Livro Mudancas Codigo Florestal Brasileiro

CAPA_CodigoFlorestal_vermelho2_aprovada.
pdf 1 23/08/2016 10:08:22
Misso do Ipea Organizadores

Ana Paula Moreira da Silva
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
Henrique Rodrigues Marques
Mudanas no Cdigo Florestal Brasileiro: desafios para a implementao da nova lei

ao Estado nas suas decises estratgicas.
Regina Helena Rosa Sambuichi
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ISBN 978-85-7811-281-3
9 788578 112813
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Livro_Desafios.indb 1 23/08/2016 10:38:56

Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, O Centro Internacional de Polticas para o Crescimento
Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico Inclusivo (IPC-IG) uma parceria entre as Naes Unidas
e institucional s aes governamentais possibilitando e o Brasil para promover o aprendizado acerca de polticas
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas sociais no mbito Sul-Sul. O centro especializa-se em
de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para recomendaes de polticas baseadas em pesquisas,
a sociedade, pesquisas e estudos realizados por visando reduzir a pobreza e a desigualdade, bem como
seustcnicos. promover o desenvolvimento inclusivo. O IPC-IG est ligado
ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(Pnud) no Brasil, ao Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) e ao Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto.
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
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Diretor
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Niky Fabiancic
Instituies e da Democracia
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Macroeconmicas Rafael Guerreiro Osrio
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Equipe Tcnica
URL: http://www.ipea.gov.br Mateus Novais Siqueira

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Rio de Janeiro, 2016

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
Mudanas no cdigo florestal brasileiro: desafios para a implementao da

nova lei/Organizadores: Ana Paula Moreira da Silva, Henrique Rodrigues
Marques, Regina Helena Rosa Sambuichi - Rio de Janeiro: Ipea, 2016.
359. p. : il.: grfs., mapas color.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-281-3
1. Proteo ambiental 2. Florestas 3. Legislao I. Silva, Ana Paula

Moreira da II. Marques, Henrique Rodrigues III. Sambuichi, Regina Helena
Rosa IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
CDD 343.07649
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos

autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento, do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento
Inclusivo, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................9
INTRODUO...........................................................................................11
CAPTULO 1
OS CAMINHOS PARA A REGULARIZAO AMBIENTAL: DECIFRANDO
ONOVO CDIGO FLORESTAL......................................................................21
Joana Chiavari
Cristina Leme Lopes
CAPTULO 2
O CADASTRO AMBIENTAL RURAL E AS COTAS DE RESERVA AMBIENTAL
NO NOVO CDIGO FLORESTAL: UMA ANLISE DE ASPECTOS LEGAIS
ESSENCIAIS PARA A SUA IMPLEMENTAO................................................45
Lourdes de Alcantara Machado
CAPTULO 3
A IMPLEMENTAO DA POLTICA DE REGULARIZAO AMBIENTAL
NOS ESTADOS DA AMAZNIA E AS PROPOSTAS DE ALTERAO
DA LEI NO 12.651, DE 2012.........................................................................79
Mauro Oliveira Pires
Gabriela Canto Pires Santos Savian
CAPTULO 4
A NOVA LEI FLORESTAL E A QUESTO URBANA........................................107
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Roseli Senna Ganem

CAPTULO 5
A ADICIONALIDADE DO MECANISMO DE COMPENSAO DE RESERVA
LEGAL DA LEI NO 12.651/2012: UMA ANLISE DA OFERTA E DEMANDA
DE COTAS DE RESERVA AMBIENTAL..........................................................125
Flvio Luiz Mazzaro de Freitas
Gerd Sparovek
Marcelo Hiromiti Matsumoto
CAPTULO 6
ADEQUAO AMBIENTAL E AGRCOLA: CUMPRIMENTO DA LEI
DE PROTEO DA VEGETAO NATIVA DENTRO DO CONCEITO
DE PAISAGENS MULTIFUNCIONAIS............................................................159
Ricardo Ribeiro Rodrigues
Fabiano Turini Farah
Fernando Henrique Franco Lamonato
Andr Gustavo Nave
Sergius Gandolfi
Tiago Egydio Barreto
CAPTULO 7
ELABORAO DA PROPOSTA DO PLANO NACIONAL DE RECUPERAO
DA VEGETAO NATIVA ..........................................................................185
Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza
Mateus Motter Dala Senta
Otvio Gadiani Ferrarini
Bernardo Baeta Neves Strassburg
Craig Hanson
Ludmila Pugliese de Siqueira
Jernimo Boelsums Barreto Sansevero
Miguel Antonio de Goes Calmon
Miguel Avila Moraes
Pedro Henrique Santin Brancalion
Christiane Holvorcem
CAPTULO 8
PLANO ESTRATGICO DA CADEIA DA RESTAURAO FLORESTAL:
O CASO DO ESPRITO SANTO....................................................................209
Rubens de Miranda Benini
Marcos Franklin Sossai
Aurlio Padovezi

CAPTULO 9
FINANCIAMENTO PARA A RESTAURAO ECOLGICA NOBRASIL............235
Mrcio Macedo Costa
CAPTULO 10
REPENSANDO O IMPOSTO TERRITORIAL RURAL PARA FINS
DE ADEQUAO AMBIENTAL....................................................................261
Felipe Eduardo Brando Lenti
CAPTULO 11
SUBSDIOS ELABORAO DE UMA POLTICA PBLICA PARA
CONTRIBUIR NA ESTRUTURAO DA CADEIA DA RESTAURAO
FLORESTAL: O PROGRAMA DE AQUISIO DE SEMENTES
E MUDAS NATIVAS (PASEM)......................................................................283
Joo Daldegan Sobrinho
CAPTULO 12
ARRANJOS SOCIOPRODUTIVOS NA RESTAURAO FLORESTAL: O CASO
DA SEMEADURA DIRETA E DA REDE DE SEMENTES DOXINGU.................309
Danilo Ignacio de Urzedo
Raissa Ribeiro Pereira Silva
Rodrigo Gravina Prates Junqueira
Eduardo Malta Campos Filho
CAPTULO 13
CONTRIBUIO DA CERTIFICAO DE FLORESTAS PARA
O CUMPRIMENTO DA LEGISLAO FLORESTAL NO BRASIL.......................327
Adriana Maria Magalhes de Moura
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................346

APRESENTAO
A nova Lei Florestal (Lei no12.651/2012) foi gerada aps um caloroso debate no
Congresso Nacional, resultando, em sntese, na alterao das mtricas dos principais
instrumentos da lei anterior (Lei no 4.771/1965): as reas de preservao permanente
(APPs) e as reas de reserva legal (RL). A preocupao acerca das mtricas existiu
porque a maioria dos produtores rurais, motivados pela ausncia de monitoramento
e da baixa ocorrncia de multas, tratou com descaso a existncia da lei vigente na
poca e de suas regras de proteo ambiental. As presses para a mudana da Lei
no 4.771/1965 surgiram quando foram ento criadas normas que sinalizaram a
possibilidade de os proprietrios rurais que descumprissem a lei serem multados,
resultando na abertura dos debates que originaram a nova Lei Florestal.
O cumprimento desta nova lei de extrema importncia para a conservao
da biodiversidade brasileira, porque, embora o pas ainda possua cerca de 60%
do territrio ocupado por florestas, a maior parte da rea florestal existente est
situada fora de reas integralmente protegidas, ficando, portanto, vulnervel ao
antrpica. Em alguns casos, como no bioma Mata Atlntica, o histrico de ocupao
e uso do solo restringiu a rea de florestas majoritariamente aos remanescentes de
vegetao situados nas propriedades privadas. Independentemente das mtricas,
tanto a nova Lei Florestal como os cdigos florestais que a antecederam cuidaram
de estabelecer restries de uso s reas consideradas sensveis, as APPs, fossem elas
pblicas ou privadas. Alm disso, tambm foi estabelecida uma cota florestal de
tamanho varivel que deveria ser destinada ao uso sustentvel dentro da propriedade
privada, as reas de RL. Ambos os instrumentos so pioneiros por reconhecerem
que no apenas unidades de conservao ou reas destinadas para esse fim devem
ser conservadas, mas tambm todo o conjunto do territrio. Este reconhecimento
importante porque assume, como determina o art. 225 da Constituio Federal,
que o meio ambiente saudvel um direito de todos e cabe no apenas ao poder
pblico, mas tambm a todos o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes. Em face dessas questes, faz-se urgente o cumprimento da nova
Lei Florestal e a superao das limitaes para a sua implementao.
Este livro tem por objetivo debater os desafios e as oportunidades da nova
Lei Florestal no contexto da conservao e da produo agrcola, durante sua fase
atual de implementao. Nele, discute-se o panorama das mudanas da lei, os
desafios de implementao dos instrumentos que foram criados, as inconsistncias

10 | Mudanas no Cdigo Florestal Brasileiro: desafios para a implementao da nova lei
jurdicas, as limitaes para que a lei seja cumprida, as propostas de polticas

para a recuperao dos passivos oriundos da lei e as oportunidades que surgem
com o novo marco legal. Para contribuir com esse debate, convidamos vrios
especialistas de diferentes instituies, que, de alguma forma, esto envolvidos
com a temtica. Acreditamos, portanto, que este livro ser uma contribuio
importante para as questes que envolvem a nova Lei Florestal e desejamos a
todas e todos uma boa leitura.
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

INTRODUO
s vsperas de completar o quinto ano da nova Lei Florestal Lei no 12.651, de

25 demaio de 2012 , que substituiu o Cdigo Florestal de 1965 Lei no4.771,
de 15de setembro de 1965 , ainda restam dvidas e incertezas sobre sua
implementao. Cercada de polmicas mesmo antes de ser criada, a novalei preservou
os principais instrumentos de proteo da vegetao presentes na leianterior, as
reas de preservao permanente (APPs) e as reservas legais (RLs), porm com
alteraes significativas em suas mtricas. Ela tambm criou novos instrumentos
e descentralizou para as Unidades Federativas (UFs) sua gestoemonitoramento.
Embora a nova lei seja recente, a sua implementao vista com preocupao.
Os motivos se reforam quando se analisa o histrico de descumprimento das
leis florestais e ambientais no Brasil, o conjunto de instrumentos criados e as
restries ou penalidades que ainda sero aplicadas no futuro. Todos esses so
problemas potenciais e que ainda carecem de solues. Nesse contexto, este livro
se prope a debater os desafios, contradies, avanos e retrocessos relacionados
Lei no2.651/2012.
Desde a sua criao, o Cdigo Florestal o principal regramento brasileiro
destinado proteo da vegetao natural existente nas propriedades rurais (Sparovek
et al., 2010), o que representa 329 milhes de hectares distribudos ao largo de todo
o territrio rural do pas (IBGE, 2007). A lei tambm apresenta regras especficas
para proteo de reas ambientalmente frgeis, como leitos de rio, topos de morro,
reas alagveis e outros ecossistemas de relevncia especfica, estejam eles em reas
pblicas ou privadas.
O primeiro Cdigo Florestal surgiu na dcada de 1930, com o Decreto
no23.793, de 23 de janeiro de 1934. Esse decreto classificou as florestas em quatro
tipologias florestas protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento , alm
de limitar sua explorao e desmate em terras privadas a trs quartos da rea
florestal presente na propriedade. Essa regra ficou conhecida como quarta parte
e anloga ao atual modelo de RL (Ganem e Arajo, 2010). O conceito de APP
est presente nessa lei com o nome de florestas protetoras, definio que j aparecia

no Decreto no 4.421, de 28 de dezembro de 1921, que limitava sua explorao a

casos especficos, mediante replantio (Arajo, 2011).
Este primeiro cdigo foi substitudo em 1965 pela Lei no 4.771, sancionada
aps dezessete anos de discusso e que instituiu o novo Cdigo Florestal. Essa lei
estabeleceu os dois principais instrumentos de proteo da vegetao nativa tais
quais so definidos hoje: as APPs e as RLs. J na poca, as APPs destinavam-se
proteo da vegetao em reas sensveis, sendo restritas quanto ao seu uso, e
as RLs a uma cota de vegetao natural, de tamanho varivel, que deveria ser
mantida na propriedade, podendo ser explorada mediante prticas sustentveis. Na
verso original da lei, as cotas de RL eram de 50% para a Amaznia Legal e 20%
para as demais regies. Em 1995, motivado pelo aumento do desmatamento da
Amaznia, o governo federal editou a Medida Provisria (MP) no 1.511, de 25 de
julho de 1996, que alterou para 80% a cota de RL na Amaznia Legal. Essa MP
foi reeditada muitas vezes at que, em 2001, deu origem MP no 2.166-67, que
permitiu a reduo da RL na Amaznia Legal para 50% da rea em imveis que
apresentassem zoneamento ecolgico econmico. Permitiu, ainda, incluir a APP
para cmputo da RL e, por fim, a compensao da RL em outras propriedades,
desde que na mesma microbacia (Arajo, 2011).
O Cdigo Florestal de 1965 ficou vigente at 2012, quando, aps um intenso
debate no Congresso Nacional, foi substitudo pela a Lei no 12.651/2012, que passou
a ser o novo regramento jurdico a dispor sobre a proteo da vegetao nativa no
Brasil.1 Posteriormente, outros dispositivos jurdicos vieram a complementar essa
lei, como a Lei no 12.727, de 17/10/2012, derivada da MP no 571, de 25/5/2012, e
os decretos nos 7.830, de 17/10/2012, e 8.235, de 5/5/2014, e, mais recentemente,
a Lei no 13.295, de 14/6/2016.
As discusses para mudanas na Lei no 4.771/1965 foram acaloradas, e grande
parte do debate realizado no Congresso Nacional se pautou na alterao das mtricas
da RL e das APPs. Tais discusses foram motivadas pelas mtricas de proteo
estabelecidas na MP no 2.166-67/2001 e pela possibilidade de multas e penalidades
a quem descumprisse as regras estabelecidas na Lei de Crimes Ambientais (Lei no
9.605, de 12 de fevereiro de 1998) e no decreto que a regulamenta (Decreto no 6.514,
de 22 de julho de 2008). Segundo parlamentares e ruralistas que reivindicavam
a alterao do Cdigo Florestal, se o cdigo fosse integralmente cumprido, a
agricultura se tornaria invivel no Brasil.2 Essa alegao se embasou no grande
volume de multas que potencialmente seriam aplicadas, considerando as reas
1. Por estar ausente em seu texto a denominao Cdigo Florestal, essa lei tem sido chamada de inmeras formas: Lei
Florestal, Cdigo Florestal, novo Cdigo Florestal ou mesmo Lei de Proteo da Vegetao Nativa.
2. Segundo um estudo utilizado na poca, considerando as reas protegidas, as terras indgenas e o Cdigo Florestal,
aproximadamente 58% do territrio estariam comprometidos com reas com alguma proteo ambiental, restando
apenas 42% disponveis para a atividade agrcola (Miranda, 2008).

Introduo | 13
de passivos ambientais3 existentes, e na possibilidade de converso dessas reas de

passivos, ento ocupadas por atividade agrcola, em reas florestais. Estimava-se, at
ento, a existncia de pelo menos 85 milhes de hectares de passivos de APPs e RLs
nas propriedades rurais (Sparovek et al., 2010). Na poca, cientistas e ambientalistas
ressaltavam a importncia de se manterem as regras de proteo da vegetao para
garantir o funcionamento dos ecossistemas em estados desejveis. Eles argumentavam
ainda que a reduo da rea agrcola seria compensada pela crescente eficincia de
produo e que, portanto, a regulamentao das reas de proteo da vegetao natural,
conforme as dimenses definidas no Cdigo Florestal, no implicaria restries ao
aumento da produo agrcola (Martinelli et al., 2010).
Ao fim da discusso que deu origem nova lei, os principais instrumentos
do Cdigo Florestal de 1965, as APPs e as RLs, foram mantidos, porm tiveram
suas mtricas alteradas e condicionadas a recortes fundirios. O mdulo fiscal,
criado pela Lei no 6.746, de 10 de dezembro de 1979, para fins de clculo do
Imposto Territorial Rural (ITR), passou a ser utilizado na nova Lei Florestal como
parmetro para definio das novas dimenses das APPs e RLs, o que gerou, em
termos absolutos, uma reduo da rea a ser recuperada. Na prtica, a aprovao
da nova lei implicou a anistia das multas e sanes decorrentes de desmatamentos
ilegais realizados antes da promulgao da Lei de Crimes Ambientais4 e na iseno,
principalmente para os pequenos produtores, da obrigatoriedade de recuperar
reas desmatadas.
Com a nova lei, estima-se que a rea de passivos nas propriedades rurais tenha
se reduzido quatro vezes, o que representa 4,5 milhes de hectares para as reas
de APPs (Soares-Filho et al., 2014) e 13,1 milhes de hectares (Freitas, Sparovek
e Matsumoto, 2016) a 16,3 milhes de hectares (Soares-Filho et al., 2014) para
as reas de RL. Por outro lado, apesar do histrico de descumprimento da lei
anterior, a nova lei gerou maior expectativa de implementao, pois fortaleceu
diversos instrumentos da poltica florestal que antes eram previstos em decretos,
resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e instrues
normativas, entre outras formas jurdicas. Um instrumento reforado na nova lei
foi o cadastro ambiental rural (CAR), que havia sido criado em 2009, por meio do
Decreto Presidencial no 7.029, para auxiliar no processo de regularizao ambiental
das propriedades e posses rurais. O CAR consiste em um sistema cadastral que
permite o monitoramento e planejamento ambiental das propriedades rurais. Com
esse sistema, ser possvel identificar os proprietrios rurais que esto em desacordo
com a lei ambiental. At 30 de abril de 2016, haviam sido cadastrados no CAR
quase 2,5 milhes de imveis at quatro mdulos rurais, correspondendo cerca
3. Os passivos so a diferena entre a vegetao prevista na lei e a vegetao real existente (Ipea, 2011).
4. Refere-se data de 22 de julho de 2008, quando foi regulamentada a Lei de Crimes Ambientais por meio do Decreto
no 6.514/2008.

de 25,6% da rea total de imveis cadastrados, que era de 352,4 milhes at essa
data (SFB, 2016).5
O CAR um instrumento indispensvel para o funcionamento da nova Lei
Florestal, e vem sendo implementado independentemente por cada ente da f ]
Federao. Ao final desse processo ser possvel apontar os reais passivos existentes,
tanto de RL como de APP, viabilizando o planejamento necessrio para promover
a adequao ambiental das propriedades rurais que possuam passivos. As regras
para adequao ambiental dessas propriedades esto presentes nos programas de
regularizao ambiental (PRAs), elas foram estabelecidas em nvel federal pelo
Decreto no 7.830/2012 e ainda esto sendo construdas em nvel estadual. Entre
outros instrumentos recm-criados pela lei esto as cotas de reserva ambiental
(CRAs), as quais permitem a criao de mercados para a comercializao de ativos
ambientais (rea de vegetao nativa excedente na propriedade rural, segundo a
legislao), abrindo uma nova possibilidade de uso econmico das reas de florestas
conservadas em terras privadas. Ainda, a lgica das CRAs permite compensao
de passivos ambientais em outras propriedades que apresentem reas florestadas.
Com isso, entende-se que a nova Lei Florestal traz um conjunto de
questionamentos, oportunidades e desafios que precisam ser compreendidos e
monitorados. O primeiro deles remete-se capacidade do Estado de viabilizar a
implementao da lei, com cumprimento dos prazos e regulamentao das lacunas
ainda existentes. Outras questes remetem-se infraestrutura disponvel para a
restaurao e compensao dos passivos e capacidade de operacionalizao dos
novos instrumentos previstos na lei, como as CRAs, o Pagamento por Servios
Ambientais (PSA) e outros incentivos econmicos, bem como s oportunidades
oriundas do manejo de recursos florestais e no florestais que podem surgir para
o setor com a nova lei.
Com o objetivo de contribuir para esse debate, este livro, dividido em treze
captulos, aborda aspectos legais, implicaes prticas, lacunas, gargalos e proposies
de polticas que tenham como horizonte o efetivo cumprimento da nova lei.
O captulo 1, intitulado Os caminhos para a regularizao ambiental: decifrando
o novo Cdigo Florestal, de Joana Chiavari e Cristina Leme Lopes, descreve o passo a
passo da regularizao ambiental para os imveis rurais segundo as novas exigncias
legais. O captulo tambm faz uma breve apresentao das leis anteriores, discute
5. Quando iniciamos este livro, o prazo final para adeso ao CAR era o dia 5 de maio de 2016. Recentemente, essa data
sofreu duas alteraes. A primeira, dada pela MP no 724, de 4/5/2016, que prorrogou, para os pequenos produtores,
o prazo de adeso ao CAR at 5 de maio de 2017. A medida visava beneficiar os produtores com at quatro mdulos
fiscais, menos da metade desses produtores havia aderido ao cadastro at a data limite. A segunda alterao ocorreu
por meio da Lei no 13.295. de 14/6/2016, estendendo os prazos para adeso ao CAR, at 31 de dezembro de 2017,
a todos os produtores rurais. Esta ltima alterao tem sido alvo de crticas porque foi introduzida em um normativo
que originalmente no se relacionava com o tema, podendo ocorrer alteraes futuras.

Introduo | 15
acerca das principais obrigaes, instrumentos e novidades. A explicao feita com

base no tamanho do imvel e no chamado regime jurdico das reas consolidadas
(rea de ocupao antrpica anterior a 22 de julho de 2008). O texto levanta
inconsistncias jurdicas que potencialmente vo dificultar a implementao da
lei, como a questo das reas consolidadas e algumas lacunas sobre a regularizao
ambiental das propriedades e posses rurais. Por fim, exemplifica como, na prtica,
o processo de regularizao ambiental dos imveis rurais seguir normas diferentes
em cada unidade da Federao.
O captulo 2, de autoria de Lourdes de Alcantara Machado, intitula-se O
cadastro ambiental rural e as cotas de reserva ambiental no novo Cdigo Florestal:
uma anlise de aspectos legais essenciais para a sua implementao. Nesse texto, a
autora analisa dois mecanismos estabelecidos na Lei no 12.651/2012, o CAR e as
CRAs, delineando os principais aspectos legais do CAR, contextualizando a sua
origem e o processo de incorporao desse instrumento na nova lei, e apontando
as dificuldades e limitaes prticas associadas a ele. O captulo apresenta tambm
os mecanismos para compensao da RL por meio das CRAs, mostrando quais
requisitos so necessrios para o uso das cotas em propriedades com deficit de RL
e quais requisitos so necessrios para a emisso dessas cotas em propriedades que
possuem ativos florestais. Discute, ainda, como se d a competncia e autonomia
dos estados para elaborar suas prprias regras, como, por exemplo, exigir que a
compensao das CRAs seja feita nos limites do prprio estado. Por fim, a autora
conclui que h ainda uma complexidade em interpretar e aplicar os instrumentos
previstos na Lei Florestal, e que ainda so necessrios esclarecimentos e avanos
para uma compreenso mais clara dos normativos, como forma de garantir a
efetividade da lei.
O captulo 3, A implentao da poltica de regularizao ambiental nos estados da
Amaznia e as propostas de alterao da Lei n 12.651/2012, desenvolvido por Mauro
Oliveira Pires e Gabriela Canto Pires Santos Savian, analisa a implementao do
CAR e do PRA nos estados da Amaznia Legal. Osautores descrevem brevemente
as propostas de alterao da nova Lei Florestal, seja por meio de aes diretas de
inconstitucionalidade (ADIs), seja por meio de projetos de lei em tramitao no
Congresso Nacional. Em seguida, discutem a respeito das principais informaes
coletadas no projeto Iniciativa de Observao, Verificao e Aprendizagem do CAR
e da Regularizao Ambiental (Inovacar), levando em conta suas experincias na rea
de poltica florestal. Assim, o captulo trata dos principais desafios e preocupaes
que cercam essas polticas pblicas, provocando uma reflexo coletiva sobre a
efetividade e percalos observados na implementao da nova Lei Florestal. Os
autores acreditam ser relevante valorizar a curva de aprendizagem e a contribuio
dos agentes dispostos a fortalecer a poltica florestal, inclusive os da sociedade
civil, para alm dos aspectos de transparncia. Como recomendaes, eles trazem

a importncia de integrao entre o CAR e o Sistema Nacional de Cadastro de

Imveis Rurais (SNCR), alm de considerarem fundamental que os sistemas federal
e estaduais do CAR permitam integrar seus dados para uso em instrumentos de
outras polticas pblicas.
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo e Roseli Senna Ganem examinam, no
captulo 4, a abordagem da nova Lei Florestal para as APPs no ambiente urbano:
A nova Lei Florestal e a questo urbana. As autoras iniciam o captulo tratando das
APPs em legislaes anteriores e discutindo questes recentes sobre o tema, por
exemplo, o caso da municipalizao do tamanho das APPs nas reas urbanas de
metrpoles. O trabalho discute as regras relacionadas ao uso e ocupao do solo
nas cidades, com enfoque nas reas de proteo ambiental no contexto urbano.
Nesse contexto, o captulo analisa as formas como o processo inconcluso da futura
Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (LRTU) e as regras sobre regularizao
fundiria urbana presentes na Lei no 11.977/2009 lei do programa Minha Casa
Minha Vida (MCMV) podem interagir com a Lei Florestal. Para as autoras, o
contedo da nova lei apresenta lacunas por no considerar as recentes inovaes
relacionadas gesto metropolitana e aos seus reflexos potenciais na proteo
ambiental. Concluem, portanto, que a legislao ambiental e a legislao urbanstica
(em nvel federal) precisam interagir de forma mais contundente e complementar.
O captulo 5, intitulado A adicionalidade do mecanismo de compensaode
reserva legal da Lei no 12.651/2012: uma anlise da oferta e demanda de cotas
dereserva ambiental, de Flvio Luiz Mazzaro de Freitas, Gerd Sparovek e Marcelo
Hiromiti Matsumoto, apresenta uma estimativa atualizada dos passivos e ativos
de vegetao nativa existentes no pas, considerando as redues de RL previstas
nos art. 13, 15 e 67 da nova Lei Florestal, e analisa o quanto o mecanismo de
compensao pode gerar de adicionalidade de conservao com o cumprimento da
lei. O estudo faz um balano entre os ativos e os passivos de vegetao nativa com
vistas instituio do instrumento de CRA. Com base nisso, os autores afirmam
que a oferta de CRA para compensao de RL poderia ser insuficiente para gerar
adicionalidade de reas de conservao, especialmente nos locais onde a oferta
supera o deficit. O texto defende que a adicionalidade de conservao ocorre apenas
para as APPs, onde os menores custos de transao, monitoramento e controle
representaro ganhos diretos para a conservao ambiental. Os autores consideram
que os mecanismos de incentivos seriam o principal instrumento de governana
para promover a conservao ou restaurao de vegetao nativa, porm alertam
que estes sero insuficientes para garantir a proteo da biodiversidade, ou mesmo
contribuir efetivamente com servios ambientais, como a reduo de emisses de
gases do efeito estufa ou a garantia da manuteno dos fluxos hidrolgicos.

Introduo | 17
O captulo 6 apresenta o ttulo Adequao ambiental e agrcola: cumprimento

da lei de proteo da vegetao nativa dentro do conceito de paisagens multifuncionais,
que mostra que possvel integrar a produo e conservao ambiental atravs da
adequao ambiental e agrcola de propriedades rurais. Os autores Ricardo Ribeiro
Rodrigues, Fabiano Turini Farah, Fernando Henrique Franco Lamonato, Andr
Gustavo Nave, Sergius Gandolfi e Tiago Egydio Barreto abordam a forma como a
recuperao dos passivos florestais em propriedades da Amaznia e da Mata Atlntica
interage com a produo agrossilvipastoril na regio estudada, sem compromet-la,
evidenciando os usos mltiplos da paisagem rural brasileira, tanto para conservao
e prestao de servios ecossistmicos, como para atividades agrossilvipastoris.
Os autores afirmam que, a partir do zoneamento e do planejamento ambiental
de uma propriedade agrcola, possvel se construir um programa de adequao
ambiental e agrcola que beneficie ambas as funes do uso da terra. Nesse sentido,
enfatizam a necessidade de uma abordagem integrativa, com o olhar em paisagens
multifuncionais, integrando a produo e conservaoambiental.
Intitulado Elaborao da proposta do Plano Nacional de Recuperao da Vegetao
Nativa, o captulo 7 de autoria de Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza, Mateus
Motter Dala Senta, Otvio Gadiani Ferrarini, Bernardo Baeta Neves Strassburg,
Craig Hanson, Ludmila Pugliese de Siqueira, Jernimo Boelsums Barreto Sansevero,
Miguel Antonio de Goes Calmon, Miguel Avila Moraes, Pedro Henrique Santin
Brancalion, Ricardo Ribeiro Rodrigues e Christiane Holvorcem descreve os
principais eixos estratgicos do plano, bem como os benefcios que podero surgir da
criao de uma economia da restaurao e dos servios ambientais proporcionados
por ela. O texto enfatiza a importncia do Planaveg para favorecer as polticas
pblicas, os incentivos financeiros, os mercados, as boas prticas agropecurias e
outras medidas necessrias em prol da recuperao da APP e da RL. Observa-se
que o plano apresenta potencial para fortalecer a agenda da restaurao florestal
no pas, com expectativa de benefcios econmicos, sociais e ambientais, e com
ganhos no apenas para determinados setores, mas para toda a sociedade.
O captulo 8, sob o ttulo Plano estratgico da cadeia da restaurao florestal: o
caso do Esprito Santo, apresenta a experincia da elaborao desse plano estratgico
no estado do Esprito Santo. Em seu texto, Rubens de Miranda Benini, Marcos
Franklin Sossai, Aurlio Padovezi e Marcelo Hiromiti Matsumoto apresentam os
resultados obtidos em todas as etapas da construo deste plano, desde a realizao
de um diagnstico da cadeia de restaurao florestal, a avaliao da demanda da
restaurao, a anlise dos principais gargalos da restaurao no Esprito Santo e a
proposio de polticas pblicas e prticas necessrias para o alcance das metas de
recuperao do estado. Os autores observam que a estrutura da cadeia da restaurao
florestal no estado em questo ainda insuficiente para atender a demanda, pois,
sob o ponto de vista dos empreendedores, a aplicao de mecanismos de comando

e controle ainda falha, desestimulando investimentos na oferta de insumos e

servios capazes de atender potencial demanda de restaurao florestal para o
estado. Eles concluem que a cadeia da restaurao no Esprito Santo poder ser
impulsionada se as aes necessrias para adequao ambiental forem realizadas sob
uma perspectiva econmica, fomentando a oferta de produtos da sociobiodiversidade
de servios ambientais.
O captulo 9, intitulado Financiamento para a restaurao ecolgica no Brasil e
assinado por Marcio Macedo Costa, apresenta os desafios para o financiamento de
atividades de recuperao da vegetao nativa diante das estratgias do Plano Nacional
de Recuperao da Vegetao Nativa (Planaveg). O autor aborda algumas experincias de
projetos de restaurao financiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES). O texto discute as tcnicas de restaurao mais utilizadas nesses
projetos e apresenta os principais fatores que afetam os seus custos. O autor considera
que os desafios para a restaurao florestal vo alm da questo do financiamento, se
relacionandos tambm com as limitaes da cadeia produtiva do setor.
O captulo 10, Repensando o Imposto Territorial Rural para fins de adequao
ambiental, de autoria de Felipe Eduardo Brando Lenti e Ana Paula Moreira da
Silva, traz um resgate histrico do ITR, mostrando como evoluiu o clculo do
tributo ao longo do tempo, mantendo-se a funo extrafiscal do imposto e o
principal objetivo do instrumento: o desestmulo existncia de propriedades
improdutivas. Alm disso, so discutidas as dificuldades relativas gesto do ITR
e como a sua descentralizao para os municpios pode contribuir para melhorar
a sua arrecadao. Ao final, feita uma reflexo sobre como o CAR, enquanto
instrumento da nova Lei Florestal, poderia colaborar para incorporar a dimenso
ambiental no tributo.
No captulo 11, Subsdios elaborao de uma poltica pblica para contribuir
na estruturao da cadeia da restaurao florestal: o Programa de Aquisio de Sementes
e Mudas Nativas (Pasem), o autor Joo Daldegan Sobrinho prope a criao do
Pasem e avalia os desafios para incentivar e ampliar a produo de mudas e sementes
nativas no pas. O programa proposto pelo autor tem como modelo o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA), que representou, atravs do instrumento de compras
institucionais, um avano nas polticas voltadas agricultura familiar. O programa
se justifica na necessidade de fortalecer a cadeia de atividades econmicas voltadas
para a restaurao florestal, compreendendo aes de iniciativa pblica vinculadas
produo e distribuio de sementes, mudas e outros propgulos de plantas nativas.
O autor argumenta que, alm de promover a recuperao do passivo ambiental,
devem-se considerar aspectos econmicos e sociais do setor, como a valorizao do
trabalho familiar na produo de sementes e mudas de espcies nativas. Segundo
ele, estruturar a cadeia produtiva de sementes e mudas nativas, impulsionando

Introduo | 19
o mercado destes insumos, o caminho para fortalecer o desenvolvimento das

iniciativas de recuperao das reas degradadas no pas. Ao fim do captulo,
usado como exemplo o caso dos assentamentos de reforma agrria sob gesto do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Nesse exemplo, o
autor mostra a importncia do Pasem para viabilizar a restaurao dos passivos da
lei ambiental existentes nos assentamentos, por meio das compras institucionais
de sementes e mudas produzidas pelos prprios assentados.
O captulo 12, intitulado Arranjos socioprodutivos na restaurao florestal: o caso da
semeadura direta e da Rede de Sementes do Xingu, aponta os elementos que estruturam
uma cadeia produtiva baseada em arranjos socioambientais diferenciados, no contexto
de comunidades rurais e tradicionais. O captulo assinado por Danilo Ignacio de
Urzedo, Raissa Ribeiro Pereira Silva, Rodrigo Gravina Prates Junqueira e Eduardo
Malta Campos Filho, que analisam as tcnicas de implantao da restaurao florestal
nas cabeiras do rio Xingu, no Mato Grosso, associadas s experincias de sucesso do
arranjo socioprodutivo da Rede de Sementes do Xingu (RSX). Os autores discutem
como as iniciativas de base social podem promover a implementao da legislao
florestal brasileira, mostrando que a RSX tem gerado resultados promissores para o
fortalecimento de uma economia socioambiental baseada na restaurao de APPs e
RLs na regio. O texto traz, ainda, as experincias de restaurao ecolgica no Alto
Xingu atravs da muvuca de sementes, que consiste em uma mistura de diversas
sementes, incluindo espcies florestais nativas e espcies usadas para adubao verde,
que semeada com o uso de maquinrios agrcolas adaptados. Esse modelo se mostrou
altamente vivel e adequado realidade local.
Por fim, o captulo 13, intitulado Contribuio da certificao de florestas para o
cumprimento da legislao florestal no Brasil, de autoria de Adriana Maria Magalhes
de Moura, aborda como a certificao pode contribuir para o cumprimento da
legislao florestal no Brasil. No captulo feita uma caracterizao do processo de
certificao florestal, explicando seus fundamentos, tipos e funcionamento. feita
uma descrio sobre os dois principais sistemas mundiais de certificao, o Forest
Stewardship Council (FSC) e o Programme for Endorsement of Forest Certification
(PEFC), nos quais so mostrados os nmeros da rea certificada por cada sistema
e de suas respectivas distribuies no pas. A autora expe os requisitos para que
seja realizada a certificao florestal no pas, e entre eles est o cumprimento da
legislao ambiental e trabalhista regentes, alm dos acordos internacionais nos quais
o pas signatrio. Tambm so apresentados estudos de caso que exemplificam
como a certificao contribuiu para o cumprimento da legislao ambiental.
Aautora conclui que a certificao florestal um instrumento relevante para o
cumprimento da legislao ambiental no pas, embora ainda centrado na pauta
das florestas plantadas, e que pode complementar os instrumentos de comando e
controle j existentes na atualidade.

REFERNCIAS
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biodiversidade no Brasil. In: GANEM, R. S. (Org.). Conservao da biodiversidade:
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mecanismo de compensao de reserva legal da Lei 12.651/2012: uma anlise da
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desafios para a implementao da nova lei. Braslia: Ipea, 2016.
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CAPTULO 1
OS CAMINHOS PARA A REGULARIZAO AMBIENTAL:

DECIFRANDO O NOVO CDIGO FLORESTAL
Joana Chiavari
Cristina Leme Lopes
1 INTRODUO
Poucos projetos de lei (PLs) em matria ambiental suscitaram tanta controvrsia
e mobilizaram tanto o pas como o que se converteu na Lei no 12.651, de 25 de
maio de 2012, que dispe sobre a proteo da vegetao nativa (Azevedo e Tavares,
2012; Medeiros e Silva Junior, 2013). Esta lei revogou o Cdigo Florestal de 1965
(Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965) e, por isso, ficou mais conhecida como
o novo Cdigo Florestal.
Fruto de um duro e longo processo de negociao, o novo Cdigo Florestal
foi promulgado com o compromisso do setor produtivo de regularizar parte do
passivo ambiental de propriedades e posses rurais. Para esse fim, a lei criou um
regime jurdico especial, com regras mais flexveis, a fim de se obter a regularizao
ambiental de imveis rurais com passivos anteriores a 22 de julho de 2008. Ao
mesmo tempo, o novo marco florestal prev uma srie de instrumentos que auxiliaro
tanto o governo quanto os produtores rurais na gesto ambiental de propriedades e
posses rurais, bem como no monitoramento e no combate ao desmatamento ilegal.
Essa nova lei tambm uma valiosa ferramenta na gesto do territrio, alm de
permitir direcionar recursos e esforos em reas estratgicas. Se efetivamente implementado,
o novo Cdigo Florestal tem o potencial de aumentar a eficincia do uso da terra no Brasil,
melhorando a proteo dos recursos naturais e aumentando a produo agropecuria,
por meio de ganhos de produtividade (Assuno e Chiavari, 2015).
Apesar dos potenciais benefcios, o cumprimento das obrigaes previstas no
novo Cdigo Florestal no ser tarefa fcil a ser adimplida em face dos diversos desafios
e barreiras que precisam ser superados. Entre as dificuldades encontradas, podemos
mencionar a ausncia de regulamentao de dois instrumentos fundamentais para a
restaurao e a conservao da vegetao nativa: a cota de reserva ambiental (CRA) e o
Programa de Apoio e Incentivo Preservao e Recuperao do Meio Ambiente, ambos
previstos na nova Lei Florestal. Igualmente importante a insegurana jurdica provocada
pela interposio de quatro aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs) contra o novo

Cdigo Florestal (Mendes, 2013; Fries, 2014) e pela divergncia na aplicao das novas
regras pelos tribunais estaduais (Mengardo, 2014).
Alm disso, fundamental mencionar a relao entre as normas federais e
estaduais em matria florestal. Embora o novo cdigo tenha delineado as diretrizes
para a regularizao ambiental de imveis rurais, compete aos estados elaborar
normas e procedimentos estaduais sobre a matria. Por exemplo, cabe aos estados
editar regras prprias sobre os programas de regularizao ambiental (PRAs).
Se, de um lado, os estados tm uma ampla margem na regulamentao do novo
Cdigo Florestal e uma grande oportunidade de estabelecer procedimentos claros e
simples sem abrir mo de parmetros e critrios que garantam uma efetiva proteo do
meio ambiente, de outro lado, essa flexibilidade exacerba tenses e provoca conflitos,
dependendo da coalizao de foras presente em cada estado. Isto gera um risco de
postergao na implementao do Cdigo Florestal, alm de aumentar as incertezas
e dificultar a conformidade legal ambiental dos possuidores e proprietrios rurais.
Assim, o processo de regularizao ambiental de propriedades e posses rurais
depende, em primeiro lugar, da compreenso deste complexo conjunto normativo
que rege a matria florestal. Embora parea evidente que a lei deva estabelecer de
forma clara e precisa como as regras devem ser cumpridas, este no o caso da Lei
no12.651/2012. A estrutura, a linguagem, o desenho e o contedo das regras do
novo Cdigo Florestal so resultado de um consenso entre diferentes interesses e, por
isso, muitas vezes so incompreensveis ao destinatrio da norma. De acordo com o
ministro do Superior Tribunal de Justia Antnio Herman Benjamin (2014,p. 164):
poucas leis editadas a partir de 1988 carreiam tantas dificuldades e incertezas para o
intrprete como o novo Cdigo Florestal (Lei 12.651/12). (...) Difcil no reconhecer
[que] o novo Cdigo Florestal sofre de problemas atrozes de redao, com srias
infraes, aqui e acol, do prprio vernculo, algo que s se explica se a contragosto
aceitarmos que o legislador, no af de agradar os vrios setores econmicos contrrios
lei de 1965, abdicou da marca da qualidade do trabalho objetivo de redao,
indispensvel mesmo na previso de casusmos e aberraes.
Por isso, identificar precisamente quais so as obrigaes impostas pelo Cdigo
Florestal e saber como cumpri-las o primeiro passo para a conformidade legal.
O objetivo deste captulo descrever de forma clara e consistente o processo
de regularizao ambiental de propriedades e posses rurais luz do novo Cdigo
Florestal, levantando os inmeros desafios que proprietrios e possuidores podem
encontrar ao longo do caminho da adequao ambiental. A partir do levantamento e
da interpretao da legislao aplicvel, assim como da leitura da doutrina pertinente,
descrevemos analiticamente o processo de conformidade legal de propriedades e posses
rurais, valendo-nos de recursos grficos para uma melhor compreenso da matria.

Os Caminhos para a Regularizao Ambiental: decifrando o novo Cdigo Florestal | 23
Apsuma breve apresentao dos cdigos florestais que antecederam o atual (segunda
seo), apresentaremos as principais obrigaes, os instrumentos e o regime jurdico de
reas consolidadas, institudos pelo novo Cdigo Florestal (terceira seo) para, enfim,
analisarmos o processo de regularizao ambiental de imveis rurais e seus desafios, a partir
da perspectiva do produtor rural (quartaseo). De forma sinttica, apresentaremos como
as especificidades das normas estaduais podem influenciar o processo de conformidade
legal ao Cdigo Florestal (quintaseo), e ao final, a concluso (sexta seo).
2 BREVE HISTRICO DOS CDIGOS FLORESTAIS DE 1934 E 1965

Desde o incio da colonizao brasileira, encontramos regras pontuais de proteo
s rvores,1 mas apenas em 1934 que foi promulgado o primeiro Cdigo Florestal
do pas (Decreto no 23.793, de 23 de janeiro de 1934). At este perodo, as florestas
eram vistas como fonte de matria-prima, sem que houvesse uma preocupao com
sua conservao para a manuteno dos servios ambientais.2
Embora o objetivo principal desse primeiro Cdigo Florestal fosse regulamentar
a explorao econmica dos recursos florestais, ele tambm previu regras de proteo
ambiental, como a obrigao de conservar as florestas protetoras3 e a limitao de cortar
no mximo trs quartos da vegetao nativa da propriedade rural.4 Estas regras foram
as precursoras de dois instrumentos institudos pelo Cdigo Florestal de 1965 e que at
hoje so os pilares da conservao florestal em terras privadas: as reas de preservao
permanente (APPs) e a reserva legal (Brasil, 1965, art. 1o, 2o, incisos II e III).
O Cdigo Florestal de 1965 ampliou bastante a proteo de florestas e demais
formas de vegetao instituda por seu antecessor. Alm das APPs e da reserva
legal, esse cdigo instituiu outros instrumentos de preservao ambiental, como
as florestas de utilizao limitada em reas de inclinao mdia, as rvores imunes
ao corte e as unidades de conservao (UCs).
Apesar de ter sido uma lei inovadora na salvaguarda do meio ambiente,
o Cdigo Florestal de 1965 ficou muitos anos sem implementao efetiva.
Apenas nos anos 1990, os poderes Executivo e Judicirio passaram a exigir de
forma mais contundente o cumprimento de suas regras, impulsionados pelo
movimento ambientalista e pela promulgao da Constituio Federal de 1988
(Benjamin,2000).
1. Podemos citar como exemplo a Carta Rgia de 27 de abril de 1442, o Regimento do Pau-Brasil de 1605, o Regimento
de Cortes de Madeira de 1799 e as instrues para o reflorestamento da costa brasileira de 1802 (Pereira, 1950).
2. Esta viso reflete o senso comum poca, embora figuras importantes como Jos Bonifcio de Andrada e Silva
j defendessem em fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX a importncia de se preservarem as florestas para a
manuteno dos servios ambientais (Caldeira, 2002).
3. As florestas protetoras tinham a finalidade de conservar o ciclo das guas, evitar a eroso e fixar as dunas, entre
outras (Brasil, 1934, arts. 3o e 4o).
4. Com essa limitao, 25% da vegetao nativa nas propriedades deveriam ser conservadas (Brasil, 1934, art. 23).

No incio da dcada de 1990, a taxa de desmatamento na Amaznia voltava a

crescer, atingindo um elevado pico em 1995 (Inpe, 1997). A iminncia da divulgao
das estatsticas oficiais constatando o crescimento da taxa de desmatamento anual na
regio amaznica e a preocupao com a imagem do pas no cenrio internacional
teriam impulsionado o governo brasileiro a adotar medidas mais rgidas contra o
desmatamento (Benjamin, 2000, p. 25; Cunha, 2013, p. 56-65). Assim, foi editada a
Medida Provisria no 1.511, de 25 de julho de 1996, alterando o Cdigo Florestal de
1965, com o objetivo de aumentar a proteo das florestas localizadas em propriedades
rurais na Amaznia.5 Esta modificao da legislao provocou imediata e indignada
reao do setor produtivo e de seus representantes no Congresso Nacional (Benjamin,
2000, p. 27-28) e acabou estimulando um movimento em favor de sua reviso.
3 O CDIGO FLORESTAL DE 2012: OBRIGAES, INSTRUMENTOS E REGIME

JURDICO DAS REAS CONSOLIDADAS
Embora tramitasse desde 1999 na Cmara dos Deputados um projeto de lei visando
alterao do Cdigo Florestal de 1965, foi a partir de 2009 que o movimento pela
reviso da legislao se intensificou (Cunha, 2013, p. 120). De 2009 a 2012, a proposta
de reviso do cdigo ento vigente foi marcada por conflitos e debates envolvendo
diversos atores sociais: produtores rurais, ambientalistas, cientistas, organizaes
no governamentais (ONGs), parlamentares e governo. Finalmente, o Congresso
Nacional aprovou a Lei Federal no 12.651/2012, que, apesar de ter diminudo o
grau de proteo ambiental em alguns casos,6 mantm a mesma estrutura e conceitos
fundamentais do antigo cdigo, como a APP e a reserva legal, alm de contemplar
novos instrumentos de gesto e de regularizao ambiental, como veremos a seguir.
3.1 Obrigaes do Cdigo Florestal

De acordo com o Cdigo Florestal, os proprietrios e possuidores de imveis
rurais devem fazer uso de suas terras respeitando as limitaes que a legislao em
geral e especialmente o Cdigo Florestal estabelecem (Brasil, 2012a, art. 2o). Das
limitaes no uso da propriedade impostas pelo cdigo, quatro so especialmente
importantes para a preservao do meio ambiente: i) as APPs; ii) a reserva legal;
iii)as reas de uso restrito; e iv) a prvia autorizao do rgo ambiental competente
para a supresso de vegetao para uso alternativo do solo.
5. As principais inovaes foram: i) proibio de corte raso de 80% nas propriedades onde a cobertura arbrea fosse
constituda por florestas; ii) obrigatoriedade de averbao da reserva legal na matrcula do imvel; iii) proibio de
converso de reas de vegetao nativa em reas agrcolas em propriedades com reas desmatadas e subaproveitadas;
e iv) obrigatoriedade de explorao da cobertura florestal nativa na regio amaznica somente por meio de manejo
florestal sustentvel (Brasil, 1996).
6. O novo Cdigo Florestal estabeleceu parmetros mais flexveis para as reas consolidadas em APPs (Brasil, 2012a,
art. 61-A), alm de ter alterado a forma de calcular a faixa marginal de proteo ao longo de cursos dgua: no de
1965 ela devia ser calculada desde o seu nvel mais alto (Brasil, 1965, art. 2o, alnea a); enquanto no de 2012 passou
a ser calculada desde a borda da calha do leito regular (Brasil, 2012a, art. 4o, inciso I).

As APPs so reas sensveis e necessrias para a preservao de servios

ambientais essenciais, tais como: fornecimento de gua; regulao do ciclo
hidrolgico e climtico; estabilidade geolgica e proteo do solo; e manuteno
da biodiversidade.7 O Cdigo Florestal estabelece diversas categorias de APP
(box1) e, para cada uma delas, define os parmetros da faixa de proteo na qual
a vegetao deve ser preservada (Brasil, 2012a, arts. 4o e 7o). Para as APPs de corpos
hdricos,8 como cursos dgua, lagos e nascentes, a faixa marginal de proteo
aumenta medida que aumenta a largura ou a superfcie do corpo hdrico. Para
as demais categorias, o cdigo define como se calcula a zona de proteo. Como
regra geral, no pode haver explorao econmica dos recursos florestais em APP
e a supresso de vegetao s poder ser autorizada nas hipteses previstas na lei.9
BOX 1
Exemplos de APPs
Faixas marginais ao longo de cursos dgua.
rea no entorno de nascentes, lagos e lagoas.
Topo de morros.
rea em altitude maior que 1.800 m.
Restinga.
Manguezal.
Elaborao das autoras.
A reserva legal uma porcentagem da rea total do imvel rural na qual obrigatrio
manter a cobertura de vegetao nativa (Brasil, 2012a, art. 12). Esta porcentagem varia em
funo do tipo de vegetao e da regio geogrfica do pas(box 2). Na reserva legal no se
pode manter atividade econmica tradicional, como agricultura, pecuria ou explorao
madeireira, admite-se apenas explorao econmica mediante manejo florestal sustentvel
(op. cit., art. 17, 1o). Oobjetivo preservar remanescentes da vegetao nativa em todo
o pas e conservar a biodiversidade. As reas de reserva legal e de APP no se confundem,
mas o Cdigo Florestal permite o cmputo de APP no clculo da porcentagem da reserva
legal desde que estejam presentes trs condies (op. cit., art. 15, incisos I, II e III): i)que
o benefcio no implique converso de novas reas para uso alternativo do solo; ii) que
a rea de APP a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao; e iii)
que o imvel esteja inscrito no cadastro ambiental rural (CAR).
7. Definio de APP de acordo com o art. 3o, inciso II, da Lei no 12.651/2012: rea protegida, coberta ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e
a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas (Brasil, 2012a).
8. Ressalta-se que esta terminologia (APP de corpos hdricos) no usada no Cdigo Florestal, est sendo empregada
neste estudo por responsabilidade das autoras e se refere s modalidades de APP mencionadas no art. 61-A, 1o ao
7o, da Lei no 12.651/2012.
9. S permitida a supresso de vegetao de APP nas hipteses de utilidade pblica, interesse social e de baixo
impacto, que incluem, entre outras, a explorao agroflorestal e o manejo florestal sustentvel praticados na pequena
propriedade ou posse rural familiar (Brasil, 2012a, art. 8o).

BOX 2
Distribuio percentual de reserva legal
Na Amaznia Legal:
l 80% em reas de floresta;
l 35% em reas de cerrado; e
l 20% em reas de campos gerais.
Demais regies do pas:

l 20% da rea do imvel rural, independentemente do tipo de vegetao.
As reas de uso restrito so reas onde a proteo menos intensa que nas APPs,
mas ainda assim esto sujeitas a regras de uso sustentvel, definidas pela lei. Existem
duas categorias de reas de uso restrito: i) pantanais e plancies pantaneiras; e ii) reas de
inclinao entre 25o e 45o. Na primeira, permitida a explorao sustentvel, e a supresso
de vegetao requer autorizao do rgo ambiental competente. Na segunda, so
permitidos o manejo florestal sustentvel e a manuteno das atividades agrossilvipastoris,
mas vedada nova supresso de vegetao nativa (Brasil, 2012a, arts. 10 e 11).
Por ltimo, a prvia autorizao para a supresso de vegetao nativa para uso
alternativo do solo constitui outra importante limitao ao uso da propriedade rural
(Brasil, 2012a, art. 26). Para obter esta autorizao do rgo ambiental competente, o
proprietrio deve garantir a utilizao efetiva das reas j convertidas, uma vez que a lei
no permite a supresso de vegetao nativa em imvel rural que possuir rea abandonada
(op. cit., art. 28). Ademais, o rgo ambiental exigir a reposio florestal proporcional
rea desmatada, alm de medidas compensatrias e mitigadoras quando a rea a ser
utilizada abrigar espcies da flora ou da fauna ameaadas de extino (op. cit., art. 27).
3.2 Instrumentos do Cdigo Florestal

Quanto aos instrumentos de gesto ambiental da propriedade rural, a inovao
mais importante do Cdigo Florestal a criao do CAR em mbito nacional.
Este cadastro um registro pblico eletrnico obrigatrio para todos os imveis
rurais. Sua finalidade integrar as informaes ambientais das propriedades e
posses rurais, compondo uma base de dados para o controle, o monitoramento
e o planejamento ambientais e econmicos, bem como para o combate ao
desmatamento (Brasil, 2012a, art. 29, caput).10
De acordo com o Cdigo Florestal, a inscrio no CAR deve ser feita,
preferencialmente, no rgo ambiental municipal ou estadual (op. cit., art. 29, 1o).
Posteriormente, os dados de cada estado no CAR sero integrados ao Sistema de Cadastro
Ambiental Rural (Sicar), sistema eletrnico de mbito nacional destinado ao gerenciamento
de informaes ambientais de todos os imveis rurais (Brasil,2012b, art. 2o, inciso I).
10. O Servio Florestal Brasileiro, rgo do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) responsvel pela implantao do
cadastro, divulga, regularmente, boletins informativos sobre os dados do CAR (SFB, 2016).

Na inscrio do imvel rural no CAR, os proprietrios e possuidores devem

identificar o imvel por georreferenciamento, informando a localizao de APPs, reas
de uso restrito, reserva legal, reas consolidadas, reas remanescentes de vegetao nativa,
e reas de interesse social, utilidade pblica e servido administrativa (Brasil, 2012a,
art. 29, 1o, inciso III; 2014, art. 13, inciso III). O prazo inicial para a inscrio no CAR
terminaria em maio de 2015, porm, diante da baixa adeso, houve a prorrogao deste
prazo para 5 de maio de 2016 (Brasil, 2015a, art. 1o). Em maio de 2016, no entanto,
o governo federal alterou novamente o prazo de inscrio no CAR para 5 de maio de
2017 apenas para imveis rurais com at quatro mdulos fiscais (Brasil, 2016, art. 1o).
Entretanto, logo em seguida, o Senado Federal aprovou a alterao da Medida
Provisria no 707, de 30 de dezembro de 2015, que trata do refinanciamento de
dvidas de produtores rurais, para incluir a prorrogao do prazo de inscrio no
CAR para 31 de dezembro de 2017, para todos os imveis rurais (Brasil, 2015b).
Ainda que esta manobra do Senado seja questionvel, j que a prorrogao do
prazo matria estranha ao objetivo original da medida provisria, o ministro
do Meio Ambiente deu sinal verde para a sano presidencial (Senado..., 2016).11
A inscrio no CAR condio obrigatria para o exerccio de vrios direitos
como: a obteno de autorizao para a supresso de vegetao nativa (Brasil, 2012a,
art. 26, caput); o cmputo de APP nas reas de reserva legal (op. cit., art. 15, inciso III);
a manuteno de atividades em reas consolidadas, entre outros. Alm disso, a partir de
2017 todas as instituies financeiras s concedero crdito agrcola para os imveis rurais
inscritos no CAR (op. cit., art. 78-A).
Outra novidade do Cdigo Florestal a CRA, um ttulo nominativo
representativo de rea com vegetao nativa, existente ou em processo de recuperao
(op. cit., art. 44), que serve para compensar reserva legal de imvel rural situado
no mesmo bioma (op. cit., art. 48, 2o). Esse instrumento tem como objetivo
criar um mercado de compra e venda de CRA no qual quem tem deficit de reserva
legal possa compensar comprando ttulos de quem tem vegetao nativa acima das
porcentagens exigidas por lei.12
Por fim, destacam-se os PRAs, que compreendem um conjunto de regras e
instrumentos por meio dos quais proprietrios e possuidores rurais podero promover a
regularizao ambiental de reas consolidadas em APP e reserva legal que foram ocupadas
com atividades agrossilvipastoris antes de 22 de julho de 2008 (Brasil, 2012a, art. 59,
caput). A adeso ao programa deve ser feita no prazo de um ano a partir da sua implantao
pelo estado, prorrogvel por mais um ano, desde que o imvel rural esteja inscrito no
11. At o fechamento desta edio, a Medida Provisria no 707/2015 ainda no tinha sido sancionada pela Presidncia
da Repblica.
12. A plena operao do mercado de CRA para fins de compensao de reserva legal ainda depende da regulamentao
deste instrumento pelo Poder Executivo federal. Alm da compensao, est em discusso a possibilidade de se negociarem
as CRAs para outras finalidades, por exemplo, como ativo financeiro.

CAR (op. cit., art. 59, 2o). Aps a solicitao de adeso ao PRA, o interessado assinar
o termo de compromisso (op. cit., art. 59, 3o, e art. 60), que especificar as reas de
APP e reserva legal a serem regularizadas, bem como a descrio da metodologia, dos
prazos e do cronograma de execuo das aes de regularizao.
A assinatura do termo de compromisso suspende as sanes administrativas
decorrentes da supresso irregular de vegetao em APP ou reserva legal, assim
como a punibilidade dos crimes associados. Alm disso, uma vez cumpridas todas as
exigncias do PRA, as multas pelas infraes cometidas sero consideradas convertidas
em servios de preservao do meio ambiente e haver a extino da punibilidade,
isto , o autor do crime no poder mais ser punido (op. cit., art. 59, 5o, e art. 60).
3.3 Regime jurdico das reas consolidadas

O novo Cdigo Florestal estabeleceu dois regimes jurdicos distintos: um geral (mais
restritivo) e um especial (mais flexvel) (Chiavari e Lopes, 2015). O regime geral, cujas
regras relativas APP e reserva legal j foram descritas, se aplica a todos os imveis
rurais, desde que no possuam rea rural consolidada. O regime especial, por sua
vez, destina-se a todos os imveis rurais que se enquadrem na categoria de rea rural
consolidada, que so reas ocupadas com atividades agrossilvipastoris antes de 22 de
julho de 2008 (box 3).
BOX 3
Glossrio de rea rural consolidada
rea rural consolidada: rea de imvel rural com ocupao antrpica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificaes,
benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste ltimo caso, a adoo do regime de pousio.
Atividades agrossilvipastoris: atividades desenvolvidas em conjunto ou isoladamente, relativas agricultura, aquicultura,

pecuria, silvicultura e s demais formas de explorao e manejo da fauna e da flora.
22 de julho de 2008: data da edio do Decreto no 6.514, que versa sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente.
Nas reas consolidadas em APP e reserva legal, ser permitida a manuteno

das atividades desenvolvidas desde que haja a regularizao ambiental destas reas
de acordo com as regras especiais e os parmetros reduzidos, estabelecidos nas
disposies transitrias do Cdigo Florestal. Ressalta-se que, nos imveis rurais
menores que quatro mdulos fiscais,13 as obrigaes relativas manuteno e
restaurao de APP e reserva legal so ainda mais flexveis.
Sem levarmos em considerao as incertezas jurdicas associadas a essa regra, sua
aplicao de uma enorme complexidade, pois exige conhecimento e comprovao sobre
13. Mdulo fiscal uma unidade de medida agrria, expressa em hectares, criada para fins fiscais. Os mdulos fiscais
foram estabelecidos pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e variam de 5 ha a 110 ha, conforme
o municpio. Assim, quando o Cdigo Florestal estabelece condies especiais para imveis rurais menores que quatro
mdulos fiscais, estas regras abrangem imveis de 20 ha a 440 ha, dependendo do municpio.

o histrico de ocupao do imvel rural. Alm disso, possvel que muitas propriedades
e posses rurais se enquadrem, ao mesmo tempo, nos dois regimes propostos. Neste caso,
a regularizao ambiental da propriedade seguir simultaneamente regras diferentes.
Na prxima seo, examinaremos o processo de regularizao ambiental dos imveis
rurais a partir da anlise das obrigaes e dos instrumentos institudos pelo Cdigo Florestal.
4 PRINCIPAIS DESAFIOS NA REGULARIZAO AMBIENTAL DE IMVEIS

RURAIS LUZ DO NOVO CDIGO FLORESTAL
O Cdigo Florestal, os decretos e as instrues normativas que o regulamentaram
estabelecem as regras gerais sobre a proteo e o uso das florestas e das demais formas
de vegetao nativa, bem como os instrumentos necessrios regularizao ambiental
de imveis rurais. Embora todos estes imveis estejam sujeitos s mesmas obrigaes, o
novo cdigo instituiu regras mais benficas para aqueles com at quatro mdulos fiscais.
Seguindo essa lgica, elaboramos dois fluxogramas descrevendo o processo
para a regularizao ambiental luz do Cdigo Florestal. O fluxograma da figura1
descreve o processo federal de regularizao ambiental de imveis rurais maiores que
quatro mdulos fiscais, enquanto o da figura 2 descreve esse processo em imveis
rurais de at quatro mdulos.
Ressalta-se que o PRA proposto pela nova Lei Florestal destina-se apenas
s reas consolidadas. A ausncia de regras no novo cdigo para a regularizao
ambiental das propriedades e posses que no se enquadram nesta categoria pode
dificultar o processo de conformidade legal desses imveis.
Por fim, importante destacar que a regularizao ambiental dos imveis
rurais se dar em mbito estadual. Na prtica, portanto, ela seguir os processos
estaduais, que, vale mencionar, podem variar de uma Unidade Federativa (UF) para
a outra, o que refletir no desenho dos fluxogramas estaduais. Assim, os fluxogramas
federais que sero apresentados so apenas roteiros orientadores.
4.1 Imveis rurais maiores que quatro mdulos fiscais

Apresenta-se na figura 1 o fluxograma de regularizao ambiental de imveis rurais
maiores que quatro mdulos fiscais e, em seguida, dada uma descrio detalhada
de todo o processo.

FIGURA 1
Livro_Desafios.indb 30
30 |
Regularizao ambiental de imvel rural maior que quatro mdulos fiscais

Imvel rural CAR rgo ambiental PRA Termo de
compromisso
Identificao do imvel rural por
georreferenciamento Prada1
APP Reserva legal

Regularizao sem
consolidada consolidada
benefcios da Lei
Remanescente de
no 12.651/2012
vegetao nativa Regenerao
natural
APP de APP de
relevo corpos Plantio de espcies
APP
hdricos nativas mais espcies
Ok
exticas (50%)
rea consolidada Consolidada antes No Recomposio Compensao

em APP de 22/7/2008? de parmetros
Sim Regularizar
flexveis
CRA
Regenerao
Arrendamento:
Reserva legal natural
servido ambiental
ou reserva legal
Plantio de
rea consolidada Consolidada antes No
espcies Doao de imvel
em reserva legal de 22/7/2008? Regularizar nativas
Sim rural para UC
domnio pblico
Regenerao
natural mais Cadastramento
plantio de de rea equivalente
reas de uso restrito espcies em outro imvel
rural

Nota: 1 Prada projeto de recomposio de reas degradadas e alteradas.
Obs.: APP de corpos hdricos compreende cursos dgua, nascentes e olhos dgua, lagos e lagoas, e veredas; APP de relevo engloba encosta com declividade maior que 45, bordas de tabuleiros ou chapadas,
topo de morros, montes, montanhas e serras, ereas com altitude maior que 1.800 m; rea consolidada em APP uma rea de APP com atividades agrossilvipastoris;e rea consolidada em reserva
legal, uma rea de reserva legal com atividades agrossilvipastoris.
23/08/2016 10:38:59
Para estar em conformidade com o Cdigo Florestal, a primeira obrigao de

todo proprietrio ou possuidor rural a inscrio do imvel rural no CAR. Alm
de comprovar a propriedade ou a posse do imvel, necessrio fornecer planta
georreferenciada contendo o permetro do imvel rural e informando a localizao
das reas remanescentes de vegetao nativa, das APPs, das reas de uso restrito,
das reas consolidadas e, caso existente, da reserva legal (Brasil, 2012a, art. 29,
1o; 2012b, art. 5o; 2014, arts. 13 e de 17 a 29). A partir dessas informaes,
ser possvel saber se o imvel rural est em conformidade com as exigncias do
Cdigo Florestal.
A Instruo Normativa MMA no 2, de 6 de maio de 2014, que estabelece
normas sobre o CAR, prev a gratuidade da inscrio e no especifica se as
informaes devem ser fornecidas por um responsvel tcnico (Brasil, 2014).
Apesar disso, o levantamento de todas as caractersticas ambientais do imvel por
meio de georreferenciamento no tarefa fcil, e provavelmente o proprietrio e
o possuidor rural necessitaro de apoio tcnico especializado.
Outra dificuldade para a inscrio do imvel rural no CAR a necessidade de
levantamento do histrico da ocupao da propriedade. Como j mencionamos,
o Cdigo Florestal impe regras diferentes para a regularizao de APPs e de reas
dereserva legal que foram ocupadas com atividades agrossilvipastoris antes de 22de
julho de 2008. Portanto, necessrio que a data da ocupao seja mencionada no CAR.
A partir do diagnstico das caractersticas ambientais do imvel rural, a
regularizao ambiental pode seguir dois caminhos diferentes. Se a ocupao irregular
de APP e reserva legal se deu aps 22 de julho de 2008, ou se ocorreu antes, mas no
h atividade agrossilvipastoril consolidada, como o caso de reas abandonadas, a
adequao ser feita sem os benefcios previstos para as reas consolidadas. Para estes
casos, a lei no especifica detalhadamente o procedimento de regularizao, apenas
estabelece a suspenso imediata das atividades desempenhadas irregularmente nessas
reas e a obrigatoriedade de recomposio da vegetao suprimida (Brasil, 2012a, arts.
7o, 1o e 3o, e 17, 3o e 4o). No entanto, se as reas de APP e reserva legal foram
utilizadas para o desempenho de atividades agrossilvipastoris antes de 22 de julho
de 2008, ento sua regularizao seguir regras especiais, mais benficas, previstas
na parte final do Cdigo Florestal.14
A regularizao de reas rurais consolidadas em APP antes de 22 de julho de
2008 se far por meio da adeso ao PRA e da assinatura do termo de compromisso. O
Cdigo Florestal no esclarece de quem deve ser a iniciativa para a adeso ao PRA, se
deve ser do proprietrio ou possuidor rural, ou do rgo ambiental competente. Alm
14. O captulo XIII da Lei no 12.651/2012 trata das disposies transitrias e especificamente das reas consolidadas
em APP e reserva legal.

do mais, o Cdigo Florestal no especifica se a adeso ao PRA depende da validao

do CAR pelo rgo ambiental, ou se a adeso ao programa pode ser requerida apenas
com a inscrio do imvel rural no CAR. Esta questo bastante relevante, uma
vez que o tempo de validao do CAR pode ser longo e, enquanto o proprietrio ou
possuidor no se inscrever no PRA e assinar o termo de compromisso, no haver a
suspenso das infraes administrativas e da punibilidade dos crimes ambientais por
supresso irregular de APP e reserva legal antes de 22 de julho de 2008.
Concomitantemente assinatura do termo de compromisso, o interessado
deve apresentar um Prada que detalhe como ser feita a recuperao dos passivos
ambientais, especificando os prazos e o cronograma fsico das aes. Aps o
cumprimento integral das obrigaes estabelecidas no termo de compromisso,
as mencionadas multas decorrentes das infraes ambientais sero consideradas
convertidas em prestao de servios de preservao do meio ambiente.
No que diz respeito recomposio dos passivos de reas rurais consolidadas
em APP,15 as regras especiais do Cdigo Florestal estabelecem parmetros mais
flexveis para a recomposio das faixas marginais de proteo de APP de corpos
hdricos, tais como: cursos dgua; nascentes e olhos dgua; lagos e lagoas naturais;
e veredas (Brasil, 2012a, art. 61-A). A recomposio da vegetao poder ser feita
por meio da regenerao natural, do plantio de espcies nativas ou da conjugao
destes dois mtodos (op. cit., art. 61-A, 13, incisos I, II e III).
Nas reas rurais consolidadas em APP de relevo,16 tais como encostas com declividade
maior que 45, topo de morros e reas em altitude maior que 1.800 m, no h necessidade
de recompor a vegetao nativa da APP desde que as atividades sejam exercidas com
prticas conservacionistas do solo e da gua (Brasil, 2012a, art. 63). importante ressaltar
que o Cdigo Florestal no define quais seriam estas prticas conservacionistas nem as
consequncias para aqueles que mantiverem as atividades produtivas sem a adoo destas
prticas. Assim, recomendvel que os estados estabeleam regras definindo o contedo
destas prticas e as sanes por seu descumprimento.
Para os imveis rurais que tiverem reas consolidadas em reserva legal antes de
22 de julho de 2008, a regularizao ambiental poder ser feita independentemente
da adeso ao PRA, podendo-se em ambos os casos optar pela recomposio da
reserva legal no prprio imvel rural ou pela compensao em outro imvel rural.17
15. O Cdigo Florestal no estabelece nenhuma regra para reas consolidadas em APP de restinga e manguezal.
16. Esta terminologia (APP de relevo) no usada pelo Cdigo Florestal, est sendo usada neste estudo por
responsabilidade das autoras e se refere s APPs do art. 63 da Lei no 12.651/2012.
17. O art. 68 da Lei no 12.651/2012 estabelece que os proprietrios e possuidores de imveis rurais que realizaram
supresso de vegetao nativa respeitando os percentuais de reserva legal previstos pela legislao em vigor poca
em que ocorreu a supresso so dispensados de promover a recomposio, compensao ou regenerao para os
percentuais exigidos nesta lei (Brasil, 2012a). Este artigo talvez seja um dos mais polmicos do Cdigo Florestal, sendo
inclusive objeto da ADI no 4.901, ajuizada pela Procuradoria-Geral da Repblica em 18 de janeiro de 2013.

Ressalta-se que aqueles que optarem por no aderir ao PRA no sero beneficiados
pelas suspenses das infraes administrativas nem pela sua converso em servios
ambientais aps a recuperao ou a compensao da reserva legal.
A recomposio da reserva legal poder ser executada por meio da regenerao
natural ou do plantio intercalado de espcies nativas com espcies exticas em
sistema agroflorestal. Neste caso, a rea recomposta com espcies exticas no poder
exceder 50% da rea total a ser recuperada. A compensao da reserva legal, por
seu turno, poder ser feita mediante arrendamento de servido ambiental, doao
de imvel rural em UC de domnio pblico, cadastramento de rea equivalente
em outro imvel ou aquisio de CRA (Brasil, 2012a, art. 66). Cabe ao rgo
ambiental competente acompanhar a regularizao dos passivos ambientais e
impor as sanes cabveis em caso de descumprimento das obrigaes pactuadas
no termo de compromisso.
4.2 Imveis rurais com at quatro mdulos fiscais

Apresenta-se na figura 2 o fluxograma de regularizao ambiental de imveis
rurais com at quatro mdulos fiscais e, em seguida, descreve-se esse processo
de regularizao. Nesta anlise, ressaltaremos as principais diferenas entre a
regularizao ambiental de imveis maiores e menores que quatro mdulos fiscais.
Assim como descrito anteriormente, a inscrio do imvel rural no CAR a
primeira obrigao a ser adimplida por proprietrios e possuidores rurais. Aprimeira
diferena no processo de regularizao ambiental dos imveis rurais com at quatro
mdulos fiscais so as regras para a inscrio no CAR. Para estes imveis rurais
menores, o Cdigo Florestal estabeleceu um procedimento simplificado, no qual
ser obrigatria apenas a apresentao de um croqui para a identificao do imvel
rural, indicando o permetro, as APPs e os remanescentes de vegetao nativa que
formam a reserva legal (Brasil, 2012b, art. 8o). Alm disso, o poder pblico deve
prestar assessoria tcnica e jurdica, alm de captar as respectivas coordenadas
geogrficas para a inscrio no CAR.
Do mesmo modo que as propriedades maiores, a regularizao ambiental dos
imveis rurais menores tambm pode seguir dois caminhos diferentes, dependendo
do momento em que as APPs e a reserva legal foram irregularmente ocupadas.
Caso a ocupao irregular tenha ocorrido aps 22 de julho de 2008, a regularizao
destas reas ser feita sem quaisquer vantagens, seguindo as regras gerais do Cdigo
Florestal, descritas na subseo anterior para os imveis rurais maiores.

FIGURA 2
34 |
Regularizao ambiental de imvel rural com at quatro mdulos fiscais

Imvel rural CAR rgo ambiental PRA Termo de compromisso
Prada
Regularizao sem
benefcios da Lei APP consolidada
no 12.651/2012
APP APP de
de relevo corpos hdricos
Recomposio
Ok
APP em escadinha
Identificao simplificada APP no ultrapassar:
do imvel rural 10% de imveis at dois
mdulos fiscais; e
APP 20% de imveis entre dois
e quatro mdulos fiscais.
No
rea consolidada Consolidada antes
em APP de 22/7/2008? Regularizar
Sim
Regenerao natural
Reserva legal Plantio de espcies nativas

Consolidada antes No
rea consolidada de 22/7/2008? Regenerao natural mais
em reserva legal Sim plantio de espcies nativas
Plantio intercalado de
A reserva legal ser formada pelo remanescente espcies nativas
reas de uso restrito de vegetao nativa existente em 22/7/2008, com espcies exticas
ainda que em porcentagens inferiores s (mximo de 50% da rea)
previstas na Lei no 12.651/2012.

23/08/2016 10:38:59
No entanto, se a ocupao de APP e reserva legal com atividades

agrossilvipastoris tiver acontecido antes de 22 de julho de 2008, a regularizao
destas reas seguir as regras especiais, ainda mais flexveis que as previstas para
os imveis maiores. Neste caso, o procedimento de regularizao dos passivos
em APP seguir as mesmas regras j descritas para os imveis maiores, isto,
ser necessria a adeso ao PRA e a assinatura do termo de compromisso.
Ressalta-se que questes como a iniciativa e o momento da adeso ao PRA
tambm so pertinentes neste caso.
A grande vantagem na regularizao de reas consolidadas em APP antes de
22 de julho de 2008 para os imveis rurais menores diz respeito aos parmetros
de recomposio da vegetao de APP. Neste caso, as faixas marginais de proteo
variam em funo do tamanho do imvel rural. Esta regra ficou conhecida como
APP em escadinha, j que a APP aumenta medida que aumenta o tamanho da
propriedade ou da posse rural.
Para esclarecer, tomemos como exemplo a APP de curso dgua. A regra geral
neste caso que a faixa marginal de proteo aumenta medida que aumenta a
largura do curso dgua, independentemente do tamanho do imvel rural. Assim,
quanto mais largo for um rio, maior ser a faixa de vegetao que se deve preservar
ao longo dele, seja a propriedade pequena ou grande. No entanto, esta lgica no
a mesma para a APP em escadinha, na qual a faixa marginal de proteo do curso
dgua vai variar em funo do tamanho do imvel rural, e no em funo da largura
do rio. Assim, tanto faz se o rio estreito ou largo, para um determinado tamanho de
imvel rural, a faixa de vegetao a ser preservada vai ser sempre a mesma (figura 3).
Assim como nos imveis rurais maiores que quatro mdulos fiscais, para
as reas consolidadas em APP de relevo, no h necessidade de se recompor a
vegetao nativa da APP desde que as atividades sejam exercidas com prticas
conservacionistas do solo e da gua (Brasil, 2012a, art. 63). Outra regra bastante
vantajosa para os imveis rurais menores diz respeito ao limite mximo da rea
do imvel ocupada por APP. Para os imveis de at dois mdulos fiscais, a soma
de todas as APPs no ultrapassar 10% da rea total do imvel e, para aqueles
entre dois e quatro mdulos fiscais, a soma no ultrapassar 20% da rea total do
imvel (op. cit., art. 61-B).
Os mtodos de recomposio da vegetao da APP nos imveis rurais pequenos
tambm tm regras mais benficas. A recomposio pode ser executada por meio
da regenerao natural ou do plantio intercalado de espcies lenhosas, perenes ou
de ciclo longo, nativas de ocorrncia regional com exticas, que podem ocupar
no mximo 50% da rea total (op. cit., art. 61-A, 13, inciso IV), ao contrrio
dos imveis maiores, em que a recomposio de APP deve ser feita com 100% de
espcies nativas.

FIGURA 3
Regras de APP conforme o tamanho do imvel rural, o regime jurdico e a largura do rio
Regras
Regras especiais
de APP de APP
esquerda direita
30 M
50 M 5M
Pequeno 50 M 8M
50 M 15 M
Grande 50 M 30 M
150 M
100 M 5M
100 M 8M
Pequeno
100 M 15 M
Grande 100 M 75 M
300 M
200 M 5M
Pequeno 200 M 8M
200 M 15 M
APPs
Imvel rural Grande 200 M 100 M
Rio
Fonte: Chiavari e Lopes (2015, p. 6).

Obs.: O novo Cdigo Florestal estabelece parmetros especiais para reas consolidadas em APP de acordo com o tamanho do
imvel rural, em mdulos fiscais (unidade de medida agrria). O imvel tipo 1 corresponde ao imvel de at um mdulo
fiscal; o tipo 2 corresponde ao imvel superior a um e at dois mdulos fiscais; e o tipo 3 corresponde ao imvel superior
a dois e at quatro mdulos fiscais.

Por fim, a maior vantagem concedida pelo Cdigo Florestal aos imveis
com at quatro mdulos fiscais diz respeito reserva legal. Nestes imveis, se
houve a ocupao da rea da reserva legal com atividade rural consolidada antes
de 22 de julho de 2008, no h necessidade nem de se recuperar, nem de se
compensar a reserva legal. Esta ser formada pelo remanescente de vegetao
nativa existente nesta data (Brasil, 2012a, art. 67). Ademais, os proprietrios e os
possuidores podero emitir CRA sob a vegetao nativa que compuser a reserva
legal, enquanto, para os imveis maiores que quatro mdulos fiscais, a CRA s
poder ser emitida sob a vegetao nativa que exceder a reserva legal (op. cit.,
arts. 15, 2o, e 44, 4o). Observa-se, ento, que as vantagens concedidas pelo
Cdigo Florestal a estes imveis menores traduzem-se em obrigaes menos
rgidas e etapas mais simples.
5 A LEGISLAO ESTADUAL E O CDIGO FLORESTAL

Como j mencionamos, as regras federais servem de regras gerais, orientando os
estados na elaborao de suas normas. Desta forma, a anlise e a compreenso
deste conjunto normativo estadual fundamental para a efetiva implementao do
Cdigo Florestal pelos produtores rurais, uma vez que a regularizao ambiental de
seus imveis se dar no mbito estadual. Este estudo no pretende fazer a anlise
da legislao de todas as UFs, mas apenas de algumas, para exemplificar como, na
prtica, o processo de regularizao ambiental dos imveis rurais vai ser diferente
do processo proposto pelo Cdigo Federal.
Os estados escolhidos para servirem de exemplo so Bahia, Mato Grosso do Sul
e So Paulo. A partir da anlise da legislao estadual que regulamentou o Cdigo
Florestal,18 foram desenvolvidos fluxogramas de regularizao ambiental estadual
de imveis rurais maiores que quatro mdulos fiscais, que sero comparados na
figura4 ao fluxograma federal. O desenho dos fluxogramas est bastante simplificado
para facilitar a anlise e a comparao dos processos de regularizao ambiental
dos estados selecionados.
O Cdigo Florestal prope um processo de regularizao ambiental que se
inicia com a inscrio do imvel rural no CAR. Em seguida, os proprietrios e os
possuidores de reas consolidadas em APP e reserva legal antes de 22 de julho de
2008 podem solicitar a adeso ao PRA. A adeso se formaliza com a assinatura
do termo de compromisso, momento no qual deve ser apresentado o plano de
recuperao dos passivos ambientais, por meio de um Prada.
18. Como legislao estadual a ser analisada, selecionamos Bahia (2014), Mato Grosso do Sul (2014) e Estado de So
Paulo (2013; 2015; 2016a; 2016b).

FIGURA 4
Comparao de fluxogramas de regularizao ambiental de imveis rurais maiores
que quatro mdulos fiscais
4A Federal
Imvel rural CAR PRA Termo de compromisso
Prada
4B Bahia
Imvel rural CAR-BA Termo de rgo ambiental
compromisso Anlise:
eletrnico do CAR;
do Prada; e
Prada do termo de compromisso.
4C Mato Grosso do Sul

Sim Anlise do Termo de
PRA-MS Prada
Prada pelo compromisso
Imvel rural No rgo
ambiental
CAR-MS
4D So Paulo
Imvel rural CAR-SP PRA-SP Anlise do Termo de

PRA-SP compromisso
Prada pelo
rgo
ambiental
Prada
A partir da anlise da legislao estadual, observa-se que esse desenho proposto

pelo Cdigo Florestal bastante alterado, com diferentes implicaes prticas.
Anica etapa em comum entre o Cdigo Florestal e os estados da Bahia, do Mato
Grosso do Sul e de So Paulo a inscrio dos imveis rurais no CAR logo no
incio do processo de regularizao ambiental.

Vale ressaltar que cada estado adota uma nomenclatura prpria. Na Bahia, por
exemplo, a inscrio dos imveis se far no Cadastro Estadual Florestal de Imveis
Rurais (Cefir), que equivale ao CAR do Cdigo Florestal. No Mato Grosso do Sul,
o PRA se chama Programa MS Mais Sustentvel. Com a finalidade de deixar este
estudo mais didtico, optamos por nomear todos os instrumentos da mesma forma.
Assim, em todos os estados, adotamos CAR, PRA, termo de compromisso e Prada.
Na Bahia, o proprietrio ou o possuidor rural j deve apresentar o Prada no
ato da inscrio do imvel rural no CAR-BA. No h a adeso formal ao PRA
estadual, e o termo de compromisso emitido no registro do imvel rural no
CAR-BA e celebrado eletronicamente. Somente ao fim deste processo, o rgo
ambiental far a anlise das informaes do CAR, do Prada e do contedo do
termo de compromisso.
No Mato Grosso do Sul, por sua vez, no ato da inscrio do imvel rural no
CAR-MS, o proprietrio ou o possuidor rural deve optar pela adeso ou no ao
PRA-MS. Caso decida pela adeso ao programa, precisa apresentar um Prada e,
somente aps a anlise e a homologao deste projeto pelo rgo ambiental que
o interessado assinar o termo de compromisso.
Por fim, o estado de So Paulo estabelece um procedimento de regularizao
ambiental bem prximo ao estabelecido pelo Cdigo Florestal, com a diferena de que,
no momento da adeso ao PRA-SP, o interessado deve apresentar o Prada. Oprocesso
de adeso e monitoramento do PRA-SP ser feito na plataforma eletrnica do CAR-SP.
Uma vez solicitada a adeso ao PRA, a plataforma encaminhar automaticamente o
interessado para o Sistema Informatizado de Apoio Restaurao Ecolgica (Sare) para
a elaborao do Prada. O projeto ser formulado a partir das alternativas sugeridas pelo
prprio sistema (Chiavari e Lopes, 2016, p. 7-8). Somente aps a anlise e a homologao
do Prada pelo rgo ambiental, ser assinado o termo de compromisso.
Enquanto a Bahia prev um processo de regularizao por autodeclarao,
So Paulo exige a anlise prvia e detalhada do Prada para que o interessado assine
o termo de compromisso. Entre as diversas implicaes, ressalta-se o momento em
que surtiro os efeitos da assinatura do termo de compromisso. Na Bahia, como o
termo celebrado no ato da inscrio do imvel rural no CAR-BA, as multas por
infrao ambiental por supresso irregular em APP e reserva legal antes de 2008
so imediatamente suspensas a partir dessa inscrio. J em So Paulo, apenas aps
a homologao do Prada pelo rgo ambiental que o interessado poder assinar o
termo de compromisso. Como a lei de So Paulo prev um prazo de at doze meses
para a homologao do projeto, observa-se que nesse estado a suspenso das multas
mencionada ocorrer muito tempo aps a inscrio do imvel rural no CAR-SP.
Em concluso, o processo de regulamentao ambiental dos imveis rurais
pode variar bastante de estado para estado, o que vem a ser um desafio ainda

maior para o produtor rural, que, alm de entender as obrigaes impostas pelo
Cdigo Florestal, precisar compreender como ser o procedimento estadual.
Alm disso, muitas UFs ainda no editaram normas prprias regulamentando, em
mbito estadual, as novas regras florestais. At outubro de 2015, apenas quinze
de 26 estados brasileiros possuam legislao especfica sobre o PRA,19 sendo que
nestes quinze o incio do programa depende, ainda, de normas complementares
para ser efetivado. As diferenas nas legislaes e a falta de normatizao estadual
dos instrumentos do Cdigo Florestal aumentam a complexidade do processo de
regularizao, podendo postergar a efetiva implementao do Cdigo Florestal.
6 CONCLUSO
O novo Cdigo Florestal institui o arcabouo regulatrio para a proteo ambiental
de propriedades e posses rurais. Resultado de um processo de disputa entre grupos
heterogneos com objetivos opostos, o cdigo estabelece dois regimes jurdicos
distintos, um geral (mais restritivo) e um especial (mais flexvel), que tm como
destinatrios apenas os imveis rurais com rea consolidada em APP e reserva legal
antes de 22 de julho de 2008. Sem levarmos em considerao as incertezas jurdicas
associadas a esta regra, objeto de ADI, sua aplicao de uma enormecomplexidade.
Todo o processo de regularizao ambiental dos imveis rurais depende da
vontade e da iniciativa de proprietrios e possuidores rurais, destinatrios finais da
norma. Estes precisam entender objetivamente as regras, as etapas e os incentivos
do novo Cdigo Florestal para que ele seja efetivamente implementado.
Inicialmente, necessrio conhecer o histrico de ocupao do imvel rural
e comprovar se uma determinada rea de APP ou reserva legal foi ocupada antes
ou depois de 22 de julho de 2008. Alm disso, possvel que muitas propriedades
e posses rurais se enquadrem, ao mesmo tempo, nos dois regimes propostos.
Neste caso, a regularizao ambiental da propriedade seguir simultaneamente
regrasdiferentes.
Ademais, o PRA proposto pelo novo Cdigo Florestal destina-se apenas s reas
consolidadas em APP e reserva legal antes de 22 de julho de 2008. A ausncia de
normas federais especficas para a regularizao ambiental de propriedades e posses
que no se enquadram nesta categoria pode dificultar o processo de conformidade
legal destes imveis rurais. Igualmente, a ausncia de regulamentao de alguns dos
instrumentos previstos no Cdigo Florestal, como o caso da CRA, considerada
uma das mais promissoras modalidades de compensao de reserva legal, tambm
pode retardar a sua implementao por proprietrios e possuidores rurais.
19. Segundo informaes coletadas no banco de dados LegisAmbiental, os estados que j possuem legislao sobre o PRA
so: Amazonas, Bahia, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso do Sul, Par, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo e Tocantins. Disponvel em: <http://www.normaambiental.com.br/nasi/>.

Outra questo importante diz respeito regulamentao do novo Cdigo

Florestal pelos estados. Como exposto, vrias UFs ainda no instituram normas
prprias para a adequao de suas legislaes s novas regras florestais. Como a
regularizao ambiental de imveis rurais realiza-se nessa esfera, a falta de legislao
estadual pode prejudicar a conformidade legal ao Cdigo Florestal.
Contudo, os estados tambm tm uma ampla margem na regulamentao dos
PRAs estaduais e uma grande oportunidade de estabelecer procedimentos claros e
simples sem abrir mo de parmetros e critrios que garantam uma efetiva proteo
do meio ambiente. Como o objetivo do PRA estadual a regularizao ambiental
de posses e propriedades rurais, quanto mais exequvel ele for, maior a chance de
possuidores e proprietrios rurais se conformarem s exigncias do Cdigo Florestal.
Por fim, nos estados que j estabeleceram regras e processos especficos, vimos
que, alm de eles serem diferentes do desenho proposto pelo Cdigo Florestal, tambm
variam bastante de um estado para o outro. Assim, para a regularizao ambiental
de propriedades e posses rurais, necessrio compreender um grande e complexo
arcabouo jurdico. Para os produtores rurais que possuem atividades em mais de
um estado, o fato de cada UF ter um processo de regularizao ambiental especfico
pode ser uma barreira a mais para a sua conformidade legal ambiental.
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CAPTULO 2
O CADASTRO AMBIENTAL RURAL E AS COTAS DE RESERVA

AMBIENTAL NO NOVO CDIGO FLORESTAL: UMA ANLISE DE
ASPECTOS LEGAIS ESSENCIAIS PARA A SUA IMPLEMENTAO
Lourdes de Alcantara Machado
1 INTRODUO
Alm das questes energticas, as polticas pblicas relacionadas questo florestal
encontram-se no centro das preocupaes ambientais da atualidade, desafiando a
adoo de medidas aptas a implementar o conceito de desenvolvimento sustentvel.
Com efeito, a ateno internacional dada ao tema vem crescendo
consideravelmente na tentativa de estabelecer um regime compreensivo que
incentive a conservao florestal, as aes de reflorestamento e a recuperao de reas
degradadas como forma de reduzir as tendncias econmicas que historicamente
inflacionaram as taxas de desmatamento (Stern, 2006, p. 25; IPCC, 2014, p.28).
A despeito da celebrada desacelerao das taxas de desmatamento observadas
(especialmente nos ltimos dez anos), continuamos assistindo crescente perda
dos remanescentes florestais, que atualmente correspondem a 31% da superfcie
terrestre. Estes remanescentes so considerados estratgicos por estocar mais carbono
que a soma a atmosfera e as reservas de petrleo juntos (FAO, 2010, p. 45).
Em que pese os avanos ocorridos nas ltimas dcadas no cenrio normativo
internacional, a busca por um regime compreensivo e de impacto direto nas
atividades econmicas depende em grande parte da implementao de polticas
nacionais, considerados os aspectos de soberania e as limitaes conceituais do
direito internacional.
No mbito nacional, a legislao florestal brasileira veio sofrendo intensas
modificaes ao longo dos anos, permeadas por esta interface entre o direito
internacional e o nacional. Estas mudanas resultaram em uma significativa alterao
da legislao florestal brasileira, regulamentada at 2012 pelo Cdigo Florestal de
1965 (Brasil, 1965). Se de um lado o Brasil resistiu de forma muito contundente
s medidas internacionais que buscavam implementar mecanismos de controle
de desmatamento, por entend-los como tentativas de imposio de limites sua
soberania, de outro, adotou conceitos inovadores e ousados como forma de coibir
o desmatamento da Amaznia, a exemplo da edio da Medida Provisria (MP)

no 1.511-1, que em 1996 aumentou para 80% a rea de reserva legal (RL) das
propriedades situadas na Amaznia Legal.1
No entanto, tais previses legais, embora inovadoras em termos de preservao
ambiental, contrastavam com uma enorme dificuldade em sua implementao,
seja pela escassez de recursos econmicos e humanos para a fiscalizao de seu
atendimento, seja pelos elevados custos que as exigncias da legislao ambiental
significavam aos proprietrios rurais. Os mecanismos previstos pela legislao
ambiental brasileira, tradicionalmente centrados em mecanismos de comando e
controle, padeciam de aplicao prtica, evidenciando-se a necessidade de sua reviso.
Com efeito, j existiam estudos reconhecendo que grande parte das reas
a serem protegidas pelo Cdigo Florestal de 1965 encontrava-se irregularmente
ocupada (Sparovek, 2011, p. 120), quadro ainda mais grave nos estados de maior
produo agrcola, conforme Marques e Ranieri (2012, p. 134-135). Ainda segundo
os autores, 98,2% das propriedades situadas no estado de So Paulo no possuam
RL averbada em 2012.
Esse cenrio terminou por motivar o pleito de reviso do Cdigo Florestal
de 1965, formulado por representantes do setor produtivo agrcola diante de uma
legislao acusada de impor nus excessivos a um setor considerado estratgico para
o desenvolvimento econmico nacional. Aps diversos anos de intensos debates
no Congresso Nacional, este pleito resultou, por fim, na promulgao do Novo
Cdigo Florestal, por meio da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, que desde
ento dispensa tratamento complexo e compreensivo aplicvel a todas as atividades
econmicas relacionadas ao tema, disciplinando: i) as normas gerais de proteo
da vegetao; ii) os requisitos para explorao e o suprimento de matria-prima
florestal; e iii) o controle de origem de produtos e de incndios florestais (Brasil,
2012, art. 1o). O cdigo prev ainda a implementao de instrumentos econmicos e
declaratrios, alm de mecanismos de financiamento, a fim de reduzir a dependncia
de normas de comando e controle que prevalecia no regime anterior.
Seguindo os intensos debates que precederam a publicao da Lei
no12.651/2012, a implementao desse diploma vem gerando diversas controvrsias
desde a sua publicao, tanto quanto aplicao de seus conceitos e normas como
com relao sua prpria validade, acrescendo s dvidas e aos aspectos pendentes
1. A legislao florestal brasileira, considerada uma das mais avanadas do mundo, sofreu diversas modificaes ao
longo dos anos, incorporando de forma crescente a varivel ambiental em funo das presses internacionais pela queda
dos ndices de desmatamento. Em 1995, quando ocorreu o pico das taxas de desmatamento da Amaznia, iniciou-se
um ciclo de edio de MPs, inauguradas com a MP no 1.511-1/1996, alterando as porcentagens a serem protegidas a
ttulo de RL nas propriedades do territrio nacional (Brasil, 1996).

O Cadastro Ambiental Rural e as Cotas de Reserva Ambiental no Novo Cdigo
Florestal: uma anlise de aspectos legais essenciais para a sua implementao
| 47
de regulamentao um grau adicional de incerteza quanto confirmao judicial

da constitucionalidade de conceitos considerados cruciais pelo setor agrcola.2
Com efeito, conceitos como a anistia aos desmatamentos ocorridos antes de
22 de julho de 2008; o tratamento diferenciado a pequenas propriedades rurais e
ao mecanismo de compensao de reserva legal (CRL) so objeto de aes diretas
de inconstitucionalidade (ADIs) atualmente em curso perante o Supremo Tribunal
Federal (STF) caso das ADIs nos 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, cujos pedidos
cautelares ainda no foram analisados.3
Nesse contexto, pairam ainda diversas dvidas quanto efetiva implementao
dos instrumentos previstos pela Lei no 12.651/2012 e quanto sua eficcia para alterar
a realidade das propriedades rurais brasileiras, assegurando o respeito aos princpios
constitucionais do desenvolvimento sustentvel e da funo social da propriedade.
A fim de contribuir para sanar estas dvidas, este captulo tratar especificamente
do cadastro ambiental rural (CAR) na qualidade de instrumento declaratrio e das
cotas de reserva ambiental (CRAs) na qualidade de instrumento de mercado, com
o objetivo de identificar os principais obstculos para sua efetivaimplementao.
Para tanto, partimos da anlise jurdica dos dispositivos que atualmente
regulam o CAR e as CRAs, bem como da literatura aplicada ao tema. O objetivo
propiciar a anlise e a identificao de alguns aspectos controversos considerados
importantes, como alternativa para assegurar que estes possam, efetivamente,
viabilizar a regularizao de propriedades em reas rurais com deficit de vegetao,
contribuindo para tornar efetivas as normas e os princpios sistematizados na nova
Lei Florestal brasileira (Brasil, 2012).
2 ASPECTOS LEGAIS DO CAR

O CAR, como veremos, consubstancia-se num instrumento essencialmente
declaratrio, por meio do qual os proprietrios ou possuidores de um imvel
especfico submetem as informaes sobre as caractersticas ambientais de uma
determinada rea ao rgo ambiental.
Trata-se de instrumento inovador, em especial por sua desvinculao dos
aspectos fundirios e da necessidade de comprovao de titulao das reas
cadastradas. Para sua realizao, basta a submisso do mapa do imvel com ao
menos um ponto de coordenada geogrfica em seus limites, alm da declarao
das informaes que constam no formulrio eletrnico. Por esta razo, o CAR
2. Alguns pontos crticos da proposta formulada pelos ruralistas foram duramente criticados, especialmente nos aspectos
abordados por diversos estudos acadmicos, como a importncia da proteo e da restaurao natural em propriedade
privadas, os benefcios econmicos e de produtividade em sistemas agropecurios, bem como os servios ambientais
assegurados pelos remanescentes florestais existentes (Silva et al., 2011).
3. Um resumo das ADIs apresentado no apndice.

apontado por especialistas como o instrumento capaz de permitir que o poder

pblico gerencie os recursos florestais, ao proporcionar no s o cruzamento entre
as informaes de desmatamento e as reas constantes do CAR, mas a conciliao
entre a atividades produtivas e a conservao ambiental, de forma especialmente
gil e rpida (Pires, 2013).
A partir da base de dados estabelecida pelo CAR, passa a ser possvel a
integrao das informaes declaradas a fim de: i) subsidiar as polticas fundirias ou
o planejamento de bacias hidrogrficas; ii) estabelecer vnculo com os mecanismos
de pagamento por servios ambientais (PSA) e a reduo das emisses por
desmatamentos e degradao florestal (REDD+) em negociao no mbito das
polticas internacionais. Conforme destaca Papp (2012, p. 182):
com isso, passa-se a dispor no apenas de um instrumento de monitoramento
acerca do cumprimento das obrigaes da legislao ambiental, mas tambm e
especialmente de uma importante ferramenta para a tomada de decises quanto
s polticas pblicas de promoo do desenvolvimento sustentvel.
No entanto, apesar de promissor, o CAR ainda possui baixos ndices de adeso
em termos de nmero de propriedades inscritas. Conforme dados disponibilizados
pelo Servio Florestal Brasileiro em maio de 2016, de um total de 5,6 milhes de
imveis rurais no pas (IBGE, 2006), encontram-se atualmente inscritos no CAR
aproximadamente 2,6 milhes.4 Segundo estes dados, apesar de a rea cadastrada
corresponder a 70,3% da rea estimada passvel de cadastro, enorme o desafio
de promover a adeso das 3 milhes propriedades faltantes.
2.1 Histrico do CAR

Considerado o principal instrumento para controle e preveno de impactos
ambientais associados s atividades humanas, o licenciamento ambiental foi
introduzido no direito brasileiro por meio da Lei no 6.938/1981. Nos termos
do art. 10o desta lei, encontram-se sujeitos ao prvio licenciamento de rgo
ambiental competente a construo, a instalao, a ampliao e o funcionamento
de estabelecimentos ou atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas
poluidores ou potencialmente poluidores (Brasil, 1981).
No entanto, durante mais de dez anos, somente projetos agropecurios de
grande escala eram qualificados pela legislao ambiental brasileira como sujeitos
elaborao de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima), nos termos da Resoluo Conama no 1, de 23 de junho de
1986 (Brasil, 1986).
4. Para mais informaes, consultar a pgina do Servio Florestal Brasileiro (SFB). Disponvel em: <http://www.florestal.
gov.br/cadastro-ambiental-rural/numeros-do-cadastro-ambiental-rural>.

