Capitolul 1 Politicile Publice: Introducere În Analiza Politicilor Publice

INTRODUCERE N ANALIZA POLITICILOR PUBLICE
CAPITOLUL 1
POLITICILE PUBLICE
Promovarea demnitii umane i asigurarea condiiilor de

manifestare a libertii (n limitele legii, evident) pentru mplinirea
spiritual i material a individului reprezint valori primordiale ntr-o
societate democratic. De aceea, trebuie ca ceea ce faci s faci bine.
Binele acesta este necesar s depeasc sfera interesului personal i
s treac n public. Odat luate n considerare necesitile comunitii,
ne intereseaz gradul de cuprindere al acesteia: vorbim de societate n
ansamblu, de clase sociale mari sau de grupuri izolate, identificabile
ca existen dar mai puin vizibile n mecanismul de funcionare i
dezvoltare social. Ajungem, prin urmare la eficien, care la fel ca
libertatea i demnitatea reprezint un concept i, pe plan superior,
o valoare, att timp ct discutm cu adevrat despre condiia uman
ntr-un stat de drept. n plan practic, toate aceste valori i multe altele
se pot transforma n idei de aciune fezabile politic, susinute prin
analize reale i corecte.
Clarificri conceptuale
Ca n orice domeniu, analiza trebuie s nceap cu explicarea

termenilor i a conexiunilor dintre acetia, pentru a se putea ajunge la
o delimitare ct mai corect i la o definiie ct mai fidel a materiei.
Primul dintre aceti termeni este acela de public. Ca adjectiv l
ntlnim ntr-o multitudine de expresii precum: corporaie public,
datorie public, finane publice, utilitate public, serviciu public,
bunuri publice, proprietate public, sector public, relaii publice,
sistem public, reea public, sntate public, educaie public,
transport public, opinie public, drept public, politici publice.
n mod intuitiv, cnd ne referim la ceva public avem n vedere
acel ceva distinct de privat, de unde rezult c putem, n aceeai
msur dar ntr-o arie diferit, s vorbim despre: corporaie (pur i
simplu), serviciu privat, proprietate privat, relaii private, drept
privat, politici private etc.
5
CAPITOLUL 1 POLITICILE PUBLICE
Ce nelegem, de fapt, prin cei doi termeni: public i privat? Se

opun n mod absolut sau peste un anumit punct putem s vorbim chiar
de complementaritate? Cum interacioneaz, dac interacioneaz i ce
relaii se stabilesc ntre acetia?
Public este acel ceva care aparine unei colectiviti, provine de
la o colectivitate, i privete pe toi. Dar, cel mai adesea, atunci cnd
vorbim despre un bun sau o strategie ca fiind public, avem n vedere
statul, respectiv instituiile politice (i administrative) al cror specific
este organizarea i conducerea unei comuniti, n numele interesului
comun, pe un teritoriu delimitat.
n schimb, privat este acel ceva cu caracter particular, indivi-
dual chiar, care ne aparine, independent de colectivitate, i n legtur
cu care simul posesiei sau al proprietii este foarte dezvoltat.
Nu este de ignorat dezbaterea legat de interesul public care d
unitate i consisten existenei naionale i pe care se bazeaz
demersul politic, de la platforme electorale la programe de guvernare,
de la instituii locale ale administraiei pn la cele centrale, de la
putere la opoziie.
Interesul public prezint dou accepiuni1:

interesul comun al persoanelor n calitatea lor de membri ai
publicului, adic ai unui grup de persoane nonspecificate, oricine
putnd fi membru: ntr-un parc oricine poate s desfoare activiti cu
caracter sportiv, spre deosebire de o sal de fitness cu circuit nchis ale
crei aparate sunt disponibile doar membrilor contribuabili cu un
anumit statut. Dar calitatea de membru al unui public relevant, n care
se are n vedere interesul public, este dependent de context. De
exemplu, exist un interes public major cu privire la securitatea
aeroporturilor i a traficului aerian pentru care sunt prevzute, prin
legislaie, msuri de securitate specifice. Gradul de susinere a unor
msuri ce vizeaz interesul public depete aria de cuprindere a celor
direct vizai. n cazul de fa, persoane care nu au fcut niciodat uz de
un mijloc de transport aerian iau n considerare msurile de securitate
i le susin, acionnd ca i cum deja ar fi membre ale grupului n
1
*** Dicionar de politic, Oxford, Bucureti, Editura Univers Enciclopedic,
2001, p. 229
6
cauz. Acest mod de a nelege interesul public este strns legat de

conceptul de voin general a lui Jean-Jeacques Rousseau, care ar
rezulta atunci cnd cetenii iau decizii politice care in mai repede
seama de binele societii ca ntreg, dect de interesele particulare ale
indivizilor i grupurilor;
agregare de interese individuale ale persoanelor afectate de
o anumit politic sau aciune; aceast a doua formulare poate fi
considerat drept o abordare a interesului public prin prisma analizei
cost-beneficiu2. Adepii acestei interpretri neag coerena sau
utilitatea primei definiii, argumentnd c interesul publicului nu poate
s fie mai mult dect suma intereselor indivizilor relevani (i nu
nespecifici), considerai n circumstanele lor concrete (i nu
ipotetice). Problema dac o politic este n interesul public este
rezolvat prin aprecierea potenialelor ctiguri sau pierderi ce pot
rezulta din adoptarea sa.
Exist o deosebire evident ntre aceste dou formulri prezentate
mai sus, pornind de la faptul c interesul comun i agregarea de
interese individuale sunt dou lucruri diferite. Un interes comun este
unul mprtit, pe cnd alipirea de interese individuale depinde de
evaluarea echilibrat a poziiei indivizilor examinai n mod separat,
izolat.
n alt ordine de idei, prin interes public nelegem, n sens larg,
binele universal, interesul general, valorile care nu doar sunt
acceptate de toat lumea dar n care de fapt cetenii cred, sau, stricto
sensu, nevoia social specific unei comuniti pe care trebuie s o
satisfac administraia public.
2
Prin aceast analiz pot fi identificate costurile i beneficiile sociale ale unui
proiect. Ca tehnic, analiza cost-beneficiu este foarte des aplicat n politicile
care decid cum se aloc banii n domeniul public (transport, educaie, sntate,
aprare). Ea d celor ce iau decizii posibilitatea s aleag dintre mai multe
proiecte pe acela care maximizeaz beneficiile sociale nete. De regul,
guvernele aplic tehnicile cost-beneficiu n domeniul proteciei mediului, al
planului de urbanizare, al transportului urban, al serviciilor de transport pentru
navetiti, precum i n amplasarea aeroporturilor (Philip Hardwick, John Lang
Mead, Bahadur Khan, Introducere n economia politic modern, Iai, Editura
Polirom, 2002, pp. 180-181)
7
Interesul public reprezint orice necesitate social,

identificat (inclusiv de public i nscris n ceea ce numim
agenda public sau sistemic) i caracterizat ca atare de ctre
puterea politic (prin agenda formal sau instituional), apoi
legiferat, i care impune administraiei publice activitatea
specific de organizare, funcionare i realizare a serviciilor
publice aferente.
Politic, politici
n sensul cel mai larg, politica include procesul decizional i

procesul de implementare a deciziilor de ctre un grup de lideri
(decideni) care emite i impune reguli pentru membrii colectivitii
pe care o reprezint. Altfel spus, politica este arta i tiina de a
guverna.
n cele mai multe cazuri, politica este cldit, n prima faz, pe o
diversitate de puncte de vedere, de atitudini i percepii, dac nu n
privina obiectivelor, cel puin n ceea ce privete mijloacele de
atingere a acestora. Cert este c dac am fi de acord unii cu alii tot
timpul, atunci politica nu ar mai fi necesar, nemaiexistnd dezba-
terea. Cu alte cuvinte, politica presupune reconcilierea ntre diferene
prin discuii i persuasiune, negociere i compromis, comunicarea
fiind esenial.
Multitudinea percepiilor face ca membrii unui grup s fie rareori
de acord, cel puin n faza iniial, asupra cursului ce trebuie urmat. O
decizie trebuie luat, totui, iar aciunea politic poate fi interpretat
ca modalitate de a adopta n mod raional o soluie acceptabil pentru
o problem comun. De aceea, politica implic opiunea public.
Dezbtnd alternativele avute la dispoziie, exist posibilitatea
mbuntirii calitii alegerii finale, iar participanii la discuii i la
decizii au ansa de a deveni mai bine informai i mai ataai fa de
cursul de aciune cuvenit.
Aadar, necesitatea politicii se nate din caracterul colectiv al
vieii umane. Trim n grupuri care trebuie s ajung la nite decizii
colective n privina soluionrii problemelor care apar inevitabil:
8
mprirea i utilizarea resurselor, relaionarea cu alte colectiviti sau

planificarea aciunilor, de exemplu. Nu avem alt alegere dect de a
intra n jocul politic, adoptnd acele soluii care ne-ar putea satisface
cel mai bine interesele.
Politica este procesul n care un grup de oameni, cu

opinii sau interese iniial divergente, adopt decizii colective
care n general sunt acceptate ca fiind angajante pentru
comunitate i impuse acestuia.
Sau n alt ordine de idei, politica este o form de activitate

social, principala sa sfer constituind-o participarea la trebuinele
statului, determinarea formelor, funciilor i coninutului activitii
sale3.
Care ar fi legtura ntre politic i politici publice?

n general, tiina politic a fost preocupat de putere i de modul
n care este ea cucerit, distribuit i exercitat; de modalitile prin
care cetenii particip la putere i i influeneaz exerciiul
(orientarea), n primul rnd ca urmare a exercitrii de ctre acetia a
dreptului de a vota; de competiia ntre partide n vederea obinerii
puterii; de reprezentarea parlamentar i de diferitele forme de
guvernare.
Cunoaterea tuturor acestor elemente este necesar n analiza i
nelegerea vieii politice. Instituiile i partidele politice, mecanismele
de alegere i exercitare a puterii stabilesc sferele de aplicare i marja
de variaie a politicilor publice care, la rndul lor, acioneaz
retroactiv asupra sferei politice.
Societatea trebuie condus prin politici publice elaborate de ctre
decidentul politic i implementate prin instrumente politico-admini-
strative n funcie de strategiile specifice fiecrui domeniu. Avem
politici publice pentru toate subsistemele sistemului social global,
chiar dac adeseori exist sentimentul c unele sectoare de respon-
3
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, Editura
Actami, 1995, p. 12
9
sabilitate guvernamental nu pot s aib niciun impact asupra

existenei noastre zilnice. i facem referire aici, de exemplu, la
securitate i aprare, respectiv la politica de securitate i politica de
aprare. De aici rezult c plaja politicii publice este extrem de vast
i complex.
Definiii ale politicilor publice
Politica public este apanajul segmentului guvernamental, al

administraiei publice n general. Decizia organelor administraiei
publice de a aciona sau nu ntr-o anumit direcie constituie, n egal
msur, o politic, nscut pe baza unei alegeri fundamentale. Se
presupune c nondecizia (decizia de a nu aciona, de a nu elabora un
anumit program, de a nu lua o anumit msur, de a nu aplica o
anumit strategie) este o manifestare deliberat a voinei statului prin
angajaii si. A nu ntreprinde ceva, uneori, ntr-un anumit domeniu se
face tot pe baza unei analize obinute n urma unor studii i prognoze,
respectiv rezultate ipotetice negative care ar putea s se produc n
cazul acionrii ntr-o anumit direcie.
Deci, politica public este un mod de reacie (aciune sau
inaciune) ales deliberat de ctre autoritatea public fa de o anumit
problem (sau set de probleme) puternic legat de o nevoie social
comun. Se ntmpl foarte rar ca o politic s rspund la o problem
izolat, de cele mai multe ori aceasta avnd un caracter complex, prin
amploarea nevoii sociale care o genereaz i prin gradul de cuprindere
a populaiei. Faptul este pertinent dac avem n vedere c ntregul
proces de elaborare i implementare a unei politici publice necesit
resurse deosebite (umane, financiare, materiale, de timp) iar eficiena
(calculat prin raportarea cantitii de resurse utilizate la gradul de
acoperire a nevoii sociale) este un obiectiv i al sectorului guver-
namental (rezolvarea problemelor sociale reprezentnd un atribut al
unei bune guvernri).
Administraia public reprezint agentul elaborrii politicilor
publice, chiar dac n cadrul acestui proces pot s intervin (cum se i
ntmpl, de altfel) diverse influene venite din partea unor organizaii
de natur privat (organizaii filantropice, grupuri de interes sau alte
grupuri speciale).
10
Politica public este msura pe care organele administraiei

publice o iau n mod real4. Ea explic intervenia statului, prin
instituiile specializate, pe baza observrii fenomenelor social-politice
(fiscalitate, formare i ocupare profesional, transporturi, urbanism,
securitate etc.). Problemele astfel soluionate produc noi stri de fapt,
conduc la schimbri i evenimente noi.
De cele mai multe ori, o politic public apare ca rezultat al unui
proces decizional complex, ndelungat i elaborat, care nu presupune o
singur alegere/hotrre considerat decisiv. Exist, n fapt, o serie de
decizii elaborate de o serie de factori de decizie, aparinnd adeseori
unor organisme distincte ca zon de activitate i pregtire a persona-
lului. i aceasta deoarece o politic public trebuie s mplineasc
nevoile societii iar subsistemele sociale din care se compune sistemul
social global nu exist de sine stttor, nchise, fr a interaciona ntre
ele. Efectele produse prin noua politic public pot s corespund sau nu
obiectivului vizat, producnd astfel consecine nu numai n planul ateptat.
Politicile publice exprim totalitatea interveniilor n societate
realizate direct sau indirect cu mijloace publice. Este vorba deci de
modul n care funcioneaz statul neles n mod contractualist, ca
sum de instrumente pe care i le creeaz o comunitate pentru a
aborda acele probleme ce se pot rezolva (eficient sau nu) la nivelul
agenilor individuali5.
Politicile publice reprezint o abordare a studiului politicii care
analizeaz procesul guvernrii n lumina problemelor publice majore
(Lawrence Mead, Public Policy: Vision, Potential, Limits, 1995).
Politicile publice sunt acele politici elaborate i urmate de organe
guvernamentale i funcionari guvernamentali (James Anderson,
Public Policymaking, 1990). Politicile publice sunt suma activitilor
guvernelor, fie c acioneaz direct, fie prin intermediul unor ageni,
dac au o influen asupra vieii cetenilor (B. Guy Peters, American
Public Policy, 1986)6.
4
Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice, Chiinu, Editura
Epigraf, 2004, p. 13
5
Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioni (coord.), Politici publice. Teorie i
practic, Iai, Editura Polirom, 2002, p. 51
6
Robert E. Goodin, Hans-Dieter Klingemann (coord.), Manual de tiin
politic, Iai, Editura Polirom, 2005, pp. 483-484
11
Politicile publice reprezint rezultatul deciziei actorilor

politici nzestrai cu putere public i legitimitate institu-
ional.
Termenul de politic public este folosit n mai multe sensuri7:

desemnnd diverse domenii de activitate afirmaiile de
natur general privind politicile economice (monetar, fiscal,
bugetar, industrial etc.), sociale (populaie i familie, protecia
copilului, sntate, educaie, asigurri sociale etc.), de mediu, de
securitate, aprare etc.;
ca expresie a scopului general ntotdeauna o politic
public are un scop general care descrie o stare de fapt;
ca propunere specific de multe ori, termenul este folosit
pentru a descrie aciuni specifice pe care organizaiile politice ar dori
s le vad realizate. Astfel de propuneri pot sau nu pot fi n mod
necesar legate de alte iniiative sau pot constitui mijloace pentru
obinerea unor scopuri generale ale acestor organizaii. Spunem, de
exemplu, c primria are o politic de susinere a colilor sau c
guvernul are o politic bine definit de susinere a ntreprinderilor
mici i mijlocii;
ca decizie a guvernului de exemplu, politica guvernului n
cazul CEC sau Petrom, BANCOREX sau BCR;
ca autorizare oficial atunci cnd se afirm c executivul
are o politic ntr-o anumit privin, de multe ori susinerea se face n
sensul c exist legislaie n domeniu sau o hotrre a guvernului care
ngduie sau solicit derularea unei activiti;
ca programe de exemplu, programe privind bursele
studeneti, recalificarea personalului disponibilizat dintr-un anumit
domeniu, eradicarea srciei, construcia de locuine sociale sau
mbuntirea proteciei sociale. De regul, programele sunt privite ca
mijloace prin care guvernul ncearc s ating un scop general;
7
Adrian Miroiu, Introducere n analiza politicilor publice, Bucureti, Editura
Punct, 2001, pp. 24-26
12
ca produse politicile sunt vzute ca ceea ce ofer guvernul,

spre deosebire de ceea ce a promis sau autorizat prin intermediul
legislaiei. Oarecum n aceeai ordine de idei, este de notat diferena
existent oricnd i oriunde ntre oferta electoral a unui partid politic
i programul de guvernare pe care acelai partid politic vine s-l
impun/propun societii din momentul ctigrii alegerilor;
ca rezultate analiza politicilor din punct de vedere al
rezultatelor, adic a ceea ce este practic obinut. Aceast abordare ne
poate ajuta s evalum dac scopul declarat al acelei politici este
reflectat n ceea ce se obine efectiv n urma implementrii politicii;
ca teorii sau modele politicile implic o teorie sau un model
privind relaia cauz efect ntre fenomenele i procesele implicate,
ori corelaiile semnificative dintre ele. Unul din obiectivele celui care
studiaz politicile este acela de a detecta teoriile sau modelele care
sunt implicate n politici i s le examineze n ceea ce privete
consistena intern sau validitatea presupoziiilor lor;
ca procese politicile implic un proces ce se ntinde pe o
perioad lung de timp. Procesul este complex, implicnd dimensiuni,
mecanisme i actori ntr-o reea de interrelaii. De aceea, adeseori,
procesul este mprit n etape sau stadii. Ciclul unei politici este
tocmai acest ir de etape i subetape ale procesului de nfptuire a
politicii respective.
Etapele politicilor publice
n literatura de specialitate, au fost identificate diverse stadii ale

ciclului politic. Astfel, potrivit unei concepii (James Anderson,
Public Policymaking, 1990) formularea politicilor este un tipar
secvenial de activiti n cadrul cruia pot fi observate un numr de
categorii analitice distincte, dar care nu sunt n mod necesar distincte
temporal. Aceste categorii includ identificarea problemei i stabilirea
agendei, formularea politicii, adoptarea politicii, implementarea
politicii i evaluarea politicii8.
8
Robert E., Goodin, Hans-Dieter Klingemann (coord.), op.cit. p. 484
13
Evaluarea Stabilirea
politicii publice agendei
Implementarea Formularea
politicii publice politicii publice
Decizia
Ciclul politicilor publice
Prima teoretizare privind realizarea unei politici publice a fost

fcut de Harold Lasswell n 1956 (The Decision Process: Seven
Categories of Functional Analysis), care explic procesul prin
urmtoarele apte faze9:
informare strngerea de informaii, previziune i planificare;
promovare promovarea de politici alternative;
prescriere enunarea de reguli generale;
invocare calificri provizorii ale conduitei pe baza prescri-
erilor, incluznd i necesitile aplicrii prescrierilor;
aplicare calificarea final a conduitei, pe baza prescrierilor;
evaluare estimarea reuitei sau a falimentului deciziilor;
terminare ncetarea prescrierilor i a instituirilor ce fceau
parte din regulament.
Pai n elaborarea unei politici publice sunt i procesele de
examinare i analizare ale modului n care10:
problemele politice apar pentru prima dat pe agenda politic;
actorii politici formuleaz concluziile de aciune;
se desfoar, n continuare, aciunile legislative;
administratorii implementeaz politica respectiv;
se evalueaz politica.
9
Gianfranco Pasquino, Curs de tiin politic, Iai, Institutul European,
2002, p. 257
10
Charles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, Elaborarea politicilor,
Chiinu, Editura Cartier, 2003, p. 22
14
Potrivit altor concepii (Brian Hogwood, Lewis Gunn, Policy

Analysis for the Real World, 1984), stadiile ciclului politic sunt11:
a decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea
agendei);
a decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor);
definirea problemelor;
prognoza;
stabilirea de obiective i prioriti;
analiza opiunilor;
implementarea, monitorizarea i controlul politicilor;
evaluarea i revizuirea;
meninerea, succesiunea i ncheierea politicilor.
Concluzii
Politicile publice sunt o constant i o variabil, n acelai timp.

