambulatoriais Gesso ou imobilizao 238.561.843 0,9
Exames complementares 2.534.238.158 9,6
Outros atendimentos 242.577.992 0,9
Piso da Ateno Bsica e do Programa Sade da Famlia 3.519.620.073 13,4
Vacinas e vacinaes 409.603.455 1,6
Programa de Expanso e Consolidao Sade da Famlia (PROESF) 13.629.000 0,1
Hospitais prprios do Fundo Nacional de Sade (FNS) 213.421.462 0,8
Outros Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANSS) 59.761.795 0,2
Manuteno do Sistema nico de Sade (SUS) diversos 492.722.473 1,9
(Continua)
(Continuao)
Valor gasto
Grande grupo Subgrupo %
em 2003 (R$)
Farmcia bsica 176.643.969 0,7
Medicamentos 633.974.908 2,4
Medicamentos Doena Sexualmente Transmissvel
2,1
(DST)/Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS) 550.999.998
Medicamentos excepcionais 516.000.000 2,0
Pessoal ativo Pessoal ativo 3.330.832.338 12,6
Manuteno de unidades indgenas 136.889.214 0,5
Programas universais, pesquisa cientfica 2.643.740.473 10,0
Servios pblicos
Banco KFW no Cear e no Piau 6.700.000 0,0
Preveno do cncer crvico-uterino 71.265.170 0,3
Total 26.357.842.344 100
Fonte: Execuo oramentria do Ministrio da Sade, 2003.
Para as internaes, o agrupamento em quatro categorias foi feito para tor-

nar os dados compatveis com a pergunta da PNAD 2003 relativa s internaes
ocorridas nos ltimos 12 meses. Foram consideradas internaes peditricas
aquelas de crianas com at 11 anos. Assim, para os quatro primeiros subgrupos
simplesmente dividiu-se o valor total gasto pelo MS pelo nmero de internaes
declaradas na PNAD, ponderadas pelo nmero de dias que cada paciente disse ter
ficado internado. Para o ltimo subgrupo Inca e pioneiras sociais dividiu-se o
valor gasto por igual entre todos os pacientes que foram classificados, na PNAD,
como outras internaes.
Quanto aos atendimentos ambulatoriais, as categorias foram, na medida do
possvel, compatibilizadas com as opes da pergunta da PNAD sobre os aten-
dimentos nas ltimas duas semanas. Esta compatibilizao basicamente uma
verso expandida e revisada da elaborada por Ramos (2001) para 1998, que no
pde ser aplicada diretamente em funo de mudanas na classificao dos proce-
dimentos no SIA/SIH e da incorporao de novos procedimentos.
Assim, as consultas mdicas, odontolgicas e com outros profissionais de
sade, as injees e curativos, as cirurgias em ambulatrio, as imobilizaes, os
exames complementares e os outros atendimentos foram distribudos segundo
mdia simples do valor gasto pelo nmero de atendimentos em cada categoria.
Para distribuir os gastos com atendimentos de alta complexidade, que em 1998
tiveram que ser distribudos de forma ad hoc por Ramos (2001), aproveitou-se a
incluso da categoria quimioterapia, hemodilise e afins na PNAD 2003. Mais
uma vez, o valor imputado foi a diviso do valor total pelo nmero de atendi-
mentos. Da mesma maneira, as vacinas e as vacinaes foram distribudas por
igual entre os pacientes que disseram ter procurado o SUS com esta finalidade.
J o PAB e o PSF, por sua vez, foram divididos de maneira bem diferente da de
Ramos: os valores de ambos foram somados e repartidos por igual entre todos os
indivduos que disseram ter feito consultas mdicas pelo SUS ou consulta com
agente comunitrio ou qualquer atendimento bancado pelo SUS em posto de
sade. Finalmente, o PROESF foi dividido por igual entre os beneficirios do
PAB e do PSF.
O grupo outros abarca trs subgrupos: os hospitais prprios, que, na
falta de melhores informaes, tiveram seu valor dividido por igual entre os que
utilizaram servios ambulatoriais ou estiveram internados em hospitais pblicos
do SUS; os gastos diversos, especialmente com manuteno administrativa, o
Datasus e os auxlios aos servidores, cujos valores foram divididos por igual entre
todos que utilizaram servios ambulatoriais ou internaes pelo SUS; e os gastos
da ANSS, que foram repartidos por igual entre os usurios do setor privado.
Quanto aos medicamentos, a diviso das rubricas farmcia bsica e aqui-
sio e distribuio de medicamentos foi idntica de Ramos (2001): os valores
foram repartidos por igual entre todos os pacientes que afirmaram ter recebido
medicamentos gratuitos exclusive amostra grtis na ltima consulta mdica.
Diante da impossibilidade de identificao na PNAD dos possveis beneficirios
de medicamentos para DST/AIDS, o valor destes foi dividido por igual entre
toda a populao brasileira. Por fim, os medicamentos excepcionais foram ratea-
dos de acordo com a distribuio dos procedimentos de alta complexidade.
O destino dos gastos com pessoal ativo foi vinculado aos rgos de trabalho.
Desta forma, as despesas com pessoal ativo da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz),
da Fundao Nacional de Sade (Funasa) e da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa) foram divididas de forma universal e igualitria. As despesas do
FNS e de hospitais especficos foram compartilhadas entre os usurios do SUS de
forma igualitria. O valor gasto com pessoal ativo da ANSS foi repartido por igual
entre usurios do setor privado.
Finalmente, o ltimo grupo formado por servios que constituem bens
pblicos. No caso dos gastos universais, que incluem o controle de endemias,
comunicao social e fomento pesquisa, o total foi rateado entre toda a popula-
o brasileira. As despesas com manuteno de unidades indgenas foram distri-
budas entre os que se declararam indgenas. As despesas com preveno do cn-
cer crvico-uterino foram repartidas entre mulheres usurias do SUS. Por ltimo,
as despesas com a parceria com o banco alemo KFW no Cear e no Piau foram
divididas entre a populao de cada estado.
Uma vez distribudos todos os gastos federais, pode-se averiguar a proporo

apropriada por cada tipo de famlia. Para distribuir os gastos estaduais, simples-
mente replicou-se a distribuio dos gastos federais em cada estado: por exemplo,
o total gasto pelo estado de So Paulo foi dividido entre 12 tipos de famlias
daquele estado, seguindo as mesmas propores do gasto federal l. Para os gas-
tos municipais, classificaram-se os municpios brasileiros em dois grupos: aque-
les pertencentes s regies metropolitanas (RMs) da PNAD e o resto do pas.
No primeiro caso, repartiram-se os gastos dos municpios das RMs de acordo
com os gastos federais por RM. Para o resto dos municpios, fez-se a soma dos
gastos municipais em cada estado e distribuiram-se estes gastos de acordo com os
gastos federais em servios ambulatoriais exclusive atendimentos de alta com-
plexidade nos mesmos estados. A tabela 24 mostra a repartio final do gasto
pblico em sade entre os tipos de famlias.
TABELA 24
Distribuio do gasto pblico federal, estadual e municipal em sade Brasil, 2003
(Em %)
Tipo de famlia Gasto pblico em Sade

Total 100
Fonte: PNAD 2006.

Elaborao prpria.
ANEXO 2
150
Gastos do governo e outros gastos de acordo com o SCN e a desagregao da SAM

Perspectivas da Poltica Social no Brasil
ANEXO 3
A SAM para 2006
(R$ milhes)
PRODUTOS ATIVIDADES
Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio
Agropec 19230 0 124518 0 0 0
Ind extr 1609 7483 109603 5718 2703 0
Ind trans 59029 20807 623959 12080 70158 25588
Prod/dist 1557 4151 42447 34092 514 7749
Con civil 0 1550 1736 9 3663 179
0 0 3980 0 50 6086
Transp 2781 11308 38006 2158 1070 15878
Serv info 694 3918 16913 1897 501 5328
PRODUTOS
Inter finan 1834 2997 34252 2362 1879 8059
Imob alug 225 5360 8042 474 580 10320
Outros 68 8661 33650 6975 3759 19959
Educ pub
Saud pub
Adm pub 0 0 0 0 0 0
Agropec 183468 128 14971 0 0 8 0 0 0 18 0 0 0 0
Ind extr 0 123046 1684 0 25 81 0 0 0 263 0 0 0 0
Ind trans 0 3936 1384625 32 302 380 0 0 0 1218 0 0 0 0
Prod/dist 0 0 0 141730 0 0 0 0 0 389 60 0 0 0
Con civil 0 0 0 0 180558 0 0 0 0 606 0 0 0 0
Comrcio 22894 2976 298505 0 2 -3891 1037 369 0 1455 9407 0 0 0
Transp 2508 3765 30508 0 3 84 158561 0 0 281 6 0 0 0
Serv info 0 0 3 0 0 -680 0 150951 0 207 2 0 0 0
ATIVIDADES
Inter finan 0 0 0 0 0 0 0 0 225857 441 0 0 0 0
Imob alug 0 0 2 0 0 61 0 0 0 188151 30 0 0 0
Outros 0 2 33 0 0 12889 0 0 0 20164 479840 0 0 0
Educ pub 5 0 9 0 0 0 0 0 0 32 407 90935 0 0
Saud pub 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 1646 0 66432 0
Adm pub 165 0 1679 2744 0 1196 2236 208 0 622 7373 0 0 302772
Trabalho 47003 11773 177957 16183 29210 107853
Conta prop 34254 264 14234 0 19177 29076
FATORES
151
EOB 29156 46087 151666 59557 47574 92185
(Continua)
(Continuao)
PRODUTOS ATIVIDADES
152
Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio
Empresas
Rural <1
Rural 1-3
Rural 4-7
Rural 8-11
Rural

12-14
Rural 15+
FAMLIAS
Urb <1
Urb 1-3
Urb 4-7
Urb 8-11
Urb 12-14
Urb 15+
ISFL
Renda

propriedade
Capital
SETORES ITITUCIONAIS
Resto do Mundo 5302 32408 179425 2634 220 2100 5991 5607 3019 13173 21800 0
Governo 9397 2096 195756 32432 5633 0 11941 33277 12929 1543 30059 0 1153 740 9530 674 326 4494
Particip liq
RGPS
Seg Desem
Abono
Outros num
RPPS
GOVERNO
Saq FGTS
Outros ben
PBF
BPC
Sade
Educ
Total 223739 168357 2107204 179572 186743 12228 179766 190412 241805 228563 550630 90935 66432 302772 198593 125099 1390493 142179 181164 332754
(Continua)
(Continuao)
ATIVIDADES FATORES SETORES INSTITUCIONAIS
Serv Inter Imob Educ Saud Adm Conta FAMLIAS

Transp Outros Trabalho EOB Empresas
info finan alug pub pub pub prop Rur <1 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 Urb 1-3
Agropec 0 0 0 0 2691 156 23 275 4231 4735 3641 762 593 196 3931 5285
Ind extr 0 0 0 0 40 4 2 35 15 18 17 7 3 5 27 59
Ind trans 56427 12617 9456 2135 104860 6115 11127 19873 21024 28121 27680 8890 10177 7022 39095 63004
Prod/dist 3081 2283 1894 272 15010 3507 1834 5464 1059 1351 1565 555 541 399 4286 6932
Con civil 38 657 1158 4470 3036 4474 1324 6121 0 0 0 0 0 0 0 0
Comrcio 0 0 0 0 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Transp 15489 3212 2124 268 8283 502 970 1838 3235 3653 2839 1047 1059 856 4647 7066
Serv info 2406 29390 15565 506 36376 2270 2231 19185 315 521 754 481 774 835 2246 4468
PRODUTOS
Inter finan 4861 4330 30210 914 5825 30 30 33157 380 793 1617 935 1863 3203 1816 4730
Imob alug 1918 4837 1560 812 8555 802 931 7056 4192 5391 6490 1882 2309 1821 10861 17818
Outros 12840 16131 17913 2728 33566 3569 13003 21176 4535 6362 6944 3182 4827 5623 11045 20127
Educ pub 0 0 0
Saud pub 0 0 0
Adm pub 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Agropec
Ind extr
Ind trans
Prod/dist
Con civil
Comrcio
Transp
Serv info
ATIVIDADES
Inter finan
Imob alug
Outros
Educ pub
Saud pub
Adm pub
Trabalho 43018 25334 57154 5357 172922 65260 33829 176538
Conta prop 12548 6102 796 1435 36710
FATORES
EOB 42049 43015 85440 169189 81687 4698 2777 28241 245 464 1579 72 293 110 1370 2721
(Continua)
153
(Continuao)
ATIVIDADES FATORES SETORES INSTITUCIONAIS
154
Serv Inter Imob Educ Saud Adm Conta FAMLIAS

Transp Outros Trabalho EOB Empresas
info finan alug pub pub pub prop Rur <1 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 Urb 1-3
Empresas 629439 8133
Rur <1 10017 5280 1953 357
Rur 1-3 10280 5046 3397 268
Rur 4-7 16641 8057 8016 466
Rur 8-11 5438 2080 2716 136
Rur 12-14 6932 1301 2691 156
Rur 15+ 2599 482 1081 272
Urb <1 35677 7552 4357 2081
FAMLIAS
Urb 1-3 50312 11461 8333 3071
Urb 4-7 159481 33439 34029 9151
Urb 8-11 107916 18623 24678 7010
Urb 12-14 293334 32303 62978 17750
Urb 15+ 271153 28972 63021 21005
ISFL 915 12828 128 171 205 36 34 43 511 838
Renda propriedade 107449
Capital 368103 -7241 -25076 -15054 -7348 -11874 -15834 903 -33889
Resto do Mundo 475 9 10 16 5 7 2 34 47
SETORES INSTITUCIONAIS
Governo 1041 2575 3028 158 3356 1 1 36 35716 153180 1614 2723 5763 1856 2412 1091 7603 14517
Particip liq
RGPS
Seg Desem
Abono
Outros num
RPPS
GOVERNO
Saq FGTS
Outros ben
PBF
BPC
Sade
Educ
Total 195716 150483 226298 188244 512928 91388 68082 318995 970255 154597 883320 711417 33740 29235 44054 12362 13018 5373 88374 113725
(Continua)
(Continuao)
FAMLIAS GOVERNO
Rendas de Resto
ISFL Capital Seg Outros Outros
Urb 4-7 Urb 8-11 Urb 12-14 Urb 15+ propriedade do mundo Governo Particip liq RGPS Abono RPPS Saq FGTS PBF BPC
Desem num ben
Agropec 7602 4423 5152 2348 0 11873 22076 0
Ind extr 99 63 83 27 0 3047 37689 0
Ind trans 114347 88448 125503 82014 0 217353 240296 0
Prod/dist 12361 8789 11302 6578 0 0 0 0
Con civil 0 0 0 0 0 157385 943 0
Comrcio 0 0 0 0 0 0 2101 0
Transp 12621 10194 13984 9325 0 0 5353 0
Serv info 9156 8675 13570 10584 0 0 854 0
PRODUTOS
Inter finan 11670 15530 29896 35014 0 0 1955 1663
Imob alug 31751 25958 35604 24703 0 5743 2567 0
Outros 40300 41774 71960 65861 32872 1626 26623 0
Educ pub 0
Saud pub 0
Adm pub 0 0 0 0 0 0 0 302772

Agropec
Ind extr
Ind trans
Prod/dist
Con civil
Comrcio
Transp
Serv info
ATIVIDADES
Inter finan
Imob alug
Outros
Educ pub
Saud pub
Adm pub
Trabalho 864
Conta prop
FATORES
EOB
155
(Continua)
(Continuao)
156
FAMLIAS GOVERNO
Rendas de Resto
ISFL Capital Seg Outros Outros
Urb 4-7 Urb 8-11 Urb 12-14 Urb 15+ propriedade do mundo Governo Particip liq RGPS Abono RPPS Saq FGTS PBF BPC
Desem num ben
Empresas 8345 7037 19868 18710 0 1068 11962
Rur <1 3046 113 42 10234 92 54 6 16 78 6 1292 1153
Rur 1-3 3465 70 76 4798 225 72 3 130 142 17 836 411
Rur 4-7 3675 154 144 4838 289 126 3 321 268 37 720 299
Rur 8-11 832 43 40 617 64 55 0 66 74 9 140 51
Rur 12-14 519 33 18 603 26 80 0 501 33 34 57 33
Rur 15+ 359 4 0 209 0 4 0 330 0 21 2 8
Urb <1 8076 513 384 22251 520 167 13 1558 716 145 1433 2930
FAMLIAS
Urb 1-3 8291 636 859 21856 1326 281 13 2422 1605 256 1295 1709
Urb 4-7 22113 1676 2919 40693 3851 905 24 10804 5451 1033 2330 1971
Urb 8-11 18460 1018 1882 14993 2057 704 9 8813 3514 784 824 623
Urb 12-14 35226 3148 3608 26087 2187 1397 15 27610 6736 2183 606 464
Urb 15+ 55178 1878 5926 14439 349 112 8 48715 11064 3800 18 67
ISFL 1799 1799 2654 2001 0 2822 9271
Renda propriedade 14470 113589
Capital 30303 -36982 79173 154754 2979 19535 2356 -66332
Resto do Mundo 150 101 276 255 73445 21914 264
SETORES IN STITUCIONAIS
Governo 49366 36101 106607 113532 203 187 184543
Particip liq 15898
RGPS 161618
Seg Desem 10987
Abono 3957
Outros num 95
RPPS 101286
GOVERNO
Saq FGTS 29683
Outros ben 8326
PBF 9553
BPC 9719
Sade 79378
Educ 90935
Total 329871 211910 515632 525707 36054 235508 438476 368688 1079192 15898 161618 10987 3957 95 101286 29683 8326 9553 9719
(Continua)
(Continuao)
GOVERNO Cdigos
Total
Sade Educ Grupo Rubrica Cdigo
Agropec 223739 Produtos/Atividades Agropec Agropecuria
Ind extr 168357 Produtos/Atividades Ind extr Indstria extrativa
Ind trans 2107204 Produtos/Atividades Ind tras Indstria de transformao
Prod/dist 179572 Produtos/Atividades Prod/dist Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana
Con civil 186743 Produtos/Atividades Con civil Construo Civil
Comrcio 12228 Produtos/Atividades Comrcio Comrcio
Transp 179766 Produtos/Atividades Transp Transporte, armazenagem e correio
Serv info 190412 Produtos/Atividades Serv info Servios de informao
PRODUTOS
Inter finan 241805 Produtos/Atividades Inter finan Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados
Imob alug 228563 Produtos/Atividades Imob alug Atividades imobilirias e aluguis
Outros 12946 550630 Produtos/Atividades Outros Outros servios
Educ pub 90935 90935 Produtos/Atividades Educ pub Educao pblica
Saud pub 66432 66432 Produtos/Atividades Saud pub Sade pblica
Adm pub 302772 Produtos/Atividades Adm pub Administrao e seguridade social
Agropec 198593 Fatores Trabalho Remunerao do trabalho
Ind extr 125099 Fatores Conta prop Remunerao dos trabalhadores por conta prpria
Ind trans 1390493 Fatores EOB Excedente operacional bruto
Prod/dist 142179 Setores Institucionais Empresas Empresas
Con civil 181164 Setores Institucionais/Famlias Rur <1 Famlias rurais com chefe sem escolaridade
Comrcio 332754 Setores Institucionais/Famlias Rur 1-3 Famlias rurais com educao do chefe entre 1 e 3 anos de estudo
Transp 195716 Setores Institucionais/Famlias Rur 4-7 Famlias rurais com educao do chefe entre 4 e 7 anos de estudo
Serv info 150483 Setores Institucionais/Famlias Rur 8-11 Famlias rurais com educao do chefe entre 8 e 11 anos de estudo
ATIVIDADES
Inter finan 226298 Setores Institucionais/Famlias Rur 12-14 Famlias rurais com educao do chefe entre 12 e 14 anos de estudo
Imob alug 188244 Setores Institucionais/Famlias Rur 15+ Famlias rurais com educao do chefe de 15 ou mais anos de estudo
Outros 512928 Setores Institucionais/Famlias Urb <1 Famlias urbanas com chefe sem escolaridade
Educ pub 91388 Setores Institucionais/Famlias Urb 1-3 Famlias urbanas com educao do chefe entre 1 e 3 anos de estudo
Saud pub 68082 Setores Institucionais/Famlias Urb 4-7 Famlias urbanas com educao do chefe entre 4 e 7 anos de estudo
Adm pub 318995 Setores Institucionais/Famlias Urb 8-11 Famlias urbanas com educao do chefe entre 8 e 11 anos de estudo
Trabalho 970255 Setores Institucionais/Famlias Urb 12-14 Famlias urbanas com educao do chefe entre 12 e 14 anos de estudo
Conta prop 154597 Setores Institucionais/Famlias Urb 15+ Famlias urbanas com educao do chefe de 15 ou mais anos de estudo
FATORES
EOB 883320 Setores Institucionais ISFL Instituies sem fins lucrativos
(Continua)
157
(Continuao)
GOVERNO Cdigos
158
Total
Sade Educ Grupo Rubrica Cdigo
Empresas 711417 Setores Institucionais Renda propriedade Rendas de propriedade
Rur <1 33740 Setores Institucionais Capital Capital/poupana
Rur 1-3 29235 Setores Institucionais Resto do Mundo Resto do Mundo
Rur 4-7 44054 Setores Institucionais/Governo Governo Outros consumos da administrao pblica
Rur 8-11 12362 Setores Institucionais/Governo Particip liq Ajustamento pela variao das participaes lquidas das famlias nos fundos de penses, FGTS e PIS/PASEP
Rur 12-14 13018 Setores Institucionais/Governo RGPS Benefcios de seguridade social em numerrio: Regime Geral de Previdncia Social
Rur 15+ 5373 Setores Institucionais/Governo Seg Desem Benefcios de seguridade social em numerrio: Seguro Desemprego
Urb <1 88374 Setores Institucionais/Governo Abono Benefcios de seguridade social em numerrio: Abono salarial
FAMLIAS
Urb 1-3 113725 Setores Institucionais/Governo Outros num Benefcios de seguridade social em numerrio: outros
Urb 4-7 329871 Setores Institucionais/Governo RPPS Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Regimes Prprios de Previdncia Social
Urb 8-11 211910 Setores Institucionais/Governo Saq FGTS Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Saques do FGTS
Urb 12-14 515632 Setores Institucionais/Governo Outros ben Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Outros
Urb 15+ 525707 Setores Institucionais/Governo PBF Benefcios de assistncia social em numerrio: Programa Bolsa Famlia, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil e afins
ISFL 36054 Setores Institucionais/Governo BPC Benefcios de assistncia social em numerrio: Benefcio de Prestao Continuada
Renda propriedade 235508 Setores Institucionais/Governo Sade Sade pblica
Capital 438476 Setores Institucionais/Governo Educ Educao pblica
Resto do Mundo 368688
Governo 1079192
Particip liq 15898
RGPS 161618
Seg Desem 10987
Abono 3957
Outros num 95
RPPS 101286
GOVERNO
Saq FGTS 29683
Outros ben 8326
PBF 9553
BPC 9719
Sade 79378
Educ 90935
Total 79378 90935
(Continua)
Resultados da SAM
(R$ milhes)
ANEXO 4
(Continuao)
Parte II
CAPTULO 4
PERSPECTIVAS PARA PROMOO DA EDUCAO COMO

DIREITO DE TODOS
1 INTRODUO
Apesar de a Constituio Federal de 1988 (CF/88) estabelecer a educao como
direito de todos e ter transcorrido mais de 20 anos desde sua promulgao, vrios
dos dispositivos ali enunciados ainda demandam ateno especial da sociedade e,
em particular, dos poderes pblicos para sua efetivao.
De um amplo escopo de disposies constitucionais, destacam-se quatro
desafios que evidenciam o quo defasada se encontra a situao atual em relao
quela preconizada pela Carta Magna. O primeiro desafio tem contra si o peso
do legado histrico agrrio-exportador e escravocrata que marcou a formao
da nao brasileira, ou seja, superar os entraves da advindos, de modo a asse-
gurar a todos os jovens e adultos o direito de ler e escrever. O segundo deles
corresponde a fazer valer o que estabelece as Cartas Magnas brasileiras que, desde
1969, estabelecem como escolaridade mnima obrigatria a concluso do ensino
fundamental. Neste caso, e apesar de tal direito no ter sido ainda assegurado a
todos os brasileiros, ampliou-se, por intermdio da Emenda Constitucional (EC)
no 59/2009, a obrigatoriedade para a faixa etria de 4 a 17 anos, de modo a abran-
ger a educao pr-escolar e o ensino mdio. O terceiro desafio decorre desta
ampliao do direito educao, uma vez que ainda permanece muito aqum
do desejado o acesso educao infantil, especialmente em relao s creches.
Por fim, o quarto desafio compreende a ampliao do acesso educao superior
com a reduo das desigualdades, o que demandar alterar significativamente a
qualidade e, consequentemente, o fluxo escolar na educao bsica.
2 O DESAFIO DE ERRADICAR O ANALFABETISMO
2.1 Dimensionamento do problema

A persistncia de altas taxas de analfabetismo e de baixa escolaridade na populao
de jovens e adultos constitui um problema educacional a ser ainda enfrentado no
Brasil. Apesar dos esforos que vm sendo despendidos pelo governo brasileiro,
observa-se que as propores de analfabetos se mantm praticamente estveis ao
longo dos ltimos anos cerca de 10% da populao, o que significa contingente
de aproximadamente 14 milhes de pessoas.
O grfico 1 ilustra a evoluo do analfabetismo nos ltimos anos, nas dife-

rentes faixas etrias e nos meios urbano e rural. O problema concentra-se nas
faixas etrias mais altas e nas zonas rurais.
GRFICO 1
Taxas de analfabetismo por faixas etrias Brasil, urbano e rural, 2001-2008
(Em %)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).

Elaborao: Ipea.
As maiores taxas de analfabetismo encontram-se entre os idosos (pessoas

com 60 anos ou mais). Em termos absolutos, esse contingente vem crescendo,
chegando a corresponder a quase 6 milhes de pessoas em 2008. Entretanto,
preocupante o fato de que as taxas de analfabetismo so elevadas no apenas entre
os idosos, mas tambm entre os adultos com mais de 40 anos. Seus decrscimos
tm sido tnues: enquanto a reduo do analfabetismo na faixa etria de 15 a
29 anos foi de 42,4% entre 2001 e 2008, nas faixas de 40 a 49 anos e acima de
60 o ritmo foi bem mais lento, ficando, respectivamente, em 22,2% e 17,7%.
A surpresa no perodo o relativo sucesso na reduo do analfabetismo na faixa
etria de 50 a 59 anos: em 2008, a taxa nessa faixa foi 28,2% menor do que havia
sido em 2001, resultado que s no foi mais expressivo do que o observado entre
os mais jovens ou seja, faixa de 15 a 29 anos, cuja taxa encolheu em 42,4%.
Tais nmeros podem estar a sinalizar mais eficcia dos programas de alfabetizao
de jovens e adultos nessa faixa no que nas demais, embora seja difcil confirmar
essa hiptese sem um exame mais apurado inclusive com um componente de
pesquisa de campo sobre esses programas e seus beneficiados.
As taxas de analfabetismo tendem a ser mais altas tambm nas zonas rurais.
Ainda que os contingentes populacionais sejam mais numerosos nas zonas urba-
nas, as populaes rurais so proporcionalmente as mais atingidas por esse pro-
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 165
blema. Em nmeros absolutos, a quantidade de pessoas sem letramento nas zonas

rurais tem se mantido praticamente constante nos ltimos anos, situando-se em
um patamar de pouco mais de 5 milhes de pessoas.
Levando em conta os movimentos de migrao dos jovens, que se dirigem
das reas rurais para as urbanas conforme tem sido apontado nas PNADs de
anos recentes , possvel afirmar que as taxas de analfabetismo no campo tm
participao proeminente de adultos e idosos. Paralelamente, as quedas dessas
taxas, nos meios urbanos, podem ter sido atenuadas pela incorporao dos jovens
sem instruo vindos das zonas rurais.
O problema do analfabetismo multifatorial. Por um lado, decorre da per-
manncia, no presente, de processos e influncias legados de pocas passadas
como os que atingem os idosos e as zonas rurais, que podem no ter sido suficien-
temente beneficiados com os processos de modernizao por que tem passado a
sociedade brasileira. Por outro, ele tem aumentado devido a uma atual produo
social de pessoas que no sabem ler nem escrever, mediada pela escola. Trata-se
do ineficaz desempenho no ensino fundamental.
A cada ano, vm-se produzindo novos analfabetos, inclusive na faixa
etria dos jovens. Muitos deles j frequentaram escola, mas a abandonam
sem chegar a aprender a ler nem escrever um bilhete simples. Apresenta-se
assim um problema estratgico no mbito do combate ao analfabetismo no
Brasil, que crescente e ainda est por ser enfrentado. Para se ter uma ideia,
em 2008, 42,5% daqueles que se declararam analfabetos cerca de 6 milhes
de pessoas encontravam-se fora da escola, mas j a tinham frequentado
anteriormente (ver tabela 1).
TABELA 1
Proporo de analfabetos que j frequentaram a escola Brasil, 2005-2008
(Em %)
2005 38,40
2006 40,90
2007 42,10
2008 42,50
Fonte: PNAD/IBGE.
2.2 Diagnosticando as causas

Um dos principais fatores que contribuem para a permanncia dos altos nveis
de analfabetismo no Brasil est no fato de que as polticas pblicas de educao
tendem a priorizar o ensino regular de crianas e jovens. A nfase dada ao ensino
fundamental vista, inclusive, como uma forma de preveno do analfabetismo.
Com isso, os cursos de Educao de Jovens e Adultos (EJA) ficam margem da

poltica de educao, recebendo recursos limitados e, por vezes, adquirindo carter
emergencial, transitrio ou mesmo subsidirio a programas de alvio da pobreza.
A falta de centralidade da EJA na poltica educacional acarreta uma srie de
fragilidades em suas estruturas e seus processos. Um de seus principais problemas
a falta de professores com formao adequada para trabalhar com os jovens e
os adultos. Atualmente, a maioria das instituies de ensino superior (IES) no
forma professores para atuar com esse pblico. Alm disso, a precariedade e a
baixa valorizao desse mercado de trabalho impedem a profissionalizao da
carreira. Por isso, muitos educadores de jovens e adultos no possuem habilitao
profissional formal. So agentes sociais envolvidos em programas de EJA, volun-
trios ou recrutados de movimentos populares.
Outros problemas decorrentes da insuficincia de recursos destinados EJA
referem-se utilizao de currculos inapropriados e carncia de infraestrutura,
materiais didticos e pedaggicos adequados para esse tipo de ensino. H tambm
carncia de aes de apoio ao educando, tais como a existncia de transporte
escolar, a realizao de exames oftalmolgicos e a distribuio de culos, assim
como a de material escolar e pedaggico.
Por fim, a insuficincia de recursos voltados para a EJA manifesta-se na baixa
cobertura desses cursos no territrio nacional. No h oferta de EJA em muitos
municpios, notadamente, nas zonas rurais. Em alguns casos, pode haver cursos
em lugares prximos, mas dificuldades de acesso se impem, constituindo-se em
fatores impeditivos frequncia escolar.
Frente a todos esses aspectos, os cursos de EJA acabam se tornando pouco
atraentes ao seu pblico-alvo. O resultado dessa situao se traduz nos altos ndi-
ces de evaso e nos elevados graus de fracasso escolar a que se assiste entre a popu-
lao de jovens e adultos que, em algum momento, se prope a frequentar escola.
Outro fator que conflui para a baixa eficcia das polticas implementadas
sua fragmentao entre os sistemas estaduais e municipais. No Brasil, a gesto
de EJA se d segundo um modelo em que a Unio exerce papel de indutor. Por
um lado, transfere verbas e orientaes tcnicas s demais esferas de governo,
condicionadas adeso a certos programas; por outro, utiliza um conjunto de
instrumentos de regulamentao e controle, para acompanhar a execuo desses
programas. A questo que, nem sempre, os responsveis pelos programas nos
estados e municpios recebem formao adequada para realizar a gesto desses
processos. Muitas vezes, no esto preparados para articular-se com os demais
nveis e setores do governo, para captar recursos financeiros e cooperao tcnica,
de modo a elevar o potencial de sucesso das aes empreendidas.
Essa fragmentao de esforos gera problemas diretamente relacionados aos pro-

cessos educacionais. Exemplo disso a desarticulao dos programas de alfabetizao
com nveis mais elevados de escolarizao para jovens e adultos. Essa desarticulao
dificulta a permanncia desses estudantes nos sistemas de ensino, como expressam as
baixas taxas de incorporao de egressos dos cursos de alfabetizao pela EJA.
A precariedade da gesto dos sistemas traz problemas tambm para a forma-
o das equipes tcnicas responsveis pela coordenao e superviso pedaggica
dos programas. Os procedimentos de mobilizao e seleo de alfabetizadores
so muitas vezes inadequados, corroborando a baixa efetividade dos cursos de
alfabetizao e dos processos de ensino-aprendizagem. Com isso, ensejam-se
as condies para a realizao de aes ineficazes que, em ltima instncia, se
manifestam nos altos ndices de evaso e de frequncia intermitente nos cursos.
Nessa perspectiva, pode-se dizer que problemas de gesto acabam reforando um
ciclo que leva reincidncia da condio de analfabeto.
Deve-se considerar ainda um fator complicador, quando se tem em mente
a erradicao do analfabetismo. Trata-se da prpria condio de ser estudante na
fase adulta. Em geral, so pessoas que trabalham e assumem outros compromissos
e responsabilidades inerentes a essa etapa da vida. Por si s, essa condio j traz
uma srie de dificuldades para que esses indivduos se dediquem a esses cursos,
da maneira como ocorre com outros estudantes a dizer, as crianas e os adoles-
centes. Some-se a isso o fato de que adultos analfabetos, via de regra, pertencem
a grupos socioeconmicos menos favorecidos, o que acarreta dificuldades adicio-
nais a serem enfrentadas durante o processo de escolarizao.
Todos esses aspectos concorrem para que essas pessoas tendam a possuir
baixa motivao para se alfabetizarem e, consequentemente, apresentem baixas
participaes nos cursos oferecidos. A desmotivao pode acentuar-se ainda mais
se, ao ingressarem na escola, encontrarem cursos desconectados de seus interesses
e de suas vidas profissionais e cotidianas.
2.3 Cenrios e perspectivas
2.3.1Cenrio inercial/tendencial
Nos anos recentes, as taxas de analfabetismo tm declinado a um ritmo cada vez
menor. Com isso, e apesar de persistir a tendncia de queda, o patamar atual ainda
bastante elevado, considerando-se, por exemplo, a renda per capita do pas.
Sob um cenrio inercial de reduo do analfabetismo no Brasil, pelo qual as
polticas pblicas produziro efeitos similares aos que vm sendo produzidos at
ento, sendo tambm levadas em conta as projees demogrficas de crescimento
e envelhecimento da populao, estima-se que em 2022 o pas ter 5% de anal-
fabetos em sua populao, o que corresponder a cerca de 10 milhes de pessoas.

Nesse ano, o analfabetismo estar erradicado apenas na faixa etria dos jovens de
15 a 29 anos o que dever acontecer entre 2016 e 2017, quando o problema
passar a concentrar-se nas faixas etrias subsequentes. No que se refere s diferen-
as entre as zonas rural e urbana, a estimativa a de que a populao analfabeta da
primeira caia para 11,4%, enquanto na outra reduzir-se- a apenas 3,3%.
2.3.2 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva oficial

Em que pese o que estabelece a CF/88, em seu Art. 214, inciso I, no tocante
erradicao do analfabetismo, reiterada por intermdio do Plano Nacional de
Educao (PNE) de 2001, o qual definiu o prazo de dez anos para o alcance
desta meta, verifica-se que avanos obtidos neste campo foram bastante tmidos.
Assim, para que tal meta pudesse ser alcanada, seria imprescindvel uma ver-
dadeira mobilizao nacional, que congregasse esforos entre poderes pblicos,
iniciativa privada e sociedade civil organizada.
2.3.3 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva tcnica

Tendo em vista a multiplicidade de fatores que confluem para que o analfabe-
tismo no Brasil permanea com a magnitude que tem hoje, vivel traar cen-
rios mais otimistas, caso seja possvel intervir de forma mais contundente sobre
esses fatores. Entre estes, chama ateno a baixa eficcia de programas e aes de
educao de jovens e adultos que, em grande medida, se deve percepo insufi-
ciente, tanto de governantes, quanto da populao em geral, acerca dos benefcios
e da relevncia dessa modalidade de ensino. Trata-se, pois, de ampliar o debate
em nvel nacional, consolidando socialmente a importncia da alfabetizao de
adultos, tanto sob a perspectiva do direito, como do desenvolvimento do pas.
Em termos operacionais, necessrio construir uma institucionalidade para
sustentar esse tipo de poltica. Isso consiste em consolidar o compromisso de con-
tinuidade desses programas, dotando-os adequadamente de recursos financeiros
e estruturas de gesto. A partir da, estariam estabelecidas as condies propcias
para a realizao de melhorias nos fatores intervenientes na EJA: a expanso da
oferta de cursos para lugares ainda no beneficiados por esse tipo de servio; a
formao e a valorizao de professores, ligada necessidade de desenvolvimento
da carreira; a utilizao de currculos adequados; a produo e a distribuio de
materiais didticos e pedaggicos etc.
Para estimular o ingresso e a permanncia de estudantes adultos em cursos de
EJA, seria desejvel desenvolver modelos de escolarizao diferentes dos atualmente
vigentes que so modelos cannicos, como os aplicados a crianas e adolescentes
em cursos regulares, que tendem a limitar suas atividades a contextos e assuntos
estritamente escolares. A ideia seria fazer que o processo de escolarizao transitasse
para abordagens mais amplas e abertas s questes vividas na realidade dos adultos.
Nessa perspectiva, as iniciativas de alfabetizao teriam mais chances de efi-
ccia se fossem articuladas a outras polticas sociais. Os cursos de EJA poderiam
relacionar-se a iniciativas de incluso socioeconmica, de desenvolvimento local,
qualificao profissional, cultura, participao poltica e cidad etc. Ainda
sob a tica da motivao e do engajamento dos estudantes, alguns critrios tais
como faixas etrias ou situao do domiclio deveriam ser considerados na con-
cepo de cursos destinados a pblicos especficos.
Outro aspecto a ser debelado quando se pensa na construo de um cenrio
desejvel para o analfabetismo em 2022 o da produo de novos analfabetos
mediada pela escola. Nesse sentido, a melhoria da qualidade e da eficcia do
ensino fundamental assume centralidade no bojo da poltica educacional. Se a
educao oferecida s crianas e aos adolescentes de hoje que sero os jovens e
os adultos em 2022 for bem-sucedida, no mais haver pessoas que passam pela
escola e, mesmo assim, permanecem analfabetas. A melhoria da eficcia do ensino
fundamental est diretamente vinculada com a estratgia geracional de combate
e erradicao do analfabetismo e do analfabetismo funcional , inclusive, na
sociedade brasileira.
Supondo que essas sugestes de melhorias nas polticas educacionais se efe-
tivem, possvel que, em 2022, o Brasil apresente uma taxa de analfabetismo
entre 2% e 3% de sua populao, o que significa algo em torno de 5 milhes de
brasileiros. O problema estaria concentrado nas faixas etrias mais elevadas, com
mais de 40 anos, pois, de acordo com esse cenrio, o pas atingiria a erradicao
do analfabetismo para pessoas com at 39 anos em 2016.
3 ASSEGURAR A CONCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL

Ainda que o acesso ao ensino fundamental tenha sido quase totalmente
assegurado,1 muito h de ser feito para que todos os que ingressam no 1o ano do
ensino fundamental consigam completar os atuais nove anos de estudos. Trata-
se de uma tarefa complexa, uma vez que, alm de ser necessrio atuar sobre os
fatores intrnsecos escola professores, instalaes, livros, mtodos de ensino
etc. , deve-se considerar e agir sobre as condies sociais dos alunos. Portanto, o
xito da poltica educacional depender em parte de aes nos campos de outras
polticas pblicas sade, saneamento, emprego e renda, assistncia social etc.
At 2009, a frequncia escola era obrigatria at os 14 anos. Ao chegar a essa
1. De acordo com a PNAD 2008, cerca de 95% frequentavam o ensino fundamental.

idade e tendo cursado seu 1o ano do ensino fundamental no tempo correto seis
ou sete anos, a depender se frequenta um ciclo de oito ou de nove anos do ensino
fundamental, um adolescente que no tenha tido atrasos em seu percurso escolar
j estaria completando essa etapa. Aos 15 anos, j deveria estar cursando o ensino
mdio. Contudo, a taxa de concluso do ensino fundamental no Brasil ainda
muito baixa. De acordo com o Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Obje-
tivos do Milnio de 2007 (IPEA; MPOG; SPI, 2007), a taxa mdia esperada para a
concluso deste nvel de ensino, em 2005, situava-se em 53,5%. Estimativas feitas
pela equipe do Ipea a partir de dados da PNAD revelam que, em 2008, apenas 55%
dos jovens entre 15 e 17 anos haviam concludo o ensino fundamental. Ainda assim,
tal proporo de concluso da escolaridade que deveria ser obrigatria para todos
representa um avano no desprezvel nos ltimos anos 47,6% em 2004, 49,4%
em 2005, 51,2% em 2006 e 53,2% em 2007 (grfico 2).
GRFICO 2
Taxa de concluso do ensino fundamental na faixa etria de 15 a 17 anos Brasil, 2008
(Em %)
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao prpria.
Por outro lado, ao desagregar esses dados, constata-se que a baixa concluso
afeta, sobretudo, os adolescentes negros2 e indgenas, bem como aqueles cujo
rendimento domiciliar per capita no ultrapassa 1 salrio mnimo (SM) e os que
vivem no Norte e no Nordeste do pas, sendo ainda mais baixas para os que
habitam zonas rurais (grfico 3) estes tambm so os grupos mais sujeitos a
risco social em outras reas. O recorte por gnero talvez seja o nico que foge ao
padro observado em outros indicadores sociais. Neste caso, as meninas apresen-
2. Pretos e pardos, na classificao do IBGE.

tam situao melhor que a dos meninos, o que no chega a ser surpreendente,
tendo em vista que, a despeito de eventuais desigualdades observadas entre os
sexos em outras faixas etrias e contextos, pesquisas anteriores j atestam que so
os adolescentes do sexo masculino e majoritariamente negros os que esto
mais expostos a riscos sociais (CASTRO; AQUINO; ANDRADE, 2009).
GRFICO 3
Taxa de concluso do ensino fundamental, segundo renda, cor/raa, gnero, regio
e localizao do domiclio Brasil, 2008
Fonte: PNAD 2008/IBGE.

Elaborao prpria.
Obs.: a linha amarela ressalta a mdia nacional = 55%.
S/R: Sem rendimento.

A identificao das potenciais causas para a persistncia do problema do baixo nvel
de concluso do ensino fundamental no Brasil demandaria a realizao de estudo
especfico para tal finalidade. Alm disso, exigiria uma modelagem estatstica que
tratasse a natureza hierrquica dos dados educacionais e que, ademais, incorporasse o
fato de a alocao de recursos por parte dos agentes envolvidos (educandos, famlias
e redes de ensino) no estar dissociada do prprio processo educativo pelo qual passa
a pessoa ao longo de sua vida estudantil o que gera potenciais vieses anlise de
dados educacionais quando aplicadas tcnicas estatsticas convencionais (NASCI-
MENTO, 2008). Tal abordagem, contudo, escapa ao escopo deste trabalho.
No obstante, trs grandes conjuntos de variveis costumam permear a
literatura como fatores intervenientes ao desempenho escolar: as caractersticas
socioeconmicas dos estudantes, os recursos disponveis na escola (professores,
materiais e infraestrutura) e as prprias habilidades desenvolvidas anteriormente
pelos estudantes quer seja no prprio contexto escolar, quer seja fora dele. Essa
inter-relao est ilustrada na figura 1.
FIGURA 1
Relao entre caractersticas socioeconmicas, habilidades anteriormente desenvol-
vidas, recursos da escola e desempenho escolar
Fontes: Adaptado de Unnever, Kerckhoff, Robinson (2000) e extrado de

Nascimento (2007).
Sob essa perspectiva, as caractersticas socioeconmicas das famlias afetam,
direta e indiretamente, o desempenho escolar.3 Via de regra, esto associadas ao
capital cultural, social e econmico das famlias, mormente tomadas como determi-
nantes e/ou limitantes do desenvolvimento de habilidades valorizadas na educao
formal (rota 2), da alocao de recursos escolares (rota 4) e, de forma direta, das
condies que o (a) estudante tem para progredir com qualidade em seu percurso
escolar. Quando tomados exames padronizados de proficincia como proxy para
desempenho escolar, o peso das condies socioeconmicas chega a explicar cerca
de 90% das notas obtidas em tais exames (NASCIMENTO, VERHINE, 2009).
Porm, a despeito de o capital social, cultural e econmico do(a) aluno(a)
serem aspectos fundamentais no seu desempenho escolar e tornarem o eventual
sucesso de polticas educacionais especficas dependentes da implementao con-
junta de outras polticas pblicas,4 escopo h, no mbito da escola, para interven-
es capazes de torn-la mais eficaz e contextualizada. As literaturas nacional e
internacional apontam, particularmente, para questes concernentes formao
e ao empenho dos professores, ao clima e gesto escolar, formao das tur-
mas e ao efeito dos colegas, alocao da matrcula e do espao, avaliao e a
trajetrias curriculares enfim, a fatores intraescolares que contribuam para a
efetividade da sala de aula e para a formao das turmas (GOMES, 2005).
Por isso que, para alm desse enfoque que enfatiza as condies socioecon-
micas do alunado, h abordagens que buscam abrir a caixa preta das funes de
produo da educao e entender os processos que interferem de alguma forma
na aprendizagem destacando os fatores escolares e as caractersticas pessoais que,
3. Entenda-se como percurso e aprendizagem.

4. Ver seo 3.1.
mediados por questes familiares e institucionais, compem o ambiente de apren-

dizagem. Nesta perspectiva, o efeito da escola passa a ser relevante e decisivo, pois
torna esta uma instituio potencialmente capaz de melhorar o aprendizado do
seu corpo discente, ainda que sozinha no consiga romper a determinao social.
A figura 2 a seguir reproduz o modelo conceitual que ilustra essa concepo.
FIGURA 2
Relao entre caractersticas socioeconmicas, habilidades anteriormente desenvol-
vidas, recursos da escola e desempenho escolar
Fonte: Soares (2007).
Assim, as pistas para a baixa concluso da escolarizao obrigatria no Brasil e,

em especial, das desiguais taxas de concluso observadas para diferentes grupos de
renda, cor/raa e distribuio espacial, podem estar em quatro conjuntos de fatores.
Familiares: conjunto de fatores relacionados famlia que vo desde a
prpria estrutura familiar e o envolvimento dos pais no aprendizado
dos filhos at seu capital cultural, social e econmico que se refletem,
ademais, em condies de sade, saneamento, emprego e renda, e as-
sistncia social etc.
Escolares: formao e dedicao dos professores e projeto pol-
tico-pedaggico, currculo, gesto, clima e infraestrutura culturalmente
contextualizados e capazes de envolver a comunidade qual a escola
atende.
Sociais: valores socioculturais e religiosos, demandas sociais relaciona-
das educao, legislao e s polticas educacionais.
Pessoais do(a) aluno(a): trajetria escolar anterior e atitudes em relao
ao prprio processo de aprendizagem, mediados pelos fatores delinea-
dos anteriormente.
Ademais, ao se olhar para a situao do ensino fundamental brasileiro hoje,
e vislumbrar suas perspectivas para os prximos anos, imprescindvel ter em
mente que o processo de expanso desse nvel de ensino nas ltimas dcadas,
capaz de aproxim-lo da universalizao na faixa etria que lhe prioritria, no
se deu sem vir acompanhado de transformaes significativas para o cotidiano da
escola e para a educao brasileira. A democratizao do acesso escola trouxe
para dentro dela os processos de diferenciao social e de excluso, alm de gerar
duas novas demandas populares por acesso educao uma concernente ao
acesso a outros nveis de escolarizao (mdio e superior) e outra relacionada
demanda por qualidade da educao pblica ofertada (OLIVEIRA, 2007).
Tais questes repercutem, ou deveriam repercutir, na formulao de polticas
educacionais particularmente quando um contingente cada vez maior de ado-
lescentes concluem o ensino fundamental e tornam-se potenciais demandantes
dos nveis subsequentes, como visto no grfico 2 apresentado anteriormente, e
que ser objeto de mais discusso a seguir.

A tendncia de contnua elevao da taxa geral de concluso do ensino fundamen-
tal na faixa etria de 15 a 17 anos, verificada para o perodo 2004-2008 e apresen-
tada no grfico 2, representa um avano que possivelmente persistir nos anos por
vir. Extrapolando essa tendncia para o perodo 2009-2022, percebe-se que, se
mantidas as atuais estruturas dos sistemas educativos e das polticas sociais no
apenas educacionais , essa taxa deve subir continuamente a uma mdia anual em
torno de 2%, at alcanar, em 2022, o ndice de 81,9%. Isto significaria mais de
7 milhes de jovens entre 15 e 17 anos que estariam, em 2022, cursando ou aptos
a cursar o ensino mdio no Brasil, contra aproximadamente 5,8 milhes que se
espera estarem na mesma situao em 2010.
preciso cautela, contudo, ao examinar essas projees, pois:
1. A tendncia inercial, embora seja animadora ao projetar ndices que
ultrapassam os 80% de concluso na prxima dcada, reflete em grande
medida a mudana de postura que vem sendo adotada gradativamente
desde a dcada de 1990, em especial pelos sistemas pblicos, segundo
a qual a progresso automtica passou a ser regra. Tal postura decerto
vem contribuindo para a reduo da taxa de distoro da idade srie,
da evaso e do abandono, mas no necessariamente implicou melhor
qualidade na formao.
2. Mesmo esse patamar de 80% de concluso do ensino fundamental na
faixa etria de 15 a 17 anos estaria bastante abaixo do que seria necess-

rio, por exemplo, para atingir a meta do milnio no 3, que, para o Brasil,
est estabelecida como garantir que at 2015, todas as crianas, de todas
as regies do pas, independentemente da cor, da raa e do sexo, conclu-
am o ensino fundamental (IPEA; MPOG; SPI, 2007, p. 41).
3. Esses nmeros gerais no revelam as desigualdades no percurso escolar
que persistem sob os recortes de renda, cor/raa, gnero e distribuio
espacial e que precisam ser tratadas por polticas especficas.
Assim, faz-se mister introduzir mecanismos de monitoramento dos sis-
temas educacionais que sejam capazes de ir alm da dimenso da eficincia e
incorporem tanto a questo da eficcia escolar quanto a questo da equidade
do sistema educacional. Enquanto o ndice de Desenvolvimento da Educa-
o Bsica (IDEB) representa um avano no acompanhamento dos resultados
dos sistemas educacionais em termos de eficincia, o Brasil ainda ressente de
indicadores mensurveis e de fcil compreenso que atentem para os eventuais
avanos e retrocessos dos diferentes grupos que a democratizao do ensino
trouxe para a escola nas ltimas dcadas.
Isto significaria incorporar medidas acerca da evoluo do desempenho do
indivduo ao longo do seu ciclo escolar e como essa evoluo se d, no agregado,
pelo tipo de escola (pblica/privada, urbana/rural, centro/periferia) e tendo em
vista a composio socioeconmica de seu alunado (ou seja, o capital cultural,
social e econmico das famlias cujos filhos compem o corpo discente da escola).
Tal medida poderia advir inicialmente da prpria varincia das notas da
Prova Brasil intra e entre-escolas, desde que segmentadas por tipo de escola, em
classificaes que levassem em conta: o tipo de organizao administrativa da
escola (federal, estadual, municipal ou privada); ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) do municpio em que est situada; sua localizao no municpio
urbana/rural, centro/periferia; composio do alunado etnia prevalecente, capi-
tal social, cultural e econmico mdio dos pais.
Em um segundo momento, seria desejvel a aplicao da Prova Brasil tam-
bm no incio de cada ciclo escolar, a fim de se acompanhar a evoluo acadmica
de cada indivduo e da ser possvel extrair pistas acerca dos fatores que se mos-
tram mais eficazes para cada conjunto de caractersticas do corpo discente de uma
escola. Embora, conforme j destacado, o processo educativo sofra a influncia de
inmeros fatores externos escola e prpria poltica educacional, um sistema de
avaliao dessa natureza poderia fornecer subsdios mais concretos para a formu-
lao de polticas mais eficazes no mbito da escola.
4 O DESAFIO DE EXPANDIR COM QUALIDADE A EDUCAO INFANTIL

A educao infantil, que abrange a creche e a pr-escola, foi includa como
dever do Estado para com a educao na Constituio Federal de 1988. Pri-
meira etapa da educao bsica, conforme explicita a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB) de 1996, destina-se s crianas na idade anterior
ao ensino fundamental, sendo a creche para as crianas de at trs anos e a
pr-escola, para as de 4 e 5 anos.5
A ampliao do acesso educao infantil fenmeno recente na histria
educacional brasileira, tendo iniciado nos anos 1980. Mostram os dados, entre-
tanto, que este ainda restrito, especialmente no caso das crianas de at 3 anos.
Segundo a PNAD 2008, apenas 18% delas frequentam a creche, percentual
muito aqum dos 50% estabelecidos no Plano Nacional de Educao para 2011
e mesmo para os 30% previstos para 2006. Alm disso, o acesso s creches
desigual para as crianas das diferentes regies: as da zona urbana e da rural; as
brancas e pretas ou pardas; e as de famlias mais pobres e mais ricas (tabela 2).
TABELA 2
Taxa de frequncia creche ou escola da populao de 0 a 3 anos Brasil, 2001 e
2005-2008
Regies, sexo, cor, situao Frequencia (em)

do domiclio e renda 2001 2005 2006 2007 2008
Brasil 10,6 13,0 15,5 17,1 18,1
Grandes Regies
Norte 7,3 5,8 8,0 7,6 8,4
Nordeste 10,5 11,7 13,3 14,1 14,9
Sudeste 11,6 15,8 19,2 22,0 22,0
Sul 11,8 16,1 18,3 21,2 24,6
Centro-Oeste 6,7 10,0 11,5 13,3 15,4
Sexo
Homens 10,8 13,3 16,1 16,9 18,4
Mulheres 10,4 12,7 14,8 17,3 17,8
Cor
Branca 11,4 14,5 17,1 19,3 20,7
Preta ou parda 9,6 11,6 13,8 14,8 15,5
Situao do Domiclio
Urbano 11,9 15,2 17,6 19,5 20,6
(Continua)
5. Em decorrncia da EC no 53/2006, que incluiu as crianas de 6 anos no ensino fundamental e prolongou para nove
anos a durao dessa etapa.
(Continuao)
Regies, sexo, cor, situao Frequencia (em)

Rural 4,5 4,6 6,6 6,4 7,2
Faixa de rendimento familiar per capita
At meio salrio mnimo 7,5 9,0 10,7 11,4 12,4
3 salrios mnimos ou mais 30,6 33,6 38,7 41,3 39,4
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota: os dados de 2001 no incluem a populao dos estados da regio Norte, exceo de Tocantins.
A situao do acesso educao de crianas de 4 e 5 anos melhor, embora

ainda se verifiquem desigualdades segundo as caractersticas analisadas. Con-
forme a PNAD 2008, 72,8% das crianas dessa faixa etria frequentavam escola
(tabela 3). Aqui est includo tambm um pequeno nmero de crianas de 5
anos que se encontram no ensino fundamental. A maior desigualdade no acesso
observada entre as crianas mais pobres e mais ricas, com uma diferena de
28,7 pontos percentuais, a separar as crianas de famlias com renda per capita
de at meio salrio mnimo daquelas com mais de trs salrios mnimos. Essa
desigualdade perversa diante das evidncias de vrios estudos de que as crianas
que mais se beneficiam da experincia pr-escolar so justamente as mais pobres.
TABELA 3
Taxa de frequncia creche ou escola da populao de 4 a 5 anos Brasil, 2001 e
2005-2008
Regies, sexo, cor, situao Frequencia (%)

Brasil 54,9 62,8 67,6 70,1 72,8
Grandes regies
Norte 50,8 48,5 54,6 59,7 64,5
Nordeste 61,9 70,9 73,8 76,8 79,4
Sudeste 57,5 67,3 73,5 75,1 76,7
Sul 40,8 49,1 53,7 56,9 59,4
Centro-Oeste 40,6 49,1 54,7 54,9 61,9
Sexo
Homens 54,3 62,5 67,1 69,5 73,3
Mulheres 55,6 63,1 68,1 70,7 72,3
Cor
Branca 57,3 65,3 70,2 72,5 75,2
Preta ou parda 56,2 60,6 65,4 68,2 70,8
Situao do domiclio
Urbano 59 67,5 72,0 73,8 76,1
(Continua)
(Continuao)
Regies, sexo, cor, situao Frequencia (%)

Rural 37,5 44,5 50,0 54,9 59,2
Faixa de Rendimento familiar per capita
At por salrio mnimo 46,8 54,5 60,2 63,1 65,8
3 salriosmnimos ou mais 88,3 91,6 93,6 90,9 94,5
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota: os dados de 2001 no incluem a populao dos estados da regio Norte, exceo de Tocantins.
A diferena regional pronunciada, porm inversa situao da creche,

estando a regio Nordeste frente das demais, e a Sul com a menor taxa. Isso
em parte resultado de polticas e de programas federais que priorizaram o Nor-
deste na expanso de vagas. Crianas da zona rural e aquelas pretas ou pardas
esto em desvantagem.
Alm das restries no acesso, tambm se verificam padres de qualidade
inadequados na educao infantil brasileira, relacionados infraestrutura, aos
docentes e gesto. Segundo o Censo Escolar 2008, quase metade (45,1%)
das crianas matriculadas na educao infantil frequentam estabelecimentos que
no possuem parque infantil, importante espao para as brincadeiras e para o
desenvolvimento social e psicomotor das crianas. Quanto aos professores, cuja
formao exigida a de magistrio de nvel mdio ou licenciatura, o Censo
Escolar 2008 revela que 22,9% dos docentes das creches e das pr-escolas no
tm essa formao.

Entre as razes para o baixo acesso, encontram-se a insuficincia de vagas e de
recursos para a rede pblica. No existem dados sistemticos sobre a demanda
por educao infantil. Sabe-se, porm, que grande nmero de famlias procura
o atendimento pblico para seus filhos e no consegue matricul-los. Observa-
se que em quase um quarto dos municpios (23,2%) no h oferta de creche
pblica. Esses so, certamente, pequenos municpios. Nos maiores, a insuficin-
cia de vagas evidenciada pelas vrias intervenes dos Ministrios Pblicos de
diferentes estados para que esse direito educao seja assegurado.
A oferta de educao infantil atribuio dos municpios, que para tanto
devem contar com o apoio tcnico e financeiro do Estado e da Unio, conforme
preconiza a Carta Federal de 1988. Entretanto, essa etapa educacional tem his-
toricamente recebido uma parcela muito pequena dos recursos do Ministrio da
Educao (MEC). Segundo estimativas do Ipea, apenas 0,46% dos recursos do
MEC, em 2007, foram destinados educao infantil. Embora signifique mais

que o dobro do percentual de 2005 (0,18%), insuficiente. Os estados no for-
necem apoio financeiro aos municpios para o atendimento.
Com a criao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), pela EC no 53/2006, e a
incluso das creches e pr-escolas nesse mecanismo de financiamento, espera-se
que o problema de escassez de recursos seja minorado. Entretanto, pelo menos
dois aspectos so ainda desfavorveis educao infantil no que tange ao finan-
ciamento. O primeiro decorre das regras de distribuio dos recursos do fundo,
que atribuem a cada matrcula em educao infantil valor (fator de ponderao)
relativamente inferior s demais etapas, se considerado que os custos nesta etapa
so mais elevados, especialmente em decorrncia da necessidade de haver menor
nmero de alunos por professor. O outro que o fundo financia matrculas regis-
tradas no censo escolar do ano anterior, o que exige que o municpio faa com
recursos prprios os investimentos necessrios criao de novas matrculas
construo, equipamentos etc. , cuja manuteno entrar no cmputo dos recur-
sos do FUNDEB apenas no ano seguinte.
Insuficincia de recursos no acarreta apenas insuficincia de oferta; cons-
trange tambm a qualidade. A expanso da educao infantil a partir dos anos
1980 foi realizada com a utilizao de profissionais no habilitados, espaos e
equipamentos inadequados e/ou insuficientes. Durante muitos anos, o atendi-
mento das crianas de at seis anos foi desenvolvido como poltica pblica no
mbito da assistncia social, em grande parte por meio de convnios com insti-
tuies filantrpicas ou comunitrias. Era uma forma de atender muitas crianas
com o mnimo de recursos governamentais, em uma lgica de atendimento
pobre para pobre. Nos anos ps-Constituio, os avanos legais e normativos
tm sido considerveis, e sua implementao buscada pela instncia federal e por
muitos municpios. Ainda assim, os esforos mostram-se insuficientes.
Quando a questo qualidade educativa, ressalta-se a importncia do pro-
fessor. No caso da educao infantil, os problemas so graves, envolvendo tanto
a formao quanto a valorizao. Muitos profissionais, que cuidam e educam
especialmente as crianas pequenas, no so includos na carreira de magistrio
e h at mesmo os no habilitados como professores, em desacordo com o que
determina a LDB. Nos cursos de formao, as especificidades da educao infan-
til nem sempre tm sido suficientemente tratadas. Como resultado, as prticas
pedaggicas observadas nas creches e nas pr-escolas mostram-se inadequadas,
como atestou recente pesquisa promovida pelo MEC, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) e a Fundao Carlos Chagas dados preliminares
apresentados em junho de 2010.
4.3.1 Cenrio inercial/tendencial

O acesso educao infantil vem crescendo ao longo dos anos 2000, tanto no
segmento da creche quanto no da pr-escola. Na estimativa de um cenrio iner-
cial, considera-se que o mesmo crescimento mdio anual se manter nos prxi-
mos anos, assumindo que, ao longo do perodo, as polticas pblicas produziro
efeitos similares aos que vm sendo gerados at ento.
No caso da faixa etria de 0 a 3 anos, correspondente ao segmento creche,
observa-se um crescimento mdio no Brasil de 1,1 ponto percentual (p.p.) entre
2001 e 2008 e no da pr-escola, de 2,6 p.p. Consideradas essas mesmas mdias,
em 2022, apenas 33,1% das crianas brasileiras tero acesso creche. Na idade
de 4 e 5 anos, por outro lado, todas as crianas estariam frequentando a escola.
Nesse cenrio inercial, mantidas as desigualdades vigentes, na regio Sul
50,7% das crianas de at 3 anos estariam na escola, enquanto na Norte esse
percentual seria de 10,6% e no Nordeste, 23,7%. Para aquelas de 4 e 5 anos, as
regies Sul e Norte no teriam atingido a universalizao, mostrando percentuais
de 91,9% e 96,6%, respectivamente.
4.3.2 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva oficial

O Plano Nacional de Educao de 2001 estabeleceu como metas para o acesso
educao infantil as seguintes taxas de atendimento, ao fim de dez anos (2011):
para a faixa de at 3 anos de idade creche , 50%; para a de 4 e 5 anos, 80%.
certo que a meta para a creche no ser cumprida, podendo mesmo no atingir
sequer o previsto para 2006 (30%). O novo PNE encontra-se em fase de ela-
borao e provvel que mantenha a meta estabelecida para a creche no plano
anterior (50%). Esse segmento inclui crianas muito pequenas (at 2 anos) e
muitas famlias, quando tm condies, preferem dar-lhes cuidado e educao
exclusivamente na famlia. No caso da pr-escola, a EC no 59/2010 ampliou a
obrigatoriedade da educao ao segmento etrio de 4 e 5 anos, determinando seu
cumprimento at 2016.
necessrio considerar que outro objetivo explicitado no PNE a reduo
das desigualdades sociais e regionais no acesso e na permanncia na educao
bsica, inclusive a educao infantil. O desejvel no caso da pr-escola est esta-
belecido: universalizao at 2016. Para a creche, se mantida a taxa do PNE de
2001, o almejado seria que metade das crianas de todas as regies e estratos
sociais tivesse seu acesso garantido. Ou, se considerado que para as famlias mais
pobres o atendimento das crianas em creches especialmente necessrio, as taxas
desejveis de acesso oferta pblica seriam at mais elevadas.
4.3.3 Cenrio-objetivo desejvel (perspectiva tcnica)

Tendo sido a insuficincia de recursos financeiros apontada entre as causas do
acesso restrito e da baixa qualidade para a educao infantil, espera-se que a inclu-
so da educao infantil no FUNDEB e no Salrio-Educao a partir de 2007
traga impactos favorveis para a reduo desses problemas.
Como os dados disponveis sobre cobertura do atendimento (2008) refe-
rem-se ao segundo ano de implementao do fundo e como o aumento de vagas
exige investimentos na ampliao da infraestrutura prdios, mobilirio, equi-
pamentos etc. e, consequentemente, certo tempo, no seria esperado aumento
imediato das taxas. Ainda assim, o crescimento mdio da frequncia creche ou
escola de 2005 a 2008 tanto para a faixa de at 3 anos quanto para a de 4 e 5
anos mostra-se mais elevado que aquele verificado para 2001-2008 (1,7 p.p. para
0 a 3 anos e 3,3 p.p. para 4 e 5 anos), provavelmente havendo algum impacto do
fundo. Com esses mesmos crescimentos mdios anuais, pode-se projetar que em
2022 cerca de 42% das crianas estariam em creches, percentual ainda inferior
aos 50% definidos no PNE para 2010; a pr-escola estaria universalizada (99,5%)
em 2016, como prev a EC no 59/2010.
Alguns aspectos devem ser considerados sobre as possibilidades de essas esti-
mativas se concretizarem. Por exemplo, a pr-escola, semelhana do que ocorre
com o ensino fundamental, cujo acesso tem ficado aqum dos 98%, pode ter sua
universalizao limitada aos mesmos ou at a menores percentuais. No caso em
que o acesso escola envolve os incmodos dos grandes deslocamentos, possvel
prever mais dificuldades para as crianas mais novas e, em consequncia, taxas de
cobertura menores que aquelas atingidas no ensino fundamental. Alm disso, se a
importncia da educao antes dos 6 anos de idade no for reconhecida por todas
as famlias, sero necessrias estratgias efetivas de persuaso implementadas pelas
instncias governamentais.
Quanto s crianas de at 3 anos, os 42% projetados com base nos lti-
mos quatro anos percentual pouco superior quele alcanado em 2008 pelas
crianas de famlias da faixa de renda acima de trs salrios mnimos per capita,
nas quais provavelmente no existem constrangimentos financeiros para matri-
cular seus filhos mesmo em instituies particulares. Parece legtimo supor que
o aumento da oferta pblica de creches, possibilitando o acesso das crianas de
famlias de menor renda que em 2008, para aquelas de at meio salrio mnimo,
a cobertura foi de apenas 12,4% levar a taxa geral para o valor projetado ou
maior. Conforme comentado anteriormente, no h dados sistematizados sobre
a demanda por creches, mas sabe-se que a procura e a presso das famlias so
elevadas. A crescente participao da mulher no mercado de trabalho e a diminui-
o das condies da famlia em contar com quem possa cuidar de suas crianas
pequenas so fatores que tendem a aumentar a procura por creche. O aumento

da oferta e a consequente expectativa de atendimento podero tambm acarretar
mais explicitao da demanda.
Nesse cenrio de expanso quantitativa, cabe considerar os riscos de que ela
continue a se dar, como historicamente ocorreu nessa etapa educacional, com o
sacrifcio da qualidade. Esses parecem maiores para o segmento da creche, para
o qual os fatores de ponderao do FUNDEB so mais desfavorveis quando
considerados os custos do atendimento. Indcios de que esse vem sendo o caso
observado em municpios que vm utilizando como estratgia para a expanso a
parceria com o setor no governamental, visando diminuio de custos. Como
esses so mais elevados na creche, principalmente porque cada professor atende
nmero menor de crianas, as parcerias viabilizam compor o quadro de profis-
sionais com remuneraes mais baixas que as do magistrio da rede pblica. Tais
profissionais em muitos casos sequer so professores habilitados em magistrio de
nvel mdio, o mnimo exigido pela LDB. Mesmo para as creches pblicas, alguns
municpios tm criado cargos fora da carreira do magistrio, aos quais se atribuem
menores remuneraes e incentivos profissionais, ou seja, menos valorizao.
No caso da pr-escola, a opo de parceria com o setor no governamental
no vantajosa, uma vez que o FUNDEB incluiu apenas at 2009 as matrcu-
las oferecidas por meio de convnio, restringindo-se s contabilizadas no Censo
Escolar 2006. A partir de 2010 o fundo abrange somente as da rede pblica.
Entretanto, para cumprir a obrigatoriedade, se os investimentos no forem sufi-
cientes, h o risco de que sejam aproveitados espaos escolares existentes. Sem a
devida adequao faixa etria da pr-escola do mobilirio e do espao fsico, com
rea externa ampla e parques infantis que possibilitem os movimentos amplos e as
brincadeiras, no so oferecidas as condies para o desenvolvimento integral da
criana, finalidade da educao infantil segundo a LDB.
5 AMPLIAO E DEMOCRATIZAO DO ACESSO EDUCAO SUPERIOR

Apesar de ter havido ampliao do acesso educao superior, sobretudo a partir
de meados da dcada de 1990, o Brasil ainda est longe de atingir a meta esta-
belecida em 2001 pelo Plano Nacional de Educao (PNE) para 2010-2011.
Findo o ano de 2008, 6 apenas 13,9% dos jovens de 18 a 24 anos frequentavam
este nvel de ensino, taxa bem inferior aos 30% que o PNE estabeleceu como
meta. Pode-se ter, com esse dado, uma clara dimenso de tal desafio.
6. Inclusive os que frequentavam cursos de ps-graduao stricto sensu.

Alm de ser notria a grande distncia que separa a situao atual daquela
almejada por meio do PNE, deve-se ter em conta que na educao superior em
que so evidenciadas as maiores desigualdades de acesso, segundo diversas catego-
rias de anlise. Deste modo, o desafio nesta rea no se reduz ampliao da taxa
mdia de frequncia a este nvel de ensino, mas, tambm, pressupe a incorpora-
o de grupos sociais que se encontram marginal ou totalmente excludos.
5.2 Sobre as causas

A baixa frequncia educao superior deve-se, em grande medida, ao carter
seletivo e excludente que perpassa o processo de escolarizao, que pode ser
facilmente constatado pelos baixos ndices de concluso da educao bsica.
Apesar de o pas ter logrado inserir na escola quase 98% das crianas e ado-
lescentes de 7 a 14 anos, apenas trs quartos dos jovens de 18 anos haviam
completado o ensino fundamental, em 2008. Quando se toma por referncia
o ensino mdio, verifica-se que menos da metade da faixa etria de 18 a 24
anos j havia concludo esse nvel de ensino. Portanto, enquanto etapa final da
educao formal, a educao superior sofre os efeitos dessa seletividade e evaso
verificadas nos nveis de ensino anteriores.
Entre aqueles que conseguem superar parcial ou totalmente os obstculos
que surgem ao longo dessa trajetria escolar, somente uma parcela consegue
ingressar na educao superior, o que pode explicar o fato de que menos da
metade dos 30% dos jovens de 18 a 24 anos que estudavam, em 2008, frequen-
tavam este nvel de ensino. A necessidade de ingressar no mercado de trabalho
constitui um dos principais obstculos, que no limite pode levar ao abandono
definitivo da escola. Mas se na melhor das hipteses for possvel conciliar estudo
e trabalho, a alternativa do estudo no perodo noturno, que via de regra pago e
de pior qualidade, acaba sendo a nica opo.
A despeito de serem absolutamente necessrios a continuidade e o aperfeioa-
mento de aes que favoream a ampliao do acesso e da permanncia dos jovens
brasileiros na educao superior, sobretudo daqueles que se encontram em situao
de desvantagem socioeconmica, deve-se ter em mente que um dos limitantes dessa
ampliao corresponde ao reduzido contingente de jovens que consegue concluir
a educao bsica. De acordo com dados da PNAD 2007, apresentados no estudo
situao educacional dos jovens brasileiros (CASTRO; AQUINO; ANDRADE,
2009), cerca de dois teros da populao de 18 a 24 anos se encontrava fora da
escola, sendo que a metade destes no havia concludo o ensino mdio.
Por sua vez, a expanso da educao superior pela via privada, cujo auge
se deu no perodo 1998-2003, j evidenciou seus limites, uma vez que o cresci-
mento das matrculas, nos ltimos anos, retornou aos nveis anteriores ao deste
perodo, tal como mostra o grfico 4.
GRFICO 4
Taxas de crescimento das matrculas nas IES privadas Brasil, 1995-2008
(Em %)
Fonte: Instituto Nacional de Estudos Ansio Teixeira (INEP)/MEC.

Elaborao: Ipea/Disoc.
Esse menor incremento das matrculas est diretamente relacionado com

a reduo da demanda. Se, no incio do perodo sob anlise, o crescimento do
nmero de ingressantes era maior que o da expanso das matrculas, no perodo
2001-2004 verifica-se grande descompasso entre estas duas taxas, conforme mos-
tra o grfico 5.
GRFICO 5
Taxas de crescimento das vagas ofertadas e dos ingressos de estudantes nas IES
privadas Brasil, 1992-2008
(Em %)
Fonte: INEP/MEC.
Essa situao poderia ter sido agravada caso no houvesse sido institudas duas
linhas de financiamento aos estudantes (Fundo de Financiamento ao Estudante
Fies e Programa Universidade para Todos ProUni) que, juntas, viabilizam a
permanncia de cerca de 20% do total de matriculados nas IES privadas. Ou seja,
sem o respaldo dessas duas linhas de financiamento, possvel que a rede de educa-
o superior privada viesse a ser acometida por grave crise financeira.
A anlise quanto ao acesso educao superior evidenciou que, nos ltimos
anos, vm sendo reduzidas as desigualdades devidas s variveis renda e raa/cor.
possvel que os programas de financiamento ao estudante (Fies e ProUni) tenham
influenciado a trajetria assumida por essa tendncia.

Ao menos trs cenrios bsicos poderiam ser delineados para o perodo 2008-2022:
i) inercial; ii) legal ideal e iii) tcnico.
A dificuldade de se aceitar como razovel o cenrio inercial de natureza
tica, uma vez que ele aprofunda as desigualdades entre as regies melhor e pior
situadas. Neste caso, verifica-se que a proporo entre as taxas de frequncia das
regies Nordeste e Sul recuaria de 44% para 41%.
Caso fosse mantida a mesma tendncia de crescimento das matrculas,

observada ao longo do perodo 1992 e 2008, o ndice mximo a ser alcanado em
2022 ficaria em torno de 21%. Neste caso, apenas a regio Sul atingiria a meta
estipulada no PNE, enquanto que as regies Norte e Nordeste permaneceriam em
patamar inferior metade da meta estabelecida pelo PNE 2001-2011, conforme
mostra o grfico 6. De qualquer modo, para se atingirem as metas que compem
a projeo inercial da taxa de frequncia, seria necessrio incorporar apenas 1,4
milho de jovens dessa faixa etria.
Em extremo oposto encontra-se o ndice de 30% estabelecido pelo PNE
em vigor, a ser alcanado em 2010-2011 que, ao estar longe de ser alcanado,
continua a ser a nica referncia legal existente, no que concerne a esse indicador.
Considerando-se a projeo demogrfica ao longo do perodo, o alcance
desta meta implicaria aumento absoluto de 3,3 milhes de jovens frequentando a
educao superior, em comparao a 2008. Com este acrscimo, mais que dobra-
ria o contingente de estudantes nessa faixa etria, existente em 2008, que girava
em torno de 3,2 milhes.
GRFICO 6
Cenrios de metas para a taxa de frequncia lquida educao superior Brasil e
grandes regies, 2008-2022
(Em %)
Fonte: PNAD/IBGE.
Notas: Cenrio da tendncia inercial.
Cenrio com meta do PNE (30%).
Um terceiro cenrio entre a tendncia inercial, que compreende o aprofun-

damento das desigualdades inter-regionais, e o ideal postulado pelos dispositivos
legais, que continua a se mostrar de difcil alcance no mdio prazo, teria como
meta uma taxa mdia nacional em torno de 25%. Entretanto, tendo-se como
objetivo a reduo das desigualdades regionais existentes, prope-se como meta
secundria mnima aceitvel que a proporo entre as taxas de frequncia nas
regies Nordeste e Sul alcanasse patamar mnimo entre 55% e 60%.7
Tendo-se como referncia esse princpio, outras metas secundrias seriam
estabelecidas com vista a reduzir desigualdades relacionadas renda, raa/cor e
localizao do domiclio.
Em suma, para que se acelere o processo de ampliao e democratizao do
acesso educao superior no Brasil, sero necessrias iniciativas e aes em pelo
menos trs nveis de interveno.
1. Ampliao das taxas de concluso da educao bsica e reduo do tem-
po mdio gasto para tal.
2. Ampliao da oferta de vagas em IES pblicas, com incluso de siste-
mas de cotas.
3. Ampliao das condies de acesso e permanncia no ensino privado,
de estudantes economicamente desfavorecidos.
Os quatro grandes desafios educacionais brasileiros, anteriormente analisados,
guardam estreita relao entre si, tendo em vista a natureza sistmica da educa-
o. Portanto, intervenes em um destes campos necessariamente impactaro os
demais. Por sua vez, aes isoladas em qualquer destes nveis tendero a apresen-
tar resultados aqum dos desejados.
A comear pela erradicao do analfabetismo, que constitui, talvez, o mais
difcil dos quatro desafios, verifica-se que os esforos at ento empreendidos
tm sido absolutamente insuficientes no que se refere, por exemplo, ampliao
da oferta e mobilizao do pblico-alvo. No primeiro caso, sintomtico que as
taxas de analfabetismo sejam maiores justamente onde a oferta se mantm redu-
zida. Por sua vez, a baixa frequncia de adultos e idosos em cursos de alfabetizao
evidencia, em parte, a incipiente mobilizao deste pblico-alvo.
Tambm no constitui tarefa trivial universalizar a concluso do ensino fun-
damental, uma vez que este desafio no poder prescindir de intervenes mais
ousadas a fim de melhorar a qualidade do ensino e as oportunidades educacio-
nais daqueles estudantes pertencentes aos grupos populacionais mais vulnerveis.
7. Pelo cenrio inercial, a proporo seria de apenas 41%, em 2022.

Ainda que a ampliao da oferta e do acesso a este nvel de ensino seja reconhe-
cida como grande conquista das ltimas dcadas, a qual demandou aumento de
investimentos em infraestrutura e em assistncia ao educando, o desafio atual
pressupe tambm melhoria da formao e capacitao de professores; refor-
mulao curricular; instituio de projeto pedaggico da escola; participao e
controle social etc. Alm disso, e com o respaldo de resultados de pesquisas, faz-se
necessria a ampliao da frequncia educao infantil, sobretudo s crianas
em situao de vulnerabilidade socioeconmica.
Portanto, o desafio de ampliar o acesso, com qualidade, educao infantil
ter impactos efetivos sobre o alcance da meta de universalizar a concluso do
ensino fundamental. Ainda que no esteja em pauta a universalizao da educa-
o infantil, sobretudo em relao creche, deve-se garanti-la a todas as crianas
que a demandem.
Por fim, a democratizao e equalizao do acesso educao superior cons-
tituem desafios, cuja superao implicar no apenas reduo de desigualdades
sociais, mas, tambm, efetiva contribuio para o alcance das metas que integram
os demais desafios aqui analisados. Ao mesmo tempo que a educao superior
gera externalidades positivas para seus beneficirios e para o conjunto da socie-
dade, tambm empresta, aos demais nveis e modalidades de ensino, meios e
condies mais favorveis para o seu desenvolvimento.
REFERNCIAS
CASTRO, J. A.; AQUINO, L. M. C; ANDRADE, C. C. (Org.). Juventude e

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CAPTULO 5
CENRIOS PARA A CULTURA EM 2022
1 INTRODUO
Esse trabalho apresenta uma reflexo sobre as perspectivas para a rea cultural at
o ano 2022. A estratgia analtica central a elaborao de cenrios que permitam
explorar possibilidades para o futuro e, ao mesmo tempo, organizar a reflexo a
respeito de desafios do presente. Em geral, a tcnica de elaborao de cenrios deve
lidar com simplificaes, em contexto de incerteza e complexidade. Em muitos
casos, o processo de reflexo e a organizao de hipteses so mais importantes do
que os cenrios gerados.
Nesse esprito, foram elaborados quatro cenrios possveis para a rea cul-
tural em 2022, tendo como varivel central comum os recursos financeiros ou,
mais precisamente, o sistema de financiamento subjacente. Os cenrios no s
tm significados em termos de prospeco do futuro, mas tambm permitem
problematizar as linhas de fora da organizao e das estratgias de construo do
Sistema Nacional de Cultura (SNC).1 Ento, pde-se usar os cenrios para uma
reflexo sobre as necessidades polticas de curto prazo que permitiriam ordenar,
hierarquizar e priorizar aes.
Como se disse, a questo do financiamento ser tratada neste trabalho com
certa mincia, pois central no cenrio normativo (CN),2 expresso do cenrio
desejado. Existe uma proposta de Emenda Constitucional (EC) voltada para esse
assunto, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 150/2003, que atri-
buiria ao setor cultural, caso aprovada, um sistema de financiamento com base
fiscal-oramentria de carter nacional e pblico. O problema do financiamento,
na verdade, o ponto forte e ao mesmo tempo o problema nuclear nas estratgias
de consolidao do SNC. Ento, deve ser considerado quando da reforma e da
construo das instncias organizativas, nas estratgias de ampliao da infraes-
trutura e no desenvolvimento da produo cultural.
1. A definio do SNC encontra-se em vrios documentos da Secretaria de Articulao Institucional do Ministrio da

Cultura (SAI/MinC); entre eles, o Cultura, cidade e desenvolvimento local, que o descreve como um processo de arti-
culao, gesto e promoo conjunta e coordenada de iniciativas, na rea cultural, entre governos federal, estaduais e
municipais e destes com a sociedade civil, com o objetivo de implementar uma poltica pblica de cultura democrtica
e permanente, visando o desenvolvimento do setor, com pleno exerccio dos direitos e acesso s fontes da cultura
nacional. Esse documento tambm aponta os acordos de cooperao federativa como um dos instrumentos bsicos
para a implantao do SNC.
2. Os conceitos utilizados neste trabalho foram em grande parte aproveitados de Buarque (2003).
A reflexo sobre os quatro cenrios vai procurar responder pelas condies

de consolidao do SNC. Parte das premissas de que a Constituio Federal de
1988 (CF/88) estabeleceu a ideia de um federalismo cultural cooperativo, em que
o Estado e a sociedade brasileira no garantiram efetiva e substancialmente sua
realizao e a PEC no 150/2003 oferece os recursos para a realizao do programa
constitucional. Assume-se que, como os diretos culturais so direitos de cidados,
as instituies bsicas que os realizam devem ser universais e os recursos tm de
atender a todos segundo princpios de igualdade e equidade.
Em primeiro lugar, o texto estabelece que o problema central da rea cultural
a sua dificuldade de estabelecer uma poltica nacional abrangente. Mostra a frag-
mentao e a desarticulao das instituies da rea ao apresentar o padro de distri-
buio e as carncias dos municpios brasileiros em termos de instituies culturais.
Depois, apresenta os pressupostos conceituais para delimitar uma das estra-
tgias que viria a responder ao problema selecionado. O SNC organizaria e criaria
capacidades estatais para enfrentar a fragmentao e a escassez de recursos na rea,
otimizando-os e racionalizando os usos dos recursos disponveis. Ento, nessa parte, a
anlise tenta responder provisoriamente a algumas questes. O que o SNC? Como
pode ser interpretado luz do arcabouo jurdico-constitucional no sentido de con-
solidar o federalismo cooperativo? Qual o papel do financiamento, quais os desafios
da PEC no 150/2003 e como se integram aos princpios do federalismo cooperativo?
No mesmo movimento, j se comea a delimitar o cenrio normativo ou desejado.
Esse quadro permite delimitar os potenciais de um SNC e seus desafios,
que convergem em torno da necessidade de encontrar frmulas para a garantia
de equipamentos urbanos culturais em quantidade suficiente, em especial para
aqueles municpios com maiores dificuldades fiscais e econmicas. Embora seja
possvel estabelecer estratgias diferenciais para a adeso dos municpios aos
mecanismos de um SNC, no razovel e nem compatvel com as premissas
constitucionais exclu-las do sistema, sequer provisoriamente, com o argumento
de estratgia poltica ou processo gradualista.
Alm disso, ao refletir-se sobre perspectivas futuras, lanar-se- tambm
um breve olhar sobre o passado e o padro de desenvolvimento da infraestru-
tura cultural dos municpios. O olhar para o passado tem uma funo analtica
e metodolgica especfica, a de permitir que se levante a hiptese de que essa
infraestrutura deve ser objeto de reflexo especfica e ser pensada politicamente
como parte do pacto federativo. Tambm permite assentar outra premissa; qual
seja, a necessidade de fortalecimento dessa infraestrutura.
Por exemplo, sabe-se que os usos e a frequncia aos equipamentos cultu-
rais dependem de variantes socioculturais locais especficas e que no razo-
Cenrios para a Cultura em 2022 193
vel esperar que cada municpio brasileiro tenha o mesmo rol de equipamentos
com estas funes. O desafio neste trabalho repensar o papel e as funes
dos equipamentos e da infraestrutura cultural, dadas as peculiaridades de
cada localidade, mas, sobretudo, o desafio pensar em polticas que permitam
potencializar e de fato articular essas instituies em quadro global de aes.
Para construir os cenrios, partiu-se da ideia de um SNC descentralizado
e participativo; portanto, a partir da ideia de espaos pblicos institucionais
articulados em nvel nacional. Em uma hiptese inicial, esse sistema pode ser
estruturado com significativo aporte de recursos fiscais das trs instncias de
governo ou no. Uma segunda hiptese ergue-se sobre a existncia de um eficaz
arranjo de interlocuo entre atores. E na terceira hiptese, considera-se a pos-
sibilidade da criao de fortes incentivos para o fortalecimento da infraestrutura
institucional dos municpios. Nesse caso, tanto o espao de atuao pode ser o
prprio municpio quanto pode ser agrupamentos deles, ou territrios mais ou
menos abrangentes.
O uso de recursos analticos variados para o estabelecimento das hipteses
de base no deve confundir o leitor. Ao pensarem os desafios da consolidao de
um sistema de financiamento a partir da anlise de probabilidades feitas segundo
premissas polticas no realizadas como a aprovao de vinculao de recursos
PEC no 150/2003 , o que se faz estabelecer como premissa que os recur-
sos financeiros tm centralidade na discusso de federalismo cultural, sejam eles
os previstos na PEC ou em outro arranjo de financiamento, simplificando em
grande parte a discusso a respeito de capacidades estatais.
Por fim, o estabelecimento de cenrio permite que se organizem discusses
mais substantivas a respeito do federalismo cooperativo, especificamente no que
diz respeito ao desenho das atribuies, ou seja, quais so ou devem ser as
responsabilidades e as competncias de cada esfera de governo no processo de
garantia dos direitos culturais.
2 PROBLEMA: A FRAGMENTAO E A DESARTICULAO DAS

INSTITUIES CULTURAIS
Os municpios brasileiros em geral possuem grandes carncias no que se refere s
instituies que garantem os direitos culturais. As redes de orquestras, museus,
bibliotecas e livrarias, as emissoras de rdio e televiso, os arquivos e os equipa-
mentos culturais de estados e municpios integram o SNC. Por isso, a reflexo
sobre as condies de existncia da cultura como objeto da poltica de Estado
este supe o territrio nacional no prescinde do dimensionamento constante
da presena e da importncia da oferta territorializada de equipamentos cultu-
rais, por mais controvertidos que sejam os seus papis nas polticas culturais.
Dos 5.556 municpios brasileiros, 152 no tm nenhum equipamento cul-

tural e apenas 53 possuem todos eles.3 Para efetuar a anlise da densidade da oferta
de equipamentos nos municpios, criaram-se alguns agrupamentos, a partir de 15
tipos de equipamentos culturais.
Foram considerados de alta densidade de oferta os municpios em que se
encontram pelo menos 12 equipamentos (80%); mdia densidade de oferta
pelo menos seis (40%) dos equipamentos; e baixa densidade de oferta menos
de seis equipamentos com presena superior a 50%.
De acordo com essa categorizao, 82% dos municpios apresentam baixa
densidade de oferta de equipamentos culturais, sendo que a regio Norte apre-
senta 85% de municpios nesta categoria, dos quais 16,6% se situam como loca-
lidades com mdia densidade. Apresenta alta densidade apenas 1% das munici-
palidades brasileiras.
Alguns estados esto um pouco melhor relativamente mdia: Rio de
Janeiro, So Paulo e o Esprito Santo no Sudeste; Santa Catarina, Rio Grande
do Sul e Paran no Sul; os estados do Centro-Oeste; Cear no Nordeste; e Acre,
Amazonas, Amap e Rondnia no Norte tm percentual de municpios com
equipamentos acima do percentual nacional.
importante destacar que cada grupo de municpios por densidade de
oferta de equipamentos apresenta heterogeneidades, mas pode-se caracteriz-los
como conjuntos relativos e comparativamente homogneos. Os municpios de
alta densidade de oferta detm 38% do produto interno bruto (PIB) e 26% da
populao. Seu PIB per capita 43% superior ao do Brasil. O PIB mdio dos 53
municpios da categoria alta densidade muito superior ao do Brasil. Aqui est
1% dos municpios brasileiros, ou seja, apenas 53 municpios tm alta densidade
de oferta de equipamentos.
Os municpios de mdia densidade de oferta representam 42% do PIB
e 41% da populao. Seu PIB per capita pouco superior ao nacional (3%).
A mesma distribuio deste indicador pela categoria indicaria que os municpios
de mdia densidade tm um PIB mdio quase 260 vezes o do Brasil. Nesta cate-
goria, esto 83% dos municpios brasileiros.
Os municpios de baixa densidade de equipamentos detm 20% do PIB e
30% da populao. Seu PIB per capita corresponde a 61% do per capita do Brasil.
O PIB mdio dos municpios de baixa densidade de oferta apenas 24% do
nacional. Esta categoria tem 83% dos municpios brasileiros.
3. Bibliotecas, museus, teatro ou casa de espetculos, cinemas, bandas de msica, orquestras, clubes e associaes
recreativas, estdios e ginsios poliesportivos, videolocadoras, loja de discos, cds e fitas, livrarias, shopping center,
estao de rdio AM e FM, geradora de TV, provedor de internet e cinema.
A representao territorial desses agrupamentos oferece um mapa com

aspecto de um arquiplago que representa os agrupamentos de municpios com
caractersticas semelhantes. As ilhas mais escuras (cluster 4) so os municpios
com alta densidade de oferta. O cluster 3 representa os de mdia densidade. Os
clusters 1 e 2 so os de baixa densidade. No entanto, separamos este agrupamento
em dois, em que o mais claro (cluster 1) no tem nenhum equipamento cultural.
Essas breves consideraes apresentam tentativas que, embora parciais, j
permitem pr ordem s informaes sobre os municpios e seus equipamentos
culturais. Esse quadro convoca a enunciao de duas questes. A primeira a
necessidade de estabelecem-se polticas territoriais diferenciais, pois os muni-
cpios, muitos diminutos e sem recursos, devem ser objeto e sujeito de polti-
cas especficas e prprias para cada tipo de necessidade local. A segunda que,
sozinhos, os municpios dificilmente conseguiro articular capacidades para
implementao de polticas culturais abrangentes. Dessa maneira, necessrio
se pensar em articulaes entre estes por meio de uma agenda de problemas
construda em conjunto.
MAPA 1
reas de cultura
Fonte: C
ontas Nacionais no 14, PIB dos Municpios 1999-2002 e Malha Municipal Digital de 2001 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE).
A oferta de equipamentos culturais obedece s motivaes locais, sem esforos

significativos dos governos federal, estaduais e municipais no estabelecimento de
polticas para a criao e o aproveitamento racional de equipamentos culturais. Estes
foram distribudos de forma aleatria (sem coordenao ou planejamento mnimo),
seguindo as razes locais, e no as polticas nacionais, estaduais ou municipais.
De modo geral, a densidade da oferta de equipamentos culturais nos muni-
cpios brasileiros baixa. Esse constitui um dos problemas do SNC: a insufi-
cincia da oferta institucional de espaos de produo, fruio e acesso a bens
culturais e, por decorrncia, da democratizao da cultura.
Frente a isso, algumas indagaes precisam ser feitas. Nas concepes de

cultura vigentes, estritamente necessria e desejvel a presena de todos os tipos
de equipamentos culturais no espao local? Na presena de equipamentos, quais
as funes que cada um deles pode adquirir? Como conect-los entre si e qual
o melhor caminho para isto? Qual o custo financeiro das opes? Esta questo
aparece no que se refere interconexo entre instituies culturais.
Portanto, est-se diante de questes relativas s concepes e ao lugar que
deve ser assumido pelos equipamentos culturais e, por outro lado, questo das
prioridades alocativas, tanto referente ao objeto (tipo de equipamento ou ao),
e ao lugar de investimento (regies de excluso ou territrios culturais diferencia-
dos), quanto s competncias relativas aos entes federados.
Em resumo, a iniciativa de criar o SNC j avana em termos polticos com
uma extensa e interessante rede de interlocuo entre atores, mas dever enfren-
tar indagaes operacionais, ou seja, que tratamento dar a uma possvel rede de
informaes e sua rede fsica de maneira a interconect-las na forma sinrgica
de um sistema? Como fazer para que as decises sejam subsidiadas por informa-
es oportunas? Quais os critrios de alocao de recursos? Quais os mecanismos
institucionais que permitem as aes coordenadas e a negociao de conflitos?
Frente ao exposto, possvel afirmar que o panorama atual e seus desafios
apontam para a existncia dos seguintes problemas: i) insuficincia de recursos
locais, sejam financeiros ou de gesto; ii) vigncia de mecanismo de financia-
mento que no tem referncia com as diretrizes polticas; e iii) ausncia de insti-
tuies federais, regionais e locais capazes de organizar a demanda.
Ensejam-se assim os delineamentos de quatro cenrios para a rea da cultura
no ano de 2022; quais sejam: cenrio de crise, cenrio extrapolativo, cenrio de
referncia ou, o mais provvel, cenrio normativo ou alternativo o desejvel ,
que sero considerados adiante.
3 O CENRIO DESEJADO: O FEDERALISMO COOPERATIVO E O SISTEMA

NACIONAL DE CULTURA
A CF/88 estabeleceu os direitos culturais e a participao como bens primrios.
So direitos para os quais a prpria Constituio Federal indica responsveis pela
sua garantia. No caso da cultura, dever do Estado constituir as condies insti-
tucionais para o exerccio dos direitos pelos cidados.
No entanto, alm do poder pblico e das suas trs instncias organizadoras,
ou seja, a Unio, os estados e o DF e os municpios, cabe tambm aos mercados
e sociedade, ainda interpretando a CF/88, a ao contnua na proteo, dina-
mizao e valorizao do patrimnio cultural, tanto material quanto imaterial.
A forma mais frequentemente discutida para a potencializao e a racionalizao

das aes do poder pblico na garantia dos direitos consiste no Plano Nacional de
Cultura (PNC) e no SNC. O elemento mais central embora sempre acompanhado
de recursos humanos, de gesto e tecnolgicos o financiamento. O plano foi inse-
rido na Constituio Federal pela EC no 48, o sistema tem a PEC no 416/2005 e o
financiamento, a PEC no 150/2003. Com a aprovao dessas propostas, a rea teria um
conjunto de elementos jurdicos capaz de delinear o SNC de forma clara e explcita.
A CF/88 institui, em seu Art. 23, o federalismo cooperativo, elencando
matrias de competncia comum entre os entes federados. Ressalva ainda que lei
complementar fixe normas para essa cooperao.
O Art. 24 define competncias concorrentes entre a Unio, os estados e o
DF, ressalvando neste ponto a limitao da Unio em estabelecer normas gerais
e conferindo aos estados e aos municpios a prerrogativa de adapt-las s suas
especificidades, desde que no contrariem as leis federais. Os municpios no
esto situados na rea de competncias concorrentes, mas tm competncia para
suplementar as legislaes federais e estaduais quando lhes couber.
QUADRO 1
Organizao do federalismo cooperativo cultural nos arts. da CF/88
Explorar, diretamente ou mediante autorizao,

concesso ou permisso dos servios de radiodi-
fuso sonora e de sons e imagens Lei complementar pode autorizar os estados
Art. 22
Exercer a classificao, para efeito indicativo, de diver- a legislar sobre questes especficas das
Competncia da Unio
ses pblicas e de programas de rdio e televiso matrias relacionadas neste artigo
Legislar sobre populaes indgenas
Legislar diretrizes e bases da educao nacional
Proteger os documentos, as obras e outros

bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os Leis complementares fixaro normas para
Art. 23 stios arqueolgicos a cooperao entre a Unio e os estados, o
Competncias comuns Impedir a evaso, a destruio e a descaracteri- Distrito Federal e os municpios, tendo em
zao de obras de arte e de outros bens de valor vista o equilbrio do desenvolvimento e do
histrico, artstico ou cultural bem-estar em mbito nacional
Proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia
No mbito da legislao concorrente, a com-

petncia da Unio limitar-se- a estabelecer
Proteger ao patrimnio histrico, cultural, artsti- normas gerais
co, turstico e paisagstico A competncia da Unio para legislar sobre
Art. 24 Legislar sobre responsabilidade por dano ao meio normas gerais no exclui a competncia
Competncias concor- ambiente, ao consumidor e a bens e direitos suplementar dos estados.
rentes (Unio, estados de valor artstico, esttico, histrico, turstico e Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
e DF) paisagstico estados exercero a competncia legislativa
Educao, cultura, ensino e desporto plena, para atender s suas peculiaridades.
A supervenincia de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficcia da lei estadual, no
que lhe for contrrio
Fonte: Brasil (1988).