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Foi somente a partir de 1997 que ocorreu a primeira qualificao de atividades

rurais de forma mais abrangente como sujeitas ao licenciamento ambiental, ano
em que as questes de desmatamento j haviam assumido projeo internacional.
Nos termos do Anexo 1 da Resoluo Conama no 237, de 19 de dezembro de
1997, foram elencadas como atividades sujeitas ao licenciamento (Brasil, 1997):
Atividades agropecurias
projeto agrcola;
criao de animais; e
projetos de assentamentos e de colonizao.
Uso de recursos naturais
silvicultura;
explorao econmica da madeira ou lenha e subprodutos florestais;
atividade de manejo de fauna extica e criadouro de fauna silvestre;
utilizao do patrimnio gentico natural;
manejo de recursos aquticos vivos;
introduo de espcies exticas e/ou geneticamente modificadas; e
uso da diversidade biolgica pela biotecnologia.
No obstante, mesmo diante da existncia de previso legal especfica, o
mecanismo continuou com baixos nveis de aplicao prtica, em funo do
entendimento de que as atividades rurais no poderiam se sujeitar a um dispositivo
concebido em grande parte para aplicao a atividades industriais ou projetos
especficos, de natureza essencialmente distintas das atividades agrcolas ou
agropecuria. Tal fato levava os rgos ambientais estaduais a dispensarem estas
atividades de licenciamento ambiental, ao aplicarem os conceitos normativos com
base em sua discricionariedade tcnica.
Foi precisamente a exposio do Brasil no cenrio internacional em funo
das altas taxas de desmatamento serem a principal contribuio do pas em termos
de emisso de gases de efeito estufa (GEE) que alterou este paradigma, levando
adoo de uma srie de providncias por parte do governo para reduzir o
desmatamento, por meio do incremento da fiscalizao de atividades ilegais, em
aes orquestradas conjuntamente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e pela Polcia Federal.
Paralelamente, em alguns estados, surgiu o entendimento de que as atividades
rurais se inseriam no conceito de atividades potencialmente poluidoras e, nesta

qualidade, deveriam se sujeitar a algum tipo de controle prvio, por meio de uma
aplicao mais direcionada das normas de licenciamento ambiental.
Foi o que ocorreu no Mato Grosso, estado no qual a produo agrcola j vinha
sendo associada aos altos ndices de desmatamento ilegal. Aps alterao realizada
na Lei Complementar (LC) no 38, de 21 de dezembro de 1995, e com base em sua
competncia concorrente para legislar em matria ambiental, o estado introduziu
de forma inovadora o primeiro Sistema de Licenciamento de Propriedades Rurais
(SLAPR), o qual dispunha de regras diferenciadas e simplificadas em comparao
com as normas gerais de licenciamento ambiental (Mato Grosso, 1995).
O SLAPR, criado com recursos oriundos do Programa Piloto para a Proteo
Das Florestas Tropicais Do Brasil (PPG7), previu como etapa inicial do processo
de licenciamento de atividades florestais o preenchimento do CAR (Mato Grosso,
1995, art. 19, 11). Posteriormente, passou a adotar o CAR como condio para a
emisso da Licena Ambiental nica (LAU) e a adeso ao programa Mato-grossense
de Regularizao Ambiental Rural (MT Legal), criado pela LC no 343, de 24 de
dezembro de 2008 (Pires, 2013).
Sistema semelhante foi implementado no estado do Par em 2006, o qual
incorporou expressamente o CAR como etapa inicial do Sistema Integrado de
Monitoramento e Licenciamento Ambiental (Simlam), sendo aplicado a todas
as propriedades rurais em atividade, conforme preconizou o Decreto Estadual
no 2.592, de 27 de novembro de 2006 (Par, 2006). Seguindo estes modelos, os
estados do Acre, Rondnia, Roraima, Amazonas e Tocantins tambm incorporaram
o mecanismo do CAR, cada qual com sua especificidade. No Acre, por exemplo, o
CAR foi adotado como um instrumento executado pelo prprio rgo ambiental,
no possuindo a caracterstica declaratria existente nos outros estados.
Tomadas com base na competncia concorrente para legislar em matria
ambiental e diante da inexistncia de lei federal regulamentando o assunto, as
iniciativas estaduais de criao do CAR vinham sendo apontadas como ferramentas
inovadoras no combate ao desmatamento. Em termos prticos, estas iniciativas
resultaram na criao de um mecanismo especfico de licenciamento ambiental
aplicado realidade das propriedades rurais brasileiras, contemplando o CAR
como sua etapa inicial.
Em 2007, o Decreto no 6.321, de 21 de dezembro de 2007, que criou o
programa Mais Ambiente, passou a incorporar o CAR como instrumento de
controle do desmatamento ilegal, limitando-o, porm, ao Bioma Amaznico
(Brasil, 2007). Foi somente em 2009 que o CAR foi expandido para todas
as propriedades rurais existentes no territrio nacional como instrumento de
regularidade ambiental (Pires, 2013).

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Apesar de consider-lo um instrumento bastante promissor, alguns estudos

sobre a efetividade do CAR passaram a identificar um aumento nos ndices de
desmatamento ilegal justamente nas reas inicialmente cadastradas. Somente
no estado do Mato Grosso, 40% dos desmatamentos detectados no interior de
propriedades cadastradas eram considerados ilegais (Rajo, Azevedo e Stabile,
2012, p. 230).
Assim, se de um lado estas experincias iniciais com o CAR confirmaram
o cadastro como um instrumento bastante promissor, de outro, a ausncia de
mecanismos de controle e o cenrio de incerteza atrelado ao questionamento
de inconstitucionalidade de diversos dispositivos do novo Cdigo Florestal
vm dificultando a sua efetiva implementao Apresentaremos a seguir algumas
consideraes sobre o histrico do CAR, seguidas da anlise de aspectos conceituais
e formais a serem enfrentados, para que seja assegurada a implementao do
cadastro em escala nacional.
2.2 Regime do CAR no novo Cdigo Florestal

Incorporado como instrumento do novo Cdigo Florestal, o CAR teve poucas
alteraes em relao ao instrumento anteriormente previsto no programa Mais
Ambiente. O objetivo do cadastro iniciar o processo de regularizao ambiental
das propriedades rurais do territrio nacional.
Nos termos da legislao atual, o CAR definido como um registro eletrnico
que possui natureza declaratria. Por meio dele, proprietrios ou possuidores5
disponibilizam informaes sobre a situao ambiental de suas reas, de modo a
possibilitar a implementao das obrigaes estipuladas pela Lei no 12.651/2012
(Brasil, 2012b; 2012d).6 Sua natureza declaratria deriva do fato de o instrumento
se basear, essencialmente, nas informaes e nos dados informados pelo proprietrio
ou pelo possuidor, sendo este considerado inscrito at que o rgo ambiental
analise os dados e se manifeste acerca de pendncias ou requerimentos adicionais.
5. Proprietrio, conforme definio legal, a pessoa fsica ou jurdica titular dos direitos de uso, gozo e disposio
de uma determinada rea. J o possuidor todo aquele que detm poder material sobre uma propriedade. A posse
denota uma situao de fato, em virtude da qual se tem o sobre a coisa, locuo que exprime o poder material ou
a relao fsica que se estabelece entre a pessoa e a coisa. Difere da propriedade na medida em que esta contempla
o reconhecimento jurdico do pertencimento de uma determinada coisa a uma determinada pessoa fsica ou jurdica.
(Plcido e Silva, 2014, p. 1120).
6. Nos termos do art. 29 da Lei Federal no 12.651/2012, o CAR o registro pblico eletrnico de mbito nacional,
obrigatrio para todos os imveis rurais, com finalidade de integrar as informaes ambientais das propriedades
e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econmico e
combate ao desmatamento (Brasil, 2012b). No art. 6do Decreto Federal no 7.830/2012: As informaes sero
atualizadas periodicamente ou sempre que houver alterao de natureza dominial ou possessria; 2o Enquanto no
houver manifestao do rgo competente acerca de pendncias ou inconsistncias nas informaes declaradas e nos
documentos apresentados para a inscrio no CAR, ser considerada efetivada a inscrio do imvel rural no CAR, para
todos os fins previstos em lei (Brasil, 2012c).

Assim, embora qualificado como instrumento declaratrio, o rgo ambiental

pode, em razo de fato superveniente, requerer informaes adicionais, suspender
temporariamente ou mesmo cancelar o registro de uma determinada propriedade.
Em outras palavras, a natureza declaratria do CAR qualifica-o apenas a preservar
direitos, reconhecer situaes preexistentes ou mesmo possibilitar seu exerccio, no
implicando dessa forma a constituio de direitos subjetivos aos seus interessados
(Meirelles, 2000, p. 162).
Nos termos do art. 29, 1o da Lei Federal no 12.651/2012, a inscrio no
CAR obrigatria para todos os imveis e posses rurais existentes no territrio
nacional, sendo exigidas para sua efetivao: i) a comprovao da propriedade ou
da posse; ii) a identificao do imvel por meio de planta e memorial descritivo
(inclusive a indicao de coordenada geogrfica com pelo menos um ponto de
amarrao); iii) a informao sobre remanescentes de vegetao nativa, rea de
preservao permanente (APPs), reas de uso restrito e reas consolidadas;7 e iv) a
localizao da RL, caso existente. Imveis com rea de at quatro mdulos fiscais
so tambm obrigados a promoverem a inscrio no CAR, sendo dispensados de
apresentar memorial descritivo, conforme os termos do art. 55 do Cdigo Florestal
(Brasil, 2012b).
Em que pese tratar-se de um sistema de registro nacional, a competncia prioritria
para inscrio de propriedades no CAR atribuda a cada um dos estados ou municpios,
nos termos do art. 29, 1o do Cdigo Florestal. Todos os estados j possuem seus
sistemas de registro do CAR devidamente interligados ao Sistema Nacional de Cadastro
Rural (Sicar), sendo igualmente prevista a integrao de todos os dados nele inseridos
em escala nacional.8
O prazo para adeso ao CAR foi prorrogado at 5 de maio de 2016,9 sendo
esta a ltima prorrogao possvel nos termos da Lei Federal no 12.651/2012.
2.3 Dificuldades para implementao do CAR

Conforme exposto, o CAR o instrumento previsto na Lei Federal no 12.651/2012
que inicia o processo de regularizao ambiental das propriedades rurais, reunindo,
de forma declaratria, as principais informaes ambientais de cada imvel.
7. Nos termos do artigo da Lei Federal no 12.651/2012, so definidos como APPs rea protegida, coberta ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica
e a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas. J as reas rurais consolidadas so definidas como de imvel rural com ocupao antrpica preexistente
a 22 de julho de 2008, com edificaes, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste ltimo caso, a
adoo do regime de pousio. Por fim, o conceito de rea de uso restrito inclui os pantanais e as plancies pantaneiras,
e as reas de inclinao entre 25 e 45 graus, nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei Federal no 12.651/2012.
8. Nos termos do Decreto Federal no 7.830/2012, o Sicar nacional integrar os dados dos Sicars estaduais, tendo
em vista a necessidade de gerenciamento nacional das informaes ambientais de cada propriedade (Brasil, 2012c).
9. Nos termos do Decreto no 8.439/2015 e da Portaria do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) no 100/2015 (Brasil, 2015a).

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No entanto, a implementao deste mecanismo vem enfrentando uma srie de

dvidas por parte dos particulares, tanto quanto ao preenchimento dos formulrios
quanto aos conceitos que regem o prprio instituto. Abordaremos a seguir alguns
assuntos controversos juridicamente, que vm suscitando dvidas em relao
aplicabilidade do CAR e dos conceitos nele previstos.
2.3.1 Conceito de imvel rural

O primeiro conceito que tem gerado dvidas quanto inscrio no CAR diz respeito
justamente s propriedades que esto sujeitas ao cadastro. Em outras palavras, aos
imveis considerados rurais para fins de inscrio.
Nos termos do art. 2o, inciso I da Instruo Normativa no 2 do MMA,
de 6 de maio de 2014 (em que se repete a redao do art. 4o, inciso I da Lei
no 4.504/1964, a qual institui o Estatuto da Terra), o imvel rural sujeito ao
registro no CAR definido como:
imvel rural o prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja sua localizao,
que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal,
florestal ou agroindustrial (Brasil, 2014).10
Assim sendo, conforme determina a regulamentao federal da matria, o
imvel ser qualificado como rural em razo de seu uso efetivo ou possvel, no
sendo determinante a sua classificao para fins tributrios ou seja, o fato de
incidir sobre ele o Imposto Territorial Rural (ITR) ou o Imposto Predial Territorial
Urbano (IPTU) , ou a sua qualificao como zona urbana ou de expanso urbana
nos termos do Plano Diretor Municipal (PDM).
Trata-se de definio deveras abrangente, porque abarca usos atuais e at usos
futuros da propriedade, uma vez que a definio contempla como imvel rural
qualquer rea que possa se destinar s atividades agrcolas contempladas. Por isso,
torna-se difcil aferir se um determinado imvel enquadra-se nesta definio.
Surgem, ainda, dvidas nos casos de imveis onde coexistem usos mltiplos.
o caso daqueles situados em rea classificada como rural para fins tributrios e
que destinam parte de sua rea para a implantao de usos industriais, por exemplo.
Nesses casos, alguns manuais de adeso ao CAR elaborados por rgos
estaduais agregam previso legal o conceito de uso prioritrio ou predominante.
o caso do estado de So Paulo, cujo manual de adeso ao Sicar-SP estabelece:
definio de imvel rural: qualquer imvel que tenha funo prioritariamente rural,
no importando, para o Sicar-SP, se est oficialmente inserido em rea urbana ou de
expanso urbano no municpio (Estado de So Paulo, 2016, grifo nosso).
10. Trata-se de redao idntica do decreto que instituiu o Sicar no estado de So Paulo (Decreto Estadual no59.261/2012)
e do Estatuto da Terra (Brasil, 1964).

No entanto, no existem parmetros legalmente definidos para estipular os usos

prioritrios e os predominantes. Seria a maior receita de um determinado imvel?
Ou predominar o uso que ocupe a maior rea? Ou ainda aquele que possuir maior
impacto social, por exemplo, em termos de empregos gerados, diretos ou indiretos?
Estes questionamentos se agravam ainda mais quando analisamos o caso
de reas contguas, pertencentes a diferentes matrculas, porm sob a mesma
titularidade. Se considerada a rea total destes imveis, isso deve ou no impactar
a definio de uso prioritrio ou predominante?
Trata-se de assunto que gera dvidas quando necessidade de inscrio no
CAR, com possveis consequncias em termos de penalidades para aqueles imveis
que no efetuarem o cadastramento dentro do prazo de lei. Estas consequncias
so detalhadas no item a seguir.
2.3.2 Definio de pequena propriedade rural

Como sabido, a Lei no 12.651/2012 estabeleceu regras diferenciadas para as
pequenas propriedades rurais, em especial quanto sua adeso ao CAR e reduo
das porcentagens a serem dedicadas RL. Este tratamento diferenciado se coaduna
com diversas outras polticas governamentais implementadas para incentivar e
incrementar a participao da agricultura familiar na produo agrcola nacional,
tanto por meio de fomento como por meio da criao de regulamentaes e
normatizaes especficas para o setor uma forma de estimular sua competitividade
e reduzir a sua fragilidade social e econmica.11
Assim, nos termos do art. 55 da Lei no 12.651/2012, as pequenas propriedades,
por ocasio de sua adeso ao CAR, devero seguir procedimento simplificado.
Torna-se desnecessria a apresentao de planta e memorial descritivo com ponto
de amarrao do permetro do imvel, e dispensa-se a informao da localizao dos
remanescentes de mata nativa, das APPs, das reas de uso restrito ou de RL. Para
todos os casos, bastaria apenas a apresentao de croqui indicativo (Brasil, 2012b).
Quanto porcentagem a ser destinada para fins de RL, o art. 67 da citada lei
determina que esta dever ser ocupada pela vegetao nativa existente em 22 de julho
de 2008,12 ainda que em porcentagem inferior prevista no art. 12. Alm disso, os arts.
52 a 58 que integram o captulo XII tratam especificamente da agricultura familiar. Ao
lado dos arts. 3o e 4o, estes dispositivos estipulam benefcios adicionais relativos ao uso
das APPs e das RLs nestas propriedades. Citam-se como exemplo, a qualificao das
11. Papp (2012, p. 57) chama ateno para a criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), ao qual foram
delegadas funes anteriormente exercidas pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), alm do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e do Programa Mais Alimentos.
12. Data de publicao do Decreto no 6.514/2008 do MDA, que dispe sobre as infraes e as sanes administrativas
ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes e d outras providncias
(Brasil, 2008).

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atividades adicionais como de baixo impacto ambiental e a sua submisso a regimes

simplificados de autorizao perante o rgo ambiental competente.
No entanto, este tratamento vem sendo acusado pela ADI no 4.902 (apndice)
de ferir os princpios constitucionalmente assegurados da isonomia e da igualdade.
Apesar de ainda no haver deciso suspendendo a exigibilidade destes dispositivos
no nvel federal, o questionamento encontrou recentemente acolhimento no
Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, em um caso que declarou a
inconstitucionalidade do art. 67 da Lei no 12.651/2012, que permite o registro
de RL em porcentagem inferior a 20% do total do imvel para as propriedades
rurais com rea inferior a quatro mdulos fiscais.13
Supondo-se que prevalea a validade destes dispositivos (ou enquanto no
exista deciso judicial contrria), os rgos ambientais devero implementar o
tratamento diferenciado previsto na Lei no 12.651/2012 s pequenas propriedades
rurais, permitindo a diminuio da porcentagem destinada a ttulo de RL, para
fins de sua regularizao.
Pergunta-se qual seria a forma de clculo do tamanho da propriedade para
se verificar a sua qualificao a este e a outros benefcios previstos no Cdigo
Florestal em vigor.
importante destacar o tratamento diferenciado da Lei Federal no 12.651/2012
s pequenas propriedades ou s posses familiares, razo pela qual a qualificao e a
definio legais destes imveis como pequenas propriedades rurais so questionadas.
Nos termos do art. 3o, inciso V dessa lei, so definidas como pequenas propriedades
ou posses rurais familiares aquelas exploradas mediante o trabalho pessoal do agricultor
familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma
agrria, e que atenda ao disposto no artigo 3o da Lei no11.306/2006 (Brasil, 2012b).
Por sua vez, o art. 3o, inciso I, da Lei no 11.326/2006 define como agricultor familiar
aquele que no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do que 4 (quatro) mdulos fiscais
(Brasil, 2006). Ainda, nos termos do pargrafo nico do art. 3o do Cdigo Florestal,
estende-se o tratamento dispensado aos imveis a que se refere o inciso V deste artigo
s propriedades e posses rurais com at 4 (quatro) mdulos fiscais que desenvolvam
atividades agrossilvipastoris, bem como s terras indgenas demarcadas e s demais
reas tituladas de povos e comunidades tradicionais que faam uso coletivo do seu
territrio (Brasil, 2012b).
Em resumo, a Lei Federal no 12.651/2012 equiparou, para fins de acesso aos
benefcios nele previstos, as pequenas propriedades ou posses familiares ao conceito
legal de pequena propriedade rural. Assim, propriedades ou posses com rea inferior
13. Arguio de Inconstitucionalidade no 1.0144.11.003.964-7/002, relatada pelo desembargador Walter Luiz.

a quatro mdulos fiscais que no necessariamente preencham os demais requisitos

que a qualifiquem como familiar (ou seja, utilizar predominantemente mo de obra
e ser dirigida por integrantes de uma mesma famlia) tero acesso aos benefcios
previstos pelo Cdigo Florestal, desde que os artigos que conferem este tratamento
diferenciado s pequenas propriedades rurais no sejam declaradosinconstitucionais.
A anlise integrada dos arts. 3o, 4o, 52 a 58 e 67 do Cdigo Florestal permite
concluir que, se comparado ao uso dos outros programas de governo, o conceito
de agricultura familiar parece ter recebido tratamento distinto no regime previsto
neste instrumento, ficando restrito mtrica da rea.
importante lembrar ainda que, para fins de inscrio no CAR, propriedades
com mesma titularidade e uso situados em reas contguas devem ser cadastradas
conjuntamente, evitando-se assim a possibilidade de desmembramento ou o seu
parcelamento apenas para fins de qualificao aos benefcios estipulados pelo cdigo.
Alm das propriedades com rea inferior a quatro mdulos fiscais, so elegveis
aos benefcios destinados s pequenas propriedades ou s posses familiares: i) terras
indgenas demarcadas; e ii) as demais reas tituladas de povos e comunidades
tradicionais que faam uso coletivo do seu territrio.
No entanto, chamamos a ateno para forma de calcular os tamanhos das
propriedades, conforme alertado por autores como Papp (2012, p. 7).
Primeiramente porque o clculo dos mdulos fiscais varia conforme o
municpio em que esto situados. Nos termos do art. 4o do Decreto Federal
no84.685/1980, que regulamenta a Lei no 6.746, de 10 de dezembro de 1979,
destinada a especificar o ITR (Brasil, 1979), o mdulo fiscal uma medida expressa
em hectares e varivel em cada municpio, sendo definida pelo Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra) com base nos dados constantes do Sistema
Nacional de Cadastro Rural SNCR (Brasil, 1980). Como o tamanho de cada
mdulo fiscal varia sensivelmente em cada municpio entre 5 ha e 110 ha,
conforme Charlotte et al. (2012) a dimenso das propriedades elegveis aos
benefcios da Lei Federal no 12.651/2012 tambm se alterar nestes mesmos
termos mais de 200% (Brasil, 2012b).
Alm disso, importante mencionar que a forma de mensurao (em mdulos
fiscais) de uma determinada propriedade pode no resultar diretamente da diviso
de sua rea total pelo valor do mdulo fiscal de um determinado local. Isto porque
o art. 6o do Decreto Federal no 84.685/1980 exclui do cmputo do nmero de
mdulos fiscais a rea no aproveitvel dos imveis, que incluiria as APPs, conforme
a seguir:
Art. 5o O nmero de mdulos fiscais de cada imvel rural ser obtido dividindo-se
sua rea aproveitvel total pelo mdulo fiscal do municpio.

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Art. 6o Para os efeitos deste Decreto, constitui rea aproveitvel do imvel rural a
quer for passvel de explorao agrcola, pecuria ou florestal, no se considerando
aproveitvel:
a) rea ocupada por benfeitorias;
b) a rea ocupada por floresta ou mata de efetiva preservao permanente, ou reflorestada
com essncias nativas;
c) a rea comprovadamente imprestvel para qualquer explorao agrcola, pecuria
ou florestal (Brasil, 1980, grifo nosso).
Em que pese a definio anterior ter sido estipulada por meio de decreto
institudo com base em uma lei federal criada com finalidade tributria, a adoo
desses conceitos pela Lei Federal no 12.651/2012 poder ser questionada quanto a sua
aplicabilidade a casos concretos em que uma rea estiver qualificada como pequena
propriedade, para fins tributrios, porm tenha rea maior, para fins ambientais, o
que poderia restringir sua elegibilidade aos benefcios previstosnestalei.
Destaque-se, tambm, que esse assunto j vem gerando controvrsia
jurisprudencial. Com efeito, parte dos julgados considera no ser possvel a aplicao
deste decreto para excluir do clculo as reas no produtivas, por entender que esta
possibilidade no possui respaldo em lei, conforme a seguir.
1) A excluso da rea inaproveitvel economicamente restringe-se ao clculo do
imposto sobre a propriedade (art. 50, 3o e 4o, da Lei no 4.504). 3) A propriedade
rural no que concerne sua dimenso territorial, com o objetivo de viabilizar a
desapropriao para fins de reforma agrria, reclama devam ser computadas as reas
insuscetveis de aproveitamento econmico. O dimensionamento do imvel para os
fins da Lei no 8.629/1993 deve considerar a sua rea global. Precedente do STF (MS
no24.924, rel. min. Eros grau). 4) Segurana denegada (Brasil, 2012a).
Outros julgados, no entanto, fazem valer a necessidade de excluso das reas
no aproveitveis.
2) No houve violao do art. 535 do CPC [Cdigo de Processo Civil]. A prestao
jurisdicional desenvolveu-se inscrita nos ditames processuais, na medida da pretenso
deduzida apenas no houve adoo da tese do recorrente. 2) So insuscetveis de
desapropriao, para fins de reforma agrria, a pequena e a mdia propriedade rural,
assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra (CF [Constituio
Federal], art. 185, e nico do art. 4o da Lei no 8.629/1993). 3) Para classificar a
propriedade como pequena, mdia ou grande propriedade rural, o nmero de mdulos
fiscais dever ser obtido dividindo-se a rea aproveitvel do imvel pelo mdulo fiscal
do Municpio, levando em considerao, para tanto, somente a rea aproveitvel, e no
a rea do imvel. Incidncia do Estatuto da Terra (Lei no 4.504/64, art. 50, 3o,
com a redao da Lei no 6.746, de 1979). Recurso especial improvido (Brasil, 2010,
grifo nosso).

3 COMPENSAO DE RL E AS CRAs
Historicamente, um dos pontos mais crticos para implementao do Cdigo
Florestal de 1965 era a implementao do conceito de RL, em razo dos altos
custos a ele associados e ao grau de restrio que este impe s propriedades rurais.
Somente no estado de So Paulo, a conformidade com o cdigo florestal anterior
geraria um custo estimado de R$ 20,4 bilhes, mais da metade da renda gerada
pela agropecuria paulista em 2005 (Gonalves et al., 2009).
Apesar de diversos pases possurem limitaes ao uso de terras privadas,
as restries de RL so consideradas nicas, no apenas pelos seus nveis (que
chegam a 80% de cada propriedade em reas de florestas), mas pela atribuio
de seus custos aos proprietrios rurais, conforme Alston e Mueler (2007, p. 26).
Osautores destacam ainda que o mecanismo de RL adotado pela legislao brasileira
difere substancialmente das compensaes diretas ou das dedues de impostos
preservao de reas florestadas mecanismos adotados por outros pases para
incentivar a conservao de reas em propriedades privadas (idem, ibidem).
Em ateno a estes aspectos, o instituto da RL sofreu diversas alteraes ao
longo dos anos, para estimular e aumentar as porcentagens exigidas como forma
de combater o desmatamento.
Com efeito, a RL foi inicialmente concebida como uma rea no interior de
cada propriedade rural independente das APPs, sendo destinada conservao
florestal. No incio, no era possvel a sua compensao fora dos limites de cada
propriedade (Milar, 2013, p. 1.303). Todavia, justamente em razo das presses
internas para maximizar o uso econmico de reas rurais j consolidadas e reduzir
os custos necessrios para adequao das propriedades rurais, a partir MP no 1.605-30,
de 19 de novembro de 1998 Brasil, 1998), passou-se a permitir a averbao destas
reas fora dos limites do imvel, porm restringindo-se a compensao a regies
da mesma bacia hidrogrfica (Brasil, 1996).
Assim, apesar de promissor, o mecanismo de compensao, na forma prevista
pela MP no 2166-67, terminou por obter uma baixa taxa de implementao no pas,
possivelmente devido falta de reas com vegetao nas mesmas bacias hidrogrficas
onde ocorriam os deficits (Sparovek et al., 2011; Bernasconi, 2015, p. 430).
Por ocasio das tratativas acerca da Lei no 12.651/2012, a compensao
de RL ganhou nova projeo, sendo encarada como pea-chave para assegurar a
regularizao ambiental das propriedades rurais, ao oferecer uma alternativa de
ganhos econmicos em reas rurais j consolidadas e, simultaneamente, incrementar
o valor dos remanescente florestais existentes. Neste sentido, diversos estudos
destacaram o potencial do mecanismo de compensao como instrumento de
mercado adequado para contribuir para uma maior eficcia das polticas pblicas

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no setor (Silva, 2011; Santos, 2011). Alm disso, estes estudos tambm apontam
como fundamental o papel das CRAs para assegurar o atendimento s metas de
redues de emisses de GEEs propostas pelo Brasil como contribuio para a
Conferncia do Clima de Paris.
Ao valor de mercado dessas reas ofertadas somam-se: os valores econmicos
auferidos com a explorao agroflorestal das reas de RL; e outros instrumentos
potenciais, como pagamentos por servios ambiental (PSAs) e REDD.
Alm disso, diversos autores indicam a possibilidade de uso do instrumento de
compensao com o objetivo de contribuir para a preservao de remanescentes e
a formao de reas contnuas submetidas ao regime de utilizao restrita atribuda
RL, incrementando as possibilidades de conservao e formao de corredores,
tanto como mecanismo de gesto de recursos hdricos como para fins de reforo
de processos ecolgicos e de proteo da biodiversidade.
Assim, as dificuldades enfrentadas para implementao do mecanismo na
forma prevista pelo Cdigo Florestal de 1965 terminaram por embasar a introduo
do instrumento de compensao Lei no 12.651/2012 com algumas alteraes
consideradas substanciais aos conceitos do antigo cdigo, como a ampliao
da possibilidade de compensao em reas situadas no mesmo Bioma (que, no
conceito anterior, restringia-se microbacia hidrogrfica) e a chance de uso de um
instrumento de mercado mais robusto (as CRAs), para fins de instrumentalizao
desta compensao, conforme detalhado a seguir.
Diferentemente do CRA, que classificado como instrumento regulatrio,
os mecanismos de compensao de RL inserem-se na categoria de instrumentos
econmicos, ainda pouco utilizados pela legislao ambiental brasileira. Ao lado
das taxas, dos direitos negociveis (cap and trade) e dos subsdios, o objetivo do
mecanismo de compensao assegurar o maior ganho ambiental (em escala
nacional) ao menor preo, promovendo tambm a internalizao dos custos
ambientais. Nas palavras de Silva (2014, p. 431):
a relao custo-efetividade do instrumento sua principal caracterstica citada pela
literatura. Isso porque ele tem o potencial de incentivar a preservao de remanescentes
florestais, criando valor para eles e reduzindo os custos de oportunidade de sua
manuteno por meio da remunerao de proprietrios rurais que mantiveram as
reas de floresta nativa.
Assim, por meio das CRAs, a Lei Federal no 12.651/2012 adotou um instrumento
de mercado promissor para assegurar a implantao das obrigaes relativas a RL,
capaz de gerar um mercado da ordem de R$ 13 milhes (Bioflica, 2013).

3.1 As formas de compensao de RL e as CRAs

Como destacado anteriormente, o Cdigo Florestal atual prev que o proprietrio
regularize eventual deficit de RL mediante a destinao de rea localizada fora dos
limites da propriedade original. A porcentagem mnima de RL exigida por lei varia
entre 80% (em rea de florestas na Amaznia Legal); 35% (em rea de cerrado da
Amaznia Legal); ou 20% (em rea de campos gerais, na Amaznia Legal e nas
demais regies do pas).
Nos termos do art. 66 da Lei Federal no 12.651/2012, o proprietrio cujo
imvel estiver com deficit de RL poder regularizar sua situao por meio de:
i)recomposio de RL; ii) regenerao natural; e iii) compensao de RL, desde
que no resulte na converso de novas reas para uso alternativo do solo (Brasil,
2012b). Trata-se de possibilidade corroborada e detalhada ainda no art. 26 da
Instruo Normativa no 2/2014 do MMA.14
Esta compensao poder ser realizada por meio de quatro mecanismos
distintos especificados pelo Cdigo Florestal: i) a aquisio de CRA gerada em
conformidade com as normas aplicveis e em rea de excedente florestal; ii) o
arrendamento de outra rea sob regime de servido ambiental; iii) a doao ao
poder pblico de rea localizada no interior de Unidade de Conservao (UC)
dedomnio pblico pendente de regularizao fundiria; e iv) o cadastramentode
outra rea equivalente e excedente RL, em imvel de mesma titularidade ou
deterceiro, com vegetao nativa estabelecida, em regenerao ou recomposio,
desde que localizada no mesmo bioma (Brasil, 2012b, art. 66, 5o).
3.2 Regime jurdico das CRAs

Nos termos do art. 44 da Lei Federal no 12.651/2012, a CRA definida como
ttulo nominativo, representativo de rea com vegetao nativa ou em processo de
recuperao, institudo de forma voluntria por seu titular, desde que obedecidas
as normas aplicveis.
Nos termos dos arts. 921 a 926 do Cdigo Civil, a CRA se assemelha aos ttulos
nominativos. Conforme as regras gerais aplicadas a estes ttulos, sua transferncia
opera-se mediante termo lavrado em registro do emitente, assinado pelo proprietrio
e pelo adquirente. possvel ainda a sua transferncia por endosso, desde que este
ttulo contenha o nome do endossatrio, devendo ser feita a competente averbao
em seu registro, para que a transferncia tenha eficcia perante o emitente.
14. Nos casos em que as RLs no atendam s porcentagens mnimas estabelecidas no novo Cdigo Florestal, o proprietrio
ou possuidor rural poder solicitar, caso os requisitos estejam isolados ou conjuntamente preenchidos, a utilizao dos
mecanismos previstos nos arts. 15, 16 e 66, quais sejam: i) o cmputo das APPs no clculo da porcentagem da RL;
ii)a instituio de regime de RL em condomnio ou de forma coletiva entre propriedades rurais; iii) a recomposio;
iv)a regenerao natural da vegetao; e v) a compensao da RL (Brasil, 2014).

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As CRAs so tambm definidas como ttulos representativos, diferenciando-se

dos ttulos de crdito em geral. Nos dizeres de Milar e Machado (2013, p. 376):
fica claro que, ao contrrio dos ttulos de crdito em geral, regidos pelos princpios da
cartularidade, literalidade e autonomia, as cotas de reserva ambiental consistem em
ttulos representativos, caracterizados, na lio de Fran Martins, como aqueles que
no expressam uma verdadeira operao de crdito, mas sim representam mercadorias
ou bens que fundamentam a sua existncia.
O mecanismo guarda um paralelo interessante com os crditos de carbono,
originados pelo Protocolo de Quioto. Com efeito, instrumentos contratuais muito
semelhantes aos utilizados para operacionalizar transaes de compra e venda de
crditos de carbono (Emissions Reductions Purchase Agreement Erpas) vm
sendo implementados pela Bolsa Verde do Rio de Janeiro (BVRio).
3.2.1 Requisitos para a emisso de CRAs

As CRAs podero ser institudas voluntariamente pelo proprietrio inscrito no
CAR que possuir excedente de rea florestal aprovada como RL desde que a rea
possua vegetao nativa, existente ou em processo de recuperao (Brasil, 2012b,
art. 15, 2o).
Em que pese a possibilidade conferida pelo Cdigo Florestal de uso de espcies
exticas para fins de manejo em rea de RL, no se admite, para fins de emisso de
CRAs, que a rea contenha vegetao no qualificada como nativa.
Conforme art. 44, a CRA poder ser emitida nas seguintes situaes:
I Sob regime de servido ambiental;
II Correspondente rea de reserva legal instituda voluntariamente sobre a vegetao
que exceder os percentuais exigidos no art. 12 desta lei;
III Protegida na forma de Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN (e
desde que no coincida com rea de RL do imvel);
IV Existente em propriedade rural localizada no interior de Unidade de Conservao
de domnio pblico que ainda no tenha sido desapropriada (Brasil, 2012b).
3.2.2 Requisitos para o uso de CRAs por propriedades com deficit de RL

Quanto aos requisitos para o demandante de reas para compensao, importante
destacar o impedimento do uso do mecanismo de compensao sempre que este
tiver finalidade de converter novas reas florestadas para uso alternativo do solo,
impedindo-se, assim, a supresso de vegetao em reas com deficit de RL (Brasil,
2012b, art. 15, 9o).
Alm disso, embora as CRAs tenham sido concebidas como forma de
possibilitar o atendimento s obrigaes relativas composio da RL fora dos

limites da propriedade originria, so previstos alguns requisitos restringindo a

localizao das reas de compensao.
Art. 66 6o As reas a serem utilizadas para compensao na forma do 5o devero:
I Ser equivalentes em extenso rea da reserva legal a ser compensada;
II Estar localizadas no mesmo bioma da rea de reserva legal a ser compensada;
III Se fora do estado, estar localizadas em reas identificadas como prioritrias pela
Unio ou pelos estados.
7o A definio de reas prioritrias de que trata o 6o buscar favorecer, entre outros,
a recuperao de bacias hidrogrficas excessivamente desmatadas, a criao de corredores
ecolgicos, a conservao de grandes reas protegidas e a conservao ou a recuperao de
ecossistemas ou espcies ameaadas (Brasil, 2012b, grifo nosso).
Quanto interpretao destes dispositivos, resta a dvida entre utilizar as
definies de reas prioritrias existentes criadas para fins de implementao das
polticas de biodiversidade ou se ser necessria uma regulamentao especfica
para esta finalidade
3.2.3 Etapas previstas para o uso das CRAs

A primeira etapa para emisso das CRAs consiste na adeso do proprietrio ao
CAR, no qual este dever indicar a sua inteno de criao de tais cotas.
Este registro, nos termos do art. 44, 1o do Cdigo Florestal, ser seguido da
emisso de laudo comprobatrio elaborado pelo rgo ambiental (ou por entidade
credenciada), atestando que: i) a rea possui vegetao nativa existente ou em
processo de recuperao; e ii) tais obrigaes so excedentes s exigncias legais
ao proprietrio, enquadrando-se o ttulo em uma das cinco hipteses de emisso
previstas na legislao (Brasil, 2012b).
Justamente para evitar onerar os rgos ambientais, j sabidamente
sobrecarregados, prevista a possibilidade de credenciamento de entidades
especializadas aptas a elaborar o laudo comprobatrio. Trata-se de iniciativa inovadora
que altera o regime geral dos processos de avaliao ambiental, feitos a partir de
estudos contratados e elaborados por empresas de consultoria especializada, sob a
responsabilidade do empreendedor. Possivelmente criada com o objetivo de assegurar
o cumprimento das exigncias ambientais de forma uniforme e padronizada, o
credenciamento propriamente dito carece de regulamentao especfica, semelhana
de outras etapas do processo de emisso e utilizaodasCRAs.
Alm dos documentos exigidos para fins de inscrio no CAR, o proprietrio
dever apresentar, nesta segunda etapa, o requerimento de emisso de CRAs, que dever
ser acompanhado dos documentos elencados nos incisos I a V do art. 45, a saber:

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I Certido atualizada da matrcula do imvel expedida pelo registro de imveis

competente;
II Cdula de identidade do proprietrio, quando se tratar de pessoa fsica;
III ato de designao de responsvel, quando se tratar de pessoa jurdica;
IV Certido negativa de dbitos do ITR;
V Memorial descritivo do imvel, com a indicao da rea a ser vinculada ao
ttulo, contendo pelo menos um ponto de amarrao georreferenciado relativo ao
permetro do imvel e um ponto de amarrao georreferenciado relativo reserva
legal (Brasil, 2012b).
Concluda a anlise dessa documentao, o rgo competente do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) dever, ento, proceder terceira etapa,
de efetiva emisso da CRA, identificando os seguintes itens: i) o nmero do ttulo
no sistema nico de controle; ii) o nome do titular da rea; iii) a dimenso e a
localizao exata da rea vinculada ao ttulo, com memorial descritivo contendo
pelo menos um ponto de amarrao georreferenciado; iv) o bioma correspondente
rea vinculada ao ttulo; e v) a especificao da condio da rea vegetao nativa
primria ou secundria, ou reas de recomposio por meio de reflorestamento
(Brasil, 2012b, art. 45, 2o).
Neste aspecto, destacamos a falta de clareza do dispositivo legal quanto
atribuio de competncia para emisso da CRA, gerando dvidas em relao
possibilidade de sua emisso pelo rgo ambiental estadual ou pela Unio.
Em que pese tal indefinio, o Cdigo Florestal (Brasil, 2012b, art. 45,
4o) estabelece claramente que, assegurada a implementao do sistema nico de
controle, o rgo federal pode delegar ao rgo estadual as atribuies para emisso,
cancelamento e transferncia. Inferimos, portanto, que a implantao do sistema
nico (assim como do sistema de integrao dos dados do CAR) deve ocorrer no
mbito federal, de forma a assegurar uma padronizao do instrumento para sua
futura utilizao no territrio nacional, embora a emisso propriamente dita possa
ocorrer na esfera estadual.
Superadas essas trs etapas iniciais, a CRA considerada emitida e poder
ser cedida a ttulo oneroso ou gratuito a terceiros. Passamos, ento, para a quarta
etapa, em que se estabelece um prazo de trinta dias para registro da CRA em bolsas
de mercadoria de mbito nacional ou em sistemas de registro e de liquidao
financeira de ativos autorizados pelo Banco Central do Brasil (BCB), nos termos
do art. 47 do Cdigo Florestal. Aps esta inscrio, as CRAs podero ser ento
cedidas/adquiridas por terceiros, a ttulo oneroso ou gratuito, mediante termo
especfico considerado essencial, e juridicamente, dada a natureza jurdica de ttulo
nominativoerepresentativo.

Celebrado o instrumento contratual de cesso dessas cotas, o mesmo dever

ser levado a registro no sistema nico de controle, de forma a impedir o uso de
um mesmo ttulo por mais de um cessionrio, conforme prev o pargrafo nico
do art. 48 (Brasil, 2012b). Nesta etapa, prevista, ainda, uma nova checagem de
dados para assegurar que: i) aquela determinada CRA est sendo pleiteada para
compensao de rea situada no mesmo bioma; ii) se fora do estado da rea cedente,
a cessionria encontra-se localizadas em reas identificadas como prioritrias pela
Unio ou pelos estados; e iii) se as reas so equivalentes em extenso.
Por fim, a ltima etapa do processo consiste precisamente na averbao da
rea no registro de imveis do beneficirio da compensao, nos termos do Cdigo
Florestal, art. 48, 4o (Brasil, 2012b).
Em que pese a obrigao de manter e zelar pela rea cedente das CRAs
permanecer com os seus titulares, importante mencionar que, mesmo aps
cumpridas todas as etapas anteriores, possvel que sobrevenham obrigaes futuras
aos adquirentes das CRAs, nos casos em que o ttulo originrio sofra algum tipo de
restrio. Com efeito, conforme previsto no art. 50, a CRA poder ser cancelada:
i) por solicitao do proprietrio rural, em caso de desistncia de manter reas nas
condies previstas nos incisos I e II do art. 44; ii) automaticamente, em razo de
trmino do prazo da servido ambiental (no caso de contrato temporrio); e iii)por
deciso do rgo competente do Sisnama, no caso de degradao da vegetao
nativa da rea vinculada CRA cujos custos e prazo de recuperao ambiental
inviabilizem a continuidade do vnculo entre a rea e o ttulo (Brasil, 2012b).
Nestas hipteses, o adquirente dever indicar outras reas para fins de
atendimento de sua obrigao legal, averbando eventual cancelamento da CRA
na rea vinculada ao ttulo e do imvel no qual a compensao foi aplicada.
3.3 Competncia dos estados para legislar e a possvel restrio ao uso

interestadual de CRAs
Alguns autores tm expressado preocupao quanto possibilidade de que a
compensao pautada por Biomas (e no limitadas aos estados) possa resultar num
deslocamento da biodiversidade (Sparoveck, 2012).
No estado de So Paulo, recentemente, foi travada uma batalha na tramitao
do Projeto de Lei (PL) no 219/2014, que previa a restrio da possibilidade
de compensao aos limites territoriais do estado onde se situa a propriedade
originria do deficit. Trata-se de iniciativa exercida com fundamento na competncia
concorrente para legislar em assuntos ambientais, semelhana das iniciativas de
implementao do CAR ocorridas antes da edio do programa Mais Ambiente,
j mencionada anteriormente.

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Com efeito, a Constituio Federal (CF) de 1988 confere competncia legislativa

concorrente para as questes envolvendo meio ambiente, e mais especificamente
regulao de assuntos florestais, nos termos do disposto no seu art. 24:
Art. 24 Compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentementesobre:
VI Florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (Brasil, 1988).
No obstante, as normas locais no podem contrariar a norma federal, e neste
sentido a possiblidade de restries dessa natureza sobrevirem vm sendo fortemente
rechaadas pelos ruralistas, que acusavam o estado de So Paulo de inviabilizar o
mecanismo de compensao previsto pelo Cdigo Florestal. Convertido na Lei
no 15.684, de 14 de janeiro de 2015, o PL teve excludo o referido dispositivo,
trazendo obrigaes alinhadas com as da legislao federal que trata dos programas de
regularizao ambiental (PRAs) das propriedades rurais (Estado de So Paulo,2014).
A jurisprudncia em matria de competncia para legislar j farta no sentido
de declarar a impossibilidade de normas estaduais serem contrrias s normas
federais. No entanto, este entendimento refere-se a situaes em que os estados,
por sua iniciativa, aprovaram normas, reduzindo as restries ambientais impostas
pela lei federal, semelhana do recente entendimento do Tribunal de Justia do
estado do Rio Grande do Sul (TJRS), declarando a ilegalidade da lei estadual que
reduziu para 15 metros a faixa de preservao no entorno dos rios.
A questo da competncia concorrente possui julgados favorveis ao aumento
das restries, mas contrrios aos dispositivos estaduais menos restritivos. No
entanto, caso estes gerem inconsistncias em escala nacional, poder ser arguida
a inconstitucionalidade da norma com base nos demais princpios, direitos e
garantias fundamentais.
Destaque-se, por fim, que as restries territoriais podem operar em termos de
valorao das CRAs. Conforme alertam alguns estudos, a sobreoferta de ttulos pode
inviabilizar financeiramente a adoo desta alternativa por parte dos proprietrios
de reas florestadas passveis de desmatamento (Com $ 20 bi..., 2015).
4 CONSIDERAES FINAIS
O desafio do paradigma que concilia conservao e desenvolvimento econmico
passa atualmente pela implantao da Lei no 12.651/2012, que ocorre em um cenrio
de questionamentos internos. Diferentes posicionamentos formulados durante
os debates entre ambientalistas, pesquisadores e produtores rurais precederam a
promulgao do Cdigo Florestal, e terminaram judicializados por meio de quatro
ADIs atualmente em curso no STF.

No contexto internacional, a temtica da regularizao ambiental das

propriedades rurais existente no Brasil se relaciona diretamente a importantes
agendas de negociaes, tanto em termos de combate ao desmatamento, como
com relao conservao dos recursos hdricos, da biodiversidade e da reduo das
emisses de GEE temas que inspiram crescente preocupao e regulamentao.
Com efeito, as medidas de combate ao desmatamento j adotadas no pas possuem
papel central nas prximas tratativas para a Conferncia das Partes da Conveno
de Mudanas do Clima de Paris (COP 21). Estas medidas vm tambm dando
ensejo a acordos bilaterais como os que resultaram recentemente na Declarao
Conjunta Brasil-Estados Unidos sobre Mudanas do Clima, firmada em 30 de
junho de 2015, a qual prev o compromisso do Brasil de eliminar o desmatamento
ilegal de florestas e restaurar e reflorestar 12 milhes de hectares de florestas at
2030 (Brasil, 2015b).
Pretende-se, por meio da Lei no 12.651/2012 transformar a realidade
ambiental das propriedades rurais existentes no territrio nacional, evitando-se
questionamentos quanto ao comrcio de bens e mercadorias de setores relevantes
em nossa economia. Alm da implementao do conceito de produo sustentvel,
o Cdigo Florestal procura ainda incentivar o desenvolvimento de atividades na
rea de florestamento e reflorestamento, em um esforo altamente significativo
para implementar o conceito de desenvolvimento sustentvel assegurado na CF.
A legislao ambiental anterior, no observada pela maioria das propriedades
rurais existentes, sofreu inmeras alteraes ao longo de seus 47 anos de existncia.
A um texto inicialmente aprovado com nfase em medidas de comando e controle,
foram gradualmente acrescentadas medidas de flexibilizao das obrigaes
previstas como a possiblidade de compensao de RL e de cmputo das APPs
nas reasdeRL.
Incorporados Lei no 12.651/2012 como forma de reduzir e otimizar os
custos privados e pblicos, estes instrumentos compem o leque de medidas que,
associadas, devem assegurar a integridade do regime das florestas e demais formas
de vegetao. Trata-se de tema conceitualmente abarcado pela funo social da
propriedade, existente desde a constituio de 1934 e tambm recepcionado na CF
de 1988 (art. 186). Trata-se de assunto especialmente relevante se considerarmos que
a maior parte dos remanescentes florestais se localiza em reas privadas (Sparovek
et al., 2011, p. 117).
Neste sentido, estudos recentemente realizados (tomando como base o estado
de So Paulo) indicam que os mecanismos propostos avanam significativamente
em termos de reduo de custos para regularizao ambiental das propriedades
rurais. Contudo, os ganhos efetivos em termos de efetividade ecolgica somente so
atingidos quando aplicados os conceitos de priorizao de reas para conservao,

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conforme Bernasconi (2015, p. 457). Nos termos propostos pelo autor, o resultado
de seu estudo
ilustra a importncia de um mix de polticas que cominem instrumentos de mercado e
instrumentos regulatrios para regularem os mercados, j que as foras de mercado tendero
a selecionar e reforar uma distribuio tendenciosa da distribuio de reas para conservao
ambiental nas reas agrcolas marginais (com baixo custo deoportunidade).
A compensao de RL, embora possua origem no Cdigo Florestal de 1965,
sofreu ajustes significativos no novo Cdigo Florestal, quer em termos de escala
quer em termos de estrutura. No obstante, passados trs anos de sua publicao,
subsistem diversos questionamentos e dvidas que vm impactando diretamente
em sua aplicao.
Como detalhamos, as normas que regulam o CAR vm gerando
diversas dificuldades, no somente quanto ao preenchimento de formulrios
nos sistemas informatizados adotados, mas principalmente quanto a aspectos
conceituais fundamentais, como a dificuldade de definio de imveis rurais
e o seu enquadramento no conceito de pequenas propriedades rurais. Estas,
por determinao da Lei no 12.651/2012, ficam condicionadas a um regime de
obrigaes simplificadas e menos restritivas (Brasil, 2012b).
Diante da falta de uma alternativa clara e menos onerosa para sua regularizao,
a adeso de propriedades rurais com deficit de RL ao CAR fica dificultada. Com
efeito, as CRAs carecem de regulamentao em quatro aspectos fundamentais: i) na
sua constituio; ii) na sua comercializao; iii) na formalizao do sistema nico
de controle; e iv) nos critrios que possibilitaro a comercializao das CRAS entre
reas de estados diferentes, desde que no mesmo bioma, em reas consideradas
prioritrias e seguindo os demais critrios legais.
A falta de clareza dos dispositivos adotados termina por gerar dvidas que
impactam diretamente a adoo das CRAs, dando ensejo a diferentes entendimentos
e a um cenrio de insegurana jurdica que afeta a prpria consolidao de sua
aplicao. Soma-se a este cenrio a existncia de questionamentos judiciais severos
e intrinsicamente atrelados ao CAR e s CRAs, dificultando a aplicao dos
conceitos legais pelos rgos ambientais e trazendo um grau adicional de incertezas
ao cenrio atual.
Vislumbramos, assim, a necessidade de superao destes aspectos e da
ambiguidade da legislao florestal por meio de decretos especficos, a fim de
conferir maior segurana jurdica aos instrumentos previstos. Possibilita-se, assim,
a futura integrao do CAR e das CRAs como mecanismos aptos a promover a
efetiva regularizao ambiental das propriedades rurais, assegurando, a partir disso,

uma maior efetividade nas polticas ambientais e um maior ganho ambiental, a

um custo mais eficiente para o pas.
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APNDICE
RESUMO DAS AES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADIs)
QUADRO A.1
ADI no 4.901
Artigo questionado do Cdigo Florestal Pedido Fundamento
Art. 12, 4 e 5 reduo da reserva
o o
Declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos,
legal (RL) em virtude da existncia pois estes preveem a diminuio das reas de
de terras indgenas e unidades de RL, equiparando-as s UCs cuja finalidade
conservao (UCs). distinta da primeira.
pois estes dispensam constituio de RL para
Art. 12, 6o, 7o e 8o.
certas atividades, diminuindo o padro de
proteo ambiental. Violao do art. 225 da
Constituio Federal (CF) e do
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, princpio da vedao do retrocesso
pois no h fundamento para instituir servido em matria socioambiental.
Art. 13, 1o instituio de
e cotas de reserva ambiental (CRAs) sobre
servidoambiental.
rea mantida com vegetao de RL, o que,
consequentemente, diminuiria as reas de RL.
Requer que a interpretao do dispositivo
abranja todas as formas de subutilizao ou a m
Art. 28.
utilizao da propriedade nos termos dos 3o e
4o do art. 6o da Lei no 8.629/1993.
Art. 15 autorizao para cmputo de Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo,
Violao dos arts. 225 e 186 da CF,
rea de proteo permanente (APP) na pois este descaracteriza o regime de proteo
1o, I e III, 3o.
porcentagem de RL. das RLs.
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, Violao dos arts. 225, 1o, I e III,
pois este descaracteriza o regime de proteo das 3o, e 186 da CF, e do princpio da
Art. 66, 3 .
o
RLs visando explorao econmica desta rea e vedao do retrocesso em matria
no sua regenerao. socioambiental.
Requer: i) a inconstitucionalidade dos arts. 48,
2o, e 66, 5o, II e III, pois estes acarretam a
diminuio das reas protegidas e carecem de
Arts. 48, 2o, e 66, 5o, II, III e IV Violao do art. 225, 1o, I e III,
propriedade tcnica; e ii) interpretar a expresso
e 6o. 3o da CF.
localizada no mesmo bioma (inciso IV do
5o do art. 66) como exclusiva para reas com
identidade ecolgica.
Requer: i) a inconstitucionalidade do art. 68,
pois este prev a consolidao das reas que
foram desmatadas antes das modificaes Violao do art. 225, 1o, I e III,
das porcentagens de RL, excluindo-se da e 3o da CF, e do princpio da
Arts. 12 e 68, caput.
proteo um nmero incalculvel de reas; ii) a vedao do retrocesso em matria
inconstitucionalidade da expresso excetuados socioambiental.
os casos previstos no art. 68 desta lei, do art.
12, caput.
Elaborao da autora.

| 75
QUADRO A.2
ADI no 4.902
Art. 7o, 3o permisso de novos Declarar a inconstitucionalidade da expresso
Violao dos arts. 225, 1o,
desmatamentos sem que haja realizada aps 22 de julho de 2008, pois est isenta
3o e 4o, e 186 da CF, e do
recuperao dos j realizados os causadores de danos ambientais da obrigao de
princpio da isonomia.
irregularmente. repar-los.
Declarar a inconstitucionalidade da expresso
aps 22 de julho de 2008, pois esta isenta os
Art. 17, 3o. desmatamentos irregulares ocorridos antes deste
perodo, permitindo a gerao de direitos pela prtica
de ilcitos.
Declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos, uma
Art. 59, 4o e 5o e art. 60 vez que estes do insegurana jurdica e suspendem
imunidade fiscalizao e anistia a atividade fiscalizatria e punitiva do Estado. Alm Violao do arts. 225, 1o,
demultas. disso, inexistem elementos mnimos que assegurem a I e III, 3o, e 186 da CF, e
eficcia dos programas propostos. do princpio da vedao
do retrocesso em matria
Arts. 61-A. 61-B, 61-C e 63 socioambiental.
Declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos, por
consolidao dos danos decorrentes
estabelecerem um sistema tcnico de recuperao
de infraes legislao de proteo
de reas.
s APPs.
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, por
estabelecer mais uma possibilidade de consolidao
Art. 67.
de danos ambientais, bem como concede uma
desonerao do dever de restaurar as reas de RL.
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo,
Violao dos arts. 225 e 186
Art. 78-A. porque este permite a concesso de crdito agrcola
da CF.
independentemente da regularidade ambiental.
Elaborao da autora.

QUADRO A.3
ADI no 4.903
Artigo questionado do Cdigo
Pedido Fundamento
Florestal
Em relao ao art. 225 da CF, 1 , III: i) conferir interpretao no
o
sentido de que todas as hipteses de interveno excepcional em

Art. 3o, VIII e IX interveno
APP sejam condicionadas inexistncia de alternativa tcnica
em APP nas hipteses de
e/ou locacional, comprovada mediante processo administrativo
utilidade pblica e interesse
prprio; e ii) declarar inconstitucionais as expresses gesto de
social.
resduos e instalaes necessrias realizao de competies
esportivas estaduais, nacionais ou internacionais (art. 3o, VIII, b). Violao do dever de
Possui carter menos restritivo que a Resoluo Conama no 425/2010 vedar qualquer utilizao
Art. 4o, 5o uso agrcola de do espao territorial
o art. 4o requer que seja dada interpretao para a norma ser
vrzeas. especialmente protegido que
aplicada somente para comunidades tradicionais (vazanteiros).
comprometa a integridade
Em relao ao art. 225 da CF, caput declarar a inconstitucionalidade dos atributos que justificam
do dispositivo, por conta do grande impacto ambiental que a sua proteo.
Art. 4o, 6o aquicultura
atividade de aquicultura pode gerar introduo de espcies
em APP.
exticas, utilizao de produtos qumicos etc. A aquicultura pode ser
realizada em tanques ou audes construdos em vez de APP.
Sobre os art. 225 da CF, 1o, I e III, declarar a
Arts. 8o, 2o interveno em
inconstitucionalidade do dispositivo, pois este afronta o dever
mangues e restingas
fundamental de restaurar os processos ecolgicos essenciais.
Requer a interpretao dos dispositivos para a devida proteo
Arts. 3o, XVII, XVIII e 4o, IV
ciliar tanto para as nascentes perenes como as intermitentes
proteo das nascentes e dos
(olhos dgua), pois extingue uma categoria de espao territorial
olhos dgua.
especialmente protegido, constituindo um retrocesso.
Sobre os arts. 225 e 186 da CF, declarar a inconstitucionalidade
dos dispositivos, pois estes extinguem as APPs no entorno
Art. 4o , 1o 4o extino
de reservatrios artificiais que no decorram de barramento
de espaos territoriais
de cursos dgua e as em torno de reservatrios naturais ou
especialmente protegidos.
artificiais com superfcie de at 1 hectare, constituindo-se
umretrocesso.
Em relao aos arts. 225 e 186 da CF, requer que seja declarada
Art. 4o, III ausncia de
a inconstitucionalidade do dispositivo, por este no estar
previso legal do padro Violao ao princpio da
pautado na razoabilidade, igualando as reas de preservao
mnimo de proteo para as vedao do retrocesso,
urbanas s rurais, e por no estipularem os parmetros mnimos
APPs dos reservatrios artificiais. ao princpio da
das APPs.
proporcionalidade (vedao
Em relao aos arts. 225 e 188 da CF, requer que seja declarada de proteo deficiente) e ao
Art. 5o APP dos reservatrios
a inconstitucionalidade das expresses de 30 (trinta metros dever geral de no degradar
dgua artificiais para
e mxima e de 15 (metros) e mxima, por estas reduzirem (art. 225 da CF)
abastecimento e gerao de
os limites mnimos e criarem limites mximos vinculantes que
energia eltrica.
impedem a extenso da proteo ambiental, caso necessrio.
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, por este permitir
Art. 62. a descaracterizao das APPs do entorno de reservatrios
artificiais, constituindo-se um retrocesso.
Em relao aos arts. 225, 2o, e 185 da CF, requer a
Art. 11 reas com inclinao
interpretao do dispositivo, para que seja admitido nestas reas
entre 25o e 45o.
apenas o manejo florestal sustentvel.
Arts. 3o, XIX, e 4o, I largura
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo ou que o termo
das faixas de proteo das
leito regular seja compreendido como leito maior.
APP de curso dgua.
Violao do dever geral
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, pois este iguala a
de no degradar (art. 225
Art. 3o, pargrafo nico. agricultura familiar e as pequenas propriedades s propriedades
da CF) e do princpio da
com at quatro mdulos fiscais, ferindo o princpio da isonomia.
isonomia (art. 5o da CF).
Elaborao da autora.

| 77
QUADRO A.4
ADI no 4.937
Alm de violar o art. 225 da CF,
a expresso utilidade pblica
Requerer interpretao para excluir as expresses
usada nos demais dispositivos
gesto de resduos e instalaes necessrias
Art. 3o, VIII, b do cdigo com a finalidade de
realizao de competies esportivas estaduais,
excetuar a proteo s APPs
nacionais ou internacionais
e de uso restrito o que no se
enquadrariam tais expresses.
Declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos
Violao ao art. 225 da CF caput
Art. 13, 1o, art. 44 e art. 48, 2o porcriarem a cota de reserva ambiental e a
e 1o, I e III.
servidoambiental.
Declarar a inconstitucionalidade da expresso
Viola o princpio da igualdade
realizada aps 22 de julho de 2008, pois esta fere
Art. 7 , 3
o o
material, e do art. 225 da CF,
o princpio da igualdade e do dever de reparao do
1o, I.
dano ambiental.
Violao do princpio da
por estes garantirem anistia aos causadores de
Arts. 59, 4o e 5o, e 60. igualdade material bem como o
dano ambiental e estipularem um marco que viola o
art. 225 da CF, 3o.
princpio da igualdade material.
Declarar a inconstitucionalidade do dispositivo, pois
Violao do art. 225 da CF,
este permite a continuidade de condutas lesivas
Arts. 61-A, 61-B e 61-C. 1o, I e III, e do princpio
ao meio ambiente em reas consolidadas dentro
daisonomia.
de APP.
Elaborao da autora.

CAPTULO 3
A IMPLEMENTAO DA POLTICA DE REGULARIZAO

AMBIENTAL NOS ESTADOS DA AMAZNIA E AS PROPOSTAS DE
ALTERAO DA LEI NO 12.65/20121
Mauro Oliveira Pires
Gabriela Canto Pires Santos Savian
1 INTRODUO
Os debates ocorridos no Congresso Nacional entre 2008 e 2012 sobre a reviso
do Cdigo Florestal revelaram vises distintas sobre a importncia das florestas
e demais formas de vegetao para o presente e o futuro do pas. Grosso modo,
dois polos se opuseram, tal como aconteceu no passado, durante a tramitao
das mudanas consubstanciadas na Medida Provisria (MP) no 2.166, de 2001.
De um lado, ambientalistas argumentavam que, embora o Cdigo Florestal de
1965 contivesse problemas, o fundamental era avanar na implementao da
lei. De outro lado, ruralistas, em boa medida vitoriosos, defendiam que o marco
legal prejudicava a produo de alimentos e jogava na ilegalidade dezenas de
milhares de produtores. Certamente, ainda h muito o que se discutir sobre este
processo poltico-legislativo, mas o fato que o Cdigo Florestal de 1965 e a MP
no 2.166/2001 foram revogados e substitudos pela Lei no 12.651, de 5 de maio de
2012, complementada posteriormente pela Lei no 12.727, de 17 de outubrode 2012.
A nova legislao florestal trouxe mudanas significativas. Por exemplo, criou
um regime jurdico especial (Chiavari e Lopes, 2015) com o estatuto de reas
rurais consolidadas para as situaes de desmatamento ilegal praticado antes de
22 de julho de 2008, flexibilizando a obrigatoriedade de recomposio de reas de
preservao permanente (APPs), dependendo do tamanho do imvel rural, o que
ficou conhecido como efeito escadinha. Alm disso, isentou os proprietrios e os
posseiros de restaurar as APPs nos casos de encostas, topos de morro e altas altitudes
ocupadas com atividade florestal, pecuria ou cultura de espcies lenhosas, perenes
ou de ciclo longo (Chiavari e Lopes, 2015, p. 6). Definiu novos instrumentos
de gesto, notadamente o cadastro ambiental rural (CAR) e os programas de
regularizao ambiental (PRAs), que podem ser vistos como mecanismos da
poltica de regularizao ambiental. Tambm sinalizou a importncia dos incentivos
1. Texto entregue em dezembro de 2015. As alteraes na lei, posteriores a essa data, no foram contempladas no texto.

econmicos e financeiros para a preservao e a recuperao ambiental, dando-lhes

proeminncia, a ponto de se tornarem objeto de um captulo prprio (captulo X,
artigos de 41 a 50) da Lei no 12.651/2012.
As mudanas trazidas e suas implicaes merecem reflexo, e o quarto aniversrio
da nova lei propicia ocasio oportuna para o debate visando ao amadurecimentoda
poltica florestal brasileira. Passado o calor das discusses da fase de tramitao
da lei, sobre ela que a sociedade deve cobrar sua implementao, contribuindo
para a conservao, a recuperao e o uso sustentvel da vegetao nativa.
Este texto tem duplo objetivo. De um lado, pretende oferecer nossa anlise
sobre a implementao dos instrumentos da poltica de regularizao ambiental,
mais especificamente o CAR e o PRA, realizada pelos nove2 estados que compem
a regio amaznica. De outro lado, o texto aponta as propostas de alterao da
nova Lei Florestal, que tramitam tanto no Supremo Tribunal Federal (STF) quanto
no Congresso Nacional, que, se aprovadas, modificaro o diploma legal vigente e,
por isso mesmo, merecem receber visibilidade.
De incio, trs explicaes precisam ser apresentadas. Em primeiro, a escolha
da Amaznia como base da anlise do primeiro objetivo tem a ver com o destaque
que ela recebe da poltica ambiental nacional, que, vale dizer, sempre a priorizou
na alocao de seus investimentos e iniciativas, pois a regio com o maior macio
florestal nativo do pas, com a maior biodiversidade do planeta e com comprovado
papel no ciclo climtico global. Por esse motivo, os estados amaznicos passam a
ser decisivos para o alcance das metas climticas anunciadas pelo Brasil no mbito
internacional, visto que a legislao atribui aos rgos ambientais estaduais papel
mpar na implementao de seus mandamentos. Em segundo lugar, o foco dado
implementao do CAR e do PRA, instrumentos da regularizao ambiental
dos imveis rurais, decorre do carter fundamental que ambos receberam da
nova Lei Florestal para a promoo do controle e o monitoramento do estgio
de conservao das florestas, e para a promoo da recuperao ambiental. Nesse
sentido, consideramos que o que vem sendo feito nos estados amaznicos sugere
traos teis para a compreenso do quadro nacional. Em terceiro lugar, consideramos
que a sano presidencial dada Lei no 12.651/2012 no encerrou o fim das disputas
sobre o marco legal das florestas brasileiras, uma vez que tramitam no STF e no
Congresso Nacional matrias com possibilidade de repercusso direta no escopo
e na aplicao da norma vigente.
2. De acordo com inciso I do art. 3o da Lei no 12.651/2012, a Amaznia Legal formada pelos estados do Acre, do
Amazonas, do Par, de Roraima, de Rondnia, do Amap, de Mato Grosso e parte dos estados do Tocantins e do
Maranho. Uma pequenina parte do estado de Gois (ao norte do paralelo 13o) tambm dela faz parte, mas em termos
prticos isto no considerado pelas polticas pblicas vigentes.

A Implementao da Poltica de Regularizao Ambiental nos Estados da
Amaznia e as Propostas de Alterao da Lei no 12.651/2012
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Partimos da nossa trajetria profissional no campo da poltica ambiental

brasileira, o que nos proporciona engajamento na agenda florestal e, sob certos
aspectos, nos permite uma forma de observao participante (Minayo, 2010).
Especialmente, nos valemos dos resultados do projeto Iniciativa de Observao,
Verificao e Aprendizagem do Cadastro Ambiental Rural e da Regularizao
Ambiental (Inovacar), desenvolvido desde 2013 pela Conservao Internacional
do Brasil com o apoio da Climate Land Use Alliance. Este projeto tem por objetivo
acompanhar e monitorar a evoluo do CAR e do PRA nos estados da Amaznia
Legal e tornar-se instrumento que propicie a valorizao da aprendizagem e o
intercmbio dos agentes pblicos e privados interessados no cumprimento da
nova Lei Florestal. O projeto reconhece que a superao das dificuldades requer
compartilhamento de experincias, transparncia e superao de vieses que por
vezes condicionam ou enfraquecem a ao na poltica pblica.
Na seo 2, aps esta introduo, o texto apresenta um histrico do CAR
para demonstrar que esta ferramenta e o conceito que est por trs dela decorrem
de erros e acertos da poltica florestal implementada na Amaznia. Em seguida, a
seo 3 apresenta o CAR e a regularizao ambiental no contexto da nova legislao.
Na seo 4, o texto mergulha no cenrio amaznico da regularizao ambiental,
com o intuito de oferecer uma avaliao sobre o estgio de implementao do CAR
e do PRA pelos estados amaznicos. Ao final dessa seo, destacamos aspectos
que ao menos no caso Amaznico mereceriam ser reforados, nomeadamente: o
potencial de engajamento dos municpios na agenda de regularizao ambiental,
cujas experincias em curso indicam possibilidades de fortalecimento da poltica
florestal em escala local; a necessidade de integrao efetiva do cadastro ambiental
s tarefas de monitoramento, controle e fiscalizao ambiental, sem a qual os
esforos at ento empregados provavelmente no tero os efeitos de reduo da
ilegalidade do desmatamento; e a possibilidade de integrao do CAR poltica
de gesto fundiria. A seo 5 dedicada explanao das iniciativas de alterao
da Lei Florestal em debate no mbito do STF e do Congresso Nacional. Nas
consideraes finais, ressaltamos que a poltica de regularizao ambiental, ao
menos na Amaznia, tem um longo caminho a percorrer, para o que necessrio
valorizar as lies j aprendidas.
2 HISTRICO DO CAR
Como tpico de contextualizao da anlise, convm inici-lo apontando um
breve3 histrico do CAR, surgido na Amaznia (Azevedo, 2014; Pires e Ortega,
2013) e posteriormente expandido para todo o territrio nacional.
3. Sugerimos a leitura de Azevedo (2009; 2014), bem como de Pires (2013) e Pires e Ortega (2013).

A sua origem tem a ver com a necessidade da poltica ambiental de enfrentar

o avano cada vez maior da taxa do desmatamento na Amaznia. No fim dos anos
1990, embora o pas j contasse com os dados do Projeto de Monitoramento do
Desmatamento na Amaznia Legal por Satlite (Prodes), que mede anualmente o
ndice de corte raso da floresta, havia, como em certa medida ainda h, a necessidade
de identificar o proprietrio, o posseiro ou o responsvel pela rea desmatada, cujo
polgono aparecia nas imagens de satlite analisadas por este sistema.
O estado de Mato Grosso, poca, inovou ao combinar o uso de sensoriamento
remoto, sistema de informaes geogrficas e tecnologia da informao como base
para o controle ambiental nos imveis rurais. Com o apoio do antigo Subprograma
de Recursos Naturais (SPRN), vinculado ao Programa Piloto de Proteo das
Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7), a antiga Fundao Estadual de Meio Ambiente
de Mato Grosso desenvolveu o Sistema de Licenciamento Ambiental de Propriedades
Rurais (SLAPR), que passou a ser realmente implantado no incio do novo milnio
(Azevedo e Saito, 2013; Pires, 2013; ISA e ICV, 2006).
Baseado no Cdigo Ambiental do Estado de Mato Grosso (Lei Estadual
Complementar no 38, de 21 de novembro de 1995), o SLAPR pretendeu integrar
as atividades de licenciamento ambiental, monitoramento e fiscalizao na mesma
plataforma e no mesmo processo administrativo. Os proprietrios rurais, para
obterem as licenas ambientais das atividades econmicas em seus imveis, deveriam
apresentar ao rgo ambiental estadual as informaes georreferenciadas, inclusive
das APPs e das reservas legais (RLs). medida que chegavam no rgo ambiental
as informaes georreferenciadas, notadamente de mdias e grandes propriedades,
cujos donos podiam arcar com os custos de levantamento, o banco de dados crescia,
permitindo maior conhecimento sobre o territrio e a dinmica do desmatamento.
Porm, a despeito dos avanos tecnolgicos, a implantao do SLAPR aps
os primeiros anos no foi acompanhada de reforo na fiscalizao, e mesmo no
monitoramento (ISA e ICV, 2006). O estado de Mato Grosso despontou-se no
incio da dcada de 2000 como campeo do desmatamento, chegando a apresentar,
sozinho, taxas de 10.405 km2, em 2003, e de 11.814 km2, em 2004. Para complicar,
conforme concluem Azevedo e Saito (2009, p. 19), verificou-se que a partir de 2003 a
interferncia do governo estadual foi decisiva para o desempenho negativo do sistema.
O licenciamento [mediado pelo SLAPR] tem se transformado num processode
burocratizao e adequao crescente[s], sem resultados efetivos em termos
deconservao dos ecossistemas e, via de regra, acaba legitimando uma ocupao
desordenada e colaborando para a fragmentao e no conexo das reservas legais
(Azevedo e Saito, 2009, p. 19).
At 2006, 10,36% dos estabelecimentos agropecurios mato-grossenses,
estimados em 114.148 unidades (IBGE, 2006), chegaram a ser registrados no

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SLAPR (Azevedo, 2009, p. 101). Dado o grau de concentrao fundiria no

estado, esta pequena porcentagem de estabelecimentos agropecurios registrados
representava, todavia, em torno de 46,5% da rea total dos estabelecimentos
agropecurios. Vale afirmar que, na experincia mato-grossense do incio do SLAPR,
o imvel rural somente alcanava a etapa final da regularizao quando obtivesse
a licena ambiental nica (LAU), uma espcie de atestado de que o imvel estava
em conformidade com a legislao florestal, e de que as atividades produtivas
potencialmente poluidoras haviam sido aprovadas pelo rgo ambiental.
Noutra abordagem, e parcialmente considerando-se os custos e a demora
na obteno da LAU dentro do sistema mato-grossense, o estado do Par
desvinculou, no processo administrativo, a verificao do cumprimento da legislao
florestal da verificao do licenciamento ambiental de atividades potencialmente
poluidoras. Entendeu-se que nem todas as propriedades rurais deveriam ter suas
atividades obrigatoriamente como objeto de licenciamento. Foi nesse contexto de
aprendizagem, de erros e acertos, que apareceu pela primeira vez o termo cadastro
ambiental rural, por meio da edio do Decreto Estadual no 2.593, de 2006,
que o definiu como instrumento de identificao do imvel rural, essencial para
todas as licenas, autorizaes e demais documentos emitidos para regularizao
ambiental, independentemente de transferncia de titularidade. Aps dois anos, o
Decreto Estadual no 1.148, de 2008, tornou o CAR obrigatrio a todos os imveis
rurais do Par, independentemente da necessidade de licenciamento de atividades.
Proprietrios e posseiros deveriam nele registrar as feies ambientais do imvel
rural (Pires e Ortega, 2013).
No mbito da poltica federal de combate ao desmatamento na Amaznia, a
ideia de criao de um cadastro ambiental, presente nos decretos estaduais paraenses,
fez parte das tratativas governamentais que levaram edio do Decreto Federal
no6.321/2007. A finalidade desta norma era reforar as aes de preveno e controle
do desmatamento, criando, entre outros mecanismos, a periodicidade da lista de
municpios crticos,4 e endurecendo as aes de comando e controle. A supresso
do crdito rural para quem no estivesse com regularidade ambiental tambm fez
parte das medidas adotadas para refrear o corte de floresta que voltava a preocupar
o centro de governo (Pires, 2013; 2014). Porm, o conceito de registro ambiental
no entrou no texto final daquele decreto, sendo substitudo pela possiblidade
de atualizao cadastral perante o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), nos termos da Lei no 5.868/1972, que criou o Sistema Nacional
de Cadastro Rural (SNCR).
4. So os municpios com desmatamento elevado apontados pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com base nos
critrios estabelecidos pelo Decreto no 6.321/2007, que so: i) rea total de floresta desmatada; ii) rea total de floresta
desmatada nos ltimos trs anos; e iii) aumento da taxa de desmatamento em pelo menos trs dos ltimos cinco anos.

Coube Portaria MMA no 103, de 24 de maro de 2009, a entrada oficial

do CAR na esfera da poltica federal. Neste regulamento, o registro de pelo menos
80% da rea dos imveis rurais, exceto unidades de conservao (UCs) de domnio
pblico e terras indgenas (TIs), em sistemas de CAR, era um dos critrios a
serem atingidos pelo municpio que desejasse sair da lista dos municpios crticos.
Aportaria definiu o cadastro ambiental como:
registro eletrnico dos imveis rurais junto ao rgo estadual de meio ambiente por
meio do georreferenciamento de sua rea total, delimitando as reas de preservao
permanente e a reserva legal localizadas em seu interior, com vistas regularizao
ambiental e ao controle e monitoramento do desmatamento (Brasil, 2009).
Desde antes, porm, iniciativas de mapeamento ambiental georreferenciado dos
imveis rurais eram levadas frente por organizaes civis em parceria com empresas e
prefeituras, o que serviu para difundir a ideia de cadastro ambiental como instrumento
til para o controle ambiental e tambm para o planejamento (Pires e Ortega, 2013).
Organizaes como o Instituto Centro de Vida (ICV), o Instituto de Pesquisa Ambiental
na Amaznia (Ipam) e, sobretudo, The Nature Conservancy (TNC) comearam a
desenvolver e a aprimorar abordagens de levantamento ambiental georreferenciado,
como o modo de varredura, o que diminua os custos relativos do trabalho. A TNC,
por exemplo, criou uma campanha pblica denominada CAR, eu apoio!. Do lado dos
rgos ambientais, Acre e Rondnia, ainda que de modo incipiente, j faziam uso de
mecanismos de geotecnologias para o levantamento dos ativos e dos passivos ambientais,
e mesmo para o licenciamento dos imveis rurais. O Tocantins tambm j contava
com ferramentas prprias para o licenciamento ambiental dos imveis rurais, o que
inclua o controle do uso das APPs e reas de RL.
Entre 2008 e 2009, conforme assinalam Azevedo e Saito (2009), mudanas
inerentes estratgia do governo estadual mato-grossense levaram ao lanamento
do programa MT Legal, o que implicou constantes alteraes na legislao estadual.
Este programa modificou o antigo SLAPR e assimilou o CAR, proveniente da
experincia paraense, definindo-o como etapa prvia da obteno do licenciamento
ambiental. Nessa poca, o governo estadual promoveu negociaes visando ao
reconhecimento por parte do MMA quanto ao novo programa, o que abriria
caminho para a suspenso de embargos e multas lavrados pelos fiscais do Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
Com a edio do Decreto Federal no 7.029, de 10 de dezembro de 2009,
que criou o programa Mais Ambiente, o CAR ganhou abrangncia nacional.
Este programa esteve destinado a apoiar a regularizao ambiental dos imveis
rurais daqueles proprietrios ou posseiros que a ele aderissem, obtendo como
benefcio a suspenso de multas ambientais emitidas pelo rgo ambiental. De
acordo com Savian et al. (2014), a implementao do Mais Ambiente ficou

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comprometida porque, alm da adeso ser voluntria aos infratores, tambm era
facultativa a participao dos rgos ambientais estaduais, principais gestores da
poltica florestal desde, ao menos, 2006.5 Convm lembrar que naquela poca
as negociaes no Congresso Nacional em torno da reviso do Cdigo Florestal
lanavam incertezas quanto a eventuais vantagens de adeso dos proprietrios ao
programa. Algumas propostas de alterao j sinalizavam benefcios a quem houvesse
desmatado irregularmente, como a anistia contida no parecer ao Projeto de Lei (PL)
no1.876/1999. O parecer elaborado pelo relator Aldo Rebelo, ento deputado
pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) de So Paulo foi bem recepcionado
pela bancada ruralista. Provavelmente, este fator contribuiu para que, at 2012,
quando o Mais Ambiente foi revogado pelo Decreto no 7.830/2012, apenas 2 mil
imveis rurais tivessem sido includos neste programa (Savian et al., 2014).6
3 O CAR E O PRA DE ACORDO COM O NOVO MARCO LEGAL

O histrico apontado na seo anterior demonstra que a Lei no 12.651/2012,
em certa medida, incorporou a experincia amaznica, tanto no que se refere ao
conceito de cadastro ambiental quanto mais amplamente definio das etapas
e dos instrumentos da regularizao ambiental dos imveis rurais. Todavia,
importante ao menos reconhecer que a nova regra, em vez de premiar aqueles
que vinham cumprindo com o marco legal anterior, pendeu para beneficiar quem
havia desmatado irregularmente as APPs e as RLs. Os conceitos de regularizao
ambiental e de rea rural consolidada nela embutidos so exemplos desta inclinao,
sendo que este ltimo distorce a funo precpua das APPs (Sparovek et al., 2011).
As idiossincrasias acentuaram a importncia dos novos mecanismos trazidos
pela nova legislao, notadamente o CAR e o PRA. O art. 29 dessa lei define o
primeiro como:
registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis
rurais, com a finalidade de integrar as informaes ambientais das propriedades e
posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento
ambiental e econmico e combate ao desmatamento (Brasil, 2012).
Ficou definido o prazo de um ano, prorrogvel por igual perodo, para que
todos os proprietrios e possuidores rurais registrassem seus imveis no sistema de
cadastro. O Decreto no 7.830/2012 e a consequente Instruo Normativa MMA
no 2/2014 trouxeram o detalhamento deste novo mecanismo, e a prorrogao
5. O art. 84 da Lei Federal no 11.284/2006 sanou uma polmica na poltica ambiental, deixando claro que a explorao de
florestas e formaes sucessoras, tanto de domnio pblico como de domnio privado, dependia de prvia aprovaopelo
rgo estadual competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Desde ento, ficou claro que a gesto
de florestas era por princpio competncia dos rgos ambientais estaduais. A esse respeito, sugerimos Gis (2011).
6. Embora revogado em 2012, esse programa foi reeditado com o nome de programa Mais Ambiente Brasil, conforme
dispem os arts. 13, 14 e 15 do Decreto no 8.235, de 5 de maio de 2014.

do prazo de registro ocorreu em 4 de maio de 2015, atravs da Portaria MMA

no100/2015. Para os imveis da agricultura familiar ou de at quatro mdulos
fiscais, a lei permitiu que o registro da poligonal do imvel fosse mais simples,
realizado com a apresentao de croqui em vez de planta georreferenciada. A lei
tambm estabeleceu que a inscrio do imvel deveria ocorrer preferencialmente
no rgo ambiental municipal ou estadual, em linha com o que disps a Lei
no11.284/2006 e com a Lei Complementar no 140/2011.
O papel do CAR no processo de regularizao ambiental tornou-se primordial,
sendo no apenas a primeira etapa dos PRAs, mas tambm um instrumento obrigatrio
para a obteno de crdito agrcola aps 2017; para as transaes acerca das cotas de
reservas ambientais; e para a obteno de possveis pagamentos por servios ambientais.
Vale reforar que este novo instrumento tem potencial singular na poltica de controle
do desmatamento, medida que, cruzando seus dados com outros provenientes
de recursos geotecnolgicos, seria possvel identificar e responsabilizar eventuais
infratores por corte irregular de vegetao nativa. Ademais, se suas informaes
tiverem qualidade, ele poder ser til tambm para a gesto ambiental; para a
poltica de ordenamento territorial, em particular os zoneamentos; e para a poltica
de execuo dos planos de desenvolvimento local, incluindo os planos diretores
(Pires, 2013). A implicao natural disso que, para alm de ocupar-se em garantir
quantidade de registros no sistema, justificada pelo prazo, seria fundamental
assegurar qualidade da informao submetida j na etapa de inscrio.
Os PRAs a serem institudos pela Unio, estados e o Distrito Federal tm
carter transitrio, pois o art. 59 da Lei no 12.651/2012 que os define faz parte do
captulo XIII, que trata das disposies transitrias. Em termos prticos, isso quer
dizer que o legislador entendeu que, tendo em vista a constatao de inmeros casos
de irregularidade ambiental, seria oportuno conceder um perodo de transio,
com benefcios e apoio a quem desejasse adequar ambientalmente seus imveis.
Cessada tal necessidade, os programas deixariam de existir. Os programas, a
princpio, vigeriam pelos prximos vinte anos, quando se encerrariam os prazos
de recuperao dos passivos ambientais; mas nada garante que futuras alteraes
no marco legal ampliem este prazo. Os PRAs permitem, entre outros benefcios,
que os proprietrios e os possuidores rurais no sejam autuados por desmatamento
anterior a 22 de julho de 2008, bem como suspendem multas que j tenham
sido aplicadas referentes a desmatamento realizado antes desta data. Novamente,
sobressai aqui a importncia da qualidade da informao inserida no CAR, posto
que inconsistncias prejudicam a anlise e a validao pelo rgo ambiental, e
podem atrasar a recuperao ambiental, compromissada na adeso aos programas.
O regramento dos programas de regularizao dado pelo Decreto Federal
n 7.830/2012, complementado pelo Decreto Federal no 8.235/2014. Este ltimo,
o

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ao recriar o programa Mais Ambiente, agora com o nome de Mais Ambiente Brasil,
a ser coordenado pelo MMA, atribuiu-lhe a funo de integrar os PRAs estaduais.
Para a gesto de todo o processo, o MMA criou o Sistema de Cadastro
Ambiental Rural (Sicar), hoje a cargo do Servio Florestal Brasileiro (SFB). Deacordo
com o Decreto no 7.830/2012, o Sicar tem a funo de receber, gerenciar e integrar
os dados do CAR de todos os entes federados, bem como servir de plataforma
direta para o cadastro dos imveis rurais, monitorar os processos de regularizao
ambiental e tornar disponveis na internet as informaes de naturezapblica.
At o segundo semestre de 2015, a maioria dos estados usa o Sicar como plataforma
de registro. As excees so Tocantins, So Paulo, Minas Gerais, Bahia, Esprito Santo
e Mato Grosso do Sul, que possuem sistemas prprios. Desses, Esprito Santo e Mato
Grosso do Sul ainda no integraram seus dados ao sistema federal (SFB, 2015a; 2015b).
Para os estados, o uso do Sicar evita dispndios tecnolgicos, financeiros e de recursos
humanos. Por sua vez, os estados que criaram seus sistemas prprios tm pleno
domnio das funcionalidades e, sobretudo, tm domnio dos dados inseridos, evitando
dependncia para com o rgo federal. Em qualquer caso, porm, fundamental
garantir a interoperabilidade das informaes entre os sistemas, de modo a favorecer
o planejamento, o monitoramento, o controle e a transparncia.
4 A SITUAO DO CAR E DOS PRAs NA AMAZNIA

As duas sees anteriores cuidaram de traar um panorama sobre a origem do CAR,
como instrumento da poltica ambiental, e o papel que a nova legislao florestal atribuiu
s aes de regularizao ambiental dos imveis rurais. Aqui, tal como informado na
introduo, traaremos uma anlise sobre a implementao do CAR e do PRA realizada
pelos nove estados da Amaznia Legal, no perodo entre 2012 e 2015.
Nesta anlise, a metodologia adotada baseou-se em parte nos levantamentos
realizados pelo projeto Inovacar, que desde 2013 acompanha o que vem sendo feito
para a implementao da nova Lei Florestal na Amaznia. O Inovacar estabeleceu
quatro conjuntos de indicadores de acompanhamento7 do CAR.
1) Aspectos institucionais, englobando temas como existncia de normas,
recursos financeiros e humanos, infraestrutura, instncia colegiada de
gesto e integrao com outras polticas pblicas.
2) Sistemas de informao e geotecnologias, contendo aspectos como
integrao com o Sicar ou uso de sistema prprio, transparncia e acesso
pblico, e bases temticas e cartogrficas em uso.
7. A lista completa dos indicadores pode ser encontrada em: <http://inovacar.org.br/6-metodologia>.

3) Mtodos de registro e anlise das informaes, abrangendo aspectos

como a anlise e a validao individual ou automatizada dos cadastros,
e parcerias ou contratao de servios para subsidiar a anlise.
4) Estratgias adotadas de comunicao social e mobilizao social para
o cadastramento, em particular quanto a pblicos especiais (como
agricultores familiares, e povos e comunidades tradicionais). Comrelao
ao PRA, os indicadores adotados referem-se a: existncia de marco legal
prprio; mtodo de adeso e de assinatura do termo de compromisso; papel
da assistncia tcnica e extenso rural (Ater); mtodo de monitoramento
e avaliao dos planos de recuperao; mecanismos de recuperao,
recomposio ou compensao da reserva legal; e outros.
Periodicamente, desde 2013, por meio de questionrios semiestruturadose
entrevistas, os indicadores so verificados com tcnicos e representantes dos rgos
ambientais dos estados, e os relatrios de monitoramento so divulgadose debatidos.
Para alm dos levantamentos do Inovacar, a metodologia da presente anlise tambm
considerou o nosso engajamento no assunto.
Comeando pelos aspectos institucionais, os indicadores em geral apontam que
a situao da poltica de regularizao ambiental dos imveis rurais na Amaznia
compartilha pontos comuns com o restante do pas. Apesar de haver recursos
financeiros captados em fontes externas, h visvel dificuldade em termos oramentrios,
infraestruturais e de pessoal. A carncia constatada nos rgos dificulta a execuo
das atividades do fluxo da regularizao ambiental e o atendimento ao pblico.
A Lei Florestal de 2012 imps novas atribuies aos rgos ambientais, sem
que estes recebessem, como contrapartida, incremento financeiro, infraestrutural e,
sobretudo, de pessoal. Antevendo o gargalo financeiro, iniciativa do MMA em 2011
levou o Fundo Amaznia, administrado pelo Banco Nacional do Desenvolvimento
Econmico (BNDES), a abrir naquele ano uma carteira exclusiva de apoio a projetos
de estruturao do CAR pelos estados da Amaznia.8 Levantamento realizado em
setembro de 2015 demonstrou que, dos nove estados amaznicos, sete haviam
submetido seus projetos de regularizao ambiental ao Fundo Amaznia, dos quais
cinco j estavam contratados e em fase de execuo. Quanto aos dois restantes,
Amap e Mato Grosso, o primeiro estava elaborando sua proposta, e o segundo
esperava ser contemplado por recursos de outras fontes, notadamente do KfW, o
banco alemo de desenvolvimento, por intermdio do MMA. Os projetos estaduais
em execuo no Fundo Amaznia, porm, estavam com desempenho abaixo do
8. Em 2013, essa carteira foi ampliada para os estados fora da Amaznia. At agosto de 2015, Bahia, Mato Grosso
do Sul, Paraba, Pernambuco, Paran, Alagoas e Cear estavam com projetos submetidos, sendo que os dois primeiros
j estavam contratados.