O constant, pentru c nu poate exista astzi guvernare care s nu
ia n considerare problemele de natur public (nu vorbim de gradul
de satisfacere, de preponderena aciunilor de a face sau a celor de
a nu face).
Statul trebuie s asigure organizarea indivizilor din care este
constituit i pe care i reprezint prin programe adecvate implementate
cu instrumente specifice.
O variabil, pentru c modul de nelegere a necesitii publice
este diferit de la o guvernare la alta.
Gradul de difereniere se datoreaz, printre altele, tipului de regim
politic i resurselor disponibile.
Expresii de reinut:
interes public;
analiz cost-beneficiu;
opiune public;
problem social;
ciclul unei politici.
11
Adrian Miroiu, op.cit., p. 28
15
CAPITOLUL 2 ACTORI IMPLICAI N PROCESUL POLITICILOR PUBLICE
CAPITOLUL 2
ACTORI IMPLICAI N PROCESUL
POLITICILOR PUBLICE
Analiza interveniei actorilor i instituiilor n desfurarea

politicii publice prezint un interes deosebit din perspectiva semni-
ficaiei cauzale a intereselor i potenialului actorilor n raport cu
contextul instituional n care acetia opereaz12. Acest fapt conduce
la ideea c nelegerea corect a acestei relaii ridic o serie de
ntrebri ale cror rspunsuri devin obligatorii din perspectiv
analitic:
care este gradul de relevan n materie n privina aciunii
actorilor i a instituiilor?
cum pot influena instituiile comportamentul actorilor?
coincid interesele actorilor cu prevederile instituionale?
exist o marj de libertate n cadrul i cu ajutorul creia
actorii i pot atinge scopurile avnd n vedere ncorsetarea institui-
onal?
Aspecte conceptuale
Att actorii, ct i instituiile joac un rol crucial n procesul

administraiei publice, importana lor fiind ns diferit, n funcie de
natura problemei de soluionat sau de stadiul ciclului politic analizat.
Indivizii, grupurile, clasele i statele, de fapt toi participanii n
cadrul procesului de elaborare i implementare a politicilor publice, i
au n mod evident i normal propriile interese. n fapt, tot ceea ce se
urmrete este o mpletire de interese personale cu o viziune
specific asupra interesului public13.
12
Michael Howlett, M. Ramesh, op.cit., p. 63
13
Din acest punct de vedere, abordarea politicilor publice drept alegere
public este relevant. Se presupune, astfel, c actorii politici individuali sunt
ghidai de interesul propriu atunci cnd aleg cursul aciunii care i avantajeaz
cel mai mult.
16
Maniera de ducere la ndeplinire, dar i rezultatele aciunilor

actorilor din procesul politicilor publice sunt condiionate de factori
instituionali care imprim reguli de comportament, standarde de
evaluare sau perspective asupra realitii. De aceea, pe lng aspectele
organizaionale formale ale instituiilor este necesar cunoaterea
regulilor, procedurilor i ideilor pe care le reprezint i cu ajutorul
crora se realizeaz guvernarea procesului politic.
Termenul de actor i include att pe cei care acioneaz la
nivelul societii, al sferei socialului, ct i pe cei care funcioneaz n
cadrul structurilor de stat.
Actorii alctuiesc aa-numitele subsisteme administrative care
sunt, de fapt, forumuri de dezbateri i negocieri, n cadrul crora se
caut gsirea de soluii eficiente problemelor publice.
Dezvoltarea societii n paralel cu apariia de noi nevoi sociale i
transformarea acestora din urm n probleme au condus la o
accentuat diversificare a actorilor dintr-un subsistem politic implicai
n procesul administrativ. Numrul de membri variaz n funcie de
complexitatea nevoii sociale creia i se rspunde, de specificul
fiecrui stat, sector sau domeniu administrativ, putnd s nregistreze
de-a lungul timpului creteri i descreteri. Pe msur ce procesul
formrii politicilor publice trece dintr-o etap n alta (superioar),
numrul actorilor politici importani descrete, n funcie de comple-
xitatea procesului i de naintarea pe scar ierarhic decizional.
Astfel14:
stabilirea agendei implic un numr considerabil de actori
provenii din structurile de stat, dar i din societate (vorbim de public
reprezentat de diferite grupuri de interes, precum mediul de afaceri,
sindicate, grupuri de consumatori etc.);
stabilirea de politici presupune, n general, tot un numr mare
de actori, diferena fiind aceea a excluderii reprezentanilor publicului;
lucrurile sunt ns mai variate n acest stadiu avnd n vedere gradele
diferite de structurare a politicilor publice15;
luarea deciziilor n politica public (n sens de oficializare a
unui anumit mod de aciune pentru soluionarea problemelor specifice
14
15
Vezi capitolul referitor la formularea de politici.
17
unui domeniu al existenei sociale) implic doar pe acei politicieni i

oficiali din administraie care sunt mputernicii s ia decizii
autorizate.
n procesul administrativ de soluionare a problemelor publice
sunt implicai, pe de o parte, executivul i legislativul iar, de cealalt
parte, avem de-a face cu grupurile de interese i cele de consultani,
partidele politice i alegtorii, i mass-media.
Dintre aceti actori, unii particip n mod direct la procesul
politicilor publice, formnd o aa-numit reea a politicii respective, n
timp ce alii au o implicare doar marginal, aparinnd comunitii
extinse a politicii n cauz.
n literatura de specialitate (Michael Howlett, M. Ramesh, 2004),
actorii politici au fost analizai prin mprirea lor n cinci categorii:
oficialii alei public, oficialii numii n funcie, grupurile de interese,
grupurile de cercetare i mass-media.
Primele dou se ntlnesc n cadrul statului, iar celelalte trei n
cadrul societii.
Actori n procesul administrativ
Executivul, guvernul sau cabinetul, intervine n toate stadiile

ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea), avnd n
vedere c guvernul este, potrivit materiei noastre, un compus de
structuri menite a formula i executa politici cu aplicabilitate asupra
ntregului teritoriu statal.
Activitatea executivului este influenat de natura raporturilor
stabilite ntre acesta i legislativ, n funcie de specificul sistemului
politic existent ntr-o ar. Astfel, vorbim despre necesitatea acordrii
(n sistemele parlamentare i semiprezideniale) sau nu (n sistemul
prezidenial, ca urmare a aplicrii rigide a principiului separaiei
puterilor n stat) a votului de ncredere executivului de ctre adunarea
reprezentativ. n sistemele parlamentare, guvernul trebuie s dispun
de o majoritate confortabil n cadrul parlamentului pentru ca
propunerile pe care le nainteaz acestuia s fie aprobate n forma
promovat de el, n timp ce n regimurile prezideniale, executivul are
deseori sarcina dificil de a convinge Congresul s-i accepte propu-
18
nerile (exist, totui, o arie extins pe care legislativul nu o poate

controla).
Prerogativele executivului n domeniul administraiei sunt
susinute de o serie de resurse care nu fac dect s-i ntreasc
autoritatea:
are la dispoziie organele administraiei de stat prin interme-
diul crora i pune n aplicare politicile, atingndu-i obiectivele;
deine controlul asupra informaiei, putnd-o astfel folosi i
ntr-o manier manipulativ, dezavantajnd opoziia i ngreunnd
competiia de idei;
exercit controlul asupra resurselor fiscale, prin bugetul de
stat aprobat de parlament dar propus de executiv. Instrument
managerial cu caracter obligatoriu i cu statut de act juridic, bugetul
de stat cuprinde veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe timp
de un an. Importana lui ca modalitate de intervenie n viaa econo-
mic este amplificat de apariia fenomenelor de criz economic i de
necesitatea relansrii economice. Astfel bugetul este un instrument de
nfptuire a obiectivelor politicilor economice i sociale (elaborate i
implementate de executiv);
are la dispoziie mijloacele de informare n mas, prezentarea
propriei activiti servind i ca mijloc de promovare a imaginii; uneori
(de regul, n perioadele preelectorale), se realizeaz cu greu o
delimitare ntre prezentarea unor politici sau programe drept iniiativ
a guvernului sau realizare a partidului aflat la guvernare, ceea ce
contravine, din nou, intereselor opoziiei, jocului democratic.
Prin aceste resurse, executivul i poate exercita controlul sau
manifesta influena asupra unor actori din societate (grupuri de
presiune, sindicate) sau chiar asupra actorilor politici legiuitori (pro-
movndu-i prioritile legislative i iniiind strategii de adoptare).
Legislativul are rolul de a aproba proiectele de legi naintate de

executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora. n
comparaie cu executivul, are un rol secundar n rndul actorilor
implicai n procesul administrativ, neiniiind propuneri de politici,
dei acest lucru nu este exclus. Astfel, n sistemele parlamentare,
legislativul poate reprezenta mijlocul de promovare a unor probleme
publice pe agenda guvernului.
19
Funcionarii sunt oficiali numii, a cror sarcin este sprijinirea

executivului n ndeplinirea sarcinilor sale. ns i legislativul poate
apela la expertiza acestora (funcionari parlamentari) pentru a le
furniza cadrul tehnic de transpunere n practic a propriilor iniiative
n ceea ce privete politicile publice.
n realitate, ns, funcionarii pot s joace un rol mult mai mare n
procesul politic, atingnd chiar roluri-cheie prin preluarea funciilor de
luare a deciziilor i de implementare a politicilor.
Grupurile de interes constituie principalul mijloc de repre-

zentare a opiniilor publice i de aducere a acestora ntr-un mod
organizat n faa autoritilor responsabile. n Romnia, sintagma
grupuri de interes a fost i nc mai este folosit ntr-un sens peio-
rativ, neglijndu-se, de exemplu, cadrul legislativ intern reprezentat de
Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice i care
autorizeaz activitatea, n anumite condiii, a grupurilor de interes
economic.
Grupurile de interes cunosc o diversitate deosebit, ele activnd n
majoritatea domeniilor societii.
Dar diversitatea lor nu se rezum doar la acest fapt; grupurile
specifice unui sector anume pot s difere n funcie de mrimea lor, de
puterea financiar de care dispun, de vizibilitatea lor n societate sau
de capacitatea de exercitare a lobby-ului (de influenare) pe lng
segmentul politic.
n Romnia, piaa de lobby este puin dezvoltat, iar lobbying-ul
i activitile de advocacy sunt asimilate, la nivelul opiniei publice, cu
traficul de influen16. n statele occidentale, activitatea de lobby este
recunoscut n mod legal, autorizarea funcionrii acestui domeniu
prezentnd mai multe avantaje dect interzicerea sau nereglementarea
16
Activitatea de lobby desemneaz influenarea legitim a deciziilor politice,
prin activiti de comunicare profesionist realizate, care implic expertiza
legislativ, tehnici discursive i abiliti strategice. Traficul de influen
desemneaz primirea ori acceptarea de bani sau alte foloase materiale, svrit
de o persoan care are influen sau care las s se cread c are influen asupra
unui funcionar, pentru a-l determina pe acesta s fac ori s nu fac un act ce
intr n atribuiile sale de serviciu.
20
lui. Un cadru transparent i organizat instituit ntre instituiile statului

i diferitele grupuri de interes n domeniul economic contribuie, de
fapt, la reducerea gradului de utilizare a mijloacelor corupte n
favoarea celor legale de convingere a autoritilor.
Exercitare a influenei n numele clienilor sau consiliere a
clienilor n vederea exercitrii influenei n interes propriu, lobbying-ul
are ca scop final intervenia asupra elaborrii sau implementrii
politicilor publice. Ca activitate, este practicat de o varietate de ageni.
Exist, pe de o parte, cei care funcioneaz ca intermediari profe-
sioniti, cum sunt firmele de consultan politic sau avocaii
specializai n oferta de consiliere politic, i care sunt numii, uneori,
lobbiti angajai pe baz de contract; pe de alt parte, exist i aa-
numiii lobbiti interni permaneni, folosii de firme sau de grupurile
de interes17.
Lobbitii sunt foarte numeroi n Statele Unite18, att la nivel
federal, ct i la nivelul fiecrui stat, dar i concentreaz activitile,
n special, n sfera Congresului. Acest tip mai vechi de lobbying, care
depinde de mobilizarea reelelor de influen asupra legislatorilor, a
fost nlocuit cu o form mai nou, n care firmele de campanie politic
pregtesc pachete de soluii, mobilizeaz votanii i procur fonduri
pentru campanie. Dei la o scar mult mai mic dect n Statele Unite,
lobbying-ul profesionist s-a rspndit n Marea Britanie n anii 80 ai
secolului trecut ntr-un ritm estimat de Asociaia Consultanilor n
Relaii Publice a fi de 20-25% pe an. S-a ajuns la o preocupare sporit
privind standardele acestei activiti, posibilitatea de exercitare a
propriei influene, nregistrarea i codificarea practicii lobbitilor.
Aceast preocupare s-a reflectat la nivelul Uniunii Europene, unde s-a
constatat o rapid expansiune a lobbying-ului profesionist, ceea ce a
condus la apariia unui interes deosebit al Parlamentului European fa
17
2001, p. 258
18
La nivelul anului 1946, n Washington, desfurau activitate de lobby un
numr de 222 ageni specializai, pentru ca n 1968 numrul lor s creasc la
5.798, iar n 1985, la 7.200. Ritmul susinut de cretere al numrului acestor
ageni s-a nregistrat i n anii urmtori, astfel nct n anul 2000 existau 16.342
de ageni, iar n 2005 erau nregistrai 34.750 (Sciences Humaines, no.177,
Decembre 2006, p. 10).
21
de situaia n cauz, concretizat n elaborarea unui cod de conduit19.

Dac despre Washington se spune c este meridianul zero al
lobbying-ului din lumea occidental, fiind locul unde se iau decizii cu
impact asupra lumii politice i a celei de afaceri de pe ntreg globul,
Bruxellesul tinde s devin cel de-al doilea pion al industriei
influenei, existnd deja ngrijorarea c aceast activitate a ajuns s
exercite o presiune disproporionat asupra procesului decizional din
blocul comunitar. Acest fapt nu este ntmpltor i nici de neglijat
dac se are n vedere c 15.000 de profesioniti influeneaz deciziile
instituiilor europene.
Grupurile de interes: tipologie i mijloace de aciune
Rolul
Modaliti Tipul de
statului sau Grupurile Resurse
Modele principale politic
al puterilor de interes disponibile
de aciune public
publice
Etatist Dirijist: Influen Conflict/ Capacitate Politici
organizator slab: confruntare de distributive
al fragmentate /mobilizare mobilizare dirijiste
intereselor i foarte social
(deriv: stat slab Relaii Resurse Politici de
corporatist) organizate, informale/ financiare alocare a
concuren clientelism resurselor/
piee publice
Pluralist Regulator: Influen Lobbying Experi/ Politici
nu are o medie: nalt i expertiz, regulatoare
prezen prea grad de expertiz resurse /agenii
puternic, profesionali financiare independente
nregistreaz zare,
cererile, servicii
echilibreaz pentru toi
delegaiile, membrii,
ageniile in- concuren
dependente
19
2001, p. 258
22
Neocor Mediator: Influen Negociere Putere de Politici

poratist prezen puternic: mobilizare, distributive
puternic, foarte bine reprezentati-
negocieri organizate, vitate,
tripartite statut controlul
i/sau public, membrilor
delegaie monopol de Adoptarea Savoir-faire Politici
sub reprezentare, politicilor (know-how), sectoriale
controlul numr mic publice eficacitate
statului sau de (policy
al justiiei, organizaii takers)
atribuirea sectoriale
serviciului
public
Sursa: Sciences Humaines, no. 177, Decembre 2006, p. 11, (dup: E.

Grossman, S. Saurugger, Les Groupes dintrt. Action collective et stratgies
de reprsentation, Armand Colin, 2006)
n adoptarea unei politici n direcia dorit, grupurile de interes

pot pune la dispoziia oficialilor guvernamentali att expertiz i
informaie, ct i importante resurse financiare. Nu de puine ori,
guvernul ia n considerare presiunile fcute de aceste grupuri (vezi
negocierile guvern patronate sindicate), declanndu-se astfel o
competiie deschis ntre proiectele de politici publice. Pot fi
identificate ca grupuri de interes sindicatele, asociaiile oamenilor de
afaceri, cele ale consumatorilor, biserica nsi fiind considerat de
ctre unii comentatori drept o organizaie de acest tip.
Exist participani la procesul de elaborare a unei politici care
ndeplinesc ceea ce se numete activitatea grupului de interes fr a
fi constituii n astfel de grupuri, din contr, acionnd pe baze
individuale. Acest lucru este posibil avnd n vedere c exist
persoane cu averi uriae i/sau cu un statut public deosebit care-i
folosesc banii i/sau autoritatea opernd ca grupuri de interes,
mpingnd lucrurile n direcia dorit de ei. De unde rezult c nu
ntotdeauna influena corespunde cu numrul membrilor.
Existena i activitatea grupurilor de interes sunt supuse n
permanen analizei, identificndu-se att elementele pozitive, dar
aducndu-se i critici.
23
n privina laturii pozitive a tot ceea ce aceste grupuri presupun,

sunt promovate urmtoarele idei:
asigur legtura i schimbul de informaie ntre cetean i
oficialul votat sau numit;
promoveaz n procesul de elaborare a unei politici diferite
puncte de vedere;
ele nu compar pur i simplu interesele particulare cu cele
comune, ci diminueaz o diversitate nefuncional i reduce conflictul
de interese individuale.
La rndul lor, criticile aduc n discuie faptul c:
activitatea grupurilor de interes deformeaz procesul de
elaborare a unei decizii;
n niciun sistem democratic contemporan, ele nu reprezint,
n mod egal, toi cetenii;
succesul este prea mult condiionat de resursele financiare,
astfel nct multe interese posibile nu-i gsesc mplinirea;
activitatea lor este o surs pentru mari inegaliti politice.
Potrivit unor opinii, grupurile de interes se pot transforma n

grupuri de presiune n momentul n care utilizeaz, n relaia cu
instituiile statului, pressing-ul (presiunea) pentru a-i atinge revendi-
crile. Potrivit altora, ntre grupul de interes politic (care caut s-i
ating scopurile prin aciunea politic, neurmrind s formeze un
guvern sau s participe la guvernare) i grupul de presiune (care
acioneaz din interese proprii, intr n interaciune cu instituiile
statului, dar nu particip direct la exercitarea puterii, ci doar o
influeneaz) nu exist nicio deosebire, diferena constnd doar n
conotaiile etice ale fiecrei denumiri (negative n cazul ultimei).
Grupurile de universitari, cercettori i consultani pot fi

asimilai funcionarilor statului pn la un punct ei sunt solicitai s
sprijine prin expertiza lor n domenii specifice activitatea structurilor
guvernamentale. Puterea lor de influen este mai redus dect cea a
funcionarilor pentru c, de regul, decizia este de cele mai multe ori
politic iar rolul lor nceteaz odat ce o politic a fost elaborat.
Contribuia lor se refer la formularea de alternative, mai mult dect la
stabilirea agendei guvernamentale sau la asigurarea implementrii.
24
Acest aparat tiinific i manifest autoritatea n domeniu nu

numai la solicitarea direct a oficialilor alei, ci i pot expune
punctele de vedere n cadrul conferinelor de specialitate sau prin
publicarea de lucrri ce conin elemente de eficientizare a proceselor
de politici publice. Influena lor depinde de contextul i tradiiile
culturale naionale, soluiile propuse de acetia nefiind luate n calcul
ntotdeauna de ctre factorul politic, iar atunci cnd acest lucru se
ntmpl, ei rmn n cele mai multe cazuri necunoscui publicului
larg.
n cadrul acestei categorii se include i aa-numitul think tank,
propriu-zis un institut de analiz i proiectare de politici publice; este,
de fapt, forma predilect de organizare instituional a expertizei n
domeniu n spaiul occidental. Independente ori afiliate unui partid
politic, universiti sau chiar guvernului, acest tip de organizaie a
contribuit n mod substanial la modelarea agendei publice din
Occident n ultimele decenii. Ca exemple de think tanks amintim:
The Atlantic Council of the United States (Washington DC),
orientat nspre construcia de politici aplicate/destinate altor
ri;
Center for Economic and Policy Research (Washington, DC),
organizaie de tip think tank orientat ctre politici economice
locale i internaionale;
The Cato Institute (Washington, DC), organizaie think tank
susintoare a libertii absolute;
The Fabian Society (Londra), organizaie think tank de stnga
sau centru-stnga, asociat cu Partidul Laburist;
Institute of European Affairs (Dublin, Irlanda), organizaie
european de tip think tank, care analizeaz schimbrile
climatice, securitatea i economia;
Captus (Suedia), organizaie think tank pentru promovarea
pieei libere;
Strategic Foresight Group (India), organizaie think tank care
trateaz subiecte globale.
Mass-media are rolul de amplificator fie al problemelor publice,

