You are on page 1of 89

MINISTERUL EDUCAIEI NAIONALE

UNIVERSITATEA 1 DECEMBRIE 1918 ALBA IULIA


SPECIALIZAREA ADMINISTRAIE PUBLIC
FORMA DE NVMNT ZI

LUCRARE DE LICEN

COORDONATOR TIINIFIC
LECT. UNIV. DR. MARIA URECHE
ABSOLVENT
UNGUREANU CRISTINA

ALBA IULIA
2013

1
MINISTERUL EDUCAIEI NAIONALE
UNIVERSITATEA 1 DECEMBRIE 1918 ALBA IULIA
SPECIALIZAREA ADMINISTRAIE PUBLIC
FORMA DE NVMNT ZI

TRSTURILE ACTELOR DE DREPT


ADMINISTRATIV

COORDONATOR TIINIFIC
LECT. UNIV. DR. MARIA URECHE
ABSOLVENT
UNGUREANU CRISTINA

ALBA IULIA
2013

2
CUPRINS

INTRODUCERE
CAPITOLUL 1

CONSIDERAII CU CARACTER ISTORIC I DE DREPT COMPARAT ASUPRA


ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 2
ACTELE DE DREPT ADMINISTRATIV. PREZENTARE GENERAL
2.1 Definirea actelor de drept administrativ....................................................................... 13
2.2 Trsturile actelor de drept administrativ...................................................................... 15
2.3 Regimul juridic al actelor de drept administrativ.......................................................... 21
2.4 Forma actelor de drept administrativ............................................................................ 24

CAPITOLUL 3

ELEMENTELE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV


3.1 Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat................................. 27
3.2 Obiectul actelor de drept administrativ........................................................................ 32
3.3 Motivele actelor de drept administrativ........................................................................ 34
3.4 Organul emitent al actului juridic................................................................................. 38
3.5 Termenul i condiia actelor de drept administrativ.................................................. 41

CAPITOLUL 4
CONDIIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV
4.1 Prezentarea condiiilor de valabilitate ale actelor de drept administrativ..................... 41
4.2 Organele abilitate sa emit acte de drept administrativ................................................ 45
4.2.1 Noiunea i coninutul competenei decizionale......................................................... 55
4.2.2 Nivelul de adoptare a deciziilor.................................................................................. 57
4.2.3 Delegarea dreptului de decizie................................................................................... 60
4.3 Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prescris de lege................... 64
4.4 Conformitatea actelor de drept administrativ la coninutul legal.................................. 64

CAPITOLUL 5
CARACTERISTICILE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV
5.1 Caracterul unilateral al actelor de drept administrativ.................................................. 69
5.2 Caracterul legal al actelor de drept administrativ.......................................................... 73
5.3 Caracterul obligatoriu al actelor juridice de drept administrativ................................... 76
5.4 Caracterul executoriu al actelor juridice de drept administrativ.................................. 78

3
5.5 Caracterul oportun al actelor juridice de drept administrativ....................................... 80

CAPITOLUL 6
CONCLUZII..................................................................................................................... 84
BIBLIOGRAFIE...............................................................................................................86

4
INTRODUCERE

n prezenta lucrare am analizat trsturile actelor de drept administrativ, fcnd referire la


urmtoarele aspecte: elementele actelor de drept administrativ, la condiiile de valabilitate i
la caracteristicile actelor de drept administrativ.
n privina trsturilor, am tratat elementele comune, care sunt eseniale pentru
delimitarea actului administrativ de celelalte acte ale organelor administraiei, de asemenea le
difereniaz de operaiunile administrative. Actul administrativ fiind un act juridic care
produce efecte juridice prin el nsui, fcnd s ia natere, s se modifice sau s se sting
drepturi i obligaii. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic din
partea autoritilor administrative care l adopt i care l emit. Prin aceast trstur se
exprim calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voine
juridice, de a interveni n realitatea juridic existent, dnd natere, modificnd sau stingnd
drepturi i obligaii. Actul administrativ este emis n temeiul i pentru realizarea puterii
publice, ceea ce denot faptul c aceste acte reflect voina autoritii administrative ca
subiect de drept nvestit cu putere public. Actele administrative sunt obligatorii, pentru
organul emitent i pentru subiecii de drept ce desfoar o activitate care cade sub incidena
prevederilor lor. Actele administrative sunt emise pe baza legii i pentru organizarea
executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative. Legile fiind
emanaia puterii legiuitoare, toate celelalte acte normative trebuie sa-i fie subordonate, iar
legea poate oricnd anula, modifica sau suspenda un act administrativ. Actul administrativ
mai este executoriu, adic se execut din oficiu, fr a mai fi necesar intervenia instanelor
judectoreti pentru investirea cu titlu executoriu.
Un alt aspect ce ine de actele administrative este regimul juridic, nsemnnd ansamblul
de reguli, de fond i form, care dau particularitate actelor administrative n circuitul juridic.
n ceea ce privesc elementele actelor de drept administrativ, sunt acele trsturi eseniale
care constituie manifestrile de voin ale administraiei ca acte juridice specifice acesteia. n
acest capitol am descris :
- voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat. n acest sens voina
trebuie s aib caracter intenionat, s fie manifest, cu dublu caracter voliional, s exprime
un anumit grad de autonomie i sa fie neviciat
- obiectul care este unic, determinat, impus, obligatoriu
- motivele actelor de drept administrativ, care pot fi de fapt i de drept

5
- organul emitent al actului administrativ, fiind organul statului care are potrivit legii,
calitatea de organ al administraiei de stat
- termenul i condiia actelor de drept administratv
n capitolul urmtor am facut o prezentare a condiiilor de valabilitate, adic a aspectelor
unei singure condiii, care se exprim n obligaia c aceste acte administrative s fie emise cu
respectarea dispoziiilor legale n vigoare. Nesocotirea acestor condiii atrage anulabilitatea,
nulitatea sau inexistena actului. Aceste condiii se refer la: actul s fie emis de autoritatea
public competent i n limitele competenei sale; s fie elaborat i emis n forma i
procedura prevzut de lege; coninutul s fie conform cu Constituia, legile i celelalte acte
administrative normative n vigoare; actul administrativ s corespund scopului urmrit de
lege.
Un ultim aspect analizat n lucrare este referitor la caracteristicile actelor administrative,
adic caracterul unilateral, legal, obligatoriu, executoriu i oportun.

6
CAPITOLUL 1
CONSIDERAII CU CARACTER ISTORIC I DE DREPT COMPARAT ASUPRA
ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Dup cum aflm din doctrina iterbelic, noiunea de act provine de la latinescul
actum, nsemnnd a lucra, a face, a aciona.
De-a lungul deceniilor, n literatura juridic s-au utilizat mai multe expresii pentru a
evoca actele juridice ale organelor administraiei publice.1 ntotdeauna, subiectul reprezentat
de noiunea de act administrativ s-a regsit n doctrinele administrative naionale, fiind o
tem care, n mod necesar, se impune a fi abordat pentru nelegerea mecanismului
decizional administrativ i, n cele din urm, a activitii autoritilor publice, care au menirea
de a organiza executarea i de a executa n concret legea.
Literatura din perioada interbelic, de pild, face o distincie, mai nti, ntre actele
puterii executive n raporturile cu Parlamentul i actele fcute de puterea executiv, n
raporturile cu cetaenii ori care au intervenit ntre diversele servicii publice ale statului2.
Apoi, actele puterii executive n raporturile sale cu cetenii erau divizate n doua categorii:
a) actele de autoritate i b) actele de gestiune.
Se constat, cu uurin, c noiuna de act administrativ era folosit ntr-un sens pur
formal, spre a evoca actele juridice ale autoritilor administrative, nu i regimul juridic de
putere. ntre actul administrativ i actul administrativ de gestiune nu exista o coresponden
gen-specie; sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul fiind o specie a actelor de
autoritate, secundul, o specie a actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatura i jurisdicia
vremii au avut serioase ezitri atunci cnd s-a pus problema naturii juridice a unor acte
concrete (ex. actele de pensionare), implicit a atacrii acestora n termenii si conform cu
legea contenciosului administrativ3.
Analiznd interesul noiunii formale a actului administrativ, doctrina administrativ
francez a menionat c, spre deosebire de actele formal legislative, toate actele formal
administrative sunt supuse unui control jurisdicional i, n particular, de ndat ce au efecte
de drept, ele sunt susceptibile de a fi atacate pe calea recursului pentru exces de putere.

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ed. II, Nemira&Co, Bucureti 1996, p.269.
2
Vezi, cu titlu de exemplu, Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. IV, Bucureti 1934, p.290.
3
Vezi, pentru exemplificri din jurispruden, Constantin G.Raricescu, Constenciosul administrativ romn,
Ed.II, Alcalay, Bucureti 1936, p.152-156.

7
Acelai concept este mai important prin consecinele pe care el le aduce asupra regimului
juridic al actului.
Prin urmare, apare deosebit de important precizarea criteriului organelor
administrative care sunt opuse, pe de o parte, altor organe ale statului, iar pe de alta parte,
organismelor private. Teoreticienii dreptului francez au facut distincia dintre actele
administrative i actele legislative. n acest sens, din punct de vedere formal, legile sunt actele
Parlamentului elaborate i adoptate dupa o anumit procedur, iar actele administraiei eman
de la organisme administrative. De asemenea, francezii fac o distincie nte reglementare i
actul individual. Primul tip de acte reglementeaz o situaie considerat n termeni generali,
cea de-a doua - o situaie de drept a unei persoane administrate, desemnate nominal n act.
Sistemul juridic german definete noiunea actului administrativ n art. 35 din Legea
asupra Procedurii Administrative Necontencioase. Doctrina din aceast ar a remarcat c este
vorba de cea mai energic dintre formele de aciune a administraiei i c, n afara cazului
inexistenei, regimul su contencios i permite s-i manifeste imediat efectele 4.
n doctrina postbelic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere 2 noiuni: act
administrativ si act de drept administrativ. Literatura juridic de dup rzboi, obiectiv, n-a
putut evita aceste controverse terminologice, cu toate c, pe fond, datele problemei deveniser
altele. Dintre terminologiile propuse, doua formulri se detaeaz sub aspectul rezonanei n
legislaie, n practica judiciar i n alte ramuri ale tiinei dreptului, anume: act administrativ
i, respectiv, act de drept administraiv5. Una dintre ele era susinut de profesorul Tudor
Drganu, mbriat i de ali autori, n care actele juridice ale organului administrativ erau
denumite acte de drept administrativ, probabil pentru a le delimita i astfel de actele juridice
de drept civil. Dei, se poate vorbi de o evoluie terminologic, nu se poate spune c n
prezent s-a ajuns la o unanimitate n privina aceleiai denumiri. Profesorul Tudor Drganu n
lucrarea Actele administrative i faptele asimilate lor, supuse controlului judectoresc potrivit
Legii nr. 1/1967 folosea numai noiunea de act administrativ.
Legiuitorul, prin terminologia adoptat n Constituie, n articolul 52 i n Legea nr.
29/1990 privind contenciosul administrativ, a nteles s ntrebuineze noiunea de act
administrativ, expresie ce a fost consacrat i n jurisprudena instanelor judectoreti6. Se
apreciaz c noiunea de act administrativ este mai adecvat ntruct este utilizat att n

4
Prof.dr.Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre, Legea contenciosului
administrativ (LEGEA NR.554/2004), Ed. Universul Juridic, Bucureti 2008, p. 74,75.
5
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 271.
6
C.S.J- S.C.A. decizia nr.20 din 17 iunie 1991, in V. Bogdnescu, L. Pastor, .a., Probleme de drept din
Deciziile C.S.J. 1990-1992, Ed. Orizonturi, Bucureti 1993, p.571.

8
Constituie, ct i n legislaie, practic si doctrin. Folosirea noiunii de act administrativ
urmrete s pun accentul pe ideea de activitate, n timp ce utilizarea noiunii de act de drept
administrativ evoc ideea de regim juridic aplicabil7. Nu este mai puin adevrat c,
denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reinut din mai multe motive. n
primul rnd, ea indic apartenena actului la administraia de stat i la activitatea executiv a
acesteia; n al doilea rnd, ea precizeaz regimul juridic al actului respectiv, cel de drept
adminstrativ, nlturnd orice posibilitate de confuzie ntre actele de putere ale administraiei
i actele juridice lipsite de aceast trstur (de exemplu, contractele) sau operaiunile tehnico
materiale, emannd de la aceleai organe i care, sub aspectul provenieiei lor, sunt tot acte
ale administraiei sau administrative (de exemplu, contractul administrativ sau adeverina). n
al treilea rnd, noiunea de act administrativ nltur confuzia posibil ntre actele juridice
administrative i nscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative. n
sfrit, aceast noiune, folosit n practica judiciar8, administrativ, n literatura de
specialitate, dei nu este consacrat legal, d posibilitatea departajrii dup criterii tiinifice,
respectiv natura juridc sau ramur de drept aparintoare, a actelor juridice de putere ale
administraiei de stat de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de
dreptul familiei, etc., provenind de la aceeai autoritate9. Prin urmare, am ajunge la
multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ, relevate de prof A. de Laubadre
(cele trei sensuri: formal, material si functional), care urmresc s evoce fie structura de la
care eman voina, fie regimul aplicabil. De aceea, folosirea cuvntului tipic trebuie s fie
nsoit de explicaii asupra sensului i a criteriului de referin. Dac vrem s scoatem n
eviden actele administrative ale organelor administraiei publice, organe competente ntr-o
anumit materie administrativ, vom face referire la sensul formal-material. n cazul n care
urmrim s evocm actele administrative sub aspectul regimului juridic, cu deosebire al
controlului judectoresc, vom face vorbire despre un sens functional-juridic. Atunci cnd
dorim s evocm actele administrative n asnamblul lor, indiferent de structura (statal sau
privat) de la care eman i indiferent de regimul juridic aplicabil, vom face referire la un al
treilea sens, sensul structural-organizatoric.
Fa de stadiul actual al legislaiei, Legea 554/2004 pentru tiina dreptului
administrativ, ca de alfel i pentru practica administrativ sau judectoreasc, prezint un
interes noiunea de act administrativ n sens formal-material, precum noiunea de act

7
Dana Apostol, Drept Administrativ vol.II, Ed. All Beck, Bucuresti 2004, p. 76.
8
Dec.civ nr. 1820/18.08.1974 a Trib. Sup., sec.civ, n C.D. pe 1974, p.285.
9
Ioan Santai, Drept administrative i tiina administraiei, Vol.II, Editura Alma Mater, Sibiu 2011, p.27-28.

9
administrativ n sens formal-juridic. Teoria actului administrativ are ca punct de plecare
sensul formal-material. Nici n prezent - aa cum a constatat Andr de Laubadre - noiunea
de act administrativ nu a putut face obiectul unei definiii ,,unice i certe.
Totodat, n abordarea dreptului pozitiv, fie prin prisma criteriului material, fie prin
prisma criteriului formal - organic, nu s-a putut oferi o determinare exact, absolut a noiunii
de act administrativ, i aceasta cu att mai mult cu ct au existat acte care din punct de vedere
al obiectului lor erau acte administrative (de exemplu, legile bugetare, legile prin care se
acordau recompense naionale etc.) sau acte care, din punct de vedere al cuprinsului lor, erau
acte asemntoare legilor, dar din punct de vedere formal erau acte administrative (de
exemplu, regulamentele, echivalente astazi cu hotrrile normative de guvern etc.)10.
Tudor Drganu:,,..., cum am putea defini actele de drept administrativ pe baza
caracterului lor unilateral, din moment ce i unele acte de drept civil ale organelor
administraiei de stat au acelai caracter?11. Tocmai din acest motiv caracterizarea actelor
de drept administrativ nu se poate face numai cu ajutorul criteriului formal, ci ea trebuie
completat printr-un criteriu referitor la coninutul lor.
De cele mai multe ori distincia ntre ,,actele de drept administrativi cele de ,,drept
civil este uor de fcut. ntre sfera celor doua noiuni exist totui uneori zone de
interferen, care pot da natere unor confuzii. Acesta este motivul pentru care o analiz mai
adnc a criteriilor oferite de tiina juridic pentru delimitarea sferei acestor noiuni este
necesar.
Dup cum s-a artat mai sus, se consider n general c un prim element distinctiv ntre
categoria ,, actelor de drept administrativi a celor ,,de drept civil ar consta n faptul c
primele sunt fcute de organele administraiei de stat n calitatea lor de organe nvestite cu
atribuii ale puterii de stat, cu autoritate, pe cnd secundele ar fi fcute de aceste organe n
calitatea lor de persoane juridice ncredinate cu administrarea operativ direct a unei prti
determinate din fondul proprietii socialiste de stat. Acest criteriu poate constitui un ndrumar
absolut sigur pentru a distinge actele de drept administrativ de cele de drept civil n doua
cazuri:
n primul rnd, el d deplin satisfacie atunci cnd este vorba s se caracterizeze actele
organelor administraiei de stat lipsite de personalitate juridic. Cum aceste organe nu au
personalitate juridic, este limpede c ele nu pot face acte de drept civil. De aceea, fr a

10
A se vedea C. G. Raricescu, Contenciosul administratv romn, Ed. Universal Alcalay & Co, Bucureti 1937,
p.22-23.
11
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti 1959, p. 32.

10
cerceta mai atent natura juridic a actelor fcute de aceste organe, vom putea de la nceput
spune c ele sunt toate acte de drept administrativ.
n al doilea rnd, acest criteriu nu poate d natere nici unei ndoieli i atunci cnd
raportul juridic care formeaz obiectul actului juridic are un vdit caracter nepatrimonial.
Aceasta pentru c ori de cte ori actul juridic creeaz, modific sau stinge un raport juridic
nepatrimonial, va fi exclus s se spun c el a fost fcut de organul administraiei de stat n
calitatea sa de persoan juridic. De aceea, toate actele juridice ale administraiei de stat care
au un obiect nepatrimonial, vor trebui considerate ntotdeauna acte de drept administrativ12.
Numeroi autori nclin s considere c delimitarea categoriei actelor de drept
administrativ de cea de drept civil ar trebui s se fac pornindu-se nu de la analiza
coninutului lor, ci de la un criteriu formal, i anume, de la metoda utilizat de organul
administraiei de stat pentru a produce efectul juridic urmrit. Atunci cnd pentru obinerea
acestui efect, organul de stat procedeaz pe cale de declaraie unilateral de voin, fr s fie
necesar acordul de voin a altor organe sau persoane, am fi n prezena unui act de drept
administrativ. Dimpotriv, atunci cnd efectul juridic se produce prin mijloace de drept civil,
adic pe calea unui acord de voin, ar fi vorba de un act juridic civil13.
n legtur cu distinia dintre actele de drept administrativ i cele de drept civil,
trebuie s mai observm c unii autori14, dei definesc just actele de drept administrativ,
subliniind c ele sunt acte ale puterii, obligatorii pe cale unilateral, totui, atunci cnd
definesc actele juridice civile, abandoneaz criteriul ntemeiat pe calitatea subiectului i pe
metodele juridice utilizate pentru producerea efectului juridic i pornesc de la natura
raporturilor juridice reglementate de actele respective. n acest sens ei susin c ceea ce
caracterizeaz actul juridic civil este faptul c el urmrete constituirea, modificarea sau
stingerea unui raport juridic civil.
Din perspectiva formrii actului, se distinge: actul unilateral, care este opera unei singure
voine, fie individual, fie colectiv (deliberarea unei adunri); actul bi sau plurilateral, care se
formeaz prin ntlnirea a dou sau mai multe voine (actul tipic pentru aceast categorie este
contractul).
Doctrina administrativ francez apreciaz c actul unilateral ocup n dreptul
administrativ un loc mult mai important dect n dreptul privat: sub forma deciziei executorii,

12
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti 1959, p 37,38.
13
n legatura cu aceasta problem vezi I. Mikolenko, Despre obiectul si principiile dreptului civil sovietic,
Moscova 1938, p.47-68
14
Cf. I B. Novikii, Actele juridice- Prescripia aciunii ,E. S. P. L. E J., Bucureti 1958, p.6 i 12 Mircea
Anghene, Elemente de drept administrativ, Bucureti 1958, p.178.

11
el constituie modalitatea principal de aciune a administraiei. n Frana, textele legislative
sau reglementare nu au dat nici o definiie actului administrativ unilateral. n optica literaturii
juridice, actul administrativ unilateral apare ca o manifestare unilateral de voin, care
eman de la o autoritate administrativ i care modific ordinea juridic. Reputai autori
francezi de drept administrativ au artat c definirea actului administrativ poate fi realizat din
diferite puncte de vedere. Cu aceast ocazie, s-a subliniat c definiiile care rezult nu coincid,
dar c fiecreia dintre ele i se altur interese juridice precise. Acesta este motivul pentru care
este obligatoriu sa se in seama de coexistena mai multor noiuni ale actului administrativ,
ntruct fiecare prezint propriul interes, prin distinciile i clasificrile la care conduc.15
n general, legislaia, practica judiciar i literatura folosete o terminologie mult mai
concret dat actelor administrative, cum ar fi : hotrre, regulament, intruciune, autorizaie,
etc.
n urma studiului referitor la consideraiile istorice i de drept comparat asupra actelor
de drept administrativ, am artat c definirea actului administrativ poate fi realizat din
diferite puncte de vedere. Este necesar existenta unei legislaii, doctrine dezvoltate cu
referire la conceptul actului administrativ, datorit importanei actului administrativ, ca act
juridic emis de administraia public. Ar fi greu sa se determine ncadrarea unui act emis de o
autoritate public, neavnd surse istorice necesare pentru a nelege cum funcioneaz
mecanismul administrativ, i activitatea autoritailor publice.
n concluzie, putem spune c indiferent de denumire, att actele preedintelui republicii,
ale guvernului sau minitrilor sau ale organelor locale ale administraiei publice, fie ele
numite ntr-o form sau alta, fie alese, trebuie considerate acte administrative pentru c
acestea nfptuiesc activitatea executiv a statului.

15
Jean-Claude Ricci, Contentieux administrative, 8 dition, Ed. Dalloz, Paris 2001, p.735-736.

12
CAPITOLUL 2

ACTELE DE DREPT ADMINISTRATIV. PREZENTARE GENERAL

2.1 Definirea actelor de drept administrativ

Activitatea executiv este o activitate complex, care mbrac mai multe forme concrete,
locul central l ocup actele de drept administrativ. Este greu de formulat ntr-o singur
definiie noiunea de act administrativ. Cu toate acestea, n Legea contenciosului
administrativ (nr.554/2004) gsim o definire oficial a noiunii de act administrativ, care
formeaz obiectul aciunii n contenciosul administrativ. Astfel, cnf. prevederilor art. 2 c) act
administrativ- actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii
n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate
actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea
lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi
speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei
instanelor de contencios adminstrativ;16Aceast definiie legal are n vedere actul
administrativ unilateral tipic, noua lege a contenciosului administrativ asimilnd actul
administrativ i alte acte juridice i, chiar fapte materiale.
Astfel, potrivit art.2. alin. (1) lit.c), fraza a II-a, sunt asimilate actelor administrative, n
sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritaile publice care au ca obiect punerea
n vigoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de
contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ.
De menionat c textul legal citat mai sus asimileaz contractele administrative cu actele
administrative, iar nu cu actele administrative unilaterale. De asemenea, potrivit art.2 alin. (2)
din aceeai lege, se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului n termenul legal.