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desejado. Embora importante, a existncia de fonte de financiamento externo

no condio suficiente para a superao das dificuldades estruturais dos rgos.
A inexistncia de um parmetro objetivo sobre o nmero ideal de servidores
pblicos nos rgos ambientais dedicados poltica de regularizao ambiental no
permite comparao precisa sobre a carncia de pessoal. Porm, o levantamento
do Inovacar demonstra que, em alguns casos, no h mais que dez ou quinze
servidores pblicos encarregados da operao desta poltica, enquanto o nmero
de imveis rurais no estado ultrapassa a casa das dezenas de milhares de unidades,
e at mesmo de centenas de milhares. Em todos os estados, a carreira ambiental
dos servidores pblicos est longe de ser considerada consolidada. Entretanto,
importante considerar que vm ocorrendo cursos de capacitao de tcnicos,
fornecidos notadamente pelo SFB.
Sendo a Amaznia considerada pela Constituio Federal de 1988 como
patrimnio nacional, preocupa o quadro geral dos gargalos financeiros, de
infraestrutura e de pessoal. Sem uma ao coordenada no nvel inter e intrafederativo,
dificilmente o quadro se alterar.
Em termos de adequao do marco legal, h variao na situao dos estados
amaznicos, a despeito de o conceito de regularizao ambiental e de cadastro
ambiental terem surgido na regio, conforme comentado na segunda seo.
Osestados do Acre, do Par, de Rondnia e do Tocantins tm normativos ajustados
posteriormente vigncia da Lei Federal no 12.651/2012, com diferenas, porm,
quanto aos benefcios a serem concedidos aos proprietrios ou aos posseiros rurais
que queiram se regularizar. A lei estadual do Amazonas que trata de regularizao
ambiental de 2011, e, portanto, anterior sano do diploma federal, mas ela
antecipou vrios aspectos deste. Est em fase avanada de reviso e debate junto ao
conselho estadual de poltica ambiental, com expectativa de que seja aprovada pela
Assembleia Legislativa em 2016. Os estados do Maranho, do Amap e de Roraima
ainda no adequaram sua legislao. O estado de Mato Grosso, conforme comentado
na segunda seo, tem lei de regularizao ambiental anterior vigncia da lei federal
e, em 18 de agosto de 2015, publicou o Decreto no 230, que, entre outras coisas,
institui a figura da autorizao provisria de funcionamento de atividade rural (APF),
como procedimento associado LAU. Esta autorizao tem o papel de permitir at
junho de 2017 as atividades econmicas praticadas nos imveis rurais, enquanto o
rgo ambiental dever fazer ajustes nas normas da LAU e adequar-se Lei Federal
no 12.651/2012. Segundo informaes colhidas com a Secretaria de Estado de
Meio Ambiente de Mato Grosso (Sema), com as adequaes a serem propostas, o
processo de regularizao ambiental (conforme a Lei Federal no 12.651/2012) dos
imveis rurais passar a ser desvinculado do processo de licenciamento ambiental das
atividades. Enquanto isso no ocorre, a obteno da APF o mecanismo adotado

para evitar irregularidade. Trata-se de uma autorizao declaratria, gratuita e obtida

diretamente no site do rgo ambiental estadual.
Quanto aos indicadores referentes aos sistemas de informao e de geotecnologia
adotados pelos estados amaznicos, importante mencionar que a maioria aderiu ao
Sicar federal como plataforma de inscrio e anlise do CAR. Apenas o Tocantins
mantm sistema prprio, denominado Sistema de Informao para Gesto do CAR
(SIG-CAR), que se baseia na legislao estadual que estabeleceu o Programa de
Adequao Ambiental de Propriedade e Atividade Rural (TO Legal). Adequaes
no SIG-CAR fizeram com que no mdulo online de inscrio aparecessem as
poligonais dos imveis anteriormente cadastrados, facilitando o registro dos
novos imveis, prximos ou lindeiros. Os estados de Mato Grosso e Rondnia
migraram para o sistema federal. O Par, que at ento usava o sistema estadual, o
Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental (Simlam), estava
enfrentando dificuldades, ora tcnicas, ora financeiras, para migrar definitivamente
para o sistema administrado pelo governo federal. O uso de praticamente um
nico sistema na regio amaznica em tese favorece a integrao de dados, e o seu
uso para a formulao e a execuo de outras polticas de base territorial, como
esperavam Tofeti et al. (2011; 2013) e Pires (2013). Ocorre que, ao menos no caso
do Simlam, os estados que o adotavam permitiam acesso pblico maior a seus dados,
inclusive aos arquivos eletrnicos (shapefiles) das reas totais das propriedades e
suas feies ambientais, favorecendo as anlises e a identificao de problemas por
qualquer interessado. Transparncia e acesso informao so demandas atuais que
a sociedade exige. A Lei de Acesso Informao (Lei no 12.527/2011), sancionada
pela presidente Dilma em novembro de 2011, recebeu elogios. Mas, em 2014,
instruo normativa do MMA regulou o acesso a informaes no Sicar, restringindo
o fornecimento de informaes, entre elas as que identificam os proprietrios ou
os possuidores e suas respectivas propriedades e posses.
A adoo do sistema federal, em teoria, d margem a que os estados definam as
ferramentas e as funcionalidades que melhor atendam a suas particularidades, desde
que tenham condies tcnicas e financeiras de personaliz-lo. Isto especialmente
importante com relao ao uso dos dados do CAR para outros procedimentos e ritos
administrativos. No Par, por exemplo, almeja-se integr-lo guia de transporte
de animais (GTA), a fim de facilitar o rastreamento dos produtos derivados da
produo pecuria. Na prtica, alguns estados da Amaznia, como o Acre e o
Amazonas, que aderiram ao sistema federal, contrataram o desenvolvimento de
mdulos adicionais ou de sistemas complementares para assegurar a gesto local
dos dados e a insero de especificidades da legislao estadual (Inovacar, 2015).
Com relao a mtodos de registro e anlise das informaes, importante
lembrar o carter fundamental da fase de anlise e eventual validao dos dados

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registrados. Nesta etapa, os tcnicos do rgo ambiental devem verificar o que foi
informado pelos declarantes, avaliando a consistncia, a sobreposio e as omisses
dos registros. Para isso, importante que o rgo ambiental disponibilize aos tcnicos
acesso a outras bases de dados, e a imagens de satlite e radar, e outras de boa
resoluo, para que a checagem seja eficaz. Tendo em vista a quantidade de imveis
rurais e a necessidade de diminuir o trabalho de verificao, seria desejvel que na
fase de registro fossem ofertadas condies mnimas para evitar erros. Especialmente
em lugares em que h o predomnio de pequenas propriedades e posses, a resoluo
das imagens de satlite disponveis pelo sistema de registro precisa ser capaz de
permitir o desenho correto dos limites dos imveis e de suas feies ambientais.
Do contrrio, a validao, se bem-feita, detectar a necessidade de interminveis
correes, atrasando o processo. Como o mdulo de inscrio do sistema possui
poucos filtros automticos, no h impedimentos para que informaes insuficientes
ou precrias sejam inseridas. Por isso, fundamental que os rgos ambientais
estaduais faam anlises, checagens e validaes dos dados declarados. Ocorre que
os estados amaznicos, bem como de outras regies, esto no aguardo da concluso
do mdulo de anlise do sistema federal, para o qual o estado de Mato Grosso est
servindo de laboratrio de testes. aguardado o lanamento deste mdulo para que
uma etapa fundamental da poltica de regularizao ambiental entre em estgio de
efetividade. O foco no povoamento da base, com a justificativa da proximidade do
fim do prazo legal de registro, est empurrando para o futuro o enfrentamento dos
gargalos com que os rgos ambientais se depararo na etapa de anlise e validao.
Quanto menos precisas e corretas forem as informaes declaradas, maior ser a
dificuldade para o uso das informaes do CAR e o seu cruzamento com outras
bases, como as da fiscalizao ambiental, prejudicando assim o alcance do objetivo
declarado deste novo instrumento da poltica ambiental: evitar o desmatamento
ilegal e promover a conservao e a valorizao dos ativos florestais.
Com relao aos indicadores referentes a estratgias de mobilizao e
cadastramento, digno de nota o atendimento ao pblico feito pelo estado do
Acre. Com recursos do Fundo Amaznia, em meados de 2014, foi instalado na
capital acriana, Rio Branco, o escritrio central de atendimento para o CAR, no
qual os interessados contam com assistncia para o registro de seus dados. Alm do
escritrio, feito atendimento sobre o CAR no Espao da Cidadania, localizado
na superintendncia regional do Incra.
Uma das caractersticas que sobressaem na regio a definio de reas prioritrias
para o cadastramento, lugares em que h maior promoo da mobilizao social.
Diante da escassez de recursos, a priorizao uma escolha que, apesar de limitante,
minimiza os prejuzos ambientais, desde que as reas selecionadas sejam aquelas
fundamentais em termos de conservao da biodiversidade, dos recursos hdricos e
dos estoques de biomassa. No estado do Amazonas, foi selecionada como prioridade a

poro sul do estado, que coincide com a divisa com o Acre, Rondnia e Mato Grosso.
Nela, ocorrem os denominados mutires da regularizao ambiental e fundiria,
iniciativa conjunta do rgo ambiental amazonense com o Programa Terra Legal, do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, e com a Agncia de Cooperao Tcnica
Alem (Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit GIZ). Durante
uma ou duas semanas, antecedidas por campanhas de divulgao em rdio, televiso e
vias pblicas (com cartazes e faixas), a populao local atendida em suas demandas de
CAR e de regularizao fundiria. Os mutires conjuntos de regularizao ambiental
e fundiria tambm ocorrem no estado de Rondnia, que logrou avanar no nmero
de imveis registrados no sistema, e no estado do Tocantins, mais recentemente. No
Par, o Programa Municpios Verdes (PMV)9 estabeleceu critrios de priorizao de
municpios, considerando ndices de desmatamento, risco de desmatamento futuro
e proximidade a eixos de infraestrutura. Os selecionados se tornam beneficirios de
iniciativas estaduais e de investimentos do projeto financiado pelo Fundo Amaznia.
Em janeiro de 2016, o PMV instalou uma base na regio do rio Tapajs, para apoiar
municpios da regio, como Santarm, Belterra, bidos, Alenquer, Prainha, Aveiro,
Moju dos Campos e Monte Alegre, no controle do desmatamento e na mobilizao
social para o CAR (Municpios..., 2016).
H relativa articulao entre os rgos ambientais estaduais e os municpios visando
ao cadastramento ambiental. Em Rondnia, a Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Ambiental (Sedam) promoveu entre 2013 e 2015 vrias campanhas em parceria com
os municpios. No Acre, foram criadas equipes volantes, destinadas ao atendimento
nos municpios do interior. No Maranho, com recursos do Fundo Amaznia, houve a
contratao de empresa para o cadastramento ambiental em 22 municpios, e contratao
de pessoas para a central de atendimento na sede estadual, em So Lus.
Outro destaque importante nos estados da Amaznia o engajamento direto
dos municpios na agenda do cadastramento e da regularizao ambiental, cujos
exemplos pioneiros vieram de Paragominas, no Par, e Alta Floresta e Querncia,
em Mato Grosso, e outros. O municpio paraense Brasil Novo, localizado no eixo
da rodovia Transamaznica, alm de promover ampla campanha de mobilizao dos
proprietrios e dos posseiros rurais para o cadastramento, deu suporte direto para
o registro no sistema, o que foi fundamental para que a localidade posteriormente
viesse a sair da lista dos municpios crticos do MMA. Vale notar que nesse municpio
as aes de registro no CAR valeram-se das bases de dados do Programa Terra
Legal, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, voltado para a regularizao
fundiria em terras pblicas federais. Em Mato Grosso, est em vigncia o Programa
Mato-grossense de Municpios Sustentveis (PMS), que tem como um dos seus
eixos de atuao a regularizao ambiental. Este programa mato-grossense surgiu
9. Para conhecer mais sobre o PMV, ver: <http://municipiosverdes.com.br>.

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a partir da articulao entre organizaes civis, lideranas municipais e consrcios

municipais, e foi posteriormente encampado pelo governo estadual. Dele atualmente
fazem parte mais de cinco dezenas de municpios, localizados majoritariamente
no bioma Amaznia, dos quais a maioria elaborou planos de metas contendo o
cadastramento ambiental dos imveis.10
De acordo com o Inovacar, o envolvimento dos municpios na agenda da
regularizao ambiental decorre basicamente de duas motivaes: i) trata-se de uma
estratgia que remonta poltica de edio de listas anuais de municpios crticos
em termos de desmatamento, baseada no Decreto no 6.321/2007, que impulsionou
algumas municipalidades a promover campanhas de cadastramento ambiental e de
reduo do corte ilegal de florestas; e ii) em vrios municpios, houve a aplicao
de investimentos direcionados ao cadastramento ambiental, por meio de projetos
capitaneados pelo MMA entre 2008 e 2012, por organizaes civis e at mesmo
pelas prefeituras municipais, cujo financiamento veio de fontes da cooperao
internacional, mediado ou no pelo Fundo Amaznia.
Se, por um lado, as estratgias de mobilizao social e de envolvimento dos
municpios vm se expandindo na regio, por outro lado, falta engajamento da
assistncia tcnica oficial para o atendimento dos pblicos especiais, como os
agricultores familiares e os povos e as comunidades tradicionais. Em geral, os rgos
de Ater tambm padecem de falta de estrutura e de pessoal, e anseiam que a assuno
de papel na poltica de regularizao ambiental possa-lhes trazer recursos adicionais,
o que no tem sido a regra. Porm, na Amaznia h exemplos de protagonismo da
assistncia tcnica. No Acre, parceria entre o Incra e o rgo ambiental estadual
promoveu o cadastramento dos assentamentos e dos lotes de reforma agrria. No
Par, a Empresa Estadual de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater) realizou,
com recursos advindos do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel da Regio
do Xingu, o cadastramento ambiental dos agricultores em municpios no entorno
da Transamaznica. No Amazonas, o Instituto de Desenvolvimento Agropecurio
e Florestal Sustentvel do Estado do Amazonas (Idam), que o rgo oficial da
Ater, tambm realiza atividades de assistncia ao cadastramento ambiental nos
municpios mais crticos. O estado de Rondnia tambm conta com a atuao da
sua Emater, que tem capilaridade em praticamente todos os municpios, no apoio
ao registro dos imveis no sistema de cadastramento. Ocorre que experincias como
estas so ainda pontuais, no configurando prtica generalizada. As tarefas de apoio
regularizao ambiental da agricultura familiar e outros grupos especiais no
constituem ainda poltica contnua dos rgos oficiais de assistncia e, vale dizer,
os seus tcnicos precisam receber a capacitao adequada. Essa situao certamente
10. Para conhecer mais sobre o PMS, ver: <http://municipiossustentaveis.org.br>.

ser foco da ateno da Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

(Anater), que comea a ser instalada pelo governo federal.
Especificamente no que se refere a povos e comunidades tradicionais, o apoio
a sua regularizao ambiental ainda no contou com a ateno especial merecida.
Sabidamente, estas populaes tm papel proeminente na conservao florestal
de seus territrios, que, todavia, no esto todos identificados e, mais grave,
garantidos. A demora no atendimento de suas demandas de regularizao ambiental
provavelmente as prejudica. Ao menos hipoteticamente, possvel que, quando vier
a ocorrer o registro ambiental de seus imveis, se constatem casos de sobreposio
de reas, dado o grau de conflito pela terra em alguns lugares na Amaznia e o
carter excessivamente declaratrio do sistema de inscrio pouqussimos filtros
automticos, ausncia de crtica e confrontao durante o registro com outras bases
de dados e registros anteriores etc.
Quanto situao dos PRAs, os indicadores apontam que na Amaznia,
bem como noutras partes do pas, a maioria dos estados no definiu todo o
regramento necessrio para o funcionamento de seus programas, que so uma
chance adicional para os proprietrios e os posseiros rurais que queiram se adequar
ambientalmente. No possvel dizer que os PRAs amaznicos estejam todos em
fase de implementao. Em parte, isto ocorre porque o foco atual est no registro
no CAR, dado o prazo legal.
O estado do Acre, por exemplo, embora tenha sido o primeiro da regio a
estabelecer o seu PRA, o que ocorreu por meio de Decreto Estadual no 6.344/2013,
ainda est elaborando o detalhamento. O mesmo ocorre com Rondnia, que
estabeleceu o seu PRA por meio do Decreto Estadual no 17.940/2013, mas sem
detalhamento. O estado do Par normatizou o seu PRA em setembro de 2015,
quando apresentou o Decreto no 1.379, aps meses de consulta e contribuio dos
interessados. esperado para 2016 a edio da instruo normativa que ir definir os
procedimentos do processo de adeso. Tal como mencionado, o estado do Amazonas
sancionou em 2011 sua lei estabelecendo o PRA, mas esta lei est em processo de
reviso, com concluso prevista para 2016. Os estados aguardam as definies do
mdulo de PRA do Sicar federal para o detalhamento de seus programas. Ressalte-se
que enquanto no houver a efetiva implementao destes programas a poltica de
regularizao ambiental fica incompleta, o que prejudica especialmente a recuperao
dos passivos ambientais.
O diagnstico do Inovacar aponta que os principais gargalos para a implantao
dos PRAs amaznicos tm a ver com: i) a definio de parmetros tcnicos para a
recomposio dos passivos ambientais, que considerem as particularidades regionais;
ii) a construo de sistema com automaes capazes de permitir o acompanhamento
e o monitoramento dos projetos de recuperao de reas degradadas (Pradas) de

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forma efetiva; e iii) o papel da Ater quanto ao apoio ao pblico da agricultura

familiar e de povos e comunidades tradicionais.
Conforme comentado, a atuao da Ater constitui aspecto fundamental
para a implantao da poltica de regularizao ambiental nos estados. Apesar das
carncias infraestruturais, oramentrias e de pessoal que carregam, os rgos oficiais
de assistncia tcnica tm potencial de induzir a combinao, no estabelecimento
agropecurio, de prticas de produo com as de conservao e recuperao
ambiental. Para isso, so necessrios investimentos na capacitao e na formao
de agentes multiplicadores.
Nesta breve anlise da situao da poltica de regularizao ambiental dos
estados amaznicos, observamos que, a despeito dos esforos empreendidos,
ainda persistem desafios para que esta poltica entre definitivamente em fase de
implementao. Parece que a proximidade do prazo legal para o registro dos imveis
rurais no sistema de CAR tem levado priorizao dos preparativos para o mdulo
de registro. Se a entrada de dados, contudo, no for realizada privilegiando-se a
qualidade, corre-se o risco de que as demais etapas da regularizao ambiental
sejam prejudicadas. Entendemos que constituem questes a serem enfrentadas
pelos estados amaznicos:
a adequao e o respectivo detalhamento do marco legal (tanto no que
se refere ao CAR quanto ao PRA e outros aspectos);
o fortalecimento dos rgos ambientais, incluindo a melhoria da carreira
dos servidores pblicos e sua capacitao;
a superao dos gargalos do sistema de cadastramento (registro, anlise,
validao, monitoramento, mdulo de PRA e de projetos de recuperao);
o engajamento dos rgos de assistncia tcnica; e
a ampliao da transparncia.
Tais aspectos revelam a necessidade de cooperao inter e intrafederativa.
Tanto os estados podem entre si procurar meios de eles prprios fortalecerem suas
polticas de regularizao ambiental, mediante intercmbio, troca de experincia
e ao coordenada especialmente nas reas de fronteiras comuns, quanto o papel
do governo federal visto como especialmente importante.
Adicionalmente, a experincia em curso na Amaznia indica que o
envolvimento direto dos municpios uma frente de trabalho destacada, mas que
deveria ser cada vez mais ampliada. A municipalizao da agenda de regularizao
ambiental, em particular no que se refere reduo do desmatamento, apesar das
contingncias muito bem apontadas por Neves et al. (2015), uma estratgia
cujos impactos positivos poderiam ser diretamente alcanados na conservao da

vegetao remanescente e na recuperao dos passivos ambientais. Este terceiro

ente da Federao pode ter papel preponderante para a garantia de qualidade das
informaes registradas no sistema de cadastro, bem como para o processo de
anlise, monitoramento e fiscalizao, inclusive quanto execuo dos projetos
de recuperao formalizados na adeso ao PRA. A estratgia de municipalizao
um ativo a ser desenvolvido em benefcio da consolidao da poltica ambiental.
Outro aspecto a merecer ateno refere-se s possibilidades de integrao
entre a poltica fundiria e a poltica de regularizao ambiental. Todo imvel
rural por fora legal obrigado a estar inscrito no Sistema Nacional de Cadastro
de Imveis Rurais (SNCR), administrado pelo Incra. A Lei no 10.267, de 2001,
alm de ter institudo o Cadastro Nacional de Imveis Rurais (Cnir) como
forma de integrar num nico sistema os dados do SNCR e do Cadastro de Imveis
Rurais (Cafir), administrado pela Receita Federal , definiu tambm a obrigao
do georreferenciamento dos imveis rurais, para a necessria obteno de registro
pblico perante os cartrios de registro de imveis, sob pena de inviabilizar qualquer
transao comercial. Regramentos desta lei estabeleceram prazos distintos para o
referido georreferenciamento; para imveis acima de 250 ha, este prazo j expirou,
e os imveis rurais entre 100 ha e 250 ha tm o prazo de 20 de novembro de
2016. De acordo com a norma, at 2023 todos os imveis rurais devem estar
georreferenciados. Esta lei de 2001, procurando promover o georreferenciamento
e a integrao dos cadastros e do registro de imveis, tem o objetivo de evitar a
grilagem, as fraudes e as sobreposies de reas, e de aumentar a transparncia e
a segurana jurdica. Assim sendo, o esforo coletivo deve ser pela sua completa
implementao. No caso da regularizao ambiental, o CAR deveria ser mais um
instrumento visando promoo da governana pblica sobre o territrio brasileiro,
ao que seria salutar a sua integrao aos demais cadastros, Cnir e Cafir, sobretudo. Se
houvesse a integrao do sistema de CAR com os dados do Certificado de Cadastro
de Imvel Rural (CCIR), j na fase de registro de imvel acima de 250 ha, os dados
georreferenciados das poligonais seriam automaticamente preenchidos, diminuindo
eventuais erros. Hoje, no sistema de CAR, opcional ao declarante informar se possui
o registro do CCIR, e, quando informado, os dados deste no vm automaticamente
para o registro ambiental. Ainda que isso atualmente no seja possvel, trata-se de
uma oportunidade a no ser perdida, notadamente na Amaznia, em que os casos
de grilagem e fraudes no so novidade.
Na mesma linha, para o pblico da agricultura familiar, a integrao dos dados
do CAR e os da Declarao de Aptido ao Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (DAP), principal documento de referncia deste pblico,
seria til para o planejamento de polticas regionalizadas de atendimento.

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Uma das principais promessas da instituio do CAR foi que ele seria instrumento
fundamental para coibir e identificar os desmatamentos ilegais. De fato, at hoje no
tem sido fcil e rpido definir se o corte raso florestal apontado pelos sistemas de
deteco por satlite, como o sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real
(Deter) e o Prodes, no caso amaznico, ocorre numa rea autorizada. Asautorizaes
so obtidas junto aos rgos ambientais, sobretudo os estaduais. Mesmo quando estas
esto sistematizadas, raras vezes esto integradas aos mecanismos de fiscalizao e
disponveis em tempo gil para a agncia federal de fiscalizao ambiental, o Ibama,
e desta para os rgos estaduais. No campo, o fiscal ambiental nem sempre consegue
identificar previamente se o desmatamento constatado possui a obrigatria autorizao.
Este assunto foi tratado por Hummel (2015), que apontou as vicissitudes e os obstculos
da poltica de integrao e cruzamento de dados entre os rgos ambientais estaduais e
o federal. A instituio do CAR, como tratado na seo 2, tem o propsito de facilitar
a identificao das reas desmatadas no imvel, o que posteriormente permitiria o
cruzamento de sua base de dados com as das autorizaes de supresso de vegetao
e com as imagens de satlite (ou de outras fontes) para saber se determinada rea
desmatada est regular ou no. At onde sabemos, contudo, esta sistemtica ainda no
ocorre de maneira generalizada e contnua. Na rotina de relacionamento entre os rgos
ambientais estaduais e o federal, a troca de informao precisa ser mais frequente e
sistemtica. Sem cruzamento de informaes, monitoramento contnuo e fiscalizao,
a promessa do CAR no se cumpre. E a qualidade da informao dos imveis rurais
inserida no sistema ambiental importante para aumentar a efetividade do instrumento.
A transparncia e as iniciativas de tornar pblicas informaes constituem
vetores que favorecem o controle social das polticas ambientais e de seus
instrumentos. Nesse sentido, a lista de reas embargadas, que desde 2008 o Ibama
disponibiliza, um instrumento importante para evitar, por exemplo, que a indstria
adquira, por desconhecimento, matria-prima e produtos oriundos daquelas reas.
Igualmente, o rgo ambiental paraense est tornando pblica a sua Lista do
Desmatamento Ilegal do Estado do Par, baseada no Decreto no 838/2013, com
o objetivo de dar visibilidade aos casos de infrao ambiental, constatados por
meio de levantamentos no sistema de CAR paraense, fiscalizaes e outras fontes.
Ambas as iniciativas, a federal e a estadual, favorecem o conhecimento pblico e
contribuem para que os proprietrios e os posseiros rurais que seguem a legislao
ambiental no sofram concorrncia desleal e predatria de recursos naturais.
Outro aspecto a ser considerado na implementao da nova Lei Florestal
na Amaznia refere-se a incentivos e benefcios, inclusive os econmicos, a serem
ofertados a quem cumpre a legislao ambiental. A proeminncia deste assunto
foi destacada na nova Lei Florestal, como demonstrado na segunda seo. Ocorre
que ainda so poucos os incentivos concretos. A iseno de pagamento de Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) sobre reas de interesse ambiental sem

dvida um estmulo, mas j existia antes mesmo da alterao da lei. A instituio

da cota de reserva ambiental (CRA) ainda no foi regulamentada. A discusso sobre
pagamento por servios ambientais tambm no avanou. digno de nota, porm, a
edio do Decreto no 8.597, de 18 de dezembro de 2015, que, ao tratar de iseno de
cobrana do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em reas de livre comrcio
nalguns municpios amaznicos, regulamentou a denominada Zona Franca Verde,
concedendo benefcios a indstrias que usarem matria-prima oriunda da floresta,
de forma certificada e legalmente extrada. Indiretamente, pode ser um estmulo
conservao dos ativos florestais nos imveis rurais. Tambm merece destaque a poltica
de valorizao dos ativos ambientais que est em implantao pelo governo acriano,
a qual pretende beneficiar agricultores familiares e demais populaes locais que
contribuem para a manuteno das florestas e reduzem o desmatamento. Iniciativas
como estas precisam constituir, porm, uma poltica consistente e robustecida.
5 PROPOSTAS DE ALTERAO DA LEGISLAO FLORESTAL: ADIs E PLs

Conforme comentado na introduo, apresentamos nesta seo propostas que
objetivam alterar a Lei no 12.651/2012, seja por meio do questionamento da
constitucionalidade de alguns de seus dispositivos, seja por meio de iniciativas
parlamentares no Congresso Nacional. Embora a publicao da nova legislao
florestal tenha sido acompanhada do discurso de que esta trazia segurana jurdica,
em razo dos acordos e do equilbrio entre os objetivos de conservao ambiental e
produo agropecuria, os questionamentos no STF e as propostas parlamentares
indicam que nem tudo est pacificado.
Entendendo necessrio, a Procuradoria Geral da Repblica (PGR) enviou ao
STF, no incio de 2013, as aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs) nos 4.901,
4.902 e 4.903, questionando os seguintes aspectos da Lei Federal no 12.651/2012:
a fragilizao do conceito de APPs; a reduo da obrigatoriedade de manuteno
ou a recomposio da RL; e a anistia a desmatamentos ocorridos em APPs antes
de 22 de julho de 2008 (PGR..., 2013).
Quanto s APPs, a PGR questiona dispositivos da lei que permitem interveno ou
retirada de vegetao nativa nestas reas quando em caso de interesse social ou utilidade
pblica sem comprovao da inexistncia de alternativa tcnica; ainstalao de aterros
sanitrios nestas reas; o uso das margens destas reas para a implantao de atividades
de aquicultura; a implementao de projetos habitacionais em mangues e restingas; e
o uso agrcola das vrzeas. Da mesma forma, a PGR no endossa a permisso para
manejo florestal sustentvel e atividades agrossilvipastoris em reas com inclinao
entre 25o e 45o, e a consolidao dos danos ambientais causados por desmatamentos
anteriores a 22 de julho de 2008.

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Quanto s reas de RL, a PGR discorda da permisso legal dada ao plantio de

espcies exticas para a recomposio destas reas; da reduo da porcentagem de
RL nos municpios que possurem TIs e UCs; da autorizao do cmputo de APPs
na porcentagem de RL; e da compensao da RL sem conferncia da identidade
e do valor ecolgico entre a rea degradada e a que ser compensada, bem como
da possibilidade de compensao via doao ao rgo do poder pblico de rea
localizada no interior de UC.
At o fim de 2015, embora a PGR tenha solicitado a suspenso imediata dos
dispositivos questionados, antes mesmo do julgamento do mrito, as ADIs ainda
no tinham recebido liminar. Por sua vez, o Instituto Socioambiental (ISA), a Mater
Natura, a Associao Mineira de Defesa do Ambiente e a Rede de ONGs da Mata
Atlntica apresentaram-se ao STF como amici curiae11 nessas ADIs, juntando um
aprofundado estudo jurdico e tcnico para reforar os argumentos da PGR e o
pedido de urgncia de julgamento.
Por sua vez, o Partido Socialismo e Liberdade (Psol) tambm apresentou a
ADI no 4.937 ao STF em 2013, questionando dispositivos desta lei. Questiona, em
particular, o privilgio concedido a proprietrios e posseiros que no cumpriram a
legislao ambiental, bem como a anistia aos desmatamentos anteriores a 22 de julho
de 2008. Com relao s CRAs, este partido considera que a proteo ambiental
ser prejudicada e a especulao imobiliria crescer. Muitos proprietrios tendero,
de acordo com o Psol, a desmatar reas de maior valor monetrio e compens-las
com as cotas relativas a reas de menor valor financeiro.
prevista para o incio de 2016 a realizao de audincias pblicas promovidas
pelo relator dessas ADIs, quando sero ouvidos argumentos favorveis e contrrios.
Ainda que do ponto de vista prtico os dispositivos questionados estejam em
vigncia, importante que essas matrias sejam julgadas o quanto antes, de modo
a diminuir as incertezas e definir jurisprudncia.
Com relao s iniciativas parlamentares, foi feita pesquisa nos sistemas
de informao tanto da Cmara dos Deputados quanto do Senado Federal,
empregando-se o termo Cdigo Florestal. Aps refinar o resultado de busca, no
quadro 1 apresentamos aqueles PLs que parecem ter maior vnculo com a alterao
do marco legal. O resultado, embora ressaltemos que no exaustivo, evidencia a
proliferao de iniciativas legislativas tratando de uma lei h pouco tempo debatida
no Parlamento nacional. Algumas das propostas, se aprovadas, podero ter
impacto positivo para o fortalecimento da poltica de conservao das florestas,
11. Segundo o Glossrio Jurdico do STF, o verbete amicus curiae (amigo da corte), singular de amici curiae, refere-se
interveno assistencial em processos de controle de constitucionalidade por parte de entidades que tenham representatividade
adequada para se manifestar nos autos sobre a questo de direito pertinente controvrsia constitucional. No so partes dos
processos; atuam como interessados na causa. Disponvel em: <http:www.stf.jus.br/portal/glossario>.

enquanto outras almejam, no mnimo, novas flexibilizaes que se somariam s

concedidas na lei vigente.
QUADRO 1
Propostas de alterao do Cdigo Florestal em tramitao, apresentadas na Cmara
dos Deputados e no Senado Federal, desde a vigncia da Lei Federal no 12.651/2012
at outubro de 2015
Propostas que reforam ou que ao menos no prejudicam o
Propostas que implicam novas flexibilizaes lei vigente
cerne da poltica de conservao e uso sustentvel da vegetao
PL no 6.330/2013, do deputado Afonso Hamm (PP/RS),
PL no 350/2015, do deputado Sarney Filho (PV/MA), altera permite o plantio de espcies frutferas nativas ou exticas
a definio de nascentes contida na Lei no 12.651/2012, de valor econmico na recomposio das APPs. Esta proposta
acrescenta o termo nascentes intermitentes, e, para o clculo tramitava em carter conclusivo nas comisses (isto , no
da largura mnima das APPs hdricas, eleva o limite para o iria ao plenrio da Cmara), pois havia recebido parecer
nvel mais alto da cheia do rio. Recebeu parecer contrrio favorvel da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento
da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e e Desenvolvimento Rural. Todavia, tendo recebido parecer
Desenvolvimento Rural e parecer favorvel da Comisso de contrrio da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel. Sustentvel, ter que seguir ao plenrio, passando pela
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania.
PL no 6.830/2013, do deputado Valdir Colatto (PMDB/SC),
dispe sobre as APPs no permetro urbano e nas regies
metropolitanas. O objetivo municipalizar as definies sobre
PL no 1.712/2015, do deputado Evair de Melo (PV/ES), altera
as APPs ao longo dos cursos dgua nas reas urbanas e
o art. 74 da Lei Federal no 12.651, inserindo pargrafo nico
metropolitanas. As margens dos crregos e dos rios teriam
quanto s medidas previstas em seu caput, obrigando sua
sua largura definida por planos diretores e leis de uso do solo.
aplicao quando se tratar da importao de caf verde, in
Esta proposta procura reintroduzir na Lei no 12.651/2012
natura ou gro cru. Aprovado na Comisso de Desenvolvimento
dispositivo que havia sido vetado pela Presidncia da Repblica
Econmico, Indstria, Comrcio e Servio.
poca da sano daquela lei. Foi aprovado pela Comisso de
Desenvolvimento Urbano, porm recebeu parecer contrrio da
Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel.
PL no 2.304/2015, da deputada Simone Morgado (PMDB/PA),
pretende alterar a redao do art. 18 da Lei no 12.651/2012
(inscrio da RL no rgo ambiental), para condicionar o
registro da sentena de usucapio ao prvio registro da RL
no CAR. Foi aprovado na Comisso de Agricultura, Pecuria,
Abastecimento e Desenvolvimento Rural.
PLS no 204/2012, do senador Vital do Rgo (PMDB/PB),
PL no 30/2015, do deputado Luis Carlos Heinze (PP/RS),
pretende instituir compensaes em razo da incluso de APP,
insere dispositivos na Lei no 12.651/2012 para permitir que a
RL e reas de uso restrito na base de clculo do ITR, gerando
construo de reservatrios dgua para projetos de irrigao
crditos tributrios at o limite de 100% do imposto devido.
e infraestrutura fsica ocorra nas faixas de APPs hdricas.
No Senado, recebeu aprovao da Comisso de Agricultura e
Recebeu aprovao na Comisso de Agricultura, Pecuria,
Reforma Agrria e da Comisso de Meio Ambiente, Defesa do
Abastecimento e Desenvolvimento Rural.
Consumidor e Fiscalizao e Controle.
PLS no 182/2013, do senador Rodrigo Rollemberg (PSB/DF),
estabelece o apoio ao desenvolvimento do agroextrativismo,
PL no 2.800/2015, do deputado Alceu Moreira (PMDB/RS),
alterando a Lei no 4.829/1965, que institucionaliza o crdito
dispe sobre a proteo da vegetao nativa estabelecendo
rural, e a Lei no 8.171/1991, que dispe sobre a poltica
normas para a manuteno de imveis residenciais e
agrcola e insere na Lei no 12.651/2012 o conceito de
comerciais em APPs localizadas em permetro urbano. Recebeu
agroextrativismo sustentvel junto explorao agroflorestal
aprovao com emendas pela Comisso de Desenvolvimento
sustentvel e ao manejo florestal sustentvel. Foi aprovada
Econmico, Indstria, Comrcio e Servio.
na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e
Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
(Continua)

| 101
(Continuao)
Propostas que reforam ou que ao menos no prejudicam o
Propostas que implicam novas flexibilizaes lei vigente
cerne da poltica de conservao e uso sustentvel da vegetao
PLS n 276/2013, do senador Blairo Maggi (PR/MT), institui
o
PLS no 368/2012, da senadora Ana Amlia Lemos (PP/RS),
a PNPSA, cria o cadastro ambiental urbano, para reunir tambm trata de alterar a definio de APP em reas urbanas
informaes sobre os bens existentes e os servios ambientais e metropolitanas, e d competncia aos planos diretores e
prestados no meio urbano, e confere a mesma atribuio ao s leis de uso do solo municipais para definir o clculo das
CAR, referente aos servios ambientais prestados no meio rural. APPs nas faixas marginais dos cursos dgua natural. Recebeu
No Senado foi aprovada na Comisso de Constituio, Justia aprovao da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, e
e Cidadania. de Agricultura e Reforma Agrria, do Senado.
PLS no 327/2013, do senador Romero Juc (PMDB/RR), altera
a Lei no 12.651/2012 para dispor que as porcentagens de
PLS no 166/2014, do senador Joo Capiberibe (PSB/AP), dispe RL de 35% no imvel situado em rea de Cerrado e de 20%
sobre medidas para regular a expanso do plantio de soja na no imvel situado em rea de campos gerais aplicam-se s
Amaznia Legal, de forma a preservar e restaurar a vegetao fitofisionomias do ecossistema do lavrado. O que se pretende
nativa, promover a conservao da natureza e promover o explicitar que em reas de lavrado a RL ser de 35% se a
alcance das metas voluntrias de reduo da emisso de gases vegetao se identificar como Cerrado e de 20% se a rea se
de efeito estufa. parecer com campos gerais, conforme dispuser o regulamento.
Recebeu aprovao da Comisso de Agricultura e Reforma
Agrria, do Senado.
PLS no 78/2014, do senador Romero Juc (PMDB/RR),
estabelece, no caso do ecossistema do Lavrado, quando
tipificado como Cerrado, a reduo de 35% para at 20%
PLS no 115/2015, do senador Acir Gurgacz (PDT/RO), dispe a porcentagem de RL dos imveis rurais inscritos no CAR e
sobre a concesso de incentivos fiscais e creditcios a pessoas regularizados, desde que o equivalente em extenso da rea
fsicas e jurdicas que promovam a explorao de florestas de RL reduzida seja compensado dentro do mesmo estado
plantadas localizadas fora das APPs e de RL. por equivalente rea de UC de proteo integral, excludas
dessa possibilidade as reas inseridas em TIs e em UCs de uso
sustentvel. Tramitando juntamente com o PL no 327/2013 na
Comisso de Desenvolvimento Regional e Turismo.
PLS no 244/2015, do senador Valdir Raupp (PMDB/RO),
determina que quando constatada a supresso de vegetao PLS no 390/2013, do senador Acir Gurgacz (PDT/RO), altera
em rea de preservao permanente aps 22 de julho de 2008, para 50% o tamanho da rea de RL nos imveis rurais situados
o rgo ambiental responsvel dever embargar a rea e firmar no estado de Rondnia. Recebeu aprovao da Comisso de
termo de responsabilidade com o infrator, estabelecendo prazo Agricultura e Reforma Agrria, do Senado.
de um ano para a recomposio da vegetao degradada.
PLS no 640/2015, do senador Donizete Nogueira (PT/RO),
PLS no 287/2015, do senador Romero Juc (PMDB/RR),
permite que o produtor rural apresente o CAR em vez do ADA,
pretende prorrogar o prazo de inscrio do imvel rural no CAR
para fins de apurao da rea tributvel pelo ITR. No Senado
para trs anos aps a sua implementao, prorrogvel por uma
foi aprovada na Comisso de Agricultura e Reforma Agrria
nica vez, por mais um ano. Recebeu aprovao da Comisso
e na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e
de Agricultura e Reforma Agrria, do Senado.
Fiscalizao e Controle.
Fonte: Portal da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/>. Acesso em: 10 out. 2015. Portal do
Senado. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/hpsenado>. Acesso em: 10 out. 2015.
Elaborao dos autores.
Obs.: 1. ADA ato declaratrio ambiental; AP Amap; DF Distrito Federal; MA Maranho; MT Mato Grosso; PA Par;
PB Paraba; PDT Partido Democrtico Trabalhista; PLS projeto de lei do Senado; PMDB Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro; PNPSA Poltica Nacional de Pagamento por Servios Ambientais; PP Partido Progressista;
PR Partido da Repblica; PSB Partido Socialista Brasileiro; PT Partido dos Trabalhadores; PV Partido Verde;
RO Rondnia; RR Roraima; RS Rio Grande do Sul; e SC Santa Catarina.
2. O enquadramento dos PLs nas duas categorias sugeridas precisa ser visto com certa cautela, medida que algumas
propostas podem conter elementos que poderiam ser classificados na categoria oposta.
Conforme mencionado, algumas dessas propostas podem alterar as regras

do jogo j em curso (Lima, Machado e Gerassi, 2011), criando casusmos que
vo de encontro ao que foi estabelecido na legislao de 2012. Este o caso, por
exemplo, da proposta de particularizao do limite da RL no estado de Rondnia

para at 50%, objeto do PLS no 390/2013, em cuja justificativa est a tese de

que a quantidade de reas protegidas (UCs e TIs) em territrio rondoniense tem
inibido o desenvolvimento da vocao agrcola do Estado e do progresso dos que
l habitam (Brasil, 2013), e que, se mantidas, as porcentagens da Lei Florestal
(80% se em reas de florestas e 35% se em reas de Cerrado) inviabilizar[o] o
progresso econmico e social [de Rondnia], afetando o sustento e o bem-estar
de milhares de agricultores familiares (Brasil, 2013).
Na mesma linha, a proposta de alterao do prazo de inscrio no CAR para
trs anos prorrogveis por mais um, aps a sua implementao (PLS no 287/2015, do
senador Romero Juc), se vier a ser aprovada nos prximos meses, poder estender
para 2018 ou 2019 o prazo de registro a vencer em maio de 2016, o que criaria
certa incongruncia com o art. 78-A do novo Cdigo Florestal, que estabelece
que a partir de 2017 somente podero receber crdito agrcola os produtores
cujos imveis estejam inscritos no sistema de CAR. possvel argumentar que a
ampliao do prazo poderia beneficiar o registro dos imveis da agricultura familiar
e de povos tradicionais, uma vez que este pblico, que constitui a maioria dos
proprietrios e dos posseiros rurais no pas, no contou com o suficiente apoio do
poder pblico determinado pela lei de 2012 para tal obrigao. Porm, a ampliao
do prazo em si no garante o registro, pois as condies (recursos humanos e
financeiros, infraestrutura etc.) que rgos pblicos enfrentam, apontadas na
seo anterior, sugerem que aquele pblico continuar com suas demandas de
regularizao ambiental em aberto. Ademais, a flexibilizao do prazo abre espao
para novasconcesses.
Nessa direo, os PLs nos 6.330/2013 (de autoria do deputado federal Afonso
Hamm), 2.800/2015 (do deputado federal Alceu Moreira) e 6.830/2013 (do
deputado federal Valdir Collato) apresentam-se como risco de flexibilizao da
lei recente. O primeiro busca permisso do cultivo de espcies frutferas em
reas consolidadas em APPs at 22 de julho de 2008, seguindo as normativas
do Ministrio da Agricultura sobre a produo integrada de frutas (PIF). A lei
atual j permite a utilizao de espcies lenhosas, perenes ou de ciclo longo na
recomposio de at 50% da rea, mas o plantio de espcies frutferas pode vir a
ser realizada por mtodos convencionais, com o uso de agrotxicos e inseticidas em
APPs, as quais, vale lembrar, j sofreram reduo no texto vigente. As duas outras
iniciativas legislativas, sob o discurso de fortalecimento da municipalidade, na
prtica significaro o desmantelamento do conceito de APPs em reas urbanas, j
bastante prejudicado em razo das ocupaes irregulares, que, em incontveis casos,
levam a catstrofes, com famlias atingidas por deslizamentos de terraeinundaes.
Em contrapartida, h propostas que esclarecem pontos omissos, ou no
explcitos, da lei vigente, ou sugerem procedimentos, como o PLS no 640/2015,

| 103
do senador Donizete Nogueira, que pretende substituir a apresentao da ADA

pela inscrio no CAR nos casos de apurao do ITR. Neste caso, a proposta
qualifica-se como fortalecimento da poltica pblica, pois sugere a utilizao do
CAR como ponto de partida para outros procedimentos, como dar entrada em
processos referentes ao ITR, auxiliando assim na mobilizao e na sensibilizao dos
produtores ao cadastramento. O PL no 2.304/2015, da deputada federal Simone
Morgado, condiciona o registro da sentena de usucapio ao prvio registro da RL
no CAR, fazendo com que o CAR seja de fato um instrumento de comprovao da
adequao ambiental, integrado a outros procedimentos relacionados regularidade
da propriedade rural.
Em todo caso, essas matrias precisam ser acompanhadas de perto pela
sociedade e pelo governo, a fim de evitar que sua aprovao prejudique a execuo
das polticas de proteo e a valorizao dos ativos socioambientais do pas.
Procuramos neste trabalho tratar de tpicos que caracterizam a realidade da
implementao da nova legislao florestal nos estados da Amaznia, bem como
apontar as matrias que tramitam na alta corte do Judicirio e no Congresso
Nacional referentes lei aprovada em 2012.
Longe de pretender ser exaustivo, este trabalho buscou destacar que a
implementao da nova lei e sua poltica de regularizao ambiental, em particular o
CAR, so um processo em construo. Olhando em retrospectiva o ocorrido nesses
primeiros anos de implementao da nova norma, uma caracterstica que sobressai
refere-se aprendizagem. No fundo, o conjunto da comunidade epistmica
(Haas, 1992)12 formada em torno da poltica florestal brasileira est aprendendo
com erros e acertos, e no h um nico agente que possa dizer que domina todas
as dimenses. As ferramentas do CAR e mesmo do PRA exigem conhecimento
sobre geotecnologias e tecnologias da informao, sem falar de direito, poltica
ambiental e outros temas que requerem especialidade nem sempre acessvel em
qualquer lugar. As condies de implementao exigem tenacidade e criatividade
para superar os gargalos estruturantes que condicionam os rgos ambientais, que,
vale dizer novamente, tambm no contam com a prioridade que deveriam quando
se trata de alocao de recursos e pessoal no setor pblico. Tambm estamos falando
de mobilizar milhes de proprietrios e posseiros rurais de diferentes regies, com
12.O conceito de comunidade epistmica comeou a ser empregado por Haas (1992). Pode ser vista como uma rede
de profissionais com experincia e competncia em um determinado campo de saber. Seus membros compartilham
caractersticas que os distinguem: tm agenda comum, geralmente formam redes, tm sistemas de crenas e valores
compartilhados, e enfatizam as relaes informais sobre as formais. Devido a sua capacidade e, em certa medida, a
seu prestgio, a comunidade epistmica pode chegar a influenciar a tomada de deciso na esfera poltica. Caballero
(2009) afirma que uma comunidade epistmica pode ser considerada como fonte de conhecimento (lembremos que
conhecimento poder), podendo ser vista como um motor com capacidade de impulsionar determinada agenda.

distintos tamanhos e poderes aquisitivos, para acessarem sistemas eletrnicos novos,

no totalmente acabados, que vieram a pblico muito recentemente.
Esses fatores, somados resistncia e ao poder de determinados setores da
sociedade que se posicionam contra a conservao ambiental, nos levam a valorizar
a curva de aprendizagem, a perceber que as experincias passadas foram teis e
a ressaltar a importncia da contribuio dos diferentes agentes. Tanto na esfera
governamental quanto no campo da sociedade civil, observamos a presena de atores
com interesse em fazer avanar a poltica ambiental. Este capital poltico e intelectual
est disponvel e, se bem articulado, poder ser til ao processo de conservao
e uso sustentvel das florestas nativas e de recuperao dos passivos ambientais.
Nesse sentido, prudente abandonar abordagens autoritrias, que dificilmente
tero xito no mdio prazo, e abrir os canais de dilogo com os distintos atores.
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CAPTULO 4
A NOVA LEI FLORESTAL E A QUESTO URBANA

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Roseli Senna Ganem
1 INTRODUO
A aplicao das normas de proteo s florestas e a outras formas de vegetao
nativa s cidades sempre foi matria polmica (Zanluca e Sugai, 2014; Macedo,
Queiroga e Degreas, 2012; Alvim, Bruna e Kato, 2008; Arajo, 2002). Muitas
cidades nasceram e se desenvolveram ao longo dos cursos dgua e, na prtica,
no observaram as regras sobre a proteo das matas ciliares, consideradas reas
de preservao permanente (APPs) (Arajo, 2002; Arajo Neto, Steinke e Pinto,
2014). Nas APPs em encostas, por seu turno, so frequentes casos de ocupaes
por favelas e outros assentamentos irregulares, que por vezes tambm ocupam reas
inclusas em unidades de conservao (UCs). Esta realidade complementada pela
tendncia impermeabilizao do solo pelo sistema virio, por ocupaes humanas
em geral e pela pouca ateno para com a manuteno de sistemas de reas verdes
nos permetros urbanos.
Este trabalho explica e analisa criticamente a legislao de aplicao nacional
relativa proteo da vegetao nativa nas cidades brasileiras e suas limitaes e
desafios, com nfase no contedo da Lei no 12.651/2012 (nova Lei Florestal)
relativo matria. Sero abordados, na sequncia e de forma inter-relacionada: o
histrico desta legislao at a nova Lei Florestal (seo 2); o processo inconcluso
da futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (LRTU) e as regras sobre
regularizao fundiria urbana presentes na Lei no 11.977/2009, que instituiu o
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) (seo 3); o contedo da nova
Lei Florestal relacionado com as cidades, e suas limitaes e desafios (seo 4);
as recentes inovaes quanto gesto metropolitana e seus potenciais reflexos na
proteo ambiental (seo 5); e as concluses do estudo (seo 6).
Essa anlise ganha relevncia especial quando se ponderam a crise hdrica
e as propostas recorrentes que so apresentadas no Congresso Nacional de
municipalizao das decises sobre as APPs urbanas. Ao mesmo tempo que no
se podem desconsiderar as especificidades da realidade das cidades em comparao
ao meio rural, cumpre entender que as APPs tm funo ecolgica essencial na

proteo dos recursos hdricos. A ateno para com estas reas medida importante,
tendo em vista a prpria segurana das populaes, considerando-se o abastecimento
humano em suas mltiplas necessidades e a preveno de desastres (Ganem, 2014;
Steinke, Arajo Neto e Carvalho, 2014; Brasil, 2011).
2 HISTRICO DA LEGISLAO DE APLICAO NACIONAL

Uma vez que no primeiro Cdigo Florestal, aprovado pelo Decreto (com fora de
lei) no 23.793/1934,1 excluam-se expressamente apenas as reas urbanas da regra
de que o proprietrio deveria manter um quarto de sua propriedade coberta com
mata, demanda que constitui o embrio do instituto jurdico da reserva legal das
propriedades rurais, deduz-se que o restante das normas era extensvel s cidades.
Com direcionamento especfico, constava que o corte de rvore de considervel
idade, raridade ou beleza localizada em imvel urbano dependeria de autorizao
do poder pblico, e que os imveis com exemplares deste tipo teriam reduo de
tributao. Tambm se vedava a devastao da vegetao das encostas de morros
que servissem de moldura a locais e paisagens pitorescas dos centros urbanos e
seus arredores.
poca, qualificavam-se ento como protetoras, de conservao perene e
no sujeitas a tributao as florestas que servissem para: conservar o regime das
guas; evitar eroso pela ao dos agentes naturais; fixar dunas; auxiliar a defesa das
fronteiras; assegurar condies de salubridade pblica; proteger locais que por sua
beleza merecessem ser conservados; e abrigar espcimes raros da fauna nativa. Esta
lista muito prxima da que viria constar no art. 3o da Lei no 4.771/1965 (segundo
Cdigo Florestal), na forma das APPs delimitadas por ato do poder pblico.
Alm desses espaos definidos caso a caso, surgem na Lei no 4.771/1965
as APPs ope legis, com limites estabelecidos de forma genrica, explicitados pelo
prprio texto da lei, que, na condio de limitaes inerentes ao prprio direito
de propriedade, em regra no geram direito a qualquer indenizao. No art. 2o da
lei, listavam-se as faixas de APPs ao longo dos corpos dgua, encostas etc., ficando
estabelecido em relao s reas urbanas:
Art. 2o Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta lei, as florestas
e demais formas de vegetao natural situadas:
(...)
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas
nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos
1. Ver, no Decreto no 23.793/1934, especialmente, os arts. 4o 18, 22, 23 e 33.

A Nova Lei Florestal e a Questo Urbana | 109
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites

a que se refere este artigo (Brasil, 1965).
A aplicao prtica do pargrafo nico do art. 2o do Cdigo Florestal gerou
srias divergncias. Havia posies totalmente antagnicas em relao ao termo
limites, com leituras: de que as faixas aplicadas s reas rurais deveriam ser
observadas pela legislao municipal, que estabeleceria limites sempre mais
protetivos; de que as faixas aplicadas s reas rurais constituiriam na verdade limites
mximos para as reas urbanas; ou de que o municpio deveria observar os tipos
de APPs previstos para as reas rurais (proteo ao longo dos corpos dgua, nas
encostas etc.), mas no seus limites. Em outras palavras, no se sabia a extenso
das prerrogativas municipais neste campo (Fink e Pereira, 1996; Magri e Borges,
1996; Arajo, 2002).
Essa discusso era acirrada pelo fato de o inciso III do caput do art. 4o da Lei
n 6.766/1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano) prever a reserva da faixa
o
no edificvel de 15 m ao longo das guas correntes e dormentes, salvo maiores

exigncias da legislao especfica (Brasil, 1979).2 As faixas de proteo da Lei
Florestal variavam de 30 m a 500 m, quadro que foi mantido na nova Lei Florestal
aprovada em 2012. Este dispositivo da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, somado
redao pouco clara do pargrafo nico do art. 2o da Lei no 4.771/1965, levava
alguns autores e juzes interpretao de que, nas cidades, a faixa de proteo a
ser aplicada seria de 15 m.
Hoje, contudo, no h de subsistir dvida nesse sentido, em face da redao
do art. 4o da nova Lei Florestal, como se mostrar na seo 3 deste trabalho. Cabe
notar, tambm, que a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei no 6.766/1979)
ressalva maiores exigncias estabelecidas por legislao especfica, e que a legislao
de proteo ambiental pode ser considerada especfica.
Os empreendedores que atuam no setor imobilirio costumam defender a
aplicao das faixas de 15 m quando processos relacionados ao tema tramitam no
Congresso Nacional. Como mencionado, as APPs nos permetros urbanos so tema
recorrente em proposies legislativas. As discusses nesse sentido eram frequentes
na vigncia da Lei no 4.771/1965 e continuam a ocorrer.
Deve ser registrado que, alm das regras sobre as APPs urbanas e das normas
gerais sobre parcelamento do solo urbano, h outras normas de aplicao nacional
que tm relao direta ou indireta com a presena de reas verdes nas cidades, em
geral contemplando apenas aspectos pontuais nessa perspectiva. So elas: a Lei
no 9.985/2000, Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Snuc),
2. Redao dada pela Lei no 10.932/2004. O texto original mencionava ao longo das guas correntes e dormentes e
das faixas de domnio pblico das rodovias, ferrovias e dutos (Brasil, 1979).

uma vez que as reas protegidas tambm podero estar nos permetros urbanos;
a Lei no10.257/2001 (Estatuto da Cidade), j que diferentes instrumentos do
estatuto, ao garantirem maior racionalidade e equidade da ocupao do solo urbano,
apresentam repercusso na proteo do meio ambiente natural (Arajo, 2003);
a Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais LCA), que, alm dos crimes contra
a flora, contempla uma seo que tutela penalmente o ordenamento urbano;3 e a Lei
no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica), que inclui disposies especficas sobre a
proteo do bioma nas reas urbanas (Ganem, 2014).
3 RESPONSABILIDADE TERRITORIAL URBANA, LEI DO PMCMV E

REGULARIZAO FUNDIRIA
Desde o final da dcada de 1990, tm sido debatidos aperfeioamentos no contedo
da Lei no 6.766/1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano). Preocupaes nessa
linha geraram a Lei no 9.785/1999, com ajustes pontuais, como a delegao
aos municpios da porcentagem mnima de reas destinadas a uso pblico nos
loteamentos. Os tcnicos da rea do desenvolvimento urbano, em geral, consideram
que so necessrios aperfeioamentos mais amplos, com a substituio da Lei do
Parcelamento do Solo Urbano pela LRTU (Fernandes, 2006).
Acredita-se que a LRTU abranger os parcelamentos urbanos e assuntos
no abordados pela Lei no 6.766/1979, como os condomnios urbansticos e a
regularizao de favelas e outras ocupaes irregulares. Processo com esse objetivo
encontra-se no plenrio da Cmara dos Deputados desde dezembro de 2007,4 com
substitutivo que tem parecer favorvel da comisso especial criada para debater
o tema, mas no se apresentam quaisquer indcios de que ele ser colocado na
agenda decisria.
Entre outros motivos que sustentam a defesa da aprovao da LRTU, est
a incompatibilidade das regras relativas ao parcelamento do solo urbano com
as normas ambientais, principalmente no que se refere aos limites de APPs e ao
licenciamento ambiental. Avalia-se que a LRTU constitui o espao mais indicado
para a complementao das normas federais relacionadas gesto ambiental urbana
(Arajo, 2014).
Lima (2014) bem pessimista quanto possibilidade de a LRTU ser aprovada.
Afirma que a lei teria sido objeto de morte morrida, pela dificuldade de consenso
entre os muitos interesses envolvidos, e de morte matada, pelo atropelamento e
enfraquecimento que o processo sofreu por ter tido parte de seu contedo embutido
na Lei do PMCMV. Quando o governo federal editou a Medida Provisria (MP)
3. Ver os arts. 38 a 53, e 62 a 65, da Lei no 9.605/1998.

4. Ver o processo do Projeto de Lei (PL) no 3.057/2000 e apensos, com ateno ao substitutivo aprovado pela comisso
especial constituda para dar parecer matria.

no 459/2009, que criou o PMCMV, incorporou os dispositivos sobre regularizao

fundiria do ltimo substitutivo produzido no processo da LRTU,5 em ocorrncia
caracterizada como apropriao da agenda do Legislativo (Silva, 2014).
A Lei no 11.977/2009 (Lei do PMCMV), gerada por essa MP, federal no que
se refere ao programa em si, e nacional6 nas disposies sobre regularizao fundiria
de assentamentos urbanos.7 Em outras palavras, as regras da regularizao valem
para as iniciativas nesse sentido promovidas pelo poder pblico federal, estadual e
municipal, e tambm por organizaes da sociedade civil.
Fica estabelecido que o projeto de regularizao fundiria de interesse social,
referente a assentamentos urbanos ocupados predominantemente por famlias de
baixa renda, dever considerar as caractersticas da ocupao e da rea ocupada para
definir parmetros urbansticos e ambientais especficos, alm de identificar os lotes,
as vias de circulao e as reas destinadas a uso pblico. O municpio pode admitir a
regularizao fundiria de interesse social em APPs, ocupadas at 31 de dezembro de
2007 e situadas em rea urbana consolidada,8 desde que estudo tcnico, elaborado por
profissional legalmente habilitado, comprove que esta interveno implica a melhoria
das condies ambientais em relao situao de ocupao irregular anterior. Esta
medida aplica-se aos diferentes tipos de APPs previstos pela legislao florestal.
Nos casos no caracterizados como de interesse social, denominados pela Lei
no 11.977/2009 como regularizaes de interesse especfico (como os condomnios
horizontais), o projeto de regularizao fica obrigado a respeitar as restries
ocupao de APPs e demais disposies previstas na legislao ambiental.
Afundamentao da deciso do legislador foi impor exigncias mais rgidas para
as regularizaes de interesse especfico que nos casos de interesse social.
4 A NOVA LEI FLORESTAL E AS REAS URBANAS

Durante o polmico processo que gerou a Lei no 12.651/2012 (nova Lei Florestal),9
o foco dos debates esteve quase exclusivamente nas reas rurais e, especialmente,
nas demandas dos agropecuaristas de regularizao de ocupaes anteriores a julho
de 2008.10 Pouco se debateu sobre como aplicar as regras de proteo da vegetao
5. Produzido sob a relatoria do ex-deputado Renato Amary, mas que consolidava os textos de trs relatores que atuaram
anteriormente no processo, deputados Joo Sampaio, Dr. Evilsio e Barbosa Neto (Lima, 2014).
6. Lei federal aplica-se somente Unio. Lei nacional aplica-se a todo o pas, nas diferentes esferas da Federao.
7. Ver os arts. 46 a 71-A da Lei no 11.977/2009.
8. O art. 47, caput, inciso II, da Lei no 11.977/2009 define como rea urbana a parcela da rea urbana com densidade
demogrfica superior a cinquenta habitantes por hectare e malha viria implantada, e que tenha, no mnimo, dois dos
seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: drenagem de guas pluviais urbanas; esgotamento sanitrio;
abastecimento de gua potvel; distribuio de energia eltrica; ou limpeza urbana, coleta e manejo de resduos slidos.
9. Ver o processo do PL no 1.876/1999 na Cmara dos Deputados e do Projeto de Lei da Cmara (PLC) no 30/2011
no Senado Federal.
10. A data referente edio do Decreto no 6.514/2008, o segundo regulamento da LCA, que fixou sanes mais
severas para as infraes ambientais.

nativa s cidades. De toda forma, ocorreram inovaes relevantes nesse mbito,

que sero comentadas na sequncia.
De forma diferente da Lei no 4.771/1965, o art. 4o da nova Lei Florestal (Lei
n 12.651/2012), dispositivo referente s APPs, explicita que os limites estabelecidos
o
se aplicam tambm aos permetros urbanos:

Art. 4oConsidera-se rea de preservao permanente, em zonas rurais ou urbanas,
para os efeitos desta lei:
I as faixas marginais de qualquer curso dgua natural perene e intermitente,
excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mnima de:
a) 30 (trinta) metros, para os cursos dgua de menos de 10 (dez) metros de largura;
b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50
(cinquenta) metros de largura;
c) 100 (cem) metros, para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de largura;
d) 200 (duzentos) metros, para os cursos dgua que tenham de 200 (duzentos) a
600 (seiscentos) metros de largura;
e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos dgua que tenham largura superior a
600 (seiscentos) metros;
II as reas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura mnima de:
a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo dgua com at 20 (vinte)
hectares de superfcie, cuja faixa marginal ser de 50 (cinquenta) metros;
b) 30 (trinta) metros, em zonas urbanas;
III as reas no entorno dos reservatrios dgua artificiais, decorrentes de barramento
ou represamento de cursos dgua naturais, na faixa definida na licena ambiental
do empreendimento;
IV as reas no entorno das nascentes e dos olhos dgua perenes, qualquer que seja
sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 (cinquenta) metros;
V as encostas ou partes destas com declividade superior a 45o, equivalente a 100%
(cem por cento) na linha de maior declive;
VI as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
VII os manguezais, em toda a sua extenso;
VIII as bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do relevo, em
faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais;
IX no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mnima de 100
(cem) metros e inclinao mdia maior que 25o, as reas delimitadas a partir da curva
de nvel correspondente a 2/3 (dois teros) da altura mnima da elevao sempre em

relao base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por plancie
ou espelho dgua adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela
mais prximo da elevao;
X as reas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que
seja a vegetao;
XI em veredas, a faixa marginal, em projeo horizontal, com largura mnima de
50 (cinquenta) metros, a partir do espao permanentemente brejoso e encharcado.
1oNo ser exigida rea de preservao permanente no entorno de reservatrios
artificiais de gua que no decorram de barramento ou represamento de cursos
dgua naturais.
2o (REVOGADO).
3o (VETADO).
4oNas acumulaes naturais ou artificiais de gua com superfcie inferior a 1 (um)
hectare, fica dispensada a reserva da faixa de proteo prevista nos incisos II e III
do caput, vedada nova supresso de reas de vegetao nativa, salvo autorizao do
rgo ambiental competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama.
5o admitido, para a pequena propriedade ou posse rural familiar, de que trata o
inciso V do art. 3o desta lei, o plantio de culturas temporrias e sazonais de vazante de
ciclo curto na faixa de terra que fica exposta no perodo de vazante dos rios ou lagos,
desde que no implique supresso de novas reas de vegetao nativa, seja conservada
a qualidade da gua e do solo e seja protegida a fauna silvestre.
6oNos imveis rurais com at 15 (quinze) mdulos fiscais, admitida, nas reas
de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo, a prtica da aquicultura e a
infraestrutura fsica diretamente a ela associada, desde que:
I sejam adotadas prticas sustentveis de manejo de solo e gua e de recursos
hdricos, garantindo sua qualidade e quantidade, de acordo com norma dos conselhos
estaduais de meio ambiente;
II esteja de acordo com os respectivos planos de bacia ou planos de gesto de
recursos hdricos;
III seja realizado o licenciamento pelo rgo ambiental competente;
IV o imvel esteja inscrito no cadastro ambiental rural CAR.
7o (VETADO).
8o (VETADO).
9o (VETADO) (Brasil, 2012a, grifo nosso).
O texto aprovado pelo Congresso Nacional no processo que gerou a Lei
no12.651/2012 apresentava os seguintes dispositivos, vetados pela presidente
daRepblica:

Art. 4o (...)
7o Em reas urbanas, as faixas marginais de qualquer curso dgua natural que
delimitem as reas da faixa de passagem de inundao tero sua largura determinada
pelos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, ouvidos os conselhos estaduais
e municipais de meio ambiente.
8o No caso de reas urbanas e regies metropolitanas, observar-se- o disposto nos
respectivos planos diretores e leis municipais de uso do solo (Brasil, 2012b).
As razes do veto apontaram:
Conforme aprovados pelo Congresso Nacional, tais dispositivos permitem que a
definio da largura da faixa de passagem de inundao, em reas urbanas e regies
metropolitanas, bem como as reas de preservao permanente, sejam estabelecidas
pelos planos diretores e leis municipais de uso do solo, ouvidos os conselhos estaduais
e municipais de meio ambiente. Trata-se de grave retrocesso luz da legislao em vigor,
ao dispensar, em regra, a necessidade da observncia dos critrios mnimos de proteo,
que so essenciais para a preveno de desastres naturais e proteo da infraestrutura
(Brasil, 2012b, grifo nosso).
Por sua vez, a MP no 571/2012, que alterou a nova Lei Florestal, previa a
seguinte redao para esses dispositivos:11
Art. 4o (...)
9o Em reas urbanas, assim entendidas as reas compreendidas nos permetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, as
faixas marginais de qualquer curso dgua natural que delimitem as reas da faixa de
passagemde inundao tero sua largura determinada pelos respectivos planos
diretores e leis de uso do solo, ouvidos os conselhos estaduais e municipais de meio
ambiente, sem prejuzo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput.
10o No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros
urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas,
observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis municipais de uso do solo,
sem prejuzo do disposto nos incisos do caput (Brasil, 2012c).
Todavia, esses dispositivos no foram incorporados ao texto da Lei
n o 12.727/2012, que alterou a Lei n o 12.651/2012. No foram inseridos,
consequentemente, no texto em vigor da nova Lei Florestal.
Cabe explicar que, no obstante o princpio a ser aplicado s APPs ser o de
mxima proteo, a nova Lei Florestal prev muitas situaes em que possvel a
supresso de vegetao nestas reas.
Dispe nessa linha o art. 8o da Lei no 12.651/2012:
11. Renumerados porque no se pode reaproveitar numerao de dispositivos vetados, nos termos do art. 12, inciso
III, alnea c da Lei Complementar no 95/1998.

Art. 8oA interveno ou a supresso de vegetao nativa em rea de preservao

permanente somente ocorrer nas hipteses de utilidade pblica, de interesse social
ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.
1o A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente
poder ser autorizada em caso de utilidade pblica.
2o A interveno ou a supresso de vegetao nativa em rea de preservao
permanente de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 4o poder ser
autorizada, excepcionalmente, em locais onde a funo ecolgica do manguezal esteja
comprometida, para execuo de obras habitacionais e de urbanizao, inseridas em
projetos de regularizao fundiria de interesse social, em reas urbanas consolidadas
ocupadas por populao de baixa renda.
3o dispensada a autorizao do rgo ambiental competente para a execuo, em
carter de urgncia, de atividades de segurana nacional e obras de interesse da defesa
civil destinadas preveno e mitigao de acidentes em reas urbanas.
4o No haver, em qualquer hiptese, direito regularizao de futuras intervenes
ou supresses de vegetao nativa, alm das previstas nesta lei (Brasil, 2012a,
grifonosso).
No caput do art. 3o da mesma lei, esto presentes as seguintes definies:
Art. 3o (...)
VIII utilidade pblica:
a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria;
b) as obras de infraestrutura destinadas s concesses e aos servios pblicos de
transporte, sistema virio, inclusive aquele necessrio aos parcelamentos de solo
urbano aprovados pelos municpios, saneamento, gesto de resduos, energia,
telecomunicaes, radiodifuso, instalaes necessrias realizao de competies
esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, bem como minerao, exceto, neste
ltimo caso, a extrao de areia, argila, saibro e cascalho;
c) atividades e obras de defesa civil;
d) atividades que comprovadamente proporcionem melhorias na proteo das funes
ambientais referidas no inciso II deste artigo;
e) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento
administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao
empreendimento proposto, definidas em ato do chefe do Poder Executivo federal;
IX interesse social:
a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais
como preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de
invasoras e proteo de plantios com espcies nativas;

b) a explorao agroflorestal sustentvel praticada na pequena propriedade ou posse

rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde que no descaracterize
a cobertura vegetal existente e no prejudique a funo ambiental da rea;
c) a implantao de infraestrutura pblica destinada a esportes, lazer e atividades
educacionais e culturais ao ar livre em reas urbanas e rurais consolidadas, observadas
as condies estabelecidas nesta Lei;
d) a regularizao fundiria de assentamentos humanos ocupados predominantemente
por populao de baixa renda em reas urbanas consolidadas, observadas as condies
estabelecidas na Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009;
e) implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes
tratados para projetos cujos recursos hdricos so partes integrantes e essenciais da
atividade;
f ) as atividades de pesquisa e extrao de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas
pela autoridade competente;
g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento
administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional atividade
proposta, definidas em ato do chefe do Poder Executivo federal;
X atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental:
a) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhes, quando
necessrias travessia de um curso dgua, ao acesso de pessoas e animais para a
obteno de gua ou retirada de produtos oriundos das atividades de manejo
agroflorestal sustentvel;
b) implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e efluentes
tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da gua, quando couber;
c) implantao de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;
d) construo de rampa de lanamento de barcos e pequeno ancoradouro;
e) construo de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades
quilombolas e outras populaes extrativistas e tradicionais em reas rurais, onde o
abastecimento de gua se d pelo esforo prprio dos moradores;
f ) construo e manuteno de cercas na propriedade;
g) pesquisa cientfica relativa a recursos ambientais, respeitados outros requisitos
previstos na legislao aplicvel;
h) coleta de produtos no madeireiros para fins de subsistncia e produo de mudas,
como sementes, castanhas e frutos, respeitada a legislao especfica de acesso a
recursos genticos;
i) plantio de espcies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros
produtos vegetais, desde que no implique supresso da vegetao existente nem
prejudique a funo ambiental da rea;

j) explorao agroflorestal e manejo florestal sustentvel, comunitrio e familiar,

incluindo a extrao de produtos florestais no madeireiros, desde que no
descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem prejudiquem a funo
ambiental da rea;
k) outras aes ou atividades similares, reconhecidas como eventuais e de baixo
impacto ambiental em ato do Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama ou
dos conselhos estaduais de meio ambiente (Brasil, 2012a).
A lista demasiadamente extensa, repetitiva e inconsistente em alguns
elementos, como nas referncias a saneamento bsico, que constam na alnea b
do inciso VIII, na alnea e do inciso IX e na alnea b do inciso X do art. 3o da lei
em foco.
Deve-se ressaltar que h tambm possibilidade de regularizao das ocupaes
preexistentes nessas reas, respeitadas as regras nesse sentido constantes na nova
Lei Florestal, bem como o disposto nos arts. 46 a 71-A da Lei no 11.977/2009.
Os arts. 64 e 65 da nova Lei Florestal, relativos regularizao fundiria
urbana, trazem dificuldades para a interpretao das regras nacionais sobre este
assunto. Mesmo sem alterar expressamente a Lei no 11.977/2009 e, mais que isso,
confirmando explicitamente a aplicao deste diploma legal, a Lei no 12.651/2012
inova nas disposies sobre regularizao fundiria dos assentamentos inclusos em
rea urbana de ocupao consolidada situados em APPs. Nas regularizaes de
interesse social, no h mais referncia data-limite de 31 de dezembro de 2007,
mencionada na seo 3 deste trabalho. Nas regularizaes de interesse especfico,
o projeto de regularizao passa a indicar as reas em que devem ser resguardadas
as caractersticas tpicas da APP, com a devida proposta de recuperao de reas
degradadas e daquelas no passveis de regularizao. Pela Lei no 11.977/2009, as
regularizaes no direcionadas populao de baixa renda deveriam obedecer
aos requisitos ambientais aplicados aos novos parcelamentos urbanos. Portanto,
no que se refere regularizao fundiria urbana, a nova Lei Florestal reduziu o
grau de proteo ambiental, se considerada a situao anterior sua entrada em
vigor (Arajo, 2014).
relevante explicar que a necessidade, ou no, de regularizao de ocupaes
preexistentes em APPs dever ser ponderada caso a caso. Empreendimentos
realizados de acordo com a legislao vigente poca de sua implantao, com as
devidas licenas nos campos urbanstico e ambiental, no demandaro processo
de regularizao.
Alm das regras sobre APPs, a nova Lei Florestal contm outras disposies
direcionadas s reas urbanas que merecem ser aqui expostas:

o art. 19 dispe que a insero do imvel rural em permetro urbano

definido mediante lei municipal no desobriga o proprietrio ou
posseiro da manuteno da rea de reserva legal, que s ser extinta
concomitantemente ao registro do parcelamento urbano, o que contribui
para evitar desflorestamentos desnecessrios; e
o art. 25 lista instrumentos com os quais o poder pblico municipal
contar para o estabelecimento de reas verdes urbanas, sem trazer
detalhes sobre isso: o exerccio do direito de preempo12 para aquisio
de remanescentes florestais relevantes; a transformao das reservas legais
em reas verdes nas expanses urbanas; o estabelecimento de exigncia
de reas verdes nos loteamentos, nos empreendimentos comerciais e na
implantao de infraestrutura; e a aplicao em reas verdes de recursos
oriundos da compensao ambiental.
Por fim, cabe dizer que, na regularizao de ocupaes preexistentes em APPs,
devem ser assimiladas, tambm, as normas sobre reas de risco. A Lei no 12.608/2012
acrescentou dispositivo (art. 42-A) na Lei no 10.257/2001 (Estatuto da Cidade)
prevendo que, nos municpios inclusos no cadastro nacional de municpios com reas
suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas
ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, o plano diretor dever conter:
parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a promover
a diversidade de usos e a contribuir para a gerao de emprego e renda;
mapeamento contendo as reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos
de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos;
planejamento de aes de interveno preventiva e realocao de populao
de reas de risco de desastre;
medidas de drenagem urbana necessrias preveno e mitigao de
impactos de desastres;
diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos irregulares,
observadas a Lei no 11.977/2009 e demais normas federais e estaduais
pertinentes, assim como previso de reas para habitao de interesse social
por meio da demarcao de zonas especiais de interesse social e de outros
instrumentos de poltica urbana, onde o uso habitacional for permitido; e
12. Ver arts. 25 a 27 da Lei no 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).

identificao e diretrizes para a preservao e a ocupao das reas verdes

municipais, quando for o caso, com vistas reduo da impermeabilizao
das cidades.
5 AS REGIES METROPOLITANAS (RMs) E AS APPs

No pargrafo nico do art. 3o da Lei no 4.771/1965, consta meno s RMs e
s aglomeraes urbanas. No 8o do art. 4o da Lei no 12.651/2012, vetado pelo
Executivo, existia referncia s RMs. Atualmente, h proposta legislativa, em trmite
na Cmara dos Deputados, que inclui demanda de municipalizao da deciso
sobre os limites das APPs ao longo dos cursos dgua no apenas nos permetros
urbanos, mas tambm nas RMs e nas aglomeraes urbanas.13
As RMs e as aglomeraes urbanas so criadas mediante lei complementar
estadual, por fora do art. 25, 3o, da Constituio Federal de 1988 (CF/1988).
Os nmeros variam conforme a fonte adotada, mas os tcnicos apontam mais de
sessenta RMs no Brasil. Arajo e Fernandes (2014) mencionam 63, mas a este
total deve ser somada a RM do Alto Vale do Itaja, que os autores no haviam
computado, e quatro RMs criadas recentemente no estado do Paran: Apucarana,
Campo Mouro, Cascavel e Toledo. Estudo recente do Observatrio das Metrpoles
(2015) fala em 71 RMs formalizadas no pas.
Em contrapartida, os estados tm ignorado as aglomeraes urbanas no
qualificadas como RMs. H registro de apenas cinco delas, a saber: Jundia,
Piracicaba e Central (regio de So Carlos e Araraquara), em So Paulo; e Litoral
Norte e Nordeste (regio de Caxias do Sul), no Rio Grande do Sul (Arajo e
Fernandes, 2014).
As RMs existentes ultrapassam 50% da populao brasileira. Elas tm
caractersticas bastante distintas. Da megalpole de So Paulo, cuja RM somava
em 2010 perto de 20 milhes de habitantes, chega-se a casos como as RMs de
Lajes,em Santa Catarina, e do Sudoeste Maranhense, com cerca de 350 mil
habitantes cada, ou casos extremos como a RM do Sul de Roraima, com trs
municpios que totalizam pouco mais de 20 mil habitantes.
Para a anlise aqui desenvolvida, importante compreender que se realiza a
delimitao das RMs e das aglomeraes urbanas considerando-se todo o territrio
dos municpios, incluindo reas urbanas e rurais.
H estados, como Santa Catarina, em que quase a totalidade do territrio
est abrangida pelas RMs delimitadas por lei complementar estadual. Deve-se ter
13. Trata-se do PL no 6.830/2013, que altera a Lei no 12.651, de 25 [de] maio de 2012, para dispor sobre as reas
de proteo permanente no permetro urbano e nas regies metropolitanas. Ver: <http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=602162>.

ateno para, no caso de serem estabelecidas regras especficas para APPs urbanas,
ou para outros elementos disciplinados pela legislao ambiental, no se estenderem
automaticamente estas inovaes para todo o territrio metropolitano, medida que
tenderia a embutir retrocessos em termos de proteo ambiental.
Sabe-se que, a partir da entrada em vigor da Lei no 13.089/2015 (Estatuto da
Metrpole), a inteno controlar os parmetros tcnicos para a criao de RMs
e outras aglomeraes urbanas. A partir de agora, pelo menos para fins de repasse
de recursos federais, passou-se a exigir que a RM possua a rea de influncia de
uma capital regional, conforme os critrios do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE). Todavia, cabe perceber que no se conseguir invalidar certas leis
complementares estaduais que consolidaram evidentes excessos nessa perspectiva.
O Estatuto da Metrpole no pode retroagir.
Alm dos cuidados quanto disciplina das RMs e outras aglomeraes urbanas,
importante dar o devido relevo s APPs e, de forma mais ampla, proteo da
vegetao nativa, nos planos de desenvolvimento urbano integrado, os quais se
tornaram obrigatrios pelo Estatuto da Metrpole.14
Pelo que foi aqui exposto, v-se que h problemas no campo normativo quanto
proteo das florestas e outras formas de vegetao nativa nas cidades. Considera-se
que a nova Lei Florestal trouxe avano quando explicitou a aplicabilidade das APPs
e seus limites aos permetros urbanos. Nas regras sobre regularizao fundiria
urbana, contudo, houve retrocesso, se ponderado o grau de proteo ambiental.
De toda forma, pode-se afirmar que a nova Lei Florestal no aprofundou o
debate sobre as especificidades das APPs quando inclusas no permetro urbano.
Por exemplo, no lugar de uma extensa lista de empreendimentos que justificam a
retirada de vegetao nas APPs, o correto talvez seja reduzir o rol de possibilidades
de supresso, e disciplinar algum nvel de uso em determinadas situaes.
Questionamentos nessa linha no devem ser lidos como uma defesa da
municipalizao das decises sobre as APPs urbanas. Considera-se muito importante
manter regras de proteo na legislao de aplicao nacional.
A questo ambiental insere-se no mbito da competncia legislativa
concorrente da Unio e dos estados (art. 24, caput, incisos VI e VIII, da CF/1988).
Os municpios tambm podem legislar sobre o tema se estiver configurado o
interesse local (art. 30, caput, incisos I e II, da CF/1988). Nessa lista, a legislao
caminha em grau crescente de proteo, ou seja, a legislao estadual poder ser
14. Ver o art. 10 da Lei no 13.089/2015.

mais protetiva que a federal, nunca mais flexvel, e a legislao municipal dever
ser mais protetiva que a estadual e a federal, jamais menos.
Nesse raciocnio, a lei federal, se previr que os limites de APPs em permetros
urbanos ficam apenas a cargo dos municpios, est em tese inviabilizando a legislao
estadual de proteger essas reas. No parece difcil defender que esta opo teria
problema de inconstitucionalidade.
Tampouco se defende a liberao do uso de todas as APPs, que prestam servios
ecossistmicos essenciais. Uma das funes primordiais dessas reas a proteo
da biodiversidade. Em muitas reas urbanas, as florestas de galeria representam
preciosos remanescentes da cobertura vegetal nativa original e os nicos corredores
ecolgicos para as espcies da flora e da fauna. Assim, APPs em bom estado de
conservao em conjunto com outros remanescentes de vegetao nativa em
regra devem permanecer livres do uso humano, para atuarem como reas de refgio
da vida silvestre. H de ser lembrado que os permetros urbanos e suas reas de
influncia assumem extenses cada vez maiores. Portanto, proteger estes refgios
essencial para garantir a continuidade dos ecossistemas.
Tambm necessrio lembrar que as APPs tm funo ecolgica fundamental
na proteo dos recursos hdricos, especialmente as nascentes e as margens de
rios. imperativo proteger os mananciais urbanos para garantir o abastecimento
da populao, como bem evidencia a crise hdrica da RM de So Paulo. Nessa
perspectiva, necessrio no apenas proteger as APPs ainda intactas, mas tambm
recuperar reas j degradadas.
Como ressaltado por Arajo Neto, Steink e Pinto (2014), manter as APPs
urbanas tambm fundamental para a segurana da populao, como uma das
medidas de preveno a desastres relacionados com eventos naturais (cheias,
enxurradas, deslizamentos etc.). O leito do rio vai alm de sua calha natural,
abrangendo toda a rea de inundao dos perodos chuvosos. Os gestores municipais
tm de considerar este fator ambiental, para evitar alagamentos, impedindo
edificaes na rea de inundao dos rios. Do mesmo modo, as encostas com
ngulo de inclinao elevado so reas naturalmente frgeis, sujeitas a deslizamentos,
devendo sua ocupao ser coibida, conforme os ditames da legislao ambiental.
Entende-se que a destinao de APPs urbanas a parques com baixo nvel
de ocupao e de impermeabilizao do solo poderia fomentar a apropriao da
rea pela populao, sem comprometer seus objetivos conservacionistas. Parques
lineares, por exemplo, vm sendo defendidos como instrumento de preveno ou
de remediao da degradao das margens de rios (Friedrich, 2007). Regras claras
nesse sentido poderiam ser definidas na legislao nacional.

compreensvel que, no passado, o homem tenha buscado os cursos dgua

para se estabelecer e desenvolver suas atividades, e tenha levado suas ocupaes at
o limite das calhas dos rios. Entretanto, atualmente, dispomos de conhecimento
cientfico que demonstra a estreita relao entre desenvolvimento humano e
conservao dos ecossistemas naturais. Portanto, as cidades, assim como os demais
empreendimentos humanos, podem e devem se desenvolver com base em novas
diretrizes ecolgicas.
Alm disso, em relao s regras direcionadas s cidades, o recomendado
seria complementar as disposies sobre esse tema com o contedo que vem sendo
debatido no processo da LRTU. A legislao ambiental e a legislao urbanstica
de aplicao nacional necessitam estar coordenadas.
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CAPTULO 5
A ADICIONALIDADE DO MECANISMO DE COMPENSAO DE

RESERVA LEGAL DA LEI NO 12.651/2012: UMA ANLISE DA
OFERTA E DEMANDA DE COTAS DE RESERVA AMBIENTAL
Flvio Luiz Mazzaro de Freitas
Gerd Sparovek
1 INTRODUO
A alterao do Cdigo Florestal brasileiro, por meio da Lei no 12.651, de 25 de
maio de 2012, introduziu mudanas importantes na regulamentao do uso da
terra em propriedades privadas (Brasil, 2012). Destacamos os arts. 13,1 15,2 613 e
674 da referida lei, que reduziram as exigncias de reserva legal (RL) e de reas de
preservao permanente (APPs), o que, por consequncia, exime da necessidade
de restaurao da maior parte das reas desmatadas irregularmente antes de 22
de julho de 2008. Estudos recentes, de abrangncia nacional, sobre o uso e a
cobertura da terra demostram que aproximadamente 194 milhes de hectares de
vegetaes nativas esto protegidas na forma de APP e RL (Soares-Filho et al.,
2014; Sparovek et al., 2015), cerca de 35% dos remanescentes de vegetao nativa
(VN) do territrio brasileiro. Alm disso, estimado que, com a nova lei, a
necessidade de restaurao ambiental foi reduzida de 50 milhes de hectares
para 21 milhes de hectares (Soares-Filho et al., 2014).
Outro elemento importante na Lei no 12.651/2012 foi a institucionalizao,
por meio do art. 44, da cota de reserva ambiental (CRA), mecanismo que permite
que o deficit de reserva legal (DefRL)de uma propriedade seja compensado em
outras propriedades rurais de mesmo bioma, e cuja vegetao natural exceda
os percentuais mnimos exigidos pela lei. Ademais, permitida a compensao
em rea de RL de pequenas propriedades rurais familiares. O sistema de CRA
amplamente considerado um importante mecanismo para facilitar o processo de
1. Dispositivo que permite ao poder pblico reduzir a exigncia de RL de 80% para at 50% da propriedade rural
localizada em florestas da Amaznia Legal, exclusivamente para fins de regularizao de rea rural consolidada.
2. Dispositivo que permite computar as APPs no clculo da RL, desde que isso no implique a converso de novas
reas de vegetao natural.
3. Dispositivo que reduz a exigncia mnima de reas de preservao permanente para reas rurais consolidadas antes
de 22 de julho de 2008, exclusivamente para atividades agrosilvipastoris e ecoturismo em reas rurais.
4. Dispositivo que isenta da necessidade de restaurao de RL as propriedades de tamanho inferior a quatro mdulos fiscais.

adequao ambiental de produtores rurais, permitindo a expanso de reas protegidas

sem, todavia, reduzir reas de produo agrcola, garantindo um equilbrio entre
produo e conservao (Bernasconi, 2014; Silva e Ranieri, 2014; Soares-Filho
et al., 2014; May et al., 2015). A efetividade das CRAs, no entanto, depender
da maneira como o sistema ser implementado e monitorado (May et al., 2015).
A Lei no 12.651/2012 permite a emisso de CRA para vegetaes naturais
desprotegidas, aquelas que podem ser desmatadas legalmente. importante pontuar,
no entanto, que a lei tambm permite a emisso de CRA para vegetaes naturais
protegidas na forma de RL de pequenas propriedades rurais de agricultores familiares.
Adicionalmente, permitido a emisso de CRA para vegetaes nativas protegidas pela
Lei de Mata Atlntica, que excedem o mnimo exigido pela Lei no 12.651/2012. Ou
seja, a compensao do DefRL poder ocorrer em vegetaes nativas desprotegidas,
o que configuraria adicionalidade de proteo de vegetao natural, mas tambm
permite a compensao em VN j protegida, o que no resulta na ampliao das reas
protegidas pela legislao vigente. Logo, existem dvidas a respeito da adicionalidade
de proteo de vegetao natural resultante dos mecanismos de compensao do
mercado de CRA (Bernasconi, 2014; May et al., 2015).
Os estudos prvios de cobertura nacional no apresentam resoluo espacial
precisa o suficiente para a anlise detalhada de alguns mecanismos de compensao
de APP e RL uma vez que o tamanho dos imveis um elemento fundamental
na avaliao do cumprimento das exigncias previstas na Lei no 12.651/2012. A
delimitao espacial precisa das propriedades essencial para que a sua avaliao
seja feita aplicando as condicionantes que se alteram conforme o seu tamanho.
Este estudo apresenta uma nova verso de anlise nacional recente da Lei
no 12.651/2012 (Sparovek et al., 2015), com aprimoramentos importantes na
preciso espacial das bases de dados utilizadas, localizando de maneira precisa,
geograficamente, os principais mecanismos legais vigentes relacionados ao uso
produtivo e conservacionista do espao rural brasileiro. Alm disso, este estudo tem
como objetivo analisar quantitativamente e geograficamente a oferta e demanda de
CRA sob a tica da adicionalidade de proteo da vegetao natural existente, com
o intuito de instruir mecanismos de governana que visem garantir a efetividade
na implementao do mercado de CRA, de forma que assegure a ampliao da
natureza conservada sem comprometer o desenvolvimento agropecurio.
2 METODOLOGIA
O modelo utilizado neste estudo foi construdo sobre modelos geograficamente explcitos
de uso da terra propostos anteriormente (Sparovek et al., 2012; Sparovek et al., 2015),
promovendo atualizaes e melhorias importantes no aumento de resoluo espacial
nas estimativas. Uma nova malha fundiria foi produzida integrando diversos

A Adicionalidade do Mecanismo de Compensao de Reserva Legal da Lei
no12.651/2012: uma anlise da oferta e demanda de cotas de reserva ambiental
| 127
bancos de dados existentes, como o cadastro ambiental rural (CAR), institudo

pela nova Lei Florestal brasileira (Brasil, 2012); o certificado de cadastro de imvel
rural (CCIR) (Brasil, 2001); limites de assentamentos rurais e quilombolas; terras
indgenas (Brasil, 1973); reas militares; unidades de conservao (Brasil, 2000); e
outras bases com limites de imveis rurais. Mesmo aps a compilao dessas bases
de dados, os limites dos imveis rurais so desconhecidos para uma importante
parcela do territrio brasileiro. Assim, para que a anlise do cumprimento das
exigncias da Lei no 12.651/2012 fosse feita de maneira a contabilizar a situao
mais prxima do real, tcnicas de geoprocessamento, associada a dados do Censo
Agropecurio de 2006, foram aplicadas com a finalidade de simular os limites
dos imveis rurais para as regies no cobertas pelas bases de dados existentes. O
detalhamento desse procedimento pode ser encontrado noapndice A.
Numa segunda etapa de processamento, as condicionantes previstas na
legislao vigente foram aplicadas com o objetivo de evidenciar espacialmente os
principais mecanismos de proteo de vegetao natural. O algoritmo utilizado se
baseia na proposta de Sparovek et al. (2015), com aprimoramentos que permitiram
desagregar os efeitos dos principais dispositivos de reduo de RL.
O territrio brasileiro foi dividido em classes fundirias relevantes para o
estudo da Lei no 12.651/2012. So elas: terras destinadas a conservao pblica;
e terras privadas menores e maiores que quatro mdulos fiscais (4 MF).5 Foram
consideradas como de conservao pblica as terras indgenas, as unidades de
conservao da natureza (Brasil, 2000) e terras militares. reas de assentamentos
rurais, quilombolas, imveis presentes na base CAR ou simulados so classificadas
como terras privadas.
Terras pblicas localizadas em reas da Unio, dentro da Amaznia Legal
so atualmente objeto do processo de regularizao fundiria pelo programa Terra
Legal, que visa combater a grilagem de terras, facilitar o processo de regularizao
e titulao e fortalecer polticas pblicas de conservao da natureza nessas terras
(Brasil, 2009). Com o intuito de prever os resultados do programa Terra Legal, as
terras pblicas no destinadas foram reclassificadas como terra legal titulada (aquelas
que recebero o ttulo da terra, sendo tratadas para efeito de anlise como terra
privada) ou como terra legal conservada (aquelas cujo destino ser a conservao
pblica). Essa reclassificao foi realizada com base no percentual de cobertura
de VN, onde propriedades com cobertura de VN inferior a 95% da rea total
do imvel (reaTot), foram reclassificadas como terra legal titulada. Entretanto,
5. Mdulo Fiscal uma unidade de medida do tamanho da propriedade rural, institucionalizada pela Lei 4.504, de 30
de novembro de 1964. O MF calculado com base no valor da terra, rea do imvel, grau de utilizao e distribuio
das terras do pas por proprietrio e tem como funo central ser a referncia para fixao do imposto sobre o imvel
rural (Brasil, 1964). No entanto, o MF tambm utilizado para definir o tamanho mximo das propriedades familiares
(<=4MF), propriedades de tamanho mdio (4-15 MF) e grandes propriedades (>15MF).

imveis com cobertura de VN igual ou maior que 95% foram reclassificadas como
terra legal conservada. O limite de 95% foi estabelecido com base na correlao
entre a poro observada das terras pblicas destinadas para a conservao da
natureza e a cobertura por VN (Sparovek et al., 2015). reas urbanas, rodovias,
estradas e superfcies de gua foram excludas da anlise, sendo reclassificadas
como no processadas.
As classes fundirias foram cruzadas com o mapa de remanescentes de VN.
As APPs foram obtidas utilizando a mesma metodologia descrita por Sparovek
et al. (2010), atualizada em Sparovek et al. (2015), utilizando a base de dados da
Agncia Nacional de guas (ANA) modificada.
A anlise da RL foi realizada em duas fases: primeiro, a reserva legal exigida
(RLe) foi calculada com base no art. 12 da Lei no 12.651/2012; posteriormente,
foram quantificados os dispositivos de reduo da RL, previstos nos arts. 13, 15 e
67 dessa mesma lei, onde Rart13 representa a reduo da RL prevista no art. 13,
Rart15, reduo da RL prevista no art. 15 e Rart67, a reduo de RL prevista no
art. 67. Os procedimentos de clculo e espacializao dos dispositivos de reduo
de RL esto detalhados no apndice B.
Aps quantificar as redues na RLe mencionadas nos art. 13, 15 e 67 da Lei
n 12.651/2012, elas foram subtradas da poro de RLe no coberta por VN. A
o
poro remanescente de RLe no coberta por VN foi considerado como DefRL.

Neste estudo, partimos do pressuposto que todo DefRL ser compensado por meio
do mercado de CRA. Logo, o valor de compensao de reserva legal (ComRL)
foi igual ao DefRL.
Por fim, os valores de redues de RL previstas nos arts 13, 15 e 67 e os valores
de compensao foram subtrados da RLe, resultando na reserva legal necessria
(RLn), podendo ser compreendida como a rea total de VN no territrio brasileiro,
protegido na forma de RL. importante salientar que as estimativas realizadas neste
estudo no contemplam o dispositivo de reduo de RL previsto no art. 68 da Lei
no 12.651/2012, pela incerteza de previso de como esse mecanismo ser acionado
pelos proprietrios rurais e de como o sistema judicirio ir responder, assim como
os 4o e 5o, inciso I, do art. 12 da Lei no 12.651/2012, pelo fato de a reduo
prevista de 80% para 50% nestes dois pargrafos depender da manifestao dos
programas de regularizao ambiental (PRAs) (Brasil, 2014) dos estados envolvidos,
manifestao que ainda no ocorreu. Consideramos que qualquer pressuposto sobre
o desenrolar desses mecanismos no tem ainda evidncias empricas suficientes,
sendo, assim, especulativas. Visando evitar especulao, processamos o art. 68
como no incidente e os 4o e 5o, inciso I, do art. 12 da Lei no 12.651/2012 como
no reduzindo a exigncia de RL de 80% para 50%. Procedimento semelhante

| 129
foi adotado para os diversos mecanismos da Lei no12.651/2012 que permitem

aumentar as exigncias de proteo nos PRAsestaduais.
A oferta potencial de CRA constituda pelas reas cobertas por VN que
excedem a RLe, sendo dividida em vegetao nativa desprotegida (VNdesp), aquelas
localizadas fora do bioma Mata Atlntica, e oferta de CRA em Mata Atlntica
(Of_CRA_LeiMA), aquelas localizadas no bioma Mata Atlntica. Adicionalmente,
a oferta de CRA em reserva legal protegida (Of_CRA_RLprot) foi estimada como
sendo igual a RLn das propriedades menores que 4 MF.
Finalmente, as terras privadas sem obrigaes legais (PRnoOB), onde no
incide legislao de comando e controle quanto ao uso do solo, foram determinadas
por meio da subtrao da APP e RLn da rea total da propriedade privada.
3 RESULTADOS E DISCUSSES
As figuras 1 e 2 apresentam a distribuio das classes fundirias e dos remanescentes
de VN, respectivamente. A tabela 1 apresenta a rea das classes fundirias nos
biomas e a situao especficas das APPs em relao ao seu uso. No apndice D
est apresentado um infogrfico com o resumo dos resultados em nvel nacional.
No Brasil, a propriedade rural privada ocupa 524 milhes de hectares, 62%
do territrio analisado, sendo que 169 milhes de hectares abrigam 3,3 milhes
de pequenos produtores rurais (<= 4 MF), e outros 355 milhes de hectares
abrigam 685 mil mdios e grandes produtores rurais (> 4 MF). A contagem das
propriedades rurais neste estudo foi inferior ao total de propriedades segundo o
Censo Agropecurio de 2006 (IBGE, 2006). A razo principal dessa diferena
ocorre pela eliminao dos polgonos de rea inferior a 1,0 ha. Logo, imveis rurais
menores que 1,0 ha foram agregadas ao vizinho mais prximo.
Estimamos que 33 milhes de hectares, hoje em terras da Unio, sero
tituladas por intermdio do programa Terra Legal. Desse total, 8,3 milhes de
hectares em pequenos produtores e cerca de 25 milhes de hectares em mdios e
grandes produtores rurais, valores significativos que demostram que os resultados
do programa Terra Legal, so fundamentais para a anlise da nova Lei Florestal.
Terras destinadas a conservao pblica atualmente ocupam 207 milhes de
hectares, aumentando para 267 milhes de hectares quando includas as reas da
unio estimadas para serem destinadas a conservao pblica atravs do programa
Terra Legal. Em sua maioria as reas de conservao pblica esto localizadas no
bioma Amaznico, somando 245 milhes de hectares.