fie al soluiilor promovate de anumite grupuri de interese sau
organisme de tip think tank. Reprezint canalul prin care problemele
25
ajung n atenia publicului, sau dac acesta le-a sesizat deja, n atenia
guvernanilor. Acest lucru nseamn c mass-media are influen
asupra stabilirii agendei politice. n msura n care joac rolul de
filtru, ele stabilesc ntr-o anumit msur problemele prioritare
demne de a reine atenia publicului, i chiar a autoritilor.
Mass-media sunt concomitent mijloc de exprimare a ideilor i
mijloc de influenare, posibil chiar mijloc de presiune. Ele pot recurge
la manipulare (prin propagand, dezinformare), fiind supuse unor
interese politice i economice, de stat sau private.
Alegtorii nu sunt implicai direct n procesul de elaborare a

politicilor, ci prin intermediul reprezentanilor lor (oficialii alei) care,
dei in cont de opinia public, pot fi dominai de experii existeni n
anumite domenii. ns, nainte de a se pune problema unei eventuale
influenri din partea acestora, parlamentarii sunt aprai n faa
electoratului de promisiunile fcute n campania electoral din
circumscripii, de irevocabilitatea mandatului parlamentar, respectiv
de faptul c raporturile dintre alegtori i ales nu reprezint un
contract, mandatul imperativ fiind nul.
Participnd la procesul electoral, indivizii pot s decid cine va
elabora politicile, dar votarea nu le permite i influenarea politicilor.
Prin urmare, alegerile sunt nite modaliti slabe de transformare a
necesitilor i ideilor cetenilor ntr-o anumit strategie20.
Partidele politice sunt astzi subiectul unei dezbateri profunde

legate de rolul lor n procesul politicilor: au ele cuvntul decisiv n
domeniul politicilor publice (chiar dac sunt ndrumate i de alte
organe) sau sunt supuse unor constrngeri din partea grupurilor
externe de a accepta pachete de politici publice? Rspunsul cel mai
des ntlnit n legtur cu aceast problem este acela c partidele
continu s fie cel mai important actor politic al regimurilor
democratice, dar i cea mai rspndit form de organizare politic.
Grupurile de interese i asociaiile de diverse tipuri sunt capabile s se
constituie drept omologi ai partidelor doar ntr-o oarecare msur.
Acestea din urm sunt cele care prezint candidai la alegeri, ofer
20
Charles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, op.cit., p. 74
26
oficiali pentru aparatul executiv, formuleaz programe ce urmeaz s

constituie baza politicilor publice21.
Concluzii
Astzi, formularea i implementarea politicilor publice sunt

percepute ca procese cu mai multe personaje22, avnd n vedere
puterea de care diverii actori dau dovad n propriile sfere de
activitate i accesul la informaie de care reuesc s beneficieze. De
exemplu, este cunoscut faptul c o corporaie multinaional (care
reprezint prin ea nsi un grup de interes) poate fi motorul
dezvoltrii economice al unei regiuni sau chiar al unui stat (cu
dimensiuni teritoriale reduse), ca urmare a competitivitii n domeniu
pe scena mondial, a tehnologiei performante, a gradului ridicat de
profesionalizare i pregtire a personalului, dar i a structurii private
de informaii pe care i-o dezvolt prin penetrarea mediului politic i
de afaceri.
Se realizeaz, astfel, o real interdependen ntre actorii
implicai, creterea preponderenei impactului altora n reea
nensemnnd diminuarea rolului administraiei, ci dezvoltarea unor
forme decizionale suplimentare, ca rspuns la creterea complexitii
i interdependenei23.
Cuvinte i expresii de reinut:

subsisteme administrative;
forumuri;
factori politici;
oficiali numii;
oficiali alei;
grupuri de interes.
21
Gianfranco Pasquino, op.cit., pp. 178-180
22
Luminia Gabriela Popescu, Administraie i politici publice, Bucureti,
Editura Economic, 2006, p. 237
23
Ibidem, p. 237
27
CAPITOLUL 3 ANALIZA POLITICILOR PUBLICE
CAPITOLUL 3
ANALIZA POLITICILOR PUBLICE
Studiul sau analiza politicilor publice24 este o preocupare relativ

recent, originile gsindu-se n anii imediat urmtori celui de-al
Doilea Rzboi Mondial.
Distrugerile provocate de conflagraia mondial cu adevrat
global prin cuprindere i participare, eliminarea cauzelor care au
condus la o asemenea confruntare, eforturile de (re)construcie (a unor
societi noi), primordialitatea asigurrii i meninerii pcii i securi-
tii n lume n paralel cu respectarea drepturilor omului, accentul pus
pe demnitatea uman i nevoia de implicare a Individului n organi-
zarea i conducerea comunitii n care triete, toate acestea au
condus, n plan teoretic, la dezvoltarea tiinelor politice, prin apariia
i specializarea de noi ramuri care s acopere toate planurile existenei
(de la relaiile internaionale i geopolitic la organizarea politic
intern, de la conducerea democratic la organizarea administrativ,
de la drepturile, libertile i obligaiile ceteanului la armonizarea
aspiraiilor individuale ntr-un plan comun, satisfctor pentru ntreaga
societate).
n plan practic, s-a nregistrat creterea sectorului public pe
msura dezvoltrii colectivitilor umane i a apariiei de noi nevoi, tot
mai complexe i cu o cuprindere tot mai mare. Economicul i socialul
au nceput s se ntreptrund tot mai mult iar politicul a devenit
rspunztor de reglementarea a tot mai multe sectoare de activitate i
24
n literatura de specialitate se realizeaz o distincie ntre studiul politicii
publice i analiza politicii publice pe baza criteriului privind gradul de
neutralitate i interesele politice ale analitilor. Astfel, studiile asupra politicii
publice, coordonate mai ales de academicieni, se refer la metapolitic i sunt
axate pe nelegerea proceselor de constituire a politicii publice, n timp ce
analizele politicilor sunt conduse de funcionari sau de organismele private de
think tank i sunt axate, de regul, pe conceperea politicii reale. Acest lucru
denot faptul c primele sunt descriptive i explicative, n timp ce acestea din
urm au o orientare mai degrab prescriptiv (Michael Howlett, M. Ramesh,
op.cit., p. 18).
28
subsisteme sociale (chiar dac acestea din urm au devenit, la rndul

lor, sisteme de sine stttoare). Intervenia statului prin organismele
sale a devenit tot mai necesar i evident, realizndu-se prin
reglementrile specifice naionale din:
domeniul economic stabilirea raportului dintre producie i
consum, dintre venituri i cheltuieli, a ratelor de cretere economic
etc.;
domeniul social reglementarea sectoarelor precum nvmnt,
sntate, asigurri sociale etc.;
domeniul ecologic identificarea i soluionarea problemelor
legate de poluare, a influenei negative a acesteia asupra celorlalte
domenii ale existenei;
domeniul securitii naionale contientizarea faptului c
exist o relaie interdependent major ntre diversele subsisteme
sociale, ntre individ i societate, ntre naional i internaional.
Probabil politica public din acest domeniu reprezint corolarul tuturor
celorlalte: securitatea unei naiuni depinde de politicile elaborate i
aplicate n diversele sectoare de activitate, de rata omajului i a
gradului de ocupare profesional, de nivelul de trai al populaiei, de
profesionalismul i incoruptibilitatea administraiei publice i a
forelor de ordine, de profesionalizarea, adaptarea i restructurarea
armatei, de eficiena, claritatea i raionalitatea politicii externe.
Desigur, acest proces (al contientizrii nevoii de studiu sau
analiz a politicilor publice) nu a fost lin, nu a aprut dintr-o dat i
nici nu a primit recunoaterea unanim ad-hoc. Totul s-a petrecut pe
msura dezvoltrii societii i a creterii n complexitate a
problemelor cu care statul se vedea confruntat. Apogeul a fost atins n
anii 80 (condiiile fiind create din anii 70), cnd s-a intensificat
apariia studiilor n reviste devenite de specialitate, cnd au fost
instituite programe de studii n domeniu, cnd a devenit evident c
socialul putea influena, la rndul su, celelalte sisteme.
Necesitatea apariiei unei tiine a politicilor a fost cu att mai
mare, cu ct aceasta25:
este multidisciplinar utilizeaz cunotine din diverse
domenii (economie procesul de elaborare i implementare a unei
25
29
politici publice presupune nelegerea corect a diferitelor noiuni

economice, precum cretere i dezvoltare economic sau raportul
cost-beneficiu; tiine administrative elemente de executare i
implementare a politicilor publice sau rolul birocraiei n formularea
de politici; management principii ale organizrii i conducerii; teoria
deciziei metodologii decizionale; drept legislaie i principii de
drept; sociologie clase i probleme sociale; psihologie valori i
etic; tiine politice studiul politicilor este un subdomeniu al
tiinelor politice)26;
are ca scop rezolvarea de probleme nu are un caracter pur
academic, ci prezint o orientare practic (vizeaz soluionarea
problemelor lumii reale)27;
este explicit normativ i asum explicit faptul c nu poate
fi absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale, face apel la
valori alturi de tehnici, la scopuri alturi de mijloace28.
Ce este, totui, analiza politicilor?
Plecnd de la ideea c a analiza nseamn a cerceta, a

interpreta, a gsi alternative, a concepe consecine, putem
defini analiza politicilor publice ca fiind activitatea de
identificare i evaluare de programe concurente n scopul
diminurii problemelor politice, economice i sociale, a
armonizrii aciunii din aceste sectoare majore i definitorii
pentru societate.
26
Se dezvolt, ns, un curent care trateaz politicile publice la modul general,
n ciuda caracterului multidisciplinar. tiina s-a transformat ntr-o disciplin,
promovnd un set unic de concepte printr-un limbaj propriu.
27
Astzi, ncepe s se recunoasc eecul analizei politicilor publice n a oferi
concluzii i recomandri imediat aplicabile n plan practic, superioritatea tehnic
a analizei fiind de cele mai multe ori subordonat obiectivelor politice.
28
Exist tendina n rndul analitilor de a evalua politicile n termenii
eficacitii (capacitatea politicii de a urmri obiectivele propuse) sau eficienei
(urmrirea acelor obiective cu un cost ct mai mic posibil).
30
Exist, ca n orice domeniu al tiinelor sociale, o multitudine de

definiii ale analizei de politici29:
un sfat orientat spre client, relevant pentru decizia public i
innd cont de valorile sociale; o bun analiz a politicilor publice
constituie o viziune ct mai cuprinztoare a consecinelor i valorilor
sociale;
o disciplin aplicat a tiinelor sociale care folosete metode
multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i a transforma
informaiile relevante pentru politicile publice, care pot fi folosite n
medii politice pentru a rezolva probleme de politici publice (William
D. Dunn, Public Policy Analysis, 1981).
n legtur cu o politic se pun mai multe ntrebri:

care este mecanismul de trecere a problemei publice/sociale
de pe agenda public pe agenda instituional?
n funcie de care factori se stabilete ordinea de prioriti pe
agenda instituional?
cum este elaborat o politic?
cine ia decizia?
care este scopul unei politici?
n funcie de ce se stabilete momentul optim conceperii unei
politici?
cine sunt beneficiarii?
care este gradul de satisfacere a nevoii sociale?
cnd se ncheie o politic?
cum se realizeaz compensarea celor nvini de pe urma
aplicrii unei politici publice?
Analiza politicilor se realizeaz de ctre analitii de politici.

Acetia fac recomandri clienilor n funcie de unele studii bazate pe
modelare i cercetare, ghidnd astfel deciziile, producnd informaii i
judeci de valoare, sprijinind alegerile ntre variantele de politici. Ei
sunt preocupai de coninutul politicilor, de aciunile de a face i a
nu face executate de ctre decideni, dar i de consecinele politicilor
29
David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza politicilor publice. Concepte i
practic, ediia a III-a, Chiinu, Editura ARC, 2004, p. 32
31
privite n termeni de produse i de rezultate. Dar modul n care

analitii de politici i exercit profesia depinde n mare parte de
natura relaiilor lor cu clienii i de rolurile jucate de ctre acetia n
procesul politic.
Astfel, n anumite situaii se nregistreaz tendina de a lsa aria
politicilor publice oficialilor alei, analitii de politici orientndu-i
activitatea pe chestiuni analitice, fr a fi exclus n totalitate
posibilitatea ca acestora s li se solicite recomandri privind modul de
promovare a programelor dar prin intervenia mai curnd asupra
problemelor de natur tehnic dect asupra celor de natur politic.
Alteori, se poate ntmpla ca, de fapt, clientul s doreasc recoman-
darea politic.
Domeniile de provenien a analitilor de politici sunt extrem de

variate, unele dintre ele avnd o orientare eminamente teoretic, altele
reuind s mbine (n grade diferite) ipoteticul i concretul, teoria i
practica, abstractul i realitatea. Vorbim, prin urmare, de universiti,
de structuri guvernamentale i neguvernamentale (fundaii, instituii
de cercetare independente, firme de consultan, think tank-uri), de
grupuri de presiune i partide politice, de consultani liber-
profesioniti i chiar de ziariti. Segmentul privat i paralel fa de
cel public de analiz a politicilor este puternic dezvoltat n statele
democrate i bogate, n timp ce rile autoritare i srace vegheaz
asupra oricrei tentative de studiere critic a politicii guvernamentale.
Specializarea analitilor variaz nu numai n funcie de domeniul

de competen (politici sociale, politici economice, fiscale, bugetare,
monetare, de planificare i dezvoltare urban, de mediu, de
transporturi), ci i n ceea ce nseamn procesul propriu-zis de
nfptuire a politicilor; unii sunt interesai de stabilirea agendei sau de
demersul decizional, alii de implementare sau de evaluare.
Dei s-au nscut din dezvoltarea tiinelor politice impus de

evoluia societii, politicile publice sunt un domeniu de grani al
cercetrii, analitii necesitnd cunotine legate de instituii politice,
(macro)economie, management, drept public, administraie public,
32
statistic. Aceasta nseamn c analitii pot avea pregtiri de baz

dintre cele mai variate (economist, planificator, statistician, evaluator
de programe), completate prin cursuri speciale de analiz (precum cele
amintite mai sus). Cu toate acestea, n ultimul timp, se nregistreaz o
tendin de stabilizare a acestei profesiuni.
Concluzii
Politica i analiza interacioneaz n cadrul fiecrei etape a

procesului politicilor publice. n lipsa analizei nu pot fi disponibilizate
informaiile pe baza crora se identific i definesc problemele sau se
evalueaz impactul acestora. Chiar dac, pn la urm, alegerea
soluiilor va fi ghidat de considerente politice, constrngerile de
aceast natur putnd exclude nc de la nceputul procesului
rezolvrile eficiente, rolul analitilor n identificarea variantelor de
soluii nu este de neglijat.
Expresii de reinut:
studiul politicilor publice;
analiza politicilor publice;
caracter multidisciplinar;
caracter normativ;
analiti de politici;
domeniu de grani al cercetrii.
33
CAPITOLUL 4 STABILIREA AGENDEI
CAPITOLUL 4
STABILIREA AGENDEI
Fiecare societate este marcat de fenomene i procese care

intereseaz att opinia public, ct i pe reprezentanii autoritilor
publice i care sunt recunoscute ca fiind importante pentru stabilitatea
sau pentru evoluia acelei societi; ele sunt aadar considerate drept
probleme. Cum ajunge un fenomen sau un proces social la acest
statut? Cum ajung problemele n contiina public i mai departe
pe agenda instituiilor guvernamentale? Cum apar i prin ce
mijloace sunt satisfcute aceste probleme, ajungnd astfel s dispar
din sfera politic?
Procesul prin care se ntmpl acest lucru este prima etap n
mecanismul complex de elaborare i de aplicare a unei politici
publice.
Sesizarea deficienelor n funcionarea societii i perceperea lor
ca probleme nscute din nevoi sociale presupune capacitate de
recepie i analiz din partea actorilor subsistemelor administrative, iar
rezolvarea lor este n funcie de gravitatea i amploarea problemelor,
de prioritile existente deja pe agenda de lucru a instituiilor
guvernamentale, de resursele financiare, materiale i umane avute la
dispoziie i, nu n ultimul rnd, de cadrul general al programului de
guvernare n baza cruia funcioneaz un stat la un moment dat.
Problemele sociale crora li se adreseaz politicile publice sunt un
rezultat al procesului politic, al proceselor de guvernare care se succed
pe parcursul unei anumite perioade.
n fiecare societate (comunitate, colectivitate) exist o multitudine
de probleme, considerate de ctre indivizii care o alctuiesc drept
importante (chiar vitale), probleme de care ei sunt preocupai,
considernd c i guvernarea ar trebui s le acorde atenie n sensul
soluionrii lor. ns, se poate ntmpla (cum este cazul de cele mai
multe ori) ca oficialii guvernamentali s fie preocupai mai mult de
unele probleme, lsnd alte aspecte ale existenei sociale deoparte.
34
Foarte important n legtur cu cele dou tipuri de percepie a

realitii sociale este faza ciclului politic n care se realizeaz
interpretrile.
De exemplu, problemele stringente care preocup o anumit
societate sau pe unii membri din cadrul acesteia ar putea face referire
la rata mare a omajului, nivelul ridicat de corupie, evoluia
ngrijortoare a ratei de cretere economic, nivelul impozitelor i
taxelor, impozitul asupra profitului reinvestit.
Dac acestea sunt sau nu teme ce stau i n centrul ateniei
decidenilor politici din statul respectiv depinde de momentul
prezentului nregistrat pe axa timpului politic electoral, de stadiul
reformei pn n momentul respectiv, de expertiza oficialilor numii
sau alei, de modul de funcionare a raportului dintre puterile statului,
de unitatea guvernului (n cazul unui executiv multicolor) sau de
puterea acestuia (n situaia existenei unui cabinet minoritar) etc.
Delimitri conceptuale
Cele dou modaliti de nelegere i structurare a nevoilor sociale

determin existena a dou tipuri de agende, a dou modaliti de
reprezentare a problemelor sociale de a cror rezolvare prioritar se
consider c depinde dezvoltarea societii.
Agenda public (sau sistemic)30 cuprinde toate problemele care:

sunt obiectul unei atenii extinse sau cel puin sunt conti-
entizate;
din punctul de vedere al unei pri importante a publicului,
ele solicit aciune;
sunt, n percepia membrilor comuniti, subiectul potrivit al
activitii unei instituii guvernamentale.
30
35
Agenda public este alctuit din acele probleme

identificate i percepute de ctre membrii comunitii ca fiind
importante i asupra crora se ateapt ca autoritile s
intervin n scopul soluionrii lor.
Agenda public este, aadar, a societii i este destinat

discuiilor avnd n vedere c n fiecare comunitate exist o
multitudine de probleme apreciate ca fiind importante de ctre ceteni
i care, prin urmare, ar merita atenia organelor administraiei n
vederea soluionrii. Prin susintorii lor, ntre problemele sociale se
stabilete o adevrat concuren n direcia atragerii ateniei celor
abilitai s le rezolve, prin elaborarea de politici n domeniu i
aplicarea lor.
Dintre elementele care alctuiesc agenda public, numai unele
ajung s intre n atenia guvernrii, s treac pe agenda formal
(instituional, oficial, de lucru), devenind astfel obiect al aciunii.
Acest fapt se explic prin caracterul limitat al resurselor de care
dispun instituiile guvernamentale; dar, odat depite aceste
impedimente, se presupune c problemele vor primi o atenie
deosebit din partea oficialilor.
Agenda formal (sau instituional) include acele

probleme care sunt de competena autoritilor publice i care
fac obiectul aciunii acestora la un moment dat.
Atunci cnd organele administraiei publice decid c o anumit