Elaborao prpria.
O desenho de federalismo cooperativo justificvel no apenas pelo qua-

dro de enormes heterogeneidades dos territrios, populaes e economias, mas
tambm pelas necessidades de tratamento adequado a cada uma das realida-
des locais, pelas suas diferentes capacidades institucionais e financeiras. um
instrumento de atuao pragmtica para soluo de problemas concretos, de
maneira a racionalizar a atuao dos entes federativos e dos recursos dispon-
veis. De certa maneira, esse formato implica unidade e complementaridade na
atuao das esferas de governo.
O objetivo desse tipo de federalismo exatamente a cooperao para a
qual so necessrios mecanismos operacionais de coordenao das aes e na
definio de objetivos. Sendo assim, os processos de deciso, em geral, so
conjuntos, embora a execuo possa ser realizada de forma separada. No h
modelo padro a ser seguido.
O que h de elemento comum a cooperao e a possibilidade do planeja-
mento compartilhado. Entretanto, as leis complementares que dariam vigncia a
um sistema com competncias definidas para a Unio, os estados, os municpios
e o DF jamais foram discutidas.
Dessa forma, pode-se afirmar que o que h de caracterstico ao federalismo
cultural brasileiro, tanto em termos jurdico-constitucionais quanto na atualidade
poltica, a presena, por um lado, de um sentido geral e potencial de cooperao,
e por outro, na realidade poltica, de uma falta de iniciativas polticas suficientes
para dar-lhes um carter substantivo e operacional.
Assim sendo, a CF/88 trouxe, no seu desenho, a possibilidade do federa-
lismo cooperativo no mbito cultural. As PECs ora em trmite no Congresso
Nacional apenas explicitam um certo esprito de sistema, j presente no conjunto
do texto constitucional. verdade que a PEC no 150/2003 traz uma novidade,
que a vinculao de recursos para a rea cultural, mas deve-se dizer que, con-
forme expressam os Arts. 22, 23 e 24, em caso de aprovao, a consecuo disso
depender da discusso e da aprovao de leis complementares.
Muito provavelmente, ser no espao poltico de discusso das leis comple-
mentares que deste sistema ganhar contornos mais concretos e consistentes. Sem
descuido dos processos polticos e sociais postos em marcha nos anos 2000 para
a construo do SNC sejam eles traduzidos em seminrios, fruns, confern-
cias, convnios, criao de fundos, conselhos estaduais e municipais, subsistemas
setoriais ou movimentos sociais , parece que a prova dos nove da instituciona-
lizao a inscrio, na Constituio, de dispositivos que expressem definies
mais substantivas e politicamente mais consistentes com o esprito j presente na
Constituinte de 1988.
3.1 O sistema nacional de cultura: quatro componentes

O SNC em sua engenharia e seu desenho de grande complexidade. E o que
significa isso? Primeiro ponto: que esse sistema, como um todo integrado, vai
ter capacidade de articular atores pblicos e privados em um conjunto de relaes de
interdependncia e coordenao. O sistema, na verdade, visa potencializar capa-
cidades e otimizar a ao dos atores. A melhor forma de fazer isso por meio
de mecanismos de coordenao, seja pelos planos, seja pelas normas gerais, de
seu ajustamento a planos localizados, com vrios nveis territoriais, e assim por
diante. A ideia bsica que deve haver uma articulao e uma coordenao entre
os atores que esto presentes no sistema em torno de estratgias, diretrizes e prio-
ridades polticas.
Segundo ponto: que o sistema ter capacidade de articulao de um arco
de atores em instituies participativas estveis. O sistema tem um conjunto
de mecanismos gerais de articulao. So varias as formas de articular um sis-
tema. Ele pode ser articulado por meio de incentivos fiscais, linhas de crditos,
repasses oramentrios e organizao de espaos e estruturas que permitam
e signifiquem o exerccio efetivo da cultura; ou seja, a articulao pode se
relacionar com um sistema de incentivos financeiros a projetos, planos, com-
portamentos institucionais e assim por diante. Mas h outro elemento tam-
bm presente que existncia de rgo de participao e pactuao. Ento,
este ser o segundo mecanismo, ou seja, um sistema de interlocuo entre os
atores. Em suma, tem-se dois componentes, diferenciados analiticamente, mas
que podem na prtica estar articulados: conjunto de operaes de coordenao e
conjunto de mecanismos de participao.
Terceiro ponto: nesse contexto participativo abrangente, em que se encon-
tram atores da sociedade civil e pblicos, podem-se destacar espaos especficos de
discusso de temas relacionados gesto do sistema. Isso no implica imperme-
abilidade da gesto participao ampliada e nem sua reduo a um tecnicismo.
A nfase dada aos mecanismos estveis de pactuao entre os gestores pblicos nos
trs nveis de governo. Ento, j est neste ponto um terceiro elemento: meca-
nismo de pactuao intergestores. Tambm aqui a separao tem finalidade anal-
tica, no sendo de todo impossvel que participao ampliada reforce a pactuao
intergestores e vice-versa.
Recapitulando. O primeiro elemento consiste no exerccio do sistema, ana-
liticamente falando, separado do elemento participativo e separado do terceiro
elemento que a pactuao de diretrizes, linhas e objetivos pelos gestores. Neste
ponto, enfatiza-se e separa-se analiticamente a participao social ampliada dos
elementos propriamente tcnicos e polticos que envolvem as atribuies admi-
nistrativas dos gestores.
O quarto ponto ser abordado com mais calma mais adiante e central na
conformao do SNC, ou seja, trata-se dos recursos ou do sistema de financia-
mento que d materialidade e amplitude ao conjunto de elementos descritos at
o presente momento. O financiamento deve ser separado em dois tipos: oramen-
trio e via incentivos fiscais (gasto tributrio indireto). Quanto ao financiamento
via gasto tributrio indireto e discusso das leis de incentivo, considerou-se que
os marcos legais no seriam alterados. Essa aposta decorre da anlise das amplas
divergncias que cercam a nova proposta do Programa Nacional de Fomento
e Incentivo Cultura (Procultura), que substituiria a Lei Rouanet. Se ajustes
houver, sero laterais, e no estruturais, que recairiam, sobretudo, na poltica de
alquotas, o que manteria os montantes e no alteraria os mecanismos bsicos de
deciso, mas provavelmente mudaria as propores entre os recursos prprios das
empresas e os da renncia fiscal; ento, a mudana da Lei Rouanet um elemento
fixo nos trs cenrios.
Portanto, o sistema ganha quatro dimenses:
a) sistema como conjunto de relaes e operaes institucionais;
b) sistema como conjunto de mecanismos de participao e comunicao
ampliada entre atores;
c) sistema como conjunto de comunicaes e decises entre os gestores; e
d) sistema de financiamento.
Assim, o sistema nacional composto por quatro elementos que so funda-
mentais, separados analiticamente e que, no seu efetivo funcionamento, devem
ter relaes bastante densas.
3.2 As trs instncias reguladoras

Ainda ser abordado outro ponto, mas que deve ser adiantado. A cultura pode
ser organizada em trs grandes instncias. E deve-se dizer que no se d nfase
neste estudo ao elemento ideolgico e discursivo associado a essas instncias, mas
ao fato histrico e sociolgico de que a cultura tem nelas referncia normativa
e elas oferecem elementos reguladores. Ou seja, as prticas no campo cultural
so referenciadas a essas trs instncias e o entendimento de qualquer padro de
funcionamento do sistema tem de consider-las.
A primeira instncia o mercado. A predominncia da instncia mercado
significaria ou significa, para alguns analistas, neoliberalismo ou liberalismo.
Ao contrrio dessa posio, ao se associar neste trabalho cultura e mercado, no se
faz um julgamento moral ou poltico, mas se descreve um fenmeno. Efetivamente,
o mundo da cultura tem regulao e dinamismo importantes, ligados aos mercados.
Grande parte da atividade cultural, na indstria cultural, no audiovisual, nas

comunicaes, em uma parte das artes, consideradas como belas-artes ou belas-letras,
tem um elemento de mercado e encontra no mercado como sistema de produo e
demanda por bens simblicos uma instncia organizacional importante.
A segunda instncia o prprio Estado. O papel deste considerado central
ao se narrarem estrias sobre a poltica pblica. O Estado, com suas capacidades
organizativas, com capacidades de articulao, de induo, de incentivo e assim
por diante, tal qual preconizado na Constituio, reflete possibilidades de con-
ferir cultura uma densidade normativa e de recursos. Ao alocar e direcionar
recursos financeiros, humanos e de gesto, alm de criar normas, o Estado prov
a sociedade de elementos prprios ao exerccio dos direitos culturais.
A terceira instncia constituda pelas comunidades e pela sociedade civil
propriamente, que cuidam ou desenvolvem atividades culturais que no depen-
dem nem do Estado e nem dos mercados. Hoje, possvel exemplificar aes
nesse sentido com o Programa Arte Cultura e Cidadania, o famoso Pontos de Cul-
tura, e o Programa Mais Cultura como os que captam e estimulam essas formas
de organizao comunitria e locais, que se associam com a induo do governo
federal, depois dos estados e dos municpios, tendo na instncia comunitria e
local os elementos mais presentes na dinamizao dos processos culturais.
Ento, tem-se trs instncias que devem ser pensadas sem preconceitos:
mercado, Estado e comunidade ou a sociedade. A partir desses elementos, e
considerando-se as dimenses constituintes de um SNC (relaes e operaes
institucionais, mecanismos de participao e comunicao ampliada entre atores,
comunicaes e decises entre os gestores e financiamento), elaboraram-se quatro
cenrios diferenciados, como apresentados na prxima seo.
3.3 Os quatro cenrios

O quadro 2 apresenta os cenrios construdos para a rea cultural em 2022.
QUADRO 2
Cenrios para a rea cultural em 2022
Instncia organiza-
Cenrio SNC Elementos
dora dominante
a) No aprovao da PEC no 150/2003

b) No considerao de planos nacionais e locais para a articulao
de diretrizes, objetivos e metas polticas
1 Cenrio de crise Mercado Recessivo
c) No operacionalizao de sistemas de participao
d) No participao de sistemas de pactuao intergestores
e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual
(Continua)
(Continuao)
a) No aprovao da PEC no 150/2003 e aumento natural dos
recursos oramentrios
2 Cenrio extra- Sociedade/ b) Articulao de planos nacionais e locais
Fragmentado
polativo Estado c) Operacionalizao de sistemas de participao
d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores
a) No aprovao da PEC no 150/2003 e aumentos significativos
de recursos (1% dos trs nveis de governo)
3 Cenrio de Estado/ Integrado/ b) Articulao de planos nacionais e locais
referncia ou o sociedade focalizado c) Operacionalizao de sistemas de participao
mais provvel d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores
a) Aprovao da PEC no 150/2003
b) Articulao de planos nacionais e locais
4 Cenrio alterna- Estado/
Integrado c) Operacionalizao de sistemas de participao
tivo ou normativo sociedade
d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores
Cenrio de crise: se o problema a construo do SNC, este o pior dos

cenrios. Ento, o que acontece neste ponto? Aqui, delineia-se a desarticulao
do sistema de financiamento pblico oramentrio e no se criam condies para um
amplo leque de relaes federativas cooperativas. Algo anlogo ao que ocorreu na
dcada de 1990. O incio desta de 1990 no foi realmente de desarticulao do
sistema de financiamento oramentrio, nem de supresso do papel do Estado,
embora, de fato, tenha mantido muitas de suas fragilidades.
A rea encontrou um primeiro momento no incio da dcada de 1990 de
grande desorganizao, mas depois ocorreu uma estabilidade desses recursos ora-
mentrios. Mesmo que continuassem pequenos e insuficientes, estes no deixa-
ram de crescer. No foi, portanto, um momento de desarticulao completa. At
se pode dizer o contrrio, o esforo de gasto foi em termos de participao nos
oramentos, similar ao da dcada de 2000.4
O terceiro elemento do cenrio refere-se mitigao das iniciativas de capa-
citao do governo federal para realizao de polticas federativas. Atualmente
acontecem diversas iniciativas de aproximao do governo federal com governos
estaduais e municipais e vice-versa. J estavam presentes no perodo discusses a
respeito de polticas nacionais e de possibilidades de um sistema, mas nenhuma
iniciativa contundente se deu nesta direo.
Atualmente, h um processo de interlocuo cada vez mais intenso, o que
significa capacitao gradual para se consolidar o sistema. Para o primeiro cen-
rio, essa premissa vista de forma pessimista. Com a desarticulao de recursos
financeiros, essa aproximao acaba sendo problemtica, o que potencializado
por lgicas polticas relacionadas aos cenrios regionais e municipais. Se estas
4. Algo em torno de 0,14% e 0,17% da execuo oramentria.

forem contraditrias, podem gerar dificuldades e mitigao das iniciativas de

aproximao entre os nveis locais de governo e o governo federal. Apenas um
nvel de recursos ponderveis capaz de estabelecer incentivos e condicionar a
aproximao entre atores com recursos to desiguais.
Cenrio extrapolativo: no segundo cenrio, a hiptese a manuteno das
coisas como esto, em especial em termos de capacidades estatais. O primeiro item
espelho daquele primeiro cenrio, ou seja, se naquele existia a desorganizao
do financiamento, neste, a hiptese a manuteno do sistema de financiamento
pblico oramentrio com suas tendncias atuais.
Teve-se, nos ltimos anos, uma tendncia de aumento dos recursos oramen-
trios, elevao bem significativa na dcada de 2000, mas na lgica oramentria
que oferece acrscimos conforme parmetros fiscais e capacidades de execuo dos
rgos setoriais. Essa lgica responde a condies macroeconmicas e s polticas
fiscais. Seguiu-se uma lgica oramentria que no apenas tem um componente
poltico, mas tambm um componente tcnico-oramentrio muito forte.
Ento, como se disse, a premissa neste a manuteno das tendncias atu-
ais: manuteno dos incentivos fiscais e das capacidades vigentes do Estado para
realizao das polticas federativas, que so bastante pequenas. Mas nesse segundo
cenrio se mantm a mesma trajetria de articulao e de tentativas de capaci-
tao. Ento, ele positivo, mas bastante conservador, seria como se os fatores
continuassem mais ou menos como esto.
Cenrio de referncia ou o mais provvel: este mostra uma ruptura nas ten-
dncias atuais, sobretudo com o aumento dos recursos, sem a aprovao da PEC
no 150, e os aumentos de recursos fiscais significativos. Ento, com esse aumento
dos recursos, presume-se que se elevaro todas as outras capacidades (de articula-
o, de pactuao e de interlocuo entre atores e de articulao entre os gestores).
Observadas as movimentaes em torno do sistema, com a destinao de recur-
sos para projetos locais, interlocuo entre agentes pblicos e atores sociais, esse
cenrio torna-se o mais provvel. Obviamente, apresenta riscos significativos de
no implementao, mas dadas as tendncias e as foras sociais presentes pode ser
qualificado como cenrio de referncia.
Cenrio normativo ou alternativo: j extensamente abordado neste texto,
este seria o ideal. Plasmaria, na realidade brasileira, as prescries da CF/88, que
preconiza a vigncia de um federalismo cooperativo cultural no pas. Em geral,
o cenrio normativo tambm o desejado. No entanto, optou-se por aproxim-
lo do cenrio alternativo, pois este expressa o compromisso com uma hiptese
altamente restritiva e improvvel, que em caso de realizao transformaria todo
o jogo poltico da rea cultural. No entanto, mesmo com todo o apoio social j
registrado nas duas Conferncias Nacionais de Cultura realizadas na dcada de
2000, a aprovao improvvel, dadas as resistncias da rea econmica s vin-

culaes de recursos oramentrios, aos montantes que entraro em disputa com
outras polticas e tambm presena de elementos de impreciso e generalidade
da proposta.
4 PROBABILIDADE DE REALIZAO DOS CENRIOS

O primeiro cenrio pouco provvel de se desenhar no horizonte histrico atual.
A rea cultural formou uma ampla coalizo de defesa e a forma como vem se arti-
culando torna pouco provvel o recuo para formas de regulao apenas mantidas
pelo mercado. As duas Conferncias Nacionais de Cultura e a mobilizao para a
discusso de temas da rea comprovam o amplo espectro do arco de alianas da
rea. Alis, nem na dcada que usualmente se chama de neoliberal, se conseguiu
pulverizar a presena da instncia estatal como fonte normativa, de regulao e
incentivo cultura. Desde ento, muita capacidade de resistncia e de recriao de
instituies tem sido demonstrada na rea cultural. Parece pouco provvel, dado o
cenrio de composio de fora, de articulao, que o primeiro cenrio se cristalize.
O segundo cenrio, pelo seu carter inercial, pareceria o mais verossmil. O
aumento do nmero de operaes polticas de cooperao e de direcionamento
das aes dos nveis de governo para fortalecimento de polticas culturais um
dos elementos que parece guardar forte dinamismo. No entanto, parece evidente,
pelo comportamento das trs esferas de governo, que a inrcia no aumento de
recursos pode ser transposta. Dessa forma, a pactuao de aumento destes at
1% dos recursos prprios pode ser considerada de alta probabilidade, desde que
os problemas de processamento tcnico e poltico, que esto sob certa governabi-
lidade dos atores, sejam trabalhados com a maior celeridade e responsabilidade.
Nesse caso, pode-se considerar que o limite entre o cenrio extrapolativo, que
apenas realiza mudanas conservadoras ou cannicas, e o cenrio de referncia
a inteno poltica de cada nvel de governo em aumentar seus recursos para
a cultura. O terceiro cenrio seria assim o mais provvel dado o potencial de
mobilizao e apoio. Tambm h de se considerar que o segundo cenrio no
aloca recursos em nvel suficiente para a construo de um sistema, mas mantm
um alto nvel de fragmentariedade. As condies para um sistema nacional esto
presentes apenas no cenrio de referncia e no normativo.
Com relao ao quarto cenrio, intuitivo que, dificilmente, a PEC no
150/2003 venha a ser aprovada. Isso torna esse cenrio pouco provvel em sua
realizao. Mudanas no sistema de financiamento, mediante a aprovao de vin-
culao de recursos, que o cerne deste cenrio, tem aparentemente pouca proba-
bilidade de confirmao, observados os conflitos alocativos com outras polticas
e dados os problemas operacionais, que logo de incio tero de ser enfrentados.
No entanto, nada impede que sejam feitos esforos de aumentos de gastos tri-
butrios oramentrios nos trs nveis de governo. Devido ao amplo leque da
coalizo poltica e social na rea, o principal bice a disputa por recursos e as
necessidades experimentadas por outras polticas pblicas. Frente a esses fatores,
esse cenrio torna-se pouco verossmil.
De qualquer maneira, vale voltar a ateno brevemente para questes que
envolvem a PEC no 150/2003 e a fragilizam para uma aplicao em curto espao
de tempo. Ainda mais porque esta proposta permite interpretaes divergentes,
pois apenas trata da vinculao de impostos e nada diz sobre transferncias cons-
titucionais. Ao contrrio, por exemplo, da EC no 14/1996, que instituiu o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF) e definiu os critrios operacionais, os objetivos e a forma
do financiamento. Neste fundo, tudo muito mais claro, em termos da destina-
o e das competncias, quem faz o qu e assim por diante.
4.1 A PEC no 150/2003 e o federalismo cooperativo

A PEC no 150/2003 garante a vinculao de receitas de impostos para a cultura:
determina que anualmente a Unio aplique 2%; os estados, 1,5%; e os municpios,
1% das receitas resultantes de impostos diretamente em cultura. O aumento de
recursos para o setor um dos elementos necessrios para a estruturao do SNC.
Em qualquer das opes, o aporte de recursos ser bastante significativo e
fundamental para a construo do SNC. A definio dos mecanismos operacionais
e dos critrios de repasse dos recursos dever ter um papel central na conformao
do sistema. Dessa maneira, provveis conflitos de interpretaes devem ser conside-
rados como parte de cenrios que dificultem a aprovao ou a aplicao da Emenda.
Portanto, cabem consideraes a respeito da interpretao e da aplicao da
PEC no 150/2003 e do aporte de recursos que ela significar. A tabela 1 resume
o problema. Apresenta duas interpretaes possveis para a Emenda. A primeira
considera que os percentuais se aplicam arrecadao de impostos o que exclui
taxas e contribuies antes da deduo de transferncias constitucionais. A
segunda considera impostos depois de deduzidas essas transferncias e a ltima
considera uma posio defensiva de cada nvel de governo que procura o menor
nvel de alocao de recursos.
A expectativa de que essas interpretaes se tornem objeto de conflito
plausvel, dado o fato de que a vinculao implicar em presses maiores ou
menores nos recursos de outras reas, tais quais educao e sade. Os gestores
dos nveis de governo trataro de oferecer interpretaes segundo seus interesses
como visvel na discusso da EC no 29/2000 na rea da sade, controvertida na
definio de seus critrios de aplicao.
A PEC no 150/2003 no se define, por exemplo, se a gesto de documentos

e os recursos destinados ao patrimnio e cultura quilombola, que so parte da
rea cultural na CF/88, devero ser considerados para efeito de aplicao das al-
quotas, ou se bibliotecas de rgos pblicos e de universidades, claramente parte
de polticas culturais, embora no vinculadas ao MinC, tambm o sero. Alm
disso, a Emenda de vinculao de recursos para a cultura bastante genrica com
respeito s transferncias de recursos da Unio para estados e municpios.
A tabela 1 abstrai essas questes simulando diferentes interpretaes para a
aplicao de PEC no 150/2003.
TABELA 1
Simulao da aplicao da PEC no 150/2003
Unio Estados Municpios Total
Receitas tributrias 253.622.786.590 254.970.465.575 47.192.829.661 555.786.081.826
Inpostos antes das transferncias 248.659.477.884 246.825.364.952 43.655.093.888 539.139.936.724
Impostos depois das transferncias 111.839.817.694 297.295.458.961 151.990.297.734 561.125.574.389
Opo 1 (a) antes das transferncias 4.973.189.558 3.702.380.474 436.550.939 9.112.120.971
Opo 2 (b) depois das transferncias 2.236.796.354 4.459.431.884 1.519.902.977 8.216.131.216
Opo 3 (c) menor nvel de gastos 2.236.796.354 3.702.380.474 436.550.939 6.375.727.767
Relao entre as opes 1 e 2 45 120 348 90
Relao entre as opes 1 e 3 45 100 100 70
Participao da opo 1 54,6 40,6 4,8 100
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Observa-se que as opes 1, 2 e 3 resultam de diferentes interpretaes

da PEC no 150/2003. No primeiro caso, a aplicao da EC resultaria em R$ 9
bilhes e se refere aos percentuais da Emenda aplicados aos recursos antes das
transferncias constitucionais. Nesse caso, a participao da Unio nos recursos
seria de 54%, enquanto os estados teriam 40% e os municpios, 4,6%.
A segunda opo considera a aplicao dos percentuais depois das transfe-
rncias e significa um aporte menor de recursos (em torno de 10%), inferiores
aos da primeira opo. A participao da Unio cai para 27% (R$ 2,2 milhes),
a participao dos estados e municpios sobe para 54,3% (R$ 4,4 bilhes) e R$
18,5% (R$ 1,5 milhes), respectivamente.
Na ltima alternativa, os governos interpretam a PEC de forma defensiva ou
conservadora, destinando o menor nvel de recursos, estes so, nessa estimativa,
30% inferiores primeira opo. A participao dos estados passa a ser de 58%;
a da Unio, de 35%; e a dos municpios, de 6,8%.
No se deve descuidar do forte potencial conflitivo da PEC, pois implica

presses sobre os recursos destinados a outras polticas, sendo que os recursos
financeiros das polticas federais se tornam objeto de muita sensibilidade, pois,
a depender da opo, significariam, aproximadamente, mais ou menos R$ 3
bilhes no oramento da Unio. Mas problemas alocativos e polticos similares
envolveriam estados e municpios. Outro ponto o da equidade regional, ou seja,
as opes implicariam diferentes resultados distributivos.
4.2 Equidade regional e atribuies das esferas de governo

No custa bater na mesma tecla: o financiamento das polticas culturais governa-
mentais insuficiente e penaliza os diferentes segmentos culturais e a populao
que se v diante da deteriorao do patrimnio cultural e da infraestrutura cul-
tural bsica. Os efeitos so obviamente perversos, no que se refere promoo
dos direitos culturais. Em que pesem os problemas anteriormente apresentados,
clara a necessidade de dar tratamento adequado questo do financiamento
cultural e desejvel o aumento de recursos.
Ao mesmo tempo, necessria uma distribuio de encargos entre as esferas
de governo. Atualmente, as competncias so concorrentes, ou seja, no so claras as
responsabilidades especficas de cada uma das esferas governamentais. Dados os mon-
tantes de recursos, certamente sero necessrias definies pactuadas sobre as respon-
sabilidades respectivas, que permitam aes coordenadas entre nveis de governo, para
a reduo das desigualdades e o desenvolvimento da institucionalidade da cultura.
O grande desafio ser o de conciliar descentralizao com capacidade de
reduo de desigualdades regionais. Esse desafio apresenta-se na forma da neces-
sria conciliao da centralidade do papel dos municpios na execuo de polticas
culturais e do papel da Unio e dos estados na articulao de interesses federativos.
Dada a escala diminuta dos municpios, imprescindvel a articulao
em nveis territoriais e escala ampliada. Os consrcios constituem componente
de uma alternativa interessante, pois partem de ao e iniciativas das prprias
municipalidades. H outras possibilidades, a exemplo de redesenho de territrios
culturais, de uso de microrregies e mesorregies como espaos de representao
de interesse e planejamento de aes.
Embora o conceito de descentralizao comporte mltiplos significados,
importa neste ponto um em especial, o de que a descentralizao significa redis-
tribuio de recursos, espaos de deciso e responsabilidades. A montagem do
SNC implica, ento, a busca de um equilbrio entre essas dimenses.
Entretanto, dada, a reconhecida heterogeneidade dos municpios e sua baixa
densidade econmica, social e cultural, seguidas das suas carncias em termos de
infraestrutura cultural bsica e capacidades financeiras, razovel postular que a
atuao administrativa e poltica na rea cultural tenha que partir de unidades

territoriais maiores do que a do prprio municpio. No razovel esperar, por
exemplo, que todos os municpios menores de 50 mil habitantes tenham todos os
equipamentos culturais, mas possvel uma administrao pactuada por parte de
aglomerados de municpios de tamanhos diversos.
Apesar desses desafios a serem enfrentados, de qualquer ngulo que nos situar-
mos, a PEC no 150/2003, se aprovada, aportar recursos significativos para a cultura,
mas, em termos de equidade regional, depender das atribuies da Unio e dos
estados. A compensao pelas desigualdades poder estar alicerada, no que se refere
ao papel da Unio, na parte dos repasses obrigatrios para os estados e os municpios.
H ainda a questo nada trivial que diz respeito definio do que se constitui
desenvolvimento cultural ou, mais precisamente, o que ou como se define dispn-
dio cultural. Qual o objeto do financiamento cultural? Essa questo ganha relevn-
cia dadas as esperadas resistncias s transferncias vinculadas para a cultura, que so
naturais dados os impactos sobre os recursos de outras polticas. Mas as resistncias
podem ser minimizadas com definies abrangentes para essa questo, com aes
estruturantes sobre a qualidade de vida, a educao, e a gerao de empregos e aes
transversais com outras reas polticas urbanas, de segurana, de transportes etc.
5 ALGUNS DESAFIOS E UM DESAFIO ESTRUTURAL

Os municpios e os estados brasileiros so, em graus variados, dependentes de
recursos de outros nveis de governo. Um complexo sistema de repasses financei-
ros da Unio para estados e municpios e de estados para municpios foi criado
para compensar algumas das assimetrias presentes entre os nveis de governo e
garantir que eles pudessem exercer suas prerrogativas constitucionais.
Na verdade, a estrutura tributria, com repasses constitucionais obri-
gatrios, com a diviso de recursos tributrios que compensam as dificuldades
de estados e municpios. Grande parte dos municpios e boa parte dos estados
dependem de recursos recolhidos pela Unio para realizao de polticas. Essa a
estrutura federativa brasileira.
As assimetrias na distribuio de capacidades, de articulao de realizao de
polticas e de recursos humanos seguem a mesma lgica dos recursos financeiros.
Quando se dispe mais destes ltimos, provavelmente se obtm maiores capaci-
dades institucionais, de recursos humanos e de gesto.
A cooperao de nveis mltiplos. Pode estar presente na formatao e no dese-
nho das polticas e na estruturao de capacidades estatais de diferentes tipos e moda-
lidades, a exemplo das capacidades de planejamento, gesto, formao de recursos
humanos, conhecimentos tcnicos, procedimentais, jurdicos, financeiros entre outras.
A fixao de focos e objetivos precisos para realizao das polticas e amplia-

o de capacidade necessria. Complementarmente, devem ser desenvolvidas
vises de conjuntos dos problemas a serem enfrentados.
O que se afirma neste estudo que, no processo de construo de um SNC,
ainda se est na fase de articulao e que, para sua consolidao, ser essencial
uma produo normativa muito forte, como aconteceu no Sistema nico de
Sade (SUS), com as diversas normas operacionais.
Portanto, h uma necessidade de criao de normas. No caso desse sistema
so normas gerais, que atingem nveis operacionais muito especficos, tanto
na transferncia de recursos quanto nas atribuies de estados e municpios
e da prpria Unio em um sistema integrado. Portanto, no parece suficiente
simplesmente postular um sistema de articulao, mas h necessidade de uma
produo normativa muito complexa para que essa articulao seja eficaz em
termos de polticas.
Em resumo, se a prtica mostra desde j que o SNC j avana em funo de
capacidades institucionais subjetivas, isto , de informao tcnica e de formao
de pessoal qualificado, dotado de grande plasticidade potencial de adaptao
criativa aos contextos , tambm mostra a carncia de recursos para a ampliao e
a qualificao intensiva desse capital humano e para a pactuao de linhas de ao
e estratgias de mdio e longo prazos.
Por outro lado, as capacidades dobram-se em capacidades objetivas, isto ,
recursos financeiros e de gesto. No se quer dizer neste estudo nada prximo ao
discurso da gesto flexvel. Mas como a rea cultural muito complexa, deve-se
falar o tempo todo da questo da transversalidade de suas atividades.
A rea exige transversalidade e os recursos tm de ser muito qualificados para
aplicar esse princpio ou critrio. Um tcnico formado em determinada rea que
s domina sua especialidade discute e dialoga mal com as outras reas. Ento, a
formao de capacidades de dilogo qualificado neste ponto muito importante:
dilogo tcnico e dilogo referente programao oramentria, dilogo referente
s operaes necessrias, por exemplo, a uma licitao, tudo isso muito impor-
tante na rea, alm da sensibilidade e da capacidade de estabelecer articulaes e
aes qualificadas com agentes culturais propriamente.
Outro ponto o da unidade territorial da poltica. Provavelmente, os muni-
cpios no tm escala suficiente para gerenciamento de uma srie de recursos se
no tm nem na rea de sade, que em alguns casos mais padronizada, muito
menos teriam na cultura. Nesse caso, as escalas de gesto territorial talvez devam
ser objeto de reflexo poltica diferenciada. Os consrcios municipais, as associa-
es de municpios etc. resolvem em parte essa questo.
O consorciamento de municpios significa que eles podem discutir a dis-

tribuio de equipamentos, de atividades, de atribuies relativas capacitao,
entre outras. Ento, isso uma possibilidade a ser tentada de uma forma mais
radical na rea de cultura.
Existem algumas iniciativas, mas a ampliao das experincias talvez seja um
elemento importante de simplificao desse sistema, que tem de lidar com um
grau de heterogeneidade muito grande; no s financeira, tambm de capa-
cidades. Ento, repensar a unidade territorial de gesto talvez seja um elemento
importante para a rea, ao mesmo tempo em que se faz necessrio estabelecer e
consolidar instrumentos de interlocuo e planejamento conjunto.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia:
Congresso Nacional, 1988.
BUARQUE, S. C. Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e

regionais. Braslia: Ipea, fev. 2003 (Texto para Discusso, n. 939).
CAPTULO 6
REFORMA AGRRIA E CONCENTRAO FUNDIRIA
1 INTRODUO
A atualidade e necessidade da reforma agrria vem sendo questionada por
acadmicos e polticos. No raro aparecem na grande mdia pronunciamentos
e artigos que investem na desqualificao da reforma agrria e dos movimentos
sociais que a defendem.
Da parte do Poder Legislativo, so inmeras as tentativas para conter as
demandas dos movimentos sociais rurais, com propostas que tratam desde a
criminalizao desses movimentos caracterizando as ocupaes de terra como
desordem e violncia contra a propriedade e como atentado paz social , at
aquelas que tratam de reduzir, se no eliminar, as brechas legais que possibilitam a
desapropriao de terras por interesse social. Nessa direo convergem os esforos
dos ruralistas para impedir a edio do decreto de atualizao dos ndices de
produtividade da terra e reduzir ou anular seu escopo vigente (IPEA, 2010b).
As demandas mais estruturadas por reforma agrria j somam mais de meio
sculo e, embora presentes em vrios momentos na arena social, apenas a partir
de meados dos anos 1980 ganharam algum espao na agenda governamental.
As transformaes demogrficas e produtivas ocorridas nesse mesmo perodo
na rea rural brasileira atingiram de forma diferenciada as classes sociais rurais.
Com forte apoio do Estado, a estratgia de desenvolvimento agrcola privilegiou
os interesses dos proprietrios latifundirios e do grande capital, produzindo no
Brasil a chamada modernizao conservadora da agricultura, segundo a qual
inexiste questo agrria nacional.
Para o grande capital a questo agrria no mais questo, ou seja,
a reforma agrria no mais exigncia para a expanso e a acumulao do
capital agrcola. Mas preciso considerar como os demais grupos sociais so
afetados pela estrutura agrria atual. Nos meados do sculo passado havia
concordncia no diagnstico que identificava na estrutura agrria vigente
srio obstculo ao desenvolvimento das foras produtivas do capitalismo na
agricultura. A necessidade da reforma agrria, colocada desse ponto de vista,
expressava exclusivamente os interesses do capital. O processo de moderni-
zao conservadora tentou ignorar e desqualificar as propostas por reforma
agrria, no vendo na concentrao fundiria impedimento ao desenvolvi-

mento nacional. Ao contrrio, a concentrao da posse de terra continuou
como reserva de valor e como smbolo e meio de poder poltico.
Para os trabalhadores rurais e demais setores da sociedade brasileira, persiste
questo agrria sem soluo e que pode se agravar no tempo.
O cerne da questo precisamente a implicao negativa da modernizao conser-
vadora (mudana tcnica sem mudana na estrutura agrria) para a ocupao dos
trabalhadores e agricultores familiares, para o manejo ecologicamente sustentvel do
meio ambiente e para a distribuio da renda e da riqueza geradas no espao rural.
Tudo isto tem significado social concreto: relaes sociais civilizadas ou o imprio da
barbrie dos donos do poder e da riqueza territorial. (DELGADO, 2009).
Os indicadores socioeconmicos recentes1 relativos aos brasileiros que
vivem no campo revelam a face humana do processo histrico de concentrao
fundiria: cerca de um quarto da populao rural acima de 15 anos analfa-
beta; um tero dos domiclios rurais no tem acesso gua encanada; a renda
monetria domiciliar per capita das famlias que moram em rea rural hoje
equivalente a apenas 43% da renda de mesmo tipo das famlias com domiclio
em rea urbana e em quase metade dos domiclios rurais a renda per capita
familiar no ultrapassa meio salrio mnimo; apenas 8% dos trabalhadores
rurais recebem remunerao superior a dois salrios mnimos; e os empregos
temporrios respondem por quase metade das ocupaes. A comparao do
ndice de Gini para a concentrao da propriedade de terra no Brasil (um
dos mais altos do mundo, estimado em 0,854)2 com o ndice de Gini para
a concentrao de renda no Brasil rural (estimado em 0,727, contra um Gini
nacional de 0,544) demonstra a forte correlao existente entre concentrao
fundiria e pobreza rural.
Reconhecida a necessidade ainda presente da reforma agrria, a questo
que importa colocar diz respeito s condies ou aes por meios das quais
se poderia realizar reforma agrria que, nos prximos 10 ou 15 anos, esgo-
tasse essa necessidade. Ou seja, trata-se de investigar dados determinados
condicionantes as possibilidades de superao da concentrao fundiria
brasileira. Subsidiariamente, tambm se tm colocado em discusso teses sobre
a existncia e persistncia de demanda social para a reforma agrria, dada a
velocidade de expanso do agronegcio e do processo de esvaziamento demo-
grfico do campo.
1. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2008.
2. Dado do Censo Agropecurio 2006 do IBGE. O ndice de Gini uma medida de desigualdade que varia entre 0
equivalente a uma distribuio equitativa perfeita e 1 equivalente ao grau mximo de concentrao.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 215
2 QUADRO GERAL DA ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA

condio imprescindvel para a implantao de polticas pblicas voltadas ao
desenvolvimento rural o aprimoramento constante das informaes relativas aos
modos de vida e produo da populao do campo. Desde 2004, a PNAD/IBGE
cobre todo o meio rural brasileiro; e este avano considervel foi em larga medida
completado recentemente com a publicao do Censo Agropecurio 2006.
As duas pesquisas, embora dotadas de caractersticas diferentes e consagradas
a objetivos especficos, tm importantes pontos de interseo e de complemen-
taridade. Os dados relativos populao rural na PNAD/IBGE a constatao
da baixa escolaridade, das precrias condies de moradia, dos reduzidos nveis
de renda e remunerao do trabalho das famlias residentes no campo oferecem
ilustrao viva ao que talvez tenha sido a principal questo social revelada pelo
censo: a persistncia de estrutura fundiria fortemente concentradora.
Os resultados do Censo Agropecurio 2006 divulgados em setembro de
2009 provocaram controvrsias e debates quanto consistncia e fidedignidade
dos dados. A determinao do ndice de Gini, que fornece uma medida da desi-
gualdade presente na distribuio das reas por estabelecimentos, esteve no centro
das discusses. O clculo inicial foi contestado, mas o valor revisto, mesmo aps
ser ligeiramente corrigido para baixo, ainda revela a manuteno de elevados
nveis de concentrao de rea.3 Destarte, o Brasil continua detentor de uma das
estruturas fundirias mais desiguais do mundo, o que outras formas de apresenta-
o dos dados censitrios reafirmam.
Os estabelecimentos menores de 10 hectares (ha) pelo menos desde o
Censo Agropecurio 1985 constituem cerca de 50% do total, mas abarcam
apenas pouco mais de 2% da rea total recenseada em cada ano. Estes dados
mostram quanto a estrutura agrria brasileira marcada, de um lado, por forte
minifundizao e, de outro, por imensa concentrao de terras, com os estabeleci-
mentos de extenso superior a mil ha, que representam menos de 1% do nmero
total, ocupando quase 45% da rea total.
A observao do ndice de Gini apurado para os estados brasileiros mostra o
aumento da concentrao mesmo nos estados onde se acreditava existir estrutura
fundiria consolidada e, portanto, pouco sujeita a variaes, como no Sudeste e
no Sul. Na maior parte dos estados da regio Norte (Par, Amap, Amazonas e
Tocantins), Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul, Gois e Distrito Federal) e em
quatro estados do Nordeste (Pernambuco, Bahia, Alagoas e Cear), registrou-se
aumento da concentrao fundiria.
3. A correo procedida pelo IBGE em relao ao clculo do ndice de Gini calculado pra o Brasil com base no Censo
Agropecurio 2006 baixou de 0,872 para 0,854, ou seja, ajuste para menos de cerca de 2%.
Ainda segundo o IBGE, o Gini do estado de Alagoas o maior do pas

(0,871), seguido por Mato Grosso (0,865), Maranho (0,864), Cear (0,864),
Mato Grosso do Sul (0,856) e Piau (0,855), todos com valores acima da mdia
calculada para o total de estabelecimentos recenseados no pas.
Mais que indicar a continuidade e mesmo aumento da concentrao
fundiria na maior parte das unidades estaduais administrativas do pas, os dados
censitrios refletem a natureza do processo de modernizao produtiva e o sen-
tido das polticas que vm sendo implementadas para fortalecer a participao da
agricultura no mercado internacional de commodities agrcolas. Apontam nesta
direo a produo em larga escala de gros particularmente de soja e milho ,
a expanso mecanizada do algodo e a incorporao de novas reas em direo
fronteira agropecuria a partir do norte de Mato Grosso, regio at recentemente
caracterizada pela pecuria extensiva.
Assim, ao contrrio das reas do Rio Grande do Sul e do Paran, precursoras da
introduo e consolidao da agroindstria da soja no Sul do Pas a partir dos anos
de 1970, na Regio Centro-Oeste esta lavoura alcanou uma escala de tecnificao
que influenciou a concentrao fundiria nestes recortes. (IBGE, 2006).
A concentrao fundiria detectada pelo IBGE pode ser atribuda a trs
processos ligados diretamente entrada do capital estrangeiro na agricultura:
i) expanso dos cultivos para a produo de agrocombustveis, em especial do eta-
nol; ii) o direcionamento de capitais para a compra de terras em pases em desen-
volvimento com potencial agrcola movimento detectado pela Organizao das
Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO); e iii) a formao do
mercado de crditos de carbono, que tambm teria direcionado investimentos
com expectativas de especulao.
Tambm os dados sobre produtividade da agricultura em geral e da agricultura
familiar tm tido suas consistncias postas em dvida. De certa forma, parte desta dis-
crdia decorre da retomada das propostas do governo para a atualizao dos ndices de
produtividade da terra, parmetro para as desapropriaes para fins de reforma agrria.
Pela primeira vez o censo agropecurio se props a levantar dados sobre os
assentados pela reforma agrria em projetos criados a partir de 1985. Mas, como
o IBGE no teve acesso com antecedncia s informaes relativas aos permetros
dos projetos de assentamento, a determinao dessa categoria ficou prejudicada.
Apenas parte dos assentados se identificou como tal. Segundo dados do Sistema
de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), 645.207 famlias foram assentadas entre
1985 e dezembro de 2005; o censo de 2006, porm, identificou 189.191 produ-
tores assentados sem titulao. Assim, ficaram de fora os assentados j titulados
e os que no puderam ser identificados como beneficirios da reforma agrria.
3 ORIGENS DA ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA

As causas e origens da estrutura fundiria brasileira esto descritas e analisadas em
diversos estudos e pesquisas. Relembrando alguns dos argumentos presentes em
vasta bibliografia, destacam-se os seguintes pontos.
3.1 Tradio patrimonialista

Os principais historiadores e cientistas sociais brasileiros convergem ao atribuir
matriz portuguesa da colonizao a marca do patrimonialismo presente nas
origens do Estado brasileiro. Seus fundamentos tericos tm como principal
fonte os conceitos do jurista e socilogo alemo Max Weber, que, de modo geral,
identifica como elemento central do patrimonialismo o trato da coisa pblica,
pela autoridade, como se fosse de domnio privado.
O recurso ao conceito weberiano para designar uma prtica social pre-
sente em toda a histria do povo brasileiro a incapacidade de diferenciar as
esferas pblica e privada teve aplicaes originais no Brasil e deu origem a
diversas interpretaes do processo histrico da formao do Estado, entre as
quais se destacam as elaboradas por Srgio Buarque de Holanda, Raymundo
Faoro e Oliveira Vianna.4
Para Weber (1999), o patrimonialismo traduz uma forma de exerccio
legtimo de poder ancorado conceitualmente na dominao de tipo tradicional,5
cuja legitimidade se baseia no reconhecimento e na aceitao de ordens e poderes
senhoriais existentes desde sempre. O patrimonialismo de origem weberiana teve
forte influncia na histria das doutrinas polticas brasileiras, embasando impor-
tantes estudos sobre a formao das instituies nacionais.
Em Razes do Brasil, obra publicada em 1936,6 Srgio Buarque de Holanda
cunhou a expresso homem cordial para caracterizar o brasileiro como indi-
vduo propenso a no considerar a diferena bsica existente entre seu interesse
privado e a esfera pblica. Mediante o recurso de metodologia embasada na
psicologia e na histria social, Srgio Buarque desenvolveu sua tese de modo a
demonstrar como as caractersticas do homem brasileiro foram moldadas pelo
processo colonizador, com a reproduo de atavismos e padres institucionais
tipicamente patriarcais, marcados pela subordinao autoridade e pelo aberto
descaso com os assuntos relativos esfera pblica.
4. Ver referncias.
5. A obedincia ao chefe poltico decorre de um dos seguintes tipos de dominao: a carismtica, a racional-legal
e a tradicional, que aparecem nos escritos de Weber como sendo tipos-ideais, ou seja, constituem recurso meto-
dolgico a ser utilizado para anlise de fenmenos que no podem ser encontrados em estado puro na realidade,
mas podem ser visualizados no plano abstrato da teoria.
6. Ver referncias.
O livro Os donos do poder, de Raymundo Faoro, publicado em 1958, cau-

sou forte impacto no meio intelectual. Ao dar peso e significado a caractersti-
cas superestruturais na explicao da formao da sociedade brasileira, o autor
inspirou-se na teoria weberiana da burocracia com o objetivo geral de desvendar
os fatores permanentes e invariantes que atuam como causas profundas dos
processos histricos.
Para Weber (1991), a sociedade feudal europeia tinha-se estruturado em trs
estamentos o clero, a nobreza e o povo , cada um dos quais dotado de estatuto
jurdico prprio e de funes sociais permanentemente determinadas. Uma das
modalidades do senhorio poltico tradicional, segundo o autor, seria a estamental-
patrimonial, em que o estamento dominante se utiliza do poder poltico como
sua propriedade. Weber identifica, com essa categoria, a existncia de um grupo
estamental correspondente ao tipo tradicional de dominao poltica em que
o poder no funo pblica, mas objeto de apropriao privada.
O subttulo da obra de Faoro Formao do patronato poltico brasileiro
incorpora, de certo modo, essa definio. Faoro tomou emprestado de Weber o
conceito-chave de estamento (stand) para assinalar o carter de poder poltico
exercido no para atender aos interesses das classes agrrias, latifundirias ou
burguesas, mas em causa prpria, por um grupo social que atuaria para dominar
a mquina poltica e administrativa do pas, e para se apropriar, por meio dela,
dos benefcios do poder, como prestgio e riqueza. Este estamento burocrtico
verso do patrimonialismo weberiano exprimiria forma de dominao poltica
tradicional, prpria de sistemas centralizados, que, na falta de contrapesos pol-
ticos descentralizados, produzem formas de dominao racional-legal, tpicas de
pases da Europa ocidental.
A contribuio de Faoro vai alm da inspirao nos conceitos weberianos em
sua interpretao do sistema poltico brasileiro: ela consiste, fundamentalmente,
em chamar a ateno sobre a necessidade de examinar o sistema poltico em si
mesmo, e no como simples manifestao dos interesses de classe. O patrimonia-
lismo visto por Faoro como a caracterstica mais marcante do desenvolvimento
do Estado brasileiro atravs dos tempos.
No Brasil atual, no entanto, os problemas no decorrem mais do poder
absoluto do estamento burocrtico, mas, sim, em boa parte, da incapacidade do
Estado de exercer o poder, que lhe delegado democraticamente, de governar
em benefcio de todos. No se deve deduzir disso que os estamentos burocrticos
perderam completamente sua capacidade de disputar, com os demais grupos
sociais, parcelas importantes de poder e riqueza, agora em grande parte por
associao a outros interesses privados. A conjugao de interesses desses atores
produz forte rejeio construo de uma nao que tenha equilbrio na sua
estrutura fundiria, uma vez que tal projeto implicaria repartio de poder e de
patrimnio. Enquanto estes interesses forem predominantes, a questo agrria e
as demandas por reforma agrria continuaro tendo atualidade.
Uma terceira interpretao terica sobre a difcil relao entre pblico e pri-
vado no Brasil foi formulada por Vianna (1982). Utilizando metodologia que pri-
vilegia o comportamento social como elemento constituinte do direito pblico,
esse autor afirma que o entendimento da sociedade e de seus problemas s
possvel desvendando-se o papel da cultura na sua formao.
Para Vianna (op. cit.), muitas das instituies polticas brasileiras seriam
inteiramente distintas se outro tivesse sido o processo de ocupao geogrfica e
organizao agrria. Em outros termos, se na base da nossa formao no estives-
sem presentes as sesmarias e a conscincia particularista da famlia fazendeira, o
prprio Estado teria configurao bastante diversa.
A hipertrofia da ordem privada e seu predomnio histrico sobre a ordem
pblica so, segundo Vianna (op. cit.), elementos centrais na formao rural da
sociedade brasileira e obstaculizam sua modernizao. Nesse sentido, concorrem
para a manuteno de estrutura fundiria altamente concentrada. A questo do
patrimonialismo, na anlise desse autor, toma rumos prprios, que revelam e
acentuam a presena marcante do individualismo em nossa sociedade e suas con-
sequncias sobre a dificuldade de diferenciao do pblico e do privado.
3.2 Modelo de desenvolvimento agrcola baseado na monocultora de exportao

Desde os primrdios do processo de colonizao, a opo pela monocultura fun-
cionou como incentivo e justificativa para a concentrao fundiria, que de
resto j estava garantida pela vigncia do sistema de sesmarias. Furtado (2006) e
Prado Jr. (1987) em seus trabalhos sobre o processo histrico brasileiro destacam
a importncia e as consequncias da monocultura para a economia colonial, bem
como seus efeitos para a manuteno da concentrao fundiria.
Em sua formao histrica, a economia brasileira privilegiou, em primeiro
lugar, a grande propriedade, as grandes extenses de terra, em conformidade com
os latifndios herdados das capitanias hereditrias e sesmarias; em segundo, a pro-
duo da monocultura para exportao para atender demanda de Portugal; e
em terceiro, a utilizao da mo de obra escrava. Esses trs elementos e seu legado
cortam horizontalmente a sociedade brasileira, conforme a tese dos economistas
que analisam a dependncia econmica do Brasil.
Para Prado Jr. (1998), romper com a grande propriedade via realizao de
reforma agrria, capaz de expandir o mercado interno e dinamizar a economia,
era pr-condio para a transformao socioeconmica do Brasil. Furtado (2006)
denuncia tambm o baixo grau de dinamizao econmica gerado pela monocul-

tura e traduzido na extensa pauta de importaes com que o pas era obrigado
a arcar. A reforma agrria era necessria para extinguir o modelo do latifndio
monocultor e modernizar o pas, freiando o xodo rural que historicamente pres-
sionava os salrios para baixo.
A grande propriedade, a monocultura de exportao e o trabalho escravo,
elementos estruturantes da organizao econmica no perodo colonial, dei-
xaram marcas profundas no pas mesmo aps o fim do regime colonial e a
abolio da escravido. O modelo de monocultura primrio-exportadora teve
como caracterstica derivada a baixa valorizao da produo agrcola voltada
para o mercado interno, relegando a populao rural no latifundiria agri-
cultura de subsistncia (PRADO JR., 1987). Outro agravante da monocultura
praticada no pas, segundo Prado Jr., o descaso em relao conservao dos
recursos naturais: o modelo, tendo na ocupao de novas reas sua lgica de
manuteno, avanava deixando para trs vastas extenses de terra exauridas
na sua fertilidade. Essa lgica predominou no ciclo da cana-de-acar e no do
caf, e foi assimilada pelas polticas governamentais de ento, configuradas para
atender basicamente grande lavoura.
Furtado (2006) ressalta que, para romper com as limitaes ao desenvolvi-
mento inclusive industrializao impostas pelo binmio latifndio-mono-
cultura agroexportadora, seria preciso promover a reforma agrria. A conservao
de estrutura fundiria fortemente concentrada comprometeria todo o processo
de desenvolvimento e produziria uma sociedade marcada por excluso e desigual-
dade, como de fato aconteceu.
Na atualidade, o agronegcio integrado ao comrcio internacional de com-
modities segue reproduzindo a lgica da produo extensiva em grandes proprie-
dades. Desde a evoluo produtiva resultante da revoluo verde at o conceito
atual de multifuncionalidade da agricultura, a atividade agrcola monocultora de
feio empresarial apoiada na produo de commodities, como a cana-de-acar
e a soja ganhou nova nomenclatura e novos paradigmas. Esta evoluo marca
a transformao da agricultura em agronegcio (MALANOS, 2010), modelo
que atua por intermdio de ciclos de produo e tende a se espalhar por todo
territrio, abrindo novas reas na frente de expanso, reconquistando reas
abandonadas e/ou degradadas, ou ocupando reas de culturas que perderam pro-
tagonismo no comrcio internacional.
A maioria das culturas de exportao herdeira do latifndio. A grande
explorao, forma tpica aplicada por pases e companhias de comrcio impe-
riais para promover a extrao de riquezas e recursos das colnias, foi conservada
na esfera econmica e social e naturalizada na esfera ideolgica, que assimilou
como dado verdadeiro que a produo agrcola racional depende da grande

propriedade. O maquinrio, o sistema de apoio produo crdito, armazns,
vias de comunicao etc. , e o tecido urbano interiorano foram se produzindo
em funo dessa regra.
A revoluo verde transformou profundamente a agricultura no plano tec-
nolgico, com base na incorporao intensiva de maquinrio, insumos qumicos
e sementes e matrizes cada vez mais artificializadas. O conhecimento cientfico
foi e continua a ser colocado quase que exclusivamente a servio desse modelo.
3.3 D
inmica de desenvolvimento rural subordinada dinmica de
desenvolvimento urbano
A considerao de que a agricultura teria por funo fornecer matrias-primas
e alimentos para as cidades, de modo a possibilitar o desenvolvimento do setor
realmente importante a indstria , esteve na arena de discusses polticas,
sobretudo nas dcadas de 1950 e 1960. O argumento segundo o qual a agricul-
tura constitua obstculo moderna industrializao do pas esteve presente, em
especial, nas teses dualistas, que dividiam o campo econmico em dois setores
contrapostos, um moderno (o novo) e um atrasado (o velho).
De acordo com esse entendimento,7 o pas possua duas estruturas independentes:
uma moderna, dinmica e de base urbano-industrial; e outra, atrasada, rural e agr-
cola. Cada uma delas caracterizaria diferentes contextos regionais, e as funes do
rural favorecer a acumulao de capital e fornecer mo de obra farta e barata
deveriam estar completamente subordinadas s exigncias e necessidades do urbano.
Apesar de refutado e praticamente abandonado, o iderio dualista, em verso moder-
nizada, ainda marca as avaliaes contemporneas sobre o Brasil que contrapem o
pas moderno e dinmico do agronegcio ao pas atrasado da agricultura familiar,
includos neste ponto, com protagonismo, os assentados da reforma agrria.
Francisco de Oliveira, em seu ensaio Crtica razo dualista (1981), clssico
da cincia social brasileira, estabelece confronto crtico com a tradio estrutura-
lista do pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal) e com as correntes da dependncia que circulavam no meio acadmico
no incio da dcada de 1970. Fundando novo patamar para os estudos e as an-
lises sobre a economia brasileira, o ensaio de Oliveira abre perspectiva diversa
sobre a questo do desenvolvimento desigual: ele sustenta que a entrada do pas
na modernidade capitalista se tem realizado pela utilizao que o setor moderno
da economia faz do setor atrasado.
7. A partir do livro publicado por Lambert, em 1943, vrios autores ainda hoje se inspiram nas teses deste livro em
anlises tanto sobre o processo de desenvolvimento como sobre a situao socioeconmica do Brasil, e mesmo para
interpretar nossas desigualdades. Tambm inspirao para exerccios de desqualificao da agricultura familiar, dos
movimentos sociais rurais e da reforma agrria.
Esta perspectiva contrariou a interpretao, at ento dominante, que

presumia existir antagonismo e duplicidade entre os dois setores. Para o autor,
a originalidade do desenvolvimento brasileiro reside precisamente na expan-
so do capitalismo no pas que se deu pela introduo de relaes novas no
arcaico e pela reproduo de relaes arcaicas no novo, configurando relao
no apenas desigual, mas combinada, entre os dois polos. Nesse processo, a
no superao da questo agrria permitia manter os custos de reproduo da
fora de trabalho a nveis reduzidssimos e viabilizou a acumulao de capital e
o crescimento industrial. Em outras palavras, a agricultura atrasada financiava
a agricultura moderna e a industrializao, e fornecia para os centros urbanos
industrializados mo de obra suficientemente abundante para formar exrcito
industrial de reserva.
A tese central da Cepal, nesse perodo, representada pela contribuio de Celso
Furtado e inscrita no Plano Trienal 1963-1965, via na elasticidade da oferta de
alimentos, frente s presses da demanda urbana e industrial, o problema estrutural
do setor agrcola brasileiro. Sua soluo dependia fundamentalmente da reforma da
estrutura fundiria e da modernizao das relaes de trabalho no campo.
De outra parte, tambm se fazia presente o entendimento de que a agri-
cultura atrasada impunha entraves ao processo de desenvolvimento do pas.
O reduzido poder de compra do homem rural, a deficincia de abastecimento
alimentar nas cidades e a insuficincia do mercado agrcola para produtos indus-
triais eram apontados como os principais fatores desse impedimento. A despeito
disso, a concentrao fundiria, o latifndio improdutivo e as precrias condies
de trabalho no campo raramente eram referidos como possveis justificativas para
os problemas diagnosticados.
3.4 O processo, ainda em curso, de modernizao conservadora no campo

O processo de modernizao conservadora fez prevalecer a ideia de que a ques-
to agrria estava resolvida e de que a reforma agrria deixara de ser necessria,
visto que a incorporao de novas tecnologias produo agrcola, ainda que
houvesse expulsado grande contingente populacional das reas rurais, teria
tornado o campo capaz de corresponder funo econmica de provedor dos
centros urbanos.
Este entendimento deriva em parte dos argumentos expostos anterior-
mente, mas introduz a questo da tecnologia como fator de diferenciao e de
definio da agricultura, ignorando todos os que estejam excludos deste crculo
de excelncia: os trabalhadores rurais sem-terra, os pequenos produtores em por-
es minsculas de terreno; em suma, a maior parte da populao rural e dos
estabelecimentos agrcolas.
O sucesso do processo de modernizao da agricultura brasileira desde

meados do sculo passado teve como suporte tanto a recusa em absorver mudan-
as fundamentais na propriedade da terra, como a manuteno de estrito con-
trole sobre a fora de trabalho rural, historicamente impotente para se libertar
de relaes de subordinao pessoal e para se apropriar ao menos em parte do
excedente econmico.
Na modernizao conservadora, as tradicionais elites agrrias foraram uma bur-
guesia relutante e avessa aos processos de democratizao a um compromisso: a
modernizao fazia-se, sob a liderana e levando muito em conta os interesses dos
proprietrios agrrios, conformando-se uma subjetividade coletiva centrada em
um bloco transformista, cauteloso e autoritrio em suas perspectivas e estratgias.
(DOMINGUES, 2002).
A consolidao de setor rural forte sob a gide do agronegcio, basi-
camente voltado para o comrcio exterior, contou com o apoio tanto dos
proprietrios rurais quanto da burguesia urbano-industrial. Recentemente, a
centralidade assumida pelo setor como lcus de acumulao e produo de
lucros motivou a entrada macia do capital financeiro na agricultura empre-
sarial. Os ganhos de produtividade obtidos com a explorao de commodities
passaram a justificar a ocupao de grandes pores de terras fora e no inte-
rior da fronteira agrcola. Problemas sociais e ambientais, no entanto, vm
colocando este modelo em xeque, seja pela acirrada disputa travada entre o
grande capital e os movimentos dos trabalhadores rurais pelo domnio de
terras pblicas, seja pelos danos causados a biomas importantes para a huma-
nidade, no s na Amaznia, mas tambm no Cerrado, no Pantanal e mesmo
no pouco que resta da Mata Atlntica.
3.5 Polticas pblicas orientadas reproduo desse modelo agrcola

Os subsdios pblicos ao seguro rural e a busca de consolidao de sistema nacio-
nal de crdito rural sob o patrocnio do aparato bancrio do Estado concentram
os frutos do progresso tcnico e privilegiam o agronegcio em detrimento da
agricultura familiar.
A oferta de crdito para o agronegcio e para a agricultura familiar no
Plano Safra 2009-2010 ainda dspar. Para contingente de cerca de 800 mil
estabelecimentos agrcolas conforme dados do Censo Agropecurio 2006
foram disponibilizados R$ 92,5 bilhes; para os mais de 4,3 milhes de estabe-
lecimentos da agricultura familiar, R$ 15 bilhes.
TABELA 1
Nmero e rea dos estabelecimentos agrcolas, e crdito disponibilizado para a
agricultura familiar e no familiar Brasil, ano-safra 2009-2010
Agricultura Total de estabelecimentos rea total Plano Safra 2009-20101
familiar Nmero (%) Hectare (%) R$ bilhes (%)
Total 5.175.489 100,0 329.941.393 100,0 107,5 100,0
Agricultura
familiar Lei no 4.367.902 84,4 80.250.453 24,3 15,0 14,0
11.326/2006
No familiar 807.587 15,6 249.690.940 75,7 92,5 86,0
Fonte: IBGE (2010).
Nota: Valores disponibilizados.
Paralelamente importante considerar outras iniciativas no mbito do cr-

dito agrcola, especificamente aquelas relativas reestruturao da dvida rural
acumulada desde a dcada de 1980. A Lei no 11.775/2008, que trata das formas
de ressarcimento de dvidas acumuladas na ordem de R$ 76 bilhes, ilustra as
discrepncias entre os graus de endividamento dos respectivos setores da agri-
cultura: do valor total, apenas R$ 3 bilhes so relativos a dbitos de pequenos
agricultores, ao passo que os R$ 73 bilhes relativos dvida do setor rural empre-
sarial e que no incluem todos os crditos no pagos por agricultores de mdio
e grande porte excedem em 25% a soma do total de emprstimos concedidos
pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
desde o incio de suas operaes, em 1995 (em valores atualizados at dezembro
de 2007) (IPEA, 2008b).
3.6 Uso especulativo da terra, grilagem de terras pblicas e valorizao

financeira dos ttulos de propriedade
Durante muito tempo a terra constituiu importante mecanismo de reserva de
valor, antes mesmo de ser capital. A terra somente se tornou atrativa para a pro-
duo agrcola quando a demanda por produtos agrcolas cresceu e os preos
e as polticas passaram a garantir crditos para a produo e facilidades para a
comercializao interna e para as exportaes. Com a valorizao, a terra transita
da condio de patrimnio para a de capital, ou seja, ela se torna, de meio de
produo, em fonte de gerao de mais valor.
O processo de desenvolvimento e de ocupao desigual do territrio nacio-
nal gerou tanto reas com elevada produtividade agrcola, com altos ndices tec-
nolgicos, como reas subexploradas e mantidas como reserva de valor. Muitas
dessas terras so adquiridas para fins especulativos (SAYAD, 1977). Esse processo
foi especialmente intenso em pocas de instabilidade da moeda e de elevados
ndices de inflao, e recrudesceu recentemente com o avano da fronteira agr-
cola sobre a Amaznia.
Como observado em todas as ocasies de expanso da fronteira agrcola,

em cada ciclo agrcola importante cana-de-acar, caf, pecuria, soja etc. a
busca por terra tem sua lgica econmica ancorada nas expectativas dos ganhos
futuros advindos no s do aumento contnuo da rea explorada, mas tambm
da penetrao de grandes projetos de infraestrutura, que promovem a valorizao
de terras desbravadas.
Igncio Rangel, em 1957, em seu livro A questo agrria brasileira, previa que
a elevao da produtividade capitalista no campo iria acelerar a liberao de foras
produtivas na agricultura mo de obra e reas ociosas , o que a modernizao
conservadora e o agronegcio realizaram. Este fato, contudo, acrescenta o autor,
no poderia impulsionar o desenvolvimento rural ou um projeto reformista no
campo em virtude de caracterstica especfica de nossa conformao social: o uso
da terra como reserva de valor.
A grilagem apropriao indevida de terras pblicas por meio da falsificao
de documentos est presente em todo territrio nacional. Embora a grilagem
de terras na Amaznia venha tendo mais divulgao, o fenmeno abarca todas
as unidades da Federao (UFs). A grilagem obedece a vrios interesses, desde
a simples especulao imobiliria at a venda de recursos naturais, lavagem de
dinheiro e captao de recursos financeiros.
Em 1999, a Comisso Parlamentar de Inqurito Destinada a Investigar a
Ocupao de Terras Pblicas na Regio Amaznica levantou a existncia de mais
de 100 milhes de ha de terras griladas. O processo de registros de terras rurais
no Estado do Amazonas, certamente como em outros Estados da Amaznia,
apresenta muitas falhas e irregularidades, aponta o Relatrio Final da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI), do qual se destacam ainda os seguintes pontos:
1. A existncia de extensa, vasta e alarmante quantidade de terras pbli-
cas matriculadas irregularmente e ilegalmente por particulares, muitas
vezes favorecidos por atuaes de flagrante delito executadas por re-
gistradores pblicos das comarcas do interior do estado, com eventual
cobertura de integrantes do prprio Poder Judicirio e dos institutos de
terras estaduais e federais.
2. A extenso do estado e a falta de fiscalizao por parte da Justia facili-
taram a falsificao e a multiplicao de registros de imveis rurais com
procedncia ilegal ou fictcia, persistindo problemas como duplicidade
de registros e de proprietrios, ou ainda a possibilidade de registro de
um mesmo imvel em mais de um municpio.
3. Certides de terras foram outorgadas por autoridades estaduais, em de-
sacordo com documentos legais e legtimos.
4. Ausncia de regras para procedimentos correcionais nos cartrios, es-

tabelecidas por rgos superiores, o que possibilita a prtica de atos
de registro pblico sem a presena das partes envolvidas, facilitando a
fraude, acarretando registro de demarcatrias e, em alguns casos, au-
mentando em mais de 30.000% as reas originais.
5. A partir da fraude, era possvel criar, por meio de Certides Vinten-
rias, de Inteiro Teor e outras, cadeias dominiais sem o devido lastro de
origem legal e de autenticidade que as comprovasse.
6. Dificuldade em se concretizarem os cancelamentos de registros frauda-
dos, seja por conta de aes interpostas no Judicirio, seja pela abertura
de novas matrculas do mesmo imvel em outro livro do cartrio.
Como consequncia dessa CPI, o Incra realizou srie de vistorias com o
objetivo de anular grandes fraudes e recuperar, para a reforma agrria, essas reas.
O relativo xito inicial dessa fiscalizao fez diminuir, por algum tempo, a quan-
tidade de terras griladas. Contudo, novas invases de terras pblicas e novos casos
de registro fraudulento continuaram a acontecer, e muitas das reas recuper-
veis pelo instituto permaneceram em poder dos grileiros por efeito de liminares
da Justia.
A invaso de terras pblicas e as tratativas posteriores para serem legali-
zadas ainda constituem a nota dominante do processo de ocupao de vastas
regies da Amaznia. Se, em primeiro momento, a invaso propicia a apropriao
dos recursos naturais, sobretudo madeira e castanha, em seguida abre caminho
a negociaes para a instalao de projetos agropecurios que, com frequncia,
contam com financiamentos de entidades estatais.
O mapa da grilagem, elaborado pela Comisso Permanente de Monito-
ramento e Assessoramento das Questes Ligadas Grilagem formada por rgos
da Justia, do estado, Ministrio Pblico e entidades da sociedade civil, em 2009,
revela que os ttulos irregulares somam mais de 110 milhes de ha, quase a exten-
so territorial do Par. Em So Flix do Xingu, por exemplo, os ttulos existen-
tes equivalem a quase 16 vezes o tamanho do municpio. Ao encabeada pelo
Ministrio Pblico Federal tramita no Conselho Nacional de Justia pedindo que
seja autorizado o cancelamento administrativo sem necessidade de ao judicial
desses ttulos, uma vez que o Tribunal de Justia do estado no atendeu ao pedido.
A partir de reiteradas denncias de grilagem de terras e de atuao ilegal de
madeireiras, foi novamente criada CPI para investigar a situao fundiria, bem
como o uso ilegal de terras na regio Amaznica. Para alguns deputados esta nova
comisso desnecessria, pois dever-se-ia concentrar esforos na aplicao das
recomendaes da comisso anterior, finalizada em 2001.
3.7 Novo ciclo de concentrao fundiria e regulao do agronegcio

O aumento mundial do preo dos alimentos a partir de 2006 e suas consequncias
na economia interna de pases importadores de commodities agrcolas provocaram
enorme interesse por terras frteis de pases em desenvolvimento, especialmente
na frica e Amrica Latina. O pressuposto de que a terra abundante e barata
nestes pases tem alavancado a tendncia de aquisio de grandes propriedades
pelos Estados que tm pouca terra arvel e por fundos de investimento privado.
Enquanto pases importadores buscam terra para garantir a segurana ali-
mentar de sua populao, os fundos de investimento miram a especulao imo-
biliria e a altssima rentabilidade das commodities, especialmente com as polticas
internas que incentivam o incremento da produo agrcola e colocam em relevo
a primarizao das economias. O incentivo s monoculturas para produo de
alimentos da pauta de exportao, o incremento das atividades mineradoras e a
aposta nos biocombustveis como matriz energtica do impulso tendncia de
valorizao da terra e a sua incorporao como reserva de valor.
Recente pesquisa do Instituto Internacional de Pesquisa em Poltica Alimentar
(VON BRAUN; MEINZEN-DICK, 2009) identificou srie de problemas nos con-
tratos firmados entre os compradores de terras e os pases africanos. Trata-se de con-
tratos de compra ou aluguel de terras com prazos que vo de meio a at um sculo,
colocando em risco o acesso de pequenos agricultores terra e gua. Na maior
parte dos contratos, segundo o estudo, no h qualquer garantia de contrapartidas
como transferncia de tecnologia, investimento na produo, criao de empregos e
construo de infraestrutura. Em muitos contratos no h um nico centavo gasto
com o aluguel das terras e em outros os preos so meramente simblicos.
O Brasil surge com fora na rota do que parece ser novo ciclo de concentrao
fundiria no mundo, baseada na expanso do agronegcio, nova face da moder-
nizao conservadora do campo. Com vasta e rica extenso territorial, o Brasil
possui um dos maiores mananciais aquferos do mundo, a maior biodiversidade
concentrada do planeta (Amaznia), percentual elevado de terras improdutivas
apropriadas por poucos especuladores, um dos maiores potenciais minerais do
mundo, polticas pblicas voltadas para o fortalecimento do agronegcio e, por
fim, a total ausncia de controle pblico sobre a aquisio de terras por estrangeiros.
Tendo em vista a presena crescente do capital estrangeiro no mercado de
terras brasileiro, o Ministrio Pblico Federal iniciou investigao sobre os registros
de imveis em nome de estrangeiros no pas, a fim de traar um mapa da situao
fundiria atual. E a constatao da instituio no poderia ser outra: as informaes
disponveis so precrias, baseadas em informaes declaratrias fornecidas apenas
por pessoas fsicas. Ainda assim, os dados do Servio Nacional de Cadastro de Terras
identificam que 4 milhes de ha so de propriedade de pessoas fsicas estrangeiras.
Deste total, 50% esto situados em territrio amaznico e o estado com a maior
presena de estrangeiros o Mato Grosso do Sul, com 800 mil ha alienados.
primeira vista, os relatos de aquisio antes apontados indicariam total
ausncia de regulao sobre a insero de pessoas fsicas e jurdicas estrangeiras
na alienao de terras. No o que ocorre, contudo. H farta legislao brasileira
direcionada regulao da aquisio de imvel rural por estrangeiros, merecendo
especial meno os seguintes dispositivos legais:
Constituio Federal de 1988 (CF/88), especialmente o Art. 190.
Lei no 4.504/1974 (Estatuto da Terra), que disciplina juridicamente
todo o regime de propriedade nacional.
Lei no 5709/1971, regulamentada pelo Decreto no 74.965/1964, que es-
tabelece regras especficas para a aquisio de imvel rural por estrangeiro.
Lei no 6.634/1979, que dispe sobre a faixa de fronteira.
Decreto no 85.064/1980, que disciplina a aquisio de imvel rural em
faixa de fronteira.
De forma esquemtica, todo o regime de aquisio e arrendamento de terras
por estrangeiros possui diversos limites, amparadas pelo Art. 190 da CF/88,
norma taxativa ao estabelecer que a lei regular e limitar a aquisio ou o
arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e
estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional.
Todas as disposies se dirigem tanto s pessoas fsicas e jurdicas estrangeiras
como tambm s pessoas jurdicas brasileiras cujo capital social seja composto
majoritariamente por capital estrangeiro com residncia ou sede no exterior.
A reduo destas disposies condio de letra morta da lei buscou legiti-
mao na prpria interpretao das normas vigentes por rgos ligados adminis-
trao pblica federal nos anos 1990. Com o objetivo de intensificar o processo de
abertura econmica do pas e privilegiar a entrada de capital estrangeiro no pro-
cesso de privatizao, o governo FHC revogou, via Emenda Constitucional (EC)
no 6/1995, o Art. 171 da Constituio Federal, que discriminava empresas brasi-
leiras e empresas de capital nacional das empresas estrangeiras, dispensando-lhes
tratamento diferenciado e disposies especiais. A revogao acabou por embasar
controvertido parecer da Advocacia-Geral da Unio (AGU/LA 04/94), que,
resumidamente, entendeu estar revogado o 1o do Art. 1o da Lei no 5.709/1971.8
8. Art. 1 - O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil s podero
adquirir imvel rural na forma prevista nesta Lei.
1 - Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurdica brasileira da qual participem, a
qualquer ttulo, pessoas estrangeiras fsicas ou jurdicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou
tenham sede no Exterior.
A despeito do parecer, se fossem aplicados todos os dispositivos regulatrios

vigentes, grande parte das aquisies de terras por estrangeiros teriam de ser revis-
tas e/ou anuladas. Alm disso, convm lembrar que a aquisio de terras para fins
especulativos, independente da nacionalidade do adquirente, viola o princpio da
funo social da propriedade.
O que est em jogo, porm, no um conflito xenfobo ou nacionalista,
mas a perda de soberania do Estado brasileiro sobre o seu prprio territrio, a
reproduo de modelo de desenvolvimento excludente e a expanso de novo ciclo
de concentrao fundiria. Diante da constituio de grandes enclaves extraterri-
toriais em solo brasileiro, como o pas poder, no mdio prazo, garantir soberania
alimentar sem possuir soberania territorial?
O controle dos meios de produo essencial para garantir segurana
alimentar. Para tanto, porm, mais do que estabelecer mecanismos pblicos de
controle sobre a aquisio de imveis rurais por estrangeiros necessrio avanar
para o estabelecimento de amplo marco regulatrio sobre o agronegcio. Isto exi-
gir, pois, no s o cumprimento de toda a legislao j existente como tambm
estabelecer politicamente o que, para quem e sobre quais condies se continuar
produzindo alimentos no Brasil.
4 VISO DE MUNDO, REPRESENTAO DO MUNDO E PREVISIBILIDADE:

A CONSTRUO DAS POSSIBILIDADES FUTURAS
A constituio de sociedade fortemente concentrada em reas urbanas tem
sido utilizada como um dos motivos pelos quais a reforma agrria deixou de
ser pauta relevante na agenda de reformas do Estado. Segundo os profetas
do novo mundo rural, autoproclamados porta-vozes da opinio pblica, a
reforma agrria desapareceu da agenda poltica de todos os pases em razo
da rpida urbanizao do mundo. No Brasil, insistir no tema concentrao
fundiria seria ento contrassenso, haja vista a ausncia de demandantes
por terra e o aumento da produtividade no campo. Para muitos analistas,
os dados tm demonstrado o sucesso de um modelo hbrido, em que a
agricultura familiar convive harmoniosamente com o agronegcio. Os pro-
blemas do campo seriam, pois, de incluso dos pequenos em sociedade de
mercado. A porta de entrada do maravilhoso mundo rural est, para alguns,
no investimento tecnolgico.
A escolha da concentrao fundiria como tema-problema evidencia nossas
discordncias com relao a essa concepo onipresente. O rural no est desco-
nectado do urbano, assim como no existem dois regimes capitalistas dissociados
e estanques entre si, como se o mundo rural fosse governado por generosidade
intrnseca dos grandes com os pequenos. Se no se reinventa a roda, se reacende
certamente algumas grandes questes. Os problemas do mundo rural dialogam

com todas as esferas da poltica pblica e escapam armadilha da especializao e
das iluses de um mundo imvel. Para alm dos nmeros e das tabelas, interessa
identificar as contradies e as antinomias. Ao se optar por um problema estru-
tural na questo agrria, a concentrao fundiria, evita-se a tentao de elaborar
texto de teor excessivamente especulativo.
A estrutura fundiria ao mesmo tempo causa e consequncia do urbano
e do rural que se construiu ao longo da histria. A interferncia em problema
estrutural no o resultado da aplicao de frmulas acabadas ou modelos per-
feitos. O que desejvel tambm no est imune a contradies.
Qual o papel da concentrao fundiria sobre as condies sociais do
meio rural brasileiro? Quais so a dimenso e o teor da questo agrria atual?
Quais so as suas relaes com as outras dimenses do mundo social? Existe
demanda por reforma agrria hoje? Em caso afirmativo, quem so seus deman-
dantes? H poltica de reforma agrria em curso no pas? Em caso afirmativo,
ela interfere na estrutura fundiria? Que mundo est se construindo com as
polticas que vm sendo implementadas? Quais so as possibilidades de modi-
ficao do quadro atual?
4.1 O cenrio inercial: em 2022, bem-vindo a 1920

O financiamento de modelo de desenvolvimento urbano-industrial, como visto
na seo 3 deste captulo, foi sustentado pela aliana entre burguesia urbana e
elites rurais proprietrias. O surgimento de novos blocos setoriais hegemnicos
no processo de desenvolvimento capitalista nacional deslocou as elites agrrias
rurais do eixo central das decises polticas. Contudo, a concentrao fundiria
garantiu permanente poder de barganha ao setor ruralista.
Diante de um pas predominantemente agrrio e da necessidade de cons-
tituir operariado urbano, um dos eixos de sustentao do desenvolvimento
capitalista brasileiro foi o incentivo migrao campo cidade. A tendncia de
esvaziamento do campo e de superpovoamento das cidades tem-se mantido cons-
tante, diminuindo um pouco de intensidade nos ltimos dez anos, em razo do
j elevado desequilbrio na distribuio populacional pelo territrio. De acordo
com projees elaboradas pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc),
mantidas as condies atuais, o quadro de concentrao urbana e esvaziamento
do meio rural deve manter-se constante at 2022, com ligeira perda de participa-
o percentual da populao rural na populao total do pas.
GRFICO 1
Evoluo da populao residente
(Em %)
Fonte: Projees da Disoc/Ipea.
Destaque-se ainda que, mantidas as tendncias atuais, o meio rural contri-

buir com menos de 5% no aumento populacional no perodo 2010-2022. Este
quadro fruto de alguns fatores: tendncia de queda da taxa de natalidade, enve-
lhecimento da populao no campo, masculinizao do meio rural e diminuio
expressiva do nmero de jovens. No longo prazo, as tendncias so mais preocu-
pantes, ante a queda percentual expressiva do nmero de jovens e crianas nos
prximos 12 anos. Sem poltica que estimule ocupao equilibrada do territrio
a partir da reforma agrria, o processo de desertificao demogrfica do mundo
rural tende a se reproduzir e se intensificar.
Os indicadores demogrficos, por sua vez, so determinados pelo quadro
permanente de concentrao fundiria, visto que a expropriao de terras de um
vasto contingente populacional significa, sobretudo, o bloqueio a diversos direitos
e a inviabilizao das condies de vida no campo. De acordo com os dados do
Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) do Incra, dos 5,18 milhes de im-
veis rurais existentes, 3,37 milhes so minifndios. O latifndio, por sua vez,
representado por 131,6 mil imveis, que ocupam 321,8 milhes de ha. Portanto,
mais da metade dos imveis rurais cadastrados so habitados por famlias sem
quaisquer condies de se reproduzirem de forma autnoma. Na outra ponta,
2,2% dos imveis cadastrados ocupam 56,3% da rea total. Se se considerar que
nico proprietrio possui mais de um imvel rural, o grau de concentrao de
terras ainda maior do que as estatsticas permitem demonstrar.
GRFICO 2
Estrutura fundiria Brasil, 2010
(Em %)
Fonte: SNCR/Incra.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Os custos sociais desse modelo so perversos e tendem a radicalizar os graves

problemas que j se possui. Os dados do Incra e do censo permitem afirmar,
pois, que, em termos de estrutura fundiria, a projeo de cenrio inercial no
mais do que a extenso de uma tendncia histrica, cujos reflexos e eixos de
sustentao j so conhecidos. Para compreender que pas se projeta sob 2022,
ser necessrio investigar as bases a partir das quais o mundo rural vem se conso-
lidando no modelo de desenvolvimento atual.
4.1.1 Os reflexos das condies estruturais: necessidades e carncias da vida no campo