FIGURA 1
Classes fundirias de interesse para este estudo
Terra legal titulada <= 4MF

Terra privada <= 4MF
Terra legal titulada <= 4MF
Terra legal conservao
Terra privada > 4MF
Conservao pblica
No processada
Limites de biomas
FIGURA 2
Distribuio espacial das reas de VN
Outros usos
Vegetao nativa
Limites de biomas

| 131
TABELA 1
Nmero de imveis rurais, VN dentro e fora de APP e rea consolidada em APP em
relao s classes fundirias e biomas
Bioma rea Nmero de VN VN em APP rea consolidada
Classes fundirias
(milhes de imveis rurais fora de APP (milhes (milhes de em APP (milhes
deinteresse
hectares) (mil) de hectares) hectares) de hectares)
Amaznia 21,94 271 12,06 1,08 0,29
Cerrado 38,04 462 19,34 1,05 0,79
Mata Atlntica 47,69 1.302 7,46 0,83 3,60
Privada <= 4 MF
Pantanal 0,43 4 0,24 0,03 0,01
Pampas 3,42 79 1,25 0,07 0,11
Caatinga 57,84 1.178 35,55 1,88 1,07
Amaznia 107,81 58 81,66 4,33 0,77
Cerrado 143,94 249 67,39 3,98 1,98
Mata Atlntica 55,64 282 11,08 1,48 3,52
Privada > 4 MF
Pantanal 13,26 4 11,30 0,37 0,02
Pampas 12,35 43 5,36 0,25 0,30
Caatinga 22,07 51 15,39 0,63 0,26
Amaznia 185,67 0 176,99 7,86 0,05
Cerrado 16,10 0 14,61 0,60 0,04
Mata Atlntica 3,28 0 2,22 0,28 0,06
Conservao pblica
Pantanal 0,53 0 0,47 0,04 0,00
Pampas 0,06 0 0,05 0,00 0,00
Caatinga 1,01 0 0,79 0,02 0,01
Amaznia 7,54 82 3,24 0,20 0,16
Cerrado 0,74 6 0,25 0,03 0,02
Titulada <= 4 MF
Pantanal 0,02 0 0,01 0,00 0,00
Caatinga 0,00 0 0,00 0,00 0,00
Amaznia 21,03 22 12,08 0,57 0,33
Cerrado 3,78 4 1,55 0,13 0,04
TL - Titulada > 4 MF
Pantanal 0,13 0 0,06 0,00 0,00
Caatinga 0,00 0 0,00 0,00 0,00
Amaznia 59,32 0 56,31 2,87 0,01
Cerrado 0,48 0 0,45 0,03 0,00
TL - Conservao
Pantanal 0,05 0 0,05 0,00 0,00
Caatinga 0,00 0 0,00 0,00 0,00
No processado 28,5 35 0,48 0,13 0,08
Total 852,7 4.129 537,7 28,70 13,50

O Brasil tem 65% do seu territrio (566 milhes de hectares) coberto por
VN, dos quais 302 milhes de hectares (53%) esto localizadas em terras privadas
e 264 milhes de hectares (47%), em reas de conservao pblica. Esses nmeros
evidenciam a importncia relativa da Lei no 12.651 (principal lei de proteo
ambiental em propriedades privadas) na proteo dos remanescentes de VN no
territrio brasileiro. notvel a diferena de estrutura fundiria nos diferentes
biomas brasileiros (tabela 1). O bioma caatinga, cujos remanescentes de VN
ocupam 85 milhes de hectares, est abrigado principalmente em imveis rurais
menores que 4 MF, ao passo que os biomas Amaznico, Cerrado, Pampas e Pantanal
esto abrigados predominantemente em propriedades maiores que 4 MF. No caso
do bioma Mata Atlntica, existe um equilbrio na distribuio de VN entre as
propriedades menores que 4 MF e maiores que 4 MF, como apresentado na tabela 1.
3.1 APP e RL
As APPs riprias ocupam 42,3 milhes de hectares, sendo que 28,7 milhes de
hectares esto cobertos por sua VN natural. Cerca de 30,2 milhes de hectares
esto presentes em propriedades privadas, dos quais 13,3 milhes de hectares no
apresentam cobertura por VN (tabela 1).
A Lei no 12.651/2012 exige 218 milhes de hectares de RL (tabela 2),
considerando todas as terras privadas, incluindo as terras estimadas para titulao
por meio do programa Terra Legal. As redues de RL previstas nos arts. 13, 15
e 67 somaram aproximadamente 40 milhes de hectares de reas desmatadas
em no conformidade com o Cdigo Florestal anterior (Lei no 4.771, de 15 de
setembro de 1965) (Brasil, 1965), que foram isentas da obrigao de restaurao
na Lei no 12.651/2012 (tabela 2). Mais de 50% (22 milhes de hectares) dessa
reduo de RL ocorre no bioma Amaznico, 21% (8,3 milhes de hectares)
no bioma Mata Atlntica, 17% (6,7 milhes de hectares) no bioma Cerrado.
Asisenes nos biomas Caatinga e Pampas foram de 4% (1,7 milho de hectares)
e 1% (0,5 milho de hectares) do total.
As redues previstas no art. 13 (tabela 2 e figura 3) aquele que permite
reduzir a RL de 80% para at 50% da rea total da propriedade localizada em
florestas da Amaznia Legal reduzem a necessidade de restaurao de VN em
13 milhes de hectares, dos quais 10 milhes de hectares esto localizados nos
estados de Mato Grosso e Par, na zona de fronteira agrcola (figura 3). As redues
de RL previstas no art. 15 que permite utilizar as reas de APP no cmputo da
RL somam 5,6 milhes de hectares, ocorrendo principalmente no bioma Mata
Atlntica e Cerrado, destacando-se os estados do Paran, So Paulo, Minas Gerais
e o leste sul-mato-grossense (apndice C e figura 4). A iseno de restaurao da
RL para pequenos produtores que desmataram antes de 22 de julho de 2008,
prevista no art. 67, resulta numa reduo da necessidade de restaurao de RL

| 133
de aproximadamente 20 milhes de hectares, os quais ocorrem principalmente

nos estados do Sudeste e Nordeste, em valores relativos (percentual, apndice
C e figura 5). Em valores absolutos, essas redues impactam principalmente os
estados localizados na regio Amaznica (apndice C e figura 6). As isenes da
necessidade de restaurao beneficiam em grande parte 1,76 milho de pequenos
produtores rurais, que tiveram em mdia as reas de RL reduzidas em 36%, 20,3
milhes de hectares (tabela 2) e tambm bastante importante para 320 mil
mdios produtores e 59 mil grandes produtores rurais, para os quais a RL exigida
foi reduzida a uma proporo mdia de 15% (8,5 milhes de hectares) e 16%
(10,7milhes de hectares), respectivamente (tabela 2).
TABELA 2
Anlise da RL em relao ao tamanho de imvel e bioma
Tamanho Biomas
de imvel Brasil
Amaznia Cerrado Mata Atlntica Pantanal Pampas Caatinga
Pequeno 23,06 12,21 9,54 0,13 0,68 11,57 57,2
RLe Mdio 25,63 19,63 7,35 0,33 1,25 3,07 57,3

(milhes de hectares) Grande 72,62 22,31 3,78 2,88 1,22 1,34 104,2
Total 121,31 54,15 20,67 3,34 3,16 15,98 218,6
Mdio 4,36 0,81 0,00 0,00 0,00 0,00 5,2
Reduo de RL, Rart13
Grande 7,59 0,84 0,00 0,01 0,00 0,00 8,4
(milhes de hectares)
Total 11,95 1,65 0,00 0,01 0,00 0,00 13,6
Mdio 0,49 0,89 1,81 0,00 0,11 0,05 3,4
Reduo de RL, Rart15
Grande 0,70 0,71 0,70 0,00 0,11 0,01 2,2
Total 1,19 1,60 2,51 0,01 0,22 0,06 5,6
Reduo de RL, Rart67
Pequeno 9,18 3,44 5,79 0,03 0,30 1,61 20,3
Mdio 2,20 2,61 2,04 0,01 0,29 0,11 7,3
Deficit de RL =
compensao (milhes Grande 2,27 2,42 0,84 0,01 0,26 0,02 5,8
de hectares)
Total 4,47 5,03 2,88 0,02 0,55 0,13 13,1
Pequeno 13,88 8,77 3,75 0,11 0,38 9,96 36,8
RLn (milhes de Mdio 18,60 15,32 3,51 0,31 0,85 2,91 41,5
hectares) Grande 62,06 18,35 2,23 2,86 0,85 1,31 87,7
Total 94,53 42,43 9,49 3,27 2,08 14,18 166,0
Pequeno 40 28 61 20 44 14 36
Reduo (RLe-RLn)/ Mdio 27 22 52 6 32 5 28

RLe (%) Grande 15 18 41 1 30 2 16
Total 22 22 54 2 34 11 24

FIGURA 3
Razo entre a Rart13 e a RLe
0,00
0,01 0,08
0,08 0,16
0,16 0,24
0,24 0,32
0,32 0,40
Terra no privada
Limites de biomas
FIGURA 4
0,00
0,01 0,10
0,10 0,20
0,20 0,40
0,40 0,60
0,60 1,00
Terra no privada
Limites de biomas

| 135
FIGURA 5
0,00
0,01 0,40
0,40 0,60
0,60 0,80
0,80 0,90
0,90 1,00
Terra no privada
Limites de biomas
FIGURA 6
Razo entre a soma das Rarts 13, 15 e 67 (Rtotal) e a RLe
0,00
0,01 0,20
0,20 0,40
0,40 0,60
0,60 0,80
0,90 1,00
Terra no privada
Limites de biomas
Aps o cmputo dos dispositivos de reduo de RL, foi observado ainda

um DefRL de aproximadamente 13,1 milhes de hectares, concentrados
predominantemente nos biomas Cerrado (5 milhes de hectares), Amaznico
(4,5 milhes de hectares) e Mata Atlntica (2,9 milhes de hectares) (tabela 2 e
figura 7). O DefRL apresenta forte densidade na regio de Ribeiro Preto, regio
tradicionalmente produtora de cana-de-acar. O oeste paranaense e a Zona da
Mata tambm apresentam alta ocorrncia de DefRL.

FIGURA 7
Razo entre o DefRL e a RLe
0,00
0,01 0,20
0,20 0,40
0,40 0,60
0,60 0,80
0,90 1,00
Terra no privada
Limites de biomas
3.2 Oferta e demanda potencial de CRA

Nossos resultados permitem conhecer a dimenso do mercado de CRA nas diferentes
regies do territrio brasileiro. Constatamos que a demanda por CRA (DefRL)
est distribuda desigualmente entre mdio e grandes produtores rurais. Cerca de
280 mil imveis rurais apresentam DefRL, dos quais aproximadamente 240 mil
so imveis de mdio porte (4-15 MF) que acumulam 7,3 milhes de hectares de
DefRL. Grandes imveis rurais (>15 MF) somam 43 mil, acumulando 5,8 milhes
de hectares de DefRL.
O DefRL substancialmente inferior oferta de reas disponveis para
compensao (156 milhes de hectares), como adiante ser mais bem tratado.
Dessa forma, assumimos como pressuposto para a continuidade da modelagem de
alocao que todas as reas com DefRL sero compensadas por meio do mercado
de CRA, logo, podemos afirmar que 13,1 milhes de hectares de RLe sero
compensados em outras reas.
Considerando os dispositivos de reduo e compensao da RL, estimamos
que a RL exigida ser reduzida de 218 milhes de hectares para 166 milhes de
hectares, reduo total de 52 milhes de hectares (24% da RLe), como apresentado
na tabela 2.
Como descrito anteriormente, as VNs que podem ser utilizadas para a
emisso de CRA no processo de compensao de RL da propriedade privada foram
agrupadas em trs categorias: i) VN protegida na forma de RL de propriedades
rurais menores que 4 MF (Of_CRA_RLprot); ii) VN que excede a RL exigida

| 137
em propriedades privadas dentro do bioma Mata Atlntica (Of_CRA_LeiMA),

protegida pela Lei de Mata Atlntica (Brasil, 2006); e iii) e VNdesp, que so
aquelas que excedem a RL exigida fora do bioma Mata Atlntica. Ou seja, as duas
primeiras categorias esto protegidas na forma de RL e por meio da Lei da Mata
Atlntica, respectivamente. Com isso, a emisso de CRA para essas categorias de
VN no resulta na ampliao das reas protegidas pela legislao vigente, isto , no
h adicionalidade de proteo de VN pelo mecanismo de CRA. Por outro lado,
no caso da VNdesp, a emisso de CRA resulta no aumento das reas protegidas.
De acordo com os resultados deste estudo, existe um potencial de oferta de
CRA de aproximadamente 156 milhes de hectares, dos quais, 46 milhes de
hectares ocorrem em VN protegidas (37 milhes de hectares so Of_CRA_RLprot
e 9 milhes de hectares de Of_CRA_LeiMA) e 110 milhes de hectares em VN
desprotegida (tabela 3). A oferta potencial de CRA desproporcionalmente
superior a demanda potencial de CRA (13 milhes de hectares), fato que dificulta
ou mesmo impossibilita o estabelecimento de um mercado eficiente de CRA que
de fato remunere a atividade de manuteno da VN na propriedade privada.
Analisando a distribuio espacial da Of_CRA_RLprot (tabela 3 e figura 9),
nota-se uma maior ocorrncia em valores absolutos nos biomas Amaznico (13,9
milhes de hectares), Caatinga (10 milhes de hectares) e Cerrado (8,8 milhes de
hectares). Menor ocorrncia de Of_CRA_RLprot observada nos biomas Mata
Atlntica (3,8 milhes de hectares), Pampas (0,4 milho de hectare) e Pantanal (0,1
milho de hectare). A Of_CRA_RLprot apresenta concentrao na parte norte do
estado do Maranho e Par, que abrigam cerca de 5,6 milhes de hectares (3,5 milhes
de hectares de cerrado e 2 milhes de hectares no bioma Amaznico) e 5 milhes de
hectares (bioma Amaznico), respectivamente. A Of_CRA_RLprot no bioma Mata
Atlntica est concentrada na regio Sudeste, com destaque para o norte de Minas
Gerais. No caso do bioma Caatinga, a Of_CRA_RLprot est presente em todos os
estados que compartilham esse bioma, com destaque para Bahia, que abriga cerca
de 3,3 milhes de hectares; Cear, com 2,2 milhes de hectares; e Piau, com 2
milhes de hectares. A Of_CRA_LeiMA ocorre principalmente nas regies Sul
e Sudeste (tabela 3 e figura 8), que, juntas, abrigam quase 90% (7,9 milhes de
hectares) da Of_CRA_LeiMA, concentrados principalmente no norte de Minas
Gerais, estado que detm 2,3 milhes de hectares (25%) de Of_CRA_LeiMA.
Cerca de 1,6 milho de hectare (18%) da Of_CRA_LeiMA est localizada no
meio leste de Santa Catarina, 1,2 milho de hectares (14%) no Rio Grande do Sul,
concentrados principalmente no nordeste rio-grandense, e cerca de 1 milho de
hectares (11%), no estado de So Paulo, concentrados em grande parte na regio
do Vale do Ribeira.

TABELA 3
138 |
Quantificao da oferta e demanda de CRA por Unidades Federativas (UFs) e biomas

Of_CRA_LeiMA
DefRL Of_CRA_RLprot VNdesp
(milhes de
(milhes de hectares) (milhes de hectares) (milhes de hectares)
hectares)
AM CE MA PA PM CA Total AM CE MA PA PM CA Total MA AM CE PA PM CA Total
RO 0,345 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,345 2,575 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 2,575 0,000 0,380 0,004 0,000 0,000 0,000 0,384
AC 0,113 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,113 0,920 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,920 0,000 0,974 0,000 0,000 0,000 0,000 0,974
AM 0,036 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,036 0,996 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,996 0,000 5,087 0,000 0,000 0,000 0,000 5,087
RR 0,005 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,005 0,136 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,136 0,000 1,434 0,000 0,000 0,000 0,000 1,434
PA 1,472 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 1,472 5,030 0,002 0,000 0,000 0,000 0,000 5,032 0,000 3,667 0,001 0,000 0,000 0,000 3,669
AP 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,001 0,035 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,035 0,000 0,510 0,000 0,000 0,000 0,000 0,510
TO 0,222 0,290 0,000 0,000 0,000 0,000 0,512 0,168 1,135 0,000 0,000 0,000 0,000 1,303 0,000 0,047 5,527 0,000 0,000 0,000 5,574
MA 0,520 0,227 0,000 0,000 0,000 0,001 0,748 2,045 3,530 0,000 0,000 0,000 0,037 5,612 0,000 0,356 7,449 0,000 0,000 0,122 7,927
PI 0,000 0,072 0,000 0,000 0,000 0,029 0,101 0,000 0,409 0,000 0,000 0,000 1,975 2,384 0,000 0,000 4,874 0,000 0,000 7,841 12,715
UF CE 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,006 0,006 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 2,194 2,194 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 7,517 7,517
RN 0,000 0,000 0,015 0,000 0,000 0,020 0,035 0,000 0,000 0,004 0,000 0,000 0,421 0,425 0,016 0,000 0,000 0,000 0,000 1,688 1,688
PB 0,000 0,000 0,023 0,000 0,000 0,004 0,027 0,000 0,000 0,003 0,000 0,000 0,720 0,722 0,012 0,000 0,000 0,000 0,000 2,375 2,375
PE 0,000 0,000 0,040 0,000 0,000 0,005 0,044 0,000 0,000 0,040 0,000 0,000 1,016 1,056 0,062 0,000 0,000 0,000 0,000 4,052 4,052
AL 0,000 0,000 0,059 0,000 0,000 0,001 0,060 0,000 0,000 0,024 0,000 0,000 0,146 0,170 0,048 0,000 0,000 0,000 0,000 0,347 0,347
SE 0,000 0,000 0,013 0,000 0,000 0,001 0,014 0,000 0,000 0,031 0,000 0,000 0,114 0,144 0,035 0,000 0,000 0,000 0,000 0,251 0,251
BA 0,000 0,168 0,460 0,000 0,000 0,037 0,666 0,000 0,644 0,265 0,000 0,000 3,269 4,178 0,585 0,000 6,774 0,000 0,000 12,487 19,261
MG 0,000 0,556 0,352 0,000 0,000 0,027 0,936 0,000 1,404 1,427 0,000 0,000 0,068 2,899 2,257 0,000 6,725 0,000 0,000 0,084 6,809
ES 0,000 0,000 0,080 0,000 0,000 0,000 0,080 0,000 0,000 0,255 0,000 0,000 0,000 0,255 0,481 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
RJ 0,000 0,000 0,083 0,000 0,000 0,000 0,083 0,000 0,000 0,111 0,000 0,000 0,000 0,111 0,652 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
(Continua)
23/08/2016 10:39:10
(Continuao)
Of_CRA_LeiMA
DefRL Of_CRA_RLprot VNdesp
(milhes de
(milhes de hectares) (milhes de hectares) (milhes de hectares)
hectares)
AM CE MA PA PM CA Total AM CE MA PA PM CA Total MA AM CE PA PM CA Total
SP 0,000 0,544 0,597 0,000 0,000 0,000 1,141 0,000 0,070 0,272 0,000 0,000 0,000 0,343 1,038 0,000 0,144 0,000 0,000 0,000 0,144
PR 0,000 0,016 0,516 0,000 0,000 0,000 0,532 0,000 0,001 0,318 0,000 0,000 0,000 0,318 0,662 0,000 0,001 0,000 0,000 0,000 0,001
SC 0,000 0,000 0,117 0,000 0,000 0,000 0,117 0,000 0,000 0,498 0,000 0,000 0,000 0,498 1,626 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
RS 0,000 0,000 0,196 0,000 0,555 0,000 0,751 0,000 0,000 0,457 0,000 0,381 0,000 0,838 1,227 0,000 0,000 0,000 4,531 0,000 4,531
UF
MS 0,000 0,705 0,228 0,007 0,000 0,000 0,940 0,000 0,101 0,044 0,011 0,000 0,000 0,156 0,323 0,000 2,469 5,539 0,000 0,000 8,008
MT 1,753 1,202 0,000 0,012 0,000 0,000 2,967 1,973 0,883 0,000 0,095 0,000 0,000 2,952 0,000 2,051 6,168 2,798 0,000 0,000 11,018
GO 0,000 1,215 0,102 0,000 0,000 0,000 1,317 0,000 0,589 0,004 0,000 0,000 0,000 0,594 0,026 0,000 5,912 0,000 0,000 0,000 5,912
DF 0,000 0,032 0,000 0,000 0,000 0,000 0,032 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,059 0,000 0,000 0,000 0,059
Brasil 4,47 5,03 2,880 0,020 0,550 0,130 13,080 13,880 8,770 3,750 0,110 0,380 9,960 36,850 9,050 14,510 46,110 8,340 4,530 36,760 110,250

Obs.: 1. AM = Amazonas, CE = Cerrado, MA = Mata Atlntica, PA = Pantanal, PM = Pampas, CA = Caatinga.
2. A oferta de CRA composta por trs categorias: i) Of_CRA_RLprot, oferta de em reserva legal de propriedades menores que 4MF; ii) Of_CRA_LeiMA; e iii) VNdesp.
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23/08/2016 10:39:10
FIGURA 8
Razo entre a Of_CRA_LeiMA e a reaTot
0,00
0,01 0,20
0,20 0,40
0,40 0,60
0,60 0,80
0,90 1,00
Terra no privada
Limites de biomas
FIGURA 9
Razo entre a Of_CRA_RLprot e a reaTot
0,00
0,01 0,05
0,05 0,10
0,10 0,20
0,20 0,40
0,40 0,80
Terra no privada
Limites de biomas
A tabela 3 apresenta a oferta e a demanda de CRA por unidade federativa

e bioma, onde a demanda por CRA est traduzida como o DefRL, permitindo a
comparao de diferentes opes de compensao do DefRL. Podemos observar
que, considerando apenas a oferta de CRA em reas protegidas (Of_CRA_RLprot
e Of_CRA_LeiMA), e desconsiderando a Oferta de CRA em VNdesp, ou seja,
sem adicionalidade proteo legal existente, provavelmente gerando um mercado
de CRA de baixo custo por no haver oportunidade de uso alternativo das terras
destinadas CRA nestas opes, possvel compensar o DefRL de quase todos os

| 141
biomas brasileiros. A exceo o bioma Pampas, onde a oferta seria suficiente para
compensar apenas 70% do DefRL existente. Nesse mesmo cenrio, a oferta de CRA
em VN protegida 3,1 vezes maior que o DefRL para o bioma Amaznico, 1,7
vezes maior para o bioma Cerrado, 4,4 vezes maior para o bioma Mata Atlntica,
5,4 vezes maior para o bioma Pantanal e 76,2 vezes maior para o bioma Caatinga
(tabela 4). Vale ressaltar que esse cenrio s possvel caso os PRAs (Brasil, 2014)
dos estados autorizem a compensao de RL fora dos estados.
TABELA 4
Razo entre a oferta e demanda de CRA por UF e bioma
Razo (Of_CRA_RLprot + Of_CRA_LeiMA)/DefRL Razo (Of_CRA_RLprot + Of_CRA_LeiMA+VNdesp)/DefRL
AM CE MA PA PM CA AM CE MA PA PM CA
RO 7,5 - - - - - 8,6 - - - - -
AC 8,2 - - - - - 16,8 - - - - -
AM 27,6 - - - - - 168,7 - - - - -
RR 26,0 - - - - - 301,2 - - - - -
PA 3,4 - - - - - 5,9 - - - - -
AP 53,5 - - - - - 835,5 - - - - -
TO 0,8 3,9 - - - - 1,0 23,0 - - - -
MA 3,9 15,6 - - - 40,4 4,6 48,4 - - - 173,6
PI - 5,7 - - - 68,8 - 73,2 - - - 342,0
CE - - - - - 342,0 - - - - - 1.514,0
RN - - 1,3 - - 20,7 - - 1,3 - - 103,5
PB - - 0,6 - - 189,7 - - 0,6 - - 815,7
PE - - 2,6 - - 222,4 - - 2,6 - - 1.109,7
UFs AL - - 1,2 - - 193,1 - - 1,2 - - 650,9
SE - - 5,1 - - 132,0 - - 5,1 - - 423,8
BA - 3,8 1,8 - - 87,6 - 44,1 1,8 - - 422,3
MG - 2,5 10,5 - - 2,5 - 14,6 10,5 - - 5,6
ES - - 9,2 - - - - - 9,2 - - -
RJ - - 9,3 - - - - - 9,3 - - -
SP - 0,1 2,2 - - - - 0,4 2,2 - - -
PR - 0,0 1,9 - - - - 0,1 1,9 - - -
SC - - 18,1 - 0,1 - - - 18,1 - 0,1 -
RS - - 8,6 - 0,7 - - - 8,6 - 8,9 -
MS - 0,1 1,6 1,5 - - - 3,6 1,6 776,5 - -
MT 1,1 0,7 - 7,7 - - 2,3 5,9 - 234,0 - -
GO - 0,5 0,3 - - - - 5,4 0,3 - - -
DF - 0,0 - - - - - 1,8 - - - -
Brasil 3,1 1,7 4,4 5,4 0,7 76,2 6,4 10,9 4,4 432,7 8,9 357,4

Obs.: 1. AM = Amazonas, CE = Cerrado, MA = Mata Atlntica, PA = Pantanal, PM = Pampas, CA = Caatinga, em diferentes
cenrios de compensao.
2. A oferta de CRA composta por trs categorias: i) Of_CRA_RLprot, oferta de em reserva legal de propriedades menores
que 4MF; ii) Of_CRA_LeiMA; e iii) VNdesp.

No cenrio onde a compensao deva ser feita dentro do mesmo estado,

podemos constatar que a maioria dos estados brasileiros apresenta oferta de CRA
em VN protegida superior aos DefRL existentes. Os estados da regio Norte,
por exemplo, apresentam Oferta de CRA em VN protegida (desconsiderando
VNdesp) ao menos 3,4 vezes maior que o DefRL, com exceo para o estado
do Tocantins, onde essa oferta de CRA 80% do DefRL existente em bioma
Amaznico (tabelas3 e 4).
No caso do Cerrado, observa-se que os estados localizados na regio Centro-Oeste
apresentam DefRL superior a Of_CRA_RLprot (tabela 3), sendo, dessa forma,
necessrio buscar ttulos de CRA em VNdesp no mesmo estado, ou, o mais provvel,
em Of_CRA_RLprot de outros estados que compartilham o mesmo bioma e que
apresentam excedente de Of_CRA_RLprot, como por exemplo os estados do
Maranho, Tocantins, Piau e Bahia.
Considerando ainda o cenrio, onde toda a compensao deva ocorrer no
mesmo estado (tabela 4), podemos observar que possvel os PRAs dos estados
serem elaborados utilizando os estoques de VN para compensar os DefRL de RL
existentes dentro do mesmo estado, com exceo para os casos em que a oferta
de CRA seja insuficiente para atender a sua demanda, na qual restaurao ser a
nica opo. Essas excees so:
bioma Amaznico no estado do Tocantins, onde a razo entre oferta
e demanda de CRA (0,22 milho de hectares) no mesmo estado est
prxima de 1;
bioma Mata Atlntica, no estado da Paraba, onde a oferta por CRA
atenderia apenas 60% da demanda existente (23 mil hectares);
bioma Cerrado, no estado de So Paulo, onde a oferta existente atende
apenas 40% da demanda por CRA (0,5 milho de hectares);
bioma Cerrado, no estado do Paran, onde a oferta existente supre apenas
10% da demanda por CRA (16 mil hectares); e
bioma Mata Atlntica, no estado de Gois, onde a oferta de CRA apenas
30% do DefRL existente (0,1 milho de hectares).
Como demostrados em nossos resultados, existe um DefRL de aproximadamente
13 milhes de hectares, que pode ser compensado por meio do mercado de
CRA, uma vez que os custos associados a restaurao florestal, alm do custo de
oportunidade das terras a serem restauradas, podem ser elevados. Por isso, esse
mecanismo no deve ser o predominante. A oferta de CRA composta por VN
protegida pela legislao vigente (Of_CRA_RLprot + Of_CRA_LeiMA) suficiente
para compensar, no mesmo bioma ou estado, praticamente todo o DefRL existente,

| 143
como constatado neste estudo. Assim, podemos inferir que a criao do mercado
de CRA nas regras atuais no resultar necessariamente, e no provavelmente, na
ampliao das reas de proteo de VN. esperado que as reas de oferta de CRA
localizadas em reas j protegidas, onde a explorao agrcola limitada, tendero
a apresentar valores monetrios menores em relao s reas de VNdesp que
podem ser legalmente desmatadas para a explorao agrcola, salvo aquelas reas
de VNdesp localizadas em regies cujas condies edafoclimticas no propiciam
a explorao agropecuria. Logo, podemos alegar que a demanda por CRA ser
suprida principalmente por Of_CRA_RLprot, Of_CRA_LeiMA ou por VNdesp
localizadas em reas no aptas a explorao agropecuria. Esse raciocnio se torna
ainda mais robusto se recordarmos que o DefRL considerado em nossa anlise
(13,1 milhes de hectares) no leva em considerao o dispositivo de reduo de
reserva legal previsto no art. 68 da Lei no 12.651/2012,6 o qual poder resultar em
significativas redues de RL em regies consolidadas h mais tempo, como nos
casos do Sul, Sudeste e Zona da Mata.
3.3 PRnoOB e a VNdesp

As PRnoOB ocupam 41% do territrio brasileiro, 353 milhes de hectares, dos
quais, imveis rurais pequenos, mdios e grandes representam, 126 milhes de
hectares, 108 milhes de hectares e 119 milhes de hectares, respectivamente
(tabela5). Desse total, aproximadamente 110 milhes de hectares esto cobertos
por VNdesp, podendo ser suprimidas legalmente. Essas reas de VNdesp, em grande
parte, esto localizadas nos biomas Cerrado (46 milhes de hectares) e Caatinga
(37 milhes de hectares). As VNdesp nos biomas Amaznico, Pantanal e Pampas,
apresentam 14,5 milhes de hectares, 8,4 milhes de hectares e 4,5 milhes de
hectares, respectivamente.
6. Dispositivo da Lei no 12.651/2012 que isenta da necessidade de restaurao florestal os imveis rurais onde a VN foi
suprimida respeitando o percentual exigido pela legislao vigente na poca em que a supresso ocorreu.

TABELA 5
Distribuio das VNdesp e PRnoOB por UF e bioma
VNdesp (milhes de hectares) Imveis com VNdesp (mil) PRnoOB (milhes de hectares)
P M G Total P M G Total P M G Total
RO 0,11 0,11 0,16 0,38 11 2 1 13 4,08 1,07 1,30 6,46
AC 0,12 0,36 0,50 0,97 5 3 1 9 0,58 0,64 1,09 2,31
AM 0,12 0,34 4,63 5,09 6 3 2 11 0,28 0,56 5,20 6,04
RR 0,01 0,04 1,38 1,43 1 0 0 1 0,06 0,16 1,61 1,83
PA 0,61 0,81 2,25 3,67 40 10 3 54 3,63 4,53 9,07 17,23
AP 0,01 0,05 0,45 0,51 0 0 0 1 0,01 0,06 0,50 0,57
TO 0,64 2,65 2,28 5,57 13 13 3 29 2,19 6,76 4,81 13,76
MA 4,01 2,29 1,63 7,93 112 11 1 124 8,11 4,64 3,55 16,29
PI 6,71 3,72 2,29 12,72 163 14 2 179 10,00 5,22 3,31 18,53
CE 6,21 0,75 0,55 7,52 226 5 0 232 8,90 1,06 0,72 10,68
RN 0,94 0,55 0,20 1,69 33 4 0 37 2,22 1,17 0,45 3,85
PB 1,96 0,35 0,06 2,37 75 3 0 78 3,41 0,56 0,20 4,18
PE 2,85 0,85 0,35 4,05 106 5 0 111 5,35 1,34 0,64 7,34
UFs AL 0,33 0,01 0,01 0,35 21 0 0 22 1,51 0,35 0,33 2,19
SE 0,23 0,01 0,02 0,25 15 0 0 15 1,41 0,13 0,11 1,64
BA 9,20 5,25 4,81 19,26 295 23 4 321 22,87 11,18 8,62 42,68
MG 2,13 2,82 1,86 6,81 76 30 5 111 16,79 17,10 7,90 41,78
ES 0,00 0,00 0,00 0,00 0 0 0 0 1,50 1,05 0,36 2,91
RJ 0,00 0,00 0,00 0,00 0 0 0 0 0,86 0,94 0,56 2,35
SP 0,02 0,07 0,05 0,14 3 3 1 8 4,38 7,73 5,45 17,56
PR 0,00 0,00 0,00 0,00 0 0 0 0 6,70 5,47 2,38 14,55
SC 0,00 0,00 0,00 0,00 0 0 0 0 2,55 1,72 0,92 5,18
RS 0,87 1,97 1,69 4,53 33 19 5 56 7,74 6,74 5,53 20,01
MS 0,14 0,81 7,06 8,01 4 7 6 18 1,08 5,40 20,70 27,19
MT 0,76 2,35 7,91 11,02 22 13 7 41 5,17 9,59 22,93 37,69
GO 0,87 2,81 2,23 5,91 24 23 5 52 4,50 12,71 10,09 27,30
DF 0,00 0,00 0,05 0,06 0 0 1 1 0,00 0,03 0,31 0,35
AM 1,42 2,32 10,77 14,51 98 24 10 132 13,87 12,87 29,30 56,05
CE 10,83 16,45 18,83 46,11 265 104 29 398 28,13 50,55 57,38 136,05
MA 0,00 0,00 0,00 0,00 0 0 0 0 35,79 26,78 12,79 75,36
Biomas
PA 0,14 0,49 7,70 8,34 3 1 2 6 0,31 0,77 9,05 10,13
PM 0,87 1,97 1,69 4,53 33 19 5 56 2,86 5,11 4,99 12,96
CA 25,59 7,75 3,43 36,76 884 42 3 930 44,93 11,83 5,14 61,90
Brasil 38,90 29,00 42,40 110,20 1.283 191 49 1.523 125,90 107,90 118,70 352,50

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A figura 10 apresenta a distribuio espacial da densidade de VNdesp sobre

o territrio brasileiro. Os maiores valores de densidade so evidenciados na regio
Nordeste, devido as extensas reas desprotegidas ocupadas por Cerrado e Caatinga,
ocupando um montante de 56 milhes de hectares. Alta concentrao de VNdesp
tambm pode ser observada na regio pantaneira, localizada ao oeste do estado do
Mato Grosso do Sul e na metade sul do estado do Rio Grande do Sul, no bioma
Pampas, onde cerca de 4,5 milhes de hectares de VN esto desprotegidos. Mais de
60% das reas de VNdesp esto nas mos de pequenos e mdios produtores rurais,
onde 39 milhes de hectares e 29 milhes de hectares de VNdesp so encontrados,
respectivamente. Aproximadamente 42 milhes de hectares das VNdesp esto
localizadas em imveis de grande porte, compostas predominantemente por
Cerrado (19 milhes de hectares) e floresta Amaznica (11 milhes de hectares).
FIGURA 10
Razo entre a VNdesp e a reaTot
0,00
0,01 0,15
0,15 0,30
0,30 0,50
0,50 0,65
0,65 0,80
Terra no privada
Limites de biomas
As reas de VNdesp, em grande parte, esto localizadas em reas remotas

ou que apresentam condies foclimticas que inviabilizam a explorao do uso
agropecurio. Por meio do desenvolvimento tecnolgico e da infraestrutura logstica,
no entanto, muitas dessas reas podero se tornar viveis para a explorao agropecuria
e, eventualmente, sero convertidas em agricultura (Sparovek et al., 2015), ameaando
reas de alto valor para a biodiversidade, onde grandes quantidades de carbono
esto estocadas.
Parte dessas VNdesp j est em processo de converso, especialmente sobre
reas de Cerrados localizadas na regio conhecida como Matopiba, acrnimo que
representa a regio geogrfica formada pela metade sul e nordeste do Maranho,
pelo estado do Tocantins e o oeste dos estados do Piau e da Bahia. Nessa regio,

a expanso agrcola se intensificou nos ltimos anos provendo desenvolvimento

econmico e social. Esse desenvolvimento, no entanto, resulta na supresso de
vastas extenses de vegetaes nativas, processo em andamento que ser expandido
e intensificado em futuro prximo, como fruto dos novos projetos de infraestrutura
logstica e porturia, em fase de implantao.
FIGURA 11
Razo entre a PRnoOB e a reaTot
0,00
0,01 0,20
0,20 0,50
0,50 0,70
0,70 0,80
0,80 1,00
Terra no privada
Limites de biomas
A Lei no 12.651/2012, nos dispositivos que tratam da regularizao ambiental das
propriedades rurais em no conformidade com as novas regras, reduziu a necessidade
de restaurao em APP7 e de RL e, ao mesmo tempo, ampliou a oferta de ativos
de VN para compensao de RL via CRA.
A oferta de CRA para compensao (156 milhes de hectares)
desproporcionalmente superior a demanda potencial de CRA (13,1 milhes de
hectares), fato que poder inviabilizar a criao de um mercado CRA eficiente e
coibir o objetivo central desse mecanismo, de atribuir valor monetrio atividade
de proteo da vegetao natural. Alm disso, importante parcela da oferta de CRA
para compensao de RL no gera adicionalidade de conservao, pelo fato de essas reas
j estarem protegidas na forma de RL ou pela Lei da Mata Atlntica. Com isso, ocorre
oferta de VN para compensao via CRA sem adicionalidade de proteo ambiental
cobrindo praticamente todo o DefRL. Nesse caso, haver um custo de transao
7. A reduo de exigncia de restaurao em APP (art. 61-A, 61-B e 61-C da Lei no 12.651/2012) no foram calculados
neste estudo pela falta da resoluo espacial necessria e pelo fato de a estratgia de modelagem adotada no abrigar
solues de base probabilstica (com base em estatstica), priorizando o modelo de algoritmos espacialmente explcitos.

| 147
no mercado de CRA, assim como alguma remunerao para a oferta de CRA,

provavelmente pouca, pelo fato de as reas de VN j protegidas ofertadas como
CRA no terem uso alternativo de converso. Ou seja, elas j esto protegidas e,
com ou sem o mercado de CRA, precisam ser conservadas. Nesse caso, o custo que
incide sobre o comprador das CRAs no levaria a adicionalidade de conservao,
podendo, assim, tambm ser considerado como uma forma de tributao, por ser
deslocado do objetivo de contribuir com o aumento da conservao de VN na
regularizao, nos moldes da Lei no 12.651/2012.
A adicionalidade de conservao de regularizao ficou restrita s APPs,
situao na qual os investimentos feitos diretamente na restaurao em si, assim
como os custos de transao, monitoramento e controle, representaro ganhos
diretos na conservao (adicionalidade). A adicionalidade de conservao da
regularizao das APPs se somar ao efeito geral esperado de implementao da
Lei no 12.651/2012 e das consequncias dadas ao CRA de aumentar o controle
sobre a converso de novas reas, restringindo quelas legalmente autorizadas,
diminuindo assim a presso de desmatamento e assegurando a preservao das
reas atualmente protegidas em RL.
Considerando que a regularizao da Lei no 12.651/2012 levar a pouca
adicionalidade na proteo dos estoques de VN existentes fora de APP, bem como
apouca restaurao restrita s situaes de APP, os mecanismos de incentivo passam a
ser o principal mecanismo de governana no contexto da conservaoou restaurao.
Como os mecanismos de incentivo atuam mais prximo do mercado, por
serem de adoo voluntria, isso implica a necessidade de uma ampla redefinio
de estratgias e arranjo institucional quando comparado s estratgias atuais que
tm nas aes de comando e controle a base de seu funcionamento.
Existem diversas iniciativas de mecanismos de incentivo de governana pblica
e privada atuando prximo ao mercado, como o art. 41 da Lei no 12.651/2012,
o Projeto de Lei de Servios Ambientais (Brasil, 2007), a inciativa de eliminao
do desmatamento nas cadeias fornecedoras de commodities at 2020 por parte de
tradings e grandes varejistas (Azevedo et al., 2015), os crditos de carbono e os
mecanismos de desmatamento evitado Reduo das Emisses por Desmatamento
e Degradao florestal (REDD+). O sucesso disso, no entanto, vai depender
de sua abrangncia e velocidade de implementao. Diante da quantidade de
ativos de VN no protegidos e da necessidade de restaurao, visando garantir
biodiversidade, contribuir para a reduo de emisses de gases do efeito estufa
e assegurar o adequado funcionamento hidrolgico das bacias hidrogrficas, na
situao presente, estes mecanismos so insuficientes em ambos casos, tanto em
abrangncia quanto em implementao.

REFERNCIAS
AZEVEDO, A. et al. Produo de commodities no Brasil: desmatamento zero
e ilegalidade zero. Manaus: Ipaam, 2015. Disponvel em: <http://www.ipam.org.
br/download/livro/Producao-de-commodities-no-Brasil/762>.
BERNASCONI, P. Custo-efetividade ecolgica da compensao de Reserva Legal
entre propriedades no estado de So Paulo. I Prmio Servio Florestal Brasileiro
em Estudos de Economia e Mercado Florestal - 2013/2014. Braslia: SFB, 2014.
BRASIL. Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispe sobre o Estatuto da
Terra, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 17 dez. 1964.
______. Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965. Revogada pela Lei no 12.651, de
2012. Instituia o novo Cdigo Florestal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 16 set. 1965.
______. Lei no 6.001, de 19 de dezembro de 1973. Dispe sobre o Estatuto do
ndio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 dez. 1973.
______. Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, 1o, incisos I, II, III
e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 19 jul. 2000.
______. Lei 10.267 de 28 de agosto de 2001. Altera dispositivos das Leis nos4.947,
de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015, de 31 de dezembro
de 1973, 6.739, de 5 de dezembro de 1979, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e
d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 29 ago. 2001.
______. Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Dispe sobre a utilizao e
proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica, e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 dez. 2006.
______. CMARA DOS DEPUTADOS. PL 792/2007 Dispe sobre a definio de
servios ambientais e d outras providncias. Braslia: Cmara dos deputados, 2007.
______. Lei no 11.952, de 25 de junho de 2009. Dispe sobre a regularizao
fundiria das ocupaes incidentes em terras situadas em reas da Unio, no mbito
da Amaznia Legal; altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 6.015,
de 31 de dezembro de 1973; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 26 jun. 2009.
vegetao nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de
dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos4.771,
no2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 28 maio 2012.

| 149
______. Decreto no 8.235, de 5 de maio de 2014. Estabelece normas gerais

complementares aos Programas de Regularizao Ambiental dos estados e do
Distrito Federal, de que trata o Decreto no 7.830, de 17 de outubro de 2012,
institui o Programa Mais Ambiente Brasil, e d outras providncias. Dirio Oficial
Agropecurio 2006. Rio de Janeiro: IBGE, 2006.
MAY, P. H. et al. Environmental reserve quotas in Brazils new forest legislation: An
ex ante appraisal. Bogor: Cifor, 2015. ISBN 978-602-387-004-2. Disponvel em: <http://
www.cifor.org/nc/online-library/browse/view-publication/publication/5609.html>.
SILVA, J. S. D.; RANIERI, V. E. L. O mecanismo de compensao de reserva
legal e suas implicaes econmicas e ambientais. Ambiente & Sociedade, v. 17,
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SOARES-FILHO, B. et al. Cracking Brazils Forest Code. Science, v. 344,
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______. The revision of the Brazilian forest act: increased deforestationor
a historic step towards balancing agricultural development and nature
conservation? Environmental Science & Policy, v. 16, p. 65-72, 2012. ISSN
1462-9011. Disponvel em: <http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/
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in Brazil. Environmental Science & Technology, v. 49, n. 17, p. 10285-10293,
4 Aug. 2015. ISSN 0013-936X. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1021/acs.
est.5b01300>.
SILVA, J. A. A. N. et al. O Cdigo Florestal e a cincia. So Paulo: SBPC/ABC,
2011. ISBN 978-85-86957-16-1.

APNDICE A
DETALHAMENTO DA METODOLOGIA UTILIZADA PARA SIMULAR A MALHA

FUNDIRIA BRASILEIRA
Com a exigncia do Cadastro Ambiental Rural (CAR) pela Lei no 12.651/2012 (Brasil,
2012), associado ao Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR), (Brasil, 2001),
houve um aumento importante no total de propriedades identificadas espacialmente.
Este incremento, no entanto, no foi suficiente para possibilitar a cobertura total
do territrio nacional, com a delimitao correta dos limites de cada imvel. Assim,
para que a anlise do cumprimento das exigncias da referida lei fosse feita de
maneira a contabilizar a situao mais prxima do real, tcnicas de geoprocessamento
foram aplicadas, com a finalidade de simular os limites dos imveis rurais para as
regies no cobertas pelas bases CAR e CCIR. Para esse fim, os limites dos setores
censitrios utilizados no Censo Agropecurio do IBGE de 2006 (316.574 setores),
foram associados ao nmero de imveis recenseados em cada setor. Dessa maneira,
cada diviso do setor censitrio apresentou o total de estabelecimentos para sua rea
de abrangncia. Foram gerados pontos aleatrios para cada estabelecimento rural
dentro da rea de abrangncia de cada setor censitrio. A partir disso, empregando
tcnicas de geoprocessamento, foram gerados os polgonos de Thiessen para cada ponto
gerado aleatoriamente onde cada polgono representa um imvel rural. A figura A.1
mostra o resultado do processamento onde cada ponto originou um polgono, que
pode apresentar diferentes tamanhos e formatos, de acordo com o perfil fundirio.
FIGURA A.1
Gerao dos polgonos de acordo com os pontos aleatrios sorteados
Ponto aleatrio
Setor censitrio
Polgono simulado

| 151
FIGURA A.2
Compilao final da malha fundiria simulada e combinada com os dados reais das
bases CAR e CCIR
Ponto aleatrio
Setor censitrio
Malha fundiria integrada
O resultado da gerao desses polgonos foi integrado com os limites de

assentamentos rurais e quilombolas; os limites conhecidos de imveis rurais; as
terras indgenas (Brasil, 1973); as reas militares; e as unidades de conservao
(Brasil, 2000). O processo de edio consistiu na sobreposio dos limites reais
sobre a malha simulada, sendo que, onde houve sobreposio, os polgonos da
malha simulada foram eliminados. Alm disso, foram feitos ajustes pontuais nessas
bases para evitar inconsistncias no processamento.
Os limites da parte esquerda da figura A.2 representam os limites reais dos
estabelecimentos, enquanto a parte direita foram simulados. A camada integrada
da malha fundiria consiste de um total de 4,2 milhes de polgonos (figura A.3).
A ltima estimativa informa que aproximadamente 59% da rea cadastrvel do
pas j se encontra inserida no Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural
(Sicar), no entanto, esta base no estava disponvel at o final da compilao da
malha fundiria descrita neste artigo (Brasil, 2015).
Na malha fundiria compilada utilizada neste estudo, algumas regies
apresentaram um nmero reduzido de propriedades georeferenciadas (por exemplo,
a regio Nordeste), ao passo que, em outras, esse nmero foi mais elevado, por
apresentar reas pblicas extensas, legalmente protegidas ou em terra pblica no
destinada, ou, ainda, por motivos como os vistos no Mato Grosso do Sul, onde se
observa uma extensa cobertura das propriedades privadas inseridas na base CCIR.

FIGURA A.3
Malha fundiria integrada para o Brasil
REFERNCIAS
BRASIL. Lei no 6.001, de 19 de dezembro de 1973. Dispe sobre o Estatuto do
ndio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 dez. 1973.
______. Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, 1o, incisos I, II, III
e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 19 jul. 2000.
______. Lei 10.267 de 28 de agosto de 2001. Altera dispositivos das Leis nos
4.947, de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015, de 31 de
dezembro de 1973, 6.739, de 5 de dezembro de 1979, 9.393, de 19 de dezembro
de 1996, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 29 ago. 2001.
______. Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispe sobre a proteo da vegetao
nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro
de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos4.771, de 15
de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisria no
2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, 28 maio 2012.
_____. Cadastro Ambiental Rural (CAR). Braslia: CAR, 2015. Disponvel em:
<http://www.car.gov.br/#/>. Acesso em: 28 ago. 2015.

| 153
APNDICE B
DETALHAMENTO DO ALGORITMO UTILIZADO PARA O CLCULO DAS

REDUES DE RESERVA LEGAL PREVISTAS NOS ARTS. 13, 15 E 67 DA LEI
NO 12.651/2012 E DETALHAMENTO METODOLGICO PARA O CLCULO DE
DEMANDA E OFERTA POTENCIAL DA COTA DE RESERVA AMBIENTAL
1 REDUES DE RESERVA LEGAL

As redues em reserva legal (RL) previstas no art. 13 (Rart13) foram calculadas
apenas para as propriedades privadas que apresentam tamanho superior a quatro
mdulos fiscais (MF) localizadas na Amaznia Legal com floresta como tipo de
vegetao. O valor de Rart13 foi obtido pela diferena em rea da vegetao nativa
(VN) fora de rea de preservao permanente (VNnoAPP) e a reserva legal exigida
(RLe), para as propriedades cuja cobertura por VNnoAPP seja entre 50% e 80%; e
de 30% da rea total da propriedade (reaTot), quando a cobertura por VNnoAPP
seja inferior ou igual a 50%.
BOX B.1
Estrutura de deciso empregada para estimar a reduo de RL prevista no art. 13 da
Lei no 12.651/2012
`Rart13` =
SE(`classe Fundiria` = terra privada > 4 MF
& `tipologia de vegetao` = floresta em Amaznia Legal,
SE ((`VNnoAPP`-`RLe`)<0
& (`VNnoAPP`- ` AreaTot` *0,5)>0,
`RLe`- `VNnoAPP`,
SE((`VNnoAPP `-` AreaTot`*0,5)<=0,
` AreaTot`*0,3,0)),0)
O clculo da reduo de RL prevista no art. 67 (Rart67) foi aplicado para

todas as propriedades privadas de tamanho menor ou igual a 4 MF onde a cobertura
por VNnoAPP seja inferior a RLe. A Rart67 foi obtida pela diferena entre as reas
de RLe e a VNnoAPP existente.
BOX B.2
Estrutura de deciso empregada para o clculo da reduo de RL prevista no art. 67
da Lei no 12.651/2012
`Rart67` =
SE(`classe fundiria` = terra privada <= 4 MF & (`VNnoAPP`-`RLe`)<0,
`RLe`-`VNnoAPP`,0))
As redues de RL previstas no art. 15 foram estimadas como sendo: i) a

diferena entre a RLe e a VNnoAPP, quando a propriedade est localizada fora de

regies de florestas na Amaznia Legal, apresentando cobertura por VNnoAPP

inferior a RLe, mas superior quando a rea de Preservao Permanente (APP) foi
somada a VNnoAPP; ii) a rea total da APP, quando a propriedade est localizada
fora de florestas na Amaznia Legal, apresentando cobertura de VNnoAPP, somada
a rea total de APP, inferior a RLe; iii) a diferena entre 50% da rea total de
propriedade e a rea de VNnoAPP, quando a propriedade estava localizada em
florestas da Amaznia Legal, apresentando cobertura por VNnoAPP inferior a
50% da rea da propriedade, mas superior quando somada a rea de APP; e iv)rea
total de APP, quando a propriedade estava localizada em florestas da Amaznia
Legal, apresentando cobertura por VNnoAPP, somada a APP, inferior a 50% da
rea total da propriedade.
BOX B.3
Estrutura de deciso empregada para o clculo da reduo de RL prevista no art. 15
da Lei no 12.651/2012
`Rart15` =
SE(`classe fundiria` = Terra Privada > 4 MF,
SE(`tipologia de vegetao` <> floresta em Amaznia Legal
&(`VNnoAPP`-`RLe`)<0
&((`VNnoAPP`+ÀPP`)-`RLe`)>0,
`RLe`-`VNnoAPP`-`,
SE(`tipologia de vegetao` <> floresta em Amaznia Legal
&((`VNnoAPP`+ÀPP`)-`RLe`)<=0,
ÀPP`,
SE(`tipologia de vegetao` = floresta em Amaznia Legal
& (`VNnoAPP`-ÀreaTot`*0,5)<0
& ((ÀPP`+`VNnoAPP`)-ÀreaTot`*0,5)>0,
ÀreaTot`*0,5-`VNnoAPP`,
SE(`tipologia de vegetao` = floresta em Amaznia Legal
&((`VNnoAPP`+ÀPP`)-ÀreaTot`*0,5)<=0,
ÀPP`,0)))),0)
2 DEMANDA POTENCIAL DE COTA DE RESERVA AMBIENTAL

Aps quantificar as redues na RLe mencionadas nos art. 13, 15 e 67 da Lei
no12.651/2012, essas foram subtradas da poro de RLe no coberta por vegetao
nativa (VN). A poro remanescente de RLe no coberta por VN foi considerado
como deficit de reserva legal (DefRL). Neste estudo, adotamos o pressuposto que
todo o DefRLser compensado por meio das cotas de reserva ambiental (CRA),
instituda no art. 44 da Lei no 12.651/2012. Logo, o valor de compensao de
reserva legal (ComRL) foi igual ao DefRL.

| 155
BOX B.4
Estrutura de deciso empregada para o clculo do DefRL existente
`ComRL`= ` DefRL ` =
SE(((`VNnoAPP`+ÀPP`)-`RLe`)<0
& `tipologia de vegetao` <> Floresta em Amaznia Legal,
`RLe`-(`VNnoAPP`+ÀPP`),
SE(`tipologia de vegetao` = Floresta em Amaznia Legal
& ((ÀPP`+`VNnoAPP`)-ÀreaTot`*0,5)<0,
ÀreaTot`*0,5 - (ÀPP`+`VNnoAPP`),0)),0)
3 OFERTA POTENCIAL DE CRA

A oferta potencial de CRA constituda pelas reas cobertas por VN que excedem
a RLe, sendo dividida em Vegetao Nativa desprotegida (VNdesp), aquelas
localizadas fora do bioma Mata Atlntica, e Oferta de CRA em Mata Atlntica
(Of_CRA_LeiMA), aquelas localizadas no bioma Mata Atlntica. Adicionalmente,
a Oferta de CRA em reserva legal (Of_CRA_RLprot) foi estimada como sendo
igual a RLn das propriedades menores que 4 MF.
BOX B.5
Estrutura de deciso empregada para estimativa da oferta potencial de CRA, composta
por VNs protegidas e desprotegidas
`VNdesp`=
SE((`VNnoAPP`-`RLe`)>0
& `bioma` <> Mata Atlntica,
`VNnoAPP`-`RLe`,0),0)
` Of_CRA_LeiMA `=
SE((`VNnoAPP`-`RLe`)>0
& `bioma` <> Mata Atlntica,
`VNnoAPP`-`RLe`,0),0)
Òf_CRA_RLprot`=
SE(`classe fundiria` = terra privada > 4 MF,
SE((`VNnoAPP`-`RLe`)>=0,
`RLe`,`VNnoAPP`),0)

APNDICE C
156 |
TABELA C.1
Resultados da anlise da reserva legal (RL) em relao ao tamanho de imvel e Unidades Federativas (UFs)
Dispositivos de reduo da RL (milhes de hectares) Compensao RL necessria (milhes de

RL exigida Reduo percentual
(milhes de hectares) hectares)
(milhes de hectares) (RLe-RLn)/RLe (%)
Rart13 Rart15 Rart67 DefRL=ComRL RLn
P M G Total M G Total M G Total P M G Total P M G Total P M G Total
RO 5,44 1,99 2,67 10,11 0,40 0,47 0,87 0,02 0,03 0,05 2,87 0,18 0,16 0,34 2,57 1,38 2,01 5,97 53 31 25 41
AC 1,25 2,30 3,59 7,14 0,10 0,26 0,36 0,01 0,02 0,03 0,33 0,05 0,06 0,11 0,92 2,13 3,25 6,30 26 7 9 12
AM 1,22 2,30 17,07 20,59 0,12 0,15 0,27 0,01 0,00 0,01 0,23 0,02 0,02 0,04 1,00 2,15 16,90 20,04 18 6 1 3
RR 0,17 0,44 2,93 3,54 0,05 0,05 0,10 0,00 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 0,01 0,14 0,39 2,88 3,40 20 13 2 4
PA 7,28 9,22 24,89 41,39 1,61 2,93 4,54 0,20 0,29 0,49 2,24 0,74 0,74 1,47 5,03 6,67 20,94 32,64 31 28 16 21
AP 0,04 0,15 1,61 1,80 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,03 0,14 1,60 1,78 14 4 0 1
TO 1,82 5,17 3,52 10,51 0,44 0,29 0,73 0,16 0,09 0,25 0,52 0,35 0,16 0,51 1,30 4,21 2,99 8,51 28 19 15 19
MA 7,98 4,51 3,74 16,23 0,70 0,66 1,36 0,06 0,04 0,10 2,37 0,47 0,28 0,75 5,61 3,28 2,76 11,66 30 27 26 28
PI 2,55 1,33 0,85 4,73 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,01 0,16 0,07 0,04 0,10 2,38 1,26 0,81 4,45 6 5 4 6
CE 2,39 0,28 0,19 2,86 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,01 0,19 0,01 0,00 0,01 2,19 0,27 0,19 2,66 8 5 0 7
UFs RN 0,58 0,31 0,12 1,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,02 0,15 0,03 0,01 0,04 0,43 0,26 0,11 0,79 26 16 10 21
PB 0,89 0,15 0,05 1,09 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,17 0,02 0,01 0,03 0,72 0,13 0,03 0,88 19 15 35 19
PE 1,35 0,35 0,17 1,87 0,00 0,00 0,00 0,02 0,01 0,04 0,29 0,03 0,01 0,04 1,06 0,29 0,14 1,49 22 16 17 20
AL 0,36 0,08 0,08 0,53 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,02 0,19 0,04 0,02 0,06 0,17 0,03 0,05 0,25 53 59 43 52
SE 0,34 0,03 0,03 0,40 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,01 0,20 0,01 0,00 0,01 0,14 0,02 0,02 0,18 58 53 29 55
BA 5,74 2,83 2,20 10,77 0,00 0,00 0,00 0,19 0,07 0,26 1,56 0,45 0,21 0,67 4,18 2,19 1,91 8,28 27 23 13 23
MG 4,60 4,53 2,09 11,22 0,00 0,00 0,00 0,62 0,16 0,79 1,70 0,69 0,24 0,94 2,90 3,21 1,68 7,80 37 29 20 30
ES 0,46 0,30 0,11 0,87 0,00 0,00 0,00 0,07 0,02 0,09 0,20 0,06 0,02 0,08 0,25 0,17 0,07 0,50 44 43 35 43
(Continnua)
23/08/2016 10:39:12
(Continuao)
Dispositivos de reduo da RL (milhes de hectares) Compensao RL necessria (milhes de
RL exigida Reduo percentual
(milhes de hectares) hectares)
(milhes de hectares) Rart13 Rart15 Rart67 (RLe-RLn)/RLe (%)
DefRL=ComRL RLn
P M G Total M G Total M G Total P M G Total P M G Total P M G Total
RJ 0,24 0,29 0,22 0,74 0,00 0,00 0,00 0,06 0,02 0,08 0,13 0,06 0,02 0,08 0,11 0,17 0,17 0,45 53 40 21 39
SP 1,06 1,93 1,48 4,47 0,00 0,00 0,00 0,47 0,29 0,76 0,72 0,69 0,45 1,14 0,34 0,76 0,74 1,85 68 60 50 59
PR 1,66 1,41 0,68 3,75 0,00 0,00 0,00 0,59 0,25 0,84 1,34 0,40 0,13 0,53 0,32 0,43 0,29 1,04 81 70 57 72
SC 0,80 0,63 0,32 1,76 0,00 0,00 0,00 0,07 0,03 0,10 0,30 0,08 0,04 0,12 0,50 0,49 0,25 1,24 38 23 23 30
RS 1,95 1,76 1,41 5,12 0,00 0,00 0,00 0,19 0,13 0,33 1,11 0,44 0,31 0,75 0,84 1,12 0,97 2,93 57 36 31 43
MS 0,27 1,34 5,16 6,77 0,00 0,00 0,00 0,05 0,15 0,20 0,11 0,28 0,66 0,94 0,16 1,01 4,35 5,52 41 25 16 18
MT 5,68 10,53 26,41 42,62 1,73 3,64 5,37 0,27 0,46 0,73 2,73 1,27 1,70 2,97 2,95 7,26 20,62 30,82 48 31 22 28
GO 1,07 3,09 2,50 6,66 0,00 0,00 0,00 0,23 0,13 0,36 0,48 0,82 0,50 1,32 0,59 2,04 1,87 4,50 45 34 25 32
DF 0,00 0,01 0,07 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,03 0,00 0,00 0,04 0,04 62 61 44 46
Brasil 57,20 57,30 104,20218,60 5,20 8,40 13,60 3,40 2,20 5,60 20,30 7,30 5,80 13,10 36,80 41,50 87,70 166,00 36 28 16 24

Obs.: P = pequeno, M = mdio, G = grande.
| 157
23/08/2016 10:39:12
APNDICE D
FIGURA D.1
Resumo dos resultados em nvel nacional
rea processada 826 milhes de hectares

Obs.: Mha = milhes de hectare.
Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtudes das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

CAPTULO 6
ADEQUAO AMBIENTAL E AGRCOLA: CUMPRIMENTO DA

LEIDE PROTEO DA VEGETAO NATIVA DENTRO DO
CONCEITO DE PAISAGENS MULTIFUNCIONAIS
Fabiano Turini Farah
Fernando Henrique Franco Lamonato
Andr Gustavo Nave
Sergius Gandolfi
Tiago Egydio Barreto
1 INTRODUO
A proteo de ecossistemas naturais em reservas pblicas uma estratgia
imprescindvel para a conservao da biodiversidade e o provimento de servios
ambientais para a sociedade. No entanto, essa premissa isoladamente desconsidera
que grande parte dos remanescentes naturais est fora das unidades de conservao
(UCs), situando-se em paisagens produtivas com importante biodiversidade
(Baudron e Giller, 2014). No caso da Mata Atlntica, por exemplo, apenas 14,4%
da vegetao remanescente encontra-se em reas protegidas (Ribeiro et al., 2009). Ao
mesmo tempo, a maior parte dos ecossistemas naturais presentes nas regies tropicais
do mundo est ameaada por fatores diversos: a perda de habitats, decorrente da
substituio de formaes naturais por atividade de produo; a fragmentao e o
tamanho reduzido dos remanescentes naturais (Turner, 1996); e as perturbaes
antrpicas recorrentes, advindas da matriz agrcola (Sodhi et al., 2010). Nas paisagens
agrcolas, principalmente nas de maior aptido agrcola, h enorme escassez de
reas naturais remanescentes. Essa escassez ainda maior quanto mais antiga
a histria de sua ocupao (Tambosi et al., 2014), o que refora a importncia
dos remanescentes de ecossistemas naturais presentes na matriz agrcola para a
conservao da biodiversidade restante, inclusive como fonte de informao para
a restaurao ecolgica das reas degradadas.
Nos ltimos cinquenta anos o suprimento de servios ambientais tem
diminudo em todo o mundo, sendo que 60% dos servios examinados pelo
Millennium Ecosystem Assessment (MEA) esto sendo degradados ou usados
de forma insustentvel, incluindo-se gua doce, servios de purificao do ar e
da gua, regulao do clima regional, e desastres naturais e pragas (MEA, 2005).

O mesmo foi confirmado na matriz de servios ecossistmicos do Brasil (Solar

etal., 2015). As reas naturais tm grande importncia no provimento de servios
ambientais fundamentais, como a proteo de nascentes, cursos dgua e solo,
com consequente garantia da quantidade e da melhoria da qualidade da gua para
consumo (Neary, Ice e Jackson, 2009; Honey-Ross et al., 2013). Outra atividade
importante a polinizao de culturas agrcolas, j que esses remanescentes so o
habitat de polinizadores naturais, que garantem a estabilidade da colheita de cerca
de 70% das espcies cultivadas (Ricketts et al., 2008). Os remanescentes naturais
contribuem tambm para o ciclo global de carbono (Pan et al., 2011; Martin,
Newton e Bullock, 2013), com importncia crescente para compensar as mudanas
climticas globais previstas (Lee e Jetz, 2008). E podem armazenar um conjunto
gentico importante que, se devidamente protegido, contribuem para a conservao
da biodiversidade (Chazdon et al., 2009), a preveno da extino em massa de
espcies (Wright e Muller-Landau, 2006), bem como para a restaurao ecolgica
de reas degradadas (Rodrigues et al., 2009; Krauss et al., 2013).
A recuperao da biodiversidade nas reas em processo de restaurao depende
da disponibilidade de plantas matrizes de sementes nos remanescentes de ecossistemas
naturais (Vellend, 2003). Estas, muitas vezes, esto sob a responsabilidade dos
proprietrios de terras. At mesmo a conservao da biodiversidade em grandes
reservas (por exemplo, parques estaduais e nacionais) est intimamente ligada
manuteno dos habitats naturais circundantes (Laurance, et al., 2012), de modo
que a conservao de remanescentes naturais em propriedades agrcolas pode
prevenir o declnio da biodiversidade local, incluindo as reas de referncia (Solar
et al., 2015). Paralelamente, uma reviso recente apontou que a restaurao de
reas degradadas capaz de: i) elevar a biodiversidade de organismos de todos os
tipos em cerca de 68%; ii) aumentar o suprimento de servios ecossistmicos em
cerca de 42%; e iii) estimular a regulao destes servios em uma mdia de 120%
(Barral et al., 2015).
Em vista dessa associao entre produo agrcola e degradao ambiental, de
um lado, versus a necessidade de conservao dos recursos naturais em paisagens
agrcolas, dos quais dependem no s a sustentao dos ecossistemas naturais,
mas igualmente as atividades humanas, do outro, preciso adotar estratgias que
promovam a multifuncionalidade da paisagem, integrando essas vrias funes
de forma harmnica, por meio de programas agroambientais (Galler, von Haaren
e Albert, 2015). A partir do zoneamento e do planejamento ambiental pode
ser elaborado um programa de adequao ambiental e agrcola (PAAA) de uma
propriedade em que, para cada situao identificada na paisagem local, so propostas
recomendaes para o uso mais eficiente da rea cultivada, de forma harmnica
com a conservao das reas remanescentes e a restaurao ecolgica das reas
degradadas (Rodrigues et al., 2011; Vidal et al., 2014). Asrecomendaes para a

Adequao Ambiental e Agrcola: cumprimento da lei de proteo da vegetao | 161
nativa dentro do conceito de paisagens multifuncionais
conservao da biodiversidade so possveis a partir do estudo do conjunto dos

remanescentes naturais na escala regional (Lindenmayer et al., 2008). Com isso
possvel estabelecer as melhores estratgias de conservao considerando-se os
remanescentes existentes, a qualidade de cada um de seus trechos, a permeabilidade
da matriz e os locais prioritrios e complementares para a restaurao ecolgica
(Gama et al., 2013). O mapa final de adequao ambiental apontar possibilidades
de interligao dos remanescentes naturais na paisagem, permitindo que haja a
permanncia da fauna (Galetti e Dirzo, 2013) e a manuteno de diversos fluxos
biolgicos por exemplo, polinizao e disperso de sementes que assegurem
a sustentao dos ecossistemas naturais e tambm dos antrpicos (Hawes et al.,
2008; Rother et al., 2013).
A legislao brasileira, por meio da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, que
dispe sobre a proteo da vegetao nativa, determina a conservao de reas visando
proteo ambiental (reas de preservao permanente APP) e ao provimento de
produtos por meio do manejo sustentvel (reserva legal RL). H um debate forte
no meio rural quanto interferncia negativa da Lei no 12.651/2012 na viabilidade
econmica da propriedade agrcola. Isso tem causado insegurana na aplicao
de recursos para a regularizao legal das propriedades rurais, tanto na escala do
proprietrio rural como na das polticas agrcolas brasileiras, podendo levar a uma nova
presso por mais um relaxamento no cumprimento da legislao. O fato que o novo
Cdigo Florestal, regido pela Lei no 12.651/2012, j foi significativamente flexibilizado
em comparao ao antigo cdigo, regulamentado pela Lei no 4.771/65/1965, ao
ignorar o princpio da precauo esperado ante as incertezas e o desconhecimento
das consequncias ambientais da ocupao de uma rea por uma agropecuria mais
extensiva (Bond et al., 2015).
Dessa forma, so previstas perdas de servios ecossistmicos, devido reduo na
proteo de reas riprias e possvel converso de terras em funo da reduo na RL
(Garrastaz et al., 2015). Resta saber se aps todas as modificaes sofridas, reduzindo
reas obrigatrias de proteo, a Lei no 12.651/2012 ainda gera dificuldades de
aplicao aos proprietrios rurais, por inviabilizar ou prejudicar significativamente a
produo agropecuria, estimulando resistncias ao seu cumprimento. H a questo
de saber se a dificuldade de sustentabilidade econmica das propriedades rurais
brasileiras advm da inadequao histrica da poltica agrcola, pela ausncia de
programas que promovam tcnicas produo agrcola brasileira, com destaque para
a pecuria (Strassburg et al., 2014) e a produo agrcola das pequenas propriedades
rurais. Somam-se a estes obstculos a ausncia de infraestrutura para escoamento
da produo e os problemas relacionados ao crdito, ao seguro de produo, aos
impostos elevados etc.

A maior parte da demanda global por alimentos nos ltimos cinquenta anos tem
sido contemplada pela intensificao da produtividade em cultivos, pecuria e sistemas
de aquicultura, mais que pela expanso da rea de produo (MEA, 2005). Apesar de a
demanda global por produtos agropecurios ter projees de aumento para as prximas
dcadas, esta poder ser compatibilizada sem que haja aumentos na extenso de terras
agricultveis, apenas elevando-se o aproveitamento das terras agrcolas j disponveis
(Foley et al., 2011; Strassburg et al., 2014). Portanto, devemos defender uma abordagem
de conciliao entre atividades produtivas e ambientais na propriedade rural, focando
no aumento de produtividade da atividade agrcola e liberando reas para a expanso
das atividades de produo, evitando-se assim novas converses de reas naturais em a
produo agropecuria (Strassburg et al., 2014; Latawiec et al., 2015).
A implantao de um forte PAAA das propriedades rurais brasileiras,
inclusive aproveitando-se da obrigao da adequao ambiental definida na Lei
no 12.651/2012, pode ser o mecanismo para viabilizar e concretizar esse caminho
de modo criativo. importante buscar a viabilidade econmica das propriedades
rurais, mas sempre com regularidade ambiental. E, quando necessrio, colaborar
com esta viabilidade por meio do pagamento de servios ambientais ou de outras
estratgias (Wunder, 2013), baseados no conhecimento cientfico disponvel e
no estudo de novas formas que deem produo um carter mais sustentvel do
ponto de vista ecolgico e social.
Nesse sentido, diante da necessidade de uma abordagem integrativa entre
produo e conservao ambiental, oportuno demonstrar a viabilidade dessa
estratgia. A partir do estudo de caso das regies de domnio da Amaznia e da
Mata Atlntica, a proposta desse captulo que a produo agrcola brasileira
deve se diferenciar no apenas pela questo econmica, mas por uma produo
tecnificada, com baixo impacto ambiental e praticada num ambiente de elevada
diversidade natural (Vidal et al., 2014). Nesse sentido, procuramos responder a
uma pergunta central: a regularizao desse passivo implicaria o comprometimento
da viabilizao econmica destas propriedades rurais?
Para atender ao objetivo deste estudo, primeiramente delimitamos sua
abrangncia ao Programa de Adequao Ambiental e Agrcola (PAAA) do Laboratrio
de Ecologia e Restaurao Florestal (Lerf ), da Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz/Universidade de So Paulo (Esalq/USP), e em seguida, fizemos um
resumo das disposies legais pertinentes. Depois, apresentamos em linhas gerais
o procedimento do diagnstico das reas ambientais e agrcolas avaliadas. Em
seguida, indicamos os resultados do cmputo das reas obrigatrias de conservao
e restaurao destes programas. Por fim, discutimos o grau de cumprimento da Lei
no 12.651/2012 no universo amostral e a viabilidade de sua aplicao.

2 MTODOS
2.1 rea de abrangncia do estudo

Nesta pesquisa, consideramos dois domnios vegetacionais, a Amaznia e a Mata
Atlntica, cada uma com caractersticas ecolgicas, histricas e socioeconmicas
muito distintas. Em cada um desses domnios, selecionamos algumas regies com
propriedades integrantes do PAAA do Lerf (Vidal et al., 2014).
Na Amaznia, tratamos das reas nos limites sul e leste do domnio, estados do
Mato Grosso e Par. Historicamente, estas correspondem s reas mais exploradas
no domnio. A vocao natural da regio para conservao ambiental e produo
florestal sustentvel foi largamente ignorada em favor da ocupao agropecuria,
particularmente dedicada ao gado bovino e soja (Domingues e Bermann, 2012).
Nesse domnio, a dificuldade de cumprimento da Lei no 12.651/2012 se daria pelos
extensos desmatamentos ocorridos nas ltimas dcadas, o que resultaria em srios
prejuzos para as metas de RL. Nos estados analisados, no entanto, aprovou-se o
zoneamento ecolgico-econmico (ZEE), instrumento da Poltica Nacional do
Meio Ambiente regulamentado pelo decreto no 4.297/2002 que props diretrizes
para a ocupao do territrio seguindo orientaes ambientais e econmicas
elaborou-se um programa no sentido de compatibilizar atividades econmicas e
ambiente natural. O ZEE nesses estados amenizou drasticamente a necessidade
de RL, na medida em que permitiu a reduo da rea de RL de 80% para 50%
do total da propriedade.
Na Mata Atlntica, concentramos o estudo em reas do interior do estado de So
Paulo e do sul da Bahia. Nas reas estudadas de So Paulo, a cobertura vegetal natural
cedeu lugar a diferentes ocupaes do terreno ao longo da histria, cana-de-acar, caf
e pastagens (Priore e Venncio, 2006), sendo hoje mais predominantemente dominada
pela cana. Na Bahia, o cultivo histrico de cana-de-acar e as atividades de pastagens
foram substitudos por silvicultura com espcies exticas (eucalipto). No domnio
da Mata Atlntica, o cumprimento da Lei no 12.651/2012 teve historicamente
como fora contrria a opo pelo aproveitamento da maior extenso possvel da
propriedade por monoculturas, em forte detrimento dos ecossistemas em reas de
conservao ambiental.
2.2 Resumo das disposies legais utilizadas no PAAA de propriedades

rurais do Lerf
O programa foi desenvolvido da necessidade de trabalhar a produo de alimentos
com a sustentabilidade econmica, social e ambiental. O PAAA produzido
por meio de convnios estabelecidos entre o Lerf e as empresas, as organizaes
governamentais ou no governamentais, tendo como objetivos: i) recuperar
reas degradadas; ii) indicar aes de restaurao; iii) desenvolver tecnologias

de restaurao de baixo custo; iv) tecnificar as reas produtivas dos imveis

rurais; v) elaborar a execuo da certificao da International Organization for
Standardization (ISO) 14.000, entre outros.1
Muitos pontos definidores das diretrizes da nova Legislao Ambiental
(leis nos 12.651/2012 e 12.727/2012, e Decreto no 7.830/2012) so baseados
no tamanho do imvel rural e na quantidade de mdulos fiscais (MFs). Estes
so definidos por municpio, conforme estabelecido pela Instruo Especial do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) no 20, de 28 de maio
de 1980. Portanto, necessrio averiguar o tamanho do MF de cada municpio
para que: i) as propriedades rurais envolvidas no PAAA sejam classificadas de
acordo com estes mdulos; ii) a faixa de restauro obrigatrio em cada APP seja
determinada; e iii) a porcentagem mnima de RL estabelecida na lei seja conhecida.
A seguir, sero descritas duas das principais situaes geradoras de APPs e as suas
respectivas faixas obrigatrias de recomposio (as outras no sero mencionadas aqui).
Em resumo, nas APPs geradas pelas nascentes e pelos olhos dgua perenes, a
largura da faixa de obrigatoriedade de recomposio tem um raio de 15 metros
no entorno imediato dos respectivos corpos dgua. Em cursos dgua naturais
perenes e intermitentes, a largura mnima obrigatria de recomposio varia de
acordo com a quantidade de MFs do imvel (tabela 1).
TABELA 1
Largura obrigatria da APP a ser recomposta de acordo com o nmero
de MFs do municpio
(Em metros)
Nmero de MFs da propriedade Largura obrigatria da APP a ser recomposta em cada margem do curso dgua
0<n1 5
1<n2 8
2<n4 15
4 < n 101
20
Nos demais casos Metade do curso dgua, observando-se o mnimo de 30 m e o mximo de 100 m.
Fonte: Lei n 12.651/2012.

o

Nota: 1 Aplica-se somente em cursos dgua de at 10 m de largura.
importante ressaltar que as faixas mnimas obrigatrias de recomposio s

sero restauradas caso existam reas rurais consolidadas em APP at 22 de julho de
2008, conforme a Lei no 12.651/2012, art. 61-A. Nas APPs com cobertura vegetal
nativa, as faixas de proteo so dispostas no art. 4o da mesma lei.
1. Para mais informaes, consultar a pgina do Lerf. Disponvel em: <http://www.lerf.eco.br/capa.asp?j=2>.

Entende-se por RL a rea localizada no interior de uma propriedade que

tem como funo assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos
naturais. Para imveis localizados em rea de floresta, na Amaznia Legal, a RL
corresponde a 80% do imvel rural, porm os estados do Mato Grosso e do Par,
que possuem ZEE, tiveram a RL reduzida, somente a nvel de recomposio,
para 50% (Lei no 12.651/2012, art. 12, 5). Nos outros domnios brasileiros
a porcentagem de RL de 20% da rea do imvel.
A quantidade de MFs de um imvel rural influencia tambm no clculo de
RL necessria. Para os imveis com rea de at 4 MFs que no apresentam rea
mnima de RL exigida na lei, no h obrigatoriedade de atingir a porcentagem
padro, podendo-se constituir a RL com a vegetao nativa existente na propriedade
em 22 de julho de 2008 (Lei no 12.651/2012, art. 67).
2.3 Diagnstico ambiental e agrcola das propriedades rurais

Para este estudo selecionamos 7.285 imveis, totalizando uma rea de 2.986.043,84 ha
nos dois domnios, Mata Atlntica e Floresta Amaznia. Entre os muitos projetos
de adequao ambiental realizados pelo Lerf, escolhemos aqueles com vigncia a
partir da Lei no 12.651/2012, possibilitando um estudo de caso com uma rea
ampla nos dois domnios.
Na Amaznia reunimos 6.615 imveis agrupados em trs projetos; dois no estado
do Par e um no Mato Grosso. Ao todo, so 2.836.039,13 ha. Na Mata Atlntica,
selecionamos 670 imveis agrupados em quatro programas, situados em trs diferentes
regies de So Paulo e uma na Bahia, totalizando 144.819,03 ha. A diferena na
quantidade de reas dos dois domnios ocorre principalmente porque na Amaznia
um dos projetos envolveu todas as propriedades de um grande municpio.
O processo de planejamento ambiental de cada propriedade teve como objetivo final
realizar: i) o diagnstico ambiental das propriedades rurais; ii) a elaborao de uma chave
de recomendaes para a conservao e a restaurao ecolgica das situaes ambientais
identificadas como irregulares em cada projeto de adequao ambiental realizados pelo
Lerf conjunto de propriedades de uma regio; e iii) a readequao de uso das situaes
agrcolas classificadas como de baixa aptido agrcola nas propriedades. Neste estudo,
resumimos o processo de investigao que subsidiou o plano de adequao agrcola e
ambiental das propriedades rurais, e que nos trouxe as dimenses espaciais e os subsdios
para a discusso da viabilidade da aplicao da Lei no 12.651/2012. Esta anlise seguiu
as seguintes etapas: i)fotointerpretao de imagens areas; ii) verificao das situaes
ambientais e agrcolas em campo; iii) correo dos mapas baseado nas checagens de
campo; e iv) construo de mapas usando Sistema de Informaes Geogrficas (SIG).
A partir da aquisio dos arquivos com os dados de cada propriedade, como
limite, uso e ocupao do solo e imagem de satlite ou fotografia area, realizaram-se

uma anlise prvia da paisagem e a sua fotointerpretao. Aps esta etapa, foram
confeccionados um mapa de campo apresentando o limite da propriedade, a
fotointerpretao e a imagem de satlite (figura 1). A checagem de campo consistiu
na visita a cada uma das propriedades (figura 2), quando todas as nascentes, os
cursos dgua, e as demais situaes ambientais e agrcolas foram georreferenciadas
com aparelho de GPS e fotografadas. O intuito era corroborar as decises tomadas
a partir do que se observou em campo (figura 1). Importantes situaes ambientais
geradoras de APPs foram registradas em campo, identificando-se, com o uso de
trado, solos hidromrficos, o que confirmou a presena de afloramento do lenol
fretico e de olhos dgua (figura 3).
FIGURA 1
Mapa de adequao ambiental de uma propriedade agrcola
1A Material de uma propriedade rural1 utilizado na 1B Trecho do imvel, com classes de uso do solo, APP, RL
fotointerpretao e na checagem de campo das e pontos de monitoramento peridico da restaurao
situaes ambientais e de uso do solo
Nascente pequena APP total Campo mido natural Campo mido atrpico
Curso d`gua natural RL Ponto de monitoramento da restaurao
Cana-de-acar
Reservatrio artificial decorrente de barramento de curso d`gua natural
Reflorestamento com espcies arbreas nativas com baixa diversidade e densidade adequada
Reflorestamento com espcies arbreas exticas sem ou com baixa regenerao natural
Reflorestamento com espcies arbreas exticas com regenerao natural
Floresta estacional semidecidual passvel de restaurao
Reflorestamento com espcies arbreas nativas com baixa diversidade e baixa densidade
rea abandonada sem ou com baixa regenerao natural

Infraestrutura, construes e estradas

Notas: 1 Delimitada pela linha branca.
2
Regenerao natural refere-se regenerao arbustivo-arbrea.

FIGURA 2
Exemplos de situaes encontradas no diagnstico ambiental e agrcola
2A Nascente degradada
2B Floresta em margem de curso dgua degradada, com necessidade de restaurao ecolgica
2C Reservatrio artificial decorrente do barramento de curso dgua natural, com necessidade

de recomposio da faixa de proteo ambiental

2D Olhos dgua (afloramento do lenol fretico)
FIGURA 3
Checagem de situaes ambientais em campo
3A Coleta de solo com trado e identificao de solo hidromrfico, tpico de rea de nascente
3B Olhos dgua em floresta paludcola, uma importante situao ambiental em APP

Cada projeto apresentou classes de situaes ambientais e agrcolas especficas.

Entre as diferentes regies, algumas situaes foram comuns e podem ser citadas:
afloramento rochoso ou solos pedregosos;
rea abandonada com ou sem elevada regenerao natural de espcies
arbustivo-arbreas;
bambuzal/taquaral;
campo mido antrpico por assoreamento (oriundo das reas agrcolas
marginais);
campo mido natural com solos hidromrficos olhos dgua;
cultura anual e bianual (feijo, milho, soja etc.);
florestas ou cerrados conservados ou passveis de restaurao;
linha de transmisso de energia;
pasto com ou sem elevada regenerao natural de espcies arbustivo-arbreas;
processos erosivos (voorocas);
reflorestamento com espcies arbreas exticas com ou sem elevada
regenerao natural de espcies arbustivo-arbreas no sub-bosque;
reservatrio artificial decorrente de barramento de curso dgua natural
(represas);
residncia e infraestrutura (estradas, construes etc.); e
subsolo exposto ou solo decapeado.
2.4 Anlise dos dados

Para cada bioma e regio estudados, reunimos os dados de reas e as porcentagens de
vegetao nativa, reas agrcolas, APP e RL, e os seus respectivos deficit e excedentes.
Pelos nmeros, tivemos a dimenso da extenso das reas com obrigatoriedade
legal de restaurao por domnio. Para demonstrar efetivamente a viabilidade
econmica da adequao ambiental e agrcola, particularmente no que se refere
necessidade de restaurao ecolgica, comparamos o lucro lquido da atividade
agropecuria principal de cada regio (Amorim e Terra, 2014; Bezerra et al., 2011;
IIS, 2015a; Virgens et al., 2015) considerando a rea agrcola total versus o custo
de restaurao ecolgica das APPs e das RLs com necessidade de restaurao. Este
custo variou muito de acordo com o mtodo adotado, a regio e inmeros fatores,
por isso consideramos o valor mdio de R$10 mil por hectare, sendo este o valor
total gasto ao longo de um perodo mximo de vinte anos.

3 RESULTADOS
A rea mdia das propriedades amostradas do domnio amaznico foi de 428,73ha,
com uma cobertura vegetal nativa total de 53,86% a 59,12%, dependendo da
propriedade ou do projeto de adequao ambiental (tabela 2). As reas de APPs
irregulares, com obrigatoriedade de recomposio da vegetao nativa, variaram
de 2,51% a 3,76% da rea total da propriedade ou do projeto (tabela 3). Estes
nmeros j consideraram o uso consolidado em APP, que variou de 0,00% a 5,97%
da rea da propriedade ou do projeto (tabela 3).
Nesse domnio, considerando-se uma RL obrigatria de 50% da rea
da propriedade para os estados com ZEE, caso desses projetos de adequao,
observamos um deficit de RL nas propriedades que variou de 0,00% a 4,05% da
rea total do projeto (tabela 4). Ao mesmo tempo, para vrias propriedades houve
um excedente de RL que chegou at 9,26% da rea da propriedade rural caso
de Juara (tabela 4). Considerando-se as 6.615 propriedades analisadas, em rea, a
sobra de RL no compensou o seu deficit.
Em relao ao domnio Mata Atlntica, a rea mdia registrada para as
propriedades amostradas foi de 216,15 ha, com uma cobertura vegetal nativa
remanescente de 8,43% a 17,86% da rea total, dependendo da propriedade ou
do projeto (tabela 2). As reas de APPs irregulares nestas propriedades rurais com
obrigatoriedade de recomposio da vegetao nativa variaram de 0,49% a 5,49%
da rea total da propriedade ou do projeto (tabela 3), j se considerando o uso
consolidado em APP, que variou de 0,00% a 3,13% (tabela 3).
Tomando-se uma RL obrigatria de 20% para esse domnio, os projetos
apresentaram um deficit de 1,66% (Paraguau Paulista) a 3,96% (Oeste Paulista)
da rea total das propriedades rurais (tabela 4). Paralelamente, dependendo da
regio, houve um excedente de RL de at 2,91% da rea total das propriedades.
Considerando-se as 670 propriedades analisadas, em rea, a sobra de RL no
compensou o deficit, assim como no domnio amaznico.
Vimos que quase todos os projetos de adequao ambiental avaliados possuam
reas agrcolas de baixa aptido agrcola, as quais podem ser usadas para suprir
parcialmente o deficit de RL. Dependendo do programa, estas corresponderam de
4% a 70% da rea com necessidade de restaurao (tabela 5).
O resultado positivo da diferena entre o lucro da atividade produtiva
(tabela 6) e o custo da restaurao ecolgica (tabela 7) mostrou a viabilidade
econmica da restaurao florestal em todos os projetos, possibilitando a adequao
Lei no 12.651/2012 (tabela 7).

TABELA 2
Nmero de imveis e rea amostrada, por domnio, vegetao predominante e projetos de adequao ambiental selecionados
rea Vegetao nativa total
Nmero de
Domnio Vegetao Regio Estado
imveis avaliados
(ha) (%) (ha) (%)
Juara Mato Grosso 4 40.358,77 100,00 23.858,49 59,12

FOD
Amaznia So Flix do Xingu 6.610 2.795.680,36 100,00 1.533.134,10 54,84
Par
FEV Redeno 1 5.185,67 100,00 2.793,09 53,86
FES Paraguau Paulista 57 33.096,69 100,00 5.221,32 15,78
FES/CER Oeste Paulista So Paulo 5 15.708,50 100,00 1324,07 8,43

Mata Atlntica
FES/FED/CER Batatais 348 38.052,29 100,00 5.077,95 13,34
FOD Teixeira de Freitas Bahia 260 57.961,56 100,00 10.352,31 17,86
Total 7.285 2.986.043,84 1.581.761,32
Elaborao de autores.
Nota: 1 Todo remanescente de vegetao nativa, incluindo-se APP e RL.
Obs.: 2 FOD Floresta Ombrfila Densa; FEV Floresta Estacional Sempre-verde; FES Floresta Estacional Semidecidual; CER Cerrado; FED Floresta Estacional Decidual.
Adequao Ambiental e Agrcola: cumprimento da lei de proteo da vegetao
| 171
23/08/2016 10:39:16
TABELA 3
172 |
Informaes relativas s APPs nos projetos de adequao ambiental, por domnio e regio
APP total APP a ser recomposta APP com vegetao nativa APP com uso consolidado
Domnio Regio
(ha) (%) (ha) (%) (ha) (%) (ha) (%)
Juara 3.742,49 9,27 1.017,11 2,52 2.725,37 6,75 0,00 0,00
Amaznia So Flix do Xingu 231.934,51 8,30 70.035,03 2,51 133.888,50 4,79 28.010,97 1,00
Redeno 1.450,29 27,97 194,84 3,76 945,72 18,24 309,73 5,97
Paraguau Paulista 3.223,92 9,74 441,42 1,33 1.852,56 5,60 929,94 2,81
Oeste Paulista 1.616,11 10,29 862,52 5,49 688,32 4,38 0,00 0,00
Mata Atlntica
Batatais 4.672,70 12,28 880,16 2,31 2.602,45 6,84 1.190,09 3,13
Teixeira de Freitas 5.885,59 10,15 283,45 0,49 4.114,74 7,1 1.487,40 2,57
Total 252.525,61 73.714,53 146.817,67 31.928,12

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TABELA 4
Informaes relativas s reas de RL nos projetos de adequao ambiental selecionados por domnio e regio
RL presente (vegetao nativa fora
RL necessria1 da APP + cmputo da APP2 + RL RL deficit4 RL excedente5
Domnio Regio a restaurar3)
(ha) (%) (ha) (%) (ha) (%) (ha) (%)
Juara 20.179,38 50 23.917,18 59,26 0,00 0,00 3737,22 9,26
Amaznia So Flix do Xingu 1.673.533,64 60 1.533.134,10 54,84 113.187,59 4,05 18.758,54 0,67
Redeno 2.592,84 50 2.793,09 53,86 0,00 0,00 200,25 3,86
Paraguau Paulista 6.618,60 20 6.069,58 18,34 549,03 1,66 0,00 0,00
Oeste Paulista 3141,70 20 2929,25 18,65 621,89 3,96 457,40 2,91

Mata Atlntica
Batatais 7.610,46 20 6.894,19 18,12 716,27 1,88 0,00 0,00
Teixeira de Freitas 11.592,31 20 9.321,83 16,08 2.270,50 3,92 0,00 0,00
Total 1.725.268,93 1.585.059,23 117.345,28 23.153,42

Notas: 1 Na Amaznia Legal, a RL 80% da rea do imvel, porm os estados do Par e do Mato Grosso possuem ZEE aprovado, por isso tm a RL reduzida para 50%, para fins de recomposio. No projeto
de So Flix do Xingu, temos as propriedades separadas em dois grupos; i) as dentro da APA (rea de Proteo Ambiental) e que necessitam de 80% de RL; e ii) as fora da APA e que precisam de
apenas 50% de RL, sendo que 60% destas corresponderam mdia ponderada da RL necessria, de acordo com a rea das propriedades.
2
O art.15 da Lei Federal no 12.651/2012 permite o cmputo da APP no clculo da porcentagem da RL.
3
A RL a restaurar equivale RL j averbada, com compromisso de restaurao.
4
Deficit de RL: propriedades que tiveram deficit.
5
Excedente de RL: propriedades que tiveram excedente.
Adequao Ambiental e Agrcola: cumprimento da lei de proteo da vegetao
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TABELA 5
reas agrcolas e reas de baixa aptido agrcola nos projetos de adequao ambiental,
por domnio e regio
rea agrcola de
rea agrcola1
baixa aptido agrcola
Domnio Regio
(ha) (%) (ha) (%)
Juara 15.456,30 38,30 384,20 0,95
Amaznia So Flix do Xingu 1.164.500,25 41,65 25.563,20 0,91
Redeno 1.888,03 36,41 13,48 0,26
Paraguau Paulista 26.093,47 78,84 0,40 0,00
Oeste Paulista 12.781,51 81,37 1.354,79 8,62

Mata Atlntica
Batatais 29.791,24 78,29 65,05 0,17
Teixeira de Freitas 44.911,80 77,49 1.395,09 2,41
Total 1.295.422,60 28.776,21
Nota: 1Inclui infraestrutura e cursos dgua.
TABELA 6
Lucro da principal atividade agrcola em cada projeto
VPL da atividade Lucro anual da Lucro da atividade
Atividade
rea produtiva produtiva sem atividade produtiva sem
Domnio Regio produtiva
(ha) restaurao produtiva sem restaurao em
principal
(R$/ha)1 restaurao (R$) vinte anos (R$)
Juara Bovino2 15.456,30 1.013,00 15.657.227,85 313.144.556,96
So Flix do
Bovino 1.164.500,25 1.013,00 1.179.638.756,39 23.592.775.127,81
Amaznia Xingu
Tectona
Redeno grandis 1.888,03 1.452,09 2.741.589,48 54.831.789,65
(Teca)3
Paraguau
Cana4 26.093,47 4.842,02 126.345.026,80 2.526.900.535,99
Paulista
Oeste
Cana 12.781,51 4.842,02 61.888.289,29 1.237.765.785,74
Mata Paulista
Atlntica
Batatais Cana 29.791,24 4.842,02 144.249.691,74 2.884.993.834,75
Teixeira de
Eucalipto5 44.911,80 1.279,01 57.442.641,32 1.148.852.826,36
Freitas
Total 1.295.422,60 1.587.963.222,86 31.759.264.457,26

Notas: 1 Valor presente lquido (VPL) da atividade agrcola principal sem restaurao ecolgica.
2
VPL gado bovino considerando-se rea mnima de 500 ha, com acesso crdito agrcola, intensificao em 20% dos
pastos e taxa de juros de 5% a.a. (IIS, 2015a).
3
VPL da Teca considerando-se taxa de juros de 10% a.a. (Bezerra et al., 2011).
4
VPL da cana-de-acar considerando-se taxa de juros de 7% ao ano (a.a.) (Amorim e Terra, 2014).
5
VPL do eucalipto considerando-se taxa de juros de 6% a.a. (Virgens et al., 2015).

TABELA 7
Custo total da restaurao ecolgica e diferena entre o lucro da atividade agropecuria
e o custo da restaurao ecolgica, por projeto
Diferena entre lucro
rea total a ser Custo total da da atividade produtiva
Domnio Regio restaurada em APP e restaurao ecolgica e custo da restaurao
RL (ha) em vinte anos (R$)1 ecolgica em vinte
anos (R$)
Juara 1.017,11 10.171.110,00 302.973.446,96
Amaznia So Flix do Xingu 201.981,16 2.019.811.645,00 21.572.963.482,81
Redeno 194,84 1.948.400,00 52.883.389,65
Paraguau Paulista 990,45 9.904.500,00 2.516.996.035,99
Oeste Paulista 1.941,81 19.418.100,00 1.218.347.685,74

Mata Atlntica
Batatais 1.596,43 15.964.272,60 2.869.029.562,15
Teixeira de Freitas 2.553,95 25.539.500,00 1.123.313.326,36
Total 210.275,75 2.102.757.527,60 29.656.506.929,66

Nota: 1 Os valores de custo total foram obtidos por meio da multiplicao da rea total pelo valor de R$10 mil, que corresponde
ao custo estimado para restaurar um hectare de APP ou RL degradados.
4 DISCUSSO
Os dados deste levantamento so bastante representativos da realidade ambiental das
propriedades agrcolas dos domnios estudados, abrangendo as situaes de paisagem
mais comuns na fronteira agrcola da Amaznia em dois estados, Par e Mato Grosso,
bem como em regies de ocupao agrcola historicamente importantes ao sul e ao
norte da Mata Atlntica, So Paulo e Bahia. Os diagnsticos destas propriedades
rurais indicam uma clara viabilidade do cumprimento da Lei no 12.651/2012, pois as
porcentagens de reas irregulares nas propriedades rurais, que devero ser restauradas
ou compensadas, so muito pequenas em relao s reas totais, tanto para as APPs
como para a RL. No mesmo sentido, so relativamente baixos os custos de restaurao
em vista do volume de rendimentos obtidos pelas atividades agropecurias.
Nas regies estudadas na Amaznia, os rios possuem maior largura e,
consequentemente, h mais reas com obrigatoriedade de restaurao. No entanto,
a necessidade de restaurao em APP de menos de 4% em relao rea total
das propriedades rurais. Ao mesmo tempo, dependendo da regio h um deficit
de rea em RL de 4% ou um excedente de at 9%, o que facilita em muito o
cumprimento da Lei no 12.651/2012.
Entre os mtodos de restaurao ecolgica mais praticados atualmente para a
recuperao das situaes de degradao que no apresentam nenhuma resilincia
(de paisagem e local), esto o plantio total de sementes ou mudas. A resilincia

de paisagem seria conferida pela proximidade de remanescentes bem conservados

e grau conectividade; e a resilincia local seria dada pela integridade do banco
de sementes, pelas boas condies fsico-qumicas do solo etc. Nos casos em que
a situao degradada ainda apresenta resilincia, os mtodos so a conduo da
regenerao natural, o adensamento da regenerao natural por meio de plantio e
semeadura, e o enriquecimento da rea (Rodrigues et al. 2011; Brancalion, Gandolfi
e Rodrigues, 2015). Na Amaznia, onde a ocupao recente se comparada da
Mata Atlntica, e onde existem muitos remanescentes de ecossistemas naturais, as
propriedades rurais ainda apresentam grande resilincia, e boa parte da regularizao
ambiental ser possibilitada pela conduo da regenerao natural, que um
mtodo de recuperao de menor custo se comparado ao plantio total de mudas.
Nas regies da Mata Atlntica, o histrico de uso e ocupao do solo persiste
h sculos e de modo intensivo em muitas regies, com destaque para as reas
de elevada aptido agrcola. O resultado so paisagens muito degradadas e com
poucos ecossistemas naturais remanescentes, eles tambm degradados. Nas situaes
de maior aptido agrcola, o uso agrcola minou o potencial de resilincia, e
a recuperao das reas degradadas demandou mtodos de restaurao mais
intensivos como o plantio de sementes ou mudas em rea total. Estes mtodos
possuem invariavelmente maior custo de implantao e manuteno, e maior risco
de insucesso. No domnio da Mata Atlntica, as reas degradadas em paisagens
de menor aptido agrcola, como as de elevada declividade ou de solo com algum
impedimento agrcola, inviabilizam a tecnificao da atividade de produo. Elas
ainda podem apresentar resilincia, local e de paisagem, o que permite a adoo de
mtodos de menor custo de restaurao, como a conduo da regenerao natural
associada com adensamento e enriquecimento (Rodrigues et al., 2011; Brancalion,
Gandolfi e Rodrigues, 2015).
Na Mata Atlntica, a cadeia da restaurao ecolgica est bem estabelecida por
uma demanda mais antiga de recuperao de reas degradadas (Silva et al., 2015).
A partir da experimentao, h uma tendncia consistente de reduo nos custos
de aes mais intensivas de restaurao (Brancalion, Gandolfi e Rodrigues, 2015).
As propriedades amostradas tm reas agrcolas de elevada e baixa aptido
que no poderiam ter sido desmatadas, mas como a abertura da fronteira agrcola
sempre foi praticada sem planejamento ambiental, abriram-se reas que deveriam ser
mantidas com vegetao natural, para proteger os recursos naturais, como as florestas
sobre nascentes e as matas ciliares. Da mesma forma, tambm sem planejamento
agrcola, foram abertas reas de baixa aptido, que raramente permitiro produo
com elevada produtividade e rentabilidade, reduzindo a produtividade mdia geral
da propriedade e aumentando os seus custos. Este o caso da pecuria brasileira,

que tem mdia nacional de baixssimo rendimento produtivo, apesar de ocupar

trs quartos das terras agrcolas brasileiras (Strassburg et al., 2014).
Na Mata Atlntica, h cerca de 30 milhes de hectares de pastagens
subocupadas de baixa produtividade (Latawiec et al., 2015). Ao mesmo tempo,
a ocupao destas reas agrcolas de baixa aptido geralmente produz impactos
ambientais significativos, por estas geralmente apresentarem elevada declividade,
solo raso e at mesmo afloramento rochoso, estando, portanto, mais sujeitas aos
processos erosivos, entre outras peculiaridades (figura 4).
FIGURA 4
reas de baixa aptido agrcola que podem ser usadas para complemento da RL a
partir de mtodos de restaurao ecolgica
4A Regio degradada da Mata Atlntica na Bahia
4B rea com solo ocupado por grandes pedras em uma fazenda de Itu, So Paulo

4C rea declivosa de baixa aptido e alto custo de manuteno do pasto (segundo plano), e
pastagem produtiva (primeiro plano) em uma fazenda de Juara, Mato Grosso
No entanto, essas reas agrcolas de baixa aptido e com culturas de baixa

produtividade poderiam ser restauradas com espcies nativas de aproveitamento
econmico, dando retorno s vezes cinco vezes maior que as pastagens tpicas destas
condies. Estas espcies nativas ainda serviriam para regularizar a RL da prpria
propriedade de que fazem parte ou de outra, uma vez que servem como compensao
RL. Assim, as reas agrcolas podem receber financeiramente por isso, por meio
de servido florestal ou cota de reserva ambiental (CRA), aumentando ainda mais
o seu rendimento se comparado atividade agrcola anterior (Brancalion et al.,
2012; Latawiec et al., 2015).
Um argumento comumente usado para a no regularizao ambiental das
propriedades rurais o custo elevado da restaurao, que gera uma resistncia do
produtor rural lei. Neste contexto, importante ressaltar novamente que a Lei no
12.651/2012 prev que: i) as APPs tm um prazo de vinte anos para recuperao;
ii) a RL pode ter explorao sustentvel dos recursos naturais; e iii) a recomposio
da vegetao pode ser feita com o uso de espcies nativas e exticas, visando
explorao econmica, o que facilita a viabilizao da RL. Alm disso, hoje j se tem
vrias metodologias de restaurao de baixo custo e elevada qualidade (Brancalion
et al., 2015; Nave et al., 2015).
Ressaltamos que a aplicao da Lei no 12.651/2012 no interfere na produo
das reas agrcolas de elevada aptido, que devem, numa poltica agrcola eficiente,
receber recursos e capacitao para a tecnificao de baixo impacto ambiental,
evitando a ocupao de territrios inadequados produo. Nesse sentido, frisamos

a necessidade de adotar integradamente os conceitos de adequao ambiental e

agrcola na propriedade rural brasileira.
Percebe-se que as propriedades agrcolas ambientalmente regularizadas ou em
processo de regularizao possuem um importante diferencial competitivo e at
um maior valor de mercado quando comparadas com propriedades que possuem
passivo ambiental, podendo obter certificaes ambientais e a conquista de mercados
diferenciados (Silva e Barreto, 2014; IIS, 2015a; 2015b). Se por um lado, a Lei
no 12.651/2012 flexibilizou e reduziu as exigncias ambientais, por outro, trouxe
elementos regulatrios importantes, como o cadastro ambiental rural (CAR) e a
obrigatoriedade de restaurar o passivo, os quais se no realizados podem acarretar
medidas que dificultaro o acesso dos proprietrios ao crdito agrcola, a venda da
propriedade e a comercializao de sua produo aos mercados mais competitivos.
Isto mostra a importncia que o cenrio ambiental apresenta atualmente dentro
do contexto do agronegcio.
Em um cenrio internacional onde crescente a cobrana de um mercado
consumidor de produtos agrcolas por uma melhor relao entre a produo e a
conservao ambiental, o cuidado com as reas naturais pode ser alcanado a partir
do planejamento agrcola e ambiental da unidade produtiva, e pela obteno de
certificao ambiental. Este mecanismo leva valorizao do produto comercializado
e incorporao de mais recursos para a manuteno das reas de conservao e
restaurao ecolgica, o que exclui quaisquer dificuldades adicionais no cumprimento
da legislao ambiental.
Ressaltamos a necessidade do cumprimento da Lei no 12.651/2012, por
aspectos ambientais e econmicos, e, por conseguinte, a necessidade de que sejam
viabilizados instrumentos e meios que auxiliem o produtor rural no cumprimento de
suas exigncias. Acreditamos que a adequao ambiental e agrcola da propriedade
rural possa ser uma ferramenta importante de gesto tanto do imvel quanto de
uma regio, ao proporcionar a mensurao clara dos deficit ambientais e trazer
metodologias para san-los. Da mesma forma, apontamos para a importncia
de viabilizar, de forma integrada, polticas pblicas para facilitar a execuo dos
planos de restaurao ecolgica propostos e a tecnificao da rea agrcola. O
planejamento da unidade produtiva extremamente oportuno se feito a partir de
um conceito moderno de paisagem multifuncional, que fornea alimentos e vrios
outros produtos agropecurios, mas que tambm contribua com o provimento
deservios ambientais fundamentais (mapa 5) e com oportunides de novas atividades
e negciosa serem gerados na integrao entre produo e conservao ambiental.