problem necesit soluionare, se poate spune c aceasta a intrat pe
agenda formal, alturndu-se celorlalte chestiuni crora urmeaz s li
se acorde o atenie serioas. Este, de fapt, momentul de nceput al
ntregului demers al politicii administrative care trateaz problema
respectiv.
Problemele nscrise n agenda instituional au ca surs de
identificare nu doar agenda public n care sunt nscrise chestiunile
aflate la un moment dat n discuie public (mass-media, organizaii
36
ale societii civile, grupuri de presiune), ci i Programul de guvernare

sau prioritile stabilite la nivel politic ce apar inerent n timpul unei
guvernri.
Stabilirea agendei este procesul prin care unele

probleme sociale (generate de nevoile diverselor grupuri din
cadrul populaiei) sunt recunoscute ca importante i primesc
atenia reprezentanilor autoritilor publice.
Prin urmare, stabilirea agendei nseamn contientizarea exis-

tenei unei probleme de ctre organele administraiei publice, ceea ce
ar presupune i o intervenie asupra ei.
Se consider c exist patru faze principale ale procesului de
stabilire a agendei, pe msur ce problemele trec din agenda public n
cea formal. Astfel, problemele sunt mai nti iniiate, dup care sunt
specificate soluiile lor, apoi argumentele n sprijinul problemelor
propuse sunt dezvoltate i, dac are succes, problema intr atunci pe
agenda formal31.
Modele de stabilire a agendei
Cele patru faze care marcheaz trecerea unei probleme de pe

agenda public pe cea formal pot fi atinse prin intermediul a trei
modele:
modelul iniiativei exterioare dup cum sugereaz i
denumirea acestei scheme, problemele sunt identificate i
promovate de diverse grupuri sociale, ceea ce nseamn c,
nainte de a intra n atenia autoritilor, problemele sunt mai
nti componente ale agendei publice. Captarea ateniei
instituiilor responsabile i rezolvarea problemelor de ctre
guvernare sunt de cele mai multe ori direct proporionale cu
capacitatea grupului iniiator de a atrage sprijinul altora,
fr ca acest lucru s echivaleze ns cu o decizie
31
37
guvernamental favorabil. Modelul iniiativei exterioare

fundamenteaz, de fapt, politicile cu public (la a cror
formulare particip asociaii de diverse tipuri, grupuri de
interes, sindicate, comuniti).
Modelul iniiativei din exterior se aplic n situaia n care un
grup aflat n afara structurilor guvernamentale 1) formuleaz o
nemulumire, 2) ncearc s atrag interesul fa de acea problem
din partea unui numr suficient de alte grupuri pentru a introduce
problema pe agenda public, cu scopul de 3) a exercita suficient
presiune asupra decidenilor astfel nct acetia s pun problema pe
agenda formal, pentru o evaluare serioas a acesteia32;
modelul mobilizrii problemele sunt ridicate n interiorul
structurilor guvernamentale iar dificultatea acestei scheme
const, de aceast dat, n punerea lor pe agenda publicului.
Acest fapt nseamn c problemele au fost supuse dezbaterii
n interiorul guvernrii, fr ca publicul s aib cunotin de
acest fapt. Necesitatea introducerii problemelor respective pe
agenda public este cerut de nevoia atragerii sprijinului
grupurilor sociale n vederea implementrii cu succes a
politicilor. n acest sens, pentru mobilizarea cetenilor, sunt
folosite drept mijloace de promovare a iniiativelor de
soluionare a problemelor ntlnirile cu membrii diverselor
grupri sau organizarea de campanii de relaii publice.
Modelul mobilizrii descrie procesul de stabilire a agendei n
situaia n care liderii politici iniiaz o politic, ns necesit
sprijinul publicului pentru implementarea ei. Chestiunea crucial este
aceea de a transfera problema de pe agenda formal pe cea
public33;
modelul accesului interior politica este iniiat de grupuri
influente, cu acces la decidentul politic, i care nu vor
neaprat ca problemele ce se doresc a fi rezolvate s fie
introduse i pe agenda public. Explicaia poate fi de ordin
32
Roger Cobb, Jennie-Keith Ross, Marc Howard Ross, Agenda Building as a
Comparative Political Process. n: The American Political Science Review,
Vol. 70, No. 1, 1976, p. 132 (www.jstor.org)
33
Ibidem, p. 135
38
tehnic problema este de competena unor grupuri sau

instituii specializate, sau de ordin politic (cu puternic impact
economic, financiar) o anume politic avantajoas pentru
grupurile respective ar atrage nemulumirea populaiei.
Aceast schem de construire a agendei, n care propunerile
vin din partea gruprilor apropiate executivului sau din
interiorul instituiilor guvernamentale, exclude publicul.
Propunerile se nasc n cadrul instituiilor guvernamentale sau a
grupurilor apropiate guvernrii. Problema este apoi extins ctre
grupurile de identificare i care pot crea suficient presiune asupra
decidenilor pentru ca aceasta s poat fi plasat pe agenda formal.
Publicul nu este n nici un moment implicat iar iniiatorii nu fac nici
un efort pentru a plasa problema pe agenda publicului. Dimpotriv, ei
ncearc s o in n afara acesteia34.
Ierarhizarea problemelor i stabilirea prioritilor
Stabilirea agendei formale presupune dou faze:

identificarea problemelor (sau stabilirea preliminar a agendei);
filtrarea problemelor (analiza problemelor i trierea lor).
Identificarea problemelor presupune selecia preliminar a celor

care ar putea face obiectul aciunii guvernamentale. Problemele pot fi
identificate din urmtoarele surse:
agenda public, respectiv chestiunile aflate la un moment dat
n atenie public (mass-media, grupuri de presiune, organizaii ale
societii civile etc.) i care presupun intervenia guvernamental n
vederea soluionrii;
Programul de Guvernare, respectiv problemele ce trebuie
rezolvate de ctre o instituie guvernamental potrivit calendarului
stabilit la nceputul mandatului de ctre executiv;
prioritile stabilite la nivel politic i care apar pe parcursul
guvernrii.
34
Ibidem, p. 136
39
Filtrarea problemelor const n analiza efectuat asupra

problemelor i alegerea contient, pe baza unor criterii
explicite, a celor care urmeaz s fie nscrise pe agenda
instituiei guvernamentale.
Filtrarea problemelor este realizat n funcie de prioritile

strategice i politice ale guvernrii, ceea ce i induce un caracter
politic. Fiecare problem este politizat, prin aprecierea ei ca sensibil
sau nu pentru guvernare, prin evaluarea impactului asupra societii n
funcie de numrul de actori implicai n procesul respectiv i opiunile
de rezolvare ale fiecruia. n acele cazuri n care problema este
considerat ca fiind sensibil, rolul hotrtor n alegerea variantei de
soluionare l are categoric factorul politic, rolul experilor n acest caz
fiind acela de a modela o politic apt s conduc la un rezultat
evaluabil n primul rnd n termeni de eficien politic, i apoi
economic i/sau social. Astfel, putem vorbi de o serie de msuri
(cum ar fi legile proprietii) pe care guvernele statelor din Europa
Central i de Est au fost obligate s le implementeze n vederea
ndeplinirii criteriilor de aderare la Uniunea European.
AGENDA PUBLIC
Problema 1 Problema 2 Problema 3
Problema 4 Problema n
Filtrarea problemelor
Problema 1 Problema 3 Problema n
Formularea oficial a problemelor
AGENDA INSTITUIONAL
Etapizarea activitilor n stabilirea agendei
40
n completarea criteriilor politice, mai sunt utilizate i altele.

Cunoaterea contextului problemei permite identificarea mai
rapid a modalitilor de rezolvare, oferind posibilitatea stabilirii unor
soluii ct mai compatibile cu obiectivele vizate. n funcie de
importana lor, problemele n discuie pot fi marcate de existena unor
constrngeri de timp, referitoare fie la intervalul de timp n care
decizia trebuie luat, fie la timpul avut la dispoziie pentru
implementarea politicii i deci a atingerii scopului n vederea
detensionrii situaiei. De aceea, uneori se opteaz pentru soluii care
conduc la beneficii mici dar sigure i pentru o perioad (relativ)
ndelungat, iar alteori pentru alternative de soluionare generatoare de
beneficii mari dar incerte i pentru o perioad scurt de timp.
Strns legate de contextul problemei sunt costurile pe care
analiza unei probleme i aciunea de elaborare i implementare a unei
politici le presupun. Importana acestui criteriu se explic prin faptul
c aplicarea unei politici privind o problem poate avea costuri mult
mai mari dect aplicarea politicilor privind o alt problem, situaie de
care trebuie inut seama avnd n vedere constrngerile bugetare la
care sunt supuse instituiile guvernamentale. De regul, resursele
angajate, mari sau mici, determin amploarea schimbrilor i gradul
de satisfacere a nevoii sociale.
Un alt criteriu utilizat n filtrarea problemelor este cel al
consecinelor problemei. Efortul analitic n procesul de filtrare este
structurat n funcie de mrimea i specificul grupului care sesizeaz
sau este afectat de o anumit problem, de reeaua de susinere de care
grupul respectiv se bucur n societate, precum i n funcie de gradul
de ramificaie i de integrare a problemei ntr-o succesiune de faze
(problemele care au consecine, care se leag de cele ale altor
probleme, sunt mai mult n centrul ateniei).
Respingerea agendei
Exercitarea puterii de ctre un grup se poate realiza nu numai n

sensul includerii unei probleme pe agenda public sau pe cea formal,
ci i n acela al mpiedicrii unei probleme s intre pe agenda public
sau formal.
41
Acest proces de respingere a includerii unei probleme pe agend

se poate realiza ns n multe modaliti, existnd mai multe tipuri de
strategii35:
cu un cost redus, care accentueaz asupra nerecunoaterii
problemei sau a iniiatorului (respingerea ideii c problema
exist, refuzul de a recunoate grupurile care propun
problema);
cu un cost mediu, care ncearc s discrediteze politica
propus de grupul care o iniiaz sau chiar de grupul nsui
atac (schimbarea rolurilor, pretinzndu-se statutul de
victim, discreditarea grupului care susine problema,
discreditarea problemei nsei);
cu un cost mediu, care intenioneaz s opreasc n mod
simbolic grupul iniiator mpiedicare simbolic (se invoc
norme specifice comunitii);
cu un cost ridicat, care se distribuie ntre toate prile
implicate, dar mai mult asupra iniiatorilor dect asupra
oponenilor (ameninri electorale sau retragerea sprijinului,
ameninri economice sau chiar sanciuni efective, ameninri
cu justiia sau chiar acionri n instan, ameninri fizice sau
chiar bti, crime).
Succesul unei asemenea misiuni de mpiedicare a intrrii unei
anumite probleme pe agend se datoreaz nu doar activitii susinute
duse de oponenii problemei, dar i unor avantaje care rezult din
urmtoarele:
agenda formal este mereu plin, o societate confruntndu-se
mereu cu probleme; astfel, accesul pe agend devine condii-
onat de gravitatea sau noutatea problemei;
timpul este aliatul oponenilor; trecnd o perioad mai mare
de timp, interesul pentru problema respectiv scade, cu att
mai mult dac se ajunge la o invocare permanent, aproape
obsesiv a ei;
oponenii au de multe ori mai mult informaie dect cei care
susin problema;
35
Adrian Miroiu, op.cit., pp. 82-83
42
mijloacele de comunicare n mas pot servi att oponenii, ct

i susintorii intrrii unei probleme pe agend;
tendinele politice pe termen scurt pot afecta problema.
Oponenii unei probleme trebuie s decid mpotriva cui s
ndrepte atacul: mpotriva problemei nsei sau a grupului, ori
grupurilor care o susin. Depinde de impactul pe care susintorii unei
probleme l au asupra publicului. Dac se bucur de respectul
comunitii, atunci atacul este ndreptat mpotriva problemei. La fel n
cazul grupului: dac acesta are un nalt grad de legitimitate n
societate, atunci mai probabil oponenii se vor concentra direct asupra
problemei inducnd populaiei un sentiment de team n relaie cu
aceasta, prin amplificarea unor (eventuale) consecine negative, sau
criticnd preocuparea public (cu tot ce implic ea, n principal
resurse) pentru o astfel de chestiune care ar trebui de fapt
soluionat ntr-un context privat.
Concluzii
Construirea agendei este puternic influenat de natura regimului

politic, de doctrinele politice i economice, de normele culturale speci-
fice societii respective sau de apariia unor evenimente (interne, externe)
oarecum neprevzute i care pot atrage atenia publicului sau a statului.
Cel mai important aspect legat de stabilirea agendei ar trebui s
fie problema nsi, caracteristicile ei i, n special, impactul pe care
aceasta l are asupra naturii subsistemului administrativ implicat,
precum i msura n care soluia propus se pliaz pe interesul public.
Expresii de reinut:
agend public (sistemic);
agend instituional (formal);
stabilirea agendei;
modelul iniiativei exterioare;
modelul mobilizrii;
modelul accesului interior;
filtrarea problemelor;
prioriti strategice i politice ale guvernrii.
43
CAPITOLUL 5 FORMULAREA DE POLITICI PUBLICE
CAPITOLUL 5
FORMULAREA DE POLITICI PUBLICE
Intrarea unei probleme pe agenda instituional (i recunoaterea

ei ca avnd un impact semnificativ asupra evoluiei comunitii)
presupune trecerea la cea de a doua etap a procesului complex de
elaborare i implementare a politicilor publice, respectiv la
formularea politicii.
n momentul n care o nevoie social devine problem, fiind
recunoscut ca atare, i intr n atenia instituiilor statului, se poate
ntmpla ca ea s fie nsoit de soluii de rezolvare, chiar dac nu
foarte bine conturate. n cazul n care nu se ntmpl astfel sau
variantele disponibile nu sunt pe deplin satisfctoare, faza de nceput
a formulrii politicii trebuie s vin i s suplineasc acest gol prin
propunerea de variante i apoi prin ntocmirea unei liste scurte de
propuneri pentru a se alege opiunile cele mai viabile.
Formularea politicii implic eliminarea opiunilor pn cnd una
sau mai multe va fi aleas de ctre guvernani.
Formularea de politici este procesul prin care sunt

definite, evaluate, acceptate sau respinse opiunile luate n
calcul.
Acest proces prezint propriile trsturi, dup cum urmeaz

(Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, 1984)36:
formularea nu trebuie s se limiteze la un singur set de
actori. Astfel, pot exista dou sau mai multe grupuri de actori care s
nainteze propuneri rivale (sau complementare). Exist dou aspecte
ale acestei chestiuni. Pe de o parte, n formularea de politici nu sunt
implicai doar specialiti aparinnd strict unui anumit sector de
activitate (medici pentru legile sntii sau cadre didactice pentru
legile nvmntului), ci sunt angrenai i specialiti a cror expertiz
36
44
este necesar indiferent de natura problemei de soluionat; vorbim de

economiti, juriti, psihologi, sociologi. Pe de alt parte, caracterul
critic al unei probleme face ca aceasta s fie concomitent n atenia
mai multor instituii i organizaii. Astfel, este posibil ca gsirea de
soluii pentru o problem anume s stea n atenia guvernului, dar i a
unei organizaii neguvernamentale, cum a fost, n Romnia, cazul
votului uninominal;
formularea se poate realiza fr o definire clar a problemei
sau fr ca cei care o formuleaz s intre prea mult n contact cu
grupurile afectate. Acest lucru este perfect plauzibil dac se are n
vedere c persoanele implicate n formularea politicii sunt, de regul,
specialitii, acetia nefiind figuri publice apte s intre n contact direct
cu cetenii;
formularea un este neaprat sarcina anumitor instituii, dei
aceasta reprezint o activitate frecvent a ageniilor birocratice,
adic a ageniilor statului. Identificarea de soluii privind o anumit
problem poate sta i n atenia specialitilor provenii din cadrul
universitilor, din rndul partidelor politice sau de la nivelul think
tank-urilor;
formularea i reformularea se pot ntinde pe o perioad
lung de timp, fr a fi aduse vreodat argumente suficiente n
sprijinul vreunei propuneri. Astfel, nu trebuie trecut cu vederea gradul
de velocitate deosebit al procesului de transformare a condiiilor ce
caracterizeaz la un moment dat dezvoltarea economico-social a unei
ri. n plus, important este i natura problemei;
exist deseori mai multe puncte n care cei care pierd la
orice nivel n acest proces de formulare pot interveni pentru a-i
formula recursul, inclusiv ca urmare a consultrii lor;
procesul n sine nu are niciodat efecte neutre. ntotdeauna
cineva ctig i cineva pierde. Aceast trstur caracterizeaz, de
fapt, ntregul proces de elaborare i implementare a politicilor publice.
Niciodat o politic public nu va satisface pe deplin ateptrile
tuturor celor marcai de o anumit nevoie. Astfel, dac aparent toat
lumea a avut de ctigat de pe urma aplicrii cotei unice de
impozitare, datele ulterioare au demonstrat existena ctigtorilor i
a perdanilor.
45
Constrngeri n formularea de politici

Formularea de politici nu este un proces lin i omogen, succesul
unei astfel de misiuni fiind apreciat n parte pentru fiecare caz.
Aa-numiii elaboratori de politici sunt supui n cadrul procesului
de formulare unor limite precum: insuficiena i gradul de acuratee al
informaiilor, gradul de ostilitate al unei probleme, insuficiena
resurselor, presiunea timpului, costuri ridicate, structura i cultura
organizaiei n care se dezvolt proiectul, momentul ciclului electoral
n care se decide formularea de politici.
Aadar, formularea de politici este marcat de o serie de
constrngeri care privesc att problema propriu-zis, ct i actorii
implicai i mecanismele de formulare a politicii.
Natura problemei
Multitudinea de probleme cu care se confrunt o societate
conduce la evidenierea unor grade de complexitate diferite a acestora.
La modul general, problemele pot fi clasificate n trei mari categorii,
fr ca ntre ele s se poat trasa granie rigide, absolute37:
bine structurate;
mediu structurate;
slab structurate.
Integrarea unei probleme ntr-o categorie sau alta se face n
funcie de anumite criterii, cum sunt cele care fac referire la:
gradul de conflict asupra problemei, respectiv unitatea de
opinii asupra acesteia n ceea ce nseamn sursa problemei, nivelul de
urgen sau gradul de impact asupra populaiei. Este bine de reinut
faptul c aceste conflicte pot fi percepute ca o deschidere ctre noi
oportuniti dar, la fel de bine, pot conduce ctre crearea unor stri
tensionate38;
numrul de actori implicai, respectiv numrul de categorii
sociale afectate, de grupuri de susinere i chiar numrul de actori
politico-administrativi interesai n soluionarea problemei;
nivelul de credibilitate a informaiei disponibile. Oricum,
informaia trebuie verificat, ns procesul devine cu att mai greoi cu
37
Adrian Miroiu, Introducere n analiza politicilor publice, Bucureti, Editura
Punct, 2001, pp. 93-94
38
Luminia Gabriela Popescu, Politici publice, Bucureti, Editura Economic,
2003, p. 83
46
ct informaia provenit dintr-o multitudine de surse se nscrie pe

coordonate (total) diferite, devenind de nencredere;
numrul de variante de soluionare disponibile, probleme
deosebite aprnd cnd acesta pare a fi nelimitat, fiind astfel ngreunat
procesul de formulare n direcia gsirii unei alternative care s
genereze ct mai puini nemulumii;
cunoaterea rezultatelor aplicrii diverselor alternative nu
apare de cele mai multe ori ca fiind sigur dat fiind informaia cu nivel
sczut de credibilitate, sursele multiple sau lipsa de consens;
probabilitatea rezultatelor, calculat n cazul cunoaterii
sigure a acestora.
Din pcate, problemele cu care se confrunt elaboratorii sunt, n
cele mai multe cazuri, slab structurate, pe cale de consecin,
problemele bine structurate fiind rare. O consecin important n
economia funcionrii societii este aceea c, atunci cnd se confrunt
cu o problem slab structurat, decidentul este tentat s o lase ntr-o
poziie de stand-by, nemaiacordndu-i atenia cuvenit. Ca apoi, n
momentul n care se identific o alternativ apreciat drept viabil,
situaia s se schimbe radical, ajungndu-se la o decizie rapid ntr-o
problem ce prea insurmontabil.
Contextul politicii
n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante39:
implicarea specialitilor, a acelor participani la procesul de
nfptuire a politicilor care rmn necunoscui nu doar opiniei publice,
dar adeseori i decidentului politic;
activitatea grupurilor politice de presiune, schimbrile
intervenite n cadrul instituiilor politico-administrative, n legislaie.
Beneficiarii politicilor se pot organiza ntr-o comunitate a
politicilor sau n reele ale politicilor (policy networks)40, care pot
fi: reele profesionale, reele de producie, comuniti teritoriale sau
pur i simplu reele tematice privind probleme de politici publice i
care sunt deschise tuturor celor interesai de domeniu (R.A.W.
39
40
Pentru Grant Jordan i Klaus Schubert (A Preliminary Ordering of Policy
Network Labels, 1992), policy networks sunt forme concrete de governance, n
sensul de alternativ la guvern i la aciunea administrativ-birocratic a acestuia.
47
Rhodes41, Understanding Governance. Policy Networks, Governance,

