Estado, globalizao e polticas educacionais
Estado, globalizao e polticas educacionais:
elementos para uma agenda de investigao*
Almerindo Janela Afonso
Universidade do Minho, Departamento de Sociologia da Educao e Administrao Educacional
Introduo
Seguindo, genericamente, os termos de refern-
cia do debate acadmico em contexto portugus e
europeu, este artigo procura pr em evidncia alguns
dos eixos e condicionantes das polticas educacionais
actuais, tendo como pano de fundo a redefinio do
papel do Estado. Embora essa temtica possa ser abor-
dada a partir de perspectivas terico-conceptuais di-
ferenciadas, privilegio um enfoque sociolgico, co-
meando por fazer uma aluso crtica e sucinta s
(velhas) teorias do Estado e respectiva crise em ter-
mos de capacidade hermenutica. Num segundo mo-
mento, algumas das alternativas de anlise emergen-
tes so brevemente enunciadas, procurando no
apenas chamar a ateno para novas formas de
actuao do Estado, como, tambm, sinalizando al-
gumas condicionantes decorrentes dos processos de
globalizao na configurao das polticas educacio-
nais contemporneas.
* A pedido do autor, foi conservada a ortografia de Portugal.
Revista Brasileira de Educao
O ofcio de socilogo e a sociologia
das polticas educacionais
Fiel o quanto posso ao ofcio e ao habitus de so-
cilogo, privilegiarei neste texto um enfoque analti-
co prprio de uma sociologia das polticas educacio-
nais designao que venho adoptando h alguns
anos, sempre que desejo designar a especificidade do
olhar a partir do qual tenho procurado construir e
reconstruir um dos meus objectos preferenciais de
investigao e de docncia.
Na verdade, ainda que muito discutvel, a obser-
vao que acabo de fazer tem implcita a convico
de que as formaes acadmicas dos investigadores
que, em Portugal ou em outros pases, analisam as
polticas educacionais , no sendo formaes mais
determinantes e estruturantes do que as suas opes
poltico-ideolgicas ou vises do mundo, tm, toda-
via, grande influncia nas abordagens que privilegiam.
Refiro-me, mais concretamente, a trs atitudes recor-
rentes. Uma, de teor mais marcadamente normativo
ou prescritivo traduzindo, talvez, disposies mais
afins s disciplinas do direito, da cincia poltica e da
35

administrao pblica tende a convocar e reactua-
lizar velhos postulados funcionalistas na anlise da
educao, disfarando mal a obsesso por tornar mais
eficaz a agenda poltica e, assim, privilegiando e enun-
ciando modelos, propostas e orientaes que, regra
geral, no questionam nem os valores nem a ordem
social e pedaggica dominantes. Uma outra atitude,
mais acentuadamente explicativa ou compreensiva,
e no raras vezes induzida por formaes acadmicas
mais prximas de uma sociologia weberiana ou mes-
mo da prpria filosofia,1 apesar de ser uma atitude
que procura desconstruir os processos de formula-
o, deciso e implementao das polticas educa-
cionais no sentido de perceber as lgicas, as rela-
es de poder, as contradies e as consequncias
dessas mesmas polticas , tende, todavia, a deixar
apenas implcitas as alternativas defendidas. Final-
mente, uma terceira atitude, mais referenciada so-
ciologia crtica, pode ser melhor caracterizada como
aquela que no se limita desconstruo analtica das
polticas educacionais, ou desocultao das
ambiguidades e contradies que as atravessam, mas
assume, em simultneo, um compromisso tico e po-
ltico explcito, procurando e valorizando o confron-
to tenso e instvel entre a objectividade pretendida
pela prtica cientfica e a politicidade inerente a toda
a aco humana.
Esta ltima postura, traduzindo, por um lado, a
procura de uma explicao rigorosa e empiricamente
sustentada relativamente s polticas educacionais que
so objecto de anlise, no dispensa o investigador
de assumir explicitamente os valores e vises do mun-
do que defende, ainda que eles, frequentemente, este-
jam em profunda divergncia com o status quo que
pretende compreender e problematizar. Trata-se de
uma atitude epistemologicamente mais complexa, que
opta por confrontar crtica e profundamente as reali-
dades (sociais e educacionais) e as suas especificida-
1
Ver, a esse propsito, por exemplo, o nmero temtico do
Journal of Education Policy (n 4, v. 15, 2000) subordinado ao
tema Education policy and philosophy.
36
Almerindo Janela Afonso
des sem cair na tentao de importar mimeticamente
as agendas de investigao dominantes em outros
contextos (nacionais ou globais) e sem se deixar en-
redar em enviesamentos decorrentes de sobredeter-
minaes poltico-ideolgicas.
Em congruncia com esta ltima atitude, que
aquela com a qual mais me identifico, a questo que se
coloca como mais pertinente parece-me ser a seguinte:
ser possvel construir com objectividade o objecto
polticas educacionais sem deixar de manter um com-
promisso com as lutas sociais em torno dessas mesmas
polticas? Aceito, por enquanto, que a resposta possa
ser a que dada por Raymond Morrow e Carlos Alberto
Torres (1997) quando propem que uma
anlise integrada da poltica educativa deve, na perspectiva
de uma sociologia da educao crtica e poltica, possuir dois
momentos: a anlise objectiva dos determinantes da poltica
pblica; e uma anlise da antecipao das condies de pos-
sibilidade das mudanas e das estratgias provveis de im-
plementao de uma poltica de transformao (p. 312-313).