MAPA 1
Abordagem multifuncional da propriedade agrcola a partir do PAAA
Limite do imvel Nascente perene Curso dgua
reas agrcolas produo de alimentos, fibras, biocombustveis, madeira etc.
APP preservao da biodiversidade regional; conservao dos recursos naturais (solo, gua etc.); e provimento
de servios ambientais (estabilidade do solo, produo de gua, controle natural de pragas e doenas agrcolas,
sequestro de carbono, manuteno do fluxo gnico de fauna e flora etc.).
RL conservao da biodiversidade; provimento de servios ambientais; manejo sustentvel de produtos

medicinais, cosmticos, frutos silvestres, mel, madeira, plantas ornamentais regionias, prticas de educao
ambiental e ecoturismo etc.
reas agrcolas de baixa aptido agrcola possibilidade de que sejam convertidas em RL caso haja deficit.
5 CONCLUSO
Os resultados mostraram que, a partir de um planejamento ambiental e agrcola das
propriedades rurais, possvel, de acordo com a Lei no 12.651/2012, quantificar os
passivos ambientais, tanto para as APPs quanto para RL. Estes passivos podem ser
regularizados no imvel, pois representam uma pequena porcentagem de sua rea
total e no comprometem economicamente a propriedade rural. Os resultados so
um bom indicativo da realidade da Amaznia e da Mata Atlntica, visto que seus
dados so relativos a regies de grande importncia agrcola nos dois domnios.
Necessitamos de polticas agrcolas e ambientais efetivas e integradas, que
auxiliem os proprietrios na viabilizao econmica da propriedade tecnificando
suas reas de produo e na regularizao ambiental permitindo uma produo
agrcola dentro da legalidade ambiental. Como as reas que sero obrigatoriamente
restauradas corresponderam a uma frao pequena das reas totais das propriedades,
nossa proposta neste captulo sugerir que a poltica agrcola brasileira diferenciasse
os produtos agrcolas no apenas pela questo econmica, mas tambm por uma
produo tecnificada de baixa impacto ambiental, praticada num ambiente de
elevada diversidade natural.

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CAPTULO 7
ELABORAO DA PROPOSTA DO PLANO NACIONAL DE

RECUPERAO DA VEGETAO NATIVA
Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza
Mateus Motter Dala Senta
Otvio Gadiani Ferrarini
Bernardo Baeta Neves Strassburg
Craig Hanson
Ludmila Pugliese de Siqueira
Jernimo Boelsums Barreto Sansevero
Miguel Antnio de Goes Calmon
Miguel Avila Moraes
Pedro Henrique Santin Brancalion
Christiane Holvorcem
1 INTRODUO
O governo brasileiro aprovou a Lei de Proteo da Vegetao Nativa (Lei no12.651)
em 25 de maio de 2012. As alteraes no Cdigo Florestal, como era conhecida
a lei anterior, reafirmaram a necessidade dos proprietrios de terra de conservar,
recuperar ou compensar alteraes na vegetao nativa situada em reas de
preservao permanente (APPs) e reserva legal (RL), em delimitao varivel de
acordo com a tipologia ambiental, o tamanho de corpos hdricos, bem como o
tamanho e a localizao geogrfica da propriedade. Diante disso, as propriedades
que no estiverem de acordo com a Lei no 12.651/2012 precisaro se adequar as
suas exigncias de recuperao de APP, e recuperao e/ou compensao de RL.
Em face da grande extenso e diversidade de ecossistemas e paisagens a serem
recompostas, e do esforo necessrio para tanto, necessria a criao de mecanismos
de planejamento e apoio para viabilizar essas aes.
Diante desse desafio, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com o apoio de
parceiros, elaborou uma proposta de Plano Nacional de Recuperao da Vegetao
Nativa (Planaveg) para estabelecer dilogos intersetoriais sobre o tema que resultem
numa estratgia nacional para fomentar a implementao das aes de recuperao
e compensao do deficit de vegetao nativa em propriedades privadas no Brasil.
O objetivo deste captulo apresentar as iniciativas contidas na proposta do
Planaveg e ampliar a divulgao e a apropriao dessa proposta pela sociedade,

com vistas consolidao de polticas abrangentes que contemplem mltiplos

interesses e demandas, assim como estabeleam diretrizes norteadoras. Essa proposta
preliminar resultado de um trabalho colaborativo, fruto da parceria do MMA com
o World Resources Institute (WRI), a Unio Internacional para Conservao da
Natureza (International Union for Conservation of Nature IUCN), a Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), o Instituto Internacional
para Sustentabilidade (IIS), a Agncia de Cooperao Tcnica Alem (Deutsche
Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit GIZ) e a Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP).
Em apoio a esse processo, foram realizadas oficinas de trabalho para promover
discusses e o compartilhamento de conhecimentos e melhores prticas de
recuperao de reas degradadas ou alteradas no Brasil. Participaram dessas oficinas
mais de 45 organizaes, totalizando setenta participantes entre representantes de
organizaes no governamentais (ONGs), do setor privado, de governos e de
instituies de pesquisa e extenso, que discutiram as oportunidades e os desafios
para a elaborao de uma estratgia nacional de recuperao da vegetao nativa.
O propsito desses debates foi identificar as barreiras existentes para a recuperao
da vegetao nativa em larga escala, bem como indicar fatores que permitiram o
xito de algumas iniciativas no Brasil e ao redor do mundo.
A partir das sugestes e recomendaes geradas nessas oficinas e daquelas
provenientes de reunies, discusses e resultados de pesquisas, foi elaborada a
verso preliminar do Planaveg, que est disponvel no site do MMA.1 A elaborao
do texto deste captulo foi baseada no referido documento, que ficou sob consulta
pblica no perodo de 28 de dezembro de 2014 at 9 de agosto de 2015.
O objetivo da proposta do Planaveg ampliar e fortalecer polticas pblicas,
incentivos financeiros, mercados, tecnologias de recuperao, boas prticas agropecurias
e outras medidas necessrias para a recuperao da vegetao nativa, principalmente em
reas de APP e RL, mas tambm em reas degradadas com baixa produtividade agrcola.
A proposta est estruturada em oito iniciativas estratgicas que tratam, respectivamente,
de: i) sensibilizao da sociedade a respeito dos benefcios da recuperao; ii) aumento da
quantidade e da qualidade de sementes e mudas nativas; iii) fomento a mercados relativos
a produtos e servios gerados de reas em processo de recuperao; iv) alinhamentoe
integrao de polticas pblicas; v) desenvolvimento de mecanismos financeiros deapoio
s iniciativas de recuperao; vi) expanso de assistncia tcnica e extenso rural;
vii) planejamento e monitoramento espacial; e viii) pesquisa, desenvolvimento e inovao.
De maneira objetiva, o Planaveg representa a oportunidade de fortalecer
uma agenda positiva que tem o potencial de proporcionar novas oportunidades de
1. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/biodiversidade/proposta-para-recuperacao-da-vegetacao-em-larga-escala>.

Elaborao da Proposta do Plano Nacional de Recuperao da Vegetao Nativa | 187
negcios em uma cadeia da restaurao ecolgica e reforar aes de conservao

e recuperao de ecossistemas terrestres no Brasil, sejam eles florestais, savnicos ou
campestres, de forma integrada com a produo agrcola. Desta forma, espera-se que
a implementao do Planaveg gerar uma srie de benefcios econmicos, sociais
e ambientais para os proprietrios rurais, a populao urbana, o terceiro setor e os
setores pblico e privado, com ganhos para toda a sociedade.
2 CONTEXTUALIZAO
O Brasil apresenta 62% do territrio nacional ou cerca de 530 milhes de hectares
cobertos por vegetao nativa e figura como um dos pases com maior cobertura
vegetal natural no mundo. Desse total de vegetao nativa, 40% se encontram em
reas de conservao de domnio pblico ou em terras indgenas, sendo a maioria
delas (91%) concentradas na Amaznia, e os 60% restantes em propriedades
privadas ou terras pblicas ainda sem designao (Brasil, 2013).
Dada a importncia da conservao e do uso sustentvel do seu inestimvel
patrimnio natural, o Brasil assumiu compromissos por meio da adeso a tratados
internacionais, como a Conveno da Diversidade Biolgica (CDB), que definiu um
conjunto de vinte metas voltadas reduo da perda de biodiversidade em mbito
mundial at 2020, denominadas Metas de Aichi. Em 2013, atendendo solicitao
da CDB, o Brasil estabeleceu as Metas Nacionais de Biodiversidade para 2020, por
meio da Resoluo Conabio no 6, de 3 de setembro de 2013, das quais as metas
11, 14 e 15 esto diretamente relacionadas recuperao de ecossistemas naturais.
O Brasil assumiu tambm o compromisso voluntrio durante a 11 Conferncia
das Partes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
(United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC),
realizada em 2015 em Paris, de reduzir at 2025 as emisses de gases de efeito
estufa em 37% abaixo dos nveis de 2005 e, at 2030, em 43%. Para isso, entre os
compromissos assumidos na pretendida contribuio nacionalmente determinada
(intended nationally determined contribution INDC) esto a restaurao e o
reflorestamento de 12 milhes de hectares de florestas at 2030, para mltiplos usos.
Alm disso, em 2011 foi estabelecido o Desafio de Bonn, um instrumento
para o cumprimento de vrios compromissos nacionais e internacionais visando
recuperao de 150 milhes de hectares de terras desmatadas e degradadas em
todo o mundo at 2020. No mbito desse desafio, vrios governos, empresas do
setor privado e grupos comunitrios ao redor do mundo j sinalizaram a inteno
de restaurar quase 60 milhes de hectares, ou seja, aproximadamente 39% da
meta total. A nica iniciativa no governamental com compromisso firmado no
Desafio de Bonn brasileira: o Pacto pela Restaurao da Mata Atlntica, que se
compromissou a restaurar 1 milho de hectares at a data definida pelo instrumento.

Todos esses compromissos demandam no somente a preservao e a conservao

de reas naturais existentes, mas tambm a recuperao de reas degradadas e, no
caso brasileiro, nfase para a recuperao de APPs e RLs.
Hoje, no Brasil, somando-se as reas de APP e RL que necessitam ser
recuperadas ou compensadas segundo a atual legislao, estima-se um passivo
de aproximadamente 21 milhes de hectares (Brasil, 2013; Soares-Filho, Rajo e
Macedo, 2014). Esse passivo concentra-se nas bordas ao sul da Amaznia, por quase
toda a extenso da Mata Atlntica e no Cerrado, onde a ocupao agrcola mais
expressiva e ocorreu de forma desordenada (figura 1). As regies biogeogrficas com
maior passivo ambiental so: Amaznia (8 milhes de hectares), Mata Atlntica
(6milhes de hectares) e Cerrado (5 milhes de hectares). Apenas o passivo de APP
atinge um montante de 4,8 milhes de hectares, distribudos principalmente no
Cerrado (cerca de 1,7 milho de hectares), na Mata Atlntica (cerca de 1,5 milho
de hectares) e na Amaznia (cerca de 1,0 milho de hectares), conforme grfico 1.
FIGURA 1
reas de cobertura de vegetao determinadas para o cumprimento da Lei de Proteo
da Vegetao Nativa
Balano do cdigo (%)

> 300
70 300
50 70
20 50
0 20
-20 0
-20 0
-50 -20
-70 -50
< -90
Fonte: Brasil (2013).

Obs.: 1. Os valores positivos de porcentagem indicam ativo ambiental e os negativos indicam passivos ambientais.
2. Foram utilizados os dados de microbacia de ordem at doze da Agncia Nacional de guas (ANA).
3. AC Acre; AL Alagoas; AM Amazonas; AP Amap; BA Bahia; CE Cear; ES Esprito Santo; GO Gois;
MA Maranho; MG Minas Gerais; MS Mato Grosso do Sul; MT Mato Grosso; PA Par; PB Paraba;
PE Pernambuco; PI Piau; PR Paran; RJ Rio de Janeiro; RN Rio Grande do Norte; RO Rondnia; RR Roraima;
RS Rio Grande do Sul; SC Santa Catarina; SE Sergipe; SP So Paulo; TO Tocantins.

GRFICO 1
Sntese dos nmeros de ativo ambiental, passivo de RL e deficit de APP,
por regio biogeogrfica
(Em milhes de hectares)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampas Pantanal
Ativo ambiental Passivo de RL Deficit de APP

Obs.: O ativo ambiental refere-se a reas de vegetao nativa ainda sem designao, no protegidas pela legislao ambiental
brasileira por meio de unidades de conservao, terras indgenas, APPs e RL, ou outros instrumentos similares.
Alm da necessidade de recuperao da vegetao, preciso evitar a converso

e a degradao de reas de ativo ambiental, ou seja, reas de vegetao nativa
que podem se transformar em futura converso legal para reas agrcolas. Isso
particularmente importante para as regies biogeogrficas do Cerrado e da Caatinga,
que possuem a maior parte dos 996 milhes de hectares2 de ativo ambiental
do pas, 402 milhes de hectares no Cerrado e 261,5 milhes de hectares na
Caatinga (Brasil, 2013). J o ativo ambiental encontrado na Amaznia, de cerca
de 201 milhes de hectares, deve ser visto com cautela, pois boa parte dele se
encontra em reas ainda sem designao, sobretudo no estado do Amazonas, e, por
conseguinte, so reas passivas de se tornarem pblicas. Por fim, o ativo ambiental
na Mata Atlntica de 40,3 milhes de hectares corresponde a apenas 3% de sua
extenso original, dado que demonstra a necessidade premente de recuperao dessa
regio biogeogrfica, a mais degradada do pas (Brasil, 2013; Ribeiro et al., 2009;
Rodrigues et al., 2009; Soares-Filho, Rajo e Macedo, 2014). As cotas de reserva
ambiental (CRAs), que esto previstas na Lei no 12.651/2012 e podem ser utilizadas
para a compensao de RL, tm alto potencial para se tornar um mecanismo de
conservao desse ativo ambiental remanescente, sobretudo em reas prioritrias
para a conservao e em reas com baixo custo de oportunidade da terra.
2. O sinal de refere-se faixa de incerteza das estimativas modeladas pelo estudo elaborado pela equipe do professor
Britaldo Silveira Soares-Filho, decorrente dos erros de superposio de bases com diferentes escalas cartogrficas
(Brasil, 2013).

Os dados cientficos disponveis e as projees de aplicao da lei indicam

que o pas pode resgatar passivos ambientais sem prejudicar a produo e
a oferta de alimentos, fibras e energia, mantendo a tendncia de aumento
continuado de produtividade das ltimas dcadas (Martinelli, Joly e Nobre,
2010; Brancalion et al., 2012; Sparovek et al., 2012; Strassburg et al., 2014a;
Latawiec et al., 2015). O Brasil possui cerca de 300 milhes de hectares
ocupados pela agropecuria. Desse total, 68 milhes de hectares so usados
pela agricultura e o restante por pastagens em diversos graus de ocupao e
de produtividade ou de degradao. Do passivo de APP de 4,81,8 milhes de
hectares, estima-se que somente 0,60,35 milho de hectares possa estar ocupado
por culturas, representando menos de 1% da agricultura nacional. Tambm dototal
de aproximadamente 230 milhes de hectares de pastagens, 60% poderiam ser
utilizados para agricultura, se no forem consideradas as restries climticas
(Brasil, 2013). Um tero disto est no Cerrado, a principal regio de expanso
da fronteira agrcola (Sparovek et al., 2011). Com a tecnificao da pecuria, muitas
reas podero ser substitudas por outras atividades de produo.
Portanto, o paradigma de que a recuperao de APP e RL um empecilho ao
desenvolvimento da agricultura no Brasil precisa ser quebrado, tendo em vista que h
espao para ambos e que a agricultura s tem a se beneficiar da proviso dos vrios
servios ecossistmicos promovidos pela conservao e recuperao da vegetao
nativa em larga escala. Isso se d com a eficincia e o acesso a mercados promovidos
pela adoo de boas prticas agrcolas na gesto dos solos e com a possibilidade de
diversificao de renda gerada por eventuais esquemas de pagamento por servios
ambientais (PSA) (Brasil, 2013; Strassburg et al., 2014a). No entanto, apesar da
evidncia de que a recuperao de APP e RL no prejudica de forma efetiva a
agropecuria nacional, tal demanda pode trazer restries produtivas, mesmo que
pequenas, em nvel individual, para o proprietrio rural, que pode ser obrigado a
abrir mo de reas antes utilizadas para cultivos. Dessa forma, reconhecendo essa
limitao, o Planaveg deve ir ao encontro das demandas do setor privado, a fim
de criar um ambiente tcnico e econmico mais favorvel para a implementao
da lei, um que v alm das aes de fiscalizao e penalizao.
Os conceitos tericos e as prticas relativas restaurao ecolgica avanaram
muito nos ltimos anos, e hoje em dia existem muitas abordagens e tcnicas
diferentes disponveis e bem adaptadas ao contexto nacional (Rodrigues, Brancalion
e Isernhagen, 2009; Brancalion, Gandolfi e Rodrigues, 2015). No entanto, ainda
existem grandes lacunas de conhecimento na rea, especialmente no que diz respeito
consolidao de uma base terica consistente para a restaurao ecolgica dos
demais biomas alm da Amaznia e da Mata Atlntica, ao desenvolvimento de
modelos com benefcios econmicos, reduo de custos e ao monitoramento.
No Brasil, a diversidade de fitofisionomias encontradas nos diferentes domnios

biogeogrficos exige estratgias distintas de recuperao da vegetao nativa que

demandam diagnsticos detalhados, considerando-se o histrico de alteraes, o
nvel de degradao do solo, o grau de resilincia e a paisagem circundante para
planejar e otimizar a restaurao da paisagem (Rodrigues et al., 2009).
3 BENEFCIOS DA RECUPERAO DA VEGETAO NATIVA

A recuperao de reas degradadas ou alteradas gera benefcios ambientais,
econmicos e sociais expressivos (Rey Benayas et al., 2009; Aronson et al., 2010;
Brancalion et al., 2012). Muitos benefcios considerados inicialmente como
ambientais, por exemplo, o restabelecimento de processos de ciclagem de nutrientes,
a conservao de recursos hdricos, a mitigao de emisses de gases de efeito estufa,
a regulao climtica local e a polinizao, tambm oferecem servios ecossistmicos
de grande importncia para a economia e a melhoria da qualidade de vida das pessoas
(MEA, 2005). Alm disso, a recuperao da vegetao nativa em larga escala tem
ainda um elevado potencial para contribuir com a economia brasileira por meio
da gerao de riqueza, da criao de postos de trabalho e do aumento da renda.
O desafio fazer com que esses benefcios coletivos, j amplamente reconhecidos
pela cincia e pela populao, possam tambm resultar em benefcios individuais
(produtor rural) e setoriais (diferentes atividades agropecurias), para que o fluxo de
bens, servios e recursos necessrios para a implementao de aes de recuperao
possa fomentar o envolvimento do setor privado nessas aes.
3.1 Benefcios econmicos

A cadeia produtiva da recuperao da vegetao nativa, que inclui a coleta de
sementes, a produo de mudas, o plantio, a manuteno e o monitoramento dos
projetos, representa um elemento diferencial na gerao de empregos, no aumento
da renda e na melhoria da qualidade de vida das pessoas (Mesquita et al., 2010).
Estima-se que, na Mata Atlntica, duzentos empregos diretos e indiretos so criados
para cada 1 mil hectares de reas em recuperao (Calmon et al., 2011). Desta
forma, considerando o passivo de milhes de hectares de APP e RL que precisam
ser recuperados no Brasil, a atividade de recuperao da vegetao nativa tem um
enorme potencial de gerar novos postos de trabalho.
Vale ressaltar o potencial econmico das reas recuperadas, pois os modelos
de recuperao da vegetao com fins econmicos podem gerar taxas de retorno
superiores a algumas atividades agropecurias (por exemplo, pecuria de baixa
produtividade) e a investimentos consolidados como a poupana (Brancalion
et al., 2012; Strassburg et al., 2014b). Considerando a explorao de produtos
madeireiros e no madeireiros, bem como o PSA, modelos tericos podem resultar
em taxas internas de retorno (TIRs) de at 15% (Brancalion et al., 2012; Strassburg

et al., 2014b). Portanto, com o uso desses modelos, a recuperao passa a ser uma
estratgia alternativa para a gerao de renda no meio rural.
Tais modelos podem se constituir numa alternativa vivel de uso do solo em
reas agrcolas marginais da propriedade rural diante de uma tendncia cada vez mais
evidente de migrao de pessoas do meio rural para as cidades, da consolidao de
atividades agropecurias em terrenos mecanizveis, com menor demanda de mo
de obra rural, e do abandono ou da subutilizao de reas mais declivosas e de solo
infrtil. A adoo de sistemas produtivos baseados em espcies nativas que, alm
de trazer benefcios coletivos de proteo de mananciais de gua e mitigao de
mudanas climticas, traz benefcios individuais pelo PSA, explorao de produtos
madeireiros e no madeireiros, e cultivos agrcolas intercalares pode ser uma
alternativa vivel para fomentar o cumprimento das metas nacionais de recuperao.
Adicionalmente, grande parte dos servios ecossistmicos tem o valor real
incorporado na economia, j que so utilizados como insumos essenciais para a
produo em diversos setores, como na agricultura, nas empresas de saneamento, na
indstria de bebidas e na gerao de energia. Uma meta-anlise global demonstrou
que a recuperao dos ecossistemas possui um grande impacto no aumento da
proviso de servios ambientais e da biodiversidade (Rey Benayas et al., 2009).
Segundo o estudo, a partir da anlise de 89 avaliaes de recuperao em
diferentes tipos de ecossistemas ao redor do mundo, foi possvel verificar que a
recuperao ecolgica aumentou a biodiversidade em 44% e a proviso de servios
ecossistmicos em 25%, em comparao aos ecossistemas degradados (foram
avaliados diferentes servios ecossistmicos de proviso, suporte e regulao;
no foram avaliados servios culturais). A tabela 1 indica que o investimento
necessrio para recuperar florestas tropicais inferior ao valor dos servios
ecossistmicos providos por elas. Desta maneira, a recuperao da vegetao nativa
pode contribuir para o aumento significativo na proviso desses servios, sobretudo
naqueles ecossistemas extremamente alterados.
Embora muitos dos benefcios providos pela recuperao de ecossistemas
naturais ainda sejam subestimados devido carncia de metodologias de avaliao e
valorao, os dados j disponveis apontam que o valor dos servios ecossistmicos
gerados pela recuperao de todos os ecossistemas avaliados superior ao investimento
necessrio para sua recuperao, com destaque para as florestas tropicais, ecossistema
dominante em territrio brasileiro. Ao mesmo tempo, vale destacar que a degradao
ambiental gera inmeros prejuzos ao pas e oferece riscos de vida s populaes
locais. Como exemplo, podemos destacar o desastre ocorrido na Regio Serrana
do estado do Rio de Janeiro, no ano de 2011, em decorrncia das enchentes e dos
deslizamentos de terra. Os prejuzos econmicos desse desastre foram superiores aos
custos de implantao de atividades de realocao de assentamentos, urbanizao

e/ou recuperao de reas degradadas ou alteradas (Schffer et al., 2011). Segundo

relatrio do MMA, 92% dos deslizamentos ocorreram em reas com algum tipo
de alterao no ecossistema (Schffer et al., 2011).
TABELA 1
Estimativas de custos e benefcios dos projetos de recuperao da vegetao,
por ecossistema
Benefcio anual Valor presente
Custo de
gerado pela lquido benefcios Taxa de retorno Benefcios/
Ecossistema recuperao
recuperao em quarenta anos (%) custos (%)
(US$/ha)
(US$/ha) (US$/ha)
Recife de coral 542.500 129.200 1.166.000 7 2,8
Mangue 2.880 4.290 86.900 40 26,4
Lago e rio 4.000 3.800 69.700 27 15,5
Pntano e rea alagada 33.000 14.200 171.300 12 5,4
Floresta tropical 3.450 7.000 148.700 50 37,3
Savana 990 1.571 32.180 42 28,4
Fonte: TEEB (2009).

Obs.: Os custos foram baseados na anlise de estudos de caso; os benefcios foram calculados utilizando-se a abordagem de
transferncia de benefcio; o horizonte de tempo calculado para os benefcios foi de quarenta anos; e a taxa dedesconto
igual a 1%.
3.2 Benefcios sociais

A cadeia produtiva da recuperao de reas degradadas ou alteradas tem um
grande potencial de gerao de trabalho e renda. Estima-se que 90% dos postos
de trabalho sero destinados a pessoas de baixa renda e qualificao profissional e,
em sua maioria, de reas rurais, principalmente em se tratando das demandas por
mudas e sementes de espcies nativas, implantao, manuteno e monitoramento
dos projetos de recuperao (Calmon et al., 2011). Dessa maneira, as iniciativas
de recuperao podem reduzir a pobreza e a desigualdade por meio da gerao de
empregos e do fortalecimento da economia rural. Cooperativas de restauradores de
florestas do sul da Bahia j demonstram o potencial de a recuperao da vegetao
nativa prover benefcios sociais a comunidades marginalizadas, gerando trabalho
e renda complementar s atividades econmicas j realizadas por esses grupos
(Mesquita et al., 2010).
O engajamento das comunidades rurais e tradicionais em iniciativas de
recuperao da vegetao fruto da identificao dos indivduos com os projetos
a serem implementados (Ball, Gouzerh e Brancalion, 2014). Considerando que o
processo de degradao dos ecossistemas ocorrido nos ltimos sculos foi causado,
em grande parte, por atividades antrpicas (Ellis et al., 2010), o envolvimento da
sociedade na recuperao dos ecossistemas degradados tem sido apontado como um

aspecto fundamental para o sucesso das iniciativas (Aronson et al., 2010; Wortley,
Hero e Howes, 2013; Muller, 2013).
3.3 Benefcios ambientais

A perda de habitat considerada a maior ameaa biodiversidade (SCDB,
2010). Especificamente no caso do Brasil, essa ameaa ainda maior na Mata
Atlntica em funo da maior perda da cobertura original, da alta fragmentao
e do tamanho reduzido dos remanescentes florestais (Ribeiro et al., 2009). Nesse
sentido, a recuperao do passivo de cobertura florestal pode ser considerada uma
das maiores contribuies para a conservao da biodiversidade, uma vez que
permitir o restabelecimento de processos ecolgicos e a conexo de fragmentos
de vegetao por meio de corredores ecolgicos, mitigando a extino futura de
espcies (Banks-Leite et al., 2014). Diversas iniciativas de recuperao no Brasil
tm demonstrado a capacidade dos projetos de contribuir para o aumento da
biodiversidade, tanto por meio da recuperao ativa, como plantios com espcies
nativas (Rodrigues et al., 2009; 2011), quanto da passiva, como regenerao natural
(Cheung, Liebsch e Marques, 2010; Rezende et al., 2015).
Alm disso, a recuperao da vegetao nativa em larga escala representa uma
grande oportunidade para a reduo das emisses e o sequestro de carbono em
reas degradadas ou alteradas. Uma pesquisa realizada por Montagnini e Piotto
(2011) no Brasil demonstrou que plantios de espcies nativas com 16 anos de idade
podem apresentar estoques de carbono superiores a 60 mg/ha. Outra importante
concluso deste estudo foi que plantios com maior nmero de espcies apresentam
maior estoque de carbono comparados a monoculturas. Outra pesquisa, realizada
em plantios de restaurao na Mata Atlntica do Sudeste, apontou estoques de
carbono de at 23 mg/ha na biomassa viva acima e abaixo do solo em apenas
seis anos (Ferez et al., 2015). Portanto, considerando o potencial de sequestro de
carbono dos plantios de espcies arbreas, iniciativas de recuperao em larga escala
podem representar ganhos considerveis no estoque de carbono nas diferentes
regies biogeogrficas do Brasil.
Provavelmente, os servios ecossistmicos gerados a partir da conservao e
da recuperao dos ecossistemas naturais que so mais estudados, reconhecidos e
valorados atualmente so aqueles relacionados gua. Um estudo realizado em 105
cidades consideradas entre o grupo das mais populosas do mundo revelou uma relao
clara entre as florestas e a qualidade da gua das bacias que as abastecem (Dudley e
Stolton, 2003; Stolton e Dudley, 2007). A cobertura de vegetao tambm possui
um papel fundamental na preveno de inundaes (Bradshaw et al., 2007). Desta
forma, o aumento das iniciativas de recuperao da vegetao nativa pode contribuir
para a proviso dos servios ecossistmicos relacionados gua e representar um
enorme benefcio a toda a sociedade brasileira, fato particularmente importante

diante dos eventos climticos extremos e da escassez de gua potvel que tem
ocorrido no pas.
4 ESTRATGIA PARA A RECUPERAO DA VEGETAO NATIVA

EM LARGA ESCALA
Seguindo o mtodo para o desenvolvimento de estratgias de restaurao florestal
por meio da avaliao de fatores-chave de sucesso, elaborado pela WRI e pela IUCN
como contribuio Parceria Global para a Restaurao da Paisagem Florestal
(Global Partnership for Forest and Landscape Restoration GPFLR), a proposta
do Planaveg visa equacionar as lacunas e os obstculos que o Brasil tem atualmente
em relao aos principais fatores de sucesso necessrios para a recuperao de
vegetao nativa em larga escala. Esses fatores podem ser agrupados em trs eixos:
motivar os fatores necessrios para inspirar e motivar os tomadores de
deciso, proprietrios de terra e/ou cidados a recuperar suas reas degradadas;
facilitar os fatores necessrios para criar condies (ecolgicas, de
mercado, polticas, sociais e/ou institucionais presentes) necessrias para
favorecer a recuperao de vegetao nativa; e
implementar os fatores necessrios para viabilizar a implementao da
recuperao no campo de maneira sustentada, como recursos, capacitao
tcnica, extenso rural e florestal, monitoramento, entre outras.
Dessa forma, so propostas no Planaveg oito iniciativas estratgicas
estruturantes, organizadas em torno desses trs grandes eixos de sucesso descritos.
4.1 Eixo motivar
4.1.1 Iniciativa estratgica: sensibilizao

Essa estratgia objetiva lanar uma campanha de comunicao e engajamento com
enfoque em agricultores, agronegociadores, cidados urbanos, lderes de opinio
e tomadores de deciso, a fim de contribuir para a construo de um melhor
entendimento sobre o que a recuperao da vegetao nativa, quais benefcios ela
traz e como receber assistncia e apoio para o cumprimento das exigncias da Lei
no 12.651/2012. Para isso, pretende desenvolver e implementar aes educativas e
de comunicao visando sensibilizao acerca da recuperao da vegetao nativa
entre trs pblicos-alvo: i) a populao rural, incluindo proprietrios de terras,
comunidades rurais, empresas do setor agrcola e entidades que prestam assistncia
tcnica e extenso rural; ii) a populao urbana, incluindo os cidados e os setores
produtivos de reas urbanas; e iii) os lderes e formadores de opinio, incluindo
representantes de associaes setoriais da agricultura, do setor privado, do governo

e de ONGs, que seriam porta-vozes sobre o que necessrio para a recuperao

da vegetao nativa e os benefcios relacionados a essa atividade.
As aes sero fundamentadas de maneira articulada s polticas de educao
ambiental e utilizaro vrias formas de mdia (televiso, rdio, internet, vdeos
on-line, plataformas de educao a distncia EAD, jornais e mdia impressa) para
comunicar sobre os pontos enumerados a seguir.
1) O que a Lei de Proteo da Vegetao Nativa (Lei n o 12.651/2012)
preconiza: esclarecer o que permitido e o que exigido pelos regulamentos
federais e estaduais com respeito recuperao da vegetao nativa em
RL e APP.
2) Quais so os benefcios da recuperao: explicar e dar exemplos dos
benefcios econmicos, sociais e ambientais gerados por meio da
recuperao da vegetao nativa.
3) Quem se beneficia: divulgar histrias e depoimentos de proprietrios de
terras, empresas, cidades e cidados que se beneficiaram com a recuperao
da vegetao nativa.
4) Como participar: articular como os proprietrios de terras, os agricultores
e os demais interessados podem receber assistncia tcnica e incentivos
econmicos, quando disponveis, para dar incio recuperao da
vegetao em suas terras.
4.2 Eixo facilitar
4.2.1 Iniciativa estratgica: sementes e mudas

Apesar da regenerao natural ser a estratgia mais barata e desejada para a
recuperao da vegetao nativa, ela apresenta algumas restries em certas reas
do Brasil em funo da falta de remanescentes naturais, do nvel de degradao e
da ausncia de banco de sementes no solo da rea a ser recuperada. Nesse caso, a
recuperao ir ocorrer predominantemente por meio do uso de mudas ou sementes,
seja no enriquecimento de fragmentos, seja em plantios totais, o que demanda uma
alta capacidade de produo por parte de grupos de coleta e viveiros. Entretanto, as
dificuldades na comercializao e na formalizao da produo de mudas e sementes,
bem como na distribuio heterognea pelo pas dessa capacidade produtiva, sendo
a regio Sudeste aquela que mais concentra a produo em termos de quantidade
e diversidade (Ipea, 2015), demonstram lacunas que devem ser preenchidas para
contribuir para a estruturao de uma cadeia de produo de sementes e mudas
em nvel nacional. Alm disso, a falta de incentivos que atendam s demandas
particulares do setor, o qual opera dentro do mesmo contexto tributrio e legal
que viveiros comerciais que produzem espcies exticas em larga escala, como o

eucalipto, dificulta a estruturao da cadeia produtiva de sementes e mudas de

espcies nativas em territrio nacional para dar suporte s aes de recuperao.
O sucesso da recuperao da vegetao nativa requer a disponibilidade e a
diversidade de sementes e mudas de espcies nativas em qualidade e quantidade
suficientes, no momento e no lugar adequados, e acessveis economicamente. Em
geral, essas sementes e mudas podem vir de duas fontes que so explicitadas a seguir.
1) Remanescentes de vegetao nativa: so importantes fontes de propgulos
de espcies vegetais nativas que podem contribuir para a colonizao
espontnea de reas degradadas prximas, ou mesmo serem transportadas
naturalmente por meio de agentes naturais como vento, gua e animais,
contribuindo assim para a recuperao de reas mais distantes. Neste
sentido, preciso garantir a conservao desses remanescentes florestais
com o intuito de assegurar fontes de propgulos e sementes, e matrizes
florestais para a coleta de sementes.
2) Viveiros e coletores de sementes: em paisagens alteradas onde existem
poucos remanescentes de vegetaes nativas, necessrio desenvolver
estratgias para viabilizar a reintroduo de espcies nativas nas reas que
se pretende restaurar. Nesse caso, imperativo estruturar uma cadeia de
produo para essa finalidade, o que significa identificar os remanescentes
mais prximos (fonte de propgulo), estimular a implantao de pomares
de sementes, organizar a coleta de sementes de espcies nativas e estabelecer
viveiros de produo de mudas para atender demanda de recuperao
da vegetao nativa.
Os objetivos dessa iniciativa estratgica so: promover a cadeia de produo da
recuperao da vegetao nativa por meio do aumento da capacidade de viveiros e
demais estruturas para a produo de espcies nativas; e racionalizar as polticas para
melhorar a quantidade e a qualidade de sementes e mudas de espcies nativas, assim
como a acessibilidade a elas. Desta forma, essa iniciativa estratgica tambm busca
estimular a demanda por sementes e mudas nativas. Um aumento na procura ir
deflagrar esforos para estimular os empreendedores da cadeia de valor, aumentando
a produo de mudas e sementes. Visa tambm ampliar o fomento produo
de sementes e mudas, e o financiamento e as doaes destinados implantao
de pomares de sementes e viveiros de espcies nativas, bem como rever e ajustar
arcabouos legais existentes para facilitar e estimular o crescimento da demanda e
da oferta de sementes e mudas nativas.

4.2.2 Iniciativa estratgica: mercados

Essa iniciativa estratgica visa fomentar mercados a partir dos quais os proprietrios
de terra possam gerar receitas por meio da comercializao de madeira, produtos no
madeireiros e PSAs (por exemplo, proteo de corpos hdricos, reas de recargas de
aquferos, carbono etc.).
Os bens e os servios de um ecossistema recuperado com maior probabilidade de
estarem aptos para os mercados incluem:
madeira para mveis e outros produtos de valor agregado como postes e
moures, celulose e biomassa para combustvel;
produtos no madeireiros produzidos por meio de sistemas agroflorestais
(por exemplo, palmito, mel, aa, borracha etc.), sistemas silvipastoris
e sementes;
servios ecossistmicos, como a melhoria da qualidade e da quantidade
de gua (principalmente gua potvel para populaes urbanas e rurais)
e o sequestro de carbono (Guedes e Seehusen, 2011); e
reas recuperadas que constituam excedentes em relao aos requisitos
de RL da Lei no 12.651/2012 e que sejam elegveis para CRA.
A receita gerada por esses bens e servios pode permitir aos proprietrios de
terras cobrir os custos da recuperao e ainda aumentar e diversificar sua renda,
assegurando assim que a recuperao beneficie a populao local. O PSA pode
gerar uma renda previsvel com um carter complementar muito importante, tendo
em vista as caractersticas variveis dos preos de produtos agrcolas (Brancalion
et al., 2012).
Os mercados tornam possvel que espcies pioneiras, exticas e nativas, e de
uso econmico ajudem a financiar os custos de recuperao da vegetao nativa.
Por exemplo, a colheita de algumas espcies de valor econmico nos primeiros anos
do processo de recuperao pode gerar receita no curto prazo, mantendo um fluxo
de caixa, ajudando os agricultores a cobrir seus custos de manuteno, e permitir
ainda o aumento das demais espcies nativas (sem fins comerciais) no plantio ao
longo do tempo (Brancalion et al., 2012).
A economia da recuperao de ecossistemas pode ainda melhorar o
agronegcio, criar postos de trabalho e meios de subsistncia para as populaes das
zonas rurais, particularmente em reas de grande pobreza, aumentar o suprimento
de madeira legal e produtos no madeireiros e gerar servios ambientais para
milhes de pessoas e empresas no meio rural e urbano. Alm disso, com taxas de
retorno positivo, superando em alguns casos o custo de oportunidade de outros

usos agrcolas da terra, esta tem o potencial de atrair investimentos privados que
podem complementar os investimentos pblicos na recuperao da vegetao nativa.
4.2.3 Iniciativa estratgica: instituies

Os objetivos dessa iniciativa estratgica so: definir os papis e as responsabilidades entre
os rgos de governo, as empresas e a sociedade civil; e alinhar e integrar as novas polticas
pblicas, assim como aquelas j existentes em prol da recuperao da vegetao nativa.
Para isso, pretende estabelecer procedimentos a fim de assegurar a devida cooperao entre
as instituies governamentais (em mbito federal, estadual e municipal), a sociedade
civil e o setor privado. Alm disso, o governo federal dever promover instrumentos
para garantir que a recuperao da vegetao nativa esteja incorporada e alinhada
com outras polticas ambientais, como REDD+ (reduo de emisses de gases de
efeito estufa provenientes de desmatamento e degradao florestal, considerando
o papel da conservao de estoques de carbono florestal, do manejo sustentvel
deflorestas e do aumento de estoques de carbono florestal), PSA, Plano Nacionalde
Adaptao Mudana do Clima, Plano Nacional de Florestas Plantadas, Poltica
Nacional de Educao Ambiental, entre outras.
A recuperao da vegetao nativa tem mais chances de sucesso quando papis,
funes e responsabilidades so claramente definidos, integrados e acordados entre
todas as partes interessadas. A ausncia de alinhamento pode ocasionar aplicao
parcial das aes previstas devido ausncia de atores designados para exercer papis
estratgicos, sobreposio de responsabilidades pelas instituies e duplicao
de esforos descoordenados, levando a resultados insuficientes.
Da mesma forma, a recuperao tem mais chances de obter xito quando h
alinhamento e integrao do conjunto de polticas pblicas que podem influenciar
a recuperao nos nveis federal, estadual e municipal, incluindo polticas de outros
setores como agricultura, infraestrutura e energia. Na ausncia de alinhamento e
integrao, as polticas promovidas por uma instituio governamental podem
invalidar ou conflitar com as polticas de outra instituio governamental,
prejudicando assim o progresso na recuperao e gerando insegurana jurdica.
Entre as atividades propostas para alcanar esse alinhamento e integrao
de polticas pblicas est o estabelecimento de padres mnimos, por regio
biogeogrfica, a serem exigidos no mbito dos projetos de recuperao ou
recomposio de rea degradada ou rea alterada (Pradas). Estes padres mnimos
devem oferecer orientaes claras sobre o que deve ser includo no projeto e facilitar
a disseminao dessas informaes entre os estados, a fim de promover a coerncia e
a eficcia na implementao dos projetos. Alm disso, prope-se o estabelecimento
de uma comisso nacional, formada por ministrios, estados e sociedade civil, que
ficar encarregada de supervisionar a implementao do Planaveg, esclarecendo as

funes e as responsabilidades das diversas instituies e assegurando a articulao

entre governos, sociedade civil e setor privado.
4.3 Eixo implementar
4.3.1 Iniciativa estratgica: mecanismos financeiros

Essa iniciativa estratgica visa desenvolver mecanismos financeiros inovadores para
incentivar a recuperao da vegetao nativa, incluindo emprstimos bancrios
preferenciais, doaes, compensaes ambientais, isenes fiscais especficas e
ttulos florestais. Tais mecanismos financeiros ajudam os proprietrios de terras
a pagar os custos relacionados recuperao da vegetao nativa, sobretudo
os custos de implementao iniciais, que so mais altos. Algumas formas de
incentivos financeiros, como a reduo dos impostos, tanto diminuem os custos
de implementao quanto possibilitam o aumento da receita lquida decorrente
da atividade de recuperao.
Em alguns casos, a vegetao nativa recuperada pode gerar retorno financeiro,
como a venda de produtos madeireiros e no madeireiros, que permite aos
proprietrios de terras pagarem os emprstimos. Em outros casos, quando as reas
recuperadas no geram retornos financeiros, as doaes podem ser um mecanismo
de financiamento mais adequado. E mesmo em outros casos, a combinao
de emprstimos, doaes e incentivos fiscais pode ser mais adequada e vivel.
Oinstrumento mais apropriado ir variar de acordo com o tipo de recuperao e
as circunstncias dos proprietrios de terras.
Esses mecanismos financeiros podem incluir os instrumentos listados a seguir.
1) Emprstimos: linhas de crdito administradas por bancos pblicos e
privados para os proprietrios de terras, empresas ou seus intermedirios,
com o objetivo de financiar atividades relacionadas recuperao da
vegetao nativa. Embora atualmente existam algumas linhas de crdito
disponveis, estas so pouco divulgadas, de difcil acesso para os pequenos
proprietrios de terras ou no so financeiramente atraentes por no
terem prazos de carncia e pagamento compatveis com o fluxo de caixa
associado aos produtos da vegetao nativa gerados pelas reas recuperadas.
2) Doaes: fundos no reembolsveis dedicados a ajudar no
financiamentodos custos da recuperao da vegetao nativa. Alguns
recursos de doao podem ser usados para abater os juros de linhas de
crdito, reduzindo as taxas e tornando os emprstimos mais atraentes
para proprietrios de terras.
3) Ttulos florestais: certificados financeiros negociveis que representam um
compromisso de pagamento futuro de um valor com juros predeterminado

pelo intervalo definido ao longo da vida do ttulo, bem como o valor

nominal total da obrigao no vencimento do prazo para quem detm o
ttulo. O ttulo florestal um ttulo em que a receita usada para pag-lo
vem do valor gerado por uma floresta.
4) Incentivos fiscais: isenes de imposto ou outras isenes que incidem
sobre os insumos, os produtos, as aplicaes financeiras (debntures de
infraestrutura), ou atividades associadas recuperao da vegetao nativa.
4.3.2 Iniciativa estratgica: extenso rural

Essa iniciativa estratgica busca expandir os servios de capacitao, assistncia
tcnica e extenso rural (pblicos e privados), com enfoque em recuperao da
vegetao nativa, voltados para proprietrios de terras, comunidades, cooperativas,
associaes de produtores rurais e ONGs. Esses servios so fundamentais para
oferecer treinamento em tcnicas de recuperao da vegetao nativa, com destaque
para mtodos de baixo custo, inclusive sobre coleta de sementes, produo e
plantio de mudas, manejo e tcnicas de regenerao natural, enriquecimento
de remanescentes de vegetao para conservao e uso sustentvel, entre outros.
Ainda, facilitam o engajamento dos proprietrios rurais e complementam outras
aes para sensibilizar os proprietrios de terras e as comunidades acerca dos
benefcios da recuperao da vegetao nativa. Adicionalmente, espera-se que
tais servios contribuam para fomentar no s as aes de recuperao, mas
tambm as de conservao da vegetao nativa, uma vez que o desconhecimento
generalizado sobre a legislao ambiental no meio rural contribuiu historicamente
para a gerao de passivos.
Entre as aes propostas para essa iniciativa estratgica esto:
apoiar a formao tcnica dos funcionrios do sistema de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Ater), da Empresa de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Emater) e de servios de extenso privados com vistas a
incluir a temtica da recuperao da vegetao nativa, complementando
e aprimorando os servios existentes;
criar e implementar um grande programa para formao de
multiplicadores, buscando estabelecer uma extensa rede de agentes que
possam mobilizar proprietrios particulares a promover a recuperao
da vegetao nativa;
intensificar o uso de tecnologias da informao e comunicao (TICs)
por exemplo, aplicativos para celular, vdeos on-line, rdio para ampliar
a transferncia de conhecimento , promover a capacitao e ampliar o
alcance dos servios de assistncia tcnica e extenso rural; e

estimular o desenvolvimento de um setor de servios voltado para

a implementao de projetos de recuperao da vegetao nativa,
incluindo regularizao ambiental e melhorias de produtividade
agrcola das propriedades.
4.3.3 Iniciativa estratgica: planejamento espacial e monitoramento

Essa iniciativa estratgica objetiva desenvolver e implementar um sistema nacional
on-line de planejamento espacial e monitoramento para subsidiar o processo de
tomada de deciso da recuperao da vegetao nativa, incorporando dados e
sistemas existentes. O sistema deve incluir: base de dados geocodificados sobre a
dinmica do uso do solo e a cobertura da vegetao; modelos de planejamento
espacial; um banco pblico de reas para recuperao (de maneira a facilitar a
aproximao entre os proprietrios rurais que possuem reas a serem recuperadas e
os empreendedores que buscam essas reas para cumprir compromissos ambientais
como reposio florestal e compensao ambiental); e outros dados relevantes para
a recuperao da vegetao nativa. Em particular, esse sistema deve ser elaborado
de forma articulada com o Sistema de Cadastro Ambiental Rural (Sicar), para
explorar o potencial da base de dados do cadastro.
O sistema proposto pretender, entre outros objetivos:
integrar informao espacial e bancos de dados relevantes, mas atualmente
dspares (tanto aqueles que j existem quanto os em desenvolvimento);
estabelecer uma linha de base espacialmente definida e quantificvel a
partir da qual a recuperao da vegetao nativa pode ser medida ao longo
do tempo, incluindo mapas de deficit de vegetao nativa;
priorizar reas para a recuperao da vegetao nativa, adotandouma
abordagem calcada na ecologia de paisagem e na conservao dos
processos ecolgicos;
localizar, quantificar e monitorar reas com alto potencial de regenerao
natural, bem como reas que necessitam de aes para a recuperao da
vegetao; e
monitorar o progresso da recuperao da vegetao nativa ao longo do tempo.
Outras funes ou capacidades que podero ser adicionadas posteriormente
ao sistema incluem:
conexo de reas prioritrias para a recuperao da vegetao nativa com
incentivos econmicos e outros incentivos para os proprietrios de terras;
identificao e gerenciamento de ganhos e perdas entre os objetivos
econmicos, sociais e ambientais;

auxlio aos proprietrios de terras na identificao da demanda e da oferta

de insumos (por exemplo, sementes, mudas, cercas) e produtos (por
exemplo, produtos no madeireiros) da recuperao da vegetao nativa;
identificao e comunicao em tempo real de casos de sucesso para
aumentar a sensibilizao, reforar o apoio pblico e acelerar a adoo
de prticas para a recuperao de vegetao nativa; e
possibilidade de revisar e ajustar estratgias de recuperao quando
necessrio, adotando uma abordagem baseada no manejo adaptativo.
4.3.4 Iniciativa estratgica: pesquisa e desenvolvimento

O objetivo dessa iniciativa estratgica aumentar a escala e o foco do investimento
em pesquisa e desenvolvimento e em inovao, para reduzir o custo, aumentar
a rentabilidade, melhorar a qualidade e aumentar a eficincia da recuperao
da vegetao nativa, considerando os fatores ambientais, sociais e econmicos.
Para atingir a escala de recuperao indicada pelos dados preliminares do Sicar,
abrangendo os mais variados ecossistemas brasileiros, fundamental que haja um
aumento da pesquisa e a gerao de conhecimento sobre recuperao de ecossistemas
degradados. Da mesma forma, a pesquisa sobre recuperao precisa ter um enfoque
maior em questes prioritrias, mais sinergia entre os profissionais e menos disperso
nos esforos, a fim de permitir avanos significativos do conhecimento. Para isso, a
iniciativa prev a criao de editais e bolsas de pesquisas destinados especificamente
para essa rea, o incentivo ao aumento da oferta da disciplina de recuperao
e restaurao ecolgica nos diferentes cursos de graduao e ps-graduao no
Brasil, bem como a gerao de documentos de sntese sobre o estado da arte para
a recuperao de diferentes ecossistemas.
Os temas prioritrios para pesquisa iro incluir, entre outros:
condies, polticas, incentivos e tcnicas que reduzam os custos
darecuperao;
modelos financeiros e econmicos viveis para a recuperao, inclusive
utilizando produtos madeireiros e no madeireiros da vegetao nativa;
recuperao em regies biogeogrficas ainda pouco estudadas (por
exemplo, Caatinga, Cerrado e Pampa);
tecnologias de produo de sementes e mudas das espcies nativas;
prticas de manejo e enriquecimento de remanescentes de vegetao com
fins de uso sustentvel e conservao;

ecologia de espcies nativas (por exemplo, diversidade gentica, curvas de

crescimento, grupos funcionais, formas de vida, diversidade de espcies,
reproduo, comportamento silvicultural) e aplicaes comerciais;
pesquisas que explicitem o papel das florestas em restaurao para os
servios ecossistmicos;
relaes entre a biodiversidade e os processos ecolgicos na restaurao;
proviso de servios ecossistmicos por reas em recuperao;
impactos sociais, econmicos e ambientais da recuperao da vegetao
nativa, quantificados no curto, mdio e longo prazo;
prticas agroflorestais efetivas, com benefcios econmicos, sociais e
ambientais; e
formao de redes de pesquisa e construo de banco de dados sobre a
A implementao das iniciativas estratgicas descritas na proposta do Planaveg
permitir cobrir as lacunas relacionadas aos principais fatores de sucesso, reduzir
os custos e viabilizar a recuperao da vegetao nativa em larga escala no Brasil.
Para isso, a verso preliminar do plano descreve com mais detalhes as atividades,
o cronograma e o oramento propostos para cada iniciativa estratgica. Esse
documento foi aberto consulta pblica no stio eletrnico do MMA para iniciar o
processo de dilogo com a sociedade brasileira e viabilizar a coleta de contribuies
das partes interessadas na recuperao da vegetao nativa, incluindo todas as esferas
do governo (federal, estadual e municipal), a sociedade civil (ONGs, entidades de
agricultores, grupos comunitrios, grupos de povos indgenas e outras organizaes
ou cidados interessados), a academia e o setor privado.
Nessa verso preliminar do documento, prope-se que o Planaveg seja um dos
instrumentos bsicos de uma poltica nacional de recuperao da vegetao nativa, a
ser criada por um decreto federal que ainda instituiria uma comisso nacional para
a recuperao da vegetao nativa, com representantes do governo e da sociedade
civil. Essa comisso seria responsvel pela implementao, monitoramento e
avaliao do plano, bem como por promover a articulao entre rgos e entidades
pblicos e privados envolvidos com o tema. Ressalta-se que algumas das atividades
do Planaveg j fazem parte da rotina de agncias governamentais ou empresas, e
por isso no so considerados custos adicionais execuo do plano. Os demais
recursos para financiamento da implementao do Planaveg, por sua vez, poderiam
vir de diversas fontes, incluindo: oramento do governo, instituies financeiras

nacionais, instituies multilaterais e fundos, acordos governamentais bilaterias e

concesses, setor privado e fundaes privadas.
A proposta do Planaveg no pode ser vista de forma isolada de outras polticas
pblicas j existentes, pois o plano , na verdade, complemento necessrio para
integrar diferentes polticas setoriais e transetoriais, como as de combate fome e
misria, mudanas climticas, agricultura sustentvel, recursos hdricos, energia,
entre outras. Dessa forma, a implementao do Planaveg representa uma grande
oportunidade para o estabelecimento de um crculo virtuoso de recuperao do
solo e da biodiversidade, aumento da produo agrcola, gerao e manuteno
de recursos hdricos, reduo e absoro de emisses de carbono, proviso de
servios ambientais, incluso social, com gerao de trabalho e renda, voltado a
uma economia inclusiva, robusta e sustentvel.
REFERNCIAS
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CAPTULO 8
PLANO ESTRATGICO DA CADEIA DA RESTAURAO

FLORESTAL: O CASO DO ESPRITO SANTO
Rubens de Miranda Benini
Marcos Franklin Sossai
Aurlio Padovezi
1 INTRODUO
As alteraes conferidas ao Cdigo Florestal Brasileiro por intermdio da
Lei no 12.651/2012 e da Lei no 12.727/2012 confirmaram a necessidade dos
proprietrios rurais em conservar ou recuperar a vegetao situada em reas
de preservao permanentes (APPs) e em reservas legais (RLs). Estima-se que
o Brasil tenha, no mnimo, 21 milhes de hectares a serem recuperados em APPs e
RLs (Soares-Filho et al., 2014), j se descontando as reas passveis de compensao
de RL, previstas na mesma lei.
Diante desse cenrio, os proprietrios que no estiverem de acordo com a
atual Lei Florestal precisaro de apoio para atender s exigncias de recuperao de
suas APPs e RLs. Segundo a nova lei, os estados devem desenvolver um conjunto
de polticas pblicas direcionadas restaurao florestal que estimulem e apoiem
estes proprietrios rurais para se adequarem a esta demanda.
Dados apresentados pelo Plano Nacional de Recuperao da Vegetao Nativa
(Planaveg), elaborado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), estimam um
custo de R$ 1,3 bilho a R$ 1,9 bilho para a recuperao de 390 mil hectares
(1,85% da demanda total estimada). Como qualquer atividade e investimento
definido como prioritrio pela sociedade, a recuperao da vegetao nativa
necessita de um bom planejamento, que, entre outras aes, identifique quais sero
os benefcios que este investimento poder gerar para a sociedade.
O estado do Esprito Santo possui uma rea total de 4,6 milhes de hectares,
da qual apenas 10,5% ainda so recobertos por florestas de origem nativa (Fundao
SOS Mata Atlntica e Inpe, 2015). Segundo estimativa da TNC (2014), o Esprito
Santo possui uma demanda de 427 mil hectares a serem recuperados, que, uma
vez restaurados, elevariam a cobertura da vegetao nativa do estado para cerca
de 20% do seu territrio. Contudo, de acordo com o plano de desenvolvimento

estadual para 2025 (Esprito Santo, 2006), a meta do estado era saltar de 11%
para 16%, o que correspondia a um aumento de 235 mil hectares at 2025. A
Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Seama), por meio do
Programa de Ampliao da Cobertura Florestal do Esprito Santo (Reflorestar),
com o intuito de averiguar a porcentagem de cobertura florestal real existente
no Esprito Santo, realizou mapeamento do uso do solo, com base em anlise
de aerofotografias de 2008. Verificou-se que naquele ano existia uma cobertura
florestal de 15%, demonstrando a necessidade de reviso das metas de aumento
da cobertura florestal.
Com base neste cenrio e nos dados preliminares que esto sendo levantados
por meio de um novo mapeamento de uso do solo, com aerofotografias de 2013,
que j apontam para uma taxa de cobertura florestal superior a 16% em 2015, a
meta foi revista. Atualmente, pretende-se recuperar 80 mil hectares, entre 2015 e
2018, o que elevaria a cobertura florestal do estado para cerca de 18% (Esprito
Santo, 2015).
No h dvidas sobre os benefcios que sero gerados pela recuperao dessas
reas. Alm de contribuir para a proteo do solo e estar diretamente relacionada
qualidade da gua e manuteno do ciclo hidrolgico (Lima e Zakia, 2000;
Benini e Mendiondo, 2015), a vegetao florestal auxilia na mitigao dos efeitos
das mudanas climticas. Alm disso, o uso de modelos e arranjos florestais
diversificados e sob condies ideais de manejo, como sistemas agroflorestais e
silvipastoris, pode conciliar tais benefcios gerao de renda aos produtores rurais.
De acordo com o Centro de Desenvolvimento do Agronegcio (Cedagro),
no Esprito Santo, o setor florestal, que considera principalmente a silvicultura de
eucalipto, movimenta cerca de R$ 5 bilhes por ano. O setor responsvel por
25% do produto interno bruto (PIB) do agronegcio estadual e 65% do valor
de exportao do negcio agrcola, gerando cerca de 80 mil empregos diretos e
indiretos (Cedagro, 2011). Alm dos produtos madeireiros, as florestas nativas
tambm podem oferecer produtos no madeireiros, como alimentos, leos essenciais,
energia e diversos tipos de fibra. O Projeto Corredores Ecolgicos (PCE) analisou as
cadeias produtivas de diversos produtos florestais no madeireiros, como o guaran,
a piaava, o cacau, a aroeira-pimenteira e a sapucaia, alm de atividades como a
meliponicultura e o turismo rural, e todas apresentaram retorno de investimento
econmico atrativo (Brasil, 2010).
O governo do Esprito Santo tem conhecimento desse desafio-oportunidade,
e em 2008 criou o Programa Estadual de Pagamento por Servios Ambientais,
atualmente executado pelo programa Reflorestar. Seu objetivo promover a
restaurao do ciclo hidrolgico por meio da conservao e da recuperao florestal,
com gerao de oportunidades e renda para o produtor rural, mediante a adoo

Plano Estratgico da Cadeia da Restaurao Florestal: o caso do Esprito Santo | 211
de prticas de uso amigvel dos solos, tendo como principal fonte de recursos os
royalties do petrleo e do gs natural.
Entretanto, o desafio exige o avano paralelo em diferentes linhas de ao,
incluindo a estruturao da cadeia produtiva florestal capixaba, de forma a permitir
a definio das aes necessrias e prioritrias para que isso ocorra.
Nesta perspectiva, um grupo de instituies lideradas pelo governo do Esprito
Santo, por intermdio do programa Reflorestar, em parceria com a The Nature
Conservancy (TNC) Brasil, conduziu a elaborao de um Plano Estratgico para
a Cadeia Produtiva da Restaurao Florestal no Esprito Santo (Perf ). O plano
compreendeu a realizao de um diagnstico da cadeia de restaurao florestal,
analisando gargalos e desafios, e apresentando propostas e recomendaes para
polticas pblicas, bem como prticas necessrias para o alcance das metas de
recuperao da cobertura florestal estipuladas pelo governo do estado.
Este captulo tem como objetivo apresentar um registro sucinto do caminho
percorrido para a elaborao desse plano e mostrar os principais resultados atingidos
durante a fase de diagnstico. Inicialmente, na seo 2, apresentamos as etapas
percorridas para elaborar o plano. Na seo 3, alm de serem apresentados os
resultados obtidos durante a fase de diagnstico da cadeia da restaurao (subsees
de 3.1 a 3.4), enfatizando a demanda por restaurao, mercado e mapa da cadeia,
analisam-se os dados coletados durante a fase de diagnstico, descrevendo os
gargalos e as oportunidades, a viso de futuro, o mapa estratgico da cadeia de
restaurao e as possibilidades de modelos de governana. Na seo 4, so feitas
as consideraes finais.
2 O PASSO A PASSO PARA A ELABORAO DO PERF

O Perf foi elaborado em cinco etapas, sendo necessria a realizao de duas oficinas
(agosto de 2014 e setembro de 2015) e dois encontros (setembro e novembro de
2014). As etapas so apresentadas a seguir.
1) Levantamento dos atores regionais da cadeia de restaurao florestal na
regio. Nesta primeira etapa, procurou-se identificar os atores regionais
(empresas, governos, instituies) que participam ou atuam de alguma
forma na cadeia da restaurao, e o elo especfico da cadeia com que
estes atores se relacionam. Os atores foram identificados por meio de
pesquisas feitas presencialmente e por contato telefnico com profissionais
e empresas indicados pela TNC e pelo governo do Esprito Santo.
2) Avaliao da demanda de restaurao na regio. O levantamento da
demanda de restaurao no estado foi feito por meio de anlises tcnicas,
que levaram em considerao a legislao florestal brasileira e as metas

de restaurao apresentadas pelo governo do estado. Estes nmeros

foram obtidos a partir da compilao de base de uso e cobertura do
solo (Lorena et al., 2013). A demanda de APPs foi definida a partir de
carta topogrfica em escala 1:50.000. Utilizou-se compilao de dados
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) para
a definio do perfil fundirio e da malha simulada. Foi considerado o
tamanho das propriedades rurais, medido em mdulos fiscais (MFs), e
sua adequao Lei Florestal vigente (Lei Federal no 12.651, de 25 de
maio de 2012), conforme o critrio da escadinha.
3) Identificao da rea de abrangncia do Perf, levantamento de informaes
secundrias e identificao dos gargalos e definio de viso de futuro.
Esta atividade foi marcada pela realizao da primeira oficina com os
principais atores regionais identificados na primeira etapa, e outros atores
sugeridos pelo consultor aps as primeiras entrevistas. Os gargalos e os
principais desafios para a cadeia da restaurao foram levantados com
esses atores, por meio de entrevistas especficas que apontaram para os
problemas associados aos elos da cadeia da restaurao. Os principais
objetivos desta fase foram:
a) apresentar a ideia e a importncia de se implantar um Perf;
b) definir os limites da regio no Esprito Santo, a regio de atuao foi definida
como toda a rea estadual, com foco prioritrio na bacia do rio Doce;
c) levantar, com os participantes, as fontes de informao secundrias
disponveis para a elaborao do Perf, tais como a situao de produo de
sementes e mudas de espcies nativas, projetos e iniciativas de referncia
relacionadas restaurao, e oportunidades financeiras e polticas pblicas
que possam contribuir com a cadeia produtiva da restaurao florestal;
d) identificar as principais caractersticas e deficincias (atributos) relacionadas
cadeia da restaurao florestal no Esprito Santo; e
e) definir uma viso de futuro.
4) Anlise dos dados, e elaborao de mapa estratgico, matriz lgica e
modelo de governana da cadeia da restaurao florestal no Esprito Santo.
Aps a terceira etapa, pde-se estimar a demanda de insumos e servios
necessrios para atender demanda de restaurao florestal, e tambm
fazer uma anlise crtica da capacidade atual existente no Esprito Santo.
Nesta quarta etapa, iniciaram-se as descries detalhadas dos gargalos, e
mapeou-se a cadeia da restaurao florestal. Como resultado, elaborou-se
o mapa estratgico e a matriz de planejamento para se atingir a viso de
futuro, os objetivos e as metas estabelecidas. Iniciaram-se as discusses

sobre o modelo de governana e a estrutura de gesto do Perf. Foi criado

um grupo de trabalho (GT) formado pelas instituies que poderiam
contribuir diretamente com recursos financeiros ou horas tcnicas de seus
profissionais, com o objetivo de aprofundar e dar formato final ao Perf.
5) Validao do Perf. Durante a segunda oficina com os principais atores,
foram apresentados os resultados e as anlises obtidas durante todo o
processo, especialmente com foco no mapa estratgico, na matriz de
planejamento e no modelo de governana (figura 1).
FIGURA 1
Resumo das etapas necessrias para elaborao do Perf
Quarta
etapa
Primeira
etapa Anlise dos
Terceira dados,
Identificao Segunda etapa mapa
etapa Quinta
dos atores estratgico,
reas de etapa
regionais. matriz lgica,
Avaliao da abrangncia, modelo de
demanda de dados Validao do
governana. Perf.
restaurao. secundrios e
viso de futuro.
Articulao entre Criao de

atores interessados Primeira oficina GT Segunda oficina
(governo, especfico
ONGs etc.)
Fonte: TNC (2014).

Obs.: ONGs organizaes no governamentais.
3 PRINCIPAIS RESULTADOS ATINGIDOS

Durante as trs primeiras etapas de formulao do Perf (figura 1), foram identificadas
68 instituies relacionadas restaurao florestal no Esprito Santo, incluindo
empresas de produo de mudas (45 viveiros), que executam restaurao florestal;
organizaes de apoio, como o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas (Sebrae) e agncias de governos; e organizaes da sociedade civil. Destas,
representantes de dezessete instituies (24 pessoas) participaram da primeira
oficina, descrita na terceira etapa.
O processo de elaborao do Perf identificou a existncia de mercados,
oportunidades e logstica de produo de insumos distintos nas diferentes regies
do estado, evidenciando a necessidade de abranger todo o territrio capixaba, sendo
priorizada a bacia do rio Doce.

3.1 A demanda por restaurao florestal no estado do Esprito Santo

Anlises realizadas pela TNC Brasil durante a segunda etapa de elaborao do Perf
(figura 1) estimam uma demanda por restaurao florestal de 427 mil hectares no
Esprito Santo, dos quais 342 mil hectares correspondem s APPs com uso irregular
(tabela 1), e o restante (85 mil hectares), s reas de RL no respeitadas, de acordo
com a nova Lei Florestal. Os nmeros podem estar superestimados, uma vez que
a anistia das APPs consolidadas para a agricultura no foi considerada; a malha
fundiria no apresenta localizao exata; e a estimativa de adequao ambiental
foi realizada com base nos dados de raster. O cmputo de remanescente se refere
aos dados de uso e cobertura da vegetao existente em 2010 com base no trabalho
de Lorena et al. (2013).
TABELA 1
Esprito Santo: demanda para a adequao ambiental de APPs (2010)
Tamanho da Propriedades APPs preservadas APPs degradadas
rea total (ha) Total de APPs (ha)
propriedade (MFs) (nmeros absolutos) (ha) (ha)
At 1 24.874 302.739 37.254 9.001 28.253
De 1 a 2 25.117 773.790 91.328 23.237 68.091
De 2 a 4 21.077 1.226.093 133.943 35.247 98.696

De 4 a 10 10.306 1.237.744 123.150 33.067 90.084
Acima de 10 2.308 1.067.133 87.136 29.992 57.144
Total 83.682 4.607.500 472.811 130.543 342.268
Fonte: TNC (2014).
A demanda apresentada na tabela 1 supera a meta do governo do Esprito

Santo, que, por meio da adeso voluntria dos proprietrios rurais ao programa
Reflorestar, prope restaurar 80 mil hectares at 2018 (Esprito Santo, 2015). Assim,
o governo estadual no tem a pretenso de sanar, em um primeiro momento, todas
as irregularidades encontradas nas propriedades rurais com relao ao que impe
a Lei Florestal vigente.
3.2 A oferta de mudas, o potencial de regenerao natural (PRN) e o custo

da restaurao florestal no estado do Esprito Santo
Dados obtidos durante a elaborao do planejamento estratgico do programa
Reflorestar realizado em 2011 indicaram que a infraestrutura de produo de
mudas instalada no estado do Esprito Santo gera 5,3 milhes de mudas por ano,
com uma capacidade ociosa de 6,3 milhes de mudas, totalizando uma capacidade
de produo de 11,6 milhes de mudas por ano (Sossai et al., 2012).
A partir de uma anlise inicial, concluiu-se que seriam necessrios
aproximadamente 854 milhes de mudas nativas para recuperar as APPs degradadas

e o deficit de RLs do Esprito Santo. A estrutura de viveiros existente hoje levaria

67 anos para produzir este quantitativo de mudas. Na anlise, considerou-se:
i) o prazo legal de vinte anos concedido pela legislao florestal; ii) a quantidade
necessria de mudas por hectare para a restaurao, utilizando-se tcnica de plantio
total (2 mil mudas por hectare, incluindo replantio); e iii) o total de reas para
restaurao identificadas pela TNC.
Contudo, de acordo com as metas de recuperao definidas no planejamento
estratgico do programa Reflorestar, que preveem aes para a recuperao de
at 10 mil hectares por ano, utilizando diferentes formas de interveno, tais
como conduo da regenerao natural, implantao de sistemas agroflorestais e
silvipastoris, e florestas para manejo, alm da tcnica de restaurao por meio de
plantio total de mudas, a capacidade de produo de mudas observada no Esprito
Santo seria suficiente para atender demanda de 7,5 milhes de mudas por ano
(em mdia 750 mudas por hectare).
Anlise semelhante foi feita para estimar os custos envolvidos na restaurao.
Assim, com base nos quantitativos de mudas por hectare, no total de rea a
ser recuperada levantada pela TNC, e considerando-se um custo mdio de
R$ 14.300,00/ha em reas onde havia necessidade de implantao da tcnica
deplantio total de mudas, com base em projetos implantados pela TNC e parceiros,
de 2009 a 2012 (tabela 2), estimou-se que seriam necessrios cerca de R$ 6,1 bilhes
para a restaurao. Entretanto, se for considerado o PRN dessas reas, a demanda
de mudas poderia baixar para 316 milhes, podendo reduzir o custo para menos
da metade com R$ 3,1 bilhes (tabela 2).
Cabe destacar que os custos para restaurao apresentados na tabela 2 so
baseados em projetos implantados por diversos atores e regies distintas, e que
muitas vezes no consideram os custos de projetos e os custos administrativos;
portanto, recomenda-se cautela quanto sua utilizao. A definio precisa de
custos de restaurao por hectare, em diferentes regies do Brasil, nos distintos
biomas, de acordo com diferentes tcnicas utilizadas, est em fase de elaborao e
deve ser apresentada em 2016, pela TNC, Ipea e colaboradores.
Em estudo recente, Cedagro (2014) avaliou o PRN de doze zonas do Esprito
Santo com semelhantes caractersticas pedolgicas, topogrficas, climticas e de
cobertura florestal de origem nativa. Verificou-se que 45% (190 mil hectares)
das APPs e das RLs com necessidade de recuperao possuem alto ou mdio-alto
PRN e, assim sendo, necessitam de um menor investimento para retornarem
condio de floresta.
TABELA 2
Esprito Santo, zonas selecionadas: custo das intervenes recomendadas,
conforme o PRN

Custo mdio por Demanda estimada Custo total

PRN Recomendao de interveno
interveno (R$/ha)1 (ha) (R$ milhes)
Isolamento dos fatores de degradao e
Baixo 14.300 110.399 1.578
plantio de mudas.
Isolamento dos fatores de degradao
e adoo de tcnicas de nucleao, em
Mdio 8.500 79.978 679
conjunto com o plantio de mudas, seguindo
modelos ecolgicos de baixo custo.
Isolamento dos fatores de degradao e
Mdio-alto 5.000 114.318 571
adoo de tcnicas de nucleao.
Isolamento das reas dos fatores
Alto 2.300 122.492 281
de degradao.
Total 427.187 3.111
Fonte: TNC (2014).

Nota: 1 Os custos mdios da interveno inicial e de mais dois anos de manuteno foram obtidos nos projetos gerenciados
pela TNC Brasil para a execuo de aes de restaurao de 3.160 ha nos estados de Minas Gerais e Esprito Santo
(perodo de 2009 a 2012).
3.3 A cadeia produtiva de restaurao florestal no estado do Esprito Santo

Cadeias produtivas nascem da construo espontnea ou induzida de um
sequenciamento de operaes interdependentes que tm como objetivo produzir,
modificar e distribuir um determinado produto. Para isso, importante que exista
o encontro entre oferta e demanda. Nesse sentido, o primeiro aspecto determinante
observado durante a elaborao do Perf que no existe uma cadeia produtiva de
restaurao florestal estruturada e consolidada.
Com os dados obtidos nas trs primeiras etapas do trabalho e na anlise dos
gargalos realizada na quarta etapa (figura 1), identificou-se que no Esprito Santo
ocorrem atividades, servios e insumos articulados temporariamente por meio de
projetos, pblicos ou privados, em diferentes escalas e prazos, voltados s aes de
restauraes pontuais e ampliao da cobertura florestal no estado.
A constatao de que as aes de projetos de restaurao, de modo geral, no
tm continuidade, e com a percepo de que os mecanismos de comando e controle
no so suficientes para gerar uma demanda real e constante por restaurao, h
pouco atrativo que justifique investimentos privados na oferta de insumos e servios
relacionados restaurao florestal.
Nesse trabalho, consideramos que o produto final gerado pela cadeia produtiva
de restaurao florestal so as prprias reas restauradas. O mapeamento da cadeia
produtiva da restaurao florestal exposto na figura 2 exemplifica este entendimento,
pois, embora o proprietrio rural se aproveite dos servios ambientais gerados,
no adquire e no consome as reas restauradas. Na realidade, o produtor rural
compra ou recebe as mudas e demais insumos para plantar, mas tambm necessita

do projeto tcnico e de mo de obra especializada para realizar as tarefas planejadas

no tempo definido.
FIGURA 2
Esprito Santo: mapa geral da cadeia produtiva da restaurao florestal
Identificao, seleo e Produo, manuteno e Preparar o solo, realizar plantio, Produto

marcao de matrizes comercializao de mudas manuteno do plantio
Beneficiamento, armazenamento
e venda RN
Fornecedores de Agricultor familiiar
sementes certificadas Pequenos (at 4 MFs)
Operadores
viveiros RP
Fornecedores de Mdio proprietrio
sementes no certificadas
Viveiros no registrados Grande proprietrio SA
Proprietrio de stios
Viveiros registrados no Mapa
SS
operacionais
Transporte de mudas Projetos tcnicos

Servios
MDO
Plantio de mudas
Pesquisa
Cedrago, Ufes
Servios de
apoio
Rioesba Apoio financeiro Programa Reflorestar

(Seama, Seag)
Extenso Incaper Instituto Terra,
Consrcio Guandu
Organismos de
regulao
Mapa Coordenao de Sementes e Mudas

Idaf, Iema
Fonte: TNC (2014).

Obs.: RN conduo da regenerao natural; RP plantio total de mudas; SA sistemas agroflorestais; SS sistemas
silvipastoris; Rioesba Rede de Sementes Florestais da Mata Atlntica; Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento; MDO mo de obra; Idaf Instituto de Desenvolvimento Agropecurio e Florestal Capixaba;
Incaper Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural; Ufes Universidade Federal do Esprito
Santo; Seag Secretaria de Estado da Agricultura; e Iema Instituto Estadual de Meio Ambiente.
Acerca da forma de restaurao utilizada, verificou-se que, de modo geral,

independentemente do tamanho da propriedade, os produtores rurais que tm
necessidade de restaurar suas reas procuram adotar a metodologia de conduo da
regenerao natural, em funo da escassez de mo de obra especializada. Porm,
nem sempre esta metodologia traz os resultados esperados, j que a tcnica deve
ser aplicada somente quando as reas apresentam alto grau de PRN.
Em alguns casos, independentemente da metodologia utilizada na restaurao,
os proprietrios rurais so ao mesmo tempo operadores da cadeia e consumidores
finais do produto (rea restaurada).
Constatou-se que pequenos produtores rurais, sobretudo os enquadrados
como agricultores familiares, tendem a optar pela possibilidade de aproveitamento
econmico das reas restauradas por meio de sistemas agroflorestais (SAFs). Esta

opo poder gerar efeitos estruturantes na cadeia de servios da restaurao florestal,

gerando bens tangveis nas reas restauradas, o que fortalecer a abordagem de
cadeia produtiva a jusante da restaurao florestal.
Mdios e grandes proprietrios, alm da perspectiva de regenerao natural,
na qual possvel reduzir custos, restauram suas reas por meio de plantio total de
mudas, quando esta tcnica se faz necessria, o que tambm pode vir a conectar as
reas restauradas em cadeias produtivas bastante diversas, j que h possibilidade
de escolha direcionada de algumas espcies de interesse econmico.
3.3.1 Micronvel da cadeia produtiva (operadores)

Produo de sementes e mudas
Os operadores deste nvel esto distribudos em dois setores considerados como elos
da cadeia produtiva da restaurao florestal, a produo de sementes e a produo
de mudas. Fazem parte do primeiro setor:
empresas fornecedoras de sementes registradas pelo Mapa;
viveiros certificados e registrados no Registro Nacional de Sementes e
Mudas (Renasem) que produzem sementes e tambm as compram de
empresas fornecedoras;
viveiros no certificados que produzem as prprias sementes; e
coletores individuais de sementes, no certificados.
Observou-se que viveiros mais tecnificados, produtores de mudas em escala,
integram verticalmente a produo de sementes: realizam desde a coleta de sementes
at a venda da muda, e, em alguns casos, atuam planejando e executando projetos
de restaurao florestal. Por sua vez, os coletores individuais de sementes no
certificados, sem critrios tcnicos para esta atividade, podem colocar em risco a
perspectiva de qualidade e diversidade esperada no contexto da restaurao florestal,
sobretudo em relao expectativa das organizaes que fazem parte do Pacto
pela Restaurao da Mata Atlntica (Rodrigues, Brancalion e Isernhagen, 2009).
Verificou-se que o fornecimento de sementes de espcies florestais nativas
para o Esprito Santo ocorre com uma elevada participao de sementes oriundas
de outros estados, o que pode ser um aspecto crtico para a produo de mudas
em solo capixaba.
Contudo, tambm se identificaram aes peculiares de coleta de sementes,
como a realizada por setenta famlias de duas comunidades indgenas, que residem
e trabalham na regio Norte do estado do Esprito Santo, alcanando produo
de 584 kg e 2.330 kg de sementes de 67 espcies nos anos de 2012 e 2014,

respectivamente.1 Estas sementes so compradas por empresa local que estimula

a sua coleta, gerando renda, e so plantadas dentro da terra indgena para formar
corredores ecolgicos.
No que tange produo de mudas, em 2011, no Esprito Santo foram
identificados 45 viveiros produzindo espcies nativas da Mata Atlntica (Sossai
et al., 2012). Em funo dos elementos que caracterizaram os viveiros, optou-se
por dividi-los em: i) viveiros registrados no Mapa; ii) viveiros no registrados no
Mapa; e iii) pequenos viveiros (rsticos).
Viveiros registrados pelo Mapa renem condies tcnicas e infraestruturais
para atender s demandas de mercado com qualidade, quantidade e diversidade,
embora a diversidade de mudas dependa da oferta de sementes e, por sua vez, a
oferta de sementes dependa da oferta de mo de obra qualificada para colet-las
conforme normas tcnicas. J os viveiros no registrados, embora apresentem
infraestrutura instalada e potencial capacidade tcnica e produtiva, no esto em
conformidade com a legislao.
Os pequenos viveiros, embora apresentem dificuldades em termos de
capacidade tcnica e infraestrutura, foram apontados por diversos atores durante
as entrevistas como os mais atrativos para os pequenos produtores rurais, devido
sua proximidade com as reas a serem restauradas, diminuindo custos de transportes.
Porm, muitas vezes, apresentam mudas com piores qualidades fitossanitrias.
Tambm foi verificado que viveiros de pequeno porte podem ter sido
criados diante da expectativa por aumento da demanda por restaurao, gerada
em funo da nova Lei Florestal, representando, portanto, uma oportunidade
para negcios florestais.
3.3.2 Mesonvel: servios operacionais e servios de apoio

Servios operacionais
Os servios operacionais so executados por terceiros, empresas e pessoas fsicas, e
possuem importncia fundamental para que os operadores (micronvel) tenham
um bom desempenho em suas funes. Na cadeia da restaurao florestal, foram
levantados trs servios operacionais: i) transporte; ii) elaborao de projetos
tcnicos; e iii) mo de obra de implantao e manuteno dos plantios.
A mo de obra para preparo das reas, plantio e manuteno o servio
operacional que apresenta mais elevada criticidade, devido sua baixa oferta. A
escassez de mo de obra afeta tanto a restaurao florestal como as atividades agrcolas.
1. Campos Filho, Eduardo Malta. Coordenador de restaurao florestal do Programa de Sustentabilidade Tupiniquim e
Guarani do Esprito Santo, agosto de 2015. (Informao verbal).

A perspectiva de ampliao da demanda por projetos tcnicos de restaurao

florestal, a partir da regulamentao do cadastro ambiental rural (CAR) e do
programa de regularizao ambiental (PRA), tem elevado os preos desses servios.
Isto parece representar um movimento de ajuste natural na relao entre oferta e
demanda. De acordo com tcnicos do Idaf, um projeto de inscrio no CAR pode
chegar a custar R$ 3 mil.
Ao analisar-se a recuperao feita de forma voluntria e com apoio do
Reflorestar, verificou-se que os projetos de restaurao so elaborados custa
doestado, sem nus ao produtor rural.
Servios de apoio
A cadeia da restaurao florestal possui uma demanda reprimida na prestao de
servios de apoio. Foram mapeadas poucas organizaes neste segmento, o que
pode ser caracterizado como uma oportunidade.
Contudo, pelo menos quatro instituies com forte atuao no Esprito Santo
foram identificadas com potencial para desempenhar um papel de integrao,
no restringindo a necessidade de serem prospectadas outras organizaes com
habilidade e competncia para fazer esta facilitao, alm de empresas privadas que
comeam a se organizar para atender demandas especficas do programa Reflorestar,
publicadas em editais licitatrios.
Some-se a isso o fato de que os recursos humanos do Incaper no cobrem
a elevada demanda por assistncia florestal no estado. necessrio identificar
organizaes que possam atuar potencializando servios de extenso com um foco
mais orientado para a assistncia tcnica em restaurao florestal. Este servio
tambm deve ser direcionado para potencializar a relao da restaurao florestal
com a perspectiva de gerar negcios.
Parte dessa deficincia vem sendo suprimida pelo programa Reflorestar a partir da
contratao de empresas de consultoria que fornecem equipes de profissionais qualificados
para atenderem o produtor rural a ser beneficiado. Este formato est permitindo atingir
sua meta de atuao para o quadrinio 2015-2018 (atender 4 mil propriedades rurais),
o que ir viabilizar a implantao de arranjos florestais em cerca de 20 mil hectares
nestes quatro anos.
3.3.3 Macronvel: regulao e normatizao

Parte do papel de regulao e normatizao da cadeia produtiva da restaurao
florestal no Esprito Santo integra o poder discricionrio do governo estadual, mais
precisamente da instituio que tem como uma de suas competncias a gesto dos
recursos florestais (o Idaf ).

A poltica florestal do Esprito Santo demanda esforos de reformulao, no

sentido de dar maior segurana jurdica para que a restaurao florestal de APPs e
RLs seja passvel de utilizao econmica.
Importantes passos foram dados nesse sentido. Pode-se citar a promulgao da
Instruo Normativa Idaf no 3, de 31 de julho de 2013,2 que disciplina o manejo
do palmito-juara. necessrio replicar medidas como esta, de forma a permitir
a explorao sustentvel de outros produtos da sociobiodiversidade, havendo
oportunidades jurdicas para isso.
Diversos so os temas associados cadeia da restaurao florestal, que
necessitam de uma normatizao especfica, que, se construda junto com atores
locais, pode contribuir com o fortalecimento de elos especficos desta cadeia. Cite-se
a regulamentao da atividade de coleta de sementes em unidades de conservao
e a explorao de produtos (madeireiros e no madeireiros) oriundos das reas
restauradas, incluindo APPs e RLs.
3.4 Mercado
Apesar de os nmeros apresentados pela TNC apontarem uma demanda por
restaurao de 427 mil hectares, observa-se que os mecanismos de comando e
controle impostos pela legislao florestal so insuficientes para impulsionar a
expanso das aes de restaurao florestal. Com isso, o tamanho do mercado
de restaurao somente ser conhecido com preciso medida que o CAR e o
PRA avanarem efetivamente no Esprito Santo. De acordo com o boletim oficial
do Servio Florestal Brasileiro (SFB), foram cadastradas no Sistema Nacional
de Cadastro Ambiental Rural (Sicar) apenas 21,28% das propriedades rurais do
estado (SFB, 2015).
Nesse sentido, no cenrio atual verifica-se que a atividade de restaurao
poder ganhar amplitude a partir de motivaes econmicas que integrem as reas
restauradas economia capixaba, tanto pela incorporao de produtos com potencial
de gerao de renda (madeireiros e no madeireiros) como pela estruturao de
negcios diferenciados.
A motivao econmica, no mbito da restaurao florestal, tende a gerar uma
srie de produtos e servios com valor de mercado, passveis de serem inseridos
nas cadeias de suprimentos de empresas que se utilizam de produtos e servios
provenientes das florestas. Com isso, possvel gerar negcios articulados a partir
de empresas-ncora dentro de distintas unidades territoriais, que considerem
caractersticas fisionmicas para a implantao de espcies, assim como caractersticas
associadas logstica de distribuio e processamento destes produtos.
2. Essa instruo normativa foi fruto de cooperao entre o Idaf, o Incaper e o Iema (responsvel pelo PCE).

Alm disso, os produtos gerados a partir da restaurao florestal podero

ocupar espao diferenciado, devido ao valor ambiental agregado. Para isso, um dos
desafios primrios ser a organizao da produo, tendo em vista a diversidade
de produtos e de atores, bem como a necessidade de dar escala aos produtos e aos
servios provenientes das reas restauradas.
A remunerao por servios ambientais, mais especificamente os relacionados
gua, questo que emerge do diagnstico, representa a perspectiva de este servio
ser integrado estratgia de negcios de restaurao florestal.
Dessa forma, possvel afirmar que existe a expectativa de que os produtos
da restaurao florestal, a partir de estratgia de fomento continuada e de longo
prazo, componham uma cesta de produtos e benefcios cuja estratgia de mercado
seja orientada para nichos que reconheam os atributos e os valores ambientais
ofertados, o que pode gerar prmios e preferncias de consumo.
No entanto, importante observar que, enquanto para alguns produtos
indicados j existe uma estrutura de mercado montada, inclusive com ofertas
que garantem escala adequada (por exemplo, caf, palmito, pupunha, ltex da
seringueira), existem indicaes de produtos que precisaro de um trabalho mais
efetivo em termos de fomento, uma vez que a oferta ao mercado incipiente
ou inexistente.
O guapuruvu (Schizolobium sp.) uma dessas indicaes de produtos cujo
mercado ainda pouco desenvolvido. Ele possui potencial para servir de matria-prima
para indstrias de laminados e compensados (Julio, 2014), e exemplifica o tamanho
do esforo para que uma possvel ao de fomento gere resultados econmicos efetivos.
Para criar novos mercados e testar a aceitao de novos produtos, necessria
uma articulao com a indstria no sentido de realizar testes, divulgar resultados
e fomentar plantios. A madeira do guapuruvu, entre outras espcies nativas, pode
tornar-se competitiva perante a madeira de Pinus, uma vez que, de modo geral, o
incremento mdio anual (IMA) do guapuruvu maior que o do Pinus e o ciclo
de corte menor.
Em outro exemplo, a produo de amndoas-de-sapucaia, mesmo tendo seu
sabor reconhecido e apreciado regionalmente, no se constitui como um produto,
e tem apenas uma demanda mnima de mercado. Fomentar o plantio da sapucaia,
a partir de uma motivao econmica, pressupe que esta uma perspectiva de
mdio e longo prazo, e que ser necessrio empreender esforos que garantam a
oferta e o marketing para o desenvolvimento do produto, de forma que os resultados
por meio de plantios s sero possveis no longo prazo.
No obstante as dificuldades, o produto amndoas-de-sapucaia pode ser
um caminho interessante, uma vez que o mercado de petiscos est sempre aberto

a novidades, e tambm por fortalecer a perspectiva de que a Mata Atlntica, a

exemplo dos biomas Cerrado e Amaznia, possui produtos da sociobiodiversidade
que podem alavancar negcios e conservao.
A incorporao do ara-una (Psidium eugeniaefolia) na estratgia de restaurao
florestal uma indicao que parece ser vivel e est muitos passos frente da
amndoa-de-sapucaia. O picol dessa fruta bastante conhecido e apreciado nas
praias capixabas. No entanto, importante conhecer mais sobre quais perfisde
empresas investem nesse produto e como funciona esta produo em termos
defornecimento (oferta) de matria-prima, localizao das agroindstrias e
escala de produo. Principalmente, necessrio identificar os gargalos para que
ocorram investimentos que potencializem a sua cadeia produtiva.
provvel que o ara-una represente um dos maiores potenciais de motivao
econmica dentro da estratgia de restaurao florestal. Ele capaz de ganhar
mercados fora do Esprito Santo, caso ocorram investimentos que garantam a
oferta da matria-prima e a articulao com o setor empresarial do setor de sorvetes
e gelados.
Iniciativas como essa existem em diversas regies brasileiras, onde indstrias
regionais de sorvetes e picols investem em linhas de produtos da regio. o caso
da empresa Cairu, de Belm, que produz sorvetes de castanha-do-brasil, tapioca,
entre outros sabores. Tambm h empresas de Gois, Minas Gerais e Distrito
Federal que apostam em sorvetes e picols a partir de produtos do Cerrado. Para
que isto ocorra no Esprito Santo e os investimentos sejam realizados, necessrio
ter a figura do empreendedor, oferta de matria-prima e segurana jurdica.
A aroeira-do-serto (Myracrodruon urundeuva) uma potencialidade para
a produo de madeira com diversos fins, que vo desde a construo de casas
at a produo de moires para cercamento de propriedades rurais. Ocorre que
esta espcie est ameaada de extino e possui uma legislao especfica que a
protege. Porm, em algumas regies, especialmente no Oeste do Esprito Santo,
esta espcie assume o papel de monodominante em reas de regenerao natural, e
a prpria Lei da Mata Atlntica (Lei no 11.428/2006), em seu art. 28, sinaliza para
a possibilidade de manejo de espcies monodominantes, nos fragmentos florestais
em estgio mdio de regenerao.
O plantio da aroeira-do-serto pode representar ainda uma oportunidade em reas
onde a regenerao natural no for possvel. O importante que, independentemente
da tcnica de restaurao regenerao natural e/ou plantio , sejam dadas garantias
jurdicas para que o produtor realize a colheita da madeira, sobretudo nos casos em que
a restaurao florestal ocorra por meio de plantios de espcies de interesse econmico.

O fruto da juara (Euterpe edulis) outro exemplo que apresenta grande

potencial de resposta econmica na rea da restaurao florestal, por gerar um
produto de caractersticas prximas polpa de aa (Euterpe oleracea e Euterpe
precatoria). Seu potencial de aproveitamento econmico reside principalmente no
mercado institucional, pois sua polpa pode ser utilizada como merenda escolar em
alguns municpios (Brasil, 2014).
A potencialidade econmica da juara foi avaliada pelo PCE (Brasil, 2014)
como altamente rentvel, pela venda dos frutos, da polpa ou mesmo de resduos.
Pequenas agroindstrias so responsveis por processar a polpa uma delas possui
capacidade produtiva de 600 t/ano de polpa de juara e aa, e encontra-se atualmente
em processo de expanso. Isto, embora aponte inicialmente um cenrio de
oportunidade para a expanso desta cultura, em um primeiro momento refletir
na constatao de um gargalo operacional, uma vez que a atual oferta de
matria-prima limitada.
Mesmo se tratando de uma pequena produo, essa agroindstria bastante
significativa em termos de articulao da cadeia de valor da juara no Esprito
Santo. Ela pode, inclusive, assumir o papel de ncora dentro de uma estratgia de
fomento ao manejo da juara como instrumento para a regularizao ambiental
das APPs e das RLs, a partir das demandas que surgiro por meio do CAR, visto
que o fornecimento de frutos de juara se d por meio de reas plantadas e reas
de extrativismo.
O PCE realizou ainda estudos tcnicos e financeiros para onze cadeias de
produtos da sociobiodiversidade, incluindo o cacau, a piaava, a aroeira-pimenteira
e o aa. Concluiu que imprescindvel a verticalizao das relaes mercantis e a
agregao de valor, sinalizando que relaes mais estruturadas em termos de cadeias
de valor vm ocorrendo (Brasil, 2010).
No entanto, a verticalizao das relaes produtivas e mercantis depende
de servios de apoio estruturao e ao desenvolvimento de negcios capazes
de articular e orientar os operadores das cadeias de valor que forem consideradas
estratgicas para a restaurao florestal, a partir de uma viso de futuro compartilhada
e apoiada por uma ao de fomento estruturada e de longo prazo.
Outro ponto que merece destaque a demanda por madeiras nativas. Estudo
feito por Cedagro (2011) aponta que mais de 50% da madeira consumida no
Esprito Santo so oriundos de outros estados, evidenciando o potencial de produo
de espcies madeireiras para abastecer o mercado interno.
3.5 Gargalos e oportunidades para o desenvolvimento da cadeia produtiva

da restaurao florestal no Esprito Santo

Foram identificados gargalos que dificultam o desenvolvimento da cadeia produtiva
de restaurao florestal no Esprito Santo, e as oportunidades que podem ser geradas,
conforme mostra o quadro 1.
QUADRO 1
Esprito Santo: gargalos e oportunidades para a restaurao florestal com
motivaoeconmica
Gargalos Oportunidades
Escassez e baixa qualidade da mo de obra disponvel. Gerao de modelos de negcios que integrem
Baixa qualidade dos projetos tcnicos de restaurao produtos da sociobiodiversidade e servios ambientais.
florestal. Gerao de emprego e renda.
Micronvel Baixa perspectiva econmica para os modelos de Integrao da estratgia de restaurao florestal com
restaurao florestal em implantao. diferentes setores da economia.
Adequao ambiental percebida como entrave para
atividades produtivas.
Programas governamentais com viso de curto prazo Organizao das aes operacionais e definio dos
(no continuidade). mdulos de plantios do programa Reflorestar a partir
Escassez de pesquisas florestais aplicadas. das demandas do mercado.
Baixa oferta de assistncia tcnica e extenso rural Integrao de elementos da poltica agrcola nas
(Ater) com foco em restaurao florestal. aes de fomento de restaurao florestal.
Mesonvel Baixa capacidade operacional do Idaf em realizar o Oferta de opes de modelos de restaurao florestal
CAR em propriedades de at 25 ha de agricultores e bancos de reas para empresas realizarem medidas
familiares. de compensao e reposio florestal.
Aes de fomento desarticuladas do mercado.
Dificuldade de integrao dos esforos pblicos e
privados.
Insegurana jurdica. Reviso da poltica florestal do estado.
Dificuldade de integrao dos programas e dos Oferta ao Idaf de modelos regionalizados de
Macronvel
projetos governamentais. restaurao florestal como insumos para facilitar
procedimentos internos de aprovao dos PRAs.
Fonte: TNC (2014).
No micronvel, a mo de obra para os servios necessrios restaurao

florestal configurou-se como grande gargalo, seja em termos de qualificao, seja de
quantidade, conforme apontado por todos os entrevistados na fase de diagnstico.
Esta escassez uma forte restrio para o reflorestamento, mesmo aquele com
motivao econmica.
A escassez de mo de obra tem gerado perdas de mudas antes e aps o plantio
das reas, pela dificuldade de manuteno. Isto to grave que tem gerado perdas
no campo que ultrapassam 90% das mudas plantadas.3
A reduzida oferta de mo de obra para as atividades de restaurao florestal
est relacionada ao elevado custo deste fator nas atividades agrcolas. A diferena
que estas ltimas possuem claramente perspectivas de retorno econmico, o
3. Conforme comunicao pessoal com a equipe do viveiro Plantes, localizado no municpio capixaba de Sooretama,
em 13 de junho de 2014.

que geralmente no ocorre ou no facilmente percebido no setor da restaurao.