16
Legea Contenciosului administrativ nr.554/2004.

13
Dup cum observm, de aceast dat, refuzul nejustificat i faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal la o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sunt
17
asimilate nu cu actul administrativ, n general, ci cu actul administrativ unilateral.
n literatura juridic s-au utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu
caracter unilateral ale organelor administraiei publice. Termenul cel mai des ntrebuinat, n
literatura francez a fost cel de act adinistrativ. Acesta constituie o categorie distinct de acte
juridice adoptate sau emise, n principal, de autoritile administraiei publice i de celelalte
structuri organizatorice constituite n condiiile legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor
care revin administraiei publice.
Spunem c acestea sunt adoptate sau emise, n principal de autoritile administraiei
publice i de celelalte structuri care i desfsoar activitatea n administraia public ntruct
acte administrative pot adopta sau emite i alte autoritai publice, din sfera celorlalte puteri
publice (legislativ sau judectoreasc), dar nu ca activitate de baz a acestora ci ca activitate
auxiliar, necesar pentru ndeplinirea activitii de baz.
Actul administrativ constituie forma principal prin care se realizeaz administraia
public i const ntr-o manifestare expres de voin prin care se creeaz, se modific sau se
sting raporturi de drept administrativ.18 O definiie asemanatoare celei din urm este i cea
profesorului Iorgovan.
n concepia Vedinaiei Verginia, actul administrativ reprezint o manifestare de voin
expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de
legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la
persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i
obligaii corelative.19 Potrivit unei alte opinii, a profesorului Alexandru Negoi, actul
administrativ este o manifestare de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei
autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic nou sau se refuz o
pretenie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului
juridic de drept administrativ. Lucian Chiriac menioneaz c n aceast categorie a actelor
administrative ...intr i unele dintre actele emise de organele judectoreti i ale
parchetelor, actele administrative prin delegaie.20Revenind la literatura de specialitate
francez, n prezent, sunt autori care ncearc s dea o definiie ct mai nuanat noiunii de

17
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului aministrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti 2008, p.35, 36.
18
Prof. Univ. Dr. Mircea Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed. IV, Lumina Lex, Bucureti 2006, p.182.
19
Conf.univ.dr. Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed. Lumina Lex,
Bucureti 2002, p.84.
20
Lucian Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autoritilor administraiei publice,Ed. Hamangiu 2011, p.4.

14
act administrativ. Astfel, actul juridic al administraiei este considerat o manifestare de voi
care produce o schimbare n raporturile de drept existente sau chiar o modificare n
ordonanarea juridic.
Definind actele de drept administrativ trebuie s le evideniem att asemnrile cu actele
juridice n general (genul proxim), ct i deosebirile fa de toate celelalte acte juridice
(diferena specific). n primul rnd, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adic
manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, n acord cu legea,
garantate, n realizare lor, prin fora de constrngere a statului. n al doilea rnd, aceste acte
juridice sunt unilaterale, fiind emise fr consimmntul celeilalte pri al raportului juridic
creia i este destinat actul. n al treilea rnd, ele eman de la organele de stat (de obicei ale
administraiei), n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii
publice. n sfrit, ele sunt acte de putere, expresie juridic a formei pe care o mbrac
activitatea executiv a statului.
Sintetiznd aceste elemente putem defini actele de drept administrativ, ca fiind acte
juridice unilaterale emise n cadrul activitaii executive de autoritai publice n calitatea lor de
subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat.
Concluzionnd, prin act administrativ se ntelege forma cea mai important, prin care
organele administraiei publice i realizeaz competena, reprezentnd manifestarea
unilaterala de voin, adic a organului administraiei publice, care d nastere, modific,
stinge raporturi administrative.

2.2 Trsturile actelor de drept administrativ

Se impune de la nceput a sublinia c n literatura de specialitate s-au exprimat diferite


opinii cu privire la numarul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ. Cu
toate acestea, unele elemente comune, chiar dac sunt formulate diferit, se regsesc la toi
autorii de drept administrativ.
Pe lng trsturile generale, comune tuturor actelor juridice, actele administrative au i
trsturi proprii, caracteristice acestor acte i care le disting de celelalte categorii de acte.
Acestea includ elementele eseniale, condiiile de valabilitate i caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trsturi eseniale fr de care manifestarea de voin nu se poate
constitui ca act juridic. Condiiile de valalabilitate se refer la cerinele necesare pentru
producerea integrala i valabil a efectelor juridice. Caracteristicile actelor de drept
adminstrativ in de acele trsturi care difereniaz aceste acte de celelalte acte.

15
Trsturile actelor de drept administrativ reprezint acel ansamblu de nsuiri care
determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le
difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept21. Actul
administrativ se dosebete de toate celelalte categorii de acte juridice - lege, contract, hotrre
judectoreasc printr-o serie de trsturi specifice.
Astfel, n literatura juridic sunt considerate caracteristice urmtoarele trsturi: sunt acte
juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n temeiul i pentru realizarea
puterii publice, sunt obligatorii, sunt emise n baza legii i prin ele se organizeaz executarea
legii i se execut n concret prevederile legii i ale celorlalte acte normative, sunt executorii
i sunt supuse unui regim juridic secific. Sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de
voin, sunt emise n realizarea puterii de stat, acestea trei, se regsesc la toi autorii de drept
administrativ. Tocmai aceste elemente comune, sunt eseniale pentru delimitarea actului
administrativ de celelalte acte ale organelor administraiei, de asemenea le difereiaz de
operaiunile administrative.
Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin el nsui,
fcnd s ia nastere, s se modifice sau s se sting drepturi i obligaii. Aa spre exemplu, o
hotrre a consiliului local poate stabili anumite drepturi i obligaii pentru locuitorii acelei
uniti administrativ teritoriale. O deosebire exist ntre actele i operaiunile administrative.
Spre deosebire de actul administrativ, operaiunile administrative nu produc efecte juridice
prin ele nsele, ci prin actele administrative pe care le premerg, le pregtesc. Acestea pot fi
atacate n faa instanei de contencios administrativ numai mpreuna cu actul administrativ de
care este legat i la adoptarea cruia au contribuit. Cnf. art. 18. alin. (2) din Legea nr.
554/2004, instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin.
(6), i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecii.22
Profesorul Tudor Drganu arat c actele juridice sunt manifestri de voin fcute cu
scopul naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, a cror realizare n caz de nevoie
este garantat prin fora de constrngere a statului23. Aa cum am artat, actul administrativ
este o specie a actului juridic, alturi de actul de drept civil, actul de dreptul muncii, etc. ns
aceast definiie suport unele observaii24: - n primul rnd nu orice manifestare de voin

21
Ocavian Hrceag, Contenciosul administrativ, Note de curs, Alba Iulia, p.11.
22
Art.18 alin. (2) din Legea Contenciosului administrativ 554/2004, cu modificrile si completrile ulterioare.
23
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti 1959, p.8.
24
I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. didactic i pedagogic, Bucureti
1977, p.212, 213.

16
este un act administrativ, ci numai aceea fcut pentru a produce anumite efecte juridice.
Simpla prere a unei autoriti nu poate fi considerat un act administrativ. Este absolut
necesar ca actul administrativ emis s produc efecte, adic s dea natere unor drepturi i
obligaii. Trebuie sa existe o legtur de cauzalitate ntre manifestarea de voina- scopul
urmrit i efecte. De exemplu, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept, atuni cnd
refuzul este nejustificat, constituie un fapt material juridic i nu un act juridic, deoarece
autoritatea public nu urmrete vtmarea dreptului subiectiv, ci ea i manifest voina
refuznd o cerere. Prin urmare ntre manifestarea de voin, scopul urmrit i efectele ce s-au
produs nu exist o legtur de cauzalitate25. -n al doilea rnd, nu orice manifestare de voin
poate fi act juridic, ci numai aceea apt de a produce efecte juridice proprii. De exemplu,
avizul, propunerea, recomandarea constituie o manifestare de voin, dar care are drept scop
adoptarea unui act administrativ care produce, modific sau stinge efecte juridice. Avizul nu
poate produce efecte juridice. -n al treilea rnd, n caz de nevoie, realizarea efectelor
juridice ale actelor administrative, cu condiia ca acestea s fie dintre cele recunoscute de
lege, se asigur prin fora de coerciie a statului. De aici rezult c dac efectele juridice nu
sunt recunoscute de lege, atunci acestea nu sunt ocrotite prin fora de coerciie a statului. - n
al patrulea rnd, i actul administrativ, ca orice act juridic, presupune ca o manifestare de
voin s fie declarat, exprimat oral sau scris, respectiv cuprins, atunci cnd este cazul
(obligatoriu n cazul actelor normative), ntr-un nscris. Atunci cnd manifestarea de voin
nu este declarat nu produce efecte juridice. 26
Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic din partea
autoritilor administrative care l adopt i care l emit. Caracterul unilateral nu este
determinat de numrul de persoane fizice care i exprim voina n adoptarea actului, ci de
faptul c acele persoane fac parte dintr-o structur organizatoric instituionalizat ( Guvernul,
consiliu local sau judeean, etc) creia i se recunoate prin lege competena de a emite acte
administrative.
Prin aceast trstur, actul administrativ se deosebete pe de o parte de actele bi sau
multilaterale ale administraiei, ca i faptele materiale ale acesteia, productoare sau
neproductoare de efecte juridice. Trstura exprim calitatea actului administrativ de a
reprezenta concretizarea unei singure voine juridice, de a interveni n realitatea juridic
existent, dnd natere, modificnd sau stingnd drepturi i obligaii. Dupa Alexandru

25
I. Iovna, Drept administrativ, vol. II, Ed. Servo-Sat, Arad 1997, p.10.
26
Lucian Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autoritilor administraiei publice, Ed.Hamangiu, Bucureti
2011, p.47.

17
Negoi: Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure persoane ori a unui
singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic. n privina actelor emise n
comun de doua sau mai multe organe administrative, nu ncape ndoial c ele conin un acord
de voin i nu o singur voin. Acest acord nu este ns asemntor acelui coninut n actele
civile bi- sau multilaterale (contractele). ntr-adevr, contractul d nastere unor raporturi
juridice cu dublu obiect i cu dublu scop. De exemplu, un contract de nchiriere are ca obiect
aciunea proprietarului de a preda spre folosin imobilul i aciunea chiriaului de a plti
chiria corespunztoare. Scopul proprietarului fiind de a obine suma de bani, iar chiriaul de a
obine folosina imobilului27. Exist situaii n care unele acte administrative sunt emise cu
acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoritai situate la nivel superior celor care
emit actul administrativ. Actul adoptat cu acordul sau autorizarea necesar rmne un act
unilateral.
Actul administrativ este emis n temeiul i pentru realizarea puterii publice. n
principal actele administrative sunt emise, adoptate de ctre organele din sistemul
administraiei publice, dar i de organele puterii legislative i judectoreti, n activitatea
organizatoric a acestora sau de executare n concret a legii, precum i de persoane juridice de
drept privat care au fost nfiinate, autorizate sau acreditate prin lege s realizeze un serviciu
public sau s desfoare o activitate de interes public.
Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept
nvestit cu puterea public. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administraiei
publice, n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere, modific sau stinge drepturi
i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public28.
Actele administrative sunt obligatorii. Obligativitatea trebuie privit din dou puncte
de vedere. n primul rnd, sunt obligatorii pentru organul emitent, atta timp ct nu au fost
revocate, anulate sau abrogate. Organul emitent trebuie s-i respecte propriile acte. n al
doilea rnd, actele administrative sunt obligatorii pentru toi subiecii de drept ce desfoar o
activitate care cade sub incidena prevederilor lor. n categoria acestor subieci pot intra toate
organele administrative subordonate organului emitent, organizaii obteti sau persoane
fizice, precum i organele administrative care nu sunt subordonate emitentului. Pentru acest
din urm caz se poate da ca exemplu o instruciune a Ministerului Sntii privind condiiile
igienice ale locurilor de munc care sunt obligatorii nu numai pentru unitile sanitare

27
Dr.Vasile Popa, Dr.Petru Petrior, Dumitru Adrian Crciunescu, Drept administrativ i contenciosul
administrativ, Ed. Helicon, Timisoara 1995, p.99, 100.
28
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol I& II, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca 1997, p.226.

18
subordonate, ci i pentru orice alt organ administrativ. Aceast obligativitate decurge din fora
juridic pe care legea o confer actului respectiv i din faptul c orice organ administrativ cu
sarcina organizrii locurilor de munc desfoar o activitate ce cade sub incidena
reglementrii amintite.29 Aceast obligativitate a actului administrativ deriv din faptul c el
este dat pe baz i n executarea legii i din aceast cauz se bucur de prezumia de legalitate.
De aici rezult c actele autoritilor publice ierarhic superioare ale administraiei publice sunt
obligatorii pentru cele subordonate, pe de alta parte, autoritaile publice ierarhic superioare au
dreptul de a modifica sau anula actele autoritilor care li se subordoneaz, fr a avea ns
posibilitatea de a li se substitui, adic reglementa ele nsele raorturile juridice ce fac parte din
sfera atribuiilor exclusive ce revin autoritilor subodonate. Actele administrative nu pot
conine dispoziii contrare legilor, legea putnd ns modifica sau anula oricnd un act
administrativ. Aceasta nseamn totodat c actul administrativ cu for juridic superioar
trebuie s fie n concordan cu actul juridic cu for juridic inferioar. ntrebarea care se
pune se refer la faptul dac autoritatea administraiei publice poate s reglementeze ea,
direct, aceast problem, n lipsa reglementrilor legale pe care s se bazeze i s le pun n
executare. De exemplu, printr-un act normativ nu s-ar putea modifica organizarea
administrativ-teritorial a rii (nfiina o noua comun sau jude) ntruct aceast problem
este rezervat regelmentrii numai pe cale de lege organic. Din acest punct de vedere soluia
prevzut de Constituia Romniei de a enumera n mod expres i limitativ domeniile i
problemele rezervate legii organice ca act al Parlamentului, este salutar, ntruct nltur o
lacuna mai veche a legislaiei noastre. Prin urmare, ori de cte ori o problem nu a fost
reglementat prin lege i nu constituie nici domeniul rezervat al acesteia, ea poate fi
reglementat de o norm juridic inferioar, n limitele competenei recunoscut de lege
autoritii publice n cauz.
Problema se pune cu totul altfel cnd este vorba de emiterea unui act administrativ
individual ntruct, n aceast ipotez autoritatea administraiei publice nu ar putea s oblige o
persoan s fac sau s nu fac ceva, fr s fie mputernicit prin lege s dispun n acest
sens. De exemplu, Constituia i legile rii reglementeaz pentru ceteni dreptul de vot, ca
un drept fundamental al acestora, nu ca o obligaie, lsnd nesancionat neparticiparea la vot.
n aceste condiii, nici o autoritate a administraiei publice, centrale sau locale, nu ar putea
emite un act admnistrativ prin care s sancioneze un cetean care nu i-a exercitat dreptul la

29
Dr.Vasile Popa, Dr.Petru Petrior, Dumitru Adrian Crciunescu, Drept administrativ i contenciosul
administrativ, Ed. Helicon, Timioara 1995, p.101.

19
vot.30 Trebuie precizat c atunci cnd ne aflm n prezena unor acte administrative
individuale pe care normele juridice n vigoare le consider irevocabile (spre exemplu, actele
administrative jurisdicionale, actele care au dat natere unui drept subiectiv, garantat de o
norm de drept cu irevocabilitatea actului de baz), efectele lor juridice nu pot fi desfiinate
nici de organul ierarhic superior, nici de organul care l-a elaborat.
Obligativitatea este neleas sub aspectul n care actul administrativ individual al
organului inferior trebuie i el respectat de organul superior, timp ct acesta nu se anuleaz.
De asemenea, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru
organul superior pn cnd acesta din urm emite, la rndul lui, un act normativ cu un
coninut contrar actului normativ al organului inferior. Actul nou emis are for juridic
superioar. n acest sens l abrog pe cel al organului inferior.31.
Actul administrativ este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i
executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative. Aceast trstur a actelor
administrative este consecina ierahiei n care se constituie normele juridice. n vrful
piramidei se gsete Constituia, urmeaz legile organice i legile ordinare ale Parlamentului,
decretele prezideniale, ordonanele i hotrrile Guvernului, ordinele i instruciunile
minitrilor etc. Legile fiind emanaia puterii legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie
s-i fie subordonate, iar legea poate oricnd anula, modifica sau suspenda un act
administrativ. Aa fiind, este criticabil practica administrativ potrivit creia printr-o
hotrre adoptat de Guvern se adaug noi dispoziii la o lege sau la o ordonan de urgen
publiat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1.
Afirmaia potrivit creia actele administrative organizeaz aplicarea i aplic n concret
legile nu trebuie interpretat strmt, deoarece n cadrul funciei executive se recurge i la acte
juridice normative conforme cu legea, iar, n anumite cazuri, legea acord autoritilor
administrative o putere de apreciere, o putere discreionar, n temeiul creia acestea nu se
mrginesc s aplice legea, ci au libertatea de a alege, n anumite limite, ntre doua sau mai
multe soluii32. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt o form concret de realizare a
activitii executive. Dat fiind faptul c activitatea executiv este nfptuit n general de
organele executive, actele administrative sunt n cele mai multe cazuri manifestri de voin
ale acestor organe. Caracteriznd actele administrative ca form concret de realizare a

30
Mircea Preda, Drept administrativ, Ed. IV, Lumina Lex, Bucureti 2006 Actul, p.184.
31
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I&II, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca 1997, p.227.
32
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Vol.I, 1998, p.214.

20
activitii executive, le putem deosebi de actele obligatorii i executive prin care se
nfptuiete o alt form fundamental de activitate.
Actul administrativ este executoriu prin el nsui, adic se execut din oficiu fr a
mai fi necesar s intervin insanele judectoreti pentru a-l nvesti cu titlu executoriu.
Caracterul executoriu se datoreaz faptului c actul administrativ este emis de o autoritate a
administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i
confer valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz33. n
acest sens, se poate apela la fora de constrngere n vederea asigurrii respectrii actelor
administrative.
Actul administrativ este, de regul, executoriu imediat dup ce a intrat n vigoare, fr
nici o formaltate, fr a fi necesar ntocmirea unor activiti ulterioare. 34 n general,
realizarea actelor juridice se poate face pe doua ci: prin punerea n executare a actului prin
fora de constrngere a statului, de nvestirea lui cu titul executoriu judectoresc (cale proprie
actelor de drept privat), a doua, face posibil executarea direct a actului fr a mai fi nevoie s
se recurg la nvestirea actului cu formula executorie (cale tipic actelor de putere). De
exemplu, actele administrative prin care se constat creane bugetare i sunt executate n baza
Codului de procedur fiscal35.
Regimul juridic specific actului administrativ este compus din reguli specifice privind
forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate a actului. Pe lng considerarea
regimului juridic administrativ ca o trstura de sine stttoare a actului administrativ, regimul
juridic apare i ca o rezultant a tuturor trturilor caracteristice, a condiiilor de valabilitate i
controlului actulului administrativ.
Pe baza tuturor caracteristicilor cercetate mai sus, actele administrative pot fi definite ca
acte juridice unilaterale, obligatorii i executorii n temeiul puterii de stat, prin care se
organizeaz executarea sau se execut n concret legile i celelalte acte ale organelor statului.

2.3 Regimul juridic al actelor de drept administrativ

Prin regim juridic vom nelege un ansamblu de reguli, de fond i de form, care dau
particularitate actelor administrative n circuitul juridic. Actele administrative reprezint o
modalitate juridic de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, astfel

33
A se vedea Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti
1992, p.58.
34
Maria Orlov, Curs de contencios administrativ, Ed. Chiinu, 2009, p.7.
35
O.G. NR. 92/2003 PULICAT N m. Of. Nr. 941 din 29 decembrie 2003, rep. n M. Of. Nr. 513 din 31 iulie
2007.

21
c ntre actul administrativ i lege se stabilete un raport de subordonare, fiind necesar ca
actul administrativ s fie adoptat sau emis n baza legii.
Pentru a organiza executarea legii, organele administraiei publice vor adopta sau emite
acte administrative cu caracter normativ, prin care vor stabili condiiile i modalitile de
aplicare a legii. Pentru a realiza executarea n concret a legii, organele administraiei publice
vor adopta sau emite acte cu caracter individual prin care dispoziiile legii vor fi aplicate la un
caz concret. Astfel, prin art. 51 din Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile
preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 198936, introdus prin O.U.G
nr. 184/200237, s-a prevzut n mod expres c pentru organizarea executrii prezentei legi,
Guvernul va emite norme metodologice de aplicare unitar a acesteia, ceea ce s-a realizat prin
H.G. nr. 498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitar a Legii nr.
10/200138.
Cu toate c nu exist o unanimitate de opinii, putem spune c specialitii n dreptul
administrativ au convenit, de-a lungul timpului, aspura problematicii generale a acestui regim
juridic, anume: reguli (condiii) de valabilitate a actului administrativ, respectiv reguli ce
guverneaz efectele pe care actul le produce. n primul rnd, actele de drept administrativ sunt
supuse regimului juridic administrativ, avnd n acest sens un regim propriu, distinct de al
altor acte juridice. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept
administrativ, fora lor juridic i fora lor probant, modul de intrare n vigoare, de executare
i de ncetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective dispun de prezumia de legalitate,
sunt obligatorii i se pun direct n executare. Se evideniaz caracterul lor de acte de putere
sau de autoritate prin opoziie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale cror efecte vizeaz,
de regul, numai prile participante la raportul juridic respectiv. n al doilea rnd, analiznd
regimul juridic al acestor acte, trebuie s-l distingem de natura juridic a efectelor sau
raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ (o hotrre a Guvernului) rmne un
act de drept administrativ, chiar dac reglementeaz raporturi civile, natura juridic fiind
distinct de faptul c el constrituie un izvor al dreptului civil. n al treilea rnd, actul de drept
administrativ, ca act juridic nu se confund cu nscrisurile materiale sau cu actele
constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de efecte juridice 39.

36
Legea nr. 10/2001, publicat n M. Of, Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, a fost republicat n M. Of,
Partea I, nr. 279 din 4 aprilie 2005 i, ulterior, n M. Of., Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005.
37
O.U.G. nr. 184/2002, publicat n M.Of, Partea I, nr.929 din 18 decembrie 2002.
38
H.G. nr. 498/2003, publicat n M. Of, Partea I, nr. 324 din 14 mai 2003.
39
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2011, p.30.

22
Elementul central al acestui regim juridic l reprezint legalitatea. Prin legalitatea se
nelege conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative
care au for juridic superioar.
Principiul legalitaii semnific, ntr-o dihotonomie bine cunoscut epocii contemporane:
- pe de o parte, supremaa legii, toate subiectele de drept public i privat trebuie s se
supun legii, ncepnd, se nelege, cu legea fundamental i respectnd principiul
ierarhiei actelor juridice;
- pe de alt parte, baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie s
se ncadreze n limitele dreptului.
Princiliul legalitii n doctrina romneasc a fost analizat n mod diferit de cele doua
mari coli de drept public, n corelaie cu oportunitatea. coala de la Cluj a conceput
legaitatea i oportunitatea ca dou condiii distincte de validitate a actelor administrative.
coala de la Bucureti, n schimb, a conceput legalitatea ca o sum a tuturor condiiilor de
validitate a unui act administrativ. Din aceast perspectiv, oportunitatea ne apare ca un
element al legalitii nu ca o condiie de validitate de sine stttoare.
Legalitatea actului administrativ poate fi definit ca reprezentnd conformitatea actului
respectiv cu legea fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern
i cu toate celelalte acte normative care au o for juridic superioar. Condiiile genelale de
legalitate se refer la respectarea principiului supremaiei Constituiei n emiterea actului
administrativ i la respectarea principiului legalitii n adoptarea actului administrativ.
Cu alte cuvinte, legalitatea constituie temeiul oricrui act administrativ, dar i limita
acestuia, fiind obligatoriu ca orice act administrativ s fie adoptat sau emis pe baza legii i n
limitele acesteia.
Oportunitatea actului administrativ, n concepia noastr, deriv din capacitatea pe care o
are organul care emite sau adopt actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, n
aceeai msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea
relev deci calitatea actului administrativ de a satisface att rigorile stricte ale legii, ct i o
nevoie social determinat, ntr-un timp i loc dat. Dac legalitatea evoc faptul c actul
corespunde literei legii, oportunitatea reprezint conformitatea actului administrativ n mod
prioritar cu spiritul legii, fr a se identifica cele dou noiuni.40 Oportunitatea se afla n
strns dependen cu puterea discreionat a administraiei publice, una din cele mai
discutate i disputate probleme ale dreptului administrativ din toate timpurile.