Fazendo dessa proposta um roteiro para o meu
prprio texto, no irei, no entanto, muito alm do pri-
meiro momento que esses autores propem para a an-
lise das polticas pblicas. Assim sendo, procurarei, so-
bretudo, colocar em evidncia alguns dos eixos e
condicionantes das polticas educacionais actuais, ten-
do como pano de fundo a redefinio do papel do Esta-
do. Do meu ponto de vista, essa parece ser uma etapa
prvia pela qual se torna necessrio passar antes que
possamos estar em condies de equacionar os desen-
volvimentos futuros e as polticas de transformao.
O Estado-nao, as teorias do Estado
e as polticas educacionais
Pela complexidade das questes em jogo, pre-
tendo somente ensaiar uma possvel abordagem ao
tema a que me propus, comeando por referir um dos
vectores que tem sido (e continuar ainda a ser)
determinante na configurao das polticas educacio-
nais: o Estado-nao.
Jan/Fev/Mar/Abr 2003 N 22
Estado, globalizao e polticas educacionais
O projecto da modernidade, em grande medida
construdo em torno do Estado enquanto produto his-
trico da conquista e afirmao do monoplio da vio-
lncia fsica legtima, pde contar mais tarde com a
escola pblica, tornada tambm uma das instituies
centrais do exerccio da violncia simblica, para sub-
meter todas as identidades dispersas, fragmentadas e
plurais em torno de um iderio poltico e cultural a
que se haveria de chamar nao. Sendo, em parte,
impulsionador e, tambm em parte, consequncia da
aco eficaz da educao pblica, o binmio Estado-
nao continua a manter alguma centralidade para a
anlise das polticas educacionais. E, muito embora
no detenha essa prerrogativa exclusivamente, no me
parece que possamos falar de uma sociologia das po-
lticas educacionais sem que isso implique, ainda que
nem sempre de forma imediata ou explcita, a remis-
so para uma teoria do Estado, ou, pelo menos, para
alguns pressupostos terico-conceptuais referenci-
veis a uma (ou a mais do que uma) teoria do Estado.
Entretanto, uma questo que hoje se coloca a
de saber se, dada a desnacionalizao do Estado,2 ain-
2
Boaventura de Sousa Santos (2001), referindo-se ao traba-
lho de Bob Jessop, escreve: Tendo em mente a situao na Euro-
pa e na Amrica do Norte, Bob Jessop identifica trs tendncias
gerais na transformao do poder do Estado. Em primeiro lugar, a
des-nacionalizao do Estado, um certo esvaziamento do apare-
lho do Estado nacional que decorre do facto de as velhas e novas
capacidades do Estado estarem a ser reorganizadas, tanto territorial
como funcionalmente, aos nveis subnacional e supranacional. Em
segundo lugar, a desestatizao dos regimes polticos reflectida
na transio do conceito de governo (government) para o de
governao (governance), ou seja, de um modelo de regulao
social e econmica assente no papel central do Estado para um
outro assente em parcerias e outras formas de associao entre
organizaes governamentais, paragovernamentais e no-gover-
namentais, nas quais o aparelho de Estado tem apenas tarefas de
coordenao enquanto primus inter pares. E, finalmente, uma ten-
dncia para a internacionalizao do Estado nacional expressa
no aumento do impacto estratgico do contexto internacional na
actuao do Estado, o que pode envolver a expanso do campo de
Revista Brasileira de Educao
da faz sentido convocar teorias que se baseiam nos
pressupostos do Estado-nao, isto , teorias cuja ca-
pacidade explicativa supe a existncia de uma gran-
de autonomia de deciso do poder poltico numa de-
terminada configurao territorial. Na perspectiva de
Boaventura de Souza Santos (1998),
[...] o processo de descentramento a que o Estado nacional
vem sendo sujeito, nomeadamente por via do declnio do
seu poder regulatrio, torna obsoletas as teorias do Estado
que at agora dominaram, tanto as de origem liberal como
as de origem marxista (p. 59).
Do meu ponto de vista, algumas dessas teorias,
como, por exemplo, as teorias pluralistas, por pre-
tenderem justificar a aco do Estado enquanto ex-
presso neutra de uma suposta vontade geral, esto
h muito desacreditadas como instrumento analtico
no campo das cincias sociais sendo certo, todavia,
que essa representao social em torno do Estado con-
tinua a mostrar alguma eficcia simblico-ideolgi-
ca, sem a qual, alis, no seria certamente to fre-
quente a sua evocao, no apenas nos momentos
consagrados aos rituais de persuaso pr-eleitorais em
democracias representativas, como tambm nos dis-
cursos em torno das opes e prticas governativas
quotidianas.
Em contraposio, algumas teorias marxistas
mais ortodoxas, embora privilegiando o conflito em
vez do consenso, nem sempre se distanciaram do de-
terminismo classista na concepo da aco do Esta-
do, pelo que, no apenas se tornaram gradualmente
incapazes de explicar a relao deste com os novos
movimentos sociais, sobretudo aqueles fundados em
processos contra-hegemnicos locais e mais centrados
na valorizao das subjectividades e identidades mul-
ticulturais e de gnero, como acabaram, por vezes,
por promover explicaes (e induzir motivaes) so-
aco do Estado nacional sempre que for necessrio adequar as
condies internas s exigncias extra-territoriais ou transnacio-
nais. (p. 44)
37

bre a mudana social que, ganhando sentido apenas
no horizonte exclusivo de promessas revolucionrias,
acabaram, paradoxalmente, por justificar alguma
desmobilizao ou descompromisso poltico.