Assim, os produtores rurais priorizam a aplicao da mo de obra no setor agrcola,
em que o retorno econmico mais seguro.
Estima-se que, com as atividades de restaurao de 427 mil hectares,
poder-se-iam gerar mais de 26 mil empregos diretos no campo, sem levar
em considerao servios especializados, como os efetuados por projetistas
e empresas de monitoramento. Mesmo considerando-se as metas estabelecidas
pelo Reflorestar at 2018, de recuperar 80 mil hectares, sendo 20 mil hectares por
meio de aes diretas de plantio e 60 mil hectares por conduo da regenerao
natural (Esprito Santo, 2015), pelo menos 1.250 empregos diretos poderiam ser
gerados com a restaurao.
No mesonvel, a escassez de recursos humanos aparece novamente como
um grave problema. No Idaf, esta escassez limita sua capacidade para atender
s demandas do CAR. Conforme mencionado, o reduzido quadro de recursos
humanos tambm afeta o Incaper, dificultando o trabalho de extenso de suporte
restaurao florestal, bem como as oportunidades de estabelecer modelos de
restaurao que incorporem elementos econmicos especficos realidade regional
e individual dos produtores. Contudo, avanos vm sendo alcanados por meio de
um processo de aprimoramento da integrao entre o Reflorestar e o Incaper, que
dever permitir estabelecer em 2016 a identificao de novos arranjos de ncleos
regionais do programa, conferindo sua maior permeabilidade no campo.
A escassez de recursos humanos tambm foi considerada como risco no incio
da implementao do programa Reflorestar, sendo solucionada na ocasio a partir
de duas aes principais:
o desenvolvimento, com apoio da TNC Brasil, de sistema de gesto tcnica
e financeira o Portal Reflorestar, que permitiu reduzir em at 400% o
tempo necessrio para executar algumas rotinas tcnicas, possibilitando
o ganho de escala na elaborao de projetos tcnicos; e
a terceirizao da fase de elaborao de projetos tcnicos de restaurao
florestal, possibilitando saltar de 153 propriedades atendidas em 2013 e
2014 para 1.500 somente em 2015.
No macronvel, a insegurana jurdica o principal gargalo para que as reas
restauradas cumpram tambm uma funo econmica, sobretudo em relao
utilizao das espcies nativas, a partir de oportunidades e limitaes descritas na
legislao florestal vigente. Verificou-se que esta insegurana deriva principalmente
das lacunas na legislao florestal do Esprito Santo no estabelecimento de normas que
disciplinem o manejo florestal dos produtos da floresta. Esta falha inibe investimentos

de produtores rurais em atividades florestais e agroflorestais que utilizam espcies

nativas (madeireiras e no madeireiras) com valor ecolgico e econmico.
Durante a primeira oficina de formulao do Perf, alm dos gargalos, dos
desafios e das oportunidades para a restaurao florestal no Esprito Santo descritos
no quadro 1, foram feitas algumas importantes observaes, conforme a seguir.
1) H uma clara demanda para que sejam estimulados novos modelos de
restaurao florestal, que gerem receitas para o proprietrio rural.
2) A restaurao florestal no Esprito Santo deve apresentar perspectiva
econmica, gerando produtos e servios integrados cadeia de suprimentos
de empresas de diferentes setores.
3) O avano da cadeia produtiva da restaurao florestal depende da figura
de um agente facilitador ainda no existente no Esprito Santo. Este
papel pode ser realizado por um grupo de coordenao representativo
dos diferentes setores interessados e afetados por esta agenda, com capital
poltico e tcnico para coordenar as prioridades definidas. Este ponto ser
aprofundado na subseo 3.8 deste captulo, Governana.
4) necessrio empreender esforos para identificar e caracterizar
a atuao das empresas que demandam como insumos produtos
da sociobiodiversidade da Mata Atlntica (por exemplo, fruto da
juara, pimenta-rosa, amndoa-de-sapucaia, ara-una etc.). Estas
empresas desempenharo um importante papel na dinamizao de
todo o processo produtivo, que impactar a demanda dos modelos
econmicos de restaurao.
5) importante reforar o papel do monitoramento e da avaliao da
restaurao florestal, para que os objetivos ecolgicos, econmicos e
sociais sejam atingidos de forma equilibrada.
6) Apesar de estudos indicarem a necessidade de pelo menos 400 mil hectares
de florestas para abastecer o mercado de madeira do Esprito Santo
(Cedagro, 2011), o mercado dos produtos florestais madeireiros de espcies
nativas ainda obscuro. Existem poucas informaes sistematizadas que
dimensionem e apontem as tendncias deste mercado no Esprito Santo,
principalmente em funo de sua fragilidade jurdica. Considera-se
importante empreender esforos para conhecer um pouco mais este
mercado, uma vez que h demandas claras de madeiras nativas, sobretudo
para a construo de madeiramento para telhados.
7) fundamental incentivar o desenvolvimento tecnolgico que amplie a
utilizao de espcies nativas madeirveis pela indstria local.

8) importante melhorar a comunicao do trabalho de restaurao florestal

no Esprito Santo, ressaltando sua abordagem econmica.
3.6 Viso de futuro

O Perf representa o consenso dos atores envolvidos durante a etapa de consulta
e diagnstico, e aponta duas perspectivas pactuadas pelo GT formado por cinco
instituies (TNC, Seama, Ibio, Idaf e Incaper). A primeira perspectiva encara a
necessidade de que a implementao do plano estratgico possa gerar benefcios
diretos para proprietrios e produtores rurais, tanto por facilitar os processos de
adequao ambiental como por dinamizar a economia dessas reas. Os consumidores
de bens e servios ambientais, sejam eles pblicos, sejam privados, tambm devem
ser beneficiados diretamente neste processo.
A segunda perspectiva olha para dentro da articulao interinstitucional que
provocou a construo desse plano estratgico. As organizaes que compem o GT
assumem-se como clientes internos e, dessa forma, ele dever atender expectativas
e interesses internos que possam contribuir para o alcance de metas especficas das
instituies parceiras.
A viso de futuro definida para o Perf, alinhada com a perspectiva temporal
do Plano de Desenvolvimento Esprito Santo 2030 (Plano ES 2030),4 : Ser
referncia no Brasil em restaurao e negcios florestais.
De acordo com os trabalhos desenvolvidos durante a elaborao do Perf, o
alcance da viso de futuro est intimamente relacionado a uma agenda de mudanas,
conforme pode ser observado no quadro 2.
4. O Plano ES 2030 um planejamento de longo prazo para o estado do Esprito Santo com o objetivo de definir
prioridades, estratgias e metas, e apontar caminhos a serem percorridos por toda a coletividade setores pblico e
privado, e sociedade civil , numa viso de futuro com horizonte no ano de 2030. Ver: <http://www.planejamento.
es.gov.br/planejamento/plano-es-2030/>.

QUADRO 2
Esprito Santo: restaurao e negcios florestais agenda de mudanas a partir da
viso de futuro1
2014 2030
Gerao de negcios sustentveis por meio da
Adequao ambiental percebida pelos produtores
adequao ambiental.
rurais como perda econmica.
Ampliao dos investimentos pblicos e privados em
Baixo investimento privado na gerao de produtos da
produtos e servios florestais.
sociobiodiversidade e servios ambientais.
Micronvel Valorizao dos produtos da sociobiodiversidade.
Mercado para produtos da sociobiodiversidade e
Mercados para produtos da sociobiodiversidade e
servios ambientais pouco desenvolvidos.
servios ambientais desenvolvidos.
Modelos de restaurao florestal sem integrao com
Modelos regionalizados de restaurao florestal
a perspectiva de gerao de renda.
integrados perspectiva ecolgica e econmica.
Lacuna de competncia tcnica em servios Servios operacionais oferecidos na qualidade e no
operacionais para adequao ambiental. volume demandados.
Demanda por servios operacionais reprimida. Servios financeiros alinhados com demandas,
Servios financeiros incapazes de atender potencialidades e oportunidades da economia florestal
Mesonvel especificidades demandadas para produtos e servios do estado.
florestais. Estrutura de fomento de longo prazo, integrada com a
Programas de fomento de curto prazo. perspectiva de desenvolvimento florestal.
Grande lacuna de conhecimento para produtos da Cadeia de conhecimento estruturada.
sociobiodiversidade.
Integrao dos esforos e dos recursos pblicos e
Polticas, programas e projetos no dialogam privados.
Macronvel efetivamente. Maior efetividade em termos de cooperao entre
Ambiente de insegurana jurdica para investidores. rgos pblicos, empresas e terceiro setor.
Ambiente de segurana jurdica para investidores.
Fonte: TNC (2014).

Nota: 1 A viso de futuro do Perf : Ser referncia no Brasil em restaurao e negcios florestais.
3.7 Mapa estratgico de restaurao

Sem dvida, os principais resultados alcanados durante a elaborao do Perf
foram a definio das perspectivas (dimenses) escolhidas e seus significados para
a estratgia de restaurao florestal em escala no Esprito Santo (quadro 3), e a
definio do mapa estratgico de restaurao, apresentado na figura 3.
QUADRO 3
Esprito Santo: perspectivas que compem o mapa estratgico da restaurao florestal
Perspectivas (dimenses) Questes orientadoras
O que precisa ser feito para que a motivao econmica reflita em melhoria dos parmetros
Ecologia
ecolgicos?
Sustentabilidade financeira O que precisa ser feito para que a estratgia de restaurao florestal seja contnua?
Clientes Para realizar a viso de futuro, o que os clientes precisam receber?
Para satisfazer os clientes (internos e externos), como os processos mais crticos devem ser
Processos crticos
trabalhados?
Aprendizado e crescimento Para realizar a viso de futuro, como esse arranjo institucional deve se preparar?
Fonte: TNC (2014).

O primeiro ciclo dentro do plano estratgico (2016-2018) foi concebido

para gerar resultados estruturantes no ambiente que envolve a cadeia de
restaurao florestal e toda a perspectiva de motivao econmica que circunda
as reas restauradas.
FIGURA 3
Esprito Santo: mapa estratgico para a restaurao florestal (2016-2018)
Viso de futuro 2030: ser referncia no Brasil em restaurao e negcios florestais
Dimenso Manejar paisagens para aumentar a infraestrutura verde, garantindo

ecolgica servios e ativos ambientais: gua, biodiversidade, carbono, solo
Sustentabilidade Desenvolver mecanismos para a

financeira sustentabilidade financeira
Formatar negcios Garantir segurana Agregar valor aos produtos

Clientes florestais e servios jurdica da sociobiodiversidade
ambientais
Construir a Unidade de Desenvolver as condies Desenvolver mercados

Processos crticos Gerenciamento do necessrias para a para produtos florestais
Plano (UGP) adequao ambiental e servios ambientais
Crescimento e Desenvolver
competncias em Estimular cadeia Desenvolver competncia
aprendizagem de conhecimento geral da UGP
restaurao florestal
Fonte: TNC (2014).
De igual importncia foi a definio conjunta de que cada perspectiva do

mapa estratgico dever ser liderada por uma das organizaes que comporo a
UGP, a ser estabelecida para viabilizar a implementao do Perf. Caber aos lderes
distribuir responsabilidades e tarefas, e garantir que as informaes geradas cheguem
at o secretrio executivo, que ser responsvel pela gesto do plano.
3.8 Governana
3.8.1 Gesto do plano estratgico

A gesto do plano estratgico reflete o esforo de cooperao entre as organizaes
que compem o GT e, futuramente, a UGP. Este esforo de cooperao alicerado
por metas institucionais que podem ser obtidas, em parte, a partir da operao
do Perf. Um exemplo evidente dessas metas que todas as instituies envolvidas
esperam que a execuo do Perf se traduza em incremento da cobertura florestal
no Esprito Santo, seja para fins de conservao da biodiversidade, seja para fins
de cumprimento legal, ou ainda para a gerao de servios ecossistmicos.
Um dos aspectos importantes da funo estratgica da UGP a sua relao
com o Ncleo de Gerenciamento do Programa Reflorestar (NGPR), uma vez que

este ncleo estabelece interao direta com as lideranas institucionais do governo

do estado. Dessa forma, proposto que a UGP seja inicialmente locada no NGPR.
Conforme abordado anteriormente, o avano da cadeia produtiva da
restaurao florestal depende da figura de um agente facilitador ainda no existente
no Esprito Santo. Recomenda-se que a UGP mantenha uma liderana que ser
responsvel por realizar esta funo, desempenhando papel de secretaria executiva.
Para isso, sugere-se que seja contratado um gerente de projetos que dar todo o
suporte operacional para que as tarefas e as responsabilidades sejam satisfeitas.
Outra funo que se espera da UGP sua capacidade de identificar e absorver
outras iniciativas que estejam em andamento ou que possam ocorrer no Esprito
Santo, e que tenham relao com o Perf, garantindo um alinhamento dessas aes,
de forma que possam contribuir efetivamente com a estruturao e o fortalecimento
da cadeia florestal capixaba. A importncia estratgica desta atribuio facilmente
notada, uma vez que atualmente duas aes com forte relao com o Perf esto
em andamento, a saber:
aplicao da Metodologia de Avaliao de Oportunidades de Restaurao
(Restoration Opportunities Assessment Methodology Roam),
desenvolvida pela International Union for Conservation of Nature
(IUCN) e pelo World Resources Institute (WRI) para identificar as
oportunidades da restaurao, que auxilia, entre outros pontos, a engajar
as partes interessadas, definir modelos especficos de restaurao e fazer
anlises econmicas destes; e
estruturao de projeto estruturante pelo governo do estado do Esprito
Santo, intitulado Economia Verde, que contm entre suas aes o projeto
denominado Silvicultura Sustentvel.
O resultado final de construo do Perf aponta para a necessidade de se implantar o
primeiro ciclo bianual de intervenes, descrito no mapa estratgico para 2016-2018.
Assim, h, nesse primeiro momento, um grande foco de atuao de fortalecimento
nos ambientes do mesonvel (servios) e do macronvel (componente institucional)
da cadeia produtiva da restaurao, determinantes para que os principais gargalos
institucionais sejam superados.
O programa Reflorestar um dos grandes motivadores da cadeia da restaurao.
Ele tende a ganhar intensidade e escala nos resultados quando surgirem os efeitos
dos esforos de integrao da adequao ambiental com a perspectiva econmica.
Por trs do fomento aos produtos da sociobiodiversidade e aos servios ambientais,

deve haver uma motivao econmica. Por isso, o estreitamento e o formato de

relacionamento com o setor empresarial so importantes.
Outro aspecto que pode ser considerado como um diferencial no plano
estratgico a percepo de que o seu arranjo institucional possui metas
interinstitucionais em comum e interesses explicitados que podem ser avaliados
em termos de alcance. Isto significa que as organizaes pblicas e privadas que
iro compor a UGP percebem-se como clientes internos, com necessidades e
expectativas que devero ser satisfeitas ao longo do tempo.
O maior desafio para o sucesso do plano ser a capacidade da UGP de se
manter coesa, bem como a capacidade de interao de seus processos decisrios
em direo viso de futuro inicialmente compartilhada por todos.
Embora tenha sido identificada a necessidade de instituir uma estrutura
mnima para viabilizar a implementao do Perf, ilustrado pelas citaes das
figuras da UGP e de uma secretaria executiva, ainda se faz necessrio um maior
detalhamento dessa estrutura mnima. Requer-se maior clareza na definio das
atribuies de cada ator, bem como das relaes que devero ser estabelecidas entre
os atores e com outras instncias (setor governamental, privado, sociedade civil,
academia, usurios de produtos florestais e outros).
Diante disso, a secretaria executiva dever ter o mximo de ateno na
articulao e na mobilizao institucional para que o Perf ganhe dinmica
operacional, e, sobretudo, na mediao e na disciplina dos relacionamentos dentro
da UGP.
Por fim, o Perf reflete a concretude do primeiro entre muitos momentos de
ordenamento estratgico da cadeia produtiva da restaurao florestal. Como prximo
passo, alm das questes de governana que devero evoluir, sobretudo na sua
relao com o NGPR, importante que seja construdo um sistema automatizado
para a gesto do Perf, garantindo dessa forma que a comunicao seja uma das
principais caractersticas deste grupo.
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CAPTULO 9
FINANCIAMENTO PARA A RESTAURAO ECOLGICA

NOBRASIL1
Mrcio Macedo Costa
1 INTRODUO
A Lei no 12.651/2012, conhecida como o novo Cdigo Florestal, estabelece a
obrigao de recomposio da vegetao das reas de preservao permanente (APPs)
e de reservas legais (RLs). As maiores polmicas do processo de discusso e aprovao
do novo Cdigo Florestal se deram em torno da definio destas reas limites,
percentuais, seus usos e exigncias de recomposio (Sparovek et al., 2012).
Ao longo dos prximos anos, o cumprimento do Cdigo constituir uma
ao sem precedentes de recuperao de biomas no pas. Existem exemplos no
mundo de recuperao em larga escala de reas degradadas ou alteradas nos
Estados Unidos, na Costa Rica, no Panam, em Porto Rico, na Coreia do Sul, no
Nger, na Tanznia, na frica do Sul, na Sucia, na ndia e na China (Aronson e
Alexander, 2013; Hanson et al., 2010; Brasil, 2014). Em geral, as motivaes para
as iniciativas nacionais de recuperao de vegetao podem envolver a manuteno
da biodiversidade, a contribuio para os recursos hdricos, a reduo dos processos
erosivos e da degradao dos solos, a melhoria da paisagem, o aumento da oferta de
madeira, a criao de empregos e o sequestro de carbono da atmosfera. No Brasil,
todas estas motivaes parecem estar presentes (Brasil, 2012).
O princpio norteador para o apoio restaurao na sociedade o benefcio
pblico resultante do conjunto de atividades que esto em linha com os objetivos
de preservao e restaurao dos processos ecolgicos essenciais, estabelecidos no
mbito do art. 225, 1o da Constituio Federal. As aes de recuperao da
vegetao nativa so, ao mesmo tempo, uma forma de mitigao das emisses
de gases de efeito estufa e de adaptao s mudanas climticas. A Conveno da
Diversidade Biolgica expressa a perspectiva das Naes Unidas sobre a restaurao
de biomas como atividade de adaptao e reduo do risco de desastres (CDB,2015).
Portanto, promover essas aes desde j, em especial quando vinculadas conexo
1. Os argumentos e opinies deste artigo so de inteira responsabilidade do autor e no exprimem necessariamente a

posio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

de fragmentos florestais, revitalizao de bacias hidrogrficas e aumento das reas

protegidas, crucial para o desenvolvimento sustentvel brasileiro.
Importa inicialmente delimitar as fronteiras dos conceitos de recuperao da
vegetao, restaurao ecolgica e reflorestamento que iremos adotar neste artigo.
Recuperao da vegetao pode ser definido como a restituio de um ecossistema
a uma condio no degradada, que pode ser diferente de sua condio original,
enquanto com a restaurao ecolgica, busca-se a restituio o mais prximo
possvel da sua condio original (Brasil, 2000) ou, na expresso de Brasil (2014),
da sua condio de referncia.
A restaurao ecolgica, a implementao de sistemas agroflorestais e os
plantios mistos de espcies nativas e exticas seriam casos especficos da noo
de recuperao da vegetao nativa, ou de recomposio. Engloba as tcnicas de
conduo da regenerao natural, adensamento, enriquecimento e de plantio total,
como poder ser visto nas prximas sees.
Para os fins deste artigo, designamos reflorestamento como plantio puro de
espcies exticas ou nativas com fins comerciais. H outros arranjos e definies
possveis de recuperao, revegetao e reflorestamento (Brasil, 2014), mas, neste
trabalho, o foco principal a restaurao ecolgica,2 no que se refere s experincias
e perspectivas de financiamento.
A obrigao de recuperao da vegetao nativa evoluiu conforme as regras de
cada verso do Cdigo Florestal. O primeiro Cdigo Florestal, institudo em 1934
e apresentado aqui com as regras ortogrficas da poca, j estabelecia no seu art. 23
(Brasil, 1934) que Nenhum proprietario de terras cobertas de mattas poder abater
mais de tres quartas partes da vegetao existente. Esse dispositivo foi a primeira
formulao do que viria a ser a reserva legal. J a obrigao do replantio immediato
de vegetal da mesma espcie somente era acarretada por conta do aproveitamento
das rvores mortas ou secas das florestas protetoras ou remanescentes, conforme o
art. 31. Finalmente, o art. 76 indicava que A importancia paga com a indemnizao
do damno causado a qualquer floresta, ser applicado no replantio, ou restaurao,
da mesma floresta, ou, no sendo possivel, de outra prxima.
A Lei no 4.771 de 1965, com incluses e redao da Medida Provisria
n 2.166-67, de 2001, estabeleceu, no art. 44, que o proprietrio ou possuidor de
o
imvel rural com rea inferior ao obrigatrio de reserva legal deveria recomp-la
com espcies nativas, conduzir a regenerao natural ou compensar com outra
rea equivalente na mesma microbacia. As APPs deveriam ser mantidas com
vegetao, mas no havia obrigao explcita de restaurar como no caso da RL.
2. A Society for Ecological Restoration define restaurao ecolgica como o processo de auxiliar a recuperao de um
ecossistema que foi degradado, danificado ou destrudo (SER, 2004).

Financiamento para a Restaurao Ecolgica no Brasil | 237
Apenas era alertado, no art. 18, que nas terras de propriedade privada, onde seja
necessrio o florestamento ou o reflorestamento de preservao permanente, o Poder
Pblico Federal poder faz-lo sem desapropri-las, se no o fizer o proprietrio
(Brasil,1965).
Muito embora as regras e excees sejam complexas, na Lei no 12.651/2012, a
obrigao de recomposio das APPs e RLs inequvoca. Mesmo que a possibilidade
de compensao das RLs tenha sido ampliada, posto ser permitida no mesmo
bioma, a demanda por atividades de restaurao ser bastante significativa, como
detalhado adiante.
Surge, portanto, a questo sobre os recursos tcnicos, humanos e financeiros
necessrios para que a recomposio de reas nos biomas seja realizada em grande
escala. O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) elaborou uma verso preliminar
de um Plano Nacional de Recuperao da Vegetao Nativa (Planaveg) (Brasil,
2014), dividido em oito iniciativas estratgicas que formam um mapa das atividades
que devero ser desenvolvidas:
informao e sensibilizao pblica sobre recuperao da vegetao nativa;
promoo da cadeia produtiva de sementes e mudas;
fomento de mercados de produtos e servios da vegetao nativa;
definio dos papis e responsabilidades das instituies na sociedade;
desenvolvimento de mecanismos financeiros;
expanso dos servios de extenso rural pblicos e privados;
implementao de um sistema nacional de planejamento espacial; e
aumento da escala e foco do investimento em pesquisa e desenvolvimento.
Em 2015, no perodo de elaborao deste artigo, a expectativa anunciada no
Planaveg era da criao, por decreto, de uma Poltica Nacional de Recuperao
da Vegetao Nativa, da qual o prprio Planaveg, em verso definitiva, seria um
dos instrumentos bsicos.
O objetivo deste artigo apontar e discutir aspectos da implementao do
novo Cdigo Florestal, das demandas e metas estabelecidas no Brasil no que se
refere ao financiamento das atividades de restaurao. Na seo 2, so destacados
os principais pontos do novo Cdigo em relao ao apoio financeiro. Nas sees3
e 4, so apresentadas, respectivamente, demandas de restaurao, recuperao
e reflorestamento, divulgadas publicamente, e experincias de financiamento
selecionadas, com foco no apoio no reembolsvel. A seo 5 discute os principais
aspectos, desafios e perspectivas do financiamento restaurao no pas, tanto nos
custos totais e fontes de recursos quanto nas especificidades dos financiamentos

reembolsveis e no reembolsveis. Na seo 6, so feitas as consideraes finais,

incluindo percepes e propostas que orientam o artigo.
2 O QUE DIZ O NOVO CDIGO FLORESTAL SOBRE FINANCIAMENTO

No mbito do novo Cdigo Florestal h diversos princpios que afirmam a
necessidade de instrumentos de incentivo, inclusive econmicos, voltados para
a promoo do compromisso de proteo e preservao das florestas e demais
formas de vegetao nativa, consideradas bens de interesse comum a todos os
habitantes do pas.
Ressalte-se que, entre os instrumentos de incentivo autorizados, o Cdigo
prev expressamente a possibilidade de instituio de linhas de financiamento para
preservao de espcies nativas e recuperao de reas degradadas, nos termos, entre
outros, dos artigos abaixo mencionados.
Art. 41. o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuzo do cumprimento
da legislao ambiental, programa de apoio e incentivo conservao do meio ambiente,
bem como para adoo de tecnologias e boas prticas que conciliem a produtividade
agropecuria e florestal, com reduo dos impactos ambientais, como forma de promoo
do desenvolvimento ecologicamente sustentvel, observados sempre os critrios de
progressividade, abrangendo as seguintes categorias e linhas de ao:
(...)
II - compensao pelas medidas de conservao ambiental necessrias para o cumprimento
dos objetivos desta Lei, utilizando-se dos seguintes instrumentos, dentre outros:
(...)
e) linhas de financiamento para atender iniciativas de preservao voluntria de vegetao
nativa, proteo de espcies da flora nativa ameaadas de extino, manejo florestal
e agroflorestal sustentvel realizados na propriedade ou posse rural, ou recuperao
de reas degradadas;
(...)
III - incentivos para comercializao, inovao e acelerao das aes de recuperao,
conservao e uso sustentvel das florestas e demais formas de vegetao nativa (...)
(...)
1o Para financiar as atividades necessrias regularizao ambiental das propriedades
rurais, o programa poder prever:
I - destinao de recursos para a pesquisa cientfica e tecnolgica e a extenso rural,
relacionadas melhoria da qualidade ambiental;
(...)

III - utilizao de fundos pblicos para concesso de crditos reembolsveis e no

reembolsveis destinados a compensao, recuperao ou recomposio das reas de
Preservao Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito cujo desmatamento seja
anterior a 22 de julho de 2008 (Brasil, 2012, grifos nossos).
Em seu art. 58, a Lei no 12.651/2012 determina que (...) o poder pblico
poder instituir programa de apoio tcnico e incentivos financeiros, podendo
incluir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente,
aos imveis a que se refere o inciso V do caput do art. 3o (Brasil, 2012), que so
as pequenas propriedades ou posses rurais familiares, incluindo os assentamentos
e projetos de reforma agrria, sem prejuzo do apoio a outras propriedades, no
mbito de incentivos institudos em conformidade com o art. 41.
Destaca-se que no art. 3o da Lei no 12.651/2012 o pargrafo nico determina que:
Para os fins desta Lei, estende-se o tratamento dispensado aos imveis a que se refere o
inciso V deste artigo s propriedades e posses rurais com at 4 (quatro) mdulos fiscais que
desenvolvam atividades agrossilvipastoris, bem como s terras indgenas demarcadas e
s demais reas tituladas de povos e comunidades tradicionais que faam uso coletivo
do seu territrio (Brasil, 2012, grifo nosso).
O artigo 78-A tambm importante para as questes relativas ao financiamento,
pois estabelece que, a partir de cinco anos da data de publicao da lei, ou seja,em
25 de maio de 2017, as instituies financeiras s concedero crdito agrcola,
emqualquer das suas modalidades, para proprietrios de imveis rurais que estejam
inscritos no cadastro ambiental rural (CAR).3
O novo Cdigo, portanto, ao mesmo tempo em que explicitou a obrigao de
restaurar, tambm apresentou, em seu captulo X, as linhas gerais de um programa
de apoio e incentivo preservao e recuperao do meio ambiente.
Quanto ao Planaveg, uma das oito iniciativas estratgicas a de mecanismos
financeiros. O objetivo fortalecer a carteira de mecanismos de financiamento de
longo prazo, por exemplo, emprstimos, emprstimos no reembolsveis, doaes,
incentivos fiscais, ttulos florestais e fundos de compensao ambiental para a
3 AS DEMANDAS DE RESTAURAO
Nas prximas dcadas, a sociedade brasileira enfrentar o desafio de implementar
a restaurao da vegetao nativa em todo o territrio nacional. Ser crucial neste
esforo a efetividade dos instrumentos de financiamento, o desenvolvimento
3. O CAR um registro pblico eletrnico (art. 29 da lei no 12.651/2012 e art. 2o, II do Decreto no 7.830/2012) obrigatrio
para todos os imveis rurais, que tem por finalidade integrar as informaes ambientais referentes situao das APPs,
das reas de RL, das florestas e dos remanescentes de vegetao nativa, das reas de uso restrito e das reas consolidadas
das propriedades e posses rurais do pas. Foi implantado por meio da Instruo Normativa no 02/2014 do MMA.

de tcnicas e modelos de gesto, a reduo de custos, a estruturao de cadeias

econmicas locais de restaurao, a qualificao de mo de obra e o estabelecimento
de metas de restaurao em perspectiva territorial, como, por exemplo, para
bacias hidrogrficas, corredores ecolgicos, reas de mananciais e reas sensveis
paraabiodiversidade.
Estimativas indicam que a rea total a ser restaurada da ordem de 21 milhes
de hectares, das quais 78% em RLs e 22% em APPs. O mecanismo de compensao
por intermdio das cotas de reservas ambientais (CRAs), no entanto, tem o
potencial de responder por 56% do deficit de RLs, reduzindo assim as demandas
de restaurao (Soares-Filho et al., 2014). Esses nmeros sero refinados medida
que as informaes do CAR forem sistematizadas. O potencial do mercado das
CRAs vai depender das regras e orientaes especficas dos estados, o que poder
afetar a oferta e demanda de cotas e sua atratividade (Ipam, 2015). Portanto, a
configurao e a dinmica do mercado de CRAs influenciaro a demanda de reas
para restaurao.
Na X Conferncia das Partes da Conveno de Diversidade Biolgica
(CDB), realizada em 2010, foram estabelecidas as chamadas Metas de Aichi para
a biodiversidade. Em 2013, o governo brasileiro, por intermdio da Resoluo
Conabio no 6, de 3 de setembro de 2013, estabeleceu as metas nacionais de
biodiversidade para 2020 (Brasil, 2013), entre as quais a de maior interesse para
a restaurao a Meta Nacional 15, segundo a qual At 2020, a resilincia de
ecossistemas e a contribuio da biodiversidade para estoques de carbono tero
sido aumentadas atravs de aes de conservao e recuperao, inclusive por meio
da recuperao de pelo menos 15% dos ecossistemas degradados.
Baseado nas estimativas de Soares-Filho et al. (2014), o Planaveg, detalhado
adiante, estabeleceu como meta preliminar a restaurao de 12,5 milhes de hectares
em vinte anos, sendo 390 mil hectares nos primeiros cinco anos.
Com o Programa Reflorestar, o estado do Esprito Santo tem a meta de restaurar
230 mil hectares at 2025 (Seama, 2015). Em So Paulo, o Programa Nascentes
tem como objetivo a restaurao de 20 mil hectares de matas ciliares (SMA, 2015a).
Omovimento chamado Pacto pela Restaurao da Mata Atlntica,4 que rene
mais de duzentas instituies, entre empresas, organizaes no governamentais
(ONGs), universidades, prefeituras e secretarias de estado, inventariou 17,5
milhes de hectares como reas potenciais para restaurao. Sua meta recuperar
15 milhes de hectares at 2050.
Podem ser citados outros exemplos de atividades de restaurao. Primeiro, a
empresa Fibria que tem a meta de restaurar 41 mil hectares at 2025, como parte
4. Disponvel em: <http://www.pactomataatlantica.org.br/missao-e-objetivo.aspx?lang=pt-br>.

do atendimento de condicionantes ambientais em Minas Gerais, no Esprito

Santo e na Bahia, dos quais 17 mil hectares j estavam em processo de restaurao
em 2015. Finalmente, podemos citar o SOS Mata Atlntica,5 que desde o ano de
2000 plantou cerca de 22 milhes de mudas que contriburam para a restaurao
de aproximadamente 18 mil hectares.
Em 30 de junho de 2015, Brasil e Estados Unidos firmaram a Declarao Conjunta
sobre Mudana do Clima, por meio da qual se comprometeram a ampliar a colaborao
bilateral e no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima (United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC),
principalmente nos setores de energia e florestas. Os dois pases lanaram uma
iniciativa conjunta para, entre outras aes, formular mecanismos financeiros e
de mitigao de risco apropriados, com o objetivo de mobilizar os financiamentos
pblicos e privados para a restaurao florestal. OBrasil manifestou o interesse
noaumento de estoques de carbono por meio do reflorestamento e da
restaurao florestal. Para tanto, pretende restaurar e reflorestar 12 milhes
de hectares de florestas at 2030 (Brasil, 2015b).
A meta mais importante, no entanto, foi submetida pelo Brasil em 28 de
setembro de 2015 ao Secretariado da UNFCCC, na forma de sua pretendida
Contribuio Nacionalmente Determinada (Intended Nationally Determined
Contributions INDC). Entre outras contribuies, o Brasil pretende adotar medidas
para implementar o Cdigo Florestal nas esferas federal, estadual e municipal, mais
especificamente, restaurar e reflorestar 12 milhes de hectares de florestas at 2030
para mltiplos propsitos, ou seja, a mesma meta quantitativa j apresentada na
Declarao Conjunta Brasil-Estados Unidos. Como no foram estabelecidas as
parcelas de restaurao e reflorestamento (florestas homogneas), ainda no foi
definido o compromisso exclusivo de reas de restaurao (Brasil,2015a).
4 EXPERINCIAS DE FINANCIAMENTO RESTAURAO

De modo geral, as atividades de restaurao no Brasil so realizadas nos casos em que:
tenha ocorrido supresso de vegetao autorizada ou caracterizada como
infrao ambiental, e o rgo ambiental estabelece a obrigao de restaurar;
em processo de licenciamento ambiental ou regularizao perante o
Cdigo Florestal, e o rgo ambiental estabelece obrigao de restaurar;
h iniciativas voluntrias por parte de empresas, movimentos sociais e
ambientais, cidados, ONGs e governos; e
h iniciativas derivadas de programas e fundos estaduais e municipais.
5. Disponvel em: <https://www.sosma.org.br/>.

No Brasil ainda h uma lacuna nas informaes sobre restaurao. No existe

um sistema que contabilize as atividades de restaurao em curso, seus valores, locais
e empreendedores. As informaes sobre as iniciativas existentes e passadas so
isoladas.6 O Planaveg estabelece em sua iniciativa estratgica Planejamento Espacial
& Monitoramento que uma de suas atividades ser a medio do progresso da
recuperao da vegetao nativa ao longo do tempo (Brasil, 2014). Recentemente,
para preencher essa lacuna, informaes sobre tcnicas e reas de restaurao foram
disponibilizadas publicamente (Moraes et al., 2013 e Rodrigues et al. 2009a), tais
como o sistema informatizado de apoio a restaurao ecolgica (Sare) da Secretaria
de Meio Ambiente do Estado de So Paulo (SMA, 2015b) e o Portal de Restaurao
Florestal Fluminense (PRFF) do Instituto Estadual do Ambiente (Inea) do estado
do Rio de Janeiro (Inea, 2015).
H limitaes tambm nas informaes sobre as formas de financiamento
das atividades de restaurao. Certas atividades de restaurao so financiadas por
bancos em conjunto com outras atividades produtivas, mas os valores no esto
segregados e, assim, no so conhecidos os valores financiados. H iniciativas de
produtores rurais, empresas (Ademadan, 2015), estados e municpios em que os
recursos so prprios, de terceiros, de programas governamentais, de fundos privados
ou de doaes individuais, mas as informaes esto dispersas em fontes isoladas.
Entre as instituies financeiras, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) disponibiliza um amplo leque de linhas de crdito
para a recuperao da vegetao nativa, incluindo o programa Agricultura de
Baixo Carbono (ABC) e outros programas agropecurios, o BNDES Florestal
e o Fundo Clima, no entanto, as solicitaes de financiamento para atividades
de restaurao at 2015 ainda eram baixas. A tabela 1 mostra um conjunto de
operaes de financiamento reembolsveis diretas e indiretas (operaes de maior
e menor porte, respectivamente) e no reembolsveis.
Apenas trs operaes reembolsveis diretas respondem pelo valor total de
23 mil hectares, com R$ 216 milhes em financiamento, sendo que apenas uma
operao responde por R$ 167 milhes. O apoio reembolsvel indireto do programa
ABC, na categoria ABC Ambiental, que inclui atividades de restaurao, totaliza
78 operaes e R$ 24 milhes, menor que o apoio no reembolsvel da IBMA e
do BNDES Restaurao Ecolgica, de R$ 75 milhes. So valores baixos frente
ao total de desembolso do programa ABC como um todo. Nas safras 2012-2013,
2013-2014 e 2014-2015, o total foi de aproximadamente R$ 3 bilhes em cada
uma. No difcil identificar, no entanto, que em 2016 ainda inexiste demanda
significativa derivada de obrigao de restaurar, pois a data limite de inscrio no
6. Ver a seminal publicao de Rodrigues et al. (2009b) para reviso e discusso sobre conceitos e prticas histricas
e atuais de restaurao.

CAR, inicialmente definida para maio de 2016 e depois adiada para maio de 2017,
marca uma primeira fase de implementao do novo Cdigo Florestal. A partir
da, sero assinados os termos de compromisso para restaurao pelo proprietrio
do imvel rural e pelo rgo ambiental estadual. A demanda por financiamentos
restaurao tende a crescer somente a partir do incio dessa fase.
TABELA 1
Informaes sobre operaes selecionadas de financiamento restaurao florestal
(Posio em maio de 2016)
Nmero de Total hectares Hectares em restaurao Valor total Valor BNDES
Linhas de financiamento
operaes (mil) (mil) (R$ milhes) (R$ milhes)
Reembolsveis diretas1 3 23 9 247 216
No reembolsveis2 26 6 3 87 75
Reembolsveis indiretas 3
78 n.d. n.d. 24 0,2
Total 107 29 12 358 291
Fonte: BNDES (2016a e 2016b) e Observatrio ABC (2016).

Notas: 1 BNDES Florestal e Fundo Clima.
2
Iniciativa BNDES Mata Atlntica (IBMA) e Foco 1/2015 do BNDES Restaurao Ecolgica, incluindo operaes
contratadas e em anlise.
3
ABC Ambiental: inclui recuperao e manejo florestal, inclui operaes com recursos do Banco do Brasil, valores
disponveis para as safras 2011-2012, 2012-2013 e 2015-2016.
Obs.: n.d. = no disponvel.
Um equvoco frequente considerar que os baixos investimentos ambientais

do setor privado se devam a problemas nas linhas de crdito (condies,
desconhecimento, burocracia). Apesar de as linhas ambientais serem passveis
de melhorias, a maior razo para a baixa utilizao a falta de demanda pelos
potenciais tomadores de crdito. Dois exemplos ligados s exigncias do Cdigo
Florestal ilustram essa assertiva. O BNDES lanou em 2009 o programa BNDES
Compensao Florestal, para apoio regularizao das propriedades rurais com
passivo de RL, pelo mecanismo da compensao florestal por meio da instituio da
servido florestal, prevista na Lei no 4771/1965 (Cdigo Florestal), mas nenhuma
operao foi sequer apresentada e o programa no foi renovado aps sua expirao
em 2012. As discusses sobre a reviso do Cdigo Florestal se entenderam at
2012. Apesar de a obrigatoriedade de atender aos requisitos de RL j existir, os
proprietrios de imveis rurais esperaram os atos finais no Congresso Nacional
at que a Lei no 12.651/2012 fosse promulgada. Pela mesma razo, houve baixa
demanda de recursos do programa Fundo Clima para florestas, disponibilizado
desde 2012, com taxas de juros bastante atrativas para restaurao.
4.1 O apoio no reembolsvel da IBMA

Quanto aos recursos obtidos de instituies financeiras, destaque-se o financiamento
restaurao do BNDES, que, em 2009, lanou a IBMA, com o objetivo de apoiar

projetos de restaurao do bioma, em APPs e unidades de conservao, na forma

direta no reembolsvel, utilizando recursos do BNDES Fundo Social. Foram
recebidos 55 projetos, dos quais, em dezembro de 2009, 27 foram selecionados
para anlise, representando uma carteira de projetos na ordem de R$ 71 milhes
e 4 mil hectares. Desses projetos, quatorze apresentados por instituies sem fins
lucrativos foram contratados para restaurao de cerca de 2,7 mil hectares, no valor
total de R$ 36,8 milhes. At setembro de 2015, R$ 33,0 milhes j tinham sido
desembolsados para o incio da restaurao em 2,2 mil hectares (BNDES, 2016a).
Os principais resultados do IBMA, que justificam o apoio no reembolsvel
restaurao por conta de seus benefcios coletivos, foram os seguintes:
sete projetos incluram a formao de corredores ecolgicos, promovendo
ou contribuindo com a conexo de fragmentos florestais;
seis projetos desenvolveram atividades de recuperao de reas em unidades
de conservao de domnio pblico;
cinco projetos incluram investimentos na cadeia produtiva da restaurao,
com fortalecimento de viveiros, armazenamento de sementes e laboratrios;
todos os projetos contratados promoveram a gerao de emprego e renda
no meio rural, principalmente nas atividades de restaurao e viveiros,
incluindo indgenas, assentados e pequenos proprietrios;
todos os projetos contratados incluram atividades de capacitao
profissional de populao de baixa renda em prticas de restaurao ou
produo de mudas em viveiros e/ou coleta, armazenamento e pesquisa
em sementes; e
oito projetos desenvolveram atividades especficas voltadas para a
conservao da biodiversidade (fauna e flora).
Em relao aos desafios do financiamento restaurao no Brasil e seus
resultados, a execuo dos projetos permitiu o fortalecimento da capacidade de
gesto tcnica e financeira pelos beneficirios do IBMA. As atividades de capacitao
de viveiristas e trabalhadores de campo colaboraram para a qualificao tcnica de
pessoal, o que possibilitou o aumento da capacidade de prestao de servios na
cadeia de restaurao medida que os proprietrios rurais iniciam a recuperao
dos passivos ambientais no novo Cdigo Florestal.
Na pequena escala do conjunto de projetos apoiados, possvel reconhecer o
aumento da demanda por mudas e dos investimentos em viveiros, com reflexos na
cadeia de sementes. Alguns projetos desenvolveram marcao de matrizes e pesquisas.
Foi relatada a experimentao de diferentes tcnicas de restaurao e de formas
de integrao de interesses na atividade de restaurao por parte de trabalhadores

rurais, empresas de servios, agrnomos, engenheiros florestais, governos estaduais

e municipais, coletores de sementes, comits de bacias hidrogrficas, integrantes
de universidades, dirigentes e trabalhadores de unidades de conservao (BNDES
e UICN, 2015).
Na tabela 2, so identificadas cinco categorias fundirias de reas em que a
restaurao foi realizada, com predominncia de unidades de conservao de proteo
integral e de uso sustentvel, com 53%, e participao relevante depropriedades
rurais privadas, com 26%.
TABELA 2
rea objeto de restaurao por categoria fundiria em quatorze projetos
financiados pela IBMA
Categoria fundiria Hectares %
Unidades de conservao de proteo integral 1.077 40
Unidades de conservao de uso sustentvel 352 13
Propriedades rurais 689 26
Comunidades rurais 201 7
reas prprias1 364 14
Total 2.683 100
Fonte: BNDES e UICN (2015).

Nota: 1 reas prprias so de propriedade ou gesto do prprio beneficirio dos recursos (instituio sem fins lucrativos) e so
localizadas em APPs, conforme a regra da IBMA.
A tabela 3 apresenta a distribuio das tcnicas de restaurao entre os

projetos, com destaque para o plantio total com 56%. Qualquer anlise de custos
de restaurao deve considerar a distribuio percentual das tcnicas, como ser
detalhado adiante.
TABELA 3
Distribuio percentual das tcnicas de restaurao na rea total dos projetos
financiados pela IBMA
Tcnica de restaurao %
Plantio em rea total (introduo de mudas em toda a rea) 56
Adensamento (ocupao dos espaos vazios com mudas) e enriquecimento (introduo de mudas em reas com vegetao) 27
Conduo da regenerao natural (isolamento, reduo de fatores de degradao, uso de tcnicas de atrao de fauna) 17
Total 100
Fonte: BNDES e UICN (2015).
Nos projetos apoiados pela IBMA, o oramento distribudo em trs categorias:

i) restaurao; ii) gerenciamento; e iii) capacitao/comunicao. O custo total
mdio foi de R$ 13,5 mil por hectare. A categoria restaurao foi responsvel por
80% dos custos totais. Considerando somente a rubrica restaurao, 64% se referem

de mo de obra; 19%, a sementes, mudas e insumos; 15%, a equipamentos,

ferramentas e materiais; e 2%, a estudos e pesquisas. H que se destacar que, em
muitos dos projetos, foram realizados investimentos na cadeia produtiva, por
exemplo, viveiros, laboratrios, marcao de matrizes, coleta e armazenamento
de sementes, mdulos familiares de produo de mudas e capacitao de pessoal
em atividades de viveiros.
A experincia de anlise e acompanhamento desse conjunto de projetos permite
inferir que os custos das atividades de restaurao dependem de vrios fatores, tal
como apresentado no quadro 1. Qualquer comparao sobre os custos de atividades
de restaurao deve ser realizada com o cuidado de considerar esses fatores.
QUADRO 1
Fatores selecionados que afetam os custos de projetos de restaurao
Maiores propores de tcnicas de maior custo (plantio total) esto correlacionadas a
Percentuais das tcnicas de
maiores custos totais. A escolha das tcnicas depende das condies locais, da qualidade e da
restaurao adotadas
velocidade desejadas para o cobrimento vegetal.
Aumento da escala das restauraes permite a reduo de custos na compra de insumos e
Escala das restauraes
outros recursos necessrios.
Acesso s reas de restaurao Maior distncia de ncleos urbanos e rurais afeta os custos de transporte de pessoal.
reas de inclinao elevada dificultam as atividades de restaurao e reduzem o uso de
Topografia das reas
mquinas e equipamentos.
Capacidade da cadeia produtiva Disponibilidade de recursos empresariais, tcnicos, humanos e de mudas em quantidade e
na regio qualidade na regio.
Nvel salarial e enquadramento legal nas questes tributrias, previdencirias e de sade
Remunerao da mo de obra
esegurana.
Os custos do projeto muitas vezes incluem a parcela de investimentos em mquinas e
Incluso de investimentos em
equipamentos, o que pode explicar variaes significativas entre custos de projetos, o que, a
mquinas e equipamentos
rigor, deveria ser chamado de oramento do projeto.
Atividades de restaurao podem resultar em cobertura de vegetao com caractersticas
Qualidade da restaurao e diferentes de fatores como diversidade de espcies, altura, rea de copa e origem gentica.
tratamento dos riscos Os impactos associados a eventos prejudiciais s restauraes (incndios, chuvas, secas,
inundaes) exigem maiores gastos para recuperao das reas.
Elaborao do autor.
Ao realizar uma avaliao do valor de uma floresta de Mata Atlntica por meio
da metodologia de custo de reposio, Costa (2013) chegou a valores de R$ 22 mil
por hectare. Foram testadas hipteses quanto importncia de fatores que afetam
os custos de restaurao. Os resultados apontam como significativos os fatores
nvel de degradao da rea e localizao da rea em relao ao centro urbano.
Foram registradas contrataes de 596 pessoas diretamente nos quatorze
projetos, sendo 477 (80%) para trabalhos em campo e 119 (20%) para gesto
(tcnica, institucional, monitoramento, capacitao e administrativo/financeiro).
Apesar de ocorrerem pequenas variaes ao longo do perodo do projeto, em
funo das atividades em campo de plantio e manuteno, pode-se considerar

um indicador mdio de gerao de 0,22 empregos diretos anuais por hectare de

restaurao, considerando os percentuais verificados de reas com plantio total,
conforme descrito anteriormente (BNDES e UICN, 2015). Esse indicador est
de acordo com Calmon et al., (2011) que estima 0,20 empregos diretos e indiretos
anuais por hectare. Por sua vez, o Planaveg (Brasil, 2014) estima a criao de 112 a
191 mil empregos anuais diretos para o cumprimento da meta de 12,5 milhes de
hectares em vinte anos, em funo dos diferentes cenrios de sistemas de recuperao
de vegetao utilizados, o que resulta em 0,18 a 0,30 empregos diretos por hectare,
ou seja, em torno dos valores citados anteriormente.
Em maio de 2015, foi lanado o Foco 01/2015 do BNDES Restaurao
Ecolgica, como sucedneo da IBMA, que manteve o apoio na forma no
reembolsvel da instituio. Foram recebidos 78 projetos entre 200 e 400 ha
para restaurao na Mata Atlntica, conforme as regras anunciadas publicamente
(BNDES, 2016b), totalizando R$ 281 milhes e 19,9 mil hectares. Destaca-se o
elevado nmero de projetos apresentados, com bom nvel em seu conjunto, e o valor
total de demanda, cerca de quatorze vezes maior que o disponvel de R$ 20 milhes
para o Foco 01/2015. O apoio no reembolsvel do BNDES tem revelado que h
muitas instituies e governos interessados em realizar restauraes comqualidade.
5 ASPECTOS DO APOIO FINANCEIRO RESTAURAO ECOLGICA

Em geral, considera-se que as atividades de restaurao apresentam custos elevados e
no oferecem retorno financeiro para os proprietrios de imveis rurais. Osbenefcios
seriam difusos, coletivos e de longo prazo. Possivelmente, o grande esforo nacional
de cumprimento da Lei no 12.651/2012 permitir a melhor quantificao dos
benefcios relativos gua, eroso, biodiversidade, carbono, microclima e at
mesmo a melhor valorao desses benefcios, quando so identificados seus valores
monetrios. Mesmo que a avaliao de custos e benefcios da recuperao dos
biomas brasileiros ganhe consistncia e maior rigor nos prximos anos, sob qualquer
tica, os custos, principalmente para os primeiros anos, sero significativos, e a
capacidade de financiamento dos proprietrios, limitada.
Portanto, o apoio financeiro para a implementao do novo Cdigo Florestal
sugere uma srie de temas para discusso. Qual a arquitetura desse apoio financeiro
com linhas, fundos e programas? Como reduzir os custos de restaurao? possvel
tornar a recuperao da vegetao nativa uma atividade rentvel economicamente?
Quais as origens e os montantes necessrios para o financiamento? Existem recursos
humanos, tcnicos, gerenciais e produtivos para atender a uma demanda potencial
crescente? Que investimentos em bens e servios devero ser financiados? Quais
os gargalos mais relevantes para o financiamento? Que instituies devero ser
decisivas nesse processo?

5.1 Os custos totais das metas de restaurao

A fim de estimar os custos totais para atender as metas de restaurao do Planaveg e
da INDC brasileira, necessrio estabelecer premissas sobre o percentual de adoo
de tcnicas selecionadas e levantar dados de custos de restaurao por hectare de
cada tcnica. Se tomarmos como referncia os valores mdios nos trs cenrios
apresentados na verso preliminar do Planaveg e simplificando as categorias das
tcnicas (Brasil, 2014, p. 66), conforme apresentado na tabela 4, os custos por
hectare variam entre R$ 3,4 e R$ 5,0 mil de acordo com os trs cenrios.
TABELA 4
Cenrios de tcnicas e custos de restaurao apresentados na verso preliminar
doPlanaveg
Custo mdio Cenrio A Cenrio B Cenrio C
Tcnicas de restaurao R$/ha
% R$/ha % R$/ha % R$/ha
Conduo da regenerao natural 1.900 40 760 50 950 60 1.140
Enriquecimento 4.200 30 1.260 30 1.260 30 1.260
Plantio total 10.000 30 3.000 20 2.000 10 1.000
Total 100 5.020 100 4.210 100 3.400

Elaborao do autor.
Para cada cenrio, ao multiplicar os custos por hectare (mostrados na tabela4)

por 390 mil hectares, relativos meta do Planaveg para os primeiros cinco anos,
resulta em custos totais entre R$ 1,3 e 1,9 bilho. Como o Planaveg assume que a
restaurao ser de 50 mil hectares no primeiro ano, os custos somam de R$ 170
milhes a R$ 250 milhes respectivamente para os cenrios C e A, sendo que os
valores relativos ao cenrio B aparecem dentro desta faixa. Para os quatro anos
seguintes, consideramos 85 mil hectares por ano, ou seja, custos de R$ 290 milhes
a R$ 425 milhes por ano para os mesmos cenrios. Portanto, os montantes so
elevados em relao demanda verificada at 2016 por recursos de restaurao,
mas so compatveis com os recursos disponibilizados por linhas como o programa
de financiamento comercializao de mquinas e equipamentos agropecurios, o
BNDES Finame Agrcola, que teve desembolsos em 2014 de R$ 9,3 bilhes somente
para micro e pequenas empresas (BNDES, 2016c), e pelo programa ABC, com
desembolsos totais de R$ 3 bilhes na safra 2012-2013 (Observatrio ABC, 2016).
Para a meta do Planaveg de 12,5 milhes de hectares em vinte anos, os custos
atingiriam a faixa de R$ 42 a R$ 63 bilhes a preos correntes. A trajetria estimada
da recuperao de reas seguiria em forma de uma curva exponencial (Brasil, 2014,
p. 17) que podemos dividir em quatro etapas lineares: at cinco anos, de cinco a
dez anos, de dez a quinze anos e de quinze a vinte anos, com montantes de 390 mil
hectares, 1,1 milho de hectares, 2,9 milhes de hectares e 8,1 milhes de hectares,

respectivamente, at completar os 12,5 milhes de hectares. Se esses valores parciais

de cada perodo de cinco anos forem divididos por ano, sero obtidos os valores
aproximados anuais mostrados na tabela 5.
TABELA 5
Simulao de valores aproximados por cenrio dos custos totais de restaurao por
ano em perodos de cinco anos
(R$ bilhes/ano)
Etapas
Cenrio A Cenrio B Cenrio C
Anos
1a5 0,38 0,33 0,27
5 a 10 1,10 0,93 0,75
10 a 15 2,91 2,44 1,97
15 a 20 8,13 6,82 5,51

Elaborao do autor.
Fica evidente que os montantes crescem significativamente medida que a

demanda por atividades de restaurao aumenta. Mesmo no cenrio C do Planaveg,
que considera que as tcnicas de conduo da regenerao natural, de menor
custo, sero aplicadas em 60% da rea, os montantes de R$ 2 a 5 bilhes por ano
se tornam elevados e suscitam discusses sobre a disponibilizao desses valores.
As simulaes de custos totais aqui realizadas com base no Planaveg so
preliminares e baseadas em premissas que podero ser alteradas na verso final. H,
evidentemente, incertezas sobre os custos mdios por hectare conforme os diferentes
biomas e regies, sobre as tcnicas que sero utilizadas, sobre a evoluo no tempo
das obrigaes de restaurar estabelecidas pelos rgos ambientais estaduais, sobre
as restauraes que podero trazer retorno econmico, entre outras. Portanto,
novos cenrios sero gerados com as metas da INDC e com a incorporao das
variaes por regio.
5.2 As fontes de recursos financeiros para restaurao

A arquitetura financeira de apoio restaurao dever contar com instrumentos
e fontes de recursos variados. Existem linhas de financiamento que, apesar da
possibilidade de ajustes, j podem ser utilizadas pelos proprietrios dos imveis
rurais. A lista diversificada e inclui os programas agropecurios do governo federal,
como o Programa da Agricultura Familiar (Pronaf ), o ABC, o Programa de Apoio
ao Mdio Produtor (Pronamp) e linhas como a BNDES Finame e a BNDES
Florestal e outros programas como o Fundo Clima, assim como as linhas de apoio
dos bancos pblicos, a saber, Banco do Brasil, Banco da Amaznia e Banco do
Nordeste, que, respectivamente, utilizam recursos dos fundos constitucionais de

financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Norte (FNO) e do Nordeste (FNE),

e finalmente as linhas de crdito disponibilizadas pelos bancos privados. Quanto
ao apoio no reembolsvel, foram citados anteriormente os exemplos da Iniciativa
BNDES Mata Atlntica (IBMA) e do BNDES Restaurao Ecolgica.
O quadro 2 mostra, esquematicamente, um conjunto de agentes e instrumentos
financeiros com possibilidades de interaes para apoio restaurao. Existem fontes
de recursos potenciais, desde pases e bancos multilaterais at fundos e empresas
nacionais. Financiadores, como os bancos, normalmente acessam essas fontes de
recursos, e empresas com recursos prprios realizam ou pagam por restauraes
quando obrigadas por lei. Os beneficirios finais podem atuar como tomadores
de recursos viabilizados pelos instrumentos financeiros ou mesmo pelos receptores
das atividades de restaurao nas propriedades. Voltadas aos proprietrios rurais, as
experincias de pagamentos por servios ambientais tm crescido no pas (Brasil,
2011 e Ruiz, 2015), assim como os clculos de custos e benefcios em relao aos
proprietrios e biodiversidade (Banks-Leite et al., 2014).
QUADRO 2
Beneficirios finais, instrumentos, financiadores e fontes de recursos para
atividades de restaurao
Beneficirios finais Instrumentos Financiadores Fontes de recursos
Proprietrios rurais Financiamento reembolsvel Empresas GCF1
Estados Financiamento no reembolsvel Bancos de desenvolvimento Pases
Municpios Doaes diretas Bancos pblicos e privados Banco multilaterais
Assentamentos Pagamentos por servios ambientais Estados Bancos nacionais
Cooperativas Mercado voluntrio de carbono Municpios Fundo Clima
Indgenas Fundos diversos
Empresas Estados
Fundaes Municpios
ONGs Empresas
Elaborao do autor.
Nota:1 Green Climate Fund.
Na esfera internacional, destaca-se o GCF como entidade operacional do

Mecanismo Financeiro da UNFCCC, que dever se constituir no maior canal
para o financiamento pblico de atividades de reduo de emisses e adaptao s
mudanas climticas. Os pases que quiserem acessar os recursos devero faz-lo
por intermdio de instituies nacionais ou subnacionais acreditadas pelo GCF.
Em julho de 2015, j tinham sido acreditadas vinte instituies (GCF, 2015).
Inicialmente sero oferecidos emprstimos concessionais e doaes, mas o Fundo
poder disponibilizar outros instrumentos como garantias e investimentos em
participaes. Em dezembro de 2015, o GCF j contava com US$ 10,2 bilhes

anunciados por um total de 37 pases, sendo que US$ 5,9 milhes desse montante
eram de contribuies j contratadas. Um total de oito projetos foram aprovados
no valor de US$ 168 milhes (ODS e HBS, 2015).
Um dos melhores exemplos de recursos transferidos por pases o do Fundo
Amaznia, gerido pelo BNDES, que recebeu o montante equivalente a cercade
R$ 2 bilhes da Noruega para financiar, entre outras, atividades produtivas,
demonitoramento e fiscalizao e de restaurao florestal (Fundo Amaznia, 2015).
J o programa Fundo Clima um instrumento nico e de grande potencial para
financiar a restaurao no Brasil. Os recursos, oriundos do setor de leo e gs,
permitem o repasse de condies financeiras favorveis aos postulantes. Combinar
subcrditos do Fundo Clima com os advindos de outras fontes pode ser uma boa
estratgia para alavancar recursos adicionais e aumentar o alcance e a escala do
financiamento restaurao no pas.
5.3 Financiamento reembolsvel e no reembolsvel das atividades

derestaurao
Feitas as consideraes sobre custos totais para o alcance de metas de restaurao e
sobre as fontes de recursos potenciais, importa investigar os tipos de financiamento
adequados para as inmeras atividades, que, em geral, so complexas e caras, repletas
de incertezas quanto ao sucesso, exigem conhecimento e tcnicas, mobilizam pessoal
especializado e os resultados tendem a ser demorados. Assim, os proprietrios rurais
com obrigao de restaurar tm um desafio significativo frente. No apenas as
solues tcnicas para cada rea a ser restaurada sero diferentes como tambm os
investimentos a serem feitos ao longo do tempo.
A definio da metodologia de restaurao mais apropriada em cada situao
o fator-chave de sucesso das iniciativas de restaurao, pois permite a reduo de
tempo e custos (Nave et al., 2015). So inmeros os casos de restauraes malsucedidas
em que todo o trabalho foi perdido.7 So riscos inerentes que devem ser mitigados.
A primeira avaliao da resilincia da rea, ou seja, a possibilidade de a
regenerao natural vingar e iniciar um processo de sucesso da vegetao. Quanto
maior o nmero de regenerantes menor ser a necessidade de plantio de mudas e
manutenes das reas em recuperao. A regenerao natural tambm facilitada
pela proximidade de reas preservadas, exatamente pela capacidade de difuso de
propgulos e atrao de fauna (Pereira, Oliveira e Torezan, 2013). Pode ocorrer o
recobrimento vegetal de forma natural a partir do isolamento da rea e da retirada
dos fatores de degradao, como pisoteio de animais, gramneas invasivas, descargas
de enxurrada, barramentos de cursos dgua (Nave et al., 2015). Em outros casos,
7. Para uma abordagem ampla sobre tipos de restaurao fsicas, qumicas e biolgicas, ver Rodrigues (2013) e Engel
e Parrota (2003) para definies de restaurao ecolgica.

ser necessrio o recobrimento com mudas de espcies nativas, com o objetivo de

formao de uma estrutura vegetal com sombreamento, que seja capaz de inibir
e neutralizar espcies exticas. H locais em que preciso introduzir mudas ou
sementes nos espaos no ocupados pela regenerao natural. Enfim, o campo de
experimentao e consolidao de tcnicas est aberto s solues mais interessantes
para cada regio ou localidade.
Depois da inscrio e validao do CAR, os proprietrios rurais vo estabelecer
um plano de recuperao com os rgos estaduais sob algumas indagaes. Qual
o investimento necessrio? Qual o prazo para terminar? Que tcnicas devero
ser usadas? Haver tcnicos extensionistas para colaborar? Existem linhas de
financiamento? Para a ltima pergunta a resposta sim, tal como apresentado
anteriormente. As linhas e fundos j contemplam a maior parte dos investimentos,
isoladamente ou como projeto: mquinas, equipamentos, mudas, insumos, mo
de obra etc. Ainda so incertos os modelos de negcios que iro predominar em
cada situao: se o proprietrio rural realizar o trabalho de restaurao por conta
prpria ou com orientaes de um tcnico; se realizar o plantio completo ou
apenas vai cercar a rea e retirar o capim no primeiro momento; se vai solicitar
financiamentos de menor porte (operaes automticas) para cada atividade ao
longo dos anos de trabalho de restaurao ou se vai operar com crdito de maior
prazo e valor.
A figura 1 mostra o esquema que associa as modalidades de financiamento
com os tipos de atividades de restaurao que sero financiados, desde o diagnstico
e plano de restaurao at projetos de restaurao completos. As operaes
de financiamento podem ser destinadas a servios tcnicos, cercas, insumos,
equipamentos, mudas, viveiros e mo de obra, como mostrado na linha inferior,
e sero definidas ao longo do tempo, dependendo do interesse do proprietrio
rural, seu porte e capacidade de investimento, o tamanho e tcnica da restaurao.
Um dos maiores desafios tecnolgicos e comerciais do novo Cdigo Florestal
tornar rentvel a recomposio da vegetao com o aproveitamento de produtos
madeireiros e no madeireiros, como sementes, frutos, leos e outras substncias
(Strassburg et al., 2014; Latawiec et al., 2015). No estamos considerando aqui
o plantio homogneo de espcies nativas, denominado reflorestamento, mas,
conforme o disposto na Lei no 12.651/2012 para a recuperao em RL, de plantios
intercalados de espcies nativas e exticas, as ltimas limitadas em 50%. No sero
plantios homogneos na metade da RL, mas, sim, plantios intercalados em, por
exemplo, duas a quatro linhas no terreno. Os modelos ainda so incipientes, no
h empreendimentos comerciais em maior escala, a maioria ainda se encontra nos
primeiros anos de estudo. Com o tempo, espera-se o aperfeioamento das tcnicas,
com profissionais especializados e experimentos com as espcies adequadas para

cada regio. O uso temporrio de espcies exticas de rpido crescimento pode

reduzir os custos da restaurao. As oportunidades so evidentes para pastos de baixa
utilizao ou produtividade. Brancalion et al. (2012) discute as oportunidades da
restaurao com retorno econmico. So considerados os arranjos que produzem
madeiras, sementes, leos, frutos e plantas ornamentais. Em outros, so plantados,
por exemplo, feijo, milho, mandioca ou abbora no incio da restaurao, com
o objetivo de sombrear e melhorar as condies do solo, reduzir gramneas
competidoras em meio s mudas nativas, resultando em ganhos de renda para o
proprietrio superiores aos custos de oportunidade de pastos pouco produtivos.
FIGURA 1
Arquitetura do apoio financeiro com as atividades e itens financiveis
Linhas e fundos de financiamento
Reembolsveis No reembolsveis
Diagnstico e Plantio total Projetos de

Regenerao natural com retirada dos
plano de Enriquecimento restaurao
fatores de degradao
restaurao Adensamento completos
Itens financiveis
para restaurao,
Servios Cercas, insumos, mudas, mquinas, viveiros,
tcnicos equipamentos, mo de obra sementes,
monitoramento
Elaborao do autor.
H, no entanto, dois tipos de risco, tcnico e financeiro, para o incremento das

atividades de restaurao com retorno econmico para o proprietrio. Haqueles
associados ao trato tecnolgico, s autorizaes para os cortes de madeira e
comercializao dos produtos, por exemplo. Outros esto na avaliao da operao
de crditos pelas instituies financeiras. Um dos gargalos o desconhecimento por
parte dos bancos sobre a viabilidade tcnica e econmica dos empreendimentos.
Alm disso, diminuta a propenso dos bancos em financiar projetos de maior
prazo. Portanto, possvel conjecturar que as avaliaes de capacidade de pagamento
sero baseadas nas atividades econmicas j desenvolvidas pelos proprietrios.
Considerando que ocorrer um aumento da demanda de restaurao no pas,
a cadeia produtiva de mudas e sementes, em seu estgio atual, poder representar
um gargalo para o atendimento dessa demanda. A capacidade instalada do setor de
restaurao ecolgica pode ser medida pelo nmero potencial de hectares por ano

em que podem ser iniciadas as restauraes em campo. As atividades que resultam

em plantio de mudas exigem, na execuo, um conjunto de recursos humanos,
equipamentos, insumos, mas, principalmente, sementes e mudas. Verifica-se
que, no pas, h um limite dessa capacidade, resultante de fatores como pequeno
nmero de agentes de restaurao, gargalos na coleta de sementes e deficincias
na quantidade e qualidade da rede de viveiros (Ipea, 2015). Existem ainda muitos
desafios com relao capacidade tcnica, gerencial e de recursos humanos em
todas as atividades da cadeia da restaurao ecolgica.
5.4 Alcance do apoio no reembolsvel

As experincias de financiamento de projetos na forma no reembolsvel sugerem
que seu alcance e sua importncia para a recuperao dos biomas brasileiros
podero ser significativos no apenas em termos de rea a ser restaurada. O no
reembolsvel permite o investimento em reas prioritrias para recursos hdricos,
conservao e biodiversidade, para as quais tm sido criados mtodos de escolha
(Gama et al., 2013; Tambosi e Metzger, 2013). Aos estados da Federao, que tero
a responsabilidade de conduzir o processo de restaurao, a noo e prtica da
restaurao, a partir de uma perspectiva de ecologia da paisagem, um instrumento
vigoroso para ampliar os resultados (Metzger e Brancalion, 2013), os quais so
afetados decisivamente pelo contexto do entorno das reas (Leite et al., 2013). As
reas prioritrias tambm podem ter um corte social, como no caso da recuperao
em reas de pequenos proprietrios, agricultores familiares, assentados da reforma
agrria e comunidades tradicionais, integrados com atividades econmicas, na
linha da Lei no 12.651/2012.
No necessrio esperar o desenrolar das regulamentaes e normas de cada
estado. Com disponibilidade de recursos financeiros, as restauraes podem ser
iniciadas desde j, colaborando com o aumento da demanda na primeira fase. Trata-se
de uma adicionalidade temporal nas iniciativas de recuperao no mbito dos
mecanismos de Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao (REDD+),
com o sinal + significando que inclui ainda conservao, manejo sustentvel das
florestas e aumento de seus estoques.
Finalmente, se tomarmos o exemplo do BNDES, no apoio no reembolsvel,
o empreendimento financivel so as atividades de restaurao, ainda que todos os
bens e servios da cadeia produtiva sejam considerados itens financiveis, isto ,
podem ser includos nos projetos. Portanto, o mecanismo fortalece, nas regies, a
gesto, o empreendimento e a capacitao profissional.
O grande desafio a captao de recursos financeiros. A restaurao no Brasil,
estabelecida como um programa nacional e com centros estaduais, poder ser vista
como um destino atraente para os recursos internacionais disponveis. A capacidade

de alavancagem alta, com os recursos nacionais de empresas (compensaes

ambientais), agncias dos comits de bacias hidrogrficas e programas de governos
estaduais e municipais.
Quase um sculo depois de o primeiro Cdigo Florestal ter sido criado, o Brasil
inicia a recuperao sistemtica de vegetao de seus biomas, com o objetivo
de prover servios ambientais e de incrementar atividades econmicas no setor
florestal. A envergadura e o alcance das aes dependero de mobilizao nacional
em torno do tema. O sucesso do conjunto de restauraes ecolgicas, de plantios
intercalados e de sistemas agroflorestais em cada regio e localidade vai depender
da boa aplicao da legislao e das solues tcnicas de gesto e financiamento.
O ponto de partida no ser outro seno o aumento da demanda de recuperao.
Nesse sentido, o desafio inicial estar com os rgos ambientais estaduais, que
iro calibrar as exigncias conforme os termos de compromisso assinados com os
proprietrios dos imveis. No h soluo nica, seja tcnica, seja gerencial, para
a recuperao da vegetao nativa no pas. Espera-se que os agentes de restaurao
em todo o pas apresentem as alternativas e que a capacidade instalada na cadeia
produtiva, hoje incipiente, possa responder ao ritmo de aumento da demanda.
Ao percorrer o tema do financiamento restaurao ecolgica no Brasil,
passamos em revista algumas percepes e propostas.
Os estados tero o papel decisivo de monitorar e orientar proprietrios
e prestadores de servios nas atividades do Projeto de Recuperao de
reas Degradadas e Alteradas (Prada) dos imveis.
Linhas e fundos de financiamento existentes so adequados para o esforo
inicial de aumento da demanda em operaes, desde a compra de uma
mquina ou um arame at o projeto completo de restaurao. Os atuais
instrumentos, porm, sero ajustados medida que as obrigaes se
efetivem em trabalhos no campo e tenham ampla disseminao.
Em horizonte de at dez anos, os custos totais de restaurao por ano
so compatveis com os valores disponibilizados nas linhas de crdito
hoje existentes.
Os custos de restaurao por hectare variam significativamente, dependendo
de tcnicas, escala, logstica, cadeia produtiva na regio, qualidade da
restaurao etc. H uma tendncia de surgimento de novas solues
de restauraes com retorno econmico, que podero contrabalanar
os elevados montantes requeridos para atingir as metas de restaurao.

Devido sua relevncia para o sucesso das atividades, ser crucial que
os servios de diagnstico e de projeto de restaurao sejam passveis de
financiamento pelas linhas de crdito.
As experincias de financiamento por instituies financeiras so incipientes
e pouco documentadas. Como recomendao aos bancos, prope-se a
segregao dos valores de financiamento vinculados recuperao da
vegetao nativa.
A capacitao profissional de mo de obra qualificada para o setor de
restaurao dever ser diretriz de polticas de financiamento, no apenas no
que tange a sementes e viveiros mas tambm com relao a planejamento,
execuo e monitoramento em projetos e contrataes.
Deve ser buscada a conexo dos projetos financiados na mesma regio, na
perspectiva de ecologia da paisagem, ou seja, de solues territoriais para
aumentar a escala e os impactos da restaurao em corredores ecolgicos,
bacias hidrogrficas e zonas de risco.
A identificao das demandas de restaurao, por setor econmico e
territrio, pode auxiliar a criao e o ajuste de linhas de crdito pelo
setor financeiro.
O Brasil dever promover esforo de captao de recursos internacionais de
pases, do GCF, de bancos nacionais e multilaterais de desenvolvimento,
tanto na forma de emprstimos concessionais como doaes para
apoio restaurao. A mobilizao de recursos financeiros nacionais ,
contudo,imprescindvel.
Quanto maior a ambio e o sucesso da recuperao dos biomas brasileiros nos
primeiros anos de cumprimento efetivo da Lei no 12.651/2012, maior ser a chance
de captao de recursos internacionais, na forma de doaes ou emprstimos em
boas condies. Ao apresentar no apenas compromissos, mas tambm realizaes
em escalas crescentes, o Brasil ter oportunidade de obter recursos financeiros
adicionais ao que a sociedade brasileira dever arcar. Daqui a duas ou trs dcadas, o
trabalho no estar pronto, mas, quando o pas olhar para trs, poder ver um feito
extraordinrio. O importante incrementar a trajetria de crescimento das atividades
de restaurao o quanto antes, se possvel no prximo ano, ou melhor,amanh.

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CAPTULO 10
REPENSANDO O IMPOSTO TERRITORIAL RURAL PARA FINS DE

ADEQUAO AMBIENTAL
Felipe Eduardo Brando Lenti
1 INTRODUO
O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) um tributo direto que
incide sobre o proprietrio de imvel rural (ou signatrio de qualquer ttulo de
posse), sendo calculado com base no valor do imvel no mercado fundirio. Criado
ainda em 1891, com o objetivo de desestimular a manuteno de latifndios
improdutivos, ou seja, com funo extrafiscal1 predominante, o ITR sofreu vrias
mudanas, incluindo alteraes no esquema de governana, na relao dos entes
federados que gerenciam esse tributo e at na constituio de sua base de clculo.
Em contraste, uma caracterstica importante permaneceu essencialmente inalterada
ao longo do processo histrico que moldou esse tributo: sua natureza declaratria.
Essa caracterstica facilitou (e facilita) fraudes perante o fisco, sobretudo
quando consideramos o desordenamento que caracteriza o modelo de ocupao
de terras no Brasil (Arajo et al., 2014; Salgado et al., 2001). Somando-se a falta
de fiscalizao no meio rural, a ausncia de um sistema cadastral consistente de
registros escriturais e a impunidade decorrente da grande distncia entre contribuinte
e fisco, o resultado a sonegao irrestrita e declaraes fraudulentas, o que garantiu,
historicamente, irrelevncia extrafiscal e arrecadao efetivamente irrisria desse
tributo (Arajo et al., 2014; Salgado et al., 2001). Do ponto de vista social, essas
fragilidades esvaziam a funo idealizada para o ITR, desguarnecendo a sociedade
de instrumentos capazes de conter o mpeto especulativo que motiva a formao
de grandes propriedades rurais improdutivas.
A Lei no 11.250, de 27 de dezembro de 2005, regulamenta a possibilidade
de municpios (e o Distrito Federal) celebrarem convnios com a Receita Federal
para que ela lhes transfira o dever de fiscalizar as declaraes e cobrar o ITR, com
repasse integral da receita arrecadada aos Tesouros municipais. Descentralizar esse
imposto pode contribuir para resgatar sua funcionalidade, facilitando uma gesto
1. Diz-se que um tributo possui funo extrafiscal quando seu objetivo visa estimular mudanas nas decises econmicas
tomadas pelo contribuinte. Contrape-se aos tributos com funo fiscal, que visam gerar receitas ao errio.

territorial mais contundente ao diminuir a distncia entre contribuinte e fisco, e,

ao mesmo tempo, permitindo gerncia dos recursos por governos municipais, nvel
no qual as demandas so percebidas mais claramente (FAO, 2007). Por outro lado,
a municipalizao pode sujeitar o ITR aos interesses de oligarquias locais, que, por
deterem grandes propriedades rurais, tm desinteresse em gerenciar rigorosamente
esse tributo.
Para evitar esse tipo de cenrio, previsto na referida lei que a governana sobre
o tributo, embora essencialmente local, se dar por meio de arranjos institucionais
que vo alm da esfera municipal, com aplicao de recursos para a formao de
profissionais qualificados, capazes de atualizar sistematicamente as bases de dados
e fiscalizar imveis rurais de maneira tecnicamente acurada. Apesar da reduzida
aderncia inicial, a Receita Federal e os municpios vm celebrando um nmero
crescente destes convnios. Entretanto, esse movimento de municipalizao parece
ter sido insuficiente para alterar o panorama de sonegao do ITR, como indicado
pela arrecadao consistentemente reduzida dos ltimos dez anos.
Se o ITR fosse eficaz, funcionaria, de forma indireta, como um relevante
instrumento de poltica ambiental. Ao onerar e fiscalizar latifundirios e especuladores,
o Estado incentiva o aumento da produtividade em propriedades rurais, em detrimento
da abertura de novas reas via desmate da vegetao nativa. Adicionalmente, so isentas
da incidncia do ITR as reas com vegetao nativa intacta ou em vias de regenerao
(art. 37, 2o e 3o, da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965; e art. 41, 2o, c, da
Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012). Esses so dois mecanismos atuais pelos quais o
ITR pode contribuir para melhorias no cenrio ambiental brasileiro, caracterizado por
acentuado deficit em termos de rea coberta por vegetao nativa (Soares-Filho et al.,
2014). Aproveitar melhor as terras produtivas como forma de diminuir a necessidade
de desmatamento em novas reas uma demanda da comunidade global2 (Pachauri
et al., 2014). Entretanto, a defasagem dos parmetros usados para avaliar o grau de
uso da terra, a insignificncia do valor a ser isentado (em termos nominais), alm dos
problemas administrativos j citados comprometem esse potencial (Ganem, 2015;
Silva e Barreto, 2014). Isso porque o nus de se manterem grandes propriedades
com baixa produtividade e/ou para fins de especulao minimizado e as reas
declaradas de vegetao nativa carecem de monitoramento no campo, transformando
o ideal de isentar boas prticas ambientais em mais um meio para dilatar a sonegao
(Silva e Barreto, 2014).
Essa realidade pode mudar a partir da consolidao do cadastro ambiental
rural (CAR). O cadastro um instrumento indito de gesto ambiental previsto na
nova Lei Florestal (Lei no 12.651/2012), obrigatrio a todos os proprietrios rurais
2. Com a modificao dada pela Lei no 1.295/2016, a data para concesso de crdito agrcola foi prorrogada para
aps 31 de dezembro de 2017.

Repensando o Imposto Territorial Rural para Fins de Adequao Ambiental | 263
e que tem por objetivo monitoramento, planejamento ambiental e econmico e

combate ao desmatamento (Brasil, 2012, art. 29). O CAR inova por atribuir, a
cada permetro de propriedade rural, as formas de uso da terra e as reas destinadas
preservao ambiental. Estas, quando inexistirem ou estiverem em desacordo com
a lei, necessitaro ser recompostas, via recuperao ou isolamento, ou compensadas,
via aquisio de rea equivalente ou aquisio de cotas florestais na bolsa de valores.
A partir de 2017, os proprietrios que no aderirem ao CAR sero impedidos de
receber crdito agrcola, sendo esse mais um estmulo realizao do cadastro.3 Com
o CAR, o ITR poder seguir uma nova trajetria, que incorpore monitoramento
ambiental das propriedades rurais, permitindo, assim, a reduo da sonegao do
imposto oriunda de reas em discordncia com a legislao ambiental. Embora
insuficiente para resolver a problemtica da tributao e da propriedade de terras no
Brasil, cruzar informaes das bases cadastrais do ITR com as do CAR dificultaria
fraudes relativas s isenes de vis ambiental, reaproximando o ITR de sua
naturezaextrafiscal.
Este captulo revisa a funcionalidade do ITR enquanto instrumento de polticas
ambientais e fundirias. Inicialmente, vamos revisar a questo do tributo sobre a
propriedade da terra no campo terico (seo 2); para, em seguida, resgatarmos
os princpios que delinearam a constituio desse tributo no Brasil, alm de
analisarmos o ITR contemporneo, suas fragilidades e pontos de aproximao
com instrumentos previstos na nova Lei Florestal (seo 3). Conclumos com um
balano dos benefcios potenciais do cruzamento entre as bases cadastrais do ITR
e do CAR (seo 4). Ao longo do texto, abordaremos questes complexas que
interagem com o escopo considerado como a reforma agrria, o histrico da
formao da propriedade de terra no Brasil, as teorias sobre a tributao de terras
e a evoluo dos sistemas para cadastramento de imveis rurais, entre outras ,
porm, sem a pretenso de exauri-las.
2 TRIBUTAO SOBRE PROPRIEDADE TERRITORIAL: ALGUMAS

CONSIDERAES
Em 1797, Thomas Paine publica Agrarian Justice, obra na qual investiga as origens
da propriedade para diferenciar a propriedade adquirida, resultante da contribuio
individual para a sociedade e, portanto, de direito privado, da propriedade natural,
que a terra em seu estado original, sem manejo, de direito comum a todos os
seres humanos. Ao advogar que o sistema de propriedade da terra e o de direito
ao cultivo absorvem a propriedade natural da sociedade, Paine fundamenta a
ideia de uma receita mnima garantida a qualquer cidado, equivalente sua parte
3. Com a modificao dada pela Lei no 1.295/2016, a data para concesso de crdito agrcola foi prorrogada para
aps 31 de dezembro de 2017.

do bem comum apropriado para fins de produo. Em termos gerais, a soluo

proposta uma forma de tributo direto sobre a terra, a ser arrecadado quando da
transferncia por herana e cuja receita constituiria o fundo necessrio para que o
Estado restitusse os cidados com pagamentos equivalentes sua parcela devida da
propriedade natural comum absorvida. Por motivos prticos, o detalhamento dessa
soluo considera a economia e a geopoltica vigentes, de forma que as alquotas
so propostas de forma essencialmente arbitrria.
Ao longo do sculo XIX, outros intelectuais revisitaram, em suas obras, o
princpio proposto por Paine, at que, em 1879, Henry George publica ideias
inovadoras sobre um tributo nico, a ser cobrado sobre a propriedade da terra.
A base de seu raciocnio assume que a oferta de terra perfeitamente inelstica e
que o crescimento acelerado da economia e da populao fora o poder pblico a
investir no desenvolvimento das zonas rurais. Com isso, o valor da terra nua (VTN)
aumenta excessivamente e, consequentemente, tambm aumentam os valores
celebrados em contratos de arrendamento. Isso agrava a desigualdade econmica,
uma vez que os grandes proprietrios de terra se beneficiam desproporcionalmente
do investimento pblico em infraestrutura local (Arnott e Stiglitz, 1979). A proposta
tributria de George agiria contra a concentrao de terra ao tornar a especulao
economicamente menos vantajosa quando comparada ao uso eficiente do solo.
Ainda, por incidir diretamente sobre o capital fundirio (especificamente sobre a
terra nua), esse tributo no afetaria as decises e os incentivos marginais em outros
setores da economia, e aumentaria a participao de receitas estveis no oramento
pblico (Brueckner, 1986; Mathis e Zech, 1982; Tideman, 1982).
Uma fragilidade dessas propostas de tributao sobre a propriedade da terra
reside no fato de se basearem na cobrana de um imposto sobre a terra em seu
estado natural (isto , terra nua, desconsideradas as benfeitorias). Dado que
impossvel ir do estado transformado de volta ao estado natural, o VTN atribudo
determinada propriedade jamais ser valorado diretamente via transao de
mercado. Em termos prticos, estimar o VTN implica custos operacionais para
levantamento de informaes sobre a geografia e o mercado fundirio local,
dificultando a tributao em pases com dimenses continentais, como o Brasil.
Ainda, quando faltam boas prticas na governana desse tributo, surgem injustia
fiscal,4 sonegao e insegurana de direitos sobre as terras para a parcela mais pobre
da populao, resultando em arrecadao reduzida (FAO, 2007).
No sculo XX, Friedman (1978) avaliou que o imposto menos indesejvel
o que tributa a propriedade de terra no trabalhada (1978 , p. 14, apud, Blaug,
4. Nesse contexto, a injustia fiscal resulta da ausncia de instrumentos que reduzam a desigualdade econmica no
campo. Em um sistema tributrio justo, os contribuintes com maior poder econmico pagam proporcionalmente mais
tributos em relao aos menos abastados, conforme o princpio da progressividade.

1980, traduo nossa).5 Apesar das ideias de George (1905) para um tributo nico
sobre a terra terem perdido apoio posteriormente, economistas ainda usam seus
argumentos para justificar o imposto sobre a terra nua em sistemas tributrios.
Em alguns pases, a terra um recurso crucial para a economia, dada sua
capacidade de gerar riquezas para a sociedade e, por meio da tributao,
receitas para os cofres pblicos.
A administrao do recurso terra desafiadora. Inconsistncias nos sistemas
de cadastramento e registro geram insegurana com relao propriedade da terra,
prejudicando cidados que queiram comprar ou vender terrenos ou que precisem
hipotecar imveis rurais. Uma tributao ineficaz sobre a terra no trabalhada
desguarnece a sociedade de mecanismo que contraponha a atratividade de se
manter uma propriedade improdutiva para fins especulativos. Como vimos, a
ausncia de tal mecanismo tende a resultar em concentrao de renda e capital,
desemprego e arrocho salarial. Dessa forma, as parcelas mais pobres da populao
podem ser gravemente afetadas por uma administrao ineficaz. Por outro lado, uma
administrao responsvel impulsiona a economia local e ajuda a resolver problemas
sociais e ambientais atrelados ao uso da terra (FAO, 2007). Isso porque os governos
locais passam a ter mais recursos para planejar e executar polticas pblicas, tanto
em termos de receita tributria quanto em termos de informaes transparentes
sobre a ocupao do solo, subsdios importantes para que os governantes possam
decidir sobre o ordenamento territorial local.
3 HISTRIA DA TRIBUTAO DE TERRAS NO BRASIL

Durante o regime das sesmarias (1534 - 1822), a Coroa portuguesa concedeu grandes
extenses de terra aos colonos dispostos a produzir recursos para o abastecimento
da metrpole. O governo tambm preocupava-se em desestimular a manuteno
de terras improdutivas, tanto que o ato de doao de glebas estava atrelado
obrigatoriedade do cultivo. No entanto, a falta de controle sobre a ocupao
do solo permitiu que latifndios improdutivos fossem formados ao redor das
plantations, primariamente como reservas de patrimnio (Silva, 1997). Mesmo
assim, quando o sistema sesmarial terminou (em 1822), apenas uma parcela nfima
do territrio nacional havia sido ocupada com base nesse modelo. Portanto, a ideia
de que a concesso de sesmarias tenha sido a causa da posterior disseminao dos
latifndios carece de fundamento. Entretanto, o modelo de colonizao baseado
na distribuio desigual do recurso terra e na ocupao de reas enormes para
monocultivo perdura desde ento.
Aps a Independncia, a ausncia de normas sobre o direito propriedade
de terras no Brasil ainda propiciava a criao de mais latifndios por meio de
5. Friedman, Milton. An Interview with Milton Friedman. Human Events, v. 38, n. 46, p. 14, 18 nov. 1978.

apossamento. Foi apenas em 1850 que o governo imperial promulgou a primeira

Lei de Terras (Lei no 601), com o objetivo de normatizar o sistema de propriedade
da terra no Brasil, sobretudo quanto ao uso e ocupao de terras devolutas.6
Uma vez que a lei impe a compra como nica forma de legitimar a posse dessas
terras, posseiros de pequenas propriedades dificilmente conseguiriam adquirir tais
propriedades legalmente. Por outro lado, os latifundirios, detentores de capital,
avanavam no modelo de apossamento de terras pblicas, contribuindo para a
concentrao das propriedades de terra. Alm de se preocupar com a invaso de
terras pblicas que ocorre at hoje , o legislador aborda a conservao do meio
ambiente, uma temtica de importncia crescente. Pode-se abstrair do texto da
lei uma das primeiras aluses ao princpio de proteo s reservas legais (RLs) na
legislao brasileira, inclusive com implicaes penais para quem o desobedecesse.
Art. 2o Os que se apossarem de terras devolutas ou de alheias, e nellas derribarem
mattos ou lhes puzerem fogo, sero obrigados a despejo, com perda de bemfeitorias,
e de mais soffrero a pena de dous a seis mezes de priso e multa de 100$, alm da
satisfao do damno causado (Brasil, 1850).
A Lei de Terras provou-se de difcil aplicao prtica, uma vez que cabia aos
particulares demarcar e delimitar suas terras, processo declaratrio que, depois de
finalizado, possibilitaria a deduo das terras atribudas ao Estado imperial (isto ,
terras devolutas). A redao da lei ainda dava margem para o entendimento de que
a cultura efetiva e a morada habitual davam, a qualquer posseiro e em qualquer
tempo, o direito de propriedade sobre a terra. Esses fatores fizeram com que a Lei
de Terras de 1850 servisse, enquanto instrumento legal, mais para normatizar o
apossamento do que propriamente para coibi-lo (Silva, 1997), em especial no que
se refere ao apossamento para a formao de latifndios.
Entre 1822 e 1877, foram discutidos projetos de lei sobre tributao de terras,
sendo institudo, em 1879, um imposto sobre as propriedades rurais e urbanas
em todo o Imprio, com alquota fixa em 5% do valor do imvel. No entanto, o
poder poltico da aristocracia rural, construdo desde a Colnia e renovado aps a
Independncia, bastou para que a medida fiscal fosse revogada poucos anos depois
(Vilarinho, 1989). Em resumo, o setor ruralista conseguiu manter-se praticamente
imune tributao de terras por meio do poder poltico-econmico acumulado ao
longo dos perodos colonial e imperial. Esse cenrio seria modificado apenas com
a Proclamao da Repblica e a subsequente constituinte federal.
3.1 O ITR de 1891 a 1979
6. Terras devolutas so aquelas pertencentes ao poder pblico, sem destinao prevista ou uso determinado, sendo
impossibilitadas de constituir patrimnio de particular a qualquer tempo, mesmo quando historicamente ocupadas.

O mrito da tributao de propriedades voltou tona na Constituio Republicana

de 1891, que delegou aos estados a opo pela cobrana de um imposto territorial,
ainda sem distines entre o meio rural e o meio urbano. Essa indistino permitiu
que o imposto arrecadasse entre 2,2% e 4,2% da receita fiscal total entre 1914
e 1939, uma contribuio enorme quando comparamos arrecadao atual do
ITR (Meneghetti Neto, 1992). Tal aglutinao fiscal entre o rural e o urbano
durou at a Constituio de 1934, quando foi criado o primeiro imposto rural.
Nas constituies de 1937 e 1946, a cobrana do imposto rural permaneceu uma
prerrogativa dos estados, mas menos de duas dcadas depois a cobrana passou
para a esfera municipal (Emenda Constitucional no 5, de 21 de novembro de
1961). Trs anos mais tarde, foi transferida para a Unio (Emenda Constitucional
no 10, de 9 de novembro de 1964), de forma que o governo central repassava
a arrecadao aos municpios onde se localizavam os imveis rurais tributados.
Cabia ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra) cobrar o imposto.
Ao centralizar o poder decisrio sobre esse tema, tornou-se possvel um
dos gestos primordiais do governo militar, que foi instaurar impositivamente
uma reforma tributria atrelada a uma mudana de cima para baixo na poltica
macroeconmica. Sinaliza-se, assim, a inteno governamental de iniciar uma
reforma agrria no pas, por meio da Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964,
o Estatuto da Terra. Com essa lei, o legislador explicitou a prerrogativa do poder
pblico de descontinuar o direito propriedade particular da terra em caso de no
cumprimento da funo social da terra. Cabe resgatarmos alguns pontosdebatidos,
poca, sobre a questo agrria7 no Brasil. De um lado, argumentava-se que a estrutura
fundiria brasileira evoluiu com base em relaes sociais de explorao de grande
parte da populao, com condies sub-humanas de trabalho e sem perspectivas de
alcanar meios para melhorias em sua qualidade de vida. Deoutro lado, setores mais
conservadores reduziram a questo agrria avaliao da funo da agricultura para
o desenvolvimento econmico nacional: se o setor no impe presses indesejveis
sobre o ndice geral de preos, a balana comercial e a produo industrial, no h
que se falar em crise no setor primrio ou em reestruturaofundiria.
Entretanto, o incio da Ditadura Militar suprime esse debate, com a segunda
viso gradualmente passando a prevalecer em termos de polticas pblicas (Delgado,
2005). Isso faz com que os encaminhamentos sobre a questo agrria se limitem
aos itens da agenda oficial, pautados por um ideal de modernizao que minimiza
a necessidade de uma reviso da estrutura agrria brasileira. Essa viso priorizou
polticas de fomento produo agropecuria que inflaram o conjunto de privilgios
polticos e econmicos da aristocracia rural brasileira, mediante linhas especiais
7. Por questo agrria entenda-se o debate econmico e poltico que aconteceu, no Brasil, na dcada de 1960 e que
trouxe tona o contraste entre a tese da reforma agrria e a tese da modernizao tecnicista da agropecuria.

de crdito e renncia fiscal (por exemplo, em 1967 comeava a ser elaborado o

Sistema Nacional de Crdito Rural SNCR).
Com a promulgao do Estatuto da Terra estava criado o ITR. Sua constituio
estava intimamente atrelada s questes fundirias e poltica agrria nacional,
com enfoque quase exclusivo no aspecto social da terra, sequer mencionando os
princpios de conservao do meio ambiente, o uso racional dos recursos naturais
ou a possibilidade de iseno de reas com vegetao nativa. Apesar de dotar a
legislao de elementos progressistas, a aplicao ineficaz impediu o estatuto de agir
enquanto instrumento de poltica agrria. Mais uma vez, desguarnecida demeios
jurdicos para refrear os crescentes latifndios, a sociedade teve que lidar com
ndices crescentes de concentrao de terra e de renda. Esse processo foi facilitado
pelas linhas de crdito custeadas pelo Estado na medida em que o acesso a esse
crdito era restrito aos latifundirios e s grandes corporaes, que j eram os
maiores detentores de capital do setor agropecurio. Esses se modernizaram, mas
em um modelo que suscita muito mais um projeto de classe do que um projeto
do setor agrrio.
Os resultados dessa poltica foram agravados pelo processo acelerado de
urbanizao que predominava nas dcadas anteriores, acarretando desemprego,
degradao das condies de trabalho e ocupao desordenada de reas metropolitanas
(Palmeira, 1989). Ainda que nessa poca o ITR fosse competncia da Unio, o
Estatuto da Terra j previa a possibilidade de transferncia da prerrogativa de
cobrana para a esfera municipal mediante convnio. A receita arrecadada seria
repassada diretamente ao tesouro municipal, com a condio de que esse recurso
fosse utilizado para desenvolver os programas de incentivo ao desenvolvimento
rural ou para financiar projetos de reforma agrria. Entretanto, as dificuldades
enfrentadas historicamente permaneceram em voga. Entre esses entraves estavam
fraudes no SNCR, alm da ausncia de interesse poltico para o esclarecimento
da real situao fundiria nacional, em particular por parte do setor ruralista
(Meneghetti Neto, 1992; Souza, 2004; Vilarinho, 1989). Ainda, o conceito de
latifndio por explorao (Lei no 4.504/1964, art. 4o, caput, b) causou distores
graves na medida em que milhares de pequenos e mdios agricultores foram
erroneamente classificados como latifundirios, resultando em incidncia injusta
do ITR (Graziano Neto, 1990).
Tais fatores agiram para que a funo fiscal e a funo de controle do SNCR
no tenham logrado sucesso, o que comprometeu severamente o desempenho
do ITR nesse perodo. Em geral, as causas para o insucesso do ITR8 nessa
primeira fase so atribudas s distores cadastrais, governana excessivamente
8. Entre 1970 e 1979, o ITR arrecadou (anualmente) valores sempre menores que 0,15% do PIB; uma cifra praticamente
irrisria que garantiu ao ITR o ttulo de imposto federal que menos arrecadou receitas nesse perodo (Reis e Blanco, 1996).

centralizada (sobremodo a partir de 1964), distncia entre a instituio fiscal e

o contribuinte, e ao clculo complicado para o pagamento do imposto (Longo,
1982; Vilarinho,1989).
3.2 O ITR de 1980 a 1988

Entre 1979 e 1980, em face das crticas citadas, foram promulgados a Lei no 6.746,
de 10 de dezembro de 1979, e o Decreto-Lei no 84.685, de 6 de maio de 1980, que
reestruturaram o ITR introduzindo os conceitos de Mdulo Fiscal do Municpio
(MFM) e de Mdulo Fiscal do Imvel (MFI). O MFM delimitava a rea mnima
a partir da qual se torna vivel explorar economicamente a terra, enquanto o MFI
relacionava o tamanho da rea aproveitvel de um dado imvel com o MFM. Pelo grau
de subjetividade envolvido, naturalmente surgiram polmicas em torno dos critrios
envolvidos na delimitao do MFM (Graziano Neto, 1990); contudo, o legislador
alcanou o objetivo de simplificar o cmputo do ITR. Embora tais mudanas tenham
sido aclamadas positivamente pelos principais jornais poca, subtrair a localizao
e as condies sociais na explorao do imvel dos parmetros para o clculo do
imposto foi um retrocesso em relao legislao anterior, motivando a Associao
Brasileira para a Reforma Agrria (Abra) a publicar duras crticas (Vilarinho, 1989).
Um defeito claro dessa nova forma de clculo residia na distribuio das
alquotas em funo da dimenso do imvel. Esse efeito regressivo era parcialmente
mitigado pelos demais parmetros do clculo, teoricamente mantendo o ITR como
mecanismo de combate manuteno de latifndios improdutivos. Entretanto,
essa funo ainda era refm das declaraes subestimadas do VTN (em relao
ao valor de mercado) e da impunidade, uma vez que a ausncia de pagamento
era alheia inscrio do inadimplente na dvida pblica ativa. Segundo Vilarinho
(1989) e Meneghetti Neto (1992), para superar esses fatores, era necessria vontade
poltica para tomar decises que nunca eram levadas a cabo. Entre elas esto,
por exemplo, decises no sentido de: aumentar o peso relativo das penalidades
associadas ociosidade da terra, em contraste com os privilgios atrelados eficincia
e utilizao dos imveis; diminuir as distores que verteram da classificao
diferencial do grau de utilizao mnimo para os municpios, que facilitavam a
entrada de latifndios nas categorias sem penalizao; e tornar mais duradoura
aprogressividade em caso de abandono do imvel, que punia igualmente imveis
improdutivos h trs ou h mais de dez anos. Os autores avaliam, portanto, que
o ITR foi incapaz de influenciar a produo agrcola ou de obstruir o processo
especulativo, nesse perodo.