40
R. Ionescu, Curs de drept administrativ, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti 1970, p.251.

23
n opinia prof. Iovna prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor
legale n termen optim, cu cheltuieli minime i resurse materiale i spirituale, dar cu eficien
ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului
legii.
Oportunitatea unui act administrativ este stabilit n funcie de anumite criterii, i anume:
criteriul de timp, adic momentul n care este emis un act administrativ. Prin acest criteriu se
urmrete s se respecte: specificitatea condiiilor de munc i via n zona respectiv;
valorile cutumiare ale locului respectiv; nevoile reale ale unei uniti administrativ teritoriale;
mijloacele pe care le implic aplicarea n practic a actului administrativ41. Problema
oportunitii actului administrativ este strns legat de dreptul de apreciere al organelor
administraiei publice i de alegere a soluiilor celor mai adecvate pentru organizarea
executrii legii i executarea n concret a acesteia. Astfel, n cazul emiterii unui permis de
conducere auto, organele administraiei publice (organele de poliie), dup ce vor verifica
ndeplinirea condiiilor legale, au posibilitatea s verifice aptitudinile de conducere a unui
autovehicol i s aprecieze cu privire la oportunitatea deinerii unui astfel de permis de ctre
persoana respectiv42.
Considerm, alturi de ali autori, c judectorul de contencios adminisrativ care a fost
nvestit cu verificarea legalitii unui act administrativ are competena s se pronune att
asupra aspectelor de legalitate ct i asupra celor de oportunitate. Numai autoritatea public
emitent este competent ca judecnd o contestaie mpotriva unui act administrativ pe care l
emite s se pronune asupra oportunitaii emiterii actului respectiv.

2.4 Forma actelor de drept administrativ

Prin forma actelor administrative se nelege modalitatea n care se exprim voina


juridic a organului emitent. Problema formei prezint o importan deosebit pentru
asigurarea legalitii.
Regula general este c actele administrative se adopt/emit n form scris, aceast
modalitate fiind uneori prescris ca o procedur obligatorie, pe care titularul competenei
trebuie s o urmeze. Forma scris reprezint un element de deosebire ntre actul administrativ
i actul civil, supus regulii consensualismului. Este o condiie de validitate a actului.

41
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed.Lumina Lex, Bucureti 2002,
p.94.
42
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul juridic, Bucreti, 2008, p.44-45.

24
Forma scris constituie, totodat, o garanie de legalitate, actul scris permind
exercitarea mai uoar a oricrei forme de control. Actele administrative cu caracter normativ
vor mbrca ntotdeauna forma scris pentru a se putea realiza publicarea lor potrivit
prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
privind elaborarea actelor normative, republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 201043, n
timp ce actele administrative cu carater individual pot fi emise sub form oral. De asemenea,
n situaii deosebite, un act administrativ poate fi adoptat/emis i sub form oral, printr-un
ordin verbal sau printr-o not telefonic, fiind urmat de forma scris, ca dovad a ordinului
verbal respectiv. n sfrsit, actele administrative se pot manifesta i ntr-o form implicit, ca
urmare a tcerii organului competent. Astfel, O.U.G. nr. 27/2003 a reglementat procedura
aprobrii tacite ca modalitate alternativ de emitere sau renoire a autorizaiilor de ctre
autoritile administrative publice44.
De forma scris, care pentru actul administrativ act de autoritate - este o condiie ad
validitatem, se leag i alte condiii de form exterioar. Unele dintre acestea, cum ar fi
limba n care este redactat actul, antetul (ce ne arat organul emitent), titlul, preambulul,
semnturile, sigiliul, timbrul sec sau tampila, data i locul emiterii, numrul de ordine,
numrul de ieire toate sunt foarte importante, iar nendeplinirea lor atrage nulitatea sau,
dup caz, anulabilitatea actului. Fa de considerentele anterioare includem n sfera acestor
condiii de form exterioar i motivarea; orice act administrativ, fie normativ, fie
individual, potrivit exigenelor Constituiei, trebuie s fie motivat.45n acest mod se
fundamenteaz motivele de legalitate ale unui act adimistrativ. Ne raliem propunerii
formulate de profesoara Rodica Petrescu de la Cluj, de a introduce obligativitatea motivrii
tuturor actelor administrative, ca o garanie a respectrii legii i a ocrotirii drepturilor
ceteneti.
Realizarea motivrii tuturor actelor administrative are ca i consecin punerea n acord a
practicii administrative din ara noastr cu aceea existent n alte state, spre exemplu n
Frana.
Prestigioi autori francezi46 exprim teza conform creia toate actele administrative
trebuie s fie motivate, adic trebuie justificate raiunile de fapt i de drept care stau la baza
emiterii sau adoptrii lor. Dar, dac vorbim despre motivarea actelor administrative ne

43
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n
M.Of. Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004 a fost republicat n M.Of. partea I, NR. 777 din 25 august 2004.
44
O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite, publicat n M.Of., Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003.
45
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.I, Ed. Nemira 1996, p.304.
46
Charles Debbasch, Institutions et droit administrativ, Tome 2, Ed. Dalloz, Paris, 1999, p.262.

25
referim la existenta unei obligaii pentru administraie, de a face cunoscute n decizie aceste
raiuni.
Apreciem c introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor administrative,
care se regsete deja cuprins n tezele viitorului cod de procedur administrativ, va diminua
riscul ca administraia s ia decizii arbitrare, abuzive, i n final va fi un factor de progres
pentru administraie.

26
CAPITOLUL 3

ELEMENTELE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trsturi eseniale care constituie
manifestrile de voin ale administraiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele
eseniale confer aciunilor voliionale ale administraiei un caracter juridic, dar concomitent
le difereniaz de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt urmtoarele: voina
manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau
subiectul emitent al actului i motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ
nu pot exista n afara unuia, a unora sau a tuturor aceste elemente, n mod contrar fiind lovite
de inexisten. Alturi de aceste elemente eseniale ale actelor de drept administrativ mai pot
exista i unele elemente neeseniale, temenul i condiia, care pot s apar n cazul unor acte
de drept administrativ47.
n ceea ce privete decizia administrativ ea are ca elemente interne nelegerea
(compus din fenomene raionale i de ordin emoional) i voina (impulsul care determin
aciunea subiectului ntr-un anumit sens)48,iar ca elemente externe decident i obiectul
deciziei.

3.1 Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat

Actul de drept administrativ este un act voliional care intervine n cadrul activitii
executive contribuind ntr-o form specific la realizarea puterii de stat.
1. Actul administrativ este un act de voin cu caracter deliberativ, constituit n scopul
producerii unor efecte juridice. Acest act presupune aciunea contient i voit a autorului
su neputnd avea un caracter ntmpltor. i alte activiti administrative au un caracter
voliional, cum este cazul actelor politice, a unor operaiuni tehinico - materiale (avizele) sau
unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administraiei de a satisface o cerere
referitoare la un drept subectiv), ns diferena dintre aceste aciuni i actele de drept
administrativ rezid n scopul urmrit prin actele juridice i anume producerea efectelor
juridice. Prin aceast trstur actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor

47
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Volumul II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2011, p.32
48
Alex. Negoi, tiina administraiei, Editura "Atlas Lex" SRL, Bucureti 1993, p.122-123.

27
juridice. La rndul ei, voina din aceste acte trebuie s ntruneasc mai multe caracteristici: s
fie intenionat, manifestat, s aib un dublu caracter, s fie autonom i neviciat.
a. Caracterul intenionat al voinei din actele administrative presupune prefigurarea sau
reprezentarea scopului aciunii i acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din
aceast cauz actele juridice licite au ntotdeauna la baz intenia direct. Ea cuprinde intenia
de a produce efecte juridice49, n care sens subiectul de drept urmrete producerea anumitor
efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinei acestuia relevan juridic numai n
considerarea existenei voinei i a direciei acesteia.
Actul de voin cuprinde un element intern, subiectiv, intenia i unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse n baza inteniei i anume raporturile juridice generate, modificate
sau desfiinate. Att intenia ct i efectele urmrite i produse trebuie s fie n concordan cu
legea ntruct legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristic esenial pentru existena
actului juridic, n special a celui administrativ care este nzestrat cu prezumia de legalitate. n
cazul actelor de drept administrativ intenia autorului lor trebuie s fie n concordan numai
cu acele efecte pe care legea le recunoate respectivei categorii de acte juridice.
Astfel, n cazul actelor normative, organul de stat trebuie s prevad efectele de ordin
politic, conomic, social sau cultural urmrite50 prin reglementare, iar n cadrul actelor
individuale trebuie s se prevad efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative
subordonate acesteia i care stau la baza actelor individuale. n acest sens, intenia i efectele
actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorita
tocmai circumscrierii i cunoaterii exacte a consecinelor din aceste acte, neexistnd
posibilitatea conferirii unor alte efecte dect cele specifice respectivei categorii de acte sau a
interpretrii ntr-un anumit sens a inteniei pentru determinarea exact a efectelor.
Dreptul obiectiv determin coninutul voinei interne stabilind condiiile n care actul
juridic produce efectele scontate. Cu ct organul administrativ este mai strict obligat la
emiterea unui act cu att dreptul obiectiv acioneaz mai mult asupra inteniei emitentului (de
exemplu, n cazul autorizaiilor impuse de lege), iar n msura n care emiterea unui act
administrativ este lsat la aprecierea organului (de exemplu, autorizaiile libere), alturi de
dreptul obiectiv, au un rol crescnd n conturarea inteniei i a efectelor sale l au i elementele
de oportunitate, mprejurrile faptice, etc.

49
D. Cosma, Teoria general a actului juridic civil, Editura tiinific, Bucureti 1969, p.10-11.
50
Art. 102, lit. c din Decretul nr. 16/1976 (abrogat); art. 29/1 lit. a, d, e, din Legea nr. 24/2000.

28
Un exemplu de autorizaie liber este DECRETUL nr. 545 din 26 decembrie 1958
privind reglementarea amplsarii construciilor, precum i trecerii n proprietatea statului a
terenului i construciilor necesare efecturii unor lucrri sau a unor aciuni de interes de stat.
Art. 1
Construirea, reconstruirea cldirilor pentru locuit i a celor gospodreti, precum i
adugirile la acestea, este permis prin derogare de la dispoziiile art. 2 i 4 din Decretul nr.
144 din 29 martie 1958 numai n perimetrul stabilit al oraelor, staiunilor balneo-climaterice
sau n vatra satelor, determinate prin planul, schia sau regulile generale de sistematizare i
numai cu autorizaia prealabil eliberat de comitetul executiv al sfatului popular orenesc
sau comunal respectiv.
Amplasarea, construirea i reconstruirea lcaurilor de cult se face numai cu autorizaia
prealabil a comitetului executiv al sfatului popular regional, respectiv al Capitalei Republicii
Populare Romne51.
b. Voina trebuie s fie manifestat adic trebuie s fie cunoscut de ctre cei crora li se
adreseaz actul, pentru c acetia s-i conformeze conduita conform inteniei autorului.
Voina rmas la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevan atta timp ct ea nu
trece n realitatea obiectiv, n faza sa extern. n cazul actelor de drept administrativ nu este
suficient numai o simpl manifestare a voinei, pentru a se produce efecte juridice, deoarece
actele n cauz trebuie s ndeplineasc anumite cerine de form, fie n ceea ce privete
procedura lor (de exemplu, cerina aprobrii), fie n ceea ce privete materializarea
manifestrii de voin (respectiv forma exterioar scris, necesar de cele mai multe ori).
Aceste cerine de form, dei nu confer efecte juridice manifestrii de voin, constituie,
uneori, condiii de valabilitate sau de probaiune a actului juridic52. Tocmai datorit acestor
cerine de form necesare manifestrilor de voin n cazul actelor de drept administrativ, a
deciziilor de autoritate n general, s-a pus problema raportului de anterioritate, simultaneitate
sau de ulterioritate dintre voin i actul juridic53, dintre decizia intern i actul juridic extern.
Pornind de la teza c voina apare n dou ipostaze, una intern i alta extern, respectiv
exteriorizarea ei, i c n dreptul administrativ este valid exteriorizarea fcut cu respectarea
condiiilor de form cerute de lege, rezult c manifestarea de voin coincide cu emiterea sau
adoptarea actului, fr a se putea considera manifestarea de voin anterioar actului juridic,

51
Decretul nr. 545 din 26 decembrie 1958, Art. 1.
52
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1959, p.11.
53
M. Constantinescu, Coninutul i forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al reglementrii juridice,
n R.R.D. nr. 1/1973, p.65.

29
chiar dac putem distinge, uneori, ntre momentul apariiei actului juridic i momentul
ntocmirii nscrisului constatator care se redacteaz ulterior.
Modul de manifestare a voinei organelor administrative i cunoaterea efectiv a acestei
manifestri are loc prin aducerea la cunotin a actelor administrative, de regul ntocmite n
form scris, fie pe calea publicrii actelor normative, fie pe calea comunicrii actelor
individuale. De momentul i din momentul manifestrii voinei i mai ales al cunoaterii
efective al acesteia se leag anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor n
vigoare, punerea n executare, etc.
c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliional prin aceea c exprim
att voina statului consacrat prin lege i prin alte acte subordonate acesteia i care se
impune n actele administraiei ct i voina autoritii executive emitente. n cazul acestor
acte de voin statul are un rol important dat fiind poziia subordonat a organelor
administraiei fa de lege i de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu,
atunci cnd emit acte, organele administraiei publice trebuie s indice ntotdeauna actul
normativ superior care constituie temeiul lor legal54, spre deosebire de actele juridice civile
ale persoanelor fizice sau juridice. Uneori actele administrative pot s cuprind manifestri de
voin ale mai multor organe care i dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
d. Voina din actul administrativ exprim un anumit grad de autonomie a organului
emitent care dispune fie de autonomia decizional, fie de simpla independen operativ n
activitatea sa. Dei voina organului emitent este subordonat voinei statului, reprezentat de
organele puterii legislative i ale celei executive ierarhic superioare ntruct n foarte multe
cazuri administraia este obligat sa-i declaneze din oficiu activitatea decizional totui nu
putem reduce activitatea executiv numai la aciunea de simpl declanare a incidenei legii.
Autonomia de voin crete odata cu facultatea recunoscut administraiei de a aprecia o
anumit situaie i de a-i alege mijloacele cele mai corespunztoare n rezolvarea ei
acionnd i pe considerente de oportunitate.
e. Voina trebuie s fie neviciat ntruct vicierea ei afecteaz existena i valabilitatea
actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul i mai puin violena.
Eroarea este de fapt este atunci cnd faptele reinute ca motive ale actului sunt eronate sau
greit stabilite i eroarea este de drept, cnd n emiterea actului organul nu se bazeaz pe un
text legal sau se bazeaz n mod greit pe un text. Dolul, ca eroare provocat n mod
fraudulos, are n dreptul administrativ particularitile sale, spre deosebire, de exemplu, de

54
Art. 32 alin. Ultim i art. 38 din Decretul nr. 16/1976 (abrogat); art. 36/1 din Legea nr. 24/2000.

30
dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul dintre subiecii raportului juridic (beneficiarul
sau emitentul actului) ori de la ambele pri n scopul eludrii legii, a realizrii fraudei la lege.
Din aceast cauz manoperele dolosive sau frauda la lege determin desfiinarea actelor de
drept administratv (chiar i a celor stabilite, definitive sau irevocabile aa cum a prevzut
legislaia i a statuat practica administrativ i cea judiciar).
Un exemplu de viciu de form ar fi cel referitor la contrasemnarea actului administrativ.
Prin intermediul contrasemnrii, se autentific semntura persoanei competente i se
asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea
actului administrativ. Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, deoarece
contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ.
Obligaia contrasemnrii este prevzut, spre exemplu, n Constituie pentru ordonanele
i hotrrile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de minitrii ce au obligaia punerii
lor n executare, n cazul hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, ce trebuie
contrasemnate de secretar.
Art. 100 din Constituie alin (2) face referire la actele presedintelui55, repectiv decretele
emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 91
alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 93 alineatul (1) i articolul 94
literele a), b) i d) se contrasemnaza de primul-ministru.
2. Actul de drept administrativ este un act voliional emis n cadrul activitii executive,
de realizare a puterii de stat. De aici concluzia c el nu poate proveni dect de la o autoritate
public i c acest act nu poate fi emis n cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a
statului. Totui, aceast trstur luat n mod izolat nu deosebete actul de drept
administrativ de alte acte juridice ale administraiei de stat cum sunt contractele civile sau cele
de munc, ncheiate de organele n cauz n scopul realizrii unor atribuii inerente chiar
activitii executive.
3. Actul de drept administrativ este expresia juridic a modului specific de realizare a
puterii publice de ctre administraia de stat, trstur care l particularizeaz n cadrul altor
acte de putere ale statului, deosebindu-l, n acelai timp, de actele civile sau de dreptul muncii
ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifest n calitate de titular al
puterii publice ceea ce i confer actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu.
Puterea de stat pe care se sprijin actul de drept administrativ nu se identific cu fora de
constrngere a statului, ntruct aceast putere reprezint energia organizat a societii n

55
Art. 100, alin.(2) din Constituie.

31
exprimarea i realizarea voinei sale ca voin obligatorie pentru toi membrii ce o compun.
Fora de constrngere este mijlocul eficient de garantare i de realizare a drepturilor i
obligaiilor generate de actele juridice n cazul nendeplinirii lor din convingere. Dei sunt
emise n baza puterii de stat i pot fi duse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului,
garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin aceast for nu constituie o
caracteristic proprie acestor acte, ntruct toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, n
realizarea lor, prin fora de constrngere a statului. Ceea ce reprezint trsturi ntr-adevr
specifice ale actelor de drept administrativ este faptul c ele se pun direct n executare, de cele
mai multe ori din oficiu, fr vre-o alt formalitate deosebit, iar fora de constrngere care le
garanteaz aparine chiar sistemului de organe administrative.56

3.2. Obiectul actelor de drept administrativ

Alturi de elementul voin, actele de drept administrativ au i un obiect propriu. Obiectul


actului juridic este, dup cum se tie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act l
genereaz.57
Obiectul raportului juridic este constituit din conduita prilor58, adic din acea aciune
asupra creia sunt ndreptate drepturile i respectiv obligaiile participanilor la raportul
juridic59. Analiznd obiectul actelor de drept administrativ vom constata urmtoarele:
1. Obiectul acestor acte este unic, avnd la baz o singur cauz sau motiv ntruct actul
administrativ nu este un acord de voin de forma contractului sinalgamatic (n care obiectul
prestaiei unei pri are drept cauz contraprestaia celeilalte pri), astfel nct actul
administrativ s aib un dublu obiect.
2. Obiectul actului este strict determinat de lege i de alte acte normative, subiecii,
participanii la raportul juridic respectiv, neputnd fixa un alt obiect n cadrul aceleai
categorii de acte juridice, dect cel prevzut prin normele de drept ce reglementeaz
respectiva categorie.
3. Obiectul actului juridic este impus n mod unilateral de ctre organul emitent, care
apare ca supraordonat n cadrul raportului administrativ chiar dac actul a fost emis la cererea
unui solicitant.

56
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Ed.Alma Mater, Sibiu 2011, p.24-25.
57
Gh. Fekete, I. Zinveliu, Drept civil - partea general multiplicat, Cluj 1973, p.156.
58
Op.cit., p.91.
59
I. Ceterchi, I. Demeter, V. Ganga, Gh. Bobos, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i
dreptului, 1967, p.378.

32
4. Obiectul are caracter obligatoriu ntruct subiectele de drept trebuie s aib o conduit
conform cu manifestarea de voin a organului de stat. Aceast trstur rmne valabil i
n actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizaiile), care, dei nu oblig subiectele de
drept la realizarea conduitei prevzute de ele, totui atunci cand acestea doresc s-i exercite
drepturile coninute de aceste acte trebuie s adopte conduita prevzut de ele. Caracterul
obligatoriu al obiectului este ct se poate de evident n cazul actelor onerative i a celor
prohibitive.
Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natur
material, susceptibile de evaluare pecuniar, cum este cazul deciziilor de imputare aplicabile
persoanelor ncadrate n munc 60, a actelor prin care se stabilesc amenzi contravenionale61
sau se dispune confiscarea administrativ a unor bunuri62.
Alteori obiectul actului de drept administrativ este n strans legtur cu obiectul altor
acte juridice care au la baz o decizie a administraiei de stat (de exemplu, obiectul unei
autorizaii de nstrinare i obiectul contractului de vnzare-cumprare, astfel nct, ori de cte
ori ntre obiectul actului de drept administrativ i obiectul asupra cruia a czut acordul
prilor apare o neconcordan, nseamn c nu exist o autorizaie de nstrinare referitoare la
obiectul conveniei63).
Obiectul actelor normative este alctuit din reglementarea propriu-zis a relaiilor sociale,
reglementare ce formeaz dispoziiile de coninut ale acestor acte 64. Obiectul reglementrii
juridice l reprezint suma relaiilor sociale reglementate prin normele juridice.65 Obiectul de
reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, mpreun cu metoda de
reglementare contribuie la constituirea normelor juridice n ramuri unitare i autonome ale
dreptului.
Un exemplu de obiect al actului de dreptu administrativ ar fi cazul unei autorizaii pentru
prestri servicii de dezinfecie, dezinsecie, deratizare pe teritoriul municipiului Bucureti:

60
Art. 107 (1) din Codul Muncii.
61
Art. 5/2 lit. b din Ordonana nr. 2/2001.
62
Art. 5/3 lit. a, din Ordonana nr 2/2001.
63
C. Brsan, A. Vasiliu, Not la dec.civ. nr. 507/10 mai 1973 a Trib. Jud. Braov, n R.R.D. nr 12/1974, p.59.
64
Art. 76. alin.1 din Decretul nr. 16/ 1976 (abrogat); art. 41 din Legea nr.24/2000.
65
Gh. Bobo, Teoria general a statului i dreptului, multiplicat, Cluj-Napoca 1975, p. 172.

33
3.3. Motivele actelor de drept administrativ

Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naionale sau locale, impun
organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice.
Aceste interese reprezint tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ.
Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaia acelui act, n timp
ce motivarea acestuia reprezint aciunea de artare a motivelor actului respectiv. Motivul
constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din structura actului
juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din nsi textul nscrisului
constatator al actului juridic66 fiind de neconceput emiterea unui act fr vreun motiv sau n
afara motivelor legale.
Motivele pot fi motive de fapt i motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau
mprejurrile care justific i determin adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt
textele legale care permit i determin aceast adoptare. Actele administrative normative sunt
emise ntotdeauna pe baza i n executarea legilor sau, dup caz, a decretelor67 i ordonanelor
care le constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede i anumite situaii de
fapt care determin apariia unor reglementri administrative. Astfel, consiliile locale i
judeene au dreptul de a reglementa contravenii n caz de epidemii, calamiti naturale etc.,
precum i n orice alte situaii care reclam msuri urgente68. n acest caz situaia de fapt
creat i urgena rezolvrii ei reprezint strile de fapt care permit i determin organele
administrative s recurg la asemenea reglementri.
n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept izvorsc
din actul normativ de baz, iar cele de fapt din situaia concret existent i care se ncadreaz
n ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determin primarul s emit o
autorizaie constau tocmai n existena unei reglementri legale69, iar motivele de fapt izvorsc
din necesitatea solicitantului de a desfura o anumit activitate permis de lege.
Cu referire la motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adic n urma
soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002. Cteva precizri sunt
necesare:
- motivarea impus de art.13 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 vizeaz doar motivele de
drept, ce permit verificarea legalitii actului administrativ.

66
Alex. Negoi, tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti 1977, p. 153.
67
Art. 3 alin 2. Din Decretul nr. 16/1976 (abrogat); art. 73/1 din Legea nr. 24/2000.
68
Art. 2/2 din Ordonana nr. 2/2001 i art. 40/2 din Legea nr. 215/2001.
69
Art. 68/1 lit. din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001.