Finalmente, mesmo as teorias (neomarxistas ou
outras) que privilegiaram a autonomia relativa do
Estado e que demonstraram capacidade hermenu-
tica bastante para, no contexto nacional, explicar de
forma consistente quer o compromisso com a acumu-
lao capitalista, quer a permeabilidade conjuntural
s lutas sociais e ao processo de legitimao demo-
crtico , parecem tender tambm a ficar relativamente
anacrnicas (ou, pelo menos, sob suspeita), dada no
apenas a eroso (real) do Estado-providncia enquanto
forma poltica do Estado capitalista democrtico, mas
tambm dada a eficcia de todo o trabalho de
inculcao simblica que consegue impor, mesmo
s conscincias mais crticas, a inevitabilidade da glo-
balizao neoliberal e todas as suas consequncias nos
campos poltico, econmico, cultural e educacional.
Ouvimos dizer [...] que nada h que se possa opor
viso neoliberal, que esta consegue mostrar-se como uma
evidncia, desprovida, enquanto tal, de qualquer alternati-
va. Se a viso neoliberal possui esta espcie de banalidade,
porque h todo um trabalho de inculcao simblica no rao do capitalismo a nvel global. As possibilida-
qual participam, passivamente, os jornalistas ou os simples
cidados e, sobretudo, activamente, um certo nmero de
intelectuais. Contra tal imposio permanente, insidiosa,
que produz, por impregnao, uma verdadeira crena, pa-
rece-me que os investigadores tm um papel a desempe-
nhar. Em primeiro lugar, podem analisar a produo e a
circulao desse discurso [...]. (Bourdieu, 1998, p. 37)
Perante esse cenrio, se me parece fazer algum
sentido dizer que j no podemos convocar, sem pro-
fundas actualizaes, algumas das teorias disponveis
sobre o Estado, tambm no poderemos deixar de con-
siderar que o Estado, em si mesmo, enquanto sujeito
histrico e poltico, continua a existir, por isso, conti-
nuamos a precisar de teorias que dem conta da rede-
finio do seu papel e que sejam capazes de explicar
quais os limites e possibilidades da sua aco no con-
38
Almerindo Janela Afonso
texto das novas condicionantes megaestruturais. Nesse
sentido, julgo que, continuando a ser necessrio pro-
blematizar os efeitos (no lineares e contraditrios)
da globalizao e a sua configurao como nova e
poderosa ideologia, a anlise sociolgica das polti-
cas educacionais continua a no poder abrir mo da
referncia ao papel e natureza do Estado nacional e
s suas relaes com as classes sociais e a no dis-
pensar, portanto, o entendimento das especificidades
(culturais, sociais, polticas, econmicas e educacio-
nais) que esto impregnadas da (e na) histria de uma
dada formao social. Como faz-lo, entretanto, sem
uma teoria do Estado reactualizada? Ou, ento, como
falar da reforma do Estado sem que se comece por
chamar a ateno para a necessidade da reforma das
teorias do Estado?
Se h partes velhas e anacrnicas nas teorias do
Estado (e sabemos que isso se tornou evidente antes
mesmo de a reduo da autonomia do Estado-nao
ser atribuda aos supostos efeitos da globalizao),
ento urgente encontrar teorias que, permitindo supe-
rar os dfices j existentes e diagnosticados, procu-
rem explicar a redefinio do papel do Estado e a sua
relocalizao, tendo agora em conta as novas e mlti-
plas condicionantes emergentes da actual reestrutu-
des, por enquanto, so apenas experimentais, e as
teorias apenas exploratrias.
Como defende, a esse propsito, David Held
(1995), numa poca em que coexistem mltiplos cen-
tros de poder e sistemas de autoridade, dentro e fora
das fronteiras nacionais, necessrio renovar as ba-
ses da poltica e da teoria democrticas. Nesse senti-
do, o conceito de poder legtimo ou autoridade deve
ser separado da sua tradicional associao com os
Estados e com os limites rgidos das fronteiras nacio-
nais, para que possa ser relocalizado no mbito de
uma nova configurao internacional da vida polti-
ca, moldada e organizada por um novo direito de-
mocrtico cosmopolita ou por uma democracia cos-
mopolita internacional. No entanto, adverte ainda o
autor, isto no implica abandonar o Estado moderno
mas sim conceb-lo como um elemento de um con-
Jan/Fev/Mar/Abr 2003 N 22
Estado, globalizao e polticas educacionais
texto mais amplo de condies, relaes e associa-
es polticas (p. 22).
Essa perspectiva de David Held parece-me ser
compatvel com uma outra sugerida por Boaventura
de Souza Santos (1998), quando afirma:
[...] sob a mesma designao de Estado est a emergir uma
nova organizao poltica mais vasta que o Estado, de que
o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido
de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e
interpenetram elementos estatais e no-estatais, nacionais
e globais. (p. 59)
Sendo o autor, um enunciado muito amplo e
abstracto tem, todavia, a vantagem de permitir inte-
grar, de imediato, as alteraes actuais em curso no
papel do Estado, apontando, ao mesmo tempo, para
vectores mais prospectivos relativamente sua evo-
luo futura. Nesse sentido, parece-me haver j algu-
ma confirmao emprica convergente com a idia de
o protagonismo do Estado estar a manter-se, muito
embora a sua centralidade, responsabilidade e visibi-
lidade sociais estarem, simultaneamente, a esbater-
se. A isso no ser indiferente o facto de o Estado
transferir responsabilidades e funes para novos
actores sociais e induzir, por processos muito dife-
renciados, novas representaes e concepes em tor-
no do bem comum e do espao pblico que preten-
dem legitimar esse descentramento. Dois exemplos
paradigmticos podem ser referenciados a esse pro-
psito: a promoo de quase-mercados e as relaes
com o terceiro sector.