Reflexivity and Accountability, 2003).
n afar de aceste reele, se pot forma coaliii de susinere, la
care particip actori de la toate nivele i care au un interes comun
privind promovarea unui anumit scop legat de problema care i-a unit.
Succesul aciunii ntreprinse de ctre coaliia de susinere este
condiionat nu doar de existena unor opinii comune, ci de factori
precum: resursele coaliiei (bani, expertiz, numr de susintori);
factori externi aproximativ stabili (natura problemei, resurse naturale,
valori culturale, prevederi legale) sau schimbtori (opinia public,
omajul, inflaia, alegeri). n cele mai multe cazuri exist cel puin
dou coaliii de susinere implicate n procesul de formulare a unei
politici, iar scopul fiecreia este de a-i promova propriile interese i
scopuri (diferite sau chiar opuse celor ale altor coaliii). Politicile
ajung, astfel, s concureze unele cu altele prin intermediul
susintorilor lor.
Transferul de politici
Aflat sub presiunea timpului, a determinrilor generate de
globalizarea politic42 i a nevoii de apartenen a statelor la spaii
41
R.A.W. Rhodes a definit reelele de politici publice ca fiind consorii temporare
de organizaii interesate s-i utilizeze n comun resursele pentru a obine beneficii
reciproce i care acioneaz n sfera public, fiind astfel supuse obligaiei de a asigura
transparena i controlul cetenesc.
42
n mod tradiional, organizarea politic i politica (n sens de strategie i program
de guvernare) reprezint atribute ale sistemelor naionale, guvernele naionale fiind
responsabile n mod nelimitat de meninerea securitii i prosperitii economice a
cetenilor lor, de aprarea drepturilor omului dar i de protejarea mediului ambiental
cuprins ntre graniele naionale. Astzi, n epoca globalizrii, politica i conducerea
politic pot fi plasate deasupra statelor, prin scheme de integrare politic (precum
Uniunea European) i prin aranjamente interguvernamentale (precum Fondul Monetar
Internaional, Banca Mondial i Organizaia Mondial a Comerului). Activitatea
politic poate, de asemenea, transcende graniele naionale datorit micrilor globale
i activismului organizaiilor neguvernamentale. Organizaiile societii civile intervin
la nivel global, formnd aliane, folosind sisteme de comunicaie globale i exercitnd
activiti de lobby pe lng organizaiile guvernamentale internaionale, dar i pe lng
ali actori ai scenei internaionale, ocolind astfel guvernele lor naionale. Globalizarea
politic presupune o descentralizare a deciziei i aciunii politice, att n favoarea
nivelului subnaional dar i a celui supranaional. n acest sens vorbim de local
naional internaional (adic regional i global).
48
supranaionale geopolitice i geoeconomice, procesul politicilor

publice este tot mai des amprentat de transferul de politici.
Europenizarea, de pild (dincolo de faptul c poate fi privit ca o
adaptare a politicilor naionale la dinamica politic i economic a
Uniunii Europene), este practic un proces complex de transfer de
politici care presupune, n afara aspectului politic al integrrii,
nvarea de noi moduri de a face politici (metode, instituii, idei,
practici) i care s fie orientate spre actorii procesului.
Transferul de politici este procesul prin care

cunotinele despre politici, structuri administrative, instituii
i idei dintr-un cadru politic sunt folosite pentru dezvoltarea
politicilor, structurilor administrative, instituiilor i ideilor
dintr-un alt cadru politic.
Transferul de politici nu este un ceva nou, doar a cptat

proporii foarte mari. Capacitatea n diminuare a statului de a-i
controla agenda, convergena problemelor n contextul globalizrii,
dezvoltarea comunicaiilor i existena instituiilor integratoare i
coordonatoare de la nivel internaional sunt doar cteva motive care au
facilitat acest proces.
Transferul de politici poate fi analizat pe urmtoarele coordonate
(David Dolowitz, David Marsh, Learning from Abroad: The Role of
Policy Transfer in Contemporary Policy-Making, 2000)43:
Care este motivaia transferului? constrngeri deosebite
(existena unor grupuri de interes/presiune foarte puternice);
cererea expres a experilor (n situaii de dezastre naturale);
voina intern a decidenilor din agenia respectiv;
Cine este implicat n transfer? n funcie de natura
problemei i de contextul politic n care se formuleaz
politicile, pot fi implicai oficiali alei, funcionari publici,
consultani i instituii diverse, inclusiv corporaii interna-
ionale sau instituii supranaionale;
43
49
Ce este transferat?
De unde se face transferul? fie apelnd la experiena
trecut, fie la cea prezent din ar sau din alte ri;
n ce grad se face transferul? cel puin 5 modaliti pot fi
identificate: copiere (adoptarea mai mult sau mai puin
intact, a programelor deja aplicate n alte locuri); emulaie
(adoptare, cu ajustri acolo unde este cazul, a unui program
deja aplicat n alt parte); hibridizare (combinare a
elementelor din programe care sunt aplicate n mai multe
locuri); sintez (combinarea unor elemente familiare din
programe aplicate n mai multe locuri); inspiraie (programele
aplicate n alte pri sunt stimulente intelectuale pentru
dezvoltarea unui program nou, ns fr analog n alt parte);
Ce constrngeri trebuie s ndeplineasc transferul?
contextul politic de mprumut i cel mprumutat nu
trebuie s fie foarte diferit; este important reacia publicului
i modul n care aceasta este perceput de ctre decident;
Cum poate s eueze transferul? atunci cnd nu este
adecvat situaiei concrete sau cnd este incomplet ori
neuniform.
Concluzii
Oferta pe care guvernarea o formuleaz n faa cererilor de

soluionare a unei probleme i, astfel, de satisfacere a unei nevoi d
natere unui bun sau unui serviciu. n plus, ea leag (n primul rnd n
mod politic, dar posibil i sentimental) ceteanul-consumator de
autoritatea statal ce gsete soluia.
Expresii de reinut:
reele ale politicilor;
coaliii de susinere;
transfer de politici.
50
CAPITOLUL 6
PROCESUL DECIZIONAL
N ADMINISTRAIA PUBLIC
Cunoaterea mecanismelor i procedurilor prin intermediul crora

se ia decizia n procesul de formare i aplicare a politicilor publice
este important dat fiind faptul c prin intermediul acestui demers
putem identifica i analiza comportamentul actorilor politici implicai.
Etapa de decizie din cadrul procesului de elaborare a politicilor
publice a cptat o atenie deosebit din partea analitilor de politici
ncepnd cu a doua jumtate a secolului trecut, cnd, de altfel, au fost
puse n prim-plan i principalele modele ale deciziei n domeniu44,
inspirate din modelele de elaborare a deciziilor n cadrul organizaiilor
complexe:
cel raional, care are mai degrab un caracter normativ, n
sensul c vizeaz felul n care ar trebui luate deciziile pentru ca
acestea s fie percepute drept raionale, eficace i eficiente; este,
mai curnd, planul teoretic al procesului decizional;
cel incremental, care are mai degrab un caracter descriptiv,
explicnd mai bine dect modelul raional modul n care deciziile
realmente sunt luate; prin urmare, avem de-a face cu planul practic al
procesului n discuie.
n anii 70 s-au intensificat eforturile de elaborare a unor modele
alternative de luare a deciziei. Prin urmare, cercettorii administraiei
publice i organizaiilor de afaceri au ncercat chiar realizarea unei
sinteze ntre cele dou modele amintite (raional i incremental) ori
s-au concentrat asupra elementelor iraionale de comportament la
nivel organizaional, pentru a se ajunge astfel la o a treia cale, dincolo
de raionalism i incrementalism45.
Decizia constituie un element esenial al managementului
(inclusiv al administraiei publice), avnd n vedere c nivelul calitativ
al conducerii unei uniti/instituii/organizaii se evideniaz cel mai
44
Ibidem, p. 115
45
51
CAPITOLUL 6 PROCESUL DECIZIONAL N ADMINISTRAIA PUBLIC
bine prin deciziile elaborate, adoptate i aplicate. De aceea, decizia

este expresia cea mai activ a managementului prin care acesta i
exercit funciile.
Decizia reprezint cursul de aciune ales pentru realizarea

unuia sau mai multor obiective.
Astfel decizia implic n mod obligatoriu mai multe elemente46:

unul sau mai multe obiective;
identificarea (elaborarea) mai multor variante pentru
realizarea obiectivelor;
alegerea (selectarea), proces contient de optare pentru una
din posibilitile de realizare avute la dispoziie i evaluate.
La rndul ei, decizia managerial este acea opiune aleas pentru

realizarea unui obiectiv (sau a mai multor) i care are urmri
nemijlocite asupra deciziilor, aciunilor i comportamentelor a cel
puin unei alte persoane47. n cazul politicilor publice vorbim de
colectiviti de persoane, grupuri, categorii i clase sociale, chiar i de
naiune (cum este cazul Strategiei de securitate naional i a
Strategiei de postaderare la Uniunea European).
Decizia managerial este deosebit de cotidiana decizie personal,
care se rsfrnge tot asupra persoanei care a luat-o.
Decizia managerial implic:
decidentul: persoana care face opiunea i hotrte;
persoanele, executanii sau alte cadre de conducere care
particip la aplicarea sau concretizarea deciziei;
grupul afectat n mod direct de luarea unei decizii i asupra
cruia aceasta se aplic sau acioneaz.
46
Ovidiu Nicolescu, Ion Verboncu, Management, ediia a III-a revizuit,
Bucureti, Editura Economic, 1999, p. 204
47
La fel stau lucrurile i n cazul autoritii, a crei exercitare implic o relaie
ntre dou sau mai multe persoane: o persoan care cere supunere sau face
propuneri de aciune altora i o alt persoan care are datoria de a se supune sau
care accept propunerile.
52
Referitor la decizia din ciclul politicii administrative putem

afirma c aceasta:
este doar o etap n procesul complex de elaborare i aplicare
a unei politici publice; nu este o etap independent i, n
niciun caz, nu poate fi identificat cu ntregul proces de
elaborare a politicilor;
const n alegerea dintre un numr de variante de soluionare
a unei probleme publice pe aceea care se consider c n
momentul respectiv corespunde cel mai bine nevoii sociale;
alegerea se face nu numai pe considerente economice,
sociale, juridice etc., ci n primul rnd pe considerente de
natur politic; este un proces politic inerent, n urma cruia
ntotdeauna vor exista nvingtori i nvini; deciziile de
politic public se iau n context politic.
Stabilirea unui curs de aciune n politica public implic doar pe
acei politicieni i oficiali din administraie care sunt mputernicii s ia
decizii autorizate. Autoritatea de care dispun funcionarii alei sau
numii implicai n procesul decizional nu este sinonim cu libertatea
absolut, aciunea lor fiind constrns de o serie de reguli prevzute
prin dispoziii legale, inclusiv prin Constituie. De exemplu, Legea
fundamental a Romniei prevede:
Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului,
poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina
cu privire la problemele de interes naional (art. 90);
Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i
recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob
nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice (art. 91, alin. 2);
Preedintele poate declara, cu aprobarea prealabil a
Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor
armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea
Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n
cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92, alin. 2);
Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n
situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi
amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul
acestora (art. 115, alin. 4);
53

Guvernele i ministerele, cu ajutorul Curii de Conturi, pot
nfiina organe de specialitate, n subordinea lor, numai dac
legea le recunoate aceast competen (art. 117, alin. 2).
Aceste reguli instituionalizate vin s stabileasc deciziile care pot
fi luate, agenia sau oficialul abilitat s fac acest lucru, precum i
procedura care trebuie ndeplinit. Este vorba, de fapt, de aa-numita
autoritate juridic definit prin termeni de drepturi i ndatoriri.
Pentru o bun nelegere a conceptului de autoritate juridic s-a
realizat conexarea cu cel de legitimitate. Atunci cnd afirmm c o
persoan are dreptul legal de a cere supunere, nelegem c exist un
sistem de legi pe care l acceptm ca legitim i care stipuleaz c n
anumite circumstane ceilali indivizi vor accepta deciziile luate de
acea persoan48.
Constituiile stabilesc reguli care reflect natura sistemelor
politice. Unele sisteme politice consacr dominaia executivului
(sistemele parlamentare), n timp ce altele permit aparatului legislativ
i judectoresc s joace un rol important (sistemele prezideniale). De
exemplu, n Marea Britanie i Canada (dou democraii parlamentare),
cabinetul i structurile birocratice au responsabilitatea elaborrii
deciziilor privind politica public49. Ar mai fi de amintit faptul c un
cabinet durabil ntr-un sistem parlamentar este un indicator al puterii
executivului (n comparaie cu cea a legislativului), dar i al stabilitii
regimului politic respectiv. Argumentul este c executivele de scurt
durat nu au suficient timp s devin o voce i s dezvolte politici
coerente, viabilitatea democraiei fiind pus n pericol de mecanisme
decizionale ineficiente50. Aceast afirmaie, dei dominant, este tot
mai mult respins n literatura de specialitate. Prin urmare, ea este
apreciat ca fiind doar parial valabil dac este s avem n vedere
cabinetele care cad, iar apoi renasc aproximativ n aceeai
componen. Viabilitatea unui regim nu este dat att de mult de
numrul de cabinete pe care le patroneaz, ct de rezonana public
48
Herbert A. Simon, Victor A. Thompson, Donald W. Smithburg,
Administraia public, Chiinu, Editura Cartier, 2003, p. 248
49
n cazul n care executivul este minoritar, atunci i se pot impune anumite
decizii din partea legislativului.
50
Arend Lijphart, Modele ale democraiei. Forme de guvernare i funcionare
n treizeci i ase de ri, Iai, Editura Polirom, 2000, p. 130
54
i utilitatea msurilor luate. n sistemele prezideniale (SUA), chiar

dac puterea de decizie aparine preedintelui i structurilor birocratice
care acioneaz n numele lui, exist, pe de-o parte, hotrri care
necesit aprobarea legislativului i care implic un adevrat proces de
negociere cu legiuitorii, iar pe de alt parte, sunt decizii care sunt
modificate sau anulate de aparatul judectoresc, evident n baza
temeiurilor legale (adeseori nscrise n Constituie, respectiv celebrele
amendamente). Trebuie amintit aici diferena major existent ntre
executivul din sistemul parlamentar i cel din sistemul prezidenial: n
timp ce primul depinde, pentru rmnerea la putere i pentru
aprobarea propunerilor sale legislative, de suportul majoritii din
legislativ, cel de-al doilea are nevoie de suportul majoritii numai
pentru propunerile legislative prezideniale51 (n sistemul prezidenial,
nici preedintele i nici cabinetul numit de el nu depind de ncrederea
legislativului pentru a supravieui).
Modele de luare a deciziilor
Aa cum am artat, dou dintre cele mai cunoscute modele de

luare a deciziilor sunt cel raional (un model de luare a deciziilor n
afaceri aplicat la domeniul public) i cel incremental (un model
politic aplicat politicii administrative). La rndul su, modelul lad de
gunoi sau extragerea din co prezint luarea deciziilor ca pe un
proces nonraional (dar nu total iraional), bazat pe comportamentul
convenional i ritualistic de elaborare a deciziilor52.
Modelul raional
Un model ideal de proces raional de luare a deciziilor presupune
existena unui individ raional care s parcurg urmtoarele etape:
stabilirea unui obiectiv de soluionare a problemei;
analiza i inventarierea tuturor posibilitilor de atingere a
obiectivului, cunoaterea exhaustiv a soluiilor;
51
Vezi situaia aprut n SUA n urma ctigrii, n toamna anului 2006, a
alegerilor pariale pentru Congres de ctre democrai, n condiiile existenei
unui preedinte republican.
52
Michael Howlett, M. Ramesh, op.cit., pp. 157-158
55
anticiparea tuturor consecinelor importante ale fiecrei strategii

i estimarea posibilitii producerii lor; cu alte cuvinte, cunoaterea
efectelor fiecrei soluii;
n fine, alegerea strategiei celei mai potrivite pentru soluio-
narea problemei sau a celei care presupune cele mai mici costuri, fr
a se ignora ierarhia cunoscut a valorilor sociale.
Modelul este raional n sensul c descrie ci de luare a deciziilor,
care vor duce la alegerea celui mai eficient mijloc de atingere a
obiectivelor politicii publice.
Teoriile raionaliste se bazeaz pe convingerea c problemele
sociale ar trebui rezolvate tiinific sau raional, prin culegerea
tuturor informaiilor relevante cu privire la acele probleme i la
soluiile lor alternative, urmat de alegerea celei mai bune alternative.
Responsabilii pentru elaborarea politicii publice se aseamn tehnicie-
nilor sau managerilor, care nti identific o problem i apoi adopt
cel mai eficient mod de a o rezolva. Din aceast perspectiv, abor-
darea n discuie mai este denumit i tiinific, inginereasc sau
managerial.
Cel mai cunoscut analist al modelului raional este americanul
Herbert Simon, specialist n tiina comportamental, singurul cerce-
ttor al administraiei publice care a ctigat vreodat premiul Nobel.
De fapt, Simon promoveaz modelul raionalitii limitate, plecnd de
la realitatea c raionalitatea sinoptic nu poate fi atins, ea bazndu-
se pe iluzia unui control complet asupra proceselor formrii i reali-
zrii unei politici publice53.
El a afirmat c factorii de decizie ntmpin greuti n atingerea
unui nivel de raionalitate comprehensiv pur (de cunoatere a
tuturor variantelor posibile i a costurilor propuse de acestea) n
deciziile pe care le iau. Ei sunt limitai n activitatea lor de circum-
stanele n care se face decizia. n primul rnd, exist limite de natur
cognitiv impuse capacitii acestora de a analiza toate opiunile
posibile, ceea ce i determin s elaboreze un criteriu de alegere a unei
variante. Dac aa stau lucrurile, atunci este probabil ca factorii de
decizie s aleag dintre acele opiuni selectate pe temeiuri de natur
politic sau ideologic (bazate pe valorile agreate de decideni), dac
53
Gianfranco Pasquino, op.cit., p. 264
56
nu la ntmplare, fr a lua n considerare gradul de eficien al acestora.