34
- o motivarea complet ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales n cazul
exercitrii puterii discreionare), artarea cii de atac i a instanei competente, precum i a
termenului de contestare.
Dispoziiile generale din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea
activitii de soluionare a petiiilor, aprobat, cu modificri i completri prin Legea
70
nr.233/2002 , sunt circumstaniate la cazul informaiilor de interes public prin art.22 din
Legea nr.544/200171 care prevede motivarea (nu se arat ce fel de motivare) refuzului de a
comunica informaiile de interes public petiionarului. n tcerea legii i n considerarea
interesului public care st la baza interpretrii actelor normative ce dau drepturi particularilor,
motivarea refuzului comunicrii informaiilor publice trebuie s cuprind toate elementele
unei motivri complete.
Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr.24/2000 n mod
diferit, n funcie de emitentul actului normativ. Astfel, pentru ordonanele i hotrrile
guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de fundamentare,
care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu acesta n
Monitorul Oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente72.
Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoriti centrale, proiectul este
nsoit de un referat de aprobare, ns aici nu se mai precizeaz obligativitatea publicrii
referatului odat cu actul normativ. Motivarea va face referire, n principal, la: cerinele care
reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele reglementrilor n vigoare,
la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz i
finalitatea reglementrii propuse, cu evidenierea elementelor noi; efectele avute n vedere, n
funcie de obiectul reglementrii; implicaiile pe care noua reglementare le are asupra
legislaiei n vigoare; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii
unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; fazele
parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se studiile, cercetrile,
evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ; pentru
ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente ce au
determinat cazul excepional care justific aceast procedur de legiferare; pentru fiecare
proiect de act normativ motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la
compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de

70
Ordonana Guvernului nr. 27/2002.
71
Art.22 din Legea nr.544/2001, privind liberul acces la informatiile de interes public.
72
Art.29 alin.1 i art.31 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

35
armonizare care se impun; n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n
executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baz i n executarea
cruia se emite73.
n fine, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale trebuie s
cuprind, n preambul, o motivare n drept, adic articolul 30 din Legea nr.215/2001 sau din
alt reglementare, n temeiul cruia a fost adoptat actul74.
Potrivit Art.30 din Legea nr 215/200175 instrumentele de prezentare i motivare:
(1) Proiectele de acte normative trebuie nsotite de urmatoarele documente de motivare:
a) expuneri de motive n cazul proiectelor de legi i al propunerilor legislative;
b) note de fundamentare n cazul ordonanelor i al hotrrilor Guvernului; ordonanele care
trebuie supuse aprobrii Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum i ordonanele de
urgen se transmit Parlamentului nsoite de expunerea de motive la proiectul legii de
aprobare a acestora;
c) referate de aprobare pentru celelalte acte normative;
d) studii de impact n cazul proiectelor de legi de importan i complexitate deosebit i al
proiectelor de legi de aprobare a ordonanelor emise de Guvern n temeiul unei legi de
abilitare i supuse aprobrii Parlamentului.
(2) Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare i studiile de impact
constituie instrumentele de prezentare i motivare ale noilor reglementri propuse.
(3) n cazul proiectelor de legi pentru care Guvernul ii angajeaz rspunderea, documentele
de motivare care nsotesc aceste proiecte sunt expunerea de motive i, dupa caz, raportul
prevzut la art. 29.
Lipsa motivelor duce la inexistena actului juridic, ca de exemplu, n cazul n care s-ar
aplica o amend contravenional pentru o fapt care nu a fost svarit. Caracterul ilegal al
motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, n situaia n care actul de
sancionare ar avea un alt temei decat cel legal (n ipoteza dat dac s-ar ntemeia acel act pe o
norm abrogat). Sanciunea nulitii opereaz i atunci cnd organul este n eroare asupra
motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau cnd organul a fost
indus n eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Cnd organul administrativ este obligat prin lege s emit un act juridic (de exemplu,
autorizaiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu intereseaz motivele care-l

73
Art. 29 din Legea nr.24/2000.
74
Art. 80 din Legea nr.24/2000.
75
Art.30 din Legea nr 215/2001.

36
determin pe solicitant s cear emiterea unui act impus de lege. Cnd ns organul are
facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber s
cerceteze motivele solicitrii (de exemplu, n cazul emiterii autorizaiei pentru exercitarea
unei meserii)76.
Legea nr.24/2000, republicat 2010, privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative nu conine sanciuni pentru situaia n care motivarea nu este
publicat odat cu actul normativ, sau nu este afiat pe site-ul web al instituiei. Cu toate
acestea, considerm c sunt deplin aplicabile soluiile doctrinare identificate clar i concis de
prof. T. Drganu n 1959: lipsa motivrii consituie viciu de ilegalitate pe motiv de form
(nulitate relativ) iar dac motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de
vedere al coninutului (nulitate de fond, absolut)77.
Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii ca principiu aplicabil tuturor actelor
administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte
administrative. Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede c msurile reparatorii prin
echivalent se stabilesc prin dispoziie motivat a primarului78.
n Art.1 din Legea 24/2007 privind reglementarea i administrarea spaiilor verzi sunt
prezentate motivele de fapt:
Art. 1 Prezenta lege reglementeaz administrarea spaiilor verzi din intravilanul localitilor,
n vederea asigurrii calitii factorilor de mediu i a strii de sntate a populaiei.
Motivele de drept sunt prezentate n Art. 23:
(1)Nerespectarea prevederilor prezentei legi constituie contravenie i se sancioneaz cu
amend contravenional, dup cum urmeaz:
a)de la 50 lei la 100 lei pentru persoane fizice i de la 1.000 lei la 10.000 lei pentru persoane
juridice, pentru nclcarea prevederilor art. 5 lit. a), b) i c), art. 6, 9, art. 16 alin. (3) i ale art.
21 lit. a), f), g), h), i), k) i l);
b)de la 200 lei la 1.000 lei pentru persoane fizice i de la 1.000 lei la 5.000 lei pentru persoane
juridice, pentru nclcarea prevederilor art. 5 lit. d) i ale art. 21 lit. b), c), d), e), j), m), etc79.

76
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Ed. Alma Mater, Sibiu 2011, p. 27-28.
77
T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1959, p. 135.
78
Art.33 alin.2 din Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada
6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 75 din 14 februarie
2001, cu modificrile ulterioare.
79
Legea 24/2007 privind reglementarea i administrarea spaiilor verzi.

37
3.4. Organul emitent al actului juridic

Actul de drept administrativ eman de la organele statului care au potrivit legii, calitatea
de organe ale administraiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale
administrative pot fi organe cu conducere colegial i organe colegiale de conducere sau, n
unele cazuri organe cu conducere unipersonal. Dreptul de decizie poate s aparin i unor
persoane din cadrul organului colegial (minitri, preedini, directori) sau unor funcionari din
structurile interne ale organului. Factorii de decizie au posibilitatea att de a emite decizii ct
i de a participa la ntregul proces decizional (n etapele pregtirii, adoptrii, executrii i
controlului). n tiina administraiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident
(reprezentnd persoana sau grupul de persoane ca organe nvestite cu dreptul de decizie n
baza calitii recunoscute prin lege). Toi factorii care nu particip n nume i n interes
propriu la adoptarea deciziei sunt participani la decizia administrativ.
Organele cu conducere unipersonal funcioneaz fie n aceast form exclusiv, fie n
mbinare cu formele colegiale de conducere. n procesul decizional avantajele conducerii
unipersonale constau, printre altele, n operativitatea lurii deciziilor (datorit unei proceduri
mult simplificate) i n unitatea deciziilor (datorit unitii de poziie a subiectului decident).
Dezavantajele acestei forme de conducere constau n posibilitatea nefundamentrii temeinice
a deciziilor, n pericolul nclcrii legalitii i n micorarea posibilitilor de control asupra
procesului de pregtire i adoptare a deciziilor.
Pe planul activitilor decizionale se constat n ultima vreme o cretere a numrului
participanilor la decizii i o protejare mai eficient a intereselor colectivitii creia i sunt
adresate deciziile. Avantajele conducerii colective n procesul decizional constau n
posibilitatea unei mai temeinice fundamentri a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei
optime dintre soluiile puse n dezbatere, creterea gradului de control asupra ntregului proces
decizional. Dezavantajele acestei forme de conducere rezid n volumul mare de timp i de
munc necesar adoptrii deciziilor, procedura mai complex de adoptare i tendina de
diminuare a rspunderii personale. Aceste lipsuri se pot ns elimina printr-o activitate
organizatoric corespunztoare, prin instituirea unei proceduri simple i eficiente de adoptare
a deciziilor i prin individualizarea riguroas a sarcinilor de execuie i a rspunderii pentru
decizia luat.

38
n epoca contemporan se remarc tendina crescnd de participare n procesul
decizional, alturi de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative
(nedecizionale sau nedeliberative).
Activitatea consultativ poate fi desfurat de ctre organisme consultative anume create
n acest scop i care pot funciona n structura organului decizional sau a aparatului su (de
exemplu oficiul juridic) ori pe lang organul de conducere, ori aceast activitate poate fi
desfurat chiar de ctre organe de decizie consultate ntr-o anumit problem care formeaz
obiectul unei decizii aparinand unui alt organ de stat. Forma principal prin care aceste
organe i concretizeaz activitatea o reprezint avizul de specialitate. De pild, prefectul
avizeaz numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice ale
autoritilor centrale organizate n judee80.
Apariia i dezvoltarea activitii consultative se explic prin caracterul tot mai
specializat al conducerii administrative, ceea ce impune o cunoatere temeinic, tiinific, a
sectorului condus, asigurat de specialiti n problemele ce formeaz obiectul activitii
decizionale. Activitatea consultativ poate fi prezent n diferitele etape ale procesului
decizional. Astfel, n etapa premergtoare ea const din strngerea i prelucrarea informaiilor
necesare deciziei i realizarea documentrii prealabile; n etapa de adoptare activitatea
consultativ se realizeaz prin intermediul rapoartelor i referatelor, a expunerilor de motive i
a proiectelor de decizii; n etapa executrii deciziilor ea asigur asistena necesar de
specialitate; n etapa controlului executrii se informeaz organele de conducere asupra
realizrii i se propun msurile de corecie n cazul abaterilor ivite.
Uneori activitatea organele consultative este deficitar prin tendina de accentuare
unilateral a aspectelor de strict specialitate neglijndu-se cadrul social-juridic mai general.
De asemenea, aceste organe pot dobandi, "ipso facto", drept de decizie atunci cnd se
substituie n atribuiile organului deliberativ, care se mrginete doar la aciuni de adoptare
pur formal a proiectelor de decizie ntocmite de specialiti, Cu toate acestea, o sporire real
i eficient a rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, n beneficial
acestora, a dreptului de iniiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunztoare de
concepie, concomitent cu creterea importanei lor n activitatea de avizare i n
rspunderea81 pentru proiectele iniiate i avizate. Creterea rolului organelor de avizare nu

80
Art. 133/2 din Legea nr.215/2001.
81
R. N. Petricescu, Rspunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din administraia de stat n
R.R.D. nr 1/1977, p.27.

39
trebuie s duc cu nimic la diminuarea atribuiilor organelor de decizie care s se mrgineasc
doar la un simplu rol coordonator82.
Atunci cnd decizia mbrac forma unui act juridic administrativ, organul decident este
un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi
autoritatea public, prin intermediul conducerii sale, sau un funcionar de decizie, calitatea de
subiect de drept administrativ fiind un element esenial pentru constituirea i existena unui
act de drept administrativ, intrucat in baza ei organele respective sunt investite cu un drept
propriu de decizie (administrativ). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte
juridice emise n cadrul activitii executive prin care organul de stat se manifest ca subiect
special investit cu atribuii de realizare a puterii de stat, indiferent de existena sau de lipsa
altor capaciti juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii.
n acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat, chiar
lipsite de personalitate juridic, sunt subiecte de drept administrativ ntruct emit n baza legii
sau a mputernicirilor date cu temei legal conducerii lor de ctre organele ierarhic superioare
acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioar, decizii de
imputare etc. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate s aparin i altor organe
de stat, decat cele ale administraiei, cum sunt cele legislative, ale justiiei i parchetului, n
vederea organizrii activitii lor principale.
Alturi de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se ntlnesc i
ali factori care, dei nu reprezint subiecte propriu-zise de decizie administrativ, sunt totui
participani la procesul decizional83.
O form politico-juridic deosebit o reprezint participarea puterii legislative ntr-o
form indirect la decizia administrativ. Legislativul d expresie juridic unor valori politice
prin reglementri de natur primar a cror realizare se face, n mod efectiv, prin decizii
administrative. Participarea puterii legislative se mai realizeaz indirect i prin calitatea de
parlamentari ai unor funcionari ai administraiei de stat, membrii ai guvernului cat i prin
controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative.
Tot o form politico-juridic de participare la procesul decizional administrativ o
reprezint participarea celorlali conductori ai organelor centrale de specialitate ale
administraiei de stat, membrii ai guvernului, n persoana crora se reunesc funciile politice i
administrative. Aceste persoane (care au i calitatea de a emite acte proprii fiind factori de

82
A. Vasilescu, Dreptul n faa tranzienelor social-economice, n R.R.D. nr 1/1976, p.3.
83
Alex. Negoi, tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti 1977, p.144-148.

40
decizie) sunt participani la procesul decizional in cadrul formelor colegiale de conducere din
care fac parte.
Funcionarii administrativi sunt participani la procesul decizional, fie n cadrul
organelor colegiale de decizie din care fac parte, fie n calitate de subiecte consultate cu
privire la emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigur realizarea i controlul executrii
deciziei.

3.5. Termenul i condiia n actele de drept administrativ

De regul, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure i simple, producndu-i
efectele din momentul adoptrii lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi
afectate n ceea ce privete, mai ales executarea lor i mai puin formarea sau existena lor, de
termen i de condiie ca modaliti neeseniale al acestor acte, ceea ce le confer un coninut
complex.
n cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul
adoptrii lor legale, de la data aducerii lor la cunotin sau de la data ncunotinrii
subiectelor. i n aceast materie opereaz principiul neretroactivitii normelor juridice cu
posibilele excepii ale retroactivitii i ultraactivitii. n cazul actelor individuale, care
reflect trsturile i efectele n timp ale normelor juridice care le stau la baz, aciunea i
executarea lor se declaneaz de la data adoptrii, a comunicrii sau de la data fixat prin
actul juridic. Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizaii, fixeaz termene de
valabilitate a lor la mplinirea crora actul juridic i nceteaz existena indiferent de faptul c
titularul a ndeplinit sau nu coninutul prevederilor sale. n unele situaii legea prevede expres
c actele normative devin obligatorii de la data publicrii, iar cele individuale de la data
comunicrii84.
n alte situaii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiionat i
de realizarea sau ndeplinirea unor anumite condiii prevzute de lege (de pild, n cazul
acordrii burselor sociale sau de studii pentru elevi i studeni). n acest sens cei care solicit
administraiei emiterea unor acte juridice trebuie s-i nsoeasc cererile adresate organelor
de stat de nscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevzute de lege i n lipsa crora
actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiiile de emitere sunt prevzute

84
Este cazul hotrrilor consiliilor locale art. 50/1 din Legea nr. 215/2001.

41
n normele juridice fiind hotratoare pentru a declana formarea raporturilor de drept
administrativ.
n orice caz, actele administrative, ca, n general, actele de drept public, nu pot fi
condiionate, n privina existenei lor, de evenimente viitoare i incerte, cum este cazul
actelor civile.

42
CAPITOLUL 4
CONDIIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

4.1 Prezentarea condiiilor de valabilitate ale actelor de drept administrativ

Pentru a produce efectele juridice dorite, actele administrative trebuie elaborate, emise i
puse n executare cu ndeplinirea unor condiii care s asigure eficiena i valabilitatea lor.
Aa cum se arat m literatura de specialitate, condiiile de valabilitate ale actelor
administrative nu sunt altceva dect aspectele unei singure condiii, ,,care se exprim n
obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare 85. Decizia
administrativ, emis sub forma actelor de drept administrativ trebuie sa ndeplineasc i
anumite condiii speciale sau de valabiltate care s asigure integralitatea producerii valabile a
efectelor juridice. Aceste condiii de valabilitatea sunt condiii de legalitate specifice
respectivei categorii de acte juridice, la care se adaug, n mod firesc, condiiile generale ale
oricrei decizii, inclusiv condiiile de eficien, n msura n care decizia administrativ
urmrete i efecte economice iar nu numai juridice86. Condiiile de validitate sunt
determinate de caracterul, de specificul acestor acte, care sunt adoptate sau emise pe baza i n
vederea executrii legii. Nesocotirea acestor condiii atrage anulabilitatea, nulitatea sau
inexistena actului, dup caz87. Aceste condiii sunt:
1. Actul administrativ s fie emis de autoritatea public competent i n limitele
competenei sale;
2. Actul administrativ s fie elaborat i emis n forma i procedura prevzut de lege;
3. Actul administrativ n coninutul lui trebuie s fie conform cu Constituia, legile i
celelalte acte administrative normative n vigoare;
4. Actul administrativ s corespund scopului urmrit de lege;
Din enumerarea acestor condiii se poate lesne observa, c primele doua, i anume
competena organului emitent i forma actului, sunt condiii extreme sau formale ale actelor
de drept administrativ, n timp ce ultimele doua reprezint condiii de fond, de coninut sau
interne ale respectivei categorii de acte juridice.
Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativ a
elementelor i condiiilor de valabilitate, cerine de o importan deosebit care urmresc att

85
A se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1959, p.107.
86
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol.II, Sibiu 2011, p.47.
87
Valentin I. Priscaru, Tratat administrativ romn. Parte general., Ed II-a revizuit i adugit, 1996, p.213.

43
protejarea intereselor de ordin general, ct i aprarea drepturilor ceteneti, ale celor
aparinnd persoanelor juridice, organizaiilor neguvernamentale, etc.
Dupa cum se poate observ, condiiile de valabilitate ale actelor administrative pot fi att
condiii de legalitate, ct i condiii de oportuntate. Dac ilegalitatea atrage anularea sau
revocarea actelor administrative, inoportunitatea are drept consecin revocarea sau abrogarea
lor88. ntr-adevr, depirea competenei sale de ctre un organ sau elaborarea unui act
contrar scopului legii nu reprezint vicii distrincte de ilegalitate, cci la urma urmelor organul
administraiei de stat sau care urmrete un scop reprobat de lege, nu face altceva dect s
violeze legea, s comit o ilegalitate. Dac totui dreptul nostru administrativ disec acest
viciu de ilegalitate n mai multe vicii distincte, acest mod de a proceda se explic prin faptul
c viciul de ilegalitate care afecteaz un anumit act nu are ntotdeauna aceeai gravitate,
astfel nct problemele pe care le pune i consecinele juridice pe care le produce vor fi
uneori i ele diferite.
Trebuie s mai observm c, ntruct principiul legalitii populare impune nu numai
respectarea strict a legilor n vigoare, dar i a tuturor dispoziiilor normative emise de alte
organe ale puterii sau de organele competente ale administraiei de stat pe baza i n scopul
aplicrii legilor, legalitatea actelor respective presupune conformitatea lor sub raportul
competeei, al formelor de elaborare, al coninutului i scopului att cu legile rii noastre, ct
i cu acele acte normative emise de alte organe ale statului nostru democrat-popular dect
Marea Adunare Naonal (cu decretele Prezidiului Marii Adunri Naionale, cu hotrrile i
dispoziiile Consiliului de Minitri, cu intruciunile minitrilor etc.)89.
Voina juridic manifestat de autoritile administrative, care constituie actul
administrativ, va ajunge s produc efectele juridice avute n vedere numai dac aceast
manifestare de voin se va exprima n forma i cu respectarea procedurii prescrise de lege.
Totui, nainte de a aborda aspecte legate de forma i procedura de adoptare a actelor
administrative considerm necesar s prezentm prima condiie de valabilitatea ale actelor
administrative, care este competena autoritii administrative emitente.
Cu alte cuvinte, prima condiie de valabilitate a unui act administrativ nu este legat de
forma n care s-a materializat voina juridic a autoritii administratve i nici n legtur cu

88
Ilie Iovna, Drept administrativ, Vol. II, Editura Servo- Sat, Arad 1997, p.35.
89
A se vdea T. Drganu, T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1959, p.107-
108.

44
respectarea procedurii de adoptare sau de emitere a actului administrativ, ci este n legtur cu
competena autoritii administrative de a emite actul administrativ respectiv90.

4.2 Organele abilitate s emit acte de drept administrativ

Actul administrativ eman de la organele statului care au potrivit legii calitatea de organe
ale administraiei de stat, fiind organe de decizie.
Competena organului emitent al actul administrativ este o condiie esenial pentru
valabilitate. n dreptul administrativ, prin ,, competen se nelege capacitatea de a face
anumite acte juridice sau activiti fr semnificaie juridic, acordat de lege n limite
dinainte stabilite, unui organ al administraiei de stat.
Cuvntul ,,competen se utilizeaz n acest sens larg atunci cnd, prin el, se desemneaz,
bunoar, ansamblul atribuiilor acordate comitetelor executive de legea nr. 6/1957, chiar
dac ele nfptuiesc prin acte fr semnificaie juridic, cum este bunoar ntocmirea
proiectului de plan etc.
n afar de acest sens larg, care mbrieaz ntreaga activitate a organelor administraiei
de stat, noiunea de ,,competen a organelor administraiei poate fi utilizat i ntr-un sens
mai restrns, care desemneaz numai capacitatea acordat de lege, n limite determinate, unui
organ al adminitraiei de stat de a face anumite acte de drept administrativ91. Concluzionnd,
n sens larg, competena reprezint atribuiile cu care este nvestit autoritatea public prin
lege sau printr-un act normativ de a putea emite acte. n sens restrns, competena reprezin
ansamblul atribuilor n limitele crora este nvestit autoritatea public de a emite acte
administrative.
Potrivit art.2 lit. c) din Legea cadru a descentralizrii nr. 195/200692, competea este
definit ca fiind ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie i de legile care confer
autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu, n realizarea
puterii publice i sub propria responsabilitate, o activitate de natur administrativ.
Fiecare autoritate a administraiei publice are o anume competen determinat de
atribuiile ce-i revin i scopul pentru care a fost nfiinat. Ea trebuie s fie n concordan cu
principiile constituionale, concret determinat i exercitat potrivit cu dispoziiile legale prin
care a fost stabilit. De aceea, de altfel, regulile de competen se impun administraiei ntr-o

90
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul juridic, Bucureti 2008, p.47.
91
Tudor Drganu, T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1959, p.108.
92
Publicat n M.Of. nr. 453 din 25 mai 2006.

45
manier strict. n acest sens, nclcarea regulilor de competen constituie ilegaliti de
ordine public, care pot fi invocate cu ocazia unei aciuni contencioase, n orice moment al
procedurii i din oficiu de ctre judector. De asemenea, regulile referitoare la competen
sunt de strict interpretare i aplicate, n consecina, cu rigurozitate93.
Competena autoritilor administraiei publice are anumite caracteristici, cum ar fi:
1. Competena are caracter legal, adic fiecare organ al administraiei publice este
nzestrat cu o anumit competen determinat de lege. Aceasta nseamn c, n principiu, o
autoritate a administraiei publice nu poate s-i transmit competena sa stabilit de lege unui
alt organ al administraiei publice.
n practica administrativ, este posibil, ca uneori, titularii funciilor, din diferite motive, s
fie mpiedicai s-i exercite atribuiile, ori, s fie supraaglomerai cu diferite sarcini, ceea ce
ar avea drept consecin ngreunarea sau chiar mpiedicarea activitii de organizare a
executrii legii.
Pentru a evita asemenea situaii, prin lege s-au creat anumite modaliti pentru a se asigura
continuitatea activitii de organizare a executrii legii i anume:
a) Delegarea de atribuii se refer la situaia unor funcionari publici de decizie care pot
ncredina anumite atribuii altor funcionari (de obicei, inferiori). Spre exemplu,
primarul poate delega exercitarea unora dintre atribuiile sale vicepreedintelui,
secretarului sau altor funcionari din serviciile consiliului94.
b) nlocuirea unor funcionari are loc n cazul cnd unii funcionari publici nu pot s-i
exercite atribuiile. Uneori, nsi legea prevede cine este nlocuitorul de drept, n alte
situaii, desemnarea nlocuitorului rmne la latitudinea funcionarului de decizie.
2. Competena are un caracter obligatoriu, adic aa cum s-a mai artat atribuiile
stabilite prin lege organelor administraiei publice trebuie ndeplinite conform prescripiilor
legii, exercitarea lor nu are caracter facultativ.
Dac organul administraiei publice care emite un act administrativ este lipsit de
competen, actul este ilegal, iar ilegalitatea datorat incompetenei, nu poate fi acoperit prin
confirmare. Organul competent poate s adopte un act cu un anumit coninut similar, act care
va produce efecte juridice din momentul emiterii sale.