O processo de expanso da explorao dos recursos naturais e a lgica produti-
vista que preside a poltica agrcola brasileira tm gerado pesados nus para as
geraes de hoje, com tendncias de agravamento das condies de vida. Neste
estudo as ligaes entre o modelo de explorao racional do campo, com nfase
na primarizao da economia, e os problemas urbanos se tornam evidentes.
A intensificao do desmatamento nos diversos biomas nacionais permite iden-
tificar que, mesmo diante do reforo do aparato fiscalizatrio do Estado, a rea
desmatada nos diversos biomas no perodo 2002-2008 foi significativa, com a
supresso de cerca de 24,5 milhes de ha (245 mil km) de vegetao nativa, rea
equivalente a 160 vezes o municpio de So Paulo.
TABELA 2
Projeo de desmatamento por biomas 2022
Vegetao remanescente (ha) Desmatamento no
Vegetao original perodo 2009-2022 em
Biomas
(ha) 2002 2008 2022 relao a 2008
(%)
Amaznia 419.694.300 369.886.350 356.740.150 328.839.981 7,8
Cerrado 203.938.689 113.652.100 105.118.200 88.144.938 16,1
Caatinga 82.652.445 46.002.908 44.318.241 40.737.268 8,1
Mata Atlntica 131.546.000 10.408.458 10.201.200 9.739.882 4,5
Pantanal 15.000.000 13.305.000 12.152.000 9.932.861 18,3
Total 852.831.434 553.254.816 528.529.791 477.394.930 9,67
Fonte: M
inistrio do Meio Ambiente (MMA), Instituto nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), SOS Mata Atlntica (Sosma), IBGE
e Atlas da Questo Agrria Brasileira.
Mantido este ritmo, poder-se- ter em 2022 rea total desmatada de 51,1
milhes de ha, com impactos expressivos nos biomas Amaznia, Cerrado e Pan-
tanal. A supresso dos remanescentes de Cerrado tem se intensificado em razo
do avano das pastagens, da soja e da cana-de-acar em toda a regio, com des-
taque para os estados de So Paulo e Gois. O Pantanal tem sido impactado pela
expanso das pastagens e pela explorao de carvo, destinado principalmente
s siderrgicas de Minas Gerais. A Amaznia, por sua vez, tem sido fortemente
atingida pela explorao de madeira associada expanso de pastagens. Em todos
os biomas identificados, portanto, a supresso dos remanescentes dos biomas
est associada intensificao de exploraes agropecurias e ao fornecimento de
matria-prima para setores industriais de peso na economia nacional, estimuladas
pelas trs esferas governamentais.
Os impactos ambientais, por sua vez, tm causado srias consequncias para
as condies de vida da populao e para as prprias atividades agropecurias.
De acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, cerca de 90%
dos municpios brasileiros declararam ter registrado alguma ocorrncia impactante
no meio ambiente entre 2007 e 2008. Mais de 40% dos municpios declararam
ter ocorrido escassez, poluio e assoreamento de corpo dgua no municpio.
A mesma pesquisa identificou que 934 municpios declararam prejuzos sofridos
pelas atividades agrcolas em virtude de agresses ao meio ambiente. Por sua vez,
722 municpios alegaram que os problemas ambientais impactaram a atividade
pecuria. A natureza dos problemas declarados pelos municpios revela haver, na
maior parte dos casos, relao direta com a interveno humana sobre o meio
ambiente e o uso da terra. Alm disso, o nmero expressivo de municpios indica

que os problemas ambientais identificados atingem indistintamente campo e
cidade em todas as regies do pas. No se trata, pois, de questo de poltica
local, mas de um dos mais graves sintomas de um modelo de desenvolvimento
sustentado por pesados custos sociais.
Um dos pilares da revoluo verde foi a modificao de tcnicas agr-
colas e a utilizao intensiva de insumos. Instrumentalizada por uma lgica
produtivista, a agropecuria brasileira no parou de crescer. Os ganhos de
produtividade foram impulsionados pelo investimento estatal em pesquisa,
especialmente vinculado aos imperativos da alavancagem do setor agropecu-
rio na acumulao capitalista. Desde ento, mesmo diante das alternativas de
produo j conhecidas, o pas vem aumentando constantemente as importaes
de fertilizantes e agrotxicos. De acordo com a Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa), o Brasil o maior mercado de agrotxicos do mundo. Entre
2000 e 2007, a importao destes produtos aumentou 207%. O pas concentra
84% de todas as vendas de agrotxicos da Amrica Latina e 107 empresas aptas
ao registro de produtos e com permisso para utilizao de insumos banidos
em diversos pases. Grande parte das substncias so utilizadas na produo
das principais culturas de exportao e nos produtos que compem a dieta
alimentar do brasileiro.
A estratgia comumente indicada para o controle do uso excessivo de
agrotxicos acaba recaindo sobre o consumidor final dos produtos. Parte-se do
pressuposto equivocado de que existem alternativas alimentares nas diferentes
regies e que todos os consumidores gozam de capacidades financeiras suficien-
tes para reorientar suas escolhas. Em uma sociedade em que a maior parte da
populao empregada vive com um salrio mnimo, o critrio de escolha dos
alimentos o preo.
No h outra alternativa, portanto, seno a reviso dos padres de produ-
o dos alimentos, que exigem mudanas nas polticas de crdito e de assistn-
cia tcnica. A postergao desta mudana representa risco real sude e vida
da populao. De acordo com os dados do Sistema Nacional de Informaes
Toxico Farmacolgicas (Sinitox)/Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)/Ministrio
da Sade (MS), nos ltimos nove anos, foram registrados 51,9 mil casos de
intoxicao por agrotxico de uso agrcola. Deste universo, 1,6 mil pessoas
morreram. O nmero de pessoas contaminadas suficiente para levantar ques-
tionamentos sobre as formas de explorao e de cultivo que vm financiando a
atividade agropecuria.
Vale destacar, porm, que o risco sade aumenta medida que cresce a
capacidade de consumo. Esta uma verdade apenas parcial para a populao
rural. De acordo com os dados da PNAD/IBGE 2004, cerca de 50% dos domic-
lios particulares na rea rural apresentavam algum tipo de insegurana alimentar.
Desse contingente, a maioria (30,6%) apresentava insegurana alimentar mode-
rada ou grave, ou seja, a dieta alimentar de um tero da populao do campo tem
srias restries nutricionais.
Outro fator, porm, chama ateno: na comparao urbano rural, mais
uma vez o meio rural possui o pior indicador em termos de insegurana alimen-
tar. A contradio aqui que o lcus de produo dos alimentos possui percentual
de domiclios em insegurana alimentar maior se comparado ao meio urbano,
isto , o campo produz alimentos, mas a produo no chega de forma satisfatria
at a mesa dos trabalhadores rurais. A ausncia de reforma agrria o elemento
determinante da situao, mas a explicao merece mais detalhamentos.
Em geral, as condies sociais da populao urbana so muito melhores do
que as do meio rural. No perodo 2004-2008, de acordo com os dados da PNAD/
IBGE, o rendimento mdio no meio rural eleva-se a uma taxa ligeiramente supe-
rior (51,3% em quatro anos, contra 47,2% no meio urbano). Porm, a desi-
gualdade de renda na relao campo cidade aumentou, mesmo em perodo
de crescimento econmico mais elevado e apesar do incremento de mecanismos
de transferncia direta de renda.
O percentual da populao economicamente ativa sem rendimento mone-
trio tambm toma maior proporo no meio rural (quase 25% em 2008, contra
pouco mais de 10% no meio urbano), sustentando o quadro permanente de
desigualdade. A mecanizao da produo agrcola tende a diminuir o nmero de
pessoas ocupadas nos grandes estabelecimentos, o mesmo no ocorrendo na agri-
cultura familiar. Nesta, o proprietrio trabalha na prpria terra, o que significa
dizer que uma poltica de redistribuio de terras que interfira na estrutura fun-
diria no resolve apenas os problemas do campo brasileiro, como ainda garante
trabalho a quem deseja produzir.
Este diagnstico ganha sustentao na srie histrica do censo agropecu-
rio. Os dados tm mostrado variao negativa da ocupao nos estabelecimentos
agropecurios ao longo nos ltimos 20 anos. Embora o recorte agricultura fami-
liar versus agricultura patronal s tenha sido adotado no ltimo censo, a srie
histrica sobre ocupao nos permite estabelecer relao direta entre a estrutura
fundiria e a gerao de trabalho no campo. As curvas de ocupao e do nmero
de estabelecimentos de at 100 ha so semelhantes ao longo de toda a srie his-
trica do censo. De 1920 a 1985, o nmero de pequenos estabelecimentos passa
de 463 mil para 5,2 milhes, incremento de 1.100%. Neste perodo a ocupao
cresce, chegando a 23,4 milhes de pessoas ocupadas. A partir da, o pessoal
ocupado decresce: verifica-se perda de 30% das ocupaes entre 1985 e 2006.
Nesse mesmo perodo, o nmero de pequenos estabelecimentos decresce em

torno de 15%. Como de cada quatro pessoas ocupadas no meio rural trs esto
laborando em regime de agricultura familiar, pode-se inferir que grande parte
das relaes de trabalho extintas no perodo se deram em razo da diminuio
significativa das pequenas propriedades.
Tem-se, portanto, uma estrutura fundiria que gera desemprego rural.
De outro lado, tem-se contingente no desprezvel de trabalhadores que laboram
para a agricultura patronal. Quais so as condies de trabalho de 4,5 milhes de
pessoas ocupadas em atividade agropecuria? Uma das caractersticas marcantes
do mundo do trabalho rural o alto grau de instabilidade das relaes de tra-
balho. De acordo com o Anurio Estatstico do Departamento Intersindical de
Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese), o setor agropecurio possui a
segunda maior taxa de rotatividade na economia por setor de atividade, perdendo
apenas para a construo civil. O mesmo departamento identificou nas pesquisas
de pisos salariais que o setor rural possui os piores salrios na comparao com
todos os setores econmicos.
O setor, porm, no apresenta apenas custos sociais e ambientais, mas tam-
bm elevado nus econmico. Desde meados dos anos 1990 as dvidas relativas ao
crdito rural vm sendo renegociadas. Do montante do endividamento, cerca de
70% de responsabilidade do setor patronal. A estes valores devem ser somados
os subsdios financeiros, a securitizao da dvida agrcola, a renncia fiscal sobre
produtos agropecurios, insumos e fertilizantes, a prorrogao do pagamento das
dvidas das cooperativas e os convnios estabelecidos entre entidades patronais
(Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil CNA, Servio Nacional de
Aprendizagem Rural SENAR, Organizao das Cooperativas Brasileiras OCB
e Sociedade Rural Brasileira SRB) e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa). Os valores soterram a soma de todos os investimentos
destinados reforma agrria e agricultura familiar.
Diante de um quadro de pesados custos sociais, ambientais e econmicos,
qual o bnus do modelo de desenvolvimento apresentado pelo setor agrope-
curio no conjunto da economia nacional? As respostas dos setores ruralistas
so unssonas em apontar para a participao do setor nos supervits da balana
comercial. Este, entretanto, no o melhor indicador, dada a participao irris-
ria do Brasil no comrcio internacional pouco acima de 1%. Quando avalia-se,
porm, a participao percentual dos setores de atividade no valor adicionado, a
importncia econmica do setor agropecurio diminui de tamanho.
GRFICO 3
Participao dos setores de atividade no valor adicionado
(Em %)
Fonte: Contas Nacionais Trimestrais/IBGE.
Se a estrutura fundiria permanece intocada e todos os indicadores a ela

conectados no fornecem novas perspectivas, quais so as possibilidades da
reforma agrria no contexto atual? O que se pode esperar de 2022? Recrudesci-
mento do modelo atual ou reforma agrria como alternativa? Como transitar de
um novo mundo rural desigual e excludente para uma alternativa de democra-
tizao do acesso terra e de preservao dos recursos naturais?
4.1.2 O mundo rural entre as expanses e as constries

Da mesma forma como a estrutura agrria se perenizou ao longo de toda a hist-
ria brasileira, os arranjos polticos das elites agrrias se reproduziram no tempo.
A influncia da classe se concretiza no acesso ao crdito e na submisso dos
investimentos pblicos aos interesses privados locais. Neste trabalho o princpio
de justia, que preconiza tratamento desigual aos desiguais na medida de sua
desigualdade, maximiza as diferenas entre grandes e pequenos. o que se pode
depreender de simples anlise do grfico a seguir.
GRFICO 4
Evoluo do volume de crdito programado e aplicado por safra
(Em R$ mil)
Fonte: Mapa/Secretaria de Poltica Agrcola (SPA)/Departamento de Economia Agrcola (Deagri).
Em toda a srie histrica, o volume de crdito disponibilizado para a agri-

cultura patronal muito superior ao disponibilizado para a agricultura familiar.
Depois de perodo de queda no volume de recursos desembolsados na safra
2008-2009, os recursos disponibilizados voltaram a crescer para o agronegcio. A
curva de crescimento do crdito disponibilizado para este setor muito superior
da agricultura familiar, motivo pelo qual mesmo o crescimento constante dos
crditos para os pequenos produtores e beneficirios da reforma agrria no chega
a constituir qualquer interferncia no nvel de concentrao fundiria.
A poltica voltada para o fortalecimento do agronegcio se projeta sobre
o futuro. De acordo com as projees do Mapa, a rea plantada de soja deve
crescer a uma taxa de 1,9% ao ano (a.a.), alcanando, em 2020, 26,9 milhes
de ha. A cana-de-acar, por sua vez, dever crescer a substanciais taxas de 4,1%
a.a., alcanando 12,9 milhes de ha. O mesmo estudo do ministrio prev incre-
mento de 2,7% e 2,5% respectivamente para a produo de papel e celulose, o
que significa tambm o aumento na rea plantada de eucalipto. Enquanto isso, a
rea plantada de feijo, arroz e trigo decrescer no perodo, apesar de se tratar de
culturas que compem a dieta alimentar do brasileiro. Se mantidas as tendncias
de aumento real da renda, o aumento do consumo consequncia lgica. Diante
disso, o prprio Mapa prev, ironicamente, que em 2020 um dos pases com a
maior rea agricultvel do mundo dever importar o produto mais consumido
pelos brasileiros de todas as classes sociais: feijo.
A expanso da rea plantada das monoculturas pe em xeque a possibilidade

de convivncia dos dois modelos de explorao agrcola vigentes. Consequn-
cia da reprimarizao da economia, os monocultivos tm crescido de forma
vertiginosa, ganhando espao na diviso dos recursos pblicos em razo de sua
participao na formao dos supervits da balana comercial. De acordo com
as previses do Mapa, as exportaes das commodities crescero a taxas anuais
significativas: soja a 2,9%, acar a 3,8%, etanol a 10,7% e celulose a 4,1%.
Aqui reside o n da questo: possvel garantir segurana alimentar popu-
lao brasileira com a expanso dos monocultivos? Os monocultivos tm afetado a
produo de outras culturas? Como harmonizar a produo em excesso de culturas
que no se consome com a necessidade de produzir alimentos diversificados sem
esgotar os recursos naturais e sem avanar sobre os remanescentes dos biomas?
Os dados da produo agrcola municipal explicitam os frutos das contra-
dies do modelo. A rea plantada dos monocultivos de exportao avana con-
sideravelmente em relao rea ocupada por 20 diferentes produtos necessrios
a uma boa alimentao do ponto de vista nutricional. Em 2006, cinco culturas
de exportao ocupavam quase o triplo da rea total ocupada por outros cultivos.
O que chama ateno, porm, que no s tem crescido a diferena de rea plan-
tada como tem diminudo, em nmeros absolutos, a plantao de uma diversidade
de alimentos. Ou seja, a monocultura se expande pela incorporao da fronteira
agrcola, ao mesmo tempo que pressiona e suprime a diversificao de cultivos.
GRFICO 5
Evoluo da rea plantada monocultivos de exportao versus produtos da
dieta alimentar
(Em hectare)
Fonte: Produo agrcola municipal.

Se a monocultura avana incorporando a nova fronteira e suprimindo cultivos

diversificados, caberia ao Estado, como em qualquer outra atividade econmica,
exercer o seu papel regulatrio. Quais so, pois, os instrumentos de regulao esta-
tudos no ordenamento jurdico? H efetividade das normas regulamentadoras?
Embora os dispositivos normativos no sejam suficientes para transformar
o mundo rural atual, a sua efetivao garante ao menos a sinalizao de novas
perspectivas, impactando o conjunto da sociedade e melhorando as condies da
vida urbana e rural. O delineamento dos intrumentos presentes fornece os acessos
ao que se poderia ser em face do que se . O cenrio inercial que se delineou at
agora ir paulatinamente se contrapor ao cenrio desejvel apontado para 2022.
4.2 Os direitos e os instrumentos pblicos de regulao: o cen-

rio desejvel e as estruturas inalteradas
A construo do cenrio desejvel passa pela definio do modelo de desenvolvi-
mento territorial que se quer e de uma avaliao crtica da trajetria histrica. Essa
definio, por sua vez, s se legitima a partir de um projeto de democratizao dos
processos decisrios que garanta o poder de interveno dos excludos da histria. O
futuro, porm, s se constri a partir das condies objetivas e subjetivas dos homens
presentes. E neste sentido que se destaca a existncia de ponto de partida inescap-
vel, a partir do qual realidade diversa da atual ganha sustentao poltica: a afirmao
histrica dos direitos fundamentais e sociais na Carta Magna atual e a dignidade da
pessoa humana como princpio fundante de toda a ordenao social brasileira.
O prembulo da CF/88 estabelece como finalidade do Estado democrtico a
garantia do exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia. Na mesma direo, o Art. 3o diz que
a Repblica Federativa do Brasil tem por objetivo a constituio de uma sociedade
livre, justa e solidria (inciso I); a garantia do desenvolvimento nacional (inciso II);
a erradicao da pobreza, da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e
regionais (inciso III); e, por fim, a promoo do bem de todos, vedada qualquer forma
de preconceito ou discriminao (inciso IV). Por sua vez, o Art. 6o define o contedo
dos direitos sociais: educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana, previdncia
social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados.
Estes mandamentos se irradiam de forma sistmica pelos cdigos e pela
legislao esparsa como princpio de interpretao. o que prescreve, por exem-
plo, o Art. 5o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (LICC), segundo o qual, na
aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias
do bem comum. Portanto, estes dispositivos no so meras recomendaes ou
frases de efeito, mas prescries dotadas de fora normativa, submetendo toda e
qualquer autoridade pblica e seus atos persecuo de suas determinaes.
Tem-se, pois, que a lei no um fim em si e que sua aplicao deve atingir
os fins sociais; que todos os cidados so titulares de um patrimnio comum,
imaterial posto que so direitos , embora materializvel; que o legislador
constituinte no s apontou para os princpios e objetivos de toda a organizao
poltica e territorial brasileira como diagnosticou os grandes problemas nacionais
que necessitam ser superados; e, por fim, que todos os agentes pblicos esto
jungidos persecuo do bem comum.
Porm, as leis no bastam. Os lrios no nascem das leis, diria Drummond.
Em um cenrio em que as relaes sociais so desequilibradas e o poder econmico
fortemente concentrado em torno de um grupo ou uma frao de classe, o papel do
Estado na defesa do interesse pblico e na proteo dos direitos da maioria hipossufi-
ciente ganha relevo. Uma das formas clssicas de interveno estatal nas relaes sociais
se d pelo exerccio do seu poder regulatrio.9 O Estado exerce assim o seu poder
civilizatrio, resguardando o patrimnio coletivo, protegendo um mnimo existencial
como ponto de partida ao qual a parte mais forte das relaes tem de se submeter.
No mundo rural, como j visto no cenrio inercial, a regulao opera em sentido
oposto. Enquanto a legislao penal utilizada contra movimentos de trabalhadores
sem-terra, as normas que orientam a reforma agrria tm sido sabotadas cotidiana-
mente, fruto de orientao jurisprudencial seletiva quanto aos destinatrios de suas
prescries e dos mecanismos polticos que do sustentao econmica ao agronegcio.
Apesar de os direitos sociais e fundamentais estabelecerem srie de manda-
mentos que vinculam toda a ao estatal, a desregulao do agronegcio retira a
fora normativa dos direitos fundamentais dos trabalhadores rurais, inutilizando,
sobretudo, os requisitos da funo social da propriedade. Convm, portanto,
indicar as vias possveis de desenvolvimento de um mundo rural menos desigual,
estruturado sobre outro modelo de desenvolvimento territorial.
4.2.1 Estrutura fundiria: bases para construo de novo cenrio

Para construo dos dois cenrios propostos, primeiro necessrio descrever uma
estrutura fundiria mais prxima realidade brasileira, combinando informaes
de diferentes fontes e bases de dados. As duas principais fontes de informao para
analisar a estrutura fundiria brasileira so o Censo Agropecurio 2006 do IBGE e
o SNCR do Incra. O primeiro utiliza o conceito de estabelecimento agropecurio,
relacionado com a unidade de terra sob uma mesma administrao. O segundo tra-
balha com a categoria imvel rural, este diretamente ligado propriedade/posse
da terra, conceito considerado mais adequado para anlise da estrutura fundiria
brasileira. H, de acordo com o SNCR, 5,2 milhes de imveis rurais no Brasil.
9. Por regulao entenda-se aqui a prerrogativa do Estado de intervir na relao entre particulares, a partir do reconhecimen-
to de uma situao real de desigualdade que pe em risco a fruio plena de direitos fundamentais da parte mais vulnervel.
No entanto, por conter somente o registro das propriedades e posses rurais,

o SNCR no contempla categorias relativas ao acesso precrio terra. Dessa
maneira, torna-se necessrio agregar as categorias produtor sem rea, parceiro
e arrendatrio do universo agricultura familiar estabelecido pelo IBGE. De
acordo com o Censo Agropecurio 2006, h cerca de 565 mil estabelecimentos
precrios assim distribudos regionalmente:
TABELA 3
Estabelecimentos sob condies precrias
Regio Estabelecimentos (no) Estabelecimentos (%)
Centro-Oeste 9.078 1,6
Nordeste 369.231 65,4
Norte 41.653 7,4
Sudeste 61.259 10,8
Sul 83.751 14,8
Brasil 564.972 100,0
Fonte: Censo Agropecurio 2006/IBGE.

Alm disso, h de se considerar o universo de famlias sem-terra acampadas

e registradas pelo Incra. Tem-se, desse modo, retrato mais adequado da estrutura
fundiria no Brasil. Havia cerca de 238 mil famlias acampadas cadastradas pelo
Incra em 2009.
Assim, optou-se por considerar o SNCR como a base para as informaes da
estrutura fundiria brasileira, acrescentado dos estabelecimentos familiares pre-
crios e das famlias sem-terra acampadas. Nestes casos, como h estreita relao
entre estabelecimento/imvel com domiclio/famlia, considera-se, para fins da
anlise ora proposta, que um estabelecimento/imvel desses segmentos corres-
ponde a uma famlia. Tem-se, ento, a seguinte estrutura fundiria brasileira:
TABELA 4
Estrutura fundiria brasileira
rea total Imveis rea
Grupos de rea mdulos fiscais Total de imveis
(ha) (%) (%)
Sem rea 803.195 0 13,4 0,0
Mais de 0 a 0,5 mdulo fiscal 2.243.796 18.737.085,45 37,5 3,3
Mais de 0,5 a menos de 1 mdulo fiscal 1.123.101 29.596.967,86 18,8 5,2
Subtotal 1 4.170.092 48.334.053,31 69,7 8,5
De 1 a 2 mdulos fiscais 837.319 41.165.050,98 14,0 7,2
Mais de 2 a 3 mdulos fiscais 300.681 25.560.494,02 5,0 4,5
(Continua)
(Continuao)
rea total Imveis rea
Grupos de rea mdulos fiscais Total de imveis
(ha) (%) (%)
Subtotal 2 1.683.173 201.618.185,61 28,1 35,3
Mais de 400 a 600 mdulos fiscais 309 7.888.807,37 0,0 1,4
Mais de 600 mdulos fiscais 445 77.774.546,69 0,0 13,6
Subtotal 3 131.575 321.788.680,50 2,2 56,3

Total 5.984.840 571.740.919,42 100 100
ndice de Gini 0,83649
Fontes: S NCR/Incra; Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas/Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA); e Censo Agropecurio 2006/IBGE.
Os dois segmentos adicionados, acampados e precrios, constituem parte da

demanda por terra no Brasil, sendo os primeiros, obviamente, o grupo priorit-
rio de uma poltica de redistribuio de terra. Para estimativa de demanda mais
prxima da realidade, deve-se levar em conta que cada famlia deva ter uma rea
de imvel rural mnima que garanta sua sobrevivncia e seu desenvolvimento
econmico, ou seja, uma rea no inferior a 1 mdulo fiscal. Abaixo disso, seria
a reproduo de minifndios. Atualmente, os minifndios, segundo os dados do
SNCR, somam, em todo o territrio brasileiro, 3,4 milhes de imveis com uma
rea de 48,3 milhes de ha, correspondendo a 65% dos imveis registrados, mas
apenas 8% do total das reas registradas. Para resolver a questo dos minifn-
dios seria necessria rea complementar de 76 milhes de ha, a fim de que essas
famlias tivessem uma rea de ao menos 1 mdulo fiscal e superem a condio
de minifundirios.
Assim, a estimativa de demanda por terra ora proposta abrange os grupos de
famlias acampadas, as famlias com acesso precrio terra e os minifundirios, o
que corresponde atualmente a mais de quatro milhes de famlias, distribudas da
seguinte maneira entre as categorias:
TABELA 5
Demanda por terra no Brasil
rea prpria rea mnima necessria
Categoria Total de imveis Dficit
(ha) (ha)
Minifundirios 3.366.897 48.334.053,31 124.458.074,00 -76.124.020,69
Acampados 238.223 0,00 10.832.082,24 -10.832.082,24
Precrios 564.972 0,00 26.638.606,00 -26.638.606,00
Total 4.170.092 48.334.053,31 161.928.762,24 -113.594.708,93
Fontes: S NCR/Incra; Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas/Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA); e Censo Agropecurio 2006/IBGE.
Cumpre considerar que esse contingente de demandantes por terra no

ficar estanque no decorrer dos anos. Como, em geral, cada estabelecimento
familiar corresponde a um ncleo familiar, tal contingente tende a reproduzir-se,
o que elevar a demanda futura por terra. Levando-se em conta o ano de 2022,
estima-se que os atuais grupos de demandantes somaro 5,5 milhes de famlias.10
Destarte, em uma poltica de distribuio de terras, a formao de um estoque
fundirio deve levar em considerao a reproduo da agricultura familiar e, por-
tanto, evitar novos processos de fragmentao da propriedade que acabem por
reconduzir minifundizao do campo. Estrutura fundiria mais equitativa
aquela que permite a reproduo de novos estabelecimentos familiares em condi-
es de sustentar e desenvolver as famlias de agricultores.
Como, ento, formar estoque de terras para atender plenamente demanda
das famlias e promover estrutura agrria desconcentrada e pautada no desenvol-
vimento da agricultura familiar e na produo sustentvel de alimentos? Basica-
mente, aplicando-se os preceitos constitucionais da funo social da terra11 em
suas dimenses econmica, social e ambiental. Caberia, pois, ao Estado aplicar
instrumentos geis e eficazes para a desapropriao de grandes propriedades que
descumpram uma ou mais das trs prerrogativas antes citadas.
Com relao dimenso ambiental, at dezembro de 2009, encontravam-se
embargados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Natu-
rais Renovveis (Ibama) em virtude de ilcitos ambientais 183 estabelecimentos
caracterizados como grandes propriedades, somando uma rea de 1,2 milho de
ha distribudos entre 13 estados.
10. Projeo realizada tendo como base a evoluo estadual do nmero de domiclios rurais entre 2004 e 2008,
segundo a PNAD/IBGE.
11. O caput do Art. 5o da Constituio Federal prescreve, na ordem aqui descrita, que todos os brasileiros e estrangeiros
residentes tm direito inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Por sua
vez, o inciso XXIII do mesmo artigo prescreve que a propriedade atender sua funo social. Esta mesma disposio
aparece no Art. 170, inciso III, segundo o qual a funo social da propriedade princpio geral da atividade econmica.
O termo reaparece mais cinco vezes na Constituio indicando a sua condio de princpio: funo social da cidade
(Art. 182, caput); funo social da propriedade urbana (Art. 182, 2o) e funo social dos imveis rurais (Arts. 184,
caput, 185, Pargrafo nico, e 186 e incisos).
Apesar do nmero elevado de propriedades flagradas, a desapropriao por

prtica de crime ambiental no avana. Em mais de 20 anos de Constituio
vigente, apenas em 2009 foi assinado o primeiro decreto de desapropriao de uma
fazenda de 1.182 ha localizada em Minas Gerais pela prtica de crime ambiental.
Outro critrio que autoriza a desapropriao concerne violao dos direitos
trabalhistas. As condies precrias de trabalho no meio rural j so conhecidas
de longa data e deveriam, em tese, autorizar a desapropriao dos imveis rurais.
Na prtica, porm, o desrespeito legislao trabalhista vulgarizou-se a tal ponto
que at mesmo pesquisa recente da CNA, em parceria com a Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG) e a Fundao Getulio Vargas (FGV), constatou que,
em visitas realizadas a pouco mais de mil propriedades, apenas 1% delas cumpria
os direitos dos trabalhadores.12 Para piorar a situao, aps o retorno da equipe de
pesquisadores, apenas 12% das fazendas corrigiram as irregularidades verificadas.
Contudo, o que a prpria CNA diagnosticou entre seus pares j de conhe-
cimento pblico e notrio. Os dados do Sistema de Inspeo e Sade no Traba-
lho para o setor agrcola mostram nmero crescente de notificaes e autuaes
ao longo do tempo. Como o Estado no tem condies de fiscalizar todos os
estabelecimentos, provvel que o nmero de violaes seja exponencialmente
superior ao identificado. Se for levado em considerao ainda que, conforme os
dados da PNAD/IBGE 2008, 43% dos empregados do grupamento agrcola so
temporrios, alta taxa de reincidncia no parece improvvel.
As condies de trabalho tm piorado ainda mais quando se trata da expan-
so de alguns setores da agricultura patronal. O avano do agronegcio canavieiro
recoloca o pas diante das tragdias do seu passado: trabalhadores imigrantes do
Nordeste, aliciados por gatos contratados por usineiros, refazem o mesmo tra-
jeto das geraes passadas em direo ao Sul do pas. O labor nos latifndios
comumente recompensado por um regime salarial baseado em metas de pro-
duo que tm obrigado os trabalhadores a se submeterem a jornadas de trabalho
extensas em condies degradantes.
O que ocorre no interior paulista uma das modalidades das formas contem-
porneas de trabalho escravo.13 Em resumo, o proprietrio que escraviza comete,
em geral, quatro crimes tipificados no Cdigo Penal (BRASIL, 1940): reduo de
algum condio anloga de escravo (Art. 149), frustrao de direitos trabalhistas
12. Esse resultado, alm de sugerir que 99% dessas fazendas poderiam sofrer ao de desapropriao por descum-
primento da dimenso trabalhista da funo social da propriedade, confirma numerosos estudos que tm reiterado o
problema da persistncia de relaes de trabalho precrias no meio rural.
13. Por trabalho escravo contemporneo entenda-se aquele em que o empregador sujeita o empregado a condies
de trabalho degradantes, inclusive quanto ao meio ambiente em que ir realizar sua atividade laboral, submetendo-o,
em geral, a constrangimento fsico e moral, que vai desde a deformao do seu consentimento ao celebrar o vnculo
empregatcio, passando pela proibio imposta ao obreiro de rescindir o vnculo, quando bem entender, tudo motivado
pelo interesse mesquinho de ampliar os lucros s custas da explorao do trabalhador (SENTO-S, 2001, p. 27).
mediante fraude ou violncia (Art. 203), exposio da vida ou da sade de outrem

a perigo direto e iminente decorrente do transporte em condies ilegais (Art. 132,
Pargrafo nico) e aliciamento de trabalhadores, com o fim de lev-los de uma para
outra localidade do territrio nacional (Art. 207). Alm disso, o Brasil signatrio
de duas convenes internacionais14 que o comprometem a incorporar no seu orde-
namento jurdico tanto o reconhecimento da ocorrncia de trabalho escravo em seu
territrio quanto a obrigao de erradic-lo.
Diante da gravidade da infrao cometida, era de se esperar que um ordena-
mento que tem em seus pilares a dignidade da pessoa humana estabelecesse sanes
econmicas capazes de demonstrar o repdio do pas a prticas inaceitveis de explo-
rao desumana em pleno sculo XXI. No , infelizmente, o que ocorre. Neste
sentido, tramita h quase dez anos no Congresso Nacional a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) no 438/2001 que trata da expropriao de imveis rurais cujos
proprietrios explorem trabalho escravo. De acordo com as informaes do Minist-
rio do Trabalho e Emprego (MTE), desde 2003, foram notificados cerca de mil esta-
belecimentos por explorao de trabalho escravo. Em termos percentuais, a maior
parte dos trabalhadores em situao anloga escravido foi resgatada em atividades
financiadas pelo Estado e que comandam a expanso da fronteira agrcola no pas.
A dimenso econmica da funo social da terra a nica que vem sendo
efetivamente aplicada pela poltica de reforma agrria e relativamente aceita pelos
tribunais. Trata-se da utilizao de ndices de explorao e de produtividade do im-
vel rural, classificando-os como produtivos ou improdutivos. A atualizao desses
ndices, defasados desde 1975, incrementaria sobremaneira os estoques de terra pas-
sveis de desapropriao para fins de reforma agrria. Mesmo com os ndices atuais
defasados, segundo dados do SNCR, gerenciado pelo Incra, esto classificadas como
improdutivas 66.093 grandes propriedades, somando uma rea de 176 milhes de ha.
TABELA 6
Grandes propriedades improdutivas
Regio Total de imveis rea total (em ha)
Centro-Oeste 17.993 52.735.388,97
Nordeste 14.312 32.326.830,30
Norte 15.498 74.992.262,32
Sudeste 11.664 11.198.542,09
Sul 6.626 4.672.246,85
Brasil 66.093 175.925.270,54
Fonte: SNCR/Incra.
14. Trata-se das Convenes no 29/1930 e no 105/1957, ambas da Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Admitindo-se interpretao ampla do conceito de funo social da propriedade

da terra, no sentido de que ela no se aplica individualmente a um imvel rural espe-
cfico e sim ao conjunto dos atores envolvidos no mundo rural brasileiro, constata-se
que a atual estrutura fundiria brasileira intrinsecamente lesiva a esse preceito cons-
titucional, uma vez que extremamente inqua e, por isso, injusta. A concentrao da
terra nas mos de poucos impede a reproduo do pequeno estabelecimento familiar
de forma sustentvel, proliferando a constituio de minifndios e expulsando con-
tingentes populacionais para as cidades. Alm disso, inerente grande propriedade
a monocultura agrcola de escala, altamente mecanizada e dependente de insumos
qumicos, capaz de causar srios impactos ambientais e sociais, alm de promover o
esvaziamento do campo, por ser eliminadora de mo de obra. A partir dessa constata-
o, em 2000, foi submetida no Congresso Nacional, por meio de iniciativa popular,
a PEC no 287, que propunha a fixao de limite mximo de 35 mdulos fiscais para a
propriedade da terra. Atualmente, segundo dados do SNCR, existem 84.594 imveis
rurais que excedem tal patamar, ocupando rea de quase 348,6 milhes de ha. Tal pro-
posta encontra-se atualmente arquivada no Congresso, mas, se fosse levada a efeito,
permitiria a liberao de um estoque de terras de 208,6 milhes de ha.15
A partir das informaes disponveis, buscou-se identificar os estoques de terras
passveis de serem utilizados para atender demanda por terra atualmente existente.
Os estoques podem ser maiores do que ora apresentado, se for levada em conta
a atualizao dos ndices de produtividade, e se houvesse informao de rea dos
imveis envolvidos com trabalho escravo e a identificao dos estabelecimentos agro-
pecurios que descumprem as normas que regem as relaes de trabalho. Adiante,
apresentada a relao estoque/demanda por terra para cada unidade da Federao.
TABELA 7
Relao demanda/estoque de terras
Demanda por terra Estoque de terra (ha) Estoque/demanda
UF Imveis com
Total de rea mnima Imveis impro- Imveis maiores
embargos Estoque total (G) (G-C)
famlias necessria (C) dutivos que 35 mdulos
ambientais
RO 50.950 1.304.283,15 2.642.392,72 229.872,00 20.265,00 2.892.529,72 1.588.246,57
AC 23.687 1.089.881,77 2.980.946,97 382.278,00 4.879,00 3.368.103,97 2.278.222,20
AM 62.412 3.610.227,90 22.079.400,41 40.681,00 132.071,00 22.252.152,41 18.641.924,51
RR 20.554 747.533,09 6.474.055,56 3.560,00 0 6.477.615,56 5.730.082,47
PA 109.935 4.977.574,24 31.527.037,38 3.119.094,60 144.045,00 34.790.176,98 29.812.602,74
AP 4.656 119.766,22 429.560,16 14.857,00 0 444.417,16 324.650,94
TO 28.818 1.247.621,38 8.858.869,13 911.822,00 14.140,00 9.784.831,13 8.537.209,75
MA 172.861 8.829.200,22 8.403.643,67 537.543,00 1.737,00 8.942.923,67 113.723,45
PI 140.821 6.812.700,37 7.450.778,00 294.980,00 475.047,00 8.220.805,00 1.408.104,63
CE 242.547 10.095.443,68 830.306,39 108.905,00 3.982,00 943.193,39 -9.152.250,29
(Continua)
15. Desse universo, apenas 21.538 imveis no esto classificados como improdutivos. Os demais j estariam sujeitos
a desapropriao pelo critrio da produtividade.
(Continuao)
Demanda por terra Estoque de terra (ha) Estoque/demanda
UF Imveis com
Total de rea mnima Imveis impro- Imveis maiores
embargos Estoque total (G) (G-C)
famlias necessria (C) dutivos que 35 mdulos
ambientais
RN 53.911 1.790.542,96 792.329,38 52.834,70 10.271,00 855.435,08 -935.107,88
PB 117.431 3.818.980,52 854.624,86 52.378,50 10.334,00 917.337,36 -2.901.643,16
PE 203.296 6.477.474,07 678.025,57 110.889,60 0 788.915,17 -5.688.558,90
AL 61.994 2.109.408,03 243.104,81 75.244,30 0 318.349,11 -1.791.058,92
SE 84.255 2.844.256,85 176.085,24 33.307,60 0 209.392,84 -2.634.864,01
BA 541.824 21.097.751,79 12.897.932,38 1.211.222,00 177.105,00 14.286.259,38 -6.811.492,41
MG 552.901 12.468.305,77 6.997.528,26 1.936.375,30 0 8.933.903,56 -3.534.402,21
ES 77.102 942.539,85 727.305,88 198.869,80 0 926.175,68 -16.364,17
RJ 61.705 734.809,05 464.724,57 191.662,80 0 656.387,37 -78.421,68
SP 264.503 3.095.672,48 3.008.983,38 17.585.440,90 408 20.594.832,28 17.499.159,80
PR 364.000 3.852.583,74 1.950.479,67 1.368.761,20 0 3.319.240,87 -533.342,87
SC 237.362 2.308.101,13 1.153.702,45 564.181,60 0 1.717.884,05 -590.217,08
RS 472.881 5.553.901,71 1.568.064,72 1.688.756,10 0 3.256.820,82 -2.297.080,89
MS 50.510 1.615.146,59 4.742.612,72 10.290.580,00 0 15.033.192,72 13.418.046,13
MT 75.127 4.017.262,68 41.548.774,44 5.997.189,00 272.465,00 47.818.428,44 43.801.165,76
GO 82.554 1.742.903,60 6.259.310,94 3.027.629,20 0 9.286.940,14 7.544.036,54
DF 11.495 290.836,08 184.690,88 27.146,00 0 211.836,88 -78.999,20
Brasil 4.170.092 113.594.708,93 175.925.270,54 50.056.061,20 1.266.749,00 227.248.080,74 113.653.371,81
Fontes: S NCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas; e Censo Agropecurio
2006/IBGE.
Pela tabela 7, constata-se que, com as informaes disponveis para formar

um estoque de terras, em 14 UFs toda a regio Sul, e quase a totalidade das
regies Sudeste e Nordeste o estoque identificado no supriria plenamente a
demanda por terra das respectivas famlias. Nos demais estados, o estoque formado
propiciaria s famlias rea maior que o mnimo correspondente a 1 mdulo fiscal.
Adota-se, para construo do cenrio desejvel, a premissa de manter as famlias
em seus estados de origem, evitando, dessa maneira, grandes fluxos populacionais.
Assim, para 74% das famlias demandantes por terra, o estoque identificado nos
seus respectivos estados no lhes permitiria superar a condio de minifundirios.
Obviamente, como j mencionado, o estoque real de terra no Brasil muito
maior do que o calculado. Aplicando-se mecanismos eficazes de verificao de
cada um dos quesitos previstos na Carta Constitucional para avaliao individual
da funo social da propriedade e considerando os comportamentos atuais dos
grandes proprietrios de terras, haveria condies de promover o acesso pleno
dos atuais demandantes terra. No entanto, a aplicao de critrios para a ava-
liao individual da funo social da propriedade da terra, por si, no garantir
novo modelo agrrio para o pas, baseado na agricultura familiar, na segurana
alimentar e na sustentabilidade ambiental. Em ltima anlise, pode-se fazer cum-
prir as legislaes trabalhista e ambiental, bem como atingir os padres mnimos
de produtividade exigidos e manter, ao mesmo tempo, a concentrao fundiria
imperante. Para mudana real da estrutura fundiria brasileira necessrio que

o Estado considere que a funo social da terra um princpio coletivo e, com-
plementarmente, individual. Dessa forma, estrutura fundiria altamente desigual
e concentrada est em franca contradio com tal premissa constitucional, uma
vez que a concentrao de grandes reas em poder de poucos impede o desen-
volvimento da grande maioria de agricultores familiares que detm pouca terra
e o principal produtor de alimentos. Disso se depreende que, para se atingir
paradigma justo na distribuio do ativo terra, a principal motivao para uma
poltica de reestruturao agrria deva ser o combate concentrao fundiria.
Seguindo essa diretiva, tomando por base as informaes da atual estru-
tura fundiria, simulou-se uma redistribuio de rea entre os grupos de modo
que nenhum dos imveis tivesse menos de 1 mdulo fiscal, subtraindo reas dos
grupos classificados como grande propriedade acima de 15 mdulos propor-
cional sua participao atual nessa categoria. Desse modo, os imveis que detm
mais de 600 mdulos fiscais, por exemplo, os quais representam atualmente 24%
da rea das grandes propriedades, contribuem com 24% (27,4 milhes de ha)
da rea necessria para atender demanda por terra. A seguir, apresentada a
simulao de como poderia ser a estrutura fundiria em 2022.
TABELA 8
Simulao estrutura fundiria com redistribuio de reas
rea total rea
Grupos de rea mdulos fiscais Total de imveis Imveis (%)
(ha) (%)
De 1 a 2 mdulos fiscais 5.007.411 203.093.813,22 83,67 35,52
Mais de 400 a 600 mdulos fiscais 309 5.103.977,35 0,01 0,89
Mais de 600 mdulos fiscais 445 50.319.332,98 0,01 8,80
Total 5.984.840 571.740.919,42 100 100
ndice de Gini: 0,54457
Fontes: SNCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas; e Censo
Agropecurio 2006/IBGE.
Nota-se que, apenas com o atendimento da demanda atual de terra e da

superao da condio de latifndio de milhes de estabelecimentos rurais, have-
ria drstica reduo da desigualdade no campo. Para ilustrar, o ndice de Gini,
atualmente em 0,84, seria reduzido para 0,54. A rea mdia dos imveis com at
quatro mdulos fiscais subiria de 29 para 45,6 ha. Por outro lado, a rea mdia
das grandes propriedades passaria de 2,4 mil ha para 1,6 mil.
Uma poltica de redistribuio de terras do modo proposto no se justifica
apenas pelo alcance de nvel mais equitativo e democrtico da estrutura fundiria.
A destinao de mais reas para o trabalho da agricultura familiar propiciaria
aumento do valor da produo no campo. Segundo o Censo Agropecurio 2006,
o valor bruto da produo obtido pela agricultura patronal foi de R$ 358,26
por hectare, enquanto o da agricultura familiar foi de R$ 677,48. Isso decorre
da diferena intrnseca desses dois modelos: enquanto o primeiro trabalha com
economia de escala e precisa de grandes reas para obter lucro, o segundo trabalha
com diversificao e com maximizao do valor da produo por hectare a fim
de tornar seu pequeno estabelecimento rural economicamente vivel. Portanto,
distribuir terras de modo a criar uma estrutura agrria fundada no modelo de
agricultura familiar significa aumentar o valor produzido no campo e, ao mesmo
tempo, prover o mercado interno de alimentos.
4.2.2 Novas dimenses da questo agrria: as terras tradicionalmente ocupadas

Desde a dcada de 1970, os movimentos sociais no campo vm consolidando
novas formas de organizao e reivindicao, a partir de processo de autoidenti-
ficao coletiva baseado em formas distintas de vida e de relao com a natureza.
A ascenso poltica desses grupos se refletiu no seu reconhecimento pela CF/88 e
nas convenes internacionais ratificadas pelo Brasil.16
O processo de desenvolvimento capitalista do campo brasileiro no afetou
apenas as milhares de famlias sem-terra acampadas pelo pas. Apesar da sua
incorporao normativa, os povos e as comunidades tradicionais so hoje forte-
mente impactados pelos desastres ambientais, pelas grandes obras pblicas, pela
invaso de seus territrios tradicionais por grandes grileiros e especuladores, alm
dos bloqueios rotineiros ao acesso a recursos naturais imprescindveis ao desen-
volvimento de suas atividades produtivas.
De acordo com Almeida (2008), as comunidades tradicionais vivem em rea
total de 178 milhes de ha, cerca de 20% do territrio nacional (tabela 9).
16. Os povos e comunidades tradicionais foram juridicamente reconhecidos nos Arts. 68, 231, 232 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal; pela lei que institui os Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (Lei no 9.985/2000, Arts. 17 e 18); pelo Decreto no 6.040/2007, que institui a Poltica
Nacional de Desenvolvimento dos Povos e Comunidades Tradicionais; pela ratificao da Conveno no 169 da OIT; e
pela conveno relativa ao patrimnio mundial, cultural e natural, alm de outros dispositivos estaduais e municipais.
TABELA 9
Povos e comunidades tradicionais
rea habitada (milhes de ha) Nmero de famlias
Indgenas 110 734.127
Quilombolas 30 2.000.000
Seringueiros 3 36.850
Seringueiros e castanheiros 17 163.000
Quebradeiras de coco-de-baba 18 400.000
Atingidos por barragens 1.000.000
Fundos de pasto 140.000
Total 178 4.473.977
Fonte: Almeida (2008).
Nos ltimos anos os movimentos do campo tm intensificado a reivindi-

cao de seus direitos, j reconhecidos em termos jurdico-formais. O avano
dos processos de demarcao, o grande nmero de comunidades quilombolas e
o aumento substancial do nmero de comunidades autoidentificadas em torno
de fatores tnicos, culturais e histricos locais tm despertado a reao do setor
ruralista. Esses povos e essas comunidades se desenvolvem e reproduzem modo de
vida sustentvel e harmnico com a natureza, pois dependem dela para sobrevi-
ver. Devem ter seus direitos garantidos pelo Estado de modo a evitar que o avano
da fronteira agrcola afete seus territrios.
5 FATORES CONDICIONANTES DOS CENRIOS

Premissa: em havendo o reconhecimento da centralidade da reforma agrria como
poltica pblica de distribuio de patrimnio moradia e trabalho e da agri-
cultura familiar como opo democrtica e sustentvel para o desenvolvimento
com equidade social e respeito ao meio ambiente, o que fazer?
5.1 Requisitos da funo social da propriedade

O princpio da funo social da propriedade foi introduzido na legislao bra-
sileira pela EC no 10/1946, e revalidado em novembro de 1964, no incio do
perodo militar; e pela Lei no 4.504/1964, que em seu Art. 2o assegurava a todos
a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo
social. Essa norma foi recepcionada pela Carta Magna de 1988 em seu Art. 186,
o qual estabelece os critrios que compem a funo social da propriedade rural.
O reconhecimento do princpio no texto constitucional no concerne apenas
s questes relativas poltica agrcola e agrria: ele tambm citado entre os
direitos e as garantias fundamentais do Art. 5o (inciso XXIII) e entre os princpios
gerais da atividade econmica (Art. 170, inciso III).
A adoo do princpio da funo social da propriedade no ordenamento

jurdico no est em contradio com a defesa da propriedade privada, muito
embora assinale limites precisos tradio civilista-privatista, assumida no Cdigo
Civil de 1916, que, em linhas gerais, concebia a existncia do Estado a partir da
necessidade de proteger a propriedade privada. Incorporado Constituio de
outros pases ao longo do sculo XX, o princpio da funo social da propriedade
marca o advento da poca histrica que se convencionou chamar era dos direitos
sociais. A funo social no restringe o exerccio do direito de propriedade; ela
integra o contedo desse direito e constitui o fundamento de sua garantia.17 A
propriedade que no cumpre sua funo social no faz jus proteo jurdica.
A doutrina da funo social da propriedade conjuga o estatuto jurdico do
direito de propriedade com o conceito econmico de propriedade, que assinala seu
carter de patrimnio a partir do qual se podem gerar bens socialmente teis ou de
valor social. Ao atribuir funo social propriedade rural, a lei brasileira reconhece
a esta ltima a condio de fator de produo essencial ao desenvolvimento socio-
econmico do pas, seja em funo dos bens que a terra capaz de produzir ali-
mentos e matria-prima para a indstria , seja em funo do trabalho necessrio
gerao desses bens. A terra deixa de ser concebida exclusivamente como mer-
cadoria ou reserva de valor para ser considerada como capital produtor de renda
em funo do trabalho. A funo social da terra valoriza o trabalho em relao ao
capital18 e confere precedncia figura do produtor sobre a do proprietrio, no
para penalizar a propriedade privada, mas para assegurar que seu proprietrio d
a ela destinao produtiva. O interesse social, citado no Art. 184 da Constituio
Federal como razo de desapropriao para fins de reforma agrria, diz respeito
destinao produtiva da propriedade rural, e a desapropriao o meio pelo qual o
imvel improdutivo redistribudo a fim de alcanar sua funo social.
O princpio da funo social incide tambm sobre as pequenas e mdias
propriedades rurais, mas estas, como as produtivas, so insuscetveis de desapro-
priao. Apenas as propriedades cuja rea superior a 15 mdulos fiscais, tal como
define a Lei no 8.629/1993, podem ser desapropriadas por descumprimento de
sua funo social. O conjunto de imveis rurais com extenso acima desse limite
corresponde a 2,64% do total dos cadastrados no Incra e abrange 51,4% da rea
rural total do pas.
Os requisitos da funo social da propriedade rural, definidos no Art. 186 da
Constituio, so: o aproveitamento racional e adequado; a utilizao adequada
dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; a observncia
17. A lio dada pelo constitucionalista Silva (2006, p. 274).

18. A tese consta da obra de Gil (1969, p. 213). Para anlise aprofundada do papel da funo social da propriedade
no ordenamento jurdico brasileiro, consultar o livro de Falco (1995).
das disposies que regulam as relaes de trabalho; e a explorao que favo-

rea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. A funo social da terra
cumprida quando esses requisitos so atendidos simultaneamente.
5.1.1 Aproveitamento racional e adequado

De acordo com o 1o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993, considera-se racional e
adequado o aproveitamento que atinja grau de utilizao da terra (GUT) igual
ou superior a 80% e grau de eficincia na explorao (GEE) igual ou superior a
100%. O GUT dado pela razo entre a rea efetivamente utilizvel e a rea apro-
veitvel total do imvel.19 O GEE calculado da seguinte maneira: para produtos
vegetais, divide-se a quantidade colhida do produto pelo ndice de rendimento
estabelecido pelo Incra para a microrregio homognea onde a propriedade est
situada; para a pecuria, divide-se o total de unidades animais do rebanho pelo
ndice de lotao fixado pelo Incra para a zona pecuria de localizao do imvel.
O GEE dado pela soma dos resultados relativos produo vegetal e pecuria
dividida pela rea utilizada e multiplicada por 100.20 Conforme determina o Art.
11 da Lei no 8.629/1993, os ndices de produtividade devem ser periodicamente
atualizados a fim de acompanharem o estgio de desenvolvimento tcnico da
agropecuria. A exigncia legal vincula-se ao conceito de propriedade produtiva, e
sua finalidade formar critrios tcnicos que permitam aferir a produtividade de
um imvel rural: caso no atenda aos requisitos, isto , caso no esteja cumprindo
sua funo social, a propriedade declarada improdutiva e considerada passvel
de desapropriao.
Esses ndices, porm, no so atualizados h 29 anos. rgo competente
para calcul-los e para realizar as vistorias de avaliao, o Incra j empreendeu
vrias tentativas de aplicar a previso legal que torna obrigatria a atualizao.
Os ndices em vigor tomam por referncia os dados do Censo Agropecurio
1975, e traduzem os padres de produo da poca.
Embora esteja prevista em lei a determinao de revisar periodicamente
os ndices, a ausncia de definio do intervalo especfico de tempo ou das
condies em que a atualizao ser feita acaba por dificultar sua aplicao.
O mais recente projeto de reajuste dos indicadores, elaborado em 2009 por
tcnicos do Incra/MDA e do Mapa, oferece parmetros adequados a suprir
essa lacuna. Em sntese, trs critrios poderiam ser adotados para a agricultura:
19. A rea aproveitvel do imvel resulta da diferena entre a rea total e a rea no aproveitvel. O Incra classifica
como no aproveitveis as reas ocupadas com instalaes, exceto aquelas que atendem a fins produtivos estufas,
sementeiros etc. , reas imprestveis para explorao, reas sob explorao mineral, reas protegidas por lei ambien-
tal e de preservao permanente.
20. No perde a qualificao de produtiva a propriedade que, por caso fortuito ou fora maior, deixar de preencher, no
respectivo ano, o GEE fixado para seu produto ou sua atividade.
i) considerar-se-ia como base de clculo o universo das atuais informaes dis-

ponveis, abrangendo srie histrica de dez anos e excluindo, da mdia, os anos
atpicos, marcados por graves intempries naturais; ii) os municpios seriam
distribudos, em cada microrregio, segundo os nveis de produtividade, e o
novo ndice seria dado pela produtividade mdia do primeiro quartil (25%)
nessa distribuio; e iii) o novo ndice no poderia ser menor que o vigente
nem maior que o dobro deste. O primeiro critrio relativo base de clculo
valeria tambm para a pecuria, e os parmetros de produtividade seriam
derivados do terceiro decil, para o GUT, e do stimo decil, para o GEE, da
distribuio dos municpios, segundo os ndices mdios de lotao nmero
de unidades animais por rea de cada zona pecuria. Seria desejvel que o
enunciado legal referente atualizao dos ndices contivesse instrues de
efeito semelhante que imprimissem sistematicidade sua execuo.
5.1.2 Utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente
O 2o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993 define como adequada a explorao dos
recursos naturais que mantm o potencial produtivo da propriedade. O requisito
compromete o proprietrio a promover mtodos de correo e recuperao do
solo e a utilizar com responsabilidade insumos que degradam a fertilidade da
terra. A preservao do meio ambiente, referida no 3o do mesmo artigo, diz
respeito manuteno das caractersticas prprias do meio natural, do equil-
brio ecolgico da propriedade e da qualidade de vida de comunidades vizinhas.
Tal exigncia permite alargar o conceito de funo social e aludir a uma funo
socioambiental da propriedade. Ela reafirmada no Art. 225 da CF/88, que reco-
nhece a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao
poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para a presente
e para as futuras geraes. A mesma lei, que regulamenta as prescries constitu-
cionais relativas poltica agrria, exclui do conceito de rea agrcola aproveitvel
dos imveis rurais as reas de preservao permanente e as que so protegidas por
leis ambientais, como as reservas legais.
As reas de preservao permanente por imposio legal, cuja proteo
definida no Art. 2o do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965), so espaos desti-
nados proteo das guas e dos solos, vedados explorao de qualquer tipo.
So consideradas de preservao permanente as matas ciliares, as vegetaes
situadas ao redor de lagoas, de reservatrios dgua naturais ou artificiais, de
nascentes, no topo de morros e montanhas, sobretudo em elevadas altitudes,
em encostas, nas restingas, especialmente em dunas e mangues, e na borda dos
tabuleiros e chapadas. Alm destas, o cdigo estabelece a categoria de reas de
preservao permanente criadas por ato do poder pblico; tambm indispo-
nveis a qualquer explorao, elas atendem a objetivos ambientais especficos,
como atenuar eroso, formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias,

proteger stios de valor cientfico ou histrico, manter o ambiente necessrio
vida das populaes silvcolas, asilar espcies ameaadas de extino etc.
As reas de reserva legal, por sua vez, correspondem a um percentual da rea
total de um imvel rural destinado proteo da biodiversidade e conservao
dos processos ecolgicos. A vegetao compreendida na rea de reserva legal
no pode ser desmatada.
As disposies do Cdigo Florestal a respeito da reserva legal foram em
parte alteradas pela MP 2.166-67/2001, que ampliou os percentuais de rea sob
proteo: 80% no caso de rea florestal em propriedade situada na Amaznia
Legal; 35% para imveis localizados no cerrado. Dentro dos limites da Amaznia
Legal o proprietrio autorizado a compensar, noutra rea da microbacia, no
mximo 15% desse total, contanto que cumpra a restrio em 20% da rea de
sua propriedade ; e 20% para os imveis rurais de outras regies. A lei obriga
o proprietrio a averbar a rea de reserva legal ao registrar o imvel. A MP
ressalva que a localizao da reserva legal deve ser aprovada por rgo oficial,
considerando, como critrios, o zoneamento econmico-ecolgico, o plano da
bacia hidrogrfica, o plano diretor municipal, outros zoneamentos ambientais e
a funo social da propriedade.
Entretanto, o Projeto de Lei (PL) no 6.424/2005, em curso no Congresso
Nacional, pretende introduzir alteraes no Cdigo Florestal que poriam em
risco as reservas legais da Amaznia Legal e o estoque de floresta nativa que
elas conservam: principal objetivo da proposta permitir que 30% das reservas
legais da regio possam ser reconstitudas com plantio de espcies exticas, por
exemplo, as palmceas. A mudana permitiria o avano em larga escala, na
regio, da monocultura de dend, matria-prima para a produo de biocom-
bustveis. Em termos prticos, porm, reduziria a reserva legal na Amaznia de
80% para 50%, visto que o uso de espcies exticas no favorece a preservao
do ecossistema florestal situado no interior dos imveis rurais, e, ao contrrio
do que pregam os ruralistas, no garantiria a preservao da Amaznia. O leo
de dend, extrado da palma, o segundo mais comercializado no mundo,
depois do leo de soja.
Se aprovada, a modificao proposta no PL tornaria mais restrita a aplica-
o do princpio da funo social da propriedade a processos de desapropriao.
O retrocesso que a medida acarretaria s polticas de reforma agrria teria impacto
particularmente negativo no momento em que se celebram os primeiros dois
casos na histria do pas de desapropriao por descumprimento de leis ambien-
tais o da Fazenda Nova Alegria, em Felisburgo (MG), e o da Fazenda Escalada
do Norte, em Rio Maria (PA).
5.1.3 Observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho

estabelecido pelo 4o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993 que o cumprimento das
normas que regulam as relaes de trabalho envolve no apenas o respeito s leis
trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, mas tambm o acatamento das
disposies que regem os contratos de arrendamento e parcerias rurais. As relaes
de trabalho no campo so disciplinadas pela Lei no 5.889/1973, parcialmente modi-
ficada pela Lei no 11.718/2008, que, por sua vez, revogou acrscimos feitos ao dis-
positivo original pela MP no 410/2007. A MP autorizava a dispensa da assinatura da
carteira de trabalho para contratos de at dois meses de trabalhadores rurais, o que,
dando foros de legalidade a uma relao de trabalho precria, permitia dissimular,
sob a figura de contrato por prazo, situao de semiescravido. A Lei no 11.718/2008
corrigiu essa distoro, tornando obrigatria a formalizao do trabalhador tempor-
rio e assegurando-lhe remunerao equivalente do trabalhador rural permanente.
A regulao da relao de trabalho no meio rural tem precisamente por
objetivo coibir a explorao do trabalho escravo. A lei determina que os locais de
prestao de servio no campo devem atender s normas de segurana e higiene, e
fixa, respectivamente, em 20% e 25% os descontos a ttulo de moradia e de forne-
cimento de alimentao sadia e farta, a preos de mercado aplicveis ao salrio
do empregado. Outro dispositivo til ao combate ao trabalho escravo, includo
pela Lei no 11.178/2008 na Lei no 5.889/1973, determina que apenas o produ-
tor rural, pessoa fsica, diretamente dedicado atividade agroeconmica, poder
contratar trabalhadores rurais por pequeno prazo: esta regra inibe a atuao dos
intermediadores de mo de obra rural os gatos , usados por proprietrios
rurais para arregimentar, em outras regies ou em periferias urbanas, trabalha-
dores posteriormente submetidos a condies de trabalho anlogas de escravo.
Nem a lei reformada, nem o pacto assumido em meados de 2009 por usineiros
com o governo federal suspendem a prtica do pagamento por produo, adotada
nos canaviais, que submete os trabalhadores a jornadas exaustivas e sujeita sua
remunerao pesagem da cana cortada.
Definida como crime contra os direitos humanos, a explorao de trabalho
escravo tratada como caso de desrespeito regulao trabalhista, para efeito de
caracterizao de descumprimento de funo social da propriedade. Este tema
abordado adiante, mas oportuno observar que a violao das normas que
presidem s relaes de trabalho no se confunde com o uso de trabalho escravo.
A fronteira, porm, entre o crime e o descumprimento de obrigao trabalhista ,
no meio rural, bastante tnue. A existncia de uma lei especfica, como a PEC
no 438/2001, demarcaria essa distino, e, a par da hiptese de desapropriao
por infrao ao princpio da funo social, tornaria passvel de expropriao
sem direito a indenizao o imvel em que se flagrasse a existncia de pessoas
submetidas a condies semiescravistas de trabalho.
5.1.4 Explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores

O atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra, o reconhe-
cimento das normas de segurana do trabalho e a convivncia pacfica so os
elementos que, segundo o pargrafo 5o do Art. 9o da Lei no 8.629/2003, definem
a ideia de bem-estar contida no dispositivo. Embora a sua formulao no o
cite expressamente, este requisito da funo social poderia, em casos concretos,
servir de fundamento para proposio de aes de desapropriao de imveis
em que a fiscalizao constatasse a utilizao inadequada de agrotxicos. Tanto
as irregularidades de manejo e aplicao, que contrariam normas de segurana
no trabalho, quanto o uso abusivo de agrotxicos em casos de extrapolao do
limite permitido e emprego de substncias proibidas poderiam constar entre as
razes que justificam a desapropriao de imvel rural por interesse social para
fins de reforma agrria.
O Brasil o maior consumidor mundial de agrotxicos e a notificao de
casos de intoxicao , de modo geral, menor que o nmero presumvel de ocor-
rncias. O confronto dos dados do Sinitox, da Fiocruz, com os dados do Censo
Agropecurio 2006, do IBGE, atesta essa disparidade: enquanto o Sinitox regis-
trava, em 2006, 6,3 mil contaminaes, o censo, cujo levantamento de origem
declaratria, constatou que em 25 mil estabelecimentos rurais havia ocorrido
ao menos um caso de intoxicao por agrotxicos. O nmero dos estabeleci-
mentos que acusam a utilizao de agrotxicos cresceu 53% de 1996 a 2006.
A competncia para registrar e autorizar o uso de agrotxicos partilhada pelo
Mapa, pelo Ibama e pela Anvisa. Este ltimo rgo responsvel pela classifica-
o toxicolgica dos agrotxicos, e pela fixao de limites de uso e de intervalo
de segurana entre a aplicao e a comercializao para cada cultura agrcola.
A adulterao qumica dos agrotxicos e o uso de substncias proibidas podem
causar cncer e desregulao endcrina em trabalhadores rurais e consumidores,
alm de contaminar animais e o meio ambiente.
O Censo Agropecurio 2006 constatou que de 5,2 milhes de estabele-
cimentos rurais no pas, 1,5 milho utiliza agrotxicos; e, em 56,3% destes, a
aplicao do veneno feita sem orientao tcnica. O mtodo de aplicao mais
comum o pulverizador costal: adotado em 84,7% dos estabelecimentos que
relatam casos de intoxicao, o pulverizador, acoplado s costas, expe o aplicador
ao risco de vazamento e de contato direto com substncias txicas. Segundo o
censo, pouco expressivo o nmero de estabelecimentos que lanam mo de
prticas alternativas, como o controle biolgico (1,3%), a queima de resduos
agrcolas (0,9%) e o uso de repelentes, caldas ou iscas (7,8%) capazes de substituir
ou minorar a utilizao de agrotxicos. Processos caractersticos da agricultura
orgnica ou agroecolgica registram tambm baixa adeso entre os estabeleci-
mentos (1,7%).
O entendimento de que a utilizao indevida de agrotxicos configura caso

de descumprimento da funo social da propriedade poderia no apenas ampliar
as possibilidades legais de desapropriao por interesse social, como tambm esti-
mular os proprietrios a atender aos parmetros oficiais que regulam o trato com
substncias qumicas na agricultura, e a conhecer e aplicar, em alguma medida, os
mtodos agroecolgicos de cultivo.
5.2 O limite mximo de propriedade como instrumento de regulao do

mercado fundirio e de democratizao do acesso terra
Demanda histrica dos movimentos sociais que militam em favor da democrati-
zao do acesso terra e da reforma agrria, a instituio de um limite mximo
propriedade tem, por objetivo, eliminar o latifndio por extenso, considerando
que a concentrao de grandes reas rurais nas mos de poucos intrinsecamente
adversa ideia de funo social da propriedade. A fixao desse limite assinalaria
um critrio regulador do mercado fundirio, operando, maneira dos mecanismos
que inibem a formao de monoplios em outros setores produtivos, como um
princpio normativo capaz de modificar o padro dominante da estrutura agrria
brasileira, marcada por uma forte polarizao entre, de um lado, a persistncia e
mesmo o avano do latifndio, e, de outro, a proliferao de minifndios. Essas
duas modalidades de propriedade rural o latifndio e o minifndio so expres-
ses do problema da concentrao fundiria, e a reforma agrria, tal como advertia
o Estatuto da Terra, no 2o do Art. 11, deve ter em vista a erradicao de ambos.
A experincia, em outros pases, de estabelecer limites mximos de proprie-
dade tem variado segundo suas respectivas estruturas fundirias e dimenses ter-
ritoriais. De modo geral, pode-se dizer que etapa comum trajetria dos pases
desenvolvidos a realizao de reforma agrria, ainda que esta nem sempre se tenha
realizado em toda parte nos mesmos moldes. Na Europa, onde praticamente no
existem propriedades rurais de extenso superior a 500 ha, alguns pases adotaram
um limite mximo de propriedade (caso, por exemplo, da Bulgria: 30 ha), ao
passo que outros constituram rgos de controle do mercado de terras agrcolas
(caso da Frana, onde as propriedades tm tamanho mdio de 7 ha e onde atuam
instituies especificamente incumbidas de realizar o planejamento fundirio).
No continente sul-americano, pases como Peru, Uruguai, Chile e Bolvia tm
praticado polticas semelhantes de delimitao da rea das propriedades rurais:
no Chile, por exemplo, esse limite varia de 80 ha at 300 ha, para as terras de pior
qualidade, e na Bolvia plebiscito realizado ano passado estabeleceu, como limite
mximo de propriedade, a extenso de 5 mil ha. Na Coreia do Sul e no Japo
vigoram outras determinaes do gnero: na primeira, por exemplo, o governo
props recentemente estender o limite de 3 ha para 20 ha de rea por propriedade
rural. Nos Estados Unidos, onde, sem embargo, se tm registrado nos ltimos
anos aumento da concentrao fundiria, o processo de colonizao do interior

do pas, pautado pelo Homestead Act (1862), obedeceu igualmente a um limite de
rea a ser ocupada por cada famlia: 65 ha.
Mesmo no Brasil, projeto de lei que intentasse fixar limites propriedade
de terras no seria exceo histrica. Cartas rgias de 27 de dezembro de 1695 e
7 de dezembro de 1697, que regulavam a concesso de sesmarias, estabeleciam
que estas no deveriam exceder rea igual a 2.400 ha e 1.800 ha, respectivamente,
tendo no se cultivarem as terras pela maior parte e acharem-se muitos mora-
dores sem data alguma.21 Um alvar de 5 de outubro 1795 determinava que as
terras muito prximas das capitais, onde mais frequente o comrcio e muito
maior o nmero de moradores, no poderiam ser concedidas em tamanho maior
que 1.200 ha, a fim de que houvesse entre todos os ditos moradores a igualdade
que merecem. Esses dispositivos vigoraram por pouco tempo, e a Lei de Terras,
de 1850, que promoveu a mercantilizao da terra ao dispor que a nica via de
acesso propriedade fundiria seria a compra, no apenas reforou o vnculo
entre patrimnio e poder poltico, como tambm operou a converso mgica
de terras improdutivas em reserva de valor, que est na base do problema
brasileiro da concentrao fundiria.
Se, por um lado, possvel atribuir s razes histricas da colonizao o
padro concentrador da estrutura agrria do pas, por outro lado, a persistncia e
mesmo o agravamento dessa estrutura explicam-se em boa medida pelo processo
de transformao tcnica da produo agrcola, ocorrido na segunda metade do
sculo XX, e que, privilegiando a grande propriedade por meio de poltica de
crditos alimentada por fundos pblicos, manteve inalterado o regime de con-
centrao de terras. Chamado de modernizao conservadora, esse processo, em
pleno andamento, expulsou mo de obra agrcola e atualizou, sob o nome de
agronegcio, o histrico modelo de explorao caracterizado pela grande pro-
priedade monocultora voltada exportao. Esse modelo se tem especializado em
bater recordes de safra e em proliferar a pobreza no meio rural. Para mostrar a
correlao entre a estratgia econmica que prestigia o agronegcio e o aumento
da misria no campo, bastar citar o exemplo de Campos Lindos, municpio de
Tocantins, que encabea a lista dos mais pobres do pas e que, em 2008, no
arrecadou menos de U$ 78,5 milhes com a exportao de soja.
Os movimentos sociais rurais e as entidades defensoras da reforma agrria,
reunidos, desde 2000, no Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia (FNRA),
tm promovido campanha em favor do estabelecimento de limite mximo pro-
priedade de terra. Seu objetivo inserir, no Art. 186 da Constituio Federal, inciso
que fixe em 35 mdulos fiscais isto , 35 vezes o tamanho de uma pequena pro-
21. Carta Rgia de 27 de dezembro de 1695 (apud PINTO JNIOR; FARIAS, 2007).
priedade do mesmo municpio22 o tamanho das propriedades rurais. Segundo

a proposta, todas as reas acima desse limite seriam incorporadas ao patrimnio
pblico e destinadas reforma agrria. Estima-se que a aprovao dessa emenda
liberaria cerca de 200 milhes de ha para a reforma e afetaria pouco mais de 50 mil
propriedades de terra, cerca de 1% do total. O FNRA planeja realizar, em setembro
de 2010, um plebiscito de iniciativa popular pelo limite de propriedade da terra.
5.3 Custos da desapropriao: o impacto dos juros compensatrios sobre o

valor das indenizaes por interesse social
Conforme o Art. 15-A, acrescentado pela MP no 1.774-22/1999 e suas sub-
sequentes reedies ao Decreto-Lei no 3.365/1941, so chamados compensa-
trios os juros destinados a reparar a perda da renda sofrida pelo proprietrio
quando, tendo havido imisso prvia na posse no curso de uma ao de desapro-
priao por interesse social, houver divergncia entre o preo depositado em juzo
pelo Incra e o valor do bem fixado em sentena, a partir de parecer tcnico de
perito nomeado no processo. Em sua verso original, o texto determinava que os
juros compensatrios deveriam incidir, a uma taxa anual mxima de 6%, sobre
a diferena eventualmente verificada entre essas estimativas, at o pagamento da
indenizao ditada por deciso final de mrito. Arbitrada esta ltima, o atraso na
quitao acarretaria ao Estado o pagamento de juros moratrios ao proprietrio
que houvesse sofrido a perda do bem. O 2o do referido artigo dispensava o ente
pblico desapropriante de pagar juros compensatrios quando o imvel possusse
graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao iguais a zero.
Trs pontos essenciais dessa lei foram revistos por interpretao do Supremo
Tribunal Federal (STF) no julgamento de ao direta de inconstitucionalidade
(Adin) no 2.332-2/DF em 2001. Em deciso liminar, evocando o princpio cons-
titucional da justa e prvia indenizao, o STF suspendeu a eficcia da determi-
nao legal que fixava em 6% ao ano a taxa dos juros compensatrios. Com isso,
tornou-se a considerar, como parmetro de indexao dos juros compensatrios,
a taxa anual de 12%, prevista na Smula 618 do STF, de 1984. O tribunal firmou
ainda o entendimento de que a base do clculo desses juros seria a diferena entre
80% do preo ofertado em juzo e o valor do bem definido em sentena. Por fim,
o STF reconheceu como inconstitucional a no incidncia de juros compensa-
trios nos casos de desapropriao de imveis cujo grau de produtividade fosse
nulo; em outros termos, a eventual improdutividade do imvel no desonera
o ente expropriante do pagamento das verbas compensatrias. A deciso teve
22. De acordo com o 2o do Art. 50 da Lei no 6.746/1979, o mdulo fiscal de cada municpio ser determinado
levando-se em conta: i ) o tipo de explorao predominante; ii ) a renda obtida nesse tipo de explorao; iii ) outras
exploraes existentes no municpio que, embora no predominantes, sejam expressivas em funo da renda ou rea
utilizada; e iv ) o conceito de propriedade familiar.
por base o princpio de que a indenizao constitucionalmente assegurada ao

expropriado -lhe devida no s para reparar a perda da renda do bem, mas para
compensar a prpria perda do bem sem recebimento de preo justo.
A interpretao do STF tornou dominante a jurisprudncia que, prevale-
cendo sobre o contedo normativo da MP, tem adotado, a ttulo de aplicao
dos juros compensatrios, a taxa de 12% a.a. O Incra vem recorrendo sucessi-
vas vezes, sem xito, das decises que seguem a orientao do referido tribunal.
A consequncia objetiva da restaurao da alquota de 12%, decorrente da sus-
penso judicial da taxa de 6% prevista na MP, o aumento dos custos da reforma
agrria no pas. Em 2006, por exemplo, dos R$ 160 milhes despendidos pelo
Incra em processos de obteno de terras por meio de desapropriao de imveis
rurais, cerca de 50% foram gastos no pagamento de juros compensatrios.
O aumento real desses custos, resultante da aplicao da taxa de 12% defendida
por uma Smula do STF de 1984, no pode ser rigorosamente ponderado sem
que se leve em conta a disparidade, do ponto de vista macroeconmico, entre o
momento em que aquela alquota foi fixada naquele ano, a inflao superou
a marca de 200% , e a situao atual, que registra inflao de 6% a.a. aproxi-
madamente. Alm disso, como o clculo de indenizao apresentado nos laudos
tcnicos do Incra frequentemente contestado em juzo, em especial nas regies
onde o mercado de terras dinmico, a recorrncia dos casos de diferena entre o
preo oferecido pela autarquia e o valor do bem fixado em sentena tende a tornar
regra e no uma eventualidade a cobrana dos juros compensatrios.
Conquanto fundamentada no princpio constitucional da indenizao justa
devida ao proprietrio, cujo bem foi desapropriado por ato unilateral do Poder
Executivo, no deixa de parecer incongruente que se paguem juros a ttulo de
compensao pelos lucros cessantes da explorao de imveis improdutivos,
sobretudo se estes apresentam ndice de produtividade nulo. A propriedade que
gera lucros produtiva e, por definio, no suscetvel a aes de desapropriao.
A MP que alterou o Decreto-Lei no 3.365/1941 j havia operado modificao
no fato gerador dos juros compensatrios, identificando-o no mais ao lucro, mas
receita. A suspenso pelo STF do dispositivo que exclua do direito a receber esses
juros as propriedades com graus de utilizao da terra e de explorao econmica
iguais a zero acaba por impor inflacionamento artificial e excessivo dos custos da pol-
tica de reforma agrria. A considerar apenas esse aspecto jurdico-legal, um imvel
de 10 mil ha, onde existisse um quintal cultivado de legumes ou onde pastasse uma
parelha de bois, produziria receita e, por conseguinte, seu proprietrio faria jus per-
cepo de juros compensatrios caso sofresse processo de desapropriao. A hiptese,
a despeito de seu exagero, serve para ilustrar como um instituto de aplicao restrita,
como os juros compensatrios, pode gerar interpretao invertida da lei e subordinar
a realizao do interesse social defesa do direito absoluto de propriedade.
O Cdigo Civil j prev no Art. 404, Pargrafo nico, o pagamento de juros

de mora com funo de reparao de dano, que pode sofrer complemento finan-
ceiro se provado que o valor indenizado no suficiente para cobrir o prejuzo
sofrido. Ora, diante disso, a cumulao de juros de mora com juros compensat-
rios no s viola a lei de usura23 (Decreto-Lei no 22.626/1933), como configura
autntico enriquecimento sem causa, plenamente vedado pela codificao civil.
Levantamento recente empreendido pela Procuradoria Federal do Incra
demonstrou que os juros compensatrios respondem por gasto anual de cerca de
R$ 500 milhes, algo em torno de 49% do total pago nas aes de desapropriao.
Isto significa que, a cada R$ 2,00 gastos com as indenizaes, R$ 1,00 se destina
ao pagamento de juros. Considerando-se os demais juros pagos aos proprietrios
rurais moratrios e remuneratrios , o percentual de gasto eleva-se a 62% do
valor das indenizaes, quase dois teros do total.
No suprfluo assinalar que os gastos com juros crescem enquanto os pro-
cessos de desapropriao tramitam na Justia, o que deve animar o proprietrio
a lanar mo de instrumentos jurdicos protelatrios. Alm disso, a lei autoriza o
desapropriado a receber, antes da concluso do processo, 80% do valor deposi-
tado na forma de Ttulos da Dvida Agrria (TDAs). Os juros so cobrados sobre
o total da indenizao contestada. Nesses termos, a demora processual interessa
ao desapropriado, que passa a ser proprietrio de ttulos pblicos de alta liquidez
e rentabilidade. Em 2009, de todo o oramento de R$ 950 milhes para obteno
de terras, a Unio pagou R$ 126 milhes de juros compensatrios derivados de
processos de anos anteriores. De acordo com estimativa do Incra, esse recurso
permitiria assentar 2,1 mil famlias em 42 mil ha de terra.
Em ambiente economicamente estvel, no h nenhuma aplicao finan-
ceira com este nvel de rentabilidade. O Poder Judicirio no apenas dobra os gas-
tos pblicos com indenizaes desproporcionais, como premia com elas as formas
de violao da funo social da propriedade em nome das quais a desapropriao
movida. No falta segurana jurdica, portanto, aos proprietrios de terra.
5.4 A explorao do trabalho escravo: a PEC no 438/2001

Conhecida como PEC do trabalho escravo, a PEC no 438 engloba a PEC
no 232, apresentada em 1995, na Cmara dos Deputados, pelo deputado Paulo
Rocha, e a PEC no 57, do senador Ademir Andrade, aprovada em segundo turno
pelo Senado Federal em 2001. Como os contedos das propostas se equivaliam,
e a segunda j havia sido aprovada pelos senadores, esta, ao ser enviada Cmara
dos Deputados, foi juntada proposta de 1995 e passou a tramitar sob o registro
23. Decreto-lei que define como ilegal a cobrana de taxas de juros superiores ao dobro da taxa legal.
de no 438/2001. A emenda prope alterar o Art. 243 do texto constitucional,

cujo enunciado determina a expropriao imediata das glebas onde for localizada
cultura ilegal de plantas psicotrpicas e a subsequente reverso da rea em assen-
tamento de colonos, com vista produo de gneros alimentcios e ao cultivo de
espcies medicamentosas. A PEC no 438 d nova redao ao dispositivo, acres-
centando, como causa de expropriao do imvel, a constatao de explorao de
trabalho escravo, e estabelecendo a destinao especfica da rea reforma agrria,
com assentamento prioritrio dos trabalhadores libertos.
A PEC no 438 foi aprovada em primeiro turno pelo plenrio da Cmara em
agosto de 2004. Esse xito se explica em grande medida pela comoo pblica
que se seguiu ao assassinato, em janeiro daquele ano, de trs auditores e um moto-
rista, a servio do MTE, no municpio de Una (MG). O grupo sofreu embos-
cada ao tentar fiscalizar propriedades rurais na regio por denncia de trabalho
escravo. Desde ento, porm, a referida PEC aguarda votao em segundo turno.
Contudo, em virtude de alteraes includas por membros da bancada ruralista,
com o intuito de estender os efeitos punitivos da emenda a imveis urbanos onde
for flagrado uso de trabalho escravo, a PEC dever retornar ao Senado aps sua
definitiva aprovao na Cmara.
As entidades associativas dos proprietrios rurais e os representantes parla-
mentares da classe condenam publicamente a explorao do trabalho escravo e se
empenham em divulgar aos produtores as exigncias necessrias formalizao
do vnculo com os empregados. Por outro lado, porm, lideranas desses grupos
por vezes tm buscado deslegitimar as inspees dos fiscais do MTE em estabe-
lecimentos rurais e criado dificuldades aprovao da PEC no 438. Em 2005,
por exemplo, membros da Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria
intervieram em favor dos interesses da Destilaria Gameleira, em Confresa (MT),
para assegurar a concluso dos trabalhos de colheita na propriedade onde haviam
sido libertadas 1.003 pessoas submetidas a trabalho escravo. Dois anos depois,
o resgate de 1.064 pessoas reduzidas condio anloga de escravo na fazenda
Pagrisa, em Ulianpolis (PA), deflagrou a reao de alguns senadores, que, em
defesa da empresa, viajaram regio a fim de proceder a uma avaliao externa,
contestando o parecer dos fiscais do MTE.
A preservao do direito de propriedade como valor absoluto e, portanto,
colocado acima do interesse social ou mesmo dos direitos humanos e a preocu-
pao de manter o status quo da classe dos proprietrios rurais explicam por que
as entidades e os representantes ruralistas se expem ao risco de defender a parcela
diminuta dos proprietrios que, explorando o trabalho escravo, no s praticam
desleal concorrncia de mercado, na medida em que no arcam com custos traba-
lhistas, como, alm disso, causam prejuzo imagem do setor agrcola brasileiro, no
pas e no exterior. Segundo o cientista poltico Leonardo Sakamoto,24 a explorao

do trabalho escravo contemporneo tem-se constitudo como meio de acumulao
primitiva de capital, integrado ao processo de modernizao tcnica da produo
e conjugado expanso da fronteira agrcola. No se trata de um resqucio das
relaes arcaicas de trabalho no campo: aes fiscais do MTE registram casos de
trabalho escravo em latifndios que produzem com alta tecnologia para o mercado
interno e para exportao. Em algumas fazendas, so identificadas pistas de pouso
para avies dos fazendeiros, e, no raro, o tratamento do gado inclui raes balan-
ceadas, vacinao e controle de natalidade com inseminao artificial.
Sakamoto (2007) observa que as fazendas onde explorado o trabalho escravo
participam de cadeias produtivas de grande importncia econmica. Como o
nmero de propriedades onde o crime ocorre pequeno em comparao extenso
dos mercados em que elas se inserem, e como as empresas que compram das fazen-
das e vendem para a indstria e para o consumidor trabalham, de modo geral, com
diversos fornecedores, o produto sujo do trabalho escravo acaba por se misturar,
na comercializao, com a produo socialmente responsvel. A cadeia produtiva
do trabalho escravo, porm, tem ramificaes na produo de carne bovina, de
lcool na fase da colheita da cana , do ao nas carvoarias que atendem s usinas
de ferro gusa , e do algodo e da soja para limpeza da rea de plantio.
Entre 1995 e 2009, foram resgatados 36.169 trabalhadores, em 2.485
imveis inspecionados pelo Grupo de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho
Escavo do MTE.25 Os trabalhadores reduzidos condio de escravos so, em
geral, recrutados por um intermedirio, o gato, em regies distantes do local da
prestao do servio. Segundo dados da Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT)
e da Comisso Pastoral da Terra (CPT),26 do total de 1.738 ocorrncias registra-
das entre 2003 e 2009, 59% so ligadas pecuria. Apenas nessa atividade, foram
libertados, ao longo desses anos, quase 10 mil trabalhadores semiescravizados,
utilizados principalmente no desmatamento para a abertura de pastagens tarefa
chamada roa de mata virgem e para a retirada de arbustos e ervas daninhas
o roo da juquira. A poda feita manualmente e envolve aplicao de veneno,
mas os trabalhadores ou no dispem dos equipamentos de proteo recomen-
dados pela lei ou so forados a contrair dvidas para fazer uso deles e de outros
instrumentos de trabalho. Despesas com alojamento, alimentao e outras mais
que o trabalhador se v obrigado a quitar funcionam, com a intimidao fsica e a
reteno de documentos, como meios de cerceamento liberdade.
24. Autor da tese de doutorado Os acionistas da Casa-grande: a reinveno capitalista do trabalho escravo contem-
porneo (2007).
25. Fonte: relatrios especficos da Diviso de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo - Detrae/MTE.
Atualizado em 10 de dezembro de 2009.
26. De acordo com os dados da CPT e da SIT, apenas 62% dos casos denunciados so fiscalizados.
A explorao de trabalho escravo frequentemente se faz acompanhar de cri-

mes de grilagem de terras e de agresso ao meio ambiente. A regio da Amaznia
Legal registra as maiores incidncias de trabalho escravo, e os estados onde se situa
a maior parte das propriedades que integram a lista suja do MTE so os mesmos
que figuram com destaque nas listas de devastao florestal: considerando dados
de 2003 a 2009, Par e Mato Grosso respondem, respectivamente, por 26,5%
(8.436 pessoas) e 12,10% (3.851 pessoas) do nmero de trabalhadores resga-
tados.27 Segundo a coordenao do Projeto Nacional do Combate ao Trabalho
Escravo da OIT, cerca de 60% das propriedades onde auditores fiscais encontram
pessoas em condies anlogas s de escravos no possuem registro no Incra.
Quando a terra pblica, como ocorre na grande maioria dos casos, o Incra pode
solicitar reintegrao de posse da rea e destin-la reforma agrria.
Os casos de trabalho escravo autuados pela fiscalizao e confirmados aps
o processo administrativo podem suscitar, da parte do Incra, pedido de desapro-
priao do imvel, para fins de reforma agrria, com base no descumprimento
da regulao trabalhista, que integra o princpio da funo social da propriedade.
Essa previso legal, porm, considerada insuficiente e inadequada tanto para coi-
bir a explorao do trabalho escravo quanto para tornar mais efetiva a poltica de
reforma agrria. A rigor, a utilizao de mo de obra submetida a condio anloga
de escravo no constitui questo trabalhista: trata-se de crime contra os direitos
humanos, objeto de convenes internacionais de que o Brasil signatrio e tipi-
ficado no Art. 149 do Cdigo Penal, na forma das hipteses de trabalho forado,
servido por dvidas, jornada exaustiva e trabalho degradante. A ao de desapro-
priao por inobservncia dos requisitos da funo social impe, contudo, ao Incra
a obrigao de indenizar o proprietrio, e, visto que o valor da reparao com
frequncia contestado judicialmente, o processo de aquisio da terra dispendioso
e lento. Com a aprovao da PEC, as propriedades em que fosse encontrado tra-
balho escravo seriam expropriadas, sem importar em indenizao ao proprietrio.
5.5 Os impasses jurdicos em torno do instituto da imisso na posse

No subsiste qualquer indefinio legal quanto aos pressupostos jurdicos exigidos e
ao prazo fixado para que o Incra, na condio de rgo federal executor da reforma
agrria, seja imitido na posse do imvel cuja desapropriao objeto de ao judicial.
Ao despachar a petio inicial dessa ao, o juiz, pelo Art. 6o da Lei Complementar
no 76/1993, deve conceder em at 48 horas a imisso na posse em favor da autarquia.
A norma no delega ao arbtrio do juiz essa deciso: ela determina que a imisso na
posse seja deferida em ato contnuo aps o recebimento da ao. A petio inicial,
segundo a lei, ser acompanhada de documentao relativa identificao do imvel,
27. Dados da CPT coleta e processamento atualizados em 26 de novembro de 2009.