n al doilea rnd, modelul raionalitii sinoptice presupune c este
posibil ca factorii de decizie s cunoasc consecinele fiecrei decizii
dinainte, ceea ce n realitate nu se prea ntmpl. n al treilea rnd,
fiecare opiune politic presupune o avalan de efecte pozitive i
negative care ngreuneaz compararea tuturor opiunilor. Deoarece
aceeai decizie poate fi sau nu eficient, n funcie de situaie, factorii de
decizie nu pot ajunge la concluzii clare cu privire la soluia cea mai bun.
Evaluarea lui Simon asupra modelului raional a generat concluzia
c, n practic, deciziile publice nu maximizeaz beneficiile n
detrimentul costurilor implementrii alternativei alese, ci doar ncearc
s respecte criteriile stabilite de factorii de decizie n situaia dat,
respectiv satisfacerea unor anumite exigene n urma aprecierii unui
numr considerat adecvat de problematici, variante i consecine.
Decizia va fi luat iar, n momentul n care apar alte variante bazate pe
alte informaii, decidentul va reformula raional fiecare politic
inadecvat. Acest criteriu este interpretat ca fiind unul realist,
avndu-se n vedere limitele raiunii umane.
Modelul incremental
ndoielile cu privire la caracterul practic sau util al modelului
raional au generat eforturi de elaborare a unei teorii asupra lurii
deciziilor care s anticipeze mai bine comportamentul efectiv al
factorilor de decizie n situaii practice.
Astfel a aprut modelul incremental, care stabilete faptul c
procesul lurii deciziilor n politica public presupune existena unor
acorduri i schimburi bazate pe negocieri i compromisuri ntre cei
implicai n procesul decizional, n funcie de propriile lor interese54.
54
De altfel, iniierea unei politici ntr-o societate democratic necesit un
apreciabil grad de precauie, deoarece att opinia public, ct i factorul politic
par a fi tot mai puin dispui a tolera schimbrile radicale. De aceea, precedentul
este modelul pe care se brodeaz noua decizie care vizeaz schimbri
construite pe ceva care exist deja. Aceast orientare poate fi explicat prin
necunoscutul pe care procesele de regionalizare i globalizare le propag la
nivelul fiecrei societi, prin existena formelor de guvernare supranaional i
teama de pierdere a suveranitii naionale, prin nevoia constant de compro-
misuri, astfel nct o politic public s satisfac nevoia social a unei pri ct
mai mari din populaie.
57
Rezultatele sunt n funcie de raporturile de for i de competiie, care

apar ntre actorii ce funcioneaz n cadrul sistemelor politice
democrate. Deciziile adoptate n final sugereaz ce e posibil din punct
de vedere politic, dei nu neaprat i dezirabil.
Meritul de a fi dezvoltat modelul incremental de luare a deciziilor
n politica public i aparine lui Charles Lindblom, cercettor al
tiinei politice de la Universitatea Yale. n opinia lui, factorii de
decizie elaboreaz politici printr-un proces de efectuare a unor
comparaii succesive limitate cu deciziile anterioare, cu care acetia
sunt familiarizai. Factorii de decizie dezvolt n permanen
situaiile curente, pas cu pas i puin cte puin. Deciziile astfel luate
difer foarte puin (incremental) de cele care exist deja; altfel spus,
schimbrile statu-quo-ului sunt de natur incremental.
Exist dou motive pentru care deciziile nu difer substanial de
statu-quo. n primul rnd, din moment ce negocierile presupun
distribuirea resurselor limitate ntre participani, este mai simplu s se
utilizeze resursele deja distribuite dect s se ncerce aplicarea
valorilor unor propuneri (radical) noi. Beneficiile i costurile
aranjamentelor existente sunt cunoscute de ctre actorii politici, spre
deosebire de incertitudinile care nsoesc noua organizare i care
ngreuneaz adoptarea unor soluii comune. Eventualele schimbri
care se aduc situaiei deja existente nu pot fi dect minore. n al doilea
rnd, procedurile standard de operare care reprezint amprenta
structurilor birocratice tind s asigure prelungirea practicilor n
vigoare55. Ceea ce nseamn inhibarea noului i perpetuarea
aranjamentelor existente la momentul respectiv.
Modelul incremental descrie procesul de elaborare a deciziilor ca
pe un exerciiu practic, mai degrab preocupat de modul de
soluionare cel mai comod a problemelor dect de atingerea unor
obiective nobile. n cadrul acestui model, mijloacele alese pentru
rezolvarea problemelor sunt descoperite prin metoda de selecie
empiric, i nu prin evaluarea comprehensiv a tuturor mijloacelor
posibile. Factorii de decizie au n vedere doar cteva soluii
considerate potrivite i se opresc atunci cnd cred c au gsit soluia
potrivit. Chiar dac modelul incremental poate reprezenta o descriere
55
58
clar lucru discutabil a modului n care sunt luate deseori deciziile

n politica public, analitii au evideniat cteva lacune ale acestui
model56:
lipsa oricrui obiectiv;
caracterul conservator, ntruct respinge schimbarea i inovaia;
caracterul nedemocratic, n sensul c limiteaz procesul lurii
deciziilor la negocierile din cadrul unui grup de persoane importante,
responsabile cu elaborarea politicii publice;
prin respingerea analizelor sistematice i prin subminarea
nevoii de noi alternative promitoare, modelul poate genera decizii
defectuoase, cu consecine negative pentru societate pe termen lung;
incrementalismul poate funciona doar atunci cnd exist o
doz mare de continuitate n natura problemelor publice analizate, ca
i n mijloacele ntrebuinate pentru soluionarea lor, continuitate care
n fapt nu exist ntotdeauna. Incrementalismul poate fi aplicat n
situaiile stabile, i nu n cele neobinuite, precum situaiile de criz.
Extragerea din co
n acest tip de demers decizional se pleac de la supoziia c
celelalte modele presupun un grad de intenionalitate, de nelegere a
problemelor i de anticipare a relaiilor ntre actorii implicai
neconform cu realitatea. Cei care elaboreaz politica public nu
cunosc ntotdeauna obiectivele sau relaiile de cauzalitate. Actorii
implicai formuleaz obiectivele i aleg mijloacele de ndeplinire a lor
pe msur ce se deruleaz un proces care prin definiie e accidental i
imprevizibil. Modelul a fost propus de James March i Johan Olson i
numit astfel pentru a nltura aura tiinific i de raionalitate atribuit
procesului de luare a deciziilor asupra politicilor publice: la un
moment dat o decizie trebuie luat, mcar pentru a calma problemele
pe moment; atunci, decidentul alege din coul alternativelor dispo-
nibile una oarecare, de obicei nici cea mai bun, nici cea mai rea57.
56
Ibidem, p. 162
57
Gianfranco Pasquino, op.cit., p. 265
59
Caracteristicile principalelor modele decizionale
Raionalitate Incrementalism Extragere

sinoptic fragmentar din co
Actori Puini, unii Muli, diferii Muli, ntmpltori
Metod Viziune global Viziune parial Improvizaie
Obiectiv Soluie integral Satisfacie Atenuare
Rezultat Uor de schimbat Revizuibil Nerepetabil
Sursa: Gianfranco Pasquino, Curs de tiin politic, Iai, Institutul

European, 2002, p. 266
Parametri de luare a deciziilor
Stilul de luare a deciziilor i tipul de decizie adoptat de ctre

factorii de decizie difer n funcie de problema abordat i de
specificul instituional.
Atunci cnd se ia o decizie conform modelului raional, trebuie
ndeplinite urmtoarele condiii58:
numrul agenilor numrul factorilor de decizie implicai
trebuie s fie unic, chiar egal cu unu; dar n viaa real acest numr
este de fapt ridicat;
cadrul organizaional structurile organizaionale trebuie s
fie ct mai simple i ct mai reticente fa de influenele i presiunile
din exterior; n viaa real arareori se ntmpl astfel;
problema care necesit decizia trebuie s fie bine definit,
adic trebuie clar neles obiectivul deciziei; constrngerile de timp i
consecinele posibile; de multe ori problema este ambigu i incorect
neleas;
informaia s fie ct mai real, ct mai aproape de
perfeciune: complet, accesibil, comprehensibil; adesea ea este
incomplet, manipulat, neltoare;
timpul avut la dispoziie de ctre decident trebuie s fie
nelimitat pentru ca factorul de decizie s ia n calcul orice situaie
neprevzut, precum i consecinele ei; n viaa real de cele mai
multe ori, constrngerile de timp sunt cu adevrat presante.
58
60
Exist situaii cnd aceti parametri nu pot fi ndeplinii, fapt care

impune gsirea altor stiluri de luare a deciziilor59:
optimizare n funcie de proporia n care sunt ndeplinite
condiiile modelului raional-comprehensiv;
satisfacere cnd limitrile crora trebuie s le fac fa
decidenii sunt de natur cognitiv;
cercetare cnd problema este vag definit;
negociere cnd sunt implicai actori numeroi care trebuie
s decid asupra problemei n discuie n absena informaiei i sub
constrngerea timpului avut la dispoziie;
organizare cnd sunt implicate structuri multiple care
dispun de informaia i timpul necesar, dar se confrunt cu probleme
multiple.
Concluzii
n procesul de alegere ntre variantele de politici avute la

dispoziie, autoritile nu se raporteaz mereu la o anume schem
decizional. Totul este n funcie de complexitatea problemei de
soluionat, respectiv numrul de actori, obiectivul urmrit i natura
rezultatului. i, nu n ultimul rnd, de momentul ciclului politic
electoral n care decizia este luat.

decizie managerial;
autoritate;
raionalitate sinoptic;
raionalitate limitat;
incrementalism;
extragerea din co.
59
61
CAPITOLUL 7 IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE
CAPITOLUL 7
IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE
Dup trierea i evaluarea propunerilor de politici publice i luarea

deciziei privind aplicarea uneia dintre ele, urmeaz etapa nfptuirii
sau implementrii ori execuiei acesteia.
Implementarea const n totalitatea activitilor prin

care o opiune de politic public este pus n aplicare prin
elaborarea i implementarea unui plan de aciune
corespunztor (etape, termene, instrumente i cheltuieli).
Nu ntotdeauna acestui nivel al procesului politicilor publice i se

acord atenia cuvenit, plecndu-se de la ideea c, odat adoptat,
aplicarea politicii decurge de la sine.
Experiena a demonstrat c implementarea poate deveni o
operaiune dificil, putnd conduce la consecine negative nscute din
nenelegerea corect a obiectivelor, neconcordana ntre modul de
percepere a condiiilor n timpul elaborrii politicii i situaia concret
existent n realitate, corelarea greit a costurilor, ineficiena lanului
de comand sau lipsa de comunicare ntre organizaiile implicate.
Prin urmare, implementarea trebuie s fac fa unor dificulti
care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare
(teoretice) ale elaborrii politicilor.
Unele dificulti apar ca urmare a naturii proprii a proble-
melor care urmeaz a fi soluionate. Unele politici apar ca fiind
nerealiste sau irealizabile deoarece necesit utilizarea unor tehnici sau
tehnologii inaccesibilele, ca urmare a costurilor deosebite pe care le
presupun (cum este cazul monitorizrii polurii sau al fraudelor n
diverse programe de asisten social). Dup cum am artat ntr-un
capitol anterior, cele mai multe dintre problemele nscrise pe agend
sunt slab structurate, presupunnd un grad ridicat de diversitate a
actorilor, fiecare prezentnd un comportament specific. Astfel, violena
62
public sau abandonul colar au cauze multiple, care trebuie toate

identificate i apoi abordate mpreun pentru a se evita euarea
politicii.
Piedici n implementare pot aprea ca urmare a schimbrii
condiiilor economice, sociale, politice n care se desfoar aceast
etap fa de cele existente n momentul elaborrii (cu att mai mult
dac, pn la gsirea unei soluii, problema a fost lsat ntr-o poziie
de stand-by). Vorbim, prin urmare, de posibilitatea apariiei unei crize
economice (ale crei cauze au devenit de necontrolat de ctre
guvernarea naional, ca urmare a procesului de globalizare); de
nrutirea drastic a nivelului de trai pentru o parte covritoare a
populaiei (ca urmare a procesului de tranziie, de modificare a
sistemului economic i a organizrii politice, prin care un stat ar putea
s treac); de atenia variabil i pe perioade diferite de timp a mass-
media asupra unei anumite probleme, ele putnd susine sau combate
aplicarea unei anumite politici (chestiunea n cauz ajunge s se
demonetizeze, n permanen aprnd noi subiecte fierbini); de
voina politic de a soluiona n mod real problema, dar i de voina
publicului n a sprijini demersurile decidentului politic; de
posibilitile de finanare existente.
Alteori greutile n implementare deriv din capacitatea
ageniei care are un astfel de obiect de activitate de a-i crea
instrumentele necesare, respectiv planificarea realist a procesului prin
stabilirea de obiective clare i necontradictorii, corecta gestionare a
resurselor financiare i recrutarea pe considerente pur profesionale a
personalului.
n literatura de specialitate, au fost identificate zece condiii ce

trebuie ndeplinite pentru a avea o implementare perfect, dar care
arareori sunt ntrunite n mod cumulativ n plan practic60:
circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implemen-
tarea unei politici s nu impun constrngeri paralizante;
programele s dispun de timpul i resursele necesare;
combinaia necesar de resurse s fie disponibil;
60
63
politica ce urmeaz a fi implementat s se bazeze pe o teorie

a cauzelor i efectelor;
relaia dintre cauz i efect s fie direct, cu puine sau chiar
fr legturi intermediare;
relaiile de dependen s fie minime;
s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor;
sarcinile s fie definite n totalitate i ncadrate corect n
secvene;
s existe o coordonare i o comunicare perfecte;
cei cu autoritate s solicite ascultare i s fie ascultai.
Modele de implementare a politicilor
Modelul implementrii de sus n jos a politicilor (top down)

este o procedur ce presupune o aciune aproape linear, de la vrful
palierului politic i birocratic, care a formulat politica i a luat decizia
aplicrii ei, pn la ageniile nsrcinate cu transpunerea ei n practic.
Bineneles c modelul presupune ndeplinirea unor etape privind
elaborarea de reglementri, directive i norme de aciune destinate
acestor agenii, etapizarea procesului (prin stabilirea unor obiective
clare, ce deriv unele din altele), distribuirea resurselor, asigurarea
ageniilor cu personalul necesar, obinerea sprijinului celor vizai de
politica respectiv, analiza i prevenirea eventualelor schimbri ale
contextului socioeconomic, astfel nct acestea s nu mpieteze n mod
dramatic procesul de implementare.
Modelul implementrii de jos n sus a politicilor (bottom up)

este procedura n care detaliile operaionale ale punerii n practic a
politicii sunt stabilite i definite cu precdere de ctre unitile aflate
la baza structurii administrative (street level bureaucrats), care au i
capacitatea de a percepe pulsul publicului. n cadrul acestui model,
accentul se pune pe experiena operatorilor, pe capacitatea lor de
evaluare i adaptare a normelor potrivit exigenelor lor personale.
Funcionarea comunicrii de jos n sus permite reformularea i
mbuntirea politicii de ctre decidentul politic receptiv la semnalele
primite.
64
Aadar, punctul de plecare n implementarea unei politici nu mai

este n acest caz decizia guvernamental, ci actorii implicai direct n
furnizarea unui bun sau a unui serviciu. Avantajul acestui model este
acela c promoveaz rolul relaiilor formale i informale care
constituie reelele de actori, publici i privai, implicai n formularea
i aplicarea unei politici. Ceea ce nseamn c succesul sau eecul unei
politici depinde de capacitatea ori voina birocrailor aflai la nivelele
inferioare ale structurii administrative de a o aplica i de a se sesiza
impactul ei asupra acestor actori implicai.
Cele dou tipuri de modele se caracterizeaz printr-o abordare

unilateral, fapt ce conduce la tendina tot mai pronunat de
apropiere ntre ele. Se realizeaz astfel o asociere ntre aspectele
organizaionale ale implementrii politicii (stabilirea, distribuia i
coordonarea sarcinilor) i caracteristicile fiecrui actor implicat n
procesul de implementare61.
Instrumentele politicilor
Punerea n practic a unei politici (ca de altfel al oricrui obiectiv

pe care ni-l propunem) necesit utilizarea unor mijloace considerate
corespunztoare realizrii ei cu succes.
Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe

care guvernarea le are la dispoziie pentru a implementa
politicile publice.
Varietatea instrumentelor ce pot fi utilizate n implementarea unei

politici publice determin clasificarea acestora.
n primul rnd trebuie amintit c guvernarea face fa problemelor
publice, apelnd la patru tipuri de resurse administrative
(Christopher Hood, Using Bureaucracy Sparingly, 1983)62:
61
Luminia Gabriela Popescu, Politici publice, Bucureti, Editura Economic,
2003, pp. 119-120
62
65
centralitatea: guvernarea folosete informaia pe care o

posed, dreptul ei de a fi informat sau de a fi ascultat, fr a trebui
s fac uz de constrngeri legale;
fondurile: deinerea de bunuri pe care le poate utiliza pentru a
stimula sau pentru a le schimba cu altceva, n principal resursele
monetare;
autoritatea: posedarea puterii legale sau oficiale de a
interzice, de a comanda, a licenia, a certifica, a garanta etc.;
organizarea: guvernarea are la dispoziie aparatul de stat (o
sum de organizaii sau agenii guvernamentale, care cuprind
personal, cldiri, fonduri etc.), care i permite s realizez aciuni
concrete.
O alt clasificare a instrumentelor folosite n implementarea

politicilor publice se face n funcie de criteriul nivelului de inter-
venie a statului. n cazul n care aceasta este redus, instrumentele
au un caracter voluntar; pe msur ce intervenia statului este mai
ridicat, instrumentele au un caracter coercitiv63.
Instrumentele voluntare
Exist situaii n care guvernarea consider c anumite bunuri i
servicii pot fi mai bine furnizate prin intermediul familiei, comunitii,
pieei libere sau organizaiilor voluntare. Aceasta pentru c normele
sociale prevalente ntr-o comunitate, printr-o combinaie cu iniiativa
particular, pot conduce n multe situaii la obinerea unor rezultate
mai bune dect atunci cnd ar interveni statul n mod coercitiv.
Familia i comunitatea asigur n multe cazuri ce privesc
probleme de ordin social (asigurarea de asisten medical, a chesti-
unilor elementare de educaie, a ocrotirii copiilor sau a sprijinului
pentru persoane vrstnice sau cu handicap) soluii preferabile oricror
intervenii ale statului. n plus, costurile pe care trebuie s le suporte
guvernarea sunt considerabil reduse. Aceasta nu nseamn inexistena
sprijinului politic n derularea unor astfel de activiti, din contr statul
intervine prin acordarea unor ajutoare sau subsidii, precum alocaiile
pentru copii sau indemnizaiile pentru persoanele nsoitoare ale celor
63
66
cu handicap. Desigur, exist i unele inconveniente: aceste instrumente

nu pot fi utilizate pentru soluionarea unor probleme economice
complexe; exist persoane care fie nu au familie, fie au fost
abandonate de aceasta; posibilitatea apariiei unor inechiti n privina
utilizrii resurselor umane (pentru unii membri ai familiilor, n special
femeile, care sunt principalii furnizori de grij i care, n condiiile n
care au de asemenea un loc de munc, suport o dubl zi de munc).
Organizaiile neguvernamentale nu depind n activitatea lor
de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit64.
Ele ofer servicii de asisten de sntate, educaie, sprijin pentru
membrii unor grupuri defavorizate, militeaz pentru reducerea polurii,
particip la nlturarea efectelor calamitilor naturale. Deasupra
tuturor acestor aciuni se situeaz contribuia lor major la promovarea
solidaritii umane i dezvoltarea contiinei civice a indivizilor.
Avantajele oferite de ele ca instrumente ale politicilor publice decurg
din caracterul lor flexibil, din desfurarea activitilor pe baz de
voluntariat, ceea ce implic i costuri mai reduse, din promovarea
echitii, prin acordarea sprijinului n primul rnd persoanelor
defavorizate. Nici n acest caz, apelul la un astfel de tip de instrument
voluntar nu se poate face pentru probleme complexe a cror solu-
ionare este n primul rnd condiionat de atragerea de fonduri uriae.
Interesant de remarcat n legtur cu acest subiect este faptul c
astzi corporaiile multinaionale (CMN) i-au asumat o crescnd
responsabilitate social, transformndu-se ntr-un, am putea spune,
actor politic. Adic, s-a ajuns s se depeasc acel cadru al abordrii
clasice, a responsabilitii exclusiv fa de acionari. CMN se simt
responsabile i dornice s intre n diverse parteneriate cu angajaii,
clienii, furnizorii i distribuitorii mass-media i opinia public n
general, inclusiv cu ageniile guvernamentale. Activitile sociale n
care se implic aceste corporaii sunt de ajutorare n caz de calamiti
naturale, mbuntire a nivelului educaional din statele n curs de
64
De fapt, ONG-urile au o caracteristic economic: le este totui permis
obinerea de profit, dar le este interzis mprirea acestuia ntre persoanele care
execut controlul asupra lor. ONG-urile sunt generatoare de bunuri i servicii
sociale/umanitare, iar nonprofitul vizeaz faptul c orice venit realizat este
destinat finanrii altor programe sau dezvoltrii celor existente.
67
dezvoltare, crearea unui mediu de lucru amical (chiar prietenos),