3.3 O ITR na Constituio de 1988

A questo agrria polemizou tambm a Constituinte de 1988, com a Unio
Democrtica Ruralista e a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
disputando abertamente mritos relativos reforma agrria: enquanto a primeira
resistia a novidades que conflitassem com a estrutura modal, a segunda advogava uma
reforma capaz de disciplinar a realidade fundiria desigual redistribuindo a posse de
terra. Prevaleceu o ponto de vista dos ruralistas, sendo aprovada a impossibilidade
de desapropriao em pequenas e mdias propriedades, assim como naquelas
consideradas produtivas. Nesse ltimo caso, o constituinte delegou a definio de
propriedade produtiva e de produtividade do imvel rural ao legislador futuro,
gerando insegurana jurdica at a promulgao da Lei no 8.629, de 25 de fevereiro
de 1993. Ao todo, a proposta constitucional do ITR restringiu a prerrogativa do
poder pblico de desapropriar prontamente terras particulares para fins de reforma
agrria, prtica usual durante a vigncia do Estatuto da Terra, quando a posse do
imvel rural era transferida para a Unio e os questionamentos giravam em torno
apenas do valor a ser indenizado (Delgado, 2005; Graziano Neto, 1990; Silva, 1997).
A Constituio de 1988 destacou, no entanto, que o ITR deveria funcionar
como mecanismo para alterar a forma com que a propriedade de terra era explorada
e estruturada no Brasil (art. 153, 4o). Esse objetivo permaneceu intangvel uma
vez que o sistema de controle do ITR manteve-se aqum dos demais impostos
federais, com fiscalizao insuficiente e ausncia de homologao na dvida ativa,
alm da complicada questo do cadastramento de propriedades rurais, j citada
(Meneghetti Neto, 1992). Assim, os rpidos avanos esperados para a produtividade
da agricultura e para a redistribuio de terras foram frustrados, dando continuidade
srie histrica de arrecadao irrisria do ITR.9
Em 1993, o Legislativo finalmente define o conceito de propriedade produtiva
por meio da promulgao da Lei no 8.629, mas submete esse conceito noo
de produtividade, cuja parametrizao delegada aos rgos competentes do
Executivo. Esses ndices foram estabelecidos com base no Censo Agropecurio de
1975, passando a ser usados para computar o Grau de Uso da Terra e o Grau de
Eficincia de Explorao, para efeitos de declarao do ITR. O legislador prev,
ainda, que avanos nas tcnicas de produo tornam mandatria a reviso peridica
de tais ndices, mas se abstm de definir prazos (art. 11). Esse diploma legal (Lei
no 8.629/1993) reiterou ainda o ideal de funo social da terra construdo na
Constituio, atrelando-o necessidade de equilbrio entre a explorao racional
da terra, a gesto ambiental e o bem-estar social.
9. Por exemplo, em 1989 o ITR arrecadou ao errio apenas 0,003% do PIB.

Um ano mais tarde, reconhecendo que o VTN declaratrio fragiliza a apurao

do ITR, o Legislativo aprovou uma lei que incumbiu a Receita Federal de estabelecer
o VTN mnimo no mbito municipal, com base em levantamentos de preos de
mercado (Lei no 8.847, de 28 de janeiro de 1994). Esse ato fez com que o ITR
arrecadasse cerca de R$ 750 milhes nos exerccios de 1995 e 1996, recorde que
perdura at o exerccio de 2014 (Arajo et al., 2014; Oliveira, 2010). Apesar de esse
valor ser mais de dez vezes maior que o arrecadado pelo ITR em 1994 (R$57,3
milhes), ainda est muito aqum da receita mnima estimada para esse tributo,
definida em nvel nacional e de forma conservadora por Balata (1996) como sendo
de R$ 1,16 bilho.
Foi o suficiente para que, dois anos mais tarde, uma nova lei do ITR fosse
sancionada, retornando o VTN ao seu carter puramente declaratrio ao retirar
da Receita Federal a prerrogativa para fixar o VTN mnimo (Lei no 9.393, de 19
de dezembro de 1996). Em contrapartida, esse instrumento legal possibilita que o
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a Receita, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), a
Fundao Nacional do ndio (Funai) e as secretarias estaduais de agricultura firmem
convnios para fiscalizar as informaes declaradas nos documentos cadastrais e
fiscais que compem a Declarao do Imposto sobre a Propriedade Rural, dando
flego a uma nova atualizao do cadastro fundirio. Tanto que, cinco anos mais
tarde, os esforos da Receita Federal e do Incra para coletar informaes sobre
imveis rurais foram combinados para compor o Cadastro Nacional de Imveis
Rurais (CNIR). Ao incorporar a delimitao de parcelas por meio de coordenadas
geogrficas, em detrimento da descrio literal, o CNIR visa corrigir conflitos
cadastrais. O dever de recadastrar e declarar o imvel sobre o qual incide o ITR
passa a ser do possuidor da terra a qualquer ttulo, se opondo legislao vigente
at ento, que imputava esse dever ao proprietrio.
Com essas mudanas, pode-se especular que o poder pblico visava aumentar a
abrangncia do ITR, sobretudo ao atrelar a declarao do imposto ao fornecimento
de informaes para recadastramento no CNIR. Mesmo a frmula para clculo
do imposto foi novamente simplificada, corroborando com essa ideia. Na nova
formulao, uma alquota dependente do grau de utilizao definido como
razo entre a rea efetivamente usada e a rea aproveitvel do imvel, expressa em
porcentagem e da dimenso da propriedade simplesmente multiplicada pelo
VTN tributvel produto da multiplicao do VTN pelo quociente entre a rea
tributvel e a rea total do imvel. Os citados ndices de produtividade fornecem
os limites mnimos para que uma dada gleba possa compor a rea efetivamente
utilizada, aumentando o grau de uso do imvel. Deixa de existir, portanto, o
parmetro relativo ao grau de eficincia na explorao, que considerava aspectos
sociais e ambientais. Contudo, reitera-se a iseno de reas designadas para conservar

recursos naturais e proteger ecossistemas (Lei no 9.393/1996, art. 10, II, b);
posteriormente, reas de preservao permanente (APPs) e RLs tambm receberam
iseno, mediante a dico da Lei no 12.651/2012, a Lei Florestal. Aalquota varia
entre 0,03 % (rea total at 50 ha e grau de uso maior que 80%) e 20,00% (rea total
acima de 5 mil hectares e grau de uso menor que 30%), com progressividade em
ambos os eixos. Deixou de incidir, entretanto, a progressividade no eixo temporal,
com proprietrios de imveis improdutivos pagando alquota fixa entre 1,0% e
8,6% para propriedades de at 5 mil hectares e 20,0% para propriedades maiores.
A ltima mudana substancial na legislao afeta ao ITR deu-se mediante a
Lei no 11.250/2005, que regulamenta a possibilidade de a Unio celebrar convnios
com o Distrito Federal e os municpios no sentido de delegar-lhes as atividades de
fiscalizao e cobrana do ITR; possibilidade essa prevista em lei desde o Estatuto
da Terra. Na Constituio de 1988, esse imposto figurou entre os mecanismos que
reduziram a receita dos municpios, uma vez que apenas 50% do recurso arrecadado
era repassado pela Unio (Arajo et al., 2014). Em caso de celebrao do convnio,
a totalidade do recurso arrecadado ficaria nos cofres municipais, representando
uma oportunidade de aumento das receitas.
Dada a srie histrica de arrecadao desprezvel enquanto tributo federal, esse
movimento de repasse da receita gerada pelo ITR, da Unio para os municpios,
pouco importava para o oramento federal, mas representava uma alternativa
potencialmente relevante de aumentar a disponibilidade de recursos para os
governos de pequenos municpios, sobremodo os de natureza essencialmente
agrria. Entretanto, sabendo que tais municpios carecem de infraestrutura e
recursos humanos que bastem para essa competncia tributria, os rgos federais
competentes trataram de articular uma estratgia de gesto conjunta do ITR, em
um perodo transitrio aps a municipalizao.
Assim, com a criao do Comit Gestor do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (CGITR), originado no mbito da Receita Federal (por meio
do Decreto no 6.433, de 15 de abril de 2008), a Unio passou a orientar tcnica
e administrativamente os municpios que se mostravam interessados em celebrar
o convnio, capacitando servidores pblicos municipais nos ritos burocrticos
envolvidos na cobrana e na fiscalizao do ITR. Entre 2008 e 2009, o nmero
de municpios que aderiram ao convnio com a Receita foi de 95 para 1.317,
evoluindo nos anos seguintes para os atuais 2.093 municpios conveniados.
3.4 Sntese histrica e tendncias atuais

Desde sua origem, vimos que o ITR passou por diversas mudanas em termos
de constituio (quadro 1), governana e base cadastral, mantendo-se o objetivo
extrafiscal de desestimular a manuteno de grandes propriedades improdutivas.

Embora tenham reestruturado a constituio do ITR, tais modificaes

provaram-se incapazes de promover a funcionalidade do tributo. Isso pode ser
parcialmente explicado pelo fato de que tais mudanas na legislao trouxeram
tanto aprimoramentos como novas fragilidades, uma vez que se deram na forma de
disputa entre setores do Legislativo que buscavam aprimorar as condies nas quais
se d a formao de propriedades no Brasil, e o setor ruralista, avesso a iniciativas
que conflitem com o modelo de ocupao estabelecido ao longo da histria.
QUADRO 1
Evoluo das equaes e dos parmetros considerados para o clculo do ITR
Lei no 4.504/1964 (Estatuto da Terra)
l 0,2% a alquota bsica;
l a o coeficiente de dimenso, definido em funo do nmero de mdulos que
compem o imvel rural;
l b o coeficiente de localizao, definido em funo da qualidade do acesso ao
imvel e da distncia at a sede municipal;

l c o coeficiente de condies sociais, definido em funo do vnculo
ITR = 0,2% . a . b . c . d . VTN
socioeconmico do proprietrio com o imvel, das condies de trabalho e do
regime de explorao (posseiro, arrendatrio etc.);
l d o coeficiente de rendimento econmico, que varia em funo da rentabilidade e
da produtividade associadas explorao do imvel; e

l VTN o valor declarado pelo contribuinte e comparado ao valor mnimo reportado
pelo municpio.
Lei no 6.746/1979
l A(MFI) a alquota que varia em funo da quantidade de MFIs;
l Y o fator de progressividade temporal, que varia em funo do tempo de
ociosidade do imvel, atingindo valor mximo aps o terceiro ano;
l FRU o fator que varia em funo da rea efetivamente usada em relao rea
aproveitvel do imvel (grau de uso);

ITR = A(MFI) . Y . [1 - (FRU + FRE)] . VTN
l FRE o fator que varia em funo do rendimento econmico das culturas e das
criaes do imvel, em relao a indicadores do rendimento agronmico mnimo

aceitvel para um dado local; e
l VTN o valor declarado pelo contribuinte e comparado ao valor mnimo reportado
pelo municpio.
Lei no 9.393/1996
l A a alquota que varia em funo do grau de uso da terra e da rea do imvel; e
ITR = A . VTNt l VTNt o VTN tributvel, que o produto entre o VTN declarado pelo contribuinte e
o quociente entre a rea tributvel e a rea total do imvel.
Quando consideramos a dimenso e a heterogeneidade do Brasil enquanto

territrio, esse conflito de interesses soma-se s dificuldades de fiscalizao do ITR
para explicar, em parte, seu histrico de arrecadao diminuta (grfico 1), resultado
da alta sonegao e das dificuldades administrativas desse tributo, prejudicando sua
funo constitucional e promovendo desigualdade e regressividade fiscal (Longo,
1982; Meneghetti Neto, 1992; Souza, 2004; Vilarinho, 1989). Consequentemente,
os estmulos fiscais atrelados ao ITR perderam o sentido, sejam eles de vis social
(como iseno de agricultores familiares), econmico (como iseno de reas

imprestveis para a produo agrria) ou ambiental (como iseno de reas com

vegetao nativa).
GRFICO 1
Histrico de arrecadao do ITR em relao ao PIB brasileiro e receita fiscal total,
para o perodo de 1991 a 2013
(Em %)
0,12
0,10
0,08
0,06
0,04
0,02
0,00
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
PIB Receita fiscal total
Fonte: Receita Federal.
Esse enfraquecimento do direito pblico no regime de propriedade fundiria

torna a terra um bem essencialmente mercantil, alheio ao princpio constitucional da
funo social e ambiental (Brasil, 1988, art. 186) e adequado para fins de reserva de
capital e especulao. Ainda, pela sua natureza autodeclaratria, o regime de cadastro
de imveis rurais para fins do ITR alheio s informaes contidas em registros
escriturrios. Apesar disso, essa informao e o devido pagamento do imposto so
praticamente os nicos pr-requisitos para se ter acesso s linhas de crdito rural,
concedidas pelos bancos com subsdio do Tesouro. Assim, nem precisamos entrar
no mrito da dvida hipotecria rural e do tratamento privilegiado que alguns
proprietrios recebem das instituies financeiras para que fique clara a atratividade
do recurso terra enquanto bem de mercado no Brasil. Tanto que, nos atuais tempos
de crise, o preo da terra e o valor de contratos de arrendamento mantm-se estveis
mesmo perante a queda no preo de commodities agrcolas (Delgado, 2016). Esse
fenmeno poderia representar uma fonte de arrecadao estvel para os cofres
pblicos, em contraste s arrecadaes declinantes dos demais tributos.
Por sua vez, a crescente tendncia de descentralizao do ITR pode contribuir
para uma gesto territorial mais contundente, uma vez que os gestores municipais
conhecem as demandas locais e o perfil das propriedades rurais tributadas
(FAO,2007). Para isso, deve-se estabelecer governana local sobre o tributo por

meio de arranjos institucionais que disponibilizem recursos para a formao de corpo

tcnico qualificado, garantindo fiscalizao. Caso contrrio, esse processo apenas
coroar o fracasso do ITR enquanto instrumento de financiamento de polticas para
a reforma da estrutura fundiria no Brasil, alm de diminuir a capacidade do poder
pblico de punir o latifndio alheio funo social da terra, no que concerne a seu
modelo de ocupao e uso. Outro questionamento municipalizao do ITR surge
do entendimento de que, uma vez ocorrendo em nvel municipal, a fiscalizao
est exposta s medidas de resistncia das oligarquias locais, s vezes dominantes
regionalmente e com total desinteresse em retificar o sistema de cadastramento,
monitoramento e tributao de imveis rurais.
Em um estudo amplo sobre a tributao de terras, a Organizao das Naes
Unidas para a Alimentao e a Agricultura (Food and Agriculture Organization
FAO) elenca essas condies como sendo indispensveis para que o processo de
descentralizao seja eficaz, com base em experincias prvias em outros pases
e em consideraes tericas acerca da tributao sobre a propriedade territorial.
So explicadas algumas boas prticas relativas governana do imposto, aos
arranjos institucionais, disponibilidade de recursos humanos e materiais para a
operacionalizao das etapas de valorao das propriedades rurais, fiscalizao
e gesto de contestaes feitas pelos contribuintes (FAO, 2007). Em linhas
gerais, o documento reconhece o potencial da descentralizao para contribuir
com aumentos na arrecadao e, portanto, com melhorias em relao aos servios
prestados por governos locais.
Alm de prover uma fonte estvel de receitas para os cofres municipais, o
movimento de descentralizao tem o potencial de resgatar a funcionalidade extrafiscal
do ITR, desde que os rgos responsveis consigam fiscalizar com eficcia. Uma iniciativa
promissora nesse sentido foi a aprovao do Sistema de Preos de Terra (SIPT), por
meio do qual as secretarias de agricultura municipais e/ou estaduais fornecem valores
de referncia para propriedades rurais em seu territrio, com base em levantamentos
tcnicos do valor de mercado. Portanto, o SIPT constrange o proprietrio rural que
sonega o ITR declarando um VTN muito abaixo da realidade, pois diferenas em
relao aos valores de referncia tm de ser justificadas perante o fisco.
Em um estudo de caso, constatou-se que os valores de referncia para a terra nua
fornecidos pelo Conselho Estadual de Poltica Agrcola, Agrria e Fundiria do Par
(Cepaf ) , em mdia, 93% menor que o valor de mercado, devido principalmente
a defasagens na metodologia adotada pelo rgo estadual (Silva e Barreto, 2014).
Segundo os autores, que analisaram cerca de 50 mil imveis no Par, esse estado
poderia arrecadar 25 vezes mais com o ITR se os proprietrios declarassem o VTN

disponibilizado pelo Incra. Se o VTN adotado fosse o averiguado junto ao mercado,

esse incremento poderia ser mais de 130 vezes maior.10
Entretanto, tanto a adeso dos municpios ao convnio quanto os repasses
por parte da Secretaria da Receita Federal tm evoludo a passos curtos (grfico2
e tabela 1), possivelmente devido falta de articulao para a transferncia da base
cadastral (Harada, 2012). Ainda, os custos associados s atividades de fiscalizao
e cobrana podem limitar a adequabilidade de alguns municpios ao convnio.
Para municpios do Cear, um estudo analisou trs cenrios de custo operacional
potencial associado ao ITR, representando 20%, 30% e 50% da receita fiscal desse
tributo, concluindo que a porcentagem de municpios para os quais o convnio
se mostra vivel e rentvel de 85%, 77% e 61%, respectivamente (Rodrigues,
2012). Entretanto, mesmo em municpios nos quais h infraestrutura e profissionais
qualificados para gerenciar o ITR, a falta de vontade poltica pode representar um
entrave importante. Uma anlise do ITR como potencial fonte prpria de recursos
para o municpio baiano de Iau aponta a necessidade de atitudes firmes do governo
municipal para eliminar o comportamento patrimonialista apresentado pelos setores
mais conservadores do meio rural, sobremodo os latifundirios (Souza, 2010). O
autor conclui que o convnio somente poder contribuir para um resgate funcional do
ITR se vier atrelado a medidas para disciplinar o cadastro fundirio nesse municpio.
GRFICO 2
Evoluo do nmero de municpios conveniados e das transferncias da Unio
relativas ao repasse dos recursos do ITR (2008-2015)
2.500 1.000
2093
Nmero de municpios conveniados
900
1889
2.000 800
Transferncia para municpios
1835
1565 1617 700

1472
1.500
(R$ milhes)
600
1317
500
1.000 400
300
500 200
100
95
0 0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Obs.: Para 2015, os valores consideram projeo linear para o fim do ano, embasada nos dados obtidos at setembro de 2015.
10. O estudo admite, ainda, que todos os imveis avaliados realmente possuem Grau de Uso maior ou igual a 80%,
conforme declarado. Segundo os prprios autores, essa premissa superestima o Grau de Uso nas propriedades, tornando
mais conservadoras as inferncias sobre incrementos de arrecadao.

De qualquer forma, os convnios representam uma oportunidade para o

resgate da funo extrafiscal do ITR. Resta saber se essa chance ser levada a cabo
pelos tomadores de deciso, que necessitam, para isso, fortalecer a governana
sobre a propriedade da terra, disciplinar o VTN declarado pelos contribuintes e
moralizar os cadastros fundirios municipais. Se atenderem a esses pr-requisitos, os
governos municipais devem colher incrementos substanciais no seu rol de receitas
prprias, que representam as fontes de recursos sobre as quais os municpios tm
a maior autonomia para gastar. Idealmente, esse incremento de receita deveria ser
parcialmente direcionado para questes ambientais, como fundos para financiamento
de atividades de restauro florestal em reas de APP e RL degradadas, o que fortaleceria
a ideia de que o ITR tem papel enquanto instrumento de visambiental.
TABELA 1
Proporo de municpios que celebraram convnio com a Receita Federal para a
fiscalizao e a cobrana do ITR, por regio (2015)
Regio Nmero de municpios conveniados Aderncia (%)
Centro-Oeste 404 87
Nordeste 204 11
Norte 139 31
Sudeste 789 47
Sul 557 47
Total 2.093 38

Obs.: Dados at setembro de 2015.
4 CONSIDERAES SOBRE AS PERSPECTIVAS FUTURAS DO USO DO ITR PARA

QUESTES AMBIENTAIS
Com o CAR surgindo entre os novos instrumentos de gesto e monitoramento das
propriedades rurais, h a real possibilidade de se incorporar a dimenso ambiental
ao ITR. Embora a Receita Federal ainda no tenha sinalizado inteno de aproximar
sua base de dados fiscais da base de dados ambientais, que est sendo consolidada
com o advento do CAR, h sinais claros de aproximao com as bases de imveis
rurais consolidadas no Incra. Em meados de 2015, foi anunciada a integrao das
bases tributrias e fundirias de ambas as instituies,11 o que facilitar a gesto
territorial para questes fundirias e para a cobrana do imposto. Aps concluda
a consolidao do cadastramento para fins ambientais, a integrao do CAR a
essa nova base poder ser realizada. Essa medida facilitaria a fiscalizao das reas
11. Para mais informaes, acessar: <http://www.incra.gov.br/noticias/incra-e-receita-federal-vao-implantar-cadastro-

nacional-de-imoveis-rurais>.

declaradas com vegetao nativa, atualmente isentas da cobrana de ITR, conforme

previsto na nova Lei Florestal.
Nessa perspectiva, outros arranjos visando incorporao da temtica
ambiental na cobrana e no resgate da funo extrafiscal do imposto tambm
seriam possveis. Um deles a criao de alquotas com taxao progressiva para as
mdias e grandes propriedades que tiverem passivos ambientais oriundos da nova Lei
Florestal. Legalmente a taxao se justificaria pelo descumprimento da funo social
da propriedade, comprovada pela presena de passivos ambientais identificados no
CAR. Essa medida poderia auxiliar no resgate do papel disciplinador do imposto,
alterando a forma de uso da propriedade, com vistas conservao e proteo
dos recursos naturais. Apesar de a funo social da propriedade ser definida por
outros critrios que no apenas o da produtividade agrcola, somente este critrio
possui regulamentao e, com o advento do CAR, cria-se uma oportunidade de
regulamentar o critrio ambiental.
A nova Lei Florestal isentou os pequenos proprietrios rurais da recuperao das
suas reas de passivos de RL existentes antes de 22 de julho de 2008, exigindo apenas
a recuperao dos passivos de APP. Para os demais proprietrios, a lei permite que a
regularizao dos passivos de APP e RL seja feita por um perodo de at vinte anos,
desde que possuam seus programas de regularizao ambiental (PRAs) aprovados
junto ao rgo ambiental correspondente. A partir disso, uma possibilidade seria
que as propriedades que no cumprissem suas metas de regularizao acordadas
nos PRAs estariam sujeitas, num primeiro momento, taxao progressiva do
imposto. Esta taxao poderia ocorrer de acordo com o descumprimento da meta,
sendo que, permanecendo o descumprimento ao trmino do prazo previsto para a
regularizao, a propriedade poderia estar sujeita desapropriao.
Tal medida criaria incentivos para a preservao das APPs e da RL no meio rural,
podendo trazer um novo recorte, com vis ambiental, para o sistema tributrio do
pas. Vale lembrar que as externalidades, positivas e negativas, dos servios ambientais
prestados pela vegetao nativa extrapolam os limites da propriedade e, por isso,
justificada a iseno ou a taxao das reas florestais nativas presentes nas propriedades
rurais. A iseno j ocorre, conforme relatado anteriormente, mas a taxao ainda
uma novidade para o clculo do imposto. Como medida de incentivo a boas
prticas ambientais, parte do valor da cobrana do imposto poderia ser destinada ao
suporte de programas e aes socioambientais prioritrios no territrio. Aes como
a recuperao de nascentes e APPs, a regularizao de unidades de conservao e a
assistncia tcnica rural poderiam ser beneficiadas com os acrscimos do imposto,
garantindo a continuidade do financiamento dessas polticas.
Ao todo, o resgate da funcionalidade do ITR representaria uma mudana
histrica em termos de gesto de recursos naturais no Brasil, uma vez que limitaria

tendncias seculares de ocupao do meio rural com base em desmatamento e

especulao. Essa uma demanda cada vez mais urgente para a sociedade brasileira e a
comunidade global, pois contribuir para a manuteno de importantes e ameaados
servios ecossistmicos em escala local e para a reduo de emisses de gases de efeito
estufa no setor de mudanas de uso da terra no Brasil (Brando Jnior et al., 2015).
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CAPTULO 11
SUBSDIOS ELABORAO DE UMA POLTICA PBLICA PARA

CONTRIBUIR NA ESTRUTURAO DA CADEIA DA RESTAURAO
FLORESTAL: O PROGRAMA DE AQUISIO DE SEMENTES E
MUDAS NATIVAS (PASEM)
Joo Daldegan Sobrinho
1 INTRODUO
Mesmo aps as flexibilizaes propiciadas pelo novo Cdigo Florestal Lei
no 12.651/2012 que diminuram o passivo1 ambiental dos imveis rurais,
aproximadamente 21 milhes de hectares (Soares-Filho et al., 2014) ainda tero que
ser regularizados nas reas de preservao permanente (APPs) e nas de reserva legal
(RL). Entretanto, esta mesma lei consolidou a prtica do registro georreferenciado
dos imveis rurais do pas por meio do cadastro ambiental rural (CAR),2 o que
permitir, a partir da base de dados do sistema de cadastro ambiental rural (Sicar),
diferenciar as reas de ativo e de passivo ambiental nos mais de 5,17 milhes de
imveis rurais brasileiros (IBGE, 2006). O normativo legal tambm dispe sobre
a exigncia da regularizao ambiental3 a todos os imveis rurais do pas, e o seu
no cumprimento acarretar sanes, como a no concesso de crditos agrcolas
a seus proprietrios.
Nas condies do Decreto no 8.235/2014, a regularizao ambiental pode
ser efetuada por meio da i) recuperao; ii) recomposio; iii) regenerao; e
iv) compensao. O terceiro processo s possvel quelas reas com capacidade
de se autorregenerarem e est associado ao potencial de resilincia vegetal nelas
encontrado. A quarta condio , na verdade, uma alternativa de mercado4 que
1. Numa viso economicista, a literatura convencionou os termos ativo e passivo ambiental, o que, na linguagem
ambiental, se designa, na ordem, superavitria e deficitria ambientalmente.
2. Lei no 12.651/2012, art. 29 - criado o CAR, no mbito do Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente
(Sinima), registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis rurais, com a finalidade
de integrar as informaes ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle,
monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento.
3. Programa de regularizao ambiental (PRA), regulamentados pelos decretos nos 7.830/2012 e 8.235/2014.
4. Ttulos de ativos florestais negociveis cota de reserva ambiental (CRA) , regulamentados pelo art. 44 e 5odo
art. 66 da Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012. Segundo Soares-Filho et al. (2014), dos 21 milhes de hectares de
passivo ambiental, 9,5 milhes de hectares de RLs poderiam ser compensados por meio de transaes de CRA e mais
1,5 milho de hectares por meio de aquisio de imveis que possuem direitos de propriedade privada em unidades
de conservao, efetuados por proprietrios de terra com defice de RL.

prev transferncias, onerosas ou gratuitas, entre imveis rurais que detm reas
conservadas de vegetao nativa acima dos limites legais (ativo) e aqueles deficitrios
(passivo). J para o primeiro e segundo processos objetos deste estudo , so
necessrias sementes e mudas florestais nativas, ou seja, o efetivo reflorestamento
das reas ambientalmente degradadas, por meio de Projetos de Recomposio de
rea Degradada e Alterada (Prada).
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em seu Plano Nacional de
Recuperao da Vegetao Nativa (Planaveg) (Brasil, 2015), estimou em pelo
menos 12,5 milhes de hectares a rea a ser recuperada no pas. Apresentando
cenrios de sistemas de recuperao da vegetao e considerando um montante
de 12 milhes de hectares, estima-se que parte dessa rea, de 2,4 milhes de
hectares a 6 milhes de hectares (20% a 50%), poder sofrer regenerao natural.
A recuperao dos outros 6 milhes de hectares a 9,6 milhes de hectares (50%
a 80%) se daria por meio da recomposio, com o plantio ou enriquecimento de
essncias nativas. Silva et. al. (2014), entretanto, em estudo que avalia a produo
de mudas florestais nativas no pas, tendo como foco o cumprimento do Cdigo
Florestal, demonstra um defice da produo de espcies nativas em todos os
biomas, com exceo da Mata Atlntica. No obstante, o MMA projeta uma
trajetria exponencial da recuperao da vegetao nativa para atender a sua meta
de 12,5 milhes de hectares recuperados. Para tanto, estima que, no primeiro ano,
fosse necessria a recuperao de 50 mil hectares e, numa taxa anual crescente
e cumulativa de 22,4%, cumprir a meta em vinte anos. O prprio ministrio,
todavia, reconhece que, para se atingir a meta, as condies estruturantes para a
recuperao em larga escala sejam efetivadas. Em outras palavras, entende que a
viabilidade dos processos da regularizao ambiental notadamente da recuperao
das reas desflorestadas est condicionada estruturao da cadeia da restaurao
florestal nos prximos anos.
Alm de uma estrutura fsica deficitria, a prpria legislao sobre sementes
e mudas especialmente quando esta se refere s essncias nativas se apresenta
como fator limitante ao desenvolvimento da cadeia produtiva destes insumos.
Osnormativos que a compem, em ltima instncia, manifestam-se como obstculo
promoo da restaurao florestal como ser demonstrado na seo 3 deste
captulo , o que pode comprometer a regularizao ambiental imposta pelo
Cdigo Florestal.
Dado o atual contexto, este artigo pretende discutir, a partir de argumentos de
constatao emprica e de desenvolvimento terico, alguns gargalos que limitam a
regularizao ambiental, pelos vieses da recuperao e recomposio. Visa tambm
apresentar, como alternativa superao destes obstculos, alguns elementos para

Subsdios Elaborao de uma Poltica Pblica para Contribuir na Estruturao da
Cadeia de Restaurao Florestal: o Programa de Aquisio de Sementes e Mudas | 285
Nativas (Pasem)
o estabelecimento de uma poltica pblica especfica promoo da produo das

sementes e mudas nativas dos biomas brasileiros, base da cadeia da restaurao florestal.
Na seo 2 apresentada uma viso geral das polticas de reflorestamento no
Brasil, ressaltando a dicotomia de seus interesses: o dinmico setor das florestas
plantadas, de base industrial e reduzido apoio restaurao florestal propriamente
dita. Na seo 3, discute-se a insuficincia produtiva das sementes florestais nativas,
destacando a complexidade inerente sua produo e organizao logstica. Tambm
nesta seo, apresenta-se uma breve discusso sobre o Sistema Nacional de Sementes
e Mudas (SNSM) e as implicaes na produo destes insumos. Asituao atual
da produo de sementes florestais nativas o tema da seo 4.Aseo 5 traz
uma reflexo sobre a necessidade de atuao do Estado na promoo da cadeia
da restaurao florestal e o amparo legal necessrio para a sua aplicao. J na
seo6, apresentada uma proposta para o fomento do setor: uma poltica de compras
pblicas de sementes e mudas nativas. Fechando a argumentao, destaca-se o papel do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) como instituio-chave
no desenvolvimento da poltica sugerida.
2 O HISTRICO E A AGENDA POLTICA DO REFLORESTAMENTO BRASILEIRO

O mercado brasileiro de mudas florestais se organizou no pas tendo como base
o plantio de espcies exticas (basicamente, pinus e eucalipto), com o interesse
essencialmente econmico a madeira como insumo industrial. Seu principal
destino era a produo de celulose e carvo vegetal, a fim de abastecer as cadeias
produtivas de papel/papelo e ao/ferro gusa, respectivamente, como pode ser
percebido na evoluo histrica das polticas voltadas para o setor, demonstrados
nos anurios da produo da silvicultura brasileira (IBGE, 2013).
A institucionalizao do florestamento e reflorestamento se deu no II Cdigo
Florestal (Lei no 4.771/1965), j diferenciando o interesse ambiental e o de
explorao madeireira e prevendo distintas medidas de iseno tributrias.5 A Lei
no 5.106/1966 regulamentou a primeira iniciativa de fomento, em grande porte
e em nvel nacional, dessa nova atividade de desenvolvimento rural o Programa
de Reflorestamento de Pequenas e Mdias Propriedades Rurais (Repimir). Apesar de
servir tanto aos propsitos da explorao econmica como da conservao do solo
5. Destacam-se os arts. 38 e 39, em que h o claro objetivo de fomento dessas prticas, a saber:
Art. 38 As florestas plantadas ou naturais so declaradas imunes a qualquer tributao e no podem determinar, para
efeito tributrio, aumento do valor das terras em que se encontram. 1o No se considerar renda tributvel o valor de
produtos florestais obtidos em florestas plantadas, por quem as houver formado. 2o As importncias empregadas em
florestamento e reflorestamento sero deduzidas integralmente do imposto de renda e das taxas especficas ligadas
ao reflorestamento.
Art. 39. Ficam isentas do imposto territorial rural as reas com florestas sob regime de preservao permanente e as
reas com florestas plantadas para fins de explorao madeireira. Pargrafo nico. Se a floresta for nativa, a iseno
no ultrapassar de 50% (cinquenta por cento) do valor do imposto, que incidir sobre a rea tributvel (Brasil, 1965).

e dos regimes das guas, o que se viu foi o amplo plantio das espcies exticas.
Numa perspectiva histrica do desenvolvimento das polticas florestais no Brasil,
Pela (2010) e Souza (2013) relatam os principais incentivos governamentais
voltados ao setor que, em ltima instncia, acabaram por promover a expanso do
monocultivo arbreo de essncias florestais no nativas em detrimento das nativas.
Passos (19966 apud Souza, 2013), explica que a adoo dessa poltica
proporcionou um grande crescimento da rea plantada no Brasil (de 400 mil
hectares em 1966, para aproximadamente 6 milhes de hectares, em 1988), bem
como a consolidao de um parque industrial de base florestal, ou seja, pinus
e eucalipto com o propsito de atender aos parques siderrgicos e crescente
indstria da celulose. Segundo Souza (2013), o Repimir
foi uma iniciativa do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF),7
para oferecer aos pequenos produtores rurais alternativas de melhoria de renda e
aproveitamento de terras com vocao florestal, de forma a contribuir para criar
conscincia florestal no meio rural.
O sentido de aproveitamento e vocao estava relacionado ocupao das terras
inadequadas explorao agrcola convencional (lavouras), at ento sem utilidade
econmica. Foi nesse vis que os conceitos de florestamento e reflorestamento se
consolidaram no pas.
Na viso crtica de Tedine (2003), o IBDF,
incapaz de definir e testar as essncias florestais de maior convenincia para o
reflorestamento brasileiro, foi induzido pelos interesses da iniciativa privada em
obter o retorno de seu investimento em curto prazo, atravs do reflorestamento com
o plantio do pinus (...) nos estados do Sul, enquanto que, em Minas Gerais, Esprito
Santo e Rio de Janeiro, a preferncia recaa no eucalipto ainda que sob cerradas
crticas e indicaes de tcnicos especialistas de que o cedro, o mogno e o jacarand
[espcies nativas brasileiras], devidamente tratados por radioistopos, alcanariam um
acelerado processo de crescimento e formao com valor de mercado internacional,
por serem madeiras de grande demanda.
A presente tese reforada por Napolitano (2009): A atuao do IBDF nessa
poca se limitou administrao dos IFR (incentivos fiscais para o reflorestamento
criados na dcada de 1960), ficando para segundo plano polticas [destinadas a]
pesquisa, extenso florestal e unidades de conservao.
Vrias outras foram as iniciativas nesse sentido. No Repimir foram injetados
recursos do Conselho Nacional do Petrleo (CNP) para a substituio do carvo
6. Passos, C. A. M. Sistemas agroflorestais com eucalipto para uso em programas de fomento florestal, na regio de
Divinpolis, MG. Tese (Doutorado em Cincia Florestal) - Universidade Federal de Viosa, Viosa, 1996.
7. Atual Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) rgo federal criado pela
Lei no 7.735/1989.

Nativas (Pasem)
mineral (importado) pelo carvo vegetal (Napolitano, 2009). Kengen (2001 apud
Napolitano, 2009) relata a expanso dos recursos dos IFR, agora remodelados no
Fundo de Investimentos Setoriais (Fiset),8 com o propsito de atender as metas
previstas no Programa Nacional de Papel e Celulose e no Plano de Siderurgia e
Carvo, na dcada de 1970. A poltica de incentivos fiscais prossegue at o ano 1988,
quando se encerra sob fortes crticas, como: a nfase excessiva no reflorestamento
empresarial de larga escala, a excluso dos pequenos agricultores do campo e os
impactos ambientais causados pela atividade (Napolitano, 2009).
J na dcada de 1990, com o fim dos incentivos fiscais, instituiu-se a concesso
de subveno econmica nas operaes de crdito rural (Lei no 8.427/1992) que
objetivava, entre outras questes, a valorizao e expanso do patrimnio florestal
e a melhoria geral dos materiais florestais de reproduo, no mbito das cadeias
produtivas do carvo vegetal e celulose.
Em perodo mais recente, dados do anurio estatstico da Associao Brasileira
de Produtores de Floresta Plantada (Abraf ) demonstram um setor plenamente
estruturado, que, em 2012, apresentou um valor bruto da produo (VBP)
deR$56,3 bilhes, com um saldo na balana comercial da indstria nacional de
base florestal de US$ 5,5 bilhes, ampliando a sua participao no superavit da
balana comercial nacional em 28,1%. O setor, naquele ano, gerou uma arrecadao
de tributos na ordem de R$ 7,6 bilhes (0,5% da arrecadao nacional). A rea
plantada com espcies exticas era de 7,18 milhes de hectares (Abraf, 2013).
Por sua vez, o reflorestamento com espcies nativas no se configurou como
uma atividade econmica, ao menos com o mesmo destaque das florestas plantadas,
muito menos participou de uma cadeia produtiva industrial. Aoinverso, a tradio
brasileira (desde o ciclo do pau-brasil) se deu no fomento do desflorestamento
como proposta de desenvolvimento e, ironicamente, muitas vezes para dar espao
ao plantio das espcies exticas de vis econmico. O esforo de impulso ao
reflorestamento nativo ficou identificado como iniciativa das organizaes no
governamentais (ONGs), no obstante ser a razo primeira destas ONGs a
preservao do ativo ainda existente. Estratgia justificvel, haja vista a constante
presso pelo desflorestamento e o baixo interesse do Estado.
A Fundao SOS Mata Atlntica, por exemplo, atuante desde 1986, plantou
34 milhes de mudas, restaurando 20 mil hectares de florestas, sendo, talvez, o
maior esforo concentrado de reflorestamento em todo pas. Foi necessrio implantar
2mil projetos nos nove estados onde o bioma predomina e quase trs dcadas para
atingir esse resultado (Fundao SOS Mata Atlntica, 2015).9 A partir de prticas
8. Decreto-Lei no 1.376/1974.
9. Disponvel em: <https://www.sosma.org.br/103249/video-florestas-mar-e-cidades/>.

consolidadas como esta, pode-se ter uma ideia inicial do real desafio da restaurao
florestal no pas nas prximas dcadas.
Como visto, as iniciativas estatais para o desenvolvimento do setor florestal
se configuraram no fomento de florestas plantadas, sendo esse conceito associado
ao desenvolvimento industrial, desde o incio dos grandes plantios na dcada de
1960. A reorientao do conceito sobre florestas comeou a partir da entrada da
questo ambiental na agenda mundial na Conferncia das Naes Unidas sobre
o Meio Ambiente, em Estocolmo, em 1972 (ONU, 1972) , mas, neste primeiro
momento, pelo vis da valorizao do ativo florestal, o conservacionismo. Mesmo
com a criao do Ibama, em 1989, do MMA, em 1992, e ainda com a nova
conferncia da ONU sobre meio ambiente realizada em solo brasileiro, a Rio-92,
essas iniciativas no foram capazes de gerar polticas especficas de reflorestamento
de espcies nativas. Poucas foram as medidas pblicas nesse sentido. Uma delas,
a Lei no 8.171/1991, que concedia incentivos especiais recuperao de APPs e
RLs e ainda isentava a incidncia de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
(ITR) nessas reas, acabou se revelando ineficaz nos seus propsitos ambientais
(Napolitano, 2009). Tambm da dcada de 1990 outra medida importante, a
Lei 9.605/1998, que elevou a crime a prtica do desmatamento.
J nos anos 2000, algumas iniciativas do Fundo Nacional de Meio Ambiente
(FNMA) so promovidas em escala pontual, com destaque para os editais de 2000
e 2001, com a misso de fomentar o setor de sementes de espcies florestais nativas,
resultando, direta ou indiretamente, na criao de uma dezena de associaes10
de coletores deste insumo, as denominadas redes de sementes, algo significativo
no contexto. Em 2003, observado um direcionamento do financiamento
recomposio das florestas nativas. Nesse ano lanada, dentro do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), a modalidade
Floresta. Inicialmente, a referida linha de crdito podia ser tanto utilizada para a
recomposio e manuteno de APPs e RLs como para o fomento do monocultivo
de espcies exticas. Somente em 2007, a modalidade restringiu o uso de espcies
exticas, sendo a sua utilizao apenas na composio de Sistemas Agroflorestais
(SAF) (Trovatto, Gomes e Intini, 2009). Dados do estudo realizado por Gonalves
etal. (2009), entretanto, demonstram uma involuo na aplicao deste crdito rural
justamente a partir da retirada das espcies exticas do Pronaf Floresta, indicandoa
baixa rentabilidade do setor de nativas. H ainda, neste perodo, a criao do Servio
Florestal Brasileiro (SFB) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
(FNDF), em 2006. O FNDF somente foi regulamentado em 2010, promovendo,
10. So elas: Rede de Sementes do Cerrado; do Portal da Amaznia; Nativas da Amaznia; Florestais da caatinga;
Florestais do Entorno do Capara e do rio Itapemirim; Mata Atlntica de sementes florestais dos estados do Rio de
Janeiro, Esprito Santo e Bahia (Rioesba); Florestais Rio-So Paulo; do Pantanal; Florestal nordestina; do Alto Paraguau,
entre outras.

Nativas (Pasem)
desde ento, editais destinados, exclusivamente, promoo das florestas nativas

(SFB, 2015a).
Apesar da lenta evoluo, a agenda do reflorestamento nativo vem ganhando
importncia e destaque, a exemplo do avano das negociaes entre pases desenvolvidos
e subdesenvolvidos nas conferncias das partes da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima, as denominadas Conferncia das Partes (COPs).
Delas, ressalta-se a meta estabelecida pelo Brasil, anunciada na COP 21, em Paris
2015: o reflorestamento de 12 milhes de hectares at 2030.11 Outra medida
institucional no avano da agenda a proposio do Planaveg, em elaborao no
MMA, com o objetivo de ampliar e fortalecer as polticas pblicas, incentivos
financeiros, mercados, boas prticas agropecurias e outras medidas necessrias
para a recuperao da vegetao nativa (Brasil, 2015). O Plano um conjunto
de aes que daro suporte ao cumprimento da Lei no12.651/2012.
3 A CADEIA DA PRODUO DE MUDAS E SEMENTES NATIVAS

A produo de mudas e sementes de espcies florestais nativas no pas uma
atividade ainda incipiente, irregular e associada, na maioria das vezes, produo
das mudas exticas, como uma atividade econmica complementar. Em pesquisa
sobre a produo de mudas florestais nativas no Brasil, Silva et al. (2015) apresenta
a situao atual do setor. De um universo de 1.276 viveiros levantados no pas
como potenciais produtores de sementes e mudas de espcies nativas, em apenas
246 foi possvel se confirmar a real produo desses insumos. Esses viveiros, por
sua vez, esto distribudos em apenas 195 municpios brasileiros, indicando a sua
baixa disperso no territrio nacional. A produo mdia anual levantada foi de 57
milhes de mudas, menos da metade da capacidade mxima instalada, estimada em
142 milhes de mudas/ano. Dada essa produo atual, seria possvel reflorestar 51,3
mil hectares por ano.12 Numa simples projeo e sabendo-se ser baixa a disperso
dos viveiros no pas , se anualmente fosse plantada rea correspondente, seriam
necessrios de 117 a 187 anos, aproximadamente, para se recuperar os 6milhes
de hectares a 9,8 milhes de hectares estimados pelo governo. Todavia, o indicativo
de tempo para a regularizao ambiental preconizado na legislao de vinte
anos, ao menos para as reas de RL. Para se aproximar desta meta, seria necessrio
multiplicar de cinco a oito vezes a produo atual e certamente ajust-la na sua
distribuio espacial, a fim de atender a demanda em todas as regies e biomas.
A irregularidade da produo de mudas est associada a uma demanda irregular
e instvel, resultado da ausncia de uma poltica permanente de apoio ao setor.
11. Disponvel em: <http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/discurso-

da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-durante-sessao-de-abertura-da-21o-conferencia-das-partes-da-convencao-
quadro-das-nacoes-unidas-sobre-a-mudanca-do-clima-2013-cop21-paris-franca>.
12. Adotando-se o padro de 9 m2 por muda (1.111 mudas por hectares).

Todavia, foi relativamente agravada nos anos precedentes Lei no 12.651/2012,

quando se formou uma instabilidade jurdica quanto s variaes no quantitativo do
passivo ambiental (Silva et al. 2015). poca, grupos de parlamentares, divididos
entre os interesses agrcolas e ambientais, discutiam o percentual e as larguras
mnimas das RLs e APPs, respectivamente (Brasil, 2011), o que se refletia no meio
rural: um normativo de vis ambiental ou pr-expanso agrcola poderia fomentar
ou restringir investimentos no setor. H, ainda, a tradio de no se fazer cumprir
as penalidades da legislao ambiental em especial a Lei no 9.605/1998 , que, se
aplicadas, daria um mnimo de previsibilidade produo. Informaes divulgadas
pela pgina na internet do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia
(Imazon), ao menos para o bioma amaznico, sintetiza bem a questo.
A aplicao da Lei de Crimes Ambientais juntamente com outras leis como o Cdigo
Florestal permitiu algumas conquistas como a reduo do desmatamento na Amaznia.
Entretanto, ainda h muito a avanar. O desmatamento ainda bastante elevado,
chegando a cerca de 500 mil hectares por ano, e as queimadas ilegais continuam.
O crime ainda compensa porque a impunidade alta: estima-se que menos de 1%
das multas so arrecadadas; no Par at maro de 2008, apenas 3% dos processos
referentes a infraes ambientais em reas Protegidas haviam sido concludos pelo
Ibama (Imazon, 2015).
Apesar de se referir a desmatamento e no propriamente a reflorestamento,
uma das sanes penais prtica do primeiro justamente proceder ao replantio
das reas degradadas com essncias nativas. E, como citado, apenas 1% das
multas foi arrecadado, o que configura que menor ainda o percentual de
reasefetivamente reflorestadas.
Os estudos realizados por Silva et al. (2015) tambm constatam a grande
associao de produo compartilhada entre espcies exticas e nativas. Dos 246
viveiros pesquisados, menos de 30% deles so produtores exclusivos de espcies
nativas. Como o mercado de espcies exticas est estruturado e difuso em vrias
regies do pas, razovel inferir que a produo de mudas para este setor sustenta
economicamente a maioria destes viveiros. O percentual de mudas nativas seria
um complemento nos negcios. Aqueles de produo exclusiva de espcies nativas
possivelmente esto associados s demandas especficas oriundas de projetos
estruturados de recuperao florestal de mdios e longos prazos, resultado de
medidas previstas em processos de licenciamento ambiental de obras com grande
impacto ambiental, ou, na ausncia ou descumprimento destes, em atendimento
aos Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) firmados com os Ministrios
Pblicos, Federal e Estaduais.
Outro fator a ser considerado para o baixo desempenho do setor de espcies
nativas e que limita a sua estruturao alm das condies econmicas que regem

Nativas (Pasem)
os mercados so os dispositivos burocrticos da legislao brasileira de sementes.13

Sob definies imprecisas, ela no distingue quanto a origem e objetivos as
sementes florestais stricto sensu e as de monocultivo arbreo.
Flores et al. (2011) realizaram uma reviso bibliogrfica respeito de tecnologia
de produo e comercializao de sementes florestais nativas, demonstrando o
elevado e diversificado nmero de procedimentos tcnicos referentes a sua colheita
e secagem e a seu beneficiamento e armazenamento, condies que, em ltima
instncia, orientam a normatizao legal.
A comercializao das sementes deve atender aos padres de qualidade estabelecidos pelo
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), que so determinados em
laboratrios de anlise de sementes credenciados ou reconhecidos por ele. [Todavia,]
() existe uma lacuna para se formalizar as atividades de comercializao e controle
de qualidade com sementes florestais nativas, tanto por falta de conhecimento do
comportamento biolgico de muitas espcies como de padres estabelecidos para
sua comercializao.
Os autores, por fim, afirmam que:
as sementes florestais nativas no esto contempladas nas Regras para Anlise de
Sementes (Brasil.2009)[atualmente so 50 espcies IN 44/2010, IN 35/2011
e IN 26/2012, todas do Mapa] 14 e, alm disso, na literatura, as informaes
sobre a metodologia de testes de germinao de sementes florestais so escassas
(Flores etal., 2011, p. 28).
E salientam que os referidos testes tm validade de trinta dias, prazo que se
torna impraticvel em razo do nmero reduzido de laboratrios no pas e das
distncias entre estes e as reas de coleta.
Em contraste ao reduzido nmero de espcies nativas aptas a serem analisadas
em laboratrios de sementes e, a partir da, serem comercializadas pois estas
possuem parmetros tcnicos validados oficialmente h os dados do Sistema
Nacional de Informaes Florestais do SFB que d a dimenso do desafio de tal
regulamentao (SFB, 2015b).
O Brasil considerado um pas megadiverso devido variedade de formaes vegetais
e ecossistemas, que abrigam uma das floras mais diversas e exuberantes do planeta.
Estudos recentes apontam para a existncia de pelo menos 7.880 espcies florestais
arbreas nativas no Brasil, nmero que provavelmente represente apenas 80% do total
13. Especialmente a Lei no 10.711/2003, o Decreto no 5.153/2004 e a Instruo Normativa no 56/2011 do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa).
14. Alm dessas cinquenta espcies com metodologia validada, o documento Instrues para Anlise de Sementes de
Espcies Florestais. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/portal/page/portal/Internet-MAPA/pagina-inicial/
laboratorios/publicacoes/outras-publicacoes>. Ainda lista de mais de trezentas espcies que atendem metodologia
oficial, mas no validadas em testes oficiais (Brasil, 2013c).

existente (FAO, 2005). Recentemente alguns autores estimaram a existncia de cerca

de 11.120 espcies arbreas somente na floresta Amaznica (Hubbell et al., 2008).
Em suma, milhares de espcies esperaram suas respectivas e especficas regras
de anlise para se configurarem no rol daquelas autorizadas a serem produzidas e
comercializadas. O que quer dizer, em outras palavras, que a qualidade da restaurao
florestal pode estar limitada a poucas espcies.
Apesar de a inteno primeira da legislao sobre sementes e mudas que
regulamentam a questo seja garantir a procedncia, identidade e qualidade desses
insumos, entre outros procedimentos, nela h vrios regramentos relativos s
espcies florestais pouco diferenciando espcies exticas de espcies nativas e sempre
com enfoque nos aspectos econmicos e financeiros da produo, comercializao
e utilizao das sementes e mudas. Trata-se de normativos com caractersticas
amplamente tcnico-burocrticas e pouco afetos aos objetivos da recuperao
ambiental, alis, em ltima instncia, limitadores a essa inteno.
Se por um lado o novo Cdigo Florestal foi amplamente flexibilizado
para atender os interesses do setor agrcola, o mesmo no se observa nos demais
normativos afins, quando o objetivo a recuperao e a conservao ambiental.
Para tanto, importante que o SNSM evolua de sua poltica de comando e controle
para um novo enfoque voltado promoo da recuperao ambiental, eliminado
seu excessivo detalhamento tcnico limitador, condio inclusive necessria para
se garantir o cumprimento do Cdigo Florestal. Um avano neste sentido uma
vez que um sistema seria a elaborao de leis diferenciadas conforme o interesse:
agrcola versus florestal; florestas econmicas versus florestas stricto sensu; agricultura
convencional versus agricultura de segurana alimentar; sementes exticas versus
sementes nativas; sementes geneticamente modificadas versus sementes crioulas,
entre outras possveis. Certo que nossa biodiversidade vegetal no deveria ser
homogeneizada em seu tratamento legal, como homogeneizadas foram nossa
agricultura e plantios florestais.
4 FATORES LIMITANTES PRODUO DE SEMENTES NATIVAS

Seja ou no pelas limitaes legais, a comercializao de sementes florestais nativas
no pas de pequena monta e restrita. Estudos como o de Silva et al. (2015)
indicaram que 85% dos viveiros coletam suas prprias sementes e 23% e 40%
compram de coletores independentes e empresas, respectivamente. Outro dado
ressalta a especializao desta produo de sementes: metade proveniente de um
nico bioma, a Mata Atlntica.15
15. Distribuio dos viveiros por biomas: 50,7%, Mata Atlntica; 26,8%, Cerrado; 10,5%, Amaznia; 7,3%, Caatinga;
4,7%, Pampa; e nenhum no Pantanal (Silva et al., 2015).

Nativas (Pasem)
Dada a reduzida e especializada produo e, ainda, restrita comercializao deste

insumo, a possibilidade de se implantar projetos em escala suficiente s necessidades
de restaurao florestal brasileira tambm limitada. Duas constataes empricas
ilustram bem a situao. A primeira a iniciativa do Instituto Socioambiental
(ISA) e seus parceiros de recompor as APPs da bacia hidrogrfica do rio Xingu a
montante do Parque Indgena do Xingu, no estado do Mato Grosso. Para tanto, foi
necessrio promover a campanha Y Ikatu Xingu,16 cujo objetivo principal era estruturar
uma rede de colaboradores para promover a coleta das sementes das espcies florestais
nativas naquela regio. A iniciativa culminou com a criao da Rede de Sementes do
Xingu (RDX).17 A campanha prosperou e a rede se formalizou em associao. Hoje
referncia na produo de sementes nativas da regio (Urzedo, 2014).
A segunda constatao, em situao semelhante anterior, foi vivenciada em
2010 pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), na execuo de
um Termo de Cooperao Tcnica (TCT) com o Incra. O objetivo era promover
a recomposio florestal de aproximadamente 2 mil hectares (primeira etapa) em
projetos de assentamentos na Amaznia Legal, em cumprimento s diretivas do
Plano de Preveno e Combate do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM) e
da Operao Arco Verde. Na ocasio, para aquisio de 15 mil quilos de sementes de
mais de setenta espcies, realizou-se o processo licitatrio, mas a demanda solicitada
no foi atendida de imediato (como era a inteno do projeto) na quantidade
pretendida e muito menos na diversidade necessria, constatando-se a deficincia
estrutural da produo comercial de sementes florestais nativas na Amaznia.
Nos dois casos, a indisponibilidade de sementes foi a principal limitao.
Aexperincia vivenciada pela Embrapa e pelo Incra se diferencia daquela
do Alto Xingu porque a primeira, em obedincia legislao sobre compras
pblicas (Lei no8.666/1993), recorreu a processos licitatrios como forma de dispor
deste insumo. J a segunda, no limitada referida lei e amparada em tratamento
diferenciado dado a projetos de educao ou conscientizao ambiental18 mas
tambm ciente da indisponibilidade comercial de sementes florestais naquela bacia
hidrogrfica, se organizou como alternativa para a sua produo.
16. Salve a gua boa do Xingu, na lngua Kamaiur.

17. A campanha se mostrou exitosa e sobre ela foram elaborados vrios estudos, com destaque para a Urzedo (2014).
Entre as instituies que mantm cooperao ou parceria com a RDX, pode-se citar: Embrapa Agrossilvipastoril, em
Sinop (MT), e de ensino superior, como Escola Superior de Agricultura Luiz Queiroz da Universidade de So Paulo
(Esalq/USP), Universidade Federal de So Carlos (UFSCar) e Universidade do Estado de Mato Grosso (Unemat). Em
dados agregados de 2007 a 2014, a rede comercializou 136,5 toneladas de sementes de mais de 220 espcies da
Amaznia e do Cerrado, gerando R$ 1,6 milhes para 421 coletores associados (ISA, 2014).
18. Decreto no 5.153/2004, art. 175 diz que: Ficam dispensadas das exigncias de inscrio no Renasem [Registro
Nacional de Sementes e Mudas] as instituies governamentais ou no governamentais que produzam, distribuam ou
utilizem sementes e mudas de que trata este captulo, com a finalidade de recomposio ou recuperao de reas de
interesse ambiental, no mbito de programas de educao ou conscientizao ambiental assistidos pelo poder pblico.
Pargrafo nico. As atividades de produo, distribuio ou utilizao de sementes e mudas de que trata o caput devem
estar descaracterizadas de qualquer fim ou interesse comercial (Brasil, 2004).

Outro fator limitante produo em grande escala de sementes est relacionado

fenologia das espcies florestais nativas. Diferentemente, a produo das exticas
se tornou possvel por meio do domnio e controle genticos de poucas espcies
econmicas, resultado de dcadas de pesquisa com o propsito de se obter espcimes
(variedades) padronizados e com homogeneidade fenolgica, condio necessria
para a realizao de plantios em monocultivos e obteno de resultados financeiros
positivos, s possveis em grande escala de produo.19 Se a cadeia produtiva das
florestas plantadas se deu pela capacidade de padronizao de suas espcies, a
restaurao florestal, por conceito, s possvel e desejvel considerando-se a alta
diversidade inerente s florestas naturais tropicais. Trata-se, portanto, de uma
abordagem inversa lgica do reflorestamento conforme se consolidou no pas.
Com ampla variedade, o conjunto das espcies florestais nativas demanda
tratamento no qual a padronizao no traduzir a estratgia de produo. Pelo
contrrio, ele ser to complexo como complexos so os biomas e fitofisionomias
florestais. Em ambiente florestal, por exemplo, no possvel proceder a uma coleta
de sementes como em um macio de eucaliptos de uma mesma variedade, onde a
maturao das sementes ocorre num mesmo perodo e com alta previsibilidade de
sua ocorrncia. Dadas as variaes fenolgicas entre espcies nativas, as colheitas
de sementes e frutos maduros se do em pocas distintas para cada espcie. Com
alta sazonalidade, a programao da colheita, do beneficiamento e da armazenagem
de sementes se estende por praticamente o ano todo. H de se considerar ainda
que a colheita em ambiente florestal uma atividade essencialmente primria
(extrativista), com elevado uso de mo de obra, sendo praticamente impossvel
mecaniz-la, como ocorre, em comparao, na produo das sementes agrcolas e,
em parte, nas de florestas homogneas. Alm disso, se em florestas plantadas, a mo
de obra se especializa no conhecimento de uma nica espcie, em florestas nativas
necessria capacitao especializada terica e prtica para cada uma das espcies
florestais, muitas delas ainda sem estudo botnico-ecolgico elaborado em nvel
fenolgico. Essa situao potencializada em seu desafio quando se consideram os
seis domnios morfoclimticos fitogeogrficos (biomas) brasileiros e seus ectonos.
5 UMA POLTICA PBLICA PARA CONTRIBUIR NA ESTRUTURAO DA

CADEIA DA RESTAURAO FLORESTAL
A primeira concluso que este artigo traz, baseada em estudos e constataes
empricas acima comentadas, que a cadeira produtiva das mudas e sementes
se apresenta deficitria e, especialmente na de sementes, h significativos fatores
que limitam a sua produo, seja pela legislao atual, seja pela complexidade
19. Os produtos agrcolas, a includos os da silvicultura, so caracterizados como commodities, isto , de baixo ou ausente
processamento industrial, com produo em grande escala e em padro uniformidade, sujeitos a uma classificao e
objeto de transaes comerciais mundiais.

Nativas (Pasem)
fenolgica inerente s espcies nativas ou pela deficincia logstica (da produo

em si, da armazenagem e da comercializao). Pelo menos na dimenso necessria
demanda esperada para o cumprimento da Lei no 12.651/2012 ou mesmo para a
meta estabelecida pelo MMA, de 12,5 milhes de hectares, no prazo de vinte anos.
Alguns dados do prprio setor de florestas exticas podem ajudar a fundamentar
a constatao. Como visto anteriormente, as florestas homogneas de pinus e
eucaliptos no auge das polticas de incentivo fiscal (anos 1960-1980) atingiram
a marca de 6 milhes de hectares plantados; j em poca recente, segundo o ltimo
anurio estatstico publicado (Abraf, 2013) foram registrados 7,18 milhes de
hectares20 plantados com exticas aproximadamente 75% da rea almejada
para a restaurao ecolgica estabelecida pelo governo. Alia-se a esse prognstico
a disperso das reas de passivo ambiental no pas, alcanando regies de difcil
acesso e alto custo de instalao de empreendimentos e logsticas necessrios
execuo de planos de restaurao.
Dada a presente situao, a adoo de uma poltica pblica especfica para
o setor pode ser uma alternativa para a promoo da estruturao da cadeia da
restaurao florestal nativa, seja pelas exigncias legais, seja pela meta estabelecida pelo
prprio governo. Nesse sentido, esta seo se dedica a apresentar alguns fundamentos
que justificariam a proposio de um programa neste vis. Aprerrogativa legal para
a sua institucionalizao, inclusive, se encontra na prpria Lei no 12.651/2012,
que prev um programa governamental que atenda a esse objetivo como o descrito
em seu art. 58:
Art. 58 - Assegurado o controle e a fiscalizao dos rgos ambientais competentes
dos respectivos planos ou projetos, assim como as obrigaes do detentor do imvel, o
poder pblico poder instituir programa de apoio tcnico e incentivos financeiros, podendo
incluir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente,
os imveis a que se refere o inciso V docaputdo art. 3o, nas iniciativas de:
VII - produo de mudas e sementes (Brasil, 2012, grifo nosso).
H ainda o disposto na Lei no 12.854/2013,21 que corrobora a ideia de um
programa desta natureza quando prope o fomento e o incentivo s aes que
promovam a recuperao florestal e a implantao de sistemas agroflorestais em
reas rurais desapropriadas e em reas degradadas. Em seu art. 3o diz:
20. H de se considerar neste comparativo que a lgica dos plantios de exticas e nativas se diferencia em razo de
seus objetivos (produo econmica e restaurao). Assim, o quantitativo de reas restauradas se acumula com o
tempo, sendo que nas econmicas h replantios na mesma rea ou mesmo rebrotas (eucaliptos). Entretanto, o plantio
de exticas, quando comparado com o de nativas, bem menos complexo (mecanizao, plantios homogneos e
padronizao de tratos culturais), o que permitiu a sua expanso em, relativamente, breve perodo de tempo, o que
provavelmente no ocorrer com as nativas.
21. Art. 1o - Esta Lei fomenta e incentiva aes que promovam a recuperao florestal e a implantao de sistemas
agroflorestais em reas rurais desapropriadas pelo poder pblico e em reas degradadas em posse de agricultores
familiares assentados, de quilombolas e de indgenas (Brasil, 2013a).

Art. 3o - O incentivo e o fomento de que trata esta Lei devero buscar alternativas
econmicas aos agricultores familiares, em especial, s famlias beneficirias de
programas de assentamento rural, pequenos produtores rurais, quilombolas e indgenas
(Brasil, 2013a, grifo nosso).
O inciso V do art. 3o do Cdigo Florestal, inclusive, define
pequena propriedade ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho
pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos
e projetos de reforma agrria, e que atenda ao disposto no art. 3o da Lei no 11.326,22
de 24 de julho de 2006 (Brasil, 2012).
A Lei no 11.326/2006 estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica
Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais.
Como visto, h condies legais estabelecidas para implantao de programas
que promovam as cadeias produtivas de mudas e sementes bem como de apoio
agricultura familiar e congneres, no fomento e no incentivo s aes que promovam
a restaurao florestal. Esto dados os elementos para o desenvolvimento de uma
poltica pblica socioambiental. Comparativamente, h o Programa de Aquisio
de Alimento (PAA), sob responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), com mais de uma dcada de execuo, que possibilitou
o fortalecimento da agricultura familiar por meio do apoio comercializao de
seus produtos e a promoo do acesso alimentao para cidados em insegurana
alimentar. Um dos fatores que propiciou a sua consolidao enquanto poltica
pblica foi a adoo da prtica das compras pblicas diferenciadas da produo
agrcola do pequeno produtor (Brasil, 2013b).
Da mesma forma, mas para fins da promoo da cadeia da restaurao florestal,
sugere-se adotar este mesmo modus operandi, das compras pblicas diferenciadas
para a aquisio dos insumos florestais, que poderiam ser efetuadas de forma direta
com o pblico descrito na Lei no 12.854/2013. Para que o poder pblico possa
promover essas aquisies em grandes quantidades, por longo perodo de tempo
e ainda de forma direta dos pequenos agricultores, seria necessria a modificao
da Lei no 8.666/1993. A soluo de daria por acrscimo no art. 24 da referida lei,
de um inciso destacando as sementes e mudas florestais nativas como produtos
dispensveis de processo licitatrio para a sua aquisio.
Eis uma sugesto de redao do novo inciso:
(Art. 24 - dispensvel a licitao:)
XXXIV - na aquisio de sementes, mudas e outros propgulos da vegetao nativa,
inclusive da fruticultura nativa ou tradicional, por agricultores familiares, assentados
22. Estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares
Rurais e, em seu art. 3o, lista os requisitos que definem agricultor familiar e empreendedor familiar rural.

Nativas (Pasem)
da reforma agrria, indgenas, populaes tradicionais, demais categorias definidas

na Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006, e no Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro
de 2007, e por integrantes de organizaes de coletores de sementes e produtores
de sementes e mudas florestais e de outras formaes vegetais nativas, para os
fins de restaurao, recomposio, recuperao, enriquecimento, conservao ou
preservao das florestas e demais formaes vegetais nativas, principalmente em
reas de preservao permanente e de reserva legal, e tambm para a formao de
bancos genticos de espcies pertencentes a formaes nativas.23
Ter-se-ia, assim, a base legal para um programa de aquisio de sementes e
mudas nativas nos vieses: i) ambiental na contribuio da estruturao da cadeia
da restaurao florestal; e ii) social na contribuio da promoo econmica da
agricultura familiar.
Pelo lado da demanda, o prprio governo federal, estaduais e municipais detm
sob sua responsabilidade (direta ou indiretamente) significativos passivos florestais,
aos quais ele prprio se incube a obrigao de promover a restaurao. Estes passivos
florestais esto associados s grandes obras pblicas que, com grande alterao
da vegetao, do solo e dos mananciais hdricos, acabam por gerar extensas reas
degradadas: hidroeltricas e suas redes de transmisso de energia, estradas, ferrovias,
portos, aeroportos, entre outras. H tambm a demanda gerada pela recuperao
dos mananciais hdricos destinados ao abastecimento pblico de gua e gerao
de energia, ambos sob responsabilidade das concessionrias estatais ou de economia
mista, e aquelas resultantes das fiscalizaes dos institutos florestais/ambientais
estaduais e do Ibama em reas pblicas. Soma-se, ainda, toda uma demanda
advinda dos distritos florestais sustentveis24 do Carajs, do Purus-Madeira e da
Caatinga , onde apenas em Carajs o objetivo reflorestar 1 milho de hectares
dentro do distrito, sendo com 60% de espcies nativas e com forte participao
de pequenos produtores com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).25 Outro passivo ambiental em destaque so aqueles
advindos dos projetos de assentamentos da reforma agrria sob gesto do Incra.
Nessa perspectiva, no cmputo dos passivos do Estado, ele, por si s, seria um
grande dinamizador da cadeia da restaurao florestal caso atuasse em suas frentes
de restaurao.
23. Esta sugesto de alterao da Lei no 8.666/1993 (Brasil, 1993) foi apresentada pelo autor ao deputado Federal Nilto
Tatto do Partido Trabalhista de So Paulo (PT/SP), que, com modificaes, formulou a Emenda no 10 ao Projeto de Lei
no 6.176/2013 que prope instituir a Poltica Nacional de Incentivo Formao de Bancos Comunitrios de Sementes
e Mudas de Variedades e Cultivares Locais, Tradicionais ou Crioulos, que tramita na Cmara Federal.
24. Distritos florestais sustentveis so complexos geoeconmicos e sociais onde so implantadas polticas pblicas que
estimulem o desenvolvimento integrado combinado preservao e recuperao dos recursos naturais.
25. Disponvel em: <http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2007/01/31/29218-bndes-estuda-linha-de-credito-
para-distritos-florestais-e-planos-de-manejo-sustentavel.html>.

6 O PROGRAMA DE AQUISIO DE SEMENTES E MUDAS NATIVAS (PASEM)

Para o desenvolvimento desta sesso, parte-se do pressuposto de que seja possvel,
em algum momento, estabelecer legalmente a aquisio de sementes e mudas
nativas por meio de uma poltica de compras pblicas com dispensa de processo
licitatrio, ou seja, de forma direta da agricultura familiar, alterando-se a Lei
no8.666/1993. Assim, passa-se a apresentar e discutir alguns elementos de gesto,
caso a poltica ora sugerida venha a se operacionalizar. Estes elementos poderiam
estar reunidos, por exemplo, em um decreto que regulamentaria o programa ora
proposto, considerando, ainda, os normativos legais anteriormente comentados:
leis nos 12.651/2012, 12.854/2013 e 11.326/2006. Ressalta-se que o seu propsito
no visa regulamentao dos Programas de Regularizao Ambiental (PRAs) em
nveis infranacionais conforme prev o art. 59 do Cdigo Florestal, entretanto,
pode auxili-lo em seus objetivos.
O programa, ao qual se sugere o nome de Programa de Aquisio de Sementes
e Mudas Nativas (Pasem), assemelha-se, em conceito, ao PAA, mas no com a funo
de promover a formao de estoque ou de fomento a estoques pblicos, como
naquele programa facultado. No Pasem, a aquisio tanto de sementes quanto
de mudas , se habilitaria mediante projeto tcnico executivo, ou seja, a demanda
destes insumos viria dimensionada e qualificada nos projetos tcnicos para depois
ser adquirida pelos rgos pblicos para uso imediato, preferencialmente, ou de
breve armazenamento em condies simplificadas.26 Assim, a operacionalizao do
programa se configuraria mais para as modalidades compra com doao simultnea
e compra institucional do que compra direta ou apoio formao de estoques,
todas elas27 operadas no PAA, conforme o seu manual operativo (Brasil, 2014).
Como se trata de uma proposta de poltica pblica de carter social, alm do
ambiental, h a orientao no atendimento diferenciado agricultura familiar e
s categorias assemelhadas, tentando garantir mais uma alternativa de gerao de
renda. Como j afirmado, a coleta de sementes e frutos de espcies florestais nativas
uma atividade extrativista, realizada com reduzido nmero de equipamentos e
altamente demandante de mo de obra. Em essncia, o modelo de gesto sugerido
para o Pasem seria baseado no modus operandi das redes de coleta de sementes,
especialmente na RDX, detentora de uma bem-sucedida experincia de restaurao
florestal com grande participao social (Urzedo 2014).
Seria justamente este o princpio filosfico do programa a promoo da
restaurao florestal com a participao das comunidades do entorno das reas a serem
26. Como se d nas casas de sementes adotadas pela RDX. A adoo destas casas se justificaria em razo do porte
(extenso das reas a se recuperar) e da durao temporal dos projetos.
27. A execuo do PAA pode ser feita por meio de cinco modalidades: compra com doao simultnea; compra direta;
apoio formao de estoques; incentivo produo e ao consumo de leite; e compra institucional.

Nativas (Pasem)
recuperadas. A lgica desse princpio se fundamenta nos seguintes pressupostos:28

i)as reas de passivo ambiental esto difusas em todo territrio nacional e em todos
os biomas; ii) dada a baixa disperso dos viveiros no territrio e biomas, o sucesso
da recuperao dos passivos depende da sua maior distribuio; iii) a continuarem
as limitaes legais comercializao de sementes, a alternativa passa pelo art. 175
do Decreto no 5.153/2004, estimulando a coleta das sementes pelos prprios
viveiros; iv) o material gentico (sementes e mudas) deve ser preferencialmente
aquele prximo rea a ser reabilitada;29 v) o processo de coleta uma atividade
essencialmente extrativista, com alta demanda de mo de obra; e vi) os processos
de restaurao florestal (plantio e manuteno) tambm demandam um grande
volume de mo de obra. Em outras palavras, em toda a cadeia da restaurao
florestal30 possvel a participao das categorias mencionadas em ao menos uma
de suas etapas: coleta, beneficiamento, armazenagem, distribuio, formao das
mudas, plantio e manuteno.
A adequada operacionalizao do programa estaria vinculada capacidade
dos rgos pblicos de a gerirem, garantindo a eficiente aquisio (produo) e
a distribuio das sementes e mudas nativas. O apoio produo se daria pela
garantia da aquisio (compras pblicas diferenciadas) das sementes e mudas e se
destinaria agricultura familiar e aos seus congneres beneficirios fornecedores.
J a distribuio desses insumos estaria assegurada a todos (pessoas fsicas e jurdicas)
que necessitassem proceder recuperao ambiental de seus imveis beneficirios
donatrios. Sugere-se, inclusive, que essa distribuio (insumos e operaes de
entrega) seja feita gratuitamente, partindo do princpio constitucional que o
meio ambiente do interesse de todos. Outra alternativa logstica distribuio,
seria a restituio ao agricultor (beneficirio donatrio), por parte do governo,
dos recursos referentes compra de sementes e mudas, adquiridas do beneficirio
fornecedor. Esta prtica evitaria os custos governamentais com a distribuio, alm
de fomentar a cadeia produtiva desses insumos de forma direta, sem a necessidade de
interveno pblica.
Apesar de propor uma distribuio generalizada, esta, porm, s se daria
mediante projeto tcnico devidamente aprovado em rgo pblico especializado.
A prerrogativa de se exigir projeto tcnico, elaborado por profissionais da rea,
seria a forma de se garantir a exata demanda31 e o uso adequado das sementes e
28. Os pressupostos se baseiam nas argumentaes apresentadas nas sees anteriores.

29. Preveno ao fluxo gnico artificial.
30. Quanto aos viveiros, cabe uma observao. Quanto maior for a distncia entre o viveiro e a rea de plantio (maior
perodo de transporte), maior o ndice de perda de mudas nos plantios, em razo da baixa qualidade das estradas
rurais. Para uma estratgia eficiente dos programas de regularizao ambiental, prefervel viveiros de pequeno a mdio
porte, instalados de forma difusa e prximos s reas a serem recuperadas, em vez de grandes viveiros concentrados
prximos rea urbana. Estes viveiros tambm poderiam ser administrados pelas categorias descritas na minuta de lei.
31. Cada rea a ser restaurada em razo do grau de sua degradao e fitofisionomia/bioma a que pertence demanda
uma quantidade especfica de sementes e mudas por espcie e por unidade de rea.

mudas, em observao aos preceitos tcnicos e legais, imprimindo ao Pasem a sua

real utilidade e segura eficincia no trato da coisa pblica. Este uns dos pontos
relevantes que se quer imprimir ao programa e, sem tal exigncia, poder-se-ia
habilitar a emergente poltica pblica a uma condio assistencialista, caracterizada
pela mera distribuio das sementes e mudas, sem garantir as condies adequadas
para seu efetivo e eficiente plantio.
Mesmo se propondo a ser uma poltica pblica de autonomia plena, ou
seja, em que qualquer ente federado tem autossuficincia legal32 para implant-la,
independentemente de subvenes ou condicionantes operacionais de gesto, duas
questes se impem como regra geral. So elas: i) os preos das sementes, mudas
e outros propgulos; e ii) as modalidades de compras pblicas para a aquisio
destes produtos (insumos). Os preos, diferenciados por espcie, seriam definidos
seguindo orientao tcnica e de modo regionalizado, respeitando os limites das
fitofisionomias/biomas brasileiros e as caractersticas culturais de cada regio; e
as modalidades definiriam um montante monetrio mximo para aquisio dos
insumos florestais, por ano, de cada beneficirio fornecedor.33 Ambas, porm, so
dependentes de regulamentao, pois atualmente no existem definies de
preos, menos ainda de preos mnimos como metodologicamente o governo
federal adota em relao a alguns produtos agrcolas dentro da poltica de
garantia de preos mnimos (PGPM). O que hoje existe (minimamente) so
referncias de preos adotadas pelas redes de sementes no caso das sementes
florestais, evidentemente. Para tanto, seria necessria a criao ou designao de rgo
nacional para tratar destas orientaes, entre outras de vis operacional do Pasem.
Entretanto, para alm de um conselho deliberativo, como poderia ser
elegido o rgo que apontaria as diretrizes do programa, pode-se pensar numa
outra instituio pblica para a sua operacionalizao executiva propriamente
dita; uma que dinamizasse o Pasem em nvel federal, como elo entre a Unio e
unidades infranacionais. O intuito seria garantir o fomento produo de sementes
e mudas nativas em todos os biomas e, se possvel, diferenciando-a em nvel de
suas fitofisionomias. Como se sabe, h vrias experincias de coletores (as redes de
sementes) alcanando os grandes domnios fitogeogrficos brasileiros. Imaginar uma
instituio que as abranja, aproveite e potencialize seus backgrounds numa traduo
de poltica pblica disponibilizar uma alternativa para que Unio, estados e
municpios possam dar viabilidade aos PRAs nos termos de seu art.59e pargrafos.
Por sugesto, cita-se o Incra, um dos rgos pblicos com maior capilaridade
no territrio nacional e que apresenta algumas caractersticas que o habilitariam
32. Como a temtica ambiental de competncia concorrente Unio, aos estados e ao Distrito Federal (DF) (art. 24,
VI da Constituio Federal de 1988), os entes podero avanar em conceitos e normas.
33. semelhana operacional do PAA.

Nativas (Pasem)
a uma posio estratgica na execuo do programa. O Instituto, por exemplo,

responsvel por 9.334 projetos de assentamentos que, juntos, perfazem uma rea de
mais de 88,4 milhes de hectares,34 onde, oficialmente, 1.346.798 famlias (Incra,
2016a)35 esto assentadas (Incra, 2016b). A sua administrao est descentralizada
em trinta superintendncias regionais, nos 26 estados e no DF, com aes em
grande parte dos municpios do pas. Entre as suas atribuies esto a gesto desse
territrio e o desenvolvimento econmico das famlias nele assentadas. Alm disso,
o rgo possui uma coordenao-geral de meio ambiente e recursos naturais com
atribuies especficas de regularizao ambiental, entre as quais a recuperao do
passivo ambiental sob sua responsabilidade.
Seus projetos de assentamento esto situados em todos os biomas nacionais.
Em levantamento preliminar (extraoficial)36 a ser ajustado com a realidade que o
Sicar demonstrar ao final de seu processo cadastral, o Instituto estima um passivo
aproximado de 1,8 milho de hectares; todavia, outros 59,1 milhes de hectares
so contabilizados em seu ativo florestal. Ambas as situaes, por serem passveis
de gesto pblica, fazem do Incra um grande demandador de sementes e mudas
para restaurao de suas reas degradadas, mas, tambm, o maior ainda provedor
desses mesmos produtos, que poderiam ser destinados recuperao de outras
reas para alm de seus limites jurisdicionais.
Outro fator relevante a ser considerado o grande contingente de agricultores
assentados. Muitos poderiam ser capacitados como coletores e viveiristas, pois,
naquele rgo, h aes de treinamento e assistncia tcnica, alm de programas
de investimento para uma estruturao da cadeia produtiva de semente e mudas,
j previstos em seu Plano Plurianual (PPA). Capacitando os agricultores assentados
na coleta de sementes de seu prprio ativo florestal e na produo de mudas
nativas para recuperar o passivo ambiental sob sua responsabilidade, o Incra
estar consequentemente propiciando as condies suficientes para que as demais
propriedades rurais nas reas situadas no entorno de cada assentamento possam
tambm dispor desses insumos para recuperar os seus passivos. Como o Instituto
est presente difusamente em todo o pas, poder ser ele o impulsionador da
restaurao florestal brasileira.
Em um momento histrico recente, o pas vivenciou amplo e moroso debate
tendo como tema central a reviso da Lei no 4.771/1965, o Cdigo Florestal.
34. rea apenas 2,24% menor que o territrio do estado do Mato Grosso e maior que a soma de Frana e Gr-Bretanha.
35. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br/tree/info/file/9608>.
36. Dados obtidos por meio de imagens de satlites inferindo as larguras mnimas de APP e porcentagens de RL por
bioma. Todavia, os dados oficiais sero aqueles obtidos por aplicao da metodologia do CAR/Sicar (em andamento).

Como resultado, o novo normativo a Lei no 12.651/2012 deixou a impresso

de retrocesso ambiental. De fato, a rea de passivo foi reduzida significativamente.
Como saldo positivo, graas democratizao do debate e apreenso da matria
pela sociedade, a temtica da preservao e restaurao ambiental se destacou, o
que suscitou o surgimento de uma agenda governamental positiva neste vis. Em
outras palavras, mesmo que o objeto da restaurao ecolgica tenha sido colocado
nas duas ltimas edies do Cdigo Florestal (1934 e 1965), somente em tempos
atuais tem-se percebido uma maior cobrana da sociedade e o compromisso estatal
para a sua efetivao.
No vis da restaurao, aps dcadas de estmulo ao reflorestamento com
espcies exticas, so observados os primeiros movimentos de uma proposta de
valorizao das essncias florestais dos biomas nacionais. O Pronaf Floresta, os
editais do FNMA e do FNDF e, atualmente como desdobramento da nova
edio do Cdigo Florestal , a elaborao do Planaveg e a incluso na agenda
da XXI Conferncia do clima, a COP-21, realizada em Paris, em 2015, da meta
de reflorestamento nativo de 12 milhes de hectares, so sinais do Estado nesta
direo. Por outro lado, a prpria Lei no 12.651/2012 impe a sua realizao. Com
a implantao do Sicar, em anlise de seus dados, ser possvel conhecer o real
passivo ambiental brasileiro. A previso da regulamentao e implantao dos PRAs
no mbito da Unio, dos estados e do DF, cria a perspectiva de sua consecuo.
Nesse sentido, este artigo ressalta a necessidade da estruturao da cadeia
produtiva das sementes e mudas florestais nativas no suporte aos processos de
restaurao florestal. Estes insumos passam a ter importncia estratgica em razo
do provvel aumento de sua demanda, em razo das iniciativas e da imposio
legal de execuo dos PRAs. Uma alternativa de fomento produo tese aqui
defendida , a fim de atender esperada demanda, seria promover as aquisies
das sementes e mudas por meio de compras pblicas diferenciadas, autorizadas por
dispositivo legal que preveja a dispensa de processos licitatrios para estes insumos,
semelhana do PAA. A essa nova poltica pblica de promoo da cadeia da
restaurao florestal brasileira sugere-se o nome de Pasem.
Na hiptese de institucionalizao do Pasem, a sua implantao poder ser
desempenhada por qualquer rgo pblico, nos trs nveis hierrquicos da Federao.
Todavia, o Incra, dadas as suas caractersticas e peculiaridades j comentadas, se
habilita e se destaca como a instituio pblica chave na promoo da cadeia
produtiva das sementes e mudas nativas para todas as regies e biomas nacionais,
haja vista a sua presena estratgica em todo territrio nacional. Poderia ser o elo
entre a Unio e demais entes infranacionais para a consecuo dos PRAs.
Em suma, a proposta de programa apresentada neste captulo
independentemente de haver outros em vigncia ou em elaborao tem foco no

Nativas (Pasem)
mbito das compras pblicas diferenciadas, ou seja, com dispensa de licitao para
a aquisio de sementes e mudas florestais nativas para fins de restaurao florestal.
Nesse vis, a presente poltica pblica pode ser associada, por exemplo, ao Planaveg
em seu complemento, dando viabilidade s suas aes de planejamento e de carter
executivo. Em outras palavras, programas executivos de restaurao florestal de
qualquer ente federado poderiam se valer de compras pblicas diferenciadas de
insumos florestais para o alcance de seus objetivos.
REFERNCIAS
ABRAF ASSOCIAO BRASILEIRA DE PRODUTORES DE FLORESTAS
PLANTADAS. Anurio estatstico ABRAF 2013 ano base 2012. Braslia:
ABRAF, 2013.
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CAPTULO 12
ARRANJOS SOCIOPRODUTIVOS NA RESTAURAO FLORESTAL:

O CASO DA SEMEADURA DIRETA E DA REDE DE SEMENTES
DOXINGU
Danilo Ignacio de Urzedo
Raissa Ribeiro Pereira Silva
Rodrigo Gravina Prates Junqueira
Eduardo Malta Campos Filho
1 INTRODUO
O novo Cdigo Florestal (Lei no 12.651), em vigor desde 25 de maio de 2012,
reduziu em 58% o passivo ambiental existente no Brasil (Soares-Filho et al., 2014).
Isso porque, com as mudanas na lei, 90% das propriedades foram anistiadas quanto
ao desmatamento ilegal at 2008, as reas de preservao permanente (APPs) e os
topos de morro tiveram o tamanho exigido reduzido, a porcentagem requerida
de reserva legal (RL) pode ser descontada de APP, e pequenas propriedades com
at quatro mdulos fiscais no necessitam restaurar a RL.1 No ano de aprovao
dessa nova lei, surgiu uma insegurana jurdica para a restaurao florestal no
Brasil (Stickler et al., 2013). Proprietrios de terra deixaram de restaurar reas
degradadas em APPs e RL at que a legislao atual fosse validada, evidenciando
que a necessidade de restaurao dimensionada meramente por instrumentos
legais com centralizao poltica na tomada de deciso (Maron et al., 2012).
As incertezas que assolaram os processos de restaurao florestal durante o
trmite da atual Lei Florestal brasileira, as quais ainda perduram, impactaram,
obviamente, a demanda por sementes florestais nativas. Esse momento se mostrou
como um desafio capacidade adaptativa das iniciativas vinculadas cadeia da
restaurao, permitindo conhecer o seu poder de resilincia para a reestruturao
das estratgias e arranjos socioprodutivos diante da nova realidade imposta.
A governana considerada o meio estratgico para a efetivao da
conservao da biodiversidade em regies tropicais (Nepstad et al., 2009).
Os sistemas de governana florestal incluem o envolvimento de uma ampla
gama de tomadores de deciso, instrumentos legais, polticas multissetoriais e
multinveis de administraes governamentais (Lemos e Agrawal, 2006). Algumas
1. Disponvel em: <http://www.observatorioflorestal.org.br>. Acesso em: 7 ago. 2015.

iniciativas so impulsionadas frente aos desafios da governana florestal, como o

caso da campanha Y Ikatu Xingu na regio das cabeceiras do rio Xingu, no Mato
Grosso. Desde 2004, a campanha tem sido articulada com o intuito de fomentar
o dilogo e a reflexo coletiva como um meio para a construo de instrumentos
para o planejamento territorial do rio Xingu (Sanches e Villas-Bas, 2005). Assim,
organizaes e atores multilaterais iniciaram o estabelecimento de cooperao entre
eles para efetivar o planejamento proposto coletivamente (Durigan, Guerin e Costa,
2013; Schwartzman et al., 2013). O principal objetivo da campanha projetar
alternativas de planejamento e gesto territorial, promovendo mecanismos para
viabilizar a restaurao ecolgica e estimular a educao agroflorestal, contemplando
a conservao das nascentes do rio Xingu.
As aes so desencadeadas especialmente a partir de parcerias entre
organizaes no governamentais (ONGs), comunidades rurais, povos indgenas,
governos municipais, representantes polticos e iniciativa privada. Por meio das
experincias de promoo da restaurao ecolgica no Alto Xingu, o plantio de
muvuca de sementes uma mistura de sementes de diversificadas espcies florestais
e de adubao verde utilizando maquinrios agrcolas adaptados se mostrou um
mtodo financeiramente e tecnicamente vivel, de acordo com a realidade regional,
implicando a popularizao desse meio de interveno (Campos-Filho et al., 2013;
Junqueira, Ribeiro e Campos-Filho, 2015).
A demanda por sementes para a execuo das aes de restaurao ecolgica
foi direcionada para estimular a organizao de grupos familiares e comunitrios
para produo de sementes. Consequentemente, no ano de 2007 foi originada a
Rede de Sementes do Xingu (RSX), uma organizao que passou a representar
uma referncia de cadeia de valor florestal de base comunitria e familiar (Urzedo
et al., 2015). Dessa forma, essa rede uma organizao propositiva e inspiradora
no setor de sementes e restaurao florestal, sinalizando no s lacunas e gargalos
legais, mas tambm estratgias de atuao. Um claro exemplo foi a inscrio no
Registro Nacional de Sementes e Mudas (Renasem), uma conquista indita para
uma associao comunitria, garantindo a formalizao da produo a partir de um
processo participativo, o que representa que a legalizao apenas um dos resultados
de um processo maior voltado a ganhos efetivos na qualidade da produo e na
gesto da iniciativa. Embora esteja atuante na formalizao perante a lei, a rede
tambm tem se demonstrado propositiva para contribuir com reformulaes e
adaptaes da legislao. Nesse sentido, a iniciativa tem participado de comisses
sobre o tema para respaldar com dados de realidade as novas proposies. Isso de
fundamental importncia, j que as atividades de produo de sementes florestais
so de base familiar e comunitria, o que torna prioritrio envolver a dimenso da
realidade social e econmica das comunidades rurais nos requisitos legais.

Arranjos Socioprodutivos na Restaurao Florestal: o caso da semeadura direta | 311
eda rede de sementes do Xingu
Este captulo tem como objetivo descrever a experincia da muvuca de sementes

como tcnica de restaurao florestal nas cabeceiras do rio Xingu, associando a
inovao tcnica para restaurao com a identificao de critrios de sucesso do
arranjo socioprodutivo da RSX, visando compreender como iniciativas de base
social podem promover e fortalecer a implementao do Cdigo Florestal brasileiro.
2 DESCRIO DOS MTODOS
2.1 rea de estudo

Este estudo foi realizado em reas de restaurao florestal implantadas pela campanha
Y Ikatu Xingu, com o apoio do Instituto Socioambiental (ISA), e com o estudo de
caso da RSX. Tanto as reas de atuao da campanha quanto a rede esto localizadas
na poro mato-grossense da bacia do rio Xingu. O rio est localizado na poro
sudeste da bacia amaznica, onde prevalecem os biomas de Cerrado e Amaznia. A
vegetao composta por diferentes formaes fitoecolgicas, abrangendo floresta
Ombrfila, floresta Estacional Pereniflia, Cerrado, matas ciliares e reas alagadas
(Velsquez, Queiroz e Bernasconi, 2010). A bacia do Xingu abrange 51 milhes
de hectares com extenses em recursos hdricos e sociobiodiversidade, e um
local de intensa expanso agrcola, especialmente na regio das cabeceiras, onde
muitas das florestas remanescentes esto situadas em terras que so adequadas
para produo de soja e criao de gado (Lima et al., 2006). Enquanto 24 grupos
indgenas e dezenas de comunidades ribeirinhas tradicionais conservaram a maior
parte da vegetao nativa do Xingu em seus territrios, os colonos que chegaram
nos ltimos quarenta anos tm desmatado grandes reas de floresta nativa (Sanches
e Villas-Bas, 2005), incluindo zonas ciliares, que tm especificamente seu uso
regulado pelo Cdigo Florestal brasileiro.
2.2 Tcnica muvuca de sementes para restaurao florestal

A campanha Y Ikatu Xingu (Salve a gua Boa do Xingu, na lngua Kamaiur)
foi criada em 2004 durante o Encontro das Nascentes do Xingu, em Canarana,
no Mato Grosso. A sua proposta tinha trs linhas de ao: i) restaurao florestal;
ii)educao e comunicao; e iii) cooperao regional entre ONGs, comunidades
e administradores pblicos.2 A campanha adotou como principal tcnica para
restaurao de matas ciliares degradadas a muvuca de sementes, que a mistura de
sementes de adubao verde (leguminosas anuais e subperenes) e espcies florestais
de diferentes estgios sucessionais. Para realizar a semeadura direta, primeiramente
se d o preparo do solo, aplicando herbicida para eliminar gramneas exticas
invasoras, e posteriormente so feitas duas gradagens com intervalo de um ms
2. Disponvel em: <http://www.yikatuxingu.org.br/linhas-de-acao/mapa-de-iniciativas>. Acesso em: 31 maio 2013.

entre elas, para descompactar o solo e garantir maior eficincia no combate s

gramneas. Para o plantio, utilizam-se semeadoras acopladas a tratores, as mesmas
utilizadas pelos agricultores no plantio de gros ou gramneas. So plantadas em
mdia 300 mil sementes por hectare (um tero de rvores nativas, um tero de nativas
secundrias e um tero de leguminosas anuais e subperenes), misturadas com 50 kg
a 150 kg de areia por hectare. So selecionadas em mdia setenta espcies para cada
rea de plantio, com composio varivel em funo dos diferentes tipos de vegetao.
Para compreender o arranjo socioprodutivo que se formou devido necessidade
de restaurao de nascentes degradadas utilizando-se a tcnica muvuca de sementes,
foi feita uma anlise histrica da campanha Y Ikatu Xingu. Essa tcnica foi avaliada
quanto a sua capacidade de inovao e adaptao cultural diante da realidade local
dos produtores rurais.
2.3 Anlise do arranjo socioprodutivo e sucesso da RSX

Os 350 coletores de sementes da RSX foram estratificados de acordo com as suas
diferentes realidades socioculturais, compondo os seguintes grupos: indgenas,
agricultores familiares e residentes urbanos (mapa 1). Para cada realidade
sociocultural estudada foram selecionados dois ncleos de coletores para compor
os grupos focais. Esses grupos foram eleitos em razo da experincia na iniciativa
e da quantidade e qualidade da produo de sementes florestais. Assim, o estudo
abrangeu 13 coletores urbanos das cidades de Canarana e Nova Xavantina, 13
agricultores familiares dos municpios de Canabrava do Norte e Confresa, e 48
indgenas de duas aldeias da etnia Ikpeng, localizada no Parque Indgena do
Xingu. Adicionalmente, foram realizados grupos de trabalhos com sete tcnicos
(informantes-chave) de cinco ONGs que atuam na RSX.
Em cada grupo focal foram realizadas oficinas participativas, a partir de
metodologias de diagnstico rural participativo, com o propsito de promover
reflexes e dilogos entre os informantes-chave (Verdejo, 2006). Assim, foram
promovidos processos para a compreenso da cadeia de valor de sementes em
diferentes dimenses, a partir da percepo local, abrangendo: i) fatores que afetam
o arranjo socioprodutivo; e ii) percepo de sucesso da iniciativa.
Os fatores que condicionam a cadeia de valor foram identificados, discutidos
e classificados nas oficinas participativas em cada grupo focal. Esses fatores foram
categorizados pelos informantes-chave como fortalezas, fraquezas, oportunidades
ou ameaas (Verdejo, 2006). Posteriormente, foi quantificada a frequncia dos
fatores em cada uma dessas categorias, sendo que a distribuio das frequncias
foi submetida anlise por meio do teste qui-quadrado (p = 0,05).