do decreto presidencial que o declara ser de interesse social para fins de reforma
agrria, alm do laudo de vistoria e avaliao administrativa, elaborado pelo Incra, e
dos comprovantes de depsito em juzo e de lanamento em TDAs do valor ofere-
cido em indenizao ao proprietrio, referentes respectivamente ao pagamento pelas
benfeitorias teis e necessrias e ao pagamento pela terra nua.
O cumprimento desses requisitos condio de aceitabilidade da petio
inicial e deveria garantir a concesso da imisso na posse sobretudo porque, ao
depositar previamente em juzo o pagamento da indenizao, o Incra compro-
mete uma parcela de seu oramento e deixa de poder dispor dessa verba para
outros fins. No apenas para evitar o desperdcio de recursos pblicos que a lei
estabelece que o processo de desapropriao de imvel por interesse social para
fins de reforma agrria obedecer a rito sumrio, com o deferimento imediato da
imisso na posse: com efeito, a imisso no encerra a ao judicial visto que o
valor da indenizao e mesmo o laudo oficial que atesta a improdutividade da
rea so passveis de contestao pelo expropriado , mas ela permite que o Incra
possa iniciar os trabalhos de assentamento.
A exemplo do que sucede nos casos de desapropriao por utilidade pblica,
em que no assiste ao proprietrio direito de alegar a inutilidade da obra para a
qual seu imvel ser desapropriado, o Art. 9o da LC no 76/1993 estabelece que, na
contestao relativa s aes de desapropriao para fins de reforma agrria, no
cabe ao expropriado discutir o interesse social declarado em decreto presidencial.28
Se, eventualmente, ficar provado que o imvel cumpria a funo social, nem por
isso o interesse social que justifica a desapropriao deixa de existir; nessas circuns-
tncias, porm, a indenizao a que far jus o proprietrio dever ser paga, nos
termos da Lei no 4.132/1962, em dinheiro e de nica vez, e no mais, nos termos
da Lei no 8.629/1993, em TDAs (para terra nua) e dinheiro (para benfeitorias
realizadas). Essa converso, contudo, no tem aplicao automtica,29 e as deci-
ses judiciais que suspendem a imisso de posse dada ao Incra ou determinam a
reintegrao em benefcio do proprietrio acabam por acarretar duplo prejuzo ao
errio pblico: como os assentados so obrigados a desocupar o imvel, deixando
para trs o trabalho iniciado, a autarquia ter de arcar novamente com os custos
de aquisio de terras, de instalao do projeto, de assistncia tcnica e outras
polticas agrrias em favor do mesmo grupo.
28. No artigo Lei agrria: cuidado com o otimismo, Abramovay, Carvalho Filho e Sampaio (1993, p. 100-105)
desenvolvem essa comparao.
29. Em A legislao e os impasses da poltica agrria, Almeida, Storel Filho e Moraes (2005, p. 67-84) defendem o
acrscimo de um quarto pargrafo ao Art. 12 da Lei no 8.629/1993, a fim de converter, em ao de desapropriao
por interesse social na forma da Lei no 4.132/1962, as aes de desapropriao que estabelecerem, em definitivo, o
cumprimento adequado do imvel sua funo social. Conforme a proposta dos autores, o proprietrio, nesse caso,
poderia pleitear, alm da indenizao em dinheiro e em parcela nica que a Lei no 4.132/1962 lhe garante, uma inde-
nizao por perdas e danos, com base no Art. 37, 6o da Constituio.
As decises judiciais que do causa a tais situaes, gerando insegurana

jurdica e agravando conflitos preexistentes, tm origem, na maioria das vezes, no
desconhecimento, por parte dos magistrados, da determinao legal que prev a
concesso de imisso na posse. Essa circunstncia se explica, em parte, pelo predo-
mnio jurisprudencial da interpretao privatista do direito de propriedade e pelas
contradies da regulamentao do processo de desapropriao. A interpretao
privatista destoa do estatuto que o ordenamento jurdico reconhece a esse direito.
A proteo, garantida pela Constituio, propriedade no absoluta: condiciona-
se ao cumprimento da funo social. Se, realizada a vistoria tcnica, for constatado
que o imvel rural no cumpre sua funo social, ele decretado como rea de inte-
resse social para fins de reforma agrria, e a Unio pode propor sua desapropriao.
A legislao que regulamenta o processo, notadamente a Lei no 8.629/1993,
alm da prpria CF/88, cria, porm, srios obstculos transferncia da terra ao
Estado. A exigncia de indenizao prvia, e no apenas justa, como afirmava a EC
no 1/1969, em seu Art. 161, tem amide servido de justificativa no concesso
da imisso na posse em favor do expropriante nos casos em que o expropriado
contesta o valor da reparao. Mas, pela lei, a contestao do proprietrio no tem
poder de interromper a ao de desapropriao: -lhe reconhecido o direito de dis-
cordar da indenizao e postular quantia mais justa segundo seu ponto de vista,30
mas, declarado o interesse social sobre a propriedade a partir do laudo do Incra ,
ele no deixa de perder a posse sobre a rea em favor da Unio, que imitida nela.
Prevalece no Poder Judicirio, por outro lado, o entendimento de que as
aes declaratrias de produtividade, propostas pelos proprietrios contra as vis-
torias do Incra, tm precedncia sobre as aes de desapropriao. Apresentando
laudos periciais divergentes dos que so elaborados pelo Incra, tais aes decla-
ratrias tm por objetivo demonstrar a produtividade do imvel e dar embasa-
mento a um pedido de tutela antecipada por meio de medida liminar, antes que
o Incra ingresse em juzo com a ao de desapropriao. Concedida a liminar, o
julgamento da ao de desapropriao fica suspenso at que a declaratria seja
apreciada.31 O procedimento, alm de impedir a imisso do Incra na posse do
imvel, deflagra exaustiva discusso judicial, que, objetivamente, impede a ins-
taurao do rito processual sumrio, previsto em lei. O proprietrio pode interpor
srie de aes protelatrias com o intento de dissimular a ociosidade em que se
encontra o imvel e mesmo obter a decadncia, por decurso de prazo, do decreto
30. Ainda que discorde do valor da indenizao, o proprietrio tem direito de levantar at 80% da quantia depositada.
31. Alguns proprietrios, antecipando-se a qualquer providncia do Incra, propem aes cautelares para impedir a
vistoria inicial.
de desapropriao.32 A premissa segundo a qual a desapropriao por interesse

social deve se constituir em instrumento de interveno gil do poder pblico
sobre a estrutura agrria cai inteiramente por terra.
Ao fazer a fase de instruo passar frente da prpria propositura da ao
de desapropriao, essa interpretao judicial subverte a ordem processual defi-
nida na LC no 76/2003, alm de contrariar formalmente o Art. 18 da norma,
que estabelece o carter preferencial das aes de desapropriao de imvel rural,
por interesse social, para fins de reforma agrria, em relao a toda outra ao
referente ao mesmo imvel. Tal pressuposto decorre do estatuto superior da lei
complementar, como o que rege o processo de desapropriao, sobre a lei ordi-
nria, aplicvel s aes declaratrias. Por fim, a recusa de parte dos magistrados
de imitir o Incra na posse das reas que so objeto de desapropriao, mesmo
satisfeitas as condies legais, e as decises proferidas em favor da suspenso da
imisso na posse j obtidas pela autarquia confirmam a persistncia da concepo
privatista do direito de propriedade, em detrimento do reconhecimento da sua
funo social, e ferem, por vezes, o princpio da prevalncia do interesse pblico
sobre o interesse privado.
5.6 O Imposto Territorial Rural (ITR) como instrumento de poltica fundiria

O Imposto Territorial Rural foi institudo pela Constituio Federal de 1891,
vigorando sob a responsabilidade dos estados-membros. As Constituies de
1934, 1937 e 1946 repetiram o mesmo desenho institucional, modificando-o
apenas em 1961, com a aprovao da EC no 5, que transferia a responsabilidade
pela arrecadao do imposto aos municpios. Em 1964, com a promulgao da
emenda no 10, o imposto volta ser de responsabilidade da Unio.
A aprovao do Estatuto da Terra foi um avano em termos de regulao
do ITR, atribuindo-lhe funo extrafiscal. A partir daquele momento, o imposto
seria utilizado como instrumento auxiliar de uma poltica de desconcentrao
fundiria. O caput do Art. 47 estabelecia que o poder pblico poderia valer-se da
tributao progressiva da terra como incentivo ao desenvolvimento rural. Quando
da desapropriao de imvel para fins de reforma agrria, a fixao da justa indeni-
zao deveria levar em conta o valor declarado para efeito do Imposto Territorial
Rural, o valor constante no cadastro acrescido das benfeitorias com a correo
monetria porventura cabvel, apurada na forma da legislao especfica, e o valor
venal do mesmo (Art. 19, 2o, a). O processo de desapropriao ponderaria, para
efeitos de indenizao, critrios de progressividade e regressividade em funo do
32. A constatao referida por Almeida, Storel Filho e Moraes no artigo A legislao e os impasses da poltica agrria
(2005, p. 67-84). Os mesmos autores propem acrescentar um quinto pargrafo ao Art. 15-A da Lei no 3.365/1941,
onde se faa referncia expressa imisso do Incra na posse do imvel aps o despacho, pelo juiz, da petio inicial,
desde que comprovado o depsito da indenizao ofertada.
tamanho, grau de utilizao e de eficincia; valor da terra nua; e demais informa-

es sobre o imvel apresentadas pelos seus proprietrios, titulares do domnio til
ou possuidores a qualquer ttulo, considerando-se, em todo caso, a rea total do
conjunto de imveis rurais do mesmo proprietrio. As informaes deveriam ser
declaradas obrigatoriamente para fins de cadastro e fixao do ITR devido.
Alm das alquotas diferenciadas estabelecidas para diferentes faixas de rea,
os imveis improdutivos seriam gravados com alquotas anuais progressivas. Essa
previso coibiria o uso especulativo da terra e serviria como instrumento efetivo
de persecuo da funo social da propriedade.
Contudo, em mais de 100 anos de vigncia o ITR nunca se efetivou como
tributo fiscal nem cumpriu os objetivos extrafiscais que lhe eram atribudos. Uma
nova verso do ITR entrou em vigor a partir da edio da Lei no 9.393/1996,
regulando o que j fora mais bem regulado pela antiga redao do Estatuto da
Terra. A previso de incremento anual das alquotas do imposto em caso de
manuteno da improdutividade da terra foi retirada, obstruindo a possibilidade
de o Estado penalizar o seu uso especulativo e de, por meio dele, fazer valer o
princpio da funo social.
O captulo mais recente da histria do ITR foi a regulamentao do Art.
153, 4o, inciso III, da CF/88, que previa a possibilidade de transferncia da
cobrana e fiscalizao do ITR para os municpios mediante convnio destes com
a Unio. A mudana, mais uma vez, no surtiu efeitos em termos regulatrios.
Os tributos sobre a propriedade possuem uma participao irrisria no con-
junto da carga tributria nacional. Tomando como referncia o ano de 2008, os
tributos sobre a propriedade urbana e rural representam meros 3,45% do total
arrecadado. A exgua participao dos tributos sobre a propriedade na arrecadao
no fortuita. Antes, reafirma o carter sagrado da propriedade privada no Brasil,
a proteo legalizada da concentrao de riquezas sustentada pelo conjunto da
sociedade que arca com a maior parte da arrecadao via impostos indiretos.
A desagregao dos tributos sobre a propriedade revela ainda quo exgua
a participao do ITR no conjunto do sistema. De acordo com a Receita Federal,
a participao do imposto na arrecadao dos trs entes federativos no ultrapassa
0,04% do montante. O tributo incidente sobre a propriedade dos veculos 41
vezes maior e o do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) 30 vezes. At
as transferncias patrimoniais conseguem ultrapassar o valor arrecadado com o
Imposto Territorial Rural. Na arrecadao dos impostos incidentes sobre a pro-
priedade imobiliria, o ITR representa apenas 3,2% do total. O contraste entre a
receita derivada do ITR e os valores elevados das indenizaes judiciais arbitradas
em favor dos proprietrios nos processos de desapropriao para reforma agrria
revela uma contradio flagrante: por um lado, depreciao do valor da terra, a
nveis abaixo do mercado, para fins de tributao sobre a propriedade privada; por
outro lado, superestimao do valor da terra, a nveis acima do mercado, para fins
de desapropriao por interesse social.
O grande percentual de evaso combinado com a ausncia de fiscalizao
e de controle do territrio pelo Estado mostram que o problema do ITR no
de ordem necessariamente tributria, mas de sonegao consentida pelo Estado.
Disso resultam o aumento do descontrole sobre o territrio e a precariedade
dos registros pblicos sobre a propriedade, especialmente as terras pblicas.
Desse modo, no se tem como calcular com preciso os valores que deixaram
de ser arrecadados ao longo desses anos, bem como os possveis reflexos sobre a
estrutura fundiria.
Apesar disso, o alto nmero de propriedades improdutivas fornece indcios
do potencial arrecadatrio e da quantidade de recursos que poderiam financiar a
poltica de reforma agrria.
De acordo com as projees demogrficas do Ipea, haver cerca de 35 milhes
de brasileiros vivendo em reas rurais em 2022. Esse contingente representar
cerca de 17% da populao brasileira total estimada para o ano do bicentenrio
da independncia, aproximadamente a mesma proporo observada no presente.
Para se ter uma ideia da magnitude do universo demogrfico rural, basta notar
que, se hoje os brasileiros que vivem no campo cerca de 30 milhes consti-
tussem um pas parte, este seria o quadragsimo mais populoso do mundo e o
terceiro da Amrica do Sul, atrs do Brasil urbano e da Argentina. A dimenso
numrica do rural seguir sendo, em 2022, bastante expressiva, e as desigualda-
des e a pobreza que marcam a populao do campo continuaro a representar
uma questo social dramtica, cujas razes histricas esto emaranhadas com a
questo agrria brasileira.
A concentrao fundiria , no campo, o principal fator de pobreza rural,
sendo, por isso, o principal desafio a ser superado pela sociedade brasileira nos
prximos 12 anos. Para isso, preciso que o Estado assuma o compromisso cons-
titucional de promover a igualdade de direitos e a cidadania, tarefa que lhe impe
o dever de fazer cumprir plenamente a funo social da terra. O ponto de partida
realizar ampla redistribuio de terra destinada maioria dos agricultores fami-
liares, aos contingentes de trabalhadores rurais sem-terra e s comunidades e aos
povos tradicionais, que devem ter seus territrios reconhecidos e protegidos. No
entanto, as medidas no se resumem distribuio fundiria: indispensvel con-
solidar novo modelo de polticas pblicas para o mbito rural brasileiro que esteja
voltado produo sustentvel de alimentos, priorizando o mercado interno.
Este estudo props um cenrio de mudana estrutural a partir dos dados

atualmente disponveis sobre a realidade rural e fundiria do pas. De acordo com
dados do Incra, existem hoje no Brasil 5,2 milhes de imveis rurais. Destes,
3,4 milhes so minifndios, isto , tm menos de 1 mdulo fiscal de rea. Eles
representam 65% do nmero total de imveis registrados, mas ocupam apenas
8% da rea rural total. De outra parte, grandes propriedades rurais, com rea
superior a 15 mdulos fiscais, ocupam 56,3% da rea rural total, embora corres-
pondam a apenas 2,2% do nmero total de imveis. Somando-se ao grupo dos
minifundistas as 238 mil famlias acampadas e cadastradas pelo Incra, e as 565
mil famlias de agricultores com acesso precrio terra produtores sem rea,
parceiros e arrendatrios, segundo as categorias do Censo Agropecurio 2006 ,
possvel estimar a atual demanda potencial por terra em mais de 4 milhes de
famlias. O estoque de terras necessrio a suprir essa demanda, de modo que cada
famlia disponha de uma propriedade com rea de, no mnimo, 1 mdulo fiscal,
estaria em torno de 114 milhes de ha.
Como esse estoque poderia ser composto? As simulaes aqui apresentadas
demonstram que a aplicao concreta dos preceitos constitucionais da funo social
da terra, em seus aspectos ambiental, social e econmico, j permitiria realizar
profunda reforma em favor da democratizao da propriedade rural. Adotando a
dimenso econmica da funo social o aproveitamento racional e adequado,
cujos ndices no so atualizados desde 1975 , a nica que tem sido relativamente
observada pelo Poder Judicirio nos processos de desapropriao por interesse social
para fins de reforma agrria, seria possvel identificar, no cadastro de imveis rurais
do Incra, 66 mil grandes propriedades improdutivas, que, juntas, somam uma rea
de 176 milhes de ha. Cerca de 70% das propriedades que compem esse conjunto
tm mais de 35 mdulos fiscais de extenso, isto , esto acima, como foi visto, do
limite de propriedade proposto pela PEC no 287 e pela atual campanha do Frum
Nacional de Justia e Reforma Agrria. Computando as reas dos demais 30% dos
imveis que excedem essa marca, somar-se-ia ao total mais 50 milhes de ha.
Por fim, considerando as grandes propriedades sob embargo do Ibama e,
por isso, passveis de desapropriao, seria possvel acrescentar 1,2 milho de ha
ao total, e chegar, ento, a um estoque potencial total de terras para reforma
agrria de 227 milhes de ha. Conforme foi mostrado, tal estoque distribui-se de
modo desigual no territrio do pas, o que acarretaria dficit de terras disponveis
em relao ao nmero de famlias nos estados da regio Sul e em quase todos das
regies Sudeste exceo de So Paulo e Nordeste exceo do Maranho e
do Piau. Alm disso, a demanda total de famlias para 2022, estimada, com base
na evoluo estadual do nmero de domiclios rurais, em 5,5 milhes, coloca,
poltica de reforma agrria e aos seus instrumentos, a necessidade de garantir
a reproduo social da agricultura familiar.
A liberao desse estoque de terras depende, sobretudo, do efetivo cum-

primento dos requisitos da funo social da propriedade, mas outras medidas,
tanto de carter estrutural, em conformidade com os princpios constitucionais
como a aprovao da PEC do trabalho escravo e a fixao de um limite mximo
de propriedade (posto que o latifndio , em si, destitudo de funo social) ,
quanto de carter jurdico-legal como a abolio dos juros compensatrios e a
simples concesso, pelos juzes, da imisso de posse, tal como a lei determina ,
poderiam aumentar sobremaneira o conjunto total das terras disponveis para
assentamentos de reforma agrria.
A relao dos assentamentos com o desenvolvimento no direta, linear,
mas pautada por tenses que se expressam no modo de vida e na maneira
de insero dos assentados em contextos regionais extremamente diversifica-
dos. Quais os recursos necessrios para a estruturao produtiva dos assen-
tamentos? Quais principais bices para que isso ocorra? Que alternativas
organizativas e de gesto dos assentamentos devem ser incentivadas? Gesto
coletiva da terra e do conjunto dos meios de produo nos assentamentos,
ou individual? No h resposta nica para essas questes; elas devem ser
encaradas luz de cada experincia e nos limites das especificidades locais.
Os distintos graus de capitalizao e os diferentes padres de acumulao
capitalista em cada contexto regional possibilitam a emergncia de conjuntu-
ras dessemelhantes, com impactos diferenciados sobre a estruturao produtiva
dos assentamentos. Permanecer como produtor de subsistncia, somando a
essa condio a busca de trabalho fora do assentamento, frustra os sonhos
de muitas famlias e causa o abandono dos lotes. Da a importncia de se
analisar o entorno dos projetos de assentamentos, com vista a formular
estratgias e polticas de integrao com demais agricultores familiares. Essa
tarefa envolve certamente a criao de meios de regulao do agronegcio,
no apenas do ponto de vista de suas relaes com a agricultura familiar,
mas, sobretudo, do ponto de vista de seu zoneamento territorial.
Mas o acesso terra deve ser apenas o incio do processo de incluso. Alm
de aes de capacitao e elevao da escolaridade da populao rural, deve-se
pensar em polticas pblicas capazes de dinamizar a produo dos assentados
e dos agricultores familiares e promover sua insero no mercado. Este esforo
requer o aperfeioamento e a expanso de polticas de estmulo instalao de
agroindstrias de beneficiamento, vinculadas a cooperativas ou a associaes de
produtores; polticas creditcias que permitam ao produtor rural dinamizar sua
produo como o caso do Programa Nacional da Agricultura Familiar; pol-
ticas de garantia de compra pblica da produo a exemplo do Programa de
Aquisio de Alimentos; e uma poltica de assistncia tcnica e extenso rural
pblica, universal e eficaz, que converta a atividade do agricultor a modelos de
explorao menos dependentes de insumos qumicos cujos preos so controlados

por multinacionais monopolistas e cuja utilizao pode ser nociva ao consumi-
dor e ao produtor. Em alternativa a uma agricultura dominada por commodities,
pela grande monocultura que, com financiamento do Estado, produz exclusi-
vamente para o mercado externo e se sujeita s oscilaes de preo e demanda
deste, a reforma agrria apresenta-se como etapa fundamental para a construo
de modelo agrcola voltado produo de alimentos de melhor qualidade para o
mercado interno, tendo, por horizonte de referncia, a valorizao do trabalho, a
segurana e a soberania alimentar do pas.
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CAPTULO 7
TRABALHO E RISCOS SOCIAIS NO BRASIL
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo analisar os desafios para a extenso e, eventualmente,
a universalizao da proteo social diante da grande heterogeneidade das relaes
de trabalho no Brasil. Esta ltima expressa, de um lado, o grau relativamente
limitado de disseminao do assalariamento e, de outro, a grande disparidade de
renda e de condies de trabalho entre os prprios assalariados.
Cabe desde j distinguir os conceitos de seguridade social e de proteo
social que sero utilizados no decorrer do texto. Quando for utilizado o termo
seguridade social, estar-seno seu sentido mais restrito, entendido como a garan-
tia contra riscos que inviabilizem trabalhadores de obterem renda suficiente para
suas necessidades bsicas1 por meio do trabalho. Como ver-se-, tais riscos esto
ligados tanto capacidade individual para o trabalho (idade e sade) quanto s
condies de mercado. Nesse sentido, a noo de seguridade social remete pro-
teo de trabalhadores contra situaes de no trabalho.
A proteo social, por sua vez, pode ser definida como a garantia de determina-
dos direitos, independentemente do nvel de renda ou da participao no mercado
de trabalho. Nesta definio, a proteo social tem um sentido mais amplo: reduzir
a dependncia em relao ao mercado de trabalho. Assim, abarca tanto situaes de
trabalho quanto de no trabalho e vai alm dos benefcios securitrios e assistenciais
e os servios a eles relacionados, aplicando-se, inclusive, regulao social do traba-
lho (tempo de trabalho, remunerao, contratao e demisso).
No que se refere s relaes de trabalho, utilizar-se- como corte analtico
a distino entre trabalhadores assalariados e no assalariados. Para fins desta
anlise, entendem-se como assalariados todos aqueles que vendem sua fora
de trabalho em troca de remunerao, subordinando-se ao comando de empre-
sas, rgos pblicos ou famlias. J no grupo de trabalhadores no assalariados
1. O tipo e o nvel bsico de necessidade obviamente variam de acordo com o momento histrico e o contexto cultural.
estariam aqueles que exercem autonomamente2 atividades mercantis em nichos

de mercado em que empresas capitalistas no ocupam plenamente, por no terem
vantagens, interesses e/ou capacidade de atuar. Um corolrio dessa definio
que enquanto nas relaes de trabalho assalariado h uma ntida separao entre
capital e trabalho, sendo que o primeiro pode ser legalmente responsabilizado
pela remunerao e pelas condies de trabalho dos trabalhadores, j nas relaes
no assalariadas os rendimentos e as condies de trabalho advm tanto da pro-
priedade dos instrumentos de trabalho quanto do trabalho do prprio proprie-
trio o que tambm os diferencia dos empregadores capitalistas.
preciso ter em conta que essas categorias foram construdas em termos
puramente lgicos na realidade, as situaes sero muito mais fluidas. Ainda
assim, procura-se demonstrar que a partir destas possvel relacionar a estrutura
do mercado de trabalho com os riscos sociais relacionados ao trabalho e demons-
trar como estes variam em qualidade e intensidade de acordo com a insero nessa
estrutura. Com base nesse quadro, apontar-se- que a extenso da cobertura da
proteo social implica no apenas a incluso de novos filiados na seguridade
social, mas tambm a modificao das prprias categorias de risco. Alm disso,
argumentar-se- que refletir sobre a abrangncia atual e futura da proteo
social implica considerar o papel da regulao social do trabalho. Essa necessidade
ser tanto maior quanto mais desigualdade houver no mercado de trabalho em
termos de renda, condies de trabalho e garantias trabalhistas. Tendo em vista a
evoluo diferenciada da proteo aos trabalhadores rurais, este texto se concen-
trar na anlise do mercado de trabalho urbano.
2 FORMAO DO MERCADO DE TRABALHO BRASILEIRO E COBERTURA

RESTRITA DA PROTEO SOCIAL
A proteo social contra os riscos tpicos do trabalho assalariado foi construda
precocemente no Brasil, em termos do avano do processo de industrializao.
As primeiras leis trabalhistas foram institudas j nos anos 1930, quando a popu-
lao do pas era ainda predominantemente rural e a economia, agroexportadora
2. O conceito de autonomia est associado ideia de no submisso do trabalhador ao comando de terceiros. verdade
que, em situaes concretas, podem aparecer srias dificuldades para aferir se um trabalho executado com autonomia
ou no. Nestes casos, alguns aspectos podem ser levados em considerao, por exemplo, como o trabalhador trabalha,
onde e como remunerado. De acordo com o primeiro aspecto, pode-se considerar se o prestador de servios est
inserido na estrutura organizativa do beneficirio da atividade; se presta servios segundo instrues e sob controle de
outra pessoa; se o servio deve ser executado pessoalmente pelo trabalhador, em um horrio determinado; se de certa
durao e tem certa continuidade, ou requer disponibilidade do trabalhador; se quem encomenda o trabalho fornece
ferramentas, materiais e mquinas, entre outros exemplos. De acordo com o segundo critrio, onde trabalha, pode-se con-
siderar se o servio prestado na empresa beneficiria da atividade, em local por esta controlado ou no lugar indicado ou
aceito por quem solicita o trabalho. Por fim, quanto forma de pagamento, pode-se considerar se o prestador dos servios
encontra-se em uma situao de dependncia econmica; se a remunerao se d periodicamente, representando nica
fonte ou fonte principal de renda do trabalhador; se h pagamentos em espcies, tais como alimentao, moradia ou
transporte; bem como se so reconhecidos direitos como descanso semanal e frias anuais. Alm disso, se o pagamento
considera se o trabalho executado no horrio noturno ou em domingos e feriados.
Trabalho e Riscos Sociais no Brasil 281
isto , a classe dos trabalhadores assalariados urbanos ainda era minoria, embora
em expanso.
Nesse comeo, o desenho da proteo social teve uma inspirao nitida-
mente bismarckiana, isto , voltava-se mais para controlar o movimento operrio
que comeava a se organizar do que para criar um sistema abrangente de direitos.
Dois aspectos materializaram tal orientao. O primeiro aspecto era a filiao
seguridade social via emprego com carteira assinada, excluindo todos os demais.
Os empregados assalariados urbanos formalmente registrados, portanto, alm das
garantias previstas na legislao trabalhista relativas remunerao, jornada
etc. , tinham acesso a provises de sade e previdncia social. Porm, estes eram
a princpio uma minoria na populao trabalhadora; os trabalhadores rurais, as
empregadas domsticas e os trabalhadores por conta prpria, em especial, ficaram
excludos da cobertura tanto dos direitos trabalhistas quanto dos previdenci-
rios. O segundo aspecto foi a articulao entre a proteo social ao trabalho e
o controle das formas de auto-organizao dos trabalhadores, por meio de uma
estrutura sindical burocratizada e com amplo poder de interveno do Estado e
de uma legislao de greve bastante restritiva. No conjunto, tal combinao visava
substituir os conflitos entre empregadores e empregados pela interveno estatal.
O papel central assumido pelo Estado nesse modelo de proteo social,
contudo, no garantiu uniformidade na sua cobertura, mesmo no mbito dos
trabalhadores urbanos. Com o intuito de evitar o custo das contribuies sociais
e manter a flexibilidade na gesto da mo de obra, empregadores frequentemente
contratavam e ainda contratam trabalhadores margem da legislao (sem
registro em carteira). O grau de liberdade para tal prtica variou ao longo do
territrio e das ocupaes de acordo com a presena do poder dos contratantes
frente aos sindicatos de empregados, assim como a presena da inspeo e da
Justia do Trabalho (JT). Categorias de empregados com pouca organizao e
dispersas pelo territrio tendiam a ser menos formalizadas do que outras, nas
quais os sindicatos eram mais atuantes e as instituies do Estado, mais presentes.
Alm da incapacidade dos sindicatos e das instituies pblicas garantirem o
cumprimento da legislao, outro fator que limitou o alcance do emprego assala-
riado com carteira assinada foi a rpida urbanizao que se processou ao longo de
todo o perodo de industrializao. A migrao da populao rural para as cidades,
observada a ausncia de qualquer perspectiva de reforma agrria, pressionou um
mercado de trabalho relativamente restrito, no qual a demanda da indstria, dos
servios especializados e da administrao pblica por trabalhadores era inferior
quantidade de pessoas em busca de emprego. Em consequncia, rebaixaram-se
os salrios e as condies de trabalho dos empregados, ao mesmo tempo em
que se expandiu o segmento de trabalhadores por conta prpria e de pequenos
negcios o qual, apesar da baixa produtividade, ofertava parte importante de

bens e servios consumidos pelas famlias e at pelas empresas. O resultado desse
processo, que perpassou todo o perodo desenvolvimentista, foi que, em 1981,
pouco mais de 40% dos trabalhadores ocupados eram empregados com carteira
assinada ou servidores pblicos os demais eram ou empregados sem registro em
carteira, ou ocupados no assalariados (CARDOSO JR., 2001, p. 23-24).
A expanso do universo dos empregados assalariados, que fora o principal
mecanismo de ampliao da cobertura da seguridade social durante o perodo
nacional-desenvolvimentista, reverteu-se ao longo das dcadas de 1980 e 1990.
Em parte, isso deveu-se reduo da demanda por trabalho entre as empresas capi-
talistas por conta da estagnao econmica que marcaria o perodo 1980-1999,
pontilhado por curtos momentos de recuperao. Porm, principalmente a partir
de 1992, nota-se tambm os efeitos da reestruturao produtiva, que reduziu
empregos diretos em setores com alto grau de organizao trabalhista e proteo
social indstrias, bancos etc. , substituindo-os por ocupaes predominante-
mente precrias em setores de servios terceirizados. Muitas vezes, as prticas de
terceirizao aboliram totalmente o vnculo assalariado padro, permitindo que
os empregadores ignorassem os limites da legislao trabalhista. Essa tendncia
foi captada pelo aumento do nmero de assalariados sem carteira e trabalhadores
por conta prpria nas principais pesquisas de emprego. Nesse contexto, no pare-
cia haver perspectiva de ampliao da proteo social baseada na contribuio e
no emprego com carteira assinada.
Paralelamente, ocorreu uma expanso dos direitos sociais antes restritos aos
empregados com carteira assinada. A partir dos anos 1970, houve iniciativas legais
que ampliaram progressivamente o alcance destes direitos. Tal processo ganhou
fora com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a qual igualou direitos de
trabalhadores urbanos e rurais no seu Art. 7o e criou um princpio diferenciado
de filiao seguridade para estes ltimos.3 Posteriormente, foram estendidos
aos trabalhadores domsticos algumas das garantias dos assalariados com carteira
em geral. No mesmo sentido, a universalizao de algumas polticas, tais como a
assistncia sade, bem como a instituio de benefcios para garantia de renda,
no contributivos, para idosos e deficientes de baixa renda, relativizou em grande
medida o vnculo entre emprego formal e acesso a direitos sociais.
O resultado geral foi a aproximao de outros estatutos de trabalho ao
emprego urbano padro, mas preservando importantes diferenas quanto ao grau
de proteo social, formando um desenho de proteo hbrido. H benefcios e
servios que se tornaram universais, no sentido que podem ser acessados por qual-
quer pessoa. Boa parte das polticas continua meritocrtica; todavia, no sentido
3. A este respeito, ver Jaccoud (2009, p. 9).

de que tanto o acesso quanto o tipo de benefcio ou servio depende da insero

prvia no mercado de trabalho. Por fim, h um importante componente residual,
condicionado ao teste de meios.
Por exemplo, no caso dos assalariados sem carteira, dos empregados em con-
tratos temporrios e dos trabalhadores domsticos, por exemplo, a proteo contra o
desemprego praticamente inexiste. No campo da seguridade social, abriu-se a possi-
bilidade da contribuio individual para os no assalariados; mas isso no resolveu o
problema das pessoas sem capacidade contributiva, especialmente no meio urbano.4
Mesmo na proteo para os idosos, para os quais a cobertura maior, convivem um
sistema de filiao contributiva e que, portanto, depende da insero prvia no
mercado de trabalho e um sistema residual via benefcio de prestao continuada
(BPC). Alm disso, o problema da proteo contra a perda de renda do trabalho
continua relevante, especialmente para a populao economicamente ativa (PEA).
A partir de 2004, observaram-se a retomada do crescimento econmico
e, com ele a gerao de grande nmero de empregos com carteira assinada a
taxas superiores ao crescimento da ocupao total: enquanto esta cresceu 10%
entre 2004 e 2008, o nmero estimado de empregados com carteira excluindo
domsticos aumentou quase 25%, ao mesmo tempo que o montante de empre-
gados sem carteira e de trabalhadores por conta prpria praticamente no alte-
rou.5 Ou seja, no apenas voltaram a ser criados postos de trabalho via demanda
das empresas capitalistas, mas tambm houve um processo de formalizao.6
Consequentemente, cresceu a filiao seguridade social, demonstrando que os
processos de contratao margem da regulao padro do emprego no so
inexorveis, mas esto condicionados aos ciclos econmicos.
Apesar disso, no h como assumir em futuro prximo que o crescimento eco-
nmico, mesmo promovendo a gerao de novos empregos com carteira assinada,
garanta quer a universalizao da proteo social quer a homogeneidade da proteo
social oferecida. preciso lembrar que os prprios segmentos capitalistas dinmicos
geram demandas diretas ou indiretas por trabalho no assalariado ou formas de
assalariamento que fogem da regulamentao padro, ou seja, formas de contratao
que eventualmente no implicaro a mesma cobertura social que o emprego com
carteira assinada assegura. Mesmo no universo dos empregos com carteira, abrigam-
se situaes bastante dspares, inclusive no que diz respeito garantia de direitos
trabalhistas e ao acesso proteo social como se ver com mais detalhe a seguir.
4. J que no meio rural essas pessoas poderiam ser enquadradas como segurados especiais.
5. Variaes calculadas a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), apresentados em
Ipea (2009), seo 2, p. 23.
6. Diferentes hipteses j foram levantadas a respeito de que fatores explicariam a relao entre crescimento econmi-
co e formalizao do emprego nos anos recentes. Para dois trabalhos com ticas diferentes, o primeiro detalhando as
vrias contribuies da ao governamental e o segundo enfatizando o crescimento do tamanho mdio dos empreen-
dimentos formais, ver, respectivamente, Cardoso Jr. (2007) e Corseuil, Moura e Ramos (2009).
3 MUNDO DO TRABALHO E CATEGORIAS DE RISCO

Diante disso, considera-se- que a relao entre mundo do trabalho e proteo
social pode ser definida por duas grandes variveis. A primeira diz respeito s
caractersticas das ocupaes existentes: no apenas o tipo de atividade realizada,
mas tambm seu nvel de remunerao, a durao dos empregos, a forma como
ela se insere na estrutura produtiva, as normas trabalhistas existentes e o grau de
observncia destas. A segunda refere-se aos riscos sociais relacionados ao trabalho.
Embora estes possam ser definidos de forma bastante genrica, sua incidncia
e seus efeitos sobre os trabalhadores variam acentuadamente de acordo com as
caractersticas das ocupaes. Por exemplo, trabalhadores nos setores de cons-
truo ou transportes podem ser muito mais propensos a acidentes de trabalho
que os de outros setores e no apenas por causa do tipo de atividade que exer-
cem, mas tambm pela sua capacidade de organizarem-se e reivindicar melhores
condies de trabalho. As diferenas entre grupos ocupacionais, portanto, dizem
respeito tanto sua vulnerabilidade aos riscos dada pelas caractersticas das
ocupaes quanto sua cobertura contra estes dada pela abrangncia do
sistema de proteo social.
A proteo social construiu-se tendo por referncia a proteo contra riscos
do trabalho assalariado. Foi a emergncia de uma classe de trabalhadores assalaria-
dos, dependente do emprego como forma de garantir a subsistncia e, portanto,
sujeita a extremas privaes na impossibilidade de empregar-se, que impulsionou
o surgimento de sistemas de seguro social e, depois, de seguridade que procura-
vam cobrir esses riscos e, mais precisamente, a perda de renda decorrente dessa
condio. Progressivamente, tais sistemas incorporaram outros segmentos agri-
cultores proprietrios, trabalhadores autnomos etc.7 para parte dos benefcios
oferecidos especialmente aposentadorias e penses , na medida em que alguns
riscos eram comuns a trabalhadores assalariados e outras ocupaes tipicamente
no assalariadas. Porm, o trabalho assalariado continuou a ser a referncia central
dos sistemas de proteo social.
Os riscos prprios aos trabalhadores assalariados esto associados s con-
dies de incapacidade para o exerccio do trabalho e, por conseguinte, perda
da capacidade de gerar renda por meio do emprego, seja por motivos fsicos
(maternidade, acidente, doena, invalidez e velhice), seja por falta de oportuni-
dade (desemprego involuntrio). A seguridade social em geral fornece a renda
que substitui o salrio, em carter temporrio ou permanente. Neste processo
de institucionalizao da proteo social, o pblico alvo da interveno social
deixou de ser o pobre ou a pobreza e passou a ser o trabalho e o trabalhador.
7. No caso de alguns pases escandinavos, isso aconteceu, inclusive, ao mesmo tempo, que a incluso dos assalariados.
A esse respeito, ver Baldwin (1990).
Vale notar que esse desenho assume que em regra os salrios so suficientes
para garantir as necessidades bsicas dos empregados. Essa premissa baseia-se na
existncia de outras instncias fora da seguridade social que garantem o pata-
mar desses rendimentos, por exemplo, a instituio de um salrio mnimo (SM).
A extenso dos benefcios da seguridade para os trabalhadores no assalaria-
dos, entretanto, se fez incorporando-os s categorias de risco j tradicionalmente
organizadas para os trabalhadores assalariados, que so anlogas em alguns casos,
mas no em todos. Neste processo, se j havia uma srie de problemas de baixa
cobertura dos prprios trabalhadores assalariados, vrios riscos sociais que envol-
vem as atividades no assalariadas permaneceram descobertos pelo sistema de
proteo social brasileiro. Tendo em vista este cenrio, a incorporao de uma
significativa parcela de trabalhadores neste sistema s pode ocorrer pela categoria
do risco pobreza, argumento que ser desenvolvido logo adiante.
Para as ocupaes no assalariadas, o risco da incapacidade fsica existe tal
qual para as ocupaes assalariadas, mas a incapacidade econmica de gerar renda
no se coloca da mesma forma. Em tese, tais trabalhadores detm as condies de
exercer seu trabalho sem os meios fornecidos pelo empregador capitalista. O risco
de perda ou insuficincia de renda decorre, assim, da sua relao com o mercado
e da preservao de seus instrumentos de trabalho.8
Sendo assim, no se pode dizer que est fora do escopo da seguridade social
proteger trabalhadores no assalariados contra riscos associados atividade pro-
dutiva e, portanto, relacionados propriedade de seus instrumentos de trabalho.
Justamente porque os rendimentos desses trabalhadores so indistintamente oriundos
de seu trabalho e dos instrumentos de trabalho por eles utilizados, a proteo social
apropriada a eles implica enfrentar riscos que esto ligados a sua atividade produ-
tiva e sua insero no mercado.
Um exemplo de medida que vai nesse sentido o seguro-desemprego na
modalidade pescador artesanal, criado em 1992. O recebimento deste vinculado
decretao do perodo de defesa ambiental, durante o qual a pesca proibida.
Isto , trata-se de uma interrupo involuntria do trabalho, mas que no tem
origem em uma demisso j que no h subordinao a qualquer empregador.
Por outro lado, no h dvida que incorporar as vicissitudes da atividade
econmica na ideia de risco tensiona as fronteiras da seguridade por, pelo
menos, dois motivos. Em primeiro lugar, as medidas de proteo social tipica-
8. Optou-se pela utilizao do termo instrumentos de trabalho, em detrimento de capital ou meios de produo, pois
entende-se que a utilizao destes dois ltimos seria inapropriada para exprimir a ideia de que se est tratando de tra-
balhadores, e no de capitalistas, proprietrios de meios de produo. Vale ressaltar que com este termo, instrumentos
de trabalho, est-se referindo no apenas a mquinas ou ferramentas, mas tambm a todos os recursos utilizados na
produo de bens ou servios.
mente buscaram separar tanto as condies de trabalho quanto a satisfao das

necessidades dos trabalhadores da situao econmica dos seus empregadores ou
mesmo do ciclo econmico em geral. Exemplos so a garantia de irredutibilidade
de salrios, restries demisso imotivada, indenizaes para trabalhadores de
empresas falidas, contratos coletivos abrangentes, acesso a servios sociais univer-
sais e gratuitos etc. Quanto mais abrangentes e efetivas, mais estas medidas tor-
navam os trabalhadores assalariados relativamente imunes aos riscos tpicos da
atividade capitalista enfrentados pelos seus empregadores. Alis, muitas medidas
de flexibilizao do trabalho buscaram justamente restituir aos empregadores a
discricionariedade de determinar as condies de trabalho e, assim, condicion-las
s caractersticas da empresa e ao momento do ciclo econmico.
Em segundo lugar, dilui-se a fronteira entre o que proteo social e o que
promoo da prpria atividade econmica. A reposio da renda desses trabalha-
dores por vezes est ligada preservao dos seus instrumentos de trabalho. Por
exemplo, um seguro contra perda de safra pode ser entendido como uma medida
de proteo social direcionada para os agricultores e tambm como uma poltica de
apoio produo agrcola, na medida em que assegura pelo menos parte do recurso
investido pelo agricultor. Em outros momentos, a garantia de renda depende de
interveno no mercado, por exemplo, em programas de garantia de compra.
Simultaneamente, estabelecem-se um patamar mnimo para a renda do produtor
e uma poltica de apoio comercializao.
Essa reflexo ganha importncia maior no caso brasileiro, devido ao alcance
relativamente limitado do assalariamento, bem como s grandes disparidades de
condies de trabalho entre os assalariados. Ao contrrio dos pases capitalistas
centrais, a maior parte dos ocupados no assalariados no Brasil so, na verdade, tra-
balhadores de rendimentos muito baixos e instveis, e no profissionais especializa-
dos. O trabalho por conta prpria nesse caso no configura uma forma de insero
autossuficiente, e sim um reflexo da falta de oportunidades de emprego assalariado
para a populao economicamente ativa. O mesmo pode ser dito para a maioria
dos pequenos empregadores. O grande nmero de ocupados no assalariados no
, portanto, sinal da pujana de um segmento de empreendimentos de pequeno
porte, e sim da oferta limitada de postos de trabalho assalariados. Em consequncia,
no se trata de atrair para o sistema pblico uma parte da populao que tem
meios de se proteger do risco de forma privada ou via mercado e que reluta a se
integrar no mesmo sistema com outros grupos com maiores graus de risco.9 Ao
contrrio, a maior parte dos trabalhadores no assalariados pouco poder aportar
seguridade social, mas possivelmente demandar benefcios substanciais dado
que suas condies de trabalho so piores e que so os mais propensos a terem
9. Ao contrrio do que historicamente ocorreu nos pases centrais e do que acontece atualmente em outros servios
sociais no Brasil, como educao e sade.
renda insuficiente para suas necessidades. Alm disso, em vez de haver um evento
claramente definido como a demisso que gere a perda temporria da renda do
trabalho, h diversas situaes que podem comprometer o exerccio da atividade.
Nesse sentido se argumentou que, atualmente, a incorporao desses trabalha-
dores no sistema de proteo social brasileiro tem ocorrido, como regra, pelas pol-
ticas pblicas de combate pobreza. Isto significa que a no incorporao dos riscos
sociais envolvidos nas atividades no assalariadas pelo sistema de proteo social e a
consequente situao de desproteo vivida por esses trabalhadores tm os levado
condio de pobreza, sendo amparados pela poltica pblica apenas ex post.10
To importante quanto as diferenas entre trabalhadores assalariados e no
assalariados so as disparidades entre as diferentes categorias de assalariados. Embora
de modo geral o assalariamento tenha produzido a homogeneizao de diferentes
categorias do mundo do trabalho,11 no Brasil persistiram desigualdades importantes
no interior do trabalho assalariado. Grosso modo, estas decorrem de trs fatores:
1. As prprias garantias dadas pela lei so diferenciadas de acordo com
determinados estatutos servidores pblicos, trabalhadores rurais e
domsticos tm legislaes prprias e formas de contrato (por prazo
determinado, tempo parcial, temporrio, a termo, avulso e de safra,
alm dos contratos terceirizados).
2. Mesmo no contrato trabalhista padro pela Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT), a curta permanncia no emprego impede o cumpri-
mento de alguns perodos aquisitivos obrigatrios para o acesso a di-
versos benefcios.
3. H graus variados de efetividade das normas trabalhistas, conforme o grau
de organizao dos trabalhadores e a atuao da fiscalizao governamental.
Ainda assim, importante observar que, no caso dos assalariados, mesmo
na ausncia de proteo social, h sempre um empregador que pode ser corres-
ponsabilizado, assim como um conjunto de direitos tpicos do assalariamento
que podem ser reivindicados na Justia. J no caso dos no assalariados tratados
anteriormente, independentemente do nvel de renda que aufiram, h caracte-
rsticas especficas da relao desses trabalhadores no assalariados com seus ins-
trumentos de trabalho e o mercado, cujos riscos no podem ser compartilhados
com uma empresa ou mesmo um empregador que seja uma pessoa fsica.12
Da a relevncia de se olhar o mundo do trabalho a partir dessas duas categorias.
10. Sobre o significado e as implicaes do refortalecimento da categoria risco pobreza nos sistemas de proteo
social, ver captulo Perspectivas para o sistema de garantia de renda no Brasil desta publicao.
11. Conforme a j clssica interpretao de Castel (1998).
12. Mais adiante, detalhar-se- as situaes limtrofes por exemplo, os trabalhadores nominalmente autnomos,
que esto subordinados a apenas uma empresa ou um empregador.
Diante disso, cabe distinguir os riscos associados aos assalariados e aos no

assalariados. Para fins deste trabalho, limitar-se- a anlise aos riscos de incapaci-
dade temporria ou permanente de exercer uma atividade produtiva e de inser-
o produtiva precria temporria ou permanente.13 A ocorrncia desses riscos
implica a incapacidade (temporria ou permanente) de obter renda via trabalho,
ou a insuficincia (temporria ou permanente) dos rendimentos do trabalho
frente s necessidades bsicas. Ou seja, argumenta-se que o chamado risco pobreza
existe, na verdade, como consequncia de uma situao de desproteo social
relacionada a uma srie de riscos sociais anteriores.
H vrias razes pelas quais estes riscos ocorrem; esquematicamente, pode-
se dizer que esses riscos advm das condies pelas quais os trabalhadores vendem
ou usam sua fora de trabalho (riscos do trabalho) ou no caso dos trabalhadores
no assalariados, das condies pelas quais a posse dos instrumentos de trabalho
lhes possibilita gerar e se apropriar de valor (riscos de mercado).
A incapacidade temporria de exercer uma atividade produtiva est ligada a
trs situaes diferentes. A primeira a do desemprego recorrente, tpica de traba-
lhadores que circulam entre empregos de alta rotatividade. Nesse caso, supe-se
que os desempregados so capazes de encontrar outra oportunidade de trabalho
com relativa rapidez. A segunda diz respeito aos trabalhadores que a princpio esto
empregados ou normalmente exercem determinada atividade, mas que por qual-
quer motivo acidente, doena, cuidado dos filhos etc. esto temporariamente
afastados do trabalho. Nota-se que a segunda situao abarca tanto empregados
assalariados quanto os trabalhadores no assalariados. Por fim, a terceira tpica
destes ltimos: trata-se da impossibilidade de continuar a exercer sua atividade.
Isso pode ocorrer por uma variedade de fatores: i) aquela atividade no poder ser
mais desenvolvida, por exemplo, comrcio ambulante em certos pontos da cidade,
servios de transporte ou ser fortemente determinada por fatores sazonais; ii) o tra-
balhador no conseguir se manter no mercado devido ao aumento da concorrncia;
e iii) a perda de equipamentos ou insumos por eventos fortuitos acidentes, furtos
etc. , por apreenso pblica (caso de atividades ilegais) ou por dvidas.
Geralmente, entende-se que a incapacidade permanente de exercer uma
atividade produtiva decorre da passagem vida ps-laboral. Isso pode se dar em
funo da incapacidade fsica para o trabalho, em virtude da idade ou preco-
cemente, por motivos de sade decorrentes ou no do exerccio do trabalho.
Porm, a mesma situao pode surgir tambm pela ausncia de oportunidade
ou pelos meios para exercer o trabalho. No caso dos empregados assalariados,
13. Entendemos como precrias as ocupaes cujas condies de trabalho e de remunerao esto abaixo dos
patamares mnimos estabelecidos pela regulao do contrato padro: jornada integral, por prazo indeterminado, re-
munerao igual ou acima do salrio mnimo e do piso profissional e proteo contra riscos sade.
isso ocorre quando o desemprego se estende a ponto de no haver mais perspec-

tiva de incorpor-los nas vagas que so abertas desemprego de longa durao.
No caso dos trabalhadores no assalariados, algo similar ocorre quando no
podem mais exercer sua atividade pelos motivos mencionados e no so capazes
de encontrar outra ocupao. Em ambos os casos, a questo-chave se as pes-
soas so capazes de migrar para outra atividade econmica; em caso negativo,
tornar-se-o incapazes de obter renda por meio do trabalho, embora estejam
fisicamente aptas para tal.
Mesmo as pessoas que efetivamente obtm renda por meio do trabalho
podem se defrontar com o fato de que sua insero to precria que no propor-
ciona uma renda suficiente para suprir suas necessidades bsicas. Mais uma vez,
esse risco, denominado aqui de risco da insero precria pode ser temporrio.
No caso dos empregados assalariados, pode estar relacionado natureza tempor-
ria do prprio posto de trabalho (contratos atpicos) ou ao fato de que se trata
de um posto de alta rotatividade, que os trabalhadores aceitam apenas enquanto
no conseguem colocao melhor. No caso dos trabalhadores no assalariados,
os rendimentos podem ser temporariamente insuficientes tendo em vista sua alta
volatilidade, em vista de fatores sazonais ou da prpria eventualidade da demanda
pelo bem ou servio oferecido.
possvel que essa insero precria no seja temporria, contudo, no caso
dos trabalhadores estarem confinados em ocupaes de baixa renda e terem pouca
mobilidade, isto , serem incapazes de migrar para outras ocupaes. Isso seria o
caso tanto de empregados com salrios reduzidos e com pouca capacidade de
elev-los via ao coletiva quanto de trabalhadores no assalariados atuando
em atividades de baixa produtividade e/ou incapazes de se apropriar do valor
produzido, em geral por conta da dependncia frente a intermedirios. Exemplos
do primeiro caso seriam os empregados domsticos, enquanto vrias categorias
de trabalhadores por conta prpria catadores de material reciclvel, costureiras
etc. exemplificam o segundo caso.14
A complexidade de incorporar todos esses riscos como preocupao das
polticas de proteo social, como se viu , grande. Alm disso, fica patente que
no h como refletir sobre o sistema de proteo social sem considerar aspectos
relacionados regulao social do trabalho. As transferncias pblicas podem
complementar a renda do trabalho; ao faz-lo, assume-se que cabe s polticas de
proteo social garantir um nvel mnimo de renda e, em um sentido mais amplo,
de satisfao de necessidades bsicas. Porm, esta apenas uma das formas de
proteo social; outra abordagem intervir justamente na determinao dos rendi-
14. Essa situao corresponde ao que j foi denominado em documentos da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) de pobres que trabalham (working poor).
mentos do trabalho pela fixao de salrio mnimo e de pisos salariais profissio-

nais, garantia de preos mnimos de venda, oferta de oportunidades de trabalho
pelo Estado etc. Tais medidas, embora estejam fora do escopo da seguridade, so
fundamentais para proteger os trabalhadores cujos rendimentos so mais baixos
e instveis. Diante de toda essa complexidade, e de uma srie de caractersticas
histrico-estruturais do mercado de trabalho brasileiro, o sistema de proteo
social acabou incorporando todas essas dimenses a partir de nica categoria de
risco, o risco pobreza. Limitada a essa nica dimenso, a proteo social ignora
as situaes no mundo do trabalho que esto na origem da pobreza, focando-se
unicamente nas consequncias destas.
QUADRO 1
Tipos de riscos
Relao com Incapacidade Incapacidade

Insero precria Insero precria
o mundo do temporria de exercer permanente de exercer
temporria permanente
trabalho atividade produtiva atividade produtiva
Riscos do trabalho Riscos do trabalho Riscos do trabalho Riscos do trabalho
Desemprego Desemprego de longa Baixo salrio em Baixo salrio em

temporrio durao emprego temporrio e/ emprego sem
Emprego
ou com perspectiva de mobilidade e com
assalariado
Inatividade temporria Incapacidade fsica modalidade baixa capacidade de
por acidente, para trabalho(Porta- organizao coletiva
doena etc. dores de deficincia
adquirida e idosos)
Riscos do trabalho Riscos do trabalho Riscos do trabalho e de Riscos do trabalho e de

mercado mercado
Inatividade temporria Incapacidade fsica
por acidente, para o trabalho Instabilidade e/ou Baixos rendimentos
doena etc. (Portadores de sazonalidade dos devido baixa
Deficincia adquirida rendimentos por produtividade e
Trabalhadores
e idosos) flutuaes de mercado dificuldade em se
no assalariados
apropriar do valor
Riscos de mercado gerado
Excluso da atividade por motivos legais ou de

mercado
Perda de equipamentos, insumos etc.
Elaborao dos autores.
4 CONDIES DE TRABALHO E RISCOS SOCIAIS

A exposio realizada at aqui revela que a acentuada heterogeneidade do mer-
cado de trabalho brasileiro implica enormes desafios para se pensar o modelo de
proteo social mais adequado realidade do pas. A promessa de incorporao
dos trabalhadores a partir de um homogneo emprego com carteira de trabalho
assinada parece, ainda, muito distante da realidade brasileira, o que impe ao
Estado a tarefa de regular as diversas relaes de trabalho que se do no inte-
rior do complexo aparelho produtivo brasileiro, bem como proteger a classe

trabalhadora de riscos sociais, seja qual for sua insero no mercado laboral.
Parece claro que diferentes inseres ocupacionais implicam: i) diferentes tipos
de riscos sociais a serem cobertos; e ii) diferentes graus de incidncia desses
riscos. Nesse contexto, fica patente a dificuldade de construir um sistema de
seguridade social uniforme, que contemple todos os trabalhadores por meio de
mecanismos semelhantes.
A partir do recorte analtico proposto por este trabalho assalariamento e
no assalariamento , esta seo tenta avanar na direo de explicitar os principais
riscos sociais envolvidos em cada uma dessas condies de trabalho, bem como o
grau de proteo ou desproteo a elas associado. Espera-se que tal sistematizao
contribua para a reflexo sobre os caminhos que o sistema de proteo social
brasileiro deve trilhar.15
Para tanto, utilizar-se- as informaes da PNAD 2008 e, desde j, res-
salta-se que as estatsticas de emprego disponveis no pas limitam seriamente
a anlise que se pretende fazer neste trabalho. Demarcou-se como categorias
analticas para o estudo dos riscos associados ao mercado de trabalho e, conse-
quentemente, do desenho da seguridade social as condies de assalariamento
ou no assalariamento. Esta perspectiva objetiva enfatizar que o modo como
se d a subordinao do trabalho em cada tipo de situao ocupacional o
aspecto fundamental a ser considerado em qualquer anlise sobre o mercado
de trabalho brasileiro.
As categorias estatsticas tradicionalmente utilizadas nas pesquisas de
emprego, entretanto, no privilegiam este olhar, que diz respeito ao contedo
da relao de trabalho; ao contrrio, so geralmente delineadas pela forma jur-
dica em que se estabelece essa relao. Assim, por exemplo, o usual enfoque
das estatsticas de empregos brasileiras trata como homogneo o diversificado
universo de trabalhadores por conta prpria que compreende desde atividades
de subsistncia at situaes assemelhadas ao emprego disfarado , nas quais
o trabalho se subordina ao comando direto de empresas, rgos pblicos ou
famlias, passando por atividades de prestao de servios especializados. Da
mesma forma, os empregados com carteira de trabalho assinada, sejam eles
trabalhadores terceirizados, temporrios, avulsos, por prazo determinado, safra
ou a termo, so tambm todos classificados igualmente como trabalhadores
celetistas, apesar das evidentes manifestaes de que o tipo de relao de traba-
lho e, por conseguinte, de riscos sociais e graus de proteo envolvidos em cada
uma dessas situaes significativamente diferente.
15. No se tratar neste estudo dos trabalhadores rurais por conta do escopo desse texto.
Infelizmente, essas limitaes no sero superadas neste trabalho, uma vez

que no h informaes estatsticas nacionais disponveis para realizar os recortes
que se consideram necessrios.16 De todo modo, importante pontuar qual seria
a leitura que se julga mais adequada para compreender o fenmeno e as implica-
es da acentuada heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro, bem como
deixar clara a metodologia adotada neste trabalho, haja vista as limitaes que as
informaes estatsticas impem.
Assim, compreenderiam a categoria de assalariados todos aqueles que ven-
dem sua fora de trabalho em troca de remunerao em condio de subordinao
direta17 do trabalho ao comando de empresas, do Estado ou das famlias. Isto :
1. Empregados com carteira de trabalho assinada, sendo importante dis-
tinguir neste grupo aqueles terceirizados e contratados por meio de
contratos atpicos (temporrios, avulsos, por prazo determinado, safra
ou a termo).
2. Empregados sem carteira de trabalho assinada.
3. Trabalhadores por conta prpria que, na verdade, tm seu trabalho dire-
tamente subordinado ao comando de empresas, do Estado ou das fam-
lias, tais como trabalhadores contratados como pessoas jurdicas (PJs),
trabalhadores a domiclio, consultores especializados entre outros.
4. Estatutrios e militares.
5. Trabalhadores domsticos com ou sem carteira de trabalho assinada.
O que d identidade a esse grupo, vale reforar, o fato de existir um
empregador que pode ser legalmente responsabilizado pelas condies em que o
trabalho realizado e pelo produto gerado por ele, absorvendo, assim, parte dos
riscos que esto associados atividade produtiva. Por exemplo, conforme j se
mencionou anteriormente, o princpio da irredutibilidade salarial visa proteger o
trabalhador do risco provocado pelas oscilaes da economia e instabilidades do
mercado, reforando que esse risco deve ser assumido pelo empregador.
O grupo de trabalhadores no assalariados compreenderia atividades bas-
tante heterogneas, no se restringindo a situaes de baixa renda, nem tampouco
a estratgias de sobrevivncia. Em comum, ter-se-ia que tais atividades esta-
belecem relaes diretas ou indiretas de complementaridade e competio com
empresas capitalistas, tendo seu desempenho subordinado dinmica econmica
16. importante destacar que a condio de subordinao direta do trabalho no bvia ou facilmente identificvel,
caso as metodologias de pesquisa de emprego caminhassem para aferi-la. A implementao de tal conceito exigiria
um esforo de delimitar fronteiras que, na realidade, so bastante fluidas.
17. A subordinao direta consiste no dever do trabalhador se submeter s ordens emanadas do poder diretivo do
empregador, no limite do contrato.
e fortemente associado ao grau de dominao e explorao a que esto subme-

tidos ao longo da cadeia produtiva. Entre este grupo de trabalhadores estariam:
1. Trabalhadores por conta prpria, excluindo-se aqueles que tm seu tra-
balho diretamente subordinado ao comando direto da empresas, do
Estado ou das famlias, distinguindo-os segundo o grau de estruturao
da atividade e a forma como se inserem na dinmica produtiva.
2. Empregadores de pequeno porte,18 distinguindo-os segundo o grau de es-
truturao da atividade e a forma como se inserem na dinmica produtiva.
Considerando as informaes disponveis nas principais pesquisas de
emprego do pas, contudo, definiram-se como trabalhadores em condio de tra-
balho assalariado aqueles empregados com carteira sem distino neste grupo
entre atpicos e terceirizados , empregados sem carteira, estatutrios e militares
e domsticos. Segundo a PNAD 2008, o total de trabalhadores nesta condio
de 52,7 milhes (66,5% da PEA), sendo importante frisar que esse nmero
est subestimado porque no foram includos os trabalhadores classificados como
conta prpria que, na verdade, tm seu trabalho diretamente subordinado ao
comando das empresas, das famlias ou do Estado.
Definiram-se como trabalhadores em condio de trabalho no assalariada todos
aqueles que trabalham por conta prpria e empregadores com at cinco empregados,19
sendo tambm importante frisar que muitos deles no so, na verdade, trabalhadores
autnomos, mas, pelo contrrio, tm sua forma de trabalho determinada pelo con-
tratante. Dito isto, o total de trabalhadores na condio de no assalariados, segundo
a PNAD 2008, de, no mximo, 16,4 milhes (20,7% da PEA).
Afora essas categorias de trabalhadores, esta seo analisa ainda a situao dos
trabalhadores sem remunerao e dos trabalhadores desempregados, ou seja, do
grupo de trabalhadores que esto privados de uma ocupao que proporcione ren-
dimentos. Neste caso, a PNAD 2008 aponta que aproximadamente 6,4 milhes
(8,1% da PEA) esto desempregados e aproximadamente 2,8 milhes so traba-
lhadores sem remunerao (3,5%), conforme se observa na figura a seguir.
18. Considera-se o fato de que o indivduo ser proprietrio de alguns instrumentos de trabalho, pelos quais consegue
oferecer alguns empregos com ou sem carteira assinada , no condio suficiente para que seja considerado um
capitalista. Enquanto no houver clara separao entre capital e trabalho, ou, em outras palavras, enquanto a rentabi-
lidade do empreendimento estiver associada participao do proprietrio no processo de produo, este continuar
dependente de seu prprio trabalho e, portanto, sujeito a riscos que acometem os demais trabalhadores.
19. O corte utilizado para definir empregador de pequeno porte reconhecidamente arbitrrio. A condio de
trabalhador no assalariado, do ponto de vista terico, no deve ser apreendida pelo tamanho do empreendimento,
mas pela particular diviso tcnica e social do trabalho que se estabelece neste. Na operacionalizao do conceito,
contudo, admite-se que essa diviso tende a passar pelo nmero de pessoas ocupadas. Alm disso, esse o corte mais
frequentemente utilizado nas estatsticas e nas pesquisas que versam sobre a economia informal.
FIGURA 1
294
PEA URBANA POR POSIO NA OCUPAO (BRASIL: PNAD 2008)

At o ensino superior
incompleto, renda < SM No remunerados Desempregados
5 milhes (6,3%) 2,8 milhes (3,5%) 6,4 milhes (8,1%)
Trabalhadores privados de uma

At o ensino superior ocupao que proporcione renda
Conta prpria
incompleto, renda >= SM 9,2 milhes (11,6%)
7,9 milhes (9,9%) 13,9 milhes (17,5%)
Trabalhadores Empregadores com mais
PEA urbana
no assalariados1 de cinco empregados
79,3 milhes
Ensino superior completo 16,4 milhes (20,7%) 943,8 mil (1,2%)
Empregador de pequeno porte
1 milho (1,3%) Trabalhadores assalariados1
2,6 milhes (3,3%)
52,7 milhes (66,5%)
Estatutrio e militar Com carteira2 Sem carteira
5,8 milhes (7,3%) 30,3 milhes (38,2%) 16,6 milhes (20,9%)
Domsticos
52,7 milhes (7,2%)
Com carteira Sem carteira
1,6 milhes (2%) 4,2 milhes (5,3%)

Fonte: PNAD 2008.
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Por limitaes da PNAD, no foram includos entre os assalariados os trabalhadores por conta prpria que tem seu trabalho subordinado ao comando direto das empresas, do Estado ou das fam-
lias. Por razes semelhantes, no foram excludos da categoria trabalhadores no assalariados os trabalhadores por conta prpria que tem seu trabalho subordinado ao comando direto daquelas
instituies.
2
Por limitaes da PNAD, no possvel distinguir trabalhadores com carteira terceirizados e com contratos atpicos dos demais. A nica desagregao realizada foi a da categoria de trabalhadores
domsticos.
4.1 Trabalhadores assalariados

Do total de trabalhadores assalariados em reas urbanas brasileiras, 30,3 milhes,
cerca de 57,5%, so empregados com carteira assinada e esto ocupados, priori-
tariamente, na indstria de transformao e construo civil (31%) e no setor do
comrcio e reparao (21%). Outros 5,8 milhes de trabalhadores (11% do total
de assalariados) so funcionrios pblicos estatutrios ou militares, envolvidos
na administrao pblica e nas atividades de educao, sade e servios sociais.
Ou seja, dos 52,7 milhes de trabalhadores assalariados, cerca de 36,1 milhes
(68,5%) fazem parte do grupo tradicionalmente considerado protegido.
Quando a referncia os 79,3 milhes de trabalhadores que compem a PEA
urbana, este grupo representa apenas 46% do total.
De maneira geral, verdade que esse grupo de trabalhadores apresenta
menor risco de insero precria que os demais trabalhadores assalariados, seja
porque a renda que aufere relativamente maior, seja porque relativamente mais
estvel.20 O risco de desemprego, por sua vez, tambm tende a ser menor, uma
vez que o desligamento desses trabalhadores exige, em regra, o cumprimento de
algumas obrigaes por parte do empregador. Alm disso, estes esto potencial-
mente cobertos pelo benefcio do seguro-desemprego, em caso de demisso sem
justa causa, e pela Previdncia Social, em caso de afastamentos temporrios e
permanentes provocados por acidentes, maternidade, doena, velhice etc.
Em primeiro lugar, h de se destacar que 1,6 milho de trabalhadores
com carteira assinada (cerca de 5% do total) so empregados domsticos. Tais
trabalhadores possuem acesso bastante limitado aos direitos trabalhistas: no
tm direito a jornada de trabalho de 44 horas semanais, horas extras, adicional
noturno, salrio-famlia, Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS),
seguro-desemprego,21 entre outros. Alm disso, o padro de relaes de trabalho
mediado por relaes interpessoais conforma uma situao de acentuada assime-
tria entre as partes e de difcil controle e fiscalizao, uma vez que, por um lado,
os empregados domsticos so raramente sindicalizados e, por outro, o Minis-
trio do Trabalho e Emprego (MTE) tem poucos instrumentos para atuar na
20. A maior estabilidade da renda desses trabalhadores est associada a, no mnimo, trs fatores: i) a CF/88 assegurou
a irredutibilidade salarial (Art.7o, inciso VI), a no ser em caso de acordo ou conveno coletiva; ii) os trabalhadores
com carteira contam, geralmente, com maiores nveis de organizao sindical; e iii) a qualidade dos empregos com
carteira assinada tende a ser maior.
21. A Lei no 10.208/2001 permitiu que o empregador domstico inclua, facultativamente, seu(s) empregado(s) no
FGTS, o que lhes garante o direito ao benefcio do seguro-desemprego no valor um salrio mnimo por um perodo no
excedente a 3 meses. Assim, se, por um lado, o advento desta lei ampliou a proteo social aos trabalhadores doms-
ticos, por outro, a no obrigatoriedade da inscrio no FGTS, bem como as restritivas regras de acesso ao benefcio do
seguro-desemprego, reforaram a condio de inferioridade do trabalho domstico em relao s demais profisses.
Importa destacar, tambm, que apenas em 2006, a partir da Lei no 11.324, os empregados domsticos conquistaram
o direito a frias anuais remuneradas de 30 dias com, pelo menos, um tero a mais que o salrio normal; estabilidade
para a gestante; e vedao ao empregador domstico efetuar descontos no salrio do empregado por fornecimento
de alimentao, vesturio, higiene ou moradia.
fiscalizao dessa relao de trabalho. Todos esses fatores contribuem, assim, para
uma maior exposio desses trabalhadores a riscos sociais, associada a uma grave
situao de desproteo.
Do ponto de vista da remunerao, as rendas mdia e mediana dos traba-
lhadores domsticos so as mais baixas entre os assalariados com carteira. Neste
contexto, o percentual de trabalhadores domsticos com carteira assinada que
vive em domiclios que no ultrapassam uma renda per capita de meio SM
significativo. Considerando apenas os rendimentos do trabalho dos integrantes
de cada domiclio, cerca de 16,8% dos trabalhadores domsticos com carteira
assinada se enquadram em domiclios com renda per capita inferior a meio SM.
Aps as transferncias relativas a aposentarias, penses e benefcios de prestao
continuada, esse percentual cai para 11,7%. Em outras palavras, este quadro evi-
dencia que a insero produtiva no mercado de trabalho formal no garante a
emancipao social do trabalhador domstico e de sua famlia.
Ainda sobre o emprego domstico, interessante observar que a mediana
do tempo na ocupao relativamente alta quando comparada a outros trabalha-
dores com carteira de trabalho assinada. Sem dvida, a estabilidade do vnculo
de emprego uma caracterstica positiva de qualquer relao de trabalho. Entre-
tanto, neste caso, vale destacar dois aspectos: em primeiro lugar, a estabilidade do
vnculo domstico pode, em alguma medida, estar associada baixa mobilidade
e ausncia de perspectiva de ascenso social por parte deste trabalhador; e em
segundo, pode ser uma manifestao da situao de grande submisso do traba-
lhador domstico aos comandos de seu patro.
Os trabalhadores da construo civil parecem conformar outro grupo de
trabalhadores que, apesar da formalizao contratual, revelam sinais de desprote-
o social. Ao todo, so 1,8 milho de trabalhadores com carteira assinada (5,8%
do total) em ocupaes que se caracterizam por elevada rotatividade da mo de
obra e intensas jornadas de trabalho. A mediana do tempo de ocupao para os
trabalhadores da construo civil praticamente a metade da verificada para o
total dos com carteira assinada. Alm disso, verifica-se uma alta taxa de traba-
lhadores que esto ocupados, no mximo, h trs meses, o que pode indicar que
contratos bastante curtos so utilizados nesse setor de atividade econmica como
mecanismo para empregadores escaparem das normas e das regras vigentes para
o contrato padro.22 Quanto jornada, a mdia de horas semanais trabalhadas
22. A legislao trabalhista brasileira admite que a contratao de um trabalhador seja realizada por meio de um
contrato de experincia de durao mxima de 90 dias. Durante esse perodo, o trabalhador no tem direito ao aviso
prvio e indenizao de 40% sobre o depsito do FGTS, assim como as estabilidades provisrias limitam-se ao per-
odo de vigncia do contrato de experincia. Apesar de no haver estatsticas que mensurem sua aplicao, sem dvida
o contrato de experincia a modalidade de contratao por tempo determinado mais utilizada no Brasil. As informa-
es disponveis no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do uma dimenso da utilizao desta
modalidade de contratao: em torno de 20% do total de desligados permanecem menos de trs meses no emprego.
pelos trabalhadores da construo civil (44,8 horas) superior ao limite previsto

pela Constituio Federal. Todas essas caractersticas so importantes observar
porque oferecem indcios de que os riscos de desemprego, de inatividade tempo-
rria por acidente ou doena e, por conseguinte, de insuficincia temporria de
renda so maiores para esses trabalhadores.
O acesso aos benefcios garantidos pela seguridade social, por outro lado,
tende a ser menor, uma vez que a lgica contributiva acaba excluindo justamente
aqueles trabalhadores com mais dificuldades de permanecerem empregados.
Para ter acesso ao benefcio mnimo do seguro-desemprego (trs parcelas), por
exemplo, o trabalhador deve comprovar vnculo empregatcio de no mnimo seis
meses nos 36 meses que antecederam data de sua dispensa. J para ter direito
ao auxlio-doena, benefcio concedido ao segurado impedido de trabalhar por
doena ou acidente por mais de 15 dias consecutivos, o trabalhador tem de ter
contribudo para a Previdncia Social por, no mnimo, 12 meses.23
Analisando-se a renda domiciliar dos empregados com carteira assinada da
construo civil, nota-se que a conquista do emprego com carteira, de fato, no
tem significado uma situao confortvel de renda para as famlias dos emprega-
dos. Considerando-se apenas o rendimento do trabalho dos integrantes do domi-
clio, nota-se que quase um quarto desses trabalhadores vive em domiclios cuja
renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Aps as transferncias relativas a
aposentadorias, penses e benefcios de prestao continuada, esse valor cai para
20,1%, evidenciando que, ainda assim, esse pblico potencialmente deman-
dante de aes na rea da assistncia social.
Apesar do escopo deste trabalho contemplar apenas as reas urbanas, isto
no significa que as atividades agrcolas foram excludas da anlise. Segundo a
PNAD 2008, quase 1 milho de trabalhadores urbanos com carteira assinada
(3,2% do total) est ocupado neste setor de atividade econmica, que tambm
revela grandes sinais de desproteo social. Este o setor no qual aparecem as
mais intensas jornadas de trabalho (em mdia, 47,2 horas semanais) e a mediana
do tempo de ocupao, provavelmente devido natureza sazonal das atividades
23. Esse prazo no ser exigido em caso de acidente de qualquer natureza (por acidente de trabalho ou fora do traba-
lho) ou de doena profissional ou do trabalho. Tambm ter direito ao benefcio sem a necessidade de cumprir o prazo
mnimo de contribuio e desde que tenha qualidade de segurado quando do incio da incapacidade o trabalhador
acometido de tuberculose ativa, hansenase, alienao mental, neoplasia maligna, cegueira, paralisia irreversvel e
incapacitante, cardiopatia grave, doena de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, doena de
Paget em estgio avanado (ostete deformante), sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS), contaminao por
radiao comprovada em laudo mdico ou hepatopatia grave.
agrcolas, baixa tambm24 (27 meses). Assim, infere-se que os riscos de desem-
prego, de inatividade temporria por acidente ou doena e, por conseguinte, de
insuficincia temporria de rendas, tambm so altos para esses trabalhadores,
com estes problemas de acesso seguridade social j destacados anteriormente.
Considerando-se apenas o rendimento do trabalho dos integrantes de cada domi-
clio, observa-se que 27,7% desses trabalhadores vivem em residncias cuja renda
domiciliar per capita inferior a meio SM, sendo que esse percentual cai para
24% aps as transferncias de renda de aposentarias, penses e benefcios de pres-
tao continuada.
Feita essas consideraes sobre os grupos de trabalhadores com carteira
assinada aparentemente mais desprotegidos, ressalte-se que as informaes dis-
ponveis no permitem dimensionar o conjunto de trabalhadores terceirizados,
temporrios, avulsos, por prazo determinado e a termo que compem o conjunto
de trabalhadores celetistas. Cada uma dessas modalidades de contratao formal
envolve situaes que geralmente combinam maiores riscos sociais e menores
graus de cobertura das polticas de proteo social. Os trabalhadores celetistas
terceirizados, por exemplo, so certamente os mais numerosos entre os traba-
lhadores urbanos com carteira atpicos. Apesar de formalmente terem garan-
tidos os mesmos direitos historicamente assegurados pela carteira de trabalho,
geralmente contam com menores remuneraes e piores condies de trabalho
que seus semelhantes que trabalham no mesmo empreendimento a que se vin-
culam juridicamente. Alm disso, frequentemente se encontram dispersos por
muitas empresas, e seus respectivos sindicatos tm pequena representatividade.
No interior das empresas em que trabalham, por seu turno, no so abarcados
pelos sindicatos ou pelas associaes que representam os demais trabalhadores,
sendo normalmente excludos de acordos coletivos, benefcios assistenciais e de
sade, diviso de lucros e resultados, entre outros exemplos. Ou seja, so situaes
que muitas vezes se distanciam da segurana e da proteo que se espera que um
contrato padro proporcione.
Ainda sobre os trabalhadores com carteira assinada, vale enfatizar que a
conquista do emprego formal, mesmo em outras categorias no destacadas neste
trabalho como desprotegidas, no garante por si s uma situao confortvel
de renda para as famlias dos trabalhadores. Cerca de 13,5% dos empregados
com carteira assinada vivem em domiclios cuja renda do trabalho per capita no
ultrapassa meio SM. Considerando tambm a renda de aposentadorias, penses
24. Contratos de trabalho temporrios so bastante utilizados nas atividades agrcolas. A Lei no 5.889/1973, por
exemplo, autoriza a utilizao dos chamados contratos de safra, que vinculam seu trmino poca de plantio ou
colheita. Afora esta forma de contratao formal por prazo determinado, inmeras outras formas de contratao
no convencional no campo so utilizadas, tais como a parceria, as cooperativas de trabalho, o trabalho integrado e
a intermediao da mo de obra (empreiteira), que, na maioria dos casos, devem ser classificadas como relao de
emprego assalariadas disfaradas.
e benefcios de prestao continuada, esse valor cai para 10,3%. importante

sublinhar, ainda, que no se trata de um grupo especfico de trabalhadores que
permanece estaticamente nesta situao. A rotatividade do mercado de trabalho
brasileiro alta para praticamente todos os trabalhadores. Nesse contexto, traba-
lhadores hoje teoricamente protegidos podem vir a se ocupar em condies de
trabalho desprotegidas. Nesta intermitncia, a quantidade de trabalhadores que
fica desprotegida contra riscos sociais pode ser bastante superior a que retratos
do mercado de trabalho nos possibilitam enxergar.
Por outro lado, a anlise das informaes disponveis sobre os estatutrios e
os militares revela que estes 5,8 milhes de trabalhadores que representam 11%
do total de assalariados ou 7,3% da PEA , de fato, contam com uma situao
de proteo social mais ampla. A renda mdia e mediana desses trabalhadores
(R$1.820,00 e R$1.000,00, respectivamente) significativamente maior que a
dos trabalhadores com carteira, a jornada de trabalho mais curta (em mdia,
37,4 horas semanais) e a estabilidade no emprego garante uma situao bastante
diferenciada deste grupo de trabalhadores no mercado de trabalho: enquanto a
mediana do tempo de ocupao para os com carteira de 35 meses, para os
estatutrios e os militares este valor de 140 meses. Ou seja, conforme j se ressal-
tou anteriormente, importantes desigualdades existentes no interior do trabalho
assalariado so conformadas pela prpria ao do Estado.
Com relao aos trabalhadores sem carteira de trabalho, eles somam 16,6
milhes, algo em torno de 31% do total dos trabalhadores assalariados ou 21% do
total dos economicamente ativos. Sem dvida, entre o conjunto de assalariados,
estes so os trabalhadores que esto mais desprotegidos. O risco de desemprego e de
insuficincia temporria de renda acentuadamente maior que o verificado para os
trabalhadores com carteira, o que pode ser inferido a partir da mediana do tempo
de ocupao (de apenas 18 meses, enquanto para os trabalhadores com carteira de
trabalho era de 35 meses), da alta taxa de trabalhadores com, no mximo, trs meses
na ocupao (20,5%, sendo que essa taxa para os trabalhadores com carteira era de
7,6%) e dos baixssimos rendimentos, ressaltando-se que 43% deles auferem uma
renda mensal menor que um salrio mnimo. Do ponto de vista da cobertura dos
riscos sociais, tais trabalhadores no tm acesso ao seguro-desemprego e, em sua
grande maioria, no tm direito a qualquer benefcio previdencirio, uma vez que
apenas 15% contribuinte. A jornada de trabalho reduzida, por sua vez, pode ser
reflexo de uma expressiva quantidade de trabalhadores em tempo parcial e, tam-
bm, de prestadores de servios com insuficiente nmero de horas contratadas,
como o caso dos empregados domsticos diaristas.
Alis, sobre o emprego domstico, nota-se que a situao de precariedade
e desproteo social que envolve esta insero ocupacional se destaca mesmo
quando a referncia o trabalho sem carteira assinada. As pessoas que trabalham

em servios domsticos (4,2 milhes) representam um quarto de todos os assala-
riados sem carteira assinada, recebendo, em mdia, salrios equivalentes a 75%
do salrio mnimo. Dois teros dos trabalhadores domsticos sem carteira de tra-
balho assinada, na verdade, recebem um valor inferior ao mnimo constitucional.
Neste contexto, o nvel de contribuio Previdncia Social muito baixo (5%,
apenas), o que implica alto grau de descobertura contra riscos sociais. Os meca-
nismos privados de proteo, por sua vez, so provavelmente bastante limitados:
quando se considera apenas a renda do trabalho, tem-se que 46% dos trabalhado-
res domsticos sem carteira de trabalho vivem em domiclios cuja renda per capita
no ultrapassa meio salrio mnimo. Considerando-se a renda advinda de apo-
sentaria, penses e benefcios de prestao continuada, esse valor cai para 38%,
ainda muito alto, o que certamente se reflete na presso por servios assistenciais.
O assalariamento sem carteira assinada no setor agrcola e na construo
civil revela-se, tambm, como insero ocupacional bastante precarizada. Altos
riscos de desemprego, de inatividade por acidente ou doena e de insuficincia
de renda combinam-se com alto grau de descobertura da proteo social. Alm
de no contarem com benefcios garantidos pela legislao trabalhista e de no
terem acesso ao seguro-desemprego, menos de 4% desses trabalhadores esto
cobertos pela Previdncia Social. Se os instrumentos de proteo social pblica
para esses trabalhadores so precrios, pouco se pode esperar do ponto da vista de
mecanismos de proteo privada: 47,6% dos trabalhadores sem carteira do setor
agrcola e 38% dos trabalhadores da construo civil vivem em domiclios cuja
renda per capita no ultrapassa meio SM considerando-se rendas provenientes
de trabalho, aposentadorias, penses e benefcios de prestao continuada.
As informaes analisadas at agora indicam, portanto, que nas relaes
de trabalho assalariadas as condies de trabalho, renda e exposio a riscos so
condicionadas por outros fatores alm dos parmetros legais e institucionais.
A correlao de foras que se estabelece entre trabalhadores e aqueles que coman-
dam seu trabalho tambm um fator importante: no por acaso, as categorias de
trabalhadores mais frgeis entre aquelas com carteira de trabalho (trabalhadores
domsticos, da construo civil e de atividades agrcolas) revelaram-se tambm as
mais precarizadas entre aquelas sem carteira de trabalho. Seja porque a atividade
que esses trabalhadores exercem implica maiores dificuldades de auto-organiza-
o, seja porque a regulao social do trabalho fragiliza de alguma forma alguns
segmentos, seja devido ao fiscalizatria do Estado mais efetiva em alguns
setores de atividade econmica e menos em outros , ou em razo da prpria
natureza da insero produtiva da atividade e de sua participao nas cadeias de
valor,25 parece claro que o alto grau de assimetria de poder no local de trabalho
conforma relaes de trabalho bastante precrias e distantes do que se imagina
como referncia para um contrato de trabalho assalariado padro.
Nesse contexto, argumenta-se que assegurar proteo social para a totali-
dade dos trabalhadores assalariados implica mais do que incorpor-la ao estatuto
do emprego celetista o que continua sendo necessrio, todavia. A consolidao
de uma regulao do trabalho assalariado que garanta direitos mais igualitrios
exige que a proteo social v alm da cobertura dada pela seguridade social aos
riscos ligados incapacidade para o trabalho e promova medidas de regulao
que favoream a mudana nas relaes de trabalho, especialmente nas ocupaes
mais precrias.
4.2 Trabalhadores no assalariados

A categoria de trabalhadores em condio de trabalho no assalariada compre-
ende todos aqueles que trabalham por conta prpria e empregadores com at
cinco empregados. Segundo a PNAD 2008, aproximadamente 16,4 milhes de
trabalhadores (20,7% da PEA) esto nesta situao, sendo importante ressaltar
mais uma vez que este nmero est superestimado, pois certamente uma parcela
significativa desses trabalhadores no controla de forma autnoma seu trabalho,
mas, ao contrrio, se subordina diretamente aos comandos do capital, do Estado
ou das famlias. Do total de trabalhadores no assalariados, aproximadamente
13,9 milhes so por conta prpria (85%) e 2,6 milhes so empregadores de
pequeno porte (16%).
Conforme j destacado anteriormente, esse grupo de trabalhadores to
heterogneo em termos de localizao setorial, de instruo formal e qualificao
profissional, de nveis de rendimentos, de condies de trabalho e de articulao
com a produo capitalista que parece inapropriado ignorar essa diversidade e
pensar em polticas pblicas homogneas que contemple todos. Sem dvida, as
diferenciadas formas de organizao da produo e do trabalho que se conformam
no se restringem a pequenas unidades produtivas orientadas para a sobrevivncia
do trabalhador e do seu ncleo familiar. Tampouco parece ser preciso caracterizar
esta ampla gama de inseres ocupacionais como formas no tipicamente capita-
listas de organizao do trabalho ou da produo, uma vez que, frequentemente,
esto profundamente imbricadas com a dinmica da acumulao capitalista.
Reconhecendo essa realidade, a opo metodolgica deste estudo foi con-
siderar quatro grupos de anlise. Em primeiro lugar, os trabalhadores por conta
prpria foram subdivididos por nvel de instruo formal. Assim, separaram-se
25. Grande parte da precariedade dos contratos de trabalho vigentes no pas expressa, por exemplo, a baixa produti-
vidade das empresas contratantes, especialmente em pequenos empreendimentos.
aqueles trabalhadores que tm nvel superior completo dos que no possuem.

