O Brasil como um empreendedor

normativo: a Responsabilidade
ao Proteger
Thorsten Benner

In late 2011 Brazil introduced the Responsibility While Protecting (RWP) initiative. This concept has the potential to
build bridges between opposing camps in the debate on prevention, intervention and the Responsibility to Protect
(R2P). RWP is a case in point for the future of global norm evolution after the end of unquestioned Western do-
minance. It is clear that there is a need for non-Western powers to act as norm entrepreneurs. It is less clear whether
Brazil is fully prepared to assume this role. The article presents the contours of the RWP proposal contextualizes
its origins within Brazils long-standing aversion to interventionism that has begun to soften as well as the reactions
to the Libya intervention. The piece critically reviews the reactions by Western powers to the RWP proposal as well
as the differing responses by India, South Africa on the one hand and China, Russia on the other hand. There are
three major reasons for the initial Western opposition: objections to substantive aspect of the proposal (such as
the rigid sequencing of the different political and military measures), the dissatisfaction with Brazils position on
Syria plus a general reluctance to accept initiatives from outside the established powers in debates on core issues
of sovereignty and intervention. The article closes by speculating on the uncertain prospects of the RWP initiative.
Just as a number of influential Western countries as well as India and South Africa have started to warm up to the
concept, the Brazilian government seems to have lost interest in further developing the concept.

A iniciativa ao Conselho de Segurana sob o ttulo

Em 21 de setembro de 2011, a presiden-
te do Brasil, Dilma Rousseff, declarou em
sua fala Assembleia Geral das Naes
Unidas: Muito se fala sobre a Responsa-
bilidade de Proteger, pouco se fala sobre a
Responsabilidade aoProteger. So concei-
tos que precisamos amadurecer juntos.1
Nos meses que se seguiram, o Brasil assu-
miu o desenvolvimento desse conceito.
No demorou muito para que um grupo
de jovens diplomatas do Ministrio das
Relaes Exteriores redigisse um artigo
conceitual. Em 9 de novembro de 2011, a
embaixadora do Brasil junto ONU, Maria
Luiza Ribeiro Viotti, apresentou o conceito
Responsabilidade ao proteger: elementos
para o desenvolvimento e a promoo de
um conceito,2 com o qual o Brasil desbravou
Thorsten Benner cofundador e diretor do Global
Public Policy Institute (GPPi) em Berlim; mestre em
administrao pblica pela Harvard Kennedy School of
Government.
A presente contribuio foi desenvolvida no contexto do
projeto "Global Norm Evolution and the Responsibility
to Protect", financiado pela Volkswagen-Stiftung, o
Riksbankens Jubileumsfond e tambm a Compagnia di
San Paolo, no mbito do programa Europe and Global
Challenges. O autor agradece a Sarah Brockmeier, Mirko
Hohmann, Gerrit Kurtz, Philipp Rotmann e Oliver Stnkel
pelos comentrios sobre o esboo e tambm a Matias
Spektor, pelas diversas e inestimveis conversas sobre
a questo.

35 Vol 21 N 4 abr/mai/jun 2013

 artigos
um novo territrio. Pela primeira vez, o
pas apresentou uma proposta de grande
alcance sobre o desenvolvimento de uma
norma global de importncia central. O
fato de o pas ter escolhido para essa ini-
ciativa o controverso debate sobre Res-
ponsabilidade de Proteger (R2P) ressalta
as ambies do ministro das Relaes
Exteriores, Antonio de Aguiar Patriota, de
transformar o Brasil em ator global. Dessa
forma, o Brasil se lanou como um em-
preendedor de normas,3 papel que as
potncias estabelecidas veem como a sua
chasse garde.
A iniciativa da Responsabilidade ao
Proteger (RWP) um desdobramento do
conceito da Responsabilidade de Proteger
adotada pelos Estados-membros na Cpu-
la Mundial das Naes Unidas de 2005.4
A R2P abrange quatro ameaas: genoc-
dio, crimes de guerra, limpeza tnica e
crimes contra a humanidade. Em 2008, o
secretrio-geral das Naes Unidas, Ban
Ki-Moon, e seu primeiro representante
especial para a R2P, Edward C. Luck, de-
senvolveram uma abordagem baseada
em trs pilares, de modo a melhor con-
ceituar as diferentes dimenses da R2P:5 o
primeiro pilar ressalta que os Estados tm
como principal responsabilidade proteger
as populaes dentro dos limites de suas
fronteiras. O segundo pilar se refere ao
dever da comunidade internacional de
prestar assistncia aos Estados que tentam
construir capacidade de proteger suas
populaes. O terceiro pilar diz respeito a
responsabilidade da comunidade interna-
cional de em tempo hbil, tomar medidas
firmes para evitar e pr fim ao genocdio,
aos crimes de guerra, limpeza tnica e
aos crimes contra a humanidade.
Na nota conceitual, o Brasil d apoio
explcito Responsabilidade de Proteger:
A violncia contra as populaes civis
deve ser repudiada onde quer que venha
a ocorrer. A dcada de 1990 nos deixou com
36 POLTICA EXTERNA
a amarga lembrana dos trgicos custos
humanos e polticos decorrentes do fracas-
so da comunidade mundial, que no agiu
a tempo de prevenir a violncia na escala
observada em Ruanda. Pode haver situa-
es nas quais a comunidade internacional
deva contemplar a possibilidade de ao
militar para evitar catstrofes humanit-
rias.6 O Brasil, entretanto, qualifica seu
apoio R2P apontando problemas em sua
implementao: Percebe-se cada vez mais
claramente que possvel fazer mau uso
do conceito de Responsabilidade de Pro-
teger, empregando-o para fins outros que
no a proteo de civis, tais como mudan-
as de regime. Essa percepo talvez torne
ainda mais difcil alcanar os objetivos de
proteo perseguidos pela comunidade
internacional ( 10). Para se contrapor a
essa percepo, o Brasil sugere comple-
mentar a R2P com os princpios centrais
da Responsabilidade ao Proteger ento
sendo proposta.