MAPA 1
Bacia hidrogrfica do rio Xingu nos estados do Mato Grosso e Par: identificao dos
ncleos de coletores da RSX
Elaborao: Ncleo de Monitoramento de Canarana/ISA.

Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Nas oficinas participativas, os integrantes foram conduzidos a apresentar suas

concepes de sucesso da participao na iniciativa, com base em suas prprias
experincias e percepes (Marshall, Newton e Schreckenberg, 2003). As diferentes
narrativas foram posteriormente categorizadas em critrios de sucesso, e a elas foi
atribuda uma escala de abrangncia. As informaes foram sistematizadas para
compor um grafo da relao entre os atores e os critrios de sucesso, com o auxlio
do programa Ucinet Version 6 Social Network Analysis Software, por meio do
comando 2-Mode Network, e ordenando os vrtices com o mtodo multidimensional
scaling (MDS). Por conseguinte, foram analisados os parmetros quantitativos da
rede social, os quais so listados a seguir, de acordo com as definies de Hanneman
e Riddle (2005).
1) Densidade (d): proporo de conexes existentes entre os atores em
funo de todas as conexes possveis.
2) Centralidade de grau (CDi): quantidade de vrtices do grafo que esto
conectados ao vrtice em questo, desconsiderando relaes indiretas,
sendo calculado a partir do mtodo Freemans approach.
3) Centralidade de proximidade (CCi): distncia total de um vrtice a todos
os outros do grafo, por meio do mtodo geodesic paths only.
3 RESULTADOS E DISCUSSO
3.1 Inovao tcnica e adaptao cultural da muvuca de sementes

Em 2006, o ISA iniciou os programas de restaurao das matas ciliares junto
aos agricultores, oferecendo assistncia tcnica, material e apoio financeiro
(principalmente sementes e cercas). Os objetivos da restaurao florestal incluram
a conservao da gua, a produo de frutas e madeira, o sequestro de carbono e a
conformidade com a legislao ambiental brasileira. A restaurao foi dirigida s
necessidades de uma ampla gama de agricultores, considerando suas demandas,
motivaes e potencialidades, como mo de obra, infraestrutura e insumos. Cada
projeto de restaurao foi alinhado com o conhecimento e as ideias dos agricultores,
com uma abordagem de pesquisa-ao participativa, a fim de desenvolver novas
estratgias adaptadas a cada realidade.
Com o incio da campanha Y Ikatu Xingu surgiu a demanda por insumos
florestais (sementes e mudas) para restaurar as reas de nascentes degradadas.
Naregio do rio Xingu no havia um mercado estruturado deste setor, o que
levou uma organizao coletiva para adquirir sementes para sua semeadura
direta e produo de mudas. Algumas das ONGs que j atuavam na regio ISA,
Comisso Pastoral da Terra (CPT), Associao Terra Viva (ATV), Associao
de Educao e Assistncia Social Nossa Senhora da Assuno (Ansa), reunidas

em torno da Articulao Xingu Araguaia (AXA) incentivaram comunidades e

famlias de diferentes contextos socioculturais e de vulnerabilidade para atuarem
como coletores de sementes. A escassez de estruturas de viveiro para produo
de mudas, a necessidade de restaurao em larga escala e o resultado positivo da
semeadura direta de sementes de rvores levaram ao fortalecimento da tcnica
muvuca de sementes.
O arranjo de coleta de sementes que se iniciou durante a campanha Y Ikatu
Xingu se estruturou ao longo dos anos, e atualmente as espcies da muvuca so
selecionadas a partir de uma lista de cerca de 220 espcies fornecidas pela RSX. A
rede j comercializou 144 t de sementes, o que corresponde gerao de aproximados
R$ 2 milhes de renda familiar e comunitria.
As reas de restaurao mais antigas com muvuca de sementes na bacia do
Xingu esto com nove anos. reas avaliadas com seis anos tiveram entre 2.500 e
32.250 rvores por hectare. A elevada variao de densidade mdia de rvores em
reas de semeadura direta reflexo das variaes do clima, do solo, do histrico de
degradao, do conjunto de espcies utilizado no plantio, dos lotes de sementes
e da forma aleatria como as sementes so semeadas. A ausncia de choque de
transplante na hora do plantio das mudas e a densidade elevada de plantas jovens
podem resultar em um rpido fechamento de dossel (trs a cinco anos aps a
semeadura) para reas de semeadura direta, em comparao com plantio de mudas
(Willoughby et al., 2004; Muehlethaler e Kamm, 2009).
Durante os dois primeiros anos, o aparecimento das espcies leguminosas
subperene e anual, consideradas adubo verde, semeadas junto com as espcies
arbreas nas reas de semeadura direta, forma um mosaico heterogneo de vegetao,
enquanto nas reas com plantio de mudas o mosaico homogneo, com presena de
gramneas e rvores espaadas regularmente. reas de semeadura direta se assemelham
melhor s reas em regenerao natural e parecem oferecer uma maior diversidade
de nichos adequados para a recolonizao por espcies que no foram introduzidas.
Alm disso, espcies leguminosas de crescimento rpido, semeadas numa densidade
adequada, podem facilitar o estabelecimento e o crescimento de indivduos arbreos,
melhorando a aerao, descompactao e absoro de gua no solo, e tambm
possivelmente aceleram a ciclagem de nutrientes e a restaurao da fertilidade do solo,
com a senescncia e a decomposio de suas folhas, ricas em nitrognio (Peneireiro,
1999; Balandier, Frochot e Sourisseau, 2009; Vieira, Holl e Peneireiro, 2009).
Os custos da restaurao por semeadura direta foram de R$ 5.450,00 por
hectare (45% para as sementes, incluindo plantio e replantio quando necessrio,
e 55% para o plantio e o manejo de cada hectare durante trs anos). Em adio
vantagem econmica, as inovaes tcnicas que a semeadura direta apresenta se
assemelham s tcnicas agrcolas j bem conhecidas pelos agricultores, podendo

aproximar o proprietrio rural das atividades de restaurao, desde o preparo do solo

at a semeadura, que podem ser realizados utilizando mquinas agrcolas adaptadas
(Willoughby et al., 2004). A familiarizao do proprietrio com as tcnicas leva a
uma adaptao cultural ao praticar a restaurao florestal. A expanso da restaurao
florestal nessa regio aumenta a demanda por sementes de espcies nativas, e essa
demanda s ser atendida a partir de uma organizao de coletores de sementes e
instituies de apoio, ou seja, a partir de um arranjo socioprodutivo estruturado.
3.2 Arranjo socioprodutivo da RSX

A produo de sementes florestais envolve uma complexa interao de demandas
e ofertas, dimensionada por realidades, identidades, valores e culturas de uma
diversidade de atores sociais. O arranjo da RSX passou a configurar uma cadeia
de valor composta por variados processos para atender demandas de um mercado
especfico, o setor de restaurao ecolgica. A percepo dos atores participantes do
estudo evidenciou diferentes fatores que condicionam a cadeia de valor (quadro 1).
Esses fatores indicam que a complexidade da cadeia denota uma ampla influncia de
fatores alm da oferta e demanda por sementes, pois o sistema afetado diretamente
por aspectos polticos, sociaiseeconmicos.
QUADRO 1
Fatores que condicionam a cadeia de valor de sementes florestais da RSX na Amaznia
brasileira
Processo Fator condicionante Processo Fator condicionante
Comunicao Parmetros tcnicos
Controle de qualidade
Gesto dos processos Planejamento e organizao Infraestrutura
Acordos e tomada de deciso Distncias geogrficas
Suporte tcnico Transporte Custos
Materiais e equipamentos Infraestrutura
Produo de sementes
Capacitao tcnica Suporte tcnico
Custos de produo Sistema de precificao
Comercializao
Infraestrutura Produtos e mercados
Armazenamento
Parmetros tcnicos Legislaes
Fonte: Urzedo (2014).
O diferencial para a consolidao da iniciativa se deve ao fato de as aes

terem integrado as demandas concretas de restaurao ecolgica na regio das
cabeceiras do rio Xingu ao potencial de produo de sementes de comunidades
e povos indgenas. Esse fator ainda apoiado pelo quesito de inovao tcnica,
pois a rede passou a representar uma referncia regional para o fornecimento de
sementes em quantidade com diversidade para atender s demandas de restaurao
a partir da semeadura direta. O arranjo comercial facilitado por um sistema de

gesto de uma central administrativa, a qual conta com a atuao de tcnicos para
relacionar a oferta de sementes indicada pelos produtores com as demandas do
mercado. Com isso, a produo de sementes integralmente comercializada sem
excedentes, ou seja, a demanda do mercado dimensiona a oferta.
Com a mudana do Cdigo Florestal e a concomitante reduo da demanda por
insumos para restaurao florestal na regio, esse arranjo socioprodutivo foi posto
prova. Assim, desde 2013 tem sido importante prospectar parceiros comerciais com
o estabelecimento de contratos firmes para a manuteno da demanda por sementes
a mdio e longo prazo. Isso foi possvel ampliando-se a regio onde as sementes do
Xingu eram ofertadas. Um exemplo consiste no mercado de Pequenas Centrais
Hidreltricas (PCHs), que tem representado atualmente cerca de 70% do mercado
consumidor da RSX.Alm disso, a prospeco de novos mercados para as sementes
representa um fator-chave para estabelecer condies de maior estabilidade para a
iniciativa e fortalecer o potencial de atuao dos coletores de sementes comerciais
com outros setores.
O processo de produo de sementes, englobando a coleta, extrao,
beneficiamento, secagem e armazenamento das sementes florestais, de
responsabilidade de cada coletor, considerando o modelo organizacional e tcnicas
operacionais diante de sua realidade. O acesso aos materiais e equipamentos e a
assistncia tcnica so reconhecidos como uma demanda contnua nos ncleos
de coletores. Embora existam limitaes operacionais, as experincias locais dos
coletores de sementes tm demonstrado que os saberes locais associados com a
criatividade podem resultar na inovao tcnica e tecnolgica da produo, assim
como a aplicao de materiais tradicionais. Os exemplos dessas aes consistem no
uso do quebrador de frutos de baru (Dipteryx alata), remoo da polpa de frutos por
meio de tanquinho de lavar roupas, alm da adaptao de materiais para criao de
peneiras ou uso de materiais tradicionais, como a peneira de fibras naturais da etnia
Ikpeng (figura 1). Certamente essas diferentes realidades socioculturais reforam
que as tcnicas e as tecnologias adotadas interagem diretamente com o contexto
sociocultural dos coletores de sementes.
Ressalta-se que os fatores que condicionam a cadeia de valor variaram
significativamente entre as avaliaes das ONGs e dos coletores de sementes
(tabela 1). As ONGs identificaram que o funcionamento da rede ocorre em funo
de uma maior proporo de fatores inerentes prpria iniciativa (50,3% 9,4%;
p < 0,001), enquanto os coletores de sementes apontaram uma maior ocorrncia de
ameaas iniciativa (36,4% 4,9%; p < 0,001). Ao mesmo tempo, ambos os atores
reconheceram que as oportunidades so de fatores menos frequentes na cadeia de valor
de sementes ( p < 0,01). Portanto, as avaliaes do sistema funcional so dependentes
da posio ocupada por cada ator social (Schreckenberg et al., 2006), de tal forma

que as famlias e as comunidades que atuam como coletoras de sementes tendem a

reconhecer maior vulnerabilidade e riscos frente a dinmica de uma cadeia produtiva.
FIGURA 1
Materiais e equipamentos para a extrao e o beneficiamento de sementes florestais
1A Faco para extrao 1B Peneira para remoo de polpa de frutos
da semente de baru de mirindiba-boca-boa (Buchenavia tomentosa)
1C Adaptao de peneiras para 1D Quebrador de frutos de baru

beneficiamento de sementes

1E Tanquinho de lavar roupas para 1F Peneira tradicional da etnia Ikpeng usada

remoo de polpa de frutos de para beneficiamento de sementes
mirindiba-boca-boa
TABELA 1
Fatores que condicionam a cadeia de valor de sementes florestais
(Em %)
Fatores condicionantes
Ator da cadeia de valor
Fortaleza Fraqueza Ameaa Oportunidade
Tcnicos de ONGs 50,3 9,4** 23,7 7,4 20,2 1,2 5,8 5,1**
Ncleos de coletores de sementes 35,2 4,6** 14,3 5,6** 36,4 4,9** 14,1 4,1**

Notas: 1 n = 5 organizaes e 7 informantes-chave.
2
Indgenas: n = 2 aldeias e 48 coletores; agricultores familiares: n = 2 assentamentos e 13 coletores; residentes urbanos:
n = 2 cidades e 13 coletores.
Obs.: (**) evidenciam diferena significativa (p < 1%) entre os atores estudados.
3.3 Critrios de sucesso da RSX

Os critrios de sucesso da produo de sementes florestais no Alto Xingu foram
dimensionados pelos atores envolvidos no estudo por meio de diferentes percepes.
O conjunto dessas concepes categorizadas gerou dezesseis critrios de sucesso
abrangendo o nvel familiar (dois critrios), comunitrio (sete critrios), regional
(cinco critrios) e nacional (dois critrios), conforme o quadro 2. Em funo de a
iniciativa contar com atuao e suporte de coletores de sementes, organizaes da
sociedade civil, rgos pblicos e setor privado, ela promove o engajamento de uma
diversidade de atores sociais. Esse fator elementar para o sucesso da iniciativa, pois
possibilita a inter-relao de identidades, valores e papis nos diferentes nveis da

cadeia de valor. Dessa forma, existem diversificadas maneiras de definir o sentido

atribudo ao sucesso para iniciativas comunitrias de base florestal, considerando
diferentes conjuntos de objetivos envolvidos (Newton et al., 2006). O sucesso no
pode ser simplificado de acordo com uma definio associada a um produto, mas
sim em funo da relao das percepes de cada ator ou grupo (Marshall, Newton
e Schreckenberg, 2006). As diferentes relaes e concepes dos atores com a
iniciativa denotam que a definio de sucesso dinmica e se relaciona com cada
circunstncia e forma de atuao na cadeia de valor (Schreckenberg et al., 2006).
QUADRO 2
Critrios de sucesso da RSX na Amaznia brasileira
Nvel Critrios de sucesso Descrio
Familiar Renda familiar Meio de diversificar a composio e elevar a renda da famlia.
Melhoria do bem-estar humano associado, principalmente, com educao, sade,
Familiar Bem-estar
nutrio, felicidade etc.
Relacionamento, convivncia e unio entre as famlias como meio de troca de
Comunitrio Organizao local
experincias, gesto e planejamento da atividade de produo de sementes.
Valorao da cultura local Aplicao de conhecimentos locais e tradicionais no sistema de produo de
Comunitrio
etradicional sementesflorestais.
Desenvolvimento de novos conhecimentos e habilidades com a inovao de tcnicas
Comunitrio Capacidade local
de produo de sementes.
Organizao de grupos de mulheres com o reconhecimento local da relevncia de seus
Comunitrio Empoderamento da mulher
trabalhos e resultados.
Comunitrio Conservao das florestas Atividade que impulsiona o manejo das florestas com a conservao dos ecossistemas.
Comunitrio Controle e posse Direito de uso e controle dos ecossistemas.
Trabalho familiar Envolvimento do trabalho familiar e comunitrio, conciliando com as demais atividades
Comunitrio
ecomunitrio que compem a economia familiar de cada localidade.
Rede social com a gesto e tomada de decises descentralizada, abrangendo processos
Regional Estrutura organizacional
participativos de articulao e dilogo com trocas de informaes entre variados atores.
Produo de sementes com qualidade e em quantidade com inovaes de tcnicas
Regional Tecnologia e infraestrutura
etecnologias.
Comprometimento para promover a restaurao como um objetivo de conservao
Regional Restaurao ecolgica
socioambiental, associado s demandas do mercado florestal.
Coletores e organizaes com variadas identidades, objetivos e vises
Regional Diversidade sociocultural
atuandocoletivamente.
Sensibilizao quanto aos novos paradigmas de pensamentos, trabalho, produo e
Regional Governana socioambiental
comportamentos para a conservao dos ecossistemas.
Sistema de comercializao com suporte de tcnicos de ONGs para relacionar as
Nacional Fortalecimento do mercado
demandas de compradores com a oferta dos coletores.
Modelo de cadeia de valor percursor influenciando outras iniciativas e polticas para o
Nacional Impacto poltico
trabalho em rede social.

No caso da RSX, a relao dos atores com os critrios de sucesso constitui

uma rede social que representa a existncia de integrao nas percepes de sucesso
entre os atores que atuam na iniciativa. O grafo da rede social de critrios de
sucesso composto por 81 conexes entre os atores e esses critrios (figura 2). A
rede social apresentou uma densidade moderada (d=0,50), o que indica existncia
de uma relao e convergncia ideolgica entre os diferentes atores. Por sua vez,
o maior nmero de critrios foi retratado pelos tcnicos das ONGs, resultando na
maior centralidade desses atores no grafo (75%CDi43%; 81% CCi65%).
Esses indicadores revelam que esses atores tm um domnio global do sucesso da
iniciativa, de tal forma que alguns critrios foram identificados exclusivamente por eles,
como impacto poltico e promoo da governana socioambiental. J os coletores de
sementes urbanos reconheceram um menor nmero de critrios (5 < n > 6), o que lhes
conferiu os menores valores de centralidade de grau (37% CDi 31%) e proximidade
(CCi = 60%). Portanto, cada ator apontou diferentes concepes, denotando que a
definio de sucesso dinmica e se relaciona com a circunstncia socioeconmica,
arealidade sociocultural e a forma de atuao (Schreckenberg et al., 2006).
Os critrios de sucesso relacionados com a restaurao ecolgica e a renda
familiar foram identificados unanimemente pelos atores como valores essenciais
da rede (CDi = 100%; CCi = 100%). Esse resultado evidencia que, embora existam
diferentes concepes de sucesso, essencial o compartilhamento de critrios entre
os atores para a formao de identidade de uma rede social. Com isso, os atores
partilham de critrios convergentes que indicam uma inclinao ideolgica para
o engajamento individual diante da atuao coletiva. Desse modo, a existncia de
uma interao e coeso de valores e ideias dentro e entre organizaes, comunidades
e famlias imprescindvel ao fortalecimento da cadeia de valor. Ao mesmo tempo,
ressalta-se que os critrios de sucesso apontam que o envolvimento dos atores na
atividade mais profundo do que meramente a comercializao de sementes para
a gerao de renda familiar. Dessa forma, a produo de sementes representa um
caminho que integra a identidade local desses diversificados atores, dialogando
diretamente com as suas realidades socioculturais, e com a estrutura comercial,
havendo uma integrao entre a demanda por sementes pelos proprietrios rurais
para restaurao florestal e a oferta de sementes pelos coletores.

FIGURA 2
322 |
Critrios de sucesso e atores envolvidos na cadeia de valor de sementes florestais da RSX

Capacidade local Conservao das florestas
Governana ambiental
Valorizao da cultura local Trabalho familiar

e tradicional e comunitrio
Empoderamento da mulher Controle e posse

de recursos florestais
Renda familiar Diversidade
sociocultural
Restaurao ecolgica
Estrutura organizacional
Bem-estar
Organizao local
ONGs
Indgenas Impacto poltico
Agricultores familiares Tecnologia e infraestrutura
Urbanos
Critrio de sucesso Fortalecimento no mercado

Obs.: Organizaes articuladoras: n = 5 instituies e 7 informantes-chave;
coletores de sementes indgenas: n = 2 aldeias e 48 coletores;
agricultores familiares: n= 2 assentamentos e 13 coletores;
e urbanos: n = 2 cidades e 13 coletores.
23/08/2016 10:39:31
4 CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES PARA A PRTICA

Os resultados alcanados em termos ambientais, sociais e polticos durante a
campanha Y Ikatu Xingu atravs da tcnica de restaurao por semeadura direta
mecanizada, conhecida como muvuca de sementes, nos mostram que esse modelo
de base comunitria ligada rede de sementes pode ser multiplicado e adaptado para
tornar possvel a restaurao de outros 150 mil hectares de mata ciliar degradada
nas cabeceiras do rio Xingu.
O caso da RSX e da tcnica de semeadura direta na regio das cabeceiras do rio
Xingu representa uma iniciativa de base social que tem promovido alternativas para
a restaurao florestal. As aes, principalmente centradas na viabilizao tcnica
e financeira com integrao socioeconmica para a produo e o fornecimento de
sementes florestais, tm promovido a estruturao de um arranjo socioprodutivo
capaz de estimular a aplicao da Lei Florestal. Embora as aes nas cabeceiras do
rio Xingu tenham resultado no auxlio da reduo do passivo ambiental regional
e na proposio de tcnicas, ainda significativa a demanda por restaurao
florestal, sobretudo em relao s APPs que no podem ser compensadas, e sim
obrigatoriamente restauradas. Para a efetivao da restaurao em larga escala
essencial fomentar e articular arranjos socioprodutivos que possam ofertar sementes
com padres de qualidade e integrao socioeconmica. Por isso, prioritrio que
experincias locais como da RSX e da semeadura direta possam inspirar e apoiar a
definio de arranjos, reconhecendo e valorizando diferentes tcnicas, princpios e
mtodos para interveno, considerando custos, adaptao cultural e participao
social na tomada de deciso para concretizar a conservao da biodiversidade
associada com alternativas socioeconmicas locais.
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CAPTULO 13
CONTRIBUIO DA CERTIFICAO DE FLORESTAS PARA O

CUMPRIMENTO DA LEGISLAO FLORESTAL NO BRASIL
Adriana Maria Magalhes de Moura
1 INTRODUO
Este captulo trata da certificao florestal, instrumento voltado para a difuso do
manejo sustentvel de florestas nativas e plantadas, a partir do atendimento de
padres que conciliam salvaguardas ambientais com benefcios sociais e viabilidade
econmica. Busca-se analisar, mais especificamente, em que medida este instrumento
pode contribuir para o cumprimento da legislao florestal no Brasil.
A crescente destruio das florestas no mundo foi o ponto de partida para
o processo de certificao de florestas, iniciado nas dcadas de 1980 e 1990.
Consumidores e organizaes no governamentais (ONGs) se mobilizaram para
alertar sobre os desmatamentos ilegais e aumentar a presso para que as empresas
do setor madeireiro assumissem uma poltica mais conservacionista, principalmente
aps a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
tambm conhecida como Rio-92. Progressivamente, os mercados globalizados
passaram a demandar madeira produzida de forma mais sustentvel, o que levou
os pases exportadores a buscarem alternativas com menor impacto ambiental
para seus padres de produo, de forma a no perder competitividade (Spathelf
et al., 2004).
A motivao em manter e melhorar a qualidade ambiental das florestas tem
levado a um crescente interesse nos sistemas de certificao. Estima-se a rea total
de florestas no mundo em 3,9 bilhes de hectares. Deste total, atualmente cerca de
12% se encontram certificados ou seja, 498 milhes de hectares, sendo 438 milhes
por sistemas internacionais e 59 milhes por sistemas nacionais (FAO,2015).
A certificao um mecanismo de mercado que, por meio de sistemas
de avaliao independentes e de adeso voluntria, permite rotular produtos
originados de florestas bem manejadas e reconhecer os produtores que praticam
um manejo sustentvel. As empresas interessadas na certificao se submetem ao
processo para atestar que sua produo segue determinados padres de qualidade
e de sustentabilidade ambiental na obteno de produtos de origem florestal. Estes
padres se constituem em um conjunto de regulaes privadas, que se somam ao

cumprimento das legislaes nacionais vigentes em cada pas, ou seja, s exigncias

legais impostas a todos.
Os parmetros diferenciadores de cada sistema so utilizados para definir
os critrios de atribuio da certificao florestal. No entanto, no h consenso
sobre o que significa manejo sustentvel muitos dos princpios so amplamente
aceitos, mas os detalhes podem ser vistos de forma diversa pelos diferentes sistemas
de certificao. A legislao florestal brasileira (Lei no 12.651, de 25 de maio de
2012) assim define o manejo florestal sustentvel:
administrao da vegetao natural para a obteno de benefcios econmicos, sociais
e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema objeto do
manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas
espcies madeireiras ou no, de mltiplos produtos e subprodutos da flora, bem como
a utilizao de outros bens e servios (Brasil, 2012, art. 3, inciso VII).
Geralmente, a certificao florestal inclui a definio das melhores prticas de
manejo que atendam a requisitos em reas como: manuteno da biodiversidade,
produo sustentvel de bens e servios ambientais, uso mnimo de produtos
qumicos, proteo dos direitos dos trabalhadores, incentivo ao emprego local,
respeito aos direitos indgenas e operaes florestais realizadas de acordo com
a legislao do pas (FAO, 2015). Os programas de certificao florestal esto
relacionados aos mtodos e aos processos de produo, sendo direcionados,
principalmente, para as indstrias utilizadoras de recursos de origem florestal.
Alguns programas emitem, tambm, selos ou rtulos nos produtos oriundos da
matria-prima certificada, para que o consumidor final possa identificar os itens
certificados na origem e optar por adquirir produtos florestais de menor impacto
ambiental em relao aos disponveis no mercado. Este um aspecto importante,
uma vez que os consumidores, por suas escolhas, podem ajudar a criar um mercado
para produtos certificados, os quais so funcionalmente idnticos aos tradicionais,
mas possuem o atributo adicional de causarem menor impacto ambiental e, em
alguns casos, assegurarem benefcios sociais, como direitos trabalhistas e indgenas
(Moura e Mota, 2010).
O mecanismo da certificao florestal baseado em dois pressupostos.
Noprimeiro, assume-se que um determinado bem pode ser produzido de formas
variadas e que estas formas diferem em termos de impacto ambiental. No segundo,
supe-se que mtodos de produo ambientalmente mais adequados so geralmente
mais caros ou requerem a reduo em atributos apreciados pelos consumidores.
Neste sentido, ao implementar um programa de certificao florestal, a empresa
considera que um segmento do mercado de consumo apoiar os custos mais
altos de produo requeridos para atingir os padres ambientais exigidos (Bleda
e Valente, 2009).

Contribuio da Certificao de Florestas para o Cumprimento da Legislao | 329
Florestal no Brasil
A certificao florestal pode, no curto prazo, contribuir para a reduo

das vendas de produtos mais impactantes ao meio ambiente em favor daqueles
considerados menos prejudiciais. No longo prazo, a certificao tende a estimular
os produtores em direo a inovaes tecnolgicas consideradas mais adequadas
produo florestal.
Do ponto de vista das empresas, a certificao florestal pode trazer vrios
benefcios, tais como maior credibilidade e visibilidade junto aos consumidores e ao
pblico em geral, diferenciao no mercado e maior acesso exportao para pases
que exigem produtos certificados, com consequente aumento da receita. Hoje, j
existem empreendimentos que tm como nica finalidade a venda de matria-prima
certificada para as indstrias do setor de madeiras, visto que alguns setores do
mercado exigem garantias de que estas no sejam oriundas de atividades ilegais.
Na medida em que a crise econmica representa um momento de dificuldade e
risco para a sobrevivncia de algumas empresas, o mesmo cenrio pode estimular o
crescimento e o aprendizado para outras, que a enxergam como uma oportunidade
para a inovao e a conquista de nichos de mercado diferenciados, como um fator
estratgico de competitividade.
2 COMO FUNCIONA A CERTIFICAO DE FLORESTAS

O instrumento de certificao se baseia em um trip formado por: i) sistemas
certificadores, que estabelecem padres e normas a serem alcanados para
o manejo florestal sustentvel; ii) indstrias e produtores florestais, que so
estimulados a melhorar seus sistemas produtivos e a introduzir tcnicas de manejo
e inovaes tecnolgicas favorveis ao meio ambiente e proteo das florestas;
e iii)consumidores, que, com escolhas mais conscientes e responsveis, podem
induzir mudanas ambientalmente favorveis por meio do seu poder de compra
(Moura, 2013).
Do ponto de vista da iniciativa, as certificaes podem ser conduzidas por
governos, funcionar por meio de certificadoras independentes ou, ainda, ser de
iniciativa dos prprios setores industrial e produtivo, por meio de autodeclarao.
desejvel que os programas de certificao tenham as seguintes caractersticas:
sejam conduzidos por uma entidade de terceira parte, de forma imparcial; nosejam
discriminatrios, isto , sejam acessveis a produtores de qualquer tamanho, capital,
tecnologia e nvel de investimento; sejam transparentes, mantendo uma estratgia
de controle social sobre o que est sendo certificado e em quais condies; e
promovam a demanda e o fornecimento de produtos e servios que causem menor
impacto ambiental, estimulando a melhoria ambiental contnua, orientada pelo
mercado (ABNT, 2009).

Os diferentes sistemas de certificao podem se referir s etapas do processo

produtivo de forma simultnea (ciclo de vida do produto) ou a apenas algumas delas,
tais como a origem do produto (extrao da matria-prima), o uso de tecnologias
limpas e o descarte final. Atualmente, j se estuda, tambm, o impacto dos produtos
florestais nas mudanas climticas e so feitas anlises considerando-se aspectos
associados s emisses de gases de efeito estufa a chamada pegada de carbono.
Deforma geral, a Agenda 21 recomenda que a metodologia de certificao considere
o completo ciclo de vida do produto e transmita esta informao por meio de claros
indicadores que facilitem a tomada de deciso do consumidor.
Existem dois tipos principais de certificao florestal: a de manejo florestal,
referente s plantaes florestais; e a da chamada cadeia de custdia, que se reporta
aos estgios de produo, distribuio e venda de um produto de origem florestal.
Nesse caso a madeira rastreada desde a produo da matria-prima, que sai de
uma floresta certificada, at chegar ao produto final, que recebe um selo verde
de identificao para o consumidor. Assim, setores como serrarias, fabricantes de
mveis e grficas, ao utilizarem o selo das certificadoras, garantem a seus clientes que
os produtos vendidos so provenientes de florestas bem-manejadas (FSC, 2011).
Na maioria dos programas de certificao, os critrios usados no so
estticos, isto , passam por revises. Isto estimula o setor produtivo a se esforar
continuamente para melhorar suas prticas ambientais, j que os critrios se tornam
gradualmente mais rigorosos medida que a tecnologia avana ou a legislao se
torna mais restritiva, incentivando meios de produo menos impactantes ao meio
ambiente (Wells, 2006).
As empresas interessadas em participar submetem os seus sistemas florestais
e produtos realizao de verificaes, de modo a assegurar a conformidade do
manejo e dos produtos aos critrios e aos requisitos pr-estabelecidos. Se aprovados,
as empresas pagam os custos da licena do uso do rtulo (selo) do sistema certificador
por um perodo definido, visto que o processo de certificao requer monitoramento,
auditorias e renovao peridica.
O processo de certificao junto a credenciadores independentes ainda
considerado caro e custoso, sobretudo para a adeso de pequenas e mdias empresas.
Ressalte-se que o maior custo no est no processo de certificao em si, ou mesmo
na sua manuteno (pagamento das taxas exigidas), mas no ajuste do processo
produtivo para se adequar aos critrios requeridos, tais como a recomposio de
reas de preservao permanente (APPs) e o cumprimento de todos os aspectos da
legislao ambiental, trabalhista ou fundiria, no processo de produo florestal. Como
observam Sartori e Bacha (2007), os custos da certificao por hectare de floresta so
decrescentes quanto maior a rea certificada. Por este motivo, as reas certificadas no
Brasil so, em geral, de grandes dimenses e mantidas por grandes empresas.

Florestal no Brasil
Para amenizar esses problemas, surgiu a certificao em grupo, com o objetivo

de disseminar a certificao florestal entre os pequenos produtores. O processo
permite reunir um determinado nmero de reas florestais de dimenso reduzida
sob o comando de um nico administrador, capaz de organizar o processo de
certificao. Assim, cada membro pode se beneficiar dos mesmos diferenciais de
mercado que a certificao individual oferece a um custo menor (Nussbaum, 2003).
No que se refere aos consumidores, estes se constituem em um elo que ainda
precisa ser mais fortalecido na cadeia necessria para a implantao efetiva de sistemas
de certificao florestal. preciso fomentar o grau de conscientizao destes atores,
j que a maioria dos consumidores comuns, sobretudo no Brasil, no dispem
do esclarecimento necessrio em suas aquisies para fazer escolhas favorveis ao
meio ambiente, em geral, e proteo das florestas, em particular. Como muitos
consumidores no conhecem e no sabem identificar os selos florestais, dificilmente
iro alterar suas escolhas, dispondo-se, em alguns casos, a pagar mais caro, se no
conhecerem o selo e confiarem que ele indica uma vantagem ambiental ao produto.
Deste modo, para que os sistemas de certificao sejam amplamente aceitos,
necessrio que os potenciais compradores sejam expostos a muitas campanhas
educativas que explicitem as vantagens comparativas dos produtos certificados
(Wells, 2006). Estudo realizado por Alves et al. (2009) em relao percepo do
consumidor final sobre a certificao florestal constatou que, embora pouco mais
de 40% dos consumidores entrevistados tenham dito saber o que ela significa,
somente alguns realmente reconheceram os selos (Forest Stewardship Council
FSC ou Programa Brasileiro de Certificao Florestal Cerflor), quando estes lhes
foram mostrados.
Neste sentido, as chamadas compras pblicas sustentveis (CPS)1 podem
estimular o desenvolvimento de sistemas de certificao florestal, pois o setor
pblico, como consumidor de grande porte, encontra-se em posio privilegiada
para criar economias de escala e orientar o mercado na direo desejada. Do mesmo
modo, a certificao pode facilitar o processo de aquisio de madeira com origem
comprovada por parte dos rgos governamentais nos processos licitatrios.
No Brasil, j existem diversos dispositivos legais e normativos que apoiam
as CPS. Por exemplo, a Lei no 8.666, de 21/6/1993, lei geral de licitaes e
contratos administrativos, foi alterada pela Lei no 12.349, de 15/12/2010, para
introduzir o conceito de desenvolvimento sustentvel, legitimando as CPS. Alm
disto, o governo federal instituiu, por meio do Ministrio do Planejamento, a
1. As CPS so aquelas que incorporam critrios de sustentabilidade aos processos licitatrios. Nelas, o Estado pode
estabelecer polticas e atingir metas ambientais e sociais sem precisar alocar recursos adicionais em seu oramento,
deixando o setor produtivo e o mercado livres para buscar a melhor forma de atender demanda para que esses
objetivos sejam atingidos. Os produtos, os servios e as obras de menor impacto ambiental tambm podem reduzir os
gastos futuros do governo (custos evitados) com polticas de reparao de danos ambientais na sociedade (Ipea, 2011).

Instruo Normativa (IN) no 1, de 19/1/2010, a qual dispe sobre os critrios de

sustentabilidade na aquisio de bens e na contratao de servios ou obras no
mbito da administrao pblica federal. A referida IN, em seu art. 4o, inciso IX,
estabelece que na contratao de obras pblicas o governo deve utilizar tecnologias
e materiais que reduzam o impacto ambiental, como a comprovao da origem da
madeira a ser utilizada na execuo da obra ou do servio.
Quanto s indstrias e ao setor produtivo, percebe-se que o principal chamariz
para as empresas brasileiras se engajarem em programas de certificao tem sido
o comrcio internacional, devido competitividade e crescente exigncia do
consumidor estrangeiro. A madeira e seus subprodutos (papel, celulose) esto entre os
principais produtos brasileiros exportados. Para estes, j existem requisitos ambientais
nos programas de selo verde em pases desenvolvidos que podem se constituir em
barreiras tcnicas aos produtos considerados fora dos padres estabelecidos. Dessa
forma, prev-se que a busca de adequao aos padres ambientais sobre processos
e mtodos de produo torne-se uma importante preocupao para as empresas
nacionais do setor florestal (Moura, 2013).
A literatura fornece, ainda, outras possveis explicaes sobre as motivaes
que levam as empresas adoo desses arranjos regulatrios privados, tais como os
valores e os princpios assumidos por elas, relacionados sustentabilidade. Ouseja,
trata-se do compromisso tico ou moral de no causar danos socioambientais na
produo industrial, como resultado de um novo paradigma de desempenho,
no qual a excelncia das empresas deixou de ser avaliada unicamente com base no
desempenho econmico e tem progressivamente se tornado uma avaliao conjunta
de indicadores ticos e financeiros.
Outra motivao seria a existncia de controvrsia pblica. Relaciona-se ao fato
de que setores tradicionalmente caracterizados como insustentveis geram grande
ateno da mdia, de ativistas de ONGs e da populao afetada, tornando-se alvo
de possveis campanhas reivindicatrias ou de publicidade negativa. Assim, estas
empresas buscariam a certificao para assegurarem o conhecimento de suas boas
prticas junto ao pblico (Bartley, 2010).
3 SISTEMAS DE CERTIFICAO FLORESTAL E SITUAO NO BRASIL

A certificao florestal se desenvolve desde a dcada de 1980 por meio de vrios
sistemas que competem entre si, no sentido de melhor identificar critrios e
indicadores de sustentabilidade do manejo florestal. Existem iniciativas desenvolvidas,
em nvel nacional e internacional, governamental e no governamental. Sistemas
nacionais foram desenvolvidos por pases como Sucia, Finlndia, Noruega,
Alemanha, Inglaterra, Estados Unidos, Canad, frica do Sul, Indonsia, Malsia,
Nova Zelndia, Chile, ustria, Gana, Blgica, entre outros.

Florestal no Brasil
Os dois principais sistemas internacionais de certificao florestal so o FSC,

que no Brasil se tornou o Conselho Brasileiro de Manejo Florestal, e o Programme
for the Endorsement of Forest Certification (PEFC), representado no Brasil pelo
Cerflor. Os dois sistemas apresentam diferenas e peculiaridades, mas, em pesquisa
realizada na Sucia, Schlyter, Stjernquist e Bckstrand (2009) concluram que o
rigor das normas do FSC e o do PEFC bastante similar.
A rea coberta pela certificao de manejo florestal feita pelos dois sistemas
internacionais em todo o mundo alcanou um grande crescimento nos ltimos
anos passou de 18 milhes de hectares em 2000 para 459 milhes de hectares em
2015, ou seja, um aumento de mais de vinte vezes no perodo (PEFC, 2015; FSC,
2016). Este crescimento tem sido relativamente constante para ambos os sistemas.
Havia a expectativa de que a certificao seria mais utilizada nas regies tropicais,
onde as prticas vinham sendo consideradas menos sustentveis em relao aos
outros domnios climticos. No entanto, o crescimento mais rpido continua a
ser nas zonas temperadas e boreais (FAO, 2015). No Brasil, a rea certificada pelos
sistemas totaliza 8,9 milhes de hectares e abrange 128 propriedades (unidades de
manejo florestal), conforme grfico 1.
GRFICO 1
rea de manejo florestal certificada pelos sistemas Cerflor e FSC no Brasil (2016)
(Em hectares)
Cerflor 2.905.579
FSC 6.035.378
Total 8.940.957
0 2.000.000 4.000.000 6.000.000 8.000.000 10.000.000
Fonte: FSC e Cerflor.

Elaborao da autora.
A seguir, descrevem-se brevemente as caractersticas dos dois principais sistemas

internacionais de certificao florestal e a participao brasileira nestes sistemas.

3.1 Sistema PEFC

O PEFC (antigo Pan European Forest Certification) foi fundado em 1999, com
sede em Genebra, como resposta europeia dominncia do FSC. Atualmente,
considerado o selo florestal mais aceito internacionalmente: conta com dois teros
de toda a rea florestal certificada no mundo e abrange 41 pases.
O PEFC funciona como um conjunto de sistemas de certificao de diferentes
pases e geralmente atua com apoio governamental. O programa no estabelece um
procedimento nico para a certificao, mas busca fornecer uma estrutura para o
desenvolvimento do reconhecimento mtuo de esquemas nacionais e subnacionais
de certificao florestal, de acordo com requisitos comuns, internacionalmente
aceitos, de manejo sustentvel de florestas. Alm de certificar o manejo, o sistema
PEFC possui a certificao da cadeia de custdia, que garante a identidade do
produto florestal em toda a etapa do processamento. Os padres internacionais
estabelecidos por esse sistema incluem:
o respeito legislao aplicvel;
a manuteno da biodiversidade;
a proteo de reas florestais de relevante interesse ecolgico;
a proibio de converses florestais (implica excluso de reas certificadas);
a proibio de qumicos perigosos e organismos geneticamente
modificados(OGMs);
o reconhecimento dos direitos indgenas;
o respeito aos direitos de propriedade e s comunidades tradicionais; e
o respeito aos direitos trabalhistas.
Existem cerca de 272 milhes de hectares de rea certificada em manejo
florestal pelo PEFC, sendo que o Canad o pas com maior rea certificada
(128 milhes de hectares), seguido dos Estados Unidos (33 milhes de hectares).
J na modalidade de cadeia de custdia, o sistema responsvel por um tero
das certificaes mundiais. H um total de 17 mil indstrias certificadas nos
diversos pases, destacando-se os europeus: a Frana est em primeiro lugar, com
2.045 certificaes; e a Alemanha, em segundo, com 1.639 certificaes emitidas
(PEFC,2015).
3.1.1 Certificao do PEFC no Brasil programa Cerflor

O Brasil participa do PEFC por meio do programa Cerflor, apoiado pelo Instituto
Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial (Inmetro). OCerflor
filiou-se ao PEFC em 2002 e obteve reconhecimento internacional em 2005

Florestal no Brasil
(Cerflor, 2009). Suas normas foram elaboradas pela Associao Brasileira de

Normas Tcnicas (ABNT). At a ltima atualizao, em abril de 2016, havia no
Brasil 22 certificaes do Cerflor de manejo em florestas plantadas, totalizando
2.905.578,69 ha. No h certificaes ativas do programa em manejo de florestas
nativas. Para a cadeia de custdia de produtos de origem florestal, por sua vez,
existem atualmente setenta certificaes ativas.
O estado com maior rea certificada a Bahia (617,3 mil hectares), seguida
de So Paulo (491,7 mil hectares) e Minas Gerais (447,7 mil hectares), conforme
grfico 2.2 J a regio com maior rea certificada o Sudeste (1,26 milho de
hectares), seguido do Nordeste (792,7 mil hectares), como aponta o grfico 3.
GRFICO 2
reas certificadas pelo programa Cerflor, por estado (abr./2016)
(Em 1 mil hectares)
700
600
500
400
300
200
100
0
Bahia
So Paulo
Minas Gerais
Esprito Santo
Mato Grosso do Sul
Rio Grande do Sul
Amap
Maranho
Santa Catarina
Paran
Par
Fonte: Cerflor.
Elaborao da autora.
Obs.: Os demais estados da Federao no possuem florestas certificadas pelo programa Cerflor.
2. Disponvel em: <http://www.inmetro.gov.br/qualidade/pdf/empresas-cerflor.pdf>. Acesso em: 8 jun. 2016.

GRFICO 3
Distribuio das reas certificadas pelo sistema Cerflor, por regio (abr./2016)
(Em hectares)
233.383,64
291.147,84
324.860,44
Norte (8%)
Sul (11%)
Nordeste (27%)
Sudeste (43%)
1.263.407,10 792.779,70
Centro-Oeste (10%)
Fonte: Cerflor.
Elaborao da autora.
3.2 Sistema FSC

O FSC uma instituio internacional no governamental, com sede no Mxico.
Constitudo em 1993 por representantes de organizaes afins, como entidades
ambientalistas, industriais da madeira e pesquisadores, tem o objetivo de incentivar
o manejo sustentvel das florestas. Esse sistema desenvolve uma srie de princpios
nicos a serem atendidos em todos os pases para a obteno da certificao.
Atualmente,3 so dez os princpios do FSC que regem o manejo florestal ao redor
do mundo, conforme apresentado no quadro 1.
Cada princpio do quadro 1 se desdobra em critrios, e cada critrio, em
indicadores. Adicionalmente aos princpios gerais, o FSC recomenda que cada pas ou
regio desenvolva padres e indicadores adequados para a realidade local, consolidados
em normas nacionais de manejo florestal.O sistema no certifica diretamente
credencia certificadores e estes, por sua vez, por meio do desenvolvimento de padres
prprios e guias de campo para auditoria, emitem a certificao florestal com base
no atendimento, pelo pretendente, dos princpios e dos critrios definidos pelo FSC.
As florestas podem ser naturais ou plantadas, pblicas ou privadas.4
3. Em 2012 foi aprovada uma nova verso dos dez princpios e critrios. Contudo, eles ainda no esto sendo aplicados at
que ocorra, tambm, a reviso dos padres nacionais, ainda em curso. O FSC Brasil encontra-se na fase de trabalhar para que
os novos princpios e critrios sejam aplicados, adaptando os padres de manejo florestal por meio do processo de reviso.
4. Disponvel em: <https://br.fsc.org/pt-br/certificao>. Acesso em: 20 maio 2016.

Florestal no Brasil
QUADRO 1
Princpios do FSC aplicados ao manejo florestal
1 Conformidade com as leis e os princpios do FSC
2 Posse e direitos e responsabilidades de uso
3 Direitos dos povos indgenas
4 Relaes comunitrias e direitos dos trabalhadores
5 Benefcios da floresta
6 Impacto ambiental
7 Plano de manejo
8 Monitoramento e avaliao
9 Manuteno de florestas de alto valor de conservao
10 Plantaes
Fonte: FSC (2016).
Elaborao da autora.
O FSC possui, atualmente, uma rea total certificada de manejo florestal de cerca
de 187 milhes de hectares em todo o mundo. Abrange tambm um grande nmero
de pases: so 1.375 certificaes emitidas em 81 pases. Na modalidade de cadeia de
custdia, h um total de 30.077 indstrias certificadas nos diversos pases (FSC, 2016).
3.2.1 Certificao FSC no Brasil

No Brasil, os padres nacionais so divididos e aplicados em trs contextos: florestas
nativas; plantaes florestais; e para pequenos produtores e comunidades. Em 2001
foi criado o Conselho Brasileiro de Manejo Florestal (tambm chamado FSC Brasil),
uma associao civil gerenciada por seus membros, que podem ser individuais (pessoa
fsica) ou organizacionais (pessoa jurdica).Entre os membros esto representantes
de ONGs ambientais, comerciantes de madeira, organizaes florestais, pequenos
produtores, organizaes de certificao florestal e proprietriosflorestais.
A primeira rea certificada pelo FSC no Brasil foi em 1995. Atualmente,
opas possui 6.035.377,86 ha certificados na modalidade de manejo florestal,
em 106 unidades de manejo. Deste total, 1.244.497,18 ha correspondem a reas
de florestas nativas e 4.798.880,68 ha a florestas plantadas.O pas ocupa o sexto
lugar no ranking total do sistema FSC em manejo florestal.5
Na modalidade de cadeia de custdia, o Brasil conta com aproximadamente
1.094 certificados emitidos pelo FSC, com uma taxa mdia de crescimento deum
novo empreendimento certificado a cada dia (FSC, 2016). O estado com maior rea
certificada pelo FSC So Paulo (891,8 mil hectares), seguido do Par (712,5 mil
hectares) e do Paran (657,4 mil hectares), conforme grfico 4. J a regio com maior
rea certificada o Sudeste (1,70 milho de hectares), seguido do Sul (1,41 milho
de hectares) e do Norte (1,40 milho de hectares), como apontado no grfico 5.
5. Dados do FSC de janeiro de 2016 (contato direto).

GRFICO 4
reas certificadas pelo sistema FSC, por estado (jan./2016)
(Em 1 mil hectares)
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
So Paulo
Par
Paran
Minas Gerais
Bahia
Acre
Amap
Amazonas
Maranho
Mato Grosso do Sul
Santa Catarina
Mato Grosso
Roraima
Rio Grande do Sul
Esprito Santo
Fonte: FSC.
Elaborao da autora.
Obs.: Os demais estados da Federao no possuem florestas certificadas pelo sistema FSC.
GRFICO 5
Distribuio das reas certificadas pelo sistema FSC, por regio (jan./2016)
(Em hectares)
726.329,52
1.404.924,08
Norte (23%)
Sul (23%)
Nordeste (12%)
1.798.508,93
Sudeste (30%)
1.411.567,10 Centro-Oeste (12%)
694.048,23
Fonte: FSC.
Elaborao da autora.

Florestal no Brasil
4 A CERTIFICAO DE FLORESTAS E O CUMPRIMENTO DA LEGISLAO

FLORESTAL NO BRASIL
Com uma rea florestal de 493.538.000 ha, o Brasil o segundo pas em rea florestal
no mundo, atrs apenas da Rssia. Esta rea florestal corresponde a 48% do territrio
brasileiro e a 20% da rea global de florestas. Contudo, apesar dos importantes progressos
em termos da reduo das taxas de desmatamento nos ltimos anos e da intensificao
do monitoramento, tais taxas permanecem persistentemente altas no pas.6 O Brasil foi
o nmero um entre os pases com maior reduo de rea florestal no mundo no perodo
2010-2015 registrou-se uma perda de 984 mil hectares em sua rea florestal, o que
corresponde a cerca de 20% da rea florestal relativa a 2010 (FAO, 2015).
Isso ocorre porque o Brasil, apesar de possuir legislao ambiental bastante
completa, ainda apresenta, de forma geral, dificuldade em seu efetivo cumprimento.
Muitos proprietrios sabem da existncia da legislao florestal, que foi instituda
inicialmente em 1965, com o Cdigo Florestal (Lei no 4.771, de 15 de setembro
de 1965), e revisada em 2012, passando a ser conhecida como a nova Lei Florestal
(Lei no 12.651/2012), a qual manteve os principais instrumentos do cdigo
anterior. Contudo, apenas alguns proprietrios de terras conhecem o contedo
da legislao e, mesmo assim, parcialmente. Poucos o aceitam como instrumento
vlido e legtimo para a proteo do patrimnio florestal brasileiro.
Alm disso, h falta de uma fiscalizao efetiva por parte dos rgos ambientais
responsveis. Por exemplo, para a explorao de matas nativas, o interessado tem
que ter um plano de manejo autorizado pela autoridade florestal (o Ibama, em
nvel nacional, ou um rgo estadual por ele credenciado). Isto, no entanto, no
garante que a explorao florestal foi devidamente conduzida, devido notria
falta de fiscalizao florestal existente no Brasil.
Como mencionado, os sistemas certificadores atuantes no Brasil, entre os
quais o FSC e o PEFC, exigem o cumprimento da legislao do pas; isto inclui a
legislao ambiental, florestal e trabalhista. Alm disso, nos pases signatrios, devem
ser respeitados todos os acordos internacionais vigentes, como a Conveno sobre o
Comrcio Internacional de Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino
(Cites), a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o Acordo Internacional
Sobre Madeiras Tropicais (International Tropical Timber Agreement ITTA) e
6. Segundo dados do Projeto de Monitoramento do Desmatamento na Amaznia Legal por Satlite do Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (Prodes/Inpe), as taxas de desmatamento da Amaznia em 1999 foram de 17.259 km2. Estas
apresentaram uma tendncia de aumento at 2004, quando atingiram um pico de 27.777 km2. Desde ento, tm
apresentado uma tendncia quase constante de queda, atingindo em 2015 uma rea estimada em 5.831 km2. Essa
reduo decorreu em grande parte de aes do Plano de Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal
(PPCDAm), estabelecido pelo governo federal e em vigor desde 2004. Para o Cerrado, os ltimos dados disponveis do
monitoramento realizado pelo Programa de Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satlite do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (PMDBBS/Ibama) indicaram o desmatamento
de 7.247 km2 em 2011. Em ambos os casos, porm, as taxas podem ser consideradas elevadas, equivalentes, a ttulo
de comparao, ao desmatamento de uma rea similar do Distrito Federal, todos os anos.

a Conveno da Diversidade Biolgica (CDB). Devem ser pagos, ainda, todos os

encargos aplicveis e legalmente requeridos, como royalties, taxas e outroscustos.
Por isso, a certificao florestal um documento internacionalmente aceito de que
a explorao de florestas nativas foi realizada segundo os procedimentos adequados e
atende aos requisitos legais do pas. Dessa forma, as reas de manejo florestal certificadas
devem, no Brasil, estar em conformidade com a legislao (Lei no 12.651/2012),
atendendo a todos os seus requisitos, como a comprovao de preservao de APPs
e a averbao de reserva legal (RL), no sendo permitidos extrao ilegal de madeira,
assentamentos irregulares e outras prticas em desacordo com a legislao.
Neste sentido, buscou-se verificar se os sistemas de certificao de florestas
vigentes no pas tm sido efetivos em diminuir ou sanar as ilegalidades ocorridas em
relao legislao ambiental em geral e legislao florestal em particular. A seguir,
apresentamos quatro estudos de caso selecionados, realizados no Brasil, que ilustram
a contribuio desses sistemas para o cumprimento da legislao ambiental brasileira.
BOX 1
Influncia da certificao de florestas no cumprimento da legislao ambiental
O trabalho de Basso et al. (2011a) teve por objetivo verificar a contribuio da certificao no cumprimento da legislao ambiental e
florestal nas unidades de manejo florestal de plantaes certificadas pelo sistema FSC no perodo de 1996 a 2007. Foram analisados
os relatrios para a identificao e a anlise das principais no conformidades1 referentes ao princpio 1 (conformidade com as leis e
os princpios do FSC). Pelos resultados obtidos, verificou-se que as principais no conformidades estavam relacionadas s legislaes
ambientais (43,8% das inconformidades). Constatou-se que a maior parte destas (75,5%) se referia especificamente a irregularidades
quanto s APPs e RL. Foram verificados, tambm, problemas legais quanto ao uso de agrotxicos nas unidades, ao licenciamento
ambiental e outorga de uso da gua, entre outros.
Como no processo de certificao necessrio que as no conformidades sejam corrigidas em um prazo estabelecido, tais ilegalidades
foram sanadas nos empreendimentos pesquisados. Assim, os autores concluram que a certificao florestal influencia as empresas a
cumprirem todas as legislaes pertinentes e atestaram que estas cumprem integralmente suas responsabilidades legais.
Fonte: Basso et al. (2011a).
Elaborao da autora.
Nota: 1 No conformidade ou inconformidade so termos utilizados para indicar que na unidade de manejo florestal esto sendo
descumpridos alguns requisitos que so prescritos pelo padro. Quando h um descumprimento destes, solicitada
unidade uma ao corretiva para a no conformidade identificada.
BOX 2
Certificao florestal em grupo no cenrio nacional
Em outro estudo conduzido por Basso et al. (2011b), este sobre a situao da certificao florestal em grupo no Brasil, foram analisadas
as perspectivas para os pequenos proprietrios florestais no sistema FSC. Os autores verificaram que ainda so poucos os certificados em
grupo, se comparados com o potencial representado pela quantidade de pequenos e mdios produtores florestais existentes no pas. poca,
existiam apenas oito certificaes em grupo no Brasil, que representavam cerca de 25% da rea total certificada, com nfase na explorao
de produtos florestais no madeireiros (PFNMs). O estudo mostra que os pequenos proprietrios enfrentam dificuldades para se adequar s
exigncias do processo de certificao florestal, j que so altos os investimentos para a adequao das pequenas propriedades. Alm disso,
ainda grande o desconhecimento por parte dos pequenos e mdios proprietrios florestais sobre os sistemas de certificao disponveis.
Algumas empresas certificadas apresentavam, nos relatrios de auditorias, no conformidades referentes ao atendimento da legislao
ambiental e trabalhista. Entre estas irregularidades estavam a falta de licenciamento ambiental (operacional) e da Autorizao de
Transporte de Produtos Florestais (ATPF). Alm disso, observou-se derrubada de rvores dentro das APPs, sem autorizao do rgo
ambiental, em desacordo com a legislao florestal.
Todas as no conformidades identificadas nos casos estudados foram devidamente resolvidas pelas organizaes estudadas, segundo os
relatrios das auditorias subsequentes. Desta forma, demonstrou-se que, mesmo com as dificuldades apresentadas, a certificao em grupo
foi vantajosa para os pequenos produtores e houve melhoria no cumprimento da legislao florestal e ambiental nas propriedades certificadas.
Fonte: Basso et al. (2011b).
Elaborao da autora.

Florestal no Brasil
BOX 3
Cadeia de valor da candeia
Em estudo de caso conduzido por Donadelli (2012), sobre a cadeia de valor da Candeia (Eremanthus erythropappus), rvore nativa
e unicamente encontrada na Mata Atlntica brasileira, a autora procurou verificar se a adeso ao sistema FSC teria efetividade
em obter nveis mais elevados de proteo ambiental dos que os que seriam adotados em sua ausncia. Com base na anlise das
empresas certificadas e no certificadas, foi verificado um conjunto de 34 variveis, relacionadas conservao da mata nativa,
proteo de APPs e RLs, ao manejo florestal, ameaa biodiversidade, gesto de resduos e aos crimes ambientais. A autora
conclui que foi possvel verificar, neste caso especfico, que a atitude tende a ser ambientalmente positiva para a empresa certificada
e ambientalmente negativa para as empresas no certificadas, com efetivos resultados para o cumprimento da legislao ambiental
e florestal, mediante a adoo da certificao pelo FSC.
Fonte: Donadelli (2012).

Elaborao da autora.
BOX 4
Certificao florestal pelo FSC
O estudo conduzido por Paiva et al. (2015) avaliou as vantagens ambientais, sociais e econmicas do processo de certificao florestal
pelo FSC em uma empresa (Klabin S/A) de 1998 a 2011. Os autores constataram que os desvios apontados em auditorias resultaram
em melhorias operacionais nos princpios ambiental, social e econmico, consolidando e dando sustentabilidade s atividades do
setor florestal na regio de influncia da empresa.
Do ponto de vista ambiental particularmente, observou-se que a Klabin passou a ter melhor gesto dos recursos naturais com a
implementao de monitoramentos de fauna, flora, recursos hdricos e pontos frgeis para as operaes florestais. Em resposta aos
desvios apontados nas auditorias, ao longo dos anos, a empresa alterou positivamente suas prticas de manejo florestal, adotando
procedimentos como:
l a colheita com minimizao de danos s matas nativas;
l a identificao da araucria e de indivduos arbreos nativos importantes para a conservao;
l a eliminao do processo de queima adotado somente para fins sanitrios;
l a retirada de espcies exticas de APPs;
l o monitoramento da fauna e da flora em reas de alto valor de conservao;
l o levantamento da legislao (federal, estadual e municipal) de forma sistemtica, para seu melhor cumprimento;
l a sistemtica de identificao de pontos com eroso; e
l a seleo de reas de alto valor de conservao.
A concluso dos autores de que a certificao florestal apresentou-se positiva para a empresa estudada, resultando em ganhos
tanto para a sociedade como para o empreendimento. Do ponto de vista ambiental, houve um melhor gerenciamento dos recursos
hdricos e florestais, e o atendimento legislao aplicvel, o que no ocorria regularmente antes do processo de certificao.
Fonte: Paiva et al. (2015).

Elaborao da autora.
Observa-se que todos os estudos de caso apresentados atestam a contribuio

da certificao para o cumprimento dos requisitos referentes legislao ambiental
e florestal, tais como a manuteno de reas de RL e APPs. Por meio da certificao,
todas as no conformidades referentes ao descumprimento da legislao florestal
foram solucionadas, comprovando a efetiva contribuio dos sistemas certificadores
para o cumprimento da legislao. Apesar de serem requerimentos legais, muitas
questes relacionadas legislao florestal ainda estavam pendentes nas organizaes
florestais, e o processo de certificao foi um catalisador para que elas fossem
atendidas em um prazo provavelmente menor, se comparado com as organizaes
no certificadas.

A certificao florestal, embora no seja a nica ferramenta para se identificar o
manejo florestal sustentvel, pode ser a forma mais simples de se avaliar o progresso
de um pas em direo a uma melhor gesto dos recursos florestais, uma vez que
relativamente simples registr-la. As reas certificadas so regularmente monitoradas e
podem ser verificadas de forma independente, de acordo com padres reconhecidos.
Assim, o aumento dessas reas se constitui em um bom indicador de que o pas est
buscando as melhores prticas e investindo na melhoria contnua da gesto florestal,
aes que resultaro em valores estveis de conservao e produo para as florestas.
Alm disso, os processos de certificao agregam vantagens como: ganho das
discusses decorrentes das auditorias especializadas; aumento da transparncia e
do controle da produo florestal; e fortalecimento de parcerias entre empresas,
fornecedores e clientes pela certificao da cadeia de custdia. Tambm contribuem
para a melhoria do sistema de gerenciamento florestal, com boas prticas de controle
operacional e exigncias de segurana no trabalho (Spathelf et al., 2004).
Do ponto de vista legal, as certificadoras exigem que as no conformidades
maiores sejam resolvidas antes da certificao. Caso a organizao certificada no
cumpra com os planos de ao acordados, poder receber uma no conformidade
maior e ter seu certificado suspenso ou cancelado. Dessa forma, tem-se um efeito
direto e imediato no cumprimento da legislao.
As no conformidades menores, por sua vez, so abertas para monitoramento,
ou seja, tem-se mais tempo para se resolver o problema. Assim, h apenas alguns
aspectos legais para os quais se pode demandar mais tempo, a exemplo da adequao
das APPs ou da averbao das reas de RL. Nestes casos, aceito um plano de ao
com um cronograma de execuo para o atendimento s pendncias, que sero
monitoradas ao longo dos prximos anos (Basso et al., 2011b).
Entende-se, dessa forma, que a certificao florestal um mecanismo que
efetivamente contribui para a melhoria dos aspectos ambientais e sociais do setor
florestal. Deve, assim, ser incentivada tanto pelo governo quanto pela sociedade
por meio da preferncia por produtos certificados (nas aquisies feitas pelos
consumidores em geral ou pelos governos, nas CPS) ou por meio de campanhas
favorveis sua implementao pelas empresas.
O processo de certificao se mostra como um instrumento efetivo para
diminuir a presso e os efeitos negativos da explorao ilegal de madeira em
florestas naturais. Contudo, como se baseia, majoritariamente, em florestas
plantadas em geral, monoculturas de pinus ou eucaliptos , a certificao no
substitui outras polticas pblicas voltadas para a preservao das florestas nativas,
com sua biodiversidade intrnseca.

Florestal no Brasil
A certificao florestal se constitui em um instrumento adicional para garantir

que a legislao florestal seja cumprida, de forma voluntria, com menor necessidade
de enforcement7 por parte do poder pblico e com menores custos para o setor
pblico em monitoramento e fiscalizao. Ela pode ser considerada, portanto,
uma aliada para garantir o uso racional de recursos florestais. um instrumento
promissor e pode representar um papel catalisador no processo de estabelecimento
de um manejo sustentvel dos recursos florestais e contribuir para a reduo das altas
taxas de desmatamento no pas. Em sntese, a certificao florestal no substitui,
mas complementa os tradicionais instrumentos de comando e controle do uso de
recursos florestais.
REFERNCIAS
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7. O conceito de enforcement remete ideia de fora da lei e, de modo mais amplo, ao esforo (mediante algum tipo
de fora ou presso) para que determinadas decises sejam cumpridas. Associa-se, assim, a mecanismos de sano,
punio e coero.

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NOTAS BIOGRFICAS
ADRIANA MARIA MAGALHES DE MOURA

Mestra em cincia poltica, na rea de poltica ambiental, pela Universidade de
Braslia (UnB); especialista em anlise e avaliao de polticas pblicas pelo Instituto
Serzedello Corra (ISC), do Tribunal de Contas da Unio (TCU); tcnica de
planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur) do Ipea, onde atualmente exerce a funo de coordenadora
de estudos em sustentabilidade ambiental e desenvolve projetos de pesquisa sobre
avaliao da poltica ambiental brasileira, fortalecimento do Sistema Nacional do
Meio Ambiente e dimensionamento dos gastos ambientais no Brasil. Atuou no
Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), no perodo 1997-2008, tendo coordenado o Componente Gesto Integrada
de Ativos Ambientais.
Endereo eletrnico: <adriana.moura@ipea.gov.br>.
ANA PAULA MOREIRA DA SILVA

Biloga e mestra em botnica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS); tcnica de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea, onde trabalha na rea de desenvolvimento rural. Possui
experincia na anlise de polticas para conservao florestal, conservao da
biodiversidade e produo agroecolgica. Atualmente coordena projeto de pesquisa
que visa avaliar os gargalos, custos e oportunidades da nova Lei Florestal.
Endereo eletrnico: <ana.silva@ipea.gov.br>.
ANDR GUSTAVO NAVE

Engenheiro agrnomo formado pela Escola Superior de Agricultura Luiz de
Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP); mestre em cincias florestais e
doutor em recursos florestais, ambos pela USP; diretor tcnico da empresa Bioflora
Tecnologia da Restaurao e gerente do Programa de Adequao Ambiental e
Agrcola do Laboratrio de Ecologia e Restaurao Florestal da Esalq/USP. Possui

25 anos de experincia na rea de restaurao florestal, com nfase em programa de

adequao ambiental de propriedades agrcolas e paisagens, e desenvolveu projetos
para Banco Mundial (Bird), Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a
Agricultura (FAO), The Nature Conservancy, Conservation International, Instituto
de Recursos Mundiais (World Resources Institute WRI), Unio Internacional
para a Conservao da Natureza (IUCN), National Socio-Environmental Synthesis
Center (Sesync), Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e empresas como Petrobras,
Shell, Fibria, Suzano.
Endereo eletrnico: <agnave@gmail.com>.
AURLIO PADOVEZI
Engenheiro agrnomo e mestre em recursos florestais pela Universidade de So Paulo
(USP). Juntou-se equipe do Instituto de Recursos Mundiais (World Resources
Institute WRI) no incio de 2015 para gerenciar a implementao do Programa de
Florestas e gua do Brasil, com foco na restaurao da paisagem, monitoramento da
cobertura florestal e reduo do desmatamento. Trabalhou em diversas organizaes
no governamentais (ONGs) brasileiras com o desenvolvimento de estratgias de
conservao e projetos de restaurao florestal e coordenou a carteira de florestas
do Fundo Nacional do Meio Ambiente do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Endereo eletrnico: <aurelio.padovezi@wri.org>.
BERNARDO BAETA NEVES STRASSBURG

Bacharel em cincias econmicas pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-RJ); mestre em planejamento energtico pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ); e doutor em cincias ambientais pela University of East Anglia.
Atualmente diretor executivo do Instituto Internacional para a Sustentabilidade e
professor assistente da PUC-RJ. Tem experincia na rea de economia, com nfase
em economia ambiental, atuando principalmente nos seguintes temas: avaliao
ambiental estratgica, gesto ambiental e sistemas ecolgicos.
Endereo eletrnico: <b.strassburg@iis-rio.org>.
CARLOS ALBERTO DE MATTOS SCARAMUZZA

Bilogo e doutor em ecologia pela Universidade de So Paulo (USP); responsvel
pelo Departamento de Ecossistemas da Secretaria de Biodiversidade e Florestas do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA), onde trabalha com a promoo de polticas
pblicas para o uso sustentvel e o planejamento sistemtico da conservao dos
ecossistemas brasileiros. Suas principais reas de atuao so biologia da conservao,
ecologia de vegetao e paisagem, biogeografia, dinmica do uso das terras, aplicaes

Notas Biogrficas | 349
de geoprocessamento, sensoriamento remoto e modelagem ambiental e ecologia

de florestas tropicais, cerrado e campos.
Endereo eletrnico: <carlos.scaramuzza@mma.gov.br>.
CHRISTIANE HOLVORCEM
Biloga, doutora em ecologia e especialista em gesto ambiental; assessora tcnica
na Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH,
junto ao projeto Biodiversidade e Mudanas Climticas na Mata Atlntica. Tem
atuado na coordenao e gesto de projetos em organizaes governamentais e
no governamentais voltados conservao e recuperao da Mata Atlntica.
Suas principais linhas de atuao e pesquisa so: ecologia da paisagem, corredores
ecolgicos, restaurao florestal com gerao de renda para a comunidade local,
carbono florestal, negcios comunitrios sustentveis e rede regional de sementes
e viveiros. Sua experincia inclui ainda a coordenao da elaborao de planos
de manejo e gesto de unidades de conservao, alm de monitoramento in situ
da biodiversidade.
Endereo eletrnico: <christiane.holvorcem@giz.de>.
CRAIG HANSON
Mestre em cincia ambiental pela Oxford University; diretor global do programa Food,
Forests e Water no Instituto de Recursos Mundiais (World Resources Institute WRI).
Desenvolveu com parcerias uma srie de projetos do programa, incluindo Global
Forest Watch, Global Restoration Initiative, Forest Legality Alliance e Food Loss
and Waste Protocol. Antes de ingressar no WRI em 2002, foi consultor de gesto
na Europa e nos Estados Unidos com a McKinsey & Company.
Endereo eletrnico: <chanson@wri.org>.
CRISTINA LEME LOPES

Analista do Climate Policy Initiative (CPI) na rea jurdica ambiental. Possui
mestrado em direito ambiental pela Universit Paris 1 Panthen-Sorbonne e
graduao em direito e em engenharia qumica pela Pontifcia Universidade Catlica
do Rio de Janeiro (PUC-RJ). Sua experincia inclui pesquisa e consultoria ambiental,
principalmente em questes ligadas a licenciamento ambiental, biodiversidade,
patrimnio cultural imaterial e florestas.
Endereo eletrnico: <cristina.leme@cpirio.org>.

DANILO IGNACIO DE URZEDO

Engenheiro florestal pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar); mestre em
recursos florestais pela Universidade de So Paulo (USP), com perodo sanduche
na North Carolina State University; consultor no Instituto Socioambiental (ISA);
responsvel tcnico pela Rede de Sementes do Xingu; e vice-coordenador do Comit
Tcnico de Sementes Florestais da Associao Brasileira de Tecnologia de Sementes.
Possui experincia na rea de recursos florestais, com nfase em silvicultura tropical,
restaurao florestal e sociologia ambiental, principalmente nos temas de sementes
florestais, produtos florestais no madeireiros, economia familiar, comunidades
rurais e polticas pblicas.
Endereo eletrnico: <danilo.urzedo@gmail.com>.
EDUARDO MALTA CAMPOS FILHO

Bilogo, especializado em ecologia da restaurao de florestas nativas. Coordenou
as aes de restaurao florestal do Instituto Socioambiental (ISA) entre 2006 e
2010 no Mato Grosso, com atuao no desenvolvimento da semeadura direta
mecanizada da muvuca de sementes para restaurao florestal e no mbito da Rede
de Sementes do Xingu. Trabalha na organizao da produo de sementes de espcies
nativas para restaurao florestal no Xingu, no Esprito Santo e no oeste da Bahia.
Possui experincia em avaliao de polticas pblicas para produo de sementes
e restaurao florestal de reas de preservao permanente (APPs) e reserva legal
(RL), com publicaes nacionais e internacionais sobre o tema.
Endereo eletrnico: <eduardomalta@socioambiental.org>.
FABIANO TURINI FARAH

Engenheiro agrnomo formado pela Escola Superior de Agricultura Luiz de
Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP); mestre e doutor em biologia
vegetal pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). No Laboratrio de
Ecologia e Restaurao Florestal da Esalq, atuou em diversos projetos de pesquisa
e extenso sobre monitoramento da dinmica de vegetaes naturais com vistas
conservao da biodiversidade, avaliao de reas em processo de restaurao
ecolgica, adequao ambiental de propriedades agrcolas, levantamento de flora
nativa com o intuito de promover estratgias de restaurao florestal articulada
educao ambiental. Atualmente pesquisador no Laboratrio de Biologia da
Conservao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho.
Endereo eletrnico: <fbnfrh@gmail.com>.

FELIPE EDUARDO BRANDO LENTI

Bilogo e mestre em ecologia pela Universidade de Braslia (UnB); assistente de
pesquisa no Ipea desde 2014, onde investiga oportunidades e gargalos resultantes
das mudanas na Lei Florestal, com nfase em mecanismos de incentivo econmico
com vis ambiental e nas possibilidades de estruturao da cadeia econmica da
restaurao. Possui experincia em pesquisas ecolgicas em diferentes escalas,
principalmente nos temas: ecologia vegetal, ecologia de ecossistemas, manejo
sustentvel da terra ante a mudanas climticas e custos envolvidos na restaurao
de reas degradadas.
Endereo eletrnico: <felipe.lenti@ipea.gov.br>.
FERNANDO HENRIQUE FRANCO LAMONATO

Bilogo, com ps-graduao (lato sensu) em planejamento ambiental pela Fundao
Educacional de Penpolis. Como coordenador-geral do Programa de Adequao
Ambiental na empresa NBL Engenharia Ambiental, gerenciou diversos projetos
de adequao ambiental entre 2011 e 2015. Possui experincia em diagnstico
ambiental e agrcola de imveis rurais; caracterizao florstica, fisionmica e
do estado de conservao de remanescentes de vegetao nativa; uso de software
especializado (ArcGIS) para vetorizao das situaes encontradas em imveis
rurais; elaborao de projetos de recomposio de reas degradadas e alteradas
(Prada). Atualmente gerente de adequao ambiental da Bioflora.
Endereo eletrnico: <nandolamonato@gmail.com>.
FLVIO LUIZ MAZZARO DE FREITAS

Engenheiro agrnomo formado pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
da Universidade de So Paulo (Esalq/USP). Mestre em cincias pelo Instituto
Real de Tecnologia (KTH), da Sucia, onde cursa o programa de doutorado em
engenharia de recursos hdricos e recursos da terra. Atua principalmente em temas
relacionados a mudanas e planejamento do uso da terra, avaliao de impactos
ambientais, bioenergia e polticas pblicas. Especialista em mtodos quantitativos e
sistemas de informaes geogrficas. Possui experincia tambm como consultor pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) em projetos relacionados a desenvolvimento
rural, reduo de pobreza e combate fome.
Endereo eletrnico: <flamafre@gmail.com>.
GABRIELA CANTO PIRES SANTOS SAVIAN

Engenheira agrnoma formada pela Universidade do Estado de Santa Catarina
(Udesc); coordenadora de projetos na conservao internacional, trabalha

especificamente no projeto Inovacar Iniciativa de Observao, Verificao e

Aprendizagem do CAR (Cadastro Ambiental Rural) e da Regularizao Ambiental.
Tem experincia no desenvolvimento de projetos e pesquisas com temas ligados
a meio ambiente, legislao florestal e desenvolvimento rural sustentvel. Atuou
como consultora em pesquisa com manejo agroflorestal de erva-mate e sequestro de
carbono, em estudo de cadeia produtiva e mercado do pinho (Araucaria angustifolia),
e como responsvel tcnica em projetos de regularizao e licenciamentos ambientais.
Endereo eletrnico: <gsavian@conservation.org>.
GERD SPAROVEK
Professor titular da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade
de So Paulo, no Departamento de Cincia do Solo (Esalq/USP/LSO). Tem
experincia na anlise de sistemas de produo agropecuria, desenvolvimento rural,
meio ambiente e planejamento do uso da terra. Coordena projetos de pesquisa
junto ao governo federal, relacionados avaliao e formulao de polticas e
programas nas reas de reforma agrria, crdito fundirio, certificao agrcola e
produo da agricultura familiar. Na rea ambiental, principalmente na interface
da agricultura com a conservao, produziu diversos artigos cientficos no campo
da modelagem espacial de sistemas complexos.
Endereo eletrnico: <sparovek@gmail.com>.
HENRIQUE RODRIGUES MARQUES

Engenheiro ambiental formado pela Universidade Catlica de Braslia (UCB);
assistente de pesquisa no Ipea de 2012 a 2015. Possui experincia em projetos
socioambientais e nas reas de agroecologia, restaurao ecolgica, sistemas
agroflorestais, gesto de reas protegidas, permacultura e educao ambiental.
Realizou trabalhos como consultor e pesquisador em diversas instituies, entre
elas o Fundo Mundial para a Natureza (WWF-Brasil), o Instituto Sociedade,
Populao e Natureza (ISPN) e o World Agroforestry Centre (Icraf ). Atualmente
desenvolve trabalhos como consultor em tecnologias socioambientais, sistemas
agroflorestais e manejo integrado da paisagem no Icraf e no Instituto Slvia Solues
Socioambientais (ISSA).
Endereo eletrnico: <rmhenrique@gmail.com>.
JERNIMO BOELSUMS BARRETO SANSEVERO

Engenheiro florestal pela Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes); doutor
pelo Instituto de Pesquisas do Jardim Botnico do Rio de Janeiro; professor adjunto
da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), no Departamento

de Cincias Ambientais (DCA)/Programa de Ps-Graduao Prticas em

Desenvolvimento Sustentvel (PPGPDS). Suas reas de atuao so: restaurao
ecolgica, ecologia funcional e servios ecossistmicos. Atualmente, tambm
desenvolve pesquisas relacionadas aos benefcios socioeconmicos e indicadores
de sustentabilidade de projetos de restaurao ecolgica.
Endereo eletrnico: <j.boelsums@iis-rio.org>.
JOANA CHIAVARI
Analista snior do Climate Policy Initiative (CPI); docente do curso de ps-graduao
em direito ambiental brasileiro da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-RJ). Possui doutorado em anlise e governana de desenvolvimento
sustentvel pela Universit Ca Foscari di Venezia, mestrado em gesto ambiental
pela Scuola Superiore SantAnna di Pisa e graduao em direito pela Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Possui mais de dez anos de experincia em
anlise de polticas ligadas s mudanas climticas, energia e uso da terra, liderando
projetos de pesquisa em nveis nacional e internacional envolvendo equipes
multidisciplinares, multiculturais e multiorganizacionais, e conta com dezenas
de publicaes nacionais e internacionais.
Endereo eletrnico: <joana.chiavari@cpirio.org>.
JOO DALDEGAN SOBRINHO

Perito federal agrrio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), atualmente na Coordenao-Geral de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel; mestrando em polticas pblicas e desenvolvimento pelo Ipea/Escola
de Administrao Fazendria (Esaf ). Tem graduao em engenharia agronmica e
especializao em planejamento e administrao florestal, ambas pela Universidade
Federal de Lavras (Ufla). Foi diretor executivo da Fundao Municipal de Meio
Ambiente (FMMA) da Prefeitura Municipal de Divinpolis, em Minas Gerais
(1997-2000).
Endereo eletrnico: <joao.daldegan@incra.gov.br>.
LOURDES DE ALCANTARA MACHADO

Advogada, formada pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP);
especialista em gesto ambiental pela Universidade de So Paulo (USP). Mestrado
e doutorado pela Universidade da Califrnia (Berkeley). scia da rea ambiental
do Demarest Advogados.
Endereo eletrnico: <lmachado@demarest.com.br>.

LUDMILA PUGLIESE DE SIQUEIRA

Bacharel em cincias biolgicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), com mestrado em recursos florestais pela Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP). Realizou estudos sobre
os efeitos da fragmentao na Reserva Biolgica de Poos das Antas, no Rio de
Janeiro, e conduziu dissertao sobre monitoramento de reas restauradas. Atuou
ainda em projetos de adequao ambiental em estaes experimentais no interior
de So Paulo e na promoo de projetos de conservao e restaurao no corredor
central da Mata Atlntica, no Esprito Santo e na Bahia. Como consultora na
rea de conservao e restaurao, apoiou o governo federal na criao do Plano
Nacional para a Recuperao da Vegetao Nativa (Planaveg). Atualmente
secretria executiva do Pacto pela Restaurao da Mata Atlntica.
Endereo eletrnico: <ludmila.pugliese@gmail.com>.
MARCELO HIROMITI MATSUMOTO

Especialista em geoprocessamento da equipe de cincias da The Nature Conservancy
(TNC); bacharel em cincias biolgicas pela Universidade de So Paulo (USP), com
mestrado em geoprocessamento pela University of Redlands (Califrnia). Possui
ampla experincia na conduo de anlises espaciais voltadas para a conservao
da biodiversidade, alm de desenvolvimento de diversos aplicativos.
Endereo eletrnico: <marcelo.matsumoto@wri.org>.
MRCIO MACEDO COSTA

Doutor em planejamento energtico e ambiental pelo Instituto Alberto Luiz
Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (Coppe/UFRJ), com trabalhos nos campos de eficincia energtica
e ecologia industrial. Desde 2001, atua como engenheiro do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), onde desenvolveu atividades
ligadas poltica socioambiental, elaborao de linhas de crdito ambientais, anlise
e acompanhamento de projetos, e estudos de indicadores ambientais setoriais.
Atualmente gerente do Departamento de Meio Ambiente do BNDES, com
foco no apoio financeiro reembolsvel e no reembolsvel restaurao ecolgica.
Endereo eletrnico: <mmc@bndes.gov.br>.
MARCOS FRANKLIN SOSSAI

Engenheiro florestal; mestre em cincias florestais e doutor em entomologia pela
Universidade Federal de Viosa (UFV). Servidor do Instituto Estadual de Meio Ambiente
e Recursos Hdricos (Iema) do estado do Esprito Santo desde 2003, sendo gerente

de recursos naturais entre 2008 e 2011; trabalhou na elaborao, implementao e

gerenciamento do Projeto de Restaurao e Conservao da Biodiversidade e dos Recursos
Hdricos do Esprito Santo (Florestas para Vida) entre os anos de 2005 e 2014. Desde
2011 tem se dedicado ao Programa Estadual de Ampliao da Cobertura Florestal
(Programa Reflorestar), que possui como principal mecanismo de estmulo ao produtor
rural o pagamento por servios ambientais, tema sobre o qual possui vasta produo.
Endereo eletrnico: <msossai@iema.es.gov.br>.
MATEUS MOTTER DALA SENTA

Formado em cincias biolgicas pela Universidade Federal de Gois (UFG) e com
especializao em anlise ambiental e desenvolvimento sustentvel pelo Centro
Universitrio de Braslia (UniCeub). analista ambiental do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) desde 2012 e trabalha atualmente na agenda de recuperao de
vegetao nativa no Departamento de Ecossistemas da Secretaria de Biodiversidade
e Florestas do MMA.
Endereo eletrnico: <mateus.senta@mma.gov.br>.
MAURO OLIVEIRA PIRES

Graduado em cincias sociais pela Universidade Federal de Gois (UFG); mestre
em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB); e analista ambiental do Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). Entre 1999 e 2012
exerceu diversos cargos e funes no Ministrio do Meio Ambiente (MMA), tais
como: diretor do Departamento de Polticas de Combate ao Desmatamento, do
Departamento de Articulao de Aes para a Amaznia e do Programa da Secretaria
Executiva. Coordenou o Ncleo dos Biomas Cerrado e Pantanal na Secretaria de
Biodiversidade e Floresta do MMA, e fez parte da equipe do Plano de Ao para a
Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia (PPCDAM) e do Plano de
Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento e de Queimadas do Bioma
Cerrado (PPCerrado). Atualmente, diretor do Departamento de Planejamento
do programa Terra Legal, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Endereo eletrnico: <mauro.pires27@gmail.com>.
MIGUEL ANTONIO DE GOES CALMON

Doutor em cincias do solo pela Universidade Penn State; mestre em engenharia de
irrigao pela Katholieke Universiteit Leuven. Coordenou o monitoramento de projetos
de sequestro de carbono na Floresta Atlntica; entre 2003 e 2009 foi diretor do Programa
de Conservao da Floresta Atlntica da The Nature Conservancy (TNC) do Brasil.
Foi diretor do Programa de Florestas e Clima da TNC para a Amrica Latina. Como

integrante das equipes do Instituto BioAtlntica (Ibio) e do Brasil Floresta, atuou nas
reas de restaurao florestal e servios ambientais. De volta TNC, na funo de
assessor de estratgias de conservao para a Amrica Latina, assumiu a gerncia da
Unidade de Segurana Alimentar Sustentvel na Amrica Latina. Em agosto de 2013
passou a fazer parte do time Global de Florestas e Clima da International Union for
Conservation of Nature (IUCN) em Washington-DC, na funo de gerente snior.
Endereo eletrnico: <miguel.calmon@iucn.org>.
MIGUEL AVILA MORAES

Coordenador de projetos na Unio Internacional para a Conservao da Natureza
(IUCN); bacharel em cincias biolgicas pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ); mestre em botnica pela Escola Nacional de Botnica Tropical
(ENBT); e doutorando em polticas e gesto da sustentabilidade pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB). Atualmente
apoia o grupo de trabalho formado no mbito do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), para a lapidao do Plano Nacional de Recuperao da Vegetao Nativa
(Planaveg), e promove, junto com parceiros e governos estaduais, o suporte ao
desenvolvimento de estratgias de restaurao subnacionais.
Endereo eletrnico: <miguel.moraes@iucn.org>.
OTVIO GADINI FERRARINI

Engenheiro florestal e mestre em ecologia aplicada pela Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP). Como
analista ambiental do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), atualmente trabalha
na Secretaria de Biodiversidade e Florestas com temas relacionados recuperao
da vegetao nativa.
Endereo eletrnico: <otavio.ferrarini@mma.gov.br>.
PEDRO HENRIQUE SANTIN BRANCALION

Engenheiro agrnomo e doutor em fitotecnia; professor de silvicultura de espcies
nativas no Departamento de Cincias Florestais da Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP); e coordenador do
Laboratrio de Silvicultura Tropical (Lastrop). Em suas pesquisas e projetos de
extenso, procura desenvolver conhecimento e tecnologia voltados para o manejo
e a restaurao de florestas nativas tropicais de forma economicamente vivel e com
incluso social, tendo em vista a coexistncia equilibrada destas florestas com a
agricultura e a pecuria em paisagens modificadas pelo homem. Desenvolve projetos

de pesquisa em diferentes regies e ecossistemas brasileiros, de forma integrada a

redes internacionais de colaborao.
Endereo eletrnico: <pedrobrancalion@gmail.com>.
RAISSA RIBEIRO PEREIRA SILVA

Engenheira florestal pela Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri
(UFVJM); e mestra em cincias florestais pela Universidade de Braslia (UnB), com linha
de pesquisa em restaurao ecolgica, com nfase no aperfeioamento do mtodo de
semeadura direta de rvores do cerrado utilizando tcnicas agroecolgicas. consultora
tcnica no Instituto Socioambiental (ISA), na rea de restaurao florestal e sociologia
rural, desenvolvendo atividades em projetos em assentamentos da reforma agrria.
Endereo eletrnico: <raissa@socioambiental.org>.
REGINA HELENA ROSA SAMBUICHI

Doutora em ecologia pela Universidade de Braslia (UnB). Atualmente pesquisadora
da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do
Ipea. Foi professora titular do Departamento de Cincias Biolgicas da Universidade
Estadual de Santa Cruz (Uesc) de 1996 a 2010. Tem experincia em ecologia
aplicada, sistemas agroflorestais e restaurao florestal; atua na rea de anlise de
polticas para conservao florestal e sustentabilidade ambiental da agricultura.
Endereo eletrnico: <regina.sambuichi@ipea.gov.br>.
RICARDO RIBEIRO RODRIGUES

Mestre e doutor em biologia vegetal pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp);
e professor titular do Departamento de Cincias Biolgicas da Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP), atuando na
rea de ecologia e restaurao florestal. Atualmente, coordenador do Laboratrio
de Ecologia e Restaurao Florestal (Lerf) da Esalq/USP, sendo um dos responsveis
pelo Programa de Adequao Ambiental e Agrcola de Propriedades Rurais; alm
de coordenar, na Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp),
projeto de pesquisa sobre restaurao ecolgica baseada nos preceitos do novo Cdigo
Florestal brasileiro. Desde 2010 integra, como especialista convidado, o Grupo Especial
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC) e da Academia Brasileira de
Cincias (ABC) para a melhoria do Cdigo Florestal brasileiro, com diversas publicaes
e incurses na Cmara Federal, no Senado Federal e no Executivo federal.
Endereo eletrnico: <rrresalq@usp.br>.

RODRIGO GRAVINA PRATES JUNQUEIRA

Engenheiro agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da
Universidade de So Paulo (Esalq/USP); mestre em cincia ambiental pelo Programa
de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo (USP); e
especialista em gesto de iniciativas e projetos socioambientais. Trabalha no Instituto
Socioambiental (ISA) na coordenao do Programa Xingu. O programa busca
contribuir com o ordenamento socioambiental da bacia do rio Xingu, articulando
parcerias, realizando projetos e promovendo dilogos intersetoriais voltados
proteo e sustentabilidade dos 26 povos indgenas e das populaes ribeirinhas
que habitam a regio, viabilizao da agricultura familiar, adequao ambiental
da produo agropecuria e proteo dos recursos hdricos.
Endereo eletrnico: <rodrigojunqueira@socioambiental.org>.
ROSELI SENNA GANEM

Biloga; mestra em ecologia; e doutora em gesto ambiental pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB). Trabalhou como
consultora ambiental do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud)
e como consultora legislativa da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Atualmente,
faz parte do quadro efetivo da Cmara dos Deputados, como consultora legislativa da
rea de meio ambiente. Possui diversos livros publicados sobre legislao ambiental.
Atua principalmente nas reas de conservao da biodiversidade e gesto de desastres.
Endereo eletrnico: <roseli.ganem@camara.leg.br>.
RUBENS DE MIRANDA BENINI

Engenheiro florestal pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade
de So Paulo (Esalq/USP); mestre em engenharia ambiental pela USP; e especialista em
geoprocessamento pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR). Tem atuado
com restaurao florestal desde 1996 e coordenou diversos projetos do Laboratrio
de Ecologia e Restaurao Florestal (Lerf) da Esalq/USP. Como perito ambiental do
estado de So Paulo realizou mais de mil laudos de vistoria. Atuou como diretor e
como secretrio interino da Secretaria de Meio Ambiente de Bauru, no estado de So
Paulo. Desde 2008 trabalha para The Nature Conservancy (TNC), atualmente na
funo de gerente nacional da Estratgia de Restaurao Ecolgica, no Programa Brasil.
Suas linhas de ao incluem servios ambientais, recursos hdricos e suas relaes com
vegetao, polticas pblicas ambientais, legislao e restaurao ecolgica em escala.
Endereo eletrnico: <rbenini@tnc.org>.

SERGIUS GANDOLFI
Professor assistente do Departamento de Cincias Biolgicas da Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP); mestre e doutor
em biologia vegetal pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Atualmente
coordenador do Laboratrio de Ecologia e Restaurao Florestal (Lerf) da Esalq/USP.
Desde 2000 tem sido convidado a realizar palestras e cursos sobre restaurao de florestas
tropicais em diferentes pases da Amrica Latina. A partir de 2015 passou a integrar,
como especialista convidado, a Plataforma Intergovernamental sobre Biodiversidade
e Servios Ecossistmicos (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity
and Ecosystem Services IPBES) da Organizao das Naes Unidas (ONU), que
atualmente elabora um diagnstico global sobre degradao e restaurao.
Endereo eletrnico: <sgandolf@usp.br>.
SUELY MARA VAZ GUIMARES DE ARAJO

Urbanista e advogada; graduada em arquitetura e urbanismo pela Universidade de
Braslia (UnB) e em direito pelo Centro de Ensino Unificado de Braslia; e mestra e
doutora em cincia poltica pela UnB, com pesquisas nas reas de polticas pblicas
e estudos legislativos. Consultora legislativa da Cmara dos Deputados, desde 1991
atua nas reas de meio ambiente e direito ambiental, urbanismo e direito urbanstico.
Professora voluntria da UnB, nos cursos de graduao em cincia poltica e gesto
de polticas pblicas, desde 2010. Pesquisadora colaboradora plena no Instituto de
Cincia Poltica da UnB. Em 2014, recebeu meno honrosa no Prmio Capes de
Tese e no Concurso Anpocs para tese de doutorado em cincias sociais.
Endereo eletrnico: <suelymvg@gmail.com>.
TIAGO EGYDIO BARRETO

Consultor em conservao ambiental da Fundao Espao Eco; mestre e doutor
em biologia vegetal pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Atua
na rea de ecologia, restaurao florestal e em consultoria para cooperativas e
propriedades rurais para implantao do novo Cdigo Florestal e em projetos de
sustentabilidade. Com mais de cinquenta projetos tcnicos realizados em adequao
ambiental, restaurao florestal e monitoramento de reas restauradas, realizou
oito palestras sobre o novo Cdigo Florestal para diferentes pblicos. Atualmente
faz parte do Pacto pela Restaurao da Mata Atlntica como um dos membros do
centro regional representando a Fundao Espao Eco.
Endereo eletrnico: <tiagoebarreto@yahoo.com.br>.

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Camilla de Miranda Mariath Gomes
Carlos Eduardo Gonalves de Melo
Elaine Oliveira Couto
Laura Vianna Vasconcellos
Luciana Nogueira Duarte
Bianca Ramos Fonseca de Sousa (estagiria)
Thais da Conceio Santos Alves (estagiria)
Vivian Barros Voloto Santos (estagiria)
Editorao
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)
Vnia Guimares Maciel (estagiria)
Capa Projeto grafico

Aline Cristine Torres da Silva Martins
Foto da Capa
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published herein have not been proofread.
Braslia
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CAPA_CodigoFlorestal_vermelho2_aprovada.pdf 1 23/08/2016 10:08:22
Misso do Ipea Organizadores

Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas. Henrique Rodrigues Marques

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lei
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Empoderando vidas.
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Fortalecendo naes.
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ISBN 978-85-7811-281-3
9 788578 112813
Empoderando vidas.
Fortalecendo naes.

Livro Mudancas Codigo Florestal Brasileiro

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pdf 1 23/08/2016 10:08:22

Misso do Ipea Organizadores

Mudanas no Cdigo Florestal Brasileiro: desafios para a implementao da nova lei

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Rio de Janeiro, 2016

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Mudanas no cdigo florestal brasileiro: desafios para a implementao da

1. Proteo ambiental 2. Florestas 3. Legislao I. Silva, Ana Paula

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos

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jurdicas, as limitaes para que a lei seja cumprida, as propostas de polticas

Livro_Desafios.indb 10 23/08/2016 10:38:57

s vsperas de completar o quinto ano da nova Lei Florestal Lei no 12.651, de

Livro_Desafios.indb 11 23/08/2016 10:38:57

no Decreto no 4.421, de 28 de dezembro de 1921, que limitava sua explorao a

Livro_Desafios.indb 12 23/08/2016 10:38:57

de passivos ambientais3 existentes, e na possibilidade de converso dessas reas de

Livro_Desafios.indb 13 23/08/2016 10:38:58

Livro_Desafios.indb 14 23/08/2016 10:38:58

acerca das principais obrigaes, instrumentos e novidades. A explicao feita com

Livro_Desafios.indb 15 23/08/2016 10:38:58

a importncia de integrao entre o CAR e o Sistema Nacional de Cadastro de

Livro_Desafios.indb 16 23/08/2016 10:38:58

O captulo 6 apresenta o ttulo Adequao ambiental e agrcola: cumprimento

Livro_Desafios.indb 17 23/08/2016 10:38:58

e controle ainda falha, desestimulando investimentos na oferta de insumos e

Livro_Desafios.indb 18 23/08/2016 10:38:58

o mercado destes insumos, o caminho para fortalecer o desenvolvimento das

Livro_Desafios.indb 19 23/08/2016 10:38:58

Livro_Desafios.indb 20 23/08/2016 10:38:58

OS CAMINHOS PARA A REGULARIZAO AMBIENTAL:

Livro_Desafios.indb 21 23/08/2016 10:38:58

Livro_Desafios.indb 22 23/08/2016 10:38:58

2 BREVE HISTRICO DOS CDIGOS FLORESTAIS DE 1934 E 1965

Livro_Desafios.indb 23 23/08/2016 10:38:58

No incio da dcada de 1990, a taxa de desmatamento na Amaznia voltava a

3 O CDIGO FLORESTAL DE 2012: OBRIGAES, INSTRUMENTOS E REGIME

3.1 Obrigaes do Cdigo Florestal

Livro_Desafios.indb 24 23/08/2016 10:38:59

As APPs so reas sensveis e necessrias para a preservao de servios

Elaborao das autoras.

Livro_Desafios.indb 25 23/08/2016 10:38:59

Demais regies do pas:

Elaborao das autoras.

3.2 Instrumentos do Cdigo Florestal

Livro_Desafios.indb 26 23/08/2016 10:38:59

Na inscrio do imvel rural no CAR, os proprietrios e possuidores devem

Livro_Desafios.indb 27 23/08/2016 10:38:59

3.3 Regime jurdico das reas consolidadas

Atividades agrossilvipastoris: atividades desenvolvidas em conjunto ou isoladamente, relativas agricultura, aquicultura,

Elaborao das autoras.

Nas reas consolidadas em APP e reserva legal, ser permitida a manuteno

Livro_Desafios.indb 28 23/08/2016 10:38:59

4 PRINCIPAIS DESAFIOS NA REGULARIZAO AMBIENTAL DE IMVEIS

4.1 Imveis rurais maiores que quatro mdulos fiscais

Livro_Desafios.indb 29 23/08/2016 10:38:59

Regularizao ambiental de imvel rural maior que quatro mdulos fiscais

APP Reserva legal