93
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. a V-a revizuit i adugit, Universul Juiridc,
Bucureti 2008, p.401.
94
Art.44 din Legea nr. 69/1991.

46
3. Competena, de regul, are un caracter permanent, n sensul c ea se exercit n
mod continuu, i anume, autoritatea administraiei publice competent poate s emit un act
administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile prevzute de lege95.
Pentru ca actul administrativ s fie legal acesta trebuie s fie emis de organul
administrativ cruia legea i confer dreptul i are obligaia de a emite actul. Pentru ca un act
administrativ s fie valabil trebuie s fie adoptat nu numai de organul competent, dar i de
funcionarul competent din cadrul acelui organ. Actul administrativ s fie n conformitate cu
legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. La emiterea actelor
administrative trebuie respectate condiiile de form i de procedur prescrise de lege pentru
emiterea lor.
n literatura juridic s-a fcut distincie ntre cometen i capacitatea administrativ a
administraiei publice. Capacitatea administrativ fiind definit n art. 2 alin b) din Legea
cadru a descentralizrii nr. 195/ 2006 ca fiind ansamblul resurselor materiale, instituionale i
uname de care dispune o unitate administrativ-teritorial, precum i aciunile pe care le
desfoar aceasta pentru exercitarea competenelor stabilite prin lege.
Din cele prezentate mai sus, precum i din prevederile art. 21 din Legea administraiei
publice locale nr. 215/ 2001 se desprind urmtoarele caracteristici administrative96:
- este proprie numai unitilor administrative i statului.
- nu poate fi transmis altui subiect de drept.
- unitile administrativ-teritoriale au capacitate de a intra n diferite raporturi juridice
fiind reprezentate de autoriti publice organele lor de conducere care au
competen legal n numele i pe seama acestora97.
- unitile administrativ teritoriale au att capacitate juridic de drept public ct i
capacitatea juridic civil art. 21 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, iar autoritile publice le pot reprezenta inclusiv n raporturile de drept civil.
Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale, precum primarul unei comune,
prefectul unui jude, preedintele unui consiliu judeean etc., sau pot fi organe colegiale,
precum Guvernul, consiliul local al unei comune sau al unui ora, senatul unei universiti
etc., nvestite cu competena legal de a emite/adopta astfel de acte administrative.
Astfel, daca un organ este competent s emit un act administrativ de numire n funcie,
acelai organ va fi competent s emit i actul de eliberare sau destituire din funce, iar dac

95
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Vol. I, II, Editura Cordial lex, Cluj- Napoca 1997, p.235-236.
96
Lucian Chiriac, Drept administrativ activitatea autoritilor administraiei publice, Editura Hamangiu 2011,
p.101.
97
Anton Trilescu, Drept administrativ, ed. a 4-a. Editura C.H Beck, Bucureti 2010, p.8.

47
numirea s-a fcut pritr-un ordin, prin acelai gen de act admnistrativ se va face eliberarea sau
demiterea, chiar dac actul normativ n cauz nu va conine reglementri exprese pentru
eliberarea i, respectiv destituirea din funcie n ceea ce privete organul competent sau forma
actului administrativ.
Exercitare direct a competenei este o alt trstura a competenei. De regul organul
competent i va exercita n mod direct competena legal de a emite/adopta actele
administrative, dar n activitatea administrativ pot surveni mprejurri n care titularii de
competen s fie mpiedicai s-i exercite atribuiile, cum ar fi supraaglomerarea sau lipsa
titularului.
De aceea, pentru a asigura continuitatea desfurrii activitii, actele normative de
organizare a autoritilor administrative prevd posibilitatea suplinirii i a delegrii de
competen98.
Atunci cnd decizia mbrac forma unui act juridic administrativ, organul decident este un
organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi
autoritatea public, prin intermediul conducerii sale, sau un funcionar de decizie, calitatea de
subiect de drept administrativ fiind un element esenial pentru constituirea i existena unui
act de drept administrativ, ntruct n baza ei organele respective sunt nvestite cu un drept
propriu de decizie (administrativ). Vor fi acte de drept administrativ numai actele juridice
emise n cadrul activitii executive prin care organul de stat de manifest ca subiect special
nvestit cu atribuii de relizare a puterii de stat, indiferent de existena sau de lipsa altor
capaciti juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii, dar
dispunnd de capacitatea administrativ.
n acest sens numeroase servicii publice din teritoriul organelor centrale de stat, chiar
lipsite de personalitate juridic, civil, sunt subiecte de drept administrativ ntruct emit, n
baza legii sau mputernicirilor date, -cu temei legal conducerii lor de ctre organele ierarhic
superioare acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioar, decizii
de imputare, acte de sancionare, etc. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate s
aparin i altor organe de stat, dect cele ale administraiei, cum sunt cele legislative, ale
justiiei i parchetului, n vederea organizrii activitii lor principale.
O form politico-juridic deosebit o reprezint participarea puterii legislative ntr-o
form indirect la decizia administrativ. Legislativul d expresie juridic unor valori politice

98
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti 2008, p.47-48.

48
prin reglementri de natur primar a cror realizare se face, n mod efectiv, prin decizii
administrative. Participarea puterii legislative se mai realizeaz indirect i prin calitatea de
parlamentari ai unor demnitari ai administraiei de stat, membrii ai guvernului, ct i prin
controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative ce implic
acte legislative.
Tot o form politico-juridic de participare la procesul decizional administrativ o
reprezint participarea celorlali conductori ai organelor centrale de specialitate ale
administraiei de stat, membrii ai guvernului, n persoana crora se reunesc funciile politice i
administrative. Aceste persoane (care au i calitatea de a emite acte proprii fiind factori de
decizie) sunt i particiani la procesul decizional n cadrul formelor colegiale de conducere din
care fac parte.
Funcionarii administrativi sunt participani la procesul decizional, fie n cadrul organelor
colegiale de decizie din care fac parte, fie n calitate de subiecte consultate cu privire la
emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigur realizarea i controlul executrii deciziei99.
Competena organelor administraiei de stat se determin fie n funcie de persoanele cu
care ele urmeaz s intre n raporturi juridice, fie n funcie de natura acestor raporturi
juridice, fie, n sfrit, n funcie de locul unde s-a svrit o aciune, unde se gsete o
persoan sau un bun etc.
n cele mai mutle cazuri, ns, competena organelor emitente se poate realiza numai cu
condiia interveniei prealabile sau ulterioare i a alor titulari de competen, situaie n care
are loc o subordonare a competenei organului emitent al actului administrativ.
Subordonarea competenei fa de alt competen este o situaie curent n practica
administrativ, care a format obiectul cercetrii n literatura de specialitate. Adeseori, exist o
subordonare de competen prin mprirea competenei ntre un organ care adopt deciziile
de principiu i un alt organ care emite decizia de executare, cum se ntmpl ntre organele
deliberative ale administraiei publice, care iau hotrrile de principiu i organele executive
ale administraiei publice, care emit deciziile de punere n executare. Din aceast cauz
competena organelor executive este subordonat competenei organelor deliberative.
O form special de subordonare a competenelor se manifest n cazul concursului de
competene, care se poate prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs indirect.
- Concursul direct se manifest n cazul n care actul administrativ este emis prin acordul mai
multor organe ale administraiei publice care acioneaz n domenii diferite de activitate. Este

99
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol.II, Ed. Sibiu 2011, p. 43-44.

49
cazul ordinelor comune emise de efii mai multor ministere ori de efii mai multor organe de
specialitate ale administraiei publice.
- Concursul indirect de competene este cel mai frecvent n practica administraiei publice i
se ntlnete sub mai multe forme:
O prim form de concurs indirect este aceea a avizelor conforme, emise de organe
ierarhic superioare sau egale, dar avnd o anumit specializare, precum Ministerul Finanelor
Publice, cnd organul emitent trebuie s conformeze actul administrativ punctului de vedere
exprimat n avizul conform.
Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care organul emitent este obligat sa-l
cear unui alt organ al administraiei publice, potrivit legi i, totodat este obligat ca, la
emiterea actului administrativ, s se conformeze punctului de vedere exprimat n avzul
conform respectiv100.
O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect de competene este aceea cnd
organul emitent va putea sa-i exercite aceast competen numai dup obinerea aprobrii sau
autorizrii prealabile de la un alt organ al administraiei publice, superior, egal, sau chiar,
inferior ierarhic, care are competena de a acorda un asemenea aviz. Astfel, spre exemplu,
Guvernul aprob documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiii noi, cu
acordul prealabil al Ministerului Finanelor Publice, pentru valori mai mari de 4 miliarde
ROL- art. 22 alin. (5) din Legea nr. 72/1996 privind finanele publice, actualizat prin Legea
nr. 500/2002 din 11 iulie 2002101.
O a treia modalitate de concurs indirect de competene este aceea cnd actul
administrativ, emis de un organ al administraiei publice, trebuie aprobat sau confirmat
ulterior de ctre organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dat n mod expres sau tacit.
Competena autoritilor administrative poate mbrca mai multe forme: material,
teritorial, personal, temporal.
Competena material determin n mare msur dreptul unei autoriti a administraiei
publice de a emite un anumit act administrativ. Niciodat o autoritate cu competen material
special deci dintr-un anumit domeniu de activitate, nu va putea emite un act administrativ din
alt domeniu de activitate. Chiar i o autoritate cu competen material general nu va putea
emite dect acele acte administrative care-i sunt date prin lege102. Competena material

100
Emanuel Albu, op.cit., p.49.
101
Legea nr 72/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 152 din 17 iulie 1996, actualizat
prin Legea 500/2002.
102
Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte general, Casa Editorial ,,Calistrat Hoga, Bucureti 1995,
p.104.

50
reprezint totalitatea atribuiilor specifice cu care a fost nvestit o autoritate administrativ.
Ea este stabilit numai prin acte normative (legi organice, ordinare, ordonane, etc.).
Competena material poate fi o competen general, cnd atribuiile unui organ cuprind
toate problemele de activitate administrativ pe un teritoriu determinat, avnd ndrumarea i
conducerea organelor subordonate (de exemplu, Guvernul exercit conducerea general a
administraiei publice103consiliul judeean se constituie ca autoritate a administraiei publice
locale, pentru coordonarea activitilor consiliilor comunale, oreneti i municipale, n
vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean104) sau o competen special cnd
atribuiile unui organ se limteaz la o ramur sau domeniu de activitate (de exemplu, un
minister pe domeniu de activitate105, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor etc.
Competena teritorial desemneaz limitele geografice n care i manifest atribuiile
prevzute de lege autoritile administraiei publice. n acest sens, distingem autoriti ale
administraiei publice centrale care i exercit atribuiile pe ntreg teritoriul rii (de
exemplu, Guvernul i ministerele) i autoriti ale administraiei publice locale, care i
exercit atribuiile la nivelul unei uniti administrativ-teritoriale (de exemplu, consiliul local
i primarul, la nivelul comunei i oraului, iar consiliul judeean la nivelul judeului)106. Dac
pentru autoritile publice centrale problema competenei teritoriale nu se discut prin faptul
c acestea acioneaz pe ntreg teritoriul rii, pentru autoritile locale exercitarea atribuiilor
se desfoar n limitele unitilor administrativ-teritoriale configurate prin lege.
Este de observat c potrivit Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regional n
Romnia107, cosiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot hotr cu
acordul consiliilor locale interesate, ca zona care cuprinde teritoriile judeelor n cauz,
respectiv a Municipiului Bucureti, s constituie regiune de dezvoltare. Dei regiunile de
dezvoltare nu sunt considerate uniti administrativ-teritoriale108 i nu au personalitate juridic
i pot constitui prin convenii avizate de Guvern, structuri teritoriale (organe administrative)
pentru dezvoltare regional. La nivelul fiecrei regiuni de dezvoltare se nfiineaz Consiliul
pentru dezvoltare regional (compus din preedinii consiliilor judeene i din cte un

103
Art. 1 alin. 1 (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor (M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001).
104
Art. 24 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, rep. n M. Of. nr. 123din 20 februarie 2007.
105
A se vedea atribuiile Ageniei Naionale pentru Ocuparea i Formare Profesional art. 2 alin. (2) din O.U.G
nr. 294/2000 (M. Of. nr. 707 din 30 decembrie 2000), rectificat n M. Of. nr. 21 din 15 ianuarie 2001.
106
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ediia V-a, revizuit i adugit, Universul Juridic,
Bucureti 2008, p.402.
107
Publicat n M. Of. nr. 577 din 29 iunie 2004, rectificat n M.Of. nr. 615 din 7 iulie 2004.
108
A se vedea Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naional Seciunea a
IV a Reeaua de localiti ( M.Of. nr. 408 din 24 iulie 2001), cu modificrile ulterioare.

51
reprezentant al fiecrei categorii de consilii locale) ca organ deliberativ, iar pe lng acest
organism se va constitui o Agenie pentru dezvoltare regional ca orgaism neguvernamental,
non-profit, de utilitate public i cu personalitate juridic, care s acioneze n domeniul
specific dezvoltrii regionale. Agenia are printre alte atribuii i punerea n aplicare a
programelor de dezvoltare regional, a planurilor de gestionare a fondurilor, identificarea
zonelor defavorizate din cadrul regiunilor de dezvoltare, asigurarea asistenei tehnice de
specialitate. n scopul promovrii i coordonrii politicii de dezvoltare regional s-a nfiinat
Agenia Naional pentru Dezvoltare Regional, ca organ executiv al Consiliului Naional
pentru Dezvoltare Regional, cu personalitate juridic, condus de un preedinte, cu rang de
secretar de stat.
n privina competenei teritoriale, de subliniat c atribuiile autoritilor publice locale se
stabilesc numai prin lege i acestea sunt depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute
de lege art.5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale . De altfel, este de
principiu c n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe
de o parte, precum i ntre consiliul local i primar nu exist raporturi de subordonare art.6
alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
n dreptul administrativ nu exist un criteriu principal de determinare a competenei
organului administrativ ca n dreptul civil, dar exist regula ce pretinde ca actul normativ ce
reglementeaz autoritatea administrativ de execuie sau de dispoziie, s indice organul
competent. De exemplu, domiciliul poate avea importan pentru stabilirea competenei
organului administrativ pentru nscrierea n listele electorale, alteori o aciune sau omisiune ce
a avut loc n raza de competen a unei autoriti administrative atrage competena de
soluionare n cazul plngerilor mpotriva proceselor-verbale de stabilire i sancionare a
contraveniilor, sau autorizaiile de construcie se elibereaz de organul administrativ pe raza
cruia este situat bunul.
Competena personal poate avea dou sensuri. Un prim sens desemneaz limitele
atribuiilor stabilite pentru exercitarea unei funcii de ctre o persoan. n acest caz
competena de a face acte administrative este legat de funcia pe care o ndeplinete autorul
actului i nu de persoana acestuia109. Un al doilea sens, este legat de faptul c autoritate are o
competen personal n funcie de calitatea special a subiectului de drept cu care intr ntr-
un raport juridic. De exemplu, potrivit art. 44 si art. 46 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contraveniilor, calitatea de militar atrage competena de aplicare a unor msuri

109
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas-Lex, Bucureti 1993, p.121.

52
disciplinare de ctre comandantul unitii militare n locul sanciunii contravenionale.
Agentul constatator al contraveniei este obligat s transmit comandantului unitii militare
procesul verbal de constatare110. Uneori, pentru determinarea competenei unei autoriti
administrative pe lng competena personal, se mai cere s existe i o competen material
i teritorial.
Competena temporal desemneaz limitele n timp n care o autoritate a administraiei
publice i exercit competena. De regul, competena autoritilor administraiei publice este
permanent atunci cnd nu sunt stabilite limitele n timp pentru a-i desfura activitatea.
Uneori ns legea precizeaz limita de timp n care i desfoar activitatea autoritatea
administrativ111 (de exemplu, Comisiile locale pentru aplicarea Legii fondului funciar nr.
18/1991, cu modificrile ulterioare, care au o competen temporal, ntruct ele vor nceta s
fiineze n momentul realizrii activitii lor) actul este emis sau operaiunea efectuat.
Exist cazuri n care organul emitent al actului administrativ s aib competena de a
emite actul n cauz, dar nu la momentul n care acesta este emis (prin moment nelegndu-se
ziua emiterii, sau alte uniti de msurare a timpului, dac se poate stabili cu certitudine cnd
a ncetat competena de emitere a actului administrativ). Prin urmare, actul administrativ
poate fi emis prematur, de o autoritate nc neinvestit legal cu atribuii de putere public n
domeniul respectiv, sau, dimpotriv, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competena de a-l
emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia cstorii la ora 12,00 dac noul primar ales n
funcie a fost validat de judector la ora 10,00 a aceleiai zile. Dac actul prin care
competena temporal nceteaz este un act normativ, se ia n calcul data publicrii lui sau
aducerii la cunotin public, pe cnd n cazul actului individual se va lua n considerare data
sau momentul comunicrii lui. n contextul competenei temporale trebuie discutat ns i
teoria funcionarului de fapt. Astfel, se pune ntrebarea ce efecte are actul administrativ sau
operaiunea administrativ realizat de un funcionar care nu mai are competen legal de a
le realiza, sau nc nu are aceast competen, ns aparent, din perspectiva persoanelor care
vin n contact cu acest funcionar, el este competent s emit actul sau s efectueze
operaiunea? Exemplul cel mai elocvent rmne cel de mai sus, cu primarul al crui mandat a
ncetat, i care oficiaz n continuare cstorii; ce se ntmpl cu aceste cstorii, sunt ele
valabil ncheiate?

110
Prin O.G. nr. 2/2001 (M.Of. nr. 410 din 25 iulie 2001 ) a fost abrogat Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i
sancionarea contraveniilor.
111
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar., Editura Universul Juridic, Bucureti 2008, p.402.

53
Doctrina dreptului administrativ consider, pe bun dreptate, c teoria funcionarului de
fapt, atunci cnd exist aparena legalitii activitii acestuia, coroborat cu aceea a aparenei
n drept, acceptat din motive de securitate juridic, sunt suficiente pentru a considera actul
administrativ sau operaiunea administrativ ca fiind legal, i de a evita repunerea n discuie
a situaiei juridice ce face obiectul actului sau operaiunii, i, implicit, obligarea persoanei n
cauz de a parcurge procedura administrativ din nou. Considerarea ca legal a operaiunii
sau a actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administrai, i nu
antreneaz rspunderea funcionarului public care nu poate dovedi c a fost n eroare atunci
cnd a emis actul sau a efectuat operaiunea. Tot n categoria exemplelor privind funcionarii
de fapt se ncadreaz situaia funcionarului public cruia i este anulat prin hotrre
judectoreasc, cu efecte retroactive, actul de numire n fucia public: actele administrative
emise sau operaiunile administrative efectuate de acesta n perioada dintre numire i anularea
numirii sunt considerate valide, n virtutea teorii funcionarului de fapt, chiar dac efectul
anulrii actului de numire ar fi acela c, teoretic, persoana n cauz nu a fost niciodat
funcionar public.
Actele administrative pot fi emise sau adoptate de organele puterii executive. Din aceast
categorie fac parte toate actele administrative adoptate, emise de organele administraiei
publice centrale i locale, cu competen material general sau de specialitate, precum i cu
competen teritorial central sau local. De asemenea, pot fi adoptate de Parlament. Potrivit
Legii nr. 50/1991 (1), republicat n Monitorul Oficial nr. 933 din 13 octombrie 2004, privind
autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, Parlamentul
aprob Planul naional de amenajare a teriotoriului. Poate emite acte administrative i
Preedintele Romniei, cum ar fi decretele emise de Preedinte n realizarea atribuiilor
prevzute de art. 92 (2), dreptul de a declara, cu aprobarea Parlamentului, mobilizarea parial
sau general a armatei n cazuri excepionale; art. 92 (3), n caz de agresiune armat ndreptat
mpotriva rii, ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotina
Parlamentului, printr-un mesaj; art. 93 (1), dreptul de a institui, potrivit legii, starea de asediu
sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele localiti; art. 94 lit. a, confer decoraii i
titluri de onoare; lit. b, acord gradele de mareal, general sau amiral; lt. c, numete n funcii
publice, n condiiile prevzute de lege; lit. d, acord graieri individuale. Acte administrative
pot emite i instanele judectoreti. n aceast categorie sunt incluse actele instanelor
judectoreti emise pentru executarea hotrrilor judectoreti rmase definitive i
irevocabile.

54
4.2.1 Noiunea i coninutul competenei decizionale

Reglementarea legal a unei competene se poate face n mod sumar (cnd legea indic
doar organul competent i actele care acesta le poate emite, fcnd, eventuale, precizri
sumare asupra denumirii, a procedurii i a ntocmirii actelor), stabilindu-se principalele
atribuii ale respectivului organ. Dar stabilirea competenei unui organ administrativ se face
i prin coroborarea reglementrii organice cu reglementrile speciale, cu caracter completator
sau derogator. De aceea actele juridice emise n baza reglementrilor speciale pot fi
considerate ca fiind adoptate cu depirea competenei legale i avnd un caracter ilicit112.
Competena presupune dreptul i obligaia de a svri aciuni de informare, de
consultare, de verificare i de decizie, motiv pentru care ea nu este o noiune sinonim cu cea
de capacitate juridic, ultima presupunnd ntotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice.
Competena decizional este acea competen care permite i confer unui organ dreptul de a
hotr sau de a dispune prin acte de decizie n ceea ce privete rezolvarea unei anumite
situaii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustreaz calitatea de
subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ cruia legea i atribuie caracter
deliberativ dispune ntotdeauna de capacitatea juridic i de dreptul la decizie.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcionari de decizie,
dei iniierea sau formularea, executarea sau controlul deciziei pot s aparin i unor factori
nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajuttoare (auxiliare), aparatul de
specialitate, etc.
Organele cu competen exclusiv113 exercit un drept propriu de decizie, iar organele
lor ierarhic superioare nu li se pot substitui n atribuii avnd doar posibilitatea de ndrumare
obligatorie a activitii organelor subordonate i dreptul de anulare a actelor
necorespunztoare ale acestora din urm.
Alturi de organele cu competen exclusiv pot funciona i organe cu competen
ajuttoare sau auxiliar constituite n cadrul sau pe lng unele organe de stat i avnd
caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat, etc.) Analiznd poziia
organelor de competen ajuttoare vom constata c aceste organe:
-sunt dependente de organele n cadrul crora sau pe lnga care ele funcioneaz;

112
V. Ptulea, ,,Not la decizia civil nr. 1469/29 dec. 1972 a Trib. Jud. Braov n ,,R.D.D nr. 3/1974, p.112;
de altfel, orice enumerare de atribuii ale unei autoriti are n final prevederea c aceasta ,, mai ndeplinete i
alte atribuii prevzute de lege.
113
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1959, p.108 i urm.