Os trs pilares da R2P devem seguir uma
linha estrita de subordinao poltica e
sequenciamento cronolgico ( 6);
Todos os meios pacficos devem ser
esgotados; uma anlise ampla e judi-
ciosa das consequncias da ao militar
( 7) deve preceder o exame da possibi-
lidade de uso da fora.
Apenas o Conselho de Segurana pode
autorizar o uso da fora, nos termos do
Captulo VII da Carta, ou (o que digno
de nota) em circunstncias excepcio-
nais, a Assembleia Geral, em consonn-
cia com a resoluo 377 (V) ( 11 c);7
A autorizao para o uso da fora deve
se limitar a seus elementos jurdicos,
operacionais e temporais, e seu cum-
primento deve se ater letra e ao esp-
rito do mandato explcito ( 11 d).
Para garantir o acompanhamento ade-
quado e avaliao da interpretao e
aplicao da Responsabilidade ao Prote-
ger, necessrio que os procedimentos
 O brasil como um empreendedor normativo: a responsabilidade ao proteger
do Conselho sejam aperfeioados ( 11h).
O Conselho de Segurana tambm
obrigado a assegurar que aqueles a
quem for outorgada autoridade de de-
ciso pelo uso da fora sejam responsa-
bilizados por seus atos ( 11i).
Outros participantes do debate sobre a
R2P j haviam, em ocasies anteriores,
proposto alguns desses elementos. A no-
vidade esses elementos reunidos sob o
nome RWP, o que representa um desen-
volvimento importante por duas razes:
em primeiro lugar, seu autor (o Brasil) e
em segundo, o momento da proposta (logo
aps a controvrsia da Lbia).
A posio brasileira
A iniciativa RWP uma exceo na po-
ltica externa brasileira. Em primeiro lugar,
por ser um dos raros casos em que o Brasil
apresentou vigorosamente um novo con-
ceito sobre um aspecto importante e con-
troverso da ordem global (a interpretao
de soberania). Embora, nos ltimos anos, o
Brasil tenha expressado em termos enfti-
cos sua inteno de conseguir um assento
permanente no Conselho de Segurana, o
pas raramente props iniciativas diplom-
ticas concretas para ressaltar seu potencial
construtivo naquele Conselho. De modo
geral, o Brasil se contentou com o fato de
ser o nico candidato latino-americano
realmente plausvel. Em segundo lugar, at
2011, o Brasil quase sempre assumiu uma
postura ctica, se no decididamente nega-
tiva, face ao conceito de Responsabilidade
de Proteger.8 O claro reconhecimento da
necessidade de intervir, inclusive militar-
mente, sob determinadas circunstncias,
expresso no conceito de RWP, representa
um desvio da posio anterior.
Durante a maior parte do sculo XX, a
poltica externa brasileira caracterizou-se por
um reflexo no intervencionista. Enquanto
37 Vol 21 N 4
que no sculo XIX o Brasil conduziu as suas
prprias intervenes na vizinhana e ini-
cialmente defendeu a Doutrina Monroe
como forma de proteo contra as potncias
europeias, com o tempo o Brasil tornou-se
reticente face ao intervencionismo america-
no na Amrica Latina. Isto traduziu-se
tambm numa postura anticolonialista assim
como numa posio de solidariedade para
com o Grupo dos 77. At 2004, a firme opo-
sio ao uso da fora evitou a participao
brasileira nas operaes de paz das Naes
Unidas fundamentadas no Captulo VII.
essa a explicao para as reaes negativas
anteriores, assumidas pelo Brasil com rela-
o R2P. Nessa poca, o Ministro Celso
Amorim se referiu R2P como nada alm
do droit dingrence sob um novo disfarce.9
Muitos integrantes da elite da poltica exter-
na brasileira viam com suspeita a agenda
por detrs do discurso de Estados fracas-
sados e espaos sem governo. Seriam
esses termos nada mais que uma fachada
para que as grandes potncias se permitis-
sem intervir seletivamente em outros pases,
no para proteger os direitos universais do
homem, mas para perseguir interesses eco-
nmicos e geopolticos?10
Em anos recentes, essa postura negativa
cedeu lugar a uma poltica de engajamento
construtivo com a R2P. Dois fatores facilita-
ram essa guinada: a cada vez mais forte
identidade brasileira como potncia em
ascenso e sua auto-imagem de democra-
cia. As elites diplomticas brasileiras deram-
-se conta de que o apoio automtico s po-
sies do Grupo dos 77 no pode ser o
fundamento de sua poltica externa, caso o
Brasil tenha a inteno de assumir de fato as
responsabilidades de uma potncia em as-
censo. Ao mesmo tempo, o Brasil (ao con-
trrio da China ou da Rssia) uma demo-
cracia madura. Esse fato ganha importncia
cada vez maior para a poltica externa bra-
sileira, no sentido de que o respeito e o apoio
aos direitos humanos levaram muitos a
abr/mai/jun 2013

questionar o apoio incondicional sobera-
nia. A ideia de soberania como responsabi-
lidade (o dever de proteger os cidados)
vem ganhando importncia tambm em
razo de as organizaes de defesa dos di-
reitos humanos da sociedade civil brasileira
virem assumindo um papel mais ativo, com
reflexos nas posies oficiais. J em 2004, por
ocasio da participao brasileira na misso
da ONU no Haiti com base no Captulo VII,
o presidente Luiz Incio Lula da Silva decla-
rou que o Brasil seguia um enfoque orien-
tado pelo princpio da no interveno, mas
tambm por uma atitude de no indiferen-
a.11 Quando a sucessora de Lula, Dilma
Rousseff, assumiu o cargo em 2010, anun-
ciou em uma de suas primeiras entrevistas
sobre relaes exteriores que o voto brasilei-
ro em questes de direitos humanos no
Conselho de Direitos Humanos das Naes
Unidas iria mudar. Prometeu no se abster
se, por exemplo, o tpico em questo tratas-
se do apedrejamento de mulheres.12 Essa
no indiferena no caso de violaes gra-
ves dos direitos humanos levou o Brasil a se
engajar na conversao global sobre sobe-
rania como responsabilidade. O Brasil
quer formular, e no apenas seguir normas
internacionais.13 Ambos se cristalizam no
mbito da discusso sobre o mandato das
Naes Unidas na Lbia, onde teve origem
a RWP brasileira.