Uma das caractersticas das polticas neoliberais
tem sido a promoo de mecanismos de mercado no
interior do espao estrutural do Estado, liberalizando
e promovendo presses competitivas entre servios,
transformando os utentes em clientes, privatizando,
adoptando instrumentos e princpios de gesto basea-
dos na racionalidade instrumental e subordinando os
direitos sociais s lgicas da eficcia e da eficincia.
Surgem assim os designados quase-mercados (cf. Le
Grand, 1991) que pem em evidncia o carcter h-
brido das novas formas de financiamento, fornecimen-
Revista Brasileira de Educao
to e regulao (que o prprio Estado incentiva e que
se inscrevem na redefinio das suas funes), mas
que no significam necessariamente a diminuio do
seu poder de interveno. H, alis, vrios exemplos
relativos a polticas educacionais neoconservadoras
e neoliberais que mostram que em algumas situaes
se produziu um desequilbrio (paradoxal) a favor do
Estado e em prejuzo do livre-mercado, por causa das
tenses e contradies assentes na frmula poltica
da nova direita, que se caracterizou por exigir um Es-
tado limitado, portanto, mais reduzido e circunscrito
nas suas funes, mas, ao mesmo tempo, forte en-
quanto mecanismo de coero e controlo social (cf.
Afonso, 1999a, 2000a).
Os quase-mercados so assim uma espcie de ex
libris do carcter hbrido pblico/privado, Estado/
mercado, inerente s polticas adoptadas na fase de
expanso neoliberal. No entanto, esses mecanismos
esto longe de esgotar o sentido das mudanas em
curso no que diz respeito redefinio do papel do
Estado. H outros hbridos que vm ganhando
protagonismo porque, no pressupondo a hegemonia
do mercado nem a destruio radical do velho espao
pblico estatal, parecem poder constituir-se como al-
ternativas credveis para uma reinveno solidria
do Estado (como a designa Santos), contribuindo
assim para que os valores do domnio pblico (como
a igualdade, a justia e a cidadania) possam ser
reactualizados num novo contexto.
Analisando a reemergncia do chamado terceiro
sector e consciente no apenas das suas potencialida-
des, mas tambm dos seus limites e perigos, Santos
(1999) interroga-se cautelosamente sobre a viabili-
dade desse terceiro sector poder contribuir para a re-
forma solidria do Estado, ao admitir que estaria agora
aberta a possibilidade de reconvocar a comunidade
para protagonizar uma nova proposta de regulao
social, mais justa, capaz de repor a equao entre
regulao social e emancipao social (p. 19). Con-
siderando ainda que a refundao democrtica do
terceiro sector poderia implicar que este assumisse
os valores que subjazem ao princpio da comunidade
(como a cooperao, a solidariedade, a participao,
39

a transparncia, a democracia interna, entre outros),
Santos ainda problematiza a criao de um espao
pblico no-estatal com base na complementaridade
entre esse novo terceiro sector e o Estado, referindo
ainda que os caminhos de uma poltica progressista
desenham-se na busca de uma articulao virtuosa
entre a lgica da reciprocidade prpria do princpio
da comunidade e a lgica da cidadania prpria do prin-
cpio do Estado (p. 47).
Nesse mesmo sentido, poderamos perguntar: at
que ponto as polticas educacionais podem favorecer
novas articulaes com a comunidade que sejam re-
ferenciveis ao debate sobre a reinveno solidria
e participativa do Estado? Poder-se-o desenvolver
projectos que se inscrevam na agenda acima sinali-
zada, pressupondo, por exemplo, a construo de
polticas educacionais locais que no deixem de ser
polticas pblicas, embora j no referenciadas ex-
clusivamente ao Estado? Como pensar uma poltica
educacional por referncia a um novo espao pblico
(no-estatal) que continue a incluir de forma privile-
giada o Estado (e os valores do domnio pblico), mas
que j no se pode equacionar sem a comunidade (e
os valores que esta pressupe), sem esquecer tambm
o papel dos novos movimentos sociais?
A esse propsito, h perspectivas analticas que
tm ganhado uma presena crescente, sobretudo na li-
teratura que tem origem ou influncia francfona, e
que procuram equacionar as polticas educacionais
actuais essencialmente por referncia ideia de um
bem comum local, que se traduziria na conciliao
entre o interesse pblico, representado pelo Estado, e
os interesses privados, representados pelas famlias e
outras instituies, servios ou actores locais.