55
-exercit n mod excepional atribuii n numele i interesul competenei proprii deoarece
le revin, n mod obinuit, atribuii n numele i n interesul autoritii pe lng care
funcioneaz;
- pot fi substituite n atribuiile lor de ctre organele n cadrul crora sau pe lng care
funcioneaz;
Comparativ cu aparatul propriu de specialitate sau cu organele ajuttoare, autoritile cu
competen exclusiv dispun de autonomie decizional sau de independen operativ,
exercitnd atribuii n nume propriu, neputnd fi substituite de ctre alte organe, chiar ierarhic
superioare.
n stabilirea exact a competenelor decizionale n cadrul organului, un loc important l
ocup regulamentele interne de organizare i funcionare care precizeaz sfera de probleme n
legtur cu care funcionarii publici pot primi i emite dispoziii obligatorii. Funcionarul
dobndete dreptul la decizie prin nvestirea sa legal n funcie (moment desavrit de
solemnitatea depunerii jurmntului de credin i devotament). n cazul funcionarilor
administrativi a cror nvestitur legal a fost incomplet, viciat etc., numii funcionari ,,de
fapt, actele lor sunt, n principiu, acte nevalabile. n cazul actelor decizionale, cum sunt cele
de autorizare, de sancionare etc, nu se pot produce efecte juridice valabile, deoarece autorul
lor nu dispune de competena legal de emitere, iar voina sa este lipsit de semnificaia
juridic pe care legea o acord voinei celor aflai n deplin legalitate. n schimb, n cazul
unor operaiuni tehnico-materiale cum sunt cele de constatare n materia actelor de stare
civil, a autentificrii i, n general n materia actelor constatatoare - unde iregularitatea
nvestirii este irelevant pentru terii participani n raport juridic, acetia neputnd cunoate
lipsa condiiilor legale n exercitarea competenei de ctre funcionar respectivele ,, acte
vor trebui considerate ca operaiuni valabile. Valabilitatea actelor constatatoare este
determinat de rolul funcionarului a crei activitate se reduce la o simpl operaiune de
constatare i de nregistrare a voinei prilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, n
baza principiului aparenei de drept aceste ,,acte sunt valabile cu condiia ca atribuia (de
ofier de stare civil) sa exercitat n mod public (art. 7 din Legea nr. 119/1996, cu privire la
actele de stare civil, republicat n M. Of. 339/2012) i ntocmirea lor s se fi fcut cu
respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor s fi fost n drept a le obine (cazul
actelor de stare civil ntocmite cu respectarea condiiilor legale).
Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui funcionar ,,de fapt sunt lovite de
nulitate n timp ce actele constatatoare sunt valabile ntruct ele nu cuprind i nu exprim
manifestarea de voin a funcionarului care nregistreaz i constat faptul (naterii sau a

56
decesului, de exemplu), sau, n cazul actelor juridice savrite de teri, stabilesc identitatea i
voina acestora precum i data ncheierii actului (de cstorie, autentificarea donaiei), cu
condiia ca ele s fie ntocmite cu respectarea legii. Valabilitatea este conferit n baza
principiului aparenei n drept (,,error comunis facit ius)114.

4.2.2 Nivelul de adoptare a deciziilor

Pentru a putea vorbi de proces decizional trebuie avut n vedere i noiunea de decizie
administrativ. Procesul decizional cuprinde o multitudine de decizii care n elaborarea lor
trec printr-o serie de etape bine determinate. Procesul decizional este prezent chiar i atunci
cnd sunt prestate sarcini sau activiti mrunte sau atunci cnd sunt semnate documente
oficiale (de ctre un ministru, conducator sau preedinte de stat). Altfel spus, deciziile
reprezint o componenta de baz a activitii zilnice a funcionarilor publici din zilele
noastre, i cu ajutorul lor se realizeaz n mare parte activitatea de administraie public.
Decizia administrativ este o manifestare de voin a funcionarilor sau a organelor
administraiei, manifestare ce este premergtoare aciunilor de ntreprins i prin care se
opteaz pentru o soluie, n vederea atingerii unui scop.
Unul dintre elementele eseniale ale procesului decizional este stabilirea nivelului
ierarhic la care se adopt decizii, adic determinarea organului sau a persoanei care exercit
dreptul de decizie. n acest sens exist decizii la nivel superior, date de preedinte, parlament
i guvern; decizii la nivel mediu, date de instituiile administraiei publice la nivel mediu
(corpul funcionarilor publici); decizii la nivel inferior, date de instituiile i autoritile locale.
Unul din argumentele de baz ale adepilor sistemului decizional excesiv de centralizat este
acela ca lucrtorii organelor administrative ierarhic inferioare avnd, n general, un nivel de
pregtire mai sczut dect cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de
decizie spre nivelele centrale sau superioare. ns, superioritatea pregtirii profesionale, de la
un anumit nivel, nu implic i superioritatea rezolvrii problemei deoarece trecerea formal a
dreptului de decizie n competena organului superior nu impune, de la sine, i transmiterea
rezolvrii problemei deoarece trecerea formal a dreptului de decizie n competena organului
superior nu impune, de la sine i transmiterea rezolvrii cazului ctre pesoana cea mai
competent sub aspect profesional.

114
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Ed. Alma Mater, Sibiu 2011, p.48 i urm.

57
Dimpotriv, deplasarea dreptului de decizie ctre organele ierarhic superioare prezint o
serie de dezavantaje. n primul rnd, este necesar o mai mare cantitate de informaii cu un
circuit mai complex pentru adoptarea hotrrilor, ceea ce duneaz operativitii. Din acest
motiv deciziile nu se iau n timp util i ele parvin tardiv organelor de execuie, uneori
executarea fiind imposibil de relizat, mai ales la termenul prevzut n nscris. n al doilea,
rnd se creeaz la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structur tot mai
complex sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu
faciliteaz procesul decizional, crendu-se paralelisme mai ales n ceea ce privesc circuitele
informaionale. n al treilea rnd, eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie
duce la diminuarea iniiativei acestora i la eliminarea sau slbirea rspunderii proprii.
Toate aceste considerente pledeaz pentru ncredinarea dreptului de decizie unor nivele
ierarhice ct mai sczute, dei nu toate problemele pot fi ncredinate spre rezolvare acestora.
Astfel, problemele care cer o abordare ct se poate de unitar pe ansamblul rii, presupunnd
o strict centralizare i subordonare a organelor care rezolv, impun ncredinarea i
exercitarea dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu, n aprare,
transporturi i telecomunicaii). Totui, nu toate problemele cu caracter decizional sunt
considerate de ctre funcionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi
ncredinate spre rezolvarea lor. La nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai
puternic asupra factorilor de decizie, comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de
alt parte, deciziile organelor locale nu au caracter ,,anonim al deciziilor organelor centrale
sau superioare.
Din aceast cauz problemele care formeaz ,,sfera de conducere a dezvoltrii social-
economice sunt privite n mod favorabil n mediul social, care urmrete extinderea
activitilor de acest fel i ncredinarea lor spre rezolvare la cel mai sczut nivel ierarhic
posibil. De aceea i funcionarii rspund favorabil ncredinrilor de competen decizional
de acest gen. n cazul problemelor ce in de aa numita ,,sfer a conducerii represive cum
este cazul competenelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancionare
contravenional, n general, reacia mediului social nu este deosebit de favorabil i de
aceea funcionarii organelor locale ori din teritoriu nu nclin s dobndeasc o competen
de acest gen, prefernd ncredinarea ei unor organe ierarhic superioare. n legislaia noastr
aceast tendin i-a gsit consacrarea i n faptul c, la nivelul comunelor, organele locale
ale administraiei de stat nu aveau dreptul s reglementeze contravenii115. De asemenea,

115
Art 2, lit.b din Legea nr.32/1968, abrogat prin Ordonana nr.2/2001.

58
dreptul de sancionare contravenional este ntotdeauna strict determinat i ncredinat la
nivelul funcionarilor din cadrul organelor administraiei de stat, inclusiv a celor locale.
Stabilirea nivelului decizional optim este uurat i de utilizarea calculului economic
care permite determinarea exact a eficienei unui anumit volum de activitate, indicnd dac
luarea deciziilor este eficient, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior
al organizrii administrative, la un nivel local, teritorial, regional sau central, avnd n vedere
necesarul de personal, dotarea material existent, mijloacele de comunicaie, etc. (de pild,
n materia organelor financiare, sub aspectul nivelului lor de constituire i a dreptului de
impozitare).
n procesul dezvoltrii autonomiei locale administrative i a descentralizrii asistm la
trecerea treptat a dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic
inferioare ale organizrii administrative, ceea ce implic o cretere a gradului de coordonare a
activitii acestor din urm autoriti, n scopul asigurrii unei concordane depline ntre
activitatea local sau de nivel ierarhic inferior cu principiile politice centrale ale statului.
Dac n sistemul conducerii centralizate sfera principal de activitate a organelor centrale este
stricta ndrumare a organelor din subordine, n sistemul descentralizrii i a autonomiei locale
rolul organelor centrale const n coordonarea activitii organelor i insituiilor aparintoare
de teritoriu i acordarea asistenei de specialitate a acestora, mai ales n materia
competenelor transferate sau delegate.
Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare
esenial a nivelului ierarhic la care se adopt decizii116 ntruct personalul tehnic nu decide
ci ofer date gata preluate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se ncredineaz dreptul
de decizie va fi acela la care se poate obine cu maximum de uurin i minimum de
cheltuial informaiile optime necesare i la care se poate adopta hotrrea
corespunztoare117.
Procesul decizional este extrem de complex, iar organele abilitate n acest scop au o
mare responsabilitate pentru a putea evita adoptarea unor decizii eronate. De calitatea
deciziilor depinde i calitatea actului administrativ. Trebuie sa se urmreasca eficacitatea
rezultatelor deciziilor (acces rapid la informaiile relevante, recunoaterea i identificarea mai
rapid a problemei, acces mai uor la instrumentele de analiz) i eficiena procesului
decizional (reducerea costurilor de decizie, reducerea timpului de decizie i reducerea

116
J. P. Gilli, ,, Informatic i administraie n ,,tiina administraiei, revist de referate i recenzii, 1972, p.
66.
117
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Ed. Alma Mater, Sibiu 2011, p.52 i urm.

59
efortului depus). Putem spune ca un proces decizional bun poate fi asociat cu succesul pe
termen lung al instituiei.
n concluzie spunem c procesul decizional este procesul prin care un sistem inteligent
stabilete oportunitatea i pertinena unei anumite modificri a comportamentului sau i
elaboreaz alternative posibile n acest sens, alegnd pe una dintre acestea ca aciune
ndreptat contient ctre atingerea scopului propus. Cele mai multe procese decizionale
implic un grad de incertitudine. De exemplu, atunci cnd se utilizeaza termenul de proces de
luare a deciziei, se subntelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se
spune c problemele au fost atacate. Se poate ajunge la mai multe situaii pentru soluionarea
problemei, ns trebuie aleas doar o singur soluie, n funcie de criterii de eficien,
eficacitate, constrngere legal, imagine public, impact asupra comunitii. Ultimele dintre
cele menionate sunt importante pentru instituiile publice, deoarece acestea sunt supuse
influenelor politice i cerinelor colectivitii, pentru motivul c funcioneaz din banii
contribuabilului. De aici observm c procesului decizional i revine un rol foarte important
n cadrul activittii de administratie public.

4.2.3 Delegarea dreptului de decizie

Delegarea const n desemnarea de ctre un organ sau persoan a unui alt organ sau
persoan care s exercite anumite atribuii ce revin titularului competenei. Prin delegare
nelegndu-se transmiterea numai a unor atribuii, expres stabilite, la care titularul delegrii
este inut s dea socoteal titularului competenei, care i poate aproba sau nu actele emise n
exercitarea atribuiilor delegate. De exemplu, primarul poate delega exercitarea atribuiilor de
stare civil secretarului sau altor funcionari cu competenei n acest domeniu118. Un alt
exemplu ar fi, potrivit art. 57 alin.(2) din Legea nr. 215/2001 119 a administraiei publice
locale, primarul poate delega viceprimarului sau dup caz viceprimarilor, prin dispoziie,
exercitarea atrubuiilor ce i revin conform art. 63 din lege. Sau, potrivit art. 65 din Legea nr.
215/2001, primarul poate delega atribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar
secretarului unitii administrativ teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de
specialitate cu competene n aceste domenii120.
Lucian Chiriac spune despre delegare, ntr-un sens cu totul aparte, referitor la delegarea
care este ntlnit i n cazul actului normativ. Prin Constituia din 1991 s-a prevzut instituia

118
A se vedea art. 72 alin.2 i 3 din Legea nr. 215/2001, republicat.
119
A se vedea art. 57 alin.(2) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale.
120
A se vedea art. 65 din Legea nr. 215/2001.

60
,,delegrii legislative (art. 115), prin care Parlamentul, printr-o lege special de abilitare,
nsrcineaz Gvernul s elaboreze norme generale de conduit, impersonale, repetabile i
obligatorii n domenii care nu fac obiectul legilor organice (ordnane prin abilitare). n cazuri
excepionale se recunoate dreptul originar al Guvernului de a adopta ordonane de urgen,
chiar i n domeniul legilor organice, fr nici o abilitare anterioar din partea Parlamentului.
Delegarea legislativ, instituie de drept public, grefat pe ideea de mandat din dreptul privat
(art. 2009, art. 2011 i art. 2012 din Noul Cod civil), nu echivaleaz cu o deznvestire, nici
chiar temporar, a Parlamentului de competena sa funcional, atta timp ct el ramne
singurul n drept s adopte, s modifice sau s aprobe legi organice. Cum o lege organic
poate modifica, suspenda sau abroga o lege ordinar sau o lege organic anterioar, nu se
poate spune c Parlamentul a renunat, nici chiar temporar, la competena de a elabora
reglementri n domeniul legilor ordinare sau organice121.
n viziunea autorului Ioan Santai122 o prim ipotez este aceea a repartizrii de atribuii,
situaie n care se stabilete c anumite atribuii proprii unui organ colegial de conducere vor
fi exercitate n intervalul dintre edine, n md temporar sau permanent, de ctre unii din
membrii care l compun sau de ctre forme operative de conducere. Aceast repartizare
opereaz n limitele legii i este o distribuire de atribuii conferit membrilor organului
colegial ntr-un mod difereniat. Scopul repartizrii este asigurarea creterii operativitii n
activitatea organului colegial, care, de regul, nu poate desfura n permanen o activitate n
plen.
n acest caz nu se transmite de la organul colegial ctre membrii si totalitatea
atribuiilor, ci se ncredineaz, prin individualizare, unele din atribuiile care aparin nsui
organului colegial. Repartizarea de atribuii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic.
O repartizare de drept s-a instituit n cazul preedintelui consiliului judeean care are ca
atribuie sprijinirea consiliilor locale123. Repartizare prin act juridic o avem, de exemplu, n
ipoteza n care consiliile locale stabilesc, prin hotrri, atribuii ale preedintelui de edin124.
O a doua ipotez, n viziunea aceluiai autor, este nlocuirea sau suplinirea unui
funcionar de ctre altul, atunci cnd cel n cauz este mpiedicat n exercitarea atribuiilor
sale. nlocuirea se face de drept (prefectul este nlocuit, n caz de lips, de subprefect125), sau
prin act juridic, cnd pentru personalul nlocuit se desemneaz locuitorul (de pild, n cazul

121
Lucian Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autoritilor administraiei publice, Editura Hamagiu 2011,
p.103.
122
Ioan Santai, Drept Administrati i tiina administraiei, Vol II, Ed. Sibiu 2011, p.54.
123
Art. 104/5 lit.a din Legea nr. 215/2001, republicat n 2007.
124
Art. 30 lit.e din Hotrrea Guvernului nr. 103/1992.
125
Art. 9/1 din Legea nr. 340/2004, republicat n 2008.

61
interimatului funciei ministeriale, cnd primul ministru propune preedintelui Romniei
persoana care urmeaz a exercita funcia al crui titular este mpiedicat s o fac, pn la
revenirea acestuia126).
O a treia form de ncredinare a competenei este competena delegat. Ea reprezint
ncredinarea unor atribuii care revin n mod obinuit unui funcionar i cruia legea i
permite s i le ncredineze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situaia repartizrii de
atribuii, cnd opereaz transmiterea acestora ctre mai multe persoane, n cazul delegrii
opereaz transmiterea ctre o singur persoan a unei pri din atribuii i nu a tuturor ca n
ipoteza nlocuirii sau suplinirii127.
Conform Legii-cadru a descentralizrii nr. 195/2006 (art.2 li.d) competena delegat
reprezint o competen atribuit prin lege autoritilor locale, mpreun cu resursele
financiare corespunztoare de ctre autoritile centrale, pentru a le exercita n numele i
limitele stabilite de ctre acestea.
I. Instituirea delegrii trebuie s in seama de urmtoarele elemente: scop, obiect,
form, mod i condiii de delegare.
-Scopul delegrii este creterea eficienei activitii organului de stat, reprezentnd o
modalitate tipic de conducere pe baz de participare a funcionarilor ierarhic inferiori
degrevnd organele de conducere de atribuii de rutin mrind interesul i rspunderea
subordonailor, permind o mai corect evaluare a capacitii lor;
- Obiectul delegrii poate viza atribuii nedecizionale (de exemplu, delegarea atribuiilor
de ofier de stare civil ale primarului unor funcionari din subordine) sau poate viza atribuii
cu caracter decizional (de exemplu n materia procedurii contravenionale, mputernicirea dat
de primar unor persoane din subordine pentru constatarea svririi abaterilor administrative
de acest gen128);
- Modul de delegare vizeaz transmiterea direct a atribuiilor de la titularul lor la
subordonat, fr intermediere i fr posibilitatea retransmiterii succesive a atribuiilor
delegate de ctre persoana delegat la o alt persoan. Delegarea dreptului de decizie se poate
face de drept sau prin act juridic (normativ sau individual). Astfel, de drept legea special
deleg unor persoane (efii de servicii i asimilaii acestora) competena constatrii svririi
contraveniilor la locul de munc nu numai n cazul abaterilor comise de persoanele ncadrate

126
Art. 107 alin.4 din Constituie.
127
M. Anghene, ,, nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ romn, n
,,R.R.D. nr, 10/1977, p.24.
128
Art. 15/2 din Ordonana nr. 2/2001.

62
n acele uniti, ci i n cazul n care faptele au fost comise de ctre persoane nencadrate la
respectivele organizaii.
Delegare prin act juridic normativ poate fi real, avndu-se n vedere materia atribuiilor
delegate (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean care exercit competene
ale consiliului129) sau delegarea poate fi personal, avnd n vedere calitile persoanei
delegate ori a subiectului vizat, precum i specificul faptelor care determin obiectul delegrii
(de exemplu, comandantul unitii militare din care face parte contravenientul, militar n
termen, poate aplica sanciuni diciplinare n locul celor contravenionale130, prin derogare de
la dreptul comun n materie). Delegarea se poate face i prin act juridic individual, ca de
exemplu, n cazul n care recepionarea produselor se face de ctre delegatul furnizorului sau a
beneficiarului, anume desemnai n acest scop de ctre conducerea respectivelor societi, n
cazul raporturilor sociale care se stabilesc ntre ele.
-Forma de delegare este cea scris, uneori condiionat de ndeplinirea unor formaliti
procedurale, cum sunt, acordurile, aprobrile.
-Subiectul care deleg este chiar titularul atribuiilor ce sunt ncredinate, iar subiectul
delegat este persoana subordonat din structura intern a organului, care poate ndeplini
delegarea, avnd pregtirea i calitatea necesar.
II. Exercitarea delegrii ncredinate presupune respectarea unor condiii recomandate
de tiina administraiei de stat. n opinia autorului Ioan Santai o prim condiie este aceea a
respectrii sferei de atribuii delegate n sensul neinterveniei funcionarului ierarhic superior
n atribuiile subordonatului, atunci cnd acesta le ndeplinete n mod corespunztor, ntruct
rolul personalului de conducere trebuie s se menin la emiterea indicaiilor asupra modului
de rezolvare fr a impune soluia chiar dac exist mai multe posibiliti de rezolvare
(deoarece decizia trebuie s aparin funcionarului delegat ce poart rspunderea personal).
O a doua condiie este aceea conform creia personalul care i-a delegat atribuiile are
obligaia s menin delegarea n limitele noilor competene i, dei exist dreptul de retragere
a delegrii, acesta trebuie s opereze doar n cazul nclcrii condiiilor de delegare,
personalul de conducere intervenind doar pentru rezolvarea situaiilor de excepie care
depesc limitele normale ale respectivei delegri.
O a treia condiie se refer la controlul activitii delegate, n sensul c verificarea trebuie
s vizeze elemente eseniale stimulnd ncrederea exercitrii n mod propriu a atribuiilor
ncredinate.

129
Art. 64 alin.1 din Legea nr. 69/1991 (republicat), abrogat prin Legea nr. 215/2001.
130
Art. 44 alin.1 din Ordonana nr. 2/2001.

63
III. ncetarea delegrii se efectueaz dup aceiai procedur prin care ea a fost insituit.
Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, dup cum a fost instituit prin aceast
modalitate, iar n cazul n care instituirea delegrii a fost nsoit de anumite formaliti
procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea acelorai
formaliti. Retragerea trebuie s fie ntotdeauna expres i n form scris datorit
caracterului expres al normelor de competen. O retragere tacit a delegrii, prin intervenia
funcionarului superior n atribuiile delegate, nu trebuie admis. Dac aceast intervenie are
la baz iniiativa funcionarului subordonat ea reprezint, n realitate, o form tacit de
renunare la delegare prin trecerea responsabilitii asupra organului superior, ceea ce nu
trebuie, de asemenea, admis.
Caracterul propriu al competenei determin i rspunderea personal a funcionarului
care emite acte juridice. n cazul delegrii considerm c rspunderea juridic, n spe cea
administrativ, pentru actele emise prin delegaie aparine, n primul rnd, persoanei delegate.
De aceea nu se poate disjunge rspunderea administrativ de drepturile rezultnd din delegare
astfel c rspunderea s revin exclusiv n sarcina celui care i-a delegat atribuiile (n timp ce
n cazul suplinirii rspunderea s-a considerat c aparine persoanei care suplinete). Desigur i
cel care i-a delegat atribuiile poate rspunde atunci cnd actele sau faptele ilegale ale
subordonatului se datoreaz unei sau i unei supravegheri administrative necorespunztoare
ori a unei opiuni deficitare privind desemnarea unei persoane nepotrivite n funcie.

4.3 Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prescris de lege

Pentru ca un act administrativ s produc efecte este necesar ca acesta s fie emis cu
respectarea anumitor forme. Prin forma actelor administrative se nelege modalitatea n care
se exprim voina juridic a organului emitent. Din acest punct de vedere precizm c formele
de propunere, elaborare, adoptare i emitere a actului administrativ constituie ntr-un cuvnt
procedura indispensabil valabilitii lui.
Respectarea formelor procedurale reprezint o condiie de legalitate, de asemenea o
garanie pentru respectarea drepturilor i libertilor cetenilor. Aceste forme sunt prevzute
de lege. Actul administrativ se redacteaz n limba romn i, de regul n form scris.
Mircea Preda remarc n lucrarea sa131 c forma scris este necesar din mai multe
considerente i anume:
- pentru a se cunoate coninutul exact al actului;
131
Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte general, Casa Editorial ,,Calistrat Hoga, Bucureti
2005, p.108.

64
- pentru a se putea executa ntocmai;
- pentru a putea dovedi, n caz de litigiu, existena i efectele pe care trebuie s le
produc actul respectiv;
- pentru a putea controla dac s-au respectat condiiile de legalitate;
Condiia formei scrise la actele administrative normative este indispensabil ntruct
Constituia i legea stabilete obligaia publicrii lor.
Actele administrative individuale, n majoritatea cazurilor, mbrac form scris, ns
sunt totui, unele acte administrative care pot mbrca i form verbal (de exemplu,
sanciunea advertismentului, potrivit art. 7 alin. 1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001132, se
aplic oral).
Ori de cte ori legea prevede n mod expres necesitatea formei scrise, aceasta va trebui
considerat o condiie de valabilitate a actului, chiar dac nu exist o dispoziie care s
sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise (de exemplu, procesul-verbal de constatare a
contraveniei se face n form scris i trebuie s cuprind meniunile prevzute n art. 16 din
Ordonana Guvernului nr.2/2001).
Forma scris a actului administrativ, act de autoritate, reprezint condiia ad validitatem,
de care se leag i alte condiii de form exterioar, cum ar fi limba n care este redactat actul.
n acest sens, potrivit art. 13 din Consituie, n Romnia, limba oficial este limba romn i
n consecin, actele administrative, fiind acte oficiale, nu pot fi redactate dect n limba
romn. Totui exist i excepii prevzute de lege, care stabilete c n unitile
administrativ-teritoriale n care minoritile naionale au o pondere de peste 20 % din numrul
locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a
cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic la
cerere i n limba matern133. De asemenea, antetul (ce indic autoritatea emitent), titlul,
preambulul, semnturile, sigiliul sau tampila, data i lcul emiterii, numrul de ordine;
nendeplinirea acestor condiii de form atrage nulitatea sau anulabilitatea actului134.
Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborrii actelor de drept administrativ se
urmrete: garantarea efecturii actelor cu toate precauiile necesare pentru ca ele s
corespund, prin coninut i scop, intereselor generale ct i celor personale; simplificarea
formelor procedurale i creterea operativitii n activitatea executiv; mpiedicarea lurii

132
Ordonana Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor nr. 2/2001, publicat n Monitorul Oficial,
Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, a fost aprobat prin Legea nr 182 din 11 aprilie 2002, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2001.
133
Art. 50 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat; A se vedea i H.G. nr. 1206/2001,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 781 din 7 decembrie 2001.
134
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Universul Juridic, Bucureti 2008, p.403-404.