Esta primeira diferenciao visou identificar, ainda que reconhecidamente com
alguma fragilidade metodolgica,26 aqueles trabalhadores por conta prpria com
mais alto grau de especializao, que supostamente se inserem profissionalmente
com melhores condies de trabalho e de proteo social. No caso, o nmero de
trabalhadores identificados nesta situao de aproximadamente 1 milho, o que
representa 6% do total de trabalhadores no assalariados ou 1,3 % da PEA.
Os trabalhadores por conta prpria que no possuem ensino superior com-
pleto (13,9 milhes) foram subdivididos segundo a renda que retiram em seus
empreendimentos. A partir deste corte, procurou-se distinguir aqueles empreen-
dimentos que nitidamente existem somente porque sub-remuneram os fatores de
produo no caso, aqueles que no garantem nem um salrio mnimo mensal ao
trabalhador , daqueles empreendimentos supostamente mais estruturados, que
ao menos possibilitam ao trabalhador auferir o salrio mnimo vigente. Segundo
a PNAD 2008, o total de trabalhadores na primeira situao de 5 milhes (30%
do total de trabalhadores no assalariados ou 6,3 % da PEA); j o total de tra-
balhadores por conta prpria que no possui ensino superior completo e obtm
rendimento mensal igual ou superior ao salrio mnimo vigente de 7,9 milhes
(48% do total de trabalhadores no assalariados ou 9,9% da PEA).
Os empregadores de pequeno porte, aqueles com at cinco empregados
(2,6 milhes), foram tratados de forma indiferenciada, apesar de se reconhecer
que h entre eles tambm alguma heterogeneidade. Esta opo metodolgica se
justifica, principalmente, por se tratar de um grupo de trabalhadores relativa-
mente menor (16% do total de trabalhadores no assalariados ou 3,3% da PEA).
Os trabalhadores por conta prpria que no possuem ensino superior
completo e obtm renda inferior a um salrio mnimo so, sem dvida, os que
se apresentam em situao de maior vulnerabilidade. Cerca de 27% deles esto
inseridos em atividades do comrcio e reparao, enquanto outros 31%, em ativi-
dades industriais e da construo civil. A incidncia de pobreza para esse conjunto
de trabalhadores bastante alta: quando se consideram apenas os rendimentos
oriundos do trabalho, cerca de 60,4% deles vivem em domiclios cuja renda per
capita no alcana meio SM. Incluindo as transferncias relativas a aposentadoria,
penso e benefcio de prestao continuada, esse percentual cai para 44,4%.
26. O nvel de instruo formal no est perfeitamente correlacionado com o tipo de insero do trabalhador por conta
prpria no mercado. Sem dvida, existem trabalhadores por conta prpria com nvel superior completo exercendo
atividades idnticas s exercidas por trabalhadores por conta prpria com menores nveis de instruo. Alm disso,
mesmo aqueles que exercem atividades mais especializadas sabem que no esto isentos de situaes caracterizadas
por alto grau de insegurana, instabilidade e dificuldade no acesso aos direitos e aos benefcios sociais. A proliferao
de inseres ocupacionais distintas da relao assalariada regulamentada como parte da estratgia empresarial de
reduo de custos trabalhistas atingiu de forma crescente profissionais de altas escolaridades.
A condio de acentuada insuficincia de renda para esses trabalhadores no

parece ser temporria. A informao sobre a mediana do tempo de ocupao
apresenta indcios de que esta insero ocupacional, alm de extremamente pre-
cria, bastante estvel, principalmente para os trabalhadores por conta prpria
inseridos em atividades agrcolas. Em outras palavras, as informaes analisadas
sugerem que tais trabalhadores no possuem qualquer chance de ascenderem pro-
fissionalmente; esto presos em atividades que garantem apenas a sobrevivncia
deles e, no mximo, de suas famlias.
A reduzida jornada de trabalho desses trabalhadores, por seu turno, pode ser
uma manifestao da insuficincia de demanda pelos produtos e servios ofertados
por estes. Nesta situao de extrema precariedade, observa-se que muito baixo o
percentual de trabalhadores que contribuem previdncia pblica ou privada (cerca
de 4%). Ou seja, alm da alta incidncia de riscos associados incapacidade tem-
porria e permanente e insuficincia de renda temporria e permanente, estes tra-
balhadores esto totalmente desprotegidos socialmente, no podendo contar nem
com o aparato pblico de proteo social, muito menos com mecanismos privados.
Os trabalhadores por conta prpria que no possuem ensino superior com-
pleto, mas que conseguem retirar, pelo menos, um SM mensal, apresentam-se em
condies de trabalho um pouco mais favorveis, apesar de, ainda assim, bastante
desprotegidas. A maior parte destes trabalhadores est inserida em atividades do
comrcio e reparao (29%) e na indstria e construo civil (34%) e os nveis
de filiao Previdncia Social, em especial para os da construo civil, tambm
so bastante baixos. De maneira geral, apenas um quinto desses trabalhadores
por conta prpria contribuinte da previdncia pblica, cobertura que cai para
13,5% quando o foco recai sobre aqueles inseridos na construo civil.
Se o percentual de contribuintes previdncia pblica pequeno, menor
ainda o de contribuintes previdncia privada (2%). Tal constatao indica,
muito provavelmente, que o fato destes trabalhadores estarem desfiliados da
previdncia pblica no est associado a uma opo estratgica que privilegia
instrumentos de proteo privada. Aparentemente, esto socialmente desprote-
gidos e no podem contar com mecanismos privados de proteo. Reconhecer
esta situao particularmente importante para este grupo de trabalhadores,
pois, conforme se destacou anteriormente, alm dos habituais riscos sociais que
envolvem o trabalho assalariado, incide sobre os no assalariados uma srie de
riscos associados sua relao com o mercado e preservao de seu capital.
Nesse contexto, em conjunturas econmicas desfavorveis, em situaes de
aumento da concorrncia, ou no caso de depreciao/perda dos meios de produ-
o, por exemplo, imagina-se que as condies gerais de trabalho e renda desse
conjunto de trabalhadores se fragilizem acentuadamente.
Os trabalhadores por conta prpria que possuem nvel superior (1 milho,

ou 6,1% do total de no assalariados) e os trabalhadores que so empregadores
de pequeno porte (2,6 milhes, ou 15,7% do total de no assalariados) apresen-
tam, na mdia, resultados bastante prximos no que diz respeito aos indicadores
analisados neste estudo. Entre os trabalhadores no assalariados, este o grupo
que apresenta menor vulnerabilidade econmica e social, tanto porque os riscos
envolvidos em suas atividades so relativamente menores, tanto porque podem
contar mais com uma rede de proteo pblica e privada.
Do ponto de vista da renda mdia que retiram em seus empreendimentos,
ela cerca de seis vezes maior que o salrio mnimo vigente. H de se mencionar
que aproximadamente 7% dos trabalhadores por conta prpria com nvel superior
e 4,2% dos empregadores de pequeno porte no conseguem retirar nem mesmo
um salrio mnimo o que revela que este grupo ainda bastante heterogneo
mas, por outro lado, deve-se reconhecer que neste tipo de insero ocupacional
esto as maiores remuneraes mensais mdias de todos os trabalhadores ocupa-
dos. Tal situao se reflete nas mais baixas propores de trabalhadores que vivem
em domiclios cuja renda do trabalho per capita inferior a meio SM.
No que diz respeito filiao previdenciria, o percentual de emprega-
dores de pequeno porte contribuinte da previdncia pblica de aproximada-
mente 53%, sendo esse valor um pouco inferior para os trabalhadores por conta
prpria com nvel superior (43,5%). Constata-se, portanto, que a contribuio
Previdncia Social para este grupo significativamente maior que a verificada
entre os trabalhadores por conta prpria sem nvel superior, o que refora a
ideia de que a deciso de contribuir ou no para a previdncia pblica est
bastante associada ao nvel de renda auferido pela atividade, e no a uma opo
estratgica de privilegiar mecanismos privados de proteo social. O percentual
de contribuintes de fundos de previdncia privada baixo: cerca de 8% para
os empregadores de pequeno porte; aproximadamente 11% para trabalhadores
por conta prpria com nvel superior.
Outro ponto que merece destaque refere-se relativa estabilidade desses
empreendimentos. Aparentemente, tais trabalhadores esto estabelecidos no mer-
cado h vrios anos em mdia, dez anos no caso dos empregadores de pequeno
porte e seis anos e meio no caso dos trabalhadores por conta prpria com nvel
superior , o que sugere que, se no h polticas pblicas abrangentes de proteo
desses trabalhadores contra os riscos associados sua relao com o mercado e
preservao de seu capital, a manuteno e a reproduo desses empreendimentos
tm sido garantida por meio de instrumentos privados.
Ressalte-se, entretanto, que a existncia de mecanismos privados que, de
alguma forma, contribuem para a sustentabilidade de tais empreendimentos no
significa que esta soluo a mais adequada do ponto de vista social. Sabe-se, por
exemplo, que muitos desses trabalhadores se veem obrigados a cumprir jornadas
de trabalho extenuantes como forma de subsistir no mercado. No causa estra-
nheza, portanto, que os empregadores de pequeno porte tenham apresentado a
maior mdia de horas semanais trabalhada entre todos os ocupados (47,6 horas).
A incorporao de mecanismos que amplie a cobertura da proteo social
para os trabalhadores no assalariados deve considerar os vetores de determi-
nao das condies de trabalho, renda e exposio a riscos a que estes esto
submetidos. Conforme se destacou ao longo do trabalho, esta tarefa implica
analisar a relao desses trabalhadores com o mercado de bens e servios em
que atuam. Consequentemente, a natureza da atividade produtiva e, princi-
palmente, a forma como esta se insere nas cadeias de valor assume neste ponto
uma importncia maior, j que no h a mediao propiciada pelas garantias
vinculadas ao estatuto salarial.
Os empreendimentos de trabalhadores no assalariados no tm capacidade
de definir de forma autnoma um espao prprio para sua expanso. De acordo
com Souza (1981, p. 59), grandes empresas, no seu movimento de expanso,
criam, destroem e recriam os espaos econmicos nos quais os pequenos empre-
endimentos atuam. Por um lado, a expanso da grande empresa abre mercados
ou nichos para estes empreendimentos, seja pela demanda direta de produtos e
de servios, seja pela renda gerada no seu processo de produo. Por outro lado,
a expanso da grande empresa estreita o espao de atuao dos pequenos empre-
endimentos quando passa a ocupar seus tradicionais mercados e elimin-los com
a imposio de formas superiores de produo e comercializao. Essa condio
de subordinao determina, em grande parte, as relaes de trabalho que esto
presentes no interior desses empreendimentos.
Quando estabelecem relaes diretas de complementaridade com empresas
capitalistas, o desempenho dos empreendimentos de trabalhadores no assala-
riados e, por sua vez, as condies de trabalho e remunerao esto prioritaria-
mente associados ao grau de especializao da atividade e ao grau de dominao
e explorao a que esto submetidos, concretizados na forma como a renda e a
produtividade se distribuem ao longo das cadeias produtivas. Quando tais empre-
endimentos no esto diretamente vinculados a grandes empresas, as condies
de trabalho e remunerao dos trabalhadores envolvidos nessas atividades, neste
caso, esto mais associadas ao comportamento relativo da demanda, ou seja,
renda, diferenciao da estrutura produtiva e de consumo, ao nmero e dife-
renciao social e profissional de empreendimentos disputando o mercado etc.
De todo modo, mecanismos de explorao tambm se materializam ao longo das
cadeias produtivas, definindo como a renda e a produtividade so distribudas.
A garantia de patamares mnimos para as condies de trabalho e o nvel

de renda dos no assalariados implica, portanto, fortalecer a posio destes
nas cadeias. No caso dos trabalhadores no assalariados em empreendimentos
com algum grau de complementariedade, h espao para corresponsabilizar em
algum grau as grandes empresas pelas condies de trabalho de fornecedores, dis-
tribuidores e prestadores de servios, estipulando regras gerais para esses contratos.
No caso dos empreendimentos que no tm essa vinculao, porm, quaisquer
garantias dependem de iniciativa do Estado. Embora as situaes concretas sejam
muito diversificadas, o Estado j desenvolve polticas para criar uma demanda
extra-mercado de determinados produtos caso dos programas de compra e
garantir renda em perodos de reduo forada da produo (seguro-safra e seguro
para pescadores artesanais). Dados os limites do Estado para intervir indiscrimi-
nadamente em todos os mercados em que estes trabalhadores atuam, provvel
que a garantia de renda bsica seja a nica medida geral capaz de efetivamente
melhorar as condies de trabalho j que permitiria s pessoas abrir mo de
atividades penosas e de baixa produtividade.
4.3 Trabalhadores privados de uma ocupao que proporcione rendimentos

Nesta ltima categoria de anlise, foram agrupadas duas situaes de trabalho bas-
tante distintas, mas que possuem em comum o fato de o trabalhador se encontrar
privado de ocupao que proporcione rendimentos. Em primeiro lugar, tratar-se-
dos trabalhadores sem remunerao, que compreendem aqueles que esto ocupa-
dos, geralmente contribuindo para a produo de bens e servios em pequenos
negcios familiares. Na sequncia, abordar-se- os trabalhadores desocupados, defi-
nidos como aqueles que esto sem trabalho, mas que tomaram alguma providncia
para conseguir obter um na semana de referncia da PNAD 2008.27
Essa pesquisa aponta que aproximadamente 2,8 milhes de trabalhado-
res so no remunerados, o que representa 3,5% da PEA. A maior parte destes
(50,8%) est envolvida em atividades agrcolas, mas significativa tambm a
participao de trabalhadores no remunerados no setor de comrcio e reparao
(20,4%). Em seguida, aparecem aqueles inseridos na indstria de transformao e
na construo civil (10,1%) e, tambm, aqueles ocupados no setor de alojamento
e alimentao (7,1%).
Uma parcela muito pequena dos trabalhadores sem remunerao contribui
para a previdncia pblica ou privada, revelando os sinais mais bvios da situa-
27. Algumas metodologias de pesquisa de emprego, tal como a utilizada na Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED),
realizada mensalmente pelo Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e pela
Fundao Sistema Estadual de Anlises de Dados (Seade) em Regies Metropolitanas (RMs) do pas, consideram que
trabalhadores sem remunerao que procuraram mudar de trabalho esto, na verdade, em situao de desemprego
oculto pelo trabalho precrio. Sob esta perspectiva, as duas situaes de trabalho ditas no incio desta seo como
bastante distintas se aproximam ainda mais.
o de desproteo social associada a esta insero ocupacional. De forma geral,

apenas 4% desses trabalhadores contribui para a previdncia pblica, enquanto
pouco menos de 1% contribui para uma previdncia privada.
Mas da anlise das informaes relativas renda domiciliar per capita dos
domiclios nos quais estes trabalhadores esto inseridos que se pode apreender melhor
a situao de extrema precariedade e descobertura social desta situao ocupacional.
A incidncia de pobreza nestes domiclios extremamente alta: considerando-se
apenas as rendas do trabalho obtidas pelos integrantes dos domiclios, nota-se que
57,3% desses trabalhadores vivem em domiclios cuja renda domiciliar per capita
inferior a meio SM. Alm disso, bastante similiar verificada nos domiclios dos
por conta prpria que no possuem superior completo e cuja renda do trabalho
no alcana um salrio mnimo. Em outras palavras, os dados sugerem que os no
remunerados esto, em sua maioria, ocupados em pequenos empreendimentos de
trabalhadores por conta prpria que no conseguem nem mesmo retirar um salrio
mnimo mensal pela sua produo de bens e servios. Se isso verdade, a situao
de sub-remunerao dos fatores de produo desses pequenos empreendimentos
ainda maior, pois envolve no apenas a fora de trabalho do proprietrio dos ins-
trumentos de trabalho (o trabalhador por conta prpria ), como tambm a de seus
familiares, que contribuem para o processo produtivo sem qualquer remunerao
como contraprestao dos servios prestados.
Por fim, a PNAD 2008 revela que cerca de 6,4 milhes de trabalhadores esto
desocupados, o que representa 8,1% da PEA. Este conjunto de trabalhadores tam-
bm se encontra bastante descoberto, uma vez que o atual sistema de seguro-desem-
prego s contempla os que que estavam empregados com carteira assinada e, alm
disso, paga benefcios por um curto perodo de tempo (trs a cinco meses), quando
comparado ao tempo de procura por emprego nas principais RMs do pas quase
40% dos trabalhadores ficam desempregados por mais de seis meses.
No por acaso, portanto, a incidncia de pobreza entre esses trabalhadores
significativa. Considerando-se apenas os rendimentos do trabalho obtidos pelos
integrantes de cada domiclio, nota-se que 57% destes vivem em domiclios cuja
renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Incluindo os rendimentos de
aposentadorias, penses e benefcios de prestao continuada, este percentual cai
para 45%. Diante desta situao de extrema precariedade, difcil imaginar que
tais trabalhadores podem, por meio de estratgias individuais, lidar com as adver-
sidades, algo que muitas vezes compromete at mesmo a continuidade da procura
desses trabalhadores por emprego.
Esse terceiro grupo expressa na verdade as consequncias das ocupaes pre-
crias, tanto assalariadas quanto no assalariadas. Nesse sentido, o fortalecimento
da proteo contra o desemprego, assim como a garantia de renda independen-
temente do trabalho so fundamentais para evitar que os trabalhadores privados

de renda se encontrem em situao de pobreza. Porm, no caso dos no remune-
rados, importante que tais medidas sejam acompanhadas do reconhecimento
das atividades que desempenham sendo o exemplo mais claro o trabalho das
mulheres que colaboram para atividades produtivas da famlia. Tal fato impor-
tante inclusive para fins de seguridade social, j que muitas vezes tais pessoas
no so consideradas como economicamente ativas, embora sujeitas aos mesmos
riscos que os trabalhadores no assalariados em geral.
5.1 Proteo social e trabalho podem trilhar caminhos divergentes?

O sistema de proteo social no Brasil surgiu estreitamente ligado condio de
trabalho no tocante a seus objetivos, suas regras de filiao e seu financiamento.
Dessa forma, reproduzia os critrios de segmentao e a desigualdade existentes
no mundo do trabalho; tanto sua abrangncia quanto sua capacidade de mobi-
lizar recursos dependiam particularmente da proporo de empregados assalaria-
dos com carteira assinada no conjunto da PEA. Desde o fim da dcada de 1980,
aceleraram-se as iniciativas que criaram formas de acesso proteo social que
prescindem desse vnculo, bem como fontes de financiamento independentes da
massa salarial, embora a maior parte da proteo social continue alicerada sobre o
trabalho assalariado, em especial o emprego com carteira assinada. Neste contexto,
consubstanciou-se um sistema de proteo social hbrido, no qual alguns benef-
cios e servios so universais, a maior parte continua sendo meritocrtica e, ainda,
algumas polticas so claramente residuais, cujo acesso se baseia em testes de meio.
Como resultado, temos que a acentuada heterogeneidade do mercado de
trabalho se manifesta no apenas em grandes desigualdades no que diz respeito s
condies de uso e remunerao da fora de trabalho brasileira, mas tambm em
relao ao acesso a direitos. Disto decorre a importncia de se perceber que a atual
tendncia de crescimento do contingente de empregados com carteira assinada,
ainda que perdure por vrios anos de forma sustentada, no suficiente para garan-
tir um padro de proteo social mais homogneo para os trabalhadores do pas.
Se assumir-se que, mesmo com rpida expanso dos empregos com carteira
assinada, boa parte dos trabalhadores urbanos ainda consistir de ocupados no
assalariados no futuro, a proteo provida pela seguridade social pode ser insu-
ficiente. Isso porque: i) ela no capaz de lidar com os riscos relacionados ao
mercado que esses trabalhadores enfrentam; e ii) a filiao dos no assalariados
urbanos se d via contribuio individual ainda que subsidiada , que, por sua
vez, depende do nvel e da estabilidade dos rendimentos.
Alm disso, conforme se enfatizou ao longo deste texto, mesmo no inte-

rior da categoria de assalariados com carteira assinada, as desigualdades em
relao s condies de trabalho, renda e exposio a riscos sociais so bastante
acentuadas, principalmente quando se considera o conjunto de trabalhadores
terceirizados, temporrios, avulsos, por prazo determinado e a termo que com-
pem o conjunto de celetistas.
Diante desse quadro de restrita e desigual cobertura, argumentou-se que
muitos trabalhadores s conseguem se inserir no sistema de proteo social ex
post, pela categoria do chamado risco pobreza. Entretanto, o BPC e os programas
de transferncia de renda reunidos no Programa Bolsa Famlia (PBF) a partir de
2003, apesar de oferecerem alguma proteo tanto para trabalhadores assalariados
como para ocupados no assalariados, e mesmo para desempregados e inativos,
atacam os efeitos da falta de oportunidades de trabalho e da precariedade das
ocupaes existentes sem reverter esse processo nem, muito menos, equiparar o
grau de proteo social. Nesse sentido, uma agenda para estender a cobertura e
homogeneizar a proteo social ao trabalhador brasileiro envolveria:
1. Incluir os trabalhadores no assalariados no sistema de proteo social
a partir de um modelo que considere tanto as dificuldades relacionadas
insuficincia e instabilidade da renda que auferem, como o desafio de
incorporar mecanismos de proteo contra riscos de mercado.
2. Promover a homogeneizao do padro de proteo social assegurados
aos trabalhadores assalariados, no apenas garantindo direitos iguais,
mas tambm intervindo por meio da regulao pblica do trabalho na
formao dos salrios e na qualidade dos empregos.
Logicamente, o esforo para a implementao de uma agenda como essa
depende fortemente do desempenho do mercado de trabalho. Portanto, a questo
central continua a ser qual ser o ritmo de crescimento da demanda por trabalho
e que tipos de ocupaes sero gerados. Argumentou-se ao longo deste texto que a
composio e o grau de precariedade das ocupaes atualmente colocam srios pro-
blemas para o grau de proteo social que possvel oferecer via seguridade social.
Durante o ltimo ciclo (pr-crise), observou-se que a acelerao do cres-
cimento do produto interno bruto (PIB) implicou no apenas crescimento da
demanda por trabalho, mas tambm ampliou especificamente os empregos
assalariados e com carteira assinada. Paralelamente, a transio demogrfica
implicar um ritmo de crescimento bem menor da populao em idade ativa.28
28. Estimativa do Ipea situa a taxa de crescimento anual da populao entre 15 e 59 anos de idade em 0,7% entre
2010-2022; a ttulo de comparao, entre os Censos Demogrficos do IBGE de 1991 e 2000, o mesmo grupo etrio
cresceu 1,76% ao ano (a.a.) esta variao foi calculada a partir de dados do Sistema IBGE de Recuperao Auto-
mtica (Sidra).
Dificilmente, isso ir configurar escassez de mo de obra: ainda h um espao

significativo para incorporar as mulheres ao mundo do trabalho e grande nmero
de pessoas ocupadas em trabalhos de baixssima produtividade. Porm, em um
contexto de crescimento econmico sustentado, o resultado da transio demo-
grfica ser a reduo do excedente de fora de trabalho.
Esse contexto certamente seria favorvel ampliao do espao da ao cole-
tiva e da regulao do trabalho. Menor nvel de desemprego implica maior poder
de barganha para os trabalhadores, o que se expressa no apenas em termos de
melhoria de salrios, mas tambm em termos de maior capacidade de fazer valer
acordos e convenes coletivas, de um lado, e as normas trabalhistas, de outro.
H de se considerar tambm o grau de efetividade da regulao pblica, isto
, em que extenso as normas so de fato cumpridas. A capacidade da inspeo
do Ministrio Pblico (MP) e da JT em garantir que as normas laborais sejam
respeitadas tem variado historicamente no apenas em virtude do ciclo econ-
mico, mas tambm, principalmente, em funo dos seus recursos humanos e
materiais e dos entendimentos legais, administrativos e jurisprudenciais relati-
vos s prprias normas. A ttulo de exemplo, o encaminhamento do debate acerca
dos limites para terceirizao certamente influenciar o grau em que a regulao
pblica favorecer o reconhecimento de vnculos de trabalho assalariado ou no.
A remoo de obstculos terceirizao estimularia que empregos assalariados
na conceituao adotada neste texto fossem tratados como ocupaes no assa-
lariadas em termos legais o que limitaria os efeitos da expanso da demanda
por trabalho na filiao Previdncia Social e, consequentemente, pressionaria os
outros canais de acesso seguridade social. Alm disso, implicaria um menor grau
de proteo prpria condio de trabalho.
REFERNCIAS
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CAPTULO 8
PERSPECTIVAS PARA A TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL EM 2022
1 INTRODUO
A melhoria do nvel de sade de uma populao depende de inmeros fatores. O
acesso a bens e servios de sade um deles. No entanto, to ou mais relevantes,
sob a tica coletiva, so os chamados determinantes socioestruturais relacionados
ao padro de desenvolvimento, entre os quais, o grau de educao da sociedade,
a renda e sua distribuio, bem como as condies ambientais, sobretudo as de
saneamento bsico. As condies de sade coletiva so tambm influenciadas
por elementos culturais e comportamentais responsveis pelo estilo de vida das
pessoas que pode ser mais ou menos saudvel. Afora as caractersticas individuais,
como idade, sexo e hereditariedade, fatores que, ao contrrio dos anteriores, esto
fora do alcance de polticas pblicas.
Embora existam indicadores positivos, paradoxalmente, a sade de uma
populao costuma ser medida pela sua ausncia. Indicadores de morbidade e
mortalidade, que se referem doena e ao bito, so as ferramentas mais utiliza-
das para medir a situao de sade de uma populao.
Enquanto a esperana de vida o mais conhecido dos indicadores positivos
da situao de sade coletiva, entre os negativos os mais utilizados so a taxa de
mortalidade na infncia e a taxa de mortalidade infantil, principalmente este ltimo.
Embora na linguagem corrente paream sinnimos, esses dois indicadores expres-
sam fenmenos distintos: a taxa de mortalidade na infncia diz respeito ao nmero
de bitos ocorridos antes dos cinco anos de idade, enquanto a taxa de mortalidade
infantil (TMI) expressa o nmero de bitos no primeiro ano de vida, por mil nas-
cidos vivos. Esses indicadores so utilizados ainda como traadores da situao de
sade em geral e, at mesmo, do grau de desenvolvimento socioeconmico de um
pas ou uma regio. O gradiente inverso que existe entre nvel socioeconmico e
mortalidade infantil e na infncia conhecido. Em pases em que essas taxas so
elevadas, outros indicadores de sade raramente apresentam valores satisfatrios.
No Brasil de meados dos anos 1960, a TMI era de 112 bitos por mil
nascidos vivos (BRASIL, 1966). Em 2008, foram registrados 19,1 bitos por
mil nascidos vivos, ou seja, uma taxa ligeiramente inferior quela da Inglaterra
no incio dos anos 1960 (21,8 bitos por mil nascidos vivos), quando Holanda
e Sucia j tinham alcanado uma TMI em torno de 16 bitos por mil nascidos
vivos (BRASIL, 1966). A TMI no Brasil ainda bastante elevada, em comparao

com outros pases, como Sucia, Japo, Portugal, Frana e Itlia, que apresenta-
vam TMI entre dois e trs bitos por mil nascidos vivos, em 2008. No mesmo
ano, outros pases da Amrica Latina tambm registravam TMI inferior quela do
Brasil, como Cuba, Chile, Costa Rica e Argentina, cujas TMIs eram 5, 7, 10 e 13
bitos por mil nascidos vivos, respectivamente (WHO, 2010).
A mortalidade infantil um dos principais problemas de pases pobres, mas tam-
bm presente entre populaes de pases em desenvolvimento, que apresentam socie-
dades muito desiguais. De acordo com o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
(2003)1, ainda possvel encontrar municpios brasileiros nos quais, a cada mil nasci-
dos vivos, cerca de 90 no sobrevivem ao primeiro ano de vida, o que equivale a dizer
que quase 10% das crianas que nascem, morrem antes de completar um ano de vida2.
Esta uma questo relevante para policy makers, pois evidente a necessidade de se
elaborar polticas pblicas orientadas a reduzir a mortalidade infantil e as desigual-
dades regionais no Brasil.
Desse modo, neste trabalho, discutem-se perspectivas para a mortalidade
infantil no Brasil, buscando fazer uma anlise a partir da construo de trs cen-
rios. O primeiro cenrio considera apenas as mudanas demogrficas e seus efei-
tos sobre a TMI. O segundo cenrio analisa as metas estabelecidas pela poltica
de sade ou aquelas relacionadas a compromissos internacionais assumidos pelo
pas. Por fim, estima-se um modelo considerando os determinantes da mortali-
dade infantil para, a partir dos seus resultados, discutir suas perspectivas. Antes de
entrar nos cenrios propriamente ditos, o texto traz uma discusso metodolgica
sobre o clculo da TMI, sua evoluo e seus determinantes.
2 O QUE SABEMOS E AS LIMITAES DO QUE SABEMOS
2.1 Questes metodolgicas relacionadas ao clculo da TMI

Para o clculo da TMI so necessrias informaes sobre os nascimentos e os bi-
tos de menores de um ano. A priori, a TMI poderia ser calculada diretamente a
partir das estatsticas vitais nascimentos e bitos que constam no Sistema de
Informaes sobre Mortalidade (SIM) e no Sistema de Informaes Nascidos Vivos
(SINASC), ambos gerenciados pelo Ministrio da Sade (MS). Contudo, algumas
unidades da Federao (UFs)3, principalmente aquelas situadas nas regies Norte
1. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/atlas/instalacao/index.php>.

2. Alm das desigualdades entre os nveis subnacionais, outro tipo de desigualdade importante diz respeito aos di-
ferentes grupos populacionais. Por exemplo, a TMI indgena foi maior que o dobro da registrada para o resto da
populao entre 2000 e 2008 (BRASIL, 2009). Contudo, os dados disponveis no nos permitem fazer uma anlise
mais detalhada das desigualdades entre os subgrupos populacionais, restringindo-se o estudo s desigualdades entre
os nveis subnacionais.
3. O termo unidades da Federao usado ao longo do texto para se referir aos estados e ao DF.
Perspectivas para a Taxa de Mortalidade Infantil em 2022 315
e Nordeste, ainda possuem elevados ndices de subnotificao e sub-registro destas

estatsticas4, o que dificulta a observao direta do nvel e padro da natalidade
e mortalidade e exige o emprego de mtodos alternativos de estimativas da TMI
(SIMES, 2001; FLORES, 2009).
A maioria das estimativas disponveis baseada em mtodos demogrficos indi-
retos, entre as quais se incluem aquelas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geogra-
fia e Estatstica (IBGE), e usa como principal fonte de informao as respostas dadas
por mulheres com 10 anos ou mais de idade a perguntas sobre filhos nascidos vivos e
filhos sobreviventes, que constam tanto dos censos demogrficos quanto das Pesquisas
Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), ambas do IBGE5. As demais esti-
mativas, em geral, mesclam mtodos indiretos e diretos. Neste caso, o clculo direto
adotado para as UFs que cumprem alguns critrios predefinidos. Esta metodologia
adotada pela Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa)6.
Independente de qual o mtodo adotado, as estimativas apontam para uma
reduo substancial da TMI nas ltimas dcadas, tanto em nvel nacional quanto
em nveis mais desagregados. Contudo, apesar de apresentarem tendncia de
declnio, as estimativas disponveis diferem significativamente quanto ao valor da
TMI. Um exemplo emblemtico das discrepncias pode ser visto na comparao
entre as estimativas elaboradas pela Ripsa para o ano de 2007, com as estimativas
elaboradas pelo IBGE7 para o ano de 2008. Segundo o IBGE, a TMI nacional
era 23,59 bitos por mil nascidos vivos, em 2008. Esse valor superior quele
estimado pela Ripsa para 2007 20,01 bitos por mil nascidos vivos. Diferenas
semelhantes tambm so observadas nos nveis subnacionais.
As discrepncias entre as diversas estimativas podem ser explicadas por
diferenas nas bases de dados e nos mtodos utilizados. Conforme mencionado
anteriormente, as estimativas da Ripsa mesclam clculos diretos com mtodos
4. A subnotificao refere-se ao nascimento ou ao bito que ocorreu em um determinado ano e no foi notificado nos
sistemas de informaes (SIM ou SINASC). O sub-registro refere-se ao nascimento ou ao bito que ocorreu em um
determinado ano e no foi registrado nos cartrios. Um bito ou nascimento pode ter sido registrado nos cartrios,
mas no ter sido informado (notificado) ao SIM ou ao SINASC. O contrrio tambm pode ocorrer. Ainda pode ocorrer
de um bito ou nascimento no ter sido informado nem ao SIM ou ao SINASC, nem registrado nos cartrios.
5. As estimativas que usam mtodos indiretos so, em geral, baseadas nos trabalhos de Brass et al (1974 apud IBGE,
2008), Brass (1975 apud IBGE, 2008), Trussell (1975 apud IBGE, 2008) e Coale e Trussell (1974 apud IBGE, 2008).
Uma discusso mais detalhada dos mtodos utilizados pelo IBGE pode ser encontrada nos documentos citados em
IBGE (2008, p.32, nota de rodap n. 5).
6. A Ripsa foi constituda em 1996 a partir de uma cooperao entre o MS e a Organizao Pan-Americana da Sade
(Opas) e busca atender dois objetivos convergentes: i) potencializar a utilizao das bases de informao disponveis
para apoiar a construo do Sistema nico de Sade; e ii) contribuir para a sistematizao de dados e informaes
produzidos pelos pases da regio das amricas, a partir da Iniciativa Regional de Dados Bsicos em Sade (BVS;
RIPSA, 2010). Entre outras instituies, compem a Ripsa o MS e seus rgos vinculados, instituies acadmicas,
conselhos, associaes, alm do IBGE e do Ipea. No mbito da Ripsa, a deciso de adotar o clculo direto depende de
uma anlise de cobertura e regularidade do SIM e do SINASC apresentada no anexo A. Essas estimativas so feitas
pelo MS para a Ripsa a partir de metodologia elaborada e discutida nesta Rede (FLORES, 2009).
7. As estimativas foram publicadas na Sntese de Indicadores Sociais 2009.
demogrficos indiretos, enquanto as estimativas do IBGE so baseadas somente

em mtodos indiretos.
As diferenas nas estimativas exigem cautela ao discutir a evoluo da TMI
e suas perspectivas para o futuro. Contudo, os dados disponveis permitem a
obteno de uma srie histrica da TMI para o Brasil, as regies, os estados e o
DF para o perodo de 1985 a 20078.
2.2 Tendncias da mortalidade infantil: Brasil, macrorregies e unidades

da Federao
Entre 1985 e 2007, a TMI no Brasil declinou de 66,6 para 20 bitos por mil nascidos
vivos, o que representa uma reduo de mais de dois teros. Essa expressiva reduo
foi mais acentuada, em valores absolutos, nos estados do Nordeste. Entretanto, as
desigualdades regionais persistem,9 conforme se pode observar no grfico 1.
GRFICO 1
Taxa de mortalidade infantil Brasil e regies, 1985-20071
Fonte: IBGE (2008), Ripsa (2008) e planilha com estimativas disponibilizadas por Celso Simes.
Nota: 1 Os dados de 1985 a 1993 foram extrados de IBGE (2008). Os dados de 1994 a 1996 se referem s estimativas feitas
por Celso Simes e disponibilizadas em planilha Excel. Os dados de 1997 a 2007 foram extrados de Ripsa (2008).
8. As sries completas para o Brasil, as regies e as UFs, referentes ao perodo de 1985 a 2007, so apresentadas
na tabela B1 (anexo). A montagem desta srie foi baseada em estimativas feitas por diferentes instituies e mto-
dos, mas mostra uma evoluo bastante consistente. Essa opo metodolgica de organizar uma srie a partir de
estimativas feitas por vrias instituies e a partir de diferentes mtodos tambm foi feita em estudo elaborado por
Lansky et al. (2009). A srie organizada a partir dessas estimativas consistente ao longo desse perodo de anlise.
9. A reduo da mortalidade infantil ao longo das ltimas dcadas e suas diferenas regionais tm sido objeto de
destaque e anlises em vrios estudos, entre eles, Szwarcwald et al (1997), Simes (2001) e Lansky et al (2009).
Em 1985, a TMI da regio Nordeste era 95,3 bitos por mil nascidos vivos,
ao passo que a da regio Sul era 41,2. Em 2007, essas taxas declinaram para 28,7
e 12,9, respectivamente. Todavia, as desigualdades regionais foram mantidas.
Enquanto em 1985, a TMI da regio Nordeste era 2,3 vezes superior quela da
regio Sul, em 2007, essa razo era 2,2.
As desigualdades so ainda mais marcantes entre as UFs. O grfico 2 mostra
a evoluo da TMI, no perodo 1985-2007, para os estados das regies Nordeste
e Sul do Brasil que apresentavam as taxas mais elevadas e mais baixas, no ano de
2007. As TMIs dos seguintes estados: Cear, Alagoas, Paran e Rio Grande do
Sul reduziram, respectivamente, 73,9%, 64,8%, 72,2% e 56,4% no perodo. Em
2007, a UF com TMI mais elevada no Brasil era Alagoas 41,2 bitos por mil
nascidos vivos e a UF com TMI mais baixa era o Rio Grande do Sul 12,7
bitos por mil nascidos vivos. No mesmo ano, a razo entre as taxas observadas
nestes estados era 3,2, o mesmo valor registrado para o ano de 1985.
GRFICO 2
Taxa de mortalidade infantil Cear, Alagoas, Paran e Rio Grande do Sul, 1985-20071
Fonte: IBGE (2008), Ripsa (2008) e planilha com estimativas disponibilizadas por Celso Simes.
Nota: 1 Os dados de 1985 a 1993 foram extrados de IBGE (2008). Os dados de 1994 a 1996 se referem a estimativas feitas
por Celso Simes e disponibilizadas em planilha Excel. Os dados de 1997 a 2007 foram extrados de Ripsa (2008).
2.3 Mortalidade infantil e evoluo dos seus componentes

A mortalidade infantil expressa um conjunto de causas de morte cuja composio
diferenciada entre os subgrupos de idade, representados por trs componentes:
neonatal precoce (bitos entre zero e seis dias de vida), neonatal tardia (bitos
entre 7 e 27 dias) e ps-neonatal (bitos entre 28 e 364 dias).
O grfico 3 mostra o declnio da mortalidade infantil e a mudana ocorrida

em sua composio, no perodo 1990-2008.10 Em 1990, os bitos no perodo
ps-neonatal representavam 50,9% dos bitos infantis, enquanto os bitos no
perodo neonatal precoce correspondiam a 37,6%. Em 2008, essa proporo pra-
ticamente se inverteu. Os bitos no perodo ps-neonatal reduziram-se a 31,5%
do total de bitos, enquanto a participao do componente neonatal precoce
ampliou-se para 52,6%. De 1990 a 2008, a proporo do componente neonatal
tardio elevou-se de 11,5% para 15,9% dos bitos.
A reduo da participao do componente ps-neonatal denota o desenvol-
vimento socioeconmico e melhorias na infraestrutura ambiental, que condicio-
nam a desnutrio infantil e as infeces, bem como melhor qualidade da ateno
sade infantil. A predominncia dos componentes neonatal, precoce e tardio,
indica a necessidade de investimentos na qualidade da assistncia pr-natal, ao
parto e ao recm-nascido.
GRFICO 3
Evoluo da taxa de mortalidade infantil por componentes (bitos por mil nascidos
vivos) Brasil, 1990-20081
Fonte: CGIAE/Dasis/SVS/MS; IBGE. In: Ipea (2010).

Nota: 1 Dado preliminar.
10. No momento de elaborao deste trabalho, as estimativas preliminares da TMI para o ano de 2008 s estavam
disponveis para o Brasil. As estimativas por UF s estavam disponveis at 2007.
Apesar dessa importante reduo do componente ps-neonatal, cabe ressal-

tar que os bitos nesse perodo ainda correspondem a mais de 30% dos bitos
infantis no Brasil. O grfico 4 ilustra a mortalidade infantil e seus componentes
nas macrorregies brasileiras, bem como a participao percentual do compo-
nente ps-neonatal, nos anos de 1997 e de 2007.
Entre 1997 e 2007, comparando-se as regies brasileiras, a maior reduo
percentual na TMI ocorreu no Nordeste (43,1%) e a menor no Sul (26,3%).
No mesmo perodo, a regio Nordeste tambm apresentou a maior alterao
na composio da mortalidade infantil. Em 1997, o componente ps-neonatal
representava 46,2% da mortalidade infantil nesta regio, enquanto em 2007,
reduziu-se para 31%. Em 2007, apesar de a regio Sul ter registrado a menor
TMI, a composio desta era semelhante quela das demais regies. Nesse ano, o
componente neonatal precoce correspondia a aproximadamente 50% dos bitos
infantis em todas as regies brasileiras. Essa convergncia regional tambm foi
observada nas UFs visto que, em praticamente todas elas, em 2007, os bitos no
perodo ps-neonatal representavam cerca de um tero dos bitos infantis.
GRFICO 4
Taxa de mortalidade infantil, segundo componentes (bitos por mil nascidos vivos) e
proporo do componente ps-neonatal (%) macrorregies brasileiras, 1997 e 2007
Fonte: Ripsa (2009).
2.4 Causas e determinantes da mortalidade infantil

A alterao na composio da TMI, com concentrao dos bitos na primeira
semana de vida, est relacionada a mudanas na importncia relativa das causas
de morte. As propores de bitos infantis no Brasil, segundo causas selecionadas,
esto ilustradas no grfico 5.
GRFICO 5
Mortalidade infantil proporcional segundo causas selecionadas Brasil, 1990- 20081
Fonte: SIM CGIAE/Dasis/SVS/MS.

Nota: 1 Dado preliminar.
No perodo 1990-2008, a proporo de bitos infantis por afeces peri-

natais11 elevou-se de aproximadamente 40% para quase 60%. Tambm foi regis-
trada elevao da proporo de bitos por malformaes congnitas de 6,7%
para mais de 18%. Por outro lado, houve reduo da mortalidade proporcional
por doenas infecciosas (de 14,6% para menos de 6%) e por doenas do aparelho
respiratrio (de 11,3% para 5,4%).
As afeces perinatais constituem a principal causa de bito no componente
neonatal, enquanto as doenas infecciosas esto entre as principais causas de bito
no componente ps-neonatal (IPEA, 2010). As mudanas nas propores dos
diferentes grupos de causas de bitos infantis, relacionadas s alteraes na com-
posio da TMI, refletem a atuao dos determinantes da mortalidade infantil e
podem ser atribudas a diversos fatores.
A queda mais expressiva na mortalidade ps-neonatal est diretamente
relacionada aos importantes avanos no saneamento bsico, ao aumento da
escolaridade das mes, aos programas de imunizao e terapia de reidratao
oral. Deve-se destacar, tambm, que a queda geral da TMI pode ser explicada
pelos avanos na ampliao de cobertura da ateno bsica, particularmente a
11. As afeces perinatais esto relacionadas durao da gesto (prematuridade), aos problemas cardiorrespirat-
rios do recm-nascido e os traumatismos de parto, entre outras causas (RIPSA, 2008).
estratgia de Sade da Famlia12 (IBGE, 1999; VICTORA, 2001; SOUSA;

MAIA, 2004; ALVES; BELLUZO, 2005; SOUZA; DUARTE, 2006; ZANINI,
2009; MACINKO; GUANAIS; MARINHO, 2006).
O acesso e a qualidade da assistncia gestao, ao parto e ao recm-nascido
so considerados determinantes relevantes da mortalidade neonatal. Entretanto,
o grupo das afeces perinatais inclui causas de morte distintas, como prematu-
ridade, asfixia/hipxia, traumatismo durante o parto e fatores maternos e rela-
cionados gravidez. Algumas caractersticas maternas, como idade, estado civil,
tabagismo, consumo de lcool, uso de drogas e morbidades, entre outras, podem
ser determinantes de bitos por afeces perinatais. Outros fatores, como ordem
de nascimento, intervalo interpartal, paridade, peso ao nascer, idade gestacional,
gravidez mltipla e mesmo o sexo do recm-nascido, tambm esto relacionados
ao risco de bito infantil. Dessa forma, fica evidente a atuao de mltiplos deter-
minantes na mortalidade infantil. (FRANA; LANSKY, 2009).
Diversos estudos tm indicado que o baixo peso ao nascer, as intercorrncias
na gestao e no parto e os nascimentos de pr-termo so importantes fatores de
risco associados a bitos na primeira semana de vida. Alm disso, os estudos tm
destacado que a no realizao ou a realizao em nmero insuficiente de con-
sultas pr-natais so importantes para explicar os bitos neonatais (ALMEIDA;
BARROS, 2004; ALMEIDA et al., 2002).
Estudo de caso sobre a mortalidade neonatal realizado em um municpio da
regio Sul, por Arajo, Bozzetti e Tanaka (2000, p. 6), revelou que () em 30%
dos bitos havia a presena de patologias que poderiam ser evitadas ou terem
seus efeitos minimizados atravs de um bom atendimento no pr-natal e um
adequado acompanhamento durante o parto.
Schoeps et al. (2007) mostram que, embora esses fatores sejam predominan-
tes, os fatores socioeconmicos tambm so importantes para os bitos neonatais,
destacando os domiclios localizados em favela, a baixa escolaridade do chefe da
famlia, a violncia domstica, mes com unio recente ou sem companheiro.
Morais Neto e Barros (2000), a partir do uso da tcnica de linkage de banco
de dados, realizaram um estudo para o municpio de Goinia, analisando as
mortes no perodo neonatal e ps-neonatal. Observaram que o risco de morrer
no perodo neonatal era superior para nascidos vivos com baixo peso ao nascer e
nascidos em hospital pblico-estatal. Com relao mortalidade ps-neonatal, os
nascidos vivos de mes sem instruo apresentaram um risco de morte superior
aos nascidos vivos de mes com nvel superior, bem como aqueles com baixo peso
12. Antes o Sade da Famlia tinha a denominao de Programa de Sade da Famlia (PSF). Recentemente o ministrio
passou a adotar apenas Sade da Famlia referindo-se a uma estratgia mais ampla que envolve as equipes de sade
da famlia e outras aes a elas relacionadas na ateno bsica.
ao nascer ou cujo nascimento ocorreu em hospital pblico-estatal. Esses autores

chamam ateno para o fato de que a categoria do hospital de nascimento:
(...) pode ser entendida como um indicador de duas dimenses: primeiro, como
um marcador scio-econmico da famlia dos nascidos vivos, refletindo o perfil de
consumo de bens e servios, as caractersticas culturais e nutricionais e o acesso a
servios de sade, incluindo a assistncia pr-natal desse subgrupo populacional;
em segundo lugar, a categoria do hospital pode ser tomada como um indicador da
qualidade da assistncia prestada durante a gestao, no momento do parto e ao
recm-nascido (MORAIS NETO; BARROS, 2000, p. 482).
Sumarizando, enquanto a queda do componente ps-neonatal da morta-
lidade infantil est associada, entre outros fatores, s melhorias nas condies
socioeconmicas, ambientais e ao acesso aos servios de ateno bsica, a reduo
da mortalidade neonatal est mais diretamente associada ampliao e qualifi-
cao do acesso dos servios de sade, particularmente qualificao da ateno
sade gestante, durante a gravidez, o parto e o puerprio e ao recm-nascido
(IPEA, 2010; LANSKY et al., 2009). Avanou-se substancialmente na reduo
dos bitos no perodo ps-neonatal, o que aumenta a importncia relativa das
polticas que visam melhorar o acesso e a qualidade dos servios de ateno
sade materna e infantil. Contudo, muito ainda pode ser feito em termos de
melhoria das condies socioeconmicas e ambientais, especialmente no que diz
respeito ao saneamento bsico em algumas regies do pas.
3 PROJEES PARA A MORTALIDADE INFANTIL NO BRASIL NOS PRXIMOS ANOS

Nas subsees seguintes, sero discutidas as perspectivas para a mortalidade
infantil no Brasil at o ano de 2022, ano em que o pas comemorar os 200 anos
de sua independncia e que tem sido utilizado como referncia para a elaborao
de vrios planos de longo prazo pelo governo, incluindo aqueles coordenados
pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da Presidncia da Repblica (PR).
Em um primeiro momento, sero discutidas as perspectivas para a TMI no
nvel nacional, tendo como base projees demogrficas elaboradas pelo IBGE,
feitas a partir das estimativas indiretas, e as anlises de tendncia realizadas pelo
MS feitas a partir de dados que mesclam estimativas indiretas com dados diretos.
Posteriormente, ser analisado o papel que os diversos determinantes, incluindo
as polticas pblicas que vm sendo adotadas, podem ter sobre a TMI tanto no
nvel nacional quanto nos nveis subnacionais. Por fim, a partir dos dados mais
recentes disponveis, ser apresentado um modelo economtrico para discutir os
determinantes da TMI. Todos esses elementos sero utilizados para examinar as
possibilidades de acelerar sua reduo ao longo dos prximos anos.
3.1 Projees da TMI para o Brasil: nfase no componente demogrfico

Como dito anteriormente, entre os determinantes da reduo da taxa de mortali-
dade infantil encontram-se as alteraes na demografia, particularmente a queda
da fecundidade. Essa parte do trabalho considera o que se est denominando de
um cenrio inercial: considerando tudo o mais constante, o que deve acontecer
com a TMI at 2022 se somente os fatores demogrficos forem considerados?
Para essa parte do trabalho, a anlise est centrada nas projees demo-
grficas feitas pelo IBGE. Essas projees so comparadas a outra elaborada
pelo Ministrio da Sade para compor o IV Relatrio Nacional de Acompa-
nhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (IPEA, 2010).
No caso do IBGE, a metodologia de projeo considera basicamente
os componentes demogrficos fecundidade, mortalidade e migrao.
No caso do Ministrio da Sade, a metodologia refere-se unicamente a um ajuste de
tendncia da srie a partir dos seus valores passados a srie da TMI de 1990 a 2008.
No grfico 6, observa-se que, em 1990, as taxas utilizadas pelo MS e
pelo IBGE eram praticamente iguais. Em 1990, comeou a ser gradativamente
implantado o SINASC em cada estado. Em 1996, esse sistema j estava sendo
utilizado em praticamente todos os estados do pas.13 Com a implantao
do SINASC, o MS passou a mesclar estimativas diretas utilizando o SIM
e o SINASC com estimativas indiretas, ao passo que o IBGE continuou
realizando suas estimativas de TMI conforme mtodos indiretos.14 A partir
desse momento, as diferenas entre as estimativas do MS e as do IBGE foram
se ampliando, com estas ltimas mantendo-se sempre superiores quelas do
MS.15 Esse comportamento se mantm quando se analisam as projees feitas
pelo MS e pelo Ipea, de 2008 a 2022.16
13. Segundo Jorge, Laurenti e Gotlieb (2007, p. 651), Em julho de 1995, a abrangncia do SINASC, em relao ao
momento da implantao, era j bastante significativa: em 19 UF, estava implantado em 100% dos municpios, o
que evidencia uma forte adeso ao Sistema por parte das diversas reas. Esses nmeros mostravam que, em relao
ao total do pas, 80,4% dos municpios j estavam cobertos30. Em fins de 1997, com o Piso de Ateno Bsica, a
implantao e a utilizao dos Sistemas de Informao passaram a ser obrigatrias, o que fez com que, em 1998, o
SINASC j estivesse em funcionamento em 100% dos municpios do pas. (...) Avaliaes sucessivas vm sendo feitas,
considerando-se que os dados do Brasil podem ser usados a partir de 1994.
14. Ver anexo A e Flores (2009).
15. Essas diferenas de nvel na taxa de mortalidade infantil entre as estimativas do IBGE e do Ministrio da Sade
foram analisadas por vrios pesquisadores, entre eles, Szwarcwald et al (2002). Ao avaliar as coberturas dos sistemas
de informao do ministrio e seu uso potencial para o clculo direto da TMI, os autores mostram que, para algumas
UFs, para as quais a cobertura era reconhecidamente de boa qualidade, havia importantes inconsistncias nas estima-
tivas do IBGE. Essas indicavam, nesses casos, superestimaes da taxa. nesse momento que essas discusses vo
conformar um grupo de trabalho da Ripsa que indica a utilizao do mix (combinao de mtodos diretos e indiretos)
para o clculo da TMI. Essa definio foi bem documentada por Flores (2009).
16. Considerando a tendncia da srie de 1990 a 2007, o MS projetou a TMI at 2015. A equipe do Ipea, ajustando a
mesma linha de tendncia utilizado pelo MS, projetou qual seria a TMI at 2022.
GRFICO 6
Estimativa e projees da taxa de mortalidade infantil1 Brasil, 1990-2022
Fontes: IBGE (2008) e Ipea (2010).

Nota: 1 O modelo de ajuste de tendncia utiliza a srie de dados de 1990 a 2008 do Ministrio da Sade e ajusta uma funo
exponencial de 2010 a 2022. A funo exponencial estimada foi y = e x , sendo e estimados a partir da
equao de tendncia dos dados para o Brasil e x a distncia entre o ano que se quer estimar e o ano inicial da srie
por exemplo, na estimava para 2010, x igual a 21. Ou seja, os valores dependem do ponto de partida e consideram
apenas a tendncia da srie para estimar e projetar uma linha de tendncia. Esse mtodo foi utilizado pelo MS para
projetar a tendncia da TMI quando da elaborao do Relatrio de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimen-
to do Milnio para 2010 (IPEA, 2010).
Com essas diferenas metodolgicas na estimativa da TMI e suas impli-

caes para as projees, observa-se que, em 2008, o IBGE estimava uma TMI
superior a 23 bitos por mil nascidos vivos, ao passo que o MS j apresentava
uma taxa de 19 bitos infantis por mil nascidos vivos, taxa que, pelas projees
do IBGE, s seria alcanada entre 2013 e 2014.
O MS projeta que, em 2015, a TMI estar abaixo de 15,7 por mil nascidos
vivos meta estipulada pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).
Nesse mesmo ano, pelas projees do IBGE, a TMI brasileira seria superior a 17
por mil nascidos vivos.
Supondo que em 2022 a TMI fique entre a taxa projetada pelo Ipea utilizando
a mesma anlise da tendncia realizada pelo MS e aquela do IBGE (2008), isso
significaria que, em 2022, o Brasil apresentaria uma TMI que ainda seria superior
a sete bitos por mil nascidos vivos, que era a taxa estimada para o Chile, em 2007.
Essa anlise, entretanto, considera que o futuro repetir o passado, ou seja,

no incorpora esforos adicionais relacionados s polticas pblicas e aos pro-
gramas a eles relacionados que vem sendo implantados e que podero afetar a
tendncia da TMI. Desconsidera, por outro lado, que abaixo de certos nveis
de mortalidade o ritmo da diminuio mais lento. Na prxima seo, sero
apresentadas algumas iniciativas governamentais que podero afetar a tendncia
da TMI nos prximos anos.
3.2 Polticas pblicas e mortalidade infantil: algumas evidncias

A evoluo do quadro sanitrio est associada s polticas pblicas econmicas e
sociais que incidem sobre as condies de vida e o acesso ao cuidado com a sade,
como apontado anteriormente.
As profundas mudanas econmicas e sociais experimentadas pelo pas nas
ltimas dcadas produziram importante impacto sobre alguns dos determinantes
da mortalidade infantil, como aqueles relacionados disponibilidade e ao acesso
alimentao e educao. A reduo da subnutrio e o aumento da escolaridade
foram expressivos nas ltimas dcadas.
A prevalncia de dficit peso para altura em crianas menores de cinco anos
declinou significativamente no perodo de 1996 a 2006 de acordo com a Pesquisa
Nacional de Demografia e Sade (PNDS), passando de 2,5 no primeiro ano para
1,6 no ltimo. As redues mais expressivas ocorreram nas regies Nordeste (de
3,5% para 2%), Norte (de 2,5% para 0,6%) e Centro-Oeste (de 2,9% para 1,1%).
Em 2006, as prevalncias em todas as regies do pas eram inferiores quelas
da populao de referncia considerada pela OMS, para a qual uma prevaln-
cia inferior a 2,3% deve ser considerada como virtual ausncia de desnutrio
(MONTEIRO; CONDE, 2000).
A taxa de analfabetismo das pessoas com 10 anos ou mais de idade apresentou
reduo de 14,7%, em 1993, para 9,2% em 2008. A proporo de pessoas entre
7 e 14 anos frequentando escola, em 2007, se aproximava de 98% (era 93% em
1997). Na faixa etria de 15 a 17, tambm houve crescimento da taxa de frequn-
cia (de 77%, em 1997, para 82%, em 2007), embora persistam graves desajustes
srie/idade (apenas 48% cursavam o ensino mdio). Nesta faixa etria, as diferenas
inter-regionais da taxa de frequncia lquida, que reflete a adequao idade/nvel
de ensino cursado, so severas: enquanto no Nordeste a proporo 34,5%, no
Sudeste 58%, sendo 67% em So Paulo (IBGE, 2009). Tambm so significativas
as diferenas entre estratos de renda: entre aqueles que esto situados no primeiro
quinto da distribuio de renda os 20% mais pobres a taxa era de 6,1%, em
1997, e alcanou 28,2%, em 2007, o que expressa melhoria no acesso para essa
parcela da populao, mas ainda a mantm muito abaixo da mdia do pas.
Mas os ganhos na escolaridade mdia da populao tem sido lentos.

O nmero mdio de anos de estudo da populao de 15 anos ou mais passou de
5,8 anos, em 1997, para 7,3 anos, em 2007. Essa variao tambm no significou
superao da distncia observada entre estratos de renda e regies do pas: nas
reas rurais a mdia de 4,5 anos; entre as pessoas do quintil de menor renda o
nmero mdio de anos de estudo era de 3,6 anos (IBGE, 2009).
O acesso ao saneamento bsico, embora ainda constitua um dos grandes pro-
blemas a serem enfrentados pelo pas, tambm apresentou melhorias. Em 1992,
menos de 74% dos domiclios estavam conectados rede geral de abastecimento de
gua; em 2008 esse percentual alcanou 84%. A expanso do acesso ao esgotamento
sanitrio adequado, contudo, persiste como desafio s polticas pblicas. Mesmo
tendo havido crescimento no percentual de domiclios ligados rede coletora de
esgoto, de 39% em 1992 para 52% em 2008, ainda existem 31 milhes de mora-
dores das cidades que no dispem de soluo adequada para o esgoto domstico.
A situao se agrava nas reas rurais em que, em 2008, 77% da populao no tinha
ainda acesso a esgotamento sanitrio adequado. Os impactos ambientais dessa pre-
cria condio de cobertura, agravada pela insuficincia de estaes de tratamento
do esgoto coletado, continuam sendo fator de risco sade em todo o pas.
Os valores mdios para o pas ocultam importantes desigualdades associadas
renda e s condies socioeconmicas das UFs. Na regio Norte, o percentual de
pessoas que moram em domiclios urbanos com saneamento adequado passou de
31,5% para 45,2% no perodo de 1992 a 2008. Na regio Centro-Oeste, passou
de 37% para 50,4% no mesmo perodo. No Nordeste, elevou-se de 39,9% para
64,2% e no Sul, de 62,5% para 78,4%. No entanto, a despeito dos avanos, essas
regies mantm-se muito distantes da situao do Sudeste, que j no comeo
dos anos 1990 apresentava cobertura de 79,7% e alcanou, em 2008, 90,6% das
pessoas morando em domiclio com saneamento adequado.
A todos esses resultados podem ser associadas polticas pblicas, bem como
identificadas insuficincias na atuao estatal. Na rea de educao, a educao
bsica assumiu prioridade desde a dcada de 1990, com a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB) de 1996, que estabeleceu a ampliao da durao
do ensino fundamental de oito para nove anos, e a criao do Fundo de Desen-
volvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), que introduziu mudanas na
forma de distribuio de recursos entre os entes federados. Embora no tenha
proporcionado a ampliao dos recursos e tenha excludo dessa distribuio os
recursos destinados aos outros nveis da educao bsica pr-escola e ensino
mdio , essa medida foi responsvel pela reduo de desigualdades de acesso ao
ensino fundamental. Evidenciou-se tambm, a partir de sua implementao, a
necessidade de se envolver toda a educao bsica no esforo de expanso, incor-
porando a educao infantil creche e pr-escola e o ensino mdio. Com esse
objetivo, foi criado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao

Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), com vigncia
por 14 anos, a partir de 2007. Esse novo mecanismo inclui desde a educao
infantil at o nvel mdio, incorpora o objetivo de melhoria da qualidade da
educao e conta com uma contribuio adicional de recursos da Unio que ser
distribuda segundo critrios que visam igualar o custo aluno entre as UFs.
Na rea de saneamento bsico, as polticas foram, ao longo das lti-
mas dcadas, bastante frgeis, quando no inexistentes. A aprovao da Lei
no 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico
e para a poltica federal de saneamento bsico, um marco na mudana desse
quadro. Estabelece bases para a ao governamental, que dever ser regida por
princpios de universalizao do acesso e integralidade, contemplando todos os
componentes abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de res-
duos slidos e manejo de guas pluviais urbanas e assegurando segurana, quali-
dade e regularidade. As aes de saneamento devem ser implementadas, segundo
a lei, em articulao com outras polticas pblicas, assegurando a integrao
das infraestruturas e dos servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos.
No mesmo ano, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) incorporou
um componente de saneamento que colocou explicitamente o objetivo de redu-
o da mortalidade infantil. Destina-se a promover aes de saneamento inte-
grado em favelas e palafitas; implementar projetos de gua, esgoto, destinao
final de lixo e drenagem urbana em cidades de grande e mdio porte, incluindo
desenvolvimento institucional; e desenvolver sistemas de gua, esgoto, destina-
o final de lixo e drenagem urbana em cidades de at 50 mil habitantes, este
ltimo objetivo ficou a cargo da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Foram
previstos investimentos da ordem de R$ 40 bilhes entre 2007 e 2010, um
aumento expressivo face aos R$ 12,5 bilhes contratados entre 2003 e 2006.
Os maiores avanos observados, contudo, dizem respeito ampliao do acesso
ateno sade. A implementao do Sistema nico de Sade (SUS), a partir de
1990, decorrente da determinao constitucional da sade como direito universal e da
responsabilidade do Estado em garanti-la, representou uma extraordinria ampliao
do acesso ao cuidado sade para a maior parte da populao, at ento desprovida de
garantias de assistncia sade. A descentralizao de responsabilidades para as unida-
des subnacionais foi de grande importncia para assegurar esse objetivo. A universali-
zao do acesso e a implementao do SUS ainda que efetuada em meio a sucessivas
crises de financiamento foi acompanhada por medidas para reorientao do modelo
de ateno e ampliao da cobertura.
A mais importante delas foi a expanso da ateno bsica, a partir da imple-
mentao, em 1994, do PSF, que se caracterizava por equipes mnimas formadas por
mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e quatro a seis agentes comunitrios
de sade, que tinham sob sua responsabilidade de 800 a 1.000 famlias. Tendo
iniciado com 328 equipes em 1994, cobrindo menos de 1% da populao, j
contava, em fevereiro de 2010, com 30.603 equipes implantadas, beneficiando
96 milhes de pessoas, o que equivale a uma cobertura de 51% da populao.
Existem 5.261 municpios qualificados representando 94,5% dos municpios do
Brasil. Segundo dados do suplemento da PNAD 2008, do IBGE (2010), 27,5
milhes de domiclios brasileiros (47,7% do total) estavam cadastrados no PSF.
A regio Nordeste concentrava 35,4% do total nacional de domiclios cadastrados
no programa (9,7 milhes); a Sudeste tinha 9,1 milhes, ou 33,1%; a Sul, 4,5
milhes, ou 16,5%; a Centro-Oeste, 2,1 milhes, ou 7,6%; e a Norte, 2 milhes,
ou 7,4%. A cobertura populacional bastante diferenciada, variando de acordo
com o porte dos municpios. Municpios com at 10 mil habitantes apresentavam
cobertura de mais de 80% da populao, em 2006. Para municpios entre 10 e 50
mil habitantes a cobertura estava entre 50% e 80% e para os municpios com mais
de 50 mil habitantes a cobertura era inferior a 50% sendo, em mdia, de 47% para
os municpios com menos de 100 mil habitantes, 37% para aqueles entre 100 e
250 mil e 30% para os maiores de 250 mil habitantes (SOUZA; DUARTE, 2006).
Vrios estudos tm demonstrando importantes impactos positivos da
expanso do Sade da Famlia sobre a reduo da mortalidade infantil. Entre eles,
Macinko et al. (2007), a partir de uma anlise longitudinal ecolgica para as 27
UFs mostraram que um aumento de 10% na cobertura do PSF esteve associado
a uma reduo de 4,5% na mortalidade infantil. Impactos importantes tambm
foram observados, entre outros, em estudos realizados por Souza e Duarte (2006),
Aquino, Oliveira e Barreto (2008 apud FACCHINI; GARCIA, 2009).17
Contudo, mesmo com todos esses avanos, conforme mencionado anterior-
mente, a TMI do Brasil, em 2008, ainda era superior quela de outros pases da
Amrica do Sul.
O compromisso internacional relacionado aos Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio assumido pelo pas tem, entre outras, a meta de reduo em dois teros
da taxa de mortalidade na infncia em relao observada em 1990. Isso significa
passar das 53,7 bitos de menores de cinco anos por mil nascidos vivos observadas
em 1990, para 17,9 bitos por mil nascidos vivos em 2015. O Relatrio Nacional
dos ODM de 2010 registra para 2008 uma taxa de 22,8, indicando a possibilidade
de alcance da meta antes mesmo do prazo previsto (IPEA, 2010).
A constatao de que o Brasil est no caminho para alcanar a meta corroborada
por uma avaliao dos ODM em 68 pases prioritrios realizada em 2008 (COUN-
TDOWN COVERAGE WRITING GROUP, 2008). Esta demonstrou que o Brasil
17. Para uma resenha da literatura, ver, entre outros, Facchini e Garcia (2009).
possui a segunda maior reduo da mortalidade na infncia entre as naes analisadas

e que um dos 16 pases com condies para atingir a meta proposta. No entanto, a
mortalidade na infncia tem se concentrado cada vez mais no primeiro ano de vida
(mortalidade infantil) e esta, por seu turno, concentra-se nos primeiros dias de vida
(fase neonatal). Nesse quadro, o alcance da meta exigir esforos concentrados na
melhoria da ateno gestao, ao parto e ao puerprio, alm de intervenes tpicas
em localidades que ainda apresentam taxas de mortalidade infantil elevadas.
O governo brasileiro promoveu entre a Unio, estados e municpios, a assi-
natura do Compromisso Mais Nordeste e Mais Amaznia Legal pela Reduo das
Desigualdades, que envolve um conjunto de aes destinadas ao enfrentamento
dos seguintes desafios: reduo do analfabetismo; reduo da mortalidade infan-
til; erradicao do sub-registro civil; e fortalecimento da agricultura familiar.
No mbito desse compromisso, vem sendo implementado, desde 2009, o
Pacto pela Reduo da Mortalidade Infantil Nordeste-Amaznia Legal, que tem
como meta a reduo da mortalidade infantil em no mnimo 5% ao ano, com
foco na mortalidade neonatal (zero a 27 dias), em 250 municpios responsveis
por 50% dos bitos infantis no pas. Os acordos assinados entre o MS, os estados
e municpios vigoram at o fim de 2010.
Para alcanar esse objetivo, os governos se comprometeram a desenvolver
aes destinadas a:
Ampliao em 10% do nmero de equipes de Sade da Famlia e qua-
lificao dos profissionais para identificao e acompanhamento das
gestantes e recm-nascidos de risco.
Ampliao de leitos de Unidade de Tratamento Intensivo (UTI) e Uni-
dades de Cuidados Intermedirios (UCI).
Ampliao da rede de bancos de leite humano.
Qualificao para urgncias e emergncias obsttricas e neonatais nos
estabelecimentos de sade e no Samu.
Garantia de insumos com comprovada eficcia que podem contribuir
para a reduo da morte materna e neonatal: sulfato de magnsio, sur-
factante pulmonar e corticide.
Garantia de transporte seguro do recm-nascido para centros de referncia.
Adeso das maternidades iniciativa Hospital Amigo da Criana.
Realizao de cursos de especializao, aperfeioamento e atualizao
para profissionais das equipes de sade da famlia, ateno ao parto e
ao recm-nascido e equipes do Samu.
Qualificao dos profissionais de sade para a adoo do mtodo can-

guru nas maternidades.
Melhoria da qualidade e cobertura dos sistemas de informao de mor-
talidade e nascidos vivos.
Vigilncia dos bitos infantis e monitoramento da ocorrncia dos bi-
tos periodicamente.
Prev-se que, com o pacto, a Amaznia Legal e o Nordeste devem rece-
ber: 425 equipes de sade da famlia; 460 Ncleos de Apoio Sade da Famlia
(NASF); 736 leitos de UTI; 2.208 leitos de UCI; 22 bancos de leite; 107 hospi-
tais amigos da criana; 110 maternidades com equipes capacitadas para o mtodo
canguru; 1.659 equipes de sade da famlia capacitadas.
Com a concentrao dessas aes em localidades que respondem por 50%
das mortes infantis, espera-se um impacto importante sobre a taxa mdia do pas.
A reduo da mortalidade infantil e da materna tambm integra as prio-
ridades do Pacto pela Sade,18 no componente Pacto pela Vida, para o binio
2010-2011,19 que tem como meta nacional a reduo da mortalidade infantil em
2,4% e a reduo da mortalidade neonatal e ps-neonatal em 3%, no perodo.
Na elaborao de seus respectivos Termos de Compromisso de Gesto (TCGs),
estados e municpios definiro suas metas prprias, ajustadas s suas realidades.
3.3 Elaborao de modelo considerando os determinantes

da Mortalidade Infantil
Nessa parte do estudo, so utilizados os dados da mortalidade infantil de cada UF
para analisar os determinantes desta no perodo recente. Nesse modelo, utiliza-se
uma funo de produo em que a TMI depende das condies socioeconmicas,
de condies ambientais, de servios de sade e de fatores demogrficos.
As medidas de condies socioeconmicas envolvem o nvel e a distribuio
da renda e a educao, especialmente a escolaridade das mes. Uma medida de
condio ambiental relevante o saneamento, enquanto que os servios de sade
mais relevantes dizem respeito ateno pr-natal e a assistncia ao parto. Por
fim, fatores demogrficos incluem a taxa de fecundidade e a idade da me.
Para estimar o modelo, foi utilizada uma srie de dados com informaes por
UF os quais permitem adotar a metodologia de anlise de dados em painel. Esse
tipo de modelo permite lidar com caractersticas especficas das unidades de anlise
e, considerando-se as substanciais e persistentes diferenas existentes entre as UFs,
18. Portaria no 399/GM, de 22 de fevereiro de 2006 Diretrizes Operacionais do Pacto pela Sade.
19. Portaria no 2.669, de 3 de novembro de 2009.
mostram-se apropriados ao nosso estudo. Exemplos destas caractersticas especfi-

cas so dadas pelas diferenas culturais ou pela capacidade dos governos locais de
implementarem polticas que melhorem o bem-estar da populao capacidade
administrativa. Como no se conhece como se d a relao entre a mortalidade
infantil e os fatores citados anteriormente, assume-se a seguinte relao linear:
TMI it = + 1Yit + 2 Eit + 3 M it + 4 Dit + ai + uit
em que t representa o ano e i denota a unidade da Federao. A varivel ai repre-

senta as caractersticas especficas descritas anteriormente que afetam a mortali-
dade infantil, mas no so observveis e no mudam ao longo do tempo. Estes
fatores podem ajudar a explicar as diferenas histricas existentes entre a TMI das
diversas UFs. A varivel uit o erro idiossincrtico. As demais variveis so assim
descritas: Y (condies socioeconmicas); E (condies ambientais); M (servios
de sade); e D (fatores demogrficos).
Utiliza-se nesta anlise dados referentes aos anos de 1998 a 2007.20 As medi-
das de condies socioeconmicas utilizadas so: i) razo entre o produto interno
bruto (PIB) per capita da unidade da Federao e o PIB per capita nacional (raz-
pib); e ii) percentual de mulheres que tem oito ou mais anos de estudo (escol) em
cada UF. Para estudar o efeito das condies ambientais utiliza-se o percentual
da populao vivendo em reas urbanas (urbana). Importante ressaltar que esta
varivel capta os efeitos de diversos fatores que distinguem as condies de vida nas
reas urbanas das reas rurais e engloba o acesso a saneamento adequado,21 condi-
es de acesso a servios urbanos e a outros bens e servios que contribuem para
o bem-estar da populao.22 Quanto aos servios de sade, a ateno pr-natal
medida pelo percentual de mulheres com filhos nascidos vivos que no realizaram
nenhuma consulta pr-natal (prenatal) e pelo percentual da populao coberta pela
Sade da Famlia (psf). A ateno ao parto medida pelo percentual dos partos
realizados em hospital (parthosp). Nenhuma medida de fatores demogrficos foi
includa na anlise devido baixa qualidade dos indicadores disponveis.
A tabela a seguir traz uma descrio de cada varivel usada nas estimativas,
suas medidas correspondentes e suas caractersticas amostrais para os anos de 1998
e de 2007. Em 1998, a mdia da TMI nas UFs era de 32,06 por mil nascidos vivos,
com um desvio padro de 13,11 menor valor em torno de 18 e maior em torno
de 45 por mil nascidos vivos. Em 2007, essa taxa alcanou 21,02 por mil nascidos
vivos, com um desvio padro de 7,34. Isso representa uma reduo de 11 bitos por
20. O ano de 2000 foi excludo por problemas nos indicadores para este ano.
21. Para um estudo das diferenas entre a cobertura de saneamento entre as populaes vivendo em reas urbanas e
rurais, ver, Mendona e Motta (2005).
22. Os bancos de leite materno seriam um exemplo de servios que contribuem para a sade infantil.
mil nascidos vivos em uma dcada, assim como uma importante reduo no desvio
padro. Se a TMI e suas diferenas entre as UFs apresentaram uma significativa
reduo, observa-se que algumas das variveis explicativas utilizadas nesse modelo
no mostraram uma variao to significativa no perodo. Esse o caso da razo do
PIB, da populao vivendo em reas urbanas e da proporo dos partos realizados
em hospitais. Ainda que a mdia tenha variado pouco, as diferenas entre as UFs
continuam sendo significativas: em 2007, por exemplo, em algumas delas o PIB
representava 33,28 do PIB nacional, ao passo que em outras o PIB era mais de
30% acima do nacional. Alm disso, alguns determinantes da TMI apresentaram
significativa alterao no perodo. Esse o caso do percentual de mes com filhos
nascidos vivos que no tinham realizado nenhuma consulta pr-natal: a mdia das
UFs reduziu de 10% para 2,59% e a varincia tambm reduziu significativamente.
A populao coberta pelo PSF passou de 8,70% em 1998 para 56,20% em 2007.
TABELA 1
Descrio das variveis e caractersticas amostrais 1998 e 2007
1998 2007
Desvio Desvio
Varivel Definio Mdia Mdia
Padro Padro
tmi Taxa de mortalidade infantil 32,06 13,11 21,02 7,34
razpib Razo PIB per capita da UF e PID per capita nacional 77,90 46,82 84,63 51,35
escol Percentual de mulheres com 8 ou mais anos de estudo 37,36 8,42 52,45 8,18
urbana Percentual da populao vivendo em reas urbanas 75,83 10,30 81,19 8,40
Percentual de mes com filhos nascidos vivos que no
prenatal 10,33 8,10 2,59 2,52
realizaram nenhuma consulta pr-natal
psf Proporo da populao da UF coberta pelo PSF 8,70 11,64 56,20 21,09
parthosp Proporo dos partos realizados em hospitais 95,67 4,84 96,32 3,92
Fonte e elaborao prprias.
Para estimar a equao mencionada, podem ser adotadas duas abordagens.

A primeira, denominada de efeitos fixos, supe que ai seja correlacionado com
as demais variveis explanatrias e baseia-se na transformao das variveis do
modelo de modo a controlar os efeitos dos fatores no observados. A segunda
assume que no existe correlao entre ai e as demais variveis explanatrias, de
modo que ai seja tratado como um componente do erro habitual e seja levado em
conta apenas no clculo das varincias/covarincias. Do ponto de vista terico,
existem ao menos duas razes para se acreditar que a primeira abordagem seja
mais apropriada. Em primeiro lugar, no se pode considerar as observaes como
amostras aleatrias de uma grande populao, pois as unidades de anlise so as
27 UFs. Adicionalmente, existem razes para se crer que os fatores constantes no
observados sejam correlacionados com pelo menos algumas das demais variveis
explanatrias.23 Por exemplo, a capacidade administrativa do governo da UF pode

estar relacionada com as condies socioeconmicas existentes nesta.
A tabela 2 apresenta os resultados das estimativas de efeitos fixos usando a vari-
vel prenatal descrita anteriormente como medida da ateno pr-natal, modelo 1,
e psf como medida alternativa, modelo 2.24 No primeiro modelo, os coeficientes
estimados da renda e ateno hospitalar no so estatisticamente significativos para
qualquer nvel de significncia aceitvel, enquanto os demais so estatisticamente
significativos ao nvel de 1%. No segundo modelo, somente o coeficiente estimado
da renda no estatisticamente significativo o coeficiente de ateno hospitalar
significativo ao nvel de 5% e os demais so significantes ao nvel de 1%.
Os resultados mostram claramente que a educao, as condies ambien-
tais e a ateno pr-natal so variveis-chave para reduo da mortalidade infan-
til. De acordo com os resultados do modelo 1, um aumento de uma unidade
no percentual de mulheres que tem ao menos oito anos de estudo implicaria
uma reduo de 0,214 bitos por mil nascidos vivos. Por sua vez, um aumento
de uma unidade no percentual da populao vivendo em reas urbanas reduziria
a TMI em 0,461 bitos por mil nascidos vivos. Isso representa um decrscimo
considervel quando comparado com a reduo devida a melhoras na educao.25
Vale lembrar que a varivel urbana pode estar captando tambm o efeito de alguns
outros fatores sobre a mortalidade infantil, como maior acesso assistncia em sade,
incluindo leitos de UTI, o que ajudaria a explicar um efeito relativo to substancial.
Quanto aos efeitos da ateno sade, os resultados mostram que a falta
de acesso ateno pr-natal constitui-se em um grande empecilho reduo
da mortalidade. Cada unidade adicional no percentual de mulheres que no
realizam nenhuma consulta pr-natal eleva em 0,711 a TMI. Um efeito ainda
mais substancial do que melhorias na condio ambiental, sugerindo que, nas
atuais circunstncias, polticas para melhorar o acesso a ateno pr-natal possam
ser mais efetivas do que polticas para melhorar a educao das mulheres ou as
condies ambientais. Este resultado reforado pelo coeficiente estimado para
psf no modelo 2 aumentos na cobertura do PSF parecem garantir melhor acesso
aos servios de ateno bsica, que incluem servios de ateno pr-natal. A maior
importncia relativa da ateno pr-natal pode ser explicada pela concentrao da
mortalidade infantil no perodo neonatal nos ltimos anos. O que nos leva a crer
que a ateno ao parto tambm passou a desempenhar papel relativamente mais
significante. Mas isto no confirmado por nossos resultados.
23. Ver Wooldridge (2002) e Baltagi (1995) para mais detalhes a respeito das duas abordagens.
24. O teste de Hausman no permitiu se rejeitar a hiptese nula isto , o modelo de efeitos aleatrios ser apropriado.
Contudo, os coeficientes estimados so muito semelhantes e preferiu-se reportar os coeficientes de efeitos fixos pelas
razes descritas no pargrafo anterior.
25. A distncia fica ainda maior se compararmos os coeficientes do modelo 2.
TABELA 2
Varivel dependente TMI
Variveis explanatrias Modelo 1 Modelo 2
razpib 0,0289 0,0077
(0,230) (0,628)
escol -0,2140 -0,1256
(0,000) (0,010)
urbana -0,4606 -0,6427
(0,000) (0,000)
prenatal 0,7108
(0,000)
psf -0,0920
(0,000)
parthosp -0,0509 -0,2000
(0,445) (0,018)
n 243 243
R2 0,8344 0,7404
Elaborao prpria.
Nota: O valor apresentado corresponde ao coeficiente da regresso e o valor entre parnteses o p-valor.
R2 refere-se ao R2 dentro da amostra (within).
Embora os resultados sugiram que melhorias na ateno ao parto tambm sejam

relevantes para a reduo da mortalidade infantil, o efeito estimado bem inferior
quele da ateno pr-natal. A dificuldade em estimar o efeito parcial da proporo de
partos realizados em hospitais (parthosp) sobre a TMI no modelo 1 pode ser explicada
pela alta correlao entre esta varivel e a medida de ateno pr-natal em 2007,
a correlao entre as variveis de -0,8547. Adicionalmente, no parece ter havido
mudanas significativas na varivel usada como medida de ateno ao parto ao longo
do perodo de anlise, como pode ser visto na tabela 1 descrio das variveis e carac-
tersticas amostrais. Por fim, a proporo de partos realizados em hospitais no parece
ser a medida mais adequada para captar os efeitos da ateno ao parto sobre a morta-
lidade infantil. Uma medida mais adequada seria o percentual dos partos atendidos
por mdicos, bem como uma srie com informaes sobre disponibilizao de equi-
pamentos hospitalares para ateno ao recm-nascido, como, por exemplo, a presena
e o funcionamento de UTIs neonatais, porm estes indicadores no esto disponveis
no momento.26 De qualquer modo, de acordo com os resultados do modelo 2, um
aumento de uma unidade no percentual de partos realizados em hospital contribuiria
para reduzir em 0,2 bitos por mil nascidos vivos a TMI.
Deve-se ressaltar, tambm, que ainda que a mortalidade infantil esteja se
concentrando no perodo neonatal, os bitos ocorridos entre o 28o e o 365o dias
de vida ainda respondem por mais de 30% dos bitos de crianas menores de
26. A Pesquisa Nacional Demografia e Sade traz informaes sobre a presena de mdico, mas permite a construo
deste indicador apenas em nvel regional e nacional. Adicionalmente, entre os anos do estudo, 1998-2007, apenas em
2006 a pesquisa foi realizada.
um ano no pas. Isso explica a importncia que ainda se observa nas condies
socioeconmicas e ambientais como fatores explicativos da mortalidade infantil.
Ainda assim, os resultados do modelo mostram que a ateno bsica, mais
especificamente a ateno pr-natal, tem um impacto significativo sobre a mortali-
dade infantil e que, dessa forma, importante investir em seu aprimoramento, com
ampliao de cobertura e da qualidade. Adicionalmente, dada a crescente importn-
cia relativa da mortalidade infantil no perodo neonatal, investimentos na qualifi-
cao hospitalar e em UTIs neonatais tambm se tornam cada vez mais necessrios.
A mortalidade infantil vem caindo acentuadamente no Brasil nas ltimas dcadas,
mas ainda se situa em nveis bastante elevados. A estimativa mais otimista aponta para
uma TMI na vizinhana de 20 bitos por mil nascidos vivos no ano de 2007 e ainda
possvel encontrar municpios brasileiros em que a taxa no est muito distante
de 100 bitos por mil nascidos vivos. Ademais, ainda persistem fortes desigualdades
entre os nveis subnacionais. Especialmente, entre as regies Sul e Nordeste. Em 2007,
a TMI na regio Nordeste foi estimada em 2,2 vezes a taxa observada na regio Sul e
a diferena ainda mais acentuada quando se compara as UFs das respectivas regies.
Alagoas, o estado brasileiro com a TMI mais elevada, tinha em 2007 uma taxa 3,2
vezes aquela observada no Rio Grande do Sul, o estado com a taxa mais baixa.
O declnio da mortalidade infantil veio acompanhado de mudanas tambm
nos seus componentes e, consequentemente, nas causas de bito. Entre 1990 e 2008,
a participao do componente ps-neonatal caiu de 50,9% para 31,5%. As doenas
infecciosas esto entre as principais causas de bito no componente ps-neonatal,
enquanto as afeces perinatais constituem a principal causa de bito no compo-
nente neonatal. Apesar de ainda ser uma proporo considervel, a reduo mais
expressiva da mortalidade ps-neonatal denota o desenvolvimento socioeconmico
e melhorias na infraestrutura ambiental ocorridos no perodo, que condicionam a
desnutrio infantil e as infeces. Em especial, cabe destacar os avanos obtidos em
termos de melhor acesso alimentao, educao e ao saneamento bsico.
Tambm se avanou substancialmente na ampliao do acesso ateno
sade desde a criao do SUS. Especialmente no que diz respeito ateno bsica,
a partir da implantao, em 1994, da estratgia de Sade da Famlia, que vrios
estudos demonstram, que teve um impacto positivo sobre a mortalidade infantil.
Mas, o aumento da proporo de bitos no perodo neonatal exige que, alm de
continuar melhorando o acesso a ateno bsica, sejam adotadas polticas que
visam melhorar o acesso e a qualidade dos servios de ateno sade materna e
infantil ateno gestao, ao parto e ao puerprio.
Essas recomendaes de poltica so reforadas pelo estudo economtrico dos
determinantes da mortalidade infantil aqui elaborado. Os resultados mostram que
a educao, as condies ambientais e a ateno pr-natal so fatores-chave para a

reduo da mortalidade infantil, com maior destaque para o ltimo. Os resultados
sugerem que polticas para melhorar o acesso ateno pr-natal possam ser mais efe-
tivas para a reduo da mortalidade infantil do que polticas para melhorar a educao
das mulheres ou as condies ambientais. O que parece intuitivo devido concen-
trao da mortalidade infantil no perodo neonatal nos ltimos anos. Contudo, cabe
lembrar que os bitos no perodo ps-neonatal ainda representam mais de 30% do
total de bitos no pas, sugerindo tambm que ainda h muito a ser feito em termos
de melhorias nas condies socioeconmicas e nas condies ambientais.
As perspectivas da mortalidade infantil dependem do que dever acontecer
com seus determinantes nos prximos anos. Quanto escolaridade, ainda que
se observe uma ampliao na mdia de anos de estudo da populao, ainda h
importantes barreiras a serem vencidas: a taxa mdia esperada de concluso da
oitava srie do ensino fundamental estava abaixo de 60%, ou seja, entre aqueles
que iniciam esse ciclo de ensino mais de 30% no o concluem. No Norte e Nor-
deste essas taxas so bem inferiores, com uma perspectiva de concluso inferior a
40%. Para ampliar o percentual de mes com mais de oito anos de estudo, h que
se ampliar a eficincia do sistema educacional (IPEA, 2009, p.13).
No caso da ateno pr-natal, observa-se que mais de 50% das mes com
filhos nascidos vivos j realizavam mais de sete consultas. Contudo, na maioria das
UFs do Norte, cerca de 25% das mes que tiveram filhos nascidos vivos em 2007
haviam realizado menos de quatro consultas pr-natal. Se os investimentos pre-
vistos no Pacto pela Reduo da Mortalidade Infantil forem realizados, isso deve
contribuir para melhorar o acesso e qualificar a ateno ao pr-natal e ao parto.
Segundo os dados do suplemento da PNAD, em 2008, 50% dos domiclios
do Norte estavam cadastrados em unidade de Sade da Famlia. Se for considerado
que nessa regio onde se encontram as maiores barreiras geogrficas para se garan-
tir o acesso da populao aos servios de sade, ainda h muito a ser feito para que
as mes tenham uma ateno pr-natal em quantidade e com qualidade adequadas.
O pacto prev a implantao de Equipes de Sade da Famlia (ESFs) em
praticamente todos os estados do Nordeste e da Amaznia Legal. Ainda no temos
informao de quantas ESFs sero implantadas em cada um dos 250 municpios
contemplados pelo pacto. A informao disponibilizada at o momento refere-se
apenas ao aumento de equipes por estado. Como o objeto da pactuao a redu-
o da mortalidade infantil, entre os municpios contemplados nesse processo,
as ESFs deveriam ser prioritariamente implantadas naqueles com menor cober-
tura populacional em termos de ESF e/ou maiores taxas de mortalidade infantil.
O ideal seria ter uma cobertura mnima de 70% em todos os municpios con-
templados pelo pacto. Isso poder afetar significativamente a probabilidade de
sucesso em acelerar a reduo da TMI no Brasil.
REFERNCIAS
ALMEIDA, S. D. M.; BARROS, M. B. A. Ateno sade e mortalidade neo-
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ANEXO
Diferenas nas estimativas da taxa de mortalidade infantil

At a dcada de 1990, no havia no Brasil um sistema de informaes nacional sobre
nascidos vivos. Assim, ainda que, desde a dcada de 1970, j estivesse disponvel um
Sistema de Informao sobre Mortalidade, a estimativa da mortalidade infantil no
tinha um denominador nacional (de nascidos vivos) que permitisse o seu clculo direto.
Dessa forma, at a implantao do SINASC na dcada de 1990, as estimativas da taxa
de mortalidade infantil para o Brasil baseavam-se nos mtodos demogrficos indiretos.
A implantao do SINASC e sua utilizao conjunta com o SIM permitiram
que tcnicos de alguns estados aplicassem as informaes extradas diretamente
desses sistemas para o clculo direto da mortalidade infantil. Em parte desses
estados comeou-se a questionar o fato das estimativas continuarem baseando-se
apenas em mtodos indiretos, visto que estas estimativas apresentavam taxas
sempre superiores quelas obtidas pelos mtodos diretos ou por um mistura de
mtodos diretos com mtodos indiretos (mix).
Essa discusso sobre as divergncias nas estimativas feitas pelos mtodos direto,
indireto ou mix levou a criao de um comit de mortalidade vinculado a Ripsa e
que esse discutisse qual a metodologia mais adequada para o clculo da TMI para o
Brasil. Essa discusso encontra-se muito bem descrita em Flores (2009).
Os principais problemas destacados foram:
As TMIs obtidas por mtodos indiretos para algumas UFs resultavam
sistematicamente superiores s calculadas por mtodos diretos e indi-
cam a existncia de subenumerao de bitos infantis.27 A magnitu-
de dessa subenumerao era questionada pelas equipes desses estados,
visto que seus sistemas de informao eram considerados como tendo
uma qualidade muito boa.
Ao comparar os bitos infantis obtidos por projees demogrficas
com aqueles extrados do SIM, aquelas pareciam indicar uma reduo
de cobertura deste sistema de informao e isso tambm era questiona-
do pelos estados.
Em vrias UFs, o nmero de nascidos vivos informados no SINASC
superava os dados derivados de projees demogrficas, podendo sig-
nificar subestimao da taxa de fecundidade nas projees e sobrevalo-
rizao da mortalidade infantil. Argumentos em contrrio incluem o
27. No fim da dcada de 1990, quando essa discusso teve incio, quatro unidades da Federao questionavam os
mtodos indiretos, a saber: So Paulo, Paran, Rio Grande do Sul e o Distrito Federal.
ritmo bem mais acelerado de implementao do Sinasc em relao ao

SIM, aumentando o valor do denominador da taxa e reduzindo, por
conseqncia, o quociente da frao (FLORES, 2009, p. 4).
Por seu turno, os mtodos indiretos no sofrem influncias operacio-
nais as quais esto sujeitos os sistemas de informaes SIM e SINASC.
Adicionalmente, dados de outras fontes indicavam importante subno-
tificao destes sistemas.
A partir das discusses desse grupo, a Ripsa optou por adotar um mtodo
que mesclava as estimativas realizadas por mtodos diretos para alguns estados
com aquelas realizadas por mtodos indiretos.
Para definir quais UFs teriam suas taxas de mortalidade infantil por quais
mtodos, foram estabelecidos critrios baseados na cobertura e regularidade do
SIM e do SINASC. Com relao cobertura, essa anlise foi feita comparando as
informaes de nascidos vivos do SINASC com as estimativas feitas pelo IBGE.
No caso da adequao, a avaliao feita levando em conta a cobertura e a regu-
laridade do SIM. Para o clculo da regularidade foi considerado o coeficiente de
determinao (R2) obtido a partir do ajuste de uma funo exponencial dos bitos
infantis do SIM durante o perodo compreendido entre 2000 e 2006. Considerou-
se a cobertura mdia desse perodo. Para a composio do ndice de adequao
(IA), a cobertura recebe um peso de 60% e a regularidade um peso de 40%.
IA = 0,60X C + 0,40X R2
Com os resultados obtidos com esta metodologia identificam-se qua-
tro situaes:
1. SINASC (cobertura >90%) e SIM (adequao >80): Rio Grande do
Sul, Santa Catarina, Paran, Rio de Janeiro, So Paulo, Esprito Santo,
Mato Grosso do Sul e Distrito Federal. Este o nico grupo em que se
faz o clculo direto das taxas de mortalidade infantil e da infncia, ou
seja, so utilizadas diretamente as informaes provenientes do SIM e
do SINASC.
2. SINASC (cobertura >90%) e SIM (adequao <80): Acre, Amazonas,
Pernambuco e Tocantins, com clculo direto dos nascimentos e indi-
reto dos bitos.
3. SINASC (cobertura <90%) e SIM (adequao <80): Mato Grosso,
Par, Gois, Sergipe, Amap, Rio Grande do Norte, Paraba, Cear,
Maranho, Roraima, Piau, Alagoas e Bahia, com clculo indireto dos
nascimentos e bitos.
4. SINASC (cobertura <90%) e SIM (adequao >80): Minas Gerais e