De acordo com Joo Barroso (1998), para viabi-
lizar esse compromisso, designado por bem comum
local, propem-se medidas de territorializao e par-
cerias scio-educativas que devem constituir um pro-
cesso de contratualizao que co-responsabilize di-
versos organismos e entidades (entre elas a escola)
na concretizao de interesses comuns, no quadro de
desenvolvimento de uma poltica educativa local, fu-
gindo assim polarizao, quer num modelo de
40
Almerindo Janela Afonso
sbdito, fortemente subjugado ao Estado, quer num
modelo de mercado, exclusivamente motivado pe-
los interesses particulares. Acredita-se assim, por
exemplo, que
[...] s uma poltica deliberada (e globalmente assumida)
de partilha de poderes e recursos entre a administrao cen-
tral e local (incluindo a escola), sustentada pela participa-
o social e pela interveno do Estado na defesa do bem
comum, poder fazer com que a descentralizao e a auto-
nomia da escola sejam uma forma de devolver o sentido
cvico e comunitrio escola pblica (p. 51-54).
Todavia, na minha perspectiva, alm de a idia da
construo de um bem comum local ser extremamente
problemtica, nomeadamente pelo facto de haver hoje
concepes, referncias e apelos ideolgicos comu-
nidade que so muito diversos e contraditrios (Afon-
so, 1999b), tambm necessrio discutir em maior
profundidade a valorizao das redes (ou parcerias)
entre actores colectivos e o Estado, porque, embora
traduzam uma das alternativas mais inovadoras e inte-
ressantes das actuais polticas educacionais, elas tam-
bm escondem uma nova (e mais eficaz) forma de
legitimao da aco do Estado, num contexto de
retraco das polticas pblicas e dos direitos sociais,
econmicos e culturais. Nesse sentido, pode-se mes-
mo dizer que a crise de legitimao do Estado capita-
lista democrtico no tem sido mais acentuada porque
a assuno do seu novo papel de articulador (h tam-
bm quem discuta hoje o Estado-articulador como
uma outra forma de actuao do Estado) permite-lhe
mais facilmente descentrar a presso social relativa
aos direitos para uma pluralidade de novos actores
colectivos no-estatais, os quais, sendo levados a as-
sumir-se como parceiros, assumem tambm, em de-
corrncia desse facto, uma importante parcela de res-
ponsabilidade na consecuo de objectivos pblicos
que antes recaa exclusivamente no Estado. Talvez por
isso as parcerias constituam hoje um eixo fundamen-
tal na elaborao e implementao das polticas pbli-
cas e educativas, no significando, necessariamente, a
diminuio, mas antes a reactualizao em novos mol-
Jan/Fev/Mar/Abr 2003 N 22
Estado, globalizao e polticas educacionais
des do poder de regulao do Estado e, assim, contri-
buem tambm para a substituio da noo de gover-
no pela (nova) noo de governncia.
Globalizao e educao: a hiptese de
uma globalizao de baixa intensidade
Para equacionar a relao da globalizao com a
educao h pelo menos duas propostas tericas muito
diferentes que podem ser convocadas. Sigo aqui mui-
to de perto Roger Dale, que vem discutindo critica-
mente essas questes nos seus trabalhos de anlise
sociolgica das polticas educacionais (cf. Dale, 1998,
1999, 2000).
Uma delas, que pode ser designada como a pers-
pectiva dos institucionalistas do sistema mundial (world
institutionalists), tenta demonstrar que o desenvolvi-
mento dos sistemas educativos tem como pressuposto
a existncia de uma cultura educacional mundial co-
mum que se traduz num conjunto de recursos imate-
riais disponveis, partilhados por uma comunidade in-
ternacional (mundial) composta por Estados-nao
autnomos que tendem a institucionalizar modelos
estandardizados e a seguir orientaes idnticas, isto
, a reproduzir um certo isomorfismo educacional
(cf., por exemplo, Ramrez, 1992; Ramrez & Ventresca,
1992; Meyer, Ramrez & Soysal, 1992).
Nessa perspectiva, a influncia da referida co-
munidade internacional, veiculada nomeadamente
atravs de organizaes internacionais (OCDE,
Unesco, Banco Mundial, entre outras), vista como
mais determinante no desenvolvimento dos respecti-
vos sistemas educativos e na disseminao de orien-
taes e categorias organizacionais e curriculares do
que os factores internos a cada um dos diferentes Es-
tados-nao (por exemplo, Meyer, 2000; Azevedo,
2000; Teodoro, 2001). Alis, o argumento central des-
ses institucionalistas que as instituies nacionais,
incluindo o prprio Estado, no se desenvolvem au-
tonomamente, sendo, antes, essencialmente modela-
das no contexto supranacional pelo efeito de uma ideo-
logia mundial (ocidental) dominante.
Uma segunda perspectiva, ao contrrio da ante-
Revista Brasileira de Educao
rior, defende que as polticas educacionais encontram
uma explicao mais consistente na hiptese da exis-
tncia de uma agenda globalmente estruturada para
a educao. Essa perspectiva, entre outros pressupos-
tos, enfatiza a centralidade da economia capitalista
no processo de globalizao, entende o global como
o conjunto de foras econmicas que operam suprana-
cional e transnacionalmente, e discute os processos
que levam imposio de prioridades por parte de
alguns Estados sobre outros.