65
unor decizii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a soluiilor; ntrirea legalitii,
ntruct anumite forme procedurale asigur un control eficient.
Dup importana lor, formele se clasific n forme eseniale i forme neeseniale.
Formele eseniale sunt stabilite pentru asigurarea legaliti i oportunitii actelor, iar
nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor. Formele neeseniale stimuleaz operativitatea n
munca administrativ, facilitnd sistemul de eviden al actelor jurdice, iar nerespectarea lor
nu influeneaz valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea nscrisului constatator al actului
unui organ colegial, adoptat valabil cu majoritate de voturi).
Distincia ntre cele dou forme este importan sub aspectul sanciunii actelor emise fr
respectare lor. Astfel, dac o form prevzut de lege s apere un interes general este
consacrat prin norme imperative, ea nu mai poate forma obiectul unei derogri din partea
organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocat i din oficiu.
Ioan Santai135 precizeaz c formele procedurale au fost consacrate ca o garanie
automat sau de drept a respectrii legii, n sensul c orice act fcut cu nclcarea formelor
procedurale care apr un interes general e nul, indiferent de coninutul su. Autorul consider
c sancionarea actului juridic fcut cu nclcarea formelor procedurale nu este efectul acestor
forme ci efectul legi care urmrete s garanteze regularitatea ndeplinirii formelor n
asigurarea valabilitii actelor.
Respectarea formelor procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborrii actelor
administrative, urmrete realizarea unui scop. n acest sens, cele eseniale urmresc
asigurarea legalitii i oportunitii i, n consecin dac acestea nu sunt respectate, actele
vor fi nule. Formele neeseniale sunt prevzute de lege i alte acte normative, pentru
stimularea operativitii acivitii administraiei, nerespectarea lor neavnd vre-o influen
asupra valabilitii actului.

4.4 Conformitatea actelor de drept administrativ la coninutul legal

Ca un act administrativ s fie valabil, nu este suficient s fie emis de ctre o autoritate
competent i cu respectarea formelor procedurale stabilite de lege, ci este necesar ca i
coninutul actului s fie conform cu prevederile constituionale i cu celelalte acte normative
n vigoare. Aceast condiie deriv din obligativitatea respectrii principiului legalitii,
potrivit cruia toate actele normative trebuie s fie conforme legii i altor acte normative.

135
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol II, Ed. Sibiu 2011, p.60.

66
Actele administrative normative nu pot iei din tiparul conferit de lege sau alte acte
normative n virtutea respectrii principiului ierarhiei actelor normative. Tot aa, nici actele
administrative individuale nu pot depi forma, coninutul i procedura stabilit de actele
normative. Conformitatea cu legea n sens generic - este o condiie pe care trebuie s o
ndeplineasc att manifestarea de voin, ct i consecinele, respectiv efectele juridice ale
actului administrativ.
Printr-un act normativ nu pot fi fcute inoperante dispoziiile unui act normativ cu o for
juridic superioar, tot aa cum nici nu se pot aduga, printr-un act administrativ normatv
inferior, alte dispoziii cu caracter de form general obligatorie la coninutul actului emis de
orgaul superior. Din pcate, practica normativ a oferit nenumrate exemple de acte
normative emise de organe administrative ierarhic inferioare care au modificat sau chiar au
aprobat implicit unele dispoziii ale actelor administrative normative emise de organe
administrative superioare. Astfel, n H.G. nr. 779/1991 privind impozitul pe circulaia
mrfurilor i a accizelor136 se arat [art. 17 alin. (4)] c prevederile acestei hotrri se
completeaz cu prevederile Legii nr. 32/1968137, fiind abrogat prin Ordonana nr. 2/2001 i
nlocuit de Ordonana nr. 2/2001, cu excepia dispoziiilor cuprinse n art. 25 i 26, pe care
practic le nltur din soluionarea unor cazuri. Sau, tot aa, prin Ordinul nr. 45/1993 prefectul
judeului X, depindu-i competena, stabilete i adaug alte categorii de persoane
incompatibile cu funcia de administrator, limite deja stabilite n corpul Legii nr. 31/1990
privind societile comerciale138.
Hotrrile i ordonanele Guvernului, ordinele i instruciunile minitrilor trebuie s fie
conforme cu legea i apoi, cu celelalte acte emise. Exist situaii cnd, chiar n cadrul unei
autoriti a administraiei publice, actele administrative au o for juridic diferit, dup cum
sunt adoptate de autoritatea nsi, n plenul su, de exemplu, n cazul Consiliului judeean sau
actelor emise de preedintele consiliului judeean.
Conformitatea dispoziiilor administrative cu coninutul legii se refer la conformitatea
acestora cu elementele normei juridice: dispoziia, ipoteza i sanciunea. n aplicarea legii
organul are obligaia s verifice dac au fost ndeplinite condiiile de fapt. n cazul n care
condiiile lipsesc, organul are obligaia s nu emit actul.

136
Publicat n M.Of. nr. 244 din 30 noiembrie 1991, n prezent abrogat.
137
Legea 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, abrogat prin Ordonana nr. 2/2001 i
nlocuit de Ordonana nr. 2/2001.
138
Lucian Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autoritilor administraiei publice, Editura Hamangiu 2011,
p.133-134.

67
Organul emitent al actului administrativ poate interpreta greit dispoziia normei juridice,
sau s aplice o alt dispoziie dect cea corespunztoare situaiei de fapt. De exempu, potrivit
Legii nr. 50/1991139, privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, actualizata la
18.05.2008 (art. 28), n cazul n care s-au efectuat lucrri de construire, transformare sau
reparare a construciilor fr autorizare administrativ consiliile locale sunt obligate s-l
sancioneze contravenional pe beneficiarul lucrrilor, obligndu-l s demoleze construcia
sau s o aduc la starea iniial. Dac acesta nu se conformeaz, organul va cere obligarea lui
prin justiie la realizarea msurii. Ioan Santai n lucrarea arat c odat cu sanciunea
contravenional autoritatea executiv sesizeaz justiia n vedrea obligrii contravenientului
prin hotrre judectoreasc la aducerea lucrurilor n starea lor iniial fr a mai dispune
aceast msur n prealabil, pe cale executiv prin decizie administrativ.
Actul administrativ este considerat nevalabil i atunci cnd se aplic o sanciune greit
sau o alt sanciune (de exemplu, confiscarea unui bun nesusceptibil de confiscare
administrativ).
ntr-adevr, nu este suficient ca actul administrativ s fie emis de organul competent, i
cu respectarea formei cerute de lege, dar este necesar ca i coninutul s fie n conformitate cu
prevederile legale. Neconformitatea cu legea poate s priveasc unul din elementele
structurale ale normei juridice, sau toate cele trei: neconformitatea cu ipoteza normei juridice,
neconformitatea coninutului actului administrativ cu dispoziia cuprins n norma juridic de
lege i aplicarea unei alte sanciuni sau a unei sanciuni greite.

139
Legii nr. 50/1991, privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, actualizat la 18.05.2008.

68
CAPITOLUL 5
CARACTERISTICILE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezint acele nsusiri care, rezultnd din
reunirea cumulativ a elementelor eseniale i a condiiilor de valabilitate, difereniaz aceste
acte de alte categorii de acte juridice. Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ
nelegem acele trsturi care individualizeaz aceste acte fa de alte acte juridice. ntrunind
anumite elemente eseniale i ndeplinind condiiile de valabilitate stabilite de lege, actele
administrative au urmtoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu
i oportun.

5.1 Caracterul unilateral al actelor de drept administrativ

Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este


unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului juridic conform
creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este
destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Fa de alte acte juridice
unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinat de
emiterea actelor n temeiul i pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este
specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, alturi de
actele puterii legislative, a instanelor judectoreti i ale parchetului. Caracterul unilateral al
actelor administrative se particularizeaz prin aceea c manifestarea unilateral de voin are
loc n cadrul activitaii executive, de organizare a executarii legii i de executare n concret a
acesteia, provenind, de regula, de la un organ al administraiei publice.
Desigur, cnd un act administrativ este emis din oficiu de ctre un organ de stat, crend
obligaii n sarcina altor subiecte, autoritti publice, organizaii, asociaii, persoane fizice etc.
caracterul unilateral al acestor acte este ct se poate de evident, ceea ce explic i posibilitatea
revocrii nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de ctre autoritatea care le-a emis.
Exist unele situaii n care modul de emitere i cel de executare al unor acte de drept
administrativ ar prea c efectueaz caracterul unilateral al acestor acte. Avem n vedere
situaii cum sunt: efectuarea unei prestaii sau pli de ctre celalalt subiect al raportului
juridic, altul dect organul emitent, ndeplinirea unor obligaii de ctre organul de stat,
respectarea unor formalitti procedurale la emiterea actelor administrative.

69
a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedat, nsoit sau succedat de
efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al raportului juridic, altul dect
organul emitent. Astfel, livretul militar se elibereaz, printre altele, persoanelor care i-au
satisfcut stagiul militar140 fra ca s se poat afirma c satisfacerea serviciului militar
reprezint ndeplinirea unei obligaii de natur contractual, creia emiterea livretului s-i
confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru meninerea armelor se elibereaz
titularului, numai dupa ce a achitat taxele legale i costul imprimatului141. La fel, terenurile
proprietate de stat pot fi atribuite n vederea construirii de locuine cu plata taxei stabilite prin
dispoziiile legale142. n aceste cazuri nu suntem n prezena unei contraprestaii oneroase a
beneficiarului unui act administrativ, n schimbul emiterii deciziei, astfel nct aceasta s
dobndeasc un caracter bilateral. Suma pltit nu reprezint contravaloarea prestaiei
organului de stat, n schimbul emiterii actului, ci ea reprezint taxa sau impozitul impus de
lege pentru eliberarea unei autorizaii sau a unui permis etc.
La o analiz sumar se poate constata c ar exista, dup principiile dreptului civil,
neaplicabile n aceasta materie, o vdit disproporie ntre suma pltit i serviciul
administrativ realizat, n sensul c aceast sum poate aprea ca fiind fie prea puin oneroas
sau prea onoroas, dup caz, fa de serviciul administrativ efectuat. Pe de alt parte, n cele
mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vrsate n beneficiul organului de stat, parte
n raportul juridic, aa cum este cazul vnztorului n contractul civil, ci aceste sume sunt
destinate beneficiului direct al statului ori a bugetului local.
b) Caracterul unilateral se menine i n ipoteza n care prin actul administrativ se
stabilesc unele obligaii n sarcina organului emitent. Astfel, unittile militare sunt obligate s
execute dispoziiile de repartizare n producie a absolvenilor nvmntului militar superior.
Aceste obligaii nu apar ca urmare a unui acord de voin dintre administraie i beneficiari n
virtutea cruia administraia s-ar obliga n mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte pri.
Dimpotriv, obligaiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraia
trebuie s le respecte i care confer dreptul celor administrai. Aceste drepturi nu se nasc nici
n urma liberei aprecieri a organului i cu att mai puin prin acord de voin, ele derivnd
direct din lege.
c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzist i n ipoteza n care actul
administrativ este emis cu respectarea unor formaliti procedurale, ca de exemplu cererea

140
Art. 88, alin. 2 din Legea nr. 14/1972, abrogat.
141
Art. 11 din Legea nr. 295/2004, privind livretul militar.
142
Art. 15/1 din Legea nr. 50/1991.

70
solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care ndeplinesc
condiiile legale pentru a fi autorizate i vor s dein arme de foc, depun cererea n vederea
autorizrii143. n cazul actelor administrative emise la cerere solicitanii au deplin libertate de
a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifest voina solicitantului
urmat de emiterea actului juridic nu constituie, mpreun, un consimmnt care s dea
natere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie
solicitantului o situaie juridic general cu drepturi si obligaii care nu izvorsc din
respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstreaz c nu suntem n prezena unui
contract civil, unde drepturile i obligaiile sunt generate de acordul de voin al prilor. n
alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizaiile date pentru exercitarea unei
meserii, atribuie o situaie juridic general solicitantului, pe lng care creeaza i drepturi sau
obligaii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul i condiiile de exercitare a
meseriei, atribuie folosina unui teren delimitndu-l n mod exact, indicnd data terminrii
construciei etc.).
Cu toate acestea nu suntem n prezena unui contract civil. n primul rnd, contractul
sinalagmatic presupune existena unui raport juridic avnd un dublu obiect (la vnzare-
cumprare el const din predarea bunului i plata preului, pe cnd n cazul unei autorizaii,
obiectul acesteia l constituie n mod exclusiv asigurarea posibilitii ca beneficiarul s
desfoare o activitate sau s-i asigure condiiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi
sau interese. n al doilea rnd, cauza actelor administrative este unic i nu dubl (ca n
contractul precitat, unde prestaia fiecrei pri n raportul juridic constituie cauza
contraprestaiei celeilalte pri), ea constnd n asigurarea desfurrii unei activiti sau a
realizrii unor drepturi. n al treilea rnd, modul de manifestare a voinei beneficiarului are un
rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale crui efecte se produc
numai n baza manifestrii de voin a organului emitent, chiar dac ea este declanat de
formularea cererii.
n ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatm c, pe de o parte, ele
se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alt parte, refuzul beneficiarului actului de a-i
exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existena actului, ntruct desfiinarea lui
trebuie s fie expresia voinei organului de stat. Astfel, autoritzaia se anuleaz i permisul se
retrage chiar dac titularul lor renun s mai dein armele nscrise n permis i prezint actul
de nstrinare al acestora. n mod similar, nici renunarea la beneficiul uni act administrativ nu

143
Art 12/1 din Legea nr. 295/2004, privind autorizaia de a deine arme de foc.

71
poate influena existena actului, organul trebuind s intervin prin desfiinarea actului n
cauz, chiar dac aceast operaiune este determinat de refuz sau renunare din partea
beneficiarului i este prevazut ca o condiie a anulrii sau revocrii. Pe de alta parte, chiar
dac n cazul actelor administrative emise la cerere am considera c acordul de voin este
elementul esenial al acestora (cererea i actul administrativ) efectele ar trebui s se produc
din momentul realizrii acestui pretins acord, iar desfiinarea actului ar presupune realizarea
aceluiai acord caracteristic i constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar dac a fost emis n comun de mai multe organe
administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui contract intervenit ntre
organele emitente. ntr-adevr, contractul presupune nu numai existena unui acord de voin,
ci i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii opozabile ntre
prile contractante. Ori n cazul actelor emise n comun, drepturile i obligaiile apar
opozabile nu ntre organele n cauza, ci faa de subiecii destinatari pentru care actul apare tot
ca o manifestare unilateral de voin, chiar dac provine de la mai multe subiecte de drept.
n unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerine procedurale cum
ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele - chiar dac concord cu actul juridic de baz la
care se refer - nu oblig organul la emiterea actului, ci reprezint condiii de valabilitate ale
actului juridic. Odat ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiii, retragerea avizului
sau acordului este irelevant pentru existena actului.
n sfrit, caracterul unilateral se menine chiar dac actul administrativ constituie el
nsui o condiie prealabil ncheierii unui act civil (de exemplu autorizaia de nstrinare n
cazul unui contract de vnzare-cumprare a unui imobil), sau dac, dimpotriv, rezult n
urma ncheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziia de repartizare la locul
de munc a absolventului, ns dup ncheierea i executarea contractului de colarizare). n
aceste cazuri organul administrativ fie c nu este parte n raportul juridic respectiv, fie c ntre
el i partea contractant se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.
Ca o concluzie a situaiilor prezentate se impune faptul c efectele juridice ale actelor
administrative sunt rezultatul manifestrii unilaterale de voin a organului de stat, singurul
element hotrtor, i c prezena unor condiii prealabile, concomitente sau ulterioare
adoptrii actului, asigur doar valabilitatea actului respectiv144. Caracterul unilateral al actului
determin, cu unele excepii, i caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dac n
dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odat ce au beneficiat de

144
Alex. Negoi, Drept administrativ, Bucureti 1973, p.48-49.

72
acceptarea prilor, n dreptul administrativ actele sunt, n principiu, revocabile. Caracterul
unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte
civile, nu face necesar, n scopul perfectrii actului, existena consimmntului celeilalte
pri.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora,
aseamn i distinge aceast categorie de acte de hotrrile instanei judectoreti. Aceste
hotrri sunt unilaterale, fiind emise n temeiul autoritii de stat, dar prin adoptarea lor,
instana se dezinvestete de orice drept de revenire sau de retractare a soluiei pronunate.

5.2 Caracterul legal al actelor de drept administrativ

Caracterul legal al actelor administrative rezult din obligativitatea emiterii lor pe baz i
n conformitate cu legile n vigoare. Fiind emise n mod unilateral, de regul de ctre un organ
al administraiei de stat, deci provenind de la o autoritate i fiind emise cu respectarea legii
aceste acte se bucur de prezumia de legalitate. Aceast prezumie care, dei n cele mai
multe cazuri nu este absolut (ca i n cazul actelor administrative jurisdicionale), este totui
o prezumie relativ puternic, care confer caracter obligatoriu i executoriu acestor acte,
dei poate fi nlturat145.
Aceast prezumie are anumite trsturi conferind caracter autentic i caracter veridic
actelor administrative. Veridicitatea este acea trstur conform creia se prezum c actul
administrativ exprim adevrul, avnd un coninut corespunzator realitii faptice i
prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trstur conform creia se prezum c actul
provine de la nsui organul pe care nscrisul l indic drept autor al sau. Prezumia de
legalitate a actelor administrative face s nu mai fie necesar, anterior punerii sale n
executare, cercetarea legalitii actului aa cum se procedeaz n alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe baz i n conformitate cu legea n vigoare i cu alte
acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonrii actelor administrative, care
au o for juridic inferioar comparativ cu actele juridice ce dispun de o for superioar, de
exemplu legea. Analiznd aceast caracteristic a actelor administrative se pot formula unele
reguli146: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un
alt act cu o for juridic superioar; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula
sau suspenda un act administrativ.

145
Not de Alex. Negoi la Decizia nr. 2549/28.12.1972 a Seciei civile a Tribunalului Suprem, publicat n
R.R.D nr. 10/1973, p.146.
146
T. Drganu, Actele de drept administrativ, Bucureti 1959, p.63-66.

73
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce in n
exclusivitate, fie n mod expres, fie n mod tacit, de competena puterii legislative, fiind
reglementate prin lege sau prin decrete prezideniale. De asemenea, actele administrative se
emit i cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie c aparin organelor puterii
legislative (de pild, hotrrile) sau altor organe de stat, ale administraiei ierarhic superioare,
justiiei i parchetului. Necesitatea subordonrii actelor administrative faa de alte acte
juridice superioare nu este reglementat ca un principiu expres al dreptului constituional i al
celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementri, care cuprind reguli de principiu i
pentru dreptul administrativ147. Astfel, guvernul i organele centrale ale administraiei de stat
emit acte normative numai n baza unor prevederi cuprinse n Constituie, legi sau decrete, n
vederea lurii msurilor necesare privind organizarea i asigurarea executrii legilor.
Uneori legea prevede aceast subordonare n mod expres i cu caracter general,
referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel,
guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor (art. 108/2 din Constituie).
Organele administraiei de stat care ndeplinesc atribuii speciale cu privire la Fondul
Arhivistic Naional elaboreaz norme tehnice pentru desfurarea activitii arhivistice, n
conformitate cu prevederile legale, ndrumnd i controlnd aplicarea acestora.
n ipotez n care un raport social nu a fost reglementat n prealabil prin lege, se face
distincie ntre actul normativ i cel individual. n cazul actelor normative ale administraiei de
stat ele vor putea reglementa raportul social n scopul realizrii atribuiilor, dar numai cu
respectarea strict a cadrului legal. De aceea, administraia nu va putea reglementa raporturi
de competena puterii legislative n domeniul legilor organice (n materie penal, electoral,
de organizare administrativ-teritorial), ci numai n raporturi de competen administrativ. n
msura n care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii
legislative, se consider c ele vor putea fi reglementate i prin intermediul actelor
administrative. Unele reglementri cu valoare general au adus precizri privind competena
normativ administrativ.
Proiectele de hotrri guvernamentale cu caracter normativ se elaboreaz pentru
realizarea atribuiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constituiei, legilor i decretelor, pentru
aducerea la ndeplinire a politicii interne i externe a statului148. n hotrrile normative se va

147
Art. 4/1 din Legea nr. 24/2000, rep. n 2010 face referire la ierarhia actelor normative determinat de
categoria lor i autoritatea emitent.
148
Art. 6/1 din Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007, cu modificrile ulterioare.

74
indica actul normativ superior pe baz i n vederea executrii cruia au fost adoptate149.
Aceste prevederi demonstreaz faptul c nu se poate considera ca aparinnd reglementrii
administrative, tot ceea ce organele puterii nu i-au rezervat pentru propria reglementare, sau
ceea ce nu ine n mod obinuit de competena normativ a puterii legislative.
Instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale
administraiei de stat se emit numai n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n legi,
decrete, ordonane sau hotrri150. Prin aceast prevedere se elimin practica privind emiterea
automat a unor acte de aplicare n concret a legilor, trebuind s existe o mputernicire
special i expres n acest sens. Asemenea acte se pot ns emite n mod excepional, n lipsa
unei mputerniciri exprese, dar numai n cazul n care actul de nivel superior reclam existena
unui act de executare, care s-i asigure o aplicare unitar151. n instruciuni, ordine i alte
asemenea acte normative, trebuie s se indice actul normativ superior pe baza i n vederea
executrii cruia au fost emise152. Rezult c emiterea unor acte de acest gen n afara unor
prevederi legale exprese reprezint cazuri de excepie.
n cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dac nu au la baz un act
normativ al puterii legislative, sau al administraiei de stat. n ipoteza n care un raport social a
fost reglementat n prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative
subordonate aduc, prin reglementarea secundar, precizri n plus fa de norma legislativ.
Nu putem nsa afirma c normele inferioare vin s umple o lacun legislativ, deoarece
dispoziiile legale i exprese interzic ca prin hotrri guvernamentale sau alte acte
subordonate s se completeze legea. Reglementarea legal a metodologiei generale de tehnic
legislativ prevede c actele normative ale administraiei nu pot aduga sau contraveni
principiilor i dispoziiilor din legile i decretele pe baza i n vederea executrii crora sunt
adoptate153.
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existena actelor ilegale.
Liceitatea sau legalitatea nseamn recunoaterea caracterului valabil al actelor i al efectelor
lor pn n momentul anulrii, n baza prezumiei de legalitate. Prin nlturarea prezumiei
efectele juridice ale actului, pretins legal, se terg, actul avnd doar valoarea unui simplu fapt
material. Dac actul ilicit a produs i efecte juridice, consecine pgubitoare, vtmarea
drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.

149
Art. 42/3,4 din Legea nr. 24/2000 republicat n 2010.
150
Art. 75 din Legea nr. 24/2000.
151
Art. 32, alin.2, dn Decretul nr. 16/1976 abrogat prin Legea nr. 24/2004.
152
Art. 42/3 din Legea nr. 24/2004.
153
Art. 78 din Legea 24/2000.