A controvrsia da Lbia
O ano de 2011 foi decisivo para o desen-
volvimento da Responsabilidade de Prote-
ger na arena global.14 Os Mandatos de Se-
gurana das Naes Unidas autorizando
intervenes na Lbia e na Costa do Marfim15
fizeram referncias explcitas Responsa-
bilidade de Proteger. Essas autorizaes do
Conselho ocorreram em meio a uma conste-
lao nica: durante o ano de 2011, todos os
membros dos BRICS tiveram representao
38 POLTICA EXTERNA
artigos
no Conselho de Segurana. Alm da China
e da Rssia, membros permanentes, o Brasil,
a ndia e a frica do Sul ocuparam assentos
rotativos. E nenhum dos pases BRICS vo-
tou contra a resoluo 1973, que autorizava
uma coalizo dos dispostos, tendo como
elemento central membros da OTAN, a usar
de todas as medidas necessrias para
proteger os civis em Benghazi. Nessa vota-
o, o Brasil se absteve, juntamente com a
China, a Rssia, a Alemanha e a ndia.
Apesar das preocupaes levantadas pelo
Brasil no decorrer do debate sobre a reso-
luo, a absteno brasileira soou como um
apoio brando resoluo. No entanto, nos
meses que se seguiram, as preocupaes
expressas pelo Brasil se converteram em
indignao manifesta com relao manei-
ra pela qual os pases da OTAN, como a
Frana, o Reino Unido e os Estados Unidos,
vinham interpretando a resoluo 1973. Ao
invs de parar assim que conseguiram
impedir que as tropas de Ghaddafi atacas-
sem os civis de Benghazi, os pases da
OTAN desferiram inmeros ataques sobre
as tropas lbias sempre em nome de pro-
teger os civis, termo incessantemente in-
vocado pelo secretrio-geral da OTAN,
general Anders Fogh Rasmussen. Aos olhos
de crticos como o Brasil, ao agir como uma
fora area rebelde, a OTAN reinterpre-
tou o propsito da resoluo 1973, transfor-
mando a misso de proteger civis em uma
misso que tinha como objetivo a mudan-
a do regime lbio. O Brasil no esteve so-
zinho em suas crticas. A atuao da OTAN
prejudicou a reputao do R2P, afirmou
Hardeep Singh Puri, embaixador da ndia
nas Naes Unidas.16 Em especial, a arro-
gncia com que os representantes dos
pases da OTAN que lideravam a misso
na Lbia menosprezaram as crticas expres-
sas no Conselho de Segurana provocou a
indignao do Brasil, da ndia e da frica
do Sul. A Frana e outros pases rejeitaram
por completo a tentativa de faz-los assumir
 O brasil como um empreendedor normativo: a responsabilidade ao proteger
responsabilidade pela maneira como im-
plementaram a resoluo 1973.17 Ao mes-
mo tempo, os representantes brasileiros
evitaram usar a mesma linguagem radical
que os representantes russos, que falaram
de uma Cruzada Ocidental e de uma
guerra do petrleo na Lbia.18
Na esteira do debate lbio, o Brasil irri-
tou-se com a atuao da OTAN e mostrou-
-se preocupado com o profundo cisma
surgido com relao interpretao e
implementao da Responsabilidade de
Proteger. Ao final, todos s tero a perder
se insistirmos em um debate to polariza-
do, nas palavras de um diplomata brasi-
leiro.19 O Brasil viu-se em posio de con-
tribuir de forma construtiva para a supera-
o da dissenso, ao mesmo tempo em que
realava sua posio global. Poderamos
pensar que o Ocidente apreciaria esse es-
foro de fazer avanar o debate sobre a R2P.
No entanto, no foi o que ocorreu. Nos
meses que se seguiram apresentao do
conceito, o Brasil recebeu um feedback mui-
to negativo das capitais do Ocidente.
Os cticos do Ocidente
Foram trs os motivos que provocaram
o ceticismo de Washington, Berlim, Paris
e Londres.
Diferenas conceituais
As crticas expressas pelo embaixador
alemo na ONU, Peter Wittig, no debate
informal sobre o conceito da RWP travado
com o ministro das Relaes Exteriores
brasileiro, Antonio Patriota, traduz bem as
objees conceituais levantadas pelas capi-
tais ocidentais. Em primeiro lugar, Wittig
observou que faltava ao enfoque brasileiro
um conceito prprio, definido com preci-
so. Alm disso, criticou a prescrio de
um sequenciamento cronolgico rgido, a
39 Vol 21 N 4
obrigatoriedade de esgotar todos os meios
pacficos e a introduo de circunstncias
excepcionais como outro desencadeador
qualificado para o uso da fora. Na opinio
do embaixador alemo na ONU, a RWP,
portanto, limita o espao para solues
oportunas, decisivas e talhadas a situaes
de extrema gravidade.20 O representante
especial da ONU para a R2P, Edward C. Luck,
expressou pontos de vista semelhantes,21
criticando tambm a exigncia de sequen-
ciamento rgido e advertindo contra a
criao de obstculos que prejudiquem uma
ao rpida. No elevemos os custos po-
lticos de fazer a coisa certa na hora certa.
Isso seria verdadeiramente irresponsvel.