dezvoltarea comunitilor locale, susinerea activitilor sportive, de
art i cultur, de protecie a mediului nconjurtor i a celor legate de
sntatea omului. Bineneles, c aceste aciuni determin opinii pro i
contra65. Astfel, avantajele care decurg din asumarea responsa-
bilitilor sociale sunt: asigurarea profitului pe termen lung;
ndeplinirea obligaiilor din punct de vedere moral; mbuntirea
imaginii publice a companiei; atragerea n proporie mare a unei opinii
publice favorabile. Pe de alt parte, contraargumentele au, n primul
rnd, n vedere costurile ridicate, uitndu-se c neasumarea anumitor
obligaii ar putea conduce la costuri sociale mult mai mari. Cu toate
acestea, revista american Business Ethics d publicitii, de civa
ani, lista celor 100 cei mai buni ceteni corporativi ai anului.
Printre altele, n stabilirea clasamentului se urmresc: implicarea n
prezervarea mediului (programele pozitive n domenii precum
reducerea polurii, reciclare i msuri de conservare a energiei, dar i
nivelul de poluare produs prin propria activitate, sau numrul de litigii
n care corporaia este implicat ca urmare a degradrii mediului) i
relaiile cu i n cadrul comunitii (aciunile filantropice, activitatea
desfurat de fundaia finanat de CMN, proiectele n slujba
comunitii, bursele de studii oferite). Aceast recunoatere a
activitii CMN n plan extraeconomic se va extinde, probabil, pe
msur ce se va amplifica interesul lor pentru domeniile existenei
sociale.
Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de
guvernare, crearea de piee private eficiente fiind un obiectiv
fundamental al oricrei guvernri democrate. Ideea de la care se
pleac este c, n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i
serviciile sunt produse la cel mai mic pre. Desigur, existena bunu-
rilor publice66 face ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al
politicilor, neputnd asigura nici eficiena, nici echitatea (piaa asigur
doar nevoile celor care pot plti). n timp ce piaa este o organizaie
voluntar, ea este susinut de ctre puterile coercitive ale statului.
65
Ioan Bari, Probleme globale contemporane, Bucureti, Editura Economic,
2003, p. 51
66
Acest instrument nu poate fi folosit pentru aprare, securitate, ordine
public, iluminat public.
68
Instrumentele obligatorii au rolul de a direciona sau constrnge

aciunea persoanelor sau instituiilor crora li se adreseaz. n
aplicarea lor, guvernarea trebuie desigur s in seama de limitele
constituionale.
Reglementrile reprezint un fapt impus de ctre administra-
ie care trebuie respectat de ctre cei crora li se adreseaz (persoane
fizice i juridice, private, dar i publice) i a crui nerespectare atrage
sanciunea. Statul are capacitatea de a exercita coerciia, prin reglemen-
trile sale putnd influena chiar foarte mult economia i, n general,
societatea. Pe plan economic, reglementrile urmresc s ncurajeze
unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de exemplu, pot
fi reglementate ratele de schimb, investiiile strine, preurile, calitatea
i cantitatea produselor. Pe plan social, reglementrile urmresc s
protejeze interesele cetenilor, de pild prin reglementarea pieei
muncii (numrul de permise de munc eliberate anual pentru cetenii
strini) sau elaborarea de standarde de calitate a alimentelor, mediului,
a asigurrii actului medical sau a celui de educaie. Avantajele
utilizrii acestui instrument sunt evidente: stabilirea unui standard de
ctre guvernare presupune respectarea lui; caracterul previzibil permite
o bun coordonare a eforturilor de planificare; deosebit de eficient n
situaii de criz, cnd msurile trebuie s fie rapide i simple; sunt
puin costisitoare; politic, sunt preferabile, indicnd aciunea precis i
implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor. Dezavan-
tajele acestui instrument constau n faptul c: impune limite asupra
activitii n sectorul privat, putnd distorsiona pieele; creeaz compor-
tamente conservatoare; este inflexibil, nepermind analiza individual
a situaiilor, ajungndu-se la efecte mai puin scontate (imposibilitatea
aplicrii unei singure reglementri pentru toate situaiile nedorite);
uneori, costurile aplicrii pot fi foarte ridicate (deoarece costurile
pentru colectarea informaiilor, pentru investigaii i urmriri judiciare
pot fi deosebite).
Prin intermediul unor ntreprinderi publice67, statul poate nu
doar s asigure bunuri i servicii prin instrumente bugetare, dar poate
67
ntreprinderile publice sunt acei ageni economici asupra crora autoritile
publice pot exercita, direct sau indirect, o influen determinat prin participarea
majoritar la capitalul social, exercitarea majoritii drepturilor de vot aferente
aciunilor emise i numirea a mai mult de jumtate din membrii consiliului de
administraie, personalului de conducere sau de control al ntreprinderii.
69
chiar s asigure producerea lor. Electricitatea, apa, serviciile tele-

fonice, feroviare etc. sunt vndute de ctre ntreprinderile de stat, iar
cei care nu le pltesc pot fi mpiedicai s le foloseasc. Raiunea
existenei acestor ntreprinderi este de a asigura statului posibilitatea
de a controla anumite sectoare de importan deosebit pentru
economia naional i de a influena unele evoluii social-economice
pe termen lung. Existena n sine a acestor uniti ntr-o economie de
pia nu constituie un impediment al funcionrii acesteia, ci
problemele se nasc ca urmare a deficienelor de management i de
funcionare a relaiilor financiare dintre autoritile publice i ntre-
prinderile publice a cror transparen nu este ntotdeauna deplin.
Vorbim, de fapt, despre subvenionarea ntreprinderilor de stat pentru
acoperirea aa-numitelor guri negre, de sumele alocate ca aport de
capital, de acordarea unor credite n termeni prefereniali sau a altor
faciliti ntreprinderilor publice de ctre autoriti publice68. Toate
aceste msuri sunt promovate legal, n sens de cuprindere a lor n
diverse acte normative. De fapt, n toate statele, guvernele sunt acuzate
de lips de eficacitate n administrarea ntreprinderilor publice. Prin
urmare dezavantajele sunt foarte mari, iar recunoaterea lor a repre-
zentat un puternic impuls ctre privatizarea multora dintre aceste
ntreprinderi: sunt dificil de controlat; sunt ineficiente, pierderile lor
fiind adesea suportate din fonduri publice; pot fi supuse presiunilor
politice; datorit poziiilor lor de monopol ele trec o parte a costurilor
asupra consumatorilor.
Furnizarea n mod direct de ctre stat a unor bunuri i
servicii, pe care piaa nu dorete (ca urmare a lipsei profitului
substanial) sau nu poate s le asigure, se realizeaz prin intermediul
taxelor i deci al bugetului. Activitatea se realizeaz prin alocri
bugetare (de pild, prin mrirea/redistribuirea fondurilor pentru aprare,
sntate, educaie, ordine public, n general deci pentru bunuri i
68
Hotrrea de guvern privind transparena relaiilor financiare dintre
autoritile publice i ntreprinderile publice, precum i transparena financiar
n cadrul anumitor ntreprinderi, adoptat n edina din 9 ianuarie 2003,
prezentat ca direcie de armonizare a legislaiei romneti cu cea european n
domeniu (Directiva Comisiei Europene nr.723/80 din 25 iunie 1980 privind
transparena relaiilor financiare dintre Statele Membre i ntreprinderile publice,
precum i transparena financiar n cadrul anumitor ntreprinderi).
70
servicii publice); prin redistribuiri de bunuri i beneficii ntre diferite

grupuri sau categorii de ceteni. Acest tip de instrumente prezint i
certe dezavantaje: din cauza creterii rolului birocraiei, aplicarea
politicilor este puin flexibil i neeficient; controlul politic asupra
ageniilor i instituiilor guvernamentale poate duce la decizii care s
vizeze mai degrab obiective electorale.
Instrumentele mixte combin caracteristicile instrumentelor

voluntare i obligatorii, implicarea statului variind de la simpla
diseminare a informaiei la subsidii i taxe asupra activitilor.
Informarea i consilierea sunt furnizate persoanelor i orga-
nizaiilor n ideea c acestea i vor schimba comportamentul n
maniera dorit de decidentul politic. Nu se pune problema atragerii
publicului prin acordarea de recompense sau impunerea de sanciuni
atunci cnd nu este luat n considerare informaia furnizat. Exemple
de aciuni de influenare au n vedere campaniile de promovare a
programelor guvernamentale, a datelor statistice economice i sociale,
a informaiilor privind starea vremii etc. Aceste instrumente sunt
folositoare atunci cnd guvernarea nu dispune de soluii concrete sau
nu dorete s se implice mai mult n soluionarea unor probleme, ceea
ce nseamn c este vorba de instrumente puin puternice, care nu
conduc la rezultate precise, imediate.
Subsidiile/subveniile reprezint toate formele de transferuri
financiare ctre persoane, firme, organizaii guvernamentale ori
neguvernamentale, scopul acestei aciuni fiind finanarea unei aciuni
dorite (de exemplu sprijinirea firmelor private pentru producerea de
bunuri i servicii pe care guvernarea le dorete a fi oferite). Princi-
palele forme de subsidii sunt: grant-urile acordate pentru desfurarea
unor activiti considerate ca valoroase n sine; reduceri de taxe;
bonuri valorice (vouchers) oferite consumatorilor unui anumit bun sau
serviciu care, la rndul lor, l ofer furnizorului pe care l prefer, care
ulterior prezint aceste bonuri valorice organelor administraiei
publice pentru plat (n Romnia, cel mai cunoscut sistem de acest fel
e cel care privete proprietarii agricoli); mprumuturi acordate de stat,
cu o dobnd mai mic dect cea de pe pia (de exemplu,
mprumuturi acordate tinerilor pentru construirea de locuine); regle-
71
mentri privind restricionarea cantitii de mrfuri produse de un

anumit productor (de exemplu, la serviciile oferite de companiile de
taximetre sau prin achiziionarea bunurilor de ctre administraia
public de la productorii locali la un pre mai mare dect cel practicat
pe pia). Avantajele utilizrii subsidiilor ca instrumente de imple-
mentare a unei politici decurg din faptul c sunt uor de aplicat atunci
cnd exist o coinciden ntre ceea ce dorete publicul i ceea ce
dorete guvernarea; ncurajeaz inovaia; sunt politic acceptabile
(deoarece profitul este obinut doar de un numr mic de indivizi, n
timp ce costurile sunt suportate de populaie, ceea ce nseamn c, n
ultim instan, ele sunt suportate de ctre beneficiari, situaie n
general acceptat). Dezavantajele sunt de o importan similar:
subsidiile solicit resurse importante a cror acordare este deseori
dificil; efectele dorite se obin ntr-un timp mai lung, neputnd fi
utilizate n situaii de criz; costul pentru obinerea informaiilor cu
privire la subsidiile necesare pentru impunerea unui anumit compor-
tament poate fi foarte mare; ca instrument administrativ, sunt greu de
anulat ca urmare a opoziiei manifestate de beneficiarii care ar pierde
n aceast situaie; uneori, subsidiile reprezint o risip de fonduri,
activitile dorite putndu-se desfura i fr acordarea lor
(genereaz, astfel, ctiguri neateptate pentru beneficiari).
Licitarea drepturilor de proprietate. n cazurile n care o
resurs este limitat, cei care doresc s o consume trebuie s liciteze
pentru a o folosi. Piaa este creat prin stabilirea unui numr de
drepturi transmisibile asupra unei anumite resurse, avnd ca rezultat o
limitare artificial a resursei n cauz, permind astfel mecanismului
de preuri s funcioneze. De pild, dac exist mai muli poluatori ai
unui ru, pentru a nu crete nivelul de poluare al acestuia peste un
anumit nivel se pot stabili limite n care fiecare poluator poate deversa
substanele poluante. Ca avantaje, amintim faptul c licitaiile drep-
turilor de proprietate constituie o procedur uor de realizat, n plus
fiind limitat i numrul activitilor indezirabile. Dezavantajul evident
este acela c pot fi ncurajate speculaiile: sunt oferite preuri mari la
licitaie i sunt obinute aproape toate drepturile de proprietate,
mpiedicnd astfel accesul agenilor cu o for economic inferioar.
72
Taxele i impozitele reprezint pli obligatorii ctre stat,

obiectivele introducerii lor fiind foarte diferite (cel mai cunoscut este
acela de a crete nivelul veniturilor statului). Dar, ca instrument
administrativ, sunt folosite pentru a induce anumite comportamente
sau, dimpotriv, pentru a descuraja altele. Astfel, prin impozitarea
unui bun, a unui serviciu sau a unei activiti, administraia public
descurajeaz consumul sau ntreprinderea acestora (vezi eforturile de
reducere a fumatului, a consumului de buturi alcoolice sau a
practicrii jocurilor de noroc). ns, pentru stabilirea nivelului taxelor
i impozitelor, este necesar o cantitate uria de informaii, n afar
de faptul c ele nu sunt eficiente pe timp de criz i nici nu pot fi
stabilite n avans (deoarece depind de deciziile private referitoare la
comportamentul fiecruia).
Familia i comunitatea
Instrumente voluntare
Organizaiile neguvernamentale
(intervenie redus a statului)
Piaa
Informare i consiliere
Instrumente mixte Subvenii
(intervenie medie a statului) Licitarea drepturilor de proprietate
Taxe i impozite
Reglementri
Instrumente obligatorii
ntreprinderi publice
(intervenie ridicat a statului)
Furnizare direct de bunuri i servicii
De obicei, atunci cnd are de implementat o anumit politic,

agenia guvernamental responsabil are la dispoziie o gam foarte
variat de instrumente ntre care poate s aleag. Decizia privind
selecia acestora se face n funcie de: gradul de coresponden dintre
specificul instrumentelor i natura problemei de soluionat; prefe-
rinele decidenilor; reaciile grupurilor-int; rolul actorilor implicai
i afectai de politica respectiv; cantitatea de informaii de care
dispun entitile implicate; cultura organizaional.
73
ncheierea politicilor
O politic odat elaborat i implementat trebuie i ncheiat/

terminat. ns ce se ncheie de fapt? Exist patru astfel de inte (Peter
DeLeon, The Policy Termination as a Political Phenomenon, 1987)69:
funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l
furnizeaz membrilor societii;
organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa
acea politic; dei par mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se
ntmpl rar pe deplin;
strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme;
programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de
abordare a unei probleme.
De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci
cnd o politic este supus procesului de ncheiere. Motivul este c
acest proces este influenat de numeroi factori. O politic trebuie
terminat prin acelai tip de act normativ prin care a luat fiin. Pot s
apar coaliii care s se opun acestui proces. Desfiinarea unei
instituii poate conduce la apariia de noi probleme sociale prin
disponibilizarea personalului. ncheierea poate fi condiionat de
momentul ciclului electoral sau rezultatul alegerilor. n plus, este greu
de prezis care vor fi toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de
acum familiar i cunoscut.
Se tie c se ntmpl foarte rar ca politicile publice, inclusiv cele
mai ineficiente, s nceteze, chiar i atunci cnd evaluarea scoate la
iveal rezultate negative. Multe dintre ele sunt redefinite,
cosmetizate sau pur i simplu rezist n virtutea ineriei.
Exist dou moduri generale n care o politic este ncheiat, dei
cele mai multe terminri se situeaz undeva ntre acestea70:
ncheiere de tip big bang: un sfrit al politicii precum o
explozie, constnd n schimbarea unei politici ca urmare a unei
singure decizii din partea autoritilor. Exemple mai cunoscute la noi
ar fi decizia de falimentare a Bancorex;
69
70
Ibidem, p. 164
74
ncheiere de tip scncet ndelungat: sfritul politicii vine

nu printr-o decizie la un singur nivel i la un moment precis
determinabil, ci ca urmare a unui declin ndelungat al resurselor prin
care era susinut acea politic.
Concluzii
Implementarea politicii publice este rareori un proces linear i

coerent. Nedefinirea nc de la nceput a obiectivelor vizate n termeni
de cauz i efect creeaz condiii pentru o execuie multidirecional,
impredictibil i susceptibil a se desfura pe o perioad ndelungat
de timp.
Implementarea politicii necesit, de cele mai multe ori, efortul
conjugat al mai multor organizaii, de la nivel guvernamental, din
sectorul privat sau din societatea civil.
Implementarea este considerat a fi finalizat cu adevrat atunci
cnd scopul i obiectivele iniial prevzute au fost atinse. Uneori se
ntmpl ca ncheierea s fie o decizie strict politic. Alteori se poate
ntmpla ca politica s continue chiar dac obiectivele au fost atinse, i
aceasta din dorina instituiilor i birocrailor de a pstra avantajele
obinute ca rezultat al politicii.
Expresii de reinut:
plan de aciune;
lan de comand;
modelul implementrii de sus n jos;
modelul implementrii de jos n sus;
instrumente voluntare;
instrumente obligatorii;
instrumente mixte;
ncheiere de tip big bang;
ncheiere de tip scncet ndelungat.
75
CAPITOLUL 8 EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE
CAPITOLUL 8
EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE
Evaluarea reprezint ultima etap a procesului complex de

elaborare i implementare a politicilor publice. Necesitatea acesteia
este evident dac avem n vedere doar faptul general c atunci cnd
ntreprindem o aciune planificat, n funcie de un anumit obiectiv i
pe baza unor resurse, pentru atingerea unui scop, este normal ca, la un
moment dat, s ne ntrebm ct de bine am realizat-o. Sunt dou
chestiuni care intereseaz: care este rezultatul efectiv i dac acesta
corespunde cu ceea ce ne-am propus.
Evaluarea politicilor reprezint o intervenie public, pe

baza unei examinri sistemice i cu ajutorul metodelor de
cercetare specifice, ce are drept scop aprecierea i informarea
privind modul n care acestea decurg, mijloacele utilizate i
obiectivele atinse.
Evaluarea, ca etap a procesului politicilor publice, se caracte-

rizeaz prin anumite trsturi:
are un caracter retrospectiv (elaboreaz cunotine privind
realitatea, att prin msurarea rezultatelor, ct i prin analiza
procesului prin care s-au atins rezultatele respective), spre deosebire
de celelalte stadii care sunt prospective71;
71
Evaluarea poate fi, ns, i prospectiv, fiind utilizat ca instrument care s
ajute factorul politic n luarea unei decizii atunci cnd exist mai multe variante
de politic. Se bazeaz pe metode de calcul economic, de unde rezult c acord
prioritate efectelor de tip economico-financiar, lsnd la o parte criteriile de
ordin politic i social. Exist, de asemenea, i o evaluare de parcurs,
intermediar, care vizeaz determinarea primelor rezultate ale politicii. Analiza
realizat i informaiile obinute pot fi utilizate pentru mbuntirea politicii sau
pot sprijini luarea deciziei n privina oportunitii continurii politicii
respective. (Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic,
Bucureti, Editura Economic, 2006, pp. 251-252).
76
se face pe politica existent (aa cum a fost ea formulat n

funcie de problemele vizate i de interesele diverilor actori
implicai), raiunea ei principal nefiind aceea de cutare de noi
alternative, ci de feedback. Aceasta poate fi mplinit apelndu-se la
control, raportare de progrese i eficacitatea politicii, nefiind de
ignorat lobby-ul exercitat de grupurile de interes, precum i tirile
promovate de media despre impactul politicii asupra publicului72;
este orientat ctre client, ncercnd s rspund cerinelor
acestuia.
Evaluarea permite meninerea statu-quo-ului, atunci cnd

rezultatele corespund inteniilor i obiectivelor vizate de ctre
decideni n momentul formulrii i elaborrii politicii, sau poate
conduce la reanalizarea problemei i reformularea msurilor, ciclul
politicii publice fiind astfel readus la prima sa etap, cea a stabilirii
agendei, sau la oricare alt stadiu considerat a fi punctul nevralgic.
Motivele cele mai des menionate n literatura de specialitate
pentru care o politic public este evaluat fac referire la73:
rezultatele nesatisfctoare ale aplicrii politicii, n compa-
raie cu ateptrile avute;
necesitatea obinerii unor noi informaii n vederea mbun-
tirii politicii;
interesul de a transfera acea politic n alte pri;
apariia unei noi tehnologii, cu impact asupra implementrii
politicii;
evaluarea reprezint obiectul de activitate al unei agenii
guvernamentale;
evaluarea este solicitat de instituia care finaneaz aplicarea
acelei politici;
necesitatea de a stabili dac problema care a determinat
formularea i implementarea acelei politici a dobndit ntr-adevr o
soluie, rspunzndu-se astfel nevoii sociale;
nevoia de a obine un sprijin suplimentar pentru acea politic;
72
Luminia Gabriela Popescu, op.cit., p. 261
73
77
obligaia de a justifica cheltuielile deja fcute i pe cele