Rondnia, com clculo direto dos bitos e indireto dos nascimentos.
A anlise continuada desses critrios permite observar quais UFs esto pr-
ximas a satisfaz-los, isto , esto melhorando a cobertura e a adequao de seus
sistemas de nascimento e mortalidade. Estes resultados ajudam a direcionar as
polticas e a concentrar os esforos a curto, mdio e longo prazo para melhoria de
qualidade da informao.
Observa-se que a discusso ainda continua e a realizao do Censo Demo-
grfico 2010 deve lanar luz sobre esse processo. Adicionalmente, o Ministrio
da Sade vem fazendo importante trabalho de reduo da subnotificao e do
sub-registro.
No quadro 1A so apresentados alguns estudos que adotam diferentes mto-
dos para estimar a TMI. O nvel de desagregao varia, mas a maioria dos estudos
traz estimativas para Brasil, regies e UFs.
QUADRO 1A
Diferentes mtodos para estimao da mortalidade infantil: estudos selecionados
Estudo Perodo Desagregao Mtodo
IBGE (2008) 1980-2050 Brasil Demogrfico indireto
IBGE (1999) 1985-2000 Brasil, regio, estados e DF Demogrfico indireto
IBGE (2001) 1990 e 2000 Brasil, regio, estados e DF Demogrfico indireto
IBGE (2005) 1994-2004 Brasil, regio, estados e DF Direto e demogrfico indireto
IDB (2007) 1990, 1995 e 1998-2006 Brasil, regio e DF Demogrfico indireto
IDB (2008) 1997-2007 Brasil, regio, estados e DF Direto e demogrfico indireto
IBGE (2009) 2008 Brasil, regio, estados e DF Demogrfico indireto
TABELA 1B
Taxa de Mortalidade Infantil (< 1 ano por mil nascidos vivos)
IBGE(2008) C. Simes Ripsa (2008)
344
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
N 63,30 58,81 54,58 50,76 47,42 44,59 42,26 40,37 38,88 36,97 35,25 33,65 32,19 31,07 29,78 28,62 27,67 26,59 25,59 24,47 23,58 22,75 22,14
RO 61,19 55,94 51,39 47,56 44,44 41,96 40,01 38,52 37,37 34,31 32,54 30,88 29,36 28,00 26,74 25,37 24,63 23,63 22,71 21,86 21,15 20,51 19,91
AC 71,25 66,57 62,29 58,51 55,26 52,53 50,28 48,47 47,02 46,34 44,17 42,22 42,29 45,59 39,49 35,59 34,40 32,93 31,58 30,32 29,48 28,72 28,04
AM 58,10 54,07 50,08 46,44 43,37 40,95 39,14 37,83 36,91 36,42 34,83 33,41 32,14 31,02 30,01 29,21 28,37 27,18 26,06 24,42 23,26 22,11 21,52
RR 52,33 50,17 48,24 46,54 45,06 43,78 42,68 41,74 40,95 31,14 29,38 27,79 26,29 24,81 20,17 21,56 21,45 20,52 19,65 18,74 17,93 17,20 16,64
PA 65,93 62,91 59,39 55,56 51,68 48,05 44,87 42,26 40,22 37,67 35,89 34,25 32,74 31,38 30,14 29,02 28,03 27,03 26,09 25,17 24,39 23,69 23,09
AP 49,51 46,80 44,23 41,88 39,81 38,03 36,54 35,33 34,36 32,10 30,88 29,72 25,84 25,40 26,85 25,95 25,23 24,55 23,94 23,02 22,14 21,30 20,85
TO 67,16 61,84 56,76 52,11 48,02 44,55 41,70 39,42 37,62 36,31 34,70 33,34 32,10 31,06 30,18 28,47 26,97 25,89 24,89 23,78 22,88 22,04 21,42
NE 95,27 90,47 85,93 81,70 77,82 74,30 71,15 68,37 65,92 59,55 55,99 52,59 50,36 47,11 44,31 41,57 39,33 36,94 34,81 32,68 31,16 29,76 28,67
MA 96,27 91,11 86,16 81,55 77,41 73,79 70,69 68,10 65,98 60,48 56,89 53,52 50,38 47,50 44,86 43,24 40,41 38,17 36,11 34,13 32,60 31,24 30,07
PI 80,87 76,52 72,45 68,74 65,43 62,55 60,07 57,99 56,25 52,36 49,43 46,63 43,97 41,47 39,12 36,47 35,02 33,17 31,51 29,96 28,57 27,30 26,19
CE 93,44 87,74 82,50 77,77 73,57 69,93 66,79 64,14 61,91 59,03 54,50 50,31 46,49 43,04 39,97 37,23 34,97 32,78 30,83 28,85 27,13 25,59 24,37
RN 103,58 95,97 89,06 83,00 77,85 73,57 70,10 67,33 65,15 58,36 54,83 51,59 53,34 50,49 47,69 41,62 39,66 37,90 36,31 34,32 32,53 30,87 29,85
PB 111,97 104,88 97,89 91,35 85,52 80,53 76,42 73,14 70,58 64,09 60,24 56,69 53,40 50,39 47,66 44,83 43,02 40,32 37,81 35,30 33,66 32,17 30,95
PE 103,54 97,41 91,37 86,56 81,97 77,94 74,48 71,53 69,05 61,53 58,16 55,01 57,09 51,41 47,94 44,29 42,66 39,25 36,12 32,89 31,45 30,10 29,16
AL 116,88 112,77 108,60 104,41 100,28 96,25 92,37 88,69 85,25 82,96 78,26 73,73 69,40 65,33 61,54 58,40 54,96 51,82 48,99 46,42 44,43 42,69 41,16
SE 92,03 86,34 81,16 76,50 72,37 68,73 65,56 62,82 60,47 51,98 49,22 46,70 45,03 44,70 43,90 40,53 37,64 36,12 34,67 33,15 31,94 30,86 30,03
BA 83,86 78,77 74,03 69,74 65,95 62,67 59,89 57,56 55,65 53,58 50,55 47,62 44,82 42,18 39,72 37,57 35,43 33,36 31,62 29,88 28,54 27,26 26,30
SE 47,96 44,58 41,39 38,47 35,86 33,57 31,62 29,97 28,60 26,63 25,25 24,38 23,06 21,61 19,96 19,15 18,31 17,32 17,01 16,28 15,38 15,03 14,57
MG 58,69 53,69 49,08 44,97 41,41 38,42 35,95 33,96 32,38 30,64 28,95 27,41 26,01 24,75 23,61 22,34 21,73 20,80 19,97 19,13 18,48 17,88 17,40
ES 43,17 41,14 39,26 37,55 36,00 34,60 33,36 32,25 31,28 27,53 26,33 22,82 19,26 20,11 17,68 18,84 17,87 16,09 16,36 15,03 15,61 15,37 13,90
RJ 44,32 41,67 39,22 36,97 34,93 33,11 31,50 30,09 28,86 26,37 25,14 25,86 24,04 22,56 21,28 19,74 18,25 17,94 17,66 17,24 16,01 15,29 14,78
SP 39,69 37,56 35,61 33,85 32,27 30,85 29,59 28,47 27,49 24,57 23,29 22,47 21,60 19,84 17,91 17,33 16,50 15,30 15,19 14,49 13,50 13,39 13,06
S 41,18 37,58 34,32 31,51 29,20 27,36 25,94 24,87 24,08 25,31 24,09 19,16 17,54 18,72 17,17 17,03 16,40 16,05 15,78 14,98 13,80 13,34 12,94
PR 47,60 44,62 41,91 39,50 37,37 35,52 33,93 32,58 31,44 28,77 27,44 20,79 19,13 20,98 19,67 19,58 17,49 16,83 16,49 15,53 14,55 13,97 13,22
SC 38,44 35,77 33,43 31,41 29,71 28,28 27,09 26,11 25,31 26,67 25,30 17,58 17,44 17,00 16,35 15,71 15,52 15,27 14,10 13,62 12,59 12,55 12,77
RS 29,25 27,75 26,42 25,24 24,20 23,30 22,51 21,84 21,25 20,88 19,85 18,28 15,90 17,30 15,10 15,14 15,75 15,64 15,97 15,16 13,68 13,13 12,75
CO 44,15 40,69 37,68 35,12 32,97 31,19 29,74 28,56 27,61 27,35 25,95 25,44 24,36 23,32 21,86 20,92 20,65 19,29 18,70 18,54 17,71 17,06 16,51
MS 45,17 41,82 38,84 36,27 34,11 32,34 30,91 29,78 28,90 25,22 23,79 27,62 26,12 25,24 24,87 23,83 24,01 20,33 20,13 21,29 19,34 18,78 19,19
MT 50,75 47,54 44,57 41,87 39,45 37,30 35,42 33,78 32,38 30,80 29,33 27,97 26,70 25,54 24,47 23,24 22,62 21,77 20,99 20,17 19,44 18,77 18,23
GO 46,63 43,08 39,93 37,20 34,90 33,01 31,47 30,24 29,28 28,31 26,90 25,60 24,41 23,34 22,49 21,48 20,74 20,00 19,32 18,60 17,97 17,41 16,99
DF 42,45 39,52 36,90 34,60 32,62 30,92 29,49 28,30 27,31 22,28 21,08 20,03 19,12 18,33 15,14 14,40 15,18 13,65 13,30 13,95 13,63 12,80 11,09
BR 66,59 62,32 58,20 54,36 50,88 47,81 45,18 42,96 41,13 38,31 36,20 33,51 31,90 30,43 28,37 27,36 26,30 24,89 23,88 22,59 21,43 20,66 20,01
Fonte: IBGE (2008), Ripsa (2008) e planilha excel disponibilizada por Celso Simes.
CAPTULO 9
PERSPECTIVAS PARA O SISTEMA DE GARANTIA

DE RENDA NO BRASIL
1 INTRODUO
H duas dcadas o debate nacional e internacional sobre os sistemas de proteo
social vem sendo realizado em um contexto marcado pela demanda por reformas.
Estas demandas se dirigem, com particular nfase, s polticas que operam bene-
fcios monetrios, sejam eles organizados na forma de seguro social, sejam eles
operadores de transferncias no contributivas. Em geral, sustentam-se em crti-
cas dirigidas forma como se consolidou, a partir de meados do sculo passado,
a participao do Estado no campo social. Esta participao vem sendo apontada
como excessiva, particularmente devido progresso dos gastos pblicos que
a acompanha. Crticas se estendem ainda ao impacto social destes gastos, que
operando por meio de uma solidariedade obscura no mbito do financiamento,
geraria uma desresponsabilizao dos indivduos em face dos riscos que permeiam
trajetrias e ciclos de vida. Paralelamente, as transformaes sociais que vm sendo
observadas no mbito do trabalho e da demografia tambm vm alimentando
propostas de reformas. As mudanas ocorridas no mundo do trabalho reforam o
questionamento sobre a centralidade dos programas de seguro social. Seu carter
contributivo, obrigatrio e associado a uma expectativa de trajetria estvel no
mercado de trabalho, parece pouco compatvel com a perspectiva de trajetrias
profissionais mais instveis, assim como com a demanda de reduo do custo
do trabalho por parte das empresas premidas pela busca de maior competitivi-
dade. Da mesma forma, o envelhecimento progressivo da populao impulsiona
o debate sobre a presso crescente sobre os atuais programas de aposentadoria,
estimulando a apresentao de propostas de reformas neste mbito.
No Brasil, a reforma do sistema de proteo social tem sido objeto de debate
desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Abraando um
modelo generoso e includente de proteo social, a CF/88 se tornou objeto de
crticas, e as propostas de reformas tm se sucedido ao longo dos ltimos 20
anos. Durante a dcada de 1990, mudanas foram efetivamente realizadas no
mbito da Previdncia Social.1 Entretanto elas no representaram uma desor-
1. Sobre as reformas previdencirias implantadas durante a dcada de 1990, ver Fagnani (2007). Sobre seu impacto
restritivo no que diz respeito ao acesso, ver ainda Matijascic, Kay e Ribeiro (2008) e Campos e Pochmann (2008).
ganizao do sistema gestado no fim dos anos 1980. Apesar de uma srie de
constrangimentos e limitaes,2 o projeto adotado em 1988 ainda permanece
como a referncia organizadora do sistema brasileiro de proteo social.3 Neste
contexto, o pas no tem assistido a uma retirada do Estado do campo social.
Pode-se mesmo observar a sua ampliao com a emergncia, desde o ano de
2000, de uma nova gerao de programas, visando garantir o acesso a uma renda
mnima por parte das famlias pobres.4
De fato, a trajetria observada nas ltimas duas dcadas tem se assentado em
um amplo reconhecimento das responsabilidades pblicas no campo social, assim
como em um efetivo esforo de consolidao das polticas sociais. Contudo, as
dificuldades tem sido inmeras e aos problemas no campo da gesto, do gasto e
do financiamento, somam-se as mudanas sociais e as distintas perspectivas no
que diz respeito ao papel que pode cumprir o nosso sistema de proteo social na
configurao de um pas mais moderno e socialmente justo.
Este captulo pretende tratar da oferta de benefcios monetrios no mbito
do sistema brasileiro de proteo social (SBPS). O seu objetivo o de discutir as
perspectivas e alternativas para a evoluo do campo da garantia de renda luz de
sua trajetria recente. Sero assim analisados as principais polticas e programas
que operam benefcios monetrios, quais sejam, a Previdncia Social e os progra-
mas assistenciais Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e Programa Bolsa
Famlia (PBF) para, em seguida, avanar em algumas reflexes sobre as pers-
pectivas colocadas para estes programas, analisados no como iniciativas isoladas,
mas como componentes de um movimento mais geral, que ser aqui denominado
de sistema pblico de garantia de renda.
Para tanto, o captulo proceder, em um primeiro momento, apresenta-
o geral dos principais programas que operam benefcios monetrios no SBPS.
Desta forma, na seo 2 sero apresentados, em linhas gerais, os programas
federais que operam benefcios monetrios, tanto os de natureza contributiva
como os de natureza no contributiva, traando um quadro sobre a abrangncia
e perfil do que pode ser chamado do sistema de garantia de renda da seguri-
dade social brasileira. Em seguida, na seo 3, sero tratados os instrumentos
2. Pode-se lembrar a dificuldade de implementao dos Arts. 165 e 195 da Constituio Federal de 1988, que determi-
nam a existncia do oramento da seguridade social e definem seus critrios e fontes de financiamento. Uma anlise
destas e de outras dificuldades no processo de implementao da seguridade social pode ser encontrada em Delgado,
Jaccoud e Nogueira (2009).
3. Ver a respeito Ipea (2009).
4. Tambm no mbito internacional, observa-se a progressiva expanso de programas no contributivos de garantia de
renda, que vem sendo acompanhada pela adoo de medidas restritivas especialmente no que diz respeito ao acesso
aos programas de seguro-desemprego e de aposentadoria. Entretanto, em que pesem as reformas adotadas, cada
vez maior o nmero de autores que afirmam que a trajetria recente daqueles sistemas na Europa e Amrica do Norte
no tem implicado uma efetiva reduo da interveno do Estado no campo social, mas sim em sua transformao.
Ver a respeito Thret e Barbier (2004) e Dufour, Boismenu e Noel (2003).
Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil 347
especificamente voltados cobertura dos chamados riscos sociais, que por sua
dimenso e anterioridade sobre os demais, constituram-se na mesma base do
sistema brasileiro de proteo social. Na seo 4 sero examinados os programas
assistenciais destinados a conceder benefcios monetrios para pessoas e famlias
em situao de pobreza. A seo 5 apresentar uma discusso sobre riscos sociais
e pobreza, princpios organizadores dos dois pilares da proteo social brasileira
no mbito da garantia de renda. Pretende-se refletir sobre em que medida tais
princpios convergem ou se confundem, tendo em vista a possibilidade de fuso
ou integrao dos programas analisados nas sees precedentes. Dando continui-
dade a esta reflexo, a seo 6 examinar a evoluo e o quadro de desproteo
que emerge do atual perfil do nosso sistema de garantia de renda, tendo como
referncia os principais riscos sociais que se apresentam para a populao ativa
e seus dependentes. Examinar ainda a evoluo e o quadro da desproteo no
mbito da garantia mnima de renda. A seo 7 formular alguns cenrios para a
consolidao do sistema de garantia de renda da proteo social brasileira, assim
como de seus pilares contributivo e no contributivo.
2 O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL
2.1 Quadro geral

A garantia de renda tem se consolidado como objetivo central dos sistemas de
proteo social. Os programas que operam tal objetivo o fazem por meio de
diferentes benefcios monetrios financiados por esquemas contributivos e/
ou por impostos gerais. De fato, desde o fim do sculo XIX diversos Estados
nacionais instituram programas de seguros sociais, a partir do reconhecimento de
que a sociedade salarial expunha os trabalhadores a riscos de empobrecimento
e de sobrevivncia em situaes que, independente de sua vontade, o exerccio
do trabalho se torna uma impossibilidade. Tais situaes so identificadas aos
chamados riscos sociais: doenas, idade avanada, acidentes, desemprego, entre
outros eventos. Para fazer em face de tais situaes, passveis de ocorrer a qualquer
trabalhador, os programas ancorados no seguro social se assentam em contribui-
es obrigatrias. Elas se destinam reposio da renda dos trabalhadores e suas
famlias quando confrontados aos riscos sociais.
Os sistemas de proteo social desenvolveram ainda, na maior parte dos
pases,5 benefcios no contributivos, prprios do campo da assistncia social, desti-
nados proteo daqueles reconhecidamente incapacitados para o trabalho (idosos,
invlidos, rfos e outros grupos marcados por situaes especficas de vulnerabi-
lidade) e desprovidos de meios adequados de subsistncia. Na segunda metade do
5. Em alguns pases, antes mesmo de se instituir seguros sociais.

sculo XX, o florescimento dos Estados de Bem-Estar Social permitiu no apenas a

ampliao da cobertura dos seguros sociais para uma mais ampla variedade de riscos
e clientelas, como tambm assegurou o desenvolvimento de uma extensa rede de
proteo social, que inclua transferncias monetrias no contributivas e servios
sociais de natureza variada.
No Brasil, os programas de reposio da renda dariam seus primeiros passos
entre as dcadas de 1920 e 1930, quando foram criadas as primeiras instituies
previdencirias. Mas foi somente a partir de meados dos anos 1980 que o pas
disporia de outros instrumentos contributivos e no contributivos que alarga-
riam o espectro do seu sistema de proteo social no campo da garantia de renda.
Em 1986 seria criado o seguro-desemprego. Logo depois, a CF/88 determinaria
a instituio da categoria de segurado especial da Previdncia Social, visando pro-
teger o trabalhador rural em regime de economia familiar dos riscos sociais cls-
sicos. A CF/88 acolheria ainda outros avanos neste campo: fixou em um salrio
mnimo (SM) o valor de base dos benefcios previdencirios, bem como unificou
os benefcios rurais e urbanos. Instituiu ainda o primeiro programa assistencial
de garantia de renda, o BPC. Este benefcio monetrio, de natureza no con-
tributiva, destinado a pessoas com deficincia (PcD) e idosos, em situao de
indigncia. Por fim, a partir do ano 2000, tiveram incio os primeiros programas
federais de transferncia de renda. Condicionados e no contributivos, estes pro-
gramas6 foram unificados em 2004, com a criao do PBF. Embora regulados por
marcos jurdicos distintos, estes novos benefcios no contributivos romperiam
com a tradio exclusivamente securitria da proteo social brasileira, subme-
tendo interveno estatal no s os riscos inerentes dependncia do trabalho
assalariado, mas a prpria condio de pobreza, enfrentada por razovel parcela
da populao, trabalhadora ou no.
2.2 O desenho do atual sistema de garantia de renda

Uma estimativa preliminar dos benefcios concedidos em 2009 pelos programas
contributivos e no contributivos de garantia de renda vigentes no Brasil indica
um amplo esforo do gasto pblico, que sustenta um expressivo universo de bene-
fcios, atendendo trabalhadores ativos e inativos, pessoas com deficincia, idosos e
famlias pobres. Como pode ser observado na tabela 1, em dezembro de 2009, o
SBPS concedeu cerca de 42,5 milhes de benefcios. Destes, 24,4 milhes foram
de natureza previdenciria, referentes cobertura de trabalhadores dos setores
pblico e privado Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e Regime Prprio
de Previdncia Social (RPPS) , ante diversos eventos (aposentadorias, doenas,
maternidade etc.). O BPC pagou naquele ms 3,5 milhes de benefcios desti-
6. Trata-se dos programas Bolsa-Escola, Carto-Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa-Alimentao, criados entre 2001 e
2003. Sobre estes programas ver Ipea (2007).
nados a idosos e deficientes pobres. O seguro-desemprego foi concedido a mais

de 2 milhes de trabalhadores desempregados. E mais de 12 milhes de famlias
receberam o PBF.
TABELA 1
Benefcios concedidos pelos diversos programas de garantia de renda dezembro
de 2009
Tipos de benefcios Quantidade de Benefcios
Previdncia social setor privado RGPS 23.534.497
Previdncia social setor pblico RPPS1 936.733
BPC + RMV 2
3.504.080
Bolsa Famlia 12.370.915
Seguro desemprego3 2.235.083
TOTAL 42.581.308
Fonte: AEPS Infologo, Boletim Estatstico do Ministrio do Planejamento, Matriz de Informaes Sociais do MDS, Sistema de
Acompanhamento Estatstico-Gerencial do Seguro-Desemprego (SAEG)/MTE, Coordenao-Geral de Seguro-Desem-
prego e Abono Salarial (CGSDAS)/MTE; e Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan).
Notas: 1 Dados referentes apenas aos aposentados e pensionistas da Unio, extrados do Boletim Estatstico do Ministrio do
Planejamento.
2
A RMV foi extinta em 1995 quando se iniciou a implementao do BPC, sendo mantido apenas o pagamento do
estoque de beneficirios existentes desde aquela data.
3
Refere-se apenas modalidade trabalhador formal.
Deste total de benefcios assistenciais e previdencirios, a ampla maioria

(76%) tem valores menores ou iguais a um salrio mnimo, enquanto 2, 31% tem
valores menores. A quase totalidade destes ltimos referente ao PBF, programa
que operava ento com valores mdios de benefcios de R$ 95.
TABELA 2
Quantidade de benefcios previdencirios e assistenciais pagos, segundo valor
dezembro de 2009
Faixas de valor dos % sobre total
PBF BPC1 RGPS Seguro Desemprego2 Total
benefcios de benefcios
Total de benefcios
12.370.915 - 620.727 - 12.991.642 31,2
menor que 1 SM
Total de benefcios igual
- 3.504.080 14.553.228 721.644 18.778.952 45,1
a 1 SM
Total de benefcios
- - 8.360.542 1.513.439 9.873.981 23,7
maiores que 1 SM
N total de benefcios 12.370.915 3.504.080 23.534.497 2.235.083 41.644.575 100
Fonte: Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social - Vol. 14 N 12, Ministrio do Trabalho e Matriz de Informao
Social do MDS.
Elaborao: IPEA/ DISOC.
Notas: 1 Montante inclui os benefcios da Renda Mensal Vitalcia (RMV).
2
Quantidade de parcelas pagas na modalidade Trabalhador Formal apenas em dezembro de 2009.
Esta expressiva abrangncia, ao lado da vinculao de grande parte desses

benefcios ao salrio mnimo,7 tem se refletido positivamente sobre os nveis de
desigualdade e de pobreza no pas. No que diz respeito reduo da desigualdade,
a contribuio destes programas vem sendo destacada por diferentes estudos na
rea.8 Soares e Styro (2009b), por exemplo, mostram que, entre 2004 e 2006, o
Coeficiente de Gini caiu quase um ponto. O PBF e o BPC, cujo peso na renda
total das famlias de cerca de 1%, teriam contribudo com um tero para esta
queda. A renda do trabalho, das aposentadorias e das penses pblicas RGPS
teriam contribudo tambm com aproximadamente um tero cada. Anlise rea-
lizada a partir da Matriz de Contabilidade Social (IPEA, 2010)9 tambm atesta a
reduo das desigualdades promovida pelas transferncias monetrias do sistema
de proteo social brasileiro, no apenas pelo fato destas tornarem a distribuio
de renda mais progressiva, como tambm porque seus impactos macroeconmi-
cos se revelam bastante positivos.
Estimativas sobre a evoluo recente das taxas de pobreza e indigncia no
pas tambm deixam entrever efeitos positivos destes programas. Como mostra a
tabela 3, a taxa de indigncia (ou extrema pobreza) alcanava, em 2008, 10,7%
da populao nacional, considerando aqui as famlias que viviam com uma renda
per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. Contudo, caso fossem retiradas
da renda das famlias os valores referentes aos benefcios monetrios do SBPS, esta
taxa tenderia a duplicar de tamanho.
TABELA 3
Estimativa de incidncia da indigncia sobre a populao brasileira, com e sem a
renda de benefcios 2008
%
Indigncia, consideradas todas as renda da famlia 10,7
Indigncia, excluda a renda do PBF 11,9
Indigncia, excluda a renda do BPC 11,1
Indigncia, excluda a renda das aposentadorias e penses 20,2
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Obs.: Linha de indigncia = renda familiar at um quarto de salrio mnimo per capita.
7. Os benefcios previdencirios e o seguro-desemprego tm como piso bsico o salrio mnimo, enquanto o BPC
tem seu benefcio associado ao valor do salrio mnimo. Apenas o benefcio do PBF no se encontra vinculado ao
salrio mnimo.
8. Um conjunto de estudos vem se debruando sobre o impacto distributivo desses programas. Pode-se citar, entre
aqueles produzidos pelo Ipea, o peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Ver tambm a srie de Textos
para Discusso, em especial os nos 1228, 1248, 1283, 1293, 1396, todos esto disponveis em: <www.ipea.gov.br>.
9. Ver captulo 3, Efeitos econmicos do gasto social, desta publicao.
Contudo, em que pese o relevante papel que estes programas vm cum-

prindo ao garantir renda a amplos setores da populao, a avaliao do seu
desempenho est longe de ser unnime entre os analistas. A principal restrio
se refere magnitude do gasto pblico envolvido. Como pode ser visto na tabela
4, as despesas com os programas pblicos que ofertam benefcios monetrios so
expressivas, somando cerca de R$ 362,6 bilhes em 2008, o que representava
aproximadamente 12,56% do produto interno bruto (PIB) brasileiro daquele
ano. Estas despesas concentram-se principalmente nos regimes previdencirios.
Enquanto, naquele ano, o RGPS representou 55% deste tipo de gasto, o RPPS,
atendendo a um pblico expressivamente menor, representou 33,6 % daque-
las despesas.
TABELA 4
Despesas com benefcios previdencirios e assistenciais em 2008
Despesas em valores correntes
Tipos de benefcios % % do PIB
(R$ milhes)
Previdncia social setor privado (RGPS) 199.562 55,0 6,91
Previdncia social setor pblico (RPPS) 121.807 33,6 4,22
BPC1 16.036 4,4 0,55
Bolsa Famlia 11.062 3,0 0,38
Seguro desemprego2 14.413 4,0 0,50
TOTAL 362.880 100 12,56
Fonte: Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social, SAEG/TEM, SIGPLAN e Siafi/STN.

Notas: 1 Inclui despesa com os benefcios da Renda Mensal Vitalcia.
2
Inclui todas as modalidades do seguro: Trabalhador Formal, Pescador Artesanal, Trabalhador Domstico e Trabalhador
Resgatado. Apenas na modalidade Trabalhador Formal a despesa foi de R$ 13,9 bilhes.
A natureza e o impacto destes programas, e das despesas que lhes corres-

pondem, so sempre, em qualquer sociedade, tema de debate pblico e de ava-
liaes permanentes de diversas naturezas. Efetivamente, esto a colocadas no
apenas questes referentes equidade e eficincia da interveno pblica, como
operao de mecanismos de solidariedade em sociedades submetidas a tenses
advindas de mecanismos de desigualdade e de insegurana social.
A desproteo s situaes de vulnerabilidade de renda tem sido compreen-
dida no apenas como uma ameaa ao bem-estar individual, mas como um efetivo
problema colocado para as sociedades modernas, inclusive no que diz respeito
sua coeso social. Os impactos sociais negativos associados ao crescimento ou
manuteno de altas taxas de pobreza j so bem reconhecidos, assim como os
impactos negativos relacionados insuficincia de mecanismos que possibilitem
a associao entre o trabalho e condies de bem-estar, inclusive nas situaes em
que o trabalhador no pode participar do mercado de trabalho.
No mbito da proteo aos riscos sociais, so igualmente reconhecidas as

limitadas possibilidades de que seu enfrentamento seja efetivado a partir de recur-
sos privados ou familiares. Para a grande maioria dos trabalhadores, os vnculos
construdos no mercado de trabalho so marcados por rendas limitadas ou insufi-
cientes e, muitas vezes, instveis no possibilitando a realizao de uma pou-
pana privada e voluntria na forma de renda ou propriedade para garantir o
enfrentamento das situaes de riscos sociais. Paralelamente, as transformaes na
dinmica e na configurao das famlias contribuem para a menor estabilidade das
condies de vida e da oferta de segurana por meio da solidariedade tradicional.
No que se refere aos programas de garantia de renda voltados ao com-
bate pobreza, especialmente aqueles que operam transferncias de natureza
no contributiva com condicionalidades, os desafios tambm so expressivos.
De um lado, amplia-se o reconhecimento de que so fortes os constrangimentos
das economias contemporneas para gerao de trabalho e renda. A manuteno
de taxas expressivas de desemprego, bem como de largas parcelas dos trabalhadores
em ocupaes precrias e de frgil remunerao reafirmam este como problema
social de primeira grandeza. De outro lado, a necessidade de garantia de renda
para aqueles que se mantm a margem do mercado de trabalho como crianas
ou pessoas com deficincias vem se impondo como problema maior de justia
social. Respondendo a estas duas diferentes demandas, os sistemas de proteo
social tm avanado na progressiva ampliao dos programas no contributivos de
garantia de renda, beneficiando um espectro cada vez mais amplo da populao.
Nas duas sees seguintes, sero abordados com mais detalhes as caracters-
ticas atuais de cada um destes dois campos da garantia de renda enfrentamento
riscos sociais e combate pobreza para posteriormente se retomar um esforo
de anlise conjunta. Apesar de desempenhar papel relevante na matriz brasileira
de garantia de renda, o seguro-desemprego no ser especificamente tratado no
mbito deste estudo.
3 A PROTEO AOS RISCOS SOCIAIS: A PREVIDNCIA SOCIAL

A primeira poltica pblica brasileira voltada garantia de renda foi instituda
na forma de seguro social.10 Ao longo das ltimas oito dcadas, a Previdncia
Social brasileira sofreu profundas modificaes, que ampliaram seu alcance e sua
importncia como instrumento de proteo da renda do trabalhador, podendo
ser caracterizada hoje como um sistema unificado, contributivo, que cobre cerca
de 60% da populao economicamente ativa (PEA), includos trabalhadores
10. A previdncia social foi organizada, durante a dcada de 1930, de forma segmentada, por meio de sete institutos
de aposentadoria e penso (IAPs), cada qual dedicado cobertura dos riscos sociais de um segmento especfico de
trabalhadores urbanos.
urbanos e rurais, empregados e autnomos, setor pblico e privado da economia

como mostra a tabela 5.
TABELA 5
Cobertura previdenciria por posio na ocupao 2008
Posio 2008 % da PEA
Cobertos 55.948.094 59,6%
Empregados com carteira 33.470.381 35,7%
Funcionrios Pblicos (inclui militares) 6.340.023 6,8%
Contribuintes individuais (1) 8.067.954 8,6%
Segurados Especiais (2) 8.069.736 8,6%
No-contribuintes (descobertos) 37.870.070 40,4%
Desempregados 6.744.557 7,2%
Informais 31.125.513 33,2%
Total (PEA) 93.818.164 100,0%
Fonte: Pnads.
Elaborao/IPEA
Notas: 1 Indivduos que aportam contribuies predncia socia, independente de vnculo de trabalho formal.
2
produtores rurais em regime de economia familiar; seringueiros; extrativistas; pescadores.
De fato, a Previdncia Social o mais tradicional e robusto instrumento

de garantia de renda do Brasil. Atualmente, est organizado sob dois diferentes
regimes: o RGPS, que obrigatrio para os trabalhadores do setor privado; e os
RPPSs, que provm a proteo dos servidores pblicos da Unio, dos estados
e dos municpios, de adeso tambm compulsria. Alm destes, existe ainda o
segmento de previdncia complementar, cuja adeso pelos trabalhadores volun-
tria, e do qual o Estado s participa como normatizador e regulador, no lhe
cabendo realizar aportes financeiros aos sistemas de penso que lhe correspon-
dem entidades fechadas e abertas de previdncia complementar.11 As prxi-
mas subsees descrevero as caractersticas dos regimes obrigatrios (RGPS e
RPPS), apontando os riscos cobertos, as regras de acesso a seus benefcios, os
arranjos para seu custeio, os benefcios que ofertam, bem como seus esquemas
de financiamento.
3.1 O Regime Geral de Previdncia Social

Responsvel pela proteo dos trabalhadores que exercem suas atividades laborais
no setor privado da economia, o RGPS cobria, em 2008, cerca de 55,6 milhes de
trabalhadores ativos. Trata-se de um regime complexo, que comporta tratamentos
11. Encontra-se no Congresso Nacional um projeto de lei que institui a previdncia complementar dos servidores
pblicos. A partir de sua aprovao, o Estado, por meio de todos os entes federativos, dever fazer aportes regulares
aos fundos gestores dos diferentes regimes de previdncia complementar que forem criados pela Unio, pelos estados
e pelos municpios.
diferenciados para as distintas categorias de segurados, no que se refere s formas

de contribuio e mesmo, em alguma medida, aos benefcios aos quais d acesso.
Assim, torna-se relevante em um primeiro momento, descrever as distintas cate-
gorias de segurados obrigatrios, especificadas no quadro 1
QUADRO 1
Categorias de segurados
Categorias de Segurados Caracterstica para Enquadramento
trabalhadores contratados sob o regime da CLT, que prestam servios a empresas em carter no
eventual, sob sua subordinao e mediante remunerao:
Empregados
trabalhador avulso, isto , aquele que presta a uma ou mais empresas, sem vnculo empregatcio
de sindicatos ou de rgos gestores de mo-de-obra.
prestadores de servios em carter eventual, a uma ou mais empresas, sem relao de emprego;
aqueles que exercem, por conta prpria, atividade econmica remunerada de natureza urbana
Trabalhadores autnomos
ou rural;
empresrios
aqueles que prestam servios de natureza contnua, mediante remunerao mensal, a pessoa
Emrpegados Domsticos
ou famlia.
Pessoas fsicas, residentes em imvel rural, ou aglomerado urbano ou rural prximo que traba-
lhem, individualmente ou em famlia, como:
a) produtores rurais (proprietrios, usufruturio, possuidor, assentado, parceirooi meiro outorgados,
Segurados especiais
comodatrio ou arrendatrio), seus cnjuges e filhos maiores de 16 ano;
b)seringueiros ou extrativistas, seus cnjugues e filhos maiores de 16 anos;
c) pescadores
Indivduos maiores de 16 anos que se filiem e contribuam para o RGPS, desde que no estejam
Segurados facultativos exercendo atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatrio ou que esteja vincula-
do a outro regime de Previdncia Social.
Fonte: Ministrio da Previdncia Social (www.mop.gov.br)

Elaborao: DISOC/IPEA
O regime financeiro sob o qual opera o RGPS o de repartio simples,

o que significa que as despesas com benefcios so custeadas pelas contribuies
arrecadadas no mesmo exerccio. Disto decorre tambm que o sistema se fun-
damenta na solidariedade intergeracional. Ele financiado por contribuies de
trabalhadores e empregadores, por meio de alquotas incidentes sobre salrios e
folhas de pagamentos, assim como pelas contribuies de trabalhadores rurais,
pescadores, seringueiros, extrativistas e indgenas, que produzem em regime de
agricultura familiar, enquadrados como segurados especiais.12 O governo federal
tambm aporta recursos adicionais, de origem fiscal, quando a despesa com bene-
fcios excede receita destas contribuies, como ser visto na seo 6.2. Con-
tudo, cabe aqui destacar que s diferentes categorias de segurado correspondem
distintas formas de contribuio, como apresentado no quadro 2.
12. As contribuies dos segurados especiais so recolhidas por aqueles que adquirem a sua produo (pessoa jurdica,
consumidora ou consignatria), os quais tm a obrigao de repass-las ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
QUADRO 2
Categorias de segurados e formas de contribuio
Trabalhadores contratados pela CLT e trabalhadores avulsos contribuem com alquotas progressi-
vas (8, 9 ou 11%) em funo do valor dos seus rendimentos totais, nunca inferiores ao valor de 1
salrio mnimo, nem benefcios previdencirios e que estabelecido periodicamente (R$ 3.415,54
em 2010).
Empregados
As empresas empregadoras contribuem com valor equivalente a 20% das sua folha salarial, alm
de uma parcela relativa ao seguro de acidentes de trabalho, que pode ser de 1%, 2% ou 3%,
conforme o risco da atividade da empresa, isto , o grau de incidncia de incapacidade decorrente
dos riscos ambientais do trabalho.
Podem contribuir com base em duas alquotas: 11% do salrio mnimo; ou 20% sobre qualquer
valor entre o salrio mnimo e o teto dos benefcios previdencirios. Os que contribuem com a
Trabalhadores autnomos alquota de 11% do salrio mnimo enquadram-se no Plano Simplificado de Previdncia Social (lei
Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006) e fazem jus a benefcios diferenciados, como
ser mostrado adiante.
Trabalhadores contribuem com alquotas progressivas (8, 9 ou 11%) em funo do valor dos seus
Emrpegados Domsticos
rendimentos totais. Os empregadores contribuem com 12% sobre o salrio pago ao empregado.
Contribuem com 2,3% incidente sobre o valor bruto da comercializao de sua produo rural,
que retido pelo comprador da mesma, seja ele pessoas jurdica, consumidora ou consignatria, a
Segurados especiais qual deve efetuar o respectivo recolhimneto ao INSS
Tambm poder contribuir facultativamente com 20% sobre o respectivo salrio-de-contribuio
para fazer jus aos benefcios previdencirios com valores superiores a um salrio mnimo.
Contribuem com 20% sobre o valor por ele escolhido, observados os limites mnimos e Mximos
Segurados facultativos
do salrio-de-contribuio. Se for de baixa renda, poder pagar 11% do salrio mnimo em vigor.
Fonte: MPS. Disponvel em: <www.mps.gov.br>.

Elaborao prpria.
Observa-se, assim, que o RGPS acolhe no apenas os trabalhadores com

vnculos formais de trabalho. Trabalhadores autnomos tambm devem se filiar
ao sistema previdencirio. E mesmo os trabalhadores estveis sem registro em
carteira podem aportar contribuies individuais, com valores compatveis com
as mesmas alquotas incidentes sobre os autnomos (20% ou 11%).
Os benefcios garantidos tambm variam embora discretamente em
funo das diferentes categorias de segurados existentes. O quadro 3, a seguir,
apresenta os tipos de benefcios correspondentes a cada categoria.
QUADRO 3
Benefcios previdencirios, segundo categoria ocupacional
Empregado, Domsticos, Autnomos
Benefcios Empregados Segurados Especiais
e Segurados facultativos
Aposentadoria por idade x x x
Aposentadoria tempo de contribuio x x (1) (2)
Aposentadoria invalidez x x x
Aposentadoria especial x (3)
Auxilio doena x x x
Auxilio acidente x x
(Continua)
(Continuao)
Empregado, Domsticos, Autnomos

Benefcios Empregados Segurados Especiais
e Segurados facultativos
Auxilio recluso x x x
Penso por morte x x x
Salrio maternidade x x x
Salrio famlia x

Elaborao prpria.
Notas: 1 Somente para os que contribuem por no mnimo 15 anos, sob a alquota de 20%.
2
Os que contribuirem adicionalmente como segurados facultativos podero fazer jus aposentadoria por tempo de
contribuio.
3
Garantida somente a professores do ensino fundamental e mdio, exigidos 25 anos de contribuio para as mulheres
e 30 para os homens.
A categoria de segurados especiais foi estabelecida a partir da CF/88 e sua

integrao ao RGPS significou no apenas a extenso da cobertura a um grande
nmero de trabalhadores com baixssima capacidade contributiva, mas, sobre-
tudo, uma alterao importante no que diz respeito fonte de legitimidade do
direito ao benefcio previdencirio. Como j apontado por Cardoso Jr. e Jaccoud
(2005, p. 205), a partir desta inovao, o direito previdncia social passaria a
se ancorar no exerccio pretrito do trabalho ainda que no assalariado e no
mais exclusivamente na vinculao prvia do trabalhador a um emprego com
carteira assinada, ou em um certo nmero de contribuies por ele aportada.
Da mesma forma, neste segmento do RGPS que se afirma com maior cla-
reza o carter solidrio e redistributivo do sistema, uma vez que o pagamento dos
benefcios por ele previstos depende, em grande parte, de financiamento direto
do tesouro nacional. O baixo valor da alquota de contribuio do segurado espe-
cial (2,3% do total da produo comercializada) e a pouca mercantilizao dos
bens comercializados por este segmento produtivo (agricultores familiares, pes-
cadores, extrativistas etc., cujos produtos, muitas vezes so trocados com outros
agricultores familiares, pescadores etc.), refletem-se em uma arrecadao insufi-
ciente, o que impe a complementao destes recursos pelo oramento fiscal.13
Em virtude da suas regras contributivas diferenciadas, e da participao do Estado
no financiamento dos seus benefcios, a categoria de segurado especial conside-
rada, em muitas anlises, como no contributiva. Contudo, uma qualificao mais
precisa impe consider-la, antes, como parcialmente contributiva.
Em dezembro de 2008, o RGPS pagou cerca de 22,7 milhes de benefcios,
correspondentes a R$ 13,8 bilhes como mostra a tabela 6.
13. Somadas s demais receitas provenientes do setor agrcola que inclui ainda todos os produtores rurais pessoa
fsica e jurdica e o segmento da agroindstria , a contribuio rural total representava cerca de 1,5% do conjunto
da arrecadao do RGPS, em 2008.
TABELA 6
Benefcios pagos pelo RGPS dezembro de 2008
Quantidade Valor (em R$ mil) Valor mdio (R$)
GRUPOS DE ESPCIES clientela clientela clientela
Total % Total % Total
urbana rural urbana rural urbana rural
BENEFCIOS DO RGPS 22.776.205 100,00 15.037.670 7.738.535 13.817.824.096 100,00 10.861.496.930 2.956.327.166 606,68 722,29 382,03
Previdencirios 21.972.664 96,47 14.262.266 7.710.398 13.384.367.958 96,86 10.437.922.552 2.946.445.406 609,14 731,86 382,14
Aposentadorias 14.453.455 63,46 8.884.309 5.569.146 9.173.168.405 66,39 7.043.532.676 2.129.635.729 634,67 792,81 382,40
Idade 7.500.092 32,93 2.374.689 5.125.403 3.247.331.211 23,50 1.291.666.077 1.955.665.135 432,97 543,93 381,56
Invalidez 2.835.391 12,45 2.404.291 431.100 1.565.175.540 11,33 1.398.877.369 166.298.171 552,01 581,83 385,75
Tempo de Contribuio 4.117.972 18,08 4.105.329 12.643 4.360.661.654 31,56 4.352.989.231 7.672.423 1.058,93 1.060,33 606,85
Penso por Morte 6.274.676 27,55 4.278.743 1.995.933 3.367.458.103 24,37 2.605.046.888 762.411.215 536,67 608,83 381,98
Auxlios 1.188.984 5,22 1.059.729 129.255 822.894.786 5,96 773.611.423 49.283.363 692,10 730,01 381,29
Doena 1.144.696 5,03 1.025.686 119.010 803.890.415 5,82 757.345.033 46.545.382 702,27 738,38 391,10
Acidente 21.911 0,10 14.543 7.368 7.645.806 0,06 6.100.383 1.545.424 348,95 419,47 209,75
Recluso 22.377 0,10 19.500 2.877 11.358.565 0,08 10.166.007 1.192.558 507,60 521,33 414,51
Salrio-Maternidade 54.552 0,24 38.488 16.064 20.449.494 0,15 15.334.395 5.115.099 374,86 398,42 318,42
Outros (1) 997 0,00 997 397.170 0,00 397.170 398,36 398,36
Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil
Acidentrios 803.541 3,53 775.404 28.137 433.456.138 3,14 423.574.378 9.881.760 539,43 546,26 351,20
Aposentadoria por Invalidez 153.260 0,67 143.545 9.715 112.283.407 0,81 108.470.378 3.813.029 732,63 755,65 392,49
Penso por Morte 127.985 0,56 123.530 4.455 82.227.832 0,60 80.419.378 1.808.454 642,48 651,01 405,94
Auxlio-Doena 170.654 0,75 162.563 8.091 127.658.609 0,92 124.643.806 3.014.802 748,06 766,74 372,61
Auxlio-Acidente 272.511 1,20 266.635 5.876 102.085.388 0,74 100.839.912 1.245.475 374,61 378,19 211,96
Auxlio-Suplementar 79.131 0,35 79.131 9.200.903 0,07 9.200.903 116,27 116,27
Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social, dezembro de 2008/Ministrio da Previdncia Social.
Nota: 1 Inclui as espcies: 47 abono de permanncia em servio (25%); 48 abono de permanncia em servio (20%); 68 peclio especial de aposentadoria; e 79 abono de servidor aposentado pela
autarquia empregadora.
357
Em 2008, as aposentadorias perfaziam 63% do total de benefcios pagos, e

representavam 66% das despesas do perodo. O segundo benefcio mais frequente
eram as penses por morte (27,5% do total), as quais, em conjunto com as aposen-
tadorias, representaram mais de 90% dos benefcios pagos pelo RGPS naquele ms.
Portanto, em torno dos riscos de velhice e viuvez que se organiza a maior parte da
proteo garantida pelo regime geral. Os benefcios rurais representam cerca de um
tero do total de benefcios pagos, bem como da despesa do regime, sendo seu valor
mdio igual a quase metade do valor mdio dos benefcios urbanos.
Durante os anos 1990 j na vigncia da nova Carta, portanto , o RGPS
sofreu algumas modificaes, especialmente a partir da Emenda Constitucional
(EC) no 20, de dezembro de 1998. Entre estas modificaes, as de maior impacto
foram duas: a que substituiu o critrio de tempo de servio pelo de tempo de contri-
buio para a concesso de aposentadorias; e a eliminao da regra de clculo destes
benefcios do texto constitucional, que havia sido originalmente estabelecida na
CF/88.14 Estas inovaes criariam as condies para a promulgao da Lei no 9.876,
a Lei do fator previdencirio, em 1999. Esta lei viria a modificar as regras de clculo
do benefcio inicial de aposentadoria por tempo de contribuio (ATC), inserindo
no modelo de financiamento do RGPS um modelo de repartio simples um
elemento tpico do modelo de capitalizao. Isto , a combinao do tempo de
contribuio do segurado, com sua idade e sua expectativa de sobrevida, estimada
pela tbua de expectativa de vida calculada pelo IBGE. Ao faz-lo, a frmula pre-
tendia inserir no sistema um mecanismo de ajuste automtico do parmetro de
idade, compatvel com a expectativa de sobrevida estimada do segurado, tendo em
vista que, nas negociaes para aprovao da reforma previdenciria, ocorridas no
Congresso Nacional, no teve xito a proposta de estabelecimento de uma idade
mnima regulamentar para o acesso aposentadoria por tempo de contribuio.
Alm da ausncia de uma regra sobre idades mnimas de aposentadoria,
preocupava o Poder Executivo, ento, a trajetria crescente dos gastos previden-
cirios, iniciada em 1994 e decorrente de trs fatores: o controle da inflao o
que permitiu melhor apurao do gasto; o aumento da quantidade de benefcios
concedidos incluindo os benefcios rurais; e o aumento do valor da massa de
benefcios, j que o piso destes passara a estar vinculado ao salrio mnimo. Sendo
as aposentadorias responsveis, como visto, por 63% da despesa previdenciria,
o controle sobre esta parcela parecia um recurso eficaz para a reduo, no curto e
mdio prazo, da necessidade de financiamento do sistema.
Contudo, ao criar incentivos aos segurados para adiarem a deciso de se
aposentar, a frmula do fator passou a determinar redues significativas nos
14. A Constituio Federal previa, em seu texto original, que os benefcios iniciais de aposentadoria seriam iguais
mdia dos 36 ltimos salrios de contribuio do segurado, corrigidos monetariamente, ms a ms.
benefcios iniciais. Tendo em vista que: i) as redues variam conforme a tbua de

expectativa de vida em vigor; ii) estas tbuas so reeditadas periodicamente; iii)
a expectativa de vida tem aumentado continuamente nos anos recentes, as redu-
es nos benefcios passaram tambm a crescer de forma significativa ao longo
dos ltimos dez anos. Clculos do Ipea demonstram que, em 1998, um segurado
homem deveria ter 59 anos de idade, alm de 35 de contribuio, para fazer jus
mdia dos 80% melhor salrios de sua trajetria trabalhista mximo valor
possvel para qualquer benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio. J
em 2008, a idade deste mesmo segurado deveria ser de 64 anos. Um segurado que
pretendesse se aposentar aos 54 anos, em 2008, portanto, sofreria uma reduo de
cerca de 30,4% no valor de seus benefcios iniciais.
Mal recebido pelas entidades representativas de trabalhadores e aposenta-
dos, e de membros do prprio Congresso Nacional, o fator previdencirio foi,
ao longo da ltima dcada, objeto de controvrsia e de contendas legislativas,
que o tornaram politicamente frgil. A superao deste dissenso, contudo, requer
negociao entre os diversos atores interessados, a qual resulte em um acordo
estvel e duradouro em torno de uma alternativa ao fator, que d mais transpa-
rncia regra de clculo dos benefcios iniciais de aposentadoria; e que torne mais
adequados e previsveis os seus valores.
TABELA 7
Contribuintes do RGPS 2008
Categorias de trabalhadores N % da categoria Categoria de segurados do INSS
Empregado com cart 29.595.563 100 Empregados
Empregado sem cart 2.346.986 18,29 Contribuinte individual
Domstico com cart 1.593.588 100 Empregado domstico
Domstico sem cart 217.841 5,12 Contribuinte individual
Trab por conta prpria 2.530.154 17,43 Contribuinte individual
Empregador 2.207.056 58,76 Contribuinte individual
Trab no remunerado 13.233 1,16 Contribuinte facultativo
Prod consumo prpr 187 0,21 Contribuinte facultativo
Construo consumo prprio 100.894 58,83 Contribuinte facultativo
Total 38.605.502 51,2 (da PEA)
Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social/MPS, dezembro de 2008.

De acordo com a tabela 7, 38,6 milhes de trabalhadores contribuam direta-

mente15 para o RGPS, em 2008. Entre estes, destacam-se os empregados com carteira
15. Esto excludas aqui as contribuies dos segurados especiais, que se faz, como j visto, por sub-rogao ao
adquirente da sua produo (agrcola, extrativista ou pesqueira).
assinada, responsveis por nada menos que 77% das contribuies. Por outro lado, a
tabela deixa evidente a falta de cobertura de contingentes expressivos de trabalhado-
res, especialmente os que se encontram em segmentos pouco formalizados, como os
trabalhadores sem carteira assinada incluindo os domsticos e os trabalhadores
por conta prpria, ou autnomos. Este aspecto ser tema da seo 6.3 deste texto.
3.2 Os regimes prprios de Previdncia Social

A previdncia do setor pblico, por sua vez, est organizada em diferentes regimes
prprios de Previdncia Social, que oferecem proteo aos trabalhadores estatut-
rios do servio pblico da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
A segregao entre regimes de previdncia de funcionrios pblicos e traba-
lhadores do setor privado comum a diversos pases e se deve, em grande medida, a
diferenas histricas entre as regras que organizam as relaes de trabalho nos seto-
res pblico e privado. Neste sentido, os servidores pblicos no estabelecem um
contrato de trabalho com seu patro (o Estado), como, ao menos em tese, acontece
no setor privado, em que trabalhadores e empregadores, negociam as relaes de
trabalho e as estabelecem de comum acordo. Diversamente, no servio pblico,
os trabalhadores aderem a um estatuto que hoje, no Brasil, o Regime Jurdico
nico , imposto unilateralmente pelo Estado, no qual esto previstos direitos
e deveres dos trabalhadores. Outras diferenas consistem na impossibilidade dos
servidores pblicos acumularem mais de um cargo ou emprego salvo em casos
muito especficos e de participarem do capital de empresas privadas. Estes dife-
renciais tm legitimado ao longo do tempo e em diversos contextos nacionais a
existncia de regimes previdencirios especficos para servidores pblicos.
Nos primrdios da Previdncia Social brasileira, os servidores pblicos da
Unio dispunham de um instituto de aposentadorias e penses, como os cons-
titudos para diferentes categorias ocupacionais do setor privado. O Instituto
de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado (Ipase) criado em 1948,
perdurou at 1977, quando foi extinto. A partir de ento, as aposentadorias e
auxlios diversos, destinados aos servidores, passariam a ser pagas diretamente
pelos tesouros da administrao pblica, por meio da folha de pagamentos. No
havia a previso de contribuio prvia do servidor, nem a formao de reservas
financeiras ou matemticas, que lastreassem os passivos previdencirios. No caso
dos estados, contribuies s eram exigidas para o financiamento das penses
para sobreviventes, as quais eram recolhidas a instituies previdencirias autr-
quicas, e eram, em geral, fixadas em cerca de 6% dos vencimentos dos servidores.
Em 1988, a Constituio Federal determinou novas regras de aposentadoria
para os servidores pblicos, como parte do prprio regime de trabalho no setor.16 Em
16. Estas regras foram regulamentadas pela Lei no 8.112/1990, a Lei do Regime Jurdico do Servidor Pblico.
sua redao original, a Carta no previa a criao dos RPPSs, o que ocorreu apenas
a partir da promulgao da Lei no 9.717/1998 e da EC no 20/1998. Estes comandos
legais estabeleceriam novas regras gerais para a organizao e funcionamento de todos
os regimes prprios de servidores no pas, incluindo os de estados e municpios. A
partir de ento, as diversas unidades federativas dispunham de uma base legal nica
sobre a qual organizar a Previdncia dos seus servidores, com uma configurao
mais semelhante do Regime Geral de Previdncia Social: os sistemas deveriam ser
contributivos e cofinanciados pelos seus respectivos entes federativos; manter equi-
lbrio financeiro e atuarial; e submeter-se superviso e controle do MPS. A Lei no
9.717/1998 determinou ainda a segregao das contas previdencirias do restante
do oramento pblico; e permitiu a criao de fundos integrados por bens, direitos
e ativos que lastreassem os compromissos previdencirios dos RPPS. Esta ltima
medida criou as condies para que os RPPS capitalizassem suas reservas de recursos
por meio de aplicaes no mercado financeiro. At 2009, 1.525 regimes prprios
municipais j possuam recursos aplicados; entre os estados, 23 dos 27 regimes j
adotavam a capitalizao de suas reservas (SCHWARZER, 2009, p. 53).
A nova legislao visava, entre outras coisas, melhorar o controle das contas
da Unio, dos estados e dos municpios, os quais tinham nas despesas com pessoal
inativo um elemento de forte presso fiscal. Com o advento da Lei Camata e,
depois, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), este ajuste se tornaria imperati-
vo.17 Em fins dos anos 1990, o MPS pactuaria com os estados um programa de
ajuste previdencirio, o Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de
Previdncia (PARSEP), oferecendo-lhes apoio financeiro, inclusive para que
dimensionassem seus passivos previdencirios, bem como organizassem fundos
financeiros e instituies gestoras destes recursos. Cabe observar que os entes
federados no so obrigados a manter regimes prprios de previdncia, sendo essa
uma faculdade que a legislao lhes permite. Dessa forma, o ente federativo pode
optar entre ter um regime prprio ou se vincular ao RGPS.
Entre as normas gerais dos RPPS, emanadas da Lei no 9.717/1998 destacam-se:
cobertura exclusiva de servidores titulares de cargo efetivo; observao das normas do
Conselho Monetrio Nacional (CMN), quando da aplicao das reservas financeiras;
e envio peridico ao MPS de seus demonstrativos de controle de receitas, despesas,
aplicaes, repasses de recursos e reavaliaes atuariais. O cumprimento destas normas
garante ao RPPS o Certificado de Regularidade Previdenciria (CRP), documento
que exigido para a obteno de transferncias voluntrias de recursos da Unio.
Os direitos e critrios de acesso aos benefcios de aposentadoria e penso dos
servidores pblicos seriam ainda alterados pela EC no 41/2003, regulamentada em
17. Estas Leis (Lei Camata: Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999; e Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000) impuseram limites ao gasto dos entes federados com folha de pessoal.
2004, pela Lei no 10.887. Estas reduziriam um pouco mais os diferenciais existentes
entre a previdncia dos trabalhadores do setor pblico e da iniciativa privada, que
ento prevaleciam. At 2003, era possvel aos servidores pblicos obter proventos de
aposentadorias de valor idntico aos seus vencimentos enquanto ativo,18 bem como
manter esta equivalncia por toda a inatividade. Enquanto isso, os trabalhadores
vinculados ao RGPS estavam sujeitos aos tetos de benefcios, tinham seu benefcio
inicial calculado a partir de sua histria contributiva, e reajustes dos benefcios inde-
xados variao dos preos. A EC no 41/2003 estabeleceu para os RPPS: i) que os
benefcios de aposentadoria sejam calculados pela mdia dos 80% maiores salrios de
contribuio; ii) que as penses sofram uma reduo de 30%, na parcela que exceder
o teto de benefcios aplicado pelo RGPS; e iii) que o reajuste dos benefcios se d
com base no ndice de inflao de preos. S esto sujeitos a estas regras, entretanto,
aqueles que ingressaram no servio pblico aps a promulgao desta emenda.
Contudo, os direitos previdencirios dos servidores pblicos e dos emprega-
dos do setor privado permanecem ainda bastante distintos, estando os funcionrios
pblicos em significativa vantagem, sobretudo no que concerne aos valores previstos
para os benefcios de aposentadoria e penso. O quadro abaixo apresenta as prin-
cipais caractersticas dos regimes prprios e do RGPS, em perspectiva comparada.
QUADRO 4
Principais regras de aposentadoria no RGPS e no RPPS
RGPS RPPS
O salrio do Ministro do STF =
Teto do Benefcio R$ 3.400,00
R$ 25.000,00
Mdia dos 80% entre os maiores salrios
A) Aposentadoria por tempo de contribuio: Mdia
(aos servidores que ingressaram aps
Formula de clculo dos 80% entre os maiores salrios + fator previdencirio.
a promulgao da EC 41. os demais,
do benefcio B) Aposentadoria por idade: Mdia dos 80% entre os
recebem ainda aposentadoria igual ao
maiores salrios (sem aplicao do fator previdencirio)
ltimo vencimento)
A) Aposentadoria por tempo de contribuio
Homens: 35 anos de contribuio Homens: 60 anos de idade e 35
Mulheres: 30 anos de contribuio de contribuio;
Elegibilidade
B) Aposentadoria por idade: Mulheres: 55 anos de idade e 30 de
Homens: 65 anos de idade e 15 anos de contribuio contribuio
Mulheres: 60 anos de idade e 15 anos de contribuio
Aos servidores que ingressaram at a
At 1 Salrio Mnimo: paridade com o Salrio Mnimo promulgao da EC 41/2003: paridade
Frmula de reajustes
Acima de 1 SM: correo pelo ndice da inflao de com seu salrio da vida ativa;
dos benefcios
preos (eventualmente so negociados aumentos reais) Aos ingressantes aps a EC 41/2003:
correo pelo ndice da inflao de preos.

18. A partir da Emenda no 20/1998, passou a existir a exigncia de que o servidor contasse dez anos de servio pblico
e cinco anos no cargo, para fazer jus aposentadoria integral. Antes desta emenda, entretanto, bastava que o servidor
contabilizasse 35 anos (homens) ou 30 anos (mulheres) de servio, em qualquer segmento da economia. Aps a Emenda
no 41/2003, ainda tm direito aposentadoria integral todos os servidores que ingressaram no servio pblico at 1998.
Cabe lembrar, ainda, que o funcionalismo pblico efetua uma contribui-

o de 11% sobre seus proventos totais, diferentemente dos trabalhadores do
setor privado, que alm de disporem de alquotas de contribuio diferenciadas,
conforme a categoria de segurado em que se incluem, s aportam montantes que
atingem no mximo 11% do teto de benefcios (R$ 3.400,00, em 2010).
Atualmente, existem regimes prprios em todos os estados da Federao, no
Distrito Federal e em 1.900 municipalidades, cobrindo cerca de 9 milhes de pes-
soas, entre funcionrios pblicos ativos e inativos, e pensionistas. Curiosamente,
a Unio no organizou at hoje o seu regime prprio, e desta forma, os benefcios
de aposentadoria e penso permanecem sendo pagos diretamente pelo Tesouro
Nacional. No mbito da Unio, alm do regime dos servidores do executivo civil,
existem ainda os sub-regimes dos militares, dos servidores do Poder Legislativo,
dos servidores do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. A segmentao entre
os regimes previdencirios, segundo poderes, tambm ocorre no nvel dos estados
da Federao, ou seja, embora as regras sejam as mesmas, assim como a fonte dos
recursos para custeio dos benefcios, cada poder determina sua prpria poltica
salarial. Isto acaba por impor grande fragilidade aos Poderes Executivos (tanto da
Unio, como dos estados) na gesto do gasto previdencirio, uma vez que lhes
cabe o pagamento da despesa, mas no o controle dela.
Os RPPS pagaram mais de 120 bilhes em benefcios, no ano de 2008, para
cerca de 3 milhes de beneficirios, entre inativos e pensionistas.
TABELA 8
Resultados financeiros do RPPS 2008
Inativos e Benefcio mensal
Esferas administrativas Despesas Receitas
pensionistas (n) mdio
Unio (militar e civil) 58.651.153.000 16.445.494.000 983.342 4.588,05
Estados 51.811.466.291 26.141.227.468 1.634.409 2.438,49
Municpios 11.344.654.490 13.203.418.159 558.521 1.562,46
Total 121.807.273.781 55.790.139.627 3.176.272 2.949,93
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS, 2008)/Infologo.

Conforme j mencionado, estes regimes impactam negativamente o perfil

da redistribuio de renda no pas, graas ao alto valor do teto dos seus benefcios
(R$ 25.000,00), ao valor mdio dos benefcios que paga muito superiores ao
do RGPS e ao reduzido nmero de seus beneficirios. Desta forma, enquanto o
valor mdio dos benefcios do RGPS, em 2008, era de R$ 582,69; para os RPPS
este valor era de R$ 2.982,00. Como j demonstrado por Rangel et al. (2009a),
so os benefcios do RPPS os responsveis por conferir regressividade ao gasto
previdencirio brasileiro.
4 A GARANTIA DE RENDA NO CONTRIBUTIVA NO BRASIL

Ao lado dos riscos sociais clssicos, que ameaam a capacidade de obter renda
via exerccio do trabalho, a pobreza e a indigncia tambm constituem hoje
objeto efetivo de atuao da proteo social brasileira. Com efeito, um conjunto
de iniciativas pblicas, materializadas especialmente nos programas federais de
transferncia de renda, dirige-se s populaes em situaes de carncia e desti-
tuio, visando enfrentar as situaes de insuficincia de renda, problema histori-
camente negligenciado pelas polticas sociais no pas. Neste sentido, a emergncia
e a expanso recentes dos benefcios assistenciais, de natureza no contributiva,
ampliaram o campo de interveno social do Estado, fortalecendo um pilar rele-
vante na garantia de renda promovida pela seguridade social.
Na matriz atual da proteo social brasileira, so dois os benefcios monet-
rios assistenciais: o PBF e o BPC. Com origem na Constituio Federal, o BPC
garante uma renda mensal de cidadania aos idosos com 65 anos ou mais e s
pessoas com deficincia, incapacitadas para o trabalho e para a vida indepen-
dente, vivendo em situao de extrema pobreza. Com origem mais recente, o
PBF nasceu da unificao de diversos programas de transferncia de renda ope-
rados desde 2000 pelo governo federal. Ele garante uma transferncia monetria
s famlias em situao de pobreza e extrema pobreza. Portanto, o BPC consiste
em um benefcio individual enquanto o PBF garante um benefcio familiar com
prioridade voltada s crianas.
Quanto ao valor dos benefcios, as diferenas entre os dois programas tambm
so significativas. O BPC teve o valor de seu benefcio definido na Constituio e
garante o aporte de um salrio mnimo aos idosos e s pessoas com deficincia em
situao de extrema pobreza. Por seu turno, o PBF garante benefcios com valor
bem menor. Como se ver mais adiante, o mximo que uma famlia pode receber
R$ 200,00 que representava cerca de 39% do salrio mnimo em vigor em junho
de 2010. Por trs da diferena entre os valores transferidos, residem diferenas
importantes quanto aos objetivos das duas iniciativas em anlise. Em que pese o
pblico-alvo ter em comum a vivncia na situao de pobreza ou extrema pobreza,
os benefcios cumprem papis distintos. O BPC substitui a renda daquelas pessoas
incapacitadas para o trabalho, seja pela idade avanada, seja pela presena de uma
deficincia. Por sua vez, o PBF garante uma renda mnima s famlias pobres.
Nestas, geralmente os membros adultos esto em idade laboral ativa e participam
do mercado de trabalho. Portanto, o benefcio do PBF garante uma complemen-
tao de renda aos seus beneficirios cujas famlias no tem ultrapassado a linha da
pobreza com a renda obtida exclusivamente por meio do trabalho.
Ademais, apesar de enfrentarem aparentemente o mesmo problema a insu-
ficincia de renda esses programas trabalham com diferentes linhas de pobreza.
A operacionalizao do BPC se ampara na definio de extrema pobreza dada

pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e associada ao valor de um quarto
do salrio mnimo. Assim, o pblico-alvo do programa identificado como aque-
les idosos ou deficientes que vivem com renda familiar per capita inferior a um
quarto do salrio mnimo, o que, em junho de 2010, significa viver com menos
de R$ 127,50. No caso do PBF, os benefcios so concedidos conforme a situao
financeira das famlias de acordo com duas linhas administrativas definidas pelo
programa: renda mensal per capita de at R$ 70,00 (situao de extrema pobreza)
ou entre R$ 70,01 e R$ 140,00 (situao de pobreza). Ou seja, o BPC funciona
com uma linha de extrema pobreza que est vinculada ao salrio mnimo, o que
significa, na prtica, uma reviso anual desta, enquanto o PBF trabalha com
uma linha de pobreza cuja reviso menos regular. Com a vinculao ao salrio
mnimo, a linha de acesso ao BPC sofre correo automtica. Como consequn-
cia, a cada aumento real desse piso, observa-se reflexos no montante de indivduos
elegveis ao benefcio. Enquanto isso, desde a criao do PBF em 2004, houve
apenas duas revises das linhas de pobreza e extrema pobreza que garantem a
elegibilidade ao programa.
Se ambos os benefcios operam uma proteo frente ausncia/insuficincia
de renda, em que pesem as diferentes funes cumpridas pelos valores transfe-
ridos, como explicar as distintas linhas de pobreza na concesso dos benefcios?
Sem dvida, a principal razo reside na institucionalidade diversa dos dois benef-
cios. O BPC teve seus parmetros previamente definidos no marco jurdico-legal
como um direito social, o que impe ao poder pblico a obrigao de atender a
todos que preencham as condies de acesso ao benefcio e o solicitem. Isto faz
o programa ser reconhecido como um caixa aberto, como tambm acontece
com os benefcios previdencirios, o que pressiona em favor de uma poltica de
restrio do acesso operada pela linha de pobreza em vigor.19 Este, contudo, no
o caso do PBF. No reconhecido como um direito social, ele depende de uma
disponibilidade oramentria previamente definida com base em metas fixadas
para o programa. Ao mesmo tempo, o PBF, pressionado por um permanente
questionamento pblico sobre a legitimidade de aportar ajuda monetria a fam-
lias que deveriam estar obtendo suas rendas do exerccio do trabalho, encontra
dificuldades em instituir um mecanismo permanente de reajuste do valor do
benefcio ou das linhas de renda para o acesso ao benefcio.
A partir dessa discusso preliminar, segue-se, nas prximas subsees, uma
anlise detalhada da configurao, cobertura, do perfil do pblico atendido e
dos resultados dessas duas iniciativas que organizam o campo da garantia de
renda no contributiva.
19. Cabe lembrar que tramita no Congresso Nacional um conjunto de projetos de lei (PLs) que visam ampliar o valor
da linha de pobreza que d acesso a este benefcio.
4.1 A garantia de renda assegurada pelo Benefcio de Prestao Continuada

Direito constitucional institudo em 1988, e regulamentado pela Loas em 1993,
o BPC comeou a ser concedido em 1996. O benefcio, no valor de um salrio
mnimo mensal, consiste em uma garantia de renda destinada s pessoas com 65
anos ou mais e s pessoas com deficincia (PcD) incapacitante para a vida indepen-
dente e para o trabalho, que vivem em situao de extrema pobreza; situao esta
caracterizada pela renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo.
Trata-se, portanto, de uma renda de substituio garantida queles cuja situao de
pobreza se soma impossibilidade, ou desobrigao, de garantir sua sobrevivn-
cia pelo prprio trabalho. Gerenciado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome, atualmente o BPC integra as aes de proteo social bsica
no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
A concesso do BPC independe de quaisquer contribuies prvias, o que o
fundamenta exclusivamente no princpio da solidariedade social. Por ser o primeiro
benefcio a materializar esse princpio organizador da seguridade social brasileira, o
BPC consiste em uma das mais significativas inovaes da poltica social nas duas
ltimas dcadas. Alm de ser o primeiro mnimo social brasileiro garantido consti-
tucionalmente, o BPC se destina a um pblico que, at ento, encontrava-se majori-
tariamente excludo de qualquer mecanismo pblico de garantia de renda. At a sua
criao, o padro de proteo social brasileiro no campo da segurana de renda estava
eminentemente identificado com os seguros sociais contributivos.20 Desse modo, ao
introduzir uma garantia de renda s pessoas idosas e com deficincia em situao de
extrema pobreza, o BPC contribuiu efetivamente para o resgate da dignidade desses
beneficirios, com reflexos notveis no seu nvel de bem-estar social.
Devido expressiva cobertura realizada pela previdncia rural aos idosos
no campo, o BPC se caracteriza hoje como um benefcio essencialmente urbano.
Sua cobertura irrisria entre idosos rurais mostra a efetividade da previdncia
rural e indica que o BPC vem garantindo proteo social a grupos urbanos sem
trajetria laboral passada, ou cuja trajetria foi marcada pela precariedade e pelos
baixos rendimentos, o que inviabilizou seu acesso ao seguro social. Logo, no
espao da seguridade social, e no da Previdncia Social, que o BPC efetiva sua
proteo. Em dezembro de 2009, a cobertura do BPC atingiu 3.166 milhes de
beneficirios, sendo 1.541 idosos, e 1.625 pessoas com deficincia. Somando aos
benefcios do BPC queles emitidos pela antiga RMV, a cobertura realizada pelos
benefcios assistenciais alcanou, em dezembro de 2009, 3,5 milhes de pessoas.
20. Vale lembrar, entretanto, que a criao da RMV representou, de certo modo, a flexibilizao do vnculo contributivo
na estrutura de benefcios da proteo social brasileira. Criada em 1974, a RMV se consistia em um benefcio previ-
dencirio destinado aos invlidos ou pessoas com 70 anos ou mais em situao de extrema pobreza. Para acessar o
benefcio, era exigido dos potenciais beneficirios ter feito, no mnimo, 12 contribuies Previdncia Social ao longo
de sua vida ativa. Nesse sentido, pode-se compreend-la como uma precursora do BPC.
O impacto do BPC na melhoria das condies de vida das famlias bene-

ficirias e na reduo da pobreza nos grupos atendidos significativo.21 De fato,
ao longo dos ltimos anos, o BPC trouxe novas perspectivas de bem-estar para
uma parcela da populao exposta a graves condies de risco e vulnerabilidade,
materializadas pela superposio entre a presena de uma deficincia severa ou
da idade avanada, de um lado; e a situao de extrema pobreza, de outro. Para
a extenso da cobertura entre os idosos, contribuiu a flexibilizao dos critrios,
como a reduo da idade de acesso de 70 para 65 anos mais condizente com
a expectativa de vida dessa populao; e com a possibilidade de que o benefcio
seja alcanvel por mais de um idoso na mesma famlia. Entretanto, a mesma
interpretao no est presente no caso da concesso do benefcio s pessoas com
deficincia, cuja presena de um beneficirio na famlia dificulta a concesso de
um segundo benefcio.22
4.2 O Programa Bolsa Famlia

Resultado da integrao de diversos programas federais de transferncia de renda,
ocorrida em 2004, o PBF constitui a mais recente inovao no campo da garantia
de renda, do sistema de proteo social brasileiro. O PBF se volta a um problema
at ento marginalmente enfrentado pelas polticas pblicas no Brasil: a vulnera-
bilidade social materializada na ausncia/insuficincia de renda.23 Considerando-
se a forte predominncia do aspecto contributivo na trajetria da proteo social
no pas, a introduo de benefcios monetrios s famlias vulnerveis, indepen-
dentemente da comprovao de incapacidade dos seus membros adultos para
o trabalho, constitui um avano significativo. Neste sentido, a criao do PBF
reflete um avano na compreenso dos determinantes da pobreza e da vulnera-
bilidade social que, desde ento, deixaram de estar associados exclusivamente ao
no exerccio do trabalho. De fato, como ser tratado na seo 6.4, o pblico-alvo
do PBF formado por famlias pobres e extremamente pobres, cujos membros
adultos participam do mercado de trabalho; contudo, tal participao no lhes
garante rendimento suficiente para uma sobrevivncia digna.
Ao contrrio do BPC e dos benefcios da Previdncia Social, o PBF no se
constitui ainda um direito legalmente assegurado. Isto quer dizer que o preenchi-
mento de todas as condies de elegibilidade no gera automaticamente a con-
cesso do benefcio. No obstante a ausncia da institucionalizao como direito
21. Avaliaes do BPC tm mostrado seu importante papel na reduo da pobreza e da desigualdade social no pas,
assim como na melhoria das condies de vida das famlias beneficirias. Ver Textos para Discusso nos 1184, 1228 e
1248, disponveis em: <www.ipea.gov.br>.
22. A parca disponibilidade de informaes sobre as PcDs dificulta avaliaes mais profundas quanto ao grau de
cobertura desse pblico e, portanto, quanto s lacunas de proteo.
23. At ento, predominavam para este pblico as polticas descontnuas e precrias de oferta de produtos de primeira
necessidade, com destaque para as distribuies das chamadas cestas bsicas.
implicar a excluso de famlias elegveis do acesso ao programa, importante

reconhecer que o PBF tem se aproximado progressivamente da universalizao da
cobertura de seu pblico-alvo.
A elegibilidade ao benefcio assegurada em funo da situao da fam-
lia em relao s linhas de pobreza e extrema pobreza definidas pelo programa,
as quais so expressas em valores de renda domiciliar per capita: at R$ 70,00
mensais para a extrema pobreza; e entre R$ 70,01 e R$ 140,00 mensais, para a
pobreza.24 O enquadramento na situao de extrema pobreza garante s famlias
o recebimento de um benefcio bsico independentemente de sua composio.
Paralelamente, o benefcio varivel, acessvel tanto s famlias em situao de
extrema pobreza como quelas em situao de pobreza, dependem da presena de
crianas, adolescentes e/ou jovens entre 16 e 17 anos. Tal configurao representa
um avano em relao s iniciativas precedentes de transferncia de renda, que
priorizavam famlias pobres que necessariamente tivessem crianas em sua com-
posio. Ao conceder um benefcio bsico que independe da presena de crianas,
o PBF supera a concepo de vulnerabilidade restrita a idade.
Consequentemente, a configurao do programa se reflete em benefcios
diferenciados, como mostra o quadro 5. Em junho de 2010, o piso bsico do PBF
garantia R$ 68,00 para as famlias em situao de extrema pobreza, independen-
temente de contarem com crianas em sua composio. Quando crianas e/ou
adolescentes esto presentes nessas famlias, elas recebiam um benefcio adicional
que correspondia a R$ 22,00 por criana ou adolescente entre zero e 15 anos
pago at, no mximo, para trs crianas; e R$ 33,00 por jovem de 16 a 17 anos
pago at dois benefcios por famlia. J as famlias com renda mensal per capita
entre R$ 70,01 e R$ 140,00 no recebiam o piso bsico, mas podiam receber os
benefcios variveis vinculados a presena de crianas, adolescentes e/ou jovens
nas mesmas condies descritas anteriormente.25 Portanto, as famlias com renda
mensal per capita de at R$ 70,00 podiam receber uma transferncia total de at
R$ 200,00 por ms; e as famlias com renda mensal per capita entre R$ 70,01 e
R$ 140,00 podiam receber um valor total de at R$ 132,00. Logo os benefcios
pagos pelo PBF s famlias variavam entre o mnimo de R$ 22,00 e o mximo de
R$ 200,00, dependendo da composio familiar e de sua renda mensal per capita.
24. Quando da criao do programa, a sua linha de extrema pobreza abrangia famlias cuja renda mensal per capita
era inferior a R$ 50,00; e sua linha de pobreza inclua aqueles com renda de R$ 50,01 a R$ 100,00. Em 2006, o
MDS realizou a primeira atualizao dos valores de referncia para ingresso no PBF. A renda mensal per capita de at
R$ 60,00 passou a caracterizar as famlias extremamente pobres e a renda mensal per capita de R$ 60,01 atR$120,00,
passou a caracterizar as famlias em situao de pobreza. Em abril de 2009, ocorreu a segunda atualizao nos valores
para ingresso no programa, os colocando nos patamares aqui descritos (R$ 70,00 e R$ 140,00). O critrio que definia
a condio de pobreza passou de R$ 120,00 para R$ 137,00 e o de extrema pobreza de R$ 60,00 para R$ 69,00.
25. O benefcio bsico tinha o valor de R$ 50,00, quando da criao do programa, enquanto o benefcio varivel era de 15,00.
A primeira atualizao dos valores dos benefcios do PBF ocorreu em agosto de 2007, com um reajuste de 18,25%. Em 2008,
um segundo reajuste elevou o benefcio em 8%. Em 2009, ocorreu a terceira recomposio, com a fixao dos aqui descritos.
QUADRO 5
Diferentes benefcios do Programa Bolsa Famlia, junho de 2010
Famlias com renda mensal per capita entre
Famlias com renda mensal per capita de
Tipos de benefcios R$ 70,01 e R$ 140 e com crianas e/ou
at R$ 70
adolescentes de 0 a 17 anos
Piso Bsico R$ 68,00 -
Benefcio varivel - crianas R$ 22,00 por criana (pago at 3 crianas) R$ 22,00 por criana (pago at 3 crianas)
R$ 33,00 por jovem de 16-17 anos (pago R$ 33,00 por jovem de 16-17 anos (pago
Benefcio varivel - Jovem
at 2 jovens) at 2 jovens)
Valor mximo pago por famlia R$ 200,00 R$ 132,00
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Vale lembrar ainda que o PBF um programa de transferncias de renda

condicionada. As condicionalidades do PBF, cujo cumprimento obrigatrio
para as famlias beneficirias, so as seguintes: i) educao frequncia escolar
mnima de 85% para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos, e mnima de
75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; e ii) sade acompanhamento do
calendrio vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianas menores
de7 anos,e pr-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa et-
ria de 14 a 44 anos. Com a incorporao do Programa de Combate ao Trabalho
Infantil (Peti) ao PBF foi includa uma condicionalidade no campo da assis-
tncia social: frequnciamnimade 85% da carga horria relativa aos servios
socioeducativos para crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou retiradas
do trabalho infantil.26
Com relao cobertura, o PBF atingiu, em dezembro de 2009, a meta de
12,4 milhes de famlias, alcanando mais de 50 milhes de pessoas. Desde sua
instituio, o programa contou com dois momentos de expanso: 2004-2006 e
2009. No primeiro perodo, a ampliao permitiu atingir uma cobertura de 11
milhes de famlias ao final de 2006. De 2007 at o incio de 2009, houve uma
estabilizao no nmero de famlias, observando-se to somente uma permuta de
beneficirios, com a excluso daqueles que j no atendiam aos critrios de renda.
Nestes dois anos de estagnao do programa, muito se questionou sobre o real
alcance de todas as famlias elegveis ao benefcio. Os dados das PNADs pareciam
indicar uma subcobertura, estimada em 2,5 milhes de famlias cadastradas e ele-
gveis, porm sem acesso ao benefcio (IPEA, 2009). Uma nova expanso se deu
em 2009, esta ampliou o nmero de famlias atendidas em mais de 1,4 milho.
Vale lembrar que a meta de expanso para 2009 era alcanar 13,7 milhes de
famlias. No entanto, a expanso atingiu 12,4 milhes de famlias naquele ano.
Para 2010, a meta de expanso anunciada pelo MDS de 600 mil famlias.
26. Sobre as condicionalidade do PBF ver Chaibub, Jaccoud e El-Moor (2010).