Com um leve tom paternalista, Luck acres-
centou: Sei que no essa sua inteno,
senhor ministro. Seu objetivo, como tam-
bm o nosso, ajudar a Responsabilidade
de Proteger a alcanar seu pleno potencial.
No sequer necessrio ler nas entre-
linhas dos comentrios de Luck para per-
ceber que ele, na melhor das hipteses, via
a proposta RWP brasileira como uma ini-
ciativa de amadores, que no levava em
considerao os efeitos colaterais. digno
de nota que os representantes ocidentais
no tenham se dado ao trabalho de men-
cionar o potencial da RWP como meio de
transpor o abismo cavado entre o Ocidente
e os que propem um conceito absolutista
de soberania, como a Rssia e a China.
A percepo da iniciativa RWP
como uma resposta olho por olho
Lbia e a postura brasileira em
relao Sria
A segunda razo para a reao negativa
foi o fato de que o Ocidente viu a iniciativa
brasileira basicamente como uma resposta
olho por olho Lbia. Essa percepo foi
reforada pela atitude do Brasil no Conselho
de Segurana, por ocasio da votao da
abr/mai/jun 2013
 artigos
questo sria. A Sria era o principal tema
sendo debatido no Conselho de Segurana
poca em que o Brasil props o conceito
de Responsabilidade ao Proteger. Quando
a Europa apresentou uma resoluo, em 4 de
outubro de 2011, que teria condenado gra-
ves e sistemticas violaes dos direitos
humanos na Sria, o Brasil optou por se
abster, em uma manobra vista como estrei-
tamente alinhada com a Rssia e a China.
De fato, a Rssia exerceu uma grande pres-
so sobre o Brasil para que este apoiasse a
sua postura face Sria. Alm disso, uma
grande parte da comunidade sria no Brasil
apoiava o regime de Assad e pressionava o
governo de Rousseff para que este rejeitas-
se qualquer condenao do governo srio.
Ao explicar seu voto, a embaixadora do
Brasil nas Naes Unidas argumentou que
O Brasil se coloca solidrio com as aspira-
es expressas pelas populaes de muitos
pases rabes, que reivindicam maior par-
ticipao poltica, oportunidades econmi-
cas, liberdade e dignidade. (...) O Brasil
condena de maneira inequvoca as viola-
es de direitos humanos, onde quer que
elas ocorram.22 No entanto, o Brasil deci-
diu-se por no apoiar a iniciativa europeia
de condenar as violaes dos direitos hu-
manos (e ameaar com sanes que excluem
a ao militar). O Brasil apresentou a se-
guinte razo: Devido ao papel central
desempenhado pela Sria na estabilidade
da regio, ainda mais importante que
este Conselho seja capaz de agir com cau-
tela e, de preferncia, de forma unssona.
Estamos convencidos que um prazo maior
teria permitido que as diferenas fossem
superadas e que preocupaes legtimas
fossem reconciliadas. Lamentamos que isso
no tenha ocorrido.23 Os Estados Unidos
e a Europa viram esse argumento como
uma fachada implausvel para aquilo que
eles percebiam como uma atitude coorde-
nada dos BRICS de oposio resoluo.
Segundo eles, a Rssia, em particular, vinha
40 POLTICA EXTERNA
prestando um forte apoio ao regime do
presidente Assar, da Sria. Esse apoio, argu-
mentava o Ocidente, continuava oferecendo
a Assad um disfarce sob o qual insistir na
prtica de graves violaes dos direitos
humanos, e que era repreensvel a pases
democrticos como o Brasil apoiar de fato
uma tal posio ao se abster na votao. O
embaixador alemo nas Naes Unidas
expressou publicamente sua indignao:
O projeto condenava as violaes dos di-
reitos humanos, exigia o fim da violncia e
conclamava a um processo poltico inclusi-
vo e liderado pelos srios. Caso adotada, a
resoluo no conteria nada alm de uma
ameaa simblica de uso de sanes ex-
plicitamente restritas ao Art. 41 da Carta
das Naes Unidas, sendo portanto de
natureza no militar. (...) Surpreendente-
mente, as grandes democracias do Sul que
atualmente so membros do Conselho
Brasil, ndia e frica do Sul no apoiaram
o projeto europeu, preferindo se abster, em
uma manobra coordenada de perto por
Moscou e Pequim.24 A embaixadora dos
Estados Unidos na ONU, Susan Rice, j em
incios de setembro, havia criticado a pos-
tura dos pases IBAS IBSA, na sigla em
ingls (ndia, Brasil e frica do Sul): Foi
uma oportunidade muito interessante ver
como eles reagiam s questes da ordem
do dia, como se relacionam conosco e com
outros, como no agem de forma coerente
com suas instituies democrticas e com
os valores que dizem professar. Devo dizer,
aprendemos muito e, francamente, nem
tudo foi animador.25
As concepes ocidentais sobre a
evoluo das normas globais
A terceira razo para a reao negativa
dos Estados Unidos e da Europa pro-
posta brasileira mais profunda e tem a
 O brasil como um empreendedor normativo: a responsabilidade ao proteger
ver com a forma como as potncias euro-
-atlnticas veem o processo de evoluo
das normas globais. So muitos os acad-
micos e elites polticas que argumentam
que o empreendedorismo normativo (e,
como alguns acrescentariam, deveria ser)
propriedade do Ocidente. O espao con-
cedido em termos de agncia a atores no
ocidentais no chamado ciclo normativo
limitado. Advocacia em torno de normas
globais, dizem, produto de governos e
ONGs ocidentais. Uma norma , portanto,
codificada num frum internacional gra-
as iniciativa das potncias ocidentais.
Em seguida, tudo se resume difuso
global da norma e sua implementao.
Ao longo desse processo, o contedo da
norma permanece inalterado. Aos pases
no ocidentais cabe apenas decidir se
querem implementar ou rejeitar a norma.