Apesar de defenderem pressupostos muito dife-
rentes, essas duas perspectivas partilham a nfase no
papel de factores supranacionais na configurao das
polticas de educao nacional. No entanto, enquanto
que para a perspectiva institucionalista os valores e a
ideologia que modelam a cultura educacional mun-
dial comum so to determinantes que se sobrepem
aos factores nacionais, desvalorizando, assim, a espe-
cificidade desses e a sua contribuio; para a perspec-
tiva da agenda globalmente estruturada para a edu-
cao o que est em causa a manuteno e
reproduo do sistema econmico capitalista e a posi-
o hegemnica que nele detm os Estados mais po-
derosos o que, no entanto, no impede que se anali-
sem as especificidades dos processos nacionais na
procura das suas articulaes com as dinmicas trans-
nacionais e globais. Nessa ltima perspectiva, a dis-
cusso da educao, enquanto varivel dependente, re-
mete para uma srie de questes que vo muito alm
da identificao do mandato, ou seja, daquilo que
considerado desejvel que os sistemas educativos rea-
lizem. Nesse sentido, procura-se dar resposta s se-
guintes questes: i) quem ensinado, o que ensinado,
como ensinado, por quem e em que circunstncias?;
ii) como, por quem e atravs de que estruturas, insti-
tuies e processos so as dimenses anteriores defi-
nidas, governadas, organizadas e geridas?; iii) quais
so as consequncias sociais e individuais dessas es-
truturas e processos? Em suma, numa anlise sociol-
gica mais complexa, trata-se, acima de tudo, de verifi-
car como que a natureza mutvel da economia
capitalista, que constitui a fora principal da globali-
zao, afecta os sistemas educativos, tendo em conta,
41

no entanto, que h efeitos de mediao que se produ-
zem nacionalmente e que no so completamente in-
dependentes do lugar e situao de cada pas em rela-
o a essa mesma economia global (Dale, 2000).
Levando em considerao esses e outros factores,
alguns trabalhos recentes, tendo como exemplo as es-
pecificidades portuguesas, agora em contexto europeu,
tm vindo a propor a designao de globalizao de isso, de permitir a descoberta de espaos de ambigui-
baixa intensidade para sinalizar a mediao dos Es-
tados nacionais na formulao das respectivas polti-
cas educacionais, chamando ao mesmo tempo a aten-
o para o facto de a educao, comparativamente com
outras reas, parecer estar resistindo mais ao impacto
da globalizao, isto , de os efeitos nesse campo no
parecerem ser to directos e profundos como em ou-
tros sectores (por exemplo, Teodoro, 2001).
Mesmo quando a reconfigurao do papel do Es-
tado passa pelas condicionantes inerentes cedncia
voluntria de parcelas de soberania nacional atravs
da integrao em instncias supranacionais de carcter
regional, como acontece, por exemplo, com Portugal
relativamente Unio Europia, isso no implica (ou
no tem implicado at o momento) homogeneizao
ou uniformizao de polticas e orientaes educati- tes de autores portugueses que se tm preocupado em
vas. Trabalhos na rea da sociologia das polticas edu-
cacionais que tm privilegiado o perodo imediata-
mente posterior integrao europia, tm mostrado (econmica, poltica e cultural), quer por referncia
isso mesmo ao procurar dar conta da permanncia de
especificidades nacionais, apesar das novas condicio-
nantes em vigor. A esse propsito, por exemplo, os
trabalhos que tm incidido no perodo temporal que
vai aproximadamente de 1985 a 1995 apontam para a
existncia de decises extremamente ambguas e
heterogneas. Se, por um lado, na poltica econmica
desse perodo foram adoptadas orientaes inequivo-
camente neoliberais (de desregulao, de privatiza-
o, de desmantelamento do sector empresarial esta-
tal, de abertura ao mercado, de vulnerabilizao dos
direitos ligados ao trabalho), por outro, na poltica
educativa, foi possvel tomar decises em relativo
contraciclo com a ideologia neoliberal e, em alguns
casos, como o do ensino fundamental, chegaram a ser
decises congruentes com a expanso de direitos (ain-
42
Almerindo Janela Afonso
da) referenciveis ao modelo de Estado-providncia
(Afonso, 1997, 1999c, 2000b).
Apesar da preocupao sociolgica com a de-
monstrao das especificidades nacionais atitude
que, como comecei por observar nas pginas iniciais
deste texto, pelo facto de decorrer do compromisso
com a objectividade na investigao, no deixa, por
dade e at de estratgias de resistncia na configura-
o das polticas nacionais, que podem vir a ser apro-
veitados para contrariar os efeitos da retrica
ideolgica neoliberal h, obviamente, aqueles arau-
tos da globalizao, na verso homogeneizao cul-
tural ou mcdonaldizao da sociedade, a que se jun-
tam os pessimistas ou descrentes em relao s
possibilidades da globalizao contra-hegemnica,
que no se cansam de anunciar, tambm aqui, a ine-
vitvel convergncia global de todos os sistemas edu-
cativos. Aos seus argumentos, que necessrio co-
nhecer em profundidade e confrontar criticamente, no
prestarei ateno neste texto. Procurarei, antes, dar
mais algumas indicaes relativamente aos caminhos
de investigao seguidos em alguns trabalhos recen-
aprofundar algumas polticas sectoriais, discutindo-
as, quer por referncia aos processos de globalizao
emergncia de novas formas de actuao do Estado.