75
5.3 Caracterul obligatoriu al actelor juridice de drept administrativ

Obligativitatea actelor administrative trebuie privit sub aspectul organului emitent al


subiectelor de drept, care cad sub incidena actului i a organelor administrative ierarhic
superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt
obligatorii atta timp ct rmn n vigoare. Actele individuale trebuie s fie emise n
conformitate i cu respectarea dispoziiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu
este obligat sa-i aplice propriul act ilegal ntruct contravine principiului legalitii. Prin actul
individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Cnd actul se
adreseaz nsi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face att n aceasta
calitate, ct i ca subiect obligat s l execute.
b) Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor,
subiecte care pot fi sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent. Pentru organele
ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative i cele individuale ale organelor
superioare. Actele unui organ sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod
obinuit organului emitent atunci cnd acesta are un rol coordonator ntr-o ramur sau
domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea i evidena
accidentelor de munca elaborate de Ministerul Muncii si Ministerul Sntii154, se impune,
deopotriv, att organelor subordonate ct i celor nesubordonate.
c) Actele administrative se impun i organelor administrative ierarhic superioare
organului emitent. Distingem urmtoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic
inferioare pot fi abrogate sau modificate de ctre organele ierarhic superioare; actele
individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate
anula actul ilegal al organului inferior, dar fr s poat emite actul individual n locul
organului subordonat (organul de poliie care constat nulitatea actului de identitate, poate
dispune anularea lui155, dar nu poate emite un alt act dac actul anulat a fost emis de un alt
organ, organ ce va trebui ncunotinat despre aceast anulare156).
Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putnd emite actul sau
putnd obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulumit de nerezolvarea

154
Art. 45/2 lit. a, b din Legea 319/2006.
155
Art. 17 din O.U NR. 97/2005.
156
Art. 18/1, idem.

76
cererii pentru autorizarea deinerii armelor de ctre Inspectoratul Judeean de Poliie, se poate
adresa Inspectoratului General al Poliiei n vederea soluionrii cererii sale157.
n alte cazuri cnd emiterea actului este de competen exclusiv a organului inferior,
organul superior nu va putea anula actul i nu va putea emite un nou act individual (astfel,
contraveniile la normele privind protecia muncii se sancioneaz numai de ctre inspectorii
pentru protecia muncii, n afara cazurilor cnd legea dispune altfel158).
n sfrsit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior i nici s-l
modifice, n ipoteza n care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, dac un consiliu local
municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o construcie, consiliul judetean nu mai poate
anula hotrrea, la fel n cazul diplomei de studii, a deciziei de pensionare).
Actele administrative au anumit for juridic, care reprezint puterea cu care ele produc
efecte juridice comparativ cu alte acte, dei toate actele sunt obligatorii n executare. Aceast
for juridic superioar exist n msura n care un act juridic nu poate fi desfiinat de un altul
care are o for juridic inferioar. Fora diferit a actelor juridice este determinat de mai
muli factori :
- Poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele
organelor ierarhic superioare s aib o for juridic superioar comparativ cu actele organelor
ierarhic inferioare;
- Competena general a unui organ confer for juridic superioar actelor sale fa de
actele organului cu competen special (actele consiliilor locale sunt superioare actelor
serviciilor publice locale ale administraiei);
- Procedura de elaborare, alturat unor elemente, ca, de exemplu, competena,
influeneaz fora juridic a unui act, astfel c dac el eman de la un organ colegial de
conducere are o for juridic superioar comparativ cu actele formelor operative de
conducere sau cu actele conductorului organului;
- Caracterul normativ confer superioritate actului de reglementare comparativ cu cel
individual, ultimul conformndu-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinarea actului anterior, chiar dac acela
are o for juridic egal cu noul act.
Fora juridic a actelor poate fi determinata i de alte elemente, ca, de exemplu,
caracterul jurisdicional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicie s aib o for
superioar actului contestat n faa jurisdiciei. Caracterul definitiv sau irevocabil confer

157
Art. 12, 13 din Legea nr. 295/2004.
158
Art. 42 din Legea nr. 319/2006.

77
superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceast
trstur.

5.4 Caracterul executoriu al actelor juridice de drept administrativ

Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaz realizarea, actele juridice se mpart n


acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel n drept se
adreseaz unui organ de stat (instana de judecat) pentru a obine un titlu executor susceptibil
de realizare prin fora de constrngere a statului i acte juridice a cror executare, atunci cnd
cel obligat s o fac refuz, se realizeaz direct prin fora de constrngere a statului, fr o
formalitate deosebit, ele constituind un titlu executor. n prima categorie intr, de regul,
contractele, iar n a doua sunt cuprinse, n general, actele de putere, ca de exemplu actele
administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de mprumut de credit
ncheiate ntre persoanele fizice i bnci.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist indiferent de faptul c ele creeaz
drepturi sau obligaii n beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determin acest caracter
sunt mai multe. O prim cauz o constituie emiterea actului n realizarea puterii de stat, ceea
ce i confer de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dac legea sau alte
acte superioare prevd aceasta. O a doua cauz este prezumia de legalitate de care
beneficiaz actele administrative i care are ca efect producerea imediat a consecinelor
juridice ale actului, fr a mai fi necesar cercetarea legalitii acestuia, fiind posibil
executarea direct. n cazul actelor juridice care nu realizeaz puterea de stat, caracterul
executoriu se dobandete numai dac legea l prevede, dei actul individual are o aparen de
legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al
actelor administrative. n dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor i
excepia lips acestui caracter dac normele prevd o atare situaie.
Ambele cauze, att emiterea actului n baza puterii, ct i caracterul legal, contribuie
cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma c
numai prin emiterea actului n baza puterii de stat aceasta dobndeste caracter executoriu, din
moment ce exist i alte titluri executorii (angajamentele personale de plat, unele contracte
etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma c prezumia de legalitate a
actelor administrative confer acestora, n mod izolat, caracterul executoriu din moment ce
aceast prezumie se ntlnete i la acte juridice prezumate a fi legale (de exemplu,

78
contractele autentificate) i care pot s fie lipsite de executorialitate (cnd nu dispun de
formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identific cu cel executoriu. Astfel,
toate actele juridice sunt obligatorii iar n caz de nevoie executarea se realizeaz prin fora de
constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniaz doar c
executarea prin aceast for a unor acte se realizeaz n mod direct.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist chiar din momentul adoptrii lor
legale. El nu se confund cu executarea sau cu momentul executrii actului. De regul actul,
dei executoriu, se va pune n realizare numai odata sau dup aducerea lui la cunotin i cu
totul excepional naintea ncunotiinrii subiectului interesat (astfel, confiscarea
administrativ a unor obiecte a cror deinere este interzis prin lege, poate opera chiar dac
n momentul confiscrii nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la
cunotin cu privire la actul de confiscare).
Exist acte administrative ce nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i care nu
pot fi puse direct n aplicare. Astfel, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei
se poate face plngere n termen de 15 zile de la data comunicrii acestuia, plngerea
suspendnd executarea. De asemenea, n ipoteza n care somaia fcut de ctre consiliul local
beneficiarului lucrrilor de construcii efectuate fr autorizaie legala nu este executat de
bun voie, organul administrativ este obligat s cear prin justiie darmarea, desfiinarea sau
aducerea lucrrilor n starea iniial. n sfrit, actele administrative de repartizare a spaiului
locativ vor fi puse n executare n caz de opoziie, prin hotrre judectoreasc.
Excepiile de la principiul executrii din oficiu sunt posibile atunci cnd actele
administrative genereaz i raporturi civile sau de dreptul muncii a cror existen juridic
este hotart de prile contractante sau de ctre organele de jurisdicie. S-a considerat, de
asemenea, c suspendarea unui act administrativ reprezint tot o excepie de la principiul
executrii actelor administrative ntruct opereaz o ncetare temporar a obligaiei de
executare a acestor acte.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist i n situaia n care prin aceste
acte se confer altor subiecte drepturi la a cror exercitare nu pot fi obligate. n acest caz
caracterul executoriu apare fa de organul emitent care poate fi obligat s-i execute, din
oficiu sau la cerere, dispoziiile cuprinse n propriul act.

79
5.5 Caracterul oportun al actelor juridice de drept administrativ

Oportunitatea reprezint dreptul de apreciere al autoritilor administrative, n cursul


organizrii executrii i a executrii n concret a legii, prin care se asigur exercitarea
atribuiilor legale n timp optim, cu cheltuieli minime i folosind mijloace adecvate realizrii
scopului legii.
Limitele dreptului de apreciere de care autoritile administraiei publice trebuie s in
seama cu prilejul emiterii actelor administrative sunt stabilite de lege i de ctre celelalte acte
normative pe care urmeaz s le execute. Ca atare, nu este valabil un act opuortun dar ilegal.
Oportunitatea creeaz posibilitatea autoritilor administrative de a alege ntre dou sau
mai multe soluii posibile cu prilejul organizii i executrii legii. Printre criteriile de
apreciere a opotunitii actelor administrative reinem momentul n care se adopt actul
administrativ, scopul n care urmeaz a fi emis159.
Dreptul i atinge scopul i devine eficient numai n msura n care dispoziiile sale sunt
respectate n baza principiului legalitii. Actele administrative au un caracter legal, dar,
pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiiilor concrete, astfel nct ele s
devin i oportune sau actuale. Problema oportunitii se pune cu privire la actele
administrative nejurisdicionale, ca de altfel n cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu
excepia legii, despre care se consider c este ntotdeauna oportun atta timp ct se afl n
vigoare.
Dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei caliti se
face prin raportarea actului n cauz la actul juridic avnd o for superioar, inclusiv legea, n
ceea ce privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referin
lipsete. Astfel, un act juridic superior poate fi legal i oportun, iar un act inferior, dei emis n
baza i cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noiunea de
oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o
trstur specific a acestuia numit i actualitate. Actualitatea unui act juridic exprim
deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor
administrative, exprim concordana dintre drept cu necesitile n continu transformare ale
societii. n mod contrar, este inoportun acel act care dei legal prin coninutul prevederilor
sale contravine unor situaii concrete i nu corespunde realitii n care i pentru care se
aplic. Un asemenea act este ntotdeauna inactual dei este legal. Problema oportunitii

159
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. IV, Universul Juridic, Bucureti 2008, p.412.

80
actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere al organelor administraiei de
stat care reprezint o facultate recunoscut de lege acestor subiecte de drept n alegerea
soluiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficient a legii.
b) Cauzele care genereaz oportunitatea
Realitatea nconjurtoare n care dreptul edictat trebuie s fie aplicat se afl ntr-o continu
schimbare de care trebuie s in seama att legiuitorul, prin reglementrile sale, ct mai ales
organele administrative chemate s aplice legea la condiiile concrete mereu evoluate. Pornind
de la ideea c actele administrative sunt acte de realizare a legii, nseamn c ele trebuie s
fie, n primul rnd, n deplin concordan cu actul normativ suprem, ct i cu realitatea n
care se aplic. n general, cu ct un act normativ se gsete pe o treapt mai nalt n ierarhia
sistemului izvoarelor de drept, cu att dispoziiile sale sunt mai generale, ceea ce face
necesar i elaborarea ulterioar a unor acte de reglementare n vederea asigurrii aplicrii
unitare. n cadrul reglementrii de detaliu i cu ocazia emiterii actelor de executare exist
posibilitatea ca acestea s devin inactuale prin neconcordana dintre prevederile legale cu
modul concret de aplicare.
Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru cazurile
cele mai diferite :
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte n materie locativ, innd cont de
faptul c norma locativ pentru locuinele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafaa
locuibil pentru fiecare persoan, iar n cazul cnd din construcie rezult camere mai mici,
pot fi atribuii i 8 mp. de persoan160;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza n care organele C.F.R. de comun acord
cu organele de stat care administreaz drumurile i cu organele poliiei stabilesc, n raport cu
intensitatea circulaiei i cu condiiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferat care
necesit s fie prevzute cu bariere sau cu semnalizare optic ori acustic161, obligatorii de
repectat pentru conductorii auto;
- considerente de situaie, pentru cazul n care organizaiile i societile sunt obligate s ia
orice alte msuri, dect cele enumerate de lege, n vederea asigurrii celor mai bune condiii
de munc, pentru prevenirea accidentelor de munc i a mbolnvirilor profesionale162;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea paaportului poate fi refuzat, sau
paaportul eliberat poate fi retras ori anulat ceteanului romn, care este cunoscut pe baza de

160
Art 6 din Legea nr. 5/1973, abrogat prin Legea nr. 114/1996 privind locuina, actualizat n 2011.
161
Art. 60 din Ordonana de urgen nr. 195/2002 cu modificri.
162
Art 12 din Legea nr. 319/2006.

81
fapte confirmate c desfoar activiti care afecteaz ordinea i stabilitatea public, precum
i bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate s ia msurile necesare
pentru a stabili dac persoanele care au solicitat sau au primit paaport se gsesc n situaia
prevzuta de lege163, sesiznd tribunalul;
- considerente de scop, de exemplu instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ
ale organelor centrale ale administraiei se pot emite, n mod excepional fr o prevedere
legal expres, dar numai n cazul n care actul de nivel superior reclam existena unui act de
executare, care s-i asigure o aplicare unitar164 (scopul legii constituind principalul criteriu
care limiteaz posibilitile de opiune i de aciune, n acest caz, ale administraiei).
Ce ine de sfera de aciune a oportunitii, Ioan Santai raporteaz problema oportunitii
la etapele procesului decizional, constnd:
- n etapa pregtitoare emiterii actului, dac legea prevede considerente de oportunitate n
aplicarea ei, se va analiza dac acestea mai subzist, tiut fiind c actele normative sunt
frecvent supuse i expuse neoportunitii;
- n faza de adoptare se va examina din nou dac pentru acel moment s-au mai pstrat
considerente de oportunitate avute n vedere n etapa de pregtire i care justific msura,
altfel actul este inoportun "ab initio";
- n etapa executrii se vor avea n vedere att considerentele de oportunitate ale actului
normativ de referin, ct i existena condiiilor n care are loc executarea actului;
- n etapa controlului oportunitatea msurii adoptate i executate se va aprecia de ctre
organul de control prin raportarea actualitii msuri verificate fa de data ori condiiile
realizrii ei i nu fa de data sau condiiile efecturii verificrii.
Posibilitatea de aciune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
limitat strict de lege. Dreptul de a aciona pe considerente de oportunitate este consacrat prin
acte normative nefiind acordat n mod aprioric i nelimitat organelor administrative :
- n unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinat, permind o libertate de
apreciere a organului de stat n aplicarea normelor (astfel, autorizaiile eliberate se retrag de
ctre organele competente, atunci cnd titularul lor prezint pericol pentru ordinea public165)
- n alte cazuri, dispoziia normei fiind relativ determinat sau nedeterminat permite
organului posibilitatea de alegere ntre mai multe soluii (astfel, n funcie de natura
condiiilor deosebite de munc, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihn, de cel

163
Art. 38/39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate.
164
Art. 32, alin.2, din Decretul nr. 16/1976 (abrogat), art. 77 coroborat cu art. 42/4 din Legea nr 24/2000.
165
Art 15/1, lit. f, 20, din Legea nr 295/2004 privind regimul armelor i al muniiilor.

82
puin 3 zile lucrtoare166, organul avnd un drept de opiune ntre limitele legale care stabilesc
durata pentru care ele pot fi acordate);
- n sfrit, sanciunea normei juridice poate permite alegerea ntre mai multe, sanciuni
alternative (avertisment sau amend contravenional167) sau privitor la cuantumul sanciunii
amenzii (ntre limita legal minim si maxim).
Normele ce reglementeaz dreptul de apreciere au un caracter permisiv, ntruct organul
poate opta n luarea msurii celei mai corespunzatoare i doar obligaia alegerii msurii celei
mai adecvate este imperativa (iar nclcarea acestei cerine permite organelor superioare
desfiinarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
Dreptul de apreciere opereaz n limitele competenei organului, care nu poate fi depit
pe considerente de oportunitate. Dreptul de apreciere nu poate duce la nclcarea drepturilor
subiective ale persoanelor crora le este destinat actul. Exercitarea dreptului de apreciere se
face cu respectarea principiului legalitii nefiind valabil un act oportun dar ilegal.
Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate i controlului de
oportunitate din partea organelor administraiei de stat ierarhic superioare.
n concluzie oportunitatea se poate defini168 ca un element strns legat de dreptul de
apreciere al organelor administrative, n cursul organizrii i executrii legii, prin care se
asigur realizarea sarcinilor i a atribuiilor lor legale n termen optim, cu cheltuieli minime i
n conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

166
Art 142 din Codul Muncii.
167
Art. 7/3 din Ordonana nr 2/2001.
168
A. Balogh, ,,Oportunitatea actelor de drept administrativ,n ,, R.R.D, nr. 2/1970, p.58.

83
CAPITOLUL 6
CONCLUZII

Administraia public se caracterizeaz prin acte juridice civile, politice, fapte materiale
juridice i operaiuni administrative.
Scopul oricrui act juridic n spe a actului administrativ, l reprezint producerea de
efecte juridice, adic crearea, stingerea, modificarea unor situaii juridice. Dac actul nu are
scop, nseamn c el este lovit de nulitate, fiind un act inexistent. Pentru c toate actele
administrative urmresc s produc efecte.
Locul cel mai important n cadrul formelor concrete de realizare a administraiei
publice, l ocupa actul administrativ. Dupa cum am artat n partea de nceput a acestei
lucrri, indiferent de denumire, att actele preedintelui republicii, ale guvernului sau
minitrilor sau ale organelor locale ale administraiei publice, fie ntr-o form sau alta, fie
alese, trebuie considerate acte administrative pentru c acestea nfptuiesc activitatea
executiv a statului.
Referitor la definirea actul administrativ, este forma cea mai important, prin care
organele administraiei publice i realizeaz competena, reprezentnd manifestarea de
voin, adic a organului administraiei publice, care d natere, modific i stinge raporturi
administrative. Cu toate acestea, n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 gsim o
definiie oficial a noiunii de act administrativ. Astfel, cnf. prevederilor art. 2 c) act
administrativ- actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n
concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au
ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes
public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i
alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios
adminstrativ;
Importana actelor administrative ine de faptul c acestea reprezint forma principal a
administraiei publice, i anume, din punct de vedere calitativ, adic al importanei efectelor
pe care le produce pentru cei administrai. Spre exemplu, o hotrre a consiliului local poate
stabili anumite drepturi i obligaii pentru locuitorii acelei uniti administrativ teritoriale.

84
Un alt aspect este obligativitatea actelor pentru organul emitent, ct i pentru toi subiecii
de drept ce desfoar o activitate care cade sub incidena prevederilor lor, spre exemplu o
instruciune a Ministerului Sntii privind condiiile igienice ale locurilor de munc care
este obligatorei nu numai pentru unitile sanitare subordonate, ci i pentru orice alt organ
administrativ.
Pentru a organiza executarea legii, organele administraiei publice vor adopta sau emite
acte administrative cu caracter normativ, prin care vor stabili condiiile i modalitile de
aplicare a legii. Pentru a realiza executarea n concret a legii, organele administraiei publice
vor adopta sau emite acte cu caracter individual prin care dispoziiile legii vor fi aplicate la un
caz concret.
Concluzionnd, spunem c prin actul administrativ se realizeaz puterea executiv, fiind
acte obligatorii i executorii emise de ctre un organ administrativ n temeiul puterii de stat,
prin care se aduc la ndeplinire dispoziiile legii sau ale unui act normativ subordonat legii.

85
BIBLIOGRAFIE

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ,


Lumina Lex, 1992
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas-Lex,
Bucureti, 1993
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Bucuresti, 1973
Alexandru Negoi, tiina administraiei 1977
Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre,
Legea contenciosului administrativ (LEGEA NR.554/2004), Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2008
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.I, Ed. Nemira 1996
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ed. II, Nemira&Co, 1996
Anton Trilescu, Drept administrativ, ed. A 4-a. Editura C.H Beck, Bucureti, 2010
Charles Debbasch, Institutions et droit administrativ, Tome 2, Ed. Dalloz, Paris, 1999
Constantin G.Raricescu, Constenciosul administrativ romn, Ed.II, Alcalay, 1936
C. G. Raricescu, Contenciosul administratv romn, Ed. Universal Alcalay & Co,
Bucureti, 1937
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Universul Juridic, Bucureti,
2008
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. a V-a revizuit i
adugit, Universul Juiridc, Bucureti, 2008
Dana Apostol, Drept Administrativ vol.II, Ed. All Beck, Bucuresti 2004.
D. Cosma, Teoria general a actului juridic civil, Editura tiinific, Bucureti,1969
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic,
Bucureti, 2008
Gh. Bobo, Teoria general a statului i dreptului, Cluj-Napoca, 1975
Gh. Fekete, I. Zinveliu, Drept civil - partea general Cluj, 1973
I B. Novikii, Actele juridice- Prescripia aciunii ,E. S. P. L. E J., Bucureti 1958
Ceterchi, I. Demeter, V. Ganga, Gh. Bobos, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria
general a statului i dreptului, 1967

86
Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, 1977
Ilie Iovna, Drept administrativ, Vol. II, Editura Servo- Sat, Arad, 1997
Ioan Santai, Drept administrative i tiina administraiei, Vol.II, Editura Alma Mater,
Sibiu, 2011
Jean-Claude Ricci, Contentieux administrative, 8 dition, Ed. Dalloz, Paris 2001
J. P. Gilli, ,, Informatic i administraie n ,,tiina administraiei, revist de referate
i recenzii, 1972
Lucian Chiriac, Drept administrativ. Activitatea autoritilor administraiei publice,
Editura Hamangiu, 2011
Mircea Anghene, Elemente de drept administrativ, Bucureti , 1958
M. Constantinescu, Coninutul i forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al
reglementrii juridice, n R.R.D. nr. 1/1973
Maria Orlov, Curs de contencios administrative, Ed. Chiinu, 2009
Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte general, Casa Editorial ,, Calistrat
Hoga, Bucureti, 1995
Mircea Preda, Drept administrative: parte special, Ed. IV, Lumina Lex, Bucureti,
2000
Mircea Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed. IV, Lumina Lex, Bucureti,
2000
Ocavian Hrceag, Contenciosul administrativ, Note de curs
Paul Negulescu, Tratat de drept administrative, vol.I, Ed. IV, 1934
R. Ionescu, Curs de drept administrativ, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti 1970,
p.251
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Vol. I, II, Editura Cordial lex, Cluj-
Napoca, 1997
R. N. Petricescu, Rspunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din
administraia de stat n R.R.D. nr 1/1977
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific Bucureti, 1959
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Vol.I, 1998
Valentin I. Priscaru, Tratat administrativ romn. Parte general., Ed II-a revizuit i
adugit, 1996
Vasile Popa, Dr.Petru Petrior, Dumitru Adrian Crciunescu, Drept administrativ i
contenciosul administrativ, Ed. Helicon, Timisoara

87
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2002
LEGISLAIE
Codul muncii
Constituia
Decizia nr.20 din 17 iunie 1991
Dec.civ nr. 1820/18.08.1974
Decretul nr. 545 din 26 decembrie 1958
Decretul nr. 16/1976 abrogat prin Legea nr. 24/2004
H.G. nr. 498/2003
Hotrrea Guvernului nr. 103/1992
H.G. nr. 1206/2001 privitoare la dreptul cetenilor aparinnd unei minoriti
naionale de a folosi limba matern n administraia public local
Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea
adoptrii/aprobrii
O.G. NR. 92/2003 , rep. n M. Of. nr. 513 din 31 iulie 2007
O.U.G. nr. 184/2002 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, precum i pentru stabilirea unor msuri
pentru accelerarea aplicrii acesteia.
Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri
imobile care au apartinut cultelor religioase din Romnia, aprobata cu modificari si
completari prin Legea nr. 501/2002
Ordonana Guvernului nr. 27/2002
Ordonana de urgen nr. 195/2002 cu modificri
Ordonana nr 2/2001
O.U.G nr. 294/2000, rectificat n M. Of. nr. 21 din 15 ianuarie 2001
O.U NR. 97/2005
Legea nr. 24/2000, rep. n 2010
Legea Contenciosului administrativ, nr.554/2004
Legea nr. 10/2001, rep. n M. Of., Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005
Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public

88
Legea nr. 72/1996, actualizat prin Legea 500/2002, privind finanele publice
Legea nr. 90/2001 actualizat n 2011, privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor
Legea nr. 351/2001 privind aprobarea planului naional de amenajare a teritoriului
naional
Legea nr. 215/2001, republicat n 2007
Legea nr. 340/2004, republicat n 2008
Legea nr. 69/1991 (republicat), abrogat prin Legea nr. 215/2001.
Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i al muniiilor
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii construciilor i unele masuri pentru
realizarea locuinelor
Legea 319/2006 privind protectia si securitatea muncii
Legea nr. 14/1972, privind organizarea aprrii naionale abrogat
Legea nr. 5/1973, abrogat prin Legea nr. 114/1996
Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate

89

You might also like