Com as expanses j realizadas, pode-se dizer que o PBF alcana hoje pouco
mais de um quarto da populao brasileira. Entretanto, cabe avaliar se o pro-
grama foi realmente universalizado em seu pblico-alvo. Dito de outro modo,
o PBF atende a todas as famlias elegveis ao benefcio? A resposta a esta questo
requer uma discusso preliminar sobre em que consiste a vulnerabilidade social
coberta pelo programa. Como foi dito anteriormente, o PBF opera com uma
garantia de renda quelas famlias que, em um dado momento, informaram uma
renda que se encontra abaixo das linhas de pobreza adotadas pelo programa.
Entretanto, alguns estudos tm apontado que a forte volatilidade na renda des-
tas famlias se reflete em uma frequente passagem entre as linhas de pobreza e
extrema pobreza. De acordo com estudo realizado por Ribas e Machado (2008)
apud Soares et al. (2009), 31% dos indivduos que residiam em famlias pobres
em 2005 no estavam mais na pobreza um ms depois, e 50% no eram mais
pobres um ano depois. O estudo mostra ainda que a taxa de retorno situao
de pobreza igualmente significativa. Em 2005, 46% das pessoas que saram da
pobreza retornaram aps um ms e outros 14% caram novamente na pobreza
dois meses depois. Em suma, o que se percebe que a pobreza est longe de ser
um fenmeno esttico. Pelo contrrio, a volatilidade da renda de muitas famlias
as torna bastante vulnerveis pobreza, fazendo com que elas cruzem a linha de
pobreza com bastante frequncia.27
Apoiando-se em uma noo de vulnerabilidade que leva em conta a volati-
lidade da renda dos mais pobres, e no apenas sua posio em relao linha de
pobreza em um dado momento, Soares et al. (2009) estimam que, para cobrir
toda ou quase toda a populao altamente vulnervel, o PBF deveria ofertar 15
milhes de benefcios. Esta estimativa considera como legtimos beneficirios
aqueles que j esto, ou que correm risco de estar abaixo da linha de pobreza do
programa, ao longo de um ano. Trata-se, portanto, de uma estimativa de pblico-
alvo mais elevada que aquela calculada por meio de uma fotografia da posio das
famlias na distribuio de renda em um ponto do tempo.
Entretanto, aceitar que a meta de cobertura do programa precisa ser ampliada
requer um reconhecimento preliminar de que a populao vulnervel pobreza
maior que a populao pobre em um dado momento, segundo a definio de
pobreza com a qual opera o programa. Ao mesmo tempo, esta perspectiva implica
aceitar que um programa focalizado tem inevitavelmente algum erro de inclu-
27. Soares et al. (2009) destacam a relevncia do fenmeno da volatilidade da renda dos mais pobres quando se trata
de avaliar o grau de focalizao do PBF. Segundo estes autores, a anlise da focalizao do programa com base na ren-
da declarada na PNAD leva a identificar um alto percentual de no elegveis entre os beneficirios quase a metade
em 2006. Isto se deveria ao fato da renda informada na PNAD, referente a um determinado ms do ano, ser incapaz
de traduzir com preciso a variabilidade e a incerteza na renda das famlias mais pobres. Ou seja, muitos dos que so
identificados como no elegveis em um dado momento so, na verdade, famlias com alta vulnerabilidade pobreza
e que, naquele instante, encontravam-se levemente acima da linha de pobreza adotada pelo programa. Observa-se,
assim, a relevncia da caracterstica da volatilidade da renda e, portanto, a vulnerabilidade dessas famlias pobreza.
so, que em grande parte pode ser reinterpretado como cobertura populao
altamente vulnervel pobreza.
Quanto aos resultados, importante mencionar o impacto do PBF nas
diversas situaes de carncia dos seus beneficirios. Como aponta o estudo de
Soares e Styro (2009b), o programa tem pequeno impacto na superao da
pobreza, medida como porcentagem de pessoas vivendo abaixo do valor de R$
120,00 linha de pobreza do prprio programa at julho de 2009. No se trata
de um resultado surpreendente, tendo em vista que os valores transferidos pelo
programa so substantivamente menores que a linha de pobreza considerada,
logo, os beneficirios no conseguem super-la. Entretanto, como mostram os
autores, o PBF tem um impacto maior quando se considera o hiato de pobreza
(distncia entre a renda familiar per capita e a linha de pobreza) e a severidade da
pobreza. Por outro lado, em que pesem as limitaes colocadas pelo baixo valor
das transferncias, verifica-se que o PBF contribui visivelmente para a reduo da
desigualdade. Ainda segundo Soares e Styro (2009b), apesar das transferncias
do PBF responderem por menos de 1% da renda das famlias, o programa foi res-
ponsvel por 21% da reduo do Coeficiente de Gini entre 2004-2006, primeiro
perodo de expanso do programa como mostrado anteriormente. O notvel
impacto do PBF na reduo da desigualdade se deve ao carter progressivo das
transferncias, por sua vez associado sua focalizao nos mais pobres.
fato que a continuidade do papel exercido pelo PBF na reduo da pobreza,
da extrema pobreza e da desigualdade depende crucialmente da correo do valor
do benefcio. A ausncia de um indexador coloca-o em posio de desvantagem
em relao aos demais benefcios previdencirios e assistenciais que acompanham
a valorizao do salrio mnimo. Ademais, a ausncia de um mecanismo de cor-
reo institucionalizado fragiliza o benefcio, pois oferece uma forma indireta de
acabar com o programa sem enfrentar diretamente o custo poltico desta deciso;
basta para isto no elevar o valor dos benefcios, esvaziando desta forma o seu
poder de compra.
Por fim, cabe ressaltar a inovao deste programa ao visar um pblico cuja
vulnerabilidade reconhecida se vincula predominantemente situao de extrema
pobreza. Como j citado, o teto de renda para acesso a qualquer benefcio do
PBF (R$ 140,00) representa pouco mais de um quarto do salrio mnimo vigente
(R$ 510,00), aproximando a linha de pobreza do PBF quela fixada para o BPC,
e identificando seus beneficirios como em situao de extrema pobreza. Assim, a
novidade representada no PBF reside no reconhecimento da relevncia de garan-
tir uma complementao de renda s famlias que estejam abaixo de um patamar
considerado mnimo, independentemente da configurao familiar ou do fato
de seus membros adultos exercerem ou no um trabalho. Por isso, o PBF parece
efetivamente configurar um novo pilar da poltica social brasileira.
Mas justamente em torno do mesmo aspecto responsvel pelo carter ino-

vador do PBF que se colocam as tenses quanto sua legitimao e consolidao.
Garantir uma renda s famlias cuja populao adulta est apta para o trabalho
questiona a prpria centralidade do trabalho que organiza as sociedades produ-
tivistas. Esta tenso se soma aos desafios tradicionais consolidao do campo
da assistncia social e dificuldade de legitimao da natureza solidria e no
contributiva de sua interveno. No caso da assistncia social, h uma separao
clara entre os que financiam e os que recebem os benefcios. A ausncia de con-
trapartidas por parte dos beneficirios da assistncia leva a um aumento da tenso
neste campo da proteo social. Tais tenses so menores quando os beneficirios
so idosos, crianas ou deficientes, mas se adensam quando se trata de benefcios
dirigidos populao em condies de exerccio do trabalho.
Prover um benefcio populao em idade ativa sem a contrapartida con-
tributiva muitas vezes interpretado como uma interferncia no mercado de
trabalho e, mais ainda, um relaxamento da obrigao do trabalho que estrutura a
sociedade. Sob a alegao de desvio moral preguia, irresponsabilidade, indoln-
cia no comportamento dos beneficirios, certos setores questionam o papel dos
programas de transferncias de renda. Vale lembrar que as suspeitas morais sobre
os pobres sustentaram historicamente a organizao das prticas assistenciais e a
diviso de seus beneficirios entre merecedores e no merecedores, implicando
efetiva barreira ampliao da cobertura da proteo social. Estas so tenses que
ainda operam no campo da garantia de renda no contributiva no Brasil.
Por fim, vale lembrar que a extensa cobertura de um benefcio voltado s
famlias pobres responde tambm inexistncia, no sistema brasileiro de pro-
teo social, de um benefcio voltado s crianas. Um expressivo conjunto de
pases reconhece que mesmo com o mercado de trabalho atuando em favor de
nveis satisfatrios de renda, a existncia de crianas se apresenta como um risco
adicional de empobrecimento dos trabalhadores e de suas famlias que deve ser
protegido. No Brasil, a escassa cobertura do salrio-famlia dificulta sua vincu-
lao a uma efetiva poltica de benefcios familiares. A alterao da composio
familiar e a presena de crianas eram, assim, antes do PBF, um risco a ser enfren-
tado privadamente.
neste contexto que os benefcios no contributivos voltados s famlias vm
se consolidando no pas. A relao entre transferncias de renda no contributivas
e o mundo do trabalho vem sendo cada vez mais interpretada por uma tica dis-
tinta, que destaca a incapacidade do sistema econmico em prover oportunidades
de trabalho dignas a todos os grupos sociais. A insero precria de vrios segmen-
tos da populao denunciaria a irrealidade do pressuposto de que o exerccio do
trabalho por si e as protees formais a ele associadas poderiam garantir a proteo
integral frente pobreza. De fato, o fraco dinamismo econmico, o baixo cres-
cimento dos postos de trabalho formais e a queda da renda mdia do trabalho,

observados durante a dcada de 1990, abriram caminho para a instituio de pol-
ticas de transferncia de renda, concebidas inicialmente como medidas pontuais
de enfrentamento da pobreza. Entretanto, o reconhecimento da persistncia da
pobreza a despeito da participao no mercado de trabalho, somado insuficincia
da cobertura do seguro social e inexistncia de benefcios familiares no pas, fez
dos benefcios assistenciais um pilar adicional da proteo social. Por meio deles,
tornou-se possvel proteger segmentos da populao que se encontram incapazes
tanto de obter renda satisfatria via trabalho, quanto de se precaver de eventos
incapacitantes para isto, via seguro social contributivo, especialmente aqueles cujos
contextos familiares so marcados pela presena de crianas.
5 A PROTEO SOCIAL ENTRE OS RISCOS SOCIAIS E A POBREZA

Como pode ser visto nas sees anteriores, a proteo social brasileira ampliou
sua cobertura, nas ltimas duas dcadas, tambm no mbito da garantia de renda,
passando a atender no apenas os trabalhadores vinculados a contratos formais
de trabalho, mas os trabalhadores rurais em regime de economia familiar, idosos
e deficientes em situao de indigncia e, por fim, as famlias em situao de
extrema pobreza, por meio de benefcios diferenciados. Contudo, a consolidao
deste arranjo ainda um processo em curso, cujos desafios merecem aprofundado
debate. Para contribuir com ele, dois aspectos sero enfatizados a seguir, neste
captulo. O primeiro se refere identificao dos objetivos que parecem emergir
do modelo de proteo social em consolidao no Brasil, quais sejam: a cobertura
contra os riscos sociais e o combate pobreza. O segundo desafio diz respeito
tanto s possibilidades de alcance destes dois objetivos, em uma sociedade mar-
cada por altos graus de desigualdade, como a brasileira; quanto aos mecanismos
institucionais necessrios e adequados para faz-lo. Ademais, impe-se avaliar em
que medida o combate pobreza pode ou deve se constituir no pilar central do
SBPS, deslocando a centralidade da proteo contra os riscos sociais, como advo-
gam alguns; e em que medida o arranjo em vigor no implicaria a fragmentao
da prpria proteo afianada, tendo em vista seus diferentes objetivos e pblicos.
5.1 A montagem de um sistema de garantia de renda: riscos sociais e pobreza

Embora as interpretaes sobre a emergncia e o papel dos programas de transfe-
rncia de renda condicionada, na matriz de proteo social brasileira, no sejam
consensuais, observa-se grande convergncia no debate pblico acerca do reco-
nhecimento do carter inovador representado pela interveno estatal no campo
especfico da garantia de renda em face das situaes de pobreza. De fato, at a
CF/88, a pobreza no era um problema acolhido pelo sistema de proteo social
brasileiro. Mesmo as situaes de carncias e de extrema vulnerabilidade suscita-
vam poucas iniciativas pblicas organizadas pelo Estado. A histria da assistncia

social no Brasil mostra o enfrentamento das situaes de destituio como pre-
dominantemente dependentes de iniciativas filantrpicas de entidades privadas
e das obras catlicas, organizadas pelo princpio moral da ajuda e da caridade.
Ao Estado coube, ao longo do sculo XX, o papel de apoiar financeiramente as
prticas beneficentes, por meio de subsdios, isenes fiscais e transferncias de
recursos pblicos. A partir deste arranjo, a oferta de servios assistenciais no
contava com uma regulao pblica que garantisse padres mnimos de quali-
dade e de cobertura. Ademais, estava ausente das polticas pblicas de assistncia
social, a prestao de benefcios monetrios28 destinados a enfrentar o problema
de insuficincia de renda.
Ao ampliar as garantias legais de proteo ao cidado, o texto constitucional
de 1988 determinaria a responsabilidade estatal sobre um conjunto de situaes
antes reconhecidas como pertinentes esfera da vida privada. A partir de ento,
a interveno estatal passaria a incidir sobre um domnio mais amplo da vida
social, com os objetivos de equalizar o acesso a oportunidades, prevenir riscos
sociais e enfrentar a prpria condio de pobreza. Neste movimento, que signifi-
cou o alargamento do campo da interveno estatal, as situaes de insuficincia
de renda ganhariam novo tratamento. A Constituio Federal no s reconheceu
a pobreza como problema a ser enfrentado pelas trs esferas governamentais,
como tambm assegurou especificamente uma renda mensal de cidadania aos
idosos e s pessoas com deficincia em situao de extrema pobreza. Entretanto,
os avanos da nova Constituio foram objeto de constantes disputas no debate
poltico na dcada seguinte.29 Em meio a uma forte discusso acerca dos limites
da ao do Estado, as garantias institudas pela proteo social pblica estiveram
no centro dos discursos favorveis a reformas restritivas da interveno estatal.
Nesse contexto, surgiram os novos benefcios monetrios assistenciais voltados
para a populao em situao de pobreza, no previstos no texto constitucional.
A emergncia, na esfera federal, das transferncias de renda no contributivas
se daria em meio a crticas ao modelo de proteo social construdo em 1988,
sobretudo em virtude dos expressivos gastos dele decorrentes, e do seu carter
universalista, considerado pouco efetivo em face das condies sociais das fam-
lias mais pobres. De fato, em sua origem, os programas de transferncias de
renda se associavam a um projeto de interveno pblica restrito, e de proteo
social focalizada na pobreza.
28. Algumas interpretaes apontam a RMV, criada em 1974, como precursora dos benefcios monetrios assistenciais.
Contudo, o benefcio era concedido somente queles que tivessem efetuado ao menos 12 contribuies Previdncia
Social ao longo da vida, portanto, tinha um carter parcialmente contributivo.
29. Esteve no centro dessas disputas, a criao do marco infraconstitucional necessrio regulamentao de muitos
direitos constitucionais e, consequentemente, sua operacionalizao. Caso emblemtico do direito renda assistencial,
o BPC foi regulamentado apenas em 1993, sendo efetivamente pago a partir de 1996.
A despeito disto, a evoluo dos programas de transferncia de renda popula-

o em situao de extrema pobreza no desencadeou restries na cobertura garan-
tida pelos demais programas da seguridade social. Ao contrrio, a integrao destes
programas matriz de proteo social operou mais no sentido de complement-la
do que de substituir as garantias universais da seguridade social, inscritas no novo
texto constitucional. Com efeito, assistiu-se manuteno, e mesmo expanso,
da cobertura previdenciria contra os riscos que envolvem a perda da capacidade de
trabalho, assim como consolidao do BPC. A associao de diversos programas
de garantia de renda propiciaria, assim, o adensamento da proteo social brasileira.
Neste sentido, importante destacar que os objetivos e os pblicos dos
diversos programas de garantia de renda tm mantido efetiva identidade, tendo-se
logrado uma significativa complementaridade entre o programa de transferncia
de renda condicionado o PBF e os demais instrumentos da seguridade social
o BPC e a Previdncia Social. Por um lado, podem-se distinguir as garantias da
seguridade social das transferncias condicionadas de renda a partir da funo
de proteo que cumprem. Enquanto o BPC e as transferncias da Previdncia
Social garantem uma renda de substituio, em situaes de incapacidade para o
exerccio do trabalho (idosos e pessoas com deficincia), o PBF enfrenta um pro-
blema de insuficincia de renda de famlias, especialmente as com crianas, cujos
membros adultos esto em idade ativa e participam do mercado de trabalho.
De outra perspectiva, cabe observar que, com relao aos pblicos aten-
didos, as identidades e complementaridades entre estes programas podem ser
analisadas por prisma distinto. Enquanto a Previdncia Social, de natureza con-
tributiva, mobiliza garantias para evitar a instalao de situaes de carncia, ante
a incapacidade temporria ou definitiva para o trabalho, os benefcios monetrios
assistenciais (BPC e PBF) enfrentam um quadro de pobreza j instalado. Por
esta razo, as condies de elegibilidade aos benefcios tambm so bastante dife-
rentes: o acesso aos benefcios do seguro social pressupe contribuio prvia,
enquanto a garantia de renda populao pobre vinculada a testes de meios, que
comprovem a insuficincia de renda, e a um esforo de solidariedade nacional,
por meio do aporte de recursos pblicos advindos de impostos gerais.30
Efetivamente, o SBPS evoluiu, nas ltimas duas dcadas, para o aprofun-
damento da proteo em face dos riscos sociais, com os esforos sucessivos de
ampliao da cobertura previdenciria, inclusive da previdncia rural, e com a
instituio do BPC. De outro, estendeu a garantia de proteo s famlias em
situaes de pobreza. Ampliou-se, assim, a cobertura populao idosa, aos
desempregados e aos trabalhadores urbanos e rurais em face dos riscos sociais,
ao mesmo tempo em que se inaugurou a proteo s famlias pobres predomi-
30. Esta discusso est desenvolvida em Jaccoud (2009).

nantemente famlias jovens e com crianas , cujos membros adultos esto em

idade ativa e so participantes do mercado de trabalho. No que diz respeito a este
grupo, principalmente do dilogo com o mercado de trabalho e com os instru-
mentos de gerao e equalizao de oportunidades que se deve assentar o esforo
de enfrentamento dos vetores de reproduo da pobreza e das desigualdades.
5.2 A desigualdade social e a diversidade da proteo

No mbito do debate contemporneo, as anlises sobre o tema dos riscos sociais,
bem como sobre as necessidades de reforma dos sistemas de proteo social, vm
sendo influenciadas pelas transformaes por que passa o mundo do trabalho.
As crticas eleio dos riscos sociais como organizadores dos modernos sistemas
de proteo social so vrias. Dois principais argumentos vm sustentando uma
vigorosa demanda por reforma dos programas de garantia de renda. O primeiro
enfatiza que as transformaes por que passam as sociedades atuais, em um con-
texto de reconfigurao das relaes de trabalho e reduo do assalariamento,
tornam inadequada a categoria de riscos sociais como organizadora dos sistemas
de proteo social.31 Um segundo argumento destaca a necessidade de enfrenta-
mento pobreza como imperativo de justia social e como nico fundamento
legtimo da interveno do Estado.32
No h espao no mbito deste artigo para uma apresentao mais deta-
lhada deste debate.33 Contudo, alguns elementos podem ser apresentados de
modo a ajudar a reflexo sobre os cenrios possveis de nosso sistema de proteo
social. As crticas sobre a relevncia atual da categoria de risco social como orga-
nizadora dos sistemas de proteo social vm sendo respondidas por autores que
continuam considerando o seguro social como uma tecnologia ainda relevante
de interveno social, por reconhecer a proviso de benefcios como um direito
social e pelo carter incondicional do acesso a ele.34 Em que pesem as transfor-
maes em curso no mundo do trabalho apontarem para uma expanso mais
restrita do assalariamento, o seguro social seria ainda um pilar incontornvel dos
sistemas de proteo social, a ser articulado a novos direitos desvinculados de
contribuies prvias. Segundo esta tica, ser pela via da afirmao do direito
social, e do trabalho como base deste direito e no por sua relativizao que a
coeso social poder ser garantida nas sociedades modernas.
31. Rosanvallon (1995), por exemplo, considera que o crescimento do desemprego e da precarizao das formas de
trabalho, instituindo novas formas de pobreza, teriam levado inadequao dos mtodos de gesto social tradicio-
nalmente utilizados pelos sistemas de proteo social. Novas situaes sociais como a precariedade, a vulnerabilidade
e a excluso teriam tornado a proteo aos riscos sociais tradicionais objetos inadequados de garantias de proteo.
32. A literatura que sustenta esta perspectiva abundante, podendo ser lembrados, sob perspectivas diferentes, Holz-
mann e Jorgensen (2000) e Giddens (1998).
33. Este debate recuperado em mais detalhes por Jaccoud (2010).
34. Ver, em especial, Castel (1998).
Nesta perspectiva, a organizao dos sistemas de proteo social a partir da

assistncia social, e no da proteo assentada no trabalho e na filiao ao seguro
social, parece aportar inmeros e incontornveis riscos. A proteo assistencial se
caracteriza historicamente por se voltar a grupos restritos, identificados a condies
extremas de vulnerabilidade e carncia. Se as polticas no contributivas tm efeti-
vamente um papel a cumprir para enfrentar tais situaes, a poltica de proteo
social centrada no combate pobreza reforaria o tratamento no integrado dessas
populaes. Como j destacou Castel, as polticas assistenciais se voltam a grupos
que vm sendo caracterizados por sua incapacidade para acompanhar a dinmica
da sociedade salarial, seja porque so afetadas por alguma desvantagem, seja por-
que dispem de muito poucos recursos para se adaptarem ao ritmo do progresso
(1998, p. 541). Contudo, um sistema de proteo social primordialmente voltado
aos pobres e inadaptados sociais no apenas tenderia a operar nas franjas da socie-
dade, mantendo a fragilidade daquela situao social, como no sustentaria um
princpio de cidadania social. No se constri cidadania sobre a inutilidade social
(1998, p. 552). Ao contrrio, sobre a participao de cada um na produo de
riquezas que se assentaria a garantia da legitimidade do acesso sua repartio.
No caso brasileiro, este debate ganha um contorno ainda mais complexo.
A precariedade do mercado de trabalho e a limitao da cobertura previdenciria
dotam os programas assistenciais de garantia de renda de um papel ainda mais
estratgico do que ocorre em pases mais desenvolvidos. Mas o desenvolvimento
destes programas tambm aporta e novamente, no s aqui um efetivo risco
para o desenvolvimento da proteo social. A substituio de garantias de pro-
teo associadas aos riscos sociais por uma poltica estrita de combate pobreza
tenderia a substituir um sistema largamente excludente, como era o brasileiro
at o fim da dcada de 1980, por outro no apenas excludente, como gerador de
novas vulnerabilidades. A ao preventiva exercida pelo sistema previdencirio
impede que a situao de pobreza decorrente de vicissitudes tpicas do mercado
de trabalho se instale em amplos segmentos de trabalhadores. Cabe ainda lembrar,
como j foi citado neste texto, que os valores de base operados por este sistema
so efetivos na reduo dos patamares de pobreza no pas. Contudo, a eleio
da categoria pobreza como nico pilar do sistema de proteo social no apenas
limitaria as garantias do Estado a uma ao ex post, quando a pobreza j foi insta-
lada, como imporia a comprovao do estado de necessidade, em tudo contrria
perspectiva integradora dos sistemas de base universalista. Diante da desigual-
dade que caracteriza o tecido social brasileiro, as polticas de garantia de renda
parecem estar mostrando sua efetividade a partir de um conjunto diferenciado
de intervenes e de um movimento de aprofundamento de distintos programas,
a serem progressivamente integrados em um projeto comum de reconhecimento
do direito renda para diferentes parcelas da populao.
6 OS DESAFIOS DA PROTEO SOCIAL NA AFIRMAO DO DIREITO

GARANTIA DE RENDA
Em face de uma trajetria recente, que mal completa duas dcadas, se consideradas
as datas das primeiras leis regulamentadoras da CF/88 Lei no 8.212 de 1991; e
Loas de 1993 , a sociedade brasileira acolhe impactos positivos expressivos como
resultado da afirmao do direito de garantia de renda no SBPS. Contudo, os
desafios no so menores. Tendo em vista a descrio dos programas j realizada,
assim como a discusso sobre seus objetivos, princpios e pblico-alvo, esta seo
se prope a traar um quadro sobre a proteo efetivada, assim como seus prin-
cipais desafios. Sero tratados a proteo aos idosos, a proteo populao em
idade ativa, os desafios relacionados ao gasto previdencirio, a insero da popu-
lao no mercado de trabalho e o papel do PBF no combate pobreza infantil.
6.1 A proteo aos idosos

No parece haver dvidas entre os analistas de que o maior avano do SBPS no
mbito da garantia de renda foi a proteo efetivada para a populao idosa. Por
meio do BPC e da proteo previdenciria do RGPS, includa a previdncia rural,
as situaes de pobreza e indigncia foram reduzidas neste grupo da populao: em
2008, apenas 1,5% dos idosos brasileiros se encontravam em situao de indigncia,
e 5,8% em situao de pobreza, ou seja, viviam com uma renda mensal per capita
inferior a um quarto e meio salrio mnino, respectivamente (tabela 9). Como mos-
traram as simulaes feitas por Batista et al. (2009), no fossem as rendas garantidas
pelos benefcios assistenciais e previdencirios, haveria uma incidncia severa da
pobreza sobre a populao com 60 anos ou mais, que alcanaria quase 60% destes.35
TABELA 9
Populao idosa brasileira (65 anos ou mais) com renda familiar per capita de zero
a meio salrio mnimo, segundo faixa etria 2008
(Em %)
Faixa etria Sem renda Acima de 0 a 1/4 SM Entre 1/4 e 1/2 SM

65 a 69 0,5 1,4 6,7
70 a 74 0,2 0,9 5,3
75 a 79 0,5 1,1 5,2
Mais de 80 0,3 0,9 5,4
Total 0,4 1,1 5,8
Fonte: IBGE/ PNAD (2008)

Elaborao: IPEA/ DISOC
35. Analisando os dados para a populao idosa com mais de 65 anos em situao de pobreza, apenas uma avaliao
minuciosa desse grupo permitiria concluir se se trata de uma populao desprotegida ou cuja proteo previdenciria,
se existente, no capaz de proteg-los da pobreza. De fato, pode se tratar de idosos que mesmo preenchendo os
requisitos de idade e renda no estejam acessando o benefcio. Mas os dados tambm podem indicar a existncia de
idosos beneficirios que residem em famlias bastante numerosas, o que, na prtica, torna o valor do benefcio insufi-
ciente para cruzarem a linha de indigncia do BPC.
Com efeito, de acordo com a PNAD 2008, uma parcela expressiva dos ido-
sos com mais de 65 anos (43,4%) tem renda domiciliar per capita entre um e
dois SMs, enquanto 23,4% tm renda entre meio e um SM (tabela 10). Ou seja,
dois teros dos idosos brasileiros esto em domiclios com renda per capita entre
meio e dois SMs. Este um dado que revela a importncia da proteo realizada,
sobretudo pelo RGPS.
TABELA 10
Populao idosa (65 anos ou mais), por faixa de renda domiciliar per capita 2008
(Em %)
Mais de
Faixa etria 0 a 1/2 SM 1/2 a 1 SM 1 a 2 SM 2 a 3 SM 3 a 5 SM Total
5 SM
65 a 69 8,6 24,3 41,9 11,2 7,4 6,6 100
70 a 74 6,4 23,9 43,8 11,8 7,4 6,7 100
75 a 79 6,8 22,3 44,7 12,6 7,1 6,5 100
Mais de 80 6,6 22,3 44,3 11,1 8,0 7,6 100
Total 7,3 23,4 43,4 11,6 7,5 6,8 100
Fonte: IBGE/ PNAD(2008)

As evidncias anteriores permitem concluir que o Brasil tem praticado uma

poltica de proteo aos idosos de ampla cobertura, resultante de programas que
operam benefcios contributivos, parcialmente contributivos e no contributivos.
Segundo os dados da PNAD, em 2008 apenas 10,8% dos idosos de 65 anos ou
mais no contavam com proteo previdenciria ou assistencial. Ou seja, 89,2%
dos idosos brasileiros recebiam benefcios da seguridade social, sejam aposentado-
rias, sejam BPC. Considerando que naquele ano 3,5% dos idosos ainda estavam
em atividade no mercado de trabalho e eram contribuintes da Previdncia Social,
a cobertura direta deste segmento chegava a 93%.36 Considerando ainda os idosos
que no eram beneficirios diretos da seguridade social ou contribuintes do sistema
previdencirio, mas que eram cnjuges de idosos beneficirios ou contribuintes,
este nmero chega a 97,6% o percentual dos que usufruam da proteo social.37
Em que pese tais avanos, a perspectiva futura da proteo social aos idosos e
invlidos no pas no se revela, entretanto, j delineada. A mudana demogrfica
em curso, apontando para o rpido envelhecimento populacional e o agravamento
da taxa de dependncia entre ativos e inativos, constituem cenrios preocupantes
para as prximas dcadas. Estima-se que em 2040, os idosos com 60 anos ou
36. A cobertura dos idosos ainda maior se se considerar que 4,5% dos idosos de 65 anos ou mais que no rece-
bem nenhuma forma de aposentadoria pblica, so cnjuges de aposentados ou cnjuges de idosos contribuintes,
beneficiando-se indiretamente daquele sistema de garantia de renda.
37. Ipea (2010).
mais representaro pouco menos de um quinto da populao brasileira.38 Sem

dvida, tal transformao impe maiores desafios sobre a organizao da proteo
social a esse pblico. Como mostram Batista et al. (2009), a situao de depen-
dncia funcional39 que acomete as pessoas idosas, com probabilidade crescente
medida que avana a idade, deve ser um tema cada vez mais presente no debate
nacional, impondo o acesso a servios de cuidados como uma nova demanda de
proteo para os idosos. Ainda que os benefcios monetrios da seguridade social
propiciem uma melhora significativa no bem-estar desse pblico, eles no so
suficientes para enfrentar situaes de graves de dependncia.
Todas estas questes colocam desafios para a evoluo futura da proteo
social aos idosos. Cabe, por exemplo, questionar sobre o peso dos programas no
contributivos na seguridade social considerando-se o comportamento passado do
mundo de trabalho. De fato, grande parte dos idosos que demandar segurana
de renda nas prximas dcadas est construindo sua trajetria laboral hoje, sob
um mercado de trabalho marcado por grande informalidade e inseres precrias.
Diante das condies atuais, correto prever uma ampliao da demanda por
benefcios monetrios no contributivos por parte da populao idosa, quando
a perda/reduo de sua capacidade laboral representar concomitantemente uma
maior vulnerabilidade pobreza e indigncia. Portanto, o envelhecimento
populacional coloca grandes desafios para as polticas pblicas brasileiras, em
particular, para a seguridade social.
Neste contexto, considerando-se os expressivos resultados do BPC no que
diz respeito ao enfrentamento da pobreza e promoo de melhores condies
de vida aos idosos e s pessoas com deficincia, este benefcio joga um papel
importante. Contudo, parece relevante pensar em alternativas que permitam
integr-lo ao patamar contributivo da garantia de renda.40 Outros aspectos ainda
merecem reflexo e debates neste campo, tais como o que diz respeito natureza
do BPC e sua funo no campo da proteo social, tendo em vista sua vin-
culao ao salrio mnimo, sua relao com os benefcios previdencirios e seu
impacto no esforo contributivo dos trabalhadores ativos Previdncia Social.
Outro ponto relevante se refere relao entre os benefcios no contributivos
e semicontributivos, inscritos no campo da proteo aos riscos sociais, e o PBF.
Dados os limites deste trabalho, estes temas no sero extensivamente explo-
rados aqui. Mas alm das anlises j aportadas na seo anterior, cabem ainda
alguns rpidos comentrios.
38. De acordo com projees do IBGE, os idosos com 60 anos ou mais representaro 9,9% da populao em 2022.
Esta participao ser ainda mais significativa em 2040, quando os idosos representaro 17,5% da populao.
39. A situao de dependncia funcional entendida como as limitaes encontradas para desempenhar sozinho(a)
algumas atividades bsicas dirias como higiene pessoal, alimentao, entre outras.
40. Ver, por exemplo, Paiva (2009).
Como foi visto, o sistema de garantia de renda para idosos no Brasil pratica-
mente universalizou sua cobertura. Os principais suportes deste movimento foram
a reformulao da previdncia rural e a instituio do BPC, implementados em
um esforo de incluso de segmentos particularmente vulnerveis (idosos rurais e
urbanos em situao de extrema pobreza). Mas ainda subsiste um percentual de
idosos desprotegidos, para os quais a garantia de renda ainda dever ser objeto
de estudos.41 Um segundo comentrio diz respeito necessria distino entre
os programas de garantia de renda para a populao dispensada de participao
no mercado de trabalho (idosos e portadores de deficincia), e os programas de
garantia de renda mnima, destinados aos trabalhadores ativos e s suas famlias,
sujeitos a baixa renda. Aos idosos, a proteo social visa assegurar uma renda
que substitua aquela que antes provinha do trabalho. Trata-se, portanto, de uma
populao inativa, cujas necessidades de bem-estar devem ser minimamente aten-
didas pelos benefcios que lhe so aportados pelos instrumentos da seguridade
social, vinculados ao salrio mnimo. Parece pouco factvel que isto ocorra, caso
esta populao seja referida aos programas de complementao de renda, tais como
os programas de renda mnima, nos quais o valor dos benefcios so geralmente
inferiores a um salrio mnimo.
Um ltimo comentrio diz respeito expectativa de aumento crescente do
gasto previdencirio brasileiro. Como ser tratado na prxima seo, as presses
sobre este gasto provm de diversas fontes, entre as quais o rpido envelhecimento
da populao, ora em curso. Diagnsticos mais precisos, bem como o desenho de
medidas para o enfrentamento do problema ainda esto sendo amadurecidos no
debate pblico. A perspectiva aqui adotada de que cabe a este debate orientar a
busca de solues, as quais, por sua vez, no podem prescindir do compromisso,
assumido pela CF/88, com a proteo social aos idosos.
6.2 A proteo PEA e o desafio do gasto previdencirio

A viabilidade de fontes adequadas de financiamento e a sustentabilidade do
sistema previdencirio so temas centrais, no apenas em face da proteo aos
idosos, mas tambm do universo de 40% da PEA desprotegido dos riscos sociais
de interrupo temporria do exerccio do trabalho. As despesas da Previdncia
Social brasileira tm inspirado preocupao e gerado debates intensos, especial-
mente aps a ampliao da cobertura promovida pela CF/88.
Tendo em vista que as fontes de receita consignadas ao pagamento dos
novos benefcios criados pela Carta no foram, como previsto, integradas ao
41. Cabe lembrar que entre o grupo de no protegidos esto includos idosos que tm acesso a outras fontes de renda
privadas, no dependendo, para assegurar patamares mnimos de bem-estar, da poltica de seguridade social. Para os
demais, medidas especficas ainda esto por ser adotadas. Contudo, ainda so necessrios estudos especficos para
conhecer o perfil dos idosos que no contam com benefcios da seguridade social.
oramento da seguridade social,42 o equilbrio financeiro do oramento previ-

dencirio passou a depender, desde meados dos anos 1990, de aportes sistem-
ticos do Tesouro Nacional. Tomadas em conjunto, as despesas do RGPS e do
RPPS representaram, em 2008, cerca de 12% do PIB, montante que tem sido
considerado alto dada a ainda baixa cobertura do sistema, bem como a ainda
reduzida proporo do nmero de idosos no pas, relativamente a outros pases
em que o gasto com aposentadorias e penses inferior em termos de proporo
do PIB (ROCHA; CAETANO, 2008). O equilbrio atuarial do sistema, por
sua vez, tambm se tornou objeto de cuidados, com base, principalmente, em
consideraes sobre as importantes e recentes mudanas no perfil demogrfico
da populao, associadas inexistncia de uma regra que defina idades mnimas
para aposentadoria.
Antes de passar anlise mais circunstanciada dos desafios que se impem
para a sustentabilidade dos gastos do sistema previdencirio nacional, vale regis-
trar que os problemas de equilbrio financeiro e atuarial dos dois regimes pre-
videncirios (RGPS e RPPS) tm sido recorrentemente tomados em conjunto
isto , como um s e mesmo desafio. Nesta perspectiva, tais problemas tm
sido tambm objeto de propostas teraputicas nicas. No mbito deste estudo,
contudo, parte-se de entendimento de que a questo financeira e a questo atua-
rial de cada regime previdencirio se referem a problemticas distintas, cada qual
a merecer tratamentos especficos. Do mesmo modo, RGPS e RPPS apresentam
desafios distintos a serem enfrentados, para o bem no s de sua sustentabilidade
no longo prazo, mas para a consolidao do papel redistributivo da Previdn-
cia Social.
Vale a pena destacar um terceiro ponto que tem estado sob frequente con-
trovrsia: em que medida caberia ao sistema previdencirio um papel redistribu-
tivo entre diferentes estratos de renda, e no apenas entre geraes. Segundo
algumas perspectivas analticas e normativas, os benefcios previdencirios teriam
por funo primordial repor a renda do trabalho daqueles que contriburam pre-
viamente para o sistema, com montantes equivalentes queles recolhidos a guisa
de contribuio. Segundo esta lgica, seria esprio, por exemplo, qualquer valor
de benefcio que no correspondesse ao montante das contribuies vertidas pelo
42. A CF/88 previu que, para financiamento do sistema de sade, de previdncia social, bem como dos benefcios
de seguridade social por ela criados previdncia rural e benefcio assistencial para idosos pobres e pessoas com
deficincia seria institudo o oramento da seguridade social, integrado por fontes diversas, tais como: as contri-
buies previdencirias; a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); a Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido (CSLL); parte dos recursos recolhidos para o Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP); e a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF) extinta em 2007. Contudo, o oramento da seguridade jamais ganhou institucionalidade, e os benefcios
da seguridade social passaram a ser financiados apenas pelas contribuies previdencirias e, quando necessrio,
complementados por recursos fiscais.
segurado; ou que, inversamente, o superasse.43 Ocorre que este precisamente o

caso do Regime Geral de Previdncia Social brasileiro, que garante, por exemplo,
um piso bsico de benefcio igual a um salrio mnimo a todo segurado, indepen-
dente do fato de o montante de suas contribuies, dividido no tempo esperado
de fruio do benefcio, equivaler a este valor.
No mbito desta anlise, considera-se a relevncia do carter redistribu-
tivo assumido pela Previdncia Social brasileira, em razo do seu papel, esta-
belecido constitucionalmente, de garantir uma renda substitutiva do salrio
queles que, por idade, invalidez ou problemas de sade, veem comprometida
sua participao no mercado de trabalho. Segundo a Constituio Federal, a
renda substitutiva deve ser capaz de atender s necessidades vitais bsicas
dos beneficirios. Tendo em vista que, por vicissitudes do prprio mercado de
trabalho, grande parcela dos trabalhadores no tem sido capaz de compor reser-
vas previdencirias que lhes garantam um benefcio de valor ao menos igual a
um salrio mnimo expresso pactuada pela sociedade do valor adequado ao
atendimento de necessidades vitais bsicas; parece relevante que a sociedade,
por meio do Estado, se solidarize com estes indivduos e financie parte dos
seus benefcios, de modo que estes atinjam, pelo menos, o valor de um sal-
rio mnimo. Contudo, se os mecanismos de financiamento geral em prol do
RGPS se destinam a garantir o pagamento dos benefcios no valor de um salrio
mnimo e em especial, o dos segurados especiais este no o caso dos RPPS.
O perfil redistributivo deste regime se caracteriza por forte regressividade, com
implicaes importantes para o resultado agregado do sistema. Este ponto ser
tratado com mais detalhes adiante.
No que diz respeito sustentabilidade financeira do RGPS ou seja, ao
equilbrio presente entre suas receitas e despesas , boa parte dos temores quanto
sua fragilidade se ancoram no reconhecimento de que a despesa do conjunto
de benefcios garantidos excede receita estritamente previdenciria, isto , s
contribuies que so aportadas a ele, por trabalhadores e patres, sobre salrios e
folhas de pagamento. Isto gera a mencionada necessidade de financiamento deste
gasto pelo Estado, que a realiza com recursos de origem fiscal.
Para melhor compreender este processo, entretanto, cabe reconhecer, em
primeiro lugar, que a necessidade de financiamento do RGPS tem se reduzido
nos ltimos anos, graas ao bom desempenho do mercado de trabalho formal,
que permitiu o aumento da arrecadao das contribuies previdencirias. Isto
indica que a manuteno ou o aumento das taxas de crescimento econmico que
permita o crescimento de empregos formais, tende a manter ou melhorar o fluxo
de caixa do RGPS.
43. Ver Ribe, Robalino e Walker (2010).

GRFICO 1
Evoluo da necessidade de financiamento do INSS 2003-2009
(Em R$ bilhes)
Fonte: Fluxo de caixa do INSS ajustado pelo sistema Informar/DATAPREV.

Elaborao: Secretaria de Previdncia Complementar da SPS/MPS.
Obs.: Atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) de dezembro de 2009.
Ademais, cabe observar tambm que o principal componente da necessidade

de financiamento do RGPS tem sido a previdncia rural, dado exatamente o car-
ter subsidiado dos seus benefcios, cuja legitimidade amplamente reconhecida.44
GRFICO 2
Evoluo da arrecadao, despesa de benefcios e necessidade de financiamento do
RGPS rural 2003-2009
(Em R$ bilhes)

Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: Atualizados pelo INPC de dezembro de 2009.
44. Como j argumentou Schwarzer (2000), a prtica de subsdio estatal previdncia dos trabalhadores rurais em
regime de economia familiar recorrente em diferentes contextos nacionais.
Por outro lado, os percentuais bastante baixos da necessidade de financia-

mento dos benefcios urbanos, relativamente arrecadao nos ltimos anos,
indicam que, neste segmento, a parcela subsidiada reduzida.
GRFICO 3
Evoluo da arrecadao, despesa de benefcios e necessidade de financiamento do
RGPS urbano 2003-2009
(Em R$ bilhes)

Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: Valores atualizados pelo INPC de dezembro de 2009.
Embora sejam os benefcios rurais os que mais fortemente pressionam a

necessidade de financiamento da Previdncia Social, factvel esperar, em prazo
mdio, a reduo desta presso, dadas a contnua queda da ocupao de mo de
obra no campo e a consequente urbanizao dos postos de trabalho. Assim, no
seria inadequado estimar que, em se mantendo a trajetria crescente dos empre-
gos formais, mesmo que a taxas um pouco menores que as verificadas nos ltimos
anos, a necessidade de financiamento do segmento urbano se manter estvel, se
no decrescer. No segmento rural, por sua vez, as presses se reduziro medida
que se reduza a demanda reprimida por aposentadorias rurais, uma vez que, como
j se argumentou, a populao trabalhadora do campo permanece decrescendo.
O equilbrio financeiro do RGPS, portanto, no parece em risco elevado.
De qualquer forma, no se deve desconsiderar um conjunto de medidas que
podem contribuir para a reduo da despesa previdenciria e, por conseguinte,
da prpria necessidade de financiamento corrente. Como vem sendo apontado
por analistas do tema, algumas regras relativas a benefcios no se coadunam com
os princpios de justia distributiva em que se fundamenta a Previdncia Social

brasileira, qual sejam: de oferecer aos trabalhadores e s suas famlias, ante os
riscos sociais que impossibilitam a insero no trabalho, uma renda substituta
compatvel com as suas contribuies ao sistema previdencirio, observados um
piso mnimo (o salrio mnimo) e um teto mximo de benefcio (atualmente
R$ 3.400,00). Contudo, observa-se que algumas regras de acesso a benefcios
propiciam o aumento da renda dos beneficirios. Entre elas, destaca-se a que
estabelece a correspondncia do valor de diversos benefcios penso por morte;
aposentadorias por tempo de contribuio, por idade e por invalidez; e auxlio
doena a 100% do salrio bruto do segurado. O aumento da renda decorre do
acrscimo ao benefcio do valor correspondente prpria contribuio ao seguro
social. Outras regras abrem oportunidade para que os benefcios do seguro social
tenham um papel no substitutivo da renda, mas de complementao desta, tais
como a possibilidade de recebimento de aposentadoria cumpridas as regras de
idade e tempo de contribuio , sem o afastamento do trabalho; e a possibilidade
de recebimento acumulado de benefcios de aposentadoria e penso por morte,
por uma mesma pessoa, independentemente dos valores de cada benefcio e da
soma entre eles. Estas normas poderiam eventualmente ser submetidas reviso,
no sentido no s de reduzir custos do sistema, mas efetivamente de lhe imprimir
maior justia social.45
Embora se espose aqui a perspectiva de que a despesa corrente da Previdn-
cia Social deva ser compatvel com o produto nacional, acredita-se que isto pode
e deve ocorrer sem que se operem restries de direitos bsicos. Neste sentido,
evitar-se- aqui qualquer prescrio relativa ao arranjo financeiro mais eficiente
para a Previdncia Social, uma vez que a eficincia, neste caso, no h de resultar
de um esforo intelectual de especialistas, mas de uma construo coletiva, fruto
da negociao poltica de que participem todos os interessados.
No que diz respeito ao equilbrio atuarial do sistema, no longo prazo, com-
partilha-se aqui da compreenso de que se trata de desafio distinto do que se refere
ao equilbrio financeiro. Considerando que o sistema se organiza em regime de
repartio, se reconhece a legitimidade da tese de que o nmero de trabalhadores
ativos e inativos do sistema deve guardar alguma correspondncia, sobretudo no
que diz respeito aos segurados inseridos nos segmentos econmicos mais dinmi-
cos e afluentes da economia. Ademais, parece razovel que, diante de expectativas
de vidas mais longas, os perodos contributivos sejam estendidos, de maneira a
que sejam virtualmente maiores que os perodos de fruio de aposentadorias.
A combinao do aumento da longevidade com a reduo da fora de trabalho
45. O debate sobre inconsistncias e incongruncias das regras de acesso aos benefcios extenso, havendo inter-
pretaes variadas, distintas e s vezes discrepantes acerca delas. Diferentes proposies podem ser encontradas em
Schwarzer (2009), Caetano (2008) e Fagnani et al. (2008).
contribuinte certamente impe aos regimes de repartio a necessidade de rever

critrios de acesso aos benefcios de aposentadoria e penso, tais como a idade
mnima para entrada na inatividade, ou mesmo para recebimento de penses.
Isto no significa, contudo, que a idade mnima deva ser estabelecida direta
e automaticamente, a partir de uma expectativa de vida estimada matematica-
mente, j que se trata, vale a redundncia, de expectativas e de estimativas.
Estas estimativas podem e devem ser os balizadores do debate sobre a idade
mnima, o qual, entretanto, precisa ser feito por toda a sociedade, precedendo
a qualquer deciso neste sentido. A frmula do fator previdencirio, adotada em
1999 para definir o valor dos benefcios iniciais de aposentadoria, toma como
lquidas e certas algumas probabilidades que no se aplicaro, necessariamente, ao
universo dos trabalhadores brasileiros. E que impem redues aos benefcios que
tm sido cada vez mais elevadas. Estas redues tm provocado insatisfao cres-
cente sociedade e ensejado, nos ltimos anos, a proposio de vrios projetos
de lei no Congresso Nacional, visando a extino do fator previdencirio, o que
pode representar grande instabilidade engenharia econmica previdenciria.
Contudo, a simples extino do fator e, desacompanhada de qualquer outra regra
que estabelea parmetros justos de idade para a aposentadoria configuraria, para
o RGPS, como um cenrio negativo.
J os RPPS se defrontam com questes de financiamento muito distin-
tas. Os resultados financeiros destes regimes tm apresentado dficits correntes
importantes, que decorrem, sobretudo, de passivos acumulados pelas regras de
acesso a benefcios, que vigiam at a promulgao das Emendas Constitucionais
nos 20/1998 e 41/2003, tais como inexistncia de teto de benefcios, de idade
mnima para aposentadorias e de contribuies por parte dos segurados. No
entanto, a partir destas alteraes constitucionais, da regulamentao dos regimes
prprios via Lei no 9.717/1998 e do seu ajuste, possibilitado pelo PARSEP,
verifica-se clara tendncia de reduo destes dficits. Os grficos 4, 5, 6 e 7 e a
tabela 11, a seguir, apresentam a evoluo das receitas e das despesas dos RPPS no
perodo 2005-2008, agregadas por esfera administrativa. Observe-se que os dados
para os municpios capitais esto segregados daqueles do interior.
GRFICO 4
RPPS da Unio, evoluo da receita e da despesa 2005-2008
(Em bilhes)
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria 2001-2009, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Obs.: D
espesas previdencirias despesas executadas liquidadas at o bimestre (inclusive): subfunes previdncia do regime
estatutrio, complementar e especial, bem como transferncias e outros encargos especiais. Na dotao da despesa
previdenciria militar, esto includas as despesas com pessoal civil do Ministrio da Defesa. Receitas realizadas at o
bimestre (inclusive).
GRFICO 5
RPPS dos estados, evoluo da receita e da despesa 2005-2008
(Em bilhes)
Fonte: Resultado previdencirio dos RPPS, por unidade da Federao (UF)/AEPS Infologo.
Obs.: A despesa previdenciria composta por despesa com proventos e penses dos servidores civis e dos militares. O resul-
tado previdencirio igual diferena entre as receitas e as despesas previdencirias. As contribuies patronal e da unidade
gestora dos civis foram calculadas se considerando o dobro do valor da contribuio do servidor ativo.
GRFICO 6
RPPS municpios capitais, evoluo da receita e da despesa 2005-2008
(Em bilhes)
Fonte: Resultado previdencirio dos RPPS, por UF/AEPS Infologo.

Obs.: A despesa previdenciria composta por despesa com proventos e penses dos servidores civis e dos militares. O re-
sultado previdencirio igual diferena entre as receitas e as despesas previdencirias. As contribuies patronal e da
unidade gestora dos civis foram calculadas se considerando o dobro do valor da contribuio do servidor ativo.
GRFICO 7
RPPS dos municpios do interior, evoluo da receita e da despesa 2005-2008
(Em bilhes)

Obs.: A despesa previdenciria composta por despesa com proventos e penses dos servidores civis e dos militares. O resul-
tado previdencirio igual diferena entre as receitas e as despesas previdencirias. As contribuies patronal e da unidade
gestora dos civis foram calculadas se considerando o dobro do valor da contribuio do servidor ativo.
TABELA 11
Variao das receitas e despesas dos RPPS 2005-2008
Esfera administrativa despesas receitas
Unio 2,3 4,3
Estados 1,3 1,5
Municpios Capital 1,3 1,6
Municpios Interior 1,5 1,7

Obs.: A despesa previdenciria composta por despesa com proventos e penses dos servidores civis e dos militares. O re-
sultado previdencirio igual diferena entre as receitas e as despesas previdencirias. As contribuies patronal e da
unidade gestora dos civis foram calculadas se considerando o dobro do valor da contribuio do servidor ativo.
Como se pode observar, as receitas dos RPPS tm crescido mais que as

despesas, em todas as esferas administrativas, podendo estar projetando um
cenrio mais auspicioso para o equilbrio financeiro dos sistemas em mdio
prazo. Contudo, os supervits observados nos regimes dos municpios do inte-
rior se devem, em grande medida, curta histria de seu funcionalismo. Em
muitos destes municpios, at o advento do Regime Jurdico nico (RJU), no
incio da dcada de 1990, os funcionrios eram contratados pelas normas da
CLT, de modo que sua contribuio previdenciria era aportada instituio
previdenciria nacional Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS)
e, depois, INSS. Em outros municpios, mesmo havendo servidores pbli-
cos estatutrios, a proteo previdenciria destes tambm era organizada por
meio do regime geral. Estas municipalidades s passariam a gerir diretamente
a previdncia dos seus servidores aps as reformas de 1998 e 2003 EC nos
20/1998 e 41/2003. J os municpios da capital e dos estados apresentam
passivos previdencirios maiores, que refletem sua antiguidade bem como a
generosidade das regras de acesso e custeio de benefcios que antecederam s
citadas reformas. Por fim, o desequilbrio financeiro da Previdncia dos ser-
vidores da Unio se d no s por estas razes, mas pelo fato, j mencionado,
de que este sistema abriga, em seu interior, diversos segmentos de servidores
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; e do Ministrio Pblico da
Unio (MPU) , que esto sujeitos a polticas salariais autnomas, em face
do Poder Executivo. Cabe lembrar que a poltica salarial consiste em varivel-
chave para o controle da despesa previdenciria, uma vez que os benefcios de
aposentadoria e penso dos servidores guardam isonomia com os salrios dos
segurados ativos. Ademais, trata-se de segmentos enquadrados em carreiras
de alta qualificao e remunerao. Como se pode constatar na tabela 12, o
pagamento dos benefcios destes segmentos que impe maior regressividade
ao sistema.
TABELA 12
Previdncia dos servidores da Unio, nmero de benefcios pagos, despesa anual e
valor do benefcio mdio mensal por segmento de servidores 2008
Despesa anual Benefcio mdio mensal
Segmentos RPPS Unio No. total de benefcios anuais
(em R$ milhes) (emR$ mil)
Poder Exec Servidores Civis 615.929 30.480,80 3.806,00
Poder Exec Militares 329.809 19.684,40 4.591,00
Pod Exec MPU 2.103 431,50 15.783,00
Judicirio 23.166 3.842,40 12.758,00
Legislativo 10.978 1.855,40 13.000,00
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal (2008)/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

Com o propsito de reduzir a despesa previdenciria dos regimes prprios e

conferir maior justia distributiva aos gastos previdencirios do Estado, a Emenda
Constitucional no 20/1998 previu a criao de regimes de previdncia comple-
mentar para o funcionalismo pblico de todas as esferas administrativas e poderes
do Estado. A partir da EC no 41/2003, a implantao destes regimes passou a
depender apenas de lei ordinria de cada ente governativo. Contudo, esta soluo
no foi ainda adotada por nenhum deles. No caso da Unio, ela est a depender
de aprovao de lei, cujo projeto PL no 1.992/2007 permanece tramitando
no Congresso Nacional.
6.3 Proteo PEA informal e mercado de trabalho

Se a sustentabilidade dos regimes previdencirios e seus impactos distributivos
constituem em desafios relevantes para o sistema brasileiro de proteo social,
a ampliao da cobertura previdenciria talvez seja a principal meta a ser perse-
guida, nos prximos anos, tendo em vista, inclusive, a adeso do pas Agenda
Hemisfrica do Trabalho Decente nas Amricas, proposta pela Organizao Inter-
nacional do Trabalho (OIT), em 2006.46 Esta no , contudo, uma tarefa trivial,
dada a diversidade de condies laborais e sociais a que esto submetidos
os trabalhadores desprotegidos. Caracterizados de maneira geral como informais
estes trabalhadores se encontram, a rigor, em situaes muito diversas.
De fato, de acordo com a PNAD 2008, havia no pas cerca de 31,6 milhes
de pessoas que se declaravam trabalhadores por conta prpria, empregados sem
carteira e empregados domsticos sem carteira, dos quais apenas 16% contribu-
46. A Agenda Hemisfrica do Trabalho Decente prope que, em um prazo de dez anos (2006-2015), a cobertura da
proteo social seja aumentada em 20%. Esta meta pode ser entendida de acordo com os seguintes cenrios: 1. au-
mento em 20% no nmero de trabalhadores socialmente protegidos; 2. aumento em 20% na taxa de proteo social
dos trabalhadores; e 3. aumento em 20 pontos percentuais na taxa de proteo social dos trabalhadores. No caso bra-
sileiro, o cenrio 1 implicaria estender a cobertura a 68% da populao ocupada (PO); para o cenrio 2, a cobertura de-
veria alcanar 77% da PO; e,para o cenrio 3, 84% da PO. Clculos do SPS/MPS. (DONADON; MONTENEGRO, 2009).
ram para a Previdncia Social naquele ano, por iniciativa prpria.47 Entre os tra-
balhadores autnomos (ou por conta prpria), a taxa de contribuio foi de 17%;
entre os sem carteira, de 18%; e entre os trabalhadores domsticos sem carteira,
os contribuintes foram pouco mais de 5% do grupo, como mostra a tabela 13.
TABELA 13
Distribuio dos trabalhadores informais(1) segundo ocupao, rendimentos do
trabalho principal e contribuio previdenciria Brasil, 2008
Total < 1 SM 1 SM 1 a 2 SM 2 SM ou +
Empregado sem carteira 12.834.179 4.368.090 1.935.523 4.140.908 2.389.658
Contribuintes da PS % 18,29 5,55 25,09 18,24 36,15
Domstico sem carteira 4.255.762 2.846.336 576.215 710.336 122.875
Trabalhador por conta prpria 14.515.153 5.143.655 675.700 3.813.256 4.882.542
Fonte: IBGE/PNAD 2008

Elaborao: IPEA/DICOS/NISOC - Ncleo de Gesto de Informaes Sociais
Notas: 1 Considerada apopulao urbana com 15 anos ou mais
A anlise dos dados sobre os rendimentos destes trabalhadores sugere forte-

mente que, de maneira geral, a baixa filiao previdenciria est relacionada sua
pouca renda. Vale notar que 40% deles recebiam menos que um salrio mnimo,
faixa de rendimentos em que muito baixa a contribuio previdenciria, para
todas as categorias.
Estes nmeros mostram tambm importante variao entre as categorias
de trabalhadores denominadas informais, no que toca sua distribuio por
faixas de renda. Os trabalhadores domsticos sem carteira eram os que recebiam
a pior remunerao: 80% se incluam na faixa de at um SM, e apenas 2,8%
declararam rendimentos iguais ou superiores a dois salrios mnimos. Quanto
aos empregados sem carteira, 49% se encontravam na faixa de renda de at um
SM, sendo 18,6% os que estavam na faixa igual ou acima dos dois salrios. J os
trabalhadores por conta prpria, embora numerosos na faixa at um SM (40%),
possuam mais de 33% de seus representantes na faixa de renda de dois ou mais
salrios mnimos, o que evidencia a maior heterogeneidade de renda existente no
interior deste grupo, em relao aos demais.
Embora entre os informais, de modo geral, o nmero de contribuintes da
Previdncia aumente conforme o aumento da renda observa-se certa diferencia-
o no padro contributivo entre as trs categorias consideradas, mesmo quando
sujeitas a rendimentos semelhantes. Enquanto 25% dos empregados sem carteira
47. Conforme j mencionado, o RGPS admite a categoria de contribuinte individual, por meio da qual o trabalhador
pode garantir sua proteo previdenciria, mesmo sem a contraparte do empregador.
com um salrio mnimo contriburam para a Previdncia no ano de 2008, apenas

13% dos conta prpria, e 7% dos domsticos sem carteira, na mesma faixa, o fize-
ram. Excetuando-se os empregados sem carteira, as categorias aqui analisadas se
tornam mais contributivas medida que alcanam rendimentos iguais ou maiores
que dois salrios mnimos. Estes dados evidenciam tambm que a capacidade
contributiva dos trabalhadores informais se torna mais efetiva a partir deste pata-
mar de renda, e no a partir de um SM, como tem considerado o MPS.48
Por outro lado, entre os trabalhadores por conta prpria que possuam ren-
dimentos acima de dois SM, 25% ou, cerca de 1,1 milho de trabalhadores
declararam possuir educao de nvel superior, alm de uma renda mdia mensal
de cerca de R$ 2.500,00, segundo a PNAD 2008. Deste grupo dotado de
indiscutvel capacidade contributiva apenas 42% estavam efetivamente filiados
Previdncia Social pblica no ano de 2008. Portanto, diferena das outras
categorias, nas quais a baixa renda parece ser o principal bice filiao previden-
ciria, haveria neste grupo uma importante evaso contributiva no associada
renda.
A contribuio dos informais tambm aumenta com a idade, conforme se
constata na tabela 14.
TABELA 14
Distribuio dos trabalhadores informais (1) segundo idade e contribuio previ-
denciria Brasil, 2008
15 - 20 21 - 29 30 - 39 40 - 44 45 - 49 50 - 54 55 - 59 60 - 64 65 - 69 70 e + Total
Outro empregado
sem carteira de 9,49 15,22 23,12 24,35 27,85 28,15 27,37 21,37 11,35 12,89 18,29
trabalho assinada
Trabalhador doms-
tico sem carteira de 0,75 1,81 3,66 5,93 6,62 9,92 13,67 10,78 10,03 2,79 5,12
trabalho assinada
Conta prpria 2,69 11,07 15,75 19,41 22,38 25,22 23,18 18,3 11,36 6,62 17,43
Total 7,56 12,36 16,65 18,62 21,47 23,63 23,02 18,17 11,24 7,40 16,12

Elaborao: IPEA/DICOS/NISOC - Ncleo de Gesto de Informaes Sociais
Notas: 1) Considerada apopulao urbana com 15 anos ou mais
Este aumento se deve, provavelmente, ao crescimento da renda destes traba-

lhadores, a qual, em geral, acompanha o aumento da idade. Por outro lado, o seu
decrscimo, a partir da faixa dos 55 anos, compatvel com a perda de incentivos
contribuio por muitos destes trabalhadores, em funo da regra previdenci-
ria que exige pelo menos 15 anos de contribuio para o acesso aposentadoria
por tempo de contribuio. Assim, o esforo contributivo perde progressivamente
48. Ver Schwarzer (2009).

o sentido para os trabalhadores a partir dos 55 anos, cujas histrias contributivas

sejam muito descontnuas, como ocorre frequentemente com trabalhadores em
ocupaes informais.
Cabe observar, por outro lado, importante aumento na filiao previdenci-
ria dos trabalhadores a partir dos 21 anos, em relao faixa anterior a exceo
dos domsticos sem carteira. Esta variao pode ser explicada pela perda da con-
dio de dependentes e/ou de beneficirios de segurados da Previdncia Social,
que se impe aos jovens aos 21 anos, determinada pelas regras de acesso aos
benefcios. Conforme j constatado por Rangel et al. (2009b, p. 305) (...) para o
grupo de 16 a 20 anos de idade, o maior percentual de proteo (previdenciria)
via famlia; para a faixa etria de 21 a 29 anos temos o trabalho como maior
fonte de proteo social.
A anlise dos dados aqui apresentados aponta, portanto, alguns aspectos
relevantes considerao. Em primeiro lugar, a existncia de cerca de 31,6
milhes de trabalhadores em ocupaes informais no pas em 2008, dos quais
apenas 5 milhes contribuam para a Previdncia Social. Alm disso, que a baixa
remunerao destes trabalhadores 40% deles recebiam at um salrio mnimo
determina em grande medida sua baixa filiao previdenciria. Pode-se assim
estimar em cerca de 26 milhes o nmero de trabalhadores desprotegidos contra
riscos sociais, devido sua baixa capacidade de aportar contribuies Previdn-
cia. Observou-se ainda a existncia de um segmento de trabalhadores autnomos
importando em cerca de 640 mil pessoas margem do sistema previdencirio,
a despeito de sua capacidade contributiva. Os dados indicam tambm que so
os trabalhadores no patamar de renda igual ou maior que dois salrios mnimos
os que apresentam maior tendncia a contribuir individualmente, parecendo
razovel admitir, por conseguinte, que a partir desta faixa de rendimentos que
os trabalhadores informais adquirem efetiva capacidade contributiva. Conside-
rando que a seguridade social brasileira oferece garantia de renda em base no
contributiva aos idosos de baixa renda, parte da lacuna verificada na proteo
previdenciria dos trabalhadores informais estaria contornada. Contudo, persiste
uma expressiva desproteo destes trabalhadores, enquanto ativos, em face dos
riscos temporrios doenas, acidente, maternidade e recluso; e esta desproteo
fonte de efetiva vulnerabilidade destes indivduos e suas famlias.
importante ressaltar que, para alm da desproteo frente aos riscos
sociais consagrados desemprego ou perda da capacidade laboral por doena,
maternidade etc. os trabalhadores em situao de desproteo previdenciria
se encontram vulnerabilizados principalmente pelas baixas remuneraes a que
esto sujeitas suas ocupaes, no mercado de trabalho, o que torna a pobreza
e a indigncia uma realidade para muitos deles. Nesses casos, fatos episdicos
que comprometam a capacidade laborativa vm a agravar um quadro de pobreza

ou indigncia j instalado. Deve-se ainda considerar que a presena de crianas
nos domiclios um agravante do grau de exposio pobreza das famlias che-
fiadas por trabalhadores precarizados conta prpria, empregados sem carteira
e domsticos sem carteira, no filiados Previdncia Social. o que a tabela
15 evidencia. Nela observa-se que 38% dos domiclios com crianas, chefiados
por trabalhadores informais no contribuintes da Previdncia Social, tinham, em
2008, renda per capita de at meio salrio mnimo.
TABELA 15
Distribuio percentual de domiclios com crianas, chefiados por trabalhadores infor-
mais, no filiados Previdncia Social, por faixa de Renda Domiciliar per capita (RDPC).
(Em %)
De 1/4 a De 1/2 a Acima de

Categorias ocupacionais At 1/4 sm Total (%) Total
1/2 sm 1 sm 1 sm
Outro empregado sem cartei-
3,9% 10,8% 15,1% 10,2% 40,0% 5.820.165
ra de trabalho assinada
Trabalhador domstico sem
2,5% 5,8% 6,9% 2,5% 17,6% 2.562.703
carteira de trabalho assinada
Conta prpria 4,5% 10,5% 14,6% 12,8% 42,4% 6.177.793
Total 10,9% 27,0% 36,6% 25,4% 100% 14.560.661
Fonte: PNAD 2008/IBGE.

Verifica-se, portanto, que os trabalhadores aqui analisados, bem como suas

famlias, encontram-se em condio de grande vulnerabilidade, a despeito de
sua ativa participao no mercado de trabalho. possvel argumentar que tal
vulnerabilidade estaria virtualmente mitigada, j que as famlias com renda per
capita at cerca de um quarto de SM, integradas por crianas e aqui observadas,
qualificariam-se-iam como beneficirias do PBF, o qual alcana hoje um nmero
de domiclios prximo ao de ncleos familiares contabilizados anteriormente,
conforme ser visto na tabela 18. Outrossim, cabe contra-argumentar que o bene-
fcio mencionado, ainda que bem vindo, torna-se pouco expressivo em face de
condies mais graves de vulnerabilidade como a de perda temporria da capaci-
dade laborativa por parte destes trabalhadores.
Na tentativa de ampliar a cobertura do seguro social contributivo, o governo
brasileiro tem adotado medidas que oferecem incentivos econmicos filiao
previdenciria, tanto a pequenos empresrios quanto a trabalhadores autno-
mos, fundamentalmente por meio da reduo dos custos financeiros de filiao.
Para tanto, instituiu programas tais como o Simples (ou Simples Federal, Lei no
9.317/1996); o incentivo contribuio dos autnomos (Lei no 10.666/2003);
o Super Simples (ou Simples Nacional Lei Complementar no 123/2006); o Pro-
grama Simplificado de Incluso Previdenciria (Lei Complementar no 123/2006);

e, mais recentemente, o programa do MicroEmpreendedor Individual (MEI) (Lei
Complementar no 128/2008). Os instrumentos legais referentes a estas medidas
e seus objetivos so detalhados a seguir.
Lei no 9.317/1996
Promulgada em cumprimento ao dispositivo constitucional que determi-
nava o estmulo s micro e pequenas empresas no pas, esta lei instituiu o Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies, que se tornou conhecido
como Simples. Seu objetivo era unificar e simplificar o recolhimento de tributos
federais pelos micro e pequenos estabelecimentos, tendo em vista os atrair para a
formalidade. Para tanto, determinou alquotas reduzidas ainda que progressivas
para estes estabelecimentos, a serem aplicadas sobre seu faturamento bruto.
Foi assim unificado o pagamento do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ);
o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); a Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido; a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social; as
contribuies para o Programa de Integrao Social e para o Programa de For-
mao do Patrimnio do Servidor Pblico; e as contribuies previdencirias
da pessoa jurdica, incidentes sobre as folhas de pagamento, tal como previsto
pela Lei Complementar no 8.218/1991 e Lei Federal no 8.870/1994. Ademais,
as empresas enquadradas como micro ou de pequeno porte ficaram isentas de
pagamento de contribuies ao sistema S, entre outros benefcios.
Lei no 10.666/2003
Alterou a sistemtica de recolhimento dos contribuintes individuais (aut-
nomos), que prestam servios a empresas sem vnculo de emprego. Por esta norma,
em vez do trabalhador pagar diretamente sua contribuio, a empresa passa a reter
11% da remunerao paga ao trabalhador, sendo responsvel pelo recolhimento
dessa contribuio ao INSS, juntamente com a sua cota. Esta medida representou
um crescimento de 42,7% na filiao de contribuintes individuais, entre 2002-
2003; e de 82,3% entre 1998-2007.
Lei Complementar no 123/2006
Este nico instrumento apontou em duas direes, instituindo:
O Plano Simplificado de Incluso Previdenciria, buscando a ampliao
da cobertura de cidados de baixa renda. Vigendo desde maio de 2007,
a esta lei complementar reduziu a alquota de contribuio do trabalha-
dor autnomo e do segurado facultativo de baixa renda de 20% para
11%, garantindo-lhe todos os benefcios do RGPS, exceto a aposenta-
doria por tempo de contribuio.
O programa Simples Nacional, ou Supersimples, que veio a substituir o

Simples Federal (Lei no 9.317/1996), adicionando ao rol de tributos fede-
rais recolhidos de maneira simplificada pelas micro e pequenas empresas
(IRPJ, CSLL, IPI, Cofins, PIS/PASEP, contribuies previdencirias) o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS),
estadual e o Imposto sobre Servios (ISS), destinado aos municpios.
Ainda em processo de implementao, encontra-se a instituio da figura
jurdica do MicroEmpreendedor Individual, decorrente da Lei Complementar no
128, de 19 de dezembro de 2008. Esta lei permite a formalizao dos trabalhado-
res por conta prpria das reas urbanas, com faturamento de at R$ 36 mil por ano
e at um empregado, impondo-lhe tambm um tributo nico, em substituio ao
ICMS, ao ISS e s contribuies previdencirias relativas ao(s) trabalhador(es). A
medida tambm isenta os MEIs de impostos e contribuies federais (IRPJ, CSLL,
IPI, Cofins, PIS/PASEP) e da contribuio previdenciria patronal.
No obstante estas medidas e em que pese a escassez de estudos conclusivos
sobre seus impactos , o crescimento do nmero de filiados Previdncia Social
nos ltimos anos tem permanecido fortemente associado ao crescimento dos
empregos com carteira, o qual, de sua parte, est vinculado ao aumento do PIB.
De fato, a trajetria recente da filiao previdenciria parece indicar que o principal
fator determinante do seu crescimento permanece sendo o emprego com carteira
assinada. Cabe refletir, contudo, que as taxas de crescimento do PIB por mais
otimista que seja sua previso no atingiro, em um futuro prximo, patamares
suficientes para garantir a formalizao de todas as relaes trabalhistas no pas.
Neste sentido, a expanso da cobertura previdenciria passar necessariamente
pelo aumento da eficcia das medidas de incentivo voltadas aos grupos excludos
da proteo conferida pela relao assalariada formal. Cabe ainda lembrar que a
parcela mais expressiva do gasto previdencirio se refere s aposentadorias. Con-
siderando que a proteo contra o risco da velhice indigente j foi praticamente
universalizada no Brasil, a extenso da cobertura previdenciria implicar gastos
limitados aos demais riscos como doena, maternidade ou invalidez. E mesmo
neste sentido cabe uma melhor avaliao sobre em que medida a poltica de assis-
tncia social j opera parte destas demandas de proteo.49
49. De fato, em expressivo nmero de municpios, os chamados benefcios eventuais da assistncia social oferecem
benefcio maternidade, enquanto o BPC voltado aos portadores de deficincia parece atender parte da demanda do
risco invalidez no atendido pela Previdncia Social. O chamado Auxlio por natalidade constitui uma modalidade
dos benefcios eventuais previstos na Loas. Segundo a Loas, tm direito a esse auxlio as famlias cuja renda mensal
per capita seja inferior a um quarto do salrio mnimo. Constitui-se em uma prestao temporria, no contributiva
da assistncia social, para reduzir vulnerabilidade provocada por nascimento de membro em famlias pobres. Como
se trata de um benefcio sob responsabilidade das esferas subnacionais, ele no possui valor fixo determinado. Seu
valor e sua concesso so regulamentados pelos conselhos de assistncia social dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, devendo, entretanto, observar algumas disposies de carter nacional Loas, Resoluo do Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS) no 212/2006 e Decreto no 6.307/2007.
Efetivamente, no mbito da seguridade social que est colocado ao pas o

desafio da universalizao da proteo social, a ser enfrentado pelo segmento con-
tributivo assim como pelo pilar no contributivo do sistema brasileiro de garantia
de renda. Por sua vez, tal tratamento implica colocar no centro do debate sobre
proteo social, a gerao de pobreza e a reproduo da desigualdade no mbito
do mercado de trabalho. Trata-se de ir alm da concepo tradicional de pobreza
como reflexo apenas da incapacidade para o trabalho ou excluso do mundo do
trabalho. O prprio exerccio do trabalho no vem garantindo a proteo aos
riscos pobreza e indigncia, reproduzindo situaes de precariedade por meio da
combinao entre rendimentos insuficientes e a falta de acesso proteo contra
os riscos sociais clssicos.
6.4 Pobreza e mercado de trabalho

A fim de melhor compreender a especificidade da proteo de renda operada por
meio do sistema de proteo social e do PBF, em particular, necessrio ultrapassar
a impreciso que permeia a definio sumria do pblico desse programa como
pobres. Afirmar que se trata de um benefcio para os pobres, pouco expressa da
dinmica da vulnerabilidade que afeta o seu pblico-alvo e, portanto, do alcance
das transferncias diante da situao social por eles vivenciada. Visando uma
melhor identificao das situaes sociais abarcadas no mbito deste programa,
sero apresentadas algumas informaes relativas educao e insero no mer-
cado de trabalho dos seus beneficirios.50
Os dados sobre as famlias do PBF indicam o baixo nvel de escolaridade
dos beneficirios e sua precria insero no mundo do trabalho. De fato, 52,7%
dos beneficirios ocupados, com idade entre 16 e 65 anos, tm no mximo
quatro anos de estudo, o que necessrio para completar apenas o primeiro
ciclo do ensino fundamental. Vale ressaltar que 18,4% deles no tm sequer
um ano de estudo, como mostra a tabela 16. Mas alm da baixa escolaridade,
esses beneficirios so caracterizados pelos baixssimos rendimentos do tra-
balho. Com efeito, os rendimentos auferidos por eles esto abaixo do obtido
por outros trabalhadores com mesmo nvel de escolaridade. Um trabalhador
beneficirio do PBF com nove anos de estudo, o que corresponde ao ensino
fundamental completo, tem um rendimento mediano cerca de 43% menor que
outro trabalhador com o mesmo nvel de escolaridade (tabela 16). Da mesma
forma, um trabalhador beneficirio do PBF com 12 anos de estudos, ou seja,
com ensino mdio completo, recebe a metade da remunerao paga aos demais
trabalhadores com mesmo nvel de escolaridade, comparando-se, mais uma vez,
o rendimento mediano do trabalho principal. Por fim, a diferena chega a 65%
50. Para essa anlise, recorreu-se aos dados da PNAD 2006, pois no momento de realizao deste trabalho, era a
PNAD mais recente que disponibilizava um suplemento sobre transferncia de renda.
considerando-se as pessoas com 15 anos ou mais de estudo. Logo, percebe-se que

h um problema de insero no mercado de trabalho do pblico do PBF e que
no se resume escolaridade.
TABELA 16
Comparao entre rendimentos e escolaridade da populao ocupada e da popu-
lao beneficiria do PBF, de 16 a 65 anos 2006
Rend. Media-
Populao Populao Rend. Mediano Diferena entre
Categorias % no Trab Prin-
Ocupada com Ocupada com 16 % Trab Principal rendim. mediano
Selecionadas (PBF) cipal (PBF)
16 a 65 anos a 65 anos (PBF) (em R$) do Trab. Princ. (%)
(em R$)
Anos de estudos
< de 1 ano 6.636.439 2.635.248 8,0 18,4 200 150 -25
1 ano 1.720.913 621.738 2,1 4,4 275 160 -42
2 anos 2.774.076 945.094 3,3 6,6 300 200 -33
3 anos 3.888.409 1.189.833 4,7 8,3 350 200 -43
4 anos 9.039.166 2.145.866 10,8 15,0 350 250 -29
5 anos 5.191.908 1.248.735 6,2 8,7 350 250 -29
6 anos 3.156.286 747.212 3,8 5,2 360 250 -31
7 anos 3.693.009 826.675 4,4 5,8 375 250 -33
8 anos 8.109.899 1.234.215 9,7 8,6 440 300 -32
9 anos 2.810.882 516.370 3,4 3,6 350 200 -43
10 anos 3.144.074 467.509 3,8 3,3 392 260 -34
11 anos 20.792.036 1.515.960 24,9 10,6 560 350 -38
12 anos 1.685.497 44.318 2,0 0,3 700 350 -50
13 anos 1.352.417 19.848 1,6 0,1 800 443 -45
14 anos 1.500.751 22.972 1,8 0,2 932 350 -62
15 anos ou
7.563.700 33.499 9,1 0,2 1700 597 -65
mais
Sem
419.253 78.423 0,5 0,6 400 350 -13
declarao
Total 83.478.715 14.293.515 100,0 100,0 450 240 -47
Fonte: IBGE/Pnad 2006.

Elaborao: IPEA/DISOC.
Quanto insero laboral, importante ressaltar a expressiva participao,

no mercado de trabalho, da populao em idade ativa que reside em domiclios
beneficiados pelo PBF. Como mostra a tabela 17, a taxa de participao atinge
72,5%, sendo esta inclusive superior taxa de participao encontrada para o
mercado de trabalho em geral: 70,1% e para os no beneficirios do programa:
69,6%. A participao no mercado de trabalho ocorre, entretanto, em bases mais
precrias para os beneficirios do PBF. A taxa de desemprego entre eles (9,1%)
maior que aquelas registradas entre o pblico no beneficirio (8,1%) ou mesmo

para a totalidade do mercado de trabalho (8,3%). Ademais, percebe-se tambm
que, alm dos baixos rendimentos verificados anteriormente, a maior parte dos
trabalhadores beneficirios do PBF estavam margem da proteo previdenciria
em 2006: 75,2% dos beneficirios ocupados no estavam vinculados Previdncia
Social; taxa bastante superior registrada para a totalidade dos ocupados (49,8%)
no mesmo perodo. Para estes trabalhadores, muitas vezes, a transferncia do PBF
cumpre funes desempenhadas pelos benefcios previdencirios, como no caso
daqueles beneficirios desempregados que no tem acesso ao seguro desemprego
ou aos trabalhadores sem acesso ao auxlio doena ou maternidade.
TABELA 17
Indicadores de participao no mercado de trabalho e contribuio previdenciria
dos beneficirios e no beneficirios do PBF 2006
Beneficirios do PBF No Beneficirios do PBF Total
Indicadores
% % %
PIA / Pop Total 56,3 76,4 72,2
PEA / Pop Total 40,8 53,2 50,6
Taxa de Atividade (PEA/PIA) 72,5 69,6 70,1
Ocupados** 90,9 91,9 91,7
Desempregados** 9,1 8,1 8,3
Ocupados no cobertos pela
75,2 44,8 49,8
Previdncia Social

*Condio de Atividade para pessoas acima de 15 anos de idade
** Condio de Ocupao para pessoas acima de 15 anos de idade
A precariedade dos vnculos de trabalho dos beneficirios do PBF fica

ainda mais evidente quando se considera a sua posio na ocupao (tabela 18).
De acordo com a PNAD 2006, um tero dos beneficirios do PBF ocupados
era empregado sem carteira ou domsticos sem carteira; e cerca de um quarto
(25,9%) era trabalhador por conta prpria. bastante expressiva tambm a quan-
tidade destes beneficirios que trabalhavam sem remunerao, na produo para
o prprio consumo, ou na construo para o prprio uso: 18,4% no total. Os bai-
xos rendimentos e a incerteza que os cercam so, sem dvida, fatores importantes
que limitam a filiao previdenciria deste pblico, mesmo que beneficirio de
programas como o MicroEmpreendedor Individual, Programa Simplificado de
Incluso Previdenciria e outros.
TABELA 18
Comparao entre rendimentos da populao ocupada de 16 a 65 anos, beneficiria
e no beneficiria do PBF, segundo posio na ocupao 2006
Populao Populao Rend. Mediano
% Rend. Mediano
Categorias Selecionadas Ocupada com Ocupada com 16 % Trab Principal
(PBF) Trab Principal
16 a 65 anos a 65 anos (PBF) (PBF)
Posio na ocupao no
trabalho principal da semana R$ R$
de referncia
Empregado com carteira 27.913.126 2.490.414 33,4 17,4 600 400
Militar 268.668 15.800 0,3 0,1 900 312
Funcionrio pblico estatutrio 5.534.530 329.092 6,6 2,3 1000 350
Outros empregados sem
14.965.966 3.457.856 17,9 24,2 350 260
carteira
Empregado sem declarao
572 - - - 1500 0
de carteira
Trabalhador domstico com
1.805.350 225.315 2,2 1,6 350 350
carteira
4.672.477 1.276.696 5,6 8,9 200 150
carteira
783 - - - 400 0
declarao de carteira
Contra prpria 17.547.538 3.712.039 21,0 26,0 400 200
Empregador 3.724.802 160.091 4,5 1,1 1500 500
Trabalhador na produo para
2.899.018 1.154.741 3,5 8,1 0 0
o prprio consumo
Trabalhador na construo
104.989 21.368 0,1 0,2 0 0
para o prprio uso
Trabalhador no remunerado 4.040.896 1.450.103 4,8 10,2 0 0
Total 83.478.715 14.293.515 450 240

100,0 100,0
Fonte: IBGE/Pnad 2006.

Do exposto at aqui, depreende-se que o PBF atua em situaes de destitui-

o/insuficincia de renda por parte das famlias cujos membros economicamente
ativos esto desempregados ou precariamente inseridos no mercado de trabalho.
Nesse sentido, diferencia-se da segurana de renda provida no mbito da Previ-
dncia, cujos benefcios, quando dirigidos populao ativa, buscam evitar que
situaes de impossibilidade do exerccio do trabalho temporrias ou definitivas
se transformem em situao de pobreza do trabalhador e sua famlia. Parte da
garantia de renda ofertada pelo PBF parece estar operando ainda que precaria-
mente nas lacunas de desproteo da Previdncia, por exemplo, cumprindo um
papel de seguro-desemprego, auxlio doena ou auxlio maternidade para traba-
lhadores sem cobertura previdenciria. Entretanto, o campo de desproteo na
qual o PBF atua mais amplo. Como pode ser observado nos dados apresentados,
parte dos beneficirios do PBF est inserida no setor formal da economia e contam
tambm com proteo previdenciria. Assim, o PBF acolhe tanto famlias cujos
membros adultos esto inseridos em formas precrias de trabalho como aqueles
que, mesmo vinculados a empregos regulados e protegidos, no encontram no
exerccio do trabalho fontes de renda passveis de assegurar uma sobrevivncia
digna. Desta forma, a transferncia alcana aquelas famlias cujos trabalhadores,
mesmo exercendo um trabalho seja ele formalizado ou no , no conseguem
garantir, para si e sua famlia, uma vivncia fora da pobreza. Seus rendimentos
no s se encontram abaixo da linha de pobreza definida pelo programa como,
muitas vezes, flutuam em torno dela operando um expressivo grau de incerteza
em seu cotidiano. Constata-se que o PBF considera a insuficincia e a volatilidade
de renda como caractersticas tpicas de algumas ocupaes, independentemente
do comprometimento eventual, ou definitivo, da capacidade para o trabalho
lgica com a qual a proteo previdenciria e o BPC operam.
possvel, assim, afirmar que uma compreenso mais profunda sobre o
papel que vem cumprindo este benefcio na sociedade brasileira depende de uma
anlise integrada da pobreza e do mercado de trabalho. Em que pese a expressiva
melhora observada nos ltimos anos, este mercado de trabalho se desenvolve per-
petuando problemas estruturais. Desta forma, mesmo supondo a manuteno do
comportamento favorvel do emprego nas prximas dcadas, certamente persisti-
ro ocupaes mais precrias, marcadas por baixos e volteis rendimentos. Como
corolrio, haver um segmento da sociedade em situao de vulnerabilidade de
renda e, por conseguinte, demandante de proteo por meio de transferncias
monetrias no contributivas.
Efetivamente, este contexto explica a manuteno de um piso bsico do
PBF que, voltado aos grupos mais pobres, garante uma renda independente da
composio das famlias. Os benefcios variveis, por sua vez, reconhecem, de um
lado, a vulnerabilidade especfica das crianas e adolescentes em famlias marcadas
pela situao de pobreza e, de outro, a impossibilidade, no mercado de trabalho
brasileiro, de enfrentamento desta vulnerabilidade pela simples responsabilizao
das famlias. nesta dupla interveno, caracterizada pelos dois pisos operados
pelo programa, que se pode entender a relevncia deste programa no contexto da
proteo social brasileira.
Contudo, e concluindo esta seo, cabe destacar que a eficcia do PBF
como instrumento de combate pobreza infantil ainda encontra efetivos desa-
fios, quer institucionais quer polticos. De fato, em 2008, 47% das crianas
brasileiras de zero a 15 anos estavam em situao de pobreza. um nmero
preocupante uma vez que, no mesmo ano, o PBF j havia alcanado uma
cobertura bastante significativa. Antes que tal observao suscite concluses

equivocadas acerca da capacidade do PBF efetivamente alcanar os mais pobres,
vale ressaltar que no h evidncias de que a expanso do programa provocou
uma piora na qualidade de sua focalizao (SOARES et al., 2009). Assim, o
elevado percentual de crianas pobres, mesmo com a presena do programa,
sugere a necessidade de fortalecimento do PBF para enfrentar a pobreza infantil.
Para enfrentar este problema o PBF teria que operar com valores mais altos
de benefcios, em especial no que se refere ao seu benefcio varivel. Contudo,
as dificuldades para aumentar os valores do benefcio so expressivas, e no se
restringem s implicaes oramentrias. No debate pblico brasileiro, o PBF
conhecido, principalmente, por operar em benefcio das famlias com crian-
as. Mesmo assim, assiste-se com certa frequncia s demandas de setores da
sociedade pela implementao das chamadas portas de sada, refletindo uma
expectativa de que as prprias famlias se responsabilizem integralmente por suas
crianas. O desconforto com a transferncia de renda se expressa ainda com mais
clareza em manifestaes de receio de que o PBF gere incentivo maternidade
irresponsvel. Tais resistncias no se manifestam, entretanto, nem em face do
salrio-famlia, nem em face das dedues do IRPF relacionados existncia de
filhos dependentes do contribuinte.
A temtica da pobreza infantil efetivamente ainda no objeto relevante no
debate pblico brasileiro. O curto alcance deste debate e a fraca legitimidade deste
fenmeno como problema social tampouco tem permitido o aprofundamento
das demandas e do planejamento de servios pblicos de qualidade em diversos
campos, mas principalmente nos da sade e da educao infantil e fundamental.
Parece claro que a pobreza no se resume privao da renda, e que muitos dos
componentes para uma vida de qualidade como segurana pblica ou acesso
justia no se disponibilizam no mercado.51 E especialmente no caso das
crianas que tanto o usufruto de condies de bem-estar como a construo de
oportunidades dependem do acesso a servios pblicos de qualidade. Esta discus-
so precisa ser ampliada, tanto no que se refere renda e aos servios como na de
integrao de ambas as dimenses.
51. Kerstenetzky (2009).

7.1 Perspectivas para a consolidao do sistema de garantia de renda

As sees anteriores deste trabalho tiveram por objetivo apresentar os programas
sociais brasileiros que operam benefcios monetrios e analis-los da perspectiva
de um sistema de garantia de renda populao. Para tanto, foram identifica-
das as caractersticas e os pblicos-alvo de cada um dos programas, os princpios
sob os quais estes se organizam, bem como a proteo instituda e as cobertu-
ras efetivadas.
A anlise permitiu a constatao de que os benefcios monetrios, elemento
constituinte do SBPS desde seus primrdios, com a instituio da Previdncia
Social, tiveram sua importncia acentuada nas ltimas duas dcadas, graas no
s ampliao da populao coberta e do volume de recursos despendidos, mas
tambm ampliao das situaes sociais protegidas e natureza da proteo
afianada. Da proteo estrita aos riscos sociais oferecidos aos trabalhadores for-
mais, e efetivada por benefcios de natureza contributiva, os benefcios monet-
rios se estenderam a outros pblicos e abarcaram novas frentes de vulnerabili-
dade. Como consequncia, impactos positivos se fizeram sentir, seja no mbito
da reduo da pobreza e da desigualdade, seja no que se refere manuteno do
consumo das famlias e sustentao da economia em momentos de crise da
atividade produtiva.
Este captulo tambm apresentou alguns elementos do quadro de desprote-
o que emerge do atual perfil do nosso sistema de garantia de renda. Destaca-se
a presena ainda largamente difundida da informalidade nas relaes de trabalho,
frequentemente associada instabilidade e precariedade de ocupao e renda.
As inseres precrias no mercado de trabalho se desdobram, de um lado, na
limitada cobertura previdenciria da populao ativa, e de outro, na renda insufi-
ciente obtida pelas famlias, com reflexo inclusive nas altas taxas de pobreza infan-
til. As dificuldades enfrentadas pelo sistema de garantia de renda vo, entretanto,
para alm da temtica da cobertura. Como tambm tratado no captulo 2 deste
volume, o perfil regressivo da carga tributria nacional constrange negativamente
o impacto distributivo dos programas pblicos que operam benefcios monetrios
contributivos ou no contributivos, seja visando proteo aos riscos sociais, seja
atuando no combate pobreza. Paralelamente, o alto patamar de gasto pblico
associado aos programas de garantia de renda continua representando um efetivo
esforo para o pas, pressionado por demandas variadas, em um quadro de pre-
mncias e presses que compem os difceis embates em torno do fundo pblico.
Neste contexto, os debates em torno das alternativas para o desenvolvi-
mento futuro de nosso sistema de proteo social, e mais particularmente, de
nossos programas de garantia de renda, apresentam expressivas divergncias.

De um lado, h uma relativa convergncia quanto ao reconhecimento de que o
padro de proteo social meritocrtico-corporativo que vigorou at os anos 1980
foi ultrapassado pelos dispositivos adotados pela Constituio Federal, especial-
mente os relacionados seguridade social.52 Contudo, a avaliao em termos dos
ganhos efetivados pelo novo modelo, assim como as perspectivas a respeito de sua
viabilidade dividem analistas e engajam diferentes propostas. De fato, ancoradas
em distintos diagnsticos sobre a situao social e a prioridade do gasto pblico,
bem como em diferentes expectativas a respeito do crescimento econmico e da
trajetria do mercado de trabalho, alternativas vm sendo apresentadas no debate
pblico, que merecem ser aqui resgatadas e analisadas em seus possveis impac-
tos, mesmo que de forma ainda preliminar. Trs agendas se destacam no debate
pblico nacional, apontando para diferentes perspectivas de desenvolvimento
do sistema brasileiro de proteo social, as quais sero discutidas nesta seo: a
primeira, que ser aqui denominada como da proteo residual; a segunda, da
proteo universal bsica; e a terceira, da consolidao da seguridade social. Estas
diferentes perspectivas desenham alternativas possveis matriz brasileira atual
de garantia de renda, mas com repercusses importantes sobre outras reas da
poltica social.
fato que as agendas a serem discutidas, bem como os modelos alternati-
vos de proteo social que elas acolhem, se fortalecem ou se enfraquecem como
possibilidades estratgicas em dilogo com a conjuntura econmica e social. Ou
seja, as transformaes na dinmica produtiva, no cenrio macroeconmico e nas
condies de vida afetam os cenrios de longo prazo, tornando mais ou menos
atraentes ou factveis algumas das alternativas em disputa. Mas cabe reconhe-
cer que os sistemas de proteo social so, sobretudo, apostas em um modo de
sociabilidade, em que o papel do Estado e o desempenho do mercado e das redes
de proteo tradicionais so diferentemente valorizados e associados a distintas
potencialidades, sejam produtoras, sejam destruidoras de bem-estar. neste con-
texto que se buscar resgatar, ainda que de forma rpida, as trs agendas alterna-
tivas atualmente identificveis no debate pblico, analisando os diagnsticos que
os sustentam e suas possveis implicaes.
7.2 Proteo residual

A inscrio de novos direitos sociais na CF/88 foi recebida com entusiasmo pelos
que consideravam a afirmao e a ampliao destes direitos como um pressu-
posto para a consolidao da democracia e de um padro de desenvolvimento
inclusivo no pas. Contudo, esta no foi a nica reao que este evento suscitou.
52. Sobre o padro meritocrtico-corporativo e o novo pacto organizado em torno do conceito de seguridade social,
ver captulo 2 desta publicao.
Em sentido inverso, crticos de diferentes matizes se somaram em uma conde-

nao enftica deste projeto, percebido como excessivo e anacrnico, capaz
de comprometer no apenas o equilbrio das contas pblicas, mas o prprio
crescimento econmico. Para fazer frente a ele, uma nova agenda foi sendo ela-
borada, propondo um conjunto de reformas.53 Tal agenda se organizou sob o
princpio da imperiosa necessidade de restrio da interveno do Estado, e da
sua concentrao no objetivo de erradicao da pobreza, tendo como estratgia
principal a adoo de programas de transferncia de renda focalizados nos seg-
mentos mais pobres da populao. Da sua denominao aqui atribuda, proteo
residual, que remete tipologia de Estados de Bem-Estar de Titmuss (1958) apud
Esping-Andersen (1989) para descrever um tipo de Estado que, no campo das
polticas sociais, se compromete apenas com os grupos marginais da sociedade
(ESPING-ANDERSEN, 1989).54
A ideia de um Estado social mnimo, mas eficiente no uso dos recursos
pblicos, e efetivo na finalidade de combater a pobreza, ganhou flego ao longo
da dcada de 1990, apontando para uma mudana em profundidade do sistema
brasileiro de proteo social desenhado em 1988, que evidenciava caractersti-
cas do modelo institucional.55 Contrapunha-se a este, um modelo residual, cuja
principal tendncia seria a de conferir centralidade aos programas focalizados de
transferncia de renda, reduzindo-se, por outro lado, o alcance e a aplicao de
recursos pblicos nos demais instrumentos de garantia de renda: a Previdncia
Social sobretudo no seu segmento rural subsidiado e o BPC. Protegendo
exclusivamente aqueles em efetiva condio de necessidade, com nfase nas trans-
ferncias condicionadas, estaria o Estado descompromissado de operar outras
formas de transferncia de renda, devolvendo aos indivduos e s famlias a res-
ponsabilidade pela garantia de seu bem-estar.56 A perspectiva que se desenhava
era de que, cobrindo ativos e inativos, os programas de renda focalizados no
apenas aportariam uma efetiva proteo s situaes de extrema pobreza, como
permitiriam a concentrao de esforos pblicos entre os mais necessitados.
Estas propostas atribuam especial nfase operacionalizao de condicio-
nalidades, pilar central do novo modelo de interveno social. As famlias benefi-
cirias deveriam ser estimuladas a cumprir algumas atividades que promovessem
o desenvolvimento das capacidades seus membros, em especial das crianas.
53. Sobre as reaes ao texto constitucional e as reformas que elas inspiraram durante a dcada de 1990, ver
Fagnani (2007).
54. Em contraste com o modelo institucional que preconiza a interveno ampla do Estado por meio de polticas
universalistas incidentes sobre todas as arenas distributivas vitais para o bem-estar social , o modelo de proteo
residual de Titmuss se refere a Estados que s admitem se responsabilizar pelo bem-estar social dos indivduos quando
a famlia ou o mercado falham.Ver Titmuss (1958) apud Esping-Andersen (1989).
55. Tal como apresentado por Titmuss, op. cit.
56. Holzmann e Jorgensen (2000).
As condicionalidades deveriam operar como incentivos melhoria do nvel educa-

cional e das condies de sade e assim permitir melhores perspectivas de insero
no mercado de trabalho. Neste sentido, seria ainda necessrio o aprimoramento
contnuo da sua focalizao, bem como sua progressiva integrao com outras
polticas sociais voltadas aos mais pobres. Finalmente, associado a estas diretrizes,
impunha-se o fortalecimento de polticas visando operar portas de sada para as
famlias beneficirias, agregando-se novas condicionalidades s j existentes. Para
tanto, dever-se-ia promover a integrao dos programas de transferncia de renda
com o sistema pblico de emprego e organizar a oferta de servios assistenciais
articulando-os com programas de integrao produtiva.
Na dcada de 1990, esta agenda ganhou ampla adeso no pas, o que redun-
dou na implementao de diversos programas de transferncia de renda pelo
governo federal a partir do ano 2000, os quais foram depois unificados no PBF,
em 2003. Contudo, conforme j mencionado anteriormente, a adoo do PBF
no implicou reduo do espectro do sistema de proteo social pblico, nem dos
programas que, no seu interior, operam benefcios monetrios. Nos anos mais
recentes, pode-se falar mesmo de certo recuo da agenda da proteo residual,
o que pode ser explicado, ao menos em parte, pela melhoria dos indicadores
econmicos e sociais do pas no perodo, que teria permitido o apaziguamento
de tenses polticas e de conflitos distributivos em torno do oramento pblico.
Contudo, um cenrio econmico adverso de baixo crescimento, aumento
do desemprego e maiores restries fiscais tal agenda pode vir a recuperar flego,
na medida em que, para um conjunto de atores sociais relevantes, adeptos de uma
leitura econmica mais ortodoxa, seus pressupostos necessidade de conteno
do gasto pblico, liberao de recursos pblicos para investimentos no setor pro-
dutivo e ampliao da poupana interna permanecem vlidos.
Tendo em vista as incertezas que povoam o futuro, cabe avaliar os mritos
e as fraquezas da agenda da proteo social residual, no apenas pela tica de
sua adequao a um programa de gesto macroeconmica, mas pela perspec-
tiva da sua contribuio para o fortalecimento da integrao e da coeso da
sociedade brasileira. Neste sentido, cabe no menosprezar o fato de que somos
uma sociedade profundamente desigual, marcada por grandes distncias sociais
e simblicas. Uma agenda de proteo social residual, que limite a responsa-
bilidade do Estado aos mais pobres e estenda a mercantilizaco dos diversos
dispositivos de proteo social (seguro-desemprego, previdncia social, acesso
sade), pode favorecer o agravamento das desigualdades de renda, aumentar
os diferenciais de qualidade entre os servios ofertados e do padro de oportu-
nidades disponveis aos diferentes grupos sociais, ampliando, assim, o risco de
dualizao da sociedade.
A concentrao de esforos e recursos pblicos na proteo aos mais

pobres e a transferncia da funo de proteo dos mais ricos para o mercado
aumentaria ainda a desproteo daqueles setores da populao que, no estando
em situao de necessidade, encontram-se em condies de vulnerabilidade e
incerteza. Incluem-se aqui os amplos segmentos sociais que dependem do traba-
lho para obter meios para sua sobrevivncia, e que, na contingncia de no poder
exerc-lo, encontram amparo nos seguros sociais pblicos.
Contra estes argumentos, poder-se-ia interpor aquele que assevera que a
diminuio do gasto pblico, a reduo da carga tributria que ela permitiria,
ao lado da privatizao dos servios sociais, confeririam tal dinmica economia
que a tornaria capaz de ampliar significativamente as condies dos segmentos
intermedirios para comprar sua proteo no mercado; e de que a prpria oferta
desta proteo pelo mercado, altamente competitiva e adequadamente regulada,
cumpriria os necessrios padres de qualidade e equidade. No , contudo, o
que sugere a experincia de outros contextos nacionais que adotaram a agenda
da proteo social residual. Neste sentido, o caso dos Estados Unidos no campo
da Sade paradigmtico. Ali, a descobertura de vastos contingentes de estratos
mdios da populao, por planos ou seguros de sade, tem sido persistente e
marcada pela baixa qualidade da oferta destes.
7.3 Universalismo bsico

A crtica ao modelo universalista de proteo social brasileiro, em especial
no que se refere ao seu alto nvel de gasto e sua baixa efetividade diante dos mais
pobres, tem se desdobrado, em anos recentes, em uma nova agenda propositiva.
Esta segunda agenda tambm se sustenta em uma avaliao crtica sobre os pro-
gramas de transferncia de renda implementados nas ltimas dcadas pelos pases
em desenvolvimento, em especial os da Amrica Latina. Em que pese o reconhe-
cimento dos impactos positivos de tais programas na reduo da pobreza, a crtica
se concentra em algumas de suas caractersticas: seriam polticas transitrias, de
baixa qualidade e, na maioria dos pases, incapazes de incluir parte expressiva dos
setores vulnerveis.57
Por outro lado, estes crticos tambm no aderem agenda da proteo
residual, seja em sua perspectiva de limitar a responsabilidade estatal ao combate
pobreza por meio de programas de transferncia de renda focalizados, seja quanto
sua recomendao de delegar ao mercado a proviso de benefcios e servios
sociais. Neste sentido, reconhecem os riscos de aprofundamento da segmentao
social nos pases latino-americanos, bem como de comprometimento do acesso
aos servios sociais por amplas parcelas da populao que a privatizao destes
57. Ver Filgueira et al. (2006).

servios engendraria. Entendem tambm que os programas de transferncia de

renda, condicionais ou no, no enfrentam efetivamente as causas da reproduo
da desigualdade, mas ao contrrio, reforam-nas, enfraquecendo ainda mais a
coeso social existente nestes pases e ampliando a desproteo e a vulnerabilidade
social de vrios de seus segmentos.
Neste contexto, propem a ampliao da presena do Estado no campo
social, garantindo a oferta universal e de qualidade a um conjunto mnimo de
benefcios e servios.58 A eleio deste conjunto mnimo se daria em funo
das caractersticas socioeconmicas de cada pas, preservada qualquer presso
excessiva sobre os oramentos pblicos. No campo da garantia de renda, ganham
destaque as propostas de instituio de um benefcio universal para crianas, alm
de um benefcio bsico universal no contributivo para idosos, nos moldes de
uma renda mnima para inativos.
A ideia de criao de benefcios mnimos universais vem efetivamente avan-
ando no contexto brasileiro, associada proposta de criao de uma renda para os
idosos que substitua os benefcios monetrios no contributivos e semicontributi-
vos atualmente existentes (BPC e previdncia rural). O benefcio bsico universal
aos idosos, de natureza assistencial e no vinculado ao salrio mnimo, representa-
ria um novo arranjo institucional no mbito da seguridade social. De um lado, ins-
tituiria uma renda ancorada na cidadania, capaz de garantir um patamar mnimo
a todos os idosos e impedindo a reproduo de situaes de extrema pobreza. De
outro, reduziria os gastos com os subsdios Previdncia Social e ao benefcio assis-
tencial aos idosos, ambos com pisos fixados em um salrio mnimo. Neste novo
ambiente institucional, a previdncia social seria objeto de nova regulamentao,
que fortalecesse a vinculao entre contribuio e benefcio, podendo-se evoluir
para a transferncia ao setor privado de parte ou da integralidade da cobertura dos
riscos sociais dos trabalhadores, inclusive o risco velhice e invalidez.
Se fato que tal proposta aponta para a afirmao de um direito amplo e
incondicional, ela pode, entretanto, representar um efetivo recuo na garantia de
proteo social efetivada atualmente no pas. No caso dos idosos, vale lembrar que,
como j foi tratado neste trabalho, o Brasil praticamente universalizou sua cober-
tura da garantia de renda. Tal conquista se assenta na articulao de um pilar con-
tributivo e um no contributivo, cujas coberturas se complementam garantindo
que tenha sido praticamente superada a situao de indigncia entre os idosos.59
58. Ver prefcio de Molina (2006).