prevzute n viitor;
responsabilitatea ageniei fa de clieni i fa de comunitate.
Acestor motive trebuie s le adugm ns i altele. Evaluarea
este o activitate politic, ea neavnd ntotdeauna ca obiectiv identi-
ficarea efectelor unei politici. Mai mult, este o activitate care implic
mai muli actori n spaiul public, fiecare cu interesele sale; ca urmare,
uneori ea poate fi folosit n interesul unora dintre acetia74:
pentru a deghiza sau ascunde unele fapte care ar putea pune
guvernarea ntr-o lumin proast;
termenii evalurii se pot construi astfel nct evaluarea s
duc la concluzii favorabile guvernrii, punnd-o astfel ntr-o lumin
mai bun;
dac guvernarea vrea s schimbe acea politic, termenii pot fi
adaptai astfel nct s duc la alte concluzii;
evalurile realizate la solicitarea sau direct de ctre unele
instituii independente de guvernare pot s urmreasc nu mbunt-
irea, ci critica acelei politici, pentru a realiza ctiguri pentru anumite
grupuri sau pentru a ntri o anumit perspectiv ideologic etc.
n evaluarea unei politici, analistul face apel la tipuri diferite de

criterii (eficacitate, eficien, adecvare, echitate, senzitivitate, corecti-
tudine), care exprim valorile n raport cu care se realizeaz
aprecierea acelei politici. ns consistena evalurii este n funcie de
cei care ordon realizarea ei i/sau de cei care o realizeaz efectiv.
Monitorizare, evaluare
Evaluarea vizeaz nu att strngerea de informaii cu privire la

rezultatele aplicrii unei politici publice, ci mai degrab aprecierea
unor aspecte ale formulrii i implementrii acesteia n raport cu
valorile pe care le exprim criteriile utilizate. Ceea ce nseamn c
evaluarea difer de monitorizarea politicilor publice.
ns nu orice tip de informaie intereseaz n cadrul activitii de
monitorizare, ci doar acelea care contribuie la: prevenirea eventualelor
74
78
disfuncionaliti ale politicii; identificarea cauzelor de eec; evaluarea

eficienei i a eficacitii procesului; nelegerea dinamicii i a
posibilitilor de mbuntire a procesului; cunoaterea rezultatului
din perspectiva interesului public75.
Monitorizarea unei politici publice precede activitatea

de evaluare i const n producerea de informaii privind
elaborarea i implementarea politicii i consecinele ei.
De fapt, monitorizarea se desfoar pe parcursul ntregului

proces al politicilor publice, de la identificarea problemei pn la
implementarea opiunii de politici publice. naintea activitilor de
monitorizare, trebuie identificate rezultatele concrete, inclusiv la
nivelul indicatorilor sociali, care se ateapt s fie obinute n urma
implementrii opiunii de politic public. Aceste rezultate trebuie s
fie msurabile, astfel nct aplicarea metodelor de evaluare s fie
ulterior posibil. Monitorizarea poate continua asupra efectelor
politicii publice i dup ce aceasta s-a ncheiat76.
n procesul de analiz a politicilor, monitorizarea ndeplinete

patru funcii (William N. Dunn, Public Policy Analysis: An
Introduction, 1981)77:
concordan: pe baza monitorizrii se poate determina dac
aciunile celor care aplic acea politic public sunt conforme cu
standardele i procedurile cuprinse n reglementrile existente;
auditare: monitorizarea permite s se determine dac
resursele i serviciile care vizau un anumit grup int (indivizi, familii,
regiuni) au ajuns efectiv la acesta;
75
Luminia Gabriela Popescu, op.cit., p. 239
76
www.sgg.ro Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de politici
publice, Ghid privind elaborarea, implementarea i evaluarea politicilor publice
la nivel central, mai 2004, p. 23
77
79
contabilizare: monitorizarea produce informaii folositoare n

contabilizarea schimbrilor economice i sociale, care rezult n urma
implementrii unei politici publice;
explicaie: monitorizarea furnizeaz informaii care ajut la
explicarea motivelor pentru care efectele politicilor difer.
Activitile de monitorizare i evaluare se pot desfura fcndu-se

apel la urmtoarele surse: documente sociale i rapoarte cost-beneficiu
rezultate n urma implementrii politicii; observaia, interviul, chestio-
narul, studiul de caz; rapoarte elaborate de organizaii publice i
private, precum i de cele internaionale; monitorizarea de pres etc.
Activiti Metode i tehnici Rezultate Responsabili
Echipele
Monitorizare Observaia; Rapoarte de tehnice din
Monitorizarea monitorizare cadrul
de pres instituiilor
specializate
implicate n
implementarea,
monitorizarea,
evaluarea
Evaluare Rapoarte de politicii
Studiul de caz; evaluare
Interviul; (interpretri
ale datelor, Actori
Chestionarul;
indicarea implicai
Analiza
documentelor; modului n
care politica Specialiti din
Analiza
i-a atins cadrul ONG
retrospectiv
obiectivul, sau din mediul
cost-beneficiu
propuneri) privat etc.
Sursa: www.sgg.ro Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de

politici publice, Ghid privind elaborarea, implementarea i evaluarea politicilor
publice la nivel central, mai 2004, p. 22
80
Dimensiunile evalurii
Aceast ultim etap poate fi explicat rspunznd la o serie de

ntrebri legate de:
persoana care hotrte/ordon aciunea de regul, factorul
politic, cel care a i luat decizia n privina elaborrii i implementrii
politicii. Poate s intervin, ns, i opoziia care, prin intermediul
structurilor de analiz de politici din cadrul partidelor sau apelnd la
un organism independent de evaluare, este interesat s atrag atenia
asupra unor aspecte ale unei anumite politici. Alteori aciunea este
ntreprins de instituii i organizaii (Fondul Monetar Internaional,
Banca Mondial, Uniunea European);
obiectul de evaluat fie etape ale procesului, fie rezultatele i
eficiena politicii;
metodologie este foarte variat, fiind condiionat de o serie
de aspecte, precum: multitudinea nivelurilor de analiz, necesitatea
urmririi efectelor perverse, nevoia explicitrii obiectivelor, identi-
ficarea clar a mijloacelor alocate78;
momentul evalurii este determinat de consideraiuni politice
(consultarea subsistemelor administrative i a populaiei, sfritul
mandatului, iminena alegerilor i pregtirea campaniei electorale,
formarea unui guvern din umbr), administrative (performan
managerial, raiuni bugetare) sau tehnice;
ateptri sunt n funcie de obiectivele pe care le urmrim:
gradul de acoperire a nevoilor sociale de ctre politica n discuie; mai
buna nelegere a problemei i desprinderea unor modaliti de
reform n intervenia public.
Tipuri de evaluare
Evaluarea unei politici publice poate fi de mai multe tipuri:
dup momentul evalurii (prospectiv, retrospectiv, pe parcurs);
dup criteriu (eficacitate, eficien, randament; echitate, corectitu-
dine; adecvare cu contextul sociopolitic; impact scontat i impact nedorit);
dup aria de cuprindere (comprehensiv, parial).
78
Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic, Bucureti,
Editura Economic, 2006, p. 243
81
O abordare clasic n evaluarea de politici publice pleac de la

distincia dintre eforturile fcute pentru a implementa acea politic,
pentru a produce bunurile sau serviciile respective i rezultatele acelor
eforturi, adic ceea ce s-a realizat efectiv. Ceea ce nseamn c avem
(Dennis Palumbo, The Politics of Program Evaluation, 1987)79 o
evaluare formativ i una sumativ.
n evaluarea formativ, care are loc chiar pe parcursul
implementrii politicii, accentul cade pe: msura n care programul i
atinge grupul int; gradul n care bunurile i serviciile produse sunt n
concordan cu inteniile, obiectivele acelei politici; utilizarea
resurselor n aplicarea acelei politici. Indicatorii de performan
utilizai trebuie s reflecte adecvat activitile, adic s ntruneasc n
mod ideal nou caracteristici: s fie consisteni n timp i ntre uniti;
s compare aceiai termeni; s fie clar i bine definii; s msoare doar
ceea ce este n responsabilitatea managerului; s nu fie independeni
de mediul n care este luat decizia; s fie cuprinztori i s reflecte
ariile semnificative ale problemei; s se limiteze la aspectele
principale ale performanei; s fie relevani pentru specificul nevoilor
i condiiilor mediului organizaional; s fie realiti n stabilirea
scopurilor (Wayne Parson, Public Policy. An introduction to the
theory and practice of policy analysis, 1995)80.
Evaluarea sumativ accentueaz modul n care acea politic a
afectat efectiv problemele crora a ncercat s le ofere o soluie; astfel,
se utilizeaz analiza cost-beneficiu81, evaluarea cost-eficien82 i
analiza risc-beneficiu83.
79
80
Mireille Rdoi, Evaluarea politicilor publice, Bucureti, Editura Tritonic,
2004, pp. 62-64
81
Evaluare care compar costurile i beneficiile, economice i sociale, ale
unui program.
82
Nu privete valoarea bneasc a programului. Este folosit pentru a se
determina care dintre variante atinge cel mai bine obiectivul fixat.
83
S-a dezvoltat ca rspuns la provocrile pe care societatea tehnico-
industrial le-a ridicat n faa decidenilor. Creterea numrului de ameninri
pentru societate i mediu a determinat necesitatea utilizrii unor metode de
msurare empiric a riscurilor asociate, care s vizeze evaluarea acceptabilitii
lor. Integreaz dou demersuri: analiza cost-beneficiu i estimarea riscului.
82
O alt clasificare ia n considerare mecanismele prin care este

realizat evaluarea i actorii implicai. Din aceast perspectiv, exist
trei mari tipuri de evaluri: administrativ, juridic i politic84.
Evaluarea administrativ se concentreaz asupra: performanei
manageriale n nfptuirea unei politici i asupra aspectelor bugetare
presupuse de implementarea acesteia. Scopul ei este s urmreasc
dac obiectivele propuse au fost atinse cu costuri minime i cu
efectele negative cele mai mici asupra indivizilor. n literatura
dedicat lor, sunt menionate cinci feluri de evaluare administrativ: a
performanei (se examineaz rezultatele obinute); a eforturilor (se
determin gradul de implicare ntr-un anumit program); a eficienei
(se determin costurile unui program i se ncearc s se stabileasc
dac se pot obine aceleai rezultate cu costuri mai mici); a adecvrii
dintre obiective i performane (adic a eficacitii); a procesului
(analizeaz metodele de organizare n vederea stabilirii msurii n care
procesul poate fi facilitat i eficientizat).
Evaluarea juridic a unei politici publice se concentreaz asupra
problemelor juridice care sunt implicate n implementarea de ctre
guvernare a acelei politici. Analizeaz posibilele conflicte ntre
aciunile guvernamentale i prevederile constituionale, ntre diferitele
reglementri existente, ori ntre aciunile guvernamentale i drepturile
individuale.
Evaluarea politic se bazeaz pe aprecierile fcute n legtur cu
o anumit politic de oricine este interesat. Spre deosebire de
evalurile administrative i juridice, cea politic nu are, de regul, un
caracter sistematic i complex, neapelnd la instrumente tehnice
sofisticate, iar rolul ei nu este de a mbunti modul n care este
implementat o politic, ci mai degrab de a sprijini aplicarea ei sau,
dimpotriv, de a ridica obiecii mpotriva ei. Evalurile politice devin
importante (pentru guvernare, opoziie, alegtori) n ocazii precise,
precum cele din timpul campaniei electorale i alegerilor, sau n cazul
unui referendum cu privire la anumite politici (dei aceast form de
consultare a cetenilor cu drept de vot asupra diverselor politici este
foarte rar). Un tip mai des ntlnit de evaluare politic este cel n care
se realizeaz consultri cu reprezentanii subsistemelor administrative
relevante (consultrile cu reprezentanii partidelor politice, ai
84
83
mass-media, ai organizaiilor neguvernamentale, ai sindicatelor). n

cele mai multe cazuri, ns, acest tip de evaluare nu implic n mod
direct schimbarea aciunii guvernamentale, fiind realizat n condiii
de certitudine asupra rezultatului i folosit, astfel, de ctre guvernare
n sens politic: fie pentru a continua anumite politici, fie pentru a
ctiga imagine intern sau extern.
Concluzii
Importana evalurii politicilor publice nu const doar n

rezultatele pe care le genereaz, ci i n leciile nvate care se
desprind n urma desfurrii ei. Reprezint un ajutor n luarea
deciziei n privina unor aciuni ulterioare. Ea nu este doar un
instrument managerial i de legitimare a aciunii publice, dar i un
mijloc de schimbare a politicilor.
Dei, de regul, se consider c sunt angrenai n aceast etap
guvernanii i specialitii n evaluare, paleta actorilor este mult mai
ampl ca urmare a interveniei diverselor organisme neguverna-
mentale i, nu n ultimul rnd, a indivizilor care pe baza propriei lor
judeci de valoare vor sanciona politica n cadrul procesului elec-
toral. n fapt, mprirea sau delegarea responsabilitii evalurii cu
organizaiile societii civile, asociaiile profesionale, think tank-urile,
stimuleaz procesul de reform, contribuie la creterea transparenei
politicilor i a gradului de responsabilizare a tuturor actorilor implicai.

intervenie public;
caracter retrospectiv;
orientare spre client;
concordan;
auditare;
contabilizare;
evaluare formativ;
evaluare sumativ;
evaluare administrativ;
evaluare juridic;
evaluare politic.
84
BIBLIOGRAFIE
1. Bari, I., Probleme globale contemporane, Bucureti, Editura

Economic, 2003
2. Goodin, R. E., Klingemann, H. D. (coord.), Manual de tiin
politic, Iai, Editura Polirom, 2005
3. Hardwick, P., Mead, J. L., Khan, B., Introducere n economia
politic modern, Iai, Editura Polirom, 2002
4. Howlett, M., Ramesh, M., Studiul politicilor publice,
Chiinu, Editura Epigraf, 2004
5. Lijphart, A., Modele ale democraiei. Forme de guvernare i
funcionare n treizeci i ase de ri, Iai, Editura Polirom, 2000
6. Lindblom, C. E., Woodhouse, E. J., Elaborarea politicilor,
Chiinu, Editura Cartier, 2003
7. Miroiu, A., Introducere n analiza politicilor publice,
Bucureti, Editura Punct, 2001
8. Mungiu-Pippidi, A., Ioni, S. (coord.), Politici publice.
Teorie i practic, Iai, Editura Polirom, 2002
9. Muraru, I., Drept constituional i instituii politice,
Bucureti, Editura Actami, 1995
10. Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, ediia a III-a
revizuit, Bucureti, Editura Economic, 1999
11. Pasquino, G., Curs de tiin politic, Iai, Institutul
European, 2002
12. Prvulescu, C., Instituii i politici publice, Bucureti, Editura
Trei, 2002
13. Popescu, L. G., Administraie i politici publice, Bucureti,
Editura Economic, 2006
14. Popescu, L. G., Politici publice, Bucureti, Editura
Economic, 2003
15. Profiroiu, M., Politici publice. Teorie, analiz, practic,
Bucureti, Editura Economic, 2006
85
16. Rdoi, M., Evaluarea politicilor publice, Bucureti, Editura
Tritonic, 2004
17. Simon, H. A., Thompson, V. A., Smithburg, Donald W.,
Administraia public, Chiinu, Editura Cartier, 2003
18. Vlsceanu, M., Sectorul non-profit: contexte, organizare,
conducere, Bucureti, Editura Paideia, 1996
19. Weimer, D. L., Vining, A. R., Analiza politicilor publice.
Concepte i practic, ediia a III-a, Chiinu, Editura ARC, 2004
20. *** Dicionar de politic, Oxford, Bucureti, Editura Univers
Enciclopedic, 2001
21. www.sgg.ro Secretariatul General al Guvernului, Unitatea
de politici publice, Ghid privind elaborarea, implementarea i
evaluarea politicilor publice la nivel central, mai 2004
22. www.sferapoliticii.ro Munteanu, M., Guvernana
european i dinamica formulrii politicilor publice n Romnia
23. www.jstor.org Cobb, R., Ross, J. K., Ross, M. H., Agenda
Building as a Comparative Political Process. n: The American
Political Science Review, Vol. 70, No. 1, 1976
86

Capitolul 1 Politicile Publice: Introducere În Analiza Politicilor Publice

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Capitolul 1 Politicile Publice: Introducere În Analiza Politicilor Publice

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

INTRODUCERE N ANALIZA POLITICILOR PUBLICE

Promovarea demnitii umane i asigurarea condiiilor de

Ca n orice domeniu, analiza trebuie s nceap cu explicarea

Ce nelegem, de fapt, prin cei doi termeni: public i privat? Se

Interesul public prezint dou accepiuni1:

cauz. Acest mod de a nelege interesul public este strns legat de

Interesul public reprezint orice necesitate social,

n sensul cel mai larg, politica include procesul decizional i

mprirea i utilizarea resurselor, relaionarea cu alte colectiviti sau

Politica este procesul n care un grup de oameni, cu

Sau n alt ordine de idei, politica este o form de activitate

Care ar fi legtura ntre politic i politici publice?

sabilitate guvernamental nu pot s aib niciun impact asupra

Definiii ale politicilor publice

Politica public este apanajul segmentului guvernamental, al

Politica public este msura pe care organele administraiei

Politicile publice reprezint rezultatul deciziei actorilor

Termenul de politic public este folosit n mai multe sensuri7:

ca produse politicile sunt vzute ca ceea ce ofer guvernul,

Etapele politicilor publice

n literatura de specialitate, au fost identificate diverse stadii ale

Ciclul politicilor publice

Prima teoretizare privind realizarea unei politici publice a fost

Potrivit altor concepii (Brian Hogwood, Lewis Gunn, Policy

Politicile publice sunt o constant i o variabil, n acelai timp.

Analiza interveniei actorilor i instituiilor n desfurarea

Att actorii, ct i instituiile joac un rol crucial n procesul

Maniera de ducere la ndeplinire, dar i rezultatele aciunilor

unui domeniu al existenei sociale) implic doar pe acei politicieni i

Actori n procesul administrativ

Executivul, guvernul sau cabinetul, intervine n toate stadiile

nerile (exist, totui, o arie extins pe care legislativul nu o poate

Legislativul are rolul de a aproba proiectele de legi naintate de

Funcionarii sunt oficiali numii, a cror sarcin este sprijinirea

Grupurile de interes constituie principalul mijloc de repre-

lui. Un cadru transparent i organizat instituit ntre instituiile statului

de situaia n cauz, concretizat n elaborarea unui cod de conduit19.

Grupurile de interes: tipologie i mijloace de aciune

Neocor Mediator: Influen Negociere Putere de Politici

Sursa: Sciences Humaines, no. 177, Decembre 2006, p. 11, (dup: E.

n adoptarea unei politici n direcia dorit, grupurile de interes

n privina laturii pozitive a tot ceea ce aceste grupuri presupun,

Potrivit unor opinii, grupurile de interes se pot transforma n

Grupurile de universitari, cercettori i consultani pot fi

Acest aparat tiinific i manifest autoritatea n domeniu nu

Mass-media are rolul de amplificator fie al problemelor publice,

Alegtorii nu sunt implicai direct n procesul de elaborare a

Partidele politice sunt astzi subiectul unei dezbateri profunde

oficiali pentru aparatul executiv, formuleaz programe ce urmeaz s

Astzi, formularea i implementarea politicilor publice sunt

Cuvinte i expresii de reinut:

Studiul sau analiza politicilor publice24 este o preocupare relativ

subsisteme sociale (chiar dac acestea din urm au devenit, la rndul

politici publice presupune nelegerea corect a diferitelor noiuni

Ce este, totui, analiza politicilor?

Plecnd de la ideea c a analiza nseamn a cerceta, a

Exist, ca n orice domeniu al tiinelor sociale, o multitudine de

n legtur cu o politic se pun mai multe ntrebri:

Analiza politicilor se realizeaz de ctre analitii de politici.

privite n termeni de produse i de rezultate. Dar modul n care

Domeniile de provenien a analitilor de politici sunt extrem de

Specializarea analitilor variaz nu numai n funcie de domeniul

Dei s-au nscut din dezvoltarea tiinelor politice impus de