As novas designaes e formas de actuao
do Estado e as polticas educacionais
relativas ao ensino profissional e superior
Com a acelerao da globalizao econmica e
com as mudanas no papel do Estado, tm-se verifica-
do tambm alteraes nas prioridades relativas ao que
se espera que seja a contribuio da educao. Durante
a vigncia e expanso do Estado-providncia, o
contributo da educao visava sobretudo o processo
de legitimao; na fase actual, a prioridade direccio-
nada para o processo de acumulao. O Estado actua
agora tendo como principal objectivo a competitivida-
de econmica e, em funo disso, alguns autores co-
Jan/Fev/Mar/Abr 2003 N 22
Estado, globalizao e polticas educacionais

meam j a design-lo por Estado-competidor ou de mostra que esse sector do sistema de ensino extrema-
competio (competition state).3 mente relevante para uma compreenso mais ampla da
Referindo-se a essa nova forma de actuao do forma como se est processando a europeizao das
Estado, Roger Dale (1998) mostra que o que est em polticas educacionais e como esto sendo concreti-
causa essencialmente uma redefinio de priorida- zados os novos papis do Estado. Tratando-se, em lti-
des relativas a cada um dos trs problemas centrais ma instncia, de dinmicas igualmente referenciveis
que tm caracterizado o mandato para a educao nas a processos de globalizao, encontramos, tambm aqui,
sociedades capitalistas democrticas, aparecendo ago- algumas nuances especficas da situao portuguesa.
ra em primeiro lugar o apoio ao processo de acumu- Nesse sentido, e tal como afirma Ftima Antunes (2001,
lao; em segundo lugar, a garantia da ordem e con- p. 202), as escolas profissionais parecem atender em
trole sociais; em terceiro lugar, a legitimao do primeiro lugar ao problema poltico (a questo do con-
sistema. Entretanto, o modo como a educao apoia trolo e da ordem social) que, nesse caso, passa a pro-
o processo de acumulao pode variar em funo das porcionar respostas para o desemprego dos jovens e
dominncias que configurarem, de forma mais preci- para a escolarizao prolongada de novos pblicos ,
sa, a actuao do Estado-competidor. Assim, ainda enquanto que, apenas num plano secundrio, se visa
segundo Dale, essa actuao pode passar por uma forte igualmente garantir a formao de mo-de-obra ade-
interveno do Estado na promoo da investigao quadamente qualificada, mobilizada e disponvel para
e da inovao para atender s necessidades do tecido diferentes sectores da economia e do mercado (apoio
produtivo; pela adopo de lgicas e mecanismos de ao processo de acumulao). Por sua vez,
mercado na educao; ou ainda pela contribuio da
educao para a reproduo de mo-de-obra especia- [...] a legitimao da aco do Estado e a conquista de leal-
lizada (skilled workers). dade aparecem crescentemente associadas ao esforo de
A convocao desse quadro terico na interpreta- constituir uma oferta diversificada de servios educativos,
o do projecto das escolas profissionais em Portugal tendo em vista uma populao escolar cada vez mais hete-
rognea e a misso de capacitar todos e cada um para lidar
e reagir, de modo adequado, s novas e intensamente dife-
3
Esta designao aparece em Cerny (1997). Roger Dale renciadas condies do mercado de emprego e de trabalho.
(1998), transcrevendo e comentando uma passagem da obra de (Antunes, 2001, p. 202)
Cerny, escreve: He argues that Rather than attempt to take certain
economic activities out of the market, to decommodify them as Nesse sentido, conclui a autora,
the welfare state was organised to do, the competition state has
pursued increased marketization in order to make economic a criao das escolas profissionais evidencia o modo como
activities located within the national territory, or which otherwise a tendncia global para uma nova forma de actuao do
contribute to national wealth, more competitive in international Estado o Estado de competio foi articulada [...] na
and transnational terms, and he goes on to list four specific types rea da educao face a uma situao que impunha que a
of policy change that are thereby forced to the top of the political crise da escola de massas fosse confrontada em simultneo
agenda. These are: a shift from macroeconomic to microeconomic com a sua expanso e consolidao, assumindo como
interventionism; a shift from the pursuit of comparative advantage prioritria a contribuio da educao para a coeso e con-
to the pursuit of competitive advantage; the control of inflation as trolo sociais.4 (Antunes, 1998, p. 202)
the touchstone of state economic management; and a shift in the
focus of national politics from the general maximisation of welfare
4
to the promotion of enterprise innovation and profitability on both Sobre a emergncia das escolas profissionais como um dos
private and public spheres (as citaes transcritas de Cerny, 1997, eixos das polticas educacionais dos ltimos anos em Portugal ver
p. 259, em itlico no original). ainda Ftima Antunes (1998).

Revista Brasileira de Educao 43


Afastando-se da regra da universalizao de di-
reitos enquanto caracterstica do modelo social-de-
mocrata de Estado-providncia e, mais especificamen-
te, rompendo com algumas conquistas relativas aos
direitos culturais que tiveram a sua prpria traduo
ao nvel das polticas educacionais, nomeadamente
com a expanso da escola de massas (a escola para
todos, oficial, obrigatria e laica) e com a valoriza-
o do princpio da igualdade de oportunidades, o que
parece estar a configurar a tendncia actual, como a
anlise das escolas profissionais em Portugal sugere,
a emergncia de polticas sociais particularsticas cesso de graus etc.). Entre esse modelo e o seu opos-
que tem uma traduo especfica para a educao ao to, isto , um modelo de controlo totalmente baseado
privilegiarem a individualizao (das opes e dos
projectos) e a dualizao do sistema educativo, sen-
do a individualizao e a dualizao vectores de es-
tratgias mais abrangentes de redefinio da cida-
dania educativa (Antunes, 2001, p. 202).