59. As objees levantadas operao simultnea de um pilar contributivo e um no contributivo quais sejam, o est-
mulo a informalidade e o desestmulo manuteno da contribuio previdenciria no encontraram at o momento
comprovao emprica. Isto parece se dever ao fato de que: i) a contribuio previdenciria no d acesso apenas a
cobertura do risco velhice, mas a um conjunto bastante mais extenso de protees; e ii) o emprego regulamentado e o
contrato formal de trabalho aportarem outras vantagens ao trabalhador alm do acesso previdncia social.
A implementao de um novo benefcio universal aos idosos representa-

ria uma expressiva alterao na institucionalidade da proteo social brasileira,
ao mesmo tempo em que pouco contribuiria no sentido de garantir a proteo
social no mbito da renda a este pblico. A criao de um benefcio assistencial
universal para idosos desvinculado do salrio mnimo implicaria a instituio de
uma vulnerabilidade de renda praticamente superada no sistema brasileiro de
seguridade social. De fato, para incluir cerca de 7% dos idosos brasileiros que
no contam com cobertura da seguridade social, a proposta de universalizao
baseada na operacionalizao de um benefcio de valor abaixo do salrio mnimo
aponta para alguns impactos que devem ser analisados com ateno. De um lado,
implica considerar que o atendimento das necessidades bsicas custe menos aos
idosos que aos demais segmentos da populao, em especial aos trabalhadores da
ativa. Considerando que tanto a aposentadoria previdenciria quanto o BPC se
qualificam como polticas de garantia de uma renda substitutiva ou seja, que
visam repor os rendimentos daqueles que, por idade ou incapacidade, no mais
participam do mercado de trabalho , seu valor mnimo foi associado ao salrio
mnimo devido finalidade deste em assegurar a manuteno das necessidades
bsicas. A suposio de algum excesso nesta poltica de piso dos benefcios aos
idosos no parece estar fundamentada em nenhum estudo sobre condies de
vida ou necessidades sociais deste grupo da populao.
De outro lado, cabe lembrar que, se de fato propostas como a do benefcio
universal aos idosos teriam em impacto efetivo na reduo do gasto social e na
eliminao completa da extrema pobreza entre os idosos, ela implicaria, para-
doxalmente, a ampliao da pobreza entre os idosos e mesmo entre as famlias
brasileiras. Isto porque, como j apontaram algumas simulaes sobre as taxas
de pobreza no pas, os benefcios sociais com valores reduzidos amenizam as
situaes de misria, mas no permitem maioria das famlias beneficirias se
erguerem acima das linhas de pobreza.
O risco de dualizao do SBPS tampouco seria evitado com a adoo dos
benefcios mnimos universais, se para os mais pobres forem assignados benefcios
de valores muito inferiores ao salrio mnimo, enquanto os trabalhadores com
melhores trajetrias profissionais contam com benefcios contributivos, de valor
pelo menos igual ao salrio mnimo. Assim, substituir mecanismos que subsidiam
o sistema previdencirio e assistencial por dentro permitindo que dois teros
dos idosos recebam benefcios de mesmo valor, correspondente a um SM , por
um sistema que a ampliaria significativamente a distncia entre benefcios con-
tributivos e no contributivos, no parece constituir propriamente um avano
da poltica social. Contudo, no se pode minimizar a necessidade de incluir os
7% de idosos ainda sem cobertura da proteo social brasileira. Entretanto, pelos
argumentos aqui expostos, no parece que a melhor estratgia para viabilizar tal
incluso seja alterar toda a engenharia da proteo social j instituda para esse
pblico com relativo sucesso.
O exemplo de uma proposta como a do benefcio universal aos idosos serve,
no caso da garantia de renda, para apontar as dificuldades que esto subjacentes
agenda do universalismo bsico. So dificuldades particularmente relevantes no
contexto de desigualdades sociais como as observadas no Brasil. O atendimento
s necessidades bsicas deve sim ser garantido a todos os cidados. Mas, no caso
brasileiro, logrou-se a organizao de uma engenharia institucional que permite o
acesso a um valor digno do benefcio no contributivo, o qual representa o reco-
nhecimento da contribuio de todo cidado construo social coletiva, assim
como do seu direito de participao na riqueza social produzida. Efetivamente,
neste caso, parece ser menos a afirmao da universalidade em si ademais j
progressivamente afirmada como princpio no caso dos idosos e comeando a
s-lo no caso da garantia de renda s crianas ,60 mas sim a garantia de patamares
significativos de acesso renda e de qualidade nos servios, que faro a diferena
no mbito da proteo social.
7.4 Proteo assegurada pela seguridade social

As agendas e os cenrios alternativos desenhados anteriormente se afirmaram
como opes crticas ao modelo acolhido pela Constituio Federal que, no
campo da renda, consolidou o SBPS em seus pilares, contributivo e no con-
tributivo, a serem sustentados por contribuies de trabalhadores e empre-
gadores, assim como por um amplo aporte de recursos fiscais. De um lado,
efetivamente se ampliou o pilar contributivo, com a incluso dos trabalhadores
rurais, posteriormente complementado por esforos de incluso dos trabalha-
dores informais. Contudo, a limitao da capacidade contributiva dos novos
grupos includos promoveu a necessidade de aporte de mais amplos recursos
oramentrios. Por outro lado, a Constituio instaurou o pilar no contribu-
tivo, reconhecido como direito social para idosos e pessoas com deficincia em
situao de pobreza. Este pilar foi complementado, por sua vez, com os progra-
mas condicionais de transferncia de renda, e consolidado pelo PBF, ampliando
os gastos pblicos no campo da garantia de renda. De fato, em que pesem
terem sido criados e implementados de forma paralela aos demais programas
de garantia de renda, o PBF no tem implicado uma reforma na natureza do
60. Se fato que o PBF no se institui como direito no Brasil, garantida a sua reclamao e o atendimento automtico
queles que demonstrarem estar nas condies fixadas pelo programa, a sua significativa cobertura praticamente
instituiu o reconhecimento do direito de acesso ao complemento de renda nos casos de famlias com crianas em
situao de extrema pobreza.O PBF garante uma cobertura de 36,4% das crianas. Somando-se a cobertura do PBF
efetuada pelo pagamento do salrio-famlia e mais as isenes do Imposto de Renda, se obtm um patamar de 67,3%
de cobertura das crianas brasileiras no campo da garantia de renda, seja por meio de um benefcio monetrio direto
ou indireto (Soares et al., 2010). Mas restam a ser enfrentados osproblemasdo valor diferenciado dos benefcios e
da descoberturaainda existente.
sistema brasileiro de proteo social mas, ao contrrio, como foi mostrado neste
captulo, tem expandido o SBPS para pblicos at ento desprotegidos, e vem
alargando o seu escopo protetivo no sentido da ampliao dos direitos sociais
sinalizados pelo texto constitucional.
Como consequncia, assistiu-se passagem de um modelo de proteo
social ocupacional61 ou meritocrtico, para um regime mais abrangente, em que
os direitos sociais no se assentam unicamente sob o trabalho, mas passam a
dialogar com a condio de cidadania. Ou seja, da constituio da cidadania
social que trata o processo de ampliao da garantia de renda observado no Brasil
nas ltimas duas dcadas. Contudo, este processo resultou na acumulao de
programas, e este acmulo tem sido objeto de crticas. Aponta-se que tal cons-
truo no teve no princpio da equidade um de seus pressupostos organizativos
mas, ao contrrio, tal organizao institucional manteria privilgios corporativos
e reforaria desigualdades no mbito da proteo social.
Entretanto, este tipo de crtica aparenta ser pouco pertinente no caso da expe-
rincia brasileira recente. Parece difcil falar de privilgios corporativos quando trs
quartos dos benefcios previdencirios do RGPS se mantm no valor de at dois
salrios mnimos, e o teto mximo se limita a 7,3 SMs (dados de dezembro de
2009). Como foi visto no decorrer deste texto, os patamares de cobertura de alguns
riscos sociais (velhice e viuvez) so expressivos. Ademais, a incluso de grupos dota-
dos de baixa capacidade contributiva, bem como o recurso a mecanismos gerais
de financiamento, para sustentar parte expressiva dos benefcios voltados para este
pblico, tambm sinalizam para a ampliao de direitos de cidadania. Nos casos de
maternidade e da existncia de crianas na famlia,62 os instrumentos de garantia
de renda vm se expandindo para alm dos assalariados ou dos contribuintes aos
seguros sociais. No quadro atual, provavelmente nas situaes de doena e de
desemprego que a garantia de renda do SBPS seja menos efetiva e mais desigual.
Em que pesem as dificuldades j citadas de integrao de programas e bene-
fcios, da manuteno de patamares de desproteo e de fixao de metas claras de
proteo, no campo do financiamento que emergem as maiores contradies do
atual modelo, e em que se revela sua natureza no equitativa. De fato, a efetivao
de uma matriz de garantia de renda na seguridade social brasileira, com as carac-
tersticas aqui descritas, implicou expressivo aumento do gasto social no perodo
ps-constituinte, o qual repousou majoritariamente sobre um padro de finan-
ciamento que sobrecarrega os grupos mais pobres da populao, minimizando
seu impacto distributivo, como j foi tratado no captulo 2 desta publicao.63
61. Ver a respeito Aureliano e Draibe (1989).

62. A referncia aqui no se limita apenas ao PBF, mas aos benefcios eventuais da assistncia social e ao salrio-famlia.
63. Ver captulo 2 desta publicao.
Sem uma reforma nos mecanismos de financiamento destes programas, os impac-

tos sociais e distributivos das polticas sociais de garantia de renda continuaro
bastante comprometidos.
A consolidao de um modelo abrangente de garantia de renda no Brasil implica
no somente na afirmao de mecanismos efetivos de combate pobreza e
desigualdade como na afirmao de garantias de renda e na integrao com
as polticas de proteo ao mundo do trabalho e aos riscos sociais. Polticas e
programas sociais que operam benefcios monetrios podem aportar proteo
s situaes de pobreza, produzir impactos na reduo da desigualdade de renda
e atuar preventivamente em face das situaes de vulnerabilidade e risco social.
Ou seja, em um horizonte amplo, de integrao de medidas compensatrias
com medidas preventivas, que podemos falar de um sistema de garantia de
renda no pas. Em que pese a ampla cobertura instalada e as diversas funes
desempenhadas, os desafios continuam sendo expressivos neste campo, parti-
cularmente no que diz respeito dualidade da proteo social brasileira, em
um modelo que opera com princpios, instituies, oramentos e fundos pbli-
cos diferenciados.
Por fim, necessrio recusar enfaticamente o acantonamento da temtica
da pobreza na rbita exclusiva dos programas de garantia de renda ou mesmo
da poltica social. No se pode minimizar a complexidade do debate sobre a
relao entre poltica social e o desenvolvimento nacional. Em uma perspectiva
de desenvolvimento com equidade, a poltica social tem um papel importante a
cumprir o qual se traduz em trs eixos distintos:64 i) direitos sociais como pro-
motores de oportunidades e capacidades necessrias incluso social dos grupos
historicamente alijados dos benefcios do crescimento econmico; ii) redistri-
buio da renda, promovendo igualdade e induzindo o investimento produtivo;
e iii) induo da demanda efetiva por meio do gasto social.
Diante de tal paradigma de desenvolvimento, constata-se um relativo
sucesso da poltica social brasileira conduzida ps CF/88, na medida em que
prov algumas das dotaes de bens primrios e capacidades essenciais ao
desenvolvimento com equidade (DELGADO; THEODORO, 2005). Efetiva-
mente, a poltica social vem contribuindo para a construo de um novo patamar
de integrao e de coeso social, fortalecendo direitos, promovendo igualdade e
alterando o quadro da pobreza. H que reconhecer, contudo, seu limitado alcance
redistributivo, que por sua vez se relaciona ao carter regressivo do seu financia-
64. Sobre o paradigma de desenvolvimento com equidade bem como sua relao com a poltica social, consultar
Delgado e Theodoro (2005).
mento.
Por outro lado, como mostrar o captulo 3 desta publicao, o gasto social
cumpre um papel importante e dinmico na economia brasileira, sendo que os
programas e polticas mais progressivos so exatamente aqueles cuja contribuio
mais efetiva para o crescimento econmico. Em suma, considerando o arranjo
da poltica social com sua orientao para a igualdade e o impacto econmico
do gasto social, pode-se concluir que a poltica social em vigor se coaduna com
um projeto de desenvolvimento com justia, em que pese a necessidade de aper-
feioamento, inclusive do seu financiamento.
Contudo, h um limite claro quanto ao alcance da poltica social, quando
se vislumbra uma efetiva alterao das relaes sociais e da forte desigualdade que
elas reproduzem. Neste sentido necessrio reconhecer a relevncia do modelo
de crescimento econmico perseguido, e no apenas do seu ritmo ou intensidade.
Trata-se fundamentalmente do modo como o processo de crescimento incorpora
ou no as parcelas da PEA desocupadas ou subocupadas, em particular aqueles
trabalhadores com menor qualificao. No caso dos instrumentos de garantia de
renda, seu impacto encontra o limite colocado pelo desafio de ofertar, s popula-
es mais vulnerveis, oportunidades para uma melhor insero laboral, dada pela
maior produtividade do seu trabalho e por relaes de trabalho mais estruturadas.
A consolidao de uma estratgia de desenvolvimento com equidade requer, por-
tanto, tambm um modelo de crescimento econmico que promova a elevao
da produtividade de segmentos da fora de trabalho historicamente excludos dos
mercados estruturados e dos circuitos mais dinmicos do processo de gerao
de riquezas. Certamente, neste ltimo aspecto, a poltica social tem um papel
importante a cumprir, seja na regulamentao das relaes de trabalho, seja na
distribuio dos ganhos de produtividade evitando inclusive sua apropriao
apenas por alguns segmentos de trabalhadores , de modo a efetivamente garantir
a incluso social e a redistribuio de renda. Mas a transformao requer tambm
polticas especficas de fomento produo e ao emprego. Nessa perspectiva, a
alterao da situao social rumo ao paradigma do desenvolvimento com equi-
dade requer essencialmente uma articulao virtuosa entre o arranjo de proteo
social e a poltica econmica; articulao ainda em processo de consolidao.
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CAPTULO 10
DESIGUAIS RESPONSABILIDADES FAMILIARES

DE HOMENS E MULHERES
1 INTRODUO
s mulheres, histrica e culturalmente, cabem os cuidados com a casa e
com a famlia. O trabalho domstico realizado de maneira no remunerada
e sequer contabilizado como trabalho visto como atribuio natural das
mulheres, independentemente de sua idade, condio de ocupao, nvel
de renda. Assim, no sculo XXI, as mulheres continuam respondendo
pelas tarefas de preparar ou providenciar a comida, cuidar das crianas, dos
idosos, dos enfermos e das pessoas com deficincia, manter a higiene do
espao domstico e das roupas dos membros da famlia, zelar pelos cuidados
de sade e de educao de todos, alm de outras atribuies presentes em
alguns contextos especficos, como providenciar gua para a famlia.
Esta configurao est cada vez mais sendo colocada em xeque na
medida em que as mulheres ocupam a cada dia mais espao no mercado de
trabalho. A tradicional diviso sexual do trabalho, com um homem provedor
encarregado do trabalho produtivo e uma mulher cuidadora exclusiva, res-
ponsvel pelo trabalho reprodutivo, d lugar a um arranjo no qual mulheres
e homens realizam o trabalho produtivo enquanto o trabalho reprodutivo
continua a cargo das mulheres. Devido a este encargo, frequentemente so
vistas como fora de trabalho secundria e se inserem no mercado de trabalho
de maneira mais precarizada. Ou seja, as transformaes vm ocorrendo no
mbito do mercado de trabalho e ainda assim com fortes limitaes, como
ser visto a seguir , enquanto o espao domstico e a responsabilizao das
mulheres pelo trabalho nele realizado permanecem praticamente intocados.
Este descompasso traz importantes impactos no somente para as mulheres,
que passam a ter uma injusta sobrecarga de trabalho, que as prejudica em outros
campos da vida, mas tambm sobre os homens, as crianas, os empregadores e os
servios pblicos. O Estado de Bem-Estar Social se organizou com base em um
arranjo familiar que conta com o trabalho feminino para suprir as lacunas dos
servios pblicos. As polticas sociais esto calcadas em grande medida em um
modelo tradicional de famlia e, com isso, em tradicionais convenes de gnero.
Isto hoje se configura um problema. E este problema pode se agravar com

o envelhecimento da populao brasileira. Se no existe creches pblicas para
todas as crianas desde tenra idade, ou educao em tempo integral, ou servios
de sade adequados aos horrios de trabalho de mes e pais trabalhadores, tm-se
menos ainda servios pblicos de atendimento e cuidados com a populao idosa.
As mulheres se inserem mais no mercado de trabalho, mas continuam se encarre-
gando dos afazeres domsticos, ao passo que a populao idosa segue crescendo e no
h servios disponveis para os cuidados que exige. O resultado desta equao que
teremos uma importante lacuna de polticas sociais a ser enfrentada nos prximos anos.
Muitos pases da Europa vm encarando esta problemtica h alguns anos
e adotando polticas que se adquem melhor aos novos arranjos familiares e com
vista a promover relaes de gnero mais igualitrias.
Sem dvida, pensar as perspectivas da poltica social brasileira sem considerar
o desafio de transformar a diviso sexual do trabalho e promover a conciliao
entre trabalho, vida familiar e vida pessoal empreender uma anlise pela metade.
A seguir, sero apresentados alguns dados que ilustram tanto as trans-
formaes ocorridas nos ltimos anos nas posies ocupadas por mulheres e
homens na sociedade brasileira, quanto as continuidades no que diz respeito
atribuio feminina pelos afazeres domsticos e os impactos que traz sobre a
insero das mulheres no mercado de trabalho. Em seguida, ser realizada uma
reflexo terica sobre esta questo. As duas sees visam embasar a reflexo
sobre as perspectivas da poltica social no que diz respeito s relaes de gnero.
2 MULHERES E TRABALHOS: MUDANAS E CONTINUIDADES1

2.1 Mudanas na sociedade e no mundo do trabalho
A sociedade brasileira vem atravessando importantes transformaes polticas,
econmicas e sociais nas ltimas dcadas. Essas transformaes afetam e envol-
vem homens e mulheres de maneira diferenciada.
Muitas das mudanas so percebidas no mbito da famlia. Os ncleos familia-
res esto cada vez menores, pois as brasileiras tm cada vez menos filhos. Em 1992, a
taxa de fecundidade total era de 2,8 filhos por mulher; em 2008, era de somente 1,8.2
O arranjo familiar mais comum ainda o de casal com filhos, contudo sua
importncia vem caindo ao longo dos ltimos anos. Em 1993, correspondia a
62,6% das famlias brasileiras; em 2008, caracterizava 48,2% delas. Paralela-
mente, ganham importncia as famlias monoparentais e unipessoais, e, ainda
1. Esta seo se baseou no Comunicado do Ipea n. 40 (IPEA, 2010b). Salvo quando citado diferentemente, todos os
dados apresentados no documento tm como fonte a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
2. Em 1970, era de 5,8 filhos por mulher.
Desiguais Responsabilidades Familiares de Homens e Mulheres 421
que timidamente, vem crescendo o nmero de casais sem filhos. Em todos esses
modelos, cada vez mais mulheres so identificadas como principais responsveis
pela famlia: em 1993, 22,3% dos arranjos familiares eram chefiados por mulhe-
res; em 2008, chegou-se a 35%. Chama ainda mais ateno o aumento signifi-
cativo de famlias nas quais as mulheres mesmo com cnjuge so identificadas
como pessoa de referncia. Entre 1998 e 2008, esse nmero subiu de 2,4% para
9,1% dos arranjos familiares com cnjuge sendo chefiados por mulheres.
Somado a isso, a populao est cada vez mais urbanizada a taxa de
urbanizao chegou a 83,8% em 2008, com as regies metropolitanas (RMs)
concentrando 30% dos brasileiros. Est tambm mais escolarizada: em 1998,
as mulheres com 15 anos ou mais tinham, em mdia, seis anos de estudo; dez
anos mais tarde, chegaram a 7,6 anos, comparados a 7,2 anos entre os homens
que tinham 5,8 anos em 1998. Em 2008, 56,8% das jovens de 15 a 17 anos
frequentavam o ensino mdio, comparados a 44,4% dos jovens do sexo mas-
culino. No ensino superior, a taxa de frequncia das mulheres de 18 a 24
anos era de 15,7% e a dos homens, de 11,8%. No total de estudantes que
frequentavam este nvel de ensino, para cada 100 alunos havia 133 alunas no
ano de 2008.
Todos esses dados refletem mudanas nas posies ocupadas por homens
e mulheres dentro e fora da famlia. Em um movimento de retroalimentao,
a grande entrada das mulheres no mercado de trabalho nas ltimas dcadas
em alguma medida alavancada por sua escolarizao traz transformaes nos
domiclios, as quais, por sua vez, geram impactos no mercado de trabalho.
Com isso, se, em 1998, 52,8% das brasileiras com 15 anos ou mais
estavam ocupadas ou procura de emprego, em 2008 j eram 57,6% as que
participavam do mercado de trabalho. No mesmo perodo, a taxa de partici-
pao dos homens flutuava de 82% para 80,5%. Ou seja, como um reflexo
das demais transformaes, as mulheres vm ganhando o mercado de traba-
lho, o que representa um avano importante, tendo em vista as possibilida-
des que isto traz para a conquista da autonomia e para a realizao pessoal.
No entanto, h de ressaltar duas questes fundamentais: a insero
das mulheres tende a ser mais precarizada e a entrada no mercado de tra-
balho no faz com que as mulheres se desobriguem dos afazeres domsti-
cos. Esses dois pontos esto inter-relacionados e sero analisados a seguir.
Se as dificuldades para entrar no mercado de trabalho so maiores para
as mulheres, para nele permanecer e encontrar uma colocao tambm o
so. E, quando elas conseguem, ocupam posies mais precarizadas e aufe-
rem, na mdia, rendas inferiores s dos homens.
Em 2008, 9,6% das mulheres economicamente ativas estavam desemprega-

das, enquanto a cifra para os homens era de 5,2%. O tempo de desemprego das
mulheres tambm tende a ser maior.3
Uma das explicaes para este fato relaciona-se exatamente menor disponibi-
lidade das mulheres para o mercado de trabalho e s condicionalidades para aceitar
um emprego advindas de suas atribuies domsticas. Desta forma, muitas vezes as
mulheres no podem assumir postos que exijam jornadas de trabalho mais ampliadas
ou buscam encontrar emprego em locais prximos residncia ou escola dos filhos.
Uma vez ocupadas, as mulheres trabalham proporcionalmente mais em
posies precarizadas: em 2008, 42,1% das mulheres ocupadas com 15 anos
ou mais estavam em ocupaes consideradas precrias. Eram empregadas sem
carteira (13,7%), trabalhadoras domsticas (15,8%), trabalhadoras sem remu-
nerao (6,3%), trabalhadoras na produo para o prprio consumo ou na
construo para o prprio uso (6,3%). Em todas essas ocupaes elas so propor-
cionalmente mais encontradas que os homens, salvo no emprego sem carteira.
O trabalho sem remunerao uma realidade para muitas brasileiras especial-
mente no campo: no setor agrcola chega a 28,5% a proporo de ocupadas sem
rendimento. Este nmero s no maior porque o IBGE no considera o trabalho
domstico como atividade econmica e, por isso, as mulheres que se dedicam somente
a ele so consideradas inativas e no ocupadas sem remunerao. Essa cifra caiu nos
ltimos anos era de 36,7% em 1998 mas ainda elevada em grande medida
devido invisibilidade do trabalho produtivo feminino nas reas rurais. Sobretudo na
agricultura familiar, o trabalho produtivo e rentvel das mulheres visto inclusive
por elas prprias, muitas vezes como uma extenso do trabalho reprodutivo. Alm
disso, as trabalhadoras rurais so excludas dos processos de negociao e comercializa-
o, permanecendo sem renda, dependentes e com seu trabalho invisibilizado.
No caso do mercado de trabalho urbano, muitas autoras4 apontam para a
existncia de uma polarizao da insero das mulheres. Se de um lado existe todo
o contingente de trabalhadoras precarizadas considerados o nvel de renda, for-
malizao, vnculo de trabalho, condies de trabalho , no outro extremo, h um
crescente grupo de profissionais liberais mais escolarizadas e bem remuneradas.
De fato, nos ltimos anos tanto a renda quanto os nveis de formalizao
aumentaram entre os trabalhadores e trabalhadoras no Brasil. Com isso, entre
1998 e 2008, diminuiu de 48,3% para 42,1% a proporo de trabalhadoras em
ocupaes precrias entre os homens, reduziu-se de 31,2% para 26,2%.
3. Nas RMs pesquisadas pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), do Departamento Intersindical de Estatstica
e Estudos Socioeconmicos (Dieese), o tempo despendido na procura por trabalho maior para as mulheres. So Paulo
uma importante exceo. A ttulo de exemplo, enquanto as desempregadas em Salvador gastavam em mdia 19
meses procura de emprego, os homens gastavam 15 meses (dados de outubro de 2009).
4. Ver, por exemplo, Bruschini e Lombardi (2000).
Na outra ponta do mercado de trabalho, encontra-se, tambm em crescimento,

um grupo de profissionais em posies de prestgio social e com boas remuneraes.
So as trabalhadoras de nvel superior, que enfrentam dificuldades no mercado de
trabalho, tambm relacionadas discriminao de gnero, mas diferentes daquelas
encaradas pelas ocupadas em postos de m qualidade, como ser visto em seguida.
Apesar desta polarizao, quando se examina a renda que homens e mulhe-
res auferem do trabalho, a desigualdade se torna ainda mais evidente. O grfico
a seguir apresenta a evoluo do rendimento mdio do trabalho por sexo, entre
2002 e 2008. Observa-se que houve uma melhora para trabalhadores e para
trabalhadoras. Em 2002, elas recebiam 62,6% da renda deles. Sete anos mais
tarde, chegaram a 65,5%. Isto , alm da melhora para todos, houve uma ligeira
aproximao entre homens e mulheres. Entretanto, possvel supor que, caso
no sejam adotadas aes especificamente voltadas para enfrentar as desigualda-
des de gnero, a equiparao no ser alcanada nas prximas dcadas.5
GRFICO 1
Rendimento mdio do trabalho por sexo Brasil, 2002-2008
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
Obs.: Rendimentos em reais constantes, atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) de setembro de 2008.
5. Uma srie histrica mais extensa tambm confirma exatamente a lentido desta aproximao. Aqui, optou-se por
apresentar os anos recentes, tendo em vista principalmente os dados sobre tempo dedicado aos afazeres domsticos,
disponveis somente a partir de 2001.
Algumas causas dos diferenciais de rendimento esto nas jornadas de trabalho

remunerado menores das mulheres e na prpria ocupao de postos de m qualidade
e que, portanto, remuneram mal. Outra importante causa para esta discrepncia
est na existncia de barreiras para a ascenso profissional das mulheres nos ambien-
tes de trabalho, anlise que se aplica no caso das profissionais mais escolarizadas.
Trata-se do chamado teto de vidro, isto , a segregao hierrquica dos
postos de trabalho o que resulta na baixa representao de mulheres em car-
gos de comando das organizaes. Essa representao desproporcionalmente
inferior sua participao na fora de trabalho, e observada mesmo quando h
mulheres com capacidades produtivas idnticas s dos colegas do sexo masculino.
Conhecer melhor este processo fundamental, no s porque certamente explica
parte da desigualdade de gnero no mundo do trabalho, mas tambm porque
permite revelar prticas organizacionais que muitas vezes so difceis de obser-
var com base nos dados estatsticos convencionais. Estas prticas organizacionais
reproduzem os esteretipos e as convenes de gnero que atribuem s mulheres
a responsabilidade pelos cuidados ou que no consideram as necessidades dife-
renciadas de mulheres e de homens que tm responsabilidades familiares, pois
a ocupao de postos de poder demanda trabalhar em jornadas extensas, muitas
viagens e, portanto, maior tempo disponvel para o trabalho.
Em estudo recentemente lanado, Coelho, Fernandes e Foguel (2010)
investigaram empiricamente a existncia de diferenas nas empresas entre
homens e mulheres na probabilidade de serem promovidos, no tempo que levam
para serem promovidos e no ganho salarial aps a promoo. Com base nos
dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Traba-
lho e Emprego (MTE), os autores chegam concluso de que, embora os ganhos
salariais ps-promoo sejam aproximadamente iguais, a probabilidade de as
mulheres serem promovidas sistematicamente inferior dos homens mesmo
em empresas multinacionais, nas quais a mobilidade ascendente superior s
nacionais para ambos os sexos. Tambm h evidncia de que, pelo menos nas
empresas nacionais, as mulheres levam mais tempo para serem promovidas do
que os homens. Cabe lembrar que o estudo isolou a influncia de variveis como
idade, ocupao, tamanho da firma e grau de produtividade o que sugere que
as barreiras promoo das mulheres permeiam todo o setor industrial.
No caso do setor pblico, h indcios de que ocorram fenmenos semelhan-
tes. Vaz (2010) aponta evidncias de importantes mecanismos que reproduzem na
administrao pblica brasileira o teto de vidro observado nas grandes empresas
privadas. O primeiro decorre do fato de que os cargos de direo so nomeados
discricionariamente portanto, abrindo espao para que no topo da hierarquia
se manifeste a seletividade em favor dos homens. Dados coletados pela autora no
Boletim de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG)

relativos aos cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS) apontam que
em novembro de 2008 as mulheres representavam 45% das pessoas nomeadas no
nvel 1 (mais baixo), mas apenas 20% no nvel 6 (mais alto).6 Isto se repete na car-
reira acadmica: na prpria Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),
as mulheres representavam cerca de um tero dos docentes ativos e de chefes de
departamento, mas apenas um stimo dos postos diretivos mais altos (direes
de institutos e pr-reitorias). A autora aponta que este resultado possivelmente
no se deve apenas a prticas abertamente discriminatrias, mas tambm difi-
culdade em conciliar as responsabilidades familiares que continuam a recair
desproporcionalmente sobre as mulheres e a vida profissional. Da se segue que
(...) o que muitas vezes interpretado como desinteresse feminino pela car-
reira, ou ainda falta de ambio, frequentemente resulta da antecipao, por parte
das mulheres, de dificuldades para atender simultaneamente s responsabilidades
familiares e profissionais (VAZ, 2010, p. 34).
2.2 Continuidades no trabalho domstico remunerado e no remunerado

As maiores responsabilidades familiares das mulheres esto no cerne da articu-
lao entre os dois polos opostos de sua insero no mercado de trabalho as
mais precarizadas, de um lado, e as mais escolarizadas, por outro.
Apesar de todos os avanos e da presena cada vez maior das mulheres
no mercado de trabalho, uma conveno de gnero continua praticamente
intocada. Trata-se daquela que relaciona mulheres, feminino e feminilidade
aos chamados afazeres domsticos. Muitas conquistas so alcanadas e bar-
reiras so quebradas, mas neste quesito, muito pouco se v de transformao.
Isto se torna ainda mais evidente quando se olha para um fenmeno to pre-
sente na realidade, o trabalho domstico remunerado. Sua importncia quantitativa
reflete uma dinmica que faz com que a mulher que se insere no mercado de traba-
lho e possui renda familiar suficiente delegue o trabalho domstico a outra mulher.7
Desta forma, tem-se que os dois polos opostos de insero das mulheres no
mercado de trabalho so, na verdade, complementares. As mulheres mais esco-
larizadas se lanam ao mercado de trabalho porque podem delegar as atividades
que lhes so atribudas no mbito das famlias a outras mulheres. Muitas destas,
por sua vez, delegam a outras mulheres, em regime remunerado, ou de favores.
Com isto, forma-se um verdadeiro encadeamento de mulheres na sociedade bra-
sileira, que se ligam por meio da atribuio pelas atividades domsticas. Quanto
mais na ponta de tal encadeamento se encontram, mais penalizadas as mulheres.
6. Os dados mais recentes divulgados so de novembro de 2009 e apresentam os mesmos percentuais.

7. O texto de Hirata e Kergoat (2007) analisa de maneira evidente a preponderncia da delegao sobre a conciliao.
Das 16,5 milhes de mulheres ocupadas em posies de m qualidade,

em 2008, 6,2 milhes eram trabalhadoras domsticas. Esta a ocupao que
mais emprega brasileiras na atualidade. Em termos absolutos, vem crescendo
nos ltimos anos: em 1998, eram 4,7 milhes de trabalhadoras domsticas.
O trabalho domstico remunerado se configura, portanto, como uma
porta de entrada das mulheres no mercado de trabalho. E se trata de uma
ocupao revestida de preconceitos e estigmas e marcada pela precarizao,
caracterizada pelos baixos nveis de remunerao e de formalizao.
O trabalho domstico remunerado no Brasil se constituiu histrica e persis-
tentemente como uma atividade feminina e negra. Revela-se, portanto, um dos
nichos contemporneos de exposio do legado histrico patriarcalista e escravo-
crata, perpetuadores das desigualdades de gnero e de raa no pas.
Sua desvalorizao se traduz na grande desproteo social que atinge essa
parcela da fora de trabalho brasileira e, sobretudo, no renitente tratamento desi-
gual recebido no que tange ao acesso e garantia de direitos trabalhistas. Em 2008,
somente 25,8% das trabalhadoras domsticas possuam carteira de trabalho assi-
nada e apenas 29,3% contribuam para instituto de previdncia social. Nas regi-
es Norte e Nordeste, os nveis de formalizao das trabalhadoras domsticas so
assustadoramente baixos. Observa-se, portanto, que o movimento de formalizao
do mercado de trabalho percebido nos ltimos anos no Brasil no foi sentido na
mesma magnitude na classe das trabalhadoras domsticas. Apesar de ter havido
melhoras nos ltimos anos, ainda so tmidas diante do problema a ser enfrentado.
Da mesma forma, o movimento de incremento dos rendimentos dos trabalhado-
res brasileiros a partir de 2004 no foi sentido na mesma magnitude por essa categoria.
A anlise de suas remuneraes mdias revela a desvalorizao deste trabalho. A renda
mdia mensal advinda do trabalho entre as trabalhadoras domsticas era de R$ 350,77
em 2008, isto , sequer alcanava o salrio mnimo ento vigente, de R$ 415,00.
TABELA 1
Informaes selecionadas sobre trabalhadoras domsticas Brasil, 1998 e 2008
19981 2008
Total de trabalhadoras domsticas
4,7 6,2
(milhes)
Proporo de trabalhadoras domsticas
16,9 15,8
no total de ocupadas (%)
Escolaridade das trabalhadoras domsti-
4,5 5,9
cas (anos de estudo)
Renda mdia do trabalho das trabalha-
315,09 350,77
doras domsticas (R$)2
Fonte: PNAD/IBGE.
Notas: 1 Exclusive a populao rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
2
Valores de setembro de 2008.
Uma boa definio da situao enfrentada pelas trabalhadoras domsticas

pode ser identificada no complexo de Tia Anastcia (SALES JR., 2006). Tal
expresso refere-se forma como se estabelecem as relaes entre as trabalhadoras
domsticas e seus empregadores, da domstica como se fosse da famlia ou quase
da famlia. O processo de transformao das relaes de trabalho em termos afeti-
vos relativos esfera do parentesco escamoteia relaes de poder e de desigualdade
e enfraquecem a luta pela garantia dos direitos trabalhistas dessas trabalhadoras.
Por meio desse complexo atuam interseccionalmente dois marcadores
sociais produtores de desigualdades no Brasil: raa e gnero. De um lado, ele
explicita o carter marcadamente racista da sociedade brasileira porque se ori-
gina da integrao subordinada da populao negra no pas (SALES JR., 2006)
e, de outro, revela a naturalizao dessa atividade como de responsabilidade
das mulheres por dot-las de atributos, como zelo, abnegao, reproduo que
compem esteretipos de um determinado modelo de feminilidade vigente no
pas. Alm disso, por ser considerada de responsabilidade natural das mulhe-
res, a atividade restrita esfera do domstico, no tem o seu valor econmico
nem social reconhecido, o que a torna desprestigiada (IPEA, 2009b, p. 20).
Uma anlise da entrada das mulheres no mercado de trabalho no ser com-
pleta, portanto, sem um exame da presena das trabalhadoras domsticas. Elas
representam a categoria na qual se entrecruzam as trs principais caractersticas
do trabalho feminino no Brasil nos ltimos anos: o aumento das mulheres no
mercado de trabalho em um polo precarizado, o aumento da presena feminina
em um polo mais desenvolvido e a persistente preponderncia das mulheres na
realizao do trabalho domstico. Esta preponderncia se d tanto no emprego
domstico quanto na responsabilidade pelos afazeres domsticos e se explica em
grande medida pela naturalizao da obrigao feminina por essas atividades.
Responder pelo cuidado de filhos e filhas, idosos, pessoas com deficincia
e familiares doentes, alm de cuidar de todas as tarefas relacionadas limpeza
da casa, higiene e alimentao, constitui trabalho cotidiano e indispens-
vel para a reproduo da sociedade. E este trabalho cultural e historicamente
ainda atribudo s mulheres. A exclusividade feminina de gestar, parir e
amamentar se estende, portanto, a todas as demais tarefas para as quais no
importaria o sexo de quem as realiza. Cabe lembrar, ainda, que nem todas as
mulheres vivem a maternidade e que, mesmo no caso das famlias com filhos,
essas tarefas exclusivamente femininas acabam por no tomar tanto do decurso
do tempo das famlias hoje em dia, devido reduo do nmero de filhos.
Contudo, as leis, as polticas e os servios pblicos organizam-se com base em
um modelo de famlia que vem cada vez mais perdendo a importncia, o de casal
com filhos com um homem como provedor exclusivo e uma mulher unicamente
como cuidadora. Desta forma, refora-se e se reproduz a cada dia a naturalizao
da obrigao feminina pelos afazeres domsticos. Por consequncia, independente-

mente da idade, da posio na famlia chefe ou cnjuge , do estado da ocupao,
da classe social, as mulheres ainda so as que respondem pelo trabalho domstico.
Em 2008, 86,3% das brasileiras com 10 anos ou mais afirmaram realizar
afazeres domsticos, contrapostos a 45,3% dos homens. Alm desta diferena,
enquanto as mulheres despendiam em mdia 23,9 horas por semana, os homens
gastavam 9,7 horas. No caso das mulheres em famlias com rendas inferiores a
meio salrio mnimo per capita e tambm s mulheres na posio de cnjuge, o
tempo dedicado aos afazeres domsticos quase alcana 30 horas semanais. H
indcios de que o tipo de trabalho tambm diferenciado entre homens e mulhe-
res. Eles em geral tendem a realizar mais tarefas externas como cuidar do jardim
ou do carro e espordicas pequenos consertos, por exemplo , enquanto elas
se incumbem das tarefas mais internas e cotidianas, como cuidados com os filhos,
limpeza da casa, lavar e passar roupa etc. Desde que o IBGE levanta esta questo,
o tempo despendido vem caindo para homens e para mulheres, que, em 2001,
gastavam, respectivamente, 10,9 e 29,0 horas semanais com trabalhos de casa
(tabela 2). A mdia de tempo gasto vem caindo, portanto, mais intensamente para
as mulheres, uma vez que as tecnologias e os novos hbitos como almoar fora
de casa tm maior impacto sobre elas. Uma das explicaes para esta reduo
est na ampliao do acesso a bens e servios, como gua encanada, saneamento,
eletrodomsticos, que facilitam a vida de quem responde pelo trabalho domstico.
TABELA 2
Proporo de pessoas com 10 anos ou mais que realizam afazeres domsticos e
nmero mdio de horas semanais dedicadas aos afazeres domsticos, por sexo
Brasil, 2001 e 2008
2001 2008
Homens Mulheres Homens Mulheres
Realizam afazeres
42,6 % 89,6 % 45,3 % 86,3 %
domsticos
Nmero mdio de
horas semanais
10,9 29,0 9,7 23,9
dedicadas aos afazeres
domsticos
Fonte: PNAD/IBGE.
Mesmo as mulheres ocupadas afirmaram gastar 20,89 horas semanais com

os afazeres domsticos, ao passo que os homens ocupados gastavam 9,2 horas.8
Como no poderia deixar de ser, a sobrecarga de trabalho produzida por essa
8. Os dados devem ser aprofundados. Por isso, uma pesquisa de uso do tempo ser realizada nacionalmente pelo IBGE
para que se possa mensurar de fato a magnitude do trabalho no remunerado de homens e mulheres.
atribuio primordial s mulheres pelo trabalho domstico, reforada pelas ins-

tituies, influi diretamente na sua insero no mercado de trabalho. Influencia
as possibilidades de entrada no mercado de trabalho, de conseguir emprego e a
ocupao de postos mais precrios devido necessidade de procurar trabalho
mais perto de casa, ou de jornada parcial, ou de aceitar um trabalho apenas no
caso de conseguir arranjos pessoais para cuidado de filhos, doentes etc. Influen-
cia tambm nas possibilidades de ascenso no emprego, pois ou as mulheres
tm de fato menor disponibilidade para ocupar cargos de poder ou esbarram
no entendimento generalizado de que no tm as mesmas condies que os
homens, pois mesmo que haja disponibilidade para participao, os esteretipos
associados s responsabilidades familiares no as colocam como potenciais can-
didatas a ocupar cargos mais prestigiados. Isto persiste mesmo em um contexto
em que as mulheres tm cada vez menos filhos e outras tantas no os tm.
As atividades domsticas, contudo, so de interesse de toda a sociedade.
Famlias, Estado e empresas devem, portanto, se responsabilizar pela reproduo
dos membros da sociedade, garantindo-lhes o atendimento s necessidades bsi-
cas ao longo de toda a vida.
Cabe lembrar, ainda, que os afazeres domsticos tm significativo
peso econmico. Tanto que, quando realizados por trabalhadores(as)
remunerados(as), so contabilizados como atividade econmica.
Diante disto, so desejveis no somente aes com vista correspon-
sabilizao, como medidas para mensurar e contabilizar o trabalho doms-
tico no remunerado9 e para valoriz-lo quando realizado por profissionais.
3 O TRABALHO DO CUIDADO NO HORIZONTE DAS POLTICAS SOCIAIS

Os impactos que a ausncia de compartilhamento das responsabilidades fami-
liares tem sobre as desigualdades sociais vm se tornando cada vez mais uma
preocupao tanto de investigadores(as) quanto de gestores(as) de polticas
sociais. Faceta importante das desigualdades de gnero que estruturam a
sociedade brasileira, a economia do cuidado (ZELIZER, 2009) revela-se central
para a anlise sobre as configuraes contemporneas do Estado de Bem-Estar
Social e suas polticas sociais, bem como para o desenvolvimento do pas.
Assim, para se refletir sobre os desafios e oportunidades do desenvolvimento
brasileiro no vasto campo formado pela interseco entre as desigualdades de
gnero e as polticas sociais, como situao-problema a ser escrutinada elegeu-se
o fato de que o trabalho do cuidado com a famlia , ainda, de responsabilidade
9. Este tipo de mensurao realizado em outras partes do mundo. No Brasil, um estudo neste sentido foi publicado
por Melo, Considera e Di Sabbato (2007).
das mulheres. primeira vista tal afirmao parece se referir a um conjunto

muito restrito e localizado de fenmenos como as atividades envolvidas no coti-
diano da vida domstica. Essa interpretao, no entanto, no gratuita.
Adotando-se uma perspectiva histrica, no mundo ocidental temos, de um
lado, o cuidado como um valor social relativo intimidade, ao afeto e pessoalidade
(TRONTO, 2002). Ele est associado, portanto, esfera do privado, espao por
excelncia da famlia, tomada como uma instituio humana universal, lugar do afeto
e da cooperao e que se constitui em uma oposio simblica ao mundo pblico, do
trabalho, da poltica (COLLIER; ROSALDO; YANAGISAKO, 1992).10
De outro lado, somando-se a essa perspectiva histrica de gnero, esse signifi-
cado estrito do cuidado tradicionalmente dota de sentido um modelo hegemnico
de feminilidade ocidental (TRONTO, 1997). mulher, e mais especificamente,
mulher-me cabem os cuidados com a casa, com a prole e, metonimicamente, com
a reproduo da sociedade. Em sntese, a partir dessa forma comum de se conceber
o cuidado no nosso imaginrio social, temos que quando cuidamos, no pensamos
em termos da sociedade, antes pensamos nos nossos entes mais prximos e nas suas
necessidades particulares (TRONTO, 2002).
A fim de seguir a sugesto de Tronto, a de (...) nos comprometer a trans-
formar o cuidado em um valor central nas sociedades democrticas e democra-
tiz-lo (2007, p. 298), no mbito desta anlise atribumos ao termo um sentido
mais amplo. Pois falar em cuidado e em trabalho de cuidado, ou prticas do
cuidado, no falar somente em famlias pobres com crianas pequenas. Todo
ser humano, ao longo de sua vida, precisou, precisa e/ou precisar de cuidado
em algum momento. Isto diz respeito a toda a humanidade. Uma vez que o
trabalho de cuidado realizado majoritariamente pelas mulheres e esta confi-
gurao tem razes ideolgicas e consequncias importantes, no possvel falar
dele e da sua interseco com as polticas sociais sem uma perspectiva de gnero.
A amplitude da definio deve-se necessidade de enfocar a triangulao
entre desigualdades de gnero, polticas sociais e cuidado e, para tanto, abarcar as
diferentes dimenses e questes dela derivadas: concepes de cuidado, prticas de
cuidado, instituies voltadas ao cuidado, polticas de cuidado, moralizao do cui-
dado etc. Assim, problematizar a economia do cuidado questionar sobre o sistema
de (...) bem-estar social, a compensao de prestadores de servios de cuidado
pagos, o fornecimento adequado de cuidados para crianas, doentes e velhos e a
segurana econmica de prestadores no-pagos (ZELIZER, 2009) e, fundamen-
talmente, a distribuio desigual das responsabilidades pelo cuidado na sociedade.
10. Cabe registrar que aqui se toma o termo cuidado no seu sentido mais ampliado, o correspondente ao care da
literatura internacional, e no o cuidado no sentido mais usual no Brasil, que se refere atividade desenvolvida por
profissionais que se dedicam normalmente a pessoas idosas, os chamados cuidadores ou cuidadoras.
Segundo a sociloga Zelizer (2009), as renitentes polmica, desvalorizao,

sentimentalizao e incompreenso que envolvem a economia do cuidado das
sociedades ocidentais se devem ao dilema posto por parmetros morais ocultos
que se revelam na relao entre uma suposta invaso da intimidade por prestado-
res de servios desconhecidos e a uma pretensa monetarizao do afeto. Tal dilema
redunda no desprestgio, na no regulamentao e na precarizao do trabalho de
cuidado, por exemplo, que sob a gide do afeto, escamoteia desproteo social,
como no caso das trabalhadoras domsticas no Brasil.
O caso da precarizao do trabalho domstico um entre os inmeros
efeitos identificveis da forma como o trabalho do cuidado concebido na
sociedade brasileira e incorporado no sistema de proteo social atualmente
e faz parte do centro das preocupaes das crticas de estudiosos(as) femi-
nistas e de gnero configurao histrica do Estado de Bem-Estar Social.
Partindo-se de uma perspectiva de gnero, uma das principais crticas ao
Estado de Bem-Estar Social refere-se identificao de que a sua construo
se assentou na diviso sexual do trabalho a partir das concepes de mulher
cuidadora e homem provedor. Ou seja, mesmo trabalhando fora de casa, as
mulheres so percebidas como mes e esposas, cuidadoras e trabalhadoras do
lar, as responsveis pela proviso da reproduo social das famlias. Por sua vez,
os homens so percebidos como provedores a partir do trabalho remunerado
fora de casa (GAMA, 2008). Tendo tais convenes de gnero como parmetro
oculto para a concepo do bem-estar, (...) a proviso de proteo social e as
polticas sociais afetam de maneira distinta as condies de vida de homens e
de mulheres nos diferentes tipos de Welfare State (op. cit., 2008, p. 45).
Muitos pases desenvolvidos vm, pelo menos desde os anos 1990, depa-
rando-se com a necessidade de adotar e aprofundar polticas para responder s
demandas das famlias por trabalho de cuidado.
Com vista a analisar esse tipo de polticas em um conjunto de pases, Gor-
nick e Meyers (2007) propem uma tipologia para as perspectivas ideolgicas
preponderantes em cada pas sobre emprego, cuidado e relaes de gnero.
De acordo com as autoras, ainda que no necessariamente de maneira direta,
essas perspectivas ideolgicas informam a adoo de polticas diferenciadas
voltadas para as famlias. Dessa forma, temos: uma perspectiva que enfatiza
o bem-estar da criana e o relaciona ao maior tempo disponvel dos pais; a
perspectiva centrada na conciliao entre trabalho e famlia principalmente
para as mulheres; e a perspectiva que privilegia a igualdade de gnero, especial-
mente no mercado de trabalho. Quando a primeira perspectiva prepondera,
faz sentido adotar polticas de incentivo para pais e mes que optam por ficar
em casa para cuidar dos filhos como remuneraes, subsdios e licenas. Se a
prioridade buscar maior equilbrio entre trabalho e famlia e facilitar a vida

da mulher que trabalha fora, so adotadas polticas de flexibilizao do tempo
de trabalho trabalho em tempo parcial, trabalho remoto etc. Por fim, se a
prioridade incentivar a igualdade entre homens e mulheres, as polticas pro-
postas so expanso e melhoria dos servios de cuidado como creches, escolas
(e asilos) e mais opes de licenas remuneradas para os homens.
As polticas mais comuns dessa natureza, considerando-se alguns
pases da Europa e os Estados Unidos, so principalmente as de licena
famlia, de regulamentaes da jornada de trabalho e de servios de educa-
o e cuidado infantil (GORNICK; MEYERS, 2007). De acordo com as
autoras, as polticas voltadas para as famlias so os principais determinantes
dos padres dominantes do trabalho de cuidado realizado por pais e mes,
divises sexuais do trabalho e bem-estar das crianas. Um dos argumentos
centrais , portanto, o de que o padro de vida de pais e filhos fortemente
influenciado pela configurao das polticas sociais. As polticas nas reas de
famlia e trabalho impactam o tempo que pais e mes dedicam a seus filhos;
a diviso entre homens e mulheres do trabalho remunerado e do trabalho
no remunerado e os resultados e benefcios obtidos pelas crianas.
Para o enfrentamento desse dilema contemporneo do Estado de Bem-
Estar Social, em diferentes pases se tem adotado polticas denominadas women
friendly, voltadas para a conciliao entre trabalho e vida familiar, visando
equidade de gnero. Tais polticas sociais, no entanto, se analisadas do ponto
de vista da efetiva promoo da equidade de gnero, tm se revelado ineficazes
por, ironicamente, reforar convenes de gnero que reiteram a responsabili-
dade sobre o cuidado como exclusividade feminina. So predominantemente
as polticas enquadradas no segundo grupo da tipologia de Gornick e Meyers.
Assim, as polticas sociais desenhadas a partir da to elogiada concilia-
o vida familiar vida profissional devem ser analisadas cuidadosamente.
Trata-se, na verdade, de (...) polticas fortemente sexuadas, visto que defi-
nem implicitamente um nico ator (ou atriz) dessa conciliao: as mulhe-
res, e consagra o status quo segundo o qual homens e mulheres no so iguais
perante o trabalho profissional (HIRATA; KERGOAT, 2007, p. 603), e que
trazem, entre outros fatores negativos, a externalizao do trabalho doms-
tico que se traduz na delegao das atividades domsticas a outras mulheres,
beneficiando-se da reproduo da servido domstica (op. cit).
No caso brasileiro, as chamadas polticas relacionadas ao cuidado ainda
no foram incorporadas agenda de modo mais efetivo e refletido. H algumas
importantes excees, mas normalmente quando se fala em conciliar trabalho
e famlia, no Brasil ainda se pensa somente nas trabalhadoras. O registro ainda
o da me que precisa ter suporte para poder trabalhar fora ou porque no

tem companheiro e sustenta a casa sozinha ou para complementar a renda
familiar por meio de um trabalho considerado secundrio ao do homem-
provedor. Essas questes sero examinadas a seguir.
4 PERSPECTIVAS DA POLTICA DO CUIDADO NO BRASIL
4.1 Tendncia de persistir a responsabilizao feminina pelo trabalho domstico

Como visto anteriormente, os dados sobre afazeres domsticos revelam uma impor-
tante e persistente assimetria de gnero. O tempo que as mulheres dedicam aos
afazeres domsticos significativamente maior que aquele dedicado pelos homens,
independentemente da condio na famlia chefe ou cnjuge , da escolaridade,
da renda ou da condio de ocupao (ocupado, desocupado ou inativo). Nas
famlias com filhos menores, tanto homens quanto mulheres despendem mais
tempo com os afazeres domsticos, mas as assimetrias tambm so significativas.
Entre 2001 e 2008, percebe-se uma tendncia de diminuio no tempo dedi-
cado aos afazeres domsticos. Esta tendncia percebida para homens e mulheres,
nas diferentes faixas etrias e nos diferentes tipos de famlia. A queda do tempo
maior para as mulheres, mas o tempo despendido pelos homens tambm se redu-
ziu, o que afasta a hiptese de uma compensao ou de uma aproximao entre
os sexos. Na realidade, supe-se que esta reduo generalizada se deve a um maior
acesso da populao a bens e servios como abastecimento de gua e eletrodo-
msticos e pode ser estar relacionada, ainda, a uma reduo do nmero de filhos.
Outra anlise importante diz respeito gerao dos casais. Se possvel
pensar que a assimetria nas responsabilidades pelo trabalho domstico tenderia
a cair entre os casais mais jovens que cresceram em um contexto diferenciado
no que diz respeito insero das mulheres no mercado de trabalho os nme-
ros apontam permanncia das convenes de gnero. As mulheres de 18 a 24
anos chefes ou cnjuges em famlias de casais com crianas de at 14 anos de
idade gastavam 29,9 horas por semana com os afazeres domsticos em 2008. Os
homens na mesma faixa etria nessas famlias gastavam 9,2 horas semanais. Em
2001, esses valores eram de, respectivamente, 37,9 e 10,4. Isto , seguem a ten-
dncia de queda, mas os diferenciais permanecem os mesmos. Complementando
a comparao intertemporal que limitada tendo em vista o curto espao de
tempo transcorrido desde que a questo passou a ser levantada pelo IBGE, pode-
se comparar os casais mais jovens com os mais velhos. Em 2008, no entanto, as
mulheres com 60 anos ou mais de idade gastavam 33,4 horas por semana com
afazeres domsticos; e os homens, 12,1 horas. Isto significa que a relao entre
tempo despendido por mulheres/tempo despendido por homens pior nos casais
mais jovens. Se se considerarem somente mulheres e homens ocupados, de 18 a
24 anos, na posio de chefes ou cnjuges em famlias de casais com crianas de

at 14 anos, a relao fica ainda pior: 24,9 para 8,7 horas. Ou seja, pode-se dedu-
zir que as mulheres jovens, mes de famlia, que trabalham fora de casa, gastam
2,86 vezes mais tempo que seus companheiros (tabela 3).
TABELA 3
Horas dedicadas aos afazeres domsticos, por sexo, faixa etria e situao de ocupa-
o em famlias de casais com filhos de at 14 anos de idade Brasil, 2001 e 2008
Famlias de casais com filhos de

Horas dedicadas aos afazeres domsticos
at 14 anos
2001 2008
Homens (a) Mulheres (b) (b)/(a) Homens (c) Mulheres (d) (d)/(c)
18 a 24 anos 10,4 37,9 3,64 9,2 29,9 3,25
18 a 24 anos
9,9 29,1 2,94 8,7 24,9 2,86
ocupados(as)
60 anos ou
12,4 35,3 2,85 12,1 33,4 2,76
mais
Fonte: PNAD/IBGE.
Dessa forma, verifica-se que os indcios de transformaes no plano das con-

venes de gnero como o aumento crescente de mulheres chefes entre aquelas
famlias formadas por casais com filhos ainda no se traduzem efetivamente
nas prticas cotidianas internas s famlias vide o tempo dedicado aos afazeres
domsticos desigualmente distribudos entre homens e mulheres (IPEA, 2008).
Esses nmeros servem apenas para ilustrar um trao muito marcante
em diferentes culturas, de diferentes pases: a atribuio dada s mulheres
pelo trabalho de cuidado e outros trabalhos domsticos. A persistncia das
assimetrias somente indica que se trata de uma questo muito arraigada e de
difcil, ou pelo menos lenta, transformao.
Esse quadro pode ganhar contornos diferenciados a partir das mudanas
demogrficas a que o pas vem assistindo. A previso de que a fecundidade
continue caindo e de que a pirmide etria se parea cada vez mais com um barril
nos prximos vinte anos, com menos crianas e jovens do que temos hoje, mais
adultos e muitos mais idosos e idosas. Se a reduo do nmero de filhos tende
a fazer com que o tempo geral gasto pelas famlias com o trabalho de cuidado
tambm diminua, a presena de mais idosos e cada vez com mais idade exi-
gir, mais uma vez, tempo e cuidados por parte das pessoas adultas. Como ainda
so as mulheres que respondem por esse servio, possvel que se assista a um
retrocesso no que diz respeito entrada das mulheres no mercado de trabalho e
ao ganho de autonomia feminina. Isto se agrava tendo em vista que os servios

de cuidado e atendimento a idosos que possuem algum tipo de dependncia so
ainda mais escassos que os servios como creches e pr-escolas.11
Cabe lembrar, ainda, que o cuidado de idosos se configura, em geral,
em atividades que exigem muito, tanto em termos fsicos como psicolgicos.
Se o envelhecimento da populao representa um importante desafio para as pol-
ticas de sade no Brasil, nisto devem ser includos os cuidados mais cotidianos
com idosos com diferentes tipos e nveis de dependncia.
Em 2010, a projeo que tenhamos 46,5 milhes de crianas entre
zero e 14 anos e 13,4 milhes de pessoas com 65 anos ou mais, isto , con-
sideradas idosas de acordo com a legislao brasileira. Em 2022, projetam-se
os valores de 38,5 milhes e 21,6 milhes, respectivamente, para essas popu-
laes. Como pode ser visto pelo grfico, as tendncias so precisamente
inversas para as populaes no topo e na base da pirmide etria.
GRFICO 2
Projeo populacional para crianas e idosos Brasil, 2010-2022
Fonte: PNAD/IBGE.
11. Como apontou o captulo Desenvolvimento, modernizao e condies de vida, deste livro, em 2008 somente 38%
das crianas de at 5 anos frequentavam creche ou pr-escola. Os dados sobre atendimento a idosos ainda se limitam
s informaes sobre idosos institucionalizados, os chamados cuidados de longa durao e, ainda, as informaes
sobre os benefcios a que tm direito idosos em famlias em situao de extrema pobreza Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) e os benefcios previdencirios (CAMARANO, 2006).
4.2 Polticas pblicas de cuidado com perspectiva de gnero

Diante do exposto, coloca-se como horizonte para a poltica social no Bra-
sil hoje a estruturao de uma poltica do cuidado, voltada para todas as
pessoas, em todas as fases de sua vida, com nfase nas crianas e entre elas,
aquelas com menos idade , nas pessoas com deficincia e com doenas que
comprometem sua insero no mercado de trabalho e nas pessoas idosas,
especialmente aquelas mais idosas e/ou com algum tipo de dependncia.
Contudo, no basta pensar polticas de cuidado. Se o objetivo de um pas
democrtico como o Brasil promover a igualdade, isto passa tambm pela
promoo da igualdade entre homens e mulheres. Com isso, as transformaes
das convenes de gnero que determinam que o trabalho domstico seja uma
atribuio feminina devem ser aceleradas por polticas pblicas, assim como vem
ocorrendo em muitos pases desenvolvidos.12
Isto significa que as polticas sociais na rea de educao, assistncia
social, previdncia social, e emprego e renda, de maneira especial devem
atender s demandas que surgem a partir das transformaes sociais, mas
no podem ser neutras quanto questo de gnero. Esta suposta neutrali-
dade tem sido responsvel pela reproduo de muitas desigualdades.
As desigualdades reproduzidas pela famlia so no somente as desigualdades
de gnero, mas tambm as desigualdades sociais. A lacuna de polticas pblicas
de suporte s famlias para as tarefas de cuidado impem custos muito mais altos
s famlias pobres e s mulheres pobres. A ausncia de servios pblicos para
cuidado das crianas e dos idosos e de estratgias que facilitem o cuidado com
a casa, somada impossibilidade de adquirir no mercado esse tipo de servio
contratando uma empregada domstica, ou uma bab, ou uma creche particular,
ou um(a) cuidador(a) profissional , faz com que as mulheres pobres tenham
mais dificuldades e maiores limitaes para se inserirem no mercado de trabalho
e seus filhos tenham muito mais dificuldade para acessar cuidados especializados.
Uma dimenso importante da participao desigual no mercado de trabalho
e que tem influncia direta na prpria assimetria de gnero que marca as polticas
sociais acerca do cuidado est relacionada aos direitos trabalhistas. Na sua base,
eles esto comprometidos com a proteo famlia e, alm de terem cobertura
bastante limitada, reforam a concepo tradicional de famlia composta por um
homem provedor e uma mulher dedicada aos cuidados do lar, com srios rebatimen-
tos sobre a insero feminina no mercado de trabalho e sobre a diviso sexual do
trabalho reprodutivo (PINHEIRO; GALIZA; FONTOURA, 2009).
12. Ver Meulders et al. (2007), Hein (2005), entre outros. Cabe ressaltar que a maior parte das polticas adotadas,
levantadas por estudiosos, tm como foco as famlias com crianas.
Entre as medidas de proteo famlia na legislao brasileira, desta-

cam-se: i) a estabilidade para a gestante, desde a confirmao da gravidez at
cinco meses aps o parto; ii) a licena maternidade de 120 dias, extensvel
por mais 60 dias; iii) o salrio famlia auxlio financeiro por filho de at 14
anos de idade ou invlidos de qualquer idade, inversamente proporcional ao
valor do salrio mensal; benefcio que pode ser recebido, simultaneamente,
por mes e pais; iv) a previso do intervalo para amamentao at que o beb
complete seis meses de idade; v) a existncia de creche custeada pela empresa
ou o pagamento de auxlio-creche, nos primeiros seis meses de vida dos
filhos; e vi) a licena paternidade, de cinco dias aps o nascimento de filho.
Como se pode perceber, os benefcios previstos focalizam prioritaria-
mente os direitos reprodutivos das mulheres, oferecendo poucas possibili-
dades aos homens de se comprometerem com o exerccio da paternidade
responsvel, bem como ignorando a existncia de famlias homoafetivas e
monoparentais masculinas (PINHEIRO; GALIZA; FONTOURA, 2009).
Assim, uma das crticas mais contundentes legislao trabalhista sob pers-
pectiva de gnero a de que
(...) a legislao trabalhista pouco efetiva para garantir a articulao entre trabalho
e necessidades familiares ao longo de todas as etapas da vida familiar dos trabalha-
dores. Concentrando os benefcios apenas no momento inicial da procriao, a
legislao no garante facilidades para que o trabalhador possa tratar das demandas
familiares como um evento normal e regular da sua vida pessoal (SORJ; FONTES;
MACHADO, 2007, p. 576).
importante ressaltar que diante da insero precarizada das mulheres no
mercado de trabalho, os direitos atualmente previstos podem ser usufrudos por
uma parcela muito reduzida das trabalhadoras brasileiras.
Com o envelhecimento da populao e tendo em vista que, cultural-
mente no Brasil, no muito difundida e bem vista a prtica de idosos
habitando em instituies pblicas ou privadas de cuidado, distantes de suas
famlias,13 as demandas familiares tendem a aumentar e so muito pouco
cobertas pela legislao e menos ainda por servios estatais.
A proteo social s pessoas idosas se organiza hoje em torno dos bene-
fcios assistenciais e previdencirios. Os servios de atendimento ainda esto
sendo estruturados a partir das diretrizes da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), de 2004. Os servios atualmente existentes so em grande
parte ofertados por entidades privadas sem fins lucrativos, financiadas ou
13. O modelo de institucionalizao de idosos no priorizado em nossa legislao e em nossas polticas e vem sendo
revisto tambm na maior parte dos pases desenvolvidos (JACCOUD, 2010).
cofinanciadas pelo governo federal, sendo mais comuns os servios de cui-

dados de longa durao, que atendiam, em 2005, cerca de 24.800 idosos,
ou 0,2% dos idosos brasileiros, de acordo com Camarano (2006). H a
previso de se instituir servios de proteo social bsica no domiclio e
servios de proteo especial para idosos, pessoas com deficincia e suas
famlias (JACCOUD, 2010). Mas ainda prevalece a atuao das famlias
nos cuidados aos idosos e pessoas com deficincia no Brasil.
Dessa forma, frente fragilidade e baixa legitimao social e poltica da pro-
blemtica da conciliao entre trabalho e famlia e da persistente e pregnante asso-
ciao do cuidado como atributo de responsabilidade feminina, temos no Brasil um
(...) desenvolvimento insuficiente de polticas pblicas que permitam redistribuir
ou socializar os custos dos cuidados familiares e o baixo nvel de abrangncia das
polticas existentes confirmam que a gesto das demandas conflitivas entre famlia
e trabalho permanecem em grande medida um assunto privado (SORJ; FONTES;
MACHADO, 2007, p. 575).
Diante do exposto, o quadro que se considera desejvel para a sociedade
brasileira, a ser alcanado nas prximas dcadas, se caracterizaria pelo com-
partilhamento dos afazeres domsticos entre homens e mulheres tambm
envolvendo as crianas mais velhas, os jovens e os idosos capazes; mais e
melhores servios pblicos de atendimento a crianas, jovens e idosos(as); e,
finalmente, medidas de polticas pblicas, legislativas e de empresas visando
conciliao entre trabalho, famlia e vida pessoal.
Esses trs fatores que compem um cenrio desejvel levariam a uma
maior e melhor insero das mulheres no mercado de trabalho sempre com
base no princpio da liberdade de escolha pessoal de homens e de mulheres.
O modelo o do cuidador universal para homens e mulheres e correspon-
sabilizao de Estado, famlia e mercado no que diz respeito reproduo
social (GORNICK; MEYERS, 2007; OIT, 2009). Tudo isto alcanado, ter-
se-ia um pas com maior igualdade entre seus cidados e cidads, e maiores
chances de enfrentamento das vulnerabilidades e da pobreza. Contudo, os
nmeros evidenciam que dificilmente at 2022, um ano de referncia para o
planejamento na atualidade, seria possvel alcanar tal cenrio, mas caso as
medidas no comecem a ser tomadas, muito pouco se dever avanar at l.
Quais seriam tais medidas? Para enfrentar as causas da responsabilizao das
mulheres pelo trabalho domstico e, com isso, alcanar um cenrio mais prximo
do desejvel nas dcadas vindouras, um conjunto de aes pblicas deveriam ser
adotadas. A seguir, busca-se organiz-las a partir de algumas causas identificadas
para a distribuio desigual do trabalho de cuidado na sociedade brasileira.
Uma primeira causa a ser apresentada diz respeito ao prprio desenho das
polticas sociais de cuidado que baseado na naturalizao da obrigao feminina
pelo trabalho domstico. De modo a modificar esse pressuposto sugere-se a amplia-
o de vagas na educao infantil, especialmente de creches (zero a 3 anos); a
criao de uma legislao trabalhista no que diz respeito licena para nascimento
dos filhos que contemple a possibilidade de qualquer membro da famlia assumir
o papel do cuidador. Nesse sentido, seria interessante, no longo prazo, a criao
da licena parental, e, no curto e mdio prazos, o aumento da licena paterni-
dade. Alm disso, a universalizao da educao em tempo integral e de qualidade;
servios de transporte escolar para crianas; poltica de incentivos a restaurantes
populares, cozinhas comunitrias, lavanderias pblicas e/ou incentivos para aqui-
sio de mquinas de lavar roupa; possibilidades de afastamento para acompanhar
familiares enfermos; servios de atendimento a idosos e pessoas com deficincia
nos domiclios; e a adoo da Conveno 156 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), relativa Igualdade de Oportunidades e de Tratamento para os Tra-
balhadores dos dois Sexos: trabalhadores com responsabilidades familiares.
A segunda causa identificada diz respeito, tambm, ao desenho das polticas
sociais, s que agora com base em um modelo restrito de famlia, nuclear, formada por
casal heterossexual e filhos, que, como vimos, tem perdido a sua preponderncia
nos arranjos familiares brasileiros e invisibiliza as inmeras outras possibilidades
de arranjos existentes. Como linhas de ao para transformar essa situao vislum-
brou-se o reconhecimento formal e legal dos novos arranjos familiares, a insero
de novos contedos na formao dos assistentes sociais e profissionais de sade e
de direito, a articulao com conselhos dos profissionais de assistncia social e da
sade e direito, a insero de novos contedos na formao dos agentes comuni-
trios de sade e a criao de campanhas sobre o compartilhamento das tarefas
domsticas entre mes, pais e filhas e filhos e outros(as) membros(as) da famlia.
A terceira causa refere-se ao fato de que as instituies e espaos de socializa-
o reproduzem valores desiguais de gnero. Esta causa est na base do problema
mais amplo da desigualdade entre homens e mulheres no Brasil. Seu enfren-
tamento demanda aes cujos resultados surgem somente no longo prazo,
mas que so, sem dvida, de grande importncia para a construo de uma
sociedade mais igualitria. Neste sentido, sugere-se a insero de contedo
nos currculos escolares sobre o compartilhamento das tarefas domsticas; a
mudana dos livros didticos para adequar o contedo e a linguagem a valores
igualitrios; a manuteno do ensino laico; o fortalecimento da laicidade do
Estado retirar crucifixos das instituies pblicas, por exemplo; o monitora-
mento da mdia sob a perspectiva de gnero; a sensibilizao do empresariado
e agncias de publicidade sobre novos valores de gnero; e a regulamentao
da propaganda para promoo de valores igualitrios de gnero.
A quarta e ltima causa destacada diz respeito invisibilidade da funo

social e desvalorizao do trabalho domstico. Como formas de transformar essa
situao, prope-se a adoo da Conveno 156 da OIT, o asseguramento s
trabalhadoras domsticas de todos os direitos trabalhistas; a mensurao do valor
econmico do trabalho domstico no remunerado; o debate sobre a aposenta-
doria para donas de casa como poltica de reparao transitria; o fortalecimento
poltico dos sindicatos de trabalhadores e trabalhadoras domsticas capacita-
o, publicao de cartilhas, formao poltica; a elevao da escolaridade das
trabalhadoras e trabalhadores domsticos; a discusso de iniciativas de econo-
mia solidria/cooperativismo para trabalhadores e trabalhadoras domsticas; e a
divulgao e reviso da legislao de incentivo formalizao de trabalhadores e
trabalhadoras domsticas com desconto no imposto de renda.
Como resultados intermedirios das aes propostas, ter-se-ia mais tempo
livre para as mulheres; uma menor sobrecarga de trabalho para elas; a efetiva res-
ponsabilizao do Estado pelo bem-estar social; a corresponsabilizao pelo cui-
dado; a reproduo de valores mais igualitrios de gnero; a menor segmentao
de gnero do mercado de trabalho; a ruptura das demarcaes de posies e lugares
convencionais de gnero; a desnaturalizao das obrigaes femininas pelo traba-
lho domstico; a valorizao e visibilizao do trabalho domstico remunerado e
no remunerado; a profissionalizao do trabalho domstico remunerado; a trans-
formao da percepo do trabalho domstico de maneira a ser valorizado pelos
empregadores; e a ressignificao do trabalho domstico na sociedade brasileira.
Pensar a sociedade brasileira nos prximos anos e dcadas, o que se quer
dela e o que se deve fazer para alcanar esses objetivos uma tarefa bastante
ambiciosa. Quando se trata de pensar as relaes entre homens e mulheres
permeadas, por um lado, de valores culturais bastante arraizados e, por outro
lado, marcadas por permanente transformao o desafio se amplifica.
Uma vez que a distribuio desigual dos trabalhos de cuidado por sexo uma
situao-problema com forte embasamento simblico, relativo ao plano dos valores
que conformam as sociedades, que envolvem verdadeiros processos civilizatrios
profundos, a transformao das mentalidades e dos valores e, consequentemente,
das prticas demanda um tempo de geraes. Deste modo, tomando-se como
referncia o ano de 2022, eleito como parmetro para as anlises, um cenrio
tendencial mostra que pouco se deve avanar para reverter a posio subalternizada
das mulheres na sociedade. Isto parece ser mais evidente no que diz respeito s
suas responsabilidades no mbito domstico, que podem, inclusive, apresentar um
retrocesso, tendo em vista as projees relativas ao aumento da populao idosa,
que, em sua maioria, demanda cuidados. Para reverter esta tendncia, preciso a
atuao do Estado e tambm das empresas e da sociedade no sentido de reconstruir
relaes de gnero mais igualitrias, de forma a garantir uma insero mais demo-
crtica para homens e mulheres nos diferentes espaos da sociedade.
REFERNCIAS
BRUSCHINI, C.; LOMBARDI, M. R. A bipolaridade do trabalho feminino
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NOTAS BIOGRFICAS
Alexandre Arbex Valadares

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea.
Alinne Bonetti
Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Atualmente, professora da Universidade Federal da Bahia (UFBA).
Ana Cleusa Serra Mesquita

Economista graduada pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e mestre
em Economia Social e do Trabalho pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Atua nos temas relacionados proteo social e
s polticas sociais, principalmente, seguridade social e assistncia social.
Ana Luiza Machado de Codes

Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos nas
reas de educao e cultura. Dedica-se a pesquisas sobre temas como analfabetismo,
formao e valorizao de professores, consolidao de um federalismo cooperativo
na cultura, desenvolvimento da economia da cultura e direito educao em arte.
Andr Gambier Campos

Socilogo e doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP).
Especialista em Direito pela Universidade Cndido Mendes (Ucam). Tcnico de
Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do
Ipea. Possui trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas e gesto gover-
namental, principalmente em temas relacionados ao trabalho e Justia.
Andrea Barreto de Paiva

Economista pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos relacionados s polticas pblicas
de sade, com enfoque no financiamento da sade.
Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto

Doutora em Psicologia pela Universidade de Braslia (UnB), onde foi tambm
professora. Tcnica de Planejamento e Pesquisa aposentada do Ipea. Foi coorde-
nadora tcnica do setor de educao da Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), no Brasil, entre 2002 e 2003, e coor-
denadora de educao infantil do Ministrio da Educao, entre 1992 e 1998.
Atua como pesquisadora e consultora na rea de polticas de educao.
Antnio Teixeira Lima Junior

(Disoc) do Ipea.
Brancolina Ferreira
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea.
Edvaldo Batista de S
Mestre em Economia da Sade pela Universidade de Iorque no Reino Unido.
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos
relacionados s polticas pblicas de sade, com enfoque na poltica de ateno
de mdia e alta complexidade.
Elizabeth Barros
Sociloga, consultora, especialista em Planejamento Governamental e em Economia
do Setor Pblico. Foi bolsista profissional snior do Programa de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional (PNPD) junto Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc) do Ipea. Tem trabalhos nas reas de financiamento, participao social e de
avaliao de polticas sociais, com nfase em polticas de sade.
Fbio Alves
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc).
Fbio Monteiro Vaz

Doutorando em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de
Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Notas Biogrficas 447
Frederico Augusto Barbosa da Silva

Antroplogo e doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico
de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do
Ipea, na qual coordena a rea de cultura. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas
de avaliaes de polticas pblicas, cultura e sade. professor do mestrado em
Direito e Polticas Pblicas no Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB).
Helder Rogrio SantAna Ferreira

Cientista Social e mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP).
(Disoc) do Ipea, da qual diretor adjunto. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas
de avaliao de polticas pblicas e segurana pblica.
Herton Ellery Arajo

Economista e tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de
polticas sociais, como acompanhamento e anlise das polticas culturais.
Joana Mostafa
Mestre em Economia. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

Estatstico e doutor em Economia, com concentrao em polticas sociais, pelo
Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP).
Servidor do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) em
exerccio no Ipea, no qual diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
(Disoc). Desenvolve estudos e pesquisas na rea de polticas sociais, com nfase
em processos de financiamento e gastos pblicos.
Jos Aparecido Carlos Ribeiro

Economista e tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de
polticas sociais e finanas pblicas, como o acompanhamento e a anlise do gasto
social federal e o financiamento das polticas de sade. Membro do Conselho
Editorial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise; mais recente-
mente, tambm participa de estudos sobre a questo tributria.
Leila Posenato Garcia

Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea. Mestre em Sade Pblica pela Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC) e doutora em Epidemiologia pela Universidade Federal de Pelotas (UFP).
Luciana de Barros Jaccoud

Graduada em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia, mestrado em
Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco e doutorado em Sociologia
pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales. Tcnica de Planejamento e
Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Atua princi-
palmente nos seguintes temas: proteo social, assistncia social e transferncia de
renda e desigualdade racial.
Luciana Mendes Santos Servo

Economista pela Universidade de Braslia (UnB); mestre em Economia pela
Universidade de So Paulo (USP), com especializao em Economia de la Salud
y del Medicamento pelo Centro de Pesquisa em Economia da Sade do Instituto
de Educao Continuada (Cres/IDEC) da Universidade Pompeu Fabra. Tcnica
de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
do Ipea. Desenvolve trabalhos na rea de sade, com nfase em contas de sade,
financiamento, indicadores de sade, anlise das polticas e dos programas de
ateno bsica e pesquisas em sade e segurana do trabalhador.
Marcelo Galiza
Economista formado pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Economia
Social e do Trabalho pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Integrante da carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
Atualmente, est lotado na equipe de trabalho e renda da Diretoria de Estudos e
Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos publicados nos temas de sistema
pblico de emprego, mercado de trabalho e equidade de gnero.

Sociloga e doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(IUPERJ). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea. Dedica-se ao estudo de polticas de proteo social, segu-
ridade e previdncia social.
Notas Biogrficas 449
Natlia de Oliveira Fontoura

Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos
e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Paulo Augusto Meyer M. Nascimento

Economista e bacharel em Direito, com mestrado em Economia da Educao,
cuja dissertao examinava a existncia de associao entre tamanho das turmas e
desempenho escolar na 2a srie do ensino fundamental em Salvador. Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde participa de projetos de pesquisa sobre
escassez de mo de obra especializada no Brasil e sobre especialidades cientficas
regionais, alm de contribuir com algumas produes na rea de educao. J teve
passagens pelas Secretarias de Cincia e Tecnologia e de Educao no estado da
Bahia. Possui ainda experincia docente em instituies privadas e em cursos pre-
senciais e a distncia ministrados por escolas de governo.
Paulo Roberto Corbucci

Mestre em Educao e doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB).
(Disoc) do Ipea. Atualmente, coordena a rea de educao da Disoc/Ipea.
Pedro Herculano Ferreira de Souza

Mestre em Sociologia. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Rafael Guerreiro Osorio

Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento
e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Pesquisador
nas reas de estratificao social, desigualdade e pobreza.
Roberto Gonzalez
Socilogo formado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e
mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento
e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Foi coorde-
nador da rea de trabalho e renda da Disoc/Ipea entre 2007 e 2009. Tem trabalhos
publicados nos temas de sistema pblico de emprego, polticas para juventude e
monitoramento e avaliao de programas sociais.
Sergei Dillon Soares

(Disoc) do Ipea. Pesquisador nas reas de estratificao social, desigualdade e pobreza.
Srgio Francisco Piola

Mdico, especialista em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio
Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Tcnico de Planejamento e
Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coor-
dena a rea de sade. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de financiamento
e polticas de sade. scio-fundador da Associao Brasileira de Economia da
Sade (Abres) e ex-membro do Conselho Nacional de Sade (CNS).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Por meio de um processo de planejamento
estratgico interno, de natureza contnua e
participativa,Jorge
a temtica doCastro
Abraho de desenvolvimento
Editores
brasileiro em algumas
Helder Rogrio de suas Ferreira
SantAna mais impor-
Andr Gambier
tantes dimenses Campos
de anlise e condies de
Jos
realizao foi Aparecido
eleita comoCarlos Ribeiro
o mote principal de
atividades e projetos do Ipea ao longo do
Alexandre Arbex Valadares Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Colaboradores
trinio 2008-2010.
Alinne Bonetti Leila Posenato Garcia
Inscrito como Anamisso
Cleusa Serra Mesquita produzir,
institucional Luciana de Barros Jaccoud
Ana Luiza Machado
articular e disseminar conhecimento de Codes Luciana Mendes Santos Servo
para
aperfeioar Andrea Barreto de Paiva
as polticas Marcelo Galiza
pblicas e contribuir
Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto
para o planejamento do desenvolvimento
Antnio Teixeira Lima Junior Natlia de Oliveira Fontoura
brasileiro , Brancolina
este mote realiza-se no cotidiano
Ferreira Paulo Augusto Meyer M. Nascimento
da instituio por Batista
Edvaldo intermdio
de S de iniciativas
Paulo Roberto Corbucci
vrias, entreElizabeth
as quais se destaca o projeto
Barros Pedro Herculano Ferreira de Souza
PerspectivasFbiodo Alves Rafael Guerreiro Osorio
Desenvolvimento Brasileiro,
do qual esteFbio
livro Monteiro
faz parte.Vaz Roberto Gonzalez
Frederico Augusto Barbosa da Silva Sergei Dillon Soares
O projeto objetiva ser plataforma
Herton Ellery Arajo de sistema- Srgio Francisco Piola
tizao e reflexo acerca dos entraves e
Joana Mostafa
oportunidades do desenvolvimento nacional.
Para tanto, seminrios de abordagens
amplas, oficinas temticas especficas, cursos
de aperfeioamento em torno do desenvolvi-
mento e publicaes de vrias ordens so
algumas das atividades a compor o projeto
sabidamente ambicioso e complexo, mas
indispensvel para fornecer ao pas conheci-
mento crtico tomada de posio frente aos
desafios da contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consiga dar
cabo, ao longo do tempo, dos imensos
desafios que esto colocados para o instituto
no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvi-

mento nacional em dilogo com
atores sociais;
fortalecer a integrao institucional

no governo federal;
transformar-se em indutor da gesto
pblica do conhecimento sobre
desenvolvimento; e
ampliar a participao no debate

internacional sobre desenvolvimento.

Livro 08 - Proteção Social, Garantia de Direitos e Geração de Oportunidades

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Livro 08 - Proteção Social, Garantia de Direitos e Geração de Oportunidades

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O projeto Perspectivas do Desenvolvimento

Brasileiro foi concebido tambm para dar

Poltica Social no Brasil

Livro 2: Trajetrias Recentes de

Livro 3: Insero Internacional Brasileira

Livro 4: Macroeconomia para o

Livro 5: Estrutura Produtiva e Tecnolgica

Livro 6: Infraestrutura Econmica, Social e

Livro 7: Sustentabilidade Ambiental

Livro 9: Fortalecimento do Estado, das

Livro 10: Perspectivas do Desenvolvimento

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Perspectivas da poltica social no Brasil / Instituto de Pesquisa

1. Poltica Social. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

O nascimento deste livro Perspectivas da Poltica Social no Brasil s foi possvel

da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) que compareceram s reunies

PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL

Antagnicas, antitticas, antinmicas: eis algumas das qualificaes utilizadas

Essas polticas sociais atuaram em dois sentidos paralelos e complementares.

dependem continuamente de meios de sobrevivncia; j os vendedores de

A oferta de bens e servios principalmente nas reas de educao, sade,

Obviamente, o mero crescimento dessa economia no afasta a necessidade

J a segunda parte deste livro adota um enfoque setorial, oferecendo anlises

Na rea de sade, o problema a ser sublinhado a mortalidade infantil,

DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA

trs dcadas, quando as mudanas identificadas com o desenvolvimento e a moder-

2 DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA AT 19801

Estas ltimas haviam se tornado os eixos dinmicos da economia ao longo do sculo

Uma parcela desse ganho de 19 anos na esperana de vida ao nascer se deve

A energia eltrica, sem a qual impossvel a vida moderna e cuja disponibi-

Em quatro dcadas, a populao de 20 ou mais anos de idade com ao menos

livre comrcio e os que propunham solues keynesianas ou de inspirao cepalina, para

3 AS LTIMAS TRS DCADAS9

Fonte: Censos de populao/IBGE.

O que mudou bastante, contudo, foi a forma de urbanizao, na medida

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

O acesso ampliado ao saneamento bsico, aos ganhos educaionais e difu-

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Tudo isso fez a composio dos domiclios mudar rapidamente. O nmero

As mudanas nas relaes de gnero refletem bem essa modernizao da

e ocorreu basicamente nos ltimos 10 anos, quando a porcentagem de brancos

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Infelizmente, o mercado de trabalho brasileiro se mostrou, durante

formais15 subiu de forma consistente nos ltimos anos, chegando a 42,8% da

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

preciso ter em mente, de qualquer maneira, que a crise no mercado de

Felizmente, esse comportamento errtico do mercado de trabalho pde

Em primeiro lugar, notvel a ampliao do papel cumprido pela Pre-

este sujeito a circunstncias polticas e econmicas e no ser estritamente

21. Famlias com renda mensal per capita de at R$ 70,00.

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

To importante quanto o nvel de renda sua distribuio. Afinal, o con-

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Embora alguns autores lancem dvidas sobre a importncia dessa queda

oriundos do trabalho, principalmente em funo da reduo da desigualdade dos

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Como era de se esperar, tanto o crescimento econmico recente quanto

2 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E

3 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E