Um efeito bumerangue, no qual os
militantes das ONGs locais cooperam
com as redes transnacionais da sociedade
civil, contribui para a difuso da norma.26
Nesses modelos, no h lugar para em-
preendedores normativos no ocidentais
que desejem participar da formulao de
uma determinada norma. Este modelo
ignora em grande parte o fato de em mui-
tos casos (como, por exemplo, o da no
proliferao e do desarmamento) a evo-
luo de normas no sculo XX no ter
seguido um modelo simplista. Vozes ex-
teriores zona euro-atlntica foraram os
seus pontos de vista e influenciaram a
evoluo das respectivas normas. Visto
mais de perto, o processo de criao e
difuso de normas no sculo XX no pa-
rece ter sido to claro e esquemtico como
o modelo sugere. Esse fato escapou, no
entanto, ao imaginrio poltico ocidental,
o qual, especialmente depois da queda do
muro de Berlim, olhava confortavelmente
para si prprio como o nico jogador
dominante e relevante no que toca a nor-
mas globais. O Ocidente estava portanto
41 Vol 21 N 4
mal preparado para a poltica no linear
e aberta de contestao e evoluo das
normas, na qual potncias no ocidentais
tambm jogam papis importantes. Mas
exatamente isso que vem ocorrendo no
caso da R2P (assim como em outros casos,
tais como o da governana da internet).
Uma vez que, se comparada s normas
duras, a R2P uma norma poltica bas-
tante vaga, h muito espao e necessidade
de interpretao e complementao e
precisamente aqui onde a iniciativa bra-
sileira faz uma importante contribuio
poltica.27 No s os polticos ocidentais,
mas tambm investigadores acadmicos,
necessitam tomar conscincia desta rea-
lidade rapidamente. O termo norma emer-
gente, muito usado com relao R2P,
serve para obscurecer essa dinmica de
evoluo normativa aberta.28 As pesqui-
sas acadmicas tm que examinar em
maior profundidade a nova dinmica da
evoluo das normas globais, sendo que
as potncias ocidentais no podem espe-
rar serem vistas como sozinhas no pro-
cesso de formao de normas to cruciais
como a R2P. Assim que investigadores e
homens polticos aceitarem esta realida-
de, ser mais fcil conseguir um engaja-
mento construtivo com iniciativas como
a RWP.
Como, em incios de 2012, o Ocidente no
estava ainda preparado para tal, o Brasil se
viu rejeitado de praticamente todos os lados.
No apenas o Ocidente em grande medida
reagiu negativamente. Um nmero de pa-
ses-chave no Ocidente ficaram de tal forma
irritados com a iniciativa que acabaram por
exercer uma significante presso poltica
sobre o governo Rousseff. Mas tambm a
China e a Rssia mostraram-se cticas, por-
que a RWP brasileira continha um endosso
da necessidade de intervir em casos graves.
Enquanto isso, outras potncias emergentes,
como a ndia e a frica do Sul, no tinham
muito a dizer sobre a iniciativa RWP.29
abr/mai/jun 2013
 artigos
Perspectivas incertas
Durante fins da primavera e o vero de
2012, diversos pases ocidentais desistiram
de sua oposio ao conceito da RWP em
favor de um engajamento mais construtivo.
Isso se deveu em parte a esses pases, com
certo atraso, terem se dado conta de que a
RWP tinha o potencial de sanar a cada vez
mais acirrada controvrsia que caracteriza-
va o debate global sobre a R2P. A Alemanha
foi um dos que passaram a aceitar o concei-
to. Haber, o vice-ministro das Relaes
Exteriores, por exemplo, observou em ju-
nho de 2012: Na Unio Europeia, nos
tornamos porta-vozes ativos dos que pre-
tendiam participar da iniciativa em termos
crticos e construtivos, sem rejeit-la.30
Entre os que continuavam a optar pela re-
jeio estava a Frana. Iniciativas tomadas
pelo Brasil contriburam para a reaproxi-
mao de pases como a Alemanha. Em
primeiro lugar, o Brasil se dissociou da
exigncia de um sequenciamento rgido
dos trs pilares. A embaixadora do Brasil
na ONU, Maria Luiza Viotti, ressaltou que
o sequenciamento dos trs pilares tinha de
ser lgico, e no cronolgico.31 Desse
modo, o Brasil corrigiu uma falha da nota
original que, de fato, contraria uma das li-
es que deveriam ter sido aprendidas com
o caso lbio. A implementao do mandato
sobre a Lbia (resoluo 1973) demonstra
que o sequenciamento entre as medidas
relativas aos diferentes pilares no precisa
nem deve ser estritamente cronolgico.
Aps o sucesso das medidas do pilar 3
(proteger Benghazi do ataque das foras de
Gaddhafi), o certo teria sido retomar as
negociaes. O abandono da linguagem do
sequenciamento rgido reflete o fato de que
o Brasil sempre afirmou que o conceito
original no era definitivo e imutvel, mas
apenas uma maneira de dar partida dis-
cusso global. Em segundo lugar, o fato de
o Brasil ter mudado de postura com relao
42 POLTICA EXTERNA
Sria facilitou a reao mais positiva por
parte do Ocidente no decorrer do vero de
2012. Em 3 de agosto, o Brasil votou a favor
da resoluo 66/253 B, da Assembleia Ge-
ral, apesar de esta ter sido proposta pela
Arbia Saudita, um ator de pouca credibi-
lidade no conflito srio. Ao explicar o apoio
brasileiro resoluo, a embaixadora ad-
junta do Brasil nas Naes Unidas tentou
represent-lo como coerente com a postura
de outubro de 2011 no Conselho de Segu-
rana: Nossa deciso reflete tambm a
crena de que a Assembleia Geral da ONU
no poderia manter silncio enquanto a
violncia escalava na Sria, provocando
ainda mais sofrimento humano. A posio
que hoje tomamos que coerente com o
que, desde o incio, foi a postura brasileira
com relao crise sria deve igualmente
ser vista como uma mensagem a todas as
partes, pedindo-lhes que renunciem ao uso
da fora, uma vez que no h soluo mi-
litar possvel para o conflito.32 Ao mesmo
tempo, o Brasil repreendeu de forma ine-
quvoca o governo Assad: A responsabili-
dade primordial de pr fim violncia, de
manter a lei, tanto interna quanto interna-
cional, e de respeitar os direitos humanos
cabe ao governo da Sria, como tantas vezes
j afirmamos. Esse governo tem que, de
maneira plena e imediata, assumir essa
grave e urgente responsabilidade. 33 O
Brasil, desse modo, desassociou-se do que
o diretor da Human Rights Watch, Kenneth
Roth, chamou de os doze sujos, os doze
Estados que, juntamente com a China e a
Rssia, votaram contra a resoluo na As-
sembleia Geral.34 A atitude brasileira deixou
claro aos pases ocidentais que, de modo
algum, existe uma frente unida dos BRICS
com relao crise da Sria e questo da
R2P. Ao mesmo tempo, a ndia e a China
sinalizaram um maior interesse no conceito
do RWP, parecendo abertos sugesto de os
pases IBSA se reunirem para desenvolver e
promover o conceito, o que coincidiu com o
 O brasil como um empreendedor normativo: a responsabilidade ao proteger
relatrio do secretrio-geral da ONU de
julho de 2012 sobre a R2P, que abriu amplo
espao para a discusso do conceito brasi-
leiro da RWP (o ltimo relatrio assinado
pelo representante especial para a R2P,
Edward Luck, antes de seu mandato expi-
rar).35 A discusso sobre o conceito contida
nesse relatrio muito mais positiva que
os primeiros comentrios de Luck, de janei-
ro de 2012.
Desse modo, parecia que as estrelas ha-
viam finalmente se alinhado para permitir
que o Brasil conferisse maior substncia ao
conceito e encontrasse aliados na abertura
da 67 Assembleia Geral das Naes Unidas,
em setembro de 2012, exatamente um ano
aps o lanamento da RWP. Mas no foi o
que aconteceu. J em incios de setembro, no
debate informal da Assembleia Geral sobre
o relatrio R2P do secretrio-geral, o Brasil
mostrou-se surpreendentemente genrico
em sua manifestao. A embaixadora do
Brasil na ONU declarou apenas que discus-
ses suplementares tratando dos princpios,
parmetros e critrios propostos pela Res-
ponsabilidade ao Proteger podero forne-
cer uma base slida para o aguamento de
nossa compreenso do exerccio da seguran-
a coletiva em plena consonncia com a
Carta. Essa discusso dever ter os olhos no
futuro, e no no passado. O Brasil est pron-
to para contribuir para esse debate.36 Mas
as implicaes dessa disposio a contribuir
no ficaram claras. No havia nada de novo
ou sistemtico na declarao brasileira, e o
pas no se lanou a qualquer esforo diplo-
mtico para ampliar a coalizo RWP. Em sua
fala Assembleia Geral, em 25 de setembro
de 2012, a presidente Dilma Rousseff tam-
bm no foi mais especfica. Ao contrrio,
ao invs de tratar a RWP de forma substan-
tiva, ela optou por lanar uma conclamao
contra as tentativas de passar por cima do
Conselho de Segurana nas decises pelo
uso da fora: O uso da fora sem autoriza-
o do Conselho, uma clara ilegalidade, vem
43 Vol 21 N 4
ganhando ares de opo aceitvel. Mas, se-
nhor presidente, definitivamente, no uma
opo aceitvel. O recurso fcil a esse tipo
de ao produto desse impasse que imo-
biliza o Conselho. Por isso, ele precisa ur-
gentemente ser reformado. O Brasil sempre
lutar para que prevaleam as decises
emanadas da ONU. Mas queremos aes
legtimas, fundadas na legalidade interna-
cional. Com esse esprito, senhor presidente,
defendi a necessidade da Responsabilidade
ao Proteger como complemento necessrio
da Responsabilidade de Proteger.37 Essa
declarao digna de nota no sentido de que
revisa parte da linguagem no documento de
sntese RWP, que se referia explicitamente a
resolues da Assembleia Geral de tipo
Unidos para a Paz em circunstncias ex-
cepcionais. O cientista poltico brasileiro
Matias Spektor, um dos principais especia-
listas em R2P do pas, condenou o discurso
como uma oportunidade perdida: Vazio de
ideias e mal escrito, o discurso provoca im-
pacincia, perplexidade e preguia.38 Preci-
samente porque Rousseff escolheu no
oferecer nenhuma nova forma de avanar
com a RWP, a presidente acabou sendo vis-
ta como responsvel por condenar o concei-
to a uma morte precoce.
Como explicar a deciso brasileira de
abandonar a iniciativa RWP? Os principais
lderes brasileiros parecem claramente ter
feito um clculo dos custos/benefcios e
chegado concluso que um investimento
adicional de capital poltico por parte do
Brasil no digno de esforo. A RWP pas-
sou ento a ser vista como um empreendi-
mento causador de prejuzo. As recompen-
sas polticas pareciam demasiado longn-
quas e incertas enquanto que os custos
polticos eram reais e imediatos, uma vez
que o Brasil seria atacado em vrias fren-
tes. O Brasil parece portanto no estar
preparado para sofrer criticismos e recuou
depois de ter lanado o conceito RWP.
Matias Spektor observa: O Brasil no
abr/mai/jun 2013
 artigos
est acostumado a tomar parte nos furio-
sos embates que marcam a definio de
regras sobre a guerra e a paz. isso que se
espera de um pas emergente.39 O enga-
jamento na tarefa de empreendedorismo
normativo significa correr riscos e saber
lidar com reveses e crticas especialmen-
te num ambiente poltico carregado e
contestado como o do debate em relao
interveno e ao uso da fora. O fato de
o Brasil no parecer reunir a resistncia
necessria para avanar com o conceito
to deplorvel como as crticas mopes por
parte do Ocidente iniciativa.
O conceito de Responsabilidade ao Pro-
teger uma das iniciativas mais promissoras
para superar as profundas dissenses que
marcam o debate internacional sobre a R2P.
A RWP seria um importante gatilho para
discusses futuras, e exatamente no momen-
to em que as discusses deveriam ter come-
ado a tratar das importantes questes em
aberto, o Brasil parece ter desligado a toma-
da. Algumas dessas questes em aberto in-
cluem a forma exata com que devem ser
concebidos no Conselho de Segurana os
mecanismos de monitoramento e cobrana
de responsabilidades. Alm disso, h a ne-
cessidade urgente de desenvolver a discus-
so sobre o uso da fora nos termos do ter-
ceiro pilar da R2P, a fim de esclarecer como
o uso da fora pode e deve ser usado para
proteger os civis, e que tipos de tenses
operacionais, dilemas jurdicos e desafios
normativos podem surgir de seu emprego.40
Assegurar a implementao da R2P e da
RWP (no sentido de fazer a coisa certa, no
lugar certo, na hora certa e pelas razes
certas, nas palavras do ltimo relatrio do
secretrio-geral), exige conhecimento, com-
preenso e reflexo cuidadosa e (o relatrio
no ousa usar o termo) inteligncia. Inves-
tir na capacidade de inteligncia e conheci-
mento da comunidade internacional (as
Naes Unidas, em especial) deveria ser uma
prioridade urgente que, entretanto, deixada
44 POLTICA EXTERNA
de lado ou mesmo boicotada pelos Estados-
-membros. Nesse contexto, o Brasil poderia
ter usado a discusso sobre a RWP para levar
adiante os debates, por exemplo, sobre a
ONU fazer uso das informaes fornecidas
por aeronaves teleguiadas para melhor ava-
liar as situaes essas discusses at hoje
encontram-se estagnadas em previsveis
controvrsias ideolgicas.
No entanto, a relutncia brasileira a con-
tinuar pressionando faz que o futuro do
conceito se veja ameaado. Outros pases,
como a Alemanha e a Europa, fariam bem
em tomar os principais elementos do con-
ceito e (em cooperao com os pases IBSA)
restaurar o debate global contribuindo com
novas ideias.41 Essa retomada ainda mais
urgente face ao desastroso desempenho da
comunidade internacional no caso da Sria.
E tanto o Ocidente quanto o Brasil deveriam
extrair da saga da RWP lies mais genricas
quanto evoluo das normas globais: as
capitais ocidentais (e as ONGs) fariam bem
acostumando-se ao fato de no deterem mais
o monoplio sobre o empreendedorismo
normativo, o que deveria levar a uma maior
abertura para discutir propostas de normas
globais de primeira importncia apresenta-
das por pases no ocidentais. Considerando
que os sinais de transio geopoltica so
claros, o fato de que em 2012 muitos pases
ocidentais demonstraram um reflexo quase
automtico contra a iniciativa brasileira
deveria dar a esses mesmos pases muitas
razes para introspeco. E espera-se que o
Brasil venha a reavaliar suas posturas e
chegar concluso que tornar-se um em-
preendedor de normas globais, no cmputo
geral, um trabalho merecedor de investi-
mento, apesar dos riscos inerentes. O futuro
da governana global depende disso.
Traduo
Patricia de Queiroz Carvalho Zimbres
Fevereiro de 2013
 O brasil como um empreendedor normativo: a responsabilidade ao proteger
Notas
1. Discurso proferido pela presidente Dilma Rousseff
durante o debate geral, abrindo a 66 Assembleia Geral
das Naes Unidas, em 21 de setembro de 2011, http://
www.un.int/brazil/speech/11d-Pr-Dilma-Roussef-ope-
ning-of-the-66th-gerneral-assembly.html.
2. Ela apresentou o artigo no contexto do debate aber-
to sobre proteo de civis em conflitos armados, UN
Doc. A/66/551-S/2011/701 v. 11 novembro 2011, doravan-
te denominado artigo conceitual.
3. Sobre os fundamentos do termo empreendedor
normativo, ver Martha Finnemore/Kathryn Sikkink,
International Norm Dynamics and Political Change, In-
ternational Organization, 52, 4/1998, pp. 887-917.
4. UN-Doc. A/RES/60/1 v. 16 setembro 2005, 138 e 139.
5. Apresentado pela primeira vez em um discurso pro-
ferido por Ban Ki-moon: Responsible Sovereignty: In-
ternational Cooperation for a Changed World, Berlim,
15 julho 2008, www.un.org/News/Press/docs/2008/
sgsm11701.doc.htm e desenvolvido no relatrio geral
do secretrio-geral Implementing the Responsibility to
Protect, UN Doc. A/63/677 v. 12 janeiro 2009.
6. Artigo conceitual, l.c. (nota 2), 8.
7. Resoluo 377, tambm chamada de Resoluo Unir
para a Paz, foi introduzida pelos Estados Unidos duran-
te a Guerra da Coreia em 1950, permitindo Assembleia
Geral decidir sobre a ao militar sem a permisso do
Conselho de Segurana. A Unio Sovitica, nessa poca,
bloqueava qualquer meno Guerra da Coreia no
Conselho de Segurana.
8. Para um aprofundamento da discusso, ver Matias
Spektor, Humanitarian Interventionism Brazilian Sty-
le?, Americas Quarterly, Summer 2012, pp. 5459 e Kai
Michael Kenkel, Brazil and R2P: Does Taking Responsi-
bility Mean Using Force?, Global Responsibility to
Protect, 4, 41/2012, pp. 532.
9. Citado em Kenkel, l.c. ( 8), p. 15.
10. Cf. Spektor l.c. ( 8), p. 56.
11. Citado em Spektor, l.c. ( 8), p. 57.
12. Lally Weymouth, An Interview with Dilma Rousseff,
45 Vol 21 N 4
Brazils President-Elect, Washington Post, 3 outubro
2010, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/
article/2010/12/03/ AR2010120303241.html.
13. Policy, Not Altruiusm. Brazil and Peacekeeping,
The Economist, 23 setembro 2010.
14. Cf. Alex J. Bellamy/Paul D. Williams, The New Politics
of Protection Cote dIvoire, Libya and the Responsibility
to Protect, International Affairs, 87, 4/2011, pp. 825850
e Edward C. Luck, The Responsibility to Protect: The First
Decade, Global Responsibility to Protect, 3, 4/2011,
pp. 387399.
15. UN-Doc. S/RES/1973 v. 17 maro 2011 e UN-Doc. S/
RES/1975 v. 30 maro 2011.
16. Citado em Thorsten Benner, NATOs Libya Mission
Could Cause Political Backlash, Deutsche Welle World,
8 setembro 2011.
17. Entrevistas com formuladores de polticas do Conse-
lho de Segurana, agosto 2012.
18. Louis Charbonneau, Russia UN veto aimed at crush-
ing Wests crusade, Reuters, 8 February 2012 http://
www.reuters.com/article/2012/02/08/us-un-russia-idUS-
TRE8170BK20120208
19. Conversa pessoal, agosto 2012.
20. Discusso informal sobre Responsabilidade ao Pro-
teger, conduzida pela Misso Permanente do Brasil,
Nova York, 21 fevereiro 2012, Comentrios do embaixa-
dor dr. Peter Wittig, Representante Permanente da
Alemanha nas Naes Unidas, www.globalr2p.org/re-
sources/RwP.php
21. Declarao de Abertura do dr. Edward C. Luck, asses-
sor especial do secretrio-geral das Naes Unidas para
a Responsabilidade de Proteger, discusso informal, l.c.
( 19).
22. Explicao do Voto pela embaixadora Maria Luiza
Ribeiro Viotti, The Situation in the Middle East, 4
outubro 2011 http://www.un.int/brazil/speech/11d-mlrv-
Explanation-of-vote-The-situation-in-the-Middle-East.
html.
23. Ibid.
abr/mai/jun 2013

24. Peter Wittig, Conselho de Segurana da ONU: Dont
Let the Syrian Failure Become an Arab Failure, Huffington
Post, 14 outubro 2011, www.huffingtonpost.com/dr-peter-
wittig/un-security-council-dont-_b_1010805.html.
25. Nicole Gaouette, U.S. Not Encouraged by India,
South Africa, Brazil at UN, Bloomberg, 13 setembro
2011, www.bloomberg.com/news/2011-09-13/south-af-
rica-brazil-india-fail-to-impress-u-s-with-their-un-perfor-
mance.html.
26. Cf. Margaret E. Keck/Kathryn Sikkink, Activists
Beyond Borders: Advocacy Networks in International
Politics, Ithaca 1998.
27. Para maiores detalhes sobre os critrios, Kenneth
Abbott/Duncan Snidal, Hard Soft Law in International
Governance, International Organization, 54, 3/2000,
pp. 421456.
28. Cf. Christopher Daase, Die Responsibility to Protect
zwischen Recht und Moral. Zur Kritik der Schutzverant-
wortung als emerging norm , Die Friedens-Warte, 87,
34/2012 (a ser publicado).
29. Cf. Oliver Stnkel, BRICS and the Responsibility
While Protecting Concept, The Hindu, 12 maro 2012.
30. Contribuio de Emily Haber sobre a Responsabili-
dade de Proteger, conduzida pelo grupo parlamentar
do Partido Verde Alemo (Bndnis 90/Die Grnen) em
8 junho 2012, sobre o tpico 3: The National Implemen-
tation of the Responsibility to Protect (Berlim).
31. Idem na contribuio ao debate da Assembleia Geral
sobre Responsibility to Protect: Timely and Decisive
Response, 5 setembro 2012, http://www.un.int/brazil/
speech/12d-mlrv-Responsibility%20to%20Protecst.html.
46
artigos
32. Explicao do voto pela embaixadora Regina Maria
Cordeiro Dunlop, representante permanente adjunta do
Brasil nas Naes Unidas. 3 agosto 2012, http://www.
un.int/brazil/speech/12d-dunlop-Prevention-Armed-
-Conflict.html.
33. Ibid.
34. Os outros dez Estados mencionados por ele foram:
Bielorssia, Bolvia, Ir, Repblica Democrtica da Co-
reia, Cuba, Myanmar, Nicargua, Zimbabue, Sria e
Venezuela.
35. Responsibility to Protect: Timely and Decisive Re-
sponse, Report of the Secretary-General, UN Doc.
S/2012/578 v. 25 julho 2012, 4958.
36. http://www.un.int/brazil/speech/12d-mlrv-Responsi-
bility%20to%20Protecst.html.
37. http://www.un.int/brazil/speech/12d-Pr-Dilma-Rous-
sef-opening-of-the-67th-gerneral-assembly.html.
38. Matias Spektor, Silncios, Folha de S.Paulo, 3 ou-
tubro 2012.
39. Matias Spektor, A melhor barganha, Folha de
S.Paulo, 22 agosto 2012.
40. Jennifer Welsh, Civilian Protection in Libya: Putting
Coercion and Controversy back into RtoP, Ethics & In-
ternational Affairs, 25, 3/2011, pp. 255262.
41. Uma primeira tentativa de nvel cientfico j foi
realizada: Hanns-Seidel-Stiftung et al (Eds.). The Respon-
sibility to Protect: From Evasive to Reluctant Action? The
Role of Global MiddlePowers, Joanesburgo, 2012. O
volume baseia-se em um simpsio realizado em Pretria
em junho de 2012.
POLTICA EXTERNA