Do meu ponto de vista, essas estratgias, em que
assentam agora as polticas de diversificao e de
hierarquizao da oferta educativa pblica, no dei-
xam tambm de poder contribuir para escamotear
velhas frmulas de induo discriminatria e classista,
que parecem estar de novo a ser reintroduzidas no
sistema educativo portugus, atribuindo exclusiva-
mente responsabilidade individual dos sujeitos as
supostas escolhas e opes relativas aos seus percur-
sos de escolarizao e formao.
Os indivduos so convocados a serem responsveis
pelo seu destino, pela sua sobrevivncia e pela sua seguran-
a, gestores individuais das suas trajectrias sociais sem de-
pendncias nem planos predeterminados. No entanto, esta
responsabilizao ocorre de par com a eliminao das condi-
es que a poderiam transformar em energia de realizao
pessoal. O indivduo chamado a ser o senhor do seu destino
quando tudo parece estar fora do seu controle. A sua respon-
sabilizao a sua alienao; alienao que, ao contrrio da
alienao marxista, no resulta da explorao do trabalho
assalariado mas da ausncia dela. (Santos, 1995, p. 10)
Tomando agora como objecto de estudo as mu-
danas no ensino superior, sobretudo aquelas que es-
44
Almerindo Janela Afonso
to em curso na Europa ocidental, verifica-se que os
trabalhos mais recentes, na esteira, nomeadamente,
de Guy Neave e Frans van Vught, procuram defender
a idia de que nesse sector est igualmente a ocorrer
uma mudana no modo de regulao, que se traduz,
nesse caso, pela transio de um modelo de controlo
estatal para um modelo de superviso estatal. O mo-
delo de controlo um modelo de regulao burocr-
tico e centralizado em que o Estado mantm sob sua
alada todos os aspectos do ensino superior (acesso,
currculos, nomeao de pessoal, normas para con-
no mercado, a tendncia nos ltimos anos em termos
de ensino superior, na Europa ocidental e tambm em
Portugal, tem sido a adopo de um modelo hbrido
que conjuga o controlo pelo Estado com estratgias
de autonomia ou de auto-regulao institucional.
esse modelo que tem sido designado como modelo
de superviso pelo Estado (Correia, Amaral & Ma-
galhes, 2000).
Nesse contexto, surge uma nova forma de
actuao do Estado que, j h alguns anos, foi desig-
nada por Guy Neave (1988, 1998) como a emergn-
cia do Estado-avaliador (the rise of the evaluative
state). Com a visibilidade social e a importncia pol-
tica crescentes que foi adquirindo ao longo da dcada
de 1980, a avaliao transformou-se num dos eixos
estruturantes das polticas educacionais (Afonso,
1999a, 2000a). Atravs dela procura-se compatibilizar
exigncias relativamente contraditrias: as que tm a
ver, at certo ponto, com um relativo aumento do po-
der de regulao do Estado e aquelas que decorrem
de uma lgica mais voltada para o mercado ou para a
auto-regulao institucional. A esse propsito, Ana
Maria Seixas (2001), que tem trabalhado as questes
relativas ao ensino superior, escreve:
O Estado-avaliador implica uma redistribuio das fun-
es e responsabilidades na coordenao do ensino superior.
Basicamente podem-se referir trs aspectos fundamentais: a
concentrao da administrao central na dimenso estrat-
gica de desenvolvimento do sistema, definindo os objectivos
Jan/Fev/Mar/Abr 2003 N 22
Estado, globalizao e polticas educacionais
e os critrios de qualidade do produto final; a emergncia de
poderosos rgos intermedirios de especialistas funcionan-
do como agentes directos de avaliao e coordenao; e a
nfase na auto-regulao das instituies. (p. 217)
E acrescenta:
A transformao do papel do Estado no implica, no
entanto, uma diminuio do seu poder [...]. A principal con-
tradio do Estado avaliador reside exactamente na nfase
simultnea, por um lado, na desregulao e na autonomia
institucional, e, por outro, no desenvolvimento de um cor-
po regulatrio condicionando a aco institucional. (p. 217)
Em sntese, como procurei referir brevemente nas
pginas deste texto, esto hoje em curso estratgias
diferenciadas para a redefinio do papel do Estado
que preciso analisar em profundidade de modo que
percebemos as suas implicaes especficas no cam-
po das polticas educacionais. H tambm caminhos
que esto a ser construdos e solues que esto a ser
propostas que contm tenses e dilemas difceis de
resolver, sobretudo quando a lgica da regulao se
sobrepe lgica da emancipao. Entretanto, fora
das velhas e das novas ortodoxias, h tambm expe-
rincias em curso que continuam a dar sentido a lutas
sociais e a polticas pblicas em torno de projectos
emancipatrios. Para que estes se concretizem e se
consolidem preciso no esquecer que a Educao e
as polticas educacionais tambm devem ser pensa-
das e equacionadas como parte integrante dos pro-
cessos de globalizao contra-hegemnica.
ALMERINDO JANELA AFONSO, socilogo e doutor em
educao, professor associado do Departamento de Sociologia da
Educao e Administrao Educacional e vice-presidente da Facul-
dade de Educao e Psicologia da Universidade do Minho (Portu-
gal). Atualmente diretor do mestrado em sociologia da educao e
polticas educativas. Investiga na rea da sociologia das polticas
sociais e educacionais e na rea da sociologia da educao e da
avaliao. Publicou: Polticas educativas e avaliao educacional:
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Recebido em novembro de 2002
Aprovado em janeiro de 2003
Jan/Fev/Mar/Abr 2